A economia poltica da integrao regional latino-americana: uma viso ultrarrealista do estado da arte institucional

Paulo Roberto de Almeida Diplomata; professor no Centro Universitrio de Braslia (www.pralmeida.org; pralmeida@me.com) Sumrio: 1. Introduo: objetivos e metodologia do ensaio 2. Delimitao fsica e mapeamento geogrfico dos experimentos 3. Quem avanou, quem regrediu na integrao regional? 4. Existe um problema vinculado natureza intergovernamental dos processos? 5. O supranacional qualitativamente melhor do que o intergovernamental? 6. O mito das assimetrias estruturais como impeditivas da integrao 7. Concluso: atos dos governos explicam o carter errtico da integrao Resumo: Ao analisar os processos reais, e os resultados efetivos, mais do que a retrica poltica em torno dos diversos experimentos de integrao existentes na Amrica Latina, o ensaio identifica, primeiramente, os vrios esquemas em vigor, segundo as categorias de abertura econmica e de liberalizao comercial, fazendo o balano do desempenho relativo de cada um e apontando o insucesso relativo de vrios deles; discute, em seguida, as caractersticas e os problemas de organizao institucional desses experimentos, segundo a bipartio clssica entre modelos supranacionais (na verdade, apenas o da Unio Europeia, que no critrio e no serve de exemplo para o caso latino-americano) e os de formato intergovernamental, mais frequentes na regio; deduz, aqui, que os modelos flexveis de tomada de deciso, em vigor nos acordos preferenciais ou nas zonas de livre comrcio, so mais suscetveis de obter melhor desempenho do que os esquemas muito elaborados. Analisa, por fim, o suposto problema das assimetrias estruturais, que no so impedimentos absolutos, atribuindo as dificuldades dos processos, na verdade, s assimetrias de polticas econmicas dos pases membros nos diferentes esquemas. Conclui que o carter errtico da integrao regional deriva, simplesmente, do incumprimento, pelos governos, das decises que eles mesmos adotaram. Palavras-chave: Integrao regional. Amrica Latina. Institucionalidade. Assimetrias. Polticas econmicas. Comrcio. Abertura econmica. Nota liminar: Os argumentos e opinies contidos neste ensaio, de carter puramente acadmico, no podem ser interpretados como expressando posies ou polticas do Ministrio das Relaes Exteriores, ou a mais forte razo, do governo brasileiro; eles representam avaliaes exclusivamente pessoais de seu autor, feitas a ttulo analtico, com finalidades exploratrias, num contexto de debate de ideias, alheios, portanto, a quaisquer objetivos de formulao e execuo de polticas setoriais concretas.

1. Introduo: objetivos e metodologia do ensaio Os propsitos deste ensaio, cujo objetivo geral est fixado em seu ttulo, so os de examinar os problemas polticos e econmicos dos diferentes experimentos de integrao latino-americanos, em perspectiva semi-comparada. Alguns dos problemas detectados na anlise desses processos envolvem: (a) a natureza intergovernamental da maioria desses esquemas; (b) o papel das instituies supranacionais e dos esquemas intergovernamentais nessas diversas experincias de integrao; e, (c) as assimetrias econmicas existentes, supostas ou reais, entre os pases membros desses processos e os efeitos e reflexos sobre o seu andamento, bem como sobre as propostas de integrao regional. O subttulo escolhido impe, por sua vez, um condicionamento metodolgico, to claro quanto possvel: no se trata de examinar a problemtica da integrao latino-americana segundo os cnones tericos de velhas ou novas escolas do realismo em relaes internacionais, mas de evitar uma abordagem puramente conceitual, ou segundo modelos consagrados nos estudos de integrao, inclusive os dilemas entre supranacionalidade e carter intergovernamental das instituies de integrao ou propostas que partam desses modelos tericos para formular prescries abstratas para os diversos experimentos regionais nesse domnio. O que se pretende aqui , simplesmente, identificar, com o mximo de acuidade possvel, o estado presente desses diferentes experimentos de integrao e formular, se possvel, um diagnstico realista sobre suas possibilidades de desenvolvimento (ou de restruturao, segundo os casos) no terreno institucional. O trabalho no examinar, portanto, os fluxos reais de bens e servios cobertos ou margem dos blocos existentes, ou a importncia do comrcio interno ao bloco e dos intercmbios extra-regionais no comrcio exterior total dos pases membros, ainda que essa dinmica da economia real constitua o substrato material necessrio e indispensvel com vistas a uma avaliao realista do sucesso, ou do insucesso, relativo dos experimentos considerados. Esses fluxos reais de bens e servios constituem, obviamente, o aspecto mais importante de um exame realista do funcionamento desses processos, mas uma anlise desse tipo obrigaria manipulao e apresentao de um nmero considervel de sries estatsticas, o que poderia dificultar um exame com um foco mais detalhado no estado da arte institucional, que constitui, como alertado, o objetivo especfico do trabalho.

Por estado da arte institucional se entende o modo de funcionamento e as perspectivas de desenvolvimento de cada um dos blocos considerados, cuja identificao feita na seo seguinte. No preciso dizer que nenhum dos blocos existentes na Amrica Latina ultrapassou a fase da liberalizao comercial seletiva e parcial, e que nenhum deles conseguiu completar sequer a de unio aduaneira, embora vrios pretendessem alcanar a condio de mercado comum, talvez at com instituies de carter supranacional ao estilo europeu. Convm, todavia, identificar as espcies existentes da famlia integracionista na regio, para saber, em primeiro lugar, de quem estamos falando, ou qual seria o universo de avaliao. 2. Delimitao fsica e mapeamento geogrfico dos experimentos O panorama , ao mesmo tempo, rico e difuso, aps uma sucesso, desde os anos 1960, de vrios experimentos de integrao, alguns em sequncia direta de processos anteriores, outros como derivao parcial de blocos menos bem sucedidos, ademais de esquemas mais flexveis de liberalizao comercial no plano plurilateral. Em todo caso, a Amrica Latina exibe hoje, e cronologicamente, os seguintes entes, pretensamente de integrao: (a) uma rede de acordos parciais e seletivos, em grande medida bilaterais ou plurilaterais, de liberalizao do comrcio entre os pases membros da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi, 1980), que recupera, em parte, o chamado patrimnio histrico da velha Alalc (1960), acrescentado de novos acordos complementares e alguns instrumentos multilaterais de facilitao do comrcio (como, por exemplo, o convnio de crditos recprocos e alguns arranjos no terreno dos transportes e circulao); eles se situam, todos, no plano do comrcio preferencial e no sob o conceito mais explcito de zonas de livre comrcio ou de unio aduaneira; (b) o que restou da Comunidade Andina de Naes, constituda a partir do velho Pacto de Cartagena (1969), pelo qual os membros originais do grupo andino pretendiam superar qualitativamente as insuficincias institucionais e de aprofundamento da integrao do esquema original de livre comrcio da Alalc (que nunca chegou, obviamente, a esse objetivo, como tampouco a CAN conseguiu cumprir seus ambiciosos projetos de mercado comum); (c) o bloco do Cone Sul, constitudo a partir dos esquemas de integrao progressiva entre o Brasil e a Argentina e que evoluiu para o Mercosul em 1991, ao agregar Paraguai e Uruguai ao projeto de mercado comum, tal como definido no
