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OS ANOS LULA Contribuies para um balano crtico 2003-2010

Conselho Editorial

Bertha K. Becker Candido Mendes Cristovam Buarque Ignacy Sachs Jurandir Freire Costa Ladislau Dowbor Pierre Salama

OS ANOS LULA
Contribuies para um balano crtico 2003-2010

Garamond

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G624a Os anos Lula: contribuies para um balano crtico 2003-2010. - Rio de Janeiro : Garamond, 2010. 424p.;16x23cm ISBN 978-85-7617-196-6 1. Brasil - Poltica econmica. 2. Brasil - Poltica e governo - 2003-. II. Ttulo. 10-4233. CDD: 338.0981 CDU: 338.1(81)

SUMRIO

APRESENTAO

Paulo Passarinho. ......................................................................................................... 7


ESTRATGIAS E MODELOS DE DESENVOLVIMENTO

Joo Paulo de Almeida Magalhes............................................................................. 19


MODELO LIBERAL-PERIFRICO E BLOCO DE PODER: POLTICA E DINMICA MACROECONMICA NOS GOVERNOS LULA

Luiz Filgueiras, Bruno Pinheiro, Celeste Philigret, Paulo Balanco........................... 35


ENDIVIDAMENTO DO ESTADO E SETOR FINANCEIRO NO BRASIL: INTERDEPENDNCIAS MACROECONMICAS E LIMITES ESTRUTURAIS AO DESENVOLVIMENTO

Miguel Bruno............................................................................................................... 71
INSERO EXTERNA E VULNERABILIDADE DA ECONOMIA BRASILEIRA NO GOVERNO LULA

Marcelo Dias Carcanholo......................................................................................... 109


DESENVOLVIMENTO E INSERO EXTERNA: ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE O PERODO 2003-2009 NO BRASIL

Adhemar S. Mineiro................................................................................................... 133


DESEMPENHO MACROECONMICO EM PERSPECTIVA HISTRICA: GOVERNO LULA (2003-10)

Reinaldo Gonalves................................................................................................... 161


POLTICA INDUSTRIAL DO GOVERNO LULA

Wilson Cano, Ana Lucia Gonalves da Silva............................................................ 181


CONSIDERAES SOBRE ENERGIA E LOGSTICA NO BRASIL

Carlos Lessa, Raphael Padula, Gustavo Santos....................................................... 209

GOVERNO LULA UM BALANO CRTICO DA POLTICA DE TRANSPORTES

Fernando Mac Dowell............................................................................................... 229


O BNDES E A REORGANIZAO DO CAPITALISMO BRASILEIRO: UM DEBATE NECESSRIO

Carlos Tautz, Felipe Siston, Joo Roberto Lopes Pinto, Luciana Badin.................. 249
A QUESTO AGRRIA NO BRASIL: NO REFORMA E CONTRARREFORMA AGRRIA NO GOVERNO LULA

Ariovaldo Umbelino de Oliveira............................................................................... 287


TRABALHO E SINDICALISMO NO GOVERNO LULA

Flvio Tonelli, Antnio Carlos Queiroz. ................................................................... 329


A SADE EM BANHO-MARIA

Ligia Bahia................................................................................................................ 351


EDUCAO NO GOVERNO DE LULA DA SILVA: A RUPTURA QUE NO ACONTECEU

Roberto Leher............................................................................................................ 369


DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL

Guilherme C. Delgado............................................................................................... 413


SOBRE OS AUTORES................................................................................................. 419

APRESENTAO
Paulo Passarinho1

A organizao e produo deste livro foi uma iniciativa das entidades de representao dos economistas do Rio de Janeiro o Conselho Regional de Economia e o Sindicato dos Economistas e do Centro de Estudos para o Desenvolvimento. Essas entidades tm longa tradio em acompanhar e se posicionar a respeito da problemtica do desenvolvimento brasileiro, e em particular com os rumos da poltica econmica. Esta tradio nos remete prpria reorganizao da categoria dos economistas no Rio de Janeiro na segunda metade dos anos 70, ainda em plena ditadura. Naquela poca, em meio reorganizao poltica de vrios outros segmentos da sociedade civil, fundamos o Instituto dos Economistas do Rio de Janeiro e iniciamos o processo de democratizao do Conselho Regional e do nosso Sindicato. Em torno do chamado Movimento de Renovao dos Economistas do Rio de Janeiro, procurvamos acima de tudo ampliar os espaos de debate e posicionamento poltico da nossa categoria em um momento extremamente rico de vitalidade da luta contra o regime militar. Desde ento, sempre nos pautamos pela defