Contratación Electrónica en El Sector Público Español

Contratacin electrnica en el sector pblico espaol
EFICIENCIA | AHORRO | TRANSPARENCIA
Ctedra Jos Felipe Bertrn de Gobierno y Liderazgo en la Admisnistracin Pblica
TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS Queda prohibida, salvo excepcin prevista en la ley, cualquier forma de reproduccin, comunicacin pblica y transformacin de esta obra sin autorizacin de los titulares de la propiedad intelectual. La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual.


Direccin: Prof. Jos Ramn Pin, Profesor Ordinario del IESE y Titular de la Ctedra de Gobierno y Liderazgo en la Administracin Pblica del IESE Coordinacin: Trinidad Yera, IESE Javier Puga, VORTAL Autores Carlos Galn Ramiro Oliva Vctor Almonacid Trinidad Yera Virginia Moreno Esther Gonzlez Israel Rodrguez Entidad colaboradora VORTAL Connecting Business www.vortal.es Agradecimientos A todos los que han hecho posible este estudio. En especial a VORTAL Connecting Business que sin su ayuda, tanto humana como financiera, no hubiera sido posible realizar este trabajo. Tambin a todos los autores que han participado en esta publicacin, dado que de no haber contado con su desinteresada ayuda la calidad del trabajo se habra resentido notablemente.
Contratacin Electrnica en el Sector Pblico Espaol
ndice
Prlogo .......................................................................................................................9 Introduccin .............................................................................................................11 Europa avanza hacia la contratacin pblica cien por cien electrnica...............13
1. Los antecedentes .......................................................................................................................................................13 2. El siguiente paso: la Estrategia Europa 2020 ..................................................................................................14 3. Evaluacin del marco jurdico existente y el impacto del nuevo marco jurdico ..............................15 4. La nueva Directiva de Contratacin Pblica Electrnica............................................................................15 5. El Contenido de la Propuesta de Directiva ......................................................................................................17 6. La preocupacin por la seguridad de las plataformas electrnicas ...................................................... 20 7. El ltimo paso: el medio electrnico como teln de fondo...................................................................... 20
La visin del grupo de expertos de licitacin electrnica (e-TEG) establecido por la Comisin Europea .................................................................... 25
1. Ventajas del uso de medios electrnicos ..........................................................................................................27 2. Liderazgo en impulso de contratacin electrnica por parte de la Comisin Europea ................. 28 3. Establecimiento del Grupo de Expertos en Licitacin Electrnica ......................................................... 29 4. Las recomendaciones del e-TEG ..........................................................................................................................32 5. Resultados del e-TEG .............................................................................................................................................. 34 6. Siguientes pasos ........................................................................................................................................................35
Contratacin tradicional versus contratacin electrnica: eficiencia, ahorro y transparencia...........................................................................37
Introduccin: La culminacin de la Administracin electrnica. .................................................................37 1. Conceptos esenciales de la Contratacin Pblica Electrnica................................................................. 39 2. Ventajas para el sistema: eficiencia, ahorro y transparencia ................................................................... 44 3. La Contratacin pblica electrnica en Espaa: pasado reciente, presente y futuro a corto y medio plazo ................................................................................................................................ 48
El medio: plataforma de licitacin pblica electrnica ........................................ 53
1. Visin general ............................................................................................................................................................. 53 2. Modelos ........................................................................................................................................................................ 54 3. Adecuacin legal ........................................................................................................................................................57 4. Seguridad ......................................................................................................................................................................57 5. Certificados digitales ............................................................................................................................................... 58 6. Interoperabilidad ....................................................................................................................................................... 59 7. Difusin, formacin y soporte ............................................................................................................................. 60 8. Conclusin: El paradigma del sector pblico. Un cambio de modelo ..................................................61 1. Adaptacin Organizativa ........................................................................................................................................ 64 2. Dinmica organizativa ............................................................................................................................................ 64 3. Implantacin de una plataforma de contratacin pblica electrnica en un ayuntamiento...... 65 4. Gestin del cambio .................................................................................................................................................. 66 5. Contratacin Pblica Electrnica y el trmino Open .................................................................................. 69 6. El liderazgo en la Contratacin Pblica Electrnica .....................................................................................70 1. Actuaciones encaminadas facilitar el acceso de las pequeas y medianas empresas (PYMES) a los contratos pblicos ................................................................................74 2. Cmo la contratacin electrnica ayuda a solventar las cuestiones planteadas en el epgrafe anterior ................................................................................................................................................. 80 3. Conclusiones............................................................................................................................................................... 83
Impulso decidido: la puesta en marcha................................................................. 63
El impacto de la contratacin pblica electrnica en las PYMES ........................71
Conclusiones: Ahora es el momento, Espaa es el lugar ..................................... 85
Prlogo
Jos Ramn Pin Arboledas
Profesor Titular de la Ctedra Gestin y Liderazgo en la Administracin Pblica. IESE Business School.
Cuando hay que reducir el gasto de una organizacin se mira el presupuesto. Ese presupuesto est compuesto por partidas. En las Administraciones Pblicas el Presupuesto se divide por captulos. A la hora de reducir gastos hay que aplicar el Principio de Pareto, ms conocido por el del 20/80. En corto, este principio dice que el ochenta por ciento de los efectos se originan en el veinte por ciento de las causas. En los temas de recortes presupuestarios ese principio se resume en: empiece por las grandes partidas y en las que pueda hacer cosas. Si se reduce el 10% de una partida que supone el 35% de un presupuesto se ha reducido el 3,5% del total; si se reduce el 10% de una partida que supone el 3,5% del mismo presupuesto, la reduccin es del 0,35%. En las Administraciones Pblicas los grandes captulos son el I, el II y el VI. El I es personal (sueldos y salarios). El II es compra de bienes y servicios y el VI es inversiones. Desgraciadamente, en estos das, el servicio de la deuda, pago de principales e intereses, puede ser alta; sin embargo, tiene un problema. Su reduccin depende de los recortes de los gastos de los otros captulos para disminuir la necesidad de apelar a la deuda. Pues bien, el captulo I suele ser el ms grande. Pero, aunque segn el Principio de Pareto, su eficacia reductora es alta, tiene un problema. Normalmente no es poltica ni socialmente, pacfica. Slo una reduccin silenciosa, es decir dejar que se jubilen sin reponer empleados pblicos, es lo polticamente aconsejable para evitar la resistencia ruidosa de los empleados pblicos. Y aun as, es un sistema lento. Quedan dos captulos importantes. El II y el VI, compras e inversiones. No tienen el inconveniente del riesgo social. Por eso su reduccin se puede realizar sin riesgos polticos. Y tanto el uno, como el otro, requieren un proceso de compra especializado, eficaz y eficiente. Por tanto, en estos momentos de Reforma de las Administraciones Pblicas, de reduccin de gastos, la eficiencia en la compra es esencial. En eso las nuevas tecnologas, el e-tendering y el e-procurement son instrumentos imprescindibles. Al aumentar la competencia mejoran los precios y, al crecer la eficiencia, reducen los costes operativos. Adems mejora la transparencia y la trazabilidad de los procesos; lo que aumenta la confianza del ciudadano en la Administracin y reduce las causas de corrupcin. Ahora bien, no hay una sola forma de abordar este reto. Ni en los mecanismos electrnicos, ni en la amplitud del proceso, ni en su utilizacin. Hay diferentes modalidades segn el tipo de plataformas, la propiedad de las mismas, la utilizacin en exclusiva o compartidas, el sistema de propiedad o alquiler etc. Elegir una u otra no es neutral, ni econmica, ni administrativa, ni tcnicamente. Antes de tomar la decisin toda Administracin debe reflexionar sobre diversos criterios. Uno de ellos es el de la reversibilidad de las inversiones. En la era de la innovacin tecnolgica quedarse atrapado en una tecnologa obsoleta es un drama. La flexibilidad es una de los secretos del xito
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en el siglo de las nuevas tecnologas. Pero junto a ello no es balad contar con que los agentes de cambio son personas. La tecnologa la manejan seres humanos. Su resistencia a las transformaciones es algo a tener en cuenta. Un gran planteamiento tecnolgico puede fracasar por falta de planificacin humana. Mxime cuando confluyen distintas administraciones, que pueden ser de diferentes colores partidistas. La planificacin poltica es otra de las dificultades a resolver. Pero las resistencias no slo parten de los compradores, a veces proceden de los vendedores, de los licitadores. Acostumbrados a tener xito con la licitacin tradicional, miran con suspicacia los nuevos mtodos. Es un caso en el que la tpica cooperacin pblica-privada tiene que funcionar para avanzar de manera precisa y rpida. Todo ello teniendo en cuenta la complejidad de la regulacin legal que lleva consigo toda compra por parte de la Administracin. En ella es importante la transparencia, la eficiencia, la eficacia y la generacin de confianza social. Como se ve el tema no es sencillo. Para entenderlo mejor han participado en este estudio especialistas a los que agradecemos su aportacin por precisa y oportuna. Estoy preparando este prlogo cuando el Gobierno se prepara a abordar la Reforma de la Administracin. En esa reforma no se puede olvidar de la licitacin electrnica. Por esta razn el IRCO del IESE y su Ctedra de Gobierno y Liderazgo en la Administracin Pblica, con el apoyo de la empresa VORTAL, hemos decidido estudiar y divulgar el fenmeno de la licitacin electrnica. Una demanda que adems de responder a las necesidades inmediatas de reduccin de costes administrativos, responde a la de la Unin Europea. El horizonte en el que las autoridades europeas quieren que todas las licitaciones de las Administraciones sean electrnicas est cercano y Espaa no puede quedarse rezagada.
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Introduccin
El presente informe tiene como objetivo difundir las principales claves acerca de la implantacin de la contratacin electrnica en el sector pblico espaol. A travs de breves ensayos a cargo de profesionales con una amplia experiencia en esta materia hemos querido hacer un recorrido por todos los puntos crticos de esta cuestin: normativa comunitaria, normativa espaola, posibilidades tecnolgicas, divulgacin y formacin, etc.
El momento adecuado
La contratacin electrnica pblica ha venido siendo objeto de atencin permanente por parte de las instituciones comunitarias, que han recomendado a los Estados miembro su inmediata incorporacin al desenvolvimiento administrativo habitual, puesto que, como as se desprende de los estudios hechos y publicados, comporta importantes beneficios, entre los que se destacan sus significativos ahorros de costes, la mejora de la eficacia y eficiencia del procedimiento administrativo y el aumento de su transparencia, contribuyendo adems al desarrollo tecnolgico de las PYMES y la cohesin del tejido empresarial, armonizando al tiempo los procedimientos de compra de los organismos de las distintas Administraciones Pblicas. Sin embargo, pese a sus ventajas, los organismos pblicos, obligados a adoptar las medidas precisas que garanticen la conformidad tcnica y jurdica del procedimiento, pueden llegar a sentir ciertas reticencias, derivadas las ms de las veces de la novedad del mtodo. Sobre este particular, esto es, sobre los requisitos tecnolgicos, jurdicos y operativos de la licitacin electrnica, nos proponemos incidir. A lo largo del Informe veremos como la contratacin electrnica es tcnica y jurdicamente posible, adems de econmicamente viable, si se escoge la opcin adecuada a cada caso. La Unin Europea alienta y proclama su uso hasta el punto de justificar pblicamente la necesidad de extender su obligatoriedad a todos los Estados miembro, basado en el aumento de la eficiencia y la eficacia que proporcionan estos sistemas. Ahora ya slo resta que los poderes adjudicadores que an no han tenido la oportunidad de realizar su primera experiencia, contando con el decidido apoyo del gobierno del Estado, de las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales, adopten la actitud decidida y moderna que Espaa necesita, especialmente en momentos en los que la eficacia y el ahorro de costes marcan nuestro presente y condicionan nuestro futuro.
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Europa avanza hacia la contratacin pblica cien por cien electrnica

Dr. Carlos Galn
Doctor en Informtica, abogado especialista en Derecho de las Tecnologas de la Informacin, Certified Information Security Manager (CISM) por ISACA y Consultor/Formador Homologado de la EOI. Es Presidente de la Agencia de Tecnologa Legal, vicepresidente de la Comisin de Contratacin Electrnica de la Asociacin Nacional de Empresas de Internet, miembro del Observatorio Notarial para la Sociedad de la Informacin y miembro del Observatorio de la Mesa de la Justicia del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid.
1)
Los antecedentes
Como es sabido, la contratacin pblica desempea un papel de especial importancia en la actuacin econmica global de la Unin Europea. En trminos generales, en Europa, los poderes pblicos dedican en torno al 18% del PIB a suministros, obras y servicios. Por este motivo, la Unin Europea entendi que la contratacin pblica podra representar un potente estmulo para lograr un verdadero y efectivo mercado nico, capaz de promover un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Fueron este contexto y estas premisas los elementos facilitadores de un nuevo marco jurdico europeo que, comenzando en 1971 con la adopcin de la Directiva 71/305/CEE, se concret en el actual ordenamiento, cuyos ejes fundamentales lo constituyen las Directivas 2004/17/CE1 y la Directiva 2004/18/CE2, cuya finalidad principal fue asegurar que los operadores econmicos del mercado nico se beneficiaran plenamente de la libertad de competencia en el acceso a los contratos pblicos. Atendiendo a los datos de que se disponen, se puede determinar que ambas Directivas sobre contratacin pblica han logrado sus objetivos de una manera significativa, especialmente en lo relativo al aumento de la trasparencia y a la consecucin de niveles ms elevados de competencia, lo que ha derivado en un importante ahorro de costes y mejora en la eficacia y eficiencia de los procedimientos administrativos inmersos en la contratacin pblica. Pese a todo, las partes interesadas han venido solicitando de los rganos responsables de la Unin Europea que se revisen estas Directivas al objeto de simplificar las normas, incrementar su eficacia y hacer posible una adaptacin ms coherente a la evolucin del contexto poltico, social y econmico de Europa. Se trata, en definitiva, de obtener unos procedimientos administrativos ms racionales y eficientes que tengan por objetivo incrementar la flexibilidad para los poderes adjudicadores, beneficiando al tiempo a las empresas especialmente a las pymes-, y logrando un verdadero marco de licitacin transfronterizo. La Comisin public el 27 de enero de 2011 el Libro Verde sobre la modernizacin de la poltica de Contratacin Pblica de la Unin Europea haca un mercado europeo de la contratacin pblica ms eficiente3 con el que se inici una amplia consulta pblica sobre los cambios legislativos que
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http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0001:0113:ES:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:ES:PDF http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0015:FIN:ES:PDF 13
podran y deberan introducirse para facilitar y flexibilizar el mecanismo de la adjudicacin de los contratos. El objetivo fundamental del Libro Verde era determinar los elementos fundamentales que podran ser objeto de reforma, recabando las opiniones de las partes interesadas. Entre las cuestiones ms relevantes figuraban la necesidad de simplificar y flexibilizar los procedimientos administrativos, la mejora del acceso de las pymes a los contratos pblicos, y la lucha contra el favoritismo, la corrupcin y los conflictos de intereses. La consulta pblica concluy el 18 de abril de 2011, recibindose 623 respuestas, procedentes de autoridades centrales de los Estados miembro, poderes adjudicadores de mbito regional y local, empresas, asociaciones industriales, representantes del mundo acadmico, organizaciones sindicales y ciudadanos particulares. El mayor nmero de respuestas a la antedicha consulta pblica procedi del Reino Unido, Alemania, Francia, Blgica, Italia, Holanda, Austria, Suecia, Espaa y Dinamarca4.
2)
El siguiente paso: La Estrategia Europa 2020
Uno de los instrumentos fundamentales que contempla la Estrategia Europa 2020, para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador5 lo constituye el desarrollo y la plena implantacin de la contratacin pblica electrnica. La implantacin de este mecanismo, a juicio de los responsables de la Unin Europea, mejorar el entorno empresarial y las condiciones para que las empresas innoven, al tiempo que se respeta el medio ambiente y se hace un uso ms eficaz de los recursos. Adems, la Estrategia Europa 2020 pone nfasis en que la poltica de contrataciones pblicas debe garantizar un uso ms eficaz de los fondos pblicos sin mermar el carcter de mercado unificado que debe presidir las relaciones entre las empresas y los organismos pblicos de los Estados miembro de la Unin Europea. En su Comunicacin de 13 de abril de 2011 titulada Acta del Mercado nico: Doce prioridades para estimular el crecimiento y reforzar la confianza6, la Comisin Europea incluy entre las doce medidas prioritarias clave que deban adoptar las instituciones de la UE antes del final de 2012, la revisin y modernizacin del marco normativo de la contratacin pblica para flexibilizar la adjudicacin de los contratos y para que los contratos pblicos puedan servir mejor como apoyo de otras polticas. Todas estas nuevas lneas de accin fueron confirmadas por los resultados de la precitada consulta a las partes interesadas, siendo as que la mayora de los actores apoyaron decididamente la propuesta de revisar las Directivas sobre contratacin pblica para adaptarlas mejor a los nuevos retos que deben afrontar por igual los poderes adjudicadores y las empresas licitadoras. Como se ha sealado, la gran mayora de los actores llamados a dar su opinin hicieron hincapi en la necesidad de simplificar los procedimientos y hacerlos ms flexibles. Por ejemplo, una clara mayora de los grupos apoy la idea de permitir un mayor uso de un procedimiento de licitacin con negociacin, recibiendo asimismo un importante apoyo las medidas tendentes a aligerar las cargas administrativas relacionadas con la eleccin del licitador.
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El lector interesado puede consultar el documento de sntesis en http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2011/public_procurement/synthesis_document_en.pdf http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/documents/pdf/20100303_1_es.pdf http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0206:FIN:es:PDF IESE - Universidad de Navarra
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3)
Evaluacin del marco jurdico existente y el impacto del nuevo marco jurdico
Adems de la consulta, la Comisin Europea realiz en 2010 y 2011 una evaluacin del impacto y la eficacia de la legislacin de la Unin Europea en materia de contratacin pblica. Se evaluaron, de manera significativa, el coste y la eficacia de los procedimientos de contratacin, las cuestiones derivadas de la contratacin transfronteriza, el acceso de las pymes a la contratacin pblica y el uso estratgico de la contratacin pblica en Europa. Los resultados de tal evaluacin sealaron indubitadamente que las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE haban contribuido a establecer una cultura de trasparencia y de contratacin orientada a los resultados, habindose generado importantes ahorros y mejoras de la calidad de los resultados de la contratacin que justificaban sobradamente los costes derivados de la adopcin de estos procedimientos, tanto para las empresas como para los poderes adjudicadores. No obstante lo anterior evaluacin evidenci tambin que las diferencias en la trasposicin y aplicacin de las antedichas Directivas haba conducido a resultados distintos en los Estados miembro, tanto en lo que se refiere al tiempo necesario para el desarrollo de los procedimientos, como en lo relativo al coste soportado por los poderes adjudicadores. Sobre la base de un anlisis de las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones posibles, se determin un conjunto de mejores alternativas que debera optimizar las sinergias entre las diferentes soluciones. Estas opciones constituyen la base de la Propuesta de nueva Directiva de Contratacin Pblica.
4)
La nueva Directiva de Contratacin Pblica Electrnica
El 20 de diciembre de 2011 se hizo pblica la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la Contratacin Pblica7. Su exposicin de motivos reflejaba los extremos que acabamos de mencionar y justificar la adopcin de un nuevo marco que viniera a regular este aspecto tan importante de la economa europea bajo las nuevas premisas derivadas de los factores econmicos, tecnolgicos, jurdicos y operativos que, en poco tiempo, han venido a trasformar el desenvolvimiento de las administraciones pblicas de los Estados miembro. Por tanto, la Directiva que se propone est llamada a sustituir a las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, como elementos esenciales de lo que hasta ahora viene constituyendo el marco legislativo de la Unin Europea en materia de contratacin pblica. Conviene sealar, llegado este punto, que la Directiva se complementar con el resto de los elementos que constituyen el marco legislativo sectorial, es decir: Directiva 2009/81/CE8, que establece normas especficas para la contratacin en los mbitos de la defensa y la seguridad, y
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http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:ES:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:216:0076:0136:es:PDF 15
Directiva 89/665/CEE9, que establece normas comunes para los procedimientos de recurso a nivel nacional, con el fin de asegurar que en todos los Estados miembro se prevea en vas de recurso rpidas y eficaces para los casos en que los licitadores consideren que los contratos han sido adjudicados injustamente.
Como se ha mencionado, la nueva Directiva se enmarca dentro de la Estrategia a Europa 2020. Del mismo modo, esta Directiva enlaza con Una Agenda Digital para Europa [COM(2010) 245]10, Unin por la innovacin [COM(2010) 546]11, Una poltica industrial integrada para la era de la globalizacin [COM(2010) 614]12, Energa 2020 [COM(2010) 639]13 y Una Europa que utilice eficazmente los recursos [COM(2011) 21]14. Conviene mencionar tambin el Acta del Mercado nico [COM(2011) 206]15 y, en particular, su duodcima medida clave: Revisin y modernizacin del marco normativo de los contratos pblicos. La Propuesta de Directiva se sustenta en los artculos 53.1, 62 y 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea16. La coordinacin de los procedimientos de contratacin pblica que rebasan determinados umbrales ha demostrado ser un instrumento importante para la realizacin del mercado interior en el mbito de las adquisiciones pblicas, al asegurar un acceso efectivo y en igualdad de condiciones a las empresas de todo el mercado nico. La experiencia de la aplicacin de las Directivas 2004/17/ CE y 2004/18/CE ha demostrado que disponer de procedimientos de contratacin a escala europea aporta al sistema una transparencia y objetividad que comportan importantes ahorros de costes que benefician a las autoridades de los Estados miembro y, en ltimo extremo, al contribuyente europeo. Parece obvio sealar que este objetivo no podra alcanzarse suficientemente mediante la actuacin unilateral de los Estados miembro, y cuyas consecuencias inevitables seran requisitos divergentes y posibles conflictos entre los regmenes procedimentales, lo que incrementara la complejidad normativa y causara obstculos injustificados a la las contrataciones transfronterizas. Intentando dar respuesta adecuada a aquellas cuestiones que exigen un tratamiento acorde con los beneficios esperados, la Propuesta de nueva Directiva asume el principio de proporcionalidad, entendiendo que no se excede de lo necesario para alcanzar el objetivo de asegurar el correcto funcionamiento del mercado interior mediante un conjunto de procedimientos de contratacin a escala europea. La propuesta, adems, dota a cada Estado miembro de la suficiente flexibilidad para adaptar los procedimientos a su situacin especfica. La Propuesta de nueva Directiva, tal y como est redactada, reducir notablemente la carga administrativa relacionada con el cumplimiento del procedimiento, tanto para los poderes adjudicadores pblicos como para las empresas.
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http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/l22006a_es.htm http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:es:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0546:FIN:es:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0614:FIN:ES:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0639:FIN:En:PDF http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe/pdf/resource-efficient_europe_es.pdf http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0206:FIN:es:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:es:PDF IESE - Universidad de Navarra
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5)
El Contenido de la Propuesta de Directiva
Los preceptos de la Propuesta de nueva Directiva se articulan en torno a los siguientes principios inspiradores: I. II. III. IV. V. Simplificacin y flexibilizacin de los procedimientos de contratacin. Utilizacin estratgica de la contratacin pblica en respuesta a nuevos desafos. Mejora del acceso al mercado para las pymes y las nuevas empresas. Integridad de los procedimientos. Gobernanza.
Seguidamente se detallan los contenidos esenciales de estos principios. I. Simplificacin y flexibilizacin de los procedimientos de contratacin La Propuesta de nueva Directiva, empeada en la simplificacin y flexibilizacin del rgimen procedimental establecido por las actuales Directivas sobre contratacin pblica. A tal efecto, contiene las siguientes medidas: Aclaracin del mbito de aplicacin: el concepto bsico de contratacin ha sido introducido en la Propuesta de nueva Directiva para delimitar el mbito de aplicacin y la finalidad de la legislacin sobre contratacin, facilitando la aplicacin de los umbrales. En este sentido se ha suprimido la distincin tradicional entre los servicios denominados prioritarios y no prioritarios. Planteamiento de Tool-Box: los regmenes de los Estados miembro contemplarn dos tipos bsicos de procedimiento: abierto y restringido. Adems, podrn prever, en base a determinadas condiciones, el procedimiento de licitacin con negociacin, el dilogo competitivo o el nuevo tipo de procedimiento para la contratacin innovadora. Adems, los poderes adjudicadores tendrn a su disposicin un conjunto de seis tcnicas y herramientas de contratacin especficas para la contratacin agregada y electrnica: acuerdos marco, sistemas dinmicos de adquisicin, subastas electrnicas, catlogos electrnicos, centrales de compras contratacin conjunta. Rgimen menos oneroso para las autoridades regionales o locales: en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo sobre Contratacin Pblica de la OMC17, la Propuesta de nueva Directiva ofrece un rgimen de contratacin simplificado de aplicacin a todos los poderes adjudicadores cuyo mbito este situado a nivel regional o local. Promocin de la contratacin electrnica: La Propuesta de nueva Directiva tiene por objeto ayudar a los Estados miembro a realizar la transformacin de la contratacin tradicional a la electrnica, de modo que permita a los licitadores participar en los procedimientos de contratacin on-line en todo el mercado interior. En este sentido, la Propuesta de nueva Directiva establece la obligacin de transmitir los anuncios en formato electrnico, disponer la documentacin de la contratacin a disposicin del pblico por medios electrnicos y adoptar una comunicacin totalmente electrnica, en particular por lo que
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http://www.wto.org/spanish/tratop_s/gproc_s/gp_gpa_s.htm 17
respecta a la presentacin electrnica de ofertas o solicitudes y aplicable a todos los procedimientos de contratacin en un periodo de transicin de dos aos. Adems de lo anterior, la nueva Propuesta de Directiva racionaliza y mejora los sistemas dinmicos de adquisicin y los catlogos electrnicos, herramientas ambas completamente electrnicas idneas para la actividad de las centrales de compras. Modernizacin de los procedimientos: la Propuesta de nueva Directiva hace ms flexibles y simples determinados aspectos de los procedimientos de contratacin. Singularmente, se han acortado los plazos para la participacin en la presentacin de ofertas, lo que permitir una contratacin ms rpida. Asimismo, se han revisado los motivos para la explosin de candidatos y licitadores. As, los poderes adjudicadores estarn facultados para excluir a las empresas que hayan mostrado deficiencias significativas o persistentes en la ejecucin de contratos anteriores.
II. Utilizacin estratgica de la contratacin pblica en respuesta a nuevos desafos La Propuesta de nueva Directiva pretende proporcionar a los poderes adjudicadores los instrumentos necesarios para contribuir a la realizacin de los objetivos estratgicos de Europa 2020. A tal efecto las medidas propuestas contienen disposiciones en torno a: Coste del ciclo de vida; Proceso de produccin; Etiquetas; Imposicin de sanciones por infracciones de la legislacin social, laboral o medioambiental obligatoria; Servicios sociales e Innovacin.
III. Mejora del acceso al mercado para las pymes y las nuevas empresas Como es sobradamente conocido, las PYMES tienen una enorme potencial de creacin de empleo, crecimiento, e innovacin. Por tanto, facilitar el acceso a los mercados de contratacin puede ayudar a las pymes a desarrollar tales potenciales, al tiempo que permite a los poderes adjudicadores ampliar su base de proveedores. Todos ello redundar positivamente en un aumento de la competencia y concurrencia en los contratos pblicos. Al objeto de mejorar el acceso de las PYMES a los contratos pblicos, la comisin public en 2008 el European Code of Best Practices facilitating access by SMEs to public procurement contracts18. La Propuesta de nueva Directiva toma en consideracin este trabajo y seala medidas concretas para eliminar los obstculos de acceso al mercado por parte de las PYMES, entre ellas: Simplificacin de las obligaciones de informacin: la Propuesta de nueva Directiva prev la obligacin de aceptar las declaraciones de los interesados como prueba suficiente a efectos de seleccin.
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http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/sme_code_of_best_practices_en.pdf IESE - Universidad de Navarra
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Divisin en lotes: se solicita de los poderes adjudicadores que divida a los contratos pblicos en lotes, con el fin de hacerlos ms accesibles para las pymes. Limitacin de los requisitos de participacin: la Propuesta de Directiva contiene una lista exhaustiva de las posibles condiciones para la participacin en los procedimientos de contratacin y declara explcitamente que estas condiciones debern limitarse a aquellas que sean adecuadas para garantizar que un candidato o licitador tiene los recursos y la capacidad para ejecutar el contrato que se adjudique. Pago directo a los subcontratistas: los Estados miembro podrn disponer que los subcontratistas tengan la posibilidad de solicitar que el poder adjudicador pague directamente los suministros, las obras y los servicios proporcionados al contratista principal en el contexto de la ejecucin del contrato.
IV. Integridad de los procedimientos La Propuesta de nueva Directiva mejora las medidas existentes en torno a la lucha contra determinadas prcticas deshonestas, tales como el conflicto de intereses, el favoritismo y la corrupcin. As, la Propuesta contiene una disposicin especfica sobre los conflictos de intereses que afecten al personal del poder adjudicador o de los prestadores de servicios contratados que intervienen en el procedimiento y a miembros de la direccin del poder adjudicador que podran influir en su resultado. Adems, contiene una disposicin especfica contra los intentos de influir indebidamente en el proceso de toma de decisiones o de llegar a acuerdos con otros participantes para manipular el resultado del procedimiento. Finalmente, la Propuesta contiene una disposicin especfica de proteccin contra el trato de favor injustificado a participantes que hayan asesorado al poder adjudicador o hayan participado en la preparacin del procedimiento. V. Gobernanza La Propuesta de nueva Directiva prev que los Estados miembro designen a una nica autoridad nacional encargada de la supervisin y control de la contratacin pblica. As, frente a otras alternativas que sean desestimado, slo un organismo garantizar disponer de una visin de conjunto en torno a las principales dificultades respecto de la implantacin de los nuevos mecanismos de contratacin, proponiendo soluciones adecuadas a los problemas de carcter estructural y proporcionando informacin inmediata sobre el funcionamiento de la poltica de contratacin y los posibles defectos de la regulacin y las prcticas nacionales. Sobre este particular se prev la creacin de Centros de Conocimiento para tramitar proyectos de contratacin complejos. Adems, la Propuesta de nueva Directiva obligar a los Estados miembro a establecer estructuras de apoyo jurdico y econmico que ofrezcan asesoramiento, orientacin, formacin y ayuda para preparar y desarrollar los procedimientos de contratacin. Para reforzar la lucha contra la corrupcin y el favoritismo empresarial, los poderes adjudicadores tendrn la obligacin de transmitir el texto de los contratos celebrados al organismo de superviIESE - Universidad de Navarra 19
sin que, de esta manera, podr examinarlos a fin de detectar pautas sospechosas y permitir a los interesados acceder a estos documentos, siempre que no se lesionen intereses pblicos o privados legtimos, y siempre que estn comprendidos dentro de unos determinados umbrales econmicos. Finalmente, la Propuesta prev una cooperacin eficaz que permita a los organismos nacionales de supervisin compartir informacin y las mejores prcticas, y cooperar a travs del Sistema de Informacin del Mercado Interior.
6)
La preocupacin por la seguridad de las plataformas electrnicas
AAtendiendo a los plazos que se sealan ms adelante, a partir de los cuales ser obligatoria la contratacin pblica realizada por medios electrnicos, la Propuesta de nueva Directiva es especialmente sensible como los requisitos exigibles a los dispositivos de recepcin electrnica de las ofertas, de las solicitudes de participacin o de los planos y proyectos en los concursos pblicos. As, los dispositivos de recepcin electrnica de ofertas y otros documentos debern garantizar, como mnimo, que: Pueda determinarse con precisin la fecha y hora exactas de la recepcin de las ofertas, de las solicitudes de participacin y del envo de los planos y proyectos; Pueda garantizarse razonablemente que nadie tenga acceso a los datos transmitidos antes de que finalicen los plazos especificados en el procedimiento; En caso de violacin de esa prohibicin de acceso, que pueda garantizarse razonablemente que la violacin pueda detectarse con claridad; nicamente las personas autorizadas puedan fijar o modificar las fechas de apertura de los datos recibidos; En las diferentes fases del procedimiento de contratacin o del concurso, slo la accin simultnea de las personas autorizadas pueda permitir el acceso a la totalidad o a parte de los datos presentados; La accin simultnea de las personas autorizadas slo pueda dar acceso, despus de la fecha especificada a los datos transmitidos; Los datos recibidos y abiertos en aplicacin de los presentes requisitos slo sean accesibles a las personas autorizadas a tener conocimiento de los mismos; y La autenticacin de las ofertas se ajuste a los requisitos establecidos en el anexo de la Propuesta de Directiva. En la actualidad, slo determinadas plataformas tecnolgicas operadas por el sector privado implantadas en pases donde la obligatoriedad de la contratacin pblica por medios electrnicos es obligatoria desde hace aos19, cumplen con los requisitos establecidos.
7)
El ltimo paso: el medio electrnico como teln de fondo
El 20 de abril de 2012 se public la Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo, al consejo, al comit econmico y social europeo y al comit de las regiones de la estrategia en pos de la contratacin pblica electrnica20. Hecha pblica la Propuesta de nueva Directiva, sta Comunicacin vino a
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Tal es el caso, por ejemplo, de Portugal y las plataformas implantadas desde la obligatoriedad en 2008: Vortal, etc. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0179:FIN:ES:PDF IESE - Universidad de Navarra
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exponer la importancia estratgica de la contratacin pblica electrnica enunciando las principales medidas a travs de las cuales la Comisin se propone pilotar la transicin a un sistema de contratacin realizada ntegramente a travs de medios electrnicos en la Unin Europea. La Comunicacin nos recuerda que aqullos poderes adjudicadores que ya han efectuado la transicin a la contratacin electrnica han logrado un ahorro de costes comprendido entre el 5 y el 20%, demostrndose igualmente que las inversiones necesarias para desarrollarlo pueden recuperarse con rapidez. Habida cuenta de las dimensiones del mercado de la contratacin pblica en la Unin Europea, un ahorro de un 5% podra reportar cerca de cien mil millones de euros al erario pblico, incorporando tambin las ventajas derivadas del orden medioambiental: reduccin del consumo de papel y transporte, eliminando la necesidad de archivo fsico y el consiguiente ahorro energtico. Como se ha dicho, estas ventajas han sido puestas de manifiesto en la Agenda Digital para Europa21 y en el Plan de Accin Europeo sobre Administracin Electrnica 2011-201522. No obstante lo anterior, la Unin Europea acusa cierto retraso en sus objetivos. La utilizacin de los medios electrnicos slo alcanza en la actualidad un volumen de procedimientos de contratacin pblica que no supera el 5% de todos los contratos tramitados en la Unin Europea, y todo ello pese a los ambiciosos objetivos polticos sealados en la Declaracin Ministerial de Manchester, de 24 de noviembre de 200523. Los argumentos econmicos que, una vez ms, argumenta la Unin Europea, pasan por sealar que la contratacin electrnica puede contribuir a incrementar la transparencia de la oferta de contratos y facilitar el acceso a los mismos por parte de las pymes, alentando la competencia transfronteriza, la innovacin y el crecimiento en el mercado nico. La contratacin electrnica puede, adems, favorecer importantes reducciones de costes, al rebajar el precio que el sector pblico paga por la adquisicin de bienes, servicios y obras, y recortar los costes administrativos tanto para el sector pblico como para las empresas. Resulta obvio mencionar, en momentos de crisis econmica como la presente, que los ahorros resultantes pueden aprovecharse a favor del saneamiento presupuestario o para impulsar iniciativas que propicien el crecimiento. Como seala la propia Comunicacin, existen importantes ejemplos de soluciones que ya estn en marcha en Europa en materia de contratacin pblica electrnica y que demuestran las ventajas antes sealadas. Mencionamos singularmente las siguientes: Tras la introduccin de la contratacin electrnica, los hospitales portugueses han logrado reducir el precio de los contratos celebrados en un 18%. En conjunto, se estima que la implantacin de la contratacin electrnica en Portugal ha generado un ahorro en torno a los 650 millones EUR en el primer ao, que podra haber alcanzado 1.200 millones EUR si todos los poderes adjudicadores hubieran adoptado plenamente ese sistema de contratacin. As pues, el ahorro potencial representa entre un 6 % y un 12 % del gasto total en contratacin. El ahorro realizado se deriv, en su mayor parte, de la rebaja de precios que supuso el aumento de la competencia (mayor nmero de ofertas por procedimiento), aunque tambin se redujeron los gastos administrativos24.
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eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:es:PDF eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0743:FIN:ES:PDF Que sealaba que todas las administraciones pblicas de Europa estarn en condiciones de efectuar por va electrnica el 100 % de su contratacin, y al menos el 50 % de la contratacin pblica que supere el umbral de la UE se efectuar por va electrnica, para 2010: ec.europa.eu/ information_society/activities/egovernment/docs/pdf/manchester_declaration.pdf http://evaspain.vortal.biz/files/EVA_Spain/Licitacion_electronica_El_caso_de_Portugal.pdf 21
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El programa de contratacin pblica electrnica del Pas de Gales (XchangeWales25) arroj un ahorro de 58 millones de libras esterlinas (en diciembre de 2011), tres aos despus de su puesta en marcha. Los gastos de inversin que comport su implantacin se recuperaron en tan solo un ao. Hasta la fecha, el programa ha permitido ahorrar cerca de 15 millones de hojas de papel, lo que equivale a 101 toneladas de CO2. Asimismo, 56.000 proveedores se han dado de alta en el sistema desde su implantacin y el importe de los contratos anunciados por va electrnica ascendi a 18.000 millones de libras esterlinas. Segn estimaciones de la UGAP (Union des Groupements dAchats Publics26), organismo central de compras de Francia, la transicin gradual a la contratacin electrnica ha reducido las cargas administrativas para los compradores en un 10 % (merced a un anlisis ms rpido de las ofertas y la facilidad de acceso a la documentacin, por ejemplo) y en otro 10 % las cargas que soportan los servicios jurdicos involucrados (pues el procedimiento de contratacin electrnica exige un menor control jurdico). El coste de aplicacin del sistema ha sido mnimo, en comparacin con los beneficios que ya ha reportado, si bien ha sido necesaria una labor de formacin del personal, as como la modificacin de los mtodos de trabajo internos. De acuerdo con un estudio sobre 400 administraciones locales de los Pases Bajos, el paso a la contratacin electrnica genera un ahorro en costes de procedimiento superior a 8.500 EUR por licitacin. Dicho ahorro es fruto de la utilizacin de medios electrnicos desde la publicacin de los anuncios hasta la presentacin de las ofertas, pero no incluye la evaluacin automtica (que no estaba disponible en las plataformas cuando se realiz el estudio, pero que ahora est generando importantes ahorros adicionales). Dos de los factores fundamentales que contribuyen a estos ahorros de costes son el recorte de los plazos, que permite a los poderes adjudicadores ahorrar, en promedio, hasta 3 das y a los licitadores, 1 da, y la reduccin de los gastos de impresin y franqueo (que se estima en 2.350 EUR por licitacin). Una encuesta reciente entre directivos noruegos responsables de la contratacin revel que ninguno de los encuestados se planteara la posibilidad de revertir a los procedimientos de contratacin manuales, y basados en papel. La encuesta muestra que el recurso a la contratacin electrnica: hizo aumentar la participacin de empresas extranjeras (22% de los encuestados) y de las PYME (30% de los encuestados), dio lugar a un mayor nmero de ofertas por licitacin (74% de los encuestados), redujo los costes de compra (70% de los encuestados) y redujo el tiempo dedicado a cada licitacin en ms de un 10 % (73% de los encuestados).
Hay que recordar que si bien la implantacin de soluciones electrnicas en materia de contratacin comporta inevitablemente ciertos gastos iniciales, la experiencia demuestra que es posible recuperar dichos gastos en un plazo relativamente breve. Al objeto de hacer frente a la problemtica derivada de la introduccin de la contratacin pblica electrnica en Europa, la Comisin cre un Grupo de Expertos en materia de licitacin electrnica (eTEG) que se encarg de definir un plan rector para la fase de la contratacin previa a la adjudicacin y que viniera a sentar las bases para el desarrollo de las mejores soluciones en la materia.
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http://wales.gov.uk/topics/improvingservices/bettervfm/eprocurement/?lang=en http://www.ugap.fr/ IESE - Universidad de Navarra
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Adems de ello, la Comisin ha promovido la instrumentacin de soluciones de contratacin electrnica transfronteriza a travs del programa PEPPOL (Pan-European Public Procurement On-Line) 27, un proyecto piloto financiado en parte con cargo al programa para la innovacin y la competitividad. La Propuesta regulatoria Europea28 prev una transicin gradual a la exclusiva utilizacin de medios electrnicos en los expedientes de contratacin. A partir de la fecha lmite de transposicin del antedicho marco regulatorio, dichos medios pasarn a ser obligatorios en determinadas fases del proceso y atendiendo a la siguiente cronologa: Antes de 2014: Ser obligatorio impulsar la transparencia de todos los procesos de contratacin en la UE. Para ello, sern obligatorias, tanto las notificaciones electrnicas en todos los procedimientos, como el acceso electrnico a la informacin de los concursos. Adems, ser obligatoria la utilizacin de herramientas electrnicas para las compras habituales o agregadas tales como las centrales de compras y las subastas.
En junio de 2016: Ser obligatorio que todos los procedimientos comprendidos en cualquier proceso de contratacin pblica se realicen de forma totalmente electrnica. Fruto de su experiencia y el anlisis de ejemplos concretos, Bruselas afirma que la transicin a un sistema de contratacin plenamente electrnico no plantea dificultades de ndole tcnica o tecnolgica. Se trata, ante todo, de un reto poltico y econmico, que no puede superarse sin una firme voluntad al ms alto nivel poltico. La Comisin invita, por tanto, a los Estados miembros y al Parlamento Europeo a enviar una seal poltica clara de su determinacin de afrontar ese reto, en particular adoptando el paquete de medidas legislativas revisadas sobre contratacin pblica antes de que finalice el ao, de modo que la transicin a un sistema de contratacin plenamente electrnico se lleve a trmino satisfactoriamente en la UE para mediados de 2016.
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http://www.peppol.eu/ Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratacin pblica (COM(2011) 896 final) 23
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La visin del grupo de expertos de Licitacin Electrnica (e-tEg) establecido por la Comisin Europea
Ramiro Oliva
Director de Tecnologa y Estrategia I+D en AYTOS y miembro del e-Tendering Expert Group (eTEG) de la Comisin Europea. Acumula ms de 15 aos de experiencia en la gestin de proyectos tecnolgicos tanto para el sector pblico como privado.
Prembulo
Las nuevas Directivas en materia de contratacin electrnica (que sustituyen a las actuales Directivas 2004/17/EC de contratos de agua, energa, transporte y servicios postales y 2004/18/EC de contratos de obras, suministros y servicios) fueron presentadas en diciembre de 2011 con vocacin de facilitar la creacin de un mercado interior nico para los 27 pases que forman parte de la Unin Europea. Estando previstas para ser aprobadas a mitad de 2013 cuentan con un amplio consenso del Parlamento Europeo y del Consejo respecto del uso de las nuevas tecnologas (que ser obligatorio en todo el Sector Pblico tres aos despus de su entrada en vigor y trasposicin). Curiosamente es la componente poltica, no las innovaciones tecnolgicas, la que mantiene activa la negociacin legislativa, como el peso de los factores sociales en los criterios de adjudicacin. La Comisin Europea est convencida de que la licitacin electrnica es una palanca fundamental para el crecimiento del comercio electrnico en Europa. Este convencimiento est basado en diversos casos de estudio patrocinados por la Direccin General de Mercado Interior de la Comisin (DG-MARKT). En Europa, las compras pblicas suponen aproximadamente un 19% del PIB de las cuales menos del 5% se adjudican en la actualidad a travs de medios electrnicos. Como se desprende del Informe Deutsche Bank Research on eProcurement, February 2011 si todas las autoridades de contratacin europeas implementaran sistemas electrnicos se podran conseguir ahorros de ms de 50.000 millones de euros. Ningn otro aspecto de mejora gubernamental puede dar un beneficio tan grande (sin considerar cambios ms polmicos de ndole estructural). Varios perfiles de estudio especficos arrojan experiencias muy positivas. Por ejemplo: En Escocia, el portal www.publiccontractsscotland.gov.uk, diseado como portal electrnico nico para todo el sector pblico permite a cualquier autoridad de contratacin gestionar sus procesos al completo en un entorno electrnico, desde la preparacin de la documentacin y la publicidad de los contratos, hasta la recepcin de ofertas y adjudicacin de los contratos. Cuenta con ms de 1.100 usuarios del sector pblico (entre gobierno central y locales, servicio nacional de salud, instituciones educativas, cuerpos de seguridad, bomberos y servicios de rescate, organizaciones voluntarias, etc.) y ms de 28.000 operadores econmicos registrados, de los cuales un 82% son PYMES. En los primeros 8 meses de su funcionamiento el portal envi por correo electrnico ms de 780.000 alertas, avisndoles de ms de 3.700 oportunidades de negocio, resultando en ms de 16.000 solicitudes de participacin en concursos pblicos.
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En Portugal, el nuevo marco legal (Decreto 18/2008) estableci la obligacin desde el 1 de noviembre de 2009, de licitar electrnicamente todos los procedimientos pblicos de contratacin -abiertos, restringidos o negociado- desde la publicidad de la licitacin hasta la adjudicacin. En este caso, en lugar de un modelo centralista como el escocs, se opt por un modelo de homologacin. Las autoridades de certificacin pueden elegir entre siete plataformas de licitacin actualmente homologadas para ejecutar sus procedimientos de compras. Como resultado se he experimentado una reduccin de 88 a 49 das en tiempos de tramitacin de procedimientos abiertos y un ahorro de costes administrativos de 28MM /ao. Es sin duda un claro caso de xito que combina la colaboracin del sector privado. En Francia, la plataforma E-Bourgogne, lanzada en 2005, ofrece servicios de licitacin electrnica a la regin de Borgoa. Cuenta con la participacin de ms de 950 entes pblicos y ms de 17.000 operadores econmicos registrados (la mayora PYMES, pero tambin muchas compaas de toda Europa). Entre los datos de uso se han contabilizado ms de 315.000 descargas de documentacin y ms de 8000 licitaciones electrnicas entre 2005 y 2009. Se ha logrado una reduccin del 15-20% del valor de las licitaciones pequeas. Las autoridades de certificacin han visto incrementadas el nmero de ofertas de 1-2 a 10-20. La agencia italiana Intercent ER ofrece servicios de licitacin electrnica (mercado, catlogos y subastas electrnicos) y es hoy la referencia para ms de 530 administraciones (90% entes locales). En 2008 proces transacciones por valor de 419 MM, con una eficiencia de 67,5 MM y ahorro en tiempos de 45 aos/hombre. La agencia austraca federal de licitacin centraliza las compras para las autoridades federales a travs de servicios de licitacin electrnica. En 2008 report ahorros de 178 MM contra un volumen de contratacin de 830 MM y un coste anual de mantenimiento de 5 MM (<3% de la cifra de ahorro). En Noruega, la plataforma Ehandel ayuda a las autoridades de contratacin a lograr reducciones de 20-40% en tiempos para el ciclo de gestin de pedidos, recepcin de bienes y facturacin, con ahorros en precios de 2-10%. En Italia, el MEPA es un mercado virtual en el que cualquier administracin pblica puede comprar bienes y servicios, por debajo de los umbrales de la Directiva, ofrecidos por proveedores clasificados segn criterios no restrictivos. El proceso al completo es electrnico, empleando firma digital para garantizar transparencia. Es una herramienta dinmica que emplea catlogos electrnicos y permite a las Administraciones pblicas negociar el precio y las condiciones del servicio a travs de herramientas de negociacin y RFQ. Una reciente regulacin obliga el uso de la herramienta a las centrales de compra. En este caso, el 97% de proveedores (+5000) son PYMES, y un 64% son micro-empresas (<10 empleados). Un 90% del gasto pblico fue a contratos con PYMES y un 45% del mismo a micro-PYMES. En 2007, el volumen de todas las compras completadas desde 2003 alcanz 160 MM. En nuestro ordenamiento jurdico las centrales de compra quedan definidas en el Art. 204 del RDL 3/2011, Creacin de centrales de contratacin por las Comunidades Autnomas y Entidades Locales, donde particularmente se otorga a las Diputaciones Provinciales la
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capacidad de constituirse como centrales de contratacin en el mbito de la administracin local. Las centrales de compra permiten, en teora econmica, mejorar la competitividad del Sector Pblico, es decir, incrementar la eficiencia gracias a un mayor volumen de compra, disponer de una mayor informacin de mercado por la aportacin de las experiencias individuales, mejorar la seguridad en la gestin y asesoramiento jurdico, incorporar profesionales con una mayor especializacin y experiencia, y en generar aportar servicios cuyos costes no son asumibles individualmente. Las centrales de compra al concentrar la demanda de mltiples entidades interesadas y gestionar un volumen de compra ms elevado suelen hacer uso extensivo de acuerdos marcos, sistemas dinmicos de contratacin, catlogos y subastas electrnicas, tcnicas de contratacin orientadas a la compra repetitiva. Sin embargo, las centrales de contratacin no son la panacea: se enfrentan a un dilema derivado de la recentralizacin: la resistencia a la prdida de poder de decisin en la gestin y decisin de compra por parte de tcnicos y polticos locales, lo que est frenando su proliferacin/efectividad. El xito de esta figura depende por tanto de un balanceo adecuado de la rationale econmica y poltica de los participantes.
1)
Ventajas del uso de medios electrnicos
A la vista de los resultados arrojados por estos estudios, no cabe duda que existen ejemplos suficientes como para afirmar que el uso de medios electrnicos de por s aporta una mejora de la eficiencia (tiempos) y ahorro de costes administrativos (procesos electrnicos vs papel) para administraciones pblicas y empresas, un incremento notable de la transparencia y mejora de la fiscalizacin, as como una mejor monitorizacin, control y planificacin; todo ello con especial impacto si la adopcin se lleva a cabo de forma coordinada a gran escala. Adems, los procesos electrnicos potencian el impacto de las tcnicas de compra agregada, como los sistemas dinmicos de contratacin, que reducen costes y tiempos en compras sucesivas, la subasta electrnica (mayor ahorro por transaccin al incrementarse la concurrencia), catlogos electrnicos (permite buscar y comparar de forma estructurada), reduccin de trabas administrativas (reutilizacin de informacin, como el Virtual Company Dossier propuesto por el proyecto PEPPOL29.). Si consideramos el paradigma de aprovisionamiento de aplicaciones como servicios en la nube (cloud computing), aumentamos an ms la eficiencia gracias a efectos de red generados por la generacin de comunidades de compra: Simplificndose el acceso a la informacin de clasificacin de proveedores y sus productos. Generndose rutas de encuentro ms simples, ya que ambos compradores y vendedores solo tienen que integrarse con un portal. Un proveedor puede acceder a todo el sector pblico presentando su catlogo de productos en el portal y el comprador puede acceder a todos los proveedores en el mismo portal.
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http://www.peppol.eu/peppol-project 27
Se hace ms sencillo, barato y rpido el intercambio de informacin sobre precios y ofertas de productos. Gran potencial de ahorro en costes de transacciones en trminos de reduccin de costes de bsqueda, comparacin y gestin de pedidos. Costes reducidos de transaccin para proveedores y compradores gracias a la automatizacin parcial o completa de informacin entre el sistema de contratacin/financiero del comprador y el sistema de pedidos y pago del comprador. Tendencia a una desmaterializacin total de las ofertas, hacia cuestionarios inteligentes que orientan a operadores econmicos sobre la puntuacin o nivel de completitud de su oferta con respecto a los criterios de evaluacin en tiempo real y facilitan la valoracin de las ofertas a las autoridades de certificacin gracias a un mayor uso de evaluacin automtica o asistida. Se produce un ahorro de costes administrativos para el proveedor y acceso a un mayor nmero de oportunidades de negocio en un mismo portal, tanto del sector pblico como del sector privado. Segn estudios del caso de Portugal, para el comprador se pueden generar ahorros econmicos sustanciales del orden del 15% gracias a una mayor concurrencia de proveedores (la comunidad de compradores) as como disfrutar de una optimizacin/automatizacin de procesos en lnea (un 5% aproximadamente por concurrencia y un 10% en ahorro en gestin administrativa).
2)
Liderazgo en impulso de contratacin electrnica por parte de la Comisin Europea
Con todo, no es extrao que la Comisin promulgue con creciente energa la adopcin de soluciones de licitacin electrnica. La nueva Directiva supone una evolucin significativa: Obligacin usos electrnicos a partir de junio 2014 para centrales de compra, 2017 para todo Sector Pblico. Los beneficios generales se aplican al ecosistema. Se fomenta el uso de sistemas dinmicos de contratacin para la compra repetitiva y un mayor peso a la negociacin (se sugiere la incorporacin de la subasta electrnica a los procesos de negociacin, si bien con matizaciones). Mayor divisin por lotes para facilitar la participacin de PYMES (CPV por lote). Carcter modelador del tejido empresarial: se fomenta la valoracin de criterios medioambientales, costes de reciclaje/abandono/cancelacin, impacto en empleo local, RSC, etc. Facilidades para licitar entre pases (armonizacin de legislacin en UE, equivalencias en criterios de cualificacin, clasificacin y avales, interoperabilidad electrnica) a travs de actos delegados por el cul la Comisin Europea se reserva la iniciativa de desarrollar dichos aspectos tcnicos en pro de interoperabilidad europea.
Esta propuesta de reforma de la directiva es una medida legislativa por parte de la Comisin Europea que no solo busca modernizar la contratacin pblica sino facilitar la creacin de un mercado interior nico para los 27 pases que forman parte de la Unin Europea como se ha comentado al
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inicio, sentando las bases de la contratacin transfronteriza mediante el futuro desarrollo tcnico de aspectos de interoperabilidad. Forma parte de uno de los 7 pilares estratgicos de la Agenda Digital Europea 2020 y cuenta con el apoyo de ms de 1 billn de euros del programa Europe Connecting Facility para su desarrollo e implementacin, junto con otros servicios electrnicos como la facturacin electrnica (en mayo de 2013, la Comisin Europea public una actualizacin a su estrategia Single Market Act II, para potenciar y cohesionar el mercado de bienes y servicios en la UE, y que entre otros sectores toca de lleno a la factura electrnica en el Sector Pblico30. La accin clave 10 de esta hoja de ruta establece la obligacin de uso de factura electrnica en el mbito de la contratacin, para lo cual se van a disparar acciones de normalizacin). La Comisin quiso complementar el impulso de esta interesante y ambiciosa medida legislativa, la nueva Directiva, con otras tres medidas no legislativas complementarias: El Golden Book Project, un anlisis de las ms de 300 plataformas existentes en Europa y la seleccin de buenas prcticas. El Performance Indicators Project, para definir un modelo de indicadores de uso de la licitacin electrnica (una idea interesante que aportamos en el seno del eTEG es la posibilidad de implementar una integracin desde las plataformas de licitacin electrnica a servicios centrales en lneas para facilitar la remisin en lnea de dichos indicadores). La constitucin del e-Tendering Expert Group (e-TEG), Grupo de Expertos en Licitacin Electrnica.
3)
Establecimiento del grupo de Expertos en Licitacin Electrnica
El Grupo de Expertos de licitacin electrnica (e-TEG) fue establecido en diciembre de 2011 y encargado de definir un modelo de referencia para el desarrollo de las mejores soluciones del mercado que cubran como mnimo la fase de pre-adjudicacin en la contratacin electrnica. El objetivo de este grupo de 22 expertos provenientes de 15 pases de la UE es el de encontrar y fomentar soluciones tcnicas que permitan alcanzar el equilibrio ptimo entre la usabilidad y otros atributos como la seguridad. Una tarea esencial para el e-TEG es definir un modelo efectivo para el envo de ofertas de forma segura, ya que es en la actualidad el principal obstculo para la aplicacin ms amplia de la contratacin electrnica. Durante mi participacin en el e-TEG a lo largo del 2012 en Bruselas pude apreciar adems la calidad humana y profesional no slo de los miembros que configuraron el grupo de expertos, sino tambin del equipo del departamento de DG-MARKT que particip en las tareas de coordinacin del grupo y que durante muchos aos han estado recopilando, analizando y proporcionando informacin muy valiosa a la Comisin y otros comits que trabajan en el desarrollo de la propuesta legislativa canalizada a travs de estudios o grupos de trabajo designados al efecto. El e-TEG abord durante el 2012 casos de xito, proyectos relacionados y produjo recomendaciones sobre medidas que deben adoptar las instituciones de la UE y los Estados miembro para la
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http://ec.europa.eu/internal_market/smact/docs/single-market-act2_en.pdf 29
puesta en marcha de plataformas de contratacin electrnica que garanticen tambin el acceso transfronterizo y el uso por parte de todos los operadores econmicos en particular las PYMES, preservando al mismo tiempo la autonoma de los Estados miembro para proporcionar las soluciones que se adapten a las necesidades nacionales y que puedan integrar plataformas existentes. Nuestra visin ha sido siempre dual, contemplando la perspectiva tanto del operador econmico (trmino empleado en la directiva para representar a los vendedores, generalmente empresas), as como a las autoridades de contratacin (compradores). Como operadores econmicos, una solucin de licitacin electrnica debe permitirnos acceder y responder a oportunidades de negocio de forma que se minimicen costes y retrasos y que asegure la confidencialidad de las ofertas y por supuesto se provea de una certeza legal acerca de la misma. Una solucin ideal desde la perspectiva de un operador econmico permitira responder fcilmente a cualquier concurso en toda la Unin Europea con independencia de las plataformas que empleen las autoridades de contratacin. Figura 1 Servicios de licitacin electrnica: modelo orientado a plataforma vs modelo sistema en red
Servicio Servicio Servicio
Estado Comunidad autnoma Municipio
Plataforma Plataforma Plataforma
Operador econmico Operador econmico Operador econmico
Servicio Servicio Servicio
Estado Comunidad autnoma Municipio
Plataforma Plataforma Plataforma Plataforma/ Interfaz
Operador econmico Operador econmico Operador econmico

Fuente: elaboracin propia
Para ello y en primer lugar, debera haber una mayor visibilidad de oportunidades dentro y fuera de las fronteras. Un operador econmico debera ser capaz de localizar de forma sencilla anuncios relacionados con su actividad econmica. Una vez que una empresa ha decidido responder a un concurso, la solucin debera permitirles reutilizar informacin entre sistemas a travs por ejemplo de los VCD s (Virtual Company Dossiers) , catlogos electrnicos, etc. La preparacin de la documentacin administrativa no debera ser un obstculo, siendo
suficientes unas plantillas estndares para la declaracin responsable, y solo requiriendo la informacin de cualificacin al licitador adjudicado. Por ltimo, si se exige firma electrnica, los operadores econmicos deben poder utilizar sus propios certificados nacionales como suelen hacer a da de hoy a nivel local. Por parte de las autoridades de contratacin, una solucin de licitacin electrnica es un medio para obtener el mejor valor por un importe concreto maximizando la transparencia de los procedimientos y por tanto el nmero de las ofertas que recibe, al tiempo que reduce los costes y complejidad de gestionar dichos procedimientos. Las plataformas de licitacin deben asistir a las autoridades de contratacin a travs de fases de licitacin, empleando procesos y criterios de evaluacin estructurados en torno a formularios electrnicos que permitan comparar rpidamente las propuestas (los casos de xito estudiados advierten de un aumento notable del nmero de ofertas recibidas al emplear medios electrnicos y aumentar la transparencia este efecto se multiplicara en un contexto de contratacin transfronteriza). Es una realidad que en pases ms avezados en el uso de soluciones de licitacin electrnica en la nube (cloud) se ha abandonado en gran medida el uso de documentacin no estructurada (como anexos o documentos electrnicos basados en PDF) para el envo de ofertas y en su lugar emplean cuestionarios estructurados en lnea que permiten al operador econmico detectar el grado de cumplimiento de la oferta, as como un clculo no vinculante de los puntos obtenidos cuando se aplican frmulas a criterios objetivos este sistema de evaluacin automtica ayuda a la autoridad de certificacin en la fase de seleccin y adjudicacin de contratos. Adems el sistema debe producir estadsticas de negocio, usando estndares europeos para recopilar, agregar y compartir informacin, con vistas a proporcionar a los stakeholders (gestores de la plataforma y administraciones) informacin de gobierno necesaria. Esta informacin agregada es fundamental para poder evaluar de forma gil el grado de uso y las barreras de adopcin de estas soluciones, apoyar comunidades que lo necesiten o compartir buenas prcticas. En cuanto a la composicin del e-TEG, este est conformado por profesionales de trayectorias muy diferentes y en algn caso sorprendente. Por ejemplo, adems de consultores senior y CEOs de empresas proveedoras de plataformas (visin del sector privado) as como jefes de compra y asesores jurdicos del sector pblico, encontramos emprendedores, expertos en normalizacin (CEN y ETSI) y lingstica (no en vano, en la UE existen decenas de idiomas diferentes). El plan de trabajo del e-TEG, que puede consultarse en la pgina web oficial estableci los objetivos para cada uno de los tres focus-group designados al comienzo (subgrupo de Proceso, subgrupo de Seguridad y subgrupo de Contenidos). Cada uno de estos subgrupos tratara de poner en comn las mejores prcticas y recomendaciones del sector en las dimensiones de procedimientos de contratacin, aspectos de seguridad y contenidos de las ofertas. La composicin del grupo ya sugera varios de los retos que se plantearan durante 2012 y parte de 2013: Subgrupo de Proceso: tratar de aproximar las ventajas y flexibilidad del comercio electrnico B2B al Sector Pblico. Aportar experiencias sobre barreras y xitos en los distintos tipos de procedimientos, tcnicas de contratacin y el impacto del uso de medios electrnicos.
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Subgrupo de Seguridad: proporcionar recomendaciones o guas claras para superar las barreras tcnicas que dificultan la interoperabilidad de los certificados y firmas electrnicas, as como la privacidad de la informacin durante el intercambio de registros y reutilizacin de informacin. Subgrupo de Contenido: abordar la estructura y contenido de las plicas, as como la interoperabilidad semntica de los certificados (incluso la traduccin del propio texto de la directiva en pases como Polonia, Francia o Suecia contiene matices semnticos que pueden causar alguna confusin). En este sentido complementamos nuestro informe final con un glosario que unifica conceptos.
DG-MARKT aport en las sesiones plenarias actualizaciones y datos de otros grupos de trabajo, como: El CEN/BII231, grupo de trabajo del Comit Europeo de Normalizacin encargado del diseo de perfiles de intercambio de informacin de negocio en el mbito de la contratacin electrnica. Proyecto e-PRIOR32, de desarrollo de una solucin de licitacin electrnica basada en software libre para la Comisin Europea, coordinado por la Direccin General de Informtica (DG-INFO). PEPPOL, proyecto de interoperabilidad de contratacin electrnica en Europa, consistente en el diseo, desarrollo y provisin de componentes, servicios y protocolos para el intercambio de mensajes a travs de puntos de acceso homologados (concepto de red cerrada para proveedores y compradores). El proyecto finaliz en agosto de 2012 y contina bajo la denominacin open PEPPOL y con un enfoque ms abierto focalizado a la participacin de nuevos miembros. PEPPOL inicialmente estuvo muy orientado a la fase de postadjudicacin y ofrece interfaces para el intercambio de facturas electrnicas por ejemplo, as como otros servicios comunes como validacin de certificados digitales.
Llegado a este punto es interesante hacer notar la cantidad de iniciativas y grupos de trabajo que, de algn modo, se yuxtaponen aunque desde perspectivas diferentes. As mismo, la composicin y experiencia heterognea de los miembros del e-TEG fue extraordinariamente oportuna para conseguir unos resultados balanceados, aplicables en toda Europa segn el nivel de madurez vigente. En este sentido pudimos comprobar cmo a nivel Europeo existen claras asimetras en cuanto a adopcin. En Portugal, Escocia, Holanda, Suecia, donde tienen ya presentes diversas soluciones estn ms interesados en modelos distribuidos (system-to-system). En Espaa y en otros pases del este de Europa, donde la adopcin es muy escasa, y prcticamente nula en la esfera local, consideran el modelo centrado en plataformas como un avance suficiente.
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Las recomendaciones del etEg
As, logramos combinar recomendaciones que permiten la transicin de los procesos basados en papel al mbito electrnico (modelo centrado en plataformas actuales) y de este punto a un modelo descentraliza31 32
http://www.cenbii.eu/ http://joinup.ec.europa.eu/software/openeprior IESE - Universidad de Navarra
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do (sistema a sistema) que mediante una red de intercambio segura, implemente la visin de inicio del operador econmico: una nica interfaz para concursar en el mayor nmero de concursos posibles en Europa. Esta ltima visin, aparentemente utpica, goza de gran popularidad y xito en Alemania. La plataforma X-Vergabe cuyo desarrollo ha sido coordinado por el gobierno de Repblica Federal de Alemania, ha logrado desarrollar dicha visin y desde el e-TEG consideramos que la Comisin debera facilitar el diseo y desarrollo de un modelo similar a nivel Europeo, que mediante el uso de estndares abiertos permita integrar cualquier plataforma existente. Una de las limitaciones que presentaba este proyecto alemn resida en la carencia de estndares de intercambio de informacin entre los nodos. Efectivamente, la carencia de unos estndares de interconexin en la fase de pre-adjudicacin hace muy difcil que tales iniciativas evolucionen ms all del entorno que justifica o subvenciona su desarrollo. Para superar esta barrera, en el e-TEG consideramos que todos los aspectos interoperables han de estar basados en estndares. Nuestro informe as lo recomienda. Todo el esfuerzo de normalizacin en contenidos y procesos debe ser coordinado por el ETSI y el CEN. Este ltimo que ya cuenta con un grupo de trabajo, el CEN/BII que acaba de hacer pblico su esfuerzo y que ha iniciado en abril de 2013 su tercera fase. Ahora bien, son compatibles los tiempos que se emplean en la actualidad para el desarrollo de estndares y perfiles de intercambio de informacin homologados en un mbito tan complejo como Europa con los retos que se plantean? Y qu consecuencias tendra imponer determinados estndares en la estructura y contenido de las ofertas, ms all del mero intercambio de mensajes en una red? Sera contraproducente esperar al desarrollo de estndares sin contar adems con un marco de gobierno y soporte que facilite su implementacin por parte de los fabricantes de plataformas? En definitiva, pueden llegar a suponer los estndares un obstculo para la innovacin? Nuestra posicin en el e-TEG se inclina a que la Comisin debera financiar y coordinar proyectos de estandarizacin para avanzar an ms rpidamente en este sentido, aunando tanto los esfuerzos en la estandarizacin y desarrollo de nuevas estructuras (building blocks) como en la homologacin de soluciones de mercado (laboratorios de certificacin e interoperabilidad). El resultado preliminar de nuestro grupo se present en una conferencia especial el da 14 de diciembre en Bruselas. Presentamos ante una audiencia europea y mundial (contamos con participantes de pases como India, EE. UU., Sudfrica,) un conjunto de recomendaciones ptimas para el diseo e implementacin de las plataformas de contratacin electrnica divididas en dos bloques: Un grupo de recomendaciones de alto nivel o estratgicas (un total de 24 acciones clave) que establece la visin para la evolucin de la licitacin electrnica en Europa incluyendo objetivos de negocio a conseguir, aspectos clave para soportar el despliegue y la evolucin de la arquitectura. Un segundo bloque de recomendaciones tcnicas/operativas, con un total de 40 recomendaciones. Este segundo bloque abarca desde requisitos funcionales, tecnolgicos, procedimentales, de seguridad y usabilidad hasta el principio de mejora continua.
En este mismo evento fueron presentados los dos proyectos hermanos: Golden Book y el proyecto de marco de indicadores Performance Indicators, que junto con el informe del e-TEG abrieron debates muy interesantes en diversas materias, como la interoperabilidad de la firma electrnica, el uso inadecuado de la subasta electrnica y sus efectos nocivos para el propio comprador o la reingeniera del propio procedimiento de envo de ofertas para preservar la confidencialidad sin negar usabilidad. Este feedback fue decisorio para consolidar nuestro informe final.
En la fase final de nuestro trabajo y tras reunir un buen nmero de recomendaciones tcnicas y llevar a cabo una evaluacin de impacto, llegamos a la conclusin de que, como mucho, podran facilitar en un 20% la adopcin (en un sentido figurativo). Fue fcil llegar a la conclusin definitiva: la tecnologa no es la barrera definitiva. Para lograr un 100% de adopcin es necesario contar con un marco de trabajo ms ambicioso que garantizase: Marco legal: la imposicin de uso de los medios exclusivamente electrnicos y no como opcin a travs de medidas legislativas claras ha demostrado ser una herramienta muy potente para facilitar la adopcin, como se ha visto en Portugal. Una vez establecido el precedente legal y para vencer la resistencia cultural es necesario facilitar guas y centros de asistencia que resuelvan dudas en relacin con los aspectos legales del uso de medios electrnicos, tanto para las autoridades de contratacin como para los operadores econmicos. Disposicin de suficiente oferta de soluciones: en muchos pases sencillamente la oferta de soluciones es marginal y/o se circunscriben a provincias o agencias nacionales. Es fundamental llegar a la esfera local, donde tienen mayor actividad las PYMES. La opcin de contar con acuerdos marco de contratacin de soluciones de licitacin electrnica es una opcin interesante a considerar ya que reduce el time-to-market de dichas soluciones (cunto tiempo emplea una Administracin en todo el proceso de bsqueda, seleccin y adjudicacin de soluciones informticas?). Planes de cambio: la adopcin de nuevas tecnologas y procesos ha de contemplarse como un proyecto de transformacin integral. Es por tanto necesario, no solo contar con soluciones y un marco legal, sino contar tambin con agentes y metodologas que faciliten la transicin del papel al medio electrnico. Buenas prcticas: otra conclusin evidente del grupo de expertos fue la gran cantidad de experiencias similares y plataformas existentes en toda Europa. El proyecto Golden Book ha supuesto un avance muy positivo al analizar y reunir de forma concisa un gran nmero de buenas prcticas encontradas en las ms de 300 plataformas de contratacin electrnica registradas en toda Europa. No asesinar al mercado nacional: los pases y regiones deben contar con estrategias claras y transparentes en cuanto al suministro de este tipo de soluciones. De este modo, el sector privado podr detectar oportunidades de colaboracin, facilitando la incorporacin de innovacin externa en un tiempo corto. No nos parece apropiado que le Sector Pblico invierta en el desarrollo de nuevas soluciones desde cero. La inversin econmica y tiempo requerido para lograr el nivel de madurez de soluciones existentes es un coste de oportunidad que ha de justificarse.
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Resultados del e-tEg
El informe final del e-TEG fue publicado a finales de abril en el sitio web de DG-MARKT. A modo de conclusin final, en nuestro informe consideramos que los Estados Miembros pueden contribuir a una mejora muy importante de la economa local transformando los procesos y herramientas de contratacin pblica en procesos electrnicos. La mayora de las recomendaciones operacionales del informe del e-TEG estn orientadas al modelo plataform-centric. No obstante, desde el e-TEG consideramos que una mejora an ms impactante en la economa europea y compatible con la anterior es facilitar un modelo system-to-system donde los operadores econmicos puedan acceder a un mayor nmero de oportunidades que abarque toda Europa y facilitar as la partici34 IESE - Universidad de Navarra
pacin en concursos con independencia de la plataforma tecnolgica elegida por la autoridad de contratacin. Efectivamente, este marketplace pblico-privado permitira dinamizar la economa europea y permitir tanto al Sector Pblico como a las Empresas un horizonte de nuevas oportunidades, especialmente en tiempos de crisis. Como uno de los 22 miembros del e-TEG, ha sido un honor haber colaborado en este grupo ante un reto tan desafiante. Desde AYTOS hemos aportado nuestra experiencia como lder en soluciones de gestin y e-administracin para la Administracin pblica en Espaa. El informe final del e-TEG comprende mltiples recomendaciones en las que hemos colaborado activamente, tanto en los subgrupos de seguridad (autenticacin e interoperabilidad de la identidad electrnica, seguridad de los sistemas de informacin y disponibilidad) y de procesos (reduccin y simplificacin para las PYMES, mtodos robustos para asegurar la transparencia y confidencialidad de la licitacin pblica), as como en las recomendaciones de adopcin (confianza legal, gestin del cambio). En todos los casos de xito estudiados se han reportado ahorros econmicos importantes. La medicin no es sencilla o incluso en algn caso especulativa, por lo que en la mayora de casos se trata de aproximaciones: precisamente la Comisin trabaja en un modelo de indicadores estndar. Las evidencias muestran no obstante que un modelo de plataforma basado en cloud proporciona mayores ahorros y beneficios para todos los actores implicados. Es el modelo natural de relacin, B2B2G. Las entidades ms grandes o planes provinciales pueden alojar la solucin de contratacin electrnica o bien disponer de una versin personalizada del Portal en modalidad cloud. El futuro de las centrales de contratacin no est definido, al menos en Espaa (resistencia poltica) pero no cabe duda de que son usuarios naturales de este tipo de soluciones. Este modelo de explotacin implica contar con una infraestructura TIC escalable, segura, redundada, personal especializado en seguridad de la informacin y certificacin ISO 27.001 referida en alcance y controles a la licitacin electrnica, adems del cumplimiento del Esquema Nacional de Seguridad y otros reglamentos nacionales. Es recomendable igualmente contar con polticas de personal y contratacin para reducir el riesgo de fuga de informacin o crimen organizado, un aspecto muy importante considerado en el Reino Unido. Las funciones de contratacin agregada y repetitiva (acuerdo marco, sistema dinmico de contratacin) as como catlogos, estructuracin de las ofertas y subastas electrnicas son elementos ya muy comunes en soluciones existentes en multitud de pases. Una asignatura pendiente no obstante es la integracin de otros servicios relacionados, como la facturacin electrnica, que pueden generar sinergias claras tanto al comprador como al vendedor dentro de los procesos de contratacin electrnica. De hecho, disponer de todos los actores y sistemas conectados en un mismo sitio facilita la automatizacin de procesos que hasta el momento suponan una gestin necesaria. Ejemplos: ingreso de pedidos automticos, integracin con los sistemas contables, etc.
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Siguientes pasos
A partir de aqu queda mucho trabajo por hacer y varias iniciativas continan desarrollando elementos esenciales para implementar la visin de una contratacin electrnica europea: Los LSPs (Large Scale Pilots) es un proyecto paneuropeo que proporciona financiacin y coordinacin a los subproyectos: STORK (identificacin electrnica), PEPPOL (contratacin electrnica), SPOCS (comercio electrnico), epSOS (e-salud) y e-CODEX (e-justicia).
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e-SENS (interoperabilidad de servicios pblicos) se inici en abril de 2013 y supone la ltima adicin al marco de LSPs. Su objetivo es proporcionar soluciones tcnicas para crear servicios pblicos eficientes, de alta calidad e interoperables. El ya mencionado CEN/BII2, cuyo Comit de Trabajo tuvo su reunin de kickoff das previos a la Conferencia Europea sobre Licitacin Electrnica que tuvo lugar en Barcelona, el 20 de marzo de 2013. DSS (Digital Signature Services), proyecto open-source, hospedado en la plataforma joinup, que facilita la construccin de puntos nicos de acceso mediante la provisin de servicios de firma electrnica y validacin de certificados digitales. Conferencia anual coordinada por la Comisin Europea en Bruselas, que tendr lugar este ao en Septiembre y abordar tanto la contratacin como la facturacin electrnica.
Desde el e-TEG consideramos imprescindible la creacin de un marco de gobierno a nivel Europeo que contine las tareas de coordinacin de estas iniciativas as como la supervisin de la adopcin de las nuevas medidas legislativas. Concretamente, proponamos delegar en la Comisin: La coordinacin de actividades e-Tendering en Europa: o A nivel legislativo encontramos en la directiva un buen nmero de artculos cuyo desarrollo es encomendado directamente a la Comisin a travs de los actos delegados, como el Anexo IV de normas tcnicas de interoperabilidad sobre el que hemos emitido varias recomendaciones pero cuya implementacin es necesario tutelar. o Promover la creacin de una asociacin europea especializada en contratacin electrnica que acte de interlocutor y representante de este colectivo de empresas. Esta asociacin es hoy una realidad. o Evaluacin y asesoramiento de modelos de servicio de e-contratacin (modelo centralizado a nivel nacional vs modelo descentralizado basado en homologacin vs modelo de libre competencia). o Relacin con comunidades de buenas prcticas a nivel nacional. Acciones a nivel de Estado miembro: o Asegurar que existe una amplia disponibilidad de servicios de e-licitacin. o Apoyo a las autoridades de contratacin para el acceso a servicios de licitacin electrnica (incentivos). o Apoyo a las autoridades de contratacin y proveedores en la definicin y ejecucin de planes de gestin del cambio. o Formacin y diseminacin para los gestores de contratacin y PYMES.
Tras esta experiencia, cabe preguntarse si es admisible en nuestro pas la inaccin en materia de licitacin electrnica por el impacto negativo en competitividad con respecto a otros pases de nuestro entorno. Cada da se generan miles de nuevas transacciones en plataformas de licitacin electrnica en pases como Portugal, Francia, Reino Unido o Alemania, mientras en Espaa ello supone que miles de oportunidades se estn perdiendo, especialmente para las PYMES. Es necesario un esfuerzo contundente por parte de la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas para que se establezca una hoja de ruta clara que facilite la adopcin de soluciones por parte de las Administraciones Locales una vez se trasponga la nueva directiva europea.
Contratacin tradicional versus contratacin electrnica: eficiencia, ahorro y transparencia

Vctor Almonacid
Secretario de la Administracin Local, categora superior. Mster en Nuevas Tecnologas. Miembro ejecutivo de COSITAL y UDITE. Director del Observatorio de la Administracin electrnica de COSITAL Network. Vocal del Consejo de redaccin de CUNAL (revista de estudios locales). Miembro del equipo tcnico de la Comisin de Modernizacin, Participacin Ciudadana y Calidad de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP).
Introduccin: La culminacin de la Administracin electrnica

Pocas voces y ninguna autorizada pueden objetar a estas alturas y en este contexto la imperiosa necesidad de implantar la Administracin electrnica en las organizaciones pblicas. Y no hablamos ya del sentido tecnolgico de la expresin, sino de su concepcin ms amplia, en concreto la realizada por la Comisin Europea: La Administracin electrnica (e-Government) es el uso de las TIC en las Administraciones pblicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios pblicos y los procesos democrticos y reforzar el apoyo a las polticas pblicas. Supone, por tanto, la utilizacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) en las relaciones en las que intervienen las Administraciones pblicas, y va asociada a cambios en la ciencia, en la sociedad y en la propia organizacin, de los que derivan nuevos medios y formas de relacionarse entre los ciudadanos y nuevas aptitudes del personal de la Administracin para facilitar dichos medios cuando las relaciones son jurdico administrativas33. Como vemos, la administracin electrnica es y representa mucho ms que la simple aplicacin de la tecnologa en la gestin pblica. Supone replantear totalmente la organizacin y el funcionamiento de una entidad, con el loable fin de mejorarla. Se deben repasar todos los trmites para configurarlos de una manera ms gil y eficiente de cara al ciudadano, las empresas, y a la propia administracin. Evidentemente la tecnologa tiene un papel muy importante, pero tambin lo tiene la calidad del proyecto, el ahorro en tiempo/dinero que ste supone, y una buena gestin de los recursos humanos. Hablamos de un concepto multidisciplinar que abarca medidas integrales y transversales tendentes a optimizar la organizacin, generando un enorme valor aadido en el empleado pblico -nuevas aptitudes, y, aado, actitudes-, en el procedimiento administrativo -ms legal, gil y transparente-, y en el servicio pblico -ms eficiente y democrtico-. En cuanto la conveniencia de la implantacin de la administracin electrnica, es triple: legal, econmica y social, no necesariamente en este orden.
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La administracin electrnica se propone utilizar las tecnologas de la informacin y la comunicacin para mejorar la calidad y accesibilidad de los servicios pblicos. La administracin electrnica puede reducir los costes tanto de las empresas como de las administraciones y facilitar las transacciones entre administracin y administrados. Adems, contribuye a que el sector pblico resulte ms abierto y transparente, y los gobiernos ms comprensibles y responsables para los ciudadanos Comunicacin de la Comisin, de 26 septiembre 2003, al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones - El papel de la administracin electrnica en el futuro de Europa [COM (2003) 567 final - no publicada en el Diario Oficial]. 37
En efecto, en primer lugar, la normativa europea y en consecuencia la espaola ha venido dando cobertura a la aplicacin de las TIC a los procesos administrativos, hasta el punto que casi todos los estados miembros disponen ya de leyes de administracin y firma electrnica, y la propia contratacin electrnica ser obligatoria en todo el territorio de la CE en pocos aos. En segundo lugar, finalmente se ha reconocido que la tecnologa supone un ahorro increble al erario pblico y que su implantacin en tal sentido es ms que conveniente, debiendo las Administraciones pblicas recoger en sus planes de ajuste medidas para la reorganizacin eficiente de la entidad (que, adems, debe ser interoperable con otras entidades pblicas), y tambin para la reduccin de cargas administrativas a los ciudadanos y las empresas, quienes por supuesto tambin se ven beneficiados econmicamente. Por ltimo, pero no menos importante, la sociedad se relaciona privadamente mediante las TIC; si la administracin no lo hace corre el riesgo de alejar el servicio pblico de la realidad, justo lo contrario de lo que debera hacer. Queda pues sobradamente demostrado que estamos hablando de algo muy grande. El desarrollo exhaustivo de todas y cada una de las ideas apuntadas en los prrafos anteriores podra llevarnos todo un tratado, pero ms breve y claro que un desarrollo terico es la ejemplificacin de la mayora de estos aspectos representados por esa importante rama de la administracin electrnica que es la contratacin electrnica. En efecto, una parte importante, cuantitativa y cualitativamente hablando, de la actividad administrativa o, ms extensamente, de la actividad pblica, es la actividad contractual, que es especialmente susceptible a la incorporacin de medios electrnicos. As parece entenderlo la Comunidad Europea, que incluso acot el trmino e-Procurement o Electronic Government Procurement si bien debe entenderse que este se refiere estrictamente a la utilizacin de las TIC en la contratacin pblica electrnica para la adquisicin de bienes y servicios y el desarrollo de proyectos de inversin-. Como seala la Comunicacin de la Comisin, de 26 septiembre 2003, al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones - El papel de la administracin electrnica en el futuro de Europa [COM (2003) 567 final - no publicada en el Diario Oficial]: Los contratos pblicos son un mbito donde puede resultar especialmente ventajosa la utilizacin de las TIC. Las operaciones tradicionales de contratacin pblica son largas y dilatadas, y consumen muchos recursos. Por eso, la utilizacin de las TIC en la contratacin pblica puede mejorar la eficacia, calidad y relacin coste / eficacia de estos contratos. La ausencia de una normativa comunitaria clara ha constituido hasta el momento un obstculo para el desarrollo de la contratacin pblica electrnica en Europa. La adopcin del nuevo paquete legislativo sobre contratacin pblica, que incluye normas especficas relativas a su tramitacin electrnica, debera representar un hito para la difusin de la contratacin pblica electrnica en Europa. Por su parte, la Comisin Europea, con fecha 29/12/2004 adopta en documento COM 2004/841 (final) el Plan de Accin para la Aplicacin del Marco Jurdico de la Contratacin Pblica Electrnica (SEC/2004/1639). Esta Comunicacin propuso en efecto un plan de accin para la aplicacin del entonces nuevo marco jurdico de contratacin pblica electrnica como parte de las medidas legislativas que introducen las Directivas sobre licitacin -2004/18/CE y 2004/17/CE- en las cuales
ya se proporcionaba un marco coherente para efectuar la contratacin por medios electrnicos de manera abierta, transparente y no discriminatoria, estableciendo normas para la licitacin por va electrnica y estipulando las condiciones relativas a las tcnicas de adquisicin modernas basadas en los medios de comunicacin electrnicos. En resumen, no cabe duda de que la coyuntura actual econmica y social- y el marco legal sobre todo europeo- abogan por la contratacin electrnica. Ahora sepamos con ms precisin de qu estamos hablando.
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Conceptos esenciales de la Contratacin Pblica Electrnica
I. Delimitacin del concepto Desarrollaremos este epgrafe con un formato simple de preguntas y respuestas, a fin de que de la forma ms clara posible lleguemos al corazn del concepto contratacin pblica electrnica. Qu es comercio electrnico? Segn el Informe sobre el Comercio Electrnico en Espaa a travs de Entidades de Medios de Pago (II trimestre 2009) de la Comisin General del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT)34, En general, por comercio electrnico se entiende toda compra realizada a travs de Internet, cualquiera que sea el medio de pago utilizado. La caracterstica bsica del comercio electrnico se basa, pues, en la orden de compraventa, la cual tiene que realizarse travs de algn medio electrnico, con independencia del mecanismo de pago efectivo35. Qu es contrato electrnico? El Anexo de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la informacin y de comercio electrnico define en su apartado h) como contrato celebrado por va electrnica o contrato electrnico aqul en el que la oferta y la aceptacin se transmiten por medio de equipos electrnicos de tratamiento y almacenamiento de datos, conectados a una red de telecomunicaciones. Qu es contratacin pblica? Es un concepto original del Derecho Europeo que, desde el punto de vista subjetivo, hace referencia a la actividad contractual de los entes que integran el sector pblico, los cuales aparecen definidos en las normas. Desde el punto de vista objetivo dicha actividad se plasma en la divisin entre contratos pblicos administrativos y contratos pblicos privados. En qu consiste la contratacin pblica electrnica? Segn el Libro Verde sobre la Generalizacin del Recurso a la Contratacin Pblica Electrnica en la Unin Europea36 (18 de octubre de 2010), el trmino contratacin pblica electrnica designa la utilizacin de medios electrnicos en el tratamiento de las operaciones
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http://www.cmt.es/es/publicaciones/anexos/091110_Informe_IIT09_CE.pdf Por su parte, U.S. Census Bureau define el comercio electrnico como aquel que mide el valor de los bienes y servicios vendidos online a travs de redes pblicas como Internet, o redes privadas basadas en sistemas tales como el de Intercambio Electrnico de Datos (EDI). Las ventas de comercio electrnico son ventas de bienes y servicios para las cuales la orden de compra o la negociacin del precio y condiciones de la venta tienen lugar a travs de Internet, de una extranet como la red EDI, u otro sistema online. El pago podr o no hacerse efectivo online (http://www.census.gov/eos/www/about.html). Enlace http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/e-procurement/green-paper_es.pdf. 39
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y en la comunicacin por parte de las instituciones gubernamentales y dems organismos del sector pblico a la hora de adquirir bienes y servicios o licitar obras pblicas. Qu es un medio electrnico? Es aquel que utiliza equipos electrnicos de tratamiento (incluida la compresin digital) y almacenamiento de datos y que se sirve de la difusin, el envo y la recepcin inalmbricos, por radio, por medios pticos o por otros medios electromagnticos (D.A.2.5.de la Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Pblicos). La contratacin pblica electrnica tiene consecuencias ms all de la mera implantacin de los medios electrnicos a los procedimientos? Contina el Libro Verde: Sin embargo, este proceso tiene una trascendencia mucho mayor que la que supone el mero paso de un sistema basado en el soporte de papel a otro que se sirve de las comunicaciones electrnicas para la ejecucin de los procedimientos de contratacin pblica. La contratacin electrnica puede aportar considerables mejoras en materia de eficiencia de las adquisiciones concretas, gestin global de la contratacin pblica y funcionamiento de los mercados en el mbito de los contratos estatales.
En base a todo lo anterior, cmo podramos definir contratacin pblica electrnica? Es la modificacin de los procedimientos de contratacin de los entes del sector pblico a fin de adaptarlos a su realizacin a travs de los medios electrnicos, agilizando la fase de tramitacin, implementando nuevas tcnicas como la subasta electrnica, y propiciando el seguimiento de la fase de ejecucin de los contratos adjudicados, entre otras medidas todas ellas tendentes a salvaguardar los principios de igualdad, eficacia37, economa, eficiencia, transparencia, calidad, objetividad y legalidad en la actividad contractual pblica y en el servicio pblico. II. Herramientas Una vez acotado el concepto de contratacin pblica electrnica, las siguientes definiciones deben hacer referencia a los aspectos jurdico tcnicos y herramientas que la integran. En nuestra opinin los ms destacados son los siguientes: Qu es el perfil de contratante? Es un medio de difusin por Internet de la diferente informacin de los contratos que se genera en los rganos de contratacin y que tiene su origen en el denominado perfil del comprador que se regula como instrumento de publicidad en la Directiva 2004/18/CE. Su anexo VIII, sobre especificaciones relativas a la publicacin, apartado 2, letra b), indica la funcin que se le asigna mencionando que puede incluir anuncios de informacin previa, informacin sobre las licitaciones en curso, las compras programadas, los contratos adjudicados, los procedimientos anulados y cualquier otra informacin til de tipo general, como, por ejemplo, un punto de contacto, los nmeros de telfono y de telefax, una direccin postal y una direccin electrnica (Informe JCCA 72/08, de 31 de marzo38).
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A mayor abundamiento sobre esta cuestin vase DOMNGUEZ-MACAYA LAURNAGA, Jaime. Claves para una contratacin pblica electrnica eficaz. Ed. La Ley. Madrid 2011. Informe JCCA 72/08, de 31 de marzo de 2009. Configuracin del perfil del contratante de cada rgano de contratacin de las Corporaciones locales. Funcin del perfil. IESE - Universidad de Navarra
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Como expone el Informe 5/2008, de 3 de junio, de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa de la Comunidad Autnoma de Aragn, se trata de un Tabln de anuncios de la actividad contractual de los rganos de contratacin39.En palabras de VICENTE IGLESIAS40, el perfil del contratante viene a ser una especie de retrato del rgano de contratacin introducido en Internet, a fin de asegurar la transparencia y el acceso pblico a la informacin relativa a su actividad contractual, y sin perjuicio de la obligada utilizacin de otros medios de publicidad legal o voluntaria. El perfil del contratante es una plataforma informativa que con carcter general debe incardinarse dentro de la pgina web institucional de la entidad u organismo correspondiente, debiendo especificarse en sta (...) la direccin concreta de Internet o el enlace que re direcciona al usuario a dicho perfil, adems de ser citado en los pliegos y en los anuncios de licitacin. Qu es el sellado de tiempo? Como apunta el citado Informe 5/2008, de 3 de junio, de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa de la Comunidad Autnoma de Aragn, en la medida en que la publicacin en el Perfil de Contratante produce efectos jurdicos, y teniendo en cuenta la obligatoriedad de salvaguardar las garantas de cada procedimiento, el sistema tcnico debe permitir acreditar fehacientemente el momento de inicio la difusin pblica de la informacin que se incluya en el perfil, por lo que debe de incorporarse a la firma electrnica del documento electrnico la fecha electrnica. Dicho sistema, dispositivo o instrumento tcnico se identifica en la actualidad con el servicio de sellado de tiempo. En definitiva, el sellado de tiempo (Time Stamping) es un servicio por medio del cual los clientes o usuarios pueden asociar un documento (p.ej.: una factura electrnica) con una fecha y hora, y de esta manera obtener evidencias (tcnicas y jurdicas) de que tal acto se ha producido en un determinado momento del tiempo, demostrando as, con efectos de Derecho, que una serie de datos han existido y no han sido alterados en o durante un determinado periodo temporal. El servicio de Time Stamping debe ser prestado por una de las autoridades de sellado de tiempo (Time Stamping Authority o TSA), como la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda (FNMT-RCM), la Agncia Catalana de Certificaci (CATCert), la Autoritat de Certificaci de la Comunitat Valenciana (ACCV), la Agencia Notarial de Certificacin (ANCERT), a las cuales corresponde certificar la existencia de determinados datos electrnicos en una fecha y hora concretos. Por su parte, un sello de tiempo o sello de fecha y hora, es precisamente el documento que nos indica la fecha y hora en que se ha producido un acto. El sello, informticamente vinculado al documento sellado, se produce utilizando una fuente de tiempo fiable de fecha y hora41.
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la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico (LCSP en adelante), introduce como una de sus importantes novedades la figura del perfil de contratante y que a modo de Tabln de anuncios de la actividad contractual de los rganos de contratacin, obliga a todos stos a disponer de una pgina Web institucional con el fin de asegurar la transparencia y acceso pblico a la informacin de su actividad en materia de contratacin. As desde la entrada en vigor de la LCSP, todos los rganos de contratacin de los entes, organismos y entidades del Sector Pblico, debern disponer del sistema informtico capaz de garantizar que toda la informacin, ya sea voluntaria u obligatoria de los contratos que liciten, pueda ponerse a disposicin de los interesados en esa pgina con el fin de dar cumplimiento a los principios de libertad de acceso, publicidad, transparencia, igualdad y no discriminacin (Informe 5/2008, de 3 de junio, de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa de la Comunidad Autnoma de Aragn). VICENTE IGLESIAS, Jos Luis, Comentarios a la Ley 30/2007 de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico, LA LEY, 2008. Fuente: http://www.catcert.cat. 41
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Qu es la firma electrnica reconocida? Segn la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrnica, firma electrnica reconocida es una firma electrnica avanzada basada en un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creacin de firma. Por su parte, segn el artculo 11 de la misma Ley, son certificados reconocidos los certificados electrnicos expedidos por un prestador de servicios de certificacin que cumpla los requisitos establecidos en esta Ley en cuanto a la comprobacin de la identidad y dems circunstancias de los solicitantes y a la fiabilidad y las garantas de los servicios de certificacin que presten. En el mbito de la contratacin pblica, todos los actos y manifestaciones de voluntad de los rganos administrativos que tengan efectos jurdicos y que se emitan tanto en la fase preparatoria, como en las fases de licitacin, adjudicacin y ejecucin del contrato, deben ser autenticados mediante firma electrnica reconocida. Con carcter general, la identificacin y autenticacin del ejercicio de la competencia de la administracin pblica, rgano o entidad actuante, cuando utilice medios electrnicos, se realizar mediante firma electrnica del personal a su servicio (art. 19.1 LAESP), y ello porque los documentos firmados electrnicamente tienen el mismo valor que los firmados de forma manuscrita (art. 3.7 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrnica).
Qu es subasta electrnica? Es un proceso repetitivo basado en un dispositivo electrnico de presentacin de nuevos precios, revisados a la baja, o de nuevos valores relativos a determinados elementos de las ofertas que tiene lugar tras una primera evaluacin completa de las ofertas y que permite proceder a su clasificacin mediante mtodos de evaluaciones automticos (arts. 1.7 y 54 de la Directiva 2004/18/CE, y 81.1 de la Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Pblicos, la cual sin embargo utiliza el nomencltor de puja electrnica ). La subasta electrnica nicamente podr utilizarse siempre que las especificaciones del contrato que deba adjudicarse puedan establecerse de manera precisa y que las prestaciones que constituyen su objeto no tengan carcter intelectual, y no podr recurrirse a las subastas electrnicas de forma abusiva o de modo que se obstaculice, restrinja o falsee la competencia o que se vea modificado el objeto del contrato. No parece por tanto una figura apta para ser aplicada a los contratos de gestin de servicios pblicos, pero s a algunos contratos de obras, de suministro o de servicios no excesivamente complejos, cuyos requisitos de adjudicacin, esencialmente numricos, sean precisos o fcilmente precisables mediante frmulas automticas y objetivas. Los licitadores presentarn una oferta inicial y a partir de ah, la subasta electrnica se basar en variaciones referidas al precio o a valores de los elementos de la oferta que sean cuantificables y susceptibles de ser expresados en cifras o porcentajes, buscando de ese modo la aproximacin ms exacta posible a la oferta econmicamente ms ventajosa.
Qu es la factura electrnica? Es un documento electrnico que cumple con los requisitos legal y reglamentariamente exigibles a las facturas y que, adems, garantiza la autenticidad de su origen y la integri-
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DAVARA RODRGUEZ, Miguel ngel, DEBE CONOCER: La factura electrnica, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados N 5, Quincena 15 - 29 Mar. 2009, Ref. 770/2009, pg. 770, Tomo 1. IESE - Universidad de Navarra
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dad de su contenido, lo que impide el repudio de la factura por su emisor (art. 1.1 LISI). Segn esta definicin legal de factura electrnica, y siguiendo a Davara Rodrguez42: Tres son las caractersticas que debemos destacar como fundamentales en este concepto de factura electrnica: En primer lugar, que se trata de un documento electrnico, para lo que debemos conocer qu se entiende legalmente por documento electrnico. En segundo lugar que garantiza la autenticidad de su origen y la integridad del contenido, tema relacionado directamente con las tcnicas de identificacin y autenticacin que debemos utilizar en nuestras actividades por medios electrnicos. Y, en tercer lugar, que no se puede repudiar por el emisor.
Respecto al concepto de documento electrnico, la LISI seala que se considera documento electrnico la informacin de cualquier naturaleza en forma electrnica, archivada en un soporte electrnico segn un formato determinado y susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado. Respecto a la autenticidad de origen y la integridad del contenido, as como la caracterstica del no repudio, se establece una relacin clara y abierta con los procedimientos de autenticacin establecidos, entre otras, en la ley de firma electrnica y con el denominado Timestamping43 (sellado de tiempo). Qu es un sistema dinmico de contratacin? Nos gusta ms la expresin compra electrnica. Segn los arts. 1.6 y 33.1 de la Directiva 2004/18/ CE, un sistema dinmico de adquisicin es un proceso de adquisicin enteramente electrnico para compras de uso corriente, cuyas caractersticas generalmente disponibles en el mercado satisfacen las necesidades del poder adjudicador, limitado en el tiempo y abierto durante toda su duracin a cualquier operador econmico que cumpla los criterios de seleccin y haya presentado una oferta indicativa que se ajuste al pliego de condiciones44. En este sistema, los pliegos de clusulas administrativas y de prescripciones tcnicas particulares son muy importantes y precisarn, entre otras cosas, la naturaleza de las adquisiciones previstas que formen parte del sistema (bienes y suministros de uso corriente) as como toda la informacin necesaria relativa al sistema de compra, el equipo electrnico utilizado y los arreglos y especificaciones tcnicas de conexin (art. 80.1.b. Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Pblicos). Se trata por tanto de una tcnica de racionalizacin contractual que no slo incorpora medios electrnicos, sino que se concibe de forma totalmente electrnica. Por eso estableci el art. 184.3. LCSP de 2007 que el desarrollo del sistema, y la adjudicacin de los contratos en
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Sobre el timestamping nos remitimos a nuestras consideraciones anteriormente efectuadas. Un sistema dinmico de compra es un proceso entera y exclusivamente electrnico, limitado en el tiempo y abierto durante toda su duracin a cualquier empresa que cumpla los criterios de seleccin y que haya presentado una oferta indicativa que se ajuste a los pliegos de clusulas administrativas particulares del mismo, para la contratacin de bienes y servicios de uso corriente que satisfagan las necesidades de la Administracin y se encuentren disponibles en el mercado (art. 79.1 prr. Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Pblicos). 43
el marco de ste debern efectuarse, exclusivamente, por medios electrnicos, informticos y telemticos, pudiendo el rgano de contratacin abrir asimismo una subasta electrnica45. Qu es la contratacin centralizada? Qu son las centrales de compras? La Directiva europea define central de compras como un poder adjudicador que adquiere suministros y/o servicios destinados a (otros) poderes adjudicadores, o adjudica contratos pblicos o celebra acuerdos marco de obras, suministro o servicios destinados a poderes adjudicadores (artculo 1.10 de la Directiva 2004/18/CE46). Todas las entidades del sector pblico pueden centralizar la contratacin de obras, servicios y suministros, a travs de servicios especializados, a los que llamamos centrales de contratacin o centrales de compras. Dichas centrales de contratacin tienen la consideracin (as lo dice la Directiva) de poderes adjudicadores de acuerdo con el art. 3 del TRLCSP, y en consecuencia se sujetarn, en la adjudicacin de los contratos y acuerdos marco que celebren, a las disposiciones de la dicha Ley y sus normas de desarrollo. En cualquier caso, la central de compras utiliza medios electrnicos, por cuanto se erige en un poder adjudicador presente en la red, con web y servicios on line propios, y que se relaciona electrnicamente tanto con las entidades del sector pblico integradas como con las empresas. Por ltimo cabe indicar que todos los mecanismos de racionalizacin tcnica y contratacin electrnica se relacionan entre s, ya que las centrales de compras actan o pueden actuar mediante el sistema de compra electrnica, el cual a su vez suele desarrollarse mediante subasta electrnica; al tiempo que fomentan la celebracin de acuerdos marco, ya que podrn actuar adquiriendo suministros y servicios para otros rganos de contratacin, o adjudicando contratos o celebrando acuerdos marco para la realizacin de obras, suministros o servicios destinados a los mismos.
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Ventajas para el sistema: eficiencia, ahorro y transparencia
Si se nos permite la expresin, quiz algo engolada pero muy descriptiva, de lo que realmente estamos hablando en este Captulo es de contratacin econmica, que rima, en ms de un sentido, con
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El considerando 12 de la Directiva precisamente relaciona estas tcnicas de racionalizacin con la contratacin electrnica: Se estn desarrollando constantemente nuevas tcnicas electrnicas de compra. Dichas tcnicas permiten ampliar la competencia y mejorar la eficacia del sistema pblico de pedidos, en particular mediante el ahorro de tiempo y dinero que entraa la utilizacin de las mismas. Los poderes adjudicadores pueden utilizar tcnicas electrnicas de compra, siempre que su utilizacin se realice dentro del respeto de las normas establecidas en la presente Directiva y de los principios de igualdad de trato, no discriminacin y transparencia. En la medida en que as ocurra, la presentacin de una oferta por un licitador, en particular en caso de una nueva licitacin para la aplicacin de un acuerdo marco o para poner en prctica un sistema dinmico de adquisicin, podr adoptar la forma del catlogo electrnico de dicho licitador, siempre que ste utilice los medios de comunicacin elegidos por el poder adjudicador de conformidad con el artculo 42 (normas aplicables a las comunicaciones). Por su parte, considerando 13 aade la siguiente reflexin: Habida cuenta de la rpida expansin de los sistemas electrnicos de compra, conviene fijar desde este momento normas adecuadas que permitan a los poderes adjudicadores sacar el mximo provecho de las posibilidades que estos sistemas ofrecen. En ese sentido, conviene definir un sistema dinmico de adquisicin totalmente electrnico para las compras corrientes, y establecer normas especficas para llevar a la prctica y regular el funcionamiento de dicho sistema, a fin de garantizar que todo operador econmico que desee participar en el mismo reciba un trato equitativo. Cualquier operador econmico debe poder integrarse en un sistema de este tipo si presenta una oferta indicativa conforme con el pliego de condiciones y cumple los criterios de seleccin. Esta tcnica de adquisicin permitir, mediante la creacin de una lista de licitadores ya aceptados y la posibilidad ofrecida a nuevos licitadores de integrarse en ella, que los poderes adjudicadores dispongan de una gama especialmente amplia de ofertas gracias a los medios electrnicos utilizados, garantizando as una utilizacin ptima de los fondos pblicos mediante una amplia competencia .
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Se han desarrollado en algunos Estados miembros determinadas tcnicas de centralizacin de adquisiciones. Varios poderes adjudicadores se encargan de efectuar adquisiciones o adjudicar contratos pblicos/acuerdos marco destinados a otros poderes adjudicadores. Estas tcnicas contribuyen, debido a la importancia de las cantidades adquiridas, a ampliar la competencia y racionalizar el sistema pblico de pedidos. Por consiguiente, conviene establecer una definicin comunitaria de las centrales de compras al servicio de los poderes adjudicadores. Deben igualmente definirse las condiciones en las que, dentro del respeto de los principios de no discriminacin e igualdad de trato, puede considerarse que los poderes adjudicadores que adquieran obras, suministros y/o servicios por medio de una central de compras han respetado la presente Directiva (considerando 15 de la Directiva 2004/18/CE). IESE - Universidad de Navarra
