La Posible Reforma del Senado

Pedro Gonzlez-Trevijano

No me voy a limitar slo a describir cules deberan ser las lneas directrices que impulsaran, de producirse (aunque soy escptico), una posible reforma constitucional y, en su caso, una probable reforma del Senado. Voy a tratar de hacerles previamente una reflexin de algn trabajo de investigacin sobre el modelo de reforma, que parece se puede poner en marcha y sobre cules fueron las razones por las que se diseo un modelo bicameral en Espaa, los problemas que ha suscitado y las posibles causas de su posible reforma.

Toda Constitucin, y la Constitucin Espaola de 1978 no es desde luego ninguna excepcin; se encuentra de alguna manera transida, por una indefectible tensin dialctica. De una parte, se dice que las constituciones disfrutan ontolgicamente, estructuralmente, de la nota de estabilidad, de la nota de permanencia; si la Constitucin es la norma de las normas, la norma en la que se asienta el resto de la validez del ordenamiento jurdico, parece prudente pensar que las constituciones disfruten de un plus de estabilidad respecto del resto de normas que integran un sistema jurdico especfico. Dicho de otra manera, no es lo mismo revisar, con todos mis respetos, la ley hipotecaria, o el cdigo de la circulacin, que proceder a revisar la Constitucin. Un politlogo alemn destacado, Fleiner sealaba, yo creo que muy grficamente esta idea, cuando expresaba que la Constitucin es el momento reposado y perseverante de la vida de un Estado.

De otra parte, las Constituciones tienen que ser capaces de acomodarse a las nuevas necesidades de los nuevos tiempos, la constitucin, si no se quiere convertir en letra muerta, si quiere seguir disciplinando las relaciones polticas y econmicas del contexto que le toca vivir, tiene que ser una constitucin viva, o como dicen los italianos, una constitucin viviente. Y en este sentido es donde se justifica la necesidad de revisar la Constitucin para atemperarla a las nuevas necesidades; ya los revolucionarios franceses y Jefferson sealaban, no sin acierto, que las generaciones pasadas no podan vincular de futuro a las

generaciones venideras; haba que dar la oportunidad a las generaciones venideras de que aprobasen sus futuros procedimientos de reforma constitucional.

Nuestra Constitucin no es una excepcin y al hilo de estos casi 27 aos de rgimen constitucional, se ha ido acomodando a las necesidades; es verdad que mayoritariamente se ha ido acomodando a las necesidades desde la perspectiva de las denominadas mutaciones constitucionales; esto es, ha ido modificando la aplicacin e interpretacin de sus diferentes preceptos, no a travs de reformas formales y expresas, sino a travs de reformas convencionales, consuetudinarias o esencialmente jurisprudenciales.

Ustedes saben tambin como yo, que no se puede entender la construccin del Estado autonmico refirindonos nicamente al examen del Ttulo VIII de la Constitucin, hay que ir necesariamente a conocer cul ha sido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto. Y no podemos conocer el desarrollo de los derechos y libertades fundamentales de las personas, sin conocer cul fue la labor jurisprudencial del Tribunal Constitucional, en este caso muy encomiable, cuando delimit en su momento, cul era el mbito y cual era sobre todo el contenido esencial de los derechos y libertades pblicas.

En este contexto, la Constitucin slo se ha reformado una vez, en julio de 1992, una reforma mnima, en la medida en que solamente incorporaba al artculo 13 apartado 2 de la Constitucin dos palabras: y pasivo, que de alguna manera vena a acoger ese mandato establecido en el Tratado de Maastricht, que atribua capacidad electoral, no slo activa sino tambin pasiva, a los ciudadanos comunitarios que residieran en cualquier parte del territorio nacional.

Dicho esto, ahora se pone encima de la mesa, sobre todo por parte del Gobierno, que es el autntico impulsor de este posible proceso de reforma constitucional, la viabilidad de instar una revisin explcita y formal de la Constitucin de 1978, se dice por el gobierno una reforma circunscrita y limitada a mbitos sustantivos muy especficos; pero que en cualquier caso 2

tienen unos mbitos materiales mucho ms extensos que este restringidsimo que comentbamos antes del apartado segundo, del artculo 13 de la Constitucin. Un proceso de reforma, a mi juicio, bastante discutible, porque no se dan las tres circunstancias que esencialmente deben primar en cualquier proceso de reforma constitucional sensato. Estos tres requisitos son los siguientes: en primer lugar, la pertinencia, oportunidad y conveniencia de abrir un proceso de reforma constitucional. En un contexto poltico tan complicado como el que estamos viviendo; con un Gobierno de la nacin en una situacin de debilidad manifiesta en el Congreso de los Diputados, y con unos momentos en que las formaciones polticas ms nacionalistas y ms desleales al propio rgimen constitucional han ganado predicamento en los ltimos tiempos, abrir un proceso de revisin constitucional es, al menos, aventurado y bastante problemtico. La segunda circunstancia que no se da: seguramente la grandeza de la Constitucin de 1978 se consigui gracias al consenso de las diferentes fuerzas polticas.

Deca Virgilio Zapatero -actual Rector de la Universidad de Alcal y catedrtico de Filosofa del Derecho-, en un trabajo sobre el lenguaje jurdico; que la palabra que de alguna manera identifica nuestra transicin poltica es la palabra consenso; fuimos capaces de consensuar los recurrentes problemas de nuestra agitada y convulsionada historia poltica y constitucional, desde el S. XIX hasta la actualidad. Se resolvi el problema de la forma de Estado, las relaciones entre el Derecho a la Educacin y la libertad de enseanza; se dise un modelo avanzado de descentralizacin del poder territorial del poder poltico que acogi el nombre de Comunidades Autnomas; y de alguna manera se dio respuesta a esa tensin entre la vida cada vez ms secularizada del Estado y la Iglesia Catlica. Pues bien, esta segunda nota del consenso no existe, si ustedes acuden a los diferentes medios de comunicacin, vern que entre las dos formaciones polticas, no hay consenso, desde luego sobre las materias constitucionales que se quieren reformar; y en segundo lugar tampoco lo hay respecto de los contenidos especficos, que no es menos importante, de ese proceso de revisin constitucional.

Y tercero, si se quiere instar un proceso de reforma constitucional dentro de los parmetros de constitucionalidad consagrados en la Constitucin, habr que respetar, escrupulosamente las reglas establecidas en sta, para poder modificarla; unas reglas que como ustedes saben, recogen un texto constitucional esencialmente rgido en el Ttulo IX de la Constitucin, y que obligan a instaurar un procedimiento de reforma constitucional una vez que se somete a la satisfaccin de criterios formales y de carcter material. Y nos encontramos a mi juicio, ante el peligro de que al final, ante la imposibilidad de poder instar un proceso de reforma constitucional por parte del Gobierno, que no tenga el consenso del principal partido poltico de la oposicin, acabemos revisando ex factum, ese texto de la Constitucin, va Estatutos de Autonoma; lo cual es intrnsecamente una perversin del sistema jurdico y una explcita muestra de agravio a la Constitucin en su sentido ms amplio.

Hechas estas aclaraciones, el Gobierno puso en su momento encima de la mesa la posibilidad de iniciar 4 reformas: la que afectara a la desaparicin del principio de preferencia del varn sobre la mujer, en igualdad de grado, del artculo 57 de la Constitucin; en recoger expresamente las denominaciones de las Comunidades Autnomas; el establecimiento de una clusula especfica que permitiese incorporar con ms detalle el acervo comunitario al ordenamiento jurdico espaol; y seguramente de todas, la reforma constitucional de ms calado, la reforma del Senado, de la que se lleva hablando prcticamente desde el mismo momento en que se aprob la Constitucin. Con posterioridad al anuncio de estas 4 reformas, saben ustedes que por parte del Partido Popular se han puesto encima de la mesa otras dos reformas constitucionales que se deberan de producir, parece

simultneamente, a juicio del principal partido de la oposicin, si se revisa la Constitucin.

La primera de ellas, sera incrementar la exigencia de mayora absoluta para reformar los Estatutos de Autonoma a una mayora ms cualificada; y en segundo lugar, la desaparicin de la disposicin transitoria de la Constitucin que permite la incorporacin de la Comunidad Autnoma de Navarra al caso

del Pas Vasco. Como ven, un contexto poltico y constitucional bastante complicado. En esta situacin, cmo hay que entender la posible reforma del Senado? Antes de hablarles de los problemas que suscita en concreto la reforma del Senado, si me gustara hacerles una reflexin previa sobre de dnde viene el rgimen bicameral que tenemos y cul es su justificacin. Simplificando mucho, ustedes saben que el modelo bicameral se justifica por cuatro razones que no son excluyentes, sino que en muchas ocasiones se producen algunas de ellas de manera interrelacionada.

El primer modelo ms tradicional y ms arcaico, hoy difcilmente justificado en los Estados democrticos y que no tiene presencia en nuestra Constitucin, era el establecimiento de una 2 cmara elegida de acuerdo con criterios aristocrticos. Es el caso de gran parte de las Constituciones europeas del S. XIX, de la Constitucin espaola de Bayona de 1808, o de la Constitucin espaola de 1834 denominada Estatuto Real; y es tambin el supuesto paradigmtico que se pone siempre de la Cmara de los Lores, aunque en los ltimos aos est sufriendo una revisin del procedimiento de seleccin, de tal manera que la Cmara de los Lores cada vez se parece ms, entre comillas, a la Cmara de los Comunes.

El segundo de los modelos, que s tuvo peso en su momento, es atribuir a esta segunda Cmara la representacin de determinadas entidades territoriales dotadas de gobierno propio o de autonoma; se piensa que en la Cmara baja estn representados los intereses generales de la nacin, mientras que los intereses de estas entidades territoriales encuentran mejor acomodo en esta segunda Cmara. Un sistema que a la vez, recoge en el Derecho comparado muy diferentes modalidades; si las tuvisemos que resumir, quizs las ms importantes seran 3: en primer lugar, aqullas en las cuales los ciudadanos eligen directamente a sus representantes de estas entidades territoriales, es el caso de EE.UU. o de Mxico; que a su vez tienen 2 modelos diferentes: el primer modelo en el que todas las entidades territoriales representadas, con independencia de su territorio y de su poblacin, ostentan la misma representacin; es el caso del Senado Norteamericano; o aquel ejemplo, por el 5

contrario, en el que la extensin de la representacin depende del nmero de habitantes de esas entidades territoriales.

