Texto 4 Fonte: Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 31, p. 44-66, 1996.

. MITOS DA DESCENTRALIZAO Mais democracia e eficincia nas polticas pblicas? Marta Arretche (*)
O debate sobre a reforma do Estado tem certamente na descentralizao um de seus pontos centrais. At muito recentemente, parecia reinar quase absoluto consenso em torno de suas virtudes e, por razes diversas, ao longo dos ltimos anos, diferentes correntes de orientao poltica tm articulado positivamente propostas de descentralizao com diversas expectativas de superao de problemas identificados no Estado e nos sistemas polticos nacionais. Como se sabe, na dcada de 80 ocorreram reformas de tipo descentralizador em um nmero expressivo de pases.(1) certo que tais reformas foram realizadas segundo estratgias distintas, sendo as mais conhecidas a desconcentrao, a delegao, a transferncia de atribuies e a privatizao ou desregulao. (2) Um movimento to expressivo d a impresso que a roda da histria pende para a descentralizao. Nesse mesmo movimento, ocorreu uma significativa convergncia de opinies, na qual correntes direita e esquerda do espectro poltico impingiram a esse tipo de reforma um lugar de destaque nos processos de reforma do Estado, dadas suas esperadas potencialidades no campo da democratizao das relaes polticas (3) e no campo da eficincia e eficcia da gesto pblica. Em outras palavras, a partir de perspectivas polticas distintas se produziu um grande consenso em torno da descentralizao. Passou-se a supor que, por defnio, formas descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais democrticas e que, alm disso, fortaleceriam e consolidariam a democracia. Igualmente, tal consenso supunha que formas descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais eficientes e que, portanto, elevariam os nveis reais de bem-estar da populao. Portanto, reformas do Estado nessa direo seriam desejveis, dado que viabilizariam a concretizao de ideais progressistas, tais como eqidade, justia social, reduo do clientelismo e aumento do controle social sobre o Estado. Simetricamente, passou-se a associar centralizao a prticas no-democrticas de deciso, ausncia de transparncia das decises, impossibilidade de controle sobre as aes de governo e ineficcia das polticas pblicas. As expectativas postas sobre a descentralizao e a viso negativa das formas centralizadas de gesto implicariam, como conseqncia, a necessria reduo do escopo de atuao das instncias centrais de governo. Reduzido talvez a seus termos mais essenciais, assim foi o debate sobre a descentralizao nos anos 80. De cunho essencialmente normativo, ela certamente pautou parte significativa dos programas de reforma do Estado em diversos pases. No entanto, dez a quinze anos de implementao dessas reformas tm permitido abordar o tema de um ponto de vista analtico e problematizar esse consenso. Este trabalho pretende contribuir nessa direo. Tento demonstrar que vrias das associaes positivas que foram estabelecidas pelo consenso dos anos 80 no se sustentam nem do ponto de vista da construo lgica dos argumentos, nem empiricamente. No se trata, contudo, como pode parecer a princpio, de que pretendo

demonstrar que a descentralizao no permite viabilizar a realizao daqueles objetivos; trata-se to-somente de demonstrar que vrias das expectativas que repousaram sobre esse conjunto de associaes positivas no so um resultado necessrio e automtico da descentralizao. Para tal, tentarei desagregar analiticamente os argumentos que sustentaram os termos do debate nos anos 80, problematizando-os do ponto de vista conceitual e emprico. Nesse sentido, mais do que apresentar concluses sobre as questes examinadas, este essencialmente um texto provocativo. Na seo 1 procuro discutir o argumento que associa positivamente descentralizao a democracia e, simetricamente, centralizao a Estados e sistemas polticos menos democrticos. Para isto, procuro argumentar que a concretizao dos ideais democrticos depende menos da escala ou nvel de governo encarregado da gesto das polticas e mais da natureza das instituies que, em cada nvel de governo, devem processar as decises. Paralelamente, recorrendo histria do processo de formao das instituies polticas na Frana e na Espanha, procuro demonstrar com evidncias empricas o quanto so problemticas as relaes entre centralizao e autoritarismo. Pretendo mostrar que tais associaes podem ser mais bem examinadas pela anlise da forma pela qual se articularam historicamente elites do governo central, de um lado, e elites locais e regionais, de outro, em um determinado modelo de Estado. precisamente esse processo histrico, pelo qual as elites de diferentes instncias se integram (ou no) no interior das instituies polticas, que explica a natureza das reformas descentralizadoras ocorridas e o discurso poltico que lhes serve de sustentao. Na seo 2 pretendo discutir o argumento segundo o qual a descentralizao implicaria um esvaziamento das funes do nvel central de governo. A problematizao desse argumento ser feita com base no exame da forma de expanso do Estado brasileiro no regime militar e seu impacto sobre o novo conflito federativo, bem como na avaliao da dinmica da descentralizao no Brasil, particularmente no que diz respeito s polticas sociais. Esta tem revelado a necessidade de uma expanso seletiva (Haggard, 1995) das atividades do governo. Contrariamente s teses que advogam a reduo do escopo de atuao do governo federal, o sucesso da descentralizao depende - isto sim de uma redefinio do papel estratgico do governo federal em um novo arranjo federativo. Na seo 3 pretendo discutir o argumento que defende que a descentralizao de polticas pblicas capaz de - por si s - reduzir os elevados graus de apropriao privada dos bens e servios do Estado identificados nas grandes e pesadas estruturas burocrticas. De um lado, busco identificar os fundamentos histricos do uso clientelista de recursos pblicos, para procurar mostrar que a viabilidade de que tais prticas ocorram depende mais fortemente da natureza das relaes entre burocracias pblicas, e das possibilidades de controle efetivo dos cidados sobre a ao dos governos, do que da escala ou nvel de governo responsvel pela prestao dos servios. O exame da poltica habitacional no estado de So Paulo servir como exemplo emprico de que uma eventual reduo do clientelismo, ou a construo de formas mais transparentes e efetivas de prestao de servios sociais, no decorre - ou no um subproduto necessrio - da transferncia de atribuies para nveis descentralizados de oferta e gesto de bens pblicos. No se trata (aqui) de defender (ou no), a partir de um ponto de vista normativo, a descentralizao das estruturas administrativas no Brasil, mas de examinar as condies sob as quais tal reforma tem se processado. Na verdade, este um processo j em curso no Brasil, dados: 1) a crise do Estado Desenvolvimentista e de suas bases de sustentao - especialmente do papel de planejador, financiador e

propulsor do desenvolvimento desempenhado at muito recentemente pelo governo federal; e 2) o processo de consolidao democrtica, no qual novos atores polticos, dotados de recursos polticos e institucionais relevantes, disputam com as instituies federais o papel de conduo do processo poltico. Na verdade, com a redemocratizao - e especialmente com a emergncia do Congresso e dos governadores de estado como atores decisivos no processo decisrio (4) - se reequilibraram as condies de negociao entre elites polticas regionais e federais na barganha federativa. Assim, as medidas descentralizadoras ocorridas no Brasil a partir da dcada de 80 que, alis, no so muitas - so resultado da disputa de poder por parte de elites polticas de mbito local, cujos recursos institucionais, especialmente o controle de mquinas eleitorais e administrativas locais, foram notavelmente fortalecidos com a retomada da competio eleitoral como instrumento da legitimidade dos governantes. Ora, mantidas as regras democrticas e as caractersticas institucionais do sistema poltico brasileiro - presidencialismo com expressivo poder dos governadores e do Congresso -,portanto, mantida a balana de poder do novo equilbrio federativo, pouco provvel a re-centralizao nos moldes vigentes at o incio da dcada de 80; ao contrrio, tende a se aprofundar a direo descentralizadora da reforma do Estado, ainda que, dada a ausncia de um novo arranjo pactuado, no seja inteiramente improvvel a re-centralizao.
Acerca das relaes entre descentralizao e democracia

Correntes de opinio de distintos matizes associam positivamente descentralizao a democracia. Ou, melhor dizendo, consideram que contemporaneamente a descentralizao uma condio para a realizao do ideal democrtico. Para alguns, comprometidos com o iderio da radicalizao democrtica, a descentralizao representa uma estratgia pela qual se criariam instituies (ou se conferiria poder efetivo a elas) que viabilizassem a participao dos cidados nas decises pblicas. Para Jordi Bolja (1988, pp. 9-10), por exemplo:
La izquierda se confronta en Europa con Ia reforma de sus propios Estados nacionales, cri sentido tericamente democratizador: Ia descentralizacin. (...) La nica forma de superar las tendencias a la sectorializacin, al burocratismo del Estado, a la distancia con los actores sociales, etc. consiste en crear instituciones que tengan una capacidad de actuacin global, que sean representativas, pero que correspondam a sujetos sociales, a ciudadanos que de algum forma se sientan identificados entre ellos, que nenen una identidad comunitaria. (...) La democracia territorial que histricamente corresponde a nuestra poca desarrollar, slo puede construirse sobre bases locales. En resumem Ia democracia se expandir nicamente si se desarrolan Ias instituciones polticas locales.

Para Borja (op. cit., p. 11), fortalecer institucional e politicamente os municpios e conferir poder efetivo aos gestores das cidades significa criar (ou fortalecer) instituies que, prximas dos cidados, poderiam superar os vcios do velho aparato do Estado Nacional. No se trata, para ele, de eliminar as antigas instituies da democracia representativa, mas de superar seus limites pelo fortalecimento de novas instituies que fortaleam a democracia de base territorial. inegvel a influncia dessa concepo em crculos polticos de esquerda na Amrica Latina. Ao longo dos anos 80, inmeros foram os fruns de debate em torno da idia da democracia de base territorial. Mais que isto, as experincias bem-sucedidas de participao popular em gestes municipais, tais como o Oramento Participativo, difundiram a idia de que, mais prxima de formas de democracia direta, a vida

democrtica de mbito municipal poderia representar uma alternativa aos limites e vcios postos pela instituies nacionais da democracia representativa. Para outra corrente de opinio, inspirada no modelo poltico norte-americano e nos tradicionais princpios do liberalismo poltico, a descentralizao seria um instrumento de fortalecimento da vida cvica portanto, da sociedade civil-, sufocada por um Estado excessivamente centralizador e invasivo. Para Rudolf Hommes (1995, p. 2, traduo da autora), por exemplo:
[A descentralizao] constitui um rompimento radical com o passado, porque a Amrica Latina foi tradicionalmente gerida atravs de formas de governo altamente centralizadas e hierrquicas. (...) Essa tradio de poder centralizado e burocrtico determinou a evoluo institucional da Amrica Latina e pode ser responsvel pelo enorme gap entre a Amrica do Norte e a do Sul. (...) O modelo centralizador tambm inibiu o desenvolvimento de instituies cvicas de base comunitria, porque criou uma forte dependncia das comunidades em relao ao governo central e a suas instituies (...).