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electrnica. En efecto, en la interseccin entre lo jurdico, lo econmico y lo tcnico, o si se quiere, concerniente a los tres aspectos, se encuentra la contratacin pblica electrnica. Hablando en trminos de organizacin municipal, digamos que involucra a Secretara, Intervencin e Informtica, si bien desde luego incumbe tambin, en alguna medida, a todos los dems departamentos. De este modo, dejando de lado por un momento el aspecto tcnico y centrndonos en los otros dos, tenemos, por un lado, la necesidad de pulcritud formal y legal del procedimiento, garanta del mismo y de los principios de la contratacin pblica (igualdad, concurrencia, transparencia); y por otro, el paralelismo del expediente de gestin del gasto (RC, A, D, O, P) con el de contratacin47 (al margen de otras cuestiones, como el ingreso y devolucin del aval, sta ms propia de Tesorera), as lo avalan. Por lo dems la contratacin pblica mueve mucho dinero, sobre todo en el momento actual. Cada vez se presentan ms empresas candidatas aspirantes a ser el contratista del ente pblico. Mecanismos como la subasta electrnica dan mucho juego en este contexto. Los contratos siguen siendo onerosos, pero podemos ahorrar mucho dinero. Ya indicbamos al principio el increble ahorro que supone la implantacin de la administracin electrnica, aspecto de la misma fielmente representado por la contratacin electrnica. Y lo ilustraremos con una especie de ejemplo que integra de un modo prctico algunos de los conceptos arriba referidos y otros nuevos. Imaginen que un ayuntamiento de repente implanta la contratacin electrnica, bien sea por la inminente imposicin legal, por mejorar su gestin contractual pblica, por aplicacin de la Ley de Transparencia, por razones econmicas, o en aplicacin de polticas pblicas relacionadas con la promocin de las PYME o la gestin inteligente de los servicios. Pues en tal caso tendramos, en primer lugar, que al aplicar sistemas de licitacin electrnica las relaciones entre las empresas licitadoras y el ente tramitador se simplifican, y ello desde distintos aspectos que van desde la presentacin telemticaencriptada de ingentes cantidades de documentacin sin perjuicio de la posible presentacin de certificados sustitutivos, por cierto electrnicos, de los registros oficiales de licitadores- hasta el video-acto de apertura de plicas, que permite la telepresencia de las empresas de modo que as no tengan que desplazarse desde sus sedes, muchas veces lejanas a las oficinas del poder adjudicador. En segundo lugar, que el uso de la subasta electrnica supone una disminucin del precio inicialmente ofertado que beneficia tanto al ayuntamiento que va a pagar menos por el mismo servicio (por cierto, no por uno peor como afirman algunos), como a la empresa que va a conseguir su objetivo de ser contratista o concesionaria de la administracin. En tercer lugar, y no hemos sido exhaustivos, la facturacin electrnica permite acortar los plazos de pago a los proveedores. No hay duda pues de que la contratacin electrnica ahorra muchsimo dinero tanto al erario pblico48 como a las empresas licitadoras, al tiempo que anima a las ms pequeas (PYME) a
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En nuestra opinin, en el expediente electrnico de contratacin deben integrarse y coordinarse ambos procedimientos, de manera que, por ejemplo, sin la necesaria retencin de crdito de intervencin el expediente quede paralizado por el sistema y no permita continuar. Aporta Francisco SOSA WAGNER los siguientes datos de ahorro econmico (La Bola de Cristal: Contratacin Electrnica, artculo publicado en el blog de Espublico el 28/10/2010): la Agencia Federal austriaca de contratacin pblica centraliza todas las compras de las autoridades federales (aqu diramos del Estado) a travs de tcnicas de contratacin electrnica. Pues bien, en 2008, se ha constatado un ahorro de 830 millones de euros, una cantidad que supera ampliamente los costes anuales de mantenimiento del sistema (cifrados en unos cinco millones de euros). Y si nos vamos a un pas ms cercano al nuestro y de hbitos parecidos como es el caso de Portugal (nuestro vecino es pionero en estas lides electrnicas) se constata que en la contratacin de obras pblicas para construir hospitales, la utilizacin de estos nuevos sistemas permiti una reduccin de costes de alrededor del 18% debido al incremento de la competencia generada. Y parecidas experiencias podran airearse respecto de pases como Dinamarca o el Reino Unido. A destacar -y vale esto como aviso a los Ayuntamientos espaoles que quieran informarse con ms detalle- la Agencia de la Regin italiana de Emilia-Romaa Intercent ER que ha tramitado en 2008 operaciones por un valor de casi quinientos millones de euros logrando unos altos beneficios (casi setenta millones y un ahorro de tiempo cifrado en 45 personas-ao) . 45
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presentarse a concursos pblicos, ya que el sistema permite participar en estos procedimientos prcticamente sin coste, al tiempo que las nuevas necesidades de la administracin son en muchos casos precisamente de corte tecnolgico y eso da cabida a los llamados emprendedores (muy relacionados con este sector), sin duda ninguna los llamados a reactivar la economa. En cuanto a la transparencia, resulta evidente que los medios electrnicos la fomentan. Una parte sustancial del Libro Verde sobre la generalizacin del recurso a la contratacin pblica electrnica en la UE se dedica a los Procedimientos electrnicos de adjudicacin de contratos, y eso que la versin inicial del documento es de nada menos que 199649. Seala el Libro Verde que La generalizacin de la electrnica en el sector de los contratos pblicos beneficiar a todos los participantes: en comparacin con sistema actual en soporte de papel, los procedimientos sern ms transparentes, ms abiertos al dilogo con los contratistas y mucho ms eficaces. Sin embargo vemos en la prctica que el uso de las plataformas de contratacin (o de licitacin) no se ha generalizado, por algunos motivos que analizaremos ms adelante empezando por el hecho de que an no son obligatorias. Es una pena, porque cuando se han utilizado hemos visto que se muestran al menos tan transparentes como eficientes. Por otra parte, la contratacin electrnica, en la mayor amplitud del concepto, no puede terminar en la fase de tramitacin del expediente, la que mayormente ha sido objeto de nuestra atencin hasta ahora. Es sin duda esta primera fase que a su vez agrupa dos: preparacin y adjudicacin (o si se quiere: tramitacin y licitacin electrnica)- la que se identifica ms directamente con la administracin electrnica mientras que la fase subsiguiente, la de ejecucin del contrato adjudicado y firmado, se adentra claramente en el terreno del servicio pblico, el cual, si se presta tambin de forma eficiente, experimenta una gran mejora en calidad y rentabilidad. Desde este punto de vista la contratacin electrnica consistira en el establecimiento de sistemas automticos de informacin o monitorizacin del servicio, de forma que siguiendo el anlisis extrado de dicha informacin permita replantear el propio servicio en los mayores trminos de calidad y eficiencia. Particularmente se procurar que las empresas concesionarias y contratistas incorporen las ltimas TIC, como los sensores o localizadores inalmbricos, as como otras medidas que fomenten la economa y el medio ambiente. En efecto, desde el punto de vista del objeto contractual, hasta el momento habamos puesto ms el acento (indirectamente), en aquellas modalidades ms susceptibles de automatizacin procedimental p.ej.: el contrato de obras es especialmente permeable a la subasta electrnica-. Pero cabe hablar ahora de servicios pblicos o simplemente de servicios (el derecho europeo no tiene tan clara la diferencia). Estos ltimos, difcilmente adjudicables en base a criterios estrictamente numricos, no deben ser por ello ajenos a la modernizacin, ms al contrario habida cuenta de su relevancia prctica y su proyeccin sobre la ciudadana. En estos casos, que en definitiva suponen la prestacin indirecta de un servicio por parte de un contratista, la mejora tecnolgica y los sistemas debe llevarse a cabo ex aequo por entes pblicos y empresas concesionarias. El coste de la inversin necesaria lo soportan casi en exclusiva las empresas, pero en su propio beneficio (y en el del sistema). En cuanto al nuevo rol de los entes adjudicadores en este tipo de contrato diferenciamos dos supuestos: 1. Respecto de los contratos de concesin o gestin por cualquier modalidad de los servicios municipales, se procurar bien su modificacin a la baja dentro de la legalidad, bien la
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Comunicacin adoptada por la Comisin el 27 de Noviembre de 1996. Vase tambin la versin de 18 de octubre de 2010. IESE - Universidad de Navarra
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destinacin de las cantidades equivalentes a la incorporacin progresiva de las TIC como inversin empresarial retornable, o bien ambas medidas de forma simultnea. 2. Respecto de los nuevos contratos el nuevo pliego de clusulas generales, as como, en su caso los particulares de clusulas administrativas y prescripciones tcnicas, tendrn en cuenta como criterios de solvencia y adjudicacin la incorporacin de las TIC, el fomento del empleo local, y la sostenibilidad, sin perjuicio de otros criterios legales como la calidad del servicio, el precio, la rentabilidad, el valor tcnico, las caractersticas estticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el mantenimiento, la asistencia tcnica, el servicio postventa, y otras caractersticas medioambientales o vinculadas con la satisfaccin de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categoras de poblacin especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar. Como algn lector habr observado hablamos de poco ms que cumplir la vigente Ley de contratos.
Como colofn a todo lo anterior, llegamos al siguiente cuadro-resumen: CONtRAtACIN ELECtRNICA: MEJORAS PARA EL SIStEMA a) Eficiencia 1. Entidades pblicas: se incorporan las TIC a los trmites y servicios; se ahorra tiempo en la fase de tramitacin; se ahorran recursos internos; se reduce la litigiosidad; se cumplen los objetivos; mejora la calidad y la eficiencia del servicio pblico a travs de controles ad hoc. 2. Proveedores: se incorporan las TIC a los trmites y servicios; se ahorra tiempo en la fase de licitacin; se reduce la litigiosidad; se consigue el perfecto cumplimiento de la ejecucin contractual. 3. Ciudadanos: mejora la calidad del servicio pblico; mejora del medio ambiente; mejora de la calidad de vida. b) Ahorro 1. Entidades pblicas: se ahorran costes en la fase de tramitacin; se identifica con mayor aproximacin la oferta econmicamente ms ventajosa (subasta electrnica); interoperabilidad. 2. Proveedores: se ahorran costes en la fase de licitacin; interoperabilidad (reduccin de cargas); se reducen los plazos de cobro de las facturas. 3. Ciudadanos: ahorros directos e indirectos derivados de la mejora del servicio pblico. c) Legalidad/transparencia 1. Entidades pblicas: aumenta la concurrencia; aumenta la seguridad jurdica; se reduce la litigiosidad; facturacin electrnica. 2. Proveedores: aumenta la posibilidad de concurrir; aumenta la posibilidad de resultar adjudicatario (incluso para PYME); facturacin electrnica. 3. Ciudadanos: mejora la calidad democrtica.
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La Contratacin pblica electrnica en Espaa: pasado reciente, presente y futuro a corto y medio plazo
Los problemas recientes de la contratacin electrnica No pretendemos que el presente estudio se interprete como un alegato exaltado y supero optimista en favor de la contratacin electrnica. Estamos demostrando que supone muchas ventajas, pero la e-contratacin tambin plantea problemas, los cuales, una vez subsanados (lo cual es posible, sobre todo porque en otros pases ya se han resuelto) se convertiran en ventajas. De dicha solucin depende el futuro de la contratacin electrnica, parte importante de la Administracin electrnica y herramienta clave de la moderna gestin pblica. En los prximos prrafos realizaremos una breve exposicin de algunos de estos problemas con su posible solucin: 1.- El mbito subjetivo de la Ley La LCSP de 2007 naci aplicndose, ciertamente con muchos matices, a todos los entes que segn ella misma forman parte del sector pblico, los cuales son mucho ms numerosos que las clsicas Administraciones Pblicas territoriales. Sin embargo la Ley de Acceso Electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAESP) resulta de aplicacin, a priori, nicamente a las Administraciones Pblicas, y ni siquiera en todos los casos, ya que se excluyen las actividades que aqullas desarrollen en rgimen de derecho privado (art. 2.2 LAESP). Pero ambas leyes deben hacerse compatibles, ya que el concepto contratacin pblica electrnica hemos visto que est plenamente encuadrado en el de administracin electrnica, pues uno de los ms importantes mbitos de actuacin pblica es el de la contratacin, y si estamos modernizando todos los servicios pblicos quiz cabra hablar ms propiamente de sector pblico electrnico ms que de administracin electrnica. Sin embargo este primer problema quedara resuelto sin demasiada dificultad. En primer lugar porque tal y como hemos indicado, el propio nomencltor que finalmente se dio a la LAESP es contradictorio con su mbito de aplicacin, pero muy significativo al extender sus efectos al amplio espectro de los servicios pblicos, los cuales se pueden prestar mediante numerosas frmulas de gestin directa o indirecta, seguramente claras para la administracin pero dispersas desde la ptica del ciudadano, a quien no se puede restringir la posibilidad de utilizar los medios electrnicos respecto de unos servicios s y otros no. Representativa de esta interpretacin es la Ley 3/2010 de Administracin Electrnica de la Comunitat Valenciana, la cual se aplica a diversos entes del sector pblico incluidos los consorcios, las sociedades mercantiles en las que exista participacin mayoritaria de la administracin, las fundaciones, y otras corporaciones de derecho (o capital) pblico. En definitiva, el marco jurdico de la contratacin electrnica pblica es la Ley de Contratos, TRLCSP, que regula la contratacin y la e-contratacin, y la LAESP, que regula la e-administracin, as como el resto de normas del ordenamiento jurdico que regulan aspectos relacionados directa o indirectamente con la contratacin o la administracin electrnica. Dichas normas se aplican, todas ellas, a todos los entes que forman parte del sector pblico, e incluso a los entes de naturaleza privada que prestan servicios pblicos, como no puede ser de otra manera.
2.- La e-contratacin terica versus la e-contratacin real La citada LAESP, y muchas otras, son normas que integran la legislacin que regula la Administracin electrnica. Sin duda una esas normas es el TRLCSP, que desde el principio optapor la plena insercin de los medios electrnicos, informticos y telemticos en el mbito de la contratacin pblica, a fin de hacer ms fluidas y transparentes las relaciones entre los rganos de contratacin y los operadores econmicos50. Por tanto, la parte de la e-administracin llamada e-contratacin se regula en el TRLCSP (entre otras normas), la cual establece, al menos en teora, los mecanismos bsicos de la moderna contratacin electrnica, y a los cuales ya nos hemos referido. En definitiva, la LCSP de 2007 fue una Ley que a pesar de ser poco ms que un corta-pega de la Directiva 2004/18 (de la cual no es la transposicin, sino ms bien la trascripcin) regulaba perfectamente (todo es mejorable) la que podramos denominar e-contratacin terica51. Pero no es suficiente, porque la contratacin electrnica debe ser real y esto es algo que la Ley vigente no resuelve, ya que: Un primer problema (o subproblema, dentro de este apartado) es que la Ley de contratos establece, por un lado, los mecanismos tcnicos que hemos visto, y por otro, una serie de procedimientos, supuestamente giles, pero que en el caso de no ser abreviados (contrato menor, procedimiento negociado, expediente urgente, expediente de emergencia) pueden resultar sensiblemente largos y farragosos, tanto por sus trmites como por sus plazos. La e-contratacin se halla al servicio de una mejor, ms eficiente y ms gil gestin contractual pblica, y parece que esta contradiccin de la Ley se resuelve en la prctica dando prioridad, desde un criterio desde luego poco criticable legalmente, a las garantas procedimentales, por lo que aqulla agilidad sera meramente virtual. Dicho de otro modo: o el procedimiento es ntegramente electrnico, o las partes y trmites ms garantistas en el sentido clsico van a desvirtuar la celebrada eficiencia de la licitacin electrnica. La Ley vigente no resuelve eso, pero se puede resolver en la prctica. Otra cuestin, relacionada con la anterior, es que la LCSP o el TRLCSP, tanto da- no impone la e-contratacin del mismo modo que la LAESP s lo hace (con todos los matices de transitoriedad que conocemos) con la e-administracin. Es cierto que podra argumentarse, y es nuestro parecer, que la administracin electrnica es en s misma, de forma global, y en toda su extensin una obligacin de los Ayuntamientos, pero no lo es menos que hasta que no se exija, de forma imperativa, la utilizacin por parte de los entes pblicos de la licitacin electrnica, no se implantar. Y esta exigencia es algo que slo puede establecer una Ley, problema que en unos meses estar resuelto cuando efectivamente as sea. La administracin espaola, en realidad sus responsables, estn hechos de una pasta que les impide aplicar determinados cambios hasta que no hay ms remedio. Y gracias, porque a veces ni aun as.
Los problemas analizados en el epgrafe anterior los damos prcticamente por resueltos en un medio plazo, periodo temporal en el que sin embargo permanecern un par de dificultades adicionales, probablemente incluso ms serios que los anteriores aunque por supuesto tambin con solucin:
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Exposicin de Motivos de la LCSP. Por su parte, la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Pblico de Aragn dedica su Captulo IV a la contratacin electrnica, si bien integrado por nicamente tres artculos. 49
3.- La e-contratacin vendr impuesta desde Europa, pero tiene sus resistencias Nadie duda de la firme apuesta de la Comunidad Europea por la contratacin electrnica52. Adems de los antecedentes citados ut supra actualmente tenemos en el horno, como es bien sabido, las nuevas Directivas europeas en materia de contratacin pblica. Se trata de tres textos normativos non natos (en tramitacin al cierre del presente estudio), sobre contratacin pblica (digamos en general), sobre concesiones y sobre sectores excluidos, que destacan, entre otros aspectos, por la potenciacin de la contratacin electrnica, la cual a priori se iba a imponer obligatoriamente para 2016; el fomento de la contratacin con PYMES; la simplificacin burocrtica; y la asociacin para la innovacin. Segn nuestras fuentes, la tramitacin de estas Directivas se encuentra un tanto ralentizada por motivos varios que no vamos a revelar, si bien podemos dejar indicado uno de ellos: la contratacin electrnica tiene sus resistencias, y no solo dentro del mbito del sector pblico. Si realmente esas resistencias privadas son fuertes o, mejor dicho, si proceden de empresas o sectores fuertes, pueden frenar muy mucho el proceso. En todo caso opino que la supuesta demora es irrelevante en lo que se refiere a la implantacin de la contratacin pblica electrnica. O mejor dicho, debera serlo, lo cual es tanto como abrir el debate de si cabe esperar a que la Ley imponga, para variar, una excelente medida para la mejora de la gestin pblica antes de implantarla o aceptarla, en el caso de las empresas- voluntariamente. 4.- Resistencias polticas Sinceramente pienso que nadie duda de que la contratacin electrnica respeta mucho mejor los principios de economa-eficiencia y de legalidad-transparencia. Nadie, ni sus detractores. Pero quiz nos hallamos precisamente ante la rama de la actividad administrativa en la que sobre todo el segundo principio resulta ms polticamente incmodo, y por tanto quiz interesan, ms que los mecanismos propios de la e-contratacin, los de la peor contratacin pblica: huida del Derecho Administrativo, concursos oscuros o demasiado subjetivos, encomiendas de gestin, fraccionamientos o modificados ilegales, contratos a dedo Parece execrable en los tiempos que corren intentar seguir con el sobrinsimo que tanto dao ha hecho en lugar de optar por el ahorro y la transparencia. Pero no lo van a hacer pblicamente, porque en efecto es injustificable. Aqu hay temas polticos pero tambin de malas prcticas de por medio, y es por eso que determinados funcionarios, resistentes al cambio por sistema, tambin estn en contra de la contratacin electrnica.
4)
Qu va a ocurrir en los prximos aos?
Sin embargo, y a pesar de todas estas dificultades, la contratacin electrnica ha pasado de ser una conveniencia a una obligacin: ya lo es econmica y moral, y pronto lo ser tambin legal, independientemente de la mayor o menor demora, por la va de la normativa europea. Normativa que es de obligatoria transposicin y, si se permite el juego de palabras, trascripcin por nuestra parte. En este sentido la Sexta Misin de la Resolucin del Parlamento Europeo, de 25 de octubre de 2011, sobre la Modernizacin de la Contratacin Pblica (2011/2048(INI)): incrementar el uso de la contratacin electrnica no deja dudas al respecto:
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Vase ESPINAR MAAT, Flor, La contratacin pblica electrnica. La perspectiva comunitaria: iniciativas y objetivos de la Unin Europea. Algunos apuntes sobre la contratacin pblica electrnica en Espaa . Revista Contratacin Administrativa Prctica, N. 107, Abril 2011, Editorial LA LEY (LA LEY 3481/2011). IESE - Universidad de Navarra
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47. Acoge con satisfaccin el Libro Verde de la Comisin sobre la generalizacin del recurso a la contratacin pblica electrnica; seala que el plan de accin relativo a la contratacin electrnica no ha cumplido su objetivo y que hace falta mayor liderazgo poltico a todos los niveles de gobierno -incluida la UE- para mantener y acelerar la transicin a la contratacin electrnica; desea asegurar que al menos el 50 % de las licitaciones pblicas tanto de las instituciones de la UE como de los Estados miembros se realicen electrnicamente, con arreglo al compromiso contrado por los Gobiernos de los Estados miembros en la Conferencia ministerial sobre administracin electrnica celebrada en Manchester en 2005; 48. Subraya el hecho de que la Comisin tiene una misin nica que desempear para promover el progreso en materia de normalizacin e infraestructuras -la firma electrnica y los sellos temporales, por ejemplo, necesitan un formato comnmente acordado por razones de seguridad-; pide a la Comisin que elabore las normas comunes en cuestin; hace hincapi en que la imposicin de requisitos tcnicos onerosos para la autentificacin del licitador puede actuar como barrera para los operadores; destaca, en este contexto, la necesidad de elaborar un sistema normalizado para la firma electrnica; insta a los Estados miembros a que pongan a disposicin un servicio de validacin para los certificados expedidos por prestatarios de servicios de certificacin bajo su supervisin; 49. Subraya el hecho de que, para garantizar la interoperabilidad de diferentes sistemas y evitar la dependencia de un proveedor, deben utilizarse normas abiertas y mantener la neutralidad tecnolgica; pide a la Comisin que garantice una verdadera interoperabilidad entre las diferentes plataformas de contratacin electrnica que ya existen en los Estados miembros, y que utilice ms los resultados obtenidos por iniciativas de la UE como PEPPOL y e-CERTIS; 50. Seala que toda propuesta legislativa destinada a aumentar y simplificar el uso de la contratacin electrnica debe integrarse en la revisin de las Directivas principales relativas a la contratacin electrnica y estar en consonancia con el alcance y las normas generales relativas a la contratacin pblica, como las obligaciones vinculadas a umbrales; 51. Subraya el hecho de que la contratacin electrnica puede impulsar la simplificacin de todo el proceso de contratacin introduciendo eficiencias que generen importantes ahorros en tiempo y costes tanto para las empresas como para las administraciones pblicas e incrementando la transparencia y la accesibilidad; seala que la adjudicacin electrnica de contratos pblicos en particular abre nuevas perspectivas a la modernizacin de la administracin en el mbito de la contratacin pblica; reitera que la contratacin electrnica debe ser menos costosa, ms gil y ms transparente que los procedimientos convencionales de contratacin pblica; considera, no obstante, que todava hay margen de mejora y que hay que seguir trabajando en relacin con el acceso a informacin y datos estadsticos fiables, comparables y objetivos; pide a la Comisin y a los Estados miembros que fomenten el uso transfronterizo de la contratacin pblica electrnica; 52. Seala que la legislacin no es la nica clave para promover el cambio; pide, por tanto, a la Comisin que explore nuevas vas para intercambiar experiencias, compartir buenas prcticas y transferir conocimientos a travs de las fronteras entre agentes locales y regionales; resalta la imperiosa necesidad de seguir ampliando las capacidades y los conocimientos del personal que maneja la contratacin electrnica y, mediante incentivos a escala nacional o de la UE destinados a establecer igualdad de condiciones entre las PYME y las grandes empresas, ayudar a las PYME a obtener capacidades y conocimientos; acoge con satisfaccin el Instrumento de Interconexin para Europa como un nuevo instrumento destinado a
impulsar la contratacin electrnica transfronteriza, facilitando de este modo el desarrollo del mercado nico; 53. Acoge con satisfaccin el anuncio de la Comisin en su Plan de Accin sobre administracin electrnica 2011-2015 de que la plataforma epractice.eu se va a convertir en un instrumento eficaz para el intercambio de experiencias e informacin entre los Estados miembros y los profesionales de la administracin electrnica, e insta a que su alcance se ample a los profesionales locales y regionales; Por su parte, el Proyecto de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratacin pblica regula en su Captulo II las tcnicas e instrumentos para la contratacin electrnica y agregada. Los hitos ms destacados de esta nueva regulacin son los siguientes: Se potencian los acuerdos marco y los sistemas dinmicos de adquisicin. Los segundos son particularmente representativos de la tramitacin electrnica y la transparencia ya que sern ntegramente electrnicos y ofrecern un acceso libre, directo y completo, durante todo el perodo de validez del sistema, al pliego de condiciones y a todo documento complementario. Se regulan las subastas electrnicas de un modo similar al que recoge la legislacin vigente, si bien de forma ms clara y detallada. Cuando los poderes adjudicadores exijan el uso de medios de comunicacin electrnicos, podrn exigir que las ofertas se presenten en forma de catlogo electrnico. Los Estados miembros podrn hacer obligatoria la utilizacin de catlogos electrnicos en relacin con determinados tipos de contratacin. Se mantiene y fomenta la posibilidad de los poderes adjudicadores de adquirir obras, suministros o servicios de una central de compras o por medio de ella, si bien adems se incorpora la posibilidad de que los poderes adjudicadores recurran a las actividades de compra centralizada ofrecidas por centrales de compras establecidas en otro Estado miembro. Por supuesto todos los procedimientos de contratacin dirigidos por una central de compras se llevarn a cabo utilizando medios de comunicacin electrnicos. Por ltimo, uno o varios poderes adjudicadores, incluso de diferentes Estados miembros, podrn acordar la realizacin conjunta de determinadas contrataciones especficas. Esta posibilidad simboliza perfectamente la tendencia en pos de la racionalizacin y eficacia de la contratacin pblica, y aunque no menciona expresamente la tramitacin por medios electrnicos, se presupone que las administraciones involucradas, mxime si estn alejadas, se comunican de la manera ms gil posible.
In fine: deca el Cdigo Civil en 1889, cuando habla precisamente de contratos, que los contratantes pueden establecer los pactos, clusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al orden pblico (art. 1255, an vigente). Me agradan de forma especial las continuas referencias a la moral por parte de las normas antiguas. Por esas mismas fechas, deca Robert Koch que cuando un mdico va detrs del fretro de su paciente, a veces la causa sigue al efecto. En este sentido, la administracin pblica afortunadamente an no est muerta, as que en nuestro caso y siguiendo con el ejemplo mdico, ya que hemos esperado a la enfermedad para poner el remedio al menos no lo retrasemos ms, porque las enfermedades empeoran, y si dejamos que el sistema fallezca por culpa de cuatro indecentes no habr milagro que lo reviva.
El medio: plataforma de licitacin pblica electrnica