Un segundo modelo es aqul en el que los representantes de estas entidades territoriales son elegidos directamente por las asambleas parlamentarias de esos Estados federales o Comunidades Autnomas; y un tercer modelo absolutamente excepcional, pero que ha tenido gran peso hasta hace muy poco tiempo en una hipottica revisin del Senado, es el modelo alemn del Bundesrag, en virtud del cual los miembros de esta cmara se eligen directamente por los gobiernos autonmicos del Estado alemn.

El cuarto modelo, general, que justifica la presencia del Senado, es aqul que entiende que el Senado viene a desempear un papel de una Cmara de segunda lectura que mejora la tcnica jurdica de los preceptos aprobados en el Congreso de los Diputados. La Cmara Baja es ms bien una Cmara de acuerdo y de transaccin poltica ms inmediata, necesita que la aprobacin de sus preceptos pasen el tamiz ms reposado de la Cmara alta.

Y la cuarta de las circunstancias es aqulla que entiende que el Senado viene a desplegar una funcin de entrenamiento, de atemperamiento de la vida poltica, mucho ms convulsionada en el Congreso de los Diputados, se intenta buscar que sea mucho ms tranquila en el mbito del Senado. Hay al respecto una ancdota preciosa del presidente Washington que recordaba cmo el tambin presidente Jefferson en ocasiones, verta el t que se iba a beber de la taza en el platillo para que se enfriara, cosa que entenda Washington como el mejor predicamento de la Cmara alta, del Senado Norteamericano respecto de la Cmara de representantes.

Pues bien, con estas cuatro grandes justificaciones del Senado, y al menos 2 3 de ellas, de alguna manera u otra fueron tenidas en cuenta por algunos de nuestros constituyentes en aquellos aos 1977-78; y que con mayor o menor fortuna se han destacado por parte de la literatura constitucional en estos aos. Esa es la perspectiva a la que nos debemos de acercar, a qu tipo de rgimen bicameral tenemos que tender. Un rgimen bicameral que ha sido el modelo 6

tradicional de la educacin parlamentaria a lo largo de nuestra historia constitucional; si entendisemos que las leyes fundamentales del General Franco son, que no lo son, una Constitucin en sentido estricto, en todo caso vendran a ser lo que Loewenstein denominaba una Constitucin semntica; estaramos hablando de diez grandes Textos constitucionales: el Estatuto de Bayona de 1808, la Constitucin de 1834, la Constitucin 1837, la de 1845, la del 1869, la del 76 y la del 31, las Leyes fundamentales del franquismo y la Constitucin espaola de 1978.

En todo este elenco de Textos constitucionales bsicos, slo en dos: en la Constitucin de Cdiz de 1812 y la Constitucin de 1931 de la Segunda Repblica, se estableci un rgimen de naturaleza unicameral, desde el Estatuto de Bayona de 1808, hasta la Constitucin del 76 y la Constitucin de 1978 se acogi nuestro modelo mayoritario, que fue el modelo bicameral; modelo que se haba escogido en la transicin poltica al hilo de esa Ley, no de la reforma poltica, sino la Ley para la reforma poltica, que acoga tambin este modelo de naturaleza bicameral y que tantsima influencia tuvo, sobre todo por lo que se estableca en su artculo II, en lo que sera con posterioridad el diseo de este Senado actual.

Cuando los constituyentes espaoles se acercan a poner en marcha la organizacin parlamentaria y deciden optar por nuestro modelo ms tradicional, el sistema bicameral; este modelo pasa por cuatro fases distintas:

Muy resumidamente, en una primera fase, el borrador de Constitucin como el Anteproyecto de Constitucin, habla de una Cmara en la que se van a encontrar representados los intereses de los distintos territorios autonmicos o histricos, en los que se va a atribuir una representacin, en principio pensada y designada por parte de los parlamentos de esos territorios, en razn de la extensin y del nmero de habitantes de dichos territorios. Este criterio sera modificado sustancialmente en un segundo momento, y en la Ponencia se deja de lado esta primera Constitucin y se va a una remisin, seguramente porque no se saba muy bien qu tipo de Senado se quera hacer, se decide posponer

la futura composicin y el ejercicio de las funciones del Senado, a lo que de momento se estableciese en una ley orgnica.

El tercer momento supondr un cambio de alguna manera sustancial, en la medida en que se introduce el concepto del Senado como representacin territorializada, y en la medida en que junto con una representacin de los miembros del Senado de corte mayoritariamente provincial, se piensa en dar entrada a los senadores autonmicos. Estos senadores autonmicos adquiriran en este 4 momento, un nmero mayor de lo que inicialmente se haba pensado en la tercera fase, y sobre todo se incorporar al precepto constitucional, al apartado 1 del artculo 69 lo que hoy es la diccin ms conocida del Senado, el Senado es, dice el artculo 69: la Cmara de representacin territorial, seguramente la diccin que lleva provocando desde su aprobacin, toda una batera de crticas, por la insatisfaccin de sus funciones y en ltima instancia la que puede venir a justificar la revisin de este concepto.

