Educación y Superación de La Pobreza en America Latina

Educacin y superacin de la pobreza en Amrica Latina
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Osvaldo Larraaga
Un estudio del Proyecto "Mitigacin de la Pobreza y Desarrollo Social del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNuD)
Suecia 277 y Los Shyris, 2do piso Telfonos: (5932) 455-701, 432-799 - Fax: (5932) 446-414 E-mail: pobreza@ cordes.org.ec Quito - Ecuador
D.R. (0 1997, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 1 UN Plaza, New York, 100 17, Estados Unidos de Amrica Representacin: Foch 265 y 6 de Diciembre, Quito-Ecuador ISBN: 9978~40-315~9 Derechos de autor: inscripcin No 0 11364
Nota aclaratoria:
Las interpretaciones o conclusiones expresadas en esta publicacin deben atribuirse al autor y no reflejan necesariamente la posicin oficial del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Diseo de portada: Martha Rueda Diagramacin:

crearimagen, Quito-Ecuador
Preprensa e impresin:
V & 0 Grficas, Quito-Ecuador
Presentacin
Este estudio se realiz en el marco del Proyecto "Mitigacin de la Pobreza y Desarrollo Social en Amrica Latina y el Caribe" del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y fue publicado como parte del libro "Estrategias para reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe" (PNUD, 1997) que contiene otras investigaciones producidas por el mismo proyecto. Una versin anterior fue difundida como Documento de trabajo # 5 (septiembre, 1996). El trabajo cont con la valiosa asistencia de Maribel Landau y Yael Baytelman.
Indice
1.
Educacin y superacin de la pobreza A. Educacin y desarrollo B. Educacin y superacin de la pobreza II. Estado de la educacin en Amrica Latina A. Cobertura B. Calidad C. Recursos destinados a la educacin D. El proceso de enseanza 111. Polticas para fortalecer la educacin como herramienta para superar la pobreza A. Los grandes desafos B. Hacia una nueva organizacin del sistema escolar C. Financiamiento D. Profesores E. Mejoramiento de los insumos de la enseanza F. Mejoramiento de la capacidad de aprendizaje de los nios G. Renovacin de los contenidos de la educacin secundaria IV. Resumen y conclusiones A. Educacin y desarrollo B. Cobertura y calidad de la educacin
2 2 5 9 9 18 26 29 37 37 38 43 45 47 49 52 53 53 54
VIII
INDICE
C. El sistema educacional D. Propuestas Referencias Cuadros 6-1 Tasas de retorno social de la educacin (promedios) 6-2 Cobertura de la educacin primaria en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1989 6-3 Adolescentes de diecisis aos con ocho o ms aos de estudio aprobados, por nivel de ingreso de los hogares en zonas urbanas de diez pases latinoamericanos: 1989-92 6-4 Cobertura de la educacin secundaria en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1965, 1989 6-5 Adolescentes de 13 a 17 aos segn actividad e ingreso familiar, sector urbano de nueve pases latinoamericanos: 1992 6-6 Cobertura preescolar en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1980, 1990 6-7 Repeticin en los seis primeros grados de la educacin primaria en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1988 6-8 Rendimientos totales de alumnos en siete pases de Amrica Latina: 1994 6-9 Estudio TIMSS de rendimiento para matemticas en cinco pases de Amrica Latina: 1992 6-10 Gasto pblico en educacin, pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe: 1995 6-11 Distribucin del gasto pblico en educacin en seis pases de Amrica Latina: 1980-1993 (aos seleccionados) 29 6-12 Gasto pblico corriente segn niveles de educacin, pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe: 1995 30 6-13 Impacto de insumo sobre productos, sntesis de resultados en pases en desarrollo: 1995 6-14 Salarios, horas de trabajo y aos de educacin de los profesores en doce pases de Amrica Latina: 1989
56 57 60
7 11
15 16
17 19
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INDICE
ix
6-15 Relacin alumno-profesor en trece pases de Amrica Latina: 1990 Grficas 6-1 Egreso de la educacin primaria y nivel de ingreso per cpita en dieciocho pases de Amrica Latina y el Caribe: 1989 6-2 Tasa de escolaridad por edad, Amrica Latina: 1995 6-3 Distribucin de edades en 4' ao de primaria, Amrica Latina: 1992
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12 13 32
-------------CAPITULO SEIS
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Educacin y superacin de la pobreza en Amrica Latina
Osvaldo Larraaga*
este captulo es presentar un diagnstico y postular polticas sobre el rol de la educacin en la superacin de la pobreza en Amrica Latina. En la aproximacin al tema se consider como unidad de anlisis al conjunto del sistema de educacin -en particular la modalidad pblicaantes que aspectos parciales del mismo. De acuerdo con estimaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la pobreza afectaba a 39% de los hogares latinoamericanos en 1990; en cambio, su incidencia se elevaba a 50% entre menores de 15 aos, debido a la composicin etaria de las familias. Por otra parte, las escuelas pblicas cubren alrededor de 90% de la poblacin escolar en Amrica Latina. Si se asume que la totalidad de los nios pobres asisten a establecimientos pblicos, se infiere que ms de la mitad de los estudiantes de escuelas pblicas son pobres. En tal sentido la educacin pblica y la pobreza estn estrechamente asociadas. La mayor parte de temticas atinentes a la educacin pblica tienen un correlato directo con las perspectivas de los pobres. Por tanto, los vnculos entre educacin y pobreza constituyen la norma antes que la excepcin.
* Osvaldo Larraaga es Director del Departamento de Economa de la Universidad de Chile. EL PROPosito de
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Este captulo se divide en tres partes principales. La primera analiza la contribucin de la educacin al desarrollo y a la superacin de la pobreza. La segunda ofrece un diagnstico sobre el estado actual de la educacin en Amrica Latina y, en particular, sus vnculos con la poblacin pobre. La tercera propone un conjunto de estrategias y polticas para que la educacin cumpla un rol efectivo en la superacin de la pobreza y el desarrollo social en Amrica Latina. El captulo termina con una seccin de conclusiones. La naturaleza de la materia que se estudia es tan amplia que oblig a la seleccin de temas principales para privilegiar profundidad antes que diversidad. Por tal razn, algunos temas secundarios no son tratados en el captulo. 1. Educacin y superacin de la pobreza
A. Educacin y desarrollo
La educacin es uno de los factores ms importantes para el desarrollo de las personas y sociedades. Primero, la educacin puede ser entendida como un fin en s misma, puesto que una sociedad ms educada tiende a ser ms desarrollada. Segundo, la educacin es un determinante esencial del crecimiento econmico. Tercero, el acceso equitativo a instituciones educativas posibilita la reduccin de las desigualdades sociales y de la pobreza. La educacin puede ser considerada como un fin en s misma en la medida que ampla las capacidades de la persona para vivir con mayor plenitud. En tal sentido, la finalidad de la educacin excede el mbito econmico e incluye valores ms trascendentes como la libertad, justicia, autodeterminacin, etctera. A pesar de todo ello, la educacin no debe ser entendida como un derecho que est amplia y gratuitamente disponible para todos, puesto que es una libertad positiva: su generacin requiere de recursos escasos, sujetos a usos alternativos. 1
1. En cambio, las denominadas libertades negativas (no interferencia) pueden ser otorgadas como derechos irrestrictos. La distincin entre libertades positivas y negativas procede de Berlin (1969).
EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA
Una conceptualizacin relevante proviene de A. Sen, quien postula que el bienestar de las personas depende de su capacidad (capabilities) para desarrollar plenamente distintas actividades relacionadas con el quehacer humano (functionings). La educacin, as como la salud, estado nutricional, etctera, permite a las personas desarrollar una vida plena, a la vez que ampla las alternativas de vida disponibles (estilos, profesiones, creencias, etctera).(2) El enfoque de capacidades y funcionamientos desarrollados por Sen ha servido de base intelectual a indicadores como el ndice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el PNUD, el cual refleja el nivel educacional, esperanza de vida e ingreso per cpita, considerados parmetros del grado de bienestar de diferentes sociedades.(3) En segundo lugar, la educacin es un determinante esencial del crecimiento y desarrollo econmicos debido al papel que desempea en la formacin de recursos humanos. Este rol es avalado por modernas teoras de crecimiento econmico y por recientes enfoques que estudian la competitividad de empresas y naciones.4 A partir de los aos ochenta ha habido una considerable produccin intelectual en tomo a los llamados nuevos modelos de crecimiento econmico. Mientras las teoras tradicionales de crecimiento enfatizaban la importancia de la inversin en capital fsico, las teoras modernas postulan que la acumulacin de capital humano y el desarrollo tecnolgico forman la base del crecimiento sostenido de las economas. Las estrategias para el mejoramiento de la educacin y el desarrollo cientfico-tecnolgico son factores fundamentales para que los pases alcancen un patrn de crecimiento sostenido.(5) A similares conclusiones arriba el anlisis de las condiciones que posibilitan el xito de las industrias en el contexto de la globalizacin. La capacidad de competir en mercados internacionales, a travs de precios bajos o de productos diferenciados, constituye el factor medular detrs de las industrias y naciones exitosas. Las ventajas competitivas sostenibles se basan en factores de produccin complejos, siempre es(2). Sen (1992), Dasgupta (1993). (3). Vase Desai, Sen y Boltvinik (1992). (4). Banco Mundal (1990), CEPAL (1992). (5). Vase Lucas (1988).
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casos, difciles de sustituir, y en proceso de perfeccionamiento continuo. Las instituciones donde se forman los factores de produccin, como son los sistemas educativos, juegan un rol clave en la creacin y mantenimiento de las ventajas competitivas.(6) En tercer lugar, la educacin constituye un aspecto bsico de las polticas orientadas a reducir las desigualdades en la distribucin de ingresos y superar la pobreza.(7) En efecto, la oferta y demanda de trabajadores con distintas calificaciones educacionales son determinantes en la distribucin de ingresos. En trminos generales, mientras ms equitativamente estn distribuidas las oportunidades de educacin, ms igualitaria ser la distribucin de los ingresos. A modo de ilustracin puede citarse la tendencia hacia una mayor desigualdad en la distribucin del ingreso que se observa desde hace algunos aos, tanto en pases desarrollados como en desarrollo. Los analistas han identificado como causa de tal fenmeno a la brecha creciente entre los ingresos del trabajo obtenidos por trabajadores calificados y no calificados derivada de aumentos en la demanda por el primer grupo. En esta mayor demanda han influido, a su vez, los cambios tecnolgicos y el proceso de globalizacin. La reversin de la tendencia hacia una mayor desigualdad requerira acelerar la calificacin educacional de la poblacin para reducir la brecha salarial entre los distintos tipos de calificaciones. (8) Por otra parte, la condicin indispensable para superar la pobreza es el desarrollo de las capacidades productivas de quienes se encuentran en esa situacin. En efecto, las carencias de capital humano determinan que la productividad laboral sea insuficiente para generar un nivel adecuado de ingresos. En consecuencia, el trabajo de los pobres ser mal remunerado, o bien la productividad de otros activos ser muy baja, como en el caso de pequeos propietarios agrcolas o de los microempresarios urbanos. La educacin acta sobre las capacidades de los pobres en el largo plazo; no se trata de una poltica que permita aliviar las carencias ms urgentes de la poblacin.
(6). Vase Porter (1990). (7). Lipton y Ravallion (1993); CEPAL (1992). (8). Vase al respecto Katz y Murphy (1992) y Robbins (1995). Para una perspectiva histrica vase Williamson (1991).
La educacin tambin favorece la integracin social al promover formas culturales comunes (a historia, la patria, etctera) y al generar valores solidarios y humanistas. La misma convivencia escolar puede ser valiosa en este aspecto. Compartir experiencias con quienes provienen de distinta clase, etnia, u otro factor distintivo, forma la base de aceptacin y respeto mutuo entre las personas.(9) Por ltimo, existen importantes interrelaciones entre los distintos fines asociados a la educacin. As por ejemplo, la equidad en el acceso a la educacin, adems de permitir la reduccin de la pobreza, contribuye al crecimiento econmico. Una serie de investigaciones recientes sealan que mientras ms igualitariamente estn distribuidas las oportunidades de inversin en recursos humanos, mayor ser el potencial de crecimiento de las economas. El vnculo entre igualdad y crecimiento radica en el capital humano; la amplia difusin de la educacin entre las personas favorece tanto a la equidad como al crecimiento econmico. (10) Esta proposicin contrasta con las implicaciones de las teoras tradicionales de desarrollo que enfatizaban el rol del capital fsico, donde acumulacin y crecimiento pueden florecer bajo condiciones de desigualdad. Al mismo tiempo, el crecimiento econmico provee los espacios que se necesitan para tomar productivas las capacidades adquiridas por las personas. En cambio, la ausencia de crecimiento conduce a la frustracin de las expectativas de un futuro mejor originadas en el acceso a la educacin.
B. Educacin y superacin de la pobreza

El principal vnculo entre educacin y superacin de la pobreza es el impacto que el nivel y la calidad de la educacin tienen sobre la productividad laboral e ingresos futuros de las personas. El ingreso por el trabajo constituye el medio principal para la superacin de la pobreza. A su vez, la falta de trabajo, o su condicin precaria, es la principal causa de la insuficiencia de medios de vida. Por tanto, los vnculos entre educacin y superacin de la pobreza son evidentes.
(9). BID/CEPAL/PNUD (1995). (10). Sobre la relacin entre equidad y crecimiento vase Birdsall, Ross y Salbot (1995).
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La productividad est determinada por las capacidades de las personas empleadas, por la disponibilidad de los dems medios de produccin y por la demanda que existe de los bienes y servicios que se producen. El principal problema en materia de trabajo en Amrica Latina es la baja productividad y la precariedad de los empleos a los cuales acceden vastos segmentos de la poblacin. Los avances y plazos para la superacin de la pobreza dependern, en gran medida, de la capacidad de la regin para generar empleos productivos. Para tal efecto se deben aplicar dos estrategias complementarias: la formacin de capacidades productivas en las personas y la adscripcin a un modelo de crecimiento econmico que determine una demanda vigorosa de tales capacidades.(11) La relacin entre educacin e ingresos es un resultado emprico persistente en prcticamente la totalidad de estudios realizados en diversos perodos y pases. La contribucin principal de la educacin a la productividad laboral es general antes que especfica. La educacin desarrolla en las personas destrezas bsicas y, fundamentalmente, capacidad de aprendizaje y de adaptacin al cambio. En cambio, los conocimientos especficos son adquiridos primordialmente en los lugares de trabajo. La contribucin de la educacin a los ingresos de las personas se mide tradicionalmente aplicando la metodologa de tasas de retorno. Los hallazgos de los estudios de ese gnero (cuadro 6-1) conducen a tres conclusiones. Primero, la educacin es una inversin cuya tasa de retorno es relativamente alta comparada con la de otros proyectos. Segundo, las tasas de retorno de la educacin en pases en desarrollo son ms altas que en pases ya desarrollados, lo que sugiere que existen importantes oportunidades de inversin an no aprovechadas. Tercero, la tasa de retorno de la educacin primaria tiende a superar a la obtenida en los niveles secundarios y terciarios, particularmente en pases menos desarrollados. Estas conclusiones, sin embargo, deben ser tomadas con precaucin debido a que ciertos aspectos de la metodologa de tasas de retorno han sido cuestionados (vase recuadro 6-1).
11. Banco Mundial (1990); Lipton y Ravallion (1995).
Cuadro 6- 1. Tasas de retorno social de la educacin (promedios)