Nessa perspectiva, a descentralizao seria a condio para o rompimento com as estruturas polticas tradicionais que, por serem centralizadas, impediriam o desenvolvimento das virtudes cvicas nas sociedades latino-americanas. Presente nas recomendaes dos organismos de financiamento internacional, essa concepo v na descentralizao a condio para uma revoluo no comportamento social, capaz de gerar comportamentos polticos e econmicos caracterizados por maior capacidade de iniciativa e, portanto, menos dependentes do Estado. Embora vinculadas a vises distintas de democracia, essas concepes tm em comum a expectativa de que a escala ou o mbito no qual se processam as decises polticas viabilizem a realizao de determinados contedos do ideal democrtico. Diferentemente, pretendo argumentar que a realizao desse ideal, independentemente de seu contedo especfico a saber, liberal clssica, republicana, social-democrata, entre outras , depende mais da possibilidade de que determinados princpios possam se traduzir em instituies polticas concretas do que da escala ou mbito de abrangncia de tais instituies. Seja qual for a viso de democracia em questo, a possibilidade de apreender sua efetiva concretizao supe que se adote como critrio o respeito a determinados princpios, princpios estes que devem ser, obviamente, compatveis com a viso adotada. H princpios sobre os quais h hoje relativo consenso: 1) igualdade de voto; 2) oportunidade de participao efetiva no processo decisrio; 3) oportunidade de esclarecimento para formao de opinio a propsito do objeto da deciso; 4) controle final sobre a agenda, seja por meio da participao direta, seja por meio da representao; e 5) incluso de todos os cidados submetidos s leis da coletividade (Dahl, 1982). H princpios vinculados idia do governo representativo que, tal como formulados no final do sculo XVIII, nunca foram postos em questo: 1) os representantes so eleitos pelos governados; 2) os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores; 3) a opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do governo; e 4) as decises polticas so tomadas aps debate (Manin, 1995, pp. 7-17). Finalmente, se tomarmos a viso da democracia associativa, afiliada a tradies igualitrias e comprometida com a radicalizao da participao na vida pblica, temos novamente que o critrio de medida a considerao de determinados princpios: 1) soberania popular; 2) igualdade poltica; 3) justia distributiva; 4) conscincia cvica; 5) desempenho econmico; e 6) competncia governamental (Cohen & Rogers, 1995, pp. 33-40).

Princpios e valores polticos somente podem se concretizar em instituies polticas concretas. pela anlise da natureza de tais instituies que se pode avaliar se tais princpios esto efetivamente sendo respeitados. Mas tm variado historicamente as formas e modalidades pelas quais princpios democrticos se traduzem em instituies polticas concretas. As origens da democracia podem ser encontradas nos regimes democrticos das cidades-estados (a Grcia clssica, a Repblica Romana, algumas comunas italianas na Idade Mdia, Gnova e Florena durante alguns perodos). O Estado Constitucional e o Parlamento, por sua vez, tm sua origem nas iniciativas da burguesia como pblico para democratizar as decises do Estado, estabelecendo limites ao poder absoluto do monarca (Poggi, 1981). Os princpios do governo representativo, finalmente, se traduziram em um tipo parlamentar no sculo XIX, na democracia de partido no sculo XX e, provavelmente, esto se metamorfoseando para uma democracia do pblico neste final de sculo (Manin, 1995). Com a constituio de governos de larga escala, isto , sistemas de governo que envolvem um pas inteiro, o princpio da representao se imps como um princpio democrtico. Sem um sistema de representao, a participao popular efetiva em decises de mbito nacional seria impossvel. por esta razo que nos ltimos dois sculos tm sido feitos esforos para estender os processos democrticos aos governos de nvel nacional, atravs do desenvolvimento de instituies representativas. Na verdade, a realizao do ideal democrtico em escala to ampla quanto um pas supe a institucionalizao de mecanismos limitadores das formas diretas de participao, limites estes relacionados aos mecanismos de incluso da preferncia do conjunto dos cidados no processo decisrio. Por outro lado, formas de participao consoantes com os princpios da democracia direta supem necessariamente uma demos de pequenas dimenses. Assim, a reduzida dimenso da demos necessria implementao da democracia direta implica tambm a reduo do escopo das questes a respeito das quais uma dada populao deve se pronunciar. Neste caso, tal demos no pode decidir sobre questes de mbito mais geral e, portanto, a dimenso de sua agenda decisria limitada. Portanto, a realizao do ideal democrtico no pode estar associada a uma modalidade particular de incluso dos cidados no processo decisrio. De um lado, porque a realizao do ideal democrtico - embora tenha um contedo especfico - tem assumido modalidades diferenciadas em distintos perodos da histria da humanidade. De outro lado porque, mantidas as estruturas atuais do Estado-nao e parece no haver a menor dvida quanto a isto -, continuaro a existir questes (ou partes da agenda governamental, ou funes) correspondentes a cada nvel de governo. a concretizao de princpios democrticos nas instituies polticas de cada nvel de governo que define seu carcter, e no a escala ou mbito das decises. Pode parecer ingnuo afirmar (pois, na verdade, uma concepo que associava gesto do nvel central de governo a ausncia de democracia esteve presente no debate), mas o simples fato de determinadas questes ou polticas serem geridas (e/ou terem seus mecanismos decisrios processados) pelo nvel central no indicador de uma gesto menos (ou mais) democrtica.(5) Isto no significa que a descentralizao de um conjunto significativo de decises polticas no possa ser um elemento de radicalizao e aprofundamento da democracia nas circunstncias atuais. Mais que isto, faz sentido supor que instituies de mbito local, dotadas de efetivo poder, possam representar um incentivo participao poltica, dado que podem possibilitar formas mais efetivas de controle sobre a agenda e sobre as aes de governo. No entanto, no suficiente que se reforme

apenas a escala ou mbito da esfera responsvel pela deciso a ser tomada. necessrio que se construam instituies cuja natureza e cujas formas especficas de funcionamento sejam compatveis com os princpios democrticos que norteiam os resultados que se espera produzir. A centralizao significa a concentrao de recursos e/ou competncias e/ou poder decisrio nas mos de entidades especficas no centro (governo central, agncia central etc.). Descentralizar deslocar esses recursos do centro e coloc-los em outras entidades especficas (os entes descentralizados). A primeira tem sido identificada como antidemocrtica, na medida em que ensejaria a possibilidade de dominao poltica. Contudo, no existe uma garantia prvia - intrnseca ao mecanismo da descentralizao de que o deslocamento desses recursos implique a abolio da dominao. Deslocar recursos do centro para subsistemas mais autnomos pode evitar a dominao pelo centro, mas pode permitir essa dominao ao interior desse subsistema. Finalmente, no h consenso quanto possibilidade de que a reforma das instituies possa produzir comportamentos democrticos. De um lado, as instituies conformam as formas de ao poltica e, nesse sentido, a ao pblica pode deliberadamente incentivar determinados comportamentos polticos (Cohen & Rogers, 1995). De outro, contudo, o contexto social e a histria condicionam profundamente a forma efetiva de funcionamento das instituies (Putnam, 1993, p. 182). Isto significa que comportamentos fortemente arraigados na cultura poltica de uma determinada sociedade podem ser um srio fator limitador da concretizao dos comportamentos e princpios democrticos perseguidos, mesmo que se obtenha sucesso na implantao de instituies consoantes com aquelas finalidades.
Descentralizao e democracia na Frana e na Espanha

Tomemos o caso da Frana e da Espanha para ilustrar as relaes entre descentralizao e democracia, tal como ocorreram nos processos de reforma experimentados por esses pases em 1978 e 1982, respectivamente. Tratava-se de Estados unitrios, com sistemas de escolha do Executivo bastante semelhantes. Ambos implementaram programas de reforma do Estado nos quais a descentralizao era entendida como um fator de democratizao do sistema poltico. Na Espanha, contudo, a descentralizao daria lugar a um Estado de traos federativos e a um completo rearranjo da distribuio efetiva do poder poltico, no qual as elites regionais passaram a dispor de recursos institucionais e administrativos at ento controlados pelo governo central. Na Frana, uma reforma tmida, quando comparada com o caso espanhol, no daria lugar a significativos deslocamentos no plano do poder poltico real. No caso espanhol, no somente se passou de um regime poltico a outro - de uma ditadura para uma democracia -, mas a estrutura do Estado foi transformada. A radicalidade do processo de descentralizao territorial - o qual sups uma modificao profunda da Constituio para que se operasse um completo rearranjo das relaes intergovernamentais e cujo resultado implicou a criao das comunidades autnomas tem sua explicao no modo pelo qual ali se combinaram historicamente centralismo, autoritarismo e questo regional. J na transio do Antigo Regime para o Estado moderno, que se operou at meados do sculo XIX, os elementos progressistas da burguesia foram derrotados em seu projeto de promover a autonomia municipal. A partir de ento, o conflito entre elites locais e Poder Executivo ser caracterstico do caso espanhol. Com a derrota da Repblica na Guerra Civil Espanhola (Hobsbawn, 1995), esse conflito - cuja origem era muito anterior foi acentuado pela ditadura de Franco e pelo regime do partido nico. As autoridades das provncias e dos municpios eram fortemente controladas pelo 6

governador civil e designadas pelos membros do partido ou pelos simpatizantes do regime. Em outras palavras, a ausncia de integrao entre elites regionais e elites polticas do governo central, em um Estado unitrio como o espanhol, anterior ditadura franquista. O carter autoritrio daquele regime apenas reforou a centralizao e a desarticulao entre as autoridades do governo central e as elites locais. (6) por esta razo que DArcy & Baena del Alcazar (1986, p. 4, traduo da autora) concluem que, no caso espanhol:
Por razes devidas forma pela qual se desenvolveu a oposio ao regime, se produziu nos ltimos anos do franquismo uma identificao entre democracia e regionalismo, sobretudo nas regies que tinham uma clara conscincia de sua identidade. De fato, a mudana de regime e a nova ordem poltica instituda pela Constituio de 1978 introduziram um modelo de autonomia que vai alm das aspiraes de uma simples descentralizao administrativa. Trata-se de criar um novo tipo de Estado, modificando completamente a organizao territorial existente e criando estruturas totalmente novas (...).