Estas diferentes fases seguramente venan justificados por razones de muy diferente justificacin, de un modo, yo pienso que no se saba bien qu clase de diseo de Senado se quera, qu tipo de estructura especfica se le quera dar al Senado, cul se deseaba que fuera la composicin del Senado y cules eran las especialidades si tena que tenerlas, y pareca que s, respecto de la composicin de la Cmara Baja en el Congreso de los Diputados.

En segundo trmino, seguramente, haba una cierta desconfianza hacia el gigantesco proceso de descentralizacin territorial del Estado, estoy

convencido que los constituyentes en aquellos aos no atisbaban, pero para lo que era un proceso de descentralizacin que si se avecinaba, cualquier cambio respecto a un Estado fuertemente unitario y centralizado como el que quedaba del franquismo, era significativo; y considero que haba un cierto recelo y una cierta prevencin respecto del nuevo modelo que se quera poner en marcha, que no era un Estado federal, que tampoco era un Estado unitario al que se le quera lavar un poco la cara, y que de alguna manera estamos hablando de autonomas polticas de verdad, que no slo suponan una descentralizacin 8

administrativa de los servicios pblicos sino que conllevaban una capacidad de gobierno diferenciada respecto de las decisiones de los rganos de la Administracin Central del Estado.

En tercer lugar, estaba encima de la mesa, cul haba sido el modelo diseado en la Ley para la Reforma Poltica del 4 de enero de 1977, como les adelantaba, creo que tuvo un peso muy destacado en lo que fue definitivamente esta configuracin del Senado. Las grandes trazas de la comprensin del Senado se encuentran de alguna manera establecidas ya en esta ley, los constituyentes no crearon un Senado de la nada sino que se asentaron en los perfiles inicialmente descritos en la Ley para la Reforma Poltica.

En quinto lugar, a los constituyentes lo que les preocupaba sobre todo era establecer un funcionamiento pactado de la Cmara preferente y prevalente que iba a ser el Congreso de los Diputados; por decirlo de alguna manera, las discusiones polticas de ms entidad, quedaron circunscritas a intentar determinar cules eran las competencias del Congreso, como se iba a establecer la preminencia del Congreso respecto del Senado, por eso ustedes saben que se habla de un rgimen bicameral asimtrico imperfecto, porque Congreso y Senado no tienen las mismas competencias, el Congreso tiene ms competencias que el Senado, y adems las competencias del Congreso son sustancialmente de mayor calado que las del Senado.

Y en esta discusin centrada sobre todo en el mbito del Congreso, nos sorprende que el mbito de los problemas del Senado quedase circunscrito, no a un papel residual, pero s de alguna manera a un papel secundario.

Y por ltimo, seguramente al final, la configuracin definitiva del Senado fue la transaccin poltica entre los intereses que defenda Unin de Centro Democrtico y Alianza Popular, en favor de que el Senado pudiese tener al menos la configuracin que tiene, con un sistema de eleccin de carcter mayoritario, frente al sistema proporcional del Congreso de los Diputados, que fue lo que se pact con el Partido Socialista Obrero Espaol; el establecimiento 9

del criterio de eleccin del Senado pudiera ser mayoritario, mientras que el criterio de eleccin de los miembros del Congreso de los Diputados tena que ser esencialmente el sistema proporcional y en ese pacto o consenso, que se justifican tambin cules fueron los perfiles definitivos de la Cmara Alta.

Respecto de la Cmara Alta, nuestra Constitucin se refiere a ella en muchos artculos pero con carcter general y con carcter especfico, a mi juicio, fundamentalmente en tres:

El primero de ellos es el apartado 3 del artculo 1, en el que se viene a decir, que la forma poltica del Estado espaol es la Monarqua Parlamentaria; s son importantes sin embargo, el artculo 66 y esencialmente el artculo 69; el artculo 66 seala en su apartado primero que las Cortes Generales representan al pueblo espaol y que las Cortes se estructuran en el Congreso de los Diputados y en el Senado; para ser sustancialmente el artculo 69 el que establece cules son estas lneas de organizacin y de estructura del Senado

El Senado aparece, dice el apartado 1 de la Constitucin, como la Cmara de representacin territorial, el Senado asigna un nmero de senadores igual en todas las provincias, que son inicialmente cuatro, en las islas mayores 3 y en las islas menores 1, y dos diputados por Ceuta y por Melilla, e incorpora finalmente, en el apartado 5 del artculo 69, los denominados Senadores autonmicos, uno elegido por cada Comunidad Autnoma, y uno ms por cada milln de habitantes elegidos en la actualidad por las Asambleas de las diferentes Comunidades Autnomas. Este es el modelo que tenemos diseado en Espaa.

