revicsoc@cariari.ucr.ac.cr ISSN: 0482-5279 COSTA RICA 2002 Ludwig Guendel Gonzlez POLTICAS PBLICAS Y DERECHOS HUMANOS Revista de Ciencias Sociales, ao/vol. III, nmero 097 Universidad de Costa Rica San Jos, Costa Rica pp. 105-125 Ciencias Sociales 97: 105-125, 2002 (III) I. INTRODUCCIN El propsito de este trabajo es realizar algunas consideraciones que contribuyan a sis- tematizar un enfoque de las polticas pblicas basadas en los derechos humanos. Como se ex- pondr en las pginas ulteriores, en las ltimas dcadas ha surgido un movimiento a favor de los derechos de diferentes grupos sociales y un conjunto de problematizaciones sobre la perti- nencia del derecho para la construccin de la democracia. Ambos aspectos suscitan reflexio- nes ms profundas que revisan conceptos y no- ciones de la sociologa y de la Ciencia Poltica, que han tenido y tienen una importante gravi- tacin en las prcticas polticas y en los enfo- ques de poltica pblica. No hay en el trabajo ninguna pretensin de retrotraer este interesante debate de gran actualidad. Simplemente, busca establecer vn- culos entre este y los desafos que enfrenta las polticas pblicas, particularmente las polticas sociales. Es una reflexin sobre el acontecer de Amrica Latina desde la experiencia particular POLTICAS PBLICAS Y DERECHOS HUMANOS I Ludwig Guendel Gonzlez RESUMEN El artculo analiza el enfoque de los derechos humanos en las polticas pblicas. Expli- cita la distincin y la tensin existente entre derecho y derechos humanos, as como sus efectos en los conceptos de estado, ciudadana y democracia. Se interesa sobre los elementos que deben ser considerados para formular una poltica pblica con enfoque de derechos. Finalmente, hace una discusin acerca de cmo tal enfoque construye una perspectiva crtica de las polticas pblicas de reforma y repiensa la relacin entre el estado y la sociedad activa y autorreflexiva individual y colectivamente. ABSTRACT The article analyzes the human rights approach in the public policies. Explicit the dis- tinction and the existing tension between right and human rights and its effect in the concepts of State, citizenship and democracy. It bears questions over the requirements that must be taken in consideration to formulate a public policy with rights approach. Finally, arises a discussion on how the above-mentioned approach submits to the sys- tematical critique of the public policies reform and binds to rethink the relations State and civil society concerning active and auto-reflexive individuals. 1 Las ideas expresadas en este documento son de es- tricta responsabilidad del autor y no representa las ideas de los organismos con los que se encuentra vinculado laboralmente. 106 Ludwig Guendel Gonzlez de Costa Rica, donde en los ltimos aos ha ha- bido un impresionante despliegue de nuevas le- yes especificando derechos, un discurso estatal apegado a los derechos y esfuerzos sociales e institucionales dirigidos a reformular la polti- ca pblica desde este ngulo. El artculo avanza en una discusin ms especfica que vaya del enunciado a los desafos prcticos y tcnicos que estn enfrentando es- tas polticas estatales. No hay duda que el cami- no de esta reflexin se orienta hacia los inters- ticios de una gerencia social que debe reacomo- darse a la luz de la visin de los derechos, desde una perspectiva que no requiera aludir sistem- ticamente a estos para garantizar que se orien- ta en este sentido. El itinerario est claro: hay que discutir los modelos de atencin, las estra- tegias de fomento de la participacin social y comunitaria y los enfoques de reingeniera ins- titucional; hay que redisear los sistemas de in- formacin y de evaluacin social a la luz de nuevos para qus, hay que impulsar polticas de comunicacin y movilizacin social y some- ter a la crtica epistemolgica de los derechos humanos los diferentes enfoques que alimen- tan las polticas pblicas especficas. Esta es una tarea titnica que implica la deconstruc- cin/reconstruccin de la teora social y el de- sarrollo de una nueva ingeniera social. Este trabajo es un primer esfuerzo del autor en esta direccin, que procura abordar estos desafos desde una perspectiva que no recaiga en el par- ticularismo de los derechos y que avance en una visin integradora. II. ALGUNOS ELEMENTOS SOBRE EL NUEVO ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS En las dos ltimas dcadas el tema de los derechos humanos ha venido ganando terreno en virtud de las demandas por mayor libertad y reconocimiento social que grupos sociales es- pecficos como las mujeres y los grupos tnicos y organizaciones a favor de los derechos de la niez y de la adolescencia han venido haciendo sistemticamente. Esto ha conducido a una mayor precisin y especificacin del desarrollo social, de las polticas pblicas y de la democra- cia. Como consecuencia, la Doctrina de los De- rechos Humanos ha evolucionado de visiones muy centradas en los derechos polticos y civi- les fundamentales hacia perspectivas ms inte- grales y particulares que procuran articular de un nuevo modo los mbitos jurdicos, sociales y poltico institucionales. Esta reconceptualizacin de los derechos humanos se ha dado de manera concomitante con procesos ms globales de reconfiguracin poltica y social. En el caso particular de Amri- ca Latina, se localiza la redemocratizacin de los pases suramericanos y los acuerdos de paz en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, los cua- les obligaron a las fuerzas sociales a redefinir las alianzas polticas y a reconceptualizar los enfo- ques del poder 2 , lo cual suscit una amplia y ri- ca discusin sobre las estrategias de construc- cin del orden social, el papel de la sociedad ci- vil y el concepto de la democracia 3 . Aparejado a estos fenmenos polticos, se dio un fortaleci- miento de los movimientos comunales o locales que vindicaron la calidad y el acceso a los servi- cios bsicos, a las oportunidades generadas por el mercado y al diseo de polticas pblicas na- cionales y locales. Tales movimientos y corrien- tes sociales se vieron robustecidos por las reac- ciones populares en defensa de las polticas eco- nmicas y sociales desarrollistas socavadas por el ajuste macroeconmico que comenz a im- plementarse en los aos ochenta. Junto a este proceso de democratizacin que intent dar una respuesta a la crisis polti- ca generada por los regmenes autoritarios y la 2 Vase entre otros los escritos de Lechner ( 1985, 1990), Laclau (1985) y Torres Rivas (1985) Labasti- da (1986). 3 Tambin contribuy el replanteamiento de las tesis marxistas relacionadas con el Estado, la democra- cia y la poltica junto con el desarrollo que experi- mentaron los movimientos sociales en favor de los derechos de las minoras sociales y de los grupos vulnerables propici una corriente acadmica y po- ltica centrada en los temas de la libertad, la igual- dad y la equidad. Ello ha culminado con el fortale- cimiento de una teora poltica basada en el sujeto. El fin de la guerra fra ayud a consolidar esta re- lectura de lo social, permitiendo el surgimiento o resurgimiento de nuevas perspectivas que aborda- ron aspectos que no haban sido considerados de una manera tan sistemtica como ahora. 107 Polticas pblicas y derechos humanos desigualdad social (Lechner, 1977) se dio un movimiento de signo contrario: el resurgimien- to de las corrientes neoliberales en la escena po- ltica como un movimiento cultural, el cual ali- ment desde otra perspectiva la discusin sobre los derechos humanos (Lechner,1985) y retro- trajo las tpicas preocupaciones clsicas centra- das en el mercado como el principio idneo de organizacin social y en el respeto de las liber- tades negativas. Por otra parte, esta contrarrevolucin neoconservadora tal y como fue llamada por algunos autores, condujo a la aplicacin de po- lticas econmicas y sociales fundadas en las perspectivas neoliberales, cuya consecuencia fue un aumento en la desigualdad social y el deterioro del proceso de integracin social. Los imperativos por alcanzar equilibrios sociales y macroeconmicos en estas condiciones de re- democratizacin y reinstitucionalizacin de las sociedades y de ajuste macroeconmico hizo que surgieran, tambin, las preocupaciones neoinstitucionalistas relacionadas con el tema de la gobernabilidad (Mayntz, 2000). Por cierto, muy alimentadas, adems, por las consecuen- cias del proceso de globalizacin. Este comportamiento poltico de las sociedades latinoamericanas, coincidi con un aumento considerable de los niveles de complejidad social, provocados tanto por la aplicacin de las polticas desregulatorias, como por los efectos acumulados de treinta o ms aos de modernizacin econmica acele- rada y desordenada. Lo interesante es que to- dos estos factores, junto con otros de natura- leza poltica, contribuyeron, por un lado, con la afirmacin del concepto de democracia co- mo proceso histrico que rescata como ele- mentos sustantivos la vigencia de los dere- chos polticos y civiles y, por otro lado, con el desarrollo de concepciones relacionales de la poltica que ponen el nfasis en la construccin de un discurso hegemnico (Mouffe,1999). Ello coadyuv a que el desenvolvimiento po- ltico se visualizara desde una perspectiva di- nmica y sujeta a la configuracin de intere- ses estratgicos determinados por la situa- cin poltica y por sus contingencias y a for- jar amplias alianzas y agendas polticas con criterios de viabilidad. Al mismo tiempo que el escenario polti- co latinoamericano sufri semejantes transfor- maciones polticas y sociales, surgi la temati- zacin de una nueva opacidad social, oculta en los mismos cimientos de la sociedad y caracte- rizada por una violencia salvaje y annima. Me refiero al ejercicio perverso del poder emanado de fuentes no vinculadas con el sistema poltico y econmico formal en la familia, la escuela, la clnica, el mundo del trabajo e incluso el mis- mo mercado, que condujo a la identificacin de nuevos problemas sociales. Lo particular de es- tos, es que se encuentran vinculados con seve- ras disfuncionalidades en instituciones claves para el proceso de integracin social como la paternidad, el matrimonio, la familia, la sexua- lidad cuyas causas trascienden la tradicional problemtica social asociada a la distribucin de la riqueza y se relaciona, ms bien, a la existen- cia de una cultura patriarcal, adultocentrista y ra- cista, que va ms all de los antagonismos tradi- cionales que distingue la sociedad capitalista. A escala mundial, el reconocimiento ti- co y, en algunos casos normativo, de los dere- chos de las mujeres, de la niez, de la adoles- cencia, de la juventud, de la poblacin indgena y de la tercera edad, promovido por el Sistema de Naciones Unidas, no slo coadyuv a otor- garle una legitimidad poltica a esta discusin, sino que, adems, permiti esfuerzos orienta- dos a operacionalizar las concepciones ticas que fundamenta la Doctrina de los Derechos Humanos en polticas pblicas y a instituciona- lizar los movimientos sociales, derivados de es- tas demandas. 2.1. EL DERECHO Y LOS DERECHOS HUMANOS Cules han sido las consecuencias de todos estos procesos en los mbitos polticos, institucionales y culturales? Primeramente, de- be destacarse la revalorizacin del derecho, co- mo instrumento de integracin social. Se ha reconocido que la positivacin de los derechos humanos ha abierto espacios institucionales que han permitido a los diferentes sujetos so- ciales constituirse en sujeto de derecho y, con- siguientemente, ha dado instrumentos para su exigibilidad y su consecuente vigencia. Esto 108 Ludwig Guendel Gonzlez signific un importante cambio en la posicin de los movimientos populares, ya que en el pa- sado descalificaban el derecho por ser un ins- trumento para la dominacin de clase y una vi- sin enajenada que mostraba una realidad jur- dica basada en un principio de igualdad que contrastaba con el carcter desigual de la socie- dad capitalista. Se reconoci que estos marcos institucionales y polticos son instrumentos que pueden ser efectivos para atenuar e incluso revertir la desigualdad real. Cabe destacar, los nuevos derechos hu- manos no procuran incidir en los antagonis- mos estructurales, razn por la cual convocan a un tipo de alianzas que van ms all de las tradicionales, provocando articulaciones socia- les y polticas que atraviesan, de cabo a rabo, la estructura social y poltica, sobre todo en el caso de vindicaciones de derechos como los de las mujeres o los de la niez y de la adolescen- cia. En este sentido no hay un cuestionamiento inmediato de las relaciones estructurales en el mbito de las relaciones de produccin, ya que se refiere a los derechos de los grupos sociales que estn fuera del mercado, los que tienen una existencia marginal o a derechos que no conllevan una revaloracin de las relaciones de asalariamiento, sino, ms bien, se refieren a la calidad del acceso al mercado de trabajo. No obstante, contribuye a la construccin de un marco tico centrado en los derechos humanos que permite, de manera legtima, someter a la crtica sistemtica la desigualdad estructural y eventualmente fomentar cambios dirigidos a propiciar una sociedad ms igualitaria en un sentido global. La revalorizacin del derecho ha provo- cado el surgimiento de enfoques crticos acerca de las leyes vigentes y de la administracin de la justicia, que en distintos campos ha genera- do procesos de reformas jurdicas importantes. Se ha cuestionado, por ejemplo, el carcter dis- crecional de la administracin de la justicia, so- bre todo en relacin con los sectores vulnera- bles como las personas adolescentes y las muje- res (Garca, 1999). Se ha enfatizado en los pro- blemas de acceso a la justicia en virtud de la ausencia o la aplicacin inadecuada de las ga- rantas procesales; as como, se ha cuestionado la supremaca y el carcter discrecional de los jueces y de las instituciones dedicadas a la Ad- ministracin de la Justicia, que no siempre tie- nen suficientes conocimientos y capacidades para aplicar las normas dictadas por las Con- venciones sobre los derechos humanos recono- cidas internacionalmente. El derecho se visualiza como un meca- nismo de integracin social que fomenta el es- tablecimiento de reglas de convivencia legales y permite la libre argumentacin y contra argu- mentacin. As como, contribuye en el desarro- llo e internalizacin de una cultura democrti- ca (Habermas, 1998) en la que, como sealan Bustelo y Minujn, (1999) quepan todos. Se tra- ta, como arguye Seller, (2000, p: 3) de crear una situacin en la que se ... interpretan estas normas y mecanismos de accin hasta conver- tirlas en un modo de vida a travs de la cual se comparten sus valores y principios para mode- lar actitudes y conductas generales. El enfoque de los derechos humanos propicia el reconocimiento jurdico de los dere- chos por medio del derecho positivo y el reco- nocimiento social y cultural, expresado en valo- res de reconocimiento recproco (Guendel, 2000). El derecho es distinto, en este sentido, a los derechos. El derecho es la juridizacin de las reglas, algunas de las cuales tienen un ca- rcter legal (Bobbio, 1992). Los derechos ms bien se refieren a una toma de posicin moral sobre las relaciones entre las personas y colec- tivamente entre los grupos sociales (Habermas, 1998). El derecho, a pesar de que est respalda- do moralmente no es una norma moral, porque en este caso se transformara en religin y se constituira en un instrumento de aplicacin autoritaria de valores sustentados en la fe (El Corn o La Biblia). Cuando nos referimos a la moral estamos aludiendo al conjunto de con- ceptos de vida o valores que sustentan las nor- mas, usos y costumbres culturalmente recono- cidas, algunas de las cuales han cristalizado en normas legales y forman parte del sistema de leyes que gobierna la sociedad. El nuevo enfoque de los derechos huma- nos es una concepcin de la vida social que procura reconciliar la moral, la poltica y el de- recho en un horizonte tico pero al mismo tiempo operacional, que ha avanzado en una visin de poltica pblica. Estos tres rdenes 109 Polticas pblicas y derechos humanos haban sido separados por las concepciones po- sitivistas, las cuales pusieron nfasis en los as- pectos lgicos y procedimentales de la ley, per- diendo la perspectiva de las vinculaciones polti- cas y morales que tiene esta. La consecuencia que tiene este proceso de incorporacin de los derechos de los grupos sociales que han estado excluidos en el derecho positivo actual, ha pro- vocado un redimensionamiento del derecho co- mo tal. Pero al mismo tiempo, ha replanteado las formas tradicionales de hacer poltica de parte de los movimientos sociales, ya que estos se han visto obligados actuar dentro de la insti- tucionalidad formal y a desarrollar estrategias viables de reconfiguracin del proceso de inte- gracin social. Tambin han sometido a un cuestionamiento profundo a las instituciones sociales y pblicas. No hay duda que la creciente institucio- nalizacin de las sociedades es el factor que ha obligado a evolucionar hacia este tipo de fr- mulas que traducen las vindicaciones de los derechos humanos en reglas, polticas y prcticas sociales. Presumo que las sociedades latinoamericanas donde las instituciones mo- dernas tienen una mayor gravitacin, son las que han avanzado ms en la instauracin de di- cho enfoque. Una de las principales caractersticas del enfoque de los derechos humanos es que no pone nfasis en las estructuras sociales si- no en las personas y sus relaciones. Se concibe a la sociedad como una gran red conformada por una multiplicidad de redes sociales que a su vez articulan los planes de accin indivi- duales y grupales y propician los lazos de per- tenencia que configuran el proceso de integra- cin social (tejido social) (Guendel, 2000). La instauracin de reglas conscientemente cons- tituidas posibilita llegar a acuerdos y a prcti- cas de tolerancia que permiten la inclusin ac- tiva de las personas como sujetos en dichas re- des. Cuando se habla de la persona humana no se hace referencia al individuo, sino al sujeto social cuya razn de ser se encuentra al mis- mo tiempo en la vinculacin entre la historia personal y social. La concepcin que la reduce al individuo desvincula el yo personal con el yo social, desocializando a la persona humana (Martn-Bar, 1990). La integracin social su- pone la incorporacin plena de las personas como sujetos en las redes de accin social. Es- to representa una concepcin distinta de suje- to que supera las perspectivas modernas sus- tentadas en la idea del sujeto como portador de la utopa (Touraine, 1999). El aporte principal del enfoque de los derechos humanos consiste precisamente en el restablecimiento de la unidad entre sujeto social y sujeto de derecho, que haba sido ro- ta tanto por las concepciones realistas que negaron la importancia del derecho en el ac- cionar social, como por las concepciones po- sitivistas e institucionalistas que desvincula- ron al titular del derecho, de su construccin social. Al reconstituir tal unidad, se reconoce que las relaciones de poder no se encuentran concentradas nicamente en el Estado sino que, como seala Foucault, atraviesan toda la estructura social. Con ello no pretende cons- truir un nuevo tipo de reduccionismo que concibe todas las relaciones sociales como relaciones de poder. Es al contrario, se reco- noce la presencia del poder a raz del predo- minio de concepciones que establecen una jerarqua social donde no debiera existir ms que igualdad. El restablecimiento de esta unidad per- miti varios alcances importantes: 1) entender que el derecho constituye un espacio y marco de lucha social y que los sujetos sociales son al mismo tiempo sujetos que pueden vigilar, exigir y velar por el cumplimiento de los dere- chos. 2) Comprender que el derecho no sola- mente constituye una norma legal, sino tam- bin, y fundamentalmente, una norma social que debe observarse en todos los mbitos de la sociedad. 3) Asumir que el sujeto social cons- tituye sobre todo, un sujeto autorreflexivo que debe someter a la crtica permanente la rela- cin con el otro y su participacin en todos los espacios sociales. 4) Reconocer que la cate- gora sujeto es el resultado de un proceso per- manente de construccin de la identidad so- cial y personal, que como lo formula la psico- loga social tiene momentos crticos y est condicionada por los ciclos de vida. Ello constituye una nueva perspectiva de lo social, que formula una concepcin de la de- mocracia que no se limita al sistema poltico 110 Ludwig Guendel Gonzlez administrativo sino que se extiende hacia un ejercicio distinto de las instituciones sociales 4 y propone, en consecuencia, una nueva manera de entender la relacin Estado sociedad. En efecto, su aporte consiste en ofrecer una nueva perspectiva del concepto de igualdad, el cual se abordaba desde los siguientes tres en- foques: 1) el enfoque estructural, referido al ac- ceso a la riqueza social; 2) el enfoque de las oportunidades relacionado con la igualdad de condiciones para el acceso al mercado y 3) el ju- rdico o formal, vinculado con la igualdad ante la ley. El enfoque de los derechos humanos am- pli esta visin jurdica, poltica y distributiva de la igualdad, postulando el concepto de igual- dad social o cultural, que el producto de la rela- cin entre la nocin de igualdad y el valor de la libertad. Se suma, de este modo, a estos tres el concepto de igualdad social o cultural, aludien- do al reconocimiento del sujeto social como una persona activa con capacidad para autorre- flexionar e incidir en todos los mbitos sociales. Para el enfoque de los derechos huma- nos el logro de estos cuatro tipos de igualdad no puede ser alcanzado si no se configura al mismo tiempo el sujeto social y jurdicamente. Por esta razn, hacer una realidad el 2 y el 3 re- quiere de una ciudadana activa y de un sistema poltico y sociocultural que garantice esta proactividad del sujeto de derecho. Es por ello que la construccin de la igualdad est vincula- da estrictamente con el desarrollo de la ciuda- dana activa. Es un enfoque holstico, integral, en virtud de que los derechos humanos son universales, indivisibles e integrales. Los dere- chos polticos fundamentales reconocieron el estatuto de ciudadana de toda la poblacin, particularmente en las sociedades donde la mo- dernidad cal profunda y ampliamente. El reco- nocimiento de los derechos sociales implic la aceptacin de que la ciudadana poltica es in- completa si no se tiene el acceso a los bienes y servicios necesarios para acceder al mercado en condiciones idnticas que le proporcionen una calidad de vida. La complementariedad del re- conocimiento de ambos tipos de derechos con- figur el Estado Social de Derecho, que en al- gunos pases, particularmente, en Europa Occi- dental alcanz el pleno desarrollo. Finalmente, el reconocimiento de los derechos de autono- ma y de libertad de todos sujetos especficos implica la ciudadana cultural. Esto ampli el concepto de ciudadana, ya que estableci la igualdad jurdica para todas las personas que conforman la sociedad, sin importar el sexo, la edad, el origen tnico o social, creando la nece- sidad de establecer un conjunto de reglas diri- gidas a favorecer de manera especial aquellos sectores que histricamente han sido excluidos del ejercicio pleno de sus derechos. El recono- cimiento de la igualdad jurdica para todas las personas tiene connotaciones polticas y mora- les de gran envergadura, pues formalmente acaba con las jerarquas impuestas por las cul- turas polticas excluyentes y plantea el ejercicio de la libertad en todos los mbitos. Conceptos como la igualdad, el bienestar y la libertad, concebidos de manera separada por parte de los socialistas y los liberales, respectivamente, son vistos ahora como parte constitutiva de una misma realidad socioeconmica y cultural 5 . Con ello contribuye a tematizar la demo- cracia en mbitos que hasta ahora haban sido considerados como parte del mundo privado, lugar donde segn las concepciones polticas tradicionales no gobierna la libertad ni est so- metido a las reglas de acatamiento colectivo (Arendt, 1993) y coadyuva a revisar en el mun- do de lo pblico las concepciones de autoridad basadas en una jerarqua social que en la prc- tica niega a los sujetos de derechos. La poltica desde esta perspectiva se descentraliza y se en- foca hacia el cuestionamiento de la autoridad como medio para legitimar y sancionar el po- der y la jerarqua social. El reconocimiento legal de los dere- chos es necesario pero no suficiente, se re- quiere de la aceptacin social para que sea 4 Se refiere a concepciones patriarcales o adultocen- tristas de la familia, el matrimonio o la sexualidad y a percepciones jerrquicas de la escuela o de la clnica. 5 Seguidores de diferentes corrientes tienden a coin- cidir que la libertad, la igualdad y la justicia son factores indispensables del bienestar de las perso- nas (Vase Sen, 1999, Mouffe, 1999). 111 Polticas pblicas y derechos humanos pleno. La lucha por la igualdad, en consecuen- cia, no se limita exclusivamente a los mbitos poltico-formales, sino que se extiende tambin en los mundos privados. Con ello, los concep- tos de lo pblico y de lo privado se modifican y se redefinen los tradicionales conceptos de pa- ternidad, maternidad, matrimonio, familia, es decir, todas aquellas instituciones sustentadas en jerarquas de poder. El cumplimiento de los derechos deviene por lo tanto en una responsabilidad de todas las personas y organizaciones sociales. El ejercicio de estos requiere de un sujeto activo y por lo tanto de una nueva ciudadana que trascienda los aspectos formales y se convierta en una ciu- dadana cultural, poltica y social al mismo tiempo. La persona humana colectiva o indivi- dualmente se transforma, de este modo, en un sujeto en sentido pleno, que construye cons- cientemente su identidad personal al mismo tiempo que su identidad social. Es decir, el yo y el mi concomitantemente. Se trata de cons- truir una democracia participativa y global, al mismo tiempo que democracias, ya que este enfoque nos obliga a hablar de sistemas polti- cos, pues en cada unidad social (familia, co- munidad, escuela) pervive una trama de poder expresada en un conjunto de reglas, que deben ser vigiladas para garantizar los derechos. III. POLTICA PBLICA, CIUDADANA Y EL ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS La poltica pblica interpreta y procesa explcita y participativamente las demandas t- citas y manifiestas de la sociedad, incorporn- dolas en la esfera estatal y en la dinmica de la poltica (racionaliza la accin social). Es un instrumento por excelencia de aplicacin de los enunciados jurdico y poltico-institucionales pactados por la sociedad. El reconocimiento ju- rdico o especificacin de los derechos ha deve- nido en un factor de especificacin de estas po- lticas pblicas, visibilizando intereses que an- teriormente se ocultaban tras de categoras ho- mogneas de lo social, y constituyndose en es- pacios vitales para el reconocimiento y desarro- llo de las ciudadanas. Esto no slo ha fortaleci- do la presencia del Estado en la atencin de problemticas muy especficas, sino que, ade- ms, ha provocado una dispora social e insti- tucional, que construye una mixtura de enfo- ques y estructuras institucionales. Como consecuencia, las polticas pbli- cas han venido abandonando poco a poco los criterios de homogeneidad para irse acercando a concepciones cada vez ms amplias y diver- sas, que no se limitan como ocurra antes a complementar el precio de la fuerza de trabajo, sino que interviene en los procesos sociales complementarios al desenvolvimiento de la re- produccin de la fuerza de trabajo activa y en la atencin de los procesos de desincorporacin de la misma. De ah que estas polticas pblicas adquieran de una manera ms clara y definitiva el carcter de polticas de integracin social, lo cual conduce a que se tornen mucho ms com- plejas y diferenciadas, al mismo tiempo que re- quieren ser ms integrales e integradas. Este nivel de complejidad tcnica y pol- tica, que pareciera estar llevando al Estado a grados de ingobernabilidad institucional, se expresa en la multiplicacin y la superposicin de programas y proyectos, en la focalizacin o especificacin territorial o social de la atencin, y en la prdida de la globalidad de la cuestin social. Adems, se est produciendo una din- mica de competencia de recursos, en un con- texto de mayor escasez, que sobrepolitiza toda- va ms la dinmica estatal, estimulando los viejos y enraizados vicios del clientelismo pol- tico. Es realmente una paradoja, ya que la pol- tica gubernamental se ensancha y diversifica para incluir a los excluidos pero en ese afn pierde capacidad operativa y poltica de res- puesta, provocando el efecto contrario: descon- tento y desestabilizacin social. Lo que de- muestra que los Estados latinoamericanos re- quieren desarrollar mayores capacidades para asumir tales desafos 6 . 6 Ello justifica la asistencia tcnica de los organis- mos del Sistema de Naciones Unidas y otros orga- nismos de cooperacin internacional y advierte la importancia de que esta asistencia involucre el de- sarrollo de redes de intercambio, pues las experien- cias son tan novedosas y los desafos tan extraordi- narios que la cooperacin horizontal puede contri- buir a que se disminuyan los costos de reconver- sin tecnolgica de estas polticas. 112 Ludwig Guendel Gonzlez En el otro frente, el de los movimientos sociales, la exacerbada pluralidad de intereses que ha implicado la especificacin de los dere- chos, tambin est ocasionando una enorme dispersin social, que limita la capacidad de estos sectores para articularse en torno a un proyecto hegemnico. Algunas autoras como Chantal Mouffe sealan la importancia de pro- piciar equivalencias democrticas que permi- tan ir construyendo un discurso comn en la diferencia. Otros se refieren a la necesidad de retomar desde el Estado la coordinacin entre los movimientos sociales, para evitar que la dispersin haga sucumbir los esfuerzos de vo- luntad colectiva destinados a construir una de- mocracia social que se sustente en el reconoci- miento de la diversidad (Habermas, 1999). Al- gunas consecuencias de esta descoordina- cin poltica para dichos movimientos son las siguientes: 1) Prdida de poder de influencia en las polticas pblicas, ya que las negociacio- nes se realizan de manera diferenciada. 2) Des- coordinacin social y poltica en la formula- cin de sus propuestas de implementacin del enfoque de derechos, lo cual limita sensible- mente una concepcin global de este. 3) Com- petencia por recursos e influencias polticas, que disminuye el grado de xito de tales movi- mientos. 