Na Frana, sob um Estado unitrio e sob modalidade bastante assemelhada de escolha do Poder Executivo local, (7) no se produziu historicamente o conflito que identificamos para o caso espanhol. Ao contrrio, a estrutura poltico-administrativa centralizada era encarada como de grande eficcia e, mais que isso, o carter subordinado das coletividades locais se justificava em nome da unidade nacional. O ideal republicano estava associado unidade do regime local, sua uniformidade e ao centralismo poltico. Essa estrutura, tambm consolidada quando da abolio do Antigo Regime, permaneceu praticamente inalterada at muito recentemente, quando, sob o governo socialista, se operou o processo de descentralizao poltico-administrativa. No caso francs, diferentemente da Espanha, se consolidaram historicamente formas cooperativas de integrao entre os funcionrios do governo central e os eleitos no nvel local. Em outras palavras, por uma espcie de adaptao ao ambiente poltico local, os prefeitos integraram os valores e interesses das elites locais, s quais deveriam controlar; estas, por sua vez, legitimavam sua representatividade junto populao, validando, desse modo, as regras de funcionamento do sistema (8) (ver DArcy & Baena del Alcazar, 1986). A descentralizao la franaise, implementada pelo governo socialista, absolutamente tmida, quando comparada com o caso espanhol. A lei de 1982 transfere a funo executiva do prefeito para o presidente do conselho geral do departamento, revertendo, portanto, um equilbrio secular no nvel dos departamentos. No entanto, a regio no passa a ter nem remotamente o poder das comunidades autnomas espanholas, nem a nova repartio de competncias retira o poder do governo central. No caso francs, o Estado [central] conserva integralmente seu poder de legislar e regulamentar nos domnios que so de competncia das coletividades territoriais (idem, ibidem, p. 155). Mais que isto, do ponto de vista do impacto de tais medidas sobre o sistema poltico, (...) o poder foi redistribudo entre aqueles que j tinham acesso a ele (idem, ibidem, p. 177, traduo da autora). No caso francs, no se produziu historicamente a associao entre centralismo, autoritarismo e fortalecimento de tendncias separatistas, tal como identificado no caso espanhol. Diferentemente, se produziu uma associao entre centralismo, unidade nacional e integrao do governo central e elites regionais, sendo o processo de descentralizao explicado sobretudo pelo surgimento de novas camadas urbanas que, no encontrando formas de representao no sistema anterior, demandavam mudanas no sistema poltico, mudanas estas que foram absorvidas pelo Partido Socialista Francs.

Ora, o que interessante frisar aqui que na Frana no se identifica uma relao de identidade entre centralismo e ausncia de democracia. Ainda que as demandas por descentralizao expressassem demandas pela radicalizao do processo democrtico, as elites polticas regionais no demandavam nem o fim de uma ditadura, nem uma nova repartio do poder poltico no plano local e nacional. Ali, o Estado unitrio, com regras extremamente centralizadas de escolha do Poder Executivo no mbito local (municpios com escolha indireta e departamentos com indicao do governo central), no esteve associado ao autoritarismo, mas ao ideal republicano da unidade nacional. No existiu naquele pas associao entre autoritarismo e centralismo, razo pela qual no poderia estar presente no discurso de mudana uma associao entre descentralizao e democracia. Essa associao entre centralismo e autoritarismo - tpica do caso espanhol e somente ganha sentido no exame das circunstncias histricas concretas daquele pas, mais particularmente do grau de controle das elites polticas regionais sobre as estruturas polticas locais e seu grau de integrao com as elites polticas do nvel central. Assim, a associao (entre centralismo e autoritarismo e, posteriormente, entre democracia e descentralizao) ocorreu apenas na Espanha, pas, alis, cuja transio para a democracia influenciou enormemente as elites intelectuais brasileiras. Portanto, o que distingue os dois pases no a existncia prvia de um Estado centralizado, nem a predominncia das elites polticas do nvel central, nem as expectativas democrticas em torno da descentralizao. O contedo substantivo dessas expectativas era, no entanto, substancialmente diferente nos dois pases, bem como os resultados alcanados do ponto de vista da profundidade da reforma do Estado e da redistribuio efetiva do poder poltico. Tais diferenas parecem ser mais bem explicadas pela combinao de duas variveis: 1) a existncia prvia de um regime ditatorial; e 2) os diferentes processos de cooptao, excluso e integrao, consolidados na histria de cada pas, entre governo central e elites locais. Apenas uma pesquisa envolvendo um maior nmero de casos poderia estabelecer qual dessas duas variveis tem maior peso explicativo. Se as associaes entre centralizao e autoritarismo e, de outro lado, descentralizao e democracia, so fundamentalmente resultado do processo de formao das instituies polticas nacionais, o Brasil poderia ser, na verdade, um importante caso a ser estudado, porque, se de um lado as demandas por descentralizao esto associadas existncia prvia de um regime ditatorial (e a uma histria de regimes autoritrios), de outro, historicamente as elites polticas regionais detm desde a Primeira Repblica o controle das mquinas polticas e eleitorais no plano local (Abrucio, 1994), bem como seu grau de integrao com as elites polticas do Estado central parece estar mais prximo do caso francs que do caso espanhol.
Acerca das relaes entre descentralizao e papel do governo central

A defesa de uma descentralizao de tipo radical, que reduzisse drasticamente as atribuies do governo central na gesto das polticas pblicas, transferindo grande parte da esfera decisria para estados e municpios, alimentou parcela significativa do debate dos anos 80. Distintas razes justificam essa concepo. Elas vo desde razes de ordem econmica, evidenciadas na clssica proposio de Oates sobre a natureza dos bens pblicos, (9) at razes de ordem poltica, como o respeito ao princpio federativo e a necessidade de aliviar a agenda decisria do governo central e do Congresso (Santos, 1987, p. 186).

Contudo, pretendo chamar a ateno para um aparente paradoxo que o processo de descentralizao, tal como tem se desenvolvido no Brasil, tem evidenciado: o eventual sucesso de medidas descentralizadoras supe o fortalecimento das capacidades institucionais e administrativas (e, portanto, do poder decisrio) do governo central.
O processo de descentralizao em curso no Brasil (10)

Com exceo de um breve perodo histrico - a Repblica Velha -, o Brasil foi administrado de forma fortemente centralizada, desde o perodo colonial. A herana de um Estado centralizado no passado colonial e na monarquia foi abalada com a instaurao da Repblica, mas durante a maior parte da histria brasileira a criao de recursos administrativos necessrios para o desempenho de capacidades estatais esteve concentrada no nvel central de governo. No entanto, foi certamente a partir de 1930 que, com a emergncia do Estado desenvolvimentista e a ampliao progressiva das funes de governo, a Unio assumiu uma parcela altamente expressiva das capacidades financeiras e administrativas vis--vis com os demais nveis de governo. A forma centralizada do Estado ento emergente resultado de dois movimentos simultneos: de um lado, os principais tributos e fontes de recursos fiscais passaram progressivamente a ser de competncia exclusiva do governo federal (o fenmeno da centralizao financeira); de outro e no menos importante -, foi no nvel federal que se desencadeou uma bem-sucedida estratgia de fortalecimento institucional, que compreendeu a criao de rgos administrativos capazes de formular estratgias de desenvolvimento econmico e de inovao em poltica social, bem como a formao de burocracias tecnicamente preparadas.(11) Esse duplo movimento dotou o nvel federal de governo de uma capacidade de inovao poltica, de formulao de polticas de longo prazo e de cooptao do capital privado nacional e da classe trabalhadora que no teve at muito recentemente - paralelo em qualquer outra instncia de governo.
Nesse sentido, a centralizao estatal a partir de 30 - e que teve uma expanso contnua at fins da dcada de 70 - no apenas fruto de um processo de expropriao das capacidades de governo dos nveis subnacionais, mas tambm - e fundamentalmente - derivada do fato de ser o nvel federal que demonstrou elevada capacidade de inovao institucional e de resposta s presses advindas dos processos de industrializao e urbanizao em curso.

Durante o regime militar inaugurado em 1964, a concentrao dos recursos fiscais e a formao de agncias encarregadas da formulao de polticas nacionais na Unio alcanaram nveis sem precedentes. De acordo com uma forma de expanso do Estado inaugurada nos anos 30, o governo federal ampliou sua capacidade de extrao de recursos financeiros (seja pela reforma tributria de 66, seja pela ampliao da capacidade de obteno de recursos via fundos extra-oramentrios), bem como expandiu significativamente o volume de empresas estatais, de rgos pblicos de regulao da atividade econmica e de agncias federais encarregadas da prestao de servios sociais. No entanto, a forma de expanso do Estado realizada durante o regime militar implicaria a criao de capacidades institucionais e administrativas nos estados e municpios, capacidades estas que explicam em parte a natureza do processo de descentralizao Hoje em curso. No perodo posterior a 64, as transferncias de recursos especialmente para os municpios - significaram a possibilidade de seu fortalecimento administrativo. O exame da disposio final da receita tributria global no perodo da centralizao fiscal revela que, do montante de recursos de que dispunha efetivamente cada nvel de governo uma vez realizadas as transferncias constitucionais, ocorreu uma queda 9

significativa no que diz respeito aos estados (de 34 por cento do total da receita tributria em 1960, para 26 por cento em 1988); mas, no que diz respeito aos municpios, houve elevao de 6,5 por cento do total da receita tributria em 1960, para 11,4 por cento em 1988 (Afonso, 1993). A centralizao tributria na Unio significava que estados e municpios dispunham de uma margem muito pequena de recursos a serem aplicados livremente, isto , o governo federal (seja para uma parte das transferncias automticas, seja para a quase totalidade das transferncias negociadas) vinculava as transferncias a itens de despesa e, desse modo, a centralizao tributria implicava falta de autonomia de gasto, ou estreita margem decisria para estados e municpios, mas no significava indisponibilidade de recursos. Em outras palavras, ainda que certamente de modo inteiramente desigual no interior do territrio nacional, os municpios brasileiros, ainda que fortemente controlados pelo governo central, magnificaram no ps-64 sua capacidade de gasto. Do mesmo modo, a estratgia de criao de empresas pblicas estaduais (de eletricidade, telecomunicaes, saneamento etc.) criou, no mbito dos estados, capacidades administrativas que viabilizam hoje sua capacidade de gesto independente da Unio. Como se sabe, a partir sobretudo dos anos 50, o Estado brasileiro cresceu e se expandiu pela proliferao de agncias federais, sendo uma dimenso importante desse movimento a criao de empresas pblicas. Porm, a criao de empresas pblicas estaduais foi tambm significativa, sobretudo a partir dos anos 60. No perodo 61/76, foram criadas 119 novas empresas pblicas da Unio e 147 novas empresas pblicas nos estados (Martins, 1985, p. 62). Mais que isto, a criao de empresas pblicas nos estados e municpios foi estimulada pelas polticas emanadas do centro. Vrias delas (poltica de energia eltrica, de saneamento, de telecomunicaes, de habitao etc.) foram desenhadas supondo, de um lado, uma agncia federal planejadora e financiadora e, de outro, empresas estaduais encarregadas da execuo das polticas, sob controle dos governos estaduais. Essa estratgia deu origem a corpos tcnicos e empresas altamente capacitados, seja para formular e executar autonomamente as polticas de recorte estadual/municipal para as quais foram criados, seja para se constituir em alvo de programas de privatizao, seja ainda para reduzir o poder de comando das agncias federais encarregadas de sua regulao, seja finalmente para apresentar graus expressivos `de inovao na formulao e implementao de polticas. Portanto, a partir de polticas implementadas quando da vigncia do Estado centralizado, ocorreu um processo de fortalecimento das capacidades administrativas de estados e municpios. H evidncias de que no nvel federal ocorreu mais recentemente o movimento inverso. Voltarei aos anos 30 para demonstrar minha hiptese. At 1930, o processo de seleo dos quadros tcnicos do governo era inteiramente submetido dinmica da luta partidria pelo controle de agncias governamentais e dos recursos de poder que tal controle viabilizava. Era, portanto, o favoritismo poltico o critrio fundamental de constituio das burocracias governamentais. As tentativas fracassadas de reforma do servio pblico em direo a formas meritocrticas de seleo, durante o regime iniciado em 30, implicaram a adoo de uma estratgia alternativa: a criao de ilhas de eficincia administrativa fora da burocracia tradicional em algumas empresas pblicas e em alguns grupos executivos. Assim que se convive no Brasil, desde ento, com uma burocracia dual, regida por duas formas distintas de seleo: o mrito e o favoritismo poltico (Sikkink, 1993). Esse elemento importante para que se compreenda como temos convivido no Brasil com relaes simultneas entre centralizao e prticas clientelistas e, de outro lado, centralizao e forte capacidade de inovao institucional. O Estado brasileiro cresceu e se expandiu sob forma fragmentada, o que permitiu a existncia de rgos e instituies

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superpostos e de burocracias difusas, cujo controle e cuja possibilidade de coordenao so extremamente difceis. Em tais rgos e instituies convivem burocracias meritocrticas e patrimonialistas, em graus distintos de importncia e peso poltico. Dessa forma, as polticas emanadas do centro do sistema poltico em direo periferia combinaram ao longo do tempo polticas clientelistas (baseadas na distribuio de favores) e polticas dirigistas (caracterizadas por processos de inovao poltica). precisamente a qualificao e a identidade dessa burocracia federal, bem como o reconhecimento e a confiana dos contribuintes em relao necessidade, idoneidade e ao carter dos corpos administrativos do Estado brasileiro, que se encontram em uma crise profunda neste momento, crise esta que tem um peso significativo na crise geral do sistema estatal e cujo epicentro se encontra no nvel federal de governo. Contrariamente s expectativas, a redemocratizao especialmente nas gestes Sarney e Collor representou a exacerbao dos elementos cartonais e clientelistas de nosso sistema poltico que o autoritarismo no logrou eliminar (Abranches, 1992, p. 27).(12) Os impulsos pr-descentralizao (ou, dito de outro modo, os incentivos polticos para que a reforma do Estado se processe nessa direo) nascem da reao forma pela qual se expandiu o Estado centralizado. Por sua vez, a dinmica desse processo (ainda em curso) est fortemente associada ao movimento, superposto no tempo, de construo de um novo equilbrio federativo, viabilizado pela consolidao democrtica no contexto especfico das estruturas polticoinstitucionais brasileiras, e da crise do Estado desenvolvimentista e de um modelo de Federao por ele engendrado, cuja expresso mais clara a desarticulao das bases fiscais, institucionais e polticas sobre as quais este se assentava. De um lado, a consolidao democrtica trouxe arena poltica um conjunto de atores que hoje atuam reduzindo o poder de comando anteriormente exercido inteiramente pelo Executivo federal (Sallum Jr. & Kugelmas, 1993): governadores, prefeitos, parlamentares, movimentos populares e sindicatos consolidaram seu poder poltico ao longo do processo de redemocratizao e reduzem o poder de mando do governo central. Alm disso, no plano dos estados e municpios que ocorre hoje um expressivo processo de inovao poltica (as chamadas novidades vindas de baixo), (13) processo este que guarda paralelo com a capacidade de inovao poltica do governo federal nos primrdios do Estado desenvolvimentista. Por outro lado, um conjunto de fatores esgara as bases de sustentao do Estado desenvolvimentista e do pacto federativo que o sustentou. Nas ltimas dcadas, ocorreu um efetivo processo de desconcentrao produtiva, com a emergncia de novas elites regionais modernas que, conectadas diretamente com o exterior, questionam o poder de regulao do Estado nacional e de sua expresso poltica, o governo federal. Pressionada pela necessidade de realizar o ajuste fiscal, de cumprir os encargos da dvida externa e pelos resultados da reforma tributria da Constituio de 1988, a Unio teve suas bases fiscais fortemente erodidas, ainda que tenha ocorrido um bem-sucedido esforo mais recente de elevao da arrecadao. Dada a reduo dos investimentos federais em infra-estrutura, estes tm sido objeto de violentas disputas inter e intraregionais. A maior autonomia tributria viabilizada pela Constituio de 88 tem dado lugar a uma verdadeira guerra fiscal entre estados e municpios, na busca de captar investimentos produtivos, bem como a um processo de deslegitimao das instncias reguladoras federais (Rodriguez, 1994). Finalmente, as dificuldades polticas com que defronta o Executivo Federal para coordenar um efetivo programa de reformas estruturais implicam um processo reiterado de sua deslegitimao enquanto instncia poltica reguladora dos conflitos nacionais.

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Em suma, a forma de expanso do Estado que implicou o fortalecimento institucional e administrativo dos nveis municipal e estadual - paradoxalmente implementada no perodo de maior centralizao financeira e poltica da histria brasileira -, em um contexto de crise das capacidades estatais do governo federal e de fortalecimento do poder poltico das elites regionais, explica boa parte da dinmica do conflito federativo. Seria, assim, impreciso afirmar que tenhamos no Brasil um processo de descentralizao das estruturas administrativas e das funes do Estado. Na verdade, para alm dos esforos de descentralizao de alguns programas pblicos e dos resultados descentralizados que as iniciativas dos nveis subnacionais tm ensejado, no existe uma estratgia ou programa nacional de descentralizao que, comandado pela Unio, proponha um rearranjo das estruturas polticoinstitucionais do Estado (14) (Draibe & Arretche, 1995). Existe, sim, sob o impulso da consolidao democrtica e da crise de capacidades estatais do governo federal, uma conflitiva barganha em torno da descentralizao fiscal, processo este que tem como um de seus desdobramentos a descentralizao da despesa pblica e o fortalecimento institucional dos nveis subnacionais. Esse elemento da reforma do Estado - que no de modo algum irrelevante - parece obscurecer que grande parte das esferas de atuao do governo permanece sob responsabilidade do governo federal. Isto no significa que, para que ocorra descentralizao, seja absolutamente necessria a existncia de um projeto ou programa do governo federal. Obviamente que, mantida a dinmica poltica acima mencionada, a descentralizao tende a se aprofundar, dado que mesmo seu carter errtico revela a forma prpria de tomada de decises em sistemas polticos nos quais os diversos atores so dotados de graus relativamente equivalentes de autonomia poltica. No entanto, como veremos a seguir com relao aos programas sociais, a inexistncia de um programa nacional implica, entre outras coisas, que a heterogeneidade na prestao dos servios - que um resultado natural das formas descentralizadas seja dramaticamente reforada no caso brasileiro. Implica tambm que, dado que no h formalmente um novo arranjo, no de todo descartvel que uma eventual re-centralizao possa ocorrer, se os fatores (ou parte deles) que geram a crise das capacidades estatais do governo federal se alterarem e se as equipes governamentais tiverem tal orientao e competncia poltica para realiz-la.
Descentralizao dos programas sociais (15)

Desde meados dos anos 80, a agenda de redemocratizao incluiu entre um conjunto de outras demandas um projeto de reformas setoriais do Sistema de Proteo Social Brasileiro. No incio do governo do presidente Jos Sarney -primeiro governo civil ps-regime militar, o debate em torno de tais reformas teve a hegemonia de setores progressistas e, neste, a descentralizao, o resgate da dvida social, a participao social e poltica foram princpios norteadores de boa parte das propostas de reforma. Props-se a descentralizao e a regionalizao dos programas nacionais de saneamento e habitao; a descentralizao, universalizao e democratizao dos programas de educao bsica; o abandono das prticas clientelistas e a municipalizao da assistncia social como forma para que a prestao de servios assistenciais equivalesse a um direito de cidadania; a unificao e a descentralizao de um sistema nacional de sade capaz de universalizar o atendimento populao.(16)