Regin
frica Asia Amrica Latina Desarrollo intermedio Desarrollo avanzado
FUENTE: Psacharopoulos (1985).
Primaria
26 27 26 13 -
Secundaria
17 15 18 10 11
Terciaria
13 13 16 8 9
El impacto de la educacin sobre los ingresos y la superacin de la pobreza ocurre tambin a travs de canales indirectos como son la salud, nutricin, fertilidad y otros. Esto es, la mayor educacin estara asociada a mejores hbitos de salud, higiene y dems conductas que repercuten sobre el bienestar de las personas y, en particular, sobre la superacin de la pobreza. En especial, se han enfatizado los importantes efectos que tendra la educacin de las mujeres en las labores que cumplen como madres al atender la salud, nutricin y educacin de sus hijos, as como el impacto de la educacin sobre la tasa de fertilidad. (12) Madres ms instruidas estaran mejor preparadas para cuidar la salud y nutricin de los nios, presumiblemente a travs de un mayor conocimiento del tipo de alimentos que deben consumir, cmo prepararlos, el cuidado de la higiene, las labores preventivas de salud, etctera. Asimismo, la escolaridad de la madre est positivamente asociada a la asistencia y rendimiento escolar de los nios. El vnculo ocurrira en este caso a travs de un clima ms propicio en el hogar para la educacin de los hijos, el apoyo en las tareas, el refuerzo en las materias ms dbiles, etctera. Existe una fuerte asociacin negativa entre la escolaridad de la madre y su tasa de fertilidad. De acuerdo a la revisin efectuada por Birdsal1,13 esta sera una de las relaciones ms persistentes identificadas en las investigaciones. La relacin es especialmente significativa para niveles de educacin superiores a cuatro aos y ocurrira a travs de tres mecanismos: (i) la educacin de la madre eleva el salario que puede ganar si trabaja y toma ms atractiva la decisin de incorporarse al
(12). Berhman (1990). (13). Birdsall (1988).
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Recuadro 6-1. Metodologa de las tasas de retorno El clculo de las tasas de retorno se basa en la comparacin de los perfiles de ingreso de personas con distintos niveles de educacin. Tpicamente, tales estudios se basan en encuestas de tipo transversal, en las que se obtiene informacin sobre ingresos de individuos en un determinado perodo. La relacin entre educacin e ingresos, medida a travs de la tasa de retorno, est sujeta a una serie de calificaciones metodolgicas. En particular, la omisin de variables relevantes en la estimacin del efecto de la educacin sobre los ingresos causara una sobrevaluacin de las tasas de retorno. En efecto, cuando se comparan los ingresos de personas con distintos aos de educacin, puede ocurrir que la brecha entre los ingresos observados se deba en parte importante a que las personas con ms aos de educacin poseen una serie de mejores atributos no observables -habilidades innatas, ambiente familiar, calidad de la educacin- respecto de las personas con menos aos de educacin. De esta manera, la tasa de retorno, asociada a ms aos de educacin, reflejara en parte los efectos de estas otras variables, sobrestimando el impacto que tienen los aos de educacin sobre los ingresos de las personas. Los pocos estudios que han logrado medir y controlar este tipo de variables verifican un claro descenso en la tasa de retorno a la educacin respecto de las estimaciones originales. No obstante lo anterior, el indicador contina mostrando que los aos de educacin contribuyen positivamente a la generacin de ingresos laborales. En suma, la educacin impacta positivamente sobre los ingresos y la pobreza, pero es necesario evitar lecturas simplistas de los estudios empricos. mercado laboral; (ii) las mujeres ms educadas utilizan ms eficazmente las tcnicas anticonceptivas; y (iii) la educacin de la madre est asociada a una mayor calidad en el cuidado de los hijos y a una menor inclinacin a tener muchos. Al igual que en el caso de la tasa de retorno, es preciso calificar la relacin entre la escolaridad de la madre y las variables del hogar. Parte de la asociacin se debera al efecto de variables no observables -motivacin, habilidades, ambiente familiar- que parecen estar vinculadas a mayores niveles de escolaridad. Sobre estas materias la investigacin emprica se encuentra an en fases preliminares.
Los retornos de la educacin dependen de otras inversiones en recursos humanos. As como la educacin tiene efectos positivos sobre la salud, nutricin y dems variables, para un mejor aprovechamiento de los servicios educativos se requiere que los nios sean saludables, bien nutridos, etctera. Se ha comprobado tambin que nios mal nutridos tienen bajo rendimiento escolar, puesto que las carencias calricas y proteicas disminuyen los niveles energticos, deprimen la actividad mental, y aumentan el riesgo de enfermedad y muerte. La falta de micronutrientes (yodo, hierro, vitamina A) causa retardo mental, dificultad de concentracin y otros males.(14) 11. Estado de la educacin en Amrica Latina
A. Cobertura
El indicador prioritario y ms utilizado sobre el estado de la educacin es la cobertura, esto es, el porcentaje de nios y jvenes en edad escolar que asisten efectivamente a establecimientos educacionales. La mayora de pases latinoamericanos hizo grandes inversiones durante las dcadas pasadas para universalizar la cobertura en el nivel primario y ampliar significativamente la correspondiente a los niveles preescolar y secundario. Los avances obtenidos permiten afirmar que para la mayora de pases de la regin el objetivo de masificar la cobertura escolar -particularmente en el nivel bsico- ha sido logrado exitosamente. 1. Nivel primario La regin exhibe tasas relativamente satisfactorias de acceso y permanencia en el nivel primario de educacin. Las cifras disponibles indican que ms de 90% de los nios de 10 aos asisten a establecimientos educacionales (cuadro 6-2); por tanto, el acceso al nivel primario es prcticamente universal. 15 La tasa bruta de cobertura en el nivel pri(14). Banco Mundial (1993). (15). No se dispone de estadsticas directas sobre acceso. El indicador utilizado es una estimacin mnima puesto que algunos nios se retiran de la escuela antes de cumplir diez aos. Vase UNESC0/UNICEF (1993).
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mario alcanza 108%, lo que significa que el porcentaje de estudiantes que asiste al primer ciclo de enseanza supera a la poblacin de nios del tramo correspondiente de edad.(16) Finalmente, la tasa neta de escolarizacin (definida como los estudiantes de nivel primario en el tramo establecido de edades sobre la poblacin total en igual intervalo) es cercana a 85%. ste es un indicador ms exigente de cobertura, puesto que no considera a quienes ingresan en forma tarda (despus de la edad mnima) ni a los estudiantes retrasados (sobre la edad mxima). Las estadsticas de egreso de la educacin primaria son bastante menos satisfactorias que las de acceso y cobertura. En efecto, slo 58% de quienes ingresan al nivel primario logran concluir el sexto grado. Peor an, escasamente 13% de los ingresados termina la primaria sin haber repetido algn grado. Estos indicadores sealan la existencia de un problema esencial de calidad en la enseanza primaria, el cual se abordar en la siguiente seccin. Las cifras agregadas esconden realidades bastante dismiles entre los pases de la regin. Para comparar el estado de la educacin primaria en distintos pases se utiliza como indicador el porcentaje de la poblacin en edad escolar que logra concluir el sexto grado. La variable combina la cobertura escolar con la probabilidad de egreso del nivel y permite clasificar a los pases en tres grupos segn el progreso alcanzado. En el primer grupo de pases, ms de 75% de los nios egresa de sexto grado de primaria. Este grupo incluye a Uruguay, Chile, Argentina, Panam, Ecuador, Cuba, Costa Rica y Mxico. El segundo grupo presenta resultados menos satisfactorios (tasas de graduacin entre 50 y 75%) y comprende a Per, Paraguay, Colombia, Honduras y Venezuela. El tercer grupo exhibe resultados malos: menos de la mitad de los nios alcanzan el sexto grado de primaria. En ste figuran Bolivia, Guatemala, El Salvador, Repblica Dominicana, Brasil, Nicaragua y Hait. El estado de la educacin primaria esta asociado al nivel de desarrollo econmico que presentan los pases. Existe una clara correlacin entre el nivel de ingreso per cpita del pas y el porcentaje de po(16). Este tramo flucta entre seis y cuatro aos segn el pas. La tasa bruta de cobertura supera el 100% al incluir a los estudiantes del primer ciclo que sobrepasan los 14 aos.
Cuadro 6-2. Cobertura de la educacin primaria en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1989
Porcentajes Pas Uruguay Chile Argentina Panam Ecuador Cuba Costa Rica Mxico Per Paraguay Honduras Colombia Venezuela Bolivia Guatemala El Salvador Rep. Dominicana Brasil Nicaragua Hait Tasa de cobertura Neta Bruta 86 107 87 100 99 112 91 107 94 113 95 103 87 103 97 110 87 118 93 105 88 107 71 109 89 105 81 89 64 78 70 78 84 98 83 100 74 95 26 60 FUENTE: UNESCO/UNICEF (1993).
a. Graduados de sexto grado.
Acceso 100.0 98.9 100.0 96.1 100.0 100.0 100.0 100.0 95.0 100.0 96.5 79.8 95.3 98.1 72.0 78.6 91.6 91.9 77.3 44.1
Graduados a/ Graduados a/ acceso poblacin 91.0 91.0 85.4 84.4 83.5 83.5 86.0 82.6 81.7 81.7 81.0 81.0 79.6 79.6 77.3 77.3 76.0 72.2 71.1 71.1 66.9 63.5 87.4 60.3 62.8 59.8 47.4 46.5 59.4 42.8 50.8 39.9 38.0 34.8 34.9 32.0 19.2 14.8 12.9 5.7
blacin que egresa del sexto grado de primaria (grfica 6-1). Al mismo tiempo, hay pases que constituyen excepciones a la regla (grficamente, se alejan de la recta de ajuste). Entre estos se destacan Brasil y Venezuela, con indicadores por debajo del esperado para el nivel de ingreso per cpita, y Uruguay y Colombia, donde ocurre el fenmeno inverso. Entre las variables que explicaran las divergencias sealadas estn el grado de desigualdad social y la intervencin de la poltica pblica. A mayor grado de desigualdad social, o menor responsabilidad pblica, ms atrasados estarn los indicadores de logros educacionales en relacin al grado de desarrollo general del pas.
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La cobertura educacional responde a factores de oferta y demanda. La oferta depende de la disponibilidad de establecimientos educacionales, las condiciones de acceso, el tipo de educacin otorgada, etctera; la demanda es el producto de la decisin familiar de enviar al nio a la escuela, tomada en base al clculo de los beneficios y costos asociados con la educacin. Son particularmente relevantes los denominados costos de oportunidad de asistir a la escuela, es decir, el valor de otras actividades que los nios podran realizar, tales como el trabajo agrcola y las labores domsticas. Las elevadas tasas de acceso a la educacin primaria que presenta la regin (vase cuadro 6-2) demuestran que la mayor parte de pases cuentan con una oferta adecuada de establecimientos educacionales. Las carencias en esta materia aparecen focalizadas en los pases menos desarrollados; en particular, en sus reas rurales, en zonas de extrema pobreza y en los asentamientos indgenas.(17) 17. UNESCO/UNICEF (1993).
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La reducida tasa de egreso del nivel primario --caracterstica de un conjunto importante de pases de la regin- se explica por la masiva desercin escolar que se produce a partir de los 13 aos de edad, cuando los jvenes empiezan a trabajar. En efecto, a partir de esa edad la productividad laboral es mayor y las leyes autorizan el acceso al trabajo. La asociacin entre edad y desercin escolar es bastante significativa. De acuerdo a una encuesta efectuada por UNESCO/OREALC, la probabilidad de asistencia a la escuela es alrededor de 90% para nios de 12 aos, 8 1 % para los de 13 aos, 71 % para los de 14 y slo 59% para quienes han cumplido 15 aos . Por su parte, el retraso escolar est asociado a dos factores: el ingreso tardo a la educacin primaria y la repitencia. El ingreso tardo es un fenmeno masivo -44% de la cohorte ingresa a la educacin primaria despus de los seis aos de edad- y se debe bsicamente a la demora en la decisin familiar para enviar el nio a la escuela. Adems de contribuir a la desercin posterior, el ingreso tardo crea heterogeneidad de edades al interior de los grados, lo que constituye una de las causas estructurales de los problemas de calidad y repitencia en la educacin primaria.
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La desercin escolar afecta principalmente a los nios ms pobres. Son ellos quienes ingresan en forma tarda a la escuela, tienen mayores dificultades en sus estudios y soportan mayor presin para incorporarse tempranamente al mercado laboral. La CEPAL ha efectuado mediciones sobre el retraso y la desercin escolar, considerando la condicin socioeconmica de los estudiantes (cuadro 6-3). Para ello usa informacin proveniente de encuestas de hogares que est disponible slo para algunos pases de la regin. El indicador utilizado es el porcentaje de jvenes de 16 aos que han aprobado ocho o ms aos de estudios, clasificados segn el cuartil de ingreso per cpita de sus hogares. En todos los pases para los cuales se dispone de informacin se observa que los grupos ms pobres tienen una menor tasa de avance educacional. La brecha existente entre los jvenes pertenecientes al cuartil de hogares ms pobres respecto de los que estn en el de mayores ingresos es de 20 puntos porcentuales en los pases con diferencias moderadas (Chile, Colombia, Honduras, Panam y Venezuela); cercana a 40 puntos en el caso de los pases con diferencias sustanciales (Costa Rica, Guatemala y Uruguay); y superior a 50 puntos en el pas que presenta el peor resultado (Brasil). 2. Nivel secundario Los jvenes que asisten en la actualidad a establecimientos de educacin secundaria representan aproximadamente la mitad de la poblacin en edad escolar para ese nivel (48%).(18) Esta cifra indica que durante las ltimas dcadas se produjo un fuerte proceso de masificacin de la enseanza secundaria. En efecto, hacia 1965 slo una minora de jvenes asista a la educacin secundaria (cuadro 6-4); la tasa bruta de cobertura era de 19%. Los promedios regionales ocultan importantes diferencias entre los pases del rea en la cobertura de la educacin secundaria. As, mientras naciones como Cuba, Uruguay, Chile y Argentina presentan tasas de cobertura del orden del 70%, similares a las registradas por pases europeos, en el otro extremo de la distribucin aparecen Paraguay,
(18). El tramo de edad flucta, segn el pas, entre 12 y 17 aos.
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Cuadro 6-3. Adolescentes de diecisis aos con ocho o ms aos de estudio aprobados, por nivel de ingreso de los hogares en zonas urbanas de diez pases latinoamericanos: 1989-92
Porcentajes Pas Brasil (1990) Costa Rica (1992) Uruguay (1992) Guatemala (1989) Venezuela (1992) Panam (199 1) Chile (1992) Colombia (1992) Honduras (1992) Paraguay (1992) FUENTE: CEPAL (1994). Total Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 32.5 13,5 25.3 43.4 57.8 40,0 49.5 71.0 66.9 50.7 71.2 85.4 43.3 23.7 35.9 56.9 63.8 54.8 61.2 67.1 71.8 57.7 76.5 85.7 85.1 75.5 86.5 90.0 62.0 49.7 62.1 72.1 34.3 29.4 25.0 38.1 73.4 72.7 71.4 71.9 Diferencia C4 - Cl 51.3 43.8 39.3 35.0 22.2 21.7 20.3 18.7 18.3 7,0
64,8 83.8 90,0 58.7 77.0 79.4 95.8 68.4 47.7 79.7
El Salvador, Guatemala y Hait, con tasas inferiores a 30%, comparables a las de pases del frica. (19) La educacin secundaria se divide en una rama de enseanza general, orientada a preparar a los jvenes para estudios superiores, y una rama que provee destrezas tcnicas para que sus egresados puedan incorporarse directamente al mercado laboral. La cobertura relativa de cada rama vara significativamente entre los distintos pases. As, el porcentaje de estudiantes secundarios matriculados en escuelas tcnicas flucta entre 6.9% en el caso paraguayo y 37.5% en el chileno. Como se mencion anteriormente, la cobertura de la educacin depende de factores de oferta y demanda. En el nivel secundario tiene particular importancia la insuficiente disponibilidad de establecimientos educacionales -concentrados en las reas urbanas-; la frecuente irrelevancia de los contenidos de la educacin; y los costos de oportunidad que enfrentan los jvenes en el tramo de edad considerado. La hiptesis usual postula que los jvenes de hogares pobres tienen una probabilidad relativamente baja de asistir a la enseanza secundaria. Ellos enfrentaran una mayor presin econmica para incorporar(19). Crouch (1995).
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LARRAAGA
Cuadro 6-4. Cobertura de la educacin secundaria en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1965, 1989
Porcentajes Pas Cuba Uruguay Chile Repblica Dominicana Argentina Per Panam Venezuela Ecuador Mxico Colombia Costa Rica Brasil Nicaragua Bolivia Honduras Paraguay El Salvador Guatemala Hait
FUENTE: UNESCO/UNICEF (1993).
1965 23 44 34 12 28 25 34 27 17 17 17 24 16 14 18 10 13 17 8 5
1989 89 77 75 74 74 70 69 56 56 53 52 41 38 37 34 32 29 26 21 19
% matrcula tcnica 32.2 16.3 37.5 25.6 17.6 33.8 12.2 21.5 22.2 9.1 30.2 6.9 -
se al mercado laboral; la calidad de los servicios sera muy baja en colegios o liceos urbano-marginales; y los costos de acceso seran elevados para quienes viven en zonas rurales. La informacin procesada por la CEPAL a partir de encuestas de hogares (cuadro 6-5) provee sustento emprico a la citada hiptesis. Los jvenes pobres efectivamente asisten menos a establecimientos de educacin secundaria. Al mismo tiempo, las encuestas revelan un problema an ms serio: la mayor parte de jvenes pobres que no estudian se mantienen inactivos o desempleados. En efecto, el porcentaje de jvenes entre 13 y 17 aos que no estudia flucta entre 12 y 44% en una muestra de nueve pases de la regin.
17
Cuadro 6-5. Adolescentes de 13 a 17 aos segn actividad e ingreso familiar, sector urbano de nueve pases latinoamericanos: 1992
Porcentajes Pas Argentina Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Brasil a/ Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Chile Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Colombia Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Costa Rica Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Honduras Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Mxico Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Uruguay Estudian Trabajan Inactivos y desocupados Venezuela Estudian Trabajan Inactivos y desocupados FUENTE: CEPAL (1994). a. Datos para 1990. Total 72.4 14.3 13.3 55.6 32.3 12.1 87.9 6.2 5.9 77.4 13.5 9.1 74.6 13.0 12.4 59.1 22.3 18.6 68.0 16.9 15.1 67.8 19.0 13.2 75.2 12.0 12.8 Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 65.4 10.0 24.6 50.2 30.4 19.4 84.6 5.9 9.5 71.9 12.1 16.0 69.8 11.2 19.0 55.4 19.5 25.1 62.4 18.9 18.7 55.8 21.9 22.3 75.4 8.9 15.7 75.5 12.8 11.7 50.4 37.6 12.0 86.8 7.1 6.1 76.4 14.7 8.9 68.0 19.2 12.8 55.2 21.1 23.7 62.7 20.2 17.1 71.1 19.5 9.4 74.3 12.0 13.7 70.6 23.0 6.4 58.5 34.5 7.0 89.2 7.8 3.0 81.6 13.1 5.3 80.9 12.0 7.1 58.4 27.8 13.8 72.4 15.2 12.4 78.5 16.6 4.9 73.5 15.6 10.9 82.7 10.8 6.5 73.3 23.1 3.6 95.3 3.5 1.2 84.1 14.6 1.3 88,9 5,6 5.5 71.5 21.6 6.9 88.8 6.8 4.4 87.4 11.2 1.4 78.9 13.3 7.8
18
LARRAAGA
En todos estos pases, salvo Venezuela, la mayora de jvenes que no asistan al colegio se encontraban trabajando. Sin embargo, entre los jvenes pertenecientes al cuartil inferior de ingresos, aquellos que no estudiaban (entre 25 y 50% del total del grupo) se mantenan mayoritariamente inactivos o desempleados.(20) 3. Educacin preescolar La cobertura de la educacin preescolar ha experimentado un significativo incremento a partir de 1980. En efecto, el porcentaje de nios entre cero y cinco aos que asista a algn tipo de educacin preescolar aument de 8.3% en 1980 a 14% en 1990 (cuadro 6-6). La cobertura es mucho mayor para nios de cuatro y cinco aos que asisten a kinder y prekinder; se estima que alrededor de dos tercios de los nios de cinco aos estn asistiendo a establecimientos educacionales.(21) Hay dos factores principales que contribuyen al rpido aumento de la cobertura preescolar. El primero es el aumento de la oferta de cursos de kinder y prekinder. Ello ha ocurrido tanto en establecimientos de educacin primaria que han aprovechado las holguras derivadas de una menor presin demogrfica sobre este nivel de enseanza, como en instituciones de educacin no formal, generalmente a cargo de oferentes privados subsidiados por el Estado. Por otra parte, la creciente participacin laboral de la mujer aumenta la demanda de alternativas de cuidado y formacin de los hijos fuera del hogar. A lo anterior se suman los esfuerzos gubernamentales dirigidos a masificar la enseanza preescolar para elevar la calidad del nivel primario.
B. Calidad
La calidad de la educacin puede examinarse en dos niveles: escuela/alumno y escuela/sociedad. El primero examina la eficacia de la escuela para cumplir objetivos pedaggicos que el propio sistema educacional se ha planteado. El segundo nivel se refiere a la relevancia de los contenidos educacionales para el desarrollo econmico y social.
(20). La informacin no permite discriminar entre ambas categoras. (21). UNESCO/UNICEF (1993).
19
Cuadro 6-6. Cobertura preescolar en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1980, 1990
Regin/Pas Amrica del Sur Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Golfo de Mxico Cuba Hait Mxico Repblica Dominicana
FUENTE: UNESCO/UNICEF (1993).
1980 13.6 8.4 7.0 5.0 12.0 3.0 2.2 12.2 12.9 15.6 5.8 4.8 3.3 4.8 5.0 5.5 21.4 1.0 8.4 2.7
1990 19.7 7.7 13.4 7.0 15.9 5.9 3.9 14.2 11.2 17.9 10.7 6.7 4.6 5.5 7.9 9.1 25.8 3.5 19.6 9.0
En general se puede afirmar que la educacin primaria adolece de deficiencias serias en el primer nivel de calidad, puesto que una parte importante de sus estudiantes tiene problemas al leer y escribir, al tratar de resolver problemas simples, etctera. En cambio, los problemas de la educacin secundaria estaran ms vinculados a la falta de relevancia de sus contenidos respecto de las necesidades del entorno econmico y social. 1. Calidad en la educacin primaria La insuficiente calidad de la educacin primaria es, a juicio de la mayor parte de analistas, el principal problema que enfrenta Latinoa
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mrica en el rea educacional. Los problemas de calidad se reflejan en indicadores como repeticin, desercin escolar y bajos puntajes en pruebas de rendimiento.
REPETICION Y ATRASOS. La repeticin de aos en el nivel primario es un hecho masivo en Amrica Latina (cuadro 6-7). La tasa promedio de repeticin es alrededor de 30% para los seis primeros aos de educacin; esto es, en cada grado o curso repiten el ao tres de cada diez alumnos como promedio. Slo 13% de estudiantes que ingresan al nivel primario egresan del sexto grado sin haber repetido aos. La cifra de repeticin es dramtica en el primer ao de la educacin primaria, puesto que 41 % de alumnos no aprueba el grado. Las elevadas tasas de repeticin escolar sugieren que el sistema educacional no cumple adecuadamente su objetivo. Hay algo fundamentalmente errneo en un sistema en el que ms de 40% de los nios repiten el primer ao de primaria. El problema, obviamente, no puede residir en los nios, an cuando es probable que stos presenten significativas diferencias respecto al ambiente familiar de procedencia, exposicin a educacin preescolar, etctera. Uno de los desafos que enfrenta la poltica educacional es, precisamente, brindar un trato racional a la heterognea poblacin escolar; el sistema educacional debe adaptarse a la poblacin escolar antes que intentar el ajuste contrario, de los nios al sistema, como parecen indicar las tasas de repeticin sealadas. Una tasa de repeticin promedio de 30% en los seis aos de educacin primaria es una psima respuesta del sistema educacional por varias razones. En primer lugar, porque tiene un impacto negativo en las familias y los nios. Cul es la reaccin de los padres si sus hijos experimentan su primer fracaso a la edad de seis o siete aos? Qu tipo de identificacin entre las familias y las escuelas se deriva de tal hecho? Cmo se transmite la frustracin de los padres a los hijos? En segundo lugar, porque la repeticin produce atraso escolar y alienta la desercin de estudiantes antes de completar el ciclo primario. Como qued dicho, la desercin frecuentemente ocurre cuando los nios cumplen la edad de ingreso al mercado laboral. La repeticin contribuye esencialmente al retraso escolar: el alumno promedio en la
EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA
21
Cuadro 6-7. Repeticin en los seis primeros grados de la educacin primaria en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1988
Repetidores (%) Promedio grado primaria
ler
Pases Amrica del Sur Argentina 31.4 Bolivia 32.0 Brasil 53.3 Colombia 43.2 Chile 11.1 Ecuador 28.2 Paraguay 27.6 Per 1.5 Uruguay 18.2 Venezuela 29.8 Centroamrica Costa Rica 21.6 El Salvador 50.9 Guatemala 46.7 Honduras 46.0 Nicaragua 59.5 Panam 26.3 Golfo de Mxico Cuba 1.4 Hait 54.9 Mxico 30.1 Rep. Dominicana 50.3 FUENTE: UNESC0/UNICEF (1993).
No. total de Costo por Costo total repetidores alumno repetidores (miles) (US$) (millones US$) 1 043.0 252.2 11 448.2 998.9 174.8 259.0 136.7 752.5 28.4 645.2 65.2 295.5 323.2 250.1 285.3 53.2 56.8 322.5 2734.0 348.8 130 109 213 85 160 60 45 87 229 119 165 110 58 100 117 280 355 43 34 26 135.6 27.5 2438.5 84.9 28.0 15.5 6.1 65.5 6.5 76.8 10.7 32.5 18.7 25.0 33.4 14.9 20.2 13.9 93.0 9.1
23.6 24.4 48.1 23.5 11.2 14.5 20.8 20.1 8.1 21.7 15.4 35.4 31.1 29.0 47.5 15.4 6.3 51.1 18.9 36.0
regin tarda 6.8 aos para aprobar 4.2 grados.(22) Por otra parte, las elevadas tasas de repeticin sealan a los padres, quizs errneamente, que sus hijos son malos estudiantes y que, por tanto, resulta de dudosa utilidad mantenerlos en la escuela. Tercero, una elevada tasa de repeticin incrementa sustancialmente el costo de la educacin. En efecto, cuando un nio repite un curso se vuelve necesario financiar el ao repetido. Por esta va los pases de la regin gastaron cerca de tres billones de dlares en 1988 (cuadro 6-7), ci(22).UNESCO/UNICEF(1993).
22
LARRAAGA
fra que equivale a casi una tercera parte del presupuesto total asignado a la enseanza primaria. El citado gasto puede interpretarse como una ineficiencia de proporciones en la medida que se destinan excesivos recursos para lograr que un estudiante apruebe un ao del ciclo primario. La mala calidad de la educacin primaria en Amrica Latina se refleja, en segundo lugar, en los resultados obtenidos por los estudiantes en pruebas de lectura, matemticas y ciencias que son comparables internacionalmente. En un estudio realizado por la UNESCO en 1994 se aplic una prueba estndar de matemticas y lenguaje a una muestra de 20.572 alumnos de cuarto grado, o inicios de quinto, en siete pases de la regin: Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Repblica Dominicana y Venezuela.(23) El estudio recopil informacin sobre un conjunto de variables determinantes del logro educacional y las agrup en tres categoras: (i) variables relacionadas con las madres -escolaridad, monitoreo escolar, intencionalidad pedaggica y expectativas para la educacin de los hijos-; (ii) variables asociadas con los directores de escuela -experiencia, funciones, gestin, clima de la escuela y ambicin de calidad educativa de la escuela-; y (iii) variables asociadas con los profesores -aos de experiencia, funcin docente y atribucin del xito y fracaso escolar---. El estudio de la UNESCO comprob que ms de la mitad de los estudiantes (51.3%) tena un rendimiento por debajo de 50% de los objetivos pedaggicos esperados para el cuarto grado de educacin primaria (cuadro 6-8). Tales alumnos, por ejemplo, no entendan lo que deletreaban. El rendimiento por pases es bastante heterogneo. Venezuela, Costa Rica y Chile son los pases que presentan mejores resultados relativos en la muestra. Los porcentajes de alumnos que obtenan rendimientos superiores a 50% eran, respectivamente, 68.5%, 65.3% y 57.4%. En el otro extremo, 73.3% de los nios de la muestra de Ecuador obtena menos de la mitad de los logros esperados. Segn el estudio de la UNESCO, los factores que influyen en el logro educacional son los siguientes: el gasto en educacin de los pases (medido como porcentaje del PIB); el nivel socioeconmico de los alumnos; la escolaridad y las expectativas de las madres; la organizaPRUEBAS DE RENDIMIENTO ESCOLAR.
(23). UNESC0/OREALC (1994).
23
Cuadro 6-8. Rendimientos totales de alumnos en siete pases de Amrica Latina: 1994
Pas 0-25 Rangos porcentuales de logro 26-50 51-75 76-100 Total
Argentina Bolivia Costa Rica Chile Ecuador Repblica Dominicana Venezuela Total
FUENTE: UNESCO/OREALC(1994).
2.7 4.2 0.7 2.7 13.6 2.2 0.8 4.1
38.5 67.4 33.9 39.8 59.7 60.7 30.7 47.2
54.1 25.8 49.6 47.5 25.2 34.9 49.8 40.2
4.8 2.6 15.6 9.9 1.5 2.2 18.7 8.5
100 100 100 100 100 100 100 100
cin de la escuela; y la gestin del director. Entre las variables que no presentaron asociacin se destaca la experiencia de los profesores. De particular inters para la presente investigacin son los resultados obtenidos por estudiantes de hogares pobres en pruebas de logros pedaggicos. Cul es la brecha existente entre jvenes provenientes de distintos estratos socioeconmicos? La informacin disponible al respecto (proveniente del estudio piloto TIMSS de rendimiento realizado en cinco pases de la regin) seala que los puntajes en pruebas de matemticas y ciencias en escuelas pblicas que congregan a estudiantes de bajos ingresos representan, segn el pas, entre 40 y 60% del rendimiento promedio obtenido por estudiantes de altos ingresos en las escuelas privadas (cuadro 6-9). Por tanto, existen diferencias significativas en los puntajes obtenidos en pruebas de rendimiento entre los distintos pases de la regin, as como entre estudiantes de diferente estrato social al interior de cada pas. Los mejores resultados de Amrica Latina son slo mediocres cuando se los compara con aquellos obtenidos por naciones desarrolladas o del sudeste asitico. A modo de ilustracin, el puntaje que obtienen en pruebas equivalentes de lectura los estudiantes situados en el percentil 90 de Venezuela -pas que ocupa un lugar destacado en la regin en el estudio de la UNESCO- es similar al que presentan los estudiantes del percentil 10 en Finlandia o el percentil 25 en pases como
24
LARRAAGA
Cuadro 6-9. Estudio TIMSS de rendimiento en matemticas, cinco pases de Amrica Latina: 1992
Pas Argentina Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Venezuela 1 50 66 72 60 44 Puntaje por tipo de escuelaa 2 3 41 33 32 27 59 44 41 29 29 55 4 29 35 43 31 33
FUENTE: Luna y Wolfe citado en Schiefelbein (1995). a. Nota: 1 = Escuelas privadas de lite. 2 = Privadas clase baja y pblicas clase alta. 3 = Pblicas clase baja. 4 = Pblicas rurales.
Francia, Estados Unidos o Hong Kong.(24) As tambin, los puntajes que obtienen las escuelas privadas de lite en Amrica Latina son semejantes a los promedios nacionales en pases como Tailandia y Estados Unidos. 2. Calidad de la educacin secundaria La educacin secundaria surgi como una etapa preparatoria para la continuacin de los estudios a nivel universitario. Por tal motivo este nivel educacional tuvo una cobertura limitada en el pasado (19% en 1965, cuadro 6-4). Como se anot, en las dcadas recientes se masific la educacin secundaria. Esto sucedi al tiempo que creca en importancia la rama de enseanza tcnica, como una alternativa de preparacin para aquellos jvenes que se integraran al mercado laboral al trmino de la educacin secundaria. Desafortunadamente, la expansin de la cobertura educacional no estuvo acompaada por las modificaciones que requeran los objetivos y programas de estudio del nivel secundario. La mayor parte de jvenes que cursan actualmente la modalidad de educacin general obtiene un empleo sin haber cursado el nivel terciario. Lamentablemente
24. Citado en Schiefelbein
(1995) sobre un estudio realizado por A. Scheicher y J. Yin de la
IEA
(International Association for the Evaluation of Educational Achievement).
25
reciben un tipo de educacin altamente irrelevante para participar en el mercado de trabajo.(25) Por su parte, la enseanza tcnico-profesional peca tambin de irrelevancia en la medida que sus contenidos no satisfacen los requisitos de profesiones hacia las que conducen sus carreras. Las razones para tal resultado aparecen meridianamente claras cuando se considera que las escuelas tcnico-profesionales estn por lo regular desvinculadas de las empresas; son generalmente renuentes a adaptarse a los cambios que se producen en el entorno; y su personal docente suele estar mal calificado para proveer una buena enseanza en el rea.(26) En trminos comparativos, la evidencia emprica tiende a favorecer a la rama de educacin general sobre la tcnico-profesional. Por una parte, existe alguna evidencia que muestra que los salarios de los egresados de la rama tcnica superan a los obtenidos por quienes egresan de la rama de educacin general. En particular, Psacharopoulos y Patrinos (1993) obtuvieron este resultado en siete de once pases latinoamericanos que conformaron la muestra. Sin embargo, el balance general favorece a la educacin general cuando se considera que los costos de la educacin tcnica son bastante elevados y que el diferencial de salarios no los justifica. La ventaja de la educacin general es an ms clara cuando se considera que una fraccin de sus egresados -los ms exitosos- continan estudios superiores. Por tanto, las comparaciones entre salarios de egresados de ambas ramas estn sujetas a un sesgo de seleccin ya que se coteja el grupo promedio de la educacin tcnica con el grupo "malo" de la educacin general. La mayor parte de evaluaciones realizadas en diferentes pases del mundo, a partir de los aos sesenta, cuestionan la concepcin de que la educacin vocacional es una alternativa eficiente para desarrollar capacidades tcnicas.(27) La revisin de la experiencia internacional entrega el mismo diagnstico que los estudios para la regin: la educacin vocacional tiene un mayor costo que la educacin general y tiende a desvincularse del mundo del trabajo. Por lo dems, la propia
(25). CEPAL (1992). (26). CEPAL (1992). (27). Haddad y Rinoldi (1990).
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orientacin de la educacin vocacional hacia los jvenes de menores expectativas acadmicas termina generando un estigma en su contra y puede convertirla en una alternativa poco atractiva para los estudiantes y sus familias. Los resultados anteriores poseen particular relevancia desde una perspectiva de superacin de la pobreza. Las cifras revelan que la mayor parte de estudiantes del ciclo tcnico-profesional pertenece a familias de ingresos bajos y medio-bajos debido a la mayor urgencia que estos grupos tienen para incorporarse al mercado del trabajo. Las evaluaciones, sin embargo, cuestionan la eficacia de tal alternativa como herramienta para la formacin profesional.
C. Recursos destinados a la educacin