4) Desarrollan enfoques parciales que tienden a reproducir un nuevo tipo de secto- rializacin de las polticas. Este proceso de dispersin social e ins- titucional, obliga a la revisin de los enfo- ques de reforma institucional planteados has- ta ahora por el neoliberalismo y el neoestruc- turalismo. Se requieren cambios que desarro- llen acciones que vayan ms all de un pro- grama de obtencin de mayor eficiencia en la gestin pblica o del fortalecimiento de la ca- pacidad institucional y se propongan el desa- fo de construir visiones ms integrales y de- safiantes para la sociedad, propiciando redes de responsabilidad institucional y social que articulen de manera racional la gestin del Estado, la iniciativa local y la responsabilidad individual. Esto implica una nueva relacin Estado sociedad civil, en la cual se cancelen las jerarquas y se construyan nuevas formas de cooperacin vertical y horizontal. Para ello es necesario comprender que la reforma de la institucionalidad gubernamental debe estar enfocada hacia el impulso de una reforma de la institucionalidad social, que propicie la re- construccin del tejido roto, impulsando me- canismos que desarrollen redes sociales basa- das en si stemas cooperati vos (Messner, 1999). Se trata en definitiva, tal y como sea- la Norbert Lechner en relacin con la reforma del Estado, de trascender el enfoque restringi- do que pone nfasis en la coordinacin fun- cional y abordar concomitantemente el tema de la coordinacin social, pues de otro modo, estaramos construyendo una modernizacin sin modernidad (Lechner, 1999). Una de las grandes deficiencias que pade- ce Amrica Latina, sealadas por la mayora de expertos y organismos de cooperacin, es la au- sencia de polticas pblicas o tambin denomi- nadas polticas de Estado (CEPAL, 2000). Se infie- re la necesidad de desarrollar un Estado basado en la participacin activa de la ciudadana, tanto en el proceso de identificacin de problemas cuanto en su resolucin. Esto implica un con- cepto amplio que configura una equivalencia en- tre lo estatal y lo pblico, entendiendo el Estado como una relacin social y no simplemente co- mo un aparato 7 . El enfoque de los derechos hu- manos va ms all de esta prognosis: postula que una poltica estatal con enfoque de los derechos humanos requiere algo ms que una visin de largo plazo y con carcter participativo. A continuacin se exponen algunos de los requisitos ms importantes que debieran ser tomados en consideracin para formular una poltica pblica con enfoque de derechos: 7 El Estado constituye una relacin social fundada en el poder, su representacin de la sociedad expresa una determinada correlacin de fuerzas sociales y polticas. Un Estado representativo es aquel que in- tenta manifestar el inters general, an cuando este pase por el tamiz de los intereses particulares que han logrado la hegemona. La dinmica del Estado es, por naturaleza, conflictiva y contradictoria, ya que se debate entre los intereses generales, que de- ben construirse de manera cotidiana, y los intereses particulares. Esto significa que el reconocimiento, la atencin, la promocin y la proteccin de los de- rechos humanos es un asunto que se encuentra atravesado por la poltica y consecuentemente por las correlaciones de fuerza existentes en la sociedad. 113 Polticas pblicas y derechos humanos Una primera condicin consiste en alcanzar un respaldo jurdico en el cual se explicite el reconocimiento de los derechos especficos del grupo de personas que lo demandan, se establezcan mecanismos pertinentes de exigi- bilidad y las regulaciones necesarias para ga- rantizar la obligatoriedad de la ley. El derecho expresa ms que una voluntad poltica, mani- fiesta una toma de posicin tica sobre la in- clusin social de los grupos demandantes. Una segunda condicin es que esta poltica de- be tener una cobertura universal, ya que los derechos humanos son un reconocimiento universal de acceso a ciertos bienes y servicios, tratos y garantas de proteccin. Las polticas selectivas establecidas deben de estar orienta- das a fortalecer la equidad, como un instru- mento que permita garantizar dicha universa- lidad, es decir, la inclusin de todas las perso- nas sin ningn tipo de discriminacin. Una tercera condicin es que debe incorporar de manera explcita y difana mecanismos que garanticen la participacin activa de las personas individual u organizadamente. No es suficiente que participen, deben crearse los mecanismos para asegurar que esta parti- cipacin sea calificada y no corporativa. Una cuarta condicin consiste en que debe propiciar de manera manifiesta una serie de mecanismos de carcter tcnico, poltico y cultural dirigidos a la atencin, promocin y proteccin de tales derechos. Debe garan- tizarse una discusin epistemolgica per- manente que someta cada uno de los actos, mecanismos y estrategias de intervencin a la evaluacin, con el objeto de que se res- guarde el principio de que la persona huma- na se encuentra por encima de cualquier consideracin tcnica o poltica. La poltica pblica con enfoque de dere- chos va ms all de lo estatal as como ampla lo pblico fuera de los lmites que establece el sistema poltico-administrativo formal. Su im- plementacin tiene como imperativo organizar y orientar las acciones que realizan los diversos sectores sociales involucrados (las personas, de las comunidades, de los sectores empresariales, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales) en redes que articulen lo lo- cal y lo nacional, lo privado y lo pblico en torno a la efectiva observancia de los principios ticos y morales que respaldan los derechos humanos. El objetivo de esta poltica pblica es el fortalecimiento de un Estado social de derecho y de una sociedad de derecho 8 , a la vez. Con este enfoque se rompe la visin estadocntrica y se interpreta al Estado tan solo como un medio que puede ofrecer un marco que ordene la sociedad y la organice en torno a principios colectivos de accin. El programa de implementacin de dere- chos requiere de un Estado social de derecho, de una sociedad tolerante y de personas pro activas y organizadas en funcin de un concepto de bie- nestar, entendido como la combinacin de valo- res de tolerancia y de reconocimiento recproco y de la existencia de condiciones para garantizar una calidad de vida (Sen, 1996). Desarrollar de manera explcita esta complementariedad entre estado, sociedad y persona es la tarea de la nueva poltica pblica. Esto implica la construccin o reconstruccin de la institucionalidad social y el impulso de una reforma institucional que incorpore siste- mticamente entre sus responsabilidades el de- sarrollo de actividades tendientes a construir una cultura basada en el reconocimiento rec- proco y la solidaridad social. 3.1. LA REFORMA DE LA POLTICA PBLICA La discusin sobre reforma del Estado durante los dos o tres decenios precedentes se centr en los temas del tamao, las funciones y la pertinencia de la intervencin del Estado. Muchos enfoques tendieron a confundir al Es- tado con su aparato 9 . Para el enfoque de los 8 Como se seal anteriormente, para la construc- cin de la ciudadana es tan importante el recono- cimiento legal y poltico-institucional, como el re- conocimiento social. 9 Sin embargo, hoy pareciera haber consenso, an en los detractores ms conspicuos, en que el Esta- do debe cumplir con funciones de regulacin de la accin social al menos hasta cierto lmite. 114 Ludwig Guendel Gonzlez derechos humanos Estado, mercado y sociedad son mbitos sociales de constitucin del derecho y pueden articularse operativamente en torno al desarrollo de compromisos sostenibles sobre una base tica comn. Existen algunos ejemplos demostrativos en el campo de la proteccin de los derechos de la niez y de la adolescencia, co- mo, las iniciativas desarrolladas en algunos esta- dos de Brasil de cara a la erradicacin del trabajo infantil o el Programa El cambio est en tus manos promovido por UNICEF Costa Rica en el que se desarrolla una alianza con el sector hote- lero para recaudar fondos y divulgar los dere- chos de la niez en procura de acabar con el fla- gelo de la explotacin sexual comercial. La reforma, desde esta perspectiva, debe satisfacer desafos en al menos, los siguientes tres rdenes: - modificaciones en la estructuracin y el pa- pel del Estado de cara al desarrollo de una ciudadana activa - revisin de los fundamentos e instrumentos de la poltica pblica a la luz de los principios ticos y morales de los derechos humanos - transformaciones culturales en la sociedad orientadas a internalizar los valores y las normas basadas en el reconocimiento de los derechos humanos en las prcticas e insti- tuciones sociales. 3.1.1. LA ESTRUCTURACIN DE UN NUEVO ESTADO SOCIAL DE DERECHO Guillermo Odonnell en un reciente art- culo esboz cinco deficiencias que deben ser corregidas por los pases latinoamericanos con el objeto de consolidar un Estado de derecho, las cuales paso a citar en trminos positivos. En primer trmino, se encuentra el mejoramiento de las leyes de cara a evitar discriminaciones hacia las mujeres y las minoras y mejorar las garantas procesales para las personas en con- flicto con la ley. En segundo trmino, establece la necesidad de que se cumpla el principio de igualdad jurdica, de modo que se acabe con la impunidad otorgada por los privilegios a perso- nas con poder. En tercer trmino, se refiere a la configuracin de una burocracia pblica no dis- crecional que est organizada de cara a la ciuda- dana. En cuarto trmino, alude al mejoramiento de los mecanismos de acceso a la justicia y de respeto del debido proceso. Finalmente, argu- menta a favor de que la legalidad se convierta en un valor que reine en el conjunto de la sociedad y se transforme, como dice Habermas, en un me- canismo que asegure la convivencia social. En este punto especfico Odonnell argumenta en fa- vor de la formacin de ... un estado legal, es de- cir, la parte del estado incorporada en un sistema legal, [que] penetra y teje a la sociedad, equipan- do a un elemento bsico de previsibilidad y esta- bilidad en las relaciones sociales (Odonnell, 2001:8). Para este autor no es suficiente un Esta- do gobernado por la ley, es necesario un Estado democrtico de derecho que sustente prcticas democrticas: defienda las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica, los dere- chos civiles y establezca un sistema de responsa- bilidad social y de rendicin de cuentas. La transformacin de un sistema legal en una cultura social en favor de la tolerancia, el reconocimiento y el respeto de los derechos de todas las personas, no se consigue con la simple aprobacin formal de leyes, es necesario un Es- tado activo que fomente abiertamente una nue- va moral centrada en la persona humana, ga- rantice la aplicacin de las leyes y promueva un compromiso social sustentado en el derecho. As como, que contribuya con la generacin de espacios para desarrollar un movimiento social fuerte con capacidad de exigibilidad. En virtud de la aplicacin del principio de la diferencia 10 , la especificacin de los derechos le ha venido asignando al Estado una responsabi- lidad especialmente activa en el seguimiento, promocin y aplicacin de los derechos. Esto tie- ne implicaciones importantes para la reforma del Estado, pues debe propiciar un nuevo mode- lo de Estado, orientado a coadyuvar con el im- pulso de una igualdad de nuevo tipo, en la que se conjuga la libertad y el desarrollo del bienestar. 