Prcticamente, desde que se aprob la Constitucin de 1978, haba algunos artculos en los que se realizaba una crtica aciaga sobre cmo haba quedado estructurado el Senado. El Senado se deca, es cualquier cosa menos lo que establece la Constitucin que es, el Senado puede ser muchas cosas, pero no es una autntica Cmara de de representacin hipottica territorial. reforma del Llevamos Senado,

recurrentemente

hablando

una

prcticamente si no 27 aos, s 25 aos. Y al hilo de estos 25 aos, ya desde 10

los aos 80 hasta la actualidad ha habido diferentes intentos de acentuar esta naturaleza, que no tiene, de Senado como autntica Cmara de representacin territorial.

Ustedes recordarn fundamentalmente, 3 cambios: dos legislativos, o dos normativos y uno ms poltico: El primero de ellos, la Reforma del Reglamento de 1982, que incorporaba a los grupos parlamentarios del Senado la asistencia de los grupos territoriales; que era una medida muy sencilla, muy poco ambiciosa, de descentralizar el funcionamiento del Senado a favor de las Entidades Autonmicas; en la medida en que para poder convertirse grupos parlamentarios en grupos territoriales, tenan que producirse dos circunstancias que era muy difcil en la prctica, aunque en la prctica lleg a haber hasta 29 grupos pero con muy poca entidad.

De una parte, la aprobacin por el grupo parlamentario principal del que dependan, y en segundo lugar, no estaba prevista la posibilidad de que se constituyeran en grupos territoriales, configurado por senadores que formasen parte de grupos parlamentarios distintos; lo cual en la prctica dificultaba la constitucin de autnticos grupos territoriales.

Aos ms tarde, en 1994, en una reforma reglamentaria de muchsimo ms calado, se pone en marcha la aprobacin de la denominada Comisin General de las Comunidades Autnomas, a la que se dota de una mayor relevancia constituida por un nmero mayor de miembros, con la idea de que se sienten los representantes autonmicos, y que de alguna forma, los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas se sientan representados en esta Cmara.

Una Comisin General de las Comunidades Autnomas que empez con cierta fuerza al principio, pero que posteriormente, segn fueron pasando los aos, se fue avejentando como consecuencia de la falta de inters de las formaciones ms nacionalistas de participar en esta Comisin General de las Comunidades Autnomas.

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Y el ltimo momento, no tanto legislativo como poltico, fue la convocatoria del ao 2004 por parte del actual Presidente Zapatero, de la Conferencia de Presidentes en la idea de intentar fortalecer de alguna manera, a travs, no slo del Senado estas funciones autonmicas de nuestra Cmara Alta.

Este es el contexto, en el que nos encontramos, el que hay que comprender, por qu tenemos el diseo de Senado que poseemos, con las dificultades previas que les he planteado de carcter general, respecto de una previsible reforma constitucional y en particular de la ms importante de ellas, que sera la que atendiese a nuestra Cmara Alta.

Respecto de esta reforma hipottica de la Cmara Alta, seguramente, la inmensa totalidad de la doctrina constitucional y administrativa espaola, los medios de comunicacin social, y seguramente, la prctica totalidad de las formaciones polticas de derechas y de izquierdas, podamos estar de acuerdo en la conveniencia de poder reorientar el perfil del Senado. El problema se plantea enseguida encima de la mesa, cuando tras afirmar que efectivamente vamos a poder reformar el Senado, tenemos que decidir, en qu consiste esa reforma del Senado.

Y respecto de cules son los contenidos del Senado, la materia es harto problemtica, es ms, no es que sea harto problemtica, sino que como les adelantaba al principio de la exposicin, no existe lo que a mi juicio tiene que ser un requisito ineludible de cualquier proceso de reforma, esto es, que haya un consenso preestablecido respecto a determinados contenidos mnimos, y que cuando se abra un proceso de reforma constitucional, estn delineadas, al menos sustancialmente, las lneas de ese proceso de reforma constitucional. En Espaa, ustedes saben que de esto no existe nada, es ms, lo sorprendente es que quin capitanee los contenidos del proceso de reforma constitucional en general y en particular del Senado, no sea el Gobierno, que es quien lo tiene que hacer, sino que el Gobierno deje la decisin poltica de los concretos contenidos del Senado al Consejo de Estado. Un organismo al que no le compete esta materia, a mi juicio, estructuralmente, el Consejo de Estado es, dice la Constitucin: el supremo rgano consultivo del Estado, pero le 12

pertenece al Gobierno la actuacin poltica de indicar, por supuesto, la conveniencia o no de la reforma, los tiempos de la reforma, pero tambin el contenido de sta. No se puede hacer una dejacin total en manos del Consejo de Estado, para que le determine al Gobierno o al Parlamento cules seran los contenidos esenciales de esa posible reforma del Senado que se ha puesto encima de la mesa.

Quizs, en lo nico en lo que todas las formaciones polticas parece que se encuentran de acuerdo, y la literatura constitucional tambin, es que se debe de mantener la situacin de bicameralismo asimtrico, en la medida en que el Congreso debe de seguir disfrutando de una posicin con carcter general, de preferencia con respecto del Senado en un nmero importante de materias, especialmente en las que se refieren a los mecanismos de exigencia de responsabilidad poltica de la cuestin de confianza, de la mocin de censura y por supuesto, de la sesin de.investidura del Presidente del Gobierno.

Dicho esto, en pocas ms cuestiones creo que hay el ms mnimo acuerdo respecto de cmo deberan reformarse los contenidos del Senado. Una reforma de los contenidos del Senado, que se debera de producir en dos mbitos, al menos, dialcticamente distintos, aunque en la prctica se puedan intentar, que duda cabe, interrelacionar: el primero de ellos, y el ms conflictivo, que de alguna manera centra todas las atenciones, son los problemas estructurales: cmo se van a elegir los senadores, cul va a ser el mbito geogrfico de eleccin del Senado; y el segundo de ellos, no menos importante pero estimo que plantea controversias polticas mucho menos destacadas: se podra llegar a un acuerdo ms sencillo, cul es el mbito nacional, esto es, cules son las competencias que habra que atribuir al Senado, o fortalecer las existentes para poder disear un modelo de Senado ms prximo a este mandato constitucional de Cmara Alta entendida como representacin territorial.

Para que vean ustedes la confusin completa en la que nos encontramos, les voy a apuntar muchos de los modelos del primero de los problemas estructurales, como elegir a los senadores.

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Primera posicin, que ha sido la posicin tradicional del Partido Socialista de forma tcita, aunque no explcita, durante estos ltimos, al menos 4 5 aos, que ha sido defendida por un elenco importante de profesores de Derecho Constitucional . Este modelo consistira en transformar nuestro Senado de forma esencial, y acabar convirtiendo el Senado espaol de eleccin mayoritaria por parte de la ciudadana, en un Senado copiado (entre comillas) del modelo del Bundesrag alemn.

La Ley fundamental de 1949 establece un sistema Bicameral bastante similar: una Cmara Baja que vendra a ser lo que es nuestro Congreso de los Diputados o Bundestag y una Cmara Alta o Bundesrag en la que sus miembros no se designan por los ciudadanos, sino que se eligen directamente por los diferentes gobiernos de los distintos Lnders.

Este sera el criterio mayoritariamente defendido por gran parte de la doctrina constitucionalista espaola, por lo menos hasta hace muy poco tiempo, y respaldada por el Instituto de Estudios Econmicos. Un modelo sin embargo, que en la actualidad parece que ha perdido predicamento y por el que el Gobierno actual ha perdido inters; un modelo, por lo dems, que tiene en Espaa enormes problemas.

Primer problema, es un modelo que es una anomala en el Derecho comparado, este sistema de funcionamiento de las Cmaras no funciona prcticamente en ningn sitio.

En segundo lugar es un modelo que no tiene tradicin en nuestro Derecho histrico, por eso les apuntaba con anterioridad, cul haba sido el modelo Bicameral espaol, en el que de alguna manera haba una representacin aristocrtica en nuestras Cmaras Altas respecto a la representacin generalizada en el sufragio universal en la Cmara Baja.

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En tercer lugar, es un modelo que casa mal con un mandato de la Constitucin que haba que reformar; cuando se dice, en el artculo 66.1 de la Constitucin que las Cortes Generales representan al pueblo espaol y estn constituidas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Tengo serias dudas que se pueda mantener una Cmara como el Bundesrag, donde sta puede

representar muchas cosas, pero no que represente, por lo menos con el sentido que el constituyente pensaba, lo que se viene a denominar el diseo representativo apuntado en el artculo 66.1 de la Constitucin Cuarto problema, como se sabe el sistema de funcionamiento del Bundesrag no funciona hoy. Desde hace ao y medio hay una Comisin de reforma Constitucional en Alemania, con la idea de revisar las competencias del Busndesrag que de facto est paralizando proyectos legislativos de peso poltico significativo por parte del Bundestag; no dejara de ser sorprendente que Espaa se apuntase a ese modelo, que no parece estar viviendo sus mejores momentos en donde ha nacido.

Y por otro lado, hay una quinta circunstancia crtica, que a mi juicio polticamente, es difcil de superar: los nacionalistas ms reivindicativos han establecido durante estos aos, un perverso mecanismo de relaciones bilaterales con el Estado; no de relaciones multilaterales; este sistema del Bundesrag funciona en la medida en que las relaciones Estado-Comunidades Autnomas se vertebre a travs del mecanismo de reciprocidad

multiautonmica; pero no funciona si lo que se requiere es seguir funcionando en la dicotoma Estado-particular Comunidad Autnoma. Cuando viene el Consejero de Catalua o del Pas Vasco a Madrid, no quiere negociar las competencias en materia de sanidad o de educacin junto con el resto de Consejeros de las otras Comunidades Autnomas, las quiere negociar bilateralmente con el Estado.

Pues bien, este sistema de funcionamiento bilateral del Estado es difcil de entender, en este sistema del Bundesrag. que est pensado para lo contrario, para que las relaciones sean multilaterales entre el Estado, en el caso de Alemania y los Lnder; entre el Estado, en el caso de Espaa, y las Comunidades Autnomas. 15

Y por ltimo, tengo serias dudas, no se porque razn, de que este modelo alemn vaya a permitir polticamente la integracin de las Comunidades Autnomas ms reivindicativas en el mapa poltico espaol.

Este sera un primer modelo, el segundo modelo partira de un modelo mixto o hbrido, vamos a mantener una representacin de los futuros senadores, elegidos, tanto por los Gobiernos de las distintas Comunidades Autnomas como simultneamente tambin por las Asambleas de los Parlamentos Autonmicos. Y aqu las construcciones de la literatura son diversas, hay variaciones de nmeros para todos los gustos, desde algunos sectores como el del profesor Joaqun Leguina que entiende que este carcter mixto debe dar una preponderancia muy mayoritaria de no menos del ochenta por ciento a los senadores que seran elegidos, segn el modelo alemn por el Bundesrag, y solamente un 20% por las Asambleas de Parlamentos Autonmicos; a los que por el contrario entienden, que lo que hay que hacer es dar una preferencia de representacin a los senadores designados por los Parlamentos Autonmicos, casi dos terceras partes, y solamente una tercera parte a los senadores designados por parte de los Gobiernos de las diferentes Comunidades Autnomas. Y no les quiero entrar ms en detalle, si cogisemos la doctrina espaola veramos, que prcticamente cada autor que atiende a esta cuestin que les comento, aquilata los nmeros a lo que le parece que es mejor.

Tercer modelo, sera volver de alguna manera, a lo que en cierto modo estaba diseado en el primer momento que les comentaba, en el iter constituyente, tanto en el borrador de Constitucin como en el antecedente constitucional; de suerte que fuesen los Parlamentos Autonmicos, los que viniesen a designar ntegramente los distintos senadores, por cada una de las Comunidades Autnomas.

Este modelo es el que por lo que se ve, mayor nmero de adeptos tiene en el actual Gobierno del Partido Socialista, y es el que de alguna manera se nos dice que mayoritariamente puede acabar presentndose por el Consejo de Estado. Ir a un proceso de designacin, si no exclusivo, prcticamente 16

mayoritario de los diferentes Parlamentos Autonmicos. Es un sistema que, aunque con matices, se defiende al menos por los ponentes de la Constitucin, es un modelo que me consta defienden Miquel Roca, el profesor Gregorio Peces-Barba y, aunque matizado, creo que defiende tambin el profesor Fraga Iribarne, aunque puede haber algunas especialidades respecto a la representacin minoritaria.

El cuarto modelo, sera ir a un modelo en el que mantendramos el proceso de designacin por parte de los ciudadanos, respecto de sus senadores, no se elegiran una parte o todos, por los Gobiernos de las Comunidades Autnomas, ni por los Parlamentos Autonmicos; sino que lo que haramos es un Senado integrado mayoritaria o exclusivamente por senadores elegidos directamente por la ciudadana; pero eso s, eliminaramos como circunscripcin territorial la provincia, que es lo que se recoge en la Constitucin y en la presente Ley Orgnica electoral de 1985 y la pasaramos al mbito geogrfico de cada Comunidad Autnoma.

Esta es la tesis mantenida por Diego Lpez Garrido, que entenda que un buen modelo de Senado poda ser aqul, que de entrada, se asignasen cinco senadores a cada Comunidad Autnoma, y luego un senador ms, dependiendo de que tuviese cada Comunidad 250 500 mil habitantes, lo cual nos llevara a un Senado de composicin numricamente hablando, bastante menor al que tenemos, un Senado en el que no se variara sustancialmente el modelo vigente, en el que este modelo de senadores por la circunscripcin de la Comunidad Autnoma podra complementarse, aqu depende de los autores, con la posibilidad de que se mantuviesen los senadores autonmicos, que es lo que opina por ejemplo Diego Lpez Garrido, en el rgimen actual en el que Asambleas de las Comunidades Autnomas eligen algunos de sus miembros.

Un quinto criterio, de carcter ms bien sencillo, consistira simplemente en, esto ha perdido mucho predicamento, pero se escuch en los aos 79 y 80 por parte de algn autor; mantener el sistema actual, en el que la circunscripcin territorial fuese la provincia, pero en el que se modificasen a la baja las asignaciones de los senadores, en lugar de establecerse 4 al principio para 17

cada una de las provincias se pasase a tres; en las islas mayores, en lugar de 3 se pasase a 2; en Ceuta se pudiese pasar en lugar de dos a uno, de suerte que siendo el mismo modelo sustancialmente el que estableciese en la Constitucin, en lugar de los senadores que tenemos, no passemos de 60 de 80; este modelo como digo, es por el que se apost antao, pero prcticamente ha desaparecido y no ha tenido respaldo acadmico ni institucional.