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De um lado, a perda de espao poltico dos setores progressistas na aliana que conduziu inicialmente o processo de redemocratizao explica em grande parte a impossibilidade de realizao dos grandes projetos de reforma. De outro, a dinmica de funcionamento da arena poltica constituda em torno de cada poltica setorial explica a extenso e o ritmo das reformas efetivamente alcanadas (Melo, 1993a). No que diz respeito especificamente descentralizao dos programas, fatores como: 1) a existncia (ou no) de uma poltica deliberada de descentralizao por parte do governo federal; 2) a natureza e o poder da coalizo pr-descentralizao; e 3) o desenho institucional das polticas prvias, tiveram em cada poltica setorial influncia decisiva sobre as possibilidades de uma efetiva descentralizao na prestao dos servios (Almeida, 1995, p. 95). Tomemos inicialmente os programas de assistncia social, aqueles que atingem mais diretamente as populaes mais carentes. No Ministrio do Bem-Estar Social esteve (17) concentrada a maior parte dos recursos da Unio realocados atravs de transferncias negociadas- 51,5 por cento do total em 1991 (Roarelli, 1992, p. 7) -, o que d uma medida da importncia da centralizao para o uso clientelista desses recursos e, dela decorrentes, a fora e a resistncia da coalizo interessada na manuteno das formas centralizadas de gesto. (18) Alm disso, h programas assistenciais em quase todos os ministrios sociais, permitindo a consolidao de burocracias difusas, cujo poder de presso contrrio descentralizao tem inviabilizado vrias tentativas de reforma nessa direo, tentativas estas oriundas sobretudo das burocracias da rea econmica e do planejamento. Por essas razes, no existiu at muito recentemente uma poltica explcita, por parte do governo federal, em direo descentralizao dos programas assistenciais, a despeito das reiteradas anlises e recomendaes nessa direo. No entanto, isto no significa que esforos isolados de descentralizao de alguns programas no tenham dado passos bem-sucedidos. A descentralizao da merenda escolar, iniciada em 94, pretende que, por adeso dos municpios, estes passem a realizar diretamente as compras de alimentos para fornecimento s crianas do ensino fundamental. A descentralizao da aquisio e distribuio dos livros didticos para as crianas das escolas pblicas d seus primeiros passos neste ano de 1995. Por outro lado, so incontveis as iniciativas de governos estaduais e municipais no que diz respeito a programas focalizados nas populaes mais carentes. Pressionados pela crise econmica e pela redemocratizao (mais especificamente, pela retomada do mecanismo eleitoral), governadores e prefeitos (especialmente estes ltimos) tm sido responsveis por uma elevao na despesa pblica em programas assistenciais (19) e pela formulao e implementao de uma mirade de novos programas de mbito exclusivamente local, freqentemente associados gesto que os criou. A ausncia de um programa nacional planejado de descentralizao dos programas educacionais tem implicado os mesmos resultados: tendncias de transferncia de parcelas das atividades envolvidas na prestao de servios, sem uma efetiva redistribuio de competncias. Desde os seus primrdios, a educao bsica da rede pblica no Brasil prestada de forma superposta: escolas estaduais e municipais oferecem servios de forma no-exclusiva. A distribuio do peso relativo dessas redes extremamente desigual no territrio nacional e, ainda que a Constituio de 1988 tenha estabelecido que a oferta de educao bsica preferencialmente de responsabilidade municipal, o processo efetivo de transferncia de competncias tem sido subordinado a fatores de ordem conjuntural e regional. Dito de outro modo, ausncia de uma direo do centro se soma o carter heterogneo e difuso dos interesses envolvidos, o que dificulta enormemente a formao de uma coalizo pr-

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descentralizao, com conseqncias evidentes sobre o carter errtico do processo. Mais do que um processo de redefinio do poder de deciso e definio de competncias exclusivas, o que tem mudado a importncia relativa de cada nvel de governo na oferta de matrculas, no desempenho de algumas funes (como a compra da merenda escolar, por exemplo) e no custeio das escolas, geralmente deslocado em direo aos municpios (Mello e Souza, 1993, p. 2), processo este que , contudo, extremamente desigual de um estado para outro, seja quanto s formas, aos ritmos e ao contedo das mudanas. De qualquer modo, entre 1988 e 1991, o nmero de matrculas em estabelecimentos municipais no ensino de 1 grau cresceu a uma taxa mdia anual de 3.1 por cento, ndice este muito superior ao da expanso demogrfica (Afonso, 1994, p. 14). Na rea do desenvolvimento urbano, a extino do BNH (Banco Nacional da Habitao) e a desarticulao de sua burocracia, a turbulncia institucional dos anos mais recentes, o fiasco dos esforos de reforma e a crise do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servio) implicaram uma ausncia progressiva do governo federal, seja no sentido da capacidade de manter os nveis anteriores de financiamento promoo pblica de habitaes, seja no sentido de responder s demandas crescentes derivadas do processo de democratizao, seja no sentido da capacidade de formulao e implementao de reformas estruturais de sistemas que do sinais crescentes de esgotamento. nesse sentido que se afirma que o governo federal perdeu fora; vale dizer, o governo federal demonstrou progressivamente sua incapacidade de desempenhar as funes que lhe eram afetas no sistema anterior, sob a gide do BNH e sua incapacidade de propor inovaes institucionais que respondam s demandas da situao presente. Paralelamente, governos estaduais e municipais vm, na prtica, assumindo um papel crescente na oferta pblica de programas de habitao e saneamento bsico: seja no financiamento dessas polticas com recursos prprios, seja captando diretamente no exterior; quer desenhando e implementando programas habitacionais prprios, quer assumindo o controle na fixao de tarifas de saneamento ou at mesmo privatizando servios etc. Ora, esse movimento, mais do que um programa de descentralizao comandado pelo governo federal, revela um processo crescente de autonomizao dos nveis subnacionais de governo na oferta de servios de habitao e saneamento bsico, processo este que largamente substitutivo ausncia do governo federal. certamente no campo dos programas de sade pblica que ocorreram os mais bem-sucedidos avanos em direo a uma reforma de tipo descentralizados. Ao longo dos anos 80, a coalizo favorvel consolidao de um sistema hierarquizado e descentralizado de prestao de servios de sade, com forte presena nos fruns nacionais e em aliana com governadores e prefeitos, conseguiu uma srie sucessiva de medidas que redundaram em uma efetiva reforma do setor. Essa reforma, que redistribuiu funes e competncias entre os nveis de governo, tem uma direo clara: os municpios passam progressivamente a ter capacidade decisria, competncias e recursos para a prestao dos servios bsicos de sade. Se verdade, contudo, que uma articulao positiva entre a burocracia do Ministrio da Sade, a elite profissional do setor e governadores e prefeitos viabilizou a aprovao de medidas de reforma a partir do centro do sistema poltico, verdade tambm que as dificuldades na implementao dessas reformas decorrem das dificuldades financeiras e institucionais do governo federal para dar continuidade ao processo de reformas. Nessa medida, as feies do sistema descentralizado se tornam crescentemente heterogneas no territrio nacional, dadas as diferentes possibilidades financeiras e administrativas e as distintas disposies polticas de governadores e prefeitos: em algumas regies, onde os recursos so mais

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escassos e as demandas so mais agudas, o sistema d sinais evidentes de falncia; em outras regies, com mais recursos, os municpios demonstram capacidade de gesto praticamente autnoma de seus sistemas de sade.
O paradoxo aparente: descentralizao e necessidade de fortalecimento do governo central

A avaliao exposta acima indica que, em processos de descentralizao de modalidades de gesto de programas pblicos, o nvel central de governo tem uma importncia estratgica na direo e coordenao, seja da formulao e aprovao de reformas, seja em sua implementao. Como vimos, o Estado desenvolvimentista no Brasil assumiu uma forma fortemente centralizada, ou, dito de outro modo, a construo do Estado nacional sups um longo processo de esvaziamento das capacidades institucionais, administrativas e financeiras dos governos estaduais e municipais. No entanto, no perodo ps-64, a forma centralizada de gesto inaugurou uma nova orientao para a expanso do Estado: esta efetivamente fortaleceu as capacidades administrativas de estados e municpios, ainda que de forma inteiramente desigual no territrio nacional, fato este que permite que a descentralizao seja hoje uma possibilidade real. Finalmente, ao longo da dcada de 80, assistimos a um esvaziamento progressivo dos recursos de que dispunha o governo federal para o exerccio de suas funes tradicionais, vale dizer, aquelas sob as quais se erigiu como grande protagonista do Estado desenvolvimentista. Esse quadro tem implicado que o processo de descentralizao das polticas sociais seja caracterizado por desigualdades de toda ordem: no ritmo de formulao e deciso entre as distintas polticas setoriais; no interior de uma dada poltica, desigualdades entre o ritmo e os resultados da implementao; e, sobretudo, na qualidade dos servios prestados. A superao dessas dificuldades no pode ocorrer apenas por iniciativa dos governos locais, dada exatamente sua heterogeneidade na capacidade de mobilizar recursos prprios e dada a escala local de sua atuao. Apenas o governo central pode desempenhar essa tarefa, sob pena de que se aprofundem as desigualdades regionais. certo que uma proposio desse tipo no est isenta de preferncias e valores, mas parece-me que as tendncias de reforma do Estado brasileiro apontam para um novo papel a ser desempenhado pelo governo federal: de forte regulao das polticas nacionais, de correo das desigualdades regionais e de compensao das insuficincias locais. A transio para um outro tipo de Estado, no sentido de que o governo federal venha a desempenhar novas funes, relacionadas a coordenao, regulamentao e fiscalizao de funes descentralizadas (seja para outros nveis de governo, seja para o setor privado), supe necessariamente que o centro do sistema (a Unio) seja administrativa e institucionalmente forte. Portanto, antes que um esvaziamento das funes dos nveis centrais de governo, o sucesso da descentralizao supe sua expanso seletiva, vale dizer, um reordenamento expansivo das agncias do governo central em direo a novas atividades, reordenamento este que implica um governo central fortalecido. (20)
Acerca das possveis reaes entre descentralizao e clientelismo

Parte importante das expectativas postas na descentralizao est associada noo de que uma proximidade maior entre prestadores de servios e usurios viabilizaria maior accountability dos governos em relao aos cidados e, por esta razo, maior responsiveness daqueles em relao s necessidades destes. Nessa perspectiva, a descentralizao passaria a ser um dos elementos da reforma do Estado