Trinidad Yera
Doctora en Sociologa, e Investigadora Principal en la Ctedra de Gobierno y Liderazgo en la Administracin Pblica del IESE-Business School y, en la actualidad es Directora General de Polticas Locales de la FEMP. Es profesora de Organizacin del Trabajo (Ingeniera Industrial) en la Universidad Pontificia de Salamanca. Colabora de manera habitual con reconocidas escuelas de negocio impartiendo clases sobre comportamiento humano en la organizacin, gestin del talento y sociologa de empresa.
En las siguientes lneas tratamos de manera concisa cules son las cuestiones principales que una entidad pblica debe tener en cuenta a la hora de seleccionar/elaborar una plataforma de licitacin pblica electrnica.
1)
Visin general
La diversidad del sector pblico espaol es amplsima. Como hemos visto en los captulos anteriores la obligatoriedad para implantar soluciones de licitacin pblica electrnica es inminente. Son las entidades pblicas las que deben escoger cul es la solucin que mejor se adapta a sus necesidades. Existen ya plataformas operando en el mercado con xito en formato Software como Servicio, sin embargo podran optar por la construccin de una solucin a medida. Las entidades pblicas debern valorar/evaluar las diferentes opciones debern tener en cuenta cuestiones como: El retorno de la inversin, en el supuesto de haberla; Adecuacin legal de la solucin; La seguridad aplicada a dicha solucin; La interoperabilidad de la plataforma para asegurar que no se crean islas tecnolgicas: El fcil acceso de los proveedores a los concursos pblicos;
Qu es exactamente la licitacin electrnica? La licitacin electrnica es la fase transaccional de los procesos de contratacin pblica, desde la publicacin de los pliegos hasta la adjudicacin: Figura 1 Procesos de contratacin pblica BACK OFFICE / FRONT OFFICE
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1. Solicitud 2. Aprobacin 3. Preparacin
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4. Anuncio y publicacin 5. Presentacin de ofertas 6. Registro de documentacin
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7. Evalucin 8. Adjudicacin 9. Firma del contrato
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10. Seguimiento 11. Facturacin 12. Pago
Fuente: VORTAL Connecting Business, e-tendering 201 IESE - Universidad de Navarra 53
2)
Modelos
Algunos pases de nuestro entorno ya han regulado la implantacin de la licitacin pblica electrnica, dando lugar a diferentes modelos que debemos analizar y evaluar: MODELO 1. Modelo centralizado SAAS 2. Modelo centralizado hosted 3. Modelo descentralizado hbrido 4. Modelo descentralizado SAAS Eslovaquia Repblica Checa Portugal y (obligatorio por ley) France (en proceso regulatorio) PASES Malta, Irlanda, Chipre, Lituania, Escocia
2.1. Modelo centralizado SAAS53 (Software as a Service) Descripcin: el Gobierno contrata los servicios de una plataforma de licitacin electrnica bajo la modalidad SAAS, que se habilita para su uso por parte de las entidades contratantes, siendo as que los licitadores acceden a todos los concursos y presentan sus ofertas a travs de una nica plataforma. Un ejemplo de este modelo es Malta54, uno de los pases pioneros. Procedimiento obligatorio desde 2008, el Gobierno de Malta decidi implantar una solucin Software as a Service ya existente en el mercado y que utilizaran todas las Administraciones Pblicas del territorio. Se trata de una solucin que ha resultado eficaz en algunos pases con dimensiones reducidas como Malta o Chipre, en los que centralizar las compras resulta factible. Adems, la solucin SAAS permite reducir significativamente la inversin inicial siendo incluso el proveedor del servicio el que colabora en la divulgacin y formacin, tanto a los organismos pblicos como a los proveedores. VENTAJAS Ahorro de costes en el desarrollo, hosting, mantenimiento y servicios de soporte (normalmente prestados por el proveedor de servicios de la plataforma) Menor tiempo de implantacin. La centralizacin de todas las compras permite un mayor control sobre el gasto. Alta de los proveedores en una nica plataforma
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DESVENTAJAS Dependencia absoluta del proveedor de servicio. Limitadas posibilidades de adaptacin de la plataforma a otro tipo de realidades. Menor poder de decisin por parte de las entidades contratantes.
SaaS significa Software como Servicio, o COTS, Commercial of the Shelf. Dicho concepto engloba adems del mencionado software, el servicio de utilizacin de una infraestructura en la nube (cloud computing) donde incluso este software se puede adaptar a las necesidades particulares de cada cliente. Este modelo ofrece tambin los servicios de formacin, soporte, manutencin y desarrollo, haciendo posibles productos ms competitivos. Las soluciones disponibles en el mercado se comercializan bajo una subscripcin que va desde los 5.000 a los 200.000 al ao por entidad. Se estima que un desarrollo a medida de un sistema equivalente en base a una infraestructura implementada en los servidores del cliente (hosted) tenga un coste un 20 veces superior. Malta Information Technology Agency (https://www.mita.gov.mt/page.aspx?pageid=311) IESE - Universidad de Navarra
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2.2. Modelo centralizado hosted Descripcin: el Gobierno ha decidido instalar en sus servidores una plataforma de contratacin electrnica para dar servicio a todos los organismos pblicos. Dicha plataforma precisa alojamiento, instalacin, mantenimiento, actualizacin legislativa, etc. Los licitadores acceden a todos los concursos y presentan sus ofertas a travs de una nica plataforma. Para garantizar la correcta implantacin de este modelo suele constituirse una oficina independiente responsable para esta materia y con presupuesto propio, que se encarga de velar por la correcta implantacin del modelo, por el mantenimiento de la solucin tecnolgica, y del soporte a los usuarios a travs de un call center propio. VENTAJAS Total control de la plataforma. Control centralizado de todos los procedimientos de contratacin. DESVENTAJAS Alto coste de desarrollo, hosting, instalacin, mantenimiento, y soporte a los usuarios. Lento desarrollo e implantacin. Equipo pblico propio dedicado a la formacin, soporte (call center, etc.) y difusin. 2.3. Modelo descentralizado hbrido Descripcin: el Gobierno desarrolla una plataforma a medida para sus procesos de contratacin ms complejos y que pudieran exigir un mayor control. Para el resto de autoridades contratantes se habilita un market place con diferentes plataformas de licitacin electrnica, bajo la modalidad SAAS, que compiten entre s por ganar cuota de mercado. Dichas plataformas suelen estar certificadas por un rgano regulador. La Repblica Checa es uno de los pases que cuenta con un modelo como el descrito. El Gobierno de Praga ha decidido implantar un modelo hbrido consistente en el desarrollo de una solucin propia para los procedimientos ms complejos o singulares de la Administracin Central. Para el resto de los procedimientos de compra y para todos los procedimientos del resto de Administraciones se da la opcin de escoger entre las diferentes plataformas SAAS certificadas (cinco, en la actualidad) por un rgano regulador dependiente del Gobierno.
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VENTAJAS Flexibilidad para adaptarse a diferentes realidades. Capacidad de la Administracin General y del Organismo a cargo de realizar el control presupuestario. Reduccin de la inversin en las plataformas SAAS. Rpida implantacin en las diferentes Administraciones. Escalabilidad de las soluciones. Mejora constante de las plataformas (innovacin). Bajo coste de las soluciones de mercado Adaptaciones generales a modificaciones legislativas. Know how de las empresas concurrentes. 2.4. Modelo descentralizado SAAS
DESVENTAJAS Necesidad de regulacin del mercado de plataformas. Es necesario que las plataformas, en aras a la deseable interoperabilidad, adopten estndares de funcionamiento.
Descripcin: Para el desenvolvimiento de los expedientes de contratacin pblica, los organismos contratantes gozan de libertad para elegir cualquiera de las plataformas bajo la modalidad SAAS existentes en el mercado, previamente certificadas por un rgano regulador competente. Es el caso de Portugal55. En 2009 una norma estatal impuso la contratacin electrnica obligatoria en prcticamente todos los expedientes de contratacin pblica. Para que la implantacin fuese rpida el Gobierno decidi crear un rgano que certificara las diferentes plataformas que desearan operar en el mercado. En este caso, son los propios operadores los que compiten por ganar cuota de mercado, ofreciendo mejoras contantes a sus clientes (proveedores y Administraciones pblicas). VENTAJAS Bajo coste de las plataformas SAAS Flexibilidad para adaptarse a diferentes realidades Rpida implantacin en las diferentes Administraciones Escalabilidad de las soluciones Mejora constante de las plataformas Mayor facilidad y agilidad para realizar las adaptaciones legislativas en la plataforma. Know how de las empresas concurrentes
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DESVENTAJAS Necesidad de regulacin en la posible certificacin de las plataformas. Para garantizar que los proveedores no tengan que darse de alta en todas las plataformas es necesario definir unos estndares de interoperabilidad comunes.
A strategy to reduce public expenditure based on e-Tendering and PROCUREMENT. The case of Portugal (http://evaspain.vortal.biz/files/EVA_Spain/Licitacion_electronica_El_caso_de_Portugal.pdf) IESE - Universidad de Navarra
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En cuanto a Espaa, en la actualidad asistimos al nacimiento de diferentes modelos (nacionales, autonmicos o locales) que harn ineficaz esta transformacin, gravando an ms a Entidades Pblicas y licitadores. Estamos asistiendo al nacimiento e implantacin de iniciativas inconexas y, en muchos casos, no interoperables, que, de generalizarse, convertira en imposible cualquier intento posterior de regulacin, con graves perjuicios para las empresas, sobre todo las PYMES. En un momento como el actual, debemos estar decididos a impulsar un modelo de contratacin electrnica racional, que premie la eficiencia de empresas y administraciones. Mtodos que favorezcan el acceso de las empresas licitadoras a concursos pblicos a nivel nacional e internacional.
3)
Adecuacin legal
En la actualidad los contratos pblicos en Espaa se rigen por el RD 3/2011, sin embargo anteriormente hubo otras muchas normas. La plataforma de contratacin electrnica seleccionado debe garantizar a la entidad pblica que cumple con todos los requisitos previsto por la ley. Asimismo debe garantizar que permite realizar todos los tipos de procedimientos previstos en dicha ley: Contrato menor; Negociado sin Publicidad; Negociado con Publicidad; Restringido; Abierto; Subasta Pblica Electrnica;
No podemos olvidarnos de otro tema capital, la adecuacin de la plataforma a modificaciones legislativas. Hay dos formas de abordar este punto segn el tipo de solucin de licitacin electrnica implantada: Plataforma a medida/desarrollo propio: garantizar que el proveedor tecnolgico desarrollador de la solucin incluya las adaptaciones legales dentro de las condiciones de manutencin del producto. En caso de que esto no sea contemplado ser necesario un presupuesto adicional con su consecuente desembolso econmico. Plataforma como servicio: garantizar que la empresa prestadora del servicio incluya la adecuacin legal de la plataforma dentro del valor normal del servicio.
4)
Seguridad
La informacin de los concursos pblicos es especialmente sensible: encriptado de las ofertas, constitucin de las mesas, apertura de los sobres, etc. Es por ello que la solucin implantada debe garantizar las mejores prcticas en materia de seguridad tecnolgica. He aqu algunos criterios que deben tenerse en cuenta a la hora de realizar una seleccin: Auditora ISO 27001: Es un estndar para la seguridad de la informacin ISO/IEC 27001 (Information technology - Security techniques - Information security management systems - Requirements) fue aprobado y publicado como estndar internacional en octubre de 2005 por la International Organization for Standardization y por la comisin International Electrotechnical Commission.
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Especifica los requisitos necesarios para establecer, implantar, mantener y mejorar un Sistema de Gestin de la Seguridad de la Informacin (SGSI) segn el conocido Ciclo de Deming : PDCA - acrnimo de Plan, Do, Check, Act (Planificar, Hacer, Verificar, Actuar). Es consistente con las mejores prcticas descritas en ISO/IEC 27002 anteriormente conocida como ISO/IEC 17799, con orgenes en la norma BS 77992:2002, desarrollada por la entidad de normalizacin britnica, la British Standards Institution (BSI). Adecuacin a los Esquemas Nacionales de Seguridad: el Esquema Nacional de Seguridad (ENS) tiene por objeto establecer la poltica de seguridad en la utilizacin de medios electrnicos y est constituido por principios bsicos y requisitos mnimos que permitan una proteccin adecuada de la informacin. Dicho esquema se regula en Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, y es establecido en el artculo 42 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos. El mbito de aplicacin del Esquema Nacional de Seguridad es el establecido en el artculo 2 de la Ley 11/2007. Sus elementos principales son: o o o Los principios bsicos a ser tenidos en cuenta en las decisiones en materia de seguridad. Los requisitos mnimos que permitan una proteccin adecuada de la informacin. La categorizacin de los sistemas, en nivel Alto Medio o Bajo, para la adopcin de medidas de seguridad proporcionales a la naturaleza de la informacin, del sistema y de los servicios a proteger y a los riesgos a que estn expuestos. Las medidas de seguridad organizadas en: Marco Organizativo, Marco Operacional y Medidas de proteccin. La auditora de la seguridad que verifique el cumplimiento del Esquema Nacional de Seguridad.
o o
5)
Certificados digitales
La plataforma seleccionada o desarrollada debera seguir las directrices que est marcando la Comisin Europea en materia de firma electrnica. El objetivo que persigue la Comisin es la creacin de una contratacin pblica Paneuropea, para lo que es imprescindible que los empresarios europeos puedan firmar con cualquier certificado homologado por los pases miembros. La plataforma debe ser capaz de verifica la caducidad y validez del certificado en el momento de la firma. Mediante una conexin comprueba con la Agencia de Certificacin emisora del certificado la CRL (lista de certificados revocados), sabiendo as si el certificado en la fecha de la firma estaba vigente. En caso en que el certificado est revocado no deber permitir la firma. En el caso de Espaa, para una no-discriminacin efectiva, la plataforma implantada por cualquier entidad pblica deber admitir cualquiera de los certificados de los prestadores de servicios homologados por el Ministerio de Industria:
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PRESTADORES DE SERVICIOS AC ABOGACA Agencia de Tecnologa y Certificacin Electrnica - ACCV ANCERT - Agencia Notarial de Certificacin ANF AC Banco de Espaa BANESTO CA CAMERFIRMA CERES Fbrica Nacional de Moneda y Timbre - Real Casa de la Moneda (FNMT- RCM) CICCP Consorci AOC (CATCert) Direccin General de la Polica EDICOM Entidad de Certificacin de la Organizacin Mdica Colegial (EC- OMC) Firmaprofesional, S.A. HEALTHSIGN, S.L. Izenpe, S.A REGISTRADORES DE ESPAA Santander Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM) SIGNE Autoridad de Certificacin
6)
Interoperabilidad
Figura 2 Interoperabilidad SISTEMA OPERATIVO NAVEGADOR Windows

Internet Explorer
La Plataforma debe seguir los estndares recomendados por la Unin Europea y Espaa, permitiendo la conexin a la red PEPPOL para la futura obligatoriedad de medios electrnicos en la contratacin, y para facilitar la contratacin Paneuropea, asegurando que no existan barreras para que empresas comunitarias se puedan presentar en cualquier pas asociado. La Comisin Europea tambin ha diseado e implantado el e-Prior para permitir el intercambio de documentos estructurados -catlogos, pedidos y facturacin electrnica- con sus proveedores. El Open e-Prior pone la solucin a disposicin del pblico en
Linux
Mozilla/Firefox
MAC OSX
Opera
Android 3.0 o superior iOS 4.0 o superior

Safari
Fuente: VORTAL 59
Google Chrome
formato de cdigo abierto y reutilizable. Adems, el Open e-Prior incluye un punto de acceso a PEPPOL que permite el intercambio de documentos a travs de la red PEPPOL. En este sentido es recomendable que la plataforma est acreditada oficialmente para publicar electrnicamente en el DOUE. En cuanto a la accesibilidad de la plataforma debe garantizarse que es accesible a travs de diferentes navegadores y versiones, funcionalidad crtica para conseguir estar alienado al principio de igualdad de trato que el RD3/2011 hace referencia a la hora de utilizar medios electrnicos en la contratacin administrativa, y al principio de neutralidad tecnolgica que debera tener todo proyecto de administracin electrnica.
7)
Difusin, formacin y soporte
La implantacin de la licitacin electrnica va mucho ms all de lo meramente tecnolgico, como as lo apunta la UE en el documento Estrategia en pos de la contratacin pblica electrnica56, y Virginia Moreno en el captulo que cierra este trabajo. Lo ms destacado es que por primera vez la UE le otorga especial relevancia a la difusin y se habla de que la barrera tecnolgica no es un problema ya que est resuelta. El verdadero problema es la inercia mostrada por algunos de los interesados. El resto consiste en persuadir a compradores y vendedores para modifiquen unos hbitos que estn arraigados. Hay que convencerles de que se pueden lograr los beneficios previstos y que se puede recuperar la inversin/gasto (para poner en marcha este tipo de metodologas) en un tiempo ms que razonable. Es imprescindible que a la hora de implantar la licitacin pblica electrnica se tenga especialmente en cuenta esta cuestin. A lo hora de comenzar a utilizar una plataforma de licitacin electrnica, con independencia del modelo elegido, es necesario dar soporte a los utilizadores: tanto entidades pblicas como empresas privadas. De no preverse esta cuestin, como ha ocurrido en otras muchas ocasiones, la plataforma caer en desuso y no aportar valor al ciclo de la contratacin pblica. Para ejemplificar esta cuestin, en Portugal (1/5 del tamao de Espaa), y un pas en donde la licitacin pblica electrnica es obligatoria desde 2008 por lo que su uso ya est extendido, las Administraciones Pblicas y licitadores portuguesas han generado en 2012: Ms de 200.000 llamadas/ao para la resolucin de dudas. El tiempo medio de respuesta de cada una de estas llamadas fue de 95 minutos. Ms de 100.000 e-mails/ao, slo de proveedores de las Administraciones Pblicas.
Otro buen ejemplo en este sentido es el que apuntaba Pilar del Castillo, Eurodiputada del PP, en el Focus Group que realiz el IESE para completar el Informe La licitacin electrnica en el sector pblico espaol. Presente y Futuro57. Del Castillo comparaba este hecho con el Apagn analgico de la televisin, para el que la comunicacin, difusin y formacin fueron los elementos claves para que transcurriese sin ningn drama.
56 57
http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/mi0092_es.htm http://www.iese.edu/research/pdfs/ESTUDIO-160.pdf IESE - Universidad de Navarra
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8)
Conclusin: El paradigma del sector pblico. Un cambio de modelo
Tenemos que partir de una premisa incuestionable: Las organizaciones pblicas necesitan de estabilidad y continuidad para garantizar la prestacin de unos servicios bsicos que demandan los ciudadanos y vertebran la sociedad, al tiempo que d adaptacin e innovacin a las nuevas necesidades que empiezan a aparecer y a las que estn por venir. Esta doble condicin impone a las administraciones pblicas una actitud de transformacin decidida que les permita ser flexibles porque son sistemas abiertos que han de estar en una constante interaccin con el medio en que realiza su accin. Uno de los mayores desafos a los que se tiene que enfrentar el sector pblico espaol es a reconocer estratgicamente las nuevas complejidades sociales para conquistar los beneficios de la globalizacin. El sector pblico, en trminos generales, debe crear un espacio que permita que el sector privado sea competitivo y produzca sinergias que les enriquezcan mutuamente y para ello tiene que encarar estos nuevos tiempos desde un papel diferente y proveer del apoyo y la asistencia necesarios para el fomento de mbitos empresariales eficientes y competitivos. Y una de las frmulas que ms empujan en esta reaccin es la adaptacin electrnica, en concreto y en caso que nos ocupa, la transicin al formato electrnico en la contratacin pblica. Hasta hace bien poco, la Administracin Pblica adquira los bienes y servicios que solicitaba a travs de mtodos de contratacin tradicionales y en papel. Hoy se contempla y se constata la necesidad de nuevas tipologas de contratacin exclusivamente electrnicas que proporcionen los conocimientos y herramientas suficientes al sector privado para aumentar las relaciones contractuales con las Administraciones pblicas espaolas, con independencia del territorio, de forma gil, eficiente y eficaz. Creemos que en este entorno, la Administracin debe convertirse, no slo en espejo del cambio sino que es el momento de que abandere las transformaciones y lidere, desde un papel absolutamente protagonista, la gestin del cambio en sus relaciones con el sector empresarial. Para ello pensamos que la proyeccin de esta decisin debe pasar por aceptar unos criterios de partida sin los cuales no tiene sentido ninguna accin posterior, en el sentido de convertir al sector pblico en agente de cambio, responsable de la planificacin y puesta en marcha del cambio cultural en su relacin con los proveedores en una clara actitud proactiva.
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Impulso decidido: la puesta en marcha