Los gobiernos de los pases de Amrica Latina invirtieron en el sector educativo el equivalente a 3.2% del PIB regional en 1990 (cuadro 610). Esta cifra, si bien inferior a la gastada en educacin pblica por los pases industrializados de la OECID (4.9% del PIB como promedio), es semejante a la que presentan los pases del sudeste asitico de alto crecimiento: Honk Kong (3.0%), Singapur (3.4%), Corea (3.6%) y Tailandia (3.8%).(28) Los recursos por habitante que los pases de Amrica Latina destinan a la educacin varan en forma significativa, como se puede apreciar en las cifras en dlares, ajustados segn la paridad del poder adquisitivo (PPA). As, Venezuela, Chile, Panam y Mxico destinan casi el doble de recursos que Colombia o Ecuador, y aproximadamente ocho veces el monto correspondiente a los pases ms pobres del continente. La brecha existente se explica tanto por diferencias en el nivel absoluto de ingresos por habitante, como por la fraccin destinada a la educacin. Desde una perspectiva de la superacin de la pobreza es especialmente importante el destino que tienen los recursos pblicos asignados a la educacin. Al respecto, la fraccin del gasto orientado a la educacin primaria es un indicador de la prioridad que otorga la poltica p(28). Malasia es una excepcin con 6.9% del cifras provienen de PNUD (1995).
PIB
destinado a la educacin pblica. Las
27
Cuadro 6-10. Gasto pblico en educacin, pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe: 1995a
Pas Venezuela Chile Panam Mxico Costa Rica Brasil Uruguay Colombia Ecuador Per Honduras Bolivia Repblica Dominicana Guatemala El Salvador Paraguay Hait Porcentaje del PNB (US$ PPA) 4.1 3.7 5.5 4.1 4.6 4.6 3.1 2.9 2.8 3.5 4.6 3.0 1.5 1.4 1.8 1.0 1.8 Por habitante 349 311 308 299 251 241 188 159 122 115 92 72 49 47 41 34 19
FUENTE: PNUD (1995. a. Datos para Per, Paraguay y Repblica Dominicana corresponden a 1993.
blica a los estudiantes pobres. En efecto, el nivel de educacion primaria tiende a concentrar a los estudiantes de menores recursos, constituyendo a menudo el nico contacto que stos tienen con el sistema educacional. En cambio, el gasto destinado a financiar la educacin superior tiende a ser regresivo, en la medida que la mayor parte de jvenes que se matriculan en este nivel pertenecen a estratos de ingresos medios y altos. Las hiptesis anteriores son confirmadas por los estudios disponibles sobre la incidencia distributiva del gasto pblico. Estos estudios, basados en encuestas de hogares, cuantifican los beneficios que distintos grupos socioeconmicos derivan de la entrega de servicios y subsidios pblicos. Su conclusin es que los estudiantes pobres, pertenecientes al 40% de hogares de menores ingresos, captan entre 60 y 70% del gasto pblico dedicado a la educacin primaria (cuadro 6-1 l). En cambio, la mayor parte del gasto destinado a la educacin terciaria (60
28
LARRAAGA
Cuadro 6-11. Distribucin del gasto pblico en educacin en seis pases de Amrica Latina: 1980-1993 (aos seleccionados)
Porcentajes
Quintil de ingreso familiar Pas I II III
iv
17 11 18 27 19 15 29 16 13 17 24 18 10 18 41 21 12 23 30 15 10 14 24
Total
Argentina (1980) Educacin (total) Primaria Secundaria Terciaria Bolivia (1992) Educacin (total) Primaria y secundaria Terciaria Chile (1993) Educacin (total) Primaria Secundaria Terciaria Colombia (1992) Educacin (total) Primaria Secundaria Terciaria Costa Rica (1982) Educacin (total) Primaria Secundaria Terciaria Uruguay (1989) Educacin (total) Primaria Secundaria Terciaria
FUENTE: CEPAL (1994b).
28 40 26 8 24 30 9 27 35 24 9 27 41 21 8 20 35 19 4 33 52 30 5
20 25 21 9 22 26 13 23 27 26 12 24 26 27 8 22 27 27 13 21 22 29 7
18 16 21 18 21 21 21 19 18 22 17 22 19 25 20 17 19 21 11 17 13 18 22
17 9 14 38 14 8 28 15 7 11 38 9 4 10 22 20 7 11 42 14 4 9 42
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
29
a 75%) favorece a jvenes provenientes del 40% de hogares de mayores ingresos. Se asigna el gasto pblico en educacin de acuerdo con un criterio de equidad? Si arbitrariamente se considera equitativa una asignacin que destine ms de 50% de los recursos al nivel primario y menos de 25% al nivel terciario, se concluye que Argentina, Chile y Bolivia efectivamente asignaran el gasto pblico en educacin sobre una base de equidad. Por otra parte, un monto significativo del gasto en educacin en pases como Venezuela y Costa Rica se destina a subsidios para los estudiantes del nivel terciario (cuadro 6-12).
D. El proceso de enseanza
El proceso de enseanza requiere de tres tipos de factores: insumos educacionales, escuelas y alumnos.(29) Entre los insumos educacionales se destacan los programas de estudio, los profesores, los materiales de enseanza, el tiempo de aprendizaje y el mtodo de enseanza. De otra parte, hay diversos tipos de escuela segn la capacidad que tengan para utilizar efectivamente los insumos educacionales. Finalmente, la capacidad de aprendizaje de los alumnos determina en forma importante las posibilidades y lmites de la educacin. 1. Mtodo de enseanza y jornada escolar A juicio de los expertos, la educacin pblica en Amrica Latina adolece de serias deficiencias en insumos educacionales claves como son el mtodo de enseanza y el tiempo de aprendizaje. El mtodo de enseanza utilizado en la mayor parte de escuelas de la regin se denomina 'Trontal". Las clases estn organizadas en torno al dictado y a las instrucciones orales entregadas por el profesor al conjunto de alumnos del curso, quienes deben anotar para luego memorizar y repetir tales contenidos en los exmenes. El mtodo frontal de enseanza tiene dos desventajas esenciales.(30) En primer lugar, este estilo de entrega de conocimientos obliga a la re(29). Vase Lockheed y Verspoor (1991). Este estudio ofrece la revisin ms completa de la literatura sobre la educacin primaria en pases en desarrollo. (30). Schiefelbein (1995).
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Cuadro 6-12. Gasto pblico corriente segn niveles de educacin, pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe: 1995
Porcentajes Primaria por habitante (US$ PPA) 53 117 174 69 95 39 10 45 104 97 14 40 24 67 82
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
FUENTE: PNUD (1995).
Ao Primaria Secundaria Terciaria Otros 1990 50.5 26.1 17.6 1989 73.7 13.5 2.9 1989 48.8 6.9 25.6 1992 56.1 14.9 20.6 1992 43.6 37.3 19.1 1991 38.1 21.7 36.1 1990 25.7 39.1 14.4 1992 32.1 33.7 22.7 1990 53.2 18.9 9.1 1991 49.1 17.2 18.2 1992 34.7 26.6 14.7 1992 60.5 17.9 1992 31.5 20.5 26.1 1991 42.2 25.0 19.3 1987 34.8 20.4 2.6 1992 49.4 14.9 13.7 1992 35.7 29.9 24.6 1990 23.5 4.5 40.7
5.8 10.0 18.8 8.5 0.0 4.2 20.8 11.5 18.8 15.5 23.9 21.6 22.0 13.6 42.2 22.0 9.9 31.3
cepcin pasiva y acrtica de las materias por parte de los estudiantes. As, stos deben aceptar la estructura autoritaria de enseanza, no desarrollan su capacidad de anlisis ni reflexin, ni tienen la posibilidad de discutir y cotejar ideas con sus compaeros. En segundo trmino, el dictado de materias e instrucciones al conjunto (promedio) del curso subutiliza la capacidad de aprendizaje de los alumnos ms aventajados mientras que los estudiantes menos capaces tienen dificultades para seguir las clases. Este problema es especialmente agudo en escuelas pobres y/o rurales, donde el ingreso tardo y la fuerte repitencia generan una alta heterogeneidad en los cursos. La grfica 6-3, que presenta la distribucin de edades de los alumnos de cuarto ao de primaria para un conjunto de escuelas de la regin, ilustra el punto.
EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA
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El mtodo frontal de enseanza puede ser especialmente traumtico para alumnos que ingresan al primer grado de enseanza primaria. Estos nios son transferidos en forma abrupta desde un entorno caracterizado por una relativa libertad y atencin personalizada -el hogar o jardn infantil- a un medio hostil, en el cual deben permanecer sentados en forma ordenada para recibir las instrucciones del profesor. Es altamente probable que la elevadsima tasa de repeticin del primer grado de educacin primaria (44%) se deba en buena parte a este factor. Otro insumo educacional deficitario es el tiempo dedicado al aprendizaje en las escuelas pblicas de la regin. Se estima que stas ofrecen, en promedio, 800 horas anuales de enseanza a sus estudiantes, cantidad que representa solamente dos tercios de la jornada escolar vigente en los colegios privados de la regin (1.200 horas).(31) La principal razn para que se haya acortado la jornada escolar en los establecimientos pblicos es el sistema de dos turnos de enseanza (maana y tarde) para multiplicar los usos de la infraestructura fsica, lo cual obliga a comprimir los tiempos disponibles para cada jornada. Adicionalmente, los nios de escuelas pblicas pierden un importante nmero de das de clases debido a los repetidos paros de los maestros en procura de mejoras salariales. Ms an, hay una importante brecha entre las horas de clase formales y las efectivas debido a que los profesores dedican parte del tiempo a actividades distintas a la enseanza, tales como pasar lista de asistencia, imponer disciplina, etctera. Las condiciones nutricionales y de salud de los nios son tambin importantes en la determinacin de la jornada escolar efectiva. Los nios ms sanos asisten regularmente a clases y aprovechan de mejor manera los contenidos de la educacin. Lamentablemente, en ciertos pases de la regin el nio promedio pierde un tercio del ao escolar debido a problemas de salud.(32) La jornada escolar puede ser especialmente corta en zonas rurales, donde ciertas escuelas ofrecen un promedio de 300 horas de clases al ao, cantidad que representa slo 25% del tiempo que las escuelas par(31). UNESCO/OREALC (1992). (32). Myers (199 1) citando a A. Berg.
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ticulares de lite destinan a la enseanza. La menor duracin de la jornada escolar en las reas rurales se debe a la participacin de los nios en actividades laborales durante perodos de cosecha, a los viajes que deben realizar los docentes que no disponen de vivienda cercana a la escuela, y a las dificultades para reemplazar a profesores que se enferman o retiran durante el ao.(33) Otro problema asociado a las reas rurales se presenta en las escuelas multigrados, en las cuales un profesor atiende en forma simultnea, en la misma sala, a alumnos de diferentes grados. La modalidad de enseanza multigrado responde al reducido nmero de alumnos que asisten a escuelas situadas en reas de baja densidad poblacional. El problema surge porque los profesores no estn preparados ni disponen de materiales para brindar un servicio adecuado en ese tipo de escuelas. Tal hecho disminuye la calidad de la educacin que reciben los alumnos ms pobres.
(33). UNESCO/OREALC (1992).
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2. Escuelas efectivas y organizacin de los sistemas educacionales El sistema tradicional de educacin tiene los problemas tpicos del sector estatal latinoamericano. Los administradores de escuelas tienen escaso grado de control sobre la gestin de sus establecimientos; el gobierno central o alguna oficina regional obtiene los insumos que ocupan las escuelas; la estructura salarial est predeterminada de acuerdo a variables ajenas al desempeo, como son aos de experiencia y tipo de funcin desempeada (profesor, inspector, director); la dotacin de personal para la escuela tiende a ser rgida y no toma en cuenta las necesidades de la enseanza. La organizacin tradicional de la educacin pblica es proclive a la ineficiencia y a la burocratizacin de la enseanza. Los profesores ganan un mismo salario, independientemente del esfuerzo realizado o de la calidad de la labor efectuada. No existen mecanismos de rendicin de cuentas de la escuelas hacia la comunidad, lo cual propicia la autoevaluacin benigna y las conductas laxas. Las escuelas se transforman en entidades anodinas, sin un sentido de misin, lo cual repercute en la calidad de la enseanza y en la utilizacin ineficiente de los recursos asignados. Hanushek (1995) presenta evidencia que respalda la hiptesis de ineficiencia asociada a la organizacin tradicional de los sistemas educacionales. Este autor efectu una revisin de 96 estudios realizados en pases en desarrollo que relacionaban insumos educativos con logros pedaggicos. El resultado general es que no existe una relacin definida entre ellos, con excepcin de la infraestructura educacional (cuadro 6-13). Como corolario se deduce que incrementos en insumos tales como el nmero de profesores y los salarios que reciben, as como su experiencia, no estn asociados a mayores logros educacionales. Tal situacin indica un alto grado de ineficiencia. 3. Profesores, rgimen laboral e incentivos Los sistemas tradicionales de educacin estn asociados a regmenes laborales inflexibles para los profesores. Los puestos de trabajo tienden a ser estables y duraderos.34 La estructura de salarios est ge(34). En ocasiones el lugar de trabajo se determina a travs de un concurso basado en la experiencia y formacin profesional acumulada.
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Cuadro 6-13. Impacto de insumo sobre productos, sntesis de resultados en pases en desarrollo: 1995
Insumos Profesor/alumno Educacin de profesores Experiencia de profesores Salario de profesores Gasto por alumno Infraestructura
FUENTE: Hanushek (1995).
Nmero de estudios 30 63 46 13 12 34
Efecto sobre resultados educacionales Positivo Negativo No significativo 8 9 14 35 2 26 16 2 28 4 2 7 6 0 6 22 3 9
neralmente predeterminada por el tipo de formacin del profesor y por los aos de experiencia laboral, independientemente de su dedicacin a las labores de enseanza o productividad. El resultado es un sistema caro en trminos de los recursos fiscales que utiliza, proclive a la sobredotacin de profesores y carente de logros educacionales. El rgimen salarial descrito incentiva a los gremiados a ejercer presiones para obtener beneficios para todo el profesorado. Los maestros tienen un incentivo para presionar en forma conjunta a los gobiernos, puesto que su poder negociador depende del nmero de maestros en huelga o que amenacen con tal accin. Por otra parte, el hecho de que los potenciales beneficios sean para todos los profesores asegura el carcter masivo del movimiento gremial. Se produce as una sinergia entre la extensin de los beneficios derivados de la accin reivindicatoria de los docentes y el poder poltico de los gremios. Los resultados para la sociedad son negativos. Las concesiones fiscales tienen un elevado costo, puesto que favorecen al universo de maestros y no aseguran un mejor resultado de la labor educacional, por cuanto no existen vnculos entre beneficios y logros en el sistema. Se ha argumentado que las crisis fiscales y la propia expansin del sistema educativo habran derivado en una prdida de ingresos para los maestros. Los gobiernos, por su parte, habran optado por compensar las disminuciones salariales con polticas que aumentan la estabilidad laboral, reducen la jornada de trabajo, o crean beneficios extra-salariales.
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Cuadro 6-14. Salarios, horas de trabajo y aos de educacin de los profesores en doce pases de Amrica Latina: 1989
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Honduras Panam Per Uruguay Venezuela Promedio
FUENTE: Psacharopoulos et al. (1993).
Salario a
0.75 0.65 0.88 1.21 1.65 1.33 1.24 1.41 1.11 0.88 0.78 1.22 1.09
Horas de trabajo a Aos de educacin

0.64 0.56 0.68 0.79 0.71 0.79 0.70 0.79 0.88 0.58 0.56 0.78 0.70 13.41 14.35 11.88 15.50 14.01 14.61 15.32 12.51 15.08 14.99 14.36 13.04 14.09
a. En comparacin a un grupo laboral de referencia.
Sin embargo, varios estudios muestran que los salarlos de los maestros son relativamente altos tras ser ajustados por la jornada laboral. En efecto, hacia fines de los aos ochenta los salarios percibidos por los profesores alcanzaban un promedio de 1. 1 respecto del ingreso de un grupo laboral de referencia en una muestra de 12 pases de la regin (vase cuadro 6-14).(35) Al mismo tiempo, la jornada de trabajo de los profesores es tpicamente ms corta respecto del resto de trabajadores. En la muestra citada los profesores tenan una jornada laboral que, en promedio, equivala a 70% de la del grupo de referencia. Las cifras anteriores muestran que los salarios de los profesores deben ser reajustados en 55% para que sean comparables a los de los trabajadores con jornada tpica. Una vez efectuado el reajuste por horas trabajadas, se encontrar que el pago a los docentes es 70% ms alto que el del grupo de referencia para el promedio de los pases del estudio. Por lo dems, la proliferacin de beneficios conducentes a la inamovilidad laboral y a la reduccin de horas de trabajo son contraprodu(35). El grupo de referencia estaba compuesto por trabajadores urbanos del sector formal de las economas.
36 Cuadro 6-15. Relacin alumno-profesor en trece pases de Amrica Latina: 1990

Pas Primaria Argentina 19 Bolivia 25 Brasil 23 Colombia 30 Costa Rica 32 Chile 29 El Salvador 40 Guatemala 34 Mxico 31 Nicaragua 33 Panam 20 Per 28 Venezuela 23 FUENTE: UNESCO (1993) y PNUD (1994).
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Secundaria 7 18 14 20 19 17 28 15 17 24 19 21 9
centes para la educacin. Por esta razn, tarde o temprano, el citado esquema afectar los intereses de los maestros, puesto que se har difcil defender o financiar un sistema que descuida la misin educativa que lo justifica. Por otra parte, hay pases en la regin que han mantenido una poltica de expansin del nmero de profesores. Ello puede haber correspondido a una estrategia que intenta mejorar la calidad de la educacin a partir de la reduccin del nmero de alumnos por profesor (cuadro 615). Sin embargo, se tratara de una estrategia errnea de acuerdo a investigaciones que sealan que cursos de aproximadamente 30 alumnos pueden ser adecuados para impartir una buena enseanza si se utilizan las tcnicas y materiales pedaggicos adecuados.(36)
(36). Lockheed y Verspoor (1991); Schiefelbein (1995).
EDUCACIoN Y SUPERACIoN DE LA POBREZA
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111. Polticas para fortalecer la educacin como herramienta para superar la pobreza
A. Los grandes desafos

La educacin puede convertirse en motor del crecimiento y en instrumento principal para la superacin de la pobreza. Para cumplir con tal finalidad la educacin debe renovarse y fortalecerse. En particular, los pases de la regin deben asumir dos tareas principales: elevar sustancialmente la calidad de la educacin primaria y volver ms relevantes los estudios secundarios. El mejoramiento de la calidad de la educacin primaria es la principal tarea pendiente. Cuando los indicadores de repeticin y aprendizaje demuestran que los procesos de enseanza son dramticamente deficientes, como sucede en escuelas que atienden a estudiantes Pobres, la educacin se convierte en un canal adicional para la transmisin de desigualdades sociales y la preservacin del crculo de la pobreza. Ms an, si la fuerza de trabajo de un pas desarrolla insuficientemente sus capacidades bsicas, quedan afectadas sus posibilidades de crecimiento econmico futuro. Si analizamos el problema separando los objetivos de los medios, es posible identificar un conjunto de acciones y reformas conducentes a lograr las metas propuestas. As, se debe modificar la organizacin tradicional de los sistemas de educacin para generar el ambiente propicio para el surgimiento de escuelas efectivas. El financiamiento de la educacin pblica debe focalizarse hacia escuelas que atienden a los estudiantes ms pobres, luego de reasignar los recursos que hoy se destinan a fines de dudosa pertinencia social. Es menester modificar el rol, la preparacin y el rgimen laboral de los profesores. La cobertura de la educacin preescolar debe ser ampliada para incluir a ms nios de menores recursos en la etapa preparatoria para el ciclo primario. El proceso educativo requiere cambios importantes en cuanto a mtodos pedaggicos, el tiempo y los materiales de enseanza, y la capacidad de aprendizaje de los alumnos. Tambin es indispensable mejorar la calidad y relevancia de los estudios secundarios,
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fortaleciendo vnculos entre los contenidos de la enseanza secundaria y las actividades que efectuarn posteriormente los egresados.
B. Hacia una nueva organizacin del sistema escolar

Para lograr educacin de calidad es necesario contar con escuelas efectivas, que aprovechen al mximo los insumos existentes. La experiencia muestra que las escuelas efectivas son aquellas donde existe un ambiente ordenado: los estudiantes y profesores asisten a clases con regularidad; la infraestructura es adecuada y permanece en buen estado; y los insumos educativos son provistos oportunamente. Las escuelas efectivas se destacan tambin por su nfasis acadmico. Definen con claridad los objetivos educativos y focalizan los recursos para lograrlos. Finalmente, las escuelas efectivas se caracterizan por el liderazgo que ejercen sus directores, quienes dedican la mayor parte de su tiempo a coordinar y administrar el proceso de instruccin, estn permanentemente en las escuelas y generan un compromiso de trabajo entre los profesores.(37) Como se anot, los sistemas tradicionales de educacin vigentes en la regin propician la aparicin de escuelas pasivas y burocratizadas. Quiz el modelo centralizado pudo haber sido funcional en la etapa de expansin de la cobertura educacional, que se beneficiaba de una conduccin homognea y ordenadora. Hoy da cada escuela debe convertirse en un agente activo de enseanza, asumiendo la educacin de sus estudiantes como su misin esencial. En suma, las escuelas efectivas requieren un nuevo entorno educacional que descanse en tres pilares bsicos: descentralizacin, competencia y rendicin de cuentas a los padres de familia. La descentralizacin debe trasladar funciones y responsabilidades desde los gobiernos y sus dependencias a la escuela, lugar donde ocurre el proceso de enseanza. La escuela, como eje del proceso educativo, debe ser un centro de decisiones autnomo, con capacidad para ordenar contenidos curriculares y establecer estructuras organizacionales adecuadas a sus objetivos y necesidades. Al Estado le corresponde
(37). Lockheed y Verspoor (1991).
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asegurar que los servicios educacionales tengan el financiamiento adecuado y que sean de buena calidad, pero no tiene necesariamente que administrar en forma directa las escuelas. Al respecto, los pases deben buscar, con pragmatismo, modalidades de administracin que provean con mayor eficacia el servicio de educacin. El segundo pilar del nuevo sistema educativo debe ser el establecimiento de mecanismos de competencia para la asignacin de recursos. Estos introducen una dosis saludable de tensin entre los oferentes de educacin, activando las capacidades latentes de directores y profesores. Las formas de la competencia pueden variar en cuanto a sus instrumentos e intensidad. En lneas generales, los mecanismos de competencia constituyen el mejor instrumento para canalizar los recursos disponibles hacia los usos ms eficaces, contribuyendo as a elevar la calidad de la educacin. El tercer pilar fundamental del nuevo entorno organizacional debe ser la rendicin de cuentas: las escuelas deben responder a las necesidades y preferencias de los padres de familia. La rendicin de cuentas puede ocurrir a travs de dos vas principales: la eleccin individual (exit) que es relevante cuando la asignacin de recursos que reciben las escuelas depende de las decisiones de los padres de familia; y la opcin de eleccin colectiva (voice), que somete las directrices de las escuelas a mecanismos de eleccin pblica local.(38) Hay distintos tipos de organizaciones que recogen, en grado diverso, los elementos de descentralizacin, competencia y rendicin de cuentas. Una primera alternativa consiste en incorporar criterios de resultados para canalizar al menos parte del financiamiento pblico. Este esquema, que denominaremos "modernizante", intenta incrementar la calidad y eficiencia de la educacin condicionando la asignacin de fondos pblicos al cumplimiento de acciones conducentes a tales fines. El esquema requiere cierto grado de autonoma de las escuelas, en particular en el mbito tcnico-pedaggico, de manera que stas puedan impulsar acciones destinadas a lograr mayores progresos educacionales.
(38). Hirschman (1970); Paul (1991).
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El esquema modernizante acta preferentemente desde una perspectiva de oferta, puesto que los criterios y decisiones para la asignacin de recursos quedan a cargo de las autoridades educacionales. Tal modalidad puede facilitar la implementacin de polticas especficas -como la focalizacin de recursos en las escuelas ms pobres- pero puede derivar en un grado excesivo de centralizacin y de injustificada confianza en diseos de ingeniera social. La aplicacin de criterios de resultados para orientar la asignacin de recursos a las escuelas debe contar con algn indicador cuantitativo de logro educacional. Una altemativa son los resultados obtenidos por los estudiantes en pruebas estandarizadas de medicin de objetivos pedaggicos (vase recuadro 6.2). Los concursos de proyectos educativos constituyen otra alternativa para asignar recursos a las escuelas utilizando criterios de resultados. En este caso los maestros concursan para obtener fondos pblicos presentando proyectos de mejoras educativas.39 El mecanismo estimula a los maestros a enfrentar desafos profesionales, en contraposicin al sesgo burocratizante que caracteriza al sistema tradicional de financiamiento. Un segundo modelo de organizacin de los sistemas educacionales corresponde a la eleccin pblica local. Por eleccin pblica local se entienden aquellos mecanismos de decisin descentralizada a travs de los cuales las comunidades eligen directamente a sus representantes en el gobierno local, el cual a su vez se encarga de la provisin de educacin y de otros bienes pblicos locales. De esta manera, la rendicin de cuentas de las escuelas hacia la comunidad se realiza a travs de la eleccin y eventual remocin de los representantes locales. En su forma ms pura, la modalidad de eleccin local supone que el financiamiento de las escuelas es una decisin comunitaria. Los electores o votantes expresan sus preferencias por los distintos bienes pblicos locales, incluyendo la educacin, y asignan el presupuesto de acuerdo a tal criterio. La eleccin colectiva puede ser complementada por mecanismos de eleccin individual determinados por la zona de residencia, que incide sobre el financiamiento de las escuelas, a travs de los cambios en la base tributarla local (voting with the feet).(40)
(39). Esta es una de las experiencias piloto del programa MECE en Chile. (40). La conceptualizacin clsica entre ambos tipos de eleccin (exit y voice) proviene de Hirschman ( 1970). Para una aplicacin reciente de tales conceptos al campo de la provisin de servicios pblicos, vase Paul ( 1991 ).
EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBPEZA
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Recuadro 6-2. Pruebas de medicin de resultados La utilizacin de pruebas estandarizadas de rendimiento, para medir el cumplimiento de objetivos pedaggicos, es un paso necesario para elevar la calidad y eficiencia de los sistemas educacionales. Sin embargo, la implementacin de sistemas de evaluacin debe ser cuidadosa, sobre todo si stos son utilizados para guiar la asignacin de recursos a las escuelas. En primer lugar, es necesario controlar los factores externos a la escuela, que influyen en el resultado educacional: variables socioeconmicas, entorno familiar, etctera. En segundo trmino, la asignacin de recursos sobre la base de resultados en las pruebas puede influir en la seleccin de estudiantes por parte de las escuelas. En este caso, el mejoramiento de resultados puede deberse a cambios en la composicin de los alumnos antes que a mejoras en el desempeo de la escuela. Tercero, el sistema de evaluacin puede inducir a una especializacin de la enseanza en tomo al contenido de las pruebas ("you get what you test"). No obstante lo anterior, todo arreglo organizacional que prevea el financiamiento local debe tomar en cuenta la disponibilidad de recursos en las distintas comunidades. El logro de la equidad en la provisin pblica de servicios educacionales requiere la intervencin del nivel central para asegurar la distribucin pareja de oportunidades. En efecto, la base tributaria local puede ser desigual o los costos de provisin de los servicios pblicos pueden variar de un lugar a otro. Para igualar el "beneficio fiscal neto" que recibe cada localidad se pueden realizar transferencias que redistribuyan recursos centrales de acuerdo con algn criterio de compensacin econmica.(41) Un tercer modelo organizacional es el denominado "cuasimercado" que intenta replicar, en el sistema de educacin pblica, las condiciones de eleccin individual y de competencia que rigen tpicamente en un mercado. En este caso, los padres de familia eligen el establecimiento en el que estudiarn sus hijos, haciendo uso de vouchers o cupones. Las escuelas compiten por atraer y retener a los estudiantes, puesto que as aseguran su financiamiento. El resultado final ser una (41). Vanse Shah (1991), Campbell (1991) y Bah1 y Linn (1992).
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educacin de mayor calidad, en la medida en que se genere competencia; asimismo, se inducir eficiencia puesto que los oferentes seleccionados sern los que mejor usen los recursos disponibles. A la fecha no existen experiencias masivas de un sistema puro de vouchers o subsidio a la demanda debido, en parte, a la resistencia de los docentes. Para los administradores de escuelas y profesores, conceptos tales como competencia, eficiencia y eleccin individual son ajenos y se asocian a un concepto de libre mercado que no tendra cabida en el sector. En particular, se argumenta que el sistema afectara la equidad puesto que los alumnos tenderan a estratificarse segn su capacidad cognoscitiva, raza, nivel socioeconmico, etctera. Tambin se afirma que los padres de menores recursos careceran de la capacidad necesaria para determinar la calidad del servicio educativo.(42) En defensa de un sistema de cuasimercado para la educacin pblica se pueden citar las evidentes ventajas que la introduccin de categoras de mercado ha trado a otras esferas de la produccin de bienes y servicios. Adems, es tcnicamente factible conciliar la preservacin de la equidad con la eleccin individual y la competencia entre las escuelas. Por ejemplo, puede entregarse un mayor poder de compra (voucher) a las familias ms pobres. Tienen razn quienes argumentan que la educacin es un servicio esencialmente distinto a aquellas actividades que son corrientemente provistas a travs de los mecanismos de mercado? 0 se trata simplemente de una resistencia de tipo ideolgico, sin mayores fundamentos? Las preguntas anteriores no tienen an respuestas definitivas. A favor de un sistema de cuasimercado, al menos en la forma de experiencias piloto, puede citarse el caso de servicios de utilidad pblica (agua, electricidad, telfonos), cuyo traspaso a la esfera privada ha estado acompaada de claras ganancias en eficiencia despus de aos de haber sido considerados como responsabilidad exclusiva de los gobiernos por su condicin de monopolios naturales. Tambin debe ser ma(42). El debate sobre los vouchers ha sido fundamentalmente ideolgico. No existen bases empricas definitivas para aceptar o rechazar el sistema. Una discusin del tema se encuentra en Manski ( 1994). Es interesante notar que parte importante de las crticas contra los vouchers proceden de la inclusin de las escuelas privadas en el esquema.
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Recuadro 6-3. Competencia y educacin Un estudio emprico pionero sobre los efectos de la competencia entre las escuelas pblicas -en un contexto de eleccin pblica antes que individual- fue realizado por Hoxby (1994) en reas metropolitanas de Estados Unidos. El principal hallazgo de la investigacin es que una mayor posibilidad de eleccin -medida por un ndice de concentracin geogrfica de la matrcula escolar- est asociada a mayores logros educacionales y a costos ms reducidos de la enseanza. Los resultados educativos son medidos por tres tipos de variables: aos de escolaridad, salarios laborales y puntaje en pruebas de capacidad acadmica (AFQT). Sin embargo, el estudio tambin concluye que la mayor facilidad de eleccin induce la autoseleccin de las familias en las escuelas de acuerdo a variables como raza, etnia y nivel socioeconmico. Los efectos de la mayor diferenciacin de las familias son ambiguos desde una perspectiva de equidad. En ocasiones favorece a los nios con mayores ventajas socioculturales y en otras a quienes poseen desventajas de este tipo. teria de reflexin la eficiente operacin del mercado en el mbito de las escuelas pagadas. Ms an, los padres de estudiantes que asisten a esas escuelas no estaran dispuestos a aceptar cambios en el sistema.
C. Financiamiento
La mayora de pases de Amrica Latina invierten en educacin porcentajes del ingreso nacional semejantes a los de pases con un nivel de desarrollo similar pero que exhiben mejores logros en el campo educativo. Consecuentemente, la mayor parte de reformas que se proponen en esta seccin apuntan a lograr una mejor educacin sin incrementos masivos de recursos destinados al sector. Desde esta perspectiva, el desafo ms importante en materia de financiamiento de la educacin es la reasignacin de recursos desde usos de dudosa relevancia social hacia los de mayor prioridad.(43)
(43). Aparte de las modificaciones en los sistemas de asignacin de recursos tratados en la seccin anterior.
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En trminos generales, los gobiernos de la regin deben reforzar el financiamiento de escuelas que atienden a los estudiantes con menores recursos. A diferencia de la situacin hoy vigente, la oferta educacional dirigida a los ms pobres debe ocupar los mejores recursos -directores, profesores, infraestructura, materiales, etctera- de que dispone la educacin pblica. Tal medida es necesaria para compensar, al menos en forma parcial, las desventajas que presentan estos estudiantes en materia del clima educacional del hogar, estimulacin temprana, hbitos nutricionales, etctera. Esta forma de discriminacin positiva es la adecuada interpretacin del objetivo de equidad que subyace detrs del financiamiento pblico a la educacin. El uso especfico de los recursos financieros es clave para asegurar la eficacia de la inversin en la educacin de los sectores ms pobres. Los factores que influyen en la calidad de la educacin son los examinados a lo largo de la presente seccin; particular importancia tienen los mecanismos de asignacin de recursos, el rgimen laboral de los profesores y las acciones orientadas a lograr mejoras en el proceso educativo. Los gobiernos podran fcilmente duplicar el presupuesto destinado a las escuelas que atienden a los estudiantes ms pobres mediante la reasignacin de recursos que financian actividades de dudosa relevancia social. En primer trmino, hay pases de la regin en los cuales la educacin universitaria obtiene una fraccin significativa del presupuesto educacional. Estos pases subsidian los estudios superiores de jvenes con capacidad actual o futura de contribuir al financiamiento de su educacin.(44) Si se busca equidad y eficiencia, el costo de la educacin superior debe ser cubierto principalmente por quienes reciben sus beneficios, es decir, por los futuros profesionales. Por otra parte, existen mecanismos de crdito que permiten conciliar la poltica de cobro con la preservacin del acceso al sector sin discriminaciones.(45) En segundo lugar, es posible reasignar recursos hacia el sector prioritario de escuelas mediante la reduccin de las abultadas burocracias centrales que hoy consumen una parte significativa del presupuesto pa(44). Parte de los recursos financian la investigacin universitaria. (45). Vanse Ziderman et al. (1991), Woodhall (1983) y Brunner (1993).
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ra la educacin, pero que desempean funciones de dudosa relevancia. Este traspaso de fondos est asociado al proceso de descentralizacin, uno de los pilares organizacionales para el surgimiento de escuelas efectivas. En tercer lugar, es posible obtener aportes econmicos de familias de capas medias y altas que envan a sus hijos a establecimientos pblicos y destinar tales recursos a escuelas y alumnos pobres. No es realista que el sistema pblico provea educacin gratuita y de buena calidad a 80 o 90% de los nios y jvenes de cada pas, muchos de ellos pertenecientes a familias que pueden contribuir al financiamiento de la educacin. La asignacin de recursos debe ser selectiva, sin que ello implique abandono de los valores de la educacin pblica, como son el acceso para todos y la integracin social entre estudiantes de diversos orgenes.(46)
D. Profesores
Para lograr calidad en la educacin se debe modificar tanto la preparacin como el rol que actualmente cumplen los profesores. Estos deben abandonar su condicin de funcionarios pblicos para transformarse en profesionales de la enseanza y contribuir as a que el sistema educativo cumpla la importante misin que la sociedad le ha encomendado. Se requiere, por tanto, fortalecer el rol docente de los maestros. Las condiciones de trabajo deben ser dignas, pero al mismo tiempo se debe exigir eficiencia en la operacin del sistema educativo. La determinacin de los niveles de sueldo de los maestros debe guardar relacin con la responsabilidad docente y el desempeo laboral. Las remuneraciones y beneficios deben vincularse a indicadores de productividad y logro educacional. Los reajustes salariales deben tener un carcter ms selectivo y premiar el buen desempeo de los docentes, adems de reconocer el perfeccionamiento y la experiencia. Los incentivos individuales deberan disearse a nivel de las escuelas -antes que a nivel central- puesto que slo en ellas existe la informa(46). Desde 1994 funciona en Chile una modalidad de financiamiento compartido que ha preservado bsicamente la equidad del sistema.
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cn relevante para determinar pagos diferenciados a los profesores, de acuerdo al rendimiento y esfuerzo. Adems, los incentivos se otorga ran a travs de instancias abiertas y participativas para minimizar si tuaciones arbitrarias. 1 Por otra parte, es preciso flexibilizar el rgimen laboral que, tpicamente, concede a los profesores condiciones salariales y de estabilidad laboral de carcter universal, sin que medie una evaluacin seria de las actividades de las escuelas y de los docentes. La flexibilizacin laboral es esencial para el adecuado funcionamiento de un sistema educacional basado en la descentralizacin, la competencia y la rendicin de cuentas. Las escuelas efectivas requieren autonoma para disponer de una planta de profesores apropiada para brindar una educacin de calidad a los estudiantes. La factibilidad poltica de las transformaciones que requiere el rgimen laboral puede aumentar a travs de negociaciones que ofrezcan mayores salarios a los profesores a cambio de una mayor flexibilidad laboral. Como se anot, el sistema laboral vigente compensa indiscriminadamente a los maestros por un nivel de remuneracin supuestamente bajo. Lograr una educacin de calidad requiere procedimientos que favorezcan la competencia y premien el buen desempeo. Al mismo tiempo es necesario privilegiar la calidad antes que la cantidad de profesores. No es conveniente seguir expandiendo su nmero cuando es posible lograr una educacin de calidad a partir de los recursos existentes. Ms an, es preferible elevar selectivamente las remuneraciones a los actuales profesores que seguir masificando la planta de docentes. Un aspecto importante de la reforma educativa es la formacin de los profesores, la cual tiene lugar tpicamente en universidades pblicas desvinculadas de la realidad socioeconmica de los pases. Estos centros utilizan el mtodo frontal de enseanza, que los futuros profesores aplicarn a sus alumnos. Dotar de calidad y relevancia a las instancias formadoras de profesores es una inversin altamente rentable si se considera el impacto que tal medida tendra en la educacin y el ahorro que generara la eliminacin de programas dirigidos a corregir las deficiencias profesionales de los maestros. Para el cumplimiento de las recomendaciones anteriores es indispensable mejorar los sistemas de seleccin de nuevos profesores. La
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posicin social y las condiciones econmicas del docente mejorarn como consecuencia de la modernizacin del sector educativo. En la medida en que ello suceda aumentar el inters en la carrera docente por parte de personas mejor preparadas y poco a poco se ir conformando un cuerpo de maestros cuyo nivel profesional est acorde con los requerimientos del complejo proceso que constituye la enseanza.
E. Mejoramiento de los insumos de la enseanza