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pelo qual seriam combatidos os problemas de ineficincia alocativa postos pelo clientelismo. Pretendo argumentar mais uma vez que tais expectativas - tal como colocadas no debate - pem excessiva confiana na proximidade como elemento que, por si s, garantiria a realizao daqueles princpios. Ainda que a proximidade possa ser um elemento importante para dar visibilidade s aes de governo - e, nesse sentido, favorecer a accountability e a responsiveness -, possvel problematizar tais expectativas com base no argumento de que o uso clientelista de recursos pblicos est historicamente associado natureza das relaes entre burocracias pblicas e partidos polticos. Nesse sentido, tais prticas parecem depender menos da escala da prestao de servios e mais da natureza das instituies deles encarregadas. A anlise comparada da emergncia dos modernos sistemas de proteo social indica que seu formato institucional est fortemente associado natureza das burocracias responsveis, quer por sua formulao e aprovao, quer sobretudo por sua implementao. Sua natureza seria, por sua vez, derivada do longo processo de formao dos Estados nacionais, mais particularmente pela consolidao de estruturas burocrticas previamente plena liberalizao e democratizao dos sistemas polticos nacionais. A seqncia histrica democratizao/burocratizao , portanto, fundamental na definio da engenharia institucional desses sistemas (Evans et. al., 1985) e, para o tema que nos interessa aqui, para as possibilidades de seu uso para fins clientelistas. Vejamos. A liberalizao do voto anteriormente plena consolidao de estruturas burocrticas tenderia a reduzir o grau de bureaucratic insulation, porque, nessas circunstncias histricas, os partidos tenderiam a se consolidar diante do eleitorado, utilizando os recursos estatais como moeda de troca. As estruturas administrativas seriam, portanto, prisioneiras da patronagem poltica. Ao contrrio, o desenvolvimento e a consolidao das burocracias ou ainda o sucesso de reformas administrativas em direo sua construo - anteriormente plena liberalizao do voto dariam s burocracias maior capacidade de resistncia s presses pela prestao de servios sociais de tipo clientelista, condicionando, assim, a formao de partidos polticos de tipo programtico, dado que o apelo ao eleitorado no poderia ser feito mediante a concesso de favores. Este ltimo seria, por exemplo, o caso de pases europeus nos quais a existncia prvia de monarquias constitucionais viabilizou a consolidao de burocracias pblicas anteriormente universalizao do sufrgio. No caso dos EUA, diferentemente, a massificao do voto foi anterior burocratizao do Estado, o que condicionou a formao de um sistema partidrio de base regional e assentado sobre a patronagem poltica; dito de outro modo, a seqncia histrica democratizaoburocratizao implicou que os arranjos administrativos ento constitudos fossem colonizados por partidos que se reproduziam por meio do clientelismo. Se, at o incio do sculo XX, os EUA no tinham realizado a profissionalizao e a burocratizao de seus corpos administrativos, quando esta ocorreu, ocorreu primeiramente - de forma desigual ao longo do territrio nacional - nos nveis municipal e estadual, desenvolvimento este que explicaria em grande parte a natureza do federalismo norteamericano. Esse padro de formao do Estado teria condicionado o ritmo e os padres da social policy making do sculo XIX at hoje (ver Weir et al., 1988). Portanto, nem a centralizao explica o clientelismo nem, muito menos, as formas descentralizadas de prestao de servios pblicos implicam sua eliminao. Dito de outro modo, no h uma relao necessria entre determinada escala de prestao de servios pblicos e o grau de apropriao privada ou patronagem poltica que a prestao de tais servios pode viabilizar. A proximidade no , assim, condio

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suficiente para evitar que determinadas necessidades dos cidados sejam atendidas segundo padres clientelistas. Diferentemente, as possibilidades de elevao dos nveis de imparcialidade na alocao de recursos pblicos estariam associadas consolidao de burocracias relativamente insuladas das presses partidrias para seu uso clientelista. Por outro lado, para evitar abusos de poder por parte da burocracia e, por extenso, do prprio Estado , so necessrias instituies que permitam aos cidados controlar as aes do governo. Estabelecendo as condies necessrias para uma efetiva interveno do Estado, Przeworski (1995, p. 8, traduo da autora) afirma que:
Para estabelecer condies de interveno efetiva do Estado, os governos devem ser capazes de controlar as aes econmicas dos atores privados e os cidados devem ser capazes de controlar os governos. Os agentes privados devem se beneficiar quando agem no sentido do interesse pblico e devem sofrer sanes quando no o fazem; o mesmo deve ocorrer com os governos.

Assim, para um bom governo, necessrio que os agentes do Estado tenham instrumentos efetivos de interveno - e isto supe relativa autonomia em relao s presses de tipo particularista -, mas tambm necessrio, por outro lado, que os governos possam ser punidos quando no agem no sentido das necessidades dos cidados. Essa frmula remete naturalmente discusso das relaes entre governantes e suas burocracias, mas tambm certo que as burocracias impotentes tm escassas possibilidades de implementao de polticas. No entanto, quero aqui chamar a ateno para o fato de que a questo da formulao e implementao de polticas adequadas s necessidades ds cidados conceito este que certamente sujeito a grande controvrsia - depende menos do nvel de governo delas encarregado que do desenho de instituies que criem incentivos ao comportamento responsvel por parte dos governos. Isto no significa que a proximidade no possa ser - para algumas polticas um elemento que possa propiciar tais incentivos; significa que certamente a proximidade no uma condio suficiente para tal. Na verdade, as avaliaes mais recentes das reformas implementadas indicam no ser assim to evidente que a maior autonomia local na deciso sobre a alocao de bens e servios implique maior grau de imparcialidade em sua distribuio. Analisando o caso francs, Rosanvallon (1993, p. 41) afirma que a questo da imparcialidade , na verdade, um problema ainda a ser resolvido pelo Estado, dado que existe - e a experincia francesa de descentralizao o confirma - um risco novo de parcialidade derivado da proximidade.(21) Na mesma direo argumenta Tanzi (1995), afirmando que a contigidade entre burocracias pblicas e cidados no nvel local tenderia a elevar as possibilidades de ocorrncia de prticas de corrupo, embora as evidncias empricas nessa direo no permitam estabelecer uma relao necessria entre essas variveis.
A descentralizao da poltica social de habitaro: o caso de So Paulo (22)

Em outro trabalho (Arretche, 1995), argumentei que durante a dcada de 80 assistimos perda progressiva da capacidade de gesto da poltica habitacional por parte do governo federal, processo este que se manifestou quer numa crescente desarticulao de suas bases institucionais decorrentes do fechamento do BNH e dos efeitos polticoinstitucionais da redemocratizao, quer numa reduo do volume de recursos disponveis para programas habitacionais, derivado do impacto da crise econmica sobre a modalidade especfica de gesto dos recursos do FGTS. A essa progressiva 17

ausncia do governo federal no setor, governos estaduais e municipais no quadro da elevao da competio eleitoral no novo contexto democrtico - reagiram de formas diversas, criando uma mirade de novos programas de base local e existncia episdica. O governo do estado de So Paulo, por sua vez, respondeu criando as condies institucionais e financeiras para umaprogressiva autonomizao das bases de formulao e implementao da poltica social de habitao. Ainda que esse movimento - com significativo grau de variedade possa ser identificado para todo o pas, foi no estado de So Paulo que se criou o que se poderia chamar de um sistema estadual de habitao, no sentido de que se institucionalizaram, no plano essencialmente estadual, mecanismos que viabilizam um fluxo permanente de recursos (financeiros e administrativos) e garantem uma oferta contnua de equipamentos (unidades habitacionais). Dito de outro modo, no estado de So Paulo se constituiu um Sistema Estadual de Habitao, dotado de fontes de recursos vinculadas, instituies especificamente voltadas para essa finalidade e programas habitacionais com desenho, sistema de crdito e mecanismos de acesso prprios. At 1981, a promoo pblica de habitaes no estado era realizada com base nos recursos do FGTS, passando a sofrer srias restries a partir da crise desse fundo, que se iniciou em 1983. A partir de ento, a CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo) passou a operar crescentemente com recursos estaduais, provenientes do Tesouro do Estado e da Loteria da Habitao. Em 89, foi aprovada a primeira lei que aumentou em 1 por cento a alquota do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), destinando esses recursos habitao popular. Desse modo, a partir de 83, os recursos de origem federal passaram a ser crescentemente marginais na produo habitacional do estado. (23) Portanto, com a adoo da alquota do ICMS se criou uma fonte permanente, no-onerosa (dada a base de sua receita) e vinculada de recursos para a implementao de programas sociais de habitao no estado. Ao institu-lo, criou-se um fluxo financeiro do conjunto dos contribuintes para a produo habitacional, fluxo este que, pelo seu carter contnuo e no-oneroso, viabilizou um volume de produo de unidades residenciais sem precedentes no estado.(24) Se a institucionalizao de uma fonte vinculada de recursos um elemento extremamente importante para a existncia de um sistema habitacional, no menos importante a consolidao de instituies especificamente voltadas para tal fim. A criao da CDH (Companhia de Desenvolvimento Habitacional do estado de So Paulo) em 83 e sua transformao em CDHU em 89 representaram decises segundo as quais passariam a ser formulados no plano estadual programas cujas caractersticas seriam distintas daquelas oferecidas pelas agncias federais. Assim, observado do ponto de vista das relaes entre governo estadual e governo federal, ocorreu durante a dcada de 80 um crescente processo de estadualizao (descentralizao) da poltica social de habitao, processo este, contudo, cujos traos e caractersticas mais ntidas s surgiram ao final dessa mesma dcada. Retomando: at 81, a produo habitacional pblica no estado era fortemente dependente das transferncias federais (via FGTS); depois disso se criaram as condies para a existncia de um programa de mbito estadual, com fontes de financiamento, instrumentos institucionais e recursos humanos de mbito exclusivamente estadual. Mas, examinemos os programas habitacionais implementados para examinar a outra dimenso de nosso problema: aquele que diz respeito natureza das relaes entre governo estadual e governos municipais, relaes estas que se estabeleceram ao longo do processo de constituio do sistema estadual de habitao.