Virginia Moreno
Miembro de la Comisin de Contratacin Pblica Electrnica y Licitacin Electrnica de ANEI. Asesora experta en la Comisin de Normalizacin de Ciudades Inteligentes de la SETSI (Secretara de Estado de Telecomunicaciones y Sociedad de la Informacin). Colaboradora de la FEMP a travs de las Comisiones de Sistemas de Informacin, Participacin Ciudadana, Modernizacin y Calidad y Nuevas Tecnologas de la FEMP. Responsable del programa de contenidos y ponentes del Congreso Nacional de Interoperabilidad y Seguridad que se celebra con carcter anual en la Sede de la Real Casa de la Moneda y Timbre de Madrid y Coordinadora del Comit de Valoracin compuesto por Directores responsables en los distintos mbitos de la administracin pblica. (CNIS2011- CNIS2012-CNIS2013).
Como hemos visto anteriormente, la contratacin pblica electrnica supone una fuente de ahorro para la mayora de las Administraciones pblicas, y puede contribuir de forma significativa a la consecucin de los objetivos de reduccin del gasto pblico y de endeudamiento que la Administracin pblica espaola necesita para superar la situacin econmica actual. En este sentido, los claros beneficiarios son: Las distintas Administraciones Pblicas, los polticos y los responsables de gestin de compas y suministros. Los Empresarios (especialmente, PYMES), que ya estn contratando en la actualidad con las Administraciones Pblicas o, especialmente, que deseen comenzar a hacerlo. Y la ciudadana, como beneficiarios ltimos de unos procesos de adquisicin pblica eficaz, con plazos ms cortos de implantacin y sustanciales ahorros.
Pero, el xito de la contratacin pblica electrnica en una Administracin Pblica depende, no nicamente de la puesta en marcha de las nuevas soluciones de gestin previstas, sino del grado de usabilidad y credibilidad que estos procesos tienes entre los usuarios finales, es decir los trabajadores pblicos, las empresas y sobre todo los ciudadanos. Comunicar los beneficios del proceso no es fcil y podemos decir que depende de dos elementos: A pesar de las innumerables ventajas que la contratacin pblica electrnica aporta al conjunto de los ciudadanos, empresas y organizaciones, se trata de procesos complejos que requieren un esfuerzo adicional en formacin, gestin del cambio y comunicacin. En paralelo, curiosamente, existe una dificultad creciente de las personas para acceder a la informacin que sea realmente de su inters o que pueda aportarles utilidad. Esto es debido a la cantidad de datos publicados en los distintos medios, el amplio abanico de canales disponibles para acceder a ellos y la ausencia de informacin de calidad.
Es por esto que comunicar el nuevo proceso y sus ventajas es indispensable, y la forma ms adecuada es mediante el diseo de un plan estratgico de comunicacin y divulgacin coherente con la estrategia de la institucin.
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Se hace indispensable que el plan de comunicacin y divulgacin asegure la sintona de los responsables y trabajadores pblicos con el nuevo servicio, en este caso de contratacin pblica electrnica, dado que ellos no son simples ejecutores del mismo, sino los mejores agentes para su puesta en marcha y difusin. En consecuencia, es necesario unificar los conceptos y logros del proceso de contratacin pblica electrnica, como valores inherentes a la propia organizacin, de forma que todos los empleados pblicos los conozcan, compartan, utilicen y transmitan en su trabajo diario.
1)
Adaptacin Organizativa
Como es obvio, la implantacin de la contratacin pblica electrnica supone un importante cambio organizativo y cultural dentro de las Administraciones Pblicas, y de los Ayuntamientos en particular. La Ley de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP) marca algunas obligaciones que deben asumir las Administraciones para afrontar este cambio organizativo, aunque esta adaptacin es inherente al nuevo modelo de gestin y al paradigma de calidad del servicio. En primer lugar es conveniente realizar una nueva definicin de la organizacin, es decir, del ayuntamiento. El objetivo es estructurar el ayuntamiento de forma que se garanticen a todos los ciudadanos y empresas, todos los derechos que la Ley 11/2007 les otorga y que estos derechos se presten mediante servicios electrnicos de calidad. (Artculo 6 apartado 2.j). Adems, en relacin con lo dicho, en el apartado 5 del artculo 3 de la LAECSP se recoge, como una de las finalidades que persigue esta ley, la contribucin a la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones Pblicas, incrementando as la eficacia y eficiencia de las mismas y donde sin duda queda inmerso el proceso de contratacin pblica electrnica. Las empresas pblicas y privadas se enfrentan cada da con una demanda de servicios y productos ms sofisticados, de ms calidad y a un precio ms barato. Adems, los productos deben cambiar rpidamente y se debe colaborar muy estrechamente con otras empresas para la realizacin del producto final. Es necesario que el flujo de trabajo que genera cada proceso est debidamente estudiado, sistematizado y optimizado; que las tareas las efecten las personas adecuadas, en el tiempo estipulado y con el menor coste. El anlisis y solucin de esta importante actividad ha sido estudiada ampliamente y existen en el mercado productos muy sofisticados capaces de adaptarse a prcticamente todas las situaciones. Todos ellos se agrupan bajo la denominacin de sistemas gestores de flujo de trabajo o workflows. La idea central es independizar las tareas a realizar de su procesamiento en el espacio y tiempo; de la misma forma que los sistemas gestores de base de datos independizan el proceso o tarea de los datos.
2)
Dinmica organizativa
El marco organizativo hace referencia a la forma en la que una Administracin Pblica se estructura de cara a mejorar constantemente en eficacia y eficiencia.
Se considera que son varios los pilares que permiten alcanzar este objetivo bsico para el buen funcionamiento del organismo pblico: Descentralizacin: El trabajo de cada uno de los tcnicos del Ayuntamiento, marca la forma de trabajo interna y conforma un grupo de responsables con unas caractersticas que permiten alcanzar gran parte de los objetivos de trabajo propuestos por el nuevo modelo de gestin. Esta descentralizacin se basa en la descentralizacin de tareas y del contenido de trabajo, dando paso a una estructura departamental ms productiva. Coordinacin: Este aspecto cobra especial relevancia para que el modelo sea eficiente. Se hace necesario el establecimiento de elementos y herramientas de coordinacin precisos y aceptados por todos los responsables de la organizacin como vlidos, que surgen de las necesidades de los nuevos procesos de gestin. La coordinacin no deja de ser un medio para conseguir algo, para desarrollar mejor una tarea. Mencin aparte supone la coordinacin externa como valor intrnseco de trabajo del propio ayuntamiento. Comunicacin: Se sigue haciendo necesario favorecer y fomentar el trabajo en red de todo el ayuntamiento, en aquellas tareas que impliquen a todo el personal tcnico, y que requieren unas actuaciones ms all del mbito territorial o sectorial. Divulgacin de la informacin: Resulta un aspecto clave trabajar la informacin de tal manera que sta sea un elemento facilitador y no disruptivo, y ms teniendo en cuenta el marcado carcter descentralizador del equipo tcnico, del trabajo a realizar y la cantidad de actores tcnicos, polticos y ciudadanos que entran en juego en los nuevos modelos de gestin. Flexibilidad y versatilidad: Son dos principios a mantener en la organizacin, y ms concretamente en el ayuntamiento. La gran diversidad de tareas a desarrollar hace necesaria la asignacin de responsabilidades concretas, pero esas tareas y responsabilidades, son compartidas por todos en la medida en que van siendo cambiantes y rotativas. Se trata de traducir las acciones en tareas y stas en responsabilidades aceptadas y asumidas, y como tales, abiertas y dispuestas para ser intercambiadas entre los responsables de las distintas reas del ayuntamiento, en base a las necesidades y disponibilidades de cada una. Formacin continua: Para que el organismo/Ayuntamiento est vivo, sea creativo y pueda mirar a futuros retos, es necesaria su formacin continua, de ah que se considere necesaria la presencia de responsables tcnicos de las distintas reas del Ayuntamiento en acciones formativas dentro y fuera de la Institucin, as como en encuentros, jornadas y dems actos que estn directamente relacionados con la tarea a desempear.
3)
Implantacin de una plataforma de contratacin pblica electrnica en un ayuntamiento
El desarrollo e implantacin de un Sistema de Contratacin Pblica Electrnica en un ayuntamiento, conlleva una minuciosa planificacin, donde se deberan de considerar una gran cantidad de factores que pueden afectar de manera determinante al xito o fracaso del proyecto. La utilizacin de una metodologa adecuada permite tener en cuenta una serie de variables que forman parte de estos factores crticos.
Todo proyecto de este tipo, que se implante en una organizacin o en un ayuntamiento debe aprovechar la tecnologa como instrumento para modernizarla, integrando las posibilidades que ofrecen los sistemas y tecnologas de informacin con su estrategia general, para dar un servicio ms gil y eficiente tanto a los usuarios externos y ciudadanos, como a las distintas reas y unidades orgnicas de la corporacin (usuarios internos de la aplicacin). Para garantizar el xito de la puesta en marcha se debern incluir los puntos que se citan a continuacin: Anlisis de la situacin actual del servicio de contratacin de la organizacin. Elaboracin de las directrices de seguridad necesarias. Implicacin y trabajos a realizar por el rea Informtica, en el caso de que sta exista en el ayuntamiento u organizacin al que se aplique. Plan de implantacin que priorice y planifique, tanto a nivel organizativo como en lo referente a sistemas de informacin, las actuaciones a emprender y las inversiones a realizar. Elaboracin de un plan de formacin en el que se detecten las necesidades formativas de la organizacin y se especifiquen las acciones formativas adecuadas.
Tras la puesta en marcha de un Servicio de Contratacin Pblica Electrnica, el ayuntamiento u organismo deber disponer de una descripcin detallada de las directrices estratgicas y tecnolgicas a seguir en lo que a organizacin, sistemas de informacin y de comunicaciones se refiere, incluyendo un plan para afrontar la implantacin de los mismos de forma gradual y estableciendo las prioridades oportunas, as como las lneas maestras para la formacin y asimilacin tecnolgica de estos sistemas entre los usuarios de los mismos.
4)
gestin del cambio
La puesta en marcha de la Contratacin Pblica Electrnica exige una gestin, seguimiento y control para que la puesta en marcha y la redefinicin de los procesos y procedimientos se desarrollen con xito, y el nuevo sistema contribuya a la consecucin y logro final de los objetivos perseguidos por el Ayuntamiento, es decir, un Plan de Gestin del Cambio. Los elementos fundamentales que componen la Gestin del Cambio son: Objetivos del Plan de Gestin del Cambio. Agentes del Plan de Gestin del Cambio. Herramientas del Plan de Gestin del Cambio.
El Plan de Gestin del Cambio est encaminado a la consecucin de dos grandes objetivos; el xito de la puesta en marcha y el logro de los objetivos finales del proyecto o servicio. Para lograr los mismos, los responsables del proyecto o servicio irn fijndose pequeas metas de forma que el cambio se produzca de forma gradual, obteniendo la confianza y compromiso de todo el ayuntamiento.
Del mismo modo, habrn de tenerse en cuenta aquellos elementos que pueden influir en el logro de estas metas, como son el mbito afectado por la gestin del cambio y los componentes y factores de dicho cambio. Es conveniente identificar los factores crticos, barreras o posibles resistencias al cambio que puedan afectar directa o indirectamente al desarrollo de la Contratacin Pblica Electrnica en el Ayuntamiento, as como los que facilitan dicho cambio y proporcionan la informacin necesaria con objeto de anticiparse a la aparicin de problemas y definir alternativas de solucin a los mismos. Para lograr los objetivos sealados, se recomienda actuar sobre cada uno de los usuarios del Ayuntamiento que se ven afectados por el cambio. Las acciones a tomar para la consecucin de estos objetivos tratarn de aprovechar los factores que facilitan el cambio y de eliminar los factores crticos. I. Evitar el fracaso Es importante preparar a los Ayuntamientos para afrontar estas oportunidades con una estrategia escalable. Ser muy complicado embarcar a los Ayuntamientos pequeos y medianos en proyectos tecnolgicos maximalistas que implican grandes recursos humanos y materiales y tienen plazos de realizacin prolongados sin resultados visibles a corto plazo. Deben ofrecerse servicios y sistemas para resolver necesidades concretas, con tiempos de implantacin que se midan en semanas y que ofrezcan resultados inmediatos. Pero estos servicios deben ser producto de una cuidadosa seleccin y adaptacin para funcionen como partes de un sistema y no como piezas independientes e incluso incompatibles. II. Formacin Continua Las organizaciones y empresas consideran la formacin continua como una estrategia ms que la corporacin utiliza para afrontar los cambios tecnolgicos, sociales y econmicos. De este modo, las organizaciones y los gobiernos han comenzado a valorar la inversin adecuada, continua y a largo plazo de la formacin, lo que permitir a las empresas adaptarse a tiempo y de forma flexible a las crisis y cambios no previstos para mantener la competitividad y supervivencia empresarial y maximizar la efectividad de su plantilla. De manera que la inseguridad precedente a todo cambio y las resistencias suscitadas durante el proceso que ste conlleva, deben ser atacadas mediante las acciones formativas apropiadas a todos los niveles. En cuanto al binomio inversin vs. gasto, puede decirse que si la formacin se concibe como un gasto, la empresa o Ayuntamiento invertir lo mnimo y slo lo necesario; as, en momentos de crisis, el presupuesto destinado a formacin ser lo primero que se reducir. Sin embargo, si se concibe como una inversin, la empresa o Ayuntamiento, confa en que obtendr una serie de beneficios a corto o medio plazo, de manera que en poca de crisis no se deja de invertir, sino que se invierte de forma ms inteligente con un mayor control de los recursos econmicos empleados. Para garantizar el xito en cualquier proceso de adaptacin y concretamente en la puesta en marcha de la Contratacin Pblica Electrnica, se hace necesario considerar la formacin como una inversin.
La formacin es una pieza clave de la planificacin estratgica de la empresa o el Ayuntamiento. En el primer caso (gasto), la formacin slo responde a necesidades particulares de grupos o individuos sin formar parte de un plan de formacin. Sin embargo, en el segundo caso (inversin), constituye una pieza de un programa planificado y orientado a la consecucin de objetivos corporativos. Como ya se ha indicado, la formacin es un pilar importante en el trabajo diario de una empresa o Ayuntamiento, de ah que este plan se encargue de la bsqueda de recursos formativos que resulten interesantes, para despus ser aplicados en el trabajo cotidiano. Igualmente se gestionar cualquier proceso formativo a impartir, tanto dentro, como fuera de la institucin con el objetivo de volcarlo al equipo y estudiar, entre todos, la conveniencia de desarrollarlo y los encargados de hacerlo. Procesos de fomento del aprendizaje organizativo. El marco de la calidad viene determinado por el esfuerzo organizativo en pos de la mejora continua a travs de la articulacin de actividades que permitan la creacin, desarrollo y gestin del conocimiento organizativo, contando con acciones como grupos de mejora, foros, mejores prcticas, etc. Finalmente, el capital tecnolgico se focaliza en el aspecto ms cercano a la generacin propia de conocimiento a travs de un esfuerzo dedicado contando con herramientas y resultados cuya realidad debe explicitarse adems de gestionarse. As, se concentra en el anlisis de los resultados de la apuesta por la mejora. III. Comunicacin y Divulgacin Es importante dar coherencia y contenido a cualquier accin comunicativa dentro de la empresa o Ayuntamiento, tanto interna, hacia la Institucin, como externamente, para conseguir el xito de la puesta en marcha de un nuevo servicio como es la contratacin pblica electrnica. Comunicacin interna. A nivel estructural dentro de este capital organizativo la articulacin oportuna y ajustada de procesos de comunicacin interna facilitan una labor bsica para la gestin del conocimiento, es decir, la promocin de los flujos de informacin y conocimiento, el soporte al intercambio como ejercicio de enriquecimiento del capital intelectual de la organizacin. As, cabe hacer referencia al anlisis de la existencia y uso de los diferentes canales de comunicacin. Habr que poner en marcha distintos procesos de comunicacin interna. La creacin de sistemas de comunicacin interna respalda la adecuada difusin e intercambio de informacin y conocimiento facilitando el aprovechamiento del saber organizativo adems de evitar el solapamiento en el uso de recursos. De esta forma, aspectos como la elaboracin de boletines, circulares, emails y comunidades virtuales configuran la realidad de factores a analizar. Del mismo modo, y con el mismo nivel de importancia se sitan los procesos de captacin de informacin externa. El ejercicio estratgico conlleva la necesaria puesta en marcha de procesos de captacin de informacin externa que permitan identificar mejores prcticas y dotar de datos actualizados a los decisores. Relacin con otros ayuntamientos. La bsqueda de referencias, el ejercicio de benchmarking, la consideracin de otras experiencias es fundamental para gestionar la informacin y conocimiento existente que puede reutilizarse en la organizacin.
Alianzas, convenios y acuerdos. El marco relacional existente puede resultar formalizado a travs de la firma de determinados acuerdos que explicitan el propsito y objetivo de la colaboracin. Ciudadana: ciudadanos y empresas. En una segunda esfera relacional se encuentra un mbito clave de interaccin, la ciudadana, lo que se traduce en un tratamiento de anlisis especfico, donde los niveles de accesibilidad, participacin y satisfaccin evidencia una temtica nuclear dentro de los principios que legitiman la existencia del Ayuntamiento. Participacin ciudadana. La promocin de la participacin ciudadana establece el marco relacional ms significativo donde no slo el beneficio se asocia al potencial de contribuciones de los ciudadanos sino tambin a la imagen corporativa que irradia. El marco de colaboracin viene determinado por las condiciones de accesibilidad a su vez facilitadas o soportadas por las TICs. Responsabilidad social. Finalmente no podeos olvidarnos de la actuacin social que legitima la existencia del Ayuntamiento y que tambin se cie a ciertas actuaciones de apoyo pblico a proyectos que fomentan el desarrollo local y a iniciativas que desprenden un aura de responsabilidad social. En la actualidad podemos decir que un buen plan de comunicacin deber; Integrar dentro del plan de comunicacin corporativa una estrategia de social media, apoyada con herramientas Web 2.0. Entender que la estrategia de comunicacin corporativa exige un esfuerzo coordinado y combinado con el mbito offline y acorde a los valores de la empresa o institucin. Conocer la importancia de las herramientas de blogging y el microblogging y su papel fundamental en la creacin de contenidos relevantes y canalizadores de la conversacin. Entender la importancia del anlisis de situacin, de la monitorizacin del contenido y del anlisis de los resultados de las acciones. Conocer qu herramientas 2.0 pueden ser ms tiles para la comunicacin corporativa y cmo reciclar o adaptar los recursos ms tradicionales al universo del social media. Analizar el papel que juegan las relaciones pblicas como dinamizadoras de la conversacin. Aprender a encajar y a sortear las crisis.
5)
Contratacin Pblica Electrnica y el trmino Open
El trmino open est cargado, histricamente, de connotaciones positivas. Entre otras cosas, la apertura se asocia con: La franqueza La transparencia La libertad
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La flexibilidad El carcter expansivo La accesibilidad
Sin embargo, no se suele utilizar el adjetivo abierto para describir a la empresa tradicional o el Ayuntamiento de toda la vida y, en buena medida, tampoco para describir el funcionamiento de la economa moderna. Esto no implica que, en las ltimas dos dcadas, ciertas organizaciones o empresas han estado replantendose la apertura en diversas cuestiones de gran importancia: los recursos humanos, la innovacin, los estndares y las comunicaciones. Los organismos y empresas estaban cerradas en sus actitudes con respecto a interconectarse en red, compartir y fomentar la auto-organizacin, en gran medida porque la sabidura convencional afirma que las compaas compiten cuidando a toda costa sus recursos ms preciados. Llegado el momento de dirigir los recursos humanos, se exiga a las empresas que contratasen a los mejores y los retuvieran, ya que el capital humano representa la base de la competitividad. Sin embargo, actualmente, ayuntamientos y empresas se vuelven porosos a las nuevas ideas obteniendo mejores resultados que las organizaciones que confan exclusivamente en recursos y capacidades internas. Las empresas y organismos que se abren al exterior obtienen mejores resultados que las que solo confan en sus capacidades internas. Aunque tradicionalmente las organizaciones y empresas se mostraban cerradas a la hora de compartir el talento, actualmente obtienen mejores resultados aquellos que se abren al exterior.
6)
El Liderazgo en la Contratacin Pblica Electrnica
Todo este enfoque sobre la contratacin pblica electrnica requerir la decidida implicacin personal de los lderes de la organizacin a fin de asegurar el desarrollo, implantacin y mejora continua del servicio. Los elementos a tener en cuenta en este sentido son: Crear la estructura organizativa que apoye la implantacin del nuevo servicio. Desarrollar e implantar un sistema de gestin de procesos. Desarrollar un proceso que permita el despliegue y actualizacin de la estrategia de calidad. Desarrollar un proceso que permita la medicin, revisin y mejora de los resultados. Desarrollar los procesos que permitan el estmulo, identificacin, planificacin e implantacin de mejoras, impulsando la creatividad, la innovacin y el aprendizaje.
La concrecin de los propsitos de mejora es fundamental para rentabilizar esfuerzos y determinar impactos y rendimientos. El xito de la contratacin pblica electrnica en una Administracin Pblica depende del grado de usabilidad y credibilidad entre los usuarios finales, es decir los trabajadores pblicos, las empresas y sobre todo los ciudadanos.
El impacto de la contratacin pblica electrnica en las PYMES