Los cambios propuestos en la organizacin y financiamiento del sistema educacional, as como en el rol y preparacin de profesores, son necesarios para alcanzar una educacin de calidad en los pases de la regin. Para tal efecto tambin se requieren cambios en los insumos directos del proceso de enseanza: las tcnicas pedaggicas, los materiales didcticos y el tiempo de enseanza. La enseanza efectiva depende del conocimiento que tengan los profesores sobre las materias a su cargo y de las prcticas pedaggicas que utilicen. Al respecto, los estudios muestran que las mejores prcticas son aquellas que promueven una participacin activa del estudiante e involucran paralelamente un adecuado monitoreo por parte del profesor. Por tanto, la enseanza debe privilegiar el aprendizaje activo antes que la repeticin de contenidos formales. Los nios deben aprender a aprender, puesto que la vida les exigir fundamentalmente capacidad de decisin y cambio. El mtodo frontal de enseanza, a travs del cual el profesor entrega conocimientos al conjunto de alumnos, debe ser sustituido por un sistema centrado en los nios, donde el texto y el trabajo personal, guiado por el profesor, sean las herramientas esenciales. La enseanza centrada en los estudiantes permite a cada alumno avanzar de acuerdo a su preparacin y capacidad. Por este motivo constituye una respuesta eficaz del sistema educativo a la heterogeneidad existente en las clases, particularmente en las escuelas rurales y urbano-marginales. Adems, la enseanza centrada en los estudiantes evita el uso de la repeticin escolar, propia del sistema frontal de educacin, para enfrentar la situacin de los alumnos menos aventajados.
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Al mismo tiempo, los estudiantes ms preparados no vern limitado su potencial de aprendizaje, puesto que el nuevo esquema les permite avanzar a un ritmo ms rpido que el promedio del curso. Una segunda condicin para mejorar el proceso de enseanza es la disponibilidad de textos escolares y guas de aprendizaje para los alumnos. Los estudiantes del nivel primario, en particular, deberan contar con esos materiales. Los textos escolares constituyen el material de enseanza ms importante. Los contenidos de la educacin se definen, en la prctica, en dichos textos. La palabra impresa no ha podido ser superada como elemento esencial del proceso de enseanza, hecho que ha sido ratificado por investigaciones empricas sobre la calidad de la educacin; stas han identificado a la disponibilidad de textos escolares como uno de los factores que sistemticamente elevan los logros educacionales.(47) Las guas de autoaprendizaje, a nivel personal y de grupos, constituyen una herramienta importante para transitar desde un sistema de enseanza frontal a otro centrado en los estudiantes. Estas guas son fcilmente acogidas por los profesores puesto que su utilizacin no requiere de entrenamiento especial.(48) Por lo dems, las guas de autoaprendizaje ayudan a suplir las deficiencias en la preparacin de los maestros, las cuales suelen ser ms marcadas en las escuelas ms pobres. Se estima que el costo del material escrito que requieren los estudiantes de nivel primario equivale a 1.5% del actual presupuesto destinado a la educacin bsica.(49) Se trata, por tanto, de una propuesta cuyos beneficios esperados excederan largamente a sus costos. El tiempo efectivo dedicado al aprendizaje influye en el resultado educacional, mientras que el nmero de estudiantes por aula determina el tiempo efectivo que stos destinan a tareas educativas. Las clases muy grandes (con ms de 60 alumnos) son desordenadas y difciles de controlar, lo que provoca un pobre aprovechamiento del tiempo 47. Lockheed y Verspoor (1991) y Hanushek (1986, 1995). 48. Schiefelbein (1995). 49. Se estima que el costo de un texto es alrededor de US$ 1, de
representan 1.5% del costo per cpita de la educacin primaria (US$
CEPAL/UNESCO
manera que tres textos
200
anuales). Vase
(1992).
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formal de enseanza. As, es recomendable trabajar con cursos que no excedan de 50 alumnos; sin embargo, reducciones de las clases de 40 alumnos a menos de 20 no justifican su costo. Por otra parte, se recomienda la fijacin de estndares mnimos de horas de enseanza anuales y un adecuado monitoreo del cumplimiento de esta norma. Algunos autores proponen aumentar la jornada escolar mediante la reformulacin del sistema de dos turnos en las escuelas. En teora, en el nivel primario es posible incrementar el nmero de clases dentro del sistema de un turno si se readeca el tamao de los cursos y se dispone de ms de un profesor por curso. Puesto de otra forma, se reorganizaran los cursos y el personal de manera que cada estudiante tenga acceso a un mayor nmero de horas de clase.(50) F. Mejoramiento de la capacidad de aprendizaje de los nios La enseanza efectiva ocurre cuando existe una adecuada capacidad de aprendizaje, la que depende tanto de las condiciones de la escuela como del hogar. Factores relacionados con la familia son determinantes para el xito educacional de los nios, mientras que la poltica pblica puede mitigar las desventajas que enfrentan los nios de familias pobres al iniciar el proceso de educacin. La capacidad de aprendizaje de los nios puede ser incrementada por la educacin preescolar, las polticas de nutricin y la atencin de salud primaria. La expansin de la cobertura de la educacin preescolar constituye una estrategia eficaz para mejorar la capacidad de aprendizaje de los nios en las etapas sucesivas de la educacin. La educacin preescolar contribuye al desarrollo de la personalidad del nio, a la vez que facilita la incorporacin laboral de las madres. La expansin de la cobertura preescolar es particularmente relevante para las familias pobres, cuyos nios presentan las mayores carencias en su desarrollo inicial, y en las cuales el aporte de las madres al ingreso familiar puede ser ms significativo.
(50). As por ejemplo, una escuela primaria con cursos de 20 alumnos por cada profesor que tiene dos turnos de cuatro horas (maana y tarde) puede reorganizarse en cursos de 40 alumnos por cada dos profesores con una jornada ms larga.
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Como es conocido, la evolucin fsica y psicolgica de los nios sigue una secuencia de etapas interrelacionadas, donde cada una es insumo para la prxima. Los primeros cinco aos de vida son particularmente importantes, puesto que en ese perodo se establecen las bases para el desarrollo futuro de las personas. En esta etapa del desarrollo infantil la educacin preescolar puede actuar sobre un conjunto de factores determinantes del futuro rendimiento escolar: habilidades cognoscitivas bsicas, desarrollo del lenguaje, destrezas para la solucin de problemas, autoimagen, etctera. Los programas de educacin preescolar permiten la incorporacin temprana del nio al sistema escolar, desarrollan su capacidad de aprendizaje, y aumentan los conocimientos que tienen los padres sobre las habilidades de sus hijos y sobre la importancia de la educacin.(51) Los programas de educacin preescolar pueden tener un impacto de particular importancia en los nios de hogares pobres, quienes generalmente enfrentan un ambiente familiar inadecuado para su desarrollo psicosocial. Por lo general, los programas de educacin preescolar estn insertos en estrategias ms amplias de desarrollo infantil, las cuales incluyen componentes de desarrollo nutricional y cuidado primario de la salud del nio. Se ha comprobado que los nios mal nutridos tienen bajo rendimiento escolar, puesto que la falta de caloras y protenas disminuye la energa, deprime la actividad mental y aumenta el riesgo de enfermedad y muerte. De igual manera, la carencia de micronutrientes (yodo, hierro, vitamina A) causa retardo mental, dificultad de concentracin y otros males.(52). Por tanto, la provisin de educacin debe complementarse con una poltica de refuerzo nutricional dirigida a los nios de menores recursos, la cual se puede materializar a travs de programas de desayunos y almuerzos escolares con adecuados contenidos calricos y proteicos. Al respecto la experiencia ensea que es ms eficiente subcontratar estos servicios a oferentes privados que proveerlos en forma directa a travs del sector pblico. La asistencia de los nios a controles de atencin preventiva de salud debe ser igualmente valorada. Tal poltica puede complementarse
(51). Myers (199 l). (52). Banco Mundial (1993).
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con controles especficos efectuados en las mismas escuelas. El programa MECE en Chile, que incluye este tipo de controles mdicos, ha detectado que un porcentaje apreciable de nios que asisten al primer ao de educacin primaria tiene deficiencias oculares o auditivas. stas deben ser oportunamente identificadas y tratadas para asegurar el adecuado rendimiento escolar de los nios.(53) Los programas de educacin preescolar y de desarrollo infantil pueden ahorrar significativamente recursos fiscales por dos vas principales. Primero, reduciendo los costos ocasionados por la desercin y la repeticin de cursos; segundo, disminuyendo el gasto en futuros programas remediales. No es fcil, sin embargo, evaluar los beneficios que otorgan los programas de educacin preescolar y desarrollo infantil. En particular, existe un debate sobre la sustentabilidad, en el largo plazo, de los beneficios asociados a los programas orientados a compensar las desventajas iniciales de los nios provenientes de los hogares ms pobres.54 La falta de estudios longitudinales y las dificultades metodolgicas para la evaluacin de programas sociales han alimentado este debate. Un antecedente importante en la materia es la reciente evaluacin del programa Head Start en Estados Unidos que, sobre la base de una metodologa rigurosa, reafirma la validez de los programas de discriminacin positiva en la etapa preescolar.(55) Un beneficio adicional de los programas de educacin preescolar es que pueden emplear a mujeres con bajos ingresos. Alternativas accesibles, flexibles y de calidad para el cuidado del menor facilitan e inducen la participacin laboral de mujeres pobres y ocasionalmente contribuyen a que sus hogares salgan de la condicin de pobreza. Las restricciones presupuestarias constituyen el principal obstculo para la masificacin de los programas de educacin preescolar. Por tal motivo son interesantes los programas de tipo no convencional; es decir, aquellos que incorporan el aporte de la comunidad y, en particular, de las madres de los beneficiarios. Estos programas reducen el costo fiscal por dos vas. Primero, utilizan la infraestructura existente en
(53). Cox (1995). (54). Vase por ejemplo, Herrenstein y Murray (1993). (55). Currie y Thomas (1995).
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centros comunitarios, viviendas, etctera. Segundo, y ms importante, hacen uso del trabajo comunitario y familiar. La revisin de experiencias de educacin preescolar no convencional en la regin nos permite sacar importantes lecciones de poltica. Entre stas se destacan las siguientes: (i) la ubicacin del programa parece no tener mayor influencia en los resultados; (ii) los programas educacionales en reas pobres deben contener componentes nutricionales e incluir servicios preventivos y curativos de salud para asegurar su plena eficacia; (iii) el agente educativo es la variable de mayor relevancia para explicar la varianza en los resultados obtenidos, requirindose una persona suficientemente entrenada y motivada, pero no necesariamente profesional; (iv) los rubros de mayor importancia en el presupuesto del programa son el personal docente y el componente nutricional.(56)
G. Renovacin de los contenidos de la educacin secundaria

La renovacin de los contenidos de la educacin es un tema de especial relevancia para el nivel secundario. Generalmente el sistema educativo no responde a las necesidades de desarrollo de los paises. Por lo mismo, necesita abrirse e interactuar con su medio; no debe constituir una unidad cerrada y autorreferida. Las tendencias recientes de la economa mundial han aumentado la importancia de los estudios de tipo general. Esto se debe a que: [El] ritmo ms rpido de cambios en los productos y servicios, las exigencias de aumentar la calidad y los ciclos de vida ms cortos de los productos, obligan a las empresas a desarrollar modos de organizacin laboral ms flexibles, con empleos polivalentes, y mayor nfasis en las capacidades de comunicacin y de resolucin de problemas y las aptitudes empresariales de la mano de obra.(57) Es probable que los futuros egresados de la educacin media cambien de trabajo en distintas ocasiones y deban desarrollar nuevas habilidades. La educacin debe ser cada vez ms general para preparar al
(56). Lira (1994). (57). CEPAL/UNESCO (1992).
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trabajador para un medio en constante cambio, lo que resulta paradjico en un mundo de creciente especializacin. Se requiere, por tanto, que la enseanza secundarla abandone la separacin entre educacin general y vocacional, en favor de programas que desarrollen una variedad de destrezas esenciales. Al mismo tiempo, debe ofrecer una diversidad de opciones interrelacionadas, que permitan al alumno elegir cursos de diverso tipo y, adems, mantener abierta la posibilidad de cambiar de programas, seguir estudios superiores o incorporarse al mercado de trabajo.
IV. Resumen y conclusiones

A. Educacin y desarrollo
1) La educacin juega un papel muy importante en el desarrollo de las personas y sociedades. En primer lugar, la educacin puede ser entendida como un fin en s misma, puesto que una sociedad ms educada tiende a ser ms desarrollada. Segundo, la educacin es un factor determinante para el crecimiento econmico. Tercero, la equidad en el acceso a la educacin ayuda a reducir las desigualdades sociales y a superar la pobreza. 2) La superacin de la pobreza en Amrica Latina depender, en gran medida, de la capacidad que tengan los pases de la regin para generar empleos productivos. Para alcanzar este objetivo se deberan aplicar dos estrategias bsicas: el desarrollo de las capacidades productivas de las personas y la adopcin de un modelo de crecimiento econmico que cree una demanda vigorosa de tales capacidades. 3) El principal vnculo entre educacin y superacin de la pobreza es el impacto que el nivel y calidad de la educacin tienen sobre la productividad laboral e ingresos futuros de las personas. El ingreso por el trabajo constituye el factor principal para la superacin de la pobreza. A su vez, la falta de trabajo, o su condicin precaria, es la principal causa de la insuficiencia de medios de vida. 4) El impacto de la educacin sobre los ingresos y la superacin de la pobreza ocurre tambin a travs de canales indirectos como la salud,
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nutricin, fertilidad y otros. Es decir, la mayor educacin estara asociada a mejores hbitos de salud, higiene y dems conductas que repercuten en el bienestar de las personas y permiten superar la pobreza.
B. Cobertura y calidad de la educacin