10 Vase, los aportes realizados por Rawls con respec- to a la construccin de una teora de la justicia fundada en los derechos. 115 Polticas pblicas y derechos humanos A diferencia del viejo Estado social, este es un Estado dirigido a construir al mismo tiempo una ciudadana poltica (sujeto de derecho), una ciu- dadana social (acceso a un mejoramiento en la calidad de vida) y una ciudadana cultural (reco- nocimiento como sujeto social). En Amrica La- tina, los dficit existentes en la construccin de los dos primeros tipos de ciudadana, obliga a que la actual reforma del Estado deba desarro- llarse al mismo tiempo que se impulsa una refor- ma cultural. Ello en condiciones econmicas y sociales adversas y bajo la fuerte presin poltica y econmica que viven los estados nacionales por parte del proceso de globalizacin. Una reforma de el Estado en estos tr- minos encuentra obstculos en los poderes po- lticos e ideolgicos enquistados social e insti- tucionalmente. Uno de ellos es la cultura pa- triarcal, la cual ha sido ampliamente estudiada por las personas estudiosas del gnero y que se encuentra sedimentada en las estructuras del Estado y de la sociedad. Otro es la cultura posi- tivista del experto, que no slo ha desarrollado un concepto burocrtico de poltica que en lu- gar de potenciar y proteger al sujeto lo ha ne- gado, sino que ha construido una visin del mundo que niega la totalidad e impide que la racionalizacin de la accin social adquiera un carcter integral e integrado. Estos se conjugan a su vez con las perspectivas tradicionales de carcter patrimonialista que levantan la bande- ra fundamentalista de una moral sustentada en la religin 11 . Estos poderes han entronizado la idea de una jerarqua social en el Estado, que impide que las reformas vayan ms all de cier- tos lmites. Adems, se localizan el conjunto de intereses corporativos anclados en las institu- ciones de bienestar y asistencia social, los cua- les han transformado a las concepciones asis- tenciales del pasado en fundamentaciones ideo- lgicas de poderes polticos, que tienen una im- portante influencia institucional y obstaculizan cualquier esfuerzo de reforma que reenfoque el Estado hacia el cumplimiento de los derechos humanos. Ms an, estos mismos poderes pro- ponen sus propias perspectivas de reforma, en las cuales se pierde de vista la construccin de un inters general y el fortalecimiento de la ciudadana como el leitmotiv del Estado. Por esta razn, es primordial promover estrategias de institucionalizacin de mecanis- mos de rendicin de cuentas, eliminacin del se- cretismo y frmulas de cogestin social. En los ltimos aos se han desarrollado un conjunto de instrumentos 12 que ha permitido una argumen- tacin reflexiva y la movilizacin social en torno al fortalecimiento de la transparencia poltica y de la expansin del espacio pblico, con el objeto de ejercer controles sobre la clase poltica, las instituciones del Estado y en general la actua- cin de la ciudadana 13 . Las universidades, las or- ganizaciones no gubernamentales, los organis- mos de cooperacin internacional y los medios de comunicacin colectiva 14 se han involucrado activamente en la produccin de informes, ndi- ces y sondeos de opinin que estn obligando a 11 Por ejemplo, en Costa Rica sectores conservadores afiliados a grupos religiosos han impedido sistem- ticamente la adopcin de una poltica pblica en el campo de la salud sexual y reproductiva. Igualmen- te ocurre en Guatemala, donde el Cdigo de la Ni- ez y de la Adolescencia ha recibido una fuerte oposicin de los sectores ms tradicionales. 12 Un anlisis de los alcances y desafos de estos ins- trumentos en el cumplimiento de los derechos de la niez y de la adolescencia puede consultarse en Guendel y Sorensen, 2000. 13 Algunas iniciativas que han tenido mucho xito en este campo de la vigilancia del cumplimiento de los derechos humanos son el Latinbarmetro, el cual es un proyecto que opera en toda la regin latinoame- ricana, los informes nacionales de desarrollo huma- no y las encuestas de opinin que regularmente se estn llevando a cabo sobre temas especficos, como niez, juventud, entre otros. Destacan, en Costa Ri- ca, el proyecto Estado de la Nacin en Costa Rica, el cual se ha consolidado como un instrumento de rendicin de cuentas cuya influencia en la incorpo- racin de temas en la agenda pblica ha venido cre- ciendo, el Estado de los Derechos de la Niez y de la Adolescencia, primer informe en su gnero en Am- rica Latina, y la Auditora de la Democracia. En Ecuador, las experiencias muy exitosas de segui- miento a la inversin social con participacin de UNICEF y sectores empresariales; y la publicacin de un suplemento versado en el tema de los derechos humanos en el diario El Comercio, uno de los ms influyentes medios de comunicacin de esta nacin. 14 El fin de la guerra fra y la modernizacin de la co- municacin colectiva ha favorecido a que estos me- dios contribuyan a desarrollar una opinin pblica. 116 Ludwig Guendel Gonzlez discutir temas y prcticas de ndole institucio- nal, social y poltica, que presentan efectos im- portantes en la cultura y las percepciones polti- cas de la opinin pblica. Esto ha conducido al desarrollo de nuevas alianzas polticas que han refuncionalizado entidades, que venan tenien- do un rol limitado a la produccin de tecnolo- gas o de conocimientos dirigidos exclusiva- mente para expertos. Asimismo, est permitien- do reorientar la cultura del experto en funcin del desarrollo de un tipo de conocimiento que coadyuva con la ciudadana activa. 3.1.2. LA POLTICA PBLICA Y SUS INSTRUMENTOS Las demandas por la especificacin de los derechos, estn obligando a las institucio- nes pblicas a trascender la asignacin neu- tra de activos y a incidir explcita y directa- mente en la configuracin de la identidad de las personas 15 . Se trata de acciones dirigidas a los sujetos para su empoderamiento social, a diferencia de las polticas tradicionales, que se orientan hacia el mejoramiento de los niveles de bienestar de las personas entendidas como beneficiarios de los programas sociales. Estas son polticas que tienen un gran contenido cul- tural y procuran desarrollar procesos de inte- gracin social amalgamados con los derechos humanos. Se ha iniciado, en consecuencia, una fase de reconversin tecnolgica, orientada a crear prcticas institucionales conscientes de los procesos de interaccin social, los cuales parecieran estar sometiendo las polticas pbli- cas a una revisin sistemtica de contenidos y de estrategias gerenciales 16 . Una premisa bsica de este nuevo enfoque de poltica consiste en visualizar al Estado como un medio para el de- sarrollo de la ciudadana. De este modo, la per- sona ciudadana deja de concebirse en un objeto pasivo como ocurra con el concepto de be- neficiario para transformarse en un sujeto del Estado: un sujeto activo 17 . Se trata, en con- secuencia, de impulsar una poltica pblica orientada hacia la generacin de una cultura de responsabilidad social que configure una ciuda- dana activa, capaz de desarrollar nuevo tipos de solidaridad. Para lograr este propsito, se localiza un movimiento poltico que est exigiendo incor- porar en un lugar preferencial de la agenda p- blica el tema de la planificacin y la gerencia so- cial democrtica, es decir, la gerencia fundada en la teora del empoderamiento del sujeto 18 . Esto no significa ms que el impulso de una re- definicin de la gestin pblica en funcin de la real participacin de las personas y de las co- munidades en la toma de decisiones, es decir, la ampliacin de la esfera pblica. Se pretende sustituir el control jerrquico caracterstico del Estado burocrtico por la coordinacin demo- crtica 19 . El nuevo concepto de planificacin y 15 Anthony Giddens en el libro La identidad del yo, analiza las interrelaciones entre las polticas pbli- cas, la cultura de expertos desarrollada por el Estado de bienestar y las identidades de las personas. Asi- mismo, Lechner en un reciente artculo sobre el de- sarrollo humano se refiere a las nuevas formas que est adquiriendo la individualidad en el contexto ac- tual y el papel que debe jugar el Estado en el impulso de un enfoque de desarrollo humano que logre com- patibilizar esa nueva subjetividad con los desafos contemporneos en materia econmica. 16 Las mujeres han avanzado significativamente en desarrollar iniciativas transversales en las polticas pblicas que incorporen el enfoque de los derechos de la mujer. 17 Se califica activo en el sentido de que es un sujeto reflexivo. Se puede ser un sujeto, de hecho todas las personas lo son en tanto seres humanos pensantes, pero nicamente algunas adquieren conciencia de su potencial de transformacin de la sociedad. 18 Me refiero a los movimientos de defensa de los de- rechos de la mujer, los movimientos de promocin de los derechos de la niez, la adolescencia y la ju- ventud, los movimientos indigenistas, los movi- mientos ecologistas y de otros grupos sociales mi- noritarios, que estn gravitando en la sociedad lati- noamericana actual e impulsando nuevas polticas pblicas o al menos promoviendo la incorporacin de sus intereses especficos en las polticas pblicas tradicionales. 19 De acuerdo con Eduardo Bustelo el paradigma ver- tical ha venido evolucionando hacia otro pluralista en donde se reconoce ya no solo al Estado, sino tambin al sector privado, al sector gubernamental y una variedad de formas asociativas formales. En este modelo, todos aprenden, por lo tanto, todos analizan, todos coordinan y todos controlan. Un 117 Polticas pblicas y derechos humanos gerencia social democrtica se refiere, ms bien, a la generacin y coordinacin de redes sociales que contribuyan a reconstituir un teji- do social y familiar en proceso de descomposi- cin. Se trata de una sinergia entre redes esta- tales y societales, y al mismo tiempo entre cada una de ellas, ya que la coordinacin debe ser funcional y social a la vez, sobre todo en una regin donde la presencia de un Estado concer- tador y rector deviene estratgico para configu- rar una poltica de bienestar. El imperativo primordial de la planifica- cin y gerencia consiste entonces en alcanzar una movilizacin social consciente de la ciuda- dana. Esto quiere decir: de los rganos tcni- cos (ONGs) y representativos de la sociedad civil, las organizaciones comunitarias y las personas mismas. Se trata de propiciar convergencias reales entre la responsabilidad del Estado, la responsabilidad de la persona y la de la socie- dad. Con relacin al establecimiento de esta cultura de la participacin Giddens afirma que no debiera haber derechos sin responsabilida- des, aludiendo a que el derecho conduce inexo- rablemente a la responsabilidad. La historia muestra que no hay derecho que no adquiera vigencia sin que los titulares no asuman una actitud activa. Esto es lo que los juristas califi- can como exigibilidad. A diferencia del pasado, cuando el punto de vista de la ciudadana era importante tan solo como un medio para legiti- mar socialmente la accin del Estado, en las polticas pblicas basadas en el enfoque de los derechos humanos, la incorporacin de los va- lores de la participacin activa en la ciudadana debe ocupar un lugar preferencial en los planes operativos de las instituciones pblicas 20 , ya que las personas, las organizaciones y las fami- lias se constituyen necesariamente en ejecuto- ras de proyectos y programas. Esto implica un paso adelante con respecto a las posturas pro- gresistas que la gestin democrtica del Estado implica nicamente incorporar la participacin social en las actividades de planificacin insti- tucional. Recordemos que la actividad estatal se entenda exclusivamente como un suplemento del mercado, y, por lo tanto, esta participacin se conceba bsicamente como una coordina- cin funcional con la sociedad. El enfoque de los derechos humanos plantea una interven- cin del Estado no enfocada nicamente hacia el complemento del mercado, tal y como ocu- rra antes, sino dirigida a crear una nueva cul- tura de la integracin social, basada en el reco- nocimiento recproco. Las patologas sociales 21 ms que dis- funcionalidades son concebidas, desde esta perspectiva, como violaciones a los derechos individuales o colectivos, razn por la cual su tratamiento exige el desarrollo de una nueva manera de relacionamiento entre las personas en los diferentes mundos sociales (mundo del planificador social se mueve en este mundo pluriac- toral. En el nivel organizativo, el rol del planifica- dor es entender los espacios blancos de un orga- nigrama y que escapa a las definiciones organizati- vas formales, enlazar las distintas unidades en ope- racin, captar los flujos de informacin, interpretar expectativas, disear y legitimar entre las partes los contenidos. A nivel de la prctica promover coali- ciones y redes, de plasmar unidades precarias de ac- cin y contenido, con el propsito de lograr objeti- vos predeterminados (Bustelo, 1996:28). 20 Una perspectiva no jerarquizada del Estado enten- dera que Estado y Sociedad configuran dos redes con propsitos idnticos aunque con funciones di- ferenciadas. 21 Las patologas sociales que hoy en da conocemos no se comparan con las existentes hace treinta aos o ms. La mortalidad infantil poda reducirse simplemente incorporando la tecnologa de las sa- les de rehidratacin oral o universalizando las in- munizaciones, mientras que fenmenos como la explotacin sexual comercial, el abuso sexual, la violencia domstica o el trabajo temprano requie- ren de intervenciones complejas que tienen que considerar a la familia, a las organizaciones socia- les y empresariales, a las personas mismas y a las diferentes agencias estatales de manera concomi- tante. Por ejemplo, la pobreza provoca hoy da sn- tomas de descomposicin social que se expresan en una mayor inseguridad ciudadana, en fenmenos de violencia social, abuso sexual, entre otros, que no pueden ser superados con un subsidio. Adems, muchas de estas problemticas sociales que se le asignaban a los pobres tienen tambin una inci- dencia en sectores medios y altos, lo cual prctica- mente extiende la poblacin objetivo de muchos de los programas sociales. Estamos tratando proble- mas complejos que requieren atenciones com- plejas, que involucran aspectos relacionados con la identidad de las personas. 118 Ludwig Guendel Gonzlez trabajo, mundo familiar, mundo comunitario) de modo que, como seala Giddens (1999) se fortalezca la confianza bsica y la identidad del yo. Desarrollar sentimientos y actitudes de intolerancia hacia estas patologas sociales en las personas y en las comunidades, que se tra- duzcan en prcticas cotidianas requiere de es- trategias de intervencin complejas que articu- len los aspectos comunicacionales y pedaggi- cos y establezcan mecanismos que garanticen la participacin social activa. La erradicacin de la violencia domstica, por ejemplo, obliga a que las personas incorporen nuevos patrones de comportamiento social, para lo cual es nece- sario una participacin activa de las redes co- munitarias, que contribuyan con la visibiliza- cin del fenmeno, un cambio cultural de las familias y una accin del Estado en la creacin y aplicacin de leyes de proteccin que garanti- cen a las vctimas seguridad jurdica y social y, por otro lado, propicien garantas procesales a los supuestos victimarios que eviten juzga- mientos a priori, sobre todo considerando la naturaleza subjetiva que tiene la situacin so- cial que se est atendiendo. La accin institucional no puede, ni debe concebirse como un nuevo aparato curativo, a imagen y semejanza del sistema hospitalario. La patologa no debiera constituirse en la razn del derecho, pues se estara reduciendo este a una actividad meramente punitiva. Por el con- trario, el sistema institucional y legal tiene que estar orientado a crear un sistema de reglas, controles y motivaciones que permitan la inter- nalizacin del reconocimiento recproco y evite el surgimiento de la violacin del derecho. Es un sistema de convivencia social y debe operar- se como tal. Es en el nivel de lo local y de lo regional donde este espacio de encuentro entre una co- munidad interesada por atender sus problemas inmediatos y mediatos y un Estado organizador de la integracin social, adquiere el carcter de convergencia de redes constituidas para alcan- zar un propsito comn. El enfoque de la pol- tica local o regional como un sistema real coadyuva a esta idea, propiciando estructuras mixtas de coordinacin social y funcional. Una localidad con una participacin social muy ac- tiva pero sin un complemento institucional no permite un gobierno democrtico, ya que la di- mensin colectiva del derecho se encuentra au- sente, por otra parte una localidad con una ins- titucionalidad fuerte pero con ausentes o dbi- les estructuras de participacin comunitaria asegura una gestin social del territorio, pero sin tomar en consideracin las necesidades o las imgenes de la comunidad. Una poltica pblica dirigida primor- dialmente a garantizar la ciudadana y por lo tanto a potenciar el sujeto en el proceso de in- tegracin social, es una actividad por defini- cin integral e integrada, pues est dirigida a un sujeto que constituye en s mismo una unidad biolgica, social y mental. Las polticas estatales han perdido de vista este leitmotiv, razn por la cual se han definido con arreglo a las concepciones fragmentadas y formalizadas fundamentadas en una razn instrumental que olvid a la persona humana como el suje- to del desarrollo social. Esta es una de las cau- sas que han conducido a que se haya levantado un aparato de estado, autorreferenciado y dife- renciado, que perdi la visin de conjunto y no ha sabido implementar mecanismos de coordinacin funcional. Un ejemplo de esta desintegracin funcional existente es la sepa- racin que presenta la poltica que atiende el crecimiento econmico y la poltica que tradi- cionalmente ha atendido la integracin social. Como lo ha sealado recientemente la Comi- sin Econmica para Amrica Latina. La formulacin e integralidad de la pol- tica social enfrenta grandes dificultades que se originan en los conflictos entre lo deseable y lo posible, entre objetivos so- ciales y econmicos, entre prioridades intertemporales, y entre ptimos socia- les y eficiencia microeconmica. Esto hace que la poltica social sea, ante todo, un tema esencial y simultneamente po- ltico y econmico (Ocampo, 2000, p:80). La poltica de inversin pblica en Am- rica Latina, salvo excepciones calificadas, no le ha otorgado la atencin que se merece a las prioridades de inversin social de largo plazo. Los criterios de estabilidad macroeconmica han sobrestimado el equilibrio fiscal sobre 119 Polticas pblicas y derechos humanos cualquier otra medida, de ah que la poltica so- cial se haya visualizado ms como un costo que como una inversin para el desarrollo humano. Esto contrasta con investigaciones comparati- vas que han correlacionado niveles de acervo de capital social y niveles de desarrollo econmico entre distintos pases y experiencias locales con un nivel significativo de integracin social, confianza bsica y desarrollo de la cultura de respeto de los derechos humanos, las cuales han concluido que esta poltica ha sido factor primordial de crecimiento econmico y sobre todo de desarrollo humano (Kliksberg, 2000). El desarrollo de una visin integrada de la poltica pblica, implica el impulso de una accin mancomunada de las instituciones p- blicas y privadas, que posibilite una poltica so- cial, econmica y judicial de carcter integral. La sociedad es un sistema de responsabilidad social, su carcter interdependiente e interacti- vo propicia la configuracin de redes. Precisa- mente, la tarea de la poltica pblica consiste en evitar que ese tejido social se rompa, fortale- ciendo y orientando estas redes hacia propsi- tos comunes centrados en garantizar el bienes- tar integral de la persona. La construccin de conceptos y mecanis- mos organizacionales que operacionalicen esta idea de articular las diferentes iniciativas priva- das, gubernamentales y locales en una estrate- gia global, resulta una exigencia en las condi- ciones actuales. En el campo de niez y adoles- cencia se ha avanzado en esta materia con la formulacin del concepto de sistema de protec- cin integral, el cual constituye una idea que permite visualizar la organizacin institucional y social de un modo integrado. La poltica p- blica consistira en el resultado de este accionar sistmico y no provendra nicamente del modo como el Estado interpreta las demandas, pues tambin reflejara el pensamiento de los rga- nos de representacin de la sociedad civil, lo cual posibilita el desarrollo de polticas pblicas pluralistas. La visin sistmica crea un mbito de coordinacin entre los subsistemas que com- pone la poltica pblica: el subsistema de admi- nistracin de la justicia, el subsistema de polti- ca social y el subsistema de representacin so- cial, estableciendo vinculaciones sociales y fun- cionales entre lo estatal, lo gubernamental, lo pblico y lo privado en los niveles de lo local y de lo