Esther Gonzlez e Israel Rodrguez
Esther Gonzlez es Licenciada en Derecho (Universidad de Granada) (1985-1991). Funcionaria de la Escala de Gestin (Subgrupo A2) de la Universidad de Almera desde el ao 1994. Funcionaria de la Escala Tcnica de Administracin (Subgrupo A1) de la Universidad de Almera desde el ao 2012. Desempea el puesto de Administradora de Contratacin en el Servicio de Contratacin, Patrimonio y Servicios Comunes de la Universidad de Almera, desde el ao 1994. Israel Rodrguez Gracia es funcionario de la Universidad de Almera desde el ao 1994, donde ha desempeado mltiples funciones. Desde el ao 2001 ha sido Jefe del Negociado de Contratacin y desde hace dos aos es Gestor de Contratacin Electrnica en el Servicio de Contratacin, Patrimonio y Servicios Comunes de la Universidad de Almera.
Estamos viviendo momentos de cambio en la contratacin pblica, cambio que es abordado en la revisin de las Directivas de la Unin Europea sobre contratacin pblica, ya que la revisin debe sustentar una poltica equilibrada que preste su apoyo a una demanda de bienes, servicios y obras que sean respetuosos del medio ambiente, socialmente responsables e innovadores. La revisin, adems, deber ofrecer a las autoridades adjudicadoras unos procedimientos ms sencillos y flexibles y habr de garantizar un acceso ms fcil a las empresas, particularmente a las PYME58. Con esta revisin de las directivas, se presenta una gran cantidad de oportunidades, tales como la ampliacin del mercado nacional de contratacin al mercado europeo lo que supondr un reto de innovacin para muchas empresas prestadoras de servicios. En este sentido, destaca la propuesta de la asociacin para la innovacin: un nuevo procedimiento especial para el desarrollo y adquisicin de productos, obras y servicios innovadores, que mejora y simplifica el procedimiento de dilogo competitivo y facilita la contratacin conjunta transfronteriza. Impulso del crecimiento y el mantenimiento de las pequeas y medianas empresas Segn datos de la Unin Europea la participacin de las PYMES, es demasiado reducida dentro de la contratacin pblica. Esto se debe a que se encuentran con las siguientes dificultades: Acceso a la informacin: dificultades para obtener informacin, dado que es posible que no dispongan de suficientes recursos. Desconocimiento de los procedimientos de licitacin. Carga administrativa excesiva. Plazo insuficiente para preparar las ofertas. Coste de la preparacin de las ofertas (dado que muchos de los costes son fijos, las PYMES han de soportar costes desproporcionadamente elevados en relacin con las empresas de mayor tamao).
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Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones: Acta del Mercado nico: Doce prioridades para estimular el crecimiento y reforzar la confianza (COM (2011) 206 de 13.4.2011) 71
Niveles de cualificacin y requisitos de certificacin desproporcionados (solvencia tcnica y econmica). Gran envergadura de los contratos. Exigencias de garantas financieras excesivas.
Por todo ello, resulta necesario facilitar el acceso y promover la competencia en el mbito de la contratacin pblica, de tal forma que las pequeas y medianas empresas puedan acceder a este mercado. La Comisin Europea considera que las pequeas y medianas empresas son la columna vertebral de la economa de la UE. Su prosperidad es un factor crucial para lograr ms crecimiento y ms y mejores puestos de trabajo en la UE59. Como consecuencia de ello, la legislacin de la Unin Europea permite acciones positivas por parte de los poderes adjudicadores, pero no una discriminacin positiva. El objetivo es garantizar condiciones de competencia equitativa, de modo que las empresas con menor representacin dispongan de las mismas posibilidades de optar a la adjudicacin de contratos pblicos que otros proveedores calificados. En este sentido, y teniendo en cuenta las dificultades antes apuntadas, a continuacin se relacionan una serie de acciones a realizar por los poderes adjudicadores, dirigidas fundamentalmente a dos aspectos: la informacin que reciben las empresas y el acceso a los procedimientos de compra pblica. De ste modo, aparece la necesidad de adoptar un enfoque en materia de compra pblica ms favorable a este tipo de empresas, promoviendo las posibilidades que ofrecen las Directivas y la legislacin nacional para facilitar a este tipo de licitadores el acceso a contratos pblicos. Las entidades adjudicadoras pueden adoptar diversas medidas que facilitan el acceso de las PYMES al mercado de la compra pblica, tales como: Estimular la participacin de proveedores mediante la publicacin de un plan avanzado de procedimientos de contratacin, donde se identifiquen aquellos contratos importantes que deban licitarse durante los siguientes doce meses. Desarrollar programas de apoyo empresarial para mejorar la capacidad de los pequeos proveedores y ofrecer orientacin sobre el proceso de contrataciones pblicas. Incluir disposiciones que otorguen a las PYMES mayor acceso a los contratos pblicos mediante la reduccin de los costes y de los requisitos de participar en los procedimientos de adjudicacin, tales como: Garantizar, siempre que sea posible, que la magnitud del contrato no constituya un obstculo en s mismo para la participacin de las PYMES, favoreciendo la subdivisin de los contratos en lotes, cuando por la naturaleza y caractersticas del contrato sea posible. Subdividir los contratos en lotes facilita el acceso de las PYMES, tanto cuantitativamente (el tamao se corresponde mejor con su capacidad de produccin) como cualitativamente (el contenido de los lotes se ajusta ms a sus especialidades). Como seala la Comisin Europea en el Documento de Trabajo Cdigo de Buenas Prcticas para facilitar el acceso de las PYMES a los contratos pblicos60, la subdivisin de los contratos pblicos
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Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones Pequeas y medianas empresas: la clave para lograr ms crecimiento y empleo. Revisin intermedia de la Poltica Moderna de la PYME, Bruselas, 4.10.2007 COM (2007) 592 final. Bruselas, 25.06.2008 SEC (2008) 2193. IESE - Universidad de Navarra
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en lotes, siempre que por la naturaleza y caractersticas del contrato sea posible, puede incrementar la competencia efectiva, al favorecer la participacin de aquellos operadores econmicos que no se encuentran capacitados para acceder a la totalidad del contrato. o o o Otorgar un plazo suficiente para la preparacin de las ofertas. Garantizar los pagos puntuales. Establecer requisitos econmicos y de calificacin proporcionados con el objeto del contrato de que se trate.
La aplicacin de estas medidas supondr las siguientes ventajas: Se generar ms competencia. Mejorar relacin calidad/precio, consiguiendo un gasto pblico eficiente. Permitir el desarrollo y crecimiento de las PYMES.
Por otra parte, y en cuanto a los pliegos de clusulas, estos constituyen los documentos reguladores en el acceso a las licitaciones pblicas, debiendo poner especial cuidado en la elaboracin de los mismos, evitando la introduccin de clusulas que generen barreras, obstculos o cargas innecesarias al acceso de licitadores al procedimiento de adjudicacin. Es por ello, que en el documento antes citado se establecen una serie de pautas para disear los pliegos de clusulas de forma que faciliten la participacin del mximo nmero de licitadores, proponiendo una serie de buenas prcticas dirigidas a favorecer la eliminacin de trabas detectadas en los pliegos de clusulas, tales como: Simplificar los trmites administrativos y aliviar de cargas burocrticas a los operadores econmicos. Elegir unos criterios de seleccin de contratistas que favorezcan la participacin del mayor nmero posible de licitadores. Describir los criterios de valoracin de las ofertas con carcter objetivo y ponderarlos adecuadamente. Garantizar la disponibilidad de los pliegos y documentacin complementaria a los posibles licitadores. Evitar la prolongacin de los contratos mediante prrrogas aplicadas de forma automtica y generalizada. Incluir en los contratos la posibilidad de subcontratar para facilitar la participacin de las empresas, especialmente de las PYMES. Definir las especificaciones tcnicas de los contratos de forma clara, y comprensible.
A fin de fomentar la participacin de las PYMES en el mercado de contratacin pblica, la propuesta de modificacin de las Directivas establece que los rganos de contratacin debern dividir en lotes aquellos contratos cuyo valor supere los 500.000 euros, estando obligados a justificar las razones para no hacerlo.
La propuesta de modificacin de las Directivas pone de manifiesto que unos requisitos muy exigentes de solvencia econmica suelen constituir un obstculo a la participacin de las PYMES en las adquisiciones pblicas. En Europa existen numerosas buenas prcticas en este sentido, entre las que destacan: Reino Unido: La Greater London Authority (GLA) (Autoridad del Gran Londres) ha adoptado una poltica que promueve una mayor diversidad entre los proveedores del sector privado. El objetivo es ofrecer a las empresas con menor representacin las mismas oportunidades de competir por contratos del grupo de la GLA. Se han revisado los procedimientos de contratacin a fin de identificar el potencial de las PYMES para licitar contratos, identificando acciones que permitan hacerlos ms accesibles. Irlanda: El objetivo del Programa interprofesional de Irlanda Go-Tender era crear oportunidades empresariales internacionales para las pymes en el mercado de contrataciones pblicas de toda la isla mediante el ofrecimiento de talleres regionales cuidadosamente especializados. Francia: En 2003, se puso en marcha una Stratgie Nationale du Dveloppement Durable (Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible), seguida de un Plan National d Action pour des Achats Publics Durables (Plan Nacional de Accin para las Compras Pblicas Sostenibles) en 2007. El gobierno francs ha realizado consultas con los interlocutores que cubren diferentes medidas que afectan la integracin social, incluidas las contrataciones pblicas.
Suecia: Para facilitar el acceso a las oportunidades de contrataciones pblicas para las PYMES, las organizaciones de economa social y las organizaciones voluntarias que trabajan con grupos socialmente desfavorecidos, la Agencia de Seguridad Social de Suecia incluye, en ocasiones, la participacin de estos grupos en el estudio inicial de la contratacin, con el objetivo de tener plenamente en cuenta sus problemas especficos a la hora de redactar los pliegos de condiciones. Para identificar el riesgo de incumplimiento de las normas sociales, la Agencia analiza los riesgos al inicio de la contratacin.
1)
Actuaciones encaminadas facilitar el acceso de las pequeas y medianas empresas (PYMES) a los contratos pblicos
Artculo 22.2. del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico: Necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratacin: Los entes, organismos y entidades del sector pblico velarn por la eficiencia y el mantenimiento de los trminos acordados en la ejecucin de los procesos de contratacin pblica, favorecern la agilizacin de trmites, valorarn la innovacin y la incorporacin de alta tecnologa como aspectos positivos en los procedimientos de contratacin pblica y promovern la participacin de la pequea y mediana empresa y el acceso sin coste a la informacin, en los trminos previstos en la presente Ley. Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones Pequeas y medianas empresas: la clave para lograr ms crecimiento y empleo. Revisin intermedia de la Poltica Moderna de la PYME. Bruselas, 4.10.2007 COM (2007) 592 final.
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Cdigo de Buenas Prcticas para facilitar el acceso de las PYMES a los contratos pblicos, Bruselas, 25.06.2008 SEC (2008) 2193.
OBJETIVO: Con el objetivo de facilitar el acceso y promover la competencia, mejorando el acceso de las pequeas y medianas empresas (PYMES) a los procedimientos de contratacin tramitados por las Administraciones Pblicas, se pueden llevar a cabo diversas acciones, agrupadas en cinco epgrafes que hacen referencia a las dificultades que experimentan las PYMES al participar en procedimientos de contratacin, estableciendo en cada caso las posibles soluciones, mediante la introduccin de determinadas clusulas en los pliegos: 1.1. Superar las dificultades relacionadas con el tamao de los contratos A la hora de establecer el nmero de lotes del contrato, uno de los aspectos que a los gestores preocupa es que la complejidad en la tramitacin y la comunicacin con los diferentes proveedores se multiplican, debido al aumento del nmero de licitadores. Es ms, desde el acto de adjudicacin, cada lote de mismo contrato, pasa a comportarse en la tramitacin como diferentes contratos, multiplicndose en este caso por el nmero de lotes de que conste el expediente. I.- Subdividir los contratos en lotes Se trata de promover la subdivisin de los contratos en lotes, siempre que por la naturaleza y caractersticas del contrato sea posible, en los trminos del artculo 86.3. del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico: Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y as se justifique debidamente en el expediente, podr preverse la realizacin independiente de cada una de sus partes mediante su divisin en lotes, siempre que stos sean susceptibles de utilizacin o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o as lo exija la naturaleza del objeto. Asimismo podrn contratarse separadamente prestaciones diferenciadas dirigidas a integrarse en una obra, tal y como sta es definida en el artculo 6, cuando dichas prestaciones gocen de una sustantividad propia que permita una ejecucin separada, por tener que ser realizadas por empresas que cuenten con una determinada habilitacin. Tanto las Directivas sobre contratacin pblica como el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico permiten que los contratos se adjudiquen por lotes independientes, lo que facilita el acceso de las PYMES, tanto de una forma cuantitativa (el tamao de los lotes se corresponde mejor con su capacidad de produccin) como cualitativa (puede existir mayor correspondencia entre el contenido de los lotes y el sector de especializacin de la PYME). Adems resulta conveniente permitir que las empresas presenten propuesta para uno o varios lotes, sin limitar el nmero de lotes a los que se pueden participar. II. Posibilitar la participacin conjunta en los procedimientos de contratacin La posibilidad de que las empresas concurran a procedimientos de licitacin conjuntamente, puede tener como efecto positivo la mayor participacin de las PYMES en los procediIESE - Universidad de Navarra 75
mientos de contratacin, tal y como seala la Comisin Nacional de la Competencia en su documento sobre Recomendaciones a las Administraciones Pblicas para una regulacin de los mercados ms eficiente y favorecedora de la competencia, de 17 de junio de 2008. Para posibilitar la participacin conjunta en el procedimiento de contratacin, el pliego de clusulas administrativas debe dejar a la libre eleccin de los licitadores su participacin a travs de una unin temporal de empresas. 1.2. Garantizar el acceso a la informacin A travs de las siguientes actuaciones: I.- Facilitar informacin necesaria para participar en los procedimientos, mejorando la calidad y comprensin de la informacin Se trata de facilitar informacin general sobre la legislacin aplicable en materia de contratacin pblica e informacin particular sobre cada uno de los procedimientos de adjudicacin tramitados. Generalmente, las PYMES no suelen contar con departamentos administrativos especializados en procedimientos de contratacin pblica, por lo que suelen encontrar dificultades para elaborar las ofertas. Para solucionar esta dificultad se pueden realizar las siguientes actuaciones: Elaborar guas acerca de distintos aspectos de la contratacin pblica: tipos de procedimiento, acceso a la contratacin pblica, documentacin a presentar por las empresas licitantes, etc. a las que se les dar difusin a travs del perfil del contratante y redes sociales. Elaborar un documento de preguntas frecuentes realizadas por los licitadores y darle difusin a travs del perfil del contratante y redes sociales. Difundir a travs de redes sociales, o correo electrnico mensajes informativos sobre la convocatoria de licitaciones. Dar informacin a travs del perfil de contratante para que puedan conocer el estado de tramitacin del procedimiento.
II. Informacin acerca del resultado del procedimiento Para las empresas licitantes en un procedimiento de adjudicacin, que no han resultado adjudicatarias, resulta muy interesante para su participacin en futuras licitaciones, conocer el resultado final del procedimiento. Asimismo, las empresas licitantes deben obtener la informacin necesaria que les permita interponer recurso contra la decisin de adjudicacin (Artculo 151.4. del TRLCSP). Para facilitar el acceso a esta informacin, se propone remitir junto con la notificacin de no adjudicacin del procedimiento las actas de la Mesa de Contratacin, as como el informe tcnico con todas las valoraciones obtenidas por cada una de las empresas licitantes, de for76 IESE - Universidad de Navarra
ma que las empresas puedan conocer los motivos por los que se ha desestimado su propuesta y las caractersticas o ventajas de la propuesta presentada por la empresa adjudicataria que han sido determinantes de la adjudicacin. En los procedimientos negociados en los que participen varias empresas, junto con la notificacin de no adjudicacin se remitir el informe en el que se propone la clasificacin de empresas. Un resumen de estos documentos, en los que figuren las valoraciones otorgadas a cada empresa, se publicar tambin en el perfil de contratante. III. Agilizar los trmites relativos a la devolucin de la garanta definitiva Se trata de evitar la retencin innecesaria de la garanta definitiva. Para ello, la entidad adjudicadora puede proceder a la devolucin de la misma de oficio una vez que se cumplan las condiciones para ello, es decir una vez finalizado el plazo de garanta del contrato, o ejecutada la prestacin del servicio de que se trate. 1.3. Simplificacin de la documentacin administrativa exigida a las empresas licitantes Dado que determinadas empresas, como las PYMES no suelen disponer de grandes departamentos administrativos especializados, resulta conveniente reducir, en la medida de lo posible, los requisitos administrativos. A este respecto, se propone realizar las siguientes actuaciones: I. Permitir la presentacin de autodeclaraciones (declaraciones responsables) en las que el licitador declara bajo su responsabilidad que cumple aquellos criterios que son una condicin previa para la licitacin, en referencia al cumplimiento de los siguientes aspectos: o o o Declaracin responsable de tener capacidad para contratar. Autorizacin para la cesin de informacin relativa a obligaciones tributarias con el Estado y la Comunidad Autnoma de Andaluca en procedimientos de contratacin. Declaracin de no estar incurso en incompatibilidad para contratar.
La empresa que resulte clasificada en primer lugar ser la que presentar la documentacin acreditativa de las circunstancias que figuran en las declaraciones responsables. II. Dispensar a las empresas licitantes de la obligacin de presentar los documentos que hayan sido presentados con antelacin para participar en un anterior procedimiento, siempre que estos documentos continen siendo vlidos.
III. La aportacin del certificado expedido por el Registro de Licitadores de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma que corresponda, acompaado de una declaracin expresa responsable relativa a la no alteracin de los datos que constan en el mismo, podr sustituir a la documentacin acreditativa de las siguientes circunstancias: o o Personalidad y capacidad del licitador. Poder de representacin del firmante de la proposicin.
77
o o
Documentos que acreditan la solvencia econmica y financiera. Documentos que acreditan la solvencia tcnica.
IV. Admitir copias compulsadas, notarial o administrativamente de la documentacin administrativa. 1.4. Conceder plazo suficiente para la preparacin de las ofertas Dada la complejidad que supone para determinadas empresas preparar la documentacin necesaria para participar en un procedimiento de adjudicacin de un contrato pblico se realiza una propuesta de ampliacin de plazos de presentacin de ofertas, a fin de que todas las empresas dispongan del tiempo suficiente para preparar la oferta, no limitando de esta forma la competencia. Hay que distinguir entre los procedimientos abiertos y los negociados: El plazo de presentacin de proposiciones en los procedimientos abiertos est regulado en el artculo 149 del TRLCSP, el cual dispone: En procedimientos de adjudicacin de contratos sujetos a regulacin armonizada, el plazo de presentacin de proposiciones no ser inferior a cincuenta y dos das, contados desde la fecha del envo del anuncio del contrato a la Comisin Europea. En los contratos de las Administraciones Pblicas que no estn sujetos a regulacin armonizada, el plazo de presentacin de proposiciones no ser inferior a quince das, contados desde la publicacin del anuncio del contrato. En los contratos de obras y de concesin de obras pblicas, el plazo ser, como mnimo, de veintisis das. Salvo los contratos sujetos a regulacin armonizada, en los que el plazo de cincuenta y dos das resulta suficiente para realizar las propuestas, en los dems contratos resulta aconsejable ampliar el plazo de presentacin a treinta das naturales en aquellos casos en que la dificultad tcnica de la elaboracin de la propuesta as lo requiera. En cuanto al procedimiento negociado, el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico no establece un plazo mnimo para la presentacin de ofertas, por lo que habr que estar a lo dispuesto con carcter general en el artculo 143 del TRLCSP: Los rganos de contratacin fijarn los plazos de recepcin de las ofertas y solicitudes de participacin teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario para preparar aqullas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo caso, los plazos mnimos fijados en esta Ley. Un plazo razonable para la presentacin de ofertas en este tipo de procedimientos, y siempre que la complejidad tcnica de la oferta as lo requiera, puede ser quince das naturales, elevndose a treinta das naturales para el caso de un contrato de obras.
78
TIPO DE PROCEDIMIENTO Procedimientos sujetos a regulacin armonizada Procedimientos abiertos no armonizados Procedimientos negociados (Suministros/servicios) Procedimientos negociados (Obras)
PLAZO TRLCSP 52 das naturales 15 das naturales 26 das naturales (obras)
PLAZO AMPLIADO (en caso de complejidad tcnica)
30 das naturales 15 das naturales 30 das naturales
Otras actuaciones a llevar a cabo en este sentido son: Publicar anuncios de informacin previa en el caso de que el contrato supere los importes establecidos en el artculo 141 del TRLCSP. Las Directivas sobre contratacin pblica ofrecen la posibilidad de publicar, con carcter facultativo, anuncios de informacin previa a fin de permitir a los posibles licitadores prepararse para presentar ofertas. Para el resto de contratos que no superen los importes del artculo 141 del TRLCSP, publicar a principios de ao un anuncio indicativo de los contratos a licitar durante el ejercicio. En caso de expedientes tramitados mediante Contratacin Pblica Electrnica, establecer un sistema de aviso de compra programada: Se trata de avisar con suficiente antelacin a las empresas para que estas conozcan las condiciones para licitar de forma electrnica, registrarse en la correspondiente plataforma, y formarse en el manejo de la misma. El aviso se realizar con una antelacin aproximada de treinta das a la publicacin oficial del expediente, permitiendo as que las empresas interesadas en participar, puedan prepararse y formarse con antelacin suficiente.
1.5. Elegir el procedimiento de contratacin ms competitivo Con el objetivo de incrementar la competencia en la contratacin pblica, es necesario realizar las adquisiciones a travs de procedimientos transparentes. Para conseguirlo se proponen las siguientes actuaciones: En los casos en los que la Ley permita hacer uso de los procedimientos negociados, se cursarn invitaciones al mayor nmero posible de licitadores capacitados para la realizacin del objeto del contrato, siempre que ello sea posible, sin limitarse a dar cumplimiento estricto de lo previsto en el artculo 178.1. del TRLCSP (invitando nicamente a tres empresas), de forma que se ample la concurrencia. En los procedimientos negociados, adems de cursar las invitaciones, publicar el pliego de clusulas y toda la documentacin necesaria para preparar una oferta en el perfil de contratante de la entidad adjudicadora. Evitar, en la medida de lo posible, la tramitacin de los procesos de licitacin por va de urgencia.
79
2)
Cmo la contratacin electrnica ayuda a solventar las cuestiones planteadas en el epgrafe anterior
2.1. Superar las dificultades relacionadas con el tamao de los contratos A la hora de establecer el nmero de lotes del contrato, uno de los aspectos que a los gestores preocupa es que la complejidad en la tramitacin y la comunicacin con los diferentes proveedores se multiplica, debido al aumento del nmero de licitadores. Es ms, desde el acto de adjudicacin, cada lote de mismo contrato, pasa a comportarse en la tramitacin como diferentes contratos, multiplicndose en este caso por el nmero de lotes de que conste el expediente. I. Subdividir los contratos en lotes Al mejorar la comunicacin con los proveedores e integrarlas en una misma plataforma, esto permite distribuir y aligerar las cargas de tramitacin. Lo que hasta ahora eran notificaciones tradicionales, pasan a ser realizadas con la simplicidad del correo electrnico, aadiendo la agilidad de la confirmacin de lectura, que se produce en el momento de la recepcin, no teniendo que esperar el retorno tradicional. Disminuyendo, de esta forma, el volumen de papel y aumentando el volumen de informacin. II. Posibilitar la participacin conjunta en los procedimientos de contratacin Al mejorar los canales de comunicacin y con la anticipacin que otras medidas permiten, las Pymes pueden buscar aliados comerciales con ms facilidad. Por otro lado, las deslocalizacin que la Contratacin Pblica Electrnica aporta, permite tambin que los licitadores amplen su radio de bsqueda en la colaboracin. 2.2. Garantizar el acceso a la informacin A travs de las siguientes actuaciones: I. Facilitar informacin necesaria para participar en los procedimientos, mejorando la calidad y comprensin de la informacin En este sentido la digitalizacin del proceso permite la automatizacin de mltiples acciones que anteriormente eran costosas y difciles de realizar, tales como la presencia en Redes Sociales y el enfoque 2.0 de la Contratacin Pblica. Mediante integraciones B2B, es relativamente sencillo, integrar canales de comunicacin, ms cotidianos y cercanos a las personas, en definitiva a las empresas. Estos canales se mantienen actualizados con los datos que se suministran desde las plataformas de una forma automtica. II. Informacin acerca del resultado del procedimiento La transformacin necesaria de la compra pblica, con el acercamiento a las empresas y la mejora e incremento de los canales de comunicacin, permiten generar autnticos feedback entre las empresas y la administracin, permitiendo por ejemplo modelar manuales de ayuda
en la elaboracin de las propuestas y el establecimiento de dilogos entre las partes, que permitan optimizar el gasto y el esfuerzo de las mismas. III. Agilizar los trmites relativos a la devolucin de la garanta definitiva En este caso, la Contratacin Pblica Electrnica, se beneficia de la mejora en las comunicaciones y los acortamientos en los plazos de trabajo, no teniendo, por tanto que esperar largos de periodos de tiempo, entre los que la garanta definitiva est lista para ser devuelta, hasta que se tienen todos los documentos necesarios para poderla hacer efectiva. 2.3. Simplificacin de la documentacin administrativa exigida a las empresas licitantes Junto con las medidas expresadas en este epgrafe referentes a la propia documentacin exigida, podemos aportar mediante la Contratacin Pblica Electrnica, otra de valor aadido, pero que a su vez resulta muy ventajosa. La documentacin elaborada por medios electrnicos, no caduca en tanto en cuanto los datos que se consignen no cambien. Por ello la digitalizacin de los documentos nos genera una sola copia reutilizable en todos los procesos, simplificando, por tanto, no solo la documentacin que se exige, sino tambin el almacenamiento y distribucin de la misma, as como la actualizacin de los cambios necesarios. 2.4. Conceder plazo suficiente para la preparacin de las ofertas Directamente relacionado con el apartado anterior, la posibilidad de disponer de la documentacin en formato digital permite, en la parte administrativa, repetir la misma, sin ningn esfuerzo para posteriores procedimientos, disponiendo las empresas, de ms tiempo para centrarse en la elaboracin de propuestas. Una vez que la documentacin administrativa se prepara por primera vez en formato digital, la participacin en posteriores procedimientos no requiere de ms tiempo de dedicacin que el de copiar esos ficheros digitales, cuando en el caso tradicional requera, segn los propios licitadores, al menos un da o dos de trabajo adicional, para elaborar (realizar copias, grapados, actualizacin y encuadernacin) el contenido de cada uno de los sobres. 2.5. Elegir el procedimiento de contratacin ms competitivo Incremento de la transparencia, es en resumen, lo que se consigue con la Contratacin Pblica Electrnica. Esta transparencia, permite llegar a ms licitadores no limitando la concurrencia de los mismos y aumentando las posibilidades tanto en nmero de ellas como en calidad de las mismas. Un licitador preparado para la Contratacin Pblica Electrnica, podr presentar sus propuestas por medios electrnicos, sin tener que desplazarse, incrementando su mercado de manera exponencial. Esta serie de medidas ya han sido puestas en prctica, y los resultados obtenidos por las mismas han sido en cualquier caso, excelentes. Recordemos los datos que sobre la participacin en procedimientos de CP, aportaba la UE: Resultados de la participacin de micro y PYMES mediante la utilizacin de la Contratacin Pblica Electrnica y las medidas asociadas, que en trminos de porcentaje aglutina ms del 87% de participacin de micro y Pymes.
Grfico 1 Distribucin de los Licitadores en el ltimo ao de Contratacin Electrnica Integral en la Universidad de Almera, segn su clasificacin por el nmero de empleados 4,84 8,06 Sin datos Grande 14,52 41,94 Mediana Pequea Micro
30,65
Fuente: Perfil del Contratante, Universidad de Almera
Pero si revisamos los porcentajes de los perfiles de las empresas que han resultado adjuficatarias encontramos que ms de 95% de las empresas adjudicatarias, pertenecen al grupo de las micro y Pymes. Grfico 2 Distribucin de los Adjudicatarios en el ltimo ao de Contratacin Electrnica Integral en la Universidad de Almera, segn su clasificacin por el nmero de empleados 4,84 1,61 Grande Mediana Pequea Micro 20,97 22,58
Fuente: Perfil del Contratante, Universidad de Almera
Por ltimo es de destacar que la ya mencionada virtualizacin del proceso ha permitido la licitacin de empresas no ubicadas en el territorio espaol.
82
3)
Conclusiones
La Contratacin Pblica Electrnica permite, con cifras en la mano, una mayor incorporacin de las micro y PYMES al mercado de la contratacin pblica, huelga repetir las cifras que la CE arroja sobre el volumen de negocio. Toda vez que mejora la comunicacin con los proveedores, simplifica el proceso, aligera las cargas de trabajo asociadas a la preparacin de los diferentes concursos, redistribuye los tiempos permitiendo que los proveedores se centren en sus propuestas tcnicas, la contratacin pblica electrnica debera ser el camino a seguir por las administraciones. Si a esto le aadimos la transparencia que aportan la integracin del procedimiento en las Redes Sociales, resulta ms que necesario que se impulse de una manera decidida esta forma de Contratacin. Pero viendo el esfuerzo que realizan las Administraciones por implantar este sistema, resulta evidente que los grandes ausentes en la contratacin pblica electrnica son las empresas. El ratio de participacin de las empresas es muy bajo, no llega al 10% de las invitaciones cursadas, en el caso de los procedimientos negociados y una cifra similar en el caso de los procedimientos abiertos. Independientemente del impulso que el Gobierno garantice a esta iniciativa, es imprescindible que las asociaciones empresariales y las cmaras de comercio, se impliquen en este proceso. En la actualidad son los grandes ausentes del proyecto y deberan ser los ms interesados, al igualar las oportunidades de negocio, entre las grandes empresas, las pymes y las micropymes.
83
Conclusiones: Ahora es el momento, Espaa es el lugar

Hemos visto a lo largo de estas pginas como Europa nos marca el camino, ahora somos nosotros quienes debemos seguirlos, adaptndonos a las peculiaridades de nuestro sector pblico. Hemos visto como numerosas iniciativas europeas han demostrado que la aplicacin de las nuevas tecnologas a la contratacin pblica hace aumentar exponencialmente la eficacia y la eficiencia de los procesos. Las nueva Directiva europea har obligatoria la implantacin de la contratacin electrnica entre las administraciones pblicas de los Estados miembros. A lo largo de estas pginas hemos vistos que la tecnologa es una de las cuestiones importantes pero no la nica. En muchos casos las plataformas de contratacin electrnica ya existen y estn listas para usarse, lo nico necesario es una intencin decidida de hacerlo. Es as, como ya se ha dicho, que la gestin del cambio, la formacin y la divulgacin sern claves en este proceso. Ser imprescindible tambin la mxima implicacin institucional y la involucracin de los dirigentes pblicos para garantizar xito. An queda un largo camino por recorrer para que la contratacin electrnica sea una realidad generalizada en nuestro pas. Es necesario que tanto sector pblico como privado trabajen de manera conjunta para establecer un marco comn que permita a las entidades pblicas implantar la contratacin electrnica con la mxima seguridad y confianza. Tenemos que ser optimistas. En Espaa, aunque tmidamente, han surgido entidades pblicas que han visto como la contratacin electrnica es una fuente de ahorro y transparencia imprescindible en un entorno como el actual. Comunidades Autnomas como la Generalitat Valenciana, Ayuntamientos como Vigo, Gijn o Crdoba; Universidades como las de Valencia, Almera o Castelln han decidido apostar decididamente por su implantacin. Los resultados obtenidos en estos casos invitan a ser muy optimistas, con ahorros de hasta el 70% en algunos casos. En definitiva, la modernizacin de la contratacin pblica es esencial para garantizar la eficiencia en la gestin de los recursos de todos. En la situacin econmica actual resulta imprescindible buscar la frmula para hacer ms, o por lo menos lo mismo, con menos.
85
Av. Pearson, 21 08034 Barcelona Tel.: 93 253 42 00 www.iese.edu
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EFICIENCIA | AHORRO | TRANSPARENCIA

Ctedra Jos Felipe Bertrn de Gobierno y Liderazgo en la Admisnistracin Pblica

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Contratacin tradicional versus contratacin electrnica: eficiencia, ahorro y transparencia...........................................................................37

El medio: plataforma de licitacin pblica electrnica ........................................ 53

Impulso decidido: la puesta en marcha................................................................. 63

El impacto de la contratacin pblica electrnica en las PYMES ........................71

Conclusiones: Ahora es el momento, Espaa es el lugar ..................................... 85

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Europa avanza hacia la contratacin pblica cien por cien electrnica

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0001:0113:ES:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:ES:PDF http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0015:FIN:ES:PDF 13

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El siguiente paso: La Estrategia Europa 2020

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La nueva Directiva de Contratacin Pblica Electrnica

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El Contenido de la Propuesta de Directiva

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http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/sme_code_of_best_practices_en.pdf IESE - Universidad de Navarra

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La preocupacin por la seguridad de las plataformas electrnicas

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http://wales.gov.uk/topics/improvingservices/bettervfm/eprocurement/?lang=en http://www.ugap.fr/ IESE - Universidad de Navarra

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Liderazgo en impulso de contratacin electrnica por parte de la Comisin Europea

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Establecimiento del grupo de Expertos en Licitacin Electrnica

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Servicio Servicio Servicio

Estado Comunidad autnoma Municipio

Plataforma Plataforma Plataforma

Operador econmico Operador econmico Operador econmico

Servicio Servicio Servicio

Estado Comunidad autnoma Municipio

Plataforma Plataforma Plataforma Plataforma/ Interfaz

Operador econmico Operador econmico Operador econmico

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