1) La regin exhibe tasas relativamente satisfactorias de acceso y permanencia de los estudiantes en el nivel primario de educacin. Las cifras disponibles indican que ms de 90% de los nios de diez aos asisten a establecimientos educacionales. El elevado acceso al nivel primario demuestra que la mayor parte de pases cuenta con una oferta adecuada de establecimientos educacionales. Las carencias en esta materia aparecen focalizadas en pases menos desarrollados; en particular, en sus reas rurales, en zonas de extrema pobreza y en los asentamientos indgenas. 2) La cobertura de la educacin secundaria alcanza a alrededor de la mitad de la poblacin relevante. Esta realidad refleja un fuerte proceso de masificacin de la enseanza a este nivel durante las ltimas dcadas. 3) La cobertura de la educacin preescolar tambin ha experimentado un significativo incremento. Alrededor de dos tercios de los nios de cinco aos est asistiendo a jardines infantiles y 15 % del total de nios entre cero y cinco aos se beneficia de algn tipo de educacin preescolar. 4) La falta de calidad de la educacin primaria es, a juicio de la mayor parte de analistas, el principal problema que enfrenta Latinoamrica en el rea educacional. Los problemas de calidad se reflejan en indicadores como repeticin, desercin escolar, y bajos puntajes en pruebas de rendimiento. 5) Las estadsticas de egreso de la educacin primaria son bastante menos satisfactorias que las de acceso y cobertura. En efecto, slo 58% de quienes ingresan al nivel primario logran terminar el sexto grado. Peor an, nicamente 13% de los que egresan del sexto grado lo hacen sin haber repetido previamente algn ao. 6) La reducida tasa de egreso del nivel primario est asociada a dos factores: primero, a la masiva desercin escolar que se produce a par
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tir de los 13 aos de edad, como consecuencia de la incorporacin de los estudiantes al mercado de trabajo; segundo, al retraso escolar, que explica que los alumnos lleguen a esa edad antes de egresar del nivel primario. A su vez, el retraso escolar es el resultado del ingreso tardo y la repeticin de aos. 7) Los problemas de desercin escolar afectan principalmente a los nios ms pobres. Ellos ingresan en forma tarda a la educacin, experimentan mayores dificultades en sus estudios y tienen ms necesidad de incorporarse tempranamente al mercado laboral. 8) Las elevadas tasas de repeticin escolar (40% en el primer grado y 33% como promedio del nivel primario) revelan que existe algo fundamentalmente errneo en el diseo del sistema educacional. La repeticin tiene un impacto negativo en las familias y en los nios, genera atraso escolar, alienta la desercin e incrementa sustancialmente el costo de la educacin. 9) Por otra parte, un reciente estudio de la UNESCO comprob que ms de la mitad de los estudiantes de un conjunto de pases de la regin obtena rendimientos inferiores a 50% de los objetivos pedaggicos esperados para el cuarto grado de educacin primaria. 10) La informacin disponible seala que los puntajes en pruebas de matemticas y ciencias en escuelas pblicas que congregan a estudiantes de bajos ingresos representan, segn el pas, entre 40 y 60% del rendimiento promedio obtenido por estudiantes de nivel socioeconmico alto en escuelas privadas. 11) La expansin de la cobertura educacional en el nivel secundario no estuvo acompaada por modificaciones en los programas de estudios y en los objetivos de la enseanza. La mayor parte de jvenes que cursan actualmente la modalidad de educacin general se incorpora al mercado del trabajo sin haber realizado estudios a nivel terciario; sin embargo, reciben un tipo de educacin altamente irrelevante para desempearse en el sector laboral. 12) Las encuestas revelan que los jvenes de hogares pobres tienen una probabilidad relativamente baja de asistir a establecimientos de educacin secundaria. Tal hecho se explica por la falta de establecimientos de este nivel en reas rurales, por la mayor necesidad de trabajar que tienen los jvenes pobres y por la falta de relevancia de los estudios secundarios. Las mismas encuestas detectan un fenmeno
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an ms preocupante: la mayora de jvenes pobres que no estudian se mantienen inactivos o desempleados. 13) En trminos comparativos, la evidencia emprica tiende a favorecer a la rama de educacin secundaria general sobre la tcnico-profesional. El balance favorece a la educacin general cuando se considera que los costos de la educacin tcnica son bastante elevados y que el diferencial de salarios no los justifica.
C. El sistema educacional
1) Los problemas de la educacin en Amrica Latina estn fundamentalmente relacionados con los mtodos de enseanza y la organizacin de los sistemas educacionales, antes que con el nivel de recursos destinado al sector. En efecto, los pases de Amrica Latina invirtieron en la educacin pblica un porcentaje del PIB equivalente al de pases del sudeste asitico de alto crecimiento. Sin embargo, el nivel de recursos por habitante que los pases de la regin destinan a la educacin vara significativamente. 2) Los estudios muestran que la mayor parte del gasto pblico destinado al nivel primario beneficia a estudiantes pobres. En cambio, la mayor parte del gasto destinado a la educacin terciaria (60 a 75%) favorece a jvenes provenientes del 40% de hogares de mayores ingresos. 3) El mtodo frontal de enseanza utilizado por la mayor parte de profesores de la regin tiene dos desventajas principales. En primer lugar, la entrega "Frontal" de conocimientos determina la recepcin pasiva y acrtica de las materias por parte de los estudiantes. En segundo trmino, el dictado de materias e instrucciones al conjunto -promedio- del curso subutiliza la capacidad de aprendizaje de los alumnos ms aventajados, mientras que los estudiantes menos capaces tienen dificultades para seguir las clases. 4) El tiempo destinado al aprendizaje en las escuelas pblicas de la regin es escaso: se estima que ofrecen en promedio 800 horas anuales de enseanza, cantidad que representa solamente dos tercios de la jornada escolar vigente en colegios privados de la regin. La principal razn para que se haya acortado la jornada escolar en los establecimientos pblicos es la utilizacin de las infraestructuras fsicas en dos tur
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nos de enseanza -maana y tarde-, lo cual obliga a comprimir los tiempos disponibles para cada uno. 5) La jornada escolar puede ser especialmente corta en zonas rurales, donde ciertas escuelas ofrecen un promedio de 300 horas de clases al ao, cantidad que representa slo 25% del tiempo que las escuelas particulares de lite destinan a la enseanza. La menor duracin de la jornada escolar en reas rurales se debe a la incorporacin de los nios a labores de campo en perodos de cosecha. Otro problema asociado a las reas rurales ocurre en las escuelas multigrados, en las cuales un profesor atiende en forma simultnea, en la misma sala, a alumnos de diferentes grados, sin contar con las tcnicas y medios pedaggicos apropiados para ello. 6) El sistema tradicional de educacin pblica tiene los problemas tpicos del sector estatal latinoamericano. Los administradores de las escuelas pblicas tienen escaso control sobre la gestin de sus establecimientos y la estructura de incentivos da lugar a la ineficiencia y a la burocratizacin de la enseanza. 7) Los sistemas de educacin estn asociados a regmenes laborales rgidos para los profesores. Los puestos de trabajo tienden a ser estables y duraderos y la estructura de salarios est generalmente predeterminada por el tipo de formacin del profesor y por los aos de experiencia laboral, independientemente de su dedicacin a las labores de enseanza o su productividad. El resultado es un sistema caro en trminos de recursos fiscales, proclive a la sobredotacin de profesores y carente de logros educacionales. D. Propuestas 1) Para lograr una educacin de calidad es necesario contar con escuelas efectivas, que aprovechen de la mejor manera los insumos existentes. La experiencia muestra que en las escuelas efectivas se enfatizan los logros acadmicos, impera un ambiente ordenado en trminos de asistencia, infraestructura e insumos educativos, y los directores ejercen real liderazgo. 2) Las escuelas efectivas requieren un nuevo entorno educacional basado en tres estrategias: (i) descentralizacin de funciones y responsa
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bilidades, para que la escuela sea el eje del proceso educativo; (ii) iiitroduccin de mecanismos de competencia para canalizar los recursos disponibles hacia usos ms eficaces; (iii) establecimiento de mecanismos de rendicin de cuentas para que las escuelas respondan a las necesidades y preferencias de los padres de familia. 3) Los elementos de descentralizacin, competencia y rendicin de cuentas pueden ser asumidos en diversos grados por diferentes tipos de organizacin. La primera alternativa sera un esquema "modernizante" que intente incrementar la calidad y eficiencia de la educacin condicionando la asignacin de fondos pblicos al cumplimiento de objetivos. Un segundo modelo de organizacin del sistema educacional es el de la eleccin pblica local, en el cual las escuelas compiten entre s y son seleccionadas a travs de mecanismos colectivos. Un tercer modelo organizacional intenta replicar, en el sistema de educacin pblica, las condiciones de eleccin individual y de competencia que rigen tpicamente en el mercado. 4) En materia de financiamiento, el desafo ms importante es la reasignacin de recursos desde usos de dudosa relevancia social hacia los de mayor prioridad. Los gobiernos de la regin deben reforzar el financiamiento de las escuelas que atienden a los sectores ms pobres y ejercer una labor de discriminacin positiva para atender sus demandas. Los nuevos recursos pueden provenir de la reduccin de subsidios a los estudiantes universitarios, la racionalizacin de las burocracias centrales y la captacin de aportes financieros de familias acomodadas que envan sus hijos a establecimientos pblicos. 5) Para mejorar la calidad de la educacin es necesario modificar tanto la preparacin como el papel que actualmente cumplen los profesores. Estos deben abandonar su condicin de funcionarios pblicos para transformarse en profesionales de la enseanza. Las remuneraciones y beneficios deben vincularse a indicadores de productividad y logro educacional y los incentivos deben ser diseados en las escuelas y no a nivel central. 6) La flexibilizacin laboral es esencial para lograr el adecuado funcionamiento de un sistema educacional basado en la descentralizacin, la competencia y la rendicin de cuentas. Las escuelas efectivas requieren ser autnomas para conformar plantas de profesores apropiadas y brindar una educacin de calidad a los estudiantes. Tambin se
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recomienda privilegiar la calidad antes que la cantidad de profesores; no resulta conveniente seguir expandiendo el nmero de profesores cuando es posible lograr una educacin de calidad a partir de los recursos existentes. 7) Dotar de calidad y relevancia a las instituciones que forman a los profesores es altamente rentable si se considera el impacto que tal medida podra tener sobre la educacin y el ahorro que generara la eliminacin de programas de capacitacin para corregir deficiencias en la formacin de los maestros. 8) Es indispensable que las metodologas de enseanza privilegien el aprendizaje activo, antes que la repeticin de contenidos formales. Los nios deben aprender a aprender, puesto que la vida les exigir fundamentalmente capacidad de decisin y cambio. Por tanto es imperativo sustituir al mtodo frontal de enseanza con un sistema centrado en los nios, donde el texto y el trabajo personal, guiado por el profesor, sean las herramientas esenciales. 9) La enseanza centrada en los estudiantes permite a cada alumno avanzar de acuerdo a su preparacin y capacidades. Por este motivo constituye una respuesta eficaz del sistema educativo a la heterogeneidad de las clases, particularmente en los sectores rurales y urbano-marginales. La enseanza centrada en los estudiantes evita recurrir a la repeticin escolar, propia del sistema frontal de educacin, para enfrentar la situacin de los alumnos menos aventajados de la clase y, al mismo tiempo, permitir a los ms capaces avanzar a su propio ritmo. 10) La utilizacin de textos escolares y guas de aprendizaje para los alumnos mejora y facilita el proceso de enseanza. Las guas, en particular, constituyen una herramienta importante para transitar desde un sistema de enseanza frontal a uno centrado en los estudiantes. 11) Es necesario evaluar con mayor detalle la propuesta de algunos autores que recomiendan aumentar la jornada escolar mediante la reformulacin del sistema de dos turnos en las escuelas. En teora es posible implementar un sistema de un turno, con mayor nmero de horas, lo cual contribuira a elevar la calidad de la educacin. 12) La expansin de la cobertura de la educacin preescolar es una estrategia eficaz para mejorar la capacidad de aprendizaje de los nios en las etapas sucesivas de la educacin. La educacin preescolar contribuye al desarrollo global de la personalidad del nio, a la vez que fa
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cilita la incorporacin de las madres al sector laboral. La expansin de la cobertura preescolar es particularmente relevante en el caso de familias pobres, cuyos nios presentan las mayores carencias en su desarrollo inicial y en las cuales el aporte de las madres al ingreso familiar puede ser ms significativo. 13) Los programas de tipo no convencional constituyen un camino idneo para ampliar la cobertura preescolar cuando existen restricciones presupuestarias. Estos programas reducen el costo fiscal por cuanto se benefician del trabajo comunitario y familiar, y utilizan la infraestructura existente en centros comunitarios, viviendas, etctera. 14) La educacin secundaria debe renovar sus contenidos de acuerdo a las necesidades del medio. Las tendencias recientes de la economa mundial han vuelto ms importantes los estudios secundarios de tipo general a este nivel. stos preparan al trabajador para desenvolverse en un medio en constante cambio. Se requiere, por tanto, que la enseanza secundaria contribuya al desarrollo de una variedad de destrezas esenciales. Referencias
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Educacin y superacin de la pobreza en Amrica Latina

Diseo de portada: Martha Rueda Diagramacin:

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

B. Educacin y superacin de la pobreza

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

Cuadro 6- 1. Tasas de retorno social de la educacin (promedios)

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA

(23). UNESC0/OREALC (1994).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

2.7 4.2 0.7 2.7 13.6 2.2 0.8 4.1

38.5 67.4 33.9 39.8 59.7 60.7 30.7 47.2

54.1 25.8 49.6 47.5 25.2 34.9 49.8 40.2

4.8 2.6 15.6 9.9 1.5 2.2 18.7 8.5

100 100 100 100 100 100 100 100

(1995) sobre un estudio realizado por A. Scheicher y J. Yin de la

(International Association for the Evaluation of Educational Achievement).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

C. Recursos destinados a la educacin

destinado a la educacin pblica. Las

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

Efecto sobre resultados educacionales Positivo Negativo No significativo 8 9 14 35 2 26 16 2 28 4 2 7 6 0 6 22 3 9

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

Horas de trabajo a Aos de educacin

a. En comparacin a un grupo laboral de referencia.

36 Cuadro 6-15. Relacin alumno-profesor en trece pases de Amrica Latina: 1990

(36). Lockheed y Verspoor (1991); Schiefelbein (1995).

EDUCACIoN Y SUPERACIoN DE LA POBREZA

A. Los grandes desafos

B. Hacia una nueva organizacin del sistema escolar

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBPEZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

E. Mejoramiento de los insumos de la enseanza

manera que tres textos

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

G. Renovacin de los contenidos de la educacin secundaria

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

IV. Resumen y conclusiones

B. Cobertura y calidad de la educacin

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

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de la Comisin Latinoamericana y del Caribe sobre el desarrollo

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