Y el quinto modelo vendra a ser un compendio de lo aqu apuntado, al que se aadira la posibilidad de incorporar de forma expresa a determinadas personalidades de la vida pblica, bien presidentes de las Comisiones ms importantes del Senado, bien los antiguos Presidentes del Senado, bien incluso los antiguos Presidentes de Gobierno; sin que ello modificase sustancialmente, el criterio de designacin. Como ven en consecuencia, todo una plyade de posibilidades que les he intentado simplificar por grupos, que hace en la prctica imposible que nos pongamos de acuerdo. Seguramente haya que reformar el Senado, pero cul es el Senado que queremos? y cules son los contenidos especficos que le vamos a dar a esta reforma del Senado? Porque, no nos equivoquemos, la reforma del Senado no es una cuestin de tcnica jurdica, sino ms bien de carcter poltico, el Partido Popular, el Partido Socialista, Izquierda Unida, los partidos nacionalistas, se van a sentar a disear un futuro modelo de Senado que puede ser cambiado en sus criterios de seleccin, pero una vez que ellos sepan si pierden senadores en determinadas Comunidades Autnomas, buscarn cmo los pueden compensar en otras; porque al final esto no es una cuestin de tcnica constitucional, o de menor tcnica legislativa, ni incluso de perfeccionar el sistema de representacin en la Cmara territorial; los partidos polticos van a coger cul es la representatividad que tienen desde las primeras hasta elecciones las ltimas, y van a ver si son capaces de poder pactar, un nuevo mapa de eleccin de los senadores, pero que sustancialmente les mantenga los mismos criterios de ascendencia en las Comunidades Autnomas que de una manera u otra gobiernan.

Esto es lo ms problemtico, y como ven es difcil llegar a una conclusin satisfactoria; menos complicado resultara quizs, la segunda de las posibles 18

modificaciones, la que afecta sobre todo a cuestiones competenciales, es decir, sobre qu materias, en la prctica habra que proceder a fortalecer la posicin del Senado respecto del Congreso de los Diputados.

En la actualidad esta subordinacin del Senado respecto del Congreso se produce prcticamente en todo el mbito de las relaciones polticas, los mecanismos de exigencia poltica se circunscriben al mbito de las relaciones Gobierno-Congreso de los Diputados, slo lo que es el control, en su sentido ms amplio, preguntas o interpelaciones, se produce tambin en el Senado, los Presidentes del Gobierno van con poca frecuencia, a someterse a las sesiones de control en el Senado, porque entienden que las sesiones de control importantes se producen en el Congreso; y con carcter general, los parlamentarios ms brillantes de alguna manera, se encuentran en el Congreso, y en el Senado, aunque haya excepciones, aquellos parlamentarios ms jvenes que tienen que ir ganando peso y aquellas personas que han dejado de encontrarse en la primera lnea poltica.

En el mbito legislativo, sucede exactamente lo mismo, tanto en lo que es el inicio del procedimiento legislativo, prcticamente copado esencialmente en la prctica por la preferencia del Congreso de los Diputados, incluso tambin en lo que la tramitacin de los procesos de Estatutos de Autonoma y de reformas estatutarias. El Senado mantiene una situacin de prevalencia en mbitos un poco particulares, si es verdad que tiene un papel preferente en la distribucin de los fondos de compensacin interterritorial y es verdad que tiene esa situacin de predileccin en el artculo 155 respecto de la posibilidad de suspender la autonoma, un artculo que funciona como una clusula de seguridad del sistema difcil de aplicar, que no se ha hecho nunca, pero en la prctica de cara al papel del Senado a estos dos mbitos dice poco de lo que puede ser la actividad pura del Senado; y por eso al Senado habra que favorecerle en lo que se refiere a iniciativas de corte autonmico, de suerte por ejemplo, que en lo relacionado con la tramitacin de posibles reformas estatutarias, el Senado deba de pasar a desempear un papel preferente respecto incluso de lo que pueda ser el Congreso de los Diputados; y por lo dems, se entiende que el Senado deba conocer en primer lugar, y porqu no 19

tambin con algn carcter prioritario, en materias de marcado contenido autonmico; unas materias en las que incluso, con carcter general, el veto del Senado es un veto ms que nada simblico, que se puede superar por mayora absoluta en el Congreso de los Diputados.

En este mbito de lo que seran las revisiones de carcter funcional, seguramente las dificultades de la doctrina y sobre todo la clase poltica, son ms fciles de llegar a un consenso; los mayores problemas se encuentran, a mi juicio, en las dificultades de encontrar un consenso bsico en los procedimientos de seleccin de los senadores, y no tanto, porque la clase poltica, como les deca, haga de esto una cuestin acadmica, sino porque lo que detrs de esto se encuentra es la lucha por alcanzar la mayor representatividad en el Senado, y tengan ustedes la absoluta conviccin de que ninguno de los partidos polticos van a asumir una reforma del Senado que en la prctica les puede hacer perder el peso poltico que se supone que tienen en sus respectivas Comunidades Autnomas.

Por qu tenemos el Senado que tenemos, cules fueron las causas que lo justificaron, en qu contexto nos encontramos, cul es la realidad de este proceso de reforma Constitucional, y cules podran ser las hipotticas vas ya concretas y especficas de este procedimiento de reforma Constitucional, si es que se produce, es lo que hemos tratado de explicar.

No les oculto que tengo serias dudas de que al final vaya a haber reforma constitucional. Me temo que lo que vamos a conocer es un proceso de reforma tcita de la Constitucin, a travs de los Estatutos de Autonoma, ms que lo que va a ser una revisin real de la Constitucin, en la que veo muy difcil que el Partido Socialista y el Partido Popular, al menos al da de hoy, se pongan de acuerdo en unos mnimos que son exigibles, no slo por imperativo del Ttulo X de la Constitucional sino por lo que debe ser todo proceso de reforma constitucional que tiene que contar con el consenso de las principales formaciones polticas.

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