nacional. Cada mbito tiene una funciona- lidad, lo estatal propicia el espacio institucional para desarrollar acuerdos y compromisos socia- les en torno al cumplimiento de los derechos humanos, articulando lo local con lo nacional. Lo gubernamental moviliza de manera coordi- nada los sectores institucionales, aplicando pol- ticas institucionales 22 . Lo pblico ampla las responsabilidades sociales ms all de las fron- teras del sistema poltico-administrativo formal, integrando instancias de promocin y defensa de los derechos humanos situados en la socie- dad civil, involucrando activamente a la comu- nidad en la promocin y proteccin de los dere- chos de las personas, particularmente de los grupos de mayor vulnerabilidad. Y lo privado impone responsabilidades a sectores privados como las familias y las empresas en la formula- cin y aplicacin de las polticas pblicas. Esto conduce a un concepto de reforma que va ms all del mejoramiento de la gestin, tal y como est ocurriendo en algunos sectores como el de salud 23 , y propicia dilogos sistem- ticos entre cada una de los mbitos funciona- les, de modo que se supere el autorreferencia- miento. Algunas de las problemticas sociales de hoy exigen esta integracin funcional de las polticas, an entre mbitos que necesitan de suficiente autonoma, como es el caso del po- der judicial. De nuevo, un ejemplo de ello son las reformas jurdicas e institucionales que en materias de niez y de adolescencia se estn llevando a cabo en Amrica Latina, como segui- miento de la Convencin sobre los Derechos del Nio (sic), las cuales tienen como imperati- vo construir espacios de dilogo entre el siste- ma de administracin de justicia, el sistema de poltica social y el sistema de poltica econmi- ca. La experiencia que reporta este caso es que ha habido dificultades para traducir institucio- nalmente las modificaciones que han sufrido 22 En Costa Rica se cre por ley el Consejo Nacional de la Niez y de la Adolescencia que aglutina a las instituciones de gobierno, ongs, sectores empresa- riales y laborales. 23 Ana Sojo le llama a este reforma, reforma de gestin. 120 Ludwig Guendel Gonzlez las leyes. No slo se han superpuesto progra- mas y proyectos a los que ya existan, inspira- dos en lo que Garca Mndez ha denominado la doctrina de proteccin irregular, sino que, ade- ms, el avance en la revisin sustantiva de las estrategias y contenidos formulados por los vie- jos conceptos de poltica pblica de niez y adolescencia centrados en la asistencia social, ha topado con mltiples obstculos polticos, culturales y administrativos. La idea de integralidad, por otra parte, est referida al abordaje de las diferentes dimen- siones del sujeto. Se ha avanzado suficiente- mente en reconocer tanto los aspectos subjeti- vos como los objetivos vinculados con las nece- sidades materiales. Ello tiene implicaciones fun- cionales, pues hay que organizar un Estado y una sociedad que se han conformado para abor- dar nicamente la parte vinculada con la sobre- vivencia de las personas e ineludiblemente obli- ga a someter a la discusin los instrumentos y contenidos de la poltica pblica. Extraamente hasta ahora ha existido un divorcio entre los as- pectos formales de las polticas y de sus estra- tegias y los contenidos especficos. La sectoriali- zacin ha contribuido a ello, los esfuerzos re- cientes por construir elementos comunes entre los sectores se han limitado la mayora de las veces a la discusin de la estrategia global, como por ejemplo, la participacin social, la descen- tralizacin o la focalizacin de las polticas p- blicas y se ha descuidado el abordaje global de las estrategias y de los contenidos especficos pa- ra atender preventiva o curativamente las pro- blemticas sociales, las cuales normalmente se quedan en el mbito restringido de los superex- pertos. Es indispensable evaluar esas estrate- gias especficas de la atencin de la salud y de la enfermedad, educacin y el aprendizaje social, la prevencin y atencin del riesgo social y la erradicacin de la pobreza, preguntndose si es- tn apegadas al cumplimiento de los derechos humanos. La mayora de las estrategias vigentes se basan en concepciones asistenciales que no incorporan el gnero, el ciclo de vida y las de- terminaciones establecidas en las leyes y con- venciones aprobadas en materia de los derechos humanos. Esto implica una ardua tarea de dise- ar nuevos conceptos, sistemas, modelos de atencin y de promocin de servicios y meca- nismos particulares que incorporen este enfo- que y propicien una vinculacin nueva entre el estado, la sociedad y la persona. Para lograr esta reingeniera social es necesario partir de una concepcin distinta de la realidad social centrada en el sujeto, lo cual implica realizar rupturas epistemolgicas con las visiones tradicionales basadas en el adulto- centrismo, el patriarcado, etnocentrismo y otras unilateralizaciones perversas de lo social. Esto est obligando a la reconstruccin de los enca- denamientos hacia atrs y hacia delante de cada una de las problemticas sociales, de modo que puedan identificarse las rutas crticas y desa- rrollar un abordaje reconstructivo de lo so- cial. Se trata de enfocar de manera integral los planes de accin de las personas, identificando las mejores maneras de incorporar mecanismos y valores que propicien el reconocimiento rec- proco en la direccin que Habermas ha esbo- zado en la teora de la accin comunicativa en las redes de integracin social. Recordemos que el concepto de inclusin social, tal y como lo ha formulado recientemente CEPAL, alude al fomento de un proceso que permita fortalecer los mecanismos de pertenencia social y cultural de las personas y grupos sociales a las redes que conforman la sociedad. Esta es la dinmica de integracin social que es necesario intervenir, propiciando formas de relacionamiento que for- talezcan el tejido social. Esto tiene implicaciones en varios mbi- tos de la planificacin social: 1) La evaluacin y la informacin, se requiere reestablecer la jerar- qua y la naturaleza de las interrelaciones de los factores causales que intervienen en las proble- mticas sociales, esto exige revisar las metodolo- gas evaluativas y desarrollar sistemas de alerta y de seguimiento que activen mecanismos pbli- cos para atender dichas patologas e identificar las brechas de cumplimiento de derechos. 2) La gerencia social se ve obligada a revisar aspectos referidos a la organizacin de los servicios, a los vnculos funcionales entre las instituciones en el diseo e integracin de los planes operativos y a la gestin presupuestaria, incorporando el en- foque de derechos. Asimismo, se ve compelida a desarrollar y administrar inteligentemente un sistema de proteccin integral, orientado a crear redes sociales en el nivel nacional y local 121 Polticas pblicas y derechos humanos de proteccin y promocin de derechos, a gene- rar la coordinacin funcional entre los rganos tcnicos y sociales y desarrollar sntesis sist- micas que se traduzcan en polticas pblicas ba- sadas en una lgica sustentada en resultados (medidas de carcter obligatorio y que sean ve- rificables). 3) Los modelos de atencin deben incorporar el enfoque de los derechos y desarro- llar estrategias de comunicacin y de moviliza- cin social, que generen mecanismos de vigi- lancia social y de intolerancia activa. En consecuencia, la nueva poltica pbli- ca debe enfocarse al mismo tiempo hacia los si- guientes tres niveles de intervencin: 1) el indi- viduo, registrando y atendiendo los casos espe- cficos, ya que las patologas sociales que se dan como resultado de la violacin de los derechos son padecidas por personas con nombre y ape- llido, que requieren de una atencin especial. El tejido familiar, en cuanto muchas de estas violaciones se dan en este contexto y es el pro- ducto de la disolucin de los lazos socioafecti- vos en su interior. El tejido social que al igual que el anterior sufre un proceso de desmem- bramiento como resultado de las brechas de cumplimiento existentes en la sociedad, de la presencia de mecanismos de exclusin y de la ausencia de una cultura basada en la justicia. Esto significa la afectacin de la subjetividad y de los problemas de sobrevivencia como dos as- pectos interrelacionados que deben ser tratados concomitantemente. Tal y como se expuso en las pginas pre- cedentes, ello obliga a revisar los aspectos fun- cionales de organizacin del Estado y su conte- nido, pues requiere restablecer a la vez la coor- dinacin funcional y social. La idea estadocn- trica no est acorde con esta nueva interpreta- cin de la realidad social ni con la perspectiva de abordaje que ella requiere. Es necesario una idea del Estado que concomitantemente cum- pla con varios papeles a la vez, para poder pro- piciar una poltica pblica que satisfaga estos imperativos. Uno es el papel tradicional de Es- tado proveedor, orientado a prestar asistencia a los afectados por las patologas sociales y a ga- rantizar la realizacin de ciertos derechos co- lectivos que la mayora de las personas no pue- den tener acceso por medio del mercado. En segundo trmino, debe cumplir con el rol de Estado promotor, fomentando nuevos concep- tos de organizacin de la vida social y familiar y generando una movilizacin social y organiza- cional que contribuya a otorgarle sostenibilidad a una solucin que es compartida por la so- ciedad y el Estado. En ltimo trmino, debe ac- tuar como Estado rector y regulador, coordi- nando la accin institucional, estableciendo re- glas de ejecucin obligatoria para que las per- sonas, las comunidades y las organizaciones so- ciales y empresariales cumplan con los dere- chos individuales y colectivos y mecanismos de acreditacin y vigilancia y definiendo un enfo- que de coordinacin social, que articule y oriente la accin social colectiva en procura del bienestar. Este nuevo concepto de Estado se ex- presa en la nueva institucionalidad dirigida a la promocin de los derechos que ha venido sur- giendo, y que convive con la vieja instituciona- lidad sectorial fundada en los enfoques de pol- tica pblica tradicional, la cual adquiere el ca- rcter de institucin de segundo piso, cuya fun- cin consiste en velar por la promocin y la aplicacin de la ley tanto en el sector pblico como en el sector privado. Para este tipo de en- tidad, el cabildeo o la advocacin es tan impor- tante como cualquier otro instrumento de pol- tica pblica, impulsando y articulando la im- plementacin del enfoque de los derechos en el resto del aparato del Estado. La nueva gerencia social, en este contexto, se encuentra obligada a trascender el viejo con- cepto de servicio social y avanzar hacia la idea moderna de la gestin de lo social. Suzane Dove, siguiendo los enfoques neoinstituciona- listas, ha hecho una distincin entre institu- cin y organizacin que permite comprender que la conduccin del proceso de integracin social requiere algo ms que el simple estable- cimiento de dispositivos gubernamentales de carcter asistencial. Para ella: Ambos conceptos tienen naturalezas totalmente distintas, y requieren proce- sos mentales diferentes para estudiar, comprender, y cambiarlas. Las organi- zaciones son componentes del orden so- cial, mientras que las instituciones son ese orden. Las instituciones son entida- des abstractas, y su fin es de facilitar los 122 Ludwig Guendel Gonzlez intercambios entre organizaciones o in- dividuos, permitindoles realizar objeti- vos especficos. Es decir, las institucio- nes son como reglas del juego que las organizaciones estn jugando (Suzane Dove, 2001, p:3). Es una gerencia social que no puede limi- tarse, entonces, a administrar la organizacin, sino que est obligada a impulsar la discusin y observancia pblica de estas reglas sociales que devienen instituciones y que a fin de cuentas son las polticas pblicas mismas, entendiendo estas como la combinacin de la medida guberna- mental y el acuerdo social activo, expresado en reglas y mandatos y en mecanismos de partici- pacin. Como ha sealado Kliksberg ... La gerencia no slo administra recur- sos, sino que administra polticas (que son ms importantes en el funciona- miento de la organizacin). La gerencia de polticas implica un enfoque estrat- gico, una visin totalizadora, una pers- pectiva a largo plazo, etc. Significa, entre otros aspectos, no reprimir la incerti- dumbre organizacional, sino hacerle frente. (...) La gerencia que maneja pol- ticas, en lugar de mirar hacia atrs, se orienta hacia el futuro con un enfoque heurstico ( Kliksberg, 1989, p: 45). Adquirir conciencia de esta distincin implica reconocer la diferencia y las articula- ciones necesarias entre el Estado y su aparato y entre las funciones del Estado y las funciones de las organizaciones que lo constituyen. El Estado se encuentra ahora obligado a distribuir bienes y servicios, a promover valores y a establecer y propiciar reglas de convivencia social. En consecuencia, la poltica pblica de- be incursionar activamente en la produccin y comunicacin de la nueva moral que funda- menta los derechos humanos y en el cumpli- miento y participacin en la constitucin de es- tas reglas. La comunicacin social se constitu- ye en consecuencia en una actividad estratgi- ca, ya que esta institucionalidad para que opere debe expresarse en una cultura y, por lo tanto, el impulso del cambio sociocultural deviene en un objetivo del accionar del Estado. Se trata de que la poltica cumpla con una funcin cultural explcita en el abordaje de los procesos de inte- gracin social, que vaya ms all de la visin funcional presente en los enfoques tradiciona- les de comunicacin en apoyo a las polticas so- ciales y se dirija a formular una nueva concep- cin de la sociedad sustentada en el ideal de un sujeto de derechos socialmente activo. 3.2. TRANSFORMACIN CULTURAL Y CAPITAL SOCIAL Estos esfuerzos que poco a poco van for- talecindose en las polticas pblicas de Amri- ca Latina parecieran ir propiciando una nueva visin de la poltica pblica social que est obli- gando a combinar los enfoques de la racionali- zacin de la poltica social promovidos, princi- palmente por los organismos financieros inter- nacionales, con una perspectiva de la raciona- lizacin del proceso de integracin social que aspira a desarrollar un concepto ms amplio del cambio institucional centrado en el impul- so de una reforma social y cultural. Abordar el proceso de integracin social desde este enfo- que orientado a crear redes de solidaridad, for- mas de organizacin social basadas en la coope- racin y la responsabilidad social, capacidades ciudadanas y el desarrollo de una moral gene- ralizada traducida en derechos o normas de conducta interiorizadas 24 implica construir, lo 24 Lechner al respecto seala Las relaciones de con- fianza que desarrollan las personas dependen de las oportunidades y las restricciones que ofrece el con- texto histrico-social. Cabe suponer que ellas re- quieren un ambiente de moral generalizada en el sentido de normas de conducta interiorizadas. En la medida en que existen tales normas morales compartidas las personas pueden confiar en que un amplio grupo de annimos compartan su juicio acerca de lo que son acciones buenas y malas, leg- timas e ilcitas. Slo en combinacin con una mo- ral generalizada, aplicable ms all del estrecho crculo de conocidos personales, la autonoma in- dividual deviene el motor del desarrollo moderno (Platteau, 1994). La vigencia de tales normas abs- tractas predispone a la cooperacin social. En cam- bio, un debilitamiento de la moral en tanto normas socialmente vinculantes suele conllevar un debili- tamiento de los lazos de confianza y cooperacin (Lechner, 1999: 12-19). 123 Polticas pblicas y derechos humanos que algunos autores como Bourdieu y Putman han denominado capital social. La observancia de normas de convivencia social requiere de la construccin de capacida- des individuales y colectivas. Esto significa la administracin de redes sociales constituidas por sujetos de derechos que han internalizado la corresponsabilidad de la gestin social y en el nivel colectivo el desarrollo de una instituciona- lidad democrtica en la sociedad (sujeto social), que aborde el tema del respeto y del reconoci- miento de los derechos humanos como un asunto cultural que debe ser internalizado y vi- gilado por todas las personas, sin excepciones. El desarrollo de las capacidades, como se- ala Sen, se encuentra asociado al incremento de la libertad de bienestar. Este concepto se fun- da en la idea de la libertad positiva de Isaas Ber- ln, y consiste precisamente en la preocupacin general por un tipo de libertad orientada a ga- rantizar el bienestar de las personas. Para Amartya Sen, el bienestar, a diferencia del enfo- que neoclsico que lo define a partir de la opti- mizacin de estados mentales (felicidad, deseos, preferencias), se encuentra en funcin de la cali- dad de vida de la persona individual o colectiva- mente. La capacidad se entiende como el con- junto de habilidades de una persona o de una co- munidad para alcanzar un buen estado de salud o un nivel de formacin adecuada a las oportuni- dades que ofrece el mercado. La poltica pblica refuerza y expande estas capacidades, mejorando las condiciones de la persona para elegir las me- jores opciones, contribuyendo, por lo tanto, a aumentar la libertad (Sen, 1996: 72). Recorde- mos que para Sen la posibilidad de la eleccin libertad negativa no es suficiente, pues el con- texto y las capacidades de las personas restrin- gen de facto la libertad de eleccin. Esto signifi- ca que las personas que tienen acceso a mayores capacidades al mismo tiempo tienen acceso a mejores oportunidades, pues pueden razonar mejor la eleccin o tener mayores posibilidades de eleccin. Por esta razn el problema de la jus- ticia social no se encuentra limitado al acceso, es decir, a las oportunidades que ofrece el mercado sino tambin las capacidades que tienen las per- sonas. En otras palabras, Sen identifica barreras de ingreso al mercado que requieren de una in- tervencin externa: la poltica pblica. De ah que su concepto de poder efectivo como aquel poder colectivo que se interesa por garantizar las mejores condiciones de las personas para el cumplimiento de sus derechos sea superior al concepto neoclsico del control procedimen- tal. Conceptos que son equivalentes a las nocio- nes de libertad positiva y negativa, respectiva- mente, en la terminologa de Isaas Berlin. El concepto de capacidad remite directa- mente al sujeto, agregando un atributo a los que ya ha definido el constructivismo y las perspectivas relacionales de la poltica la au- torreflexividad y el carcter relacional de su construccin social como persona activa, los cuales se encuentran en la base del nuevo plan- teamiento de la ciudadana: los instrumen- tos. No es suficiente para un sujeto la concien- cia de su naturaleza autorreflexiva y de su ca- rcter social, es necesario disponer de instru- mentos que le permitan incidir con eficacia en la gestin de lo social. Esto significa que las polticas pblicas deben orientarse, preferente- mente, hacia los mbitos de construccin de capacidades. El desarrollo de las capacidades es un proceso que se realiza tanto desde las comu- nidades y las personas como desde el Estado, tiene como punto de partida el reconocimiento y el respeto de la autonoma de las personas y de las comunidades en la definicin de sus ac- ciones en materia de gestin de lo social. Iniciativas como el fortalecimiento de las polticas locales o el estmulo de la autonoma en los procesos de aprendizaje social o de aten- cin a la salud, devienen en estrategias vitales para el desarrollo de los derechos humanos. La atencin de las vctimas de algunas violaciones flagrantes a los derechos como el trabajo infan- til, la explotacin sexual comercial o la violen- cia domstica son vivos ejemplos de la impor- tancia que tiene el desarrollo de las capacidades en las personas y en las comunidades, como un medio para fortalecer las redes de integracin social y canalizar adecuadamente acciones de erradicacin y prevencin de estas prcticas perversas. Las vctimas son sujetos que tienen nombre y apellido y que son localizables, viven en una familia y en una comunidad. Las polti- cas pblicas para la atencin de estas proble- mticas deben incidir directa y explcitamente en el tejido social y familiar, lo cual requiere el 124 Ludwig Guendel Gonzlez desarrollo de iniciativas que propicien un papel activo de la sociedad, principalmente en el nivel local, desarrollando acciones de vigilancia, pre- vencin o reincoporacin de las vctimas (resti- tucin de derechos). Esto implica algo ms que el apoyo funcional de la comunidad y de la fa- milia, obligando a articularlas en los procesos mismos de formulacin y gestin de la poltica. En este plano comunidad y Estado se funden ba- jo una misma responsabilidad, estructurndose y reestructurndose en torno al desarrollo de mecanismos de pertenencia e integracin social. IV. BIBLIOGRAFA Bobbio, Norberto (1992). Teora general del Derecho, Editorial Temis. SA. 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