1.

A Reforma e Revitalizao do Estado

O contexto prprio da Administrao Pblica Vamos agora tratar especificamente das organizaes governamentais, as quais sero nosso objeto de estudo daqui por diante. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a expresso Administrao Pblica pode ser tomada em dois sentidos: Administrao Pblica como sendo o conjunto de rgos pblicos, autarquias, fundaes, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do Estado. atravs da Administrao Pblica que o Estado se manifesta frente ao seus sditos, materializando-se mediante a ao destas diversas organizaes formais, com suas caractersticas e prerrogativas especficas. Aqui vamos encontrar o campo de estudo prprio da disciplina denominada Direito Administrativo. Administrao Pblica como sendo o modo de gesto do aparelho do Estado, ou seja, a forma como so aplicados os processos de planejamento, organizao, direo e controle pelas diversas entidades que formam o Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina denominada igualmente de Administrao Pblica. Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administrao Pblica de acordo com a segunda acepo, relativa aos modos de gesto das organizaes governamentais. A Administrao (ou Gesto) Pblica abrange um vasto campo do processo administrativo do Estado, e, portanto importante a sua conceituao e a compreenso do seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais mudanas pelas quais atravessam as organizaes governamentais atualmente. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o seguinte conceito para a administrao pblica: todo o aparelho do Estado pr-orientado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. Esta definio est de acordo com a nova relao que deve existir entre o Estado e a sociedade, onde se v o cidado como contribuinte de impostos e como uma espcie de cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. Portanto, apesar de sua proximidade com a Cincia Poltica, a Economia e mesmo o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a Administrao Pblica tem o seu prprio campo de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes Gesto Pblica, ao modo de se conduzir as aes dentro das organizaes pblicas, para o atendimento das necessidades coletivas. Fonte: Prof. Carlos Ramos As Trs Formas de Administrao Pblica A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razo. No apenas ela se constituiu em uma resposta crise generalizada do Estado, mas tambm est sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pblica, enquanto patrimnio que, sendo pblico, de todos e

para todos. A defesa da coisa pblica vem sendo realizada nas democracias modernas em dois nveis distintos: o nvel poltico e o administrativo. No nvel poltico temos as instituies fundamentais da democracia, atravs das quais se defendem no apenas os direitos individuais e sociais dos cidados, mas tambm os "direitos pblicos" participao igualitria na coisa pblica. As eleies livres e a liberdade de pensamento e de imprensa so formas de defender o cidado e a coisa pblica. A explicitao dos direitos pblicos ao patrimnio que de todos um passo que est hoje sendo dado em todo o mundo. A denncia da "privatizao" do Estado pela esquerda corresponde denncia da direita de que o Estado e a sociedade esto sendo vtimas da prtica generalizada do "rent seeking", da busca de rendas ou vantagens extramercados para grupos determinados atravs do controle do Estado. Ainda no plano democrtico, a prtica cada vez mais freqente da participao e controle direto da administrao pblica pelos cidados, principalmente no nvel local, uma nova forma de defender a coisa pblica. No plano administrativo, a administrao pblica burocrtica surgiu no sculo passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pblica contra o patrimonialismo. Na medida, porm, em que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimenso, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefcios do controle. Por isso, neste sculo as prticas burocrticas vm sendo substitudas por um novo tipo de administrao: a administrao gerencial. A reforma do aparelho do Estado no pode ser concebida fora da perspectiva de redefinio do papel do Estado e, portanto, pressupe o reconhecimento prvio das modificaes observadas em suas atribuies ao longo do tempo. Desta forma, partindo-se de uma perspectiva histrica, verificamos que a administrao pblica - cujos princpios e caractersticas no devem ser confundidos com os da administrao das empresas privadas evoluiu atravs de trs modelos bsicos: a administrao pblica patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Estas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Administrao Pblica Patrimonialista Administrao Pblica Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no diferenciada das res principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel. Administrao Pblica Burocrtica Administrao Pblica Burocrtica - Surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a idia de

carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racionallegal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos dos processos, como por exemplo na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Em conseqncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; O seu defeito a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Este defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade.

Administrao Pblica Gerencial

Administrao Pblica Gerencial - Emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da administrao pblica - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio - torna-se ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. A administrao pblica gerencial constitui um avano e at certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na FORMA DE CONTROLE, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental. Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se (1) para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio

administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). A administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de empresas , mas no pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade - por meio de polticos eleitos controla a administrao pblica. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a administrao pblica gerencial no se diferencia da administrao pblica burocrtica. Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado. Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico freqentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob este princpio, os administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas pblicas relegado a um segundo plano. A administrao pblica gerencial nega essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade e no com o do aparato do Estado. A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. O paradigma Ps-Burocrtico O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso e ainda: 1. Exige formas flexveis de gesto;

2. Horizontalizao de estruturas; 3. Descentralizao de funes; 4. Incentivos criatividade. 5. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional .

 avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da: 1. Orientao para o cidado-cliente;

2. Do controle por resultados; 3. Da competio administrada. No presente momento, uma viso realista da reconstruo do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistncia de aspectos patrimonialistas na administrao contempornea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrtico tradicional. Para isso, fundamental ter clara a dinmica da administrao racional-legal ou burocrtica. No se trata simplesmente de descart-la, mas sim de considerar os aspectos em que est superada, e as que ainda se mantm vlidas como formas de garantir efetividade administrao pblica. O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, atravs da definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da descentralizao, da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais * oferecidos pelo setor pblico.