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Tratado de Assuno (1991); aps a concluso de sua fase de transio, com a aprovao do Protocolo de Ouro Preto (1994), o bloco passou a se definir como uma unio aduaneira em processo de implementao; (d) diferentes esquemas plurilaterais que foram agregando pases membros da Aladi em projetos mais robustos de liberalizao comercial e de abertura econmica, como o antigo G3, geralmente envolvendo o Chile (que abandonou o Grupo Andino precocemente, em 1975) e pases associados dotados de perspectivas igualmente liberalizantes, como o Mxico, a Colmbia e, mais recentemente, o Peru, congregados na chamada Aliana do Pacfico (2012), que pretende vincular mais estreitamente esse bloco a parceiros da Asean, e mais amplamente da bacia do Pacfico; (e) a Aliana Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica (Alba), iniciativa pessoal do presidente da Venezuela Hugo Chvez, reunindo inicialmente (2006) Cuba e Bolvia, depois estendia ao Equador e a certo nmero de pases da Amrica Central (Nicargua e Honduras, esta retirada, depois do golpe de Estado de 2009) e do Caribe, talvez mais interessados no petrleo e no financiamento venezuelanos do que propriamente na liberalizao comercial dentro do bloco, que permanece dominado por fluxos e intercmbios majoritariamente estatais; a despeito de a Alba carregar em seu ttulo tratado de comrcio dos povos, existe muito pouco comrcio do povos em sua substncia, e bem mais contratos governamentais envolvendo servios sociais; (f) a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul, 2008-2011), grupo que possui vagos objetivos integracionistas, mas que no definiu mecanismos estritamente focados na liberalizao comercial, recupera, parcialmente, a agenda de trabalho da antiga Iniciativa de Integrao Regional Latino-Americana (IIRSA, 2000), com propostas de carter mais poltico e de cooperao nos terrenos logsticos e de infraestrutura, com desdobramentos para as reas social, de luta contra a criminalidade regional e de defesa (com um Conselho funcionando para tal efeito). importante registrar que vrios dos experimentos colocados sob a rubrica da integrao e envolvendo pases da regio no so exclusivamente regionais, no estrito sentido latino-americano dos termos, uma vez que diversos pases membros da Aladi, e mesmo membros de grupos mais estruturados, como a CAN, contraram acordos de livre comrcio com pases de fora da regio: o caso do Chile, por exemplo, o pas que mais possui acordos de livre comrcio em todas as direes. Movimentos similares de liberalizao comercial, margem e independentemente de seus blocos originais, tambm foram feitos por outros pases da regio, como o caso do Peru e
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da Colmbia, que, mesmo estando na CAN, concluram acordos de livre comrcio bilaterais com os EUA, o que foi invocado como um dos motivos para que Hugo Chvez decidisse desligar a Venezuela desse bloco e estabelecer um protocolo de acesso do pas ao Mercosul. No se pode esquecer, naturalmente, o caso ainda mais simblico do Mxico, membro pleno do acordo de livre comrcio da Amrica do Norte (Nafta, 1994), o que exigiu a aprovao, pela Aladi, de suas obrigaes de nao-mais-favorecida ao abrigo do Tratado de Montevidu de 1980. Existem, finalmente, outros esquemas ditos de integrao na regio, mas que obedecem mais a uma lgica poltica do que o normalmente esperado de um acordo de integrao regional, que deveria estar caracterizado pelo desmantelamento de barreiras econmicas e comerciais entre os membros. o caso, mais recente, da Comunidade de Estados Latino-Americanos (Celac, 2011), que retoma os primeiros passos iniciados pela diplomacia do governo Lula no sentido de criar a Cpula da Amrica Latina e do Caribe (Calc, 2009), ela mesma a juno de agrupamentos polticos sub-regionais pr-existentes. Se trata, todavia, de iniciativas de carter poltico, com vistas s consultas e esforos de coordenao poltica entre os pases da regio, sem a meta precpua de se concluir acordos de integrao. Este , portanto, o amplo cenrio geogrfico dos experimentos regionais de aproximao entre os pases da regio apontando para objetivos genricos de integrao, indo da cooperao poltica at a consolidao de blocos econmicos formalmente comprometidos com a integrao econmica, no sentido estrito do termo, que o terreno no qual se circunscreve este ensaio. Qualquer exerccio de anlise dos experimentos de integrao regional que se pretenda ultrarrealista teria, portanto, de examinar o funcionamento desses acordos estrito senso, em funo do atingimento, ou no, da meta fixada, ou seja, o cumprimento, ou no, dos objetivos originais, fixados pelos membros no momento de assinatura dos tratados criadores da nova institucionalidade ou definidos em acordos posteriores de reformulao dos diferentes esquemas de integrao (como o caso, por exemplo, do Protocolo de Ouro Preto, de 1994, na trajetria do Mercosul). Uma anlise ultrarrealista, como a que aqui se pretende, deve deixar de lado consideraes tericas que interessam mais aos acadmicos do que aos decisores governamentais e avaliar se os experimentos existentes so suscetveis, ou no, de atingir as metas originalmente fixadas para seus membros e se os mecanismos disponveis so adequados ao atingimento desses objetivos. O objetivo, simplesmente,
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 a de tratar de dados reais e da evoluo efetiva de cada um deles, no de propostas abstratas ou da retrica oficial. Este o propsito da prxima seo. 3. Quem avanou, quem regrediu na integrao regional? Mesmo sem um exame detalhado dos fluxos de comrcio em curso na regio, possvel mapear grandes tendncias do comrcio regional, tanto em seus fluxos globais, quanto no que respeita o eventual aprofundamento dos processos regionais de integrao. Como primeira observao geral, no difcil reconhecer que a Amrica Latina vem sendo confirmada como uma regio provedora de matrias primas para o resto do mundo, com uma oferta lquida de alimentos e de energia para pases avanados e emergentes dinmicos da sia. Se houve alguma mudana em relao ao panorama conhecido em fases precedentes da integrao regional, ela se deu na intensificao moderada do comrcio entre os pases da regio e na grande expanso dos intercmbios comerciais com a China, convertida em parceira primordial de muitos dos pases latino-americanos, em detrimento (mas apenas relativo) dos parceiros tradicionais da Europa e da Amrica do Norte. De fato, a Amrica Latina recuou em sua participao no comrcio mundial, sobretudo em termos qualitativos; ou seja, ainda que tenha havido um crescimento das exportaes de matrias primas, a regio perdeu espao nos grandes fluxos de comrcio de maior valor agregado, e conheceu at um recuo absoluto nas exportaes de manufaturados, terreno no qual a China sozinha ultrapassou o conjunto do continente desde alguns anos. A integrao regional foi feita, alegadamente, com o objetivo de, justamente, qualificar os pases da regio para uma maior insero global, mas aparentemente os esquemas existentes no cumpriram com essa meta potencial. No que concerne aos outros fluxos de comrcio induzidos pela integrao, que seriam representados pela intensificao do comrcio dentro da prpria regio, especificamente internamente aos blocos sub-regionais constitudos sob os diversos esquemas adotados, a experincia e os dados coletados indicam perfis diversos, segundo os graus de complementariedade em causa. Houve, o que natural, aumento do comrcio na regio, em grande medida como resultado do levantamento das barreiras existentes entre os membros de um mesmo acordo, em primeiro lugar dos obstculos tarifrios, seguidos por medidas de facilitao aduaneira, bem como pelas normas e regulamentos industriais ou de mtuo reconhecimento de padres.

Deve-se registrar, porm, que boa parte do comrcio que passou a ser feito na prpria regio corresponde mais ao fenmeno que os economistas chamam de desvio de comrcio do que propriamente criao de comrcio: os fluxos, portanto, no so exatamente novos, mas respondem simplesmente aquisio dentro da regio de bens e servios que antes provinham de parceiros externos, cuja competitividade relativa foi afetada pela eliminao dos gravames aduaneiros em favor de equivalentes regionais. Menos evidente a criao de complementariedades reais entre os membros do bloco, uma vez que a integrao concertada costuma reduzir-se superfcie comercial, sem adentrar nos demais componentes da interface econmica. Considerando-se os diversos experimentos de integrao, pode-se extrair algumas concluses da evoluo observada nas duas ltimas dcadas. De maneira geral, a rede de acordos contrada ao abrigo da Aladi continua a existir, mas seus efeitos integradores para dentro da regio, bem como para sua insero na economia mundial so reconhecidamente modestos. Os acordos aladianos como os seus antecessores, sob a Alalc costumam beneficiar determinados setores industriais mais organizados, geralmente filiais de multinacionais instaladas nesses pases e que realizam, por via dessa reduo parcial de tarifas aduaneiras, alguns ganhos marginais e podem, dependendo das facilidades obtidas, efetuar um melhor planejamento de seus investimentos, segundo critrios timos de alocao de atividades produtivas e de diviso de mercados. Dada a grande diversidade de situaes econmicas dos pases membros da Aladi, bem como a volatilidade constante de suas polticas econmicas nacionais, macroeconmicas e setoriais, o mais provvel que a Aladi permanea, no futuro previsvel, em seu papel de simples cartrio de registros de acordos parciais de liberalizao setorial, sem condies de oferecer o substrato institucional para qualquer avano efetivo da integrao regional (a no ser como facilitao de negcios em acordos paralelos aos comerciais). Quanto ao segundo grupo mais antigo na regio, o andino, convertido em CAN em 1996, se trata, justamente, do mais ambicioso dos projetos de integrao, sobre a base de instrumentos tendentes supranacionalidade (Junta e Tribunal) e dotado de polticas uniformes numa vasta gama de reas econmicas. Trata-se, igualmente, do grupo que mais recuou institucionalmente, quando no materialmente, ou seja, em termos de cobertura do comrcio interno ao bloco por suas regras prprias. O grupo j tinha sofrido a defeco do Chile, em 1975, to pronto esse pas

reverteu a orientao de suas principais polticas econmicas num sentido claramente liberal, passando a abrir-se unilateralmente ao mundo a partir dos anos 1980. Dois outros membros, Equador e Bolvia, jamais integraram seus esquemas de unio aduaneira, sendo que este ltimo concluiu um acordo de pas associado ao Mercosul em 1996 (como alis fez o Chile), para beneficiar-se da liberalizao concessional de mercados, sem observar o princpio de nao-mais-favorecida para os parceiros do seu bloco. Aps muitos contratempos polticos, a CAN s existe praticamente de modo virtual, uma vez que trs de seus membros possuem acordos de livre comrcio com os EUA, a Bolvia se associou ao Mercosul, e a Venezuela, ademais de formar o seu prprio bloco a j referida Alba solicitou ingresso no Mercosul como membro pleno. A CAN no mais parece ter relevncia para negociar conjuntamente, nem suas regras parecem aplicar-se aos membros individualmente. O Mercosul, por sua vez, reconhecidamente uma das maiores promessas da integrao regional em seu incio uma vez que reunindo as duas maiores economias da Amrica do Sul e gozando da simpatia do bloco europeu, j que pretendendo, como este, constituir-se em formato de mercado comum tem seu itinerrio identificado, at aqui, a uma parbola: uma ascenso fulgurante, nos primeiros anos, seguida de uma crise econmica, poltica e institucional, para decair progressivamente no decurso de sua segunda dcada. Contrariamente ao que supem alguns acadmicos, o Mercosul no recuou o que, no entanto, um fato, atestado pelo decrscimo do comrcio intrarregional relativamente ao comrcio total dos pases membros por deficincias institucionais, e sim porque alguns de seus membros no s no se deram ao trabalho de internalizar e de implementar aquilo que tinham aprovado em reunies de seu rgo mximo, como tambm atuaram objetivamente contra o esprito e a letra do Tratado de Assuno, ao introduzirem salvaguardas arbitrrias, unilaterais e ilegais, tanto do ponto de vista do Mercosul, quanto do sistema multilateral de comrcio. O campeo em infraes ao regime supostamente comum de poltica comercial foi a Argentina, mas o Brasil foi complacente com o desrespeito s regras, contribuindo, assim, objetivamente, para a eroso de sua institucionalidade. No seguro que o Mercosul continue a decair, politicamente e institucionalmente, mas seu futuro, hoje, depende de um realinhamento dos dois grandes scios com a poltica comercial que seria do bloco, o que no parece perto de realizar-se, a no ser como resposta comum, mas protecionista, aos desafios atuais.

Os processos mais prometedores, na verdade, parecem resumir-se aos esquemas mais flexveis, consubstanciados em alguns acordos preferenciais abrangentes e em acordos bilaterais de livre comrcio, a exemplo dos vrios contrados por um pas aberto como o Chile, por exemplo. Graas sua ampla rede de acordos bilaterais de livre comrcio, o Chile consolidou o acesso para seus produtos de exportao em mercados que representam perto de 80% do PIB mundial; ainda que o Chile seja uma economia relativamente pequena, com sua base exportadora baseada em suas vantagens comparativas, essa rede de acordos garante uma demanda bastante satisfatria para seus produtos mais competitivos nos mercados mundiais. No que se refere Alba, por sua vez, no h muito o que se possa dizer sobre o sucesso, ou insucesso, desse tratado de aliana dos povos bolivarianos, uma vez que so poucos os dados objetivos, e independentes, sobre os fluxos novos de comrcio, investimentos ou financiamentos que teriam sido criados em funo das clusulas de um acordo que se apresenta, expressamente, como um dos documentos mais bizarros j conhecidos nos anais da diplomacia mundial. No se trata, a propriamente dizer, de um acordo de integrao nos moldes tradicionais ou seja, a facilitao dos intercmbios via eliminao de barreiras alfandegrias ou outras e tampouco parece atingir os agentes econmicos privados que de resto no existem em Cuba, o segundo de seus membros originais, junto com a Bolvia , mas concerne exclusivamente os entes estatais dos pases membros, alguns deles participando unicamente para se abastecer de petrleo venezuelano em condies facilitadas de financiamento. De fato, a Alba estimulada pelos petrodlares venezuelanos, que no so bolivarianos, integracionistas, latino-americanos ou dotados de qualquer outra qualidade intrnseca, representando apenas um prmio pela adeso a certas causas polticas do presidente Hugo Chvez. A Alba no parece ter qualquer futuro como experimento integracionista e sequer mereceria um exame especfico, inclusive por falta de informaes credveis sobre seu itinerrio e desempenho, margem das declaraes e discursos polticos que abundam em seus encontros. Finalmente, a Unasul tampouco poderia ser arrolada, estrito senso, como um empreendimento integracionista, uma vez que se dedica coordenao poltica entre os pases da regio para uma srie de empreendimentos conjuntos que podem ser colocados sob o selo da cooperao, mais do que da integrao; com efeito, no existem mecanismos institucionalizados que presidam derrubada de barreiras econmicas (e outras) entre seus membros, e todas as iniciativas devem ser objeto de
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negociaes ad hoc, de cunho intergovernamental, que depois sero implementadas caso a caso, segundo modalidades estabelecidas expressamente para essas finalidades. 4. Existe um problema vinculado natureza intergovernamental dos processos? Muitos juristas, e acadmicos, em geral, provavelmente influenciados pela abundante literatura em torno do processo europeu de integrao sem dvida o mais profundo, e relativamente exitoso, dos processos historicamente conhecidos nessa vertente costumam enfeixar o quadro mental de suas anlises dos processos latinoamericanos dentro do molde tradicional dos manuais de direito internacional, que efetuam a distino entre o direito comunitrio e instituies de tipo supranacional, de um lado, e, do outro, atos de simples direito internacional, que resultam em acordos de livre comrcio ou em unies aduaneiras de carter intergovernamental. Assim fazendo, os mesmos analistas costumam atribuir o fracasso notrio da maior parte dos experimentos latino-americanos de integrao ao fato de que todos eles com a possvel exceo parcial do acordo andino limitaram-se aos entendimentos entre governos, recusando-se a ceder soberania a algum ente supranacional; este poderia, supostamente, guiar o processo de maneira mais gil e segura em direo de uma estrutura acabada de integrao, idealmente concebida em moldes europeus. Por extenso desse raciocnio, ou por deduo lgica, conclui-se que o carter intergovernamental desses experimentos latino-americanos o fator que os impediria de chegar ao nec plus ultra dos modelos de integrao acabados, que seriam representados pelo primeiro exemplo, o de tipo supranacional ou comunitrio, ou seja, o europeu. Estamos aqui no corao dessa dicotomia institucional, que seria, portanto, responsvel pelo sucesso de um e pelo fracasso de outro. Registre-se, en passant, que essa correlao causal nunca , na verdade, objeto de uma anlise de fundo estrutural, ou substantivo, submetendo-se to somente a observaes de carter superestrutural, como as efetuadas nesse tipo de argumentao puramente conceitual em torno de modelos abstratos. Como os experimentos latinos no levaram a grandes realizaes no campo da integrao, e como o processo europeu apresenta-se em todo o seu esplendor barroco, conclui-se, apressadamente, que o fulcro do problema est na forma de organizao das instituies de comando e de deciso. Caberia, portanto, discutir mais amplamente a questo da institucionalidade na formatao de um processo de integrao, com vistas a poder examinar em que medida o aspecto superestrutural, que formado pelo conjunto de instituies que se
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vinculam instncia de tomada de decises num arranjo integracionista, de fato capaz de determinar a conduo e o sucesso desse processo. O pressuposto dos que aderem formalmente crena de que um modelo supranacional e esquemas de integrao baseados no direito comunitrio so inerentemente superiores a modelos simplesmente intergovernamentais o de que a existncia de instituies situadas acima e fora do alcance imediato dos governos nacionais so uma garantia de avano no processo de integrao, uma vez que as instituies desnacionalizadas sabero atuar de modo perfeitamente racional e consequente com os propsitos do acordo constitutivo, sem submeter-se presso dos governos, sempre cuidando mais do conjuntural do que do longo prazo e dos interesses permanentes dos atores. Existe aqui uma superestimao do aspecto institucional at do institucional puramente abstrato, ou conceitual vis--vis os elementos que poderamos chamar de duros num processo de integrao. O que relevante num processo de integrao econmica, que implica, essencialmente, a derrubada de barreiras fsicas e polticas livre circulao de fatores de produo e dos bens e servios produzidos em dois ou mais territrios cujos mandatrios resolveram unir pelos vnculos da integrao? bvio que o mais relevante a prpria derrubada de barreiras, e todas as medidas de cunho prtico que se destinam a realizar esse objetivo. Sem que exista essa abolio ou diminuio das barreiras existentes no se pode falar em integrao, que por mais contedo poltico ou social que se lhe queira dar, envolve, inevitavelmente, a abertura dos mercados desses territrios aduaneiros (que constituem, junto com a prpria constituio do Estado, o substrato mais elementar de qualquer soberania nacional). a liberao dos entraves que se interpem livre circulao de bens, servios e dos fatores de produo, ou seja, de todos os intercmbios possveis entre duas economias, que constitui a razo de ser, a essncia e a legitimao substantiva de qualquer projeto de integrao, sem a qual o processo permaneceria um envelope vazio de contedo, por mais adjetivos polticos e sociais com que se pretenda enfeitlo. O lado institucional constitui apenas o conjunto dos mecanismos e ferramentas que servem para guiar o processo, estabelecer as modalidades de tomada de deciso e definir as bases de um sistema de soluo de controvrsias, entre Estados e entre particulares; ele relevante, e mesmo crucial, mas no pode ser considerado a essncia mesma do processo de integrao, uma vez que os mesmos resultados em termos de abertura econmica e de liberalizao comercial podem ser alcanados por diferentes mecanismos institucionais.
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Em resumo, no existe nada de intrinsecamente prejudicial a um processo de integrao se o mesmo vem impulsionado por diplomatas e funcionrios de governo, em lugar de comissrios e burocratas de um ente supranacional, pois o essencial, ou seja, o que deve ser imprescindivelmente realizado, como condio sine qua do sucesso do empreendimento, est em que as tarefas da liberalizao extensiva e da abertura sem restries sejam cumpridas na prtica, no apenas na letra fria dos acordos. A esse respeito, talvez o processo europeu de desmantelamento de barreiras ao livre comrcio e a um mercado comum pudesse ter sido bem sucedido na ausncia de instituies supranacionais, e na simples presena de acordos intergovernamentais; inversamente, no caso latino-americano, mesmo proclamaes ambiciosas tendentes ao mercado comum, como no caso do Mercosul, ou instituies potencialmente comunitrias, como no caso do grupo andino, no so de muita valia se os governos no se empenham no desmantelamento dos obstculos integrao plena, ou sequer cumprem o que eles mesmos aprovaram sob a forma de acordos e atos regulatrios. 5. O supranacional qualitativamente melhor do que o intergovernamental? As premissas referidas acima sobre o que relevante, ou decisivo, num processo de integrao oferecem o quadro conceitual atravs do qual se pode discutir o papel das instituies supranacionais e/ou intergovernamentais nas diversas experincias de integrao. Essas duas categorias esto sempre presentes, e de maneira contrastada, nos manuais de direito da integrao, como se elas oferecessem as duas possibilidades principais, quase nicas, de organizao institucional de um processo de integrao, quando isso no manifestamente verdadeiro, ou s o parcialmente, ou limitadamente. Comecemos pelo fato de que em matria de supranacionalidade s existe um nico exemplo, historicamente aferido, de construo de um experimento de integrao pela via supranacional, e ainda assim dotado de forte componente intergovernamental: a atual Unio Europeia, que emergiu de um longo e lento processo de aperfeioamentos nessa rea, desde a primeira iniciativa da unificao dos mercados do carvo e do ao entre seis pases da Europa ocidental, tomada por motivos mais estratgicos, talvez, do que propriamente integracionistas, estrito senso. Com efeito, os analistas esquecem frequentemente, dois aspectos cruciais na experincia europeia de integrao: suas origens quase geopolticas ou de dissuaso de novos enfrentamentos militares e o fato de que as decises mais importantes
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nesse processo so tomadas pela via intergovernamental, e no supranacional. Se formos s origens da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, como proposta no famoso Memorando Monnet, veremos que a inteno original era a de afastar o perigo de uma nova guerra entre a Alemanha e a Frana, talvez uma quarta invaso desta ltima pela primeira, como ocorrido em 1870, em 1914 e em 1940. A Ceca serviu para banir essa possibilidade, ao fundir numa mesma Alta Autoridade, de cunho supranacional, os recursos por excelncia de uma guerra ofensiva: o carvo e o ao, transformados em canhes, tanques, avies e navios. Por outro lado, mesmo quando se proclamam as supostas virtudes do modelo institucional da supranacionalidade que retiraria da esfera nacional algumas das alavancas de polticas econmicas garantidoras da soberania estatal, essa fazedora de guerras se esquece que esse modelo vem temperado por fortes doses de poder estatal consubstanciado nas instncias de deciso mais relevantes, que sempre foram e continuam sendo basicamente intergovernamentais. A Alta Autoridade da Ceca era, teoricamente, isenta de presses diretas dos Estados membros sobre suas decises aparentemente racionais e burocrticas, mas tambm se esquece que os comissrios designados eram indicados pelos mesmos Estados para, presumivelmente, defender os interesses econmicos de seus nacionais na conformao e na implementao de polticas afetas aos dois setores desnacionalizados. A Comisso de Bruxelas, por sua vez, emite normas e diretivas que so diretamente aplicveis nos pases membros, mas ela o faz de comum acordo com as instncias intergovernamentais que vigiam estreitamente o seu trabalho e lhe ditam o que fazer: o Conselho Europeu, sua instncia decisional mxima, e os diversos conselhos ministeriais setoriais, sem esquecer o Coreper (Comit de Representantes Permanentes), em Bruxelas, teoricamente para assegurar o seguimento dos assuntos da Comisso pelas capitais, mas tambm podendo atuar como uma espcie de ces de guarda dos interesses nacionais no rgo executivo comunitrio. Em outros termos, mesmo o modelo supostamente mais supranacional que existe alis nico no mundo convive com a (quando no se submete ) realidade do poder intergovernamental, que continua a representar o ponto de ancoragem fundamental de todas as decises polticas de mais alta relevncia, num mundo dominado, desde os ltimos cinco sculos, pela realidade imanente dos Estados nacionais e ainda longe de aposentar esse modelo pelo futuro previsvel. Por mais que existam manuais de direito comunitrio que proclamem as excelncias do modelo
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supranacional, por mais que trovadores institucionais cantem as glrias desse tipo de arranjo decisional, como garantidor da melhor integrao possvel, no nos enganemos: no apenas a deciso de ltima instncia compete sempre a governos nacionais, como a prpria supranacionalidade vem cercada de salvaguardas de tipo intergovernamental, como a retirar um pouco do brilho desse esquema teoricamente superior, mas, na prtica, subordinado aos velhos ditames da soberania estatal. A mais forte razo, ainda, a imensa totalidade dos processos de integrao existentes no mundo permanece sob a guarida de esquemas decisrios de natureza intergovernamental, quando simplesmente no ocorre de acordos menos ambiciosos dispensarem instituies polticas muito elaboradas. Com efeito, mais de nove dcimos dos acordos de integrao em vigor, tal como registrados na OMC, compese de reas de comrcio preferencial ou de zonas de livre comrcio, ambas formas dispensando quaisquer instituies polticas prprias, sedes fsicas ou burocracias dedicadas, contentando-se com comits e grupos de trabalho que se encarregam de despachar os assuntos correntes, dentro das estruturas de governo existentes em cada um dos pases membros; no mximo se concede uma instncia prpria, formalmente independente dos governos, com mandato para dirimir as controvrsias comerciais que inevitavelmente surgem em quaisquer tipos de arranjos integracionistas ou de simples liberalizao restrita do comrcio recproco. No se pode dizer, por exemplo, que os acordos de livre comrcio algumas dezenas deles contrados pelo Chile tenham falhado em cumprirem com seus objetivos precpuos, que o de fomentar o comrcio entre as partes, e isso sem quaisquer arranjos institucionais mais complexos; eles fazem o que se espera de um acordo normal de integrao: derrubar barreiras, facilitar os negcios, estimular os intercmbios e os investimentos diretos. Da mesma forma, o acordo de livre comrcio da Amrica do Norte (Nafta) funciona do modo esperado, sem que se tenha criado, como para o modelo europeu, uma catedral gtica com milhares de funes e atribuies, algumas dezenas de milhares de funcionrios regiamente pagos, e uma selva de regulamentos comunitrios que impem, talvez, um custo adicional aos agentes econmicos primrios. No perodo recente, diversos pases latino-americanos a comear pelo prprio Brasil e pela Venezuela estabeleceram, de modo poltico, novas instituies ditas de integrao, por meio de acordos nos quais os objetivos precpuos de um processo de integrao quais sejam, os mecanismos formais que regulam a abertura
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econmica e a liberalizao comercial no se encontram definidos de modo explcito, o que os torna vagos e abertos a quaisquer medidas governamentais, inclusive restries quantitativas e salvaguardas unilaterais. Tanto a Unasul cuja primeira encarnao, patrocinada pelo Brasil, se deu sob o nome de Comunidade SulAmericana de Naes, oportunamente modificada pelos demais pases, temerosos, talvez, de uma liderana brasileira, que muitos equiparam a desejos de hegemonia regional quanto a Alba guardam com o processo de integrao uma relao puramente retrica, j que a proclamao desse objetivo no se faz seguir das medidas prticas que conduziriam ao que foi definido como o cerne desse fenmeno econmico. As iniciativas j tomadas ao abrigo de um e outro acordo poderiam ser conduzidas no contexto de acordos de cooperao bi ou plurilaterais, uma vez que se trata de coordenar aes visando determinados objetivos polticos, logsticos ou at sociais e de defesa, mas no contemplam, estrito senso, os mecanismos de desgravao tarifria e de abertura econmica recproca que costumam caracterizar os acordos de integrao; ao contrrio, tanto a Alba quanto a Unasul tm se dedicado a agendas essencialmente polticas, envolvendo conflitos entre pases como as movimentaes de grupos guerrilheiros colombianos nas fronteiras do Equador e da Venezuela e at crises polticas internas (na Bolvia e no Paraguai, por exemplo). Em qualquer hiptese, esses novos agrupamentos polticos que pretendem vestir-se das roupagens da integrao, quando se trata bem mais de consulta e de coordenao poltica, sob o signo da cooperao se colocam todos no universo conceitual dos esquemas intergovernamentais, jamais pretendendo, a qualquer pretexto, ameaar as muralhas sagradas da soberania estatal, um dos mais caros princpios do universo jurdico-poltico latino-americano. Mas, mesmo se os pases fossem adeptos tranquilos da renncia de soberania como passou a ocorrer na Europa continental a partir dos tratados comunitrios do ps-Segunda Guerra e decidissem adotar instituies supranacionais para guiar os passos dos vrios processos de integrao j conhecidos no continente, no seguro que esses experimentos tivessem conhecido maior sucesso e resultados palpveis do que o efetivamente ocorrido ao abrigo dos diferentes esquemas intergovernamentais registrados at aqui na regio (Alalc, Grupo Andino, Aladi, Mercosul, Unasul ou Alba), dos quais no se pode dizer que algum deles tenha realizado os propsitos integracionistas dos tratados constitutivos. Ao contrrio: mais provvel que o fracasso tivesse se manifestado mais cedo, e o processo perdido credibilidade de
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forma mais patente, se os pases tivessem adotado esquemas mais claramente comunitrios, o que, de certa forma, o que ocorreu com o Grupo Andino. Em resumo, no o carter intergovernamental ou supranacional de suas instituies que determinou ou determina, no caso latino-americano, o sucesso ou o fracasso dos experimentos de integrao conhecidos na regio, e sim a disposio, maior ou menor, dos Estados membros em cumprir o pactuado solenemente nos tratados constitutivos, bem como de internalizar, e implementar, as decises aprovadas em suas reunies formais. Alguns pases, na verdade, fizeram pior do que no cumprir o acordado juridicamente por seus governos: desrespeitaram os termos e o esprito desses tratados, adotando atitudes e tomando medidas expressamente contrrias a suas obrigaes nos instrumentos pertinentes de integrao, o que, de fato, confirma o pouco apreo pela legalidade formal que vigora na maior parte dos Estados da regio. Finalmente, se existe algum esquema institucional qualitativamente superior para os propsitos da integrao no em termos tericos, mas em termos prticos, que o que conta este deveria ser aquele que permite o mximo de flexibilidade operacional aos pases membros, de forma a deix-los com amplitude de ao suficiente para cumprir os objetivos com os quais se comprometeram. Deve ser por isso que acordos preferenciais e de livre comrcio atingem os objetivos pretendidos, ao passo que esquemas muito elaborados, desenhados na prancheta dos juristas e nas planilhas dos economistas de gabinete, falham muitas vezes em entregar o que prometem. Resumindo o debate desta seo, pode-se concluir dizendo que no o envelope institucional do processo que pode determinar o contedo da integrao; ao contrrio, uma construo teoricamente perfeita pode falhar miseravelmente no teste da realidade econmica. Um esquema muito rgido, e excessivamente burocratizado, como o da Unio Europeia, exige um grau de coeso muito forte entre os membros, bem como certa uniformidade de polticas e a homogeneizao de legislaes, condies que no so fceis de atender e cumprir, nas condies da economia mundial contempornea, dada a interdependncia real existente entre as economias nacionais. Justamente, a dinmica da interdependncia construda bem mais sobre a base das diferenas de dotaes de fatores entre os pases, ou seja, em situao de livre funcionamento dos mercados, do que a partir de decises tomadas por funcionrios governamentais ou por burocratas comunitrios, como a prxima seo nos permitir discutir.
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6. O mito das assimetrias estruturais como impeditivas da integrao Existe uma crena, no necessariamente destituda de fundamentos materiais mas que so construdos de forma a parecerem impedimentos graves e que partilhada por economistas e decisores polticos, segundo a qual um fenmeno absolutamente corriqueiro na trajetria humana sobre a terra, as assim chamadas assimetrias, apresentado como constituindo um obstculo absoluto ou relativo construo de um espao econmico integrado, com base em acordos formais. Essa crena, que alguns pretendem transformar em tese (sem qualquer anttese), afirma que as diferenas muito grandes entre os parceiros de um determinado bloco provocariam uma distribuio desigual dos benefcios da integrao, necessitando, portanto, assim como outras externalidades negativas ou fatores de desequilbrio de capacidades, a correo dessas diferenas, ditas assimetrias, pelos governos, de maneira a propiciar um desenvolvimento harmnico e equilibrado entre esses parceiros. Os fundamentos da tese parecem reais: existem diferenas efetivas entre os pases, e elas podem ser de enorme monta, como as que separam, por exemplo, o gigante americano do norte, os EUA, dos seus vizinhos do Caribe e da Amrica Central, ou ainda, a Alemanha do pequeno Luxemburgo ou da Dinamarca, tanto em termos de tamanho fsico de territrio e populao, como em virtude da magnitude do PIB ou recursos financeiros, tecnolgicos e militares. Essas so, por assim dizer, diferenas visveis, ou dadas por indicadores primrios, mas que no levam em conta, por exemplo, o fato de que o PIB per capita do Luxemburgo , aproximadamente, o dobro do da Alemanha, ou de que outros indicadores de natureza qualitativa possam indicar assimetrias ainda maiores em favor do pequeno gro-ducado. Existem, grosso modo, trs tipos de assimetrias que costumam caracterizar os pases membros de um mesmo processo de integrao: (a) as fsicas, ou estruturais, de fato, ou seja, visveis e expressas em dados objetivos (territrio, populao, recursos, PIB, foras armadas, etc.); (b) as conjunturais, ou seja, derivadas de ritmos e ciclos econmicos ou vinculadas agenda interna ou externa de atuao dos governos respectivos (crescimento, dvida, dficits, situao cambial e de balano de pagamentos, desemprego, etc.); (c) as polticas, ou governamentais, quais sejam, as orientaes de polticas macroeconmicas, microeconmicas e setoriais, que podem influenciar decisivamente o processo de integrao (estruturas fiscais, polticas monetria e cambial, polticas comercial e industrial, mercado de capitais e
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instituies de financiamento, dinmica da inovao tecnolgica, etc.). Essas assimetrias, que podem afetar negativamente um processo de integrao, so, a rigor, caractersticas prprias a todos os pases, em quaisquer situaes possveis de relacionamento entre eles, sobretudo no plano comercial, o mais visvel, corriqueiro e frequente vnculo entre economias e sociedades em todo o globo. Para sermos mais claros: o mundo todo assimtrico, uma vez que no existem dois pases que tenham as mesmas dotaes, capacidades e polticas econmicas, e tanto a histria, quanto a poltica sancionaram essa realidade, ao fracionarem a comunidade global em mais de 190 Estados soberanos e algumas dezenas de organizaes intergovernamentais que tratam, precisamente, das diferenas e dos vnculos entre essas naes independentes. O mundo sempre foi assimtrico, sempre ser assimtrico, e em funo dessas assimetrias que existiram e existem guerras atualmente, felizmente, mais raras e que se fazem os mais diferentes vnculos entre esses pases, a comear pelo mais poderoso dentre eles: o comrcio. Para quem acha que as assimetrias podem ser um impedimento integrao que sempre integrao de mercados pode-se simplesmente responder que se os pases fossem homogneos, ou similarmente dotados, no haveria comrcio entre eles. O comrcio internacional s existe e justamente mais intenso porque existem assimetrias, porque os pases so desigualmente dotados e porque apresentam as mais diferentes assimetrias entre si: estruturais, conjunturais, polticas, sociais, culturais e, sobretudo, em termos de capital humano. So as assimetrias que fundamentam as chamadas vantagens comparativas relativas, que, antes de serem simplesmente uma construo terica de David Ricardo, esto na base do comrcio exterior dos pases; estes, pelo ato de comerciar, esto confrontando suas vantagens comparativas, ou seja, colocando em relevo suas assimetrias de todos os tipos. Assim, antes de serem vistas pelo seu lado negativo, as assimetrias devem ser consideradas um elemento positivo do relacionamento entre povos, naes, sociedades, economias. Ocorre com as assimetrias econmicas, supostas ou reais, existentes entre os pases, a mesma coisa que dita a propsito dos mercados: eles seriam perfeitos se no fossem as suas falhas. Da decorre a proposta demirgica segundo a qual falhas de mercado, assim como assimetrias, precisam ser corrigidas pela mo visvel dos governos, uma vez que a mo invisvel dos mercados, ou a ao livre destes ltimos no seria capaz, por si s, de corrigir essas falhas e desequilbrios. Nascem assim as propostas de regulao estatal e de convergncia de capacidades produtivas, como se
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elas fossem o remdio indispensvel ao que percebido como distoro do terreno de jogo pelo grande diferencial entre os atores e suas respectivas dotaes de fatores. O assunto obviamente bem mais complexo do que o permitido para exposio e debate no quadro de um simples ensaio, mas talvez alguns exemplos prticos possam ajudar. Eles constituem estudos de caso, cujo exame caberia aprofundar num trabalho comparativo entre processos de integrao e entre modelos de desenvolvimento. Vejamos os casos da Irlanda, da frica e do Mercosul. No momento de sua incorporao ento Comunidade Econmica Europeia, ao mesmo tempo em que o Reino Unido e a Dinamarca, em 1972, a Irlanda estava, junto com os perifricos da Europa meridional e mediterrnea, entre as economias mais atrasadas do continente. Sua renda per capita era inferior metade da mdia da comunidade, o que a habilitava a fundos compensatrios comunitrios, atribudos pela Comisso de Bruxelas, o que de fato ocorreu, num primeiro momento. As lideranas irlandesas decidiram que no poderiam reproduzir as mesmas polticas e prticas da maior parte dos pases membros, baseadas numa forte tributao individual e corporativa, em ativismo estatal de cunho social-democrtico, adotando, ento, polticas de reduo fiscal, abertura econmica, liberalizao comercial, atrao de investimentos estrangeiros e forte nfase na qualificao do capital humano. Em menos de duas dcadas de crescimento rpido, a Irlanda alinhou-se entre os pases mais ricos da Europa, passando a exportar manufaturas de alto valor agregado, com base em suas polticas liberais e na baixa carga fiscal sobre lucros e salrios. Em poucas palavras: a Irlanda reduziu supostas assimetrias em relao s economias mais ricas do continente, numa dinmica de crescimento essencialmente caracterizada pela atuao livre e desimpedida das foras de mercado. A frica ao sul do Saara, por sua vez, apresenta alguns dos pases mais pobres do planeta, todos numa situao que poderia ser chamada de assimetria absoluta com respeito aos demais parceiros mais avanados do prprio continente e os de outras regies. Durante dcadas esses pases foram beneficiados por transferncias macias de recursos, em nome da reduo da pobreza e das assimetrias estruturais. Qualquer observador isento pode facilmente concluir que a situao socioeconmica da frica no melhorou sensivelmente ao longo dessas dcadas de ajuda ao desenvolvimento. O que os africanos menos tiveram, na verdade, foram polticas de insero nos mercados mundiais com base em suas vantagens comparativas; e so justamente essas assimetrias, baseadas numa abundncia de recursos naturais e de mo-de-obra to
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barata quanto a de outros pases em desenvolvimento (mas, possivelmente, no to bem treinada quanto a chinesa), que eles podero se inserir no mundo. Esta a condio para que as assimetrias africanas possam ser corrigidas no futuro. O Mercosul, finalmente, cujos princpios de funcionamento compreendiam, originalmente, a plena reciprocidade de direitos e obrigaes, assistiu, desde 2003, a uma mudana significativa nas suas principais orientaes, com a diminuio da nfase na abertura econmica e na liberalizao comercial, e um aprofundamento no explicitamente previsto no tratado constitutivo do contedo poltico e social do processo de integrao. Ademais da criao de um parlamento (sem funes efetivas, j que no dispondo de poderes decisrios) e de um instituto social (uma burocracia que provavelmente ser incapaz de criar empregos na economia real), foi iniciado um programa, o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul, expressamente dedicado reduo de supostas assimetrias existentes entre os pases, tendo o Brasil assumido a responsabilidade pela maior parte dos desembolsos previstos no oramento do Focem, que na verdade representa algo em torno de 1% do PIB do bloco, to somente. Examinando-se os dados estruturais, conjunturais e polticos do Mercosul, fcil de constatar que se o Brasil representa, de fato, o maior parceiro do bloco, com quase 70% do seu territrio, populao, PIB e comrcio exterior, os indicadores individuais so, por sua vez, bem mais negativos para o Brasil do que para os demais parceiros, com exceo do Paraguai; em todo caso, o scio de tamanho mdio, a Argentina, e o menor deles, o Uruguai, exibem indicadores socioeconmicos mais favorveis em quase todas as vertentes contempladas nas estatsticas do Mercosul. Mas no so essas diferenas de escala que representam obstculos absolutos ao avano da integrao. Antes que o Mercosul fosse criado, as diferenas j existiam, mas o bloco do Cone Sul no deixava de apresentar a maior densidade de comrcio recproco de todo o continente, com base obviamente nas vantagens comparativas naturais e adquiridas dos pases. Independentemente, portanto, do tamanho de cada parceiro, os fluxos de comrcio simplesmente denotavam a importncia das foras de mercado para a aproximao e a interdependncia de suas economias. Quando o Mercosul foi criado, a liberalizao ampliada passou a confrontar empresas que antes trabalhavam em mercados reduzidos, e empresas dotadas de economia de escala, dada a magnitude do mercado interno brasileiro; se isso certo, tambm verdade que os outros trs parceiros passaram a dispor de um mercado ampliado, aberto a seus produtores nacionais.
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Os outros trs scios do Mercosul consideraram, no entanto, e o governo brasileiro aceitou passivamente essa condio, que por ser o pas o mais avanado industrialmente, e tambm o maior em volume absoluto e relativo maior massa territorial, maiores mercados em vista da populao, maior volume de comrcio interno e externo ao Mercosul, capacitao tecnolgica etc. , o Brasil deveria conceder maiores vantagens aos demais, sem exigir reciprocidade; tampouco se procedeu a um exame isento sobre a natureza precisa das verdadeiras assimetrias que poderiam dificultar o sucesso do processo de integrao. Pode-se at imaginar que o Brasil, em vista de sua boa dotao em fatores primrios, possa, efetivamente, fazer o maior esforo para concretizar a integrao, mas esta uma suposio poltica, no uma concluso derivada dos dados da realidade. De todos os membros, os indicadores sociais do Brasil s conseguem ser melhores que os do Paraguai, sendo que em termos de assimetrias internas desigualdades sociais e desequilbrios regionais , o Brasil certamente o campeo. Mas o fato que o Mercosul foi levado a mimetizar formas de cooperao baseados em outras experincias integracionistas, no caso a europeia, como se ele devesse, sem dispor dos mesmos instrumentos institucionais de compensao de desequilbrios, dar incio a um programa completo de correo de supostas assimetrias estruturais, custa de transferncia de recursos de alguns pases (ou de um, no caso) aos demais. Consultando-se o oramento do Focem, bem como sua carteira de projetos, pode-se constatar que no existe hiptese de os parcos investimentos e aplicaes a fundo perdido do Focem contriburem para reduzir as supostas assimetrias do bloco, tanto pela sua dimenso modesta, quanto pela deficiente qualidade tcnica dos projetos selecionados por burocratas governamentais dos quatro pases. Mais importante, porm, do que a magnitude relativa dos aportes financeiros do Focem, o equvoco fundamental da poltica adotada de correo das supostas assimetrias. As chamadas assimetrias estruturais decorrem de fatores muito poderosos, que atuam em nvel de mercado, no sendo necessariamente corrigidas por iniciativas governamentais que atuam na superfcie dos problemas. A experincia histrica indica que problemas econmicos estruturais so mais facilmente corrigidos quando se atua em sentido coincidente com os mercados, do que tentando corrigir supostas falhas de mercado que expressam competitividades derivadas de especializaes adquiridas ao longo do tempo, muito difceis de serem alteradas por pequenos programas de financiamentos governamentais. Com efeito, no h muito a fazer com
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respeito s diferenas estruturais entre os pases: nem a enorme dimenso do Brasil, por um lado, ou as modestas configuraes do Uruguai, de outro lado, constituem, em si, vantagens absolutas ou desvantagens relativas numa relao de integrao que atua com base em seus desempenhos relativos no campo da produtividade e da competividade, sempre proporcionais dotao de fatores de cada parceiro. Bem mais relevantes do que os dados brutos da realidade material de cada parceiro do bloco, so as condies conjunturais de cada um deles, que so, por sua vez, influenciadas fortemente pelas polticas mobilizadas em cada caso para qualificar sua participao correspondente no processo de integrao. As assimetrias mais importantes que explicam o relativo fracasso do Mercosul em completar os objetivos estabelecidos no Tratado de Assuno se referem, na verdade, s diferenas entre as polticas econmicas nacionais, em geral contraditrias com os requerimentos estatutrios do processo de integrao, quando no objetivamente opostas s finalidades pretendidas (supostamente um mercado comum, ou pelo menos uma unio aduaneira acabada). Os pases incidem em polticas equivocadas se pensam eliminar supostas assimetrias atuando com base no ativismo estatal para contemplar modestos investimentos em infraestrutura material, quando so os efeitos negativos de suas polticas econmicas os mais importantes fatores da baixa performance do bloco no plano de sua integrao efetiva. Os fatores que, na verdade, dividem os pases do Mercosul e que representam obstculos ou dificuldades consecuo dos objetivos integracionistas desse bloco no so exatamente as assimetrias estruturais normalmente apontadas, mas as diferenas entre as polticas econmicas, em diversos setores, como por exemplo: polticas cambiais descoordenadas, com regimes de livre flutuao de um lado, rigidez de outro, ou manipulaes governamentais em qualquer sentido; proteo comercial indevida, mecanismos defensivos e salvaguardas arbitrrias, quando no ilegais, no comrcio entre os pases do bloco; subsdios, isenes de impostos setoriais, financiamentos generosos, compras governamentais discriminatrias e regimes fiscais especiais, em benefcio de produtores nacionais; adoo de normas exclusivas, sistemas de proteo ao consumidor divergentes, regras de competio no transparentes ou ausncia de legislao apropriada em matria de concorrncia; sistema tributrio pouco propenso harmonizao legal e uma infinidade de outras medidas setoriais ou nacionais que no permitam coordenao com os scios. Estas so as verdadeiras assimetrias que se interpem ao bom desempenho da integrao.