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No incio desse processo, em 83, tais relaes podem ser identificadas atravs do PMH (Programa Municipal de Habitao). Financiado com recursos estaduais (Tesouro e Loteria), o governo do estado repassava recursos para que as prefeituras municipais desempenhassem o papel de agente promotor dos conjuntos habitacionais. Isto significa que, sob determinadas condies, estas dispunham de uma relativa margem de autonomia para selecionar os projetos habitacionais e o que no irrelevante - para selecionar os beneficirios das unidades habitacionais construdas. Portanto, as primeiras tentativas de construo de um sistema estadual de habitao foram caracterizadas pela municipalizao, com significativa autonomia alocativa para as prefeituras (para contratar obras e distribuir unidades residenciais, que so os grandes ativos polticos da poltica habitacional). Essa fase se caracterizou pela opo preferencial pelo mutiro como forma construtiva. E o que no irrelevante se caracterizou pela escassez de recursos, dado que sua fonte era o Tesouro Estadual. Isto implicou baixos ndices de produo habitacional pblica. (25) Salvo erro, no h pesquisas que indiquem se, com a municipalizao, ocorreram prticas clientelistas na distribuio dos benefcios envolvidos nessa poltica. Contudo, dados os padres brasileiros, no h razes para duvidar de que estas tenham efetivamente pautado a contratao de servios e a distribuio de unidades residenciais. No perodo seguinte (87/89), com os programas SH1 e SH2, passou-se a privilegiar a contratao de empreiteiras para a produo de grandes conjuntos habitacionais. Abandonou-se, portanto, a modalidade do mutiro, sob o argumento de que a carncia habitacional no estado era muito grande e que a produo em larga escala e com cronogramas de obras curtos exigiria a utilizao de empresas especializadas; mas se manteve ainda um relativo grau de autonomia decisria para as prefeituras municipais.(26) Finalmente, os programas SH3 e SH4, vigentes no perodo 90/94, so aqueles que se beneficiaram do afluxo permanente de recursos propiciado pela aprovao do acrscimo de 1 por cento na alquota do ICMS, vinculado produo de unidades residenciais. Privilegiando ainda a contratao de empreiteiras para a construo de grandes conjuntos habitacionais, esses programas marcariam, contudo, uma importante reformulao no que diz respeito forma de gesto da poltica social de habitao: todas as obras passaram a ser licitadas e administradas pela CDHU, isto , a poltica passou a ser centralizada no governo do estado, ainda que as prefeituras municipais, para ter acesso aos programas, devessem se comprometer com a contrapartida do terreno e da infraestrutura. Assim, para ter acesso s unidades habitacionais oferecidas pelo programa estadual, as prefeituras devem oferecer o terreno e a infra-estrutura urbana, lhas isto no implica necessariamente que elas tenham direito seleo das empresas privadas que participaro da construo nem seleo dos potenciais beneficirios das unidades residenciais construdas. Em outras palavras, os ativos polticos do programa esto no mbito da CDHU. , portanto, nessa instituio que se processa a disputa pelos benefcios oferecidos por essa poltica. A adoo do acrscimo de 1 por cento do ICIVIS como fonte permanente de recursos implicou no apenas a excluso das prefeituras do processo de licitao das obras. Mais que isto, as prefeituras perderam tambm o controle sobre a comercializao das unidades residenciais, vale dizer, do processo de seleo dos beneficirios, processo este que passou a ser centralizado na CDHU. Com efeito, dado que a prestao da unidade habitacional um percentual sobre a renda, (27) e que o valor de financiamento da unidade habitacional calculado (e atualizado) nas mesmas bases que os financiamentos habitacionais do FGTS, fcil concluir que essas unidades residenciais so altamente subsidiadas. Segundo alguns

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clculos, o montante do subsdio chega a 95 por cento do valor da prestao para a faixa de um salrio mnimo (Batistuzzo, s/d, p. 9). Independentemente do que tal poltica de comercializao representa do ponto de vista do retorno do investimento e das possibilidades de sua reaplicao, (28) se trata de observar aqui o que pode representar a oferta de um bem caro (como a unidade residencial) em condies to facilitadas de crdito. Evidentemente, ele representa um ativo poltico da maior importncia. Resta, portanto, examinar se, uma vez adotada a modalidade centralizada na CDHU, possvel distinguir qual critrio conduziu a distribuio dos benefcios: se 1) as necessidades dos cidados, evidenciadas por instrumentos que permitiriam selecionlos segundo a necessidade (de forma a cumprir os objetivos sociais da poltica), ou segundo a capacidade de pagamento dos muturios (de modo a garantir o equilbrio financeiro do sistema e permitir a continuidade da prestao de servios); ou 2) a reproduo do partido poltico no poder, critrio este que, se est em conflito com o princpio anterior, evidenciaria prticas de rentseeking e clientelistas. Em primeiro lugar, o exame do perodo de distribuio dos benefcios indica forte concentrao da comercializao de unidades em anos eleitorais: nos anos de 90 (eleio de governo estadual) e 92 (eleio de governos municipais), momentos em que foram cadastrados volumes expressivos de potenciais beneficirios (CDHU, 1994; Batistuzzo, s/d). Em segundo lugar, a esse processo se associou a flexibilizao dos critrios (tcnicos) estabelecidos pela burocracia da CDHU para a concesso dos benefcios (unidades residenciais). Finalmente, conforme nossas entrevistas, no se tratava de condicionar a seleo dos municpios nos quais seriam construdos os conjuntos habitacionais de acordo com o partido poltico no poder. Diferentemente, foram construdos conjuntos habitacionais em quase todos os municpios paulistas, mas os representantes partidrios no plano local detinham forte poder decisrio na distribuio das unidades residenciais. A distribuio das unidades residenciais altamente subsidiadas passou a ser o palco de uma disputa no interior dessa companhia habitacional entre, de um lado, a adoo de critrios tcnicos por parte de uma burocracia fracamente insulada e, de outro, a forte interferncia de critrios de reproduo partidria. No seria imprudente afirmar que, neste caso, o critrio das necessidades dos cidados esteve subordinado ao da satisfao das bases necessrias vitria eleitoral. Como disse anteriormente, no h pesquisas empricas que permitam aferir se, para este caso, a municipalizao efetivamente apresentaria vantagens do ponto de vista da accountability. No entanto, para o caso da poltica habitacional, somente sob determinadas condies possvel viabilizar sistemas municipais de poltica social de habitao. O elevado volume de recursos necessrio no momento inicial do investimento, associado ao longo tempo de recuperao dos emprstimos realizados pelo consumidor final, coloca srias dificuldades para a existncia de sistemas de crdito habitacional de pequena escala, dificuldades estas ainda maiores quanto esse consumidor final consiste em populaes de baixssima renda. Nesse caso, portanto, no me parece que a municipalizao pudesse ser uma soluo mais eficiente. Por outro lado, pretendi mostrar que o novo centro da poltica habitacional (mais descentralizada que no governo federal) no implicou maior possibilidade de controle social sobre a distribuio de recursos pblicos, nem criou mecanismos automticos para evitar sua utilizao como instrumento de patronagem poltica; diferentemente, neste caso, a oferta de um beneficio social (caro e altamente subsidiado) representou um elemento entre outros - no interior de uma estratgia de reproduo e/ou manuteno de um partido poltico no controle do governo do estado.(29)

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Consideraes finais

Espero ter levantado questes que permitam problematizar o consenso existente em torno das expectativas quanto s virtudes potenciais da descentralizao como indutora de maior democratizao e eficincia das polticas pblicas. Nessa perspectiva, procurei neste trabalho examinar os argumentos que sustentaram parte daquele consenso, buscando problematizar sua consistncia conceitual e emprica. Com relao ao primeiro argumento examinado - aquele que diz respeito expectativa de que a descentralizao seria condio necessria democratizao do processo decisrio, penso que, qualquer que seja o contedo da proposta de democracia ao qual se esteja filiado, os princpios e valores que o sustentam devem se encarnar em instituies concretas, as quais tm variado ao longo do tempo. Dado que permanecero existindo questes que devem ser processadas pelos distintos nveis de governo, o carter democrtico do processo decisrio depende menos do mbito no qual se tomam decises e mais da natureza das instituies delas encarregadas. Alm disso, a associao entre centralismo e autoritarismo pode ser mais bem explicada pelo exame da forma pela qual se associaram historicamente, no processo de formao dos distintos Estados nacionais, estruturas administrativas do governo central e elites locais e/ ou regionais. a maior ou menor capacidade de absoro/cooptao/integrao dessas elites no Estado centralizado que estimularia essas mesmas elites a identificar descentralizao e democratizao em suas demandas por maior participao no processo poltico. Com relao ao segundo argumento examinado aquele que diz respeito expectativa de que a descentralizao implicaria um esvaziamento das funes do governo central -,creio que o exame do caso brasileiro aponta na direo oposta. Vale dizer, pode-se afirmar que o sucesso de reformas do Estado de tipo descentralizador supe uma expanso seletiva das funes do governo central, mais especificamente o fortalecimento de suas capacidades administrativas e institucionais na conduo e regulao de polticas setoriais implementadas pelos governos subnacionais e do prprio processo de descentralizao. Essa funo se torna ainda mais relevante em pases caracterizados por disparidades intra-regionais muito significativas, como o caso do Brasil. Finalmente, com relao possibilidade de que a descentralizao viabilize formas de controle sobre a ao dos governos, dada a proximidade entre eleitos e eleitores e que, portanto, esta implique a reduo do emprego de recursos pblicos para fins clientelistas, parece-me que essa expectativa deve ser examinada antes sob o ngulo da natureza das instituies encarregadas da prestao dos servios do que sob o ngulo da escala de prestao de servios. Nesse sentido, no h uma relao necessria entre descentralizao e reduo do clientelismo: este pode ocorrer em qualquer escala de operaes. Na verdade, a reduo do clientelismo supe a construo de instituies que garantam a capacidade de enforcement do governo e a capacidade de controle dos cidados sobre as aes deste ltimo.
NOTAS (*) Agradeo a Argelina Figueiredo, por sua leitura detalhada e seus esclarecedores comentrios primeira verso deste texto. Agradeo tambm aos participantes do GT de Polticas Pblicas da ANPOCS, particularmente a Snia Miriam Draibe, Marcos Andr Melo e Maria das Graas Rua, bem como aos pareceristas da RBCS.

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1. De 75 pases considerados em via de desenvolvimento ou em economias de transio, 63 teriam implementado reformas nas quais teria ocorrido um processo de transferncia de poder poltico para os governos locais (Dillinger, 1995, p. 1). 2. Por desconcentrao se entende a transferncia da responsabilidade de execuo dos servios para unidades fisicamente descentralizadas, no interior das agncias do governo cen tral; por delegao se entende a transferncia da responsabilidade ta gesto dos servios para agncias no-vinculadas ao governo central, mantido o controle dos recursos pelo governo central; por transferncia de atribuies se entende a transferncia de recursos e funes de gesto para agncias novinculadas.institucionalmente ao governo central; e, finalmente, por privatizao ou desregulao se entende a transferncia da prestao de servios sociais para organizaes privadas. 3. interessante observar que em torto da descentralizao como instrumento necessrio de democratizao das relaes polticas se agregaram correntes de origem poltica muito distinta. Defendem essa nova forma de gesto dos assuntos do Estado aqueles que, com base nos velhos preceitos de liberalismo poltico, reclamam instrumentos de proteo das liberdades individuais contra as ameaas de um Estado necessariamente invasivo, bem como aqueles que, com base em ideais libertrios, reclamam um aprofundamento da vida democrtica e, portanto, formas de superao dos limites da democracia representativa. 4. interessante, alis, observar que a luta poltica pela descentralizao rio Brasil se passa essencialmente rio interior da esfera estatal; vale dizer, as demandas que a impulsionam so realizadas por atores tais como prefeitos, governadores, tcnicos de agncias estatais e especialistas em questes de polticas pblicas. Estas, por sua vez, no encontram grande ressonncia rio mbito da sociedade civil; na verdade, os movimentos sociais dirigem suas reivindicaes ao setor pblico tomado genericamente, independentemente do nvel de governo envolvido (Grossi, 1989, p. 75). Assim, por razes apenas de proximidade (e no por princpios polticos), os governos locais se tornam o alvo direto dessas reivindicaes e so mais fortemente pressionados a atend-las. 5. O modelo de welfare-state presente ta social-democrata Escandinvia, no qual a gesto do Estado supunha o recurso a negociaes centralizadas entre governo, trabalhadores e empresrios, criticado por seu excessivo estatismo ou pelos riscos democracia que prticas corporativas podem produzir. Mais que isto, pode-se argumentar que tais prticas so inadequadas gesto do novo cenrio econmico c social desses pases (Cohet & Rogers, 1995), mas to h futdamento em estabelecer uma relao direta entre centralizao e ausncia de democracia. 6. Como se sabe, na Espanha o Poder Executivo rio nvel municipal e rio nvel das provncias no era eleito pela populao, mas designado pelo governo central. 7. A nica diferena era que, rio caso francs, o Executivo municipal era eleito indiretamente pelo conselho municipal, este sim eleito por sufrgio universal. No entanto, o Poder Executivo do departamento (le prft) era designado pelo governo central. 8. certo que outros elementos de unificao, como a imposio da lngua francesa ao conjunto da populao e a repartio sobre o territrio de um aparelho administrativo uniforme, elementos estes ausentes rio caso espanhol, facilitaram essa integrao. No entanto, profundas diferenas regionais existiam naquele pas durante o sculo XIX, sem que se tenham produzido os conflitos polticos que existiam na Espanha (DArcy & Baena dei Alcazar, 1986, p. 94). 9. Segundo Oates (1972), nem todos os bens pblicos tm caractersticas espaciais semelhantes. Ao mesmo tempo, as diferentes populaes de distintas regies tm preferncias tambm desiguais, o que coloca a necessidade de adequada oferta de bens pblicos a essa demanda. O governo central tem diversas limitaes para atend-la: a principal delas diz respeito possibilidade de que este tenha conhecimento das efetivas preferncias dos consumidores. A centralizao, portanto, seria irracional economicamente, dado que implicaria sempre distoro das preferncias dos consumidores. 10. Este item se apia em parte das concluses da pesquisa comparada Programa de estudios sobre pobreza urbana y descentralizacin en Amrica Latina, coordenado pelo CIEP (Santiago/Chile) , em que, juntamente com Snia Minam Draibe, realizamos o estudo do caso brasileiro.

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11. Para o perodo 1930/60, ver Draibe, 1985; para o perodo ps-64, ver Martins, 1985, e Santos, 1987. 12. Para uma anlise desagregada dos vrios tipos de burocracia do Estado brasileiro, de seu grau de autonomia e de sua importncia para a crise geral do sistema estatal, ver Abranches, 1992. 13. Inmeros so os exemplos nessa direo. Por exemplo, o Programa de Renda Mnima no consegue aprovao rio plano federal; no entanto, tem sido implementado com sucesso em diversos municpios de mdio e grande portes. 14. Este fato reflete, entre outras coisas, os interesses na manuteno dos recursos (financeiros e institucionais) sob controle do governo central. Uma descentralizao caracterizada pela delegao de servios (transferncia de atribuies sem transferncia de recursos) constitui um quadro no qual o governo central detm um importante instrumento de barganha poltica. Alm disto, com relao descentralizao, h forte diviso interna da burocracia federal. H parcelas dessa burocracia fortemente comprometidas com a descentralizao, seja pelo objetivo da reduo de gastos federais, seja para reduzir o clientelismo e a corrupo, seja ainda por razes de eficcia e eficincia na prestao de servios. No entanto, as resistncias transferncia de competncias para os nveis subnacionais tambm mobilizam posies corporativas (temerrias do fechamento e/ou esvaziamento de agncias), bem como todos aqueles favorecidos pelas prticas do clientelismo e da corrupo nesse nvel. 15. Este item se apia fortemente nos resultados da pesquisa Balano e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil, realizada pelo IESP/Fundap, concluda em 1994, particularmente d os subprojetos Redefinio de competncias entre esferas de governo na prestao de servios pblicos na rea social e Canais de acesso aos fundos pblicos na rea social. 16. Tratava-se, na verdade, de um ambicioso programa de reformas estruturais, dos quais destacamos aqui apenas aqueles que se referem questo da descentralizao. 17. A extino desse ministrio nos primeiros dias do governo Fernando Henrique Cardoso representa um esforo de rompimento da fora de resistncia da coalizo contrria descentralizao. Segundo Haggard & Kaufman (1993, p. 402), esse tipo de medida prpria de governos ingressantes, em perodos de lua de-mel ps-eleitoral. A medida combina o esforo de induzir uma descentralizao por ausncia (forar a elevao da participao dos nveis subnacionais pela ausncia de recursos do governo federal) e o de reduzir o gasto pblico da Unio. 18. Vantagens polticas e econmicas, cristalizadas durante o longo perodo de centralizao, so de toda ordem: poder sobre recursos; vnculos entre agentes e empresas privadas, corporaes profissionais e burocracias federais; mecanismos institucionalizados de intermediao de interesses; formas as mais variadas de corrupo na gesto de vultosos recursos; manuteno de empregos; prestgio das burocracias; prticas clientelistas; dificuldades de controle e avaliao das polticas; etc. 19. A participao da Unio no gasto com assistncia social caiu de 48,1 por cento do gasto consolidado em 1980 para 39,7 por cento em 90; os estados, por sua vez, elevaram sua participao de 40,8 por cento para 44,6 por cento no mesmo perodo; e os municpios, de 11,1 por cento para 15,7 por cento, respectivamente (Mdici, 1994, p. 63, Tabela XV). 20. Anlises quanto ao papel a ser desempenhado pelo governo central em processos de descentralizao esto presentes em outros autores: para o caso francs, ver Faure (1994) e Rosanvalon (1993); para o caso colombiano, ver Hommes, 1995. 21. Na mesma entrevista, Rosanvallon (op. cit., p. 41) recomenda que a experincia francesa cie descentralizao indica a necessidade de dar incio a uma anlise dos efeitos perversos cia proximidade e de certos benefcios da distncia. 22. Este itens se apia em parte das concluses de unta pesquisa ainda em curso no mbito do IESP/Fundap intitulada Balano e perspectivas da descentralizao no Brasil. 23. No ano de 1985, 97 por cento do gasto estadual em habitao foi proveniente de recursos do Tesouro Estadual (Arretche & Carvalho, 1 990, p. 10)). No perodo 87/90, esse ndice girou em torno de 80 por

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cento; nos anos de 91/92, a arrecadao do l por cento do ICMS representou cerca de 80 por cento do gasto estadual em habitao (CDHU, 1993, p. 4). 24. No perodo 83/86 foram produzidas pelo CDHU 7 mil habitaes, com base nos recursos do Tesouro e da Loteria da Habitao; no perodo 87/89, ainda com base em recursos do Tesouro, a CDHU produziu 35 mil unidades; no perodo 90/92, j com base nos recursos do ICMS, foram construdas 110 mil novas unidades (CDHU, 1993, p. 3). 25. O PMH propunha oferecer condies para a construo de unidades, atravs de mutiro, para famlias com renda familiar mensal de at 3 salrios mnimos, em convnio com as administraes municipais. Pautado sobre o binmio descentralizao/participao, atravs desse programa o governo estabeleceu uma diviso de tarefas na dual CDH cabia a realizao do projeto de terraplanagem, a assistncia tcnica aos municpios, a fiscalizao da obra e a administrao dos financiamentos habitacionais. prefeitura municipal cabia a execuo do projeto, o que inclua os trabalhos de infra-estrutura, de seleo das famlias, de aquisio dos materiais de construo, de gesto do mutiro e, at mesmo, de formulao de projetos construtivos alternativos. Segundo dados da CDI-IU (1993, p. 3), foram construdas 7 mil unidades habitacionais, por meio de convnios com 92 municpios (Batistuzzo, s/d, p. 4). 26. Financiados com recursos do Tesouro Estadual e da CEF (Caixa Econmica Federal), esses dois programas se destinavam respectivamente regio metropolitana e aos municpios do interior do estado. Apenas o SH2, contudo, destinado aos municpios do interior (base poltica do ento governador do estado), manteve uma forma descentralizada de gesto, vale dizer, os recursos, em sua maioria, eram repassados aos 151 municpios conveniados para que eles mesmos administrassem as obras de construo dos conjuntos habitacionais. Assim, no SH2, as prefeituras municipais assumiam a doao do terreno, as obras de terraplanagem, a instalao da infraestrutura, bens como a gesto do empreendimento habitacional. Segundo dados da CDHU, foram construdas 35 mil unidades habitacionais por esses programas (CDHU, 1993, p. 3). 27. O limite de comprometimento da renda tens sol-rido ligeiras variaes desde sua implantao. No entanto, em linhas gerais, dada a determinao legal, as prestaes para as famlias com at 3 salrios mnimos no podem ultrapassar 15 por cento da renda familiar, ao passo que os muturios com renda entre 3 e 5 salrios mnimos devem ter prestaes limitadas a 20 por cento de sua renda. Acima de 5 salrios mnimos se aplicam as regras do SFH. 28. Diga-se de passagens que, sendo a alquota do ICMS um recurso no-oneroso, no existem estmulos do poeto de vista da base financeira do sistema, quer para polticas mais severas de recuperao dos investimentos, quer para a adoo de estratgias de reduo de custos. preciso, contudo, no extrair concluses apressadas dessa evidncia, dado que somente uma comparao mais rigorosa com a trajetria do FGTS poderia permitir uma avaliao da relao entre base de recursos e a adoo dessas estratgias 110 campo especfico da poltica de habitao popular. 29. Estamos falando aqui, genericamente, no mbito do partido poltico em relao aos recursos de que este dispe na disputa com outros partidos polticos. Uma anlise mais acurada do processo decisrio dessa poltica exigiria certamente a anlise das disputas intrapartidrias e do papel da CDHU nessa disputa.

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