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A tentativa de superar supostas assimetrias, derivadas de causas estruturais, com base em polticas que tentam corrigir outras supostas falhas de mercado, est fadada ao fracasso, e no contribuir, de fato, para o aprofundamento do processo de integrao. Este s ser estimulado se e quando as assimetrias de polticas econmicas forem superadas, em favor de polticas naturalmente tendentes a perseguir os objetivos originais do esquema constitutivo, quais sejam, as medidas favorveis abertura econmica no discriminatria e liberalizao recproca no plano dos intercmbios comerciais de bens, servios e outras facilidades no contexto de um ambiente de negcios saudvel e dotado de regras estveis. Muito frequentemente, a volatilidade das polticas macroeconmicas e setoriais tem sido o principal fator de retraimento do processo de integrao; o protecionismo e o nacionalismo exacerbado so dois outros elementos que, para todos os efeitos prticos, tambm o sabotam. No existe, na teoria e na histria do comrcio internacional, doutrinas que enfatizem a necessidade de eliminao forada das especializaes competitivas baseadas em dotaes naturais ou adquiridas; tampouco a prtica dos intercmbios reais entre os pases exigem que todos eles se encontrem no mesmo patamar de desenvolvimento para que as trocas se estabeleam entre eles. Ao contrrio, as vantagens ricardianas sempre funcionaram, em quaisquer latitudes e longitudes, e constituem fonte de ganhos lquidos para todas as partes. Verdades simples como esta podem servir para avaliar os programas de correo de assimetrias, cujos efeitos podem ser mais danosos do que benficos. Reconverso produtiva, que vai de par com qualquer processo de integrao significa adaptao aos novos requerimentos dos mercados ampliados, no equalizao de condies. De resto, todos os fatores produtivos esto, teoricamente, unificados num mesmo mercado, o que deve representar um elemento positivo em termos de economias de escala e ampliao da base competitiva. Em resumo, no so os fatores prprios ao perfil dos pases que dificultam a integrao, e sim as assimetrias de polticas econmicas. 7. Concluso: atos dos governos explicam o carter errtico da integrao A integrao latino-americana tem uma longa histria, de mais de meio sculo, de poucos sucessos e muitos fracassos. As razes principais sempre foram a incapacidade dos governos de honrarem os compromissos firmados, empreendendo as reformas necessrias que sempre deve seguir a qualquer processo de restruturao da
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economia. A integrao econmica, se ela consequente com esse propsito, sempre implica em reconverso de indstrias, mudana de padres produtivos, alterao do mix de fatores que integram a economia nacional e, a mais forte razo, novos desafios para as polticas macroeconmicas (especialmente a cambial e a fiscal) e as setoriais (com destaque para as polticas comercial, agrcola e industrial). Frequentemente, tomados pelo entusiasmo do momento, ou movidos por algum esprito solidrio no plano poltico, os governos firmam acordos que depois carecem de medidas prticas de implementao. Os tratados de integrao, solenemente firmados em momentos de euforia, so deixados de lado, quando a agenda interna mobiliza toda a ateno dos governantes. Por outro lado, todas as mudanas apontadas acima podem resultar em fechamento de algumas indstrias pouco competitivas, concorrncia em produtos agrcolas e manufaturados e, portanto, algum desemprego temporrio; os governos no tm coragem de empreender os ajustes e enfrentar os desafios momentneos. Podem existir, claro, motivos externos para o insucesso de algum empreendimento integracionista: crises financeiras com impacto extensivo, dficits de transaes correntes que impem alguma insolvncia temporria nas obrigaes financeiras externas, necessidade de alterar o regime cambial, so alguns dos eventos que podem, igualmente precipitar alguma ruptura no processo de integrao. Mais frequentemente, porm, os motivos so de ordem interna: dficits oramentrios muito grandes, acelerao inflacionaria, ruptura de padres monetrios, controles de preos e de outros ativos, enfim, iluses nacionalistas com a proteo dos empregos locais e averso a maiores graus de abertura econmica. A despeito de todos os obstculos fsicos que dificultam a integrao num continente reconhecidamente marcado por uma geografia torturada, entre cordilheiras, pntanos e florestas densas so estes fatores de ordem interna que explicam o carter errtico da maior parte dos experimentos de integrao no continente; so eles que explicam a multiplicao de iniciativas, nem sempre dotadas de uma racionalidade econmica estrito senso. Mais recentemente, foram deixados de lado esquemas puramente econmicos, para adentrar em formatos puramente polticos de duvidosa orientao integracionista. A insistncia numa agenda poltica de escasso contedo integracionista, como se tem assistido em diversas tentativas levadas a cabo no continente nos ltimos dez anos, no aproximar a regio internamente, nem contribuir para inseri-la nos circuitos mais amplos da globalizao de mercados.

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Na verdade, na maior parte dos pases da regio (com a exceo do Chile e de poucos outros), bem como a orientao dada aos esquemas supostamente integracionistas que vem sendo montados, nota-se um retorno a polticas dirigistas e intervencionistas de meio sculo atrs, bem como o retrocesso a medidas de protecionismo explcito que nunca induziram a regio a inserir-se nos fluxos dinmicos da economia global, como vm fazendo, alis, os pases asiticos, que no veem nenhum problema em aceitar as novas regras do jogo. A Amrica Latina tambm seguir esse caminho, embora com o atraso que lhe habitual; mesmo os mais reticentes terminam por dobrar-se realidade do mundo.

Paulo Roberto de Almeida Paris, 16/06/2012; Lisboa, 17/06/2012; Braslia, 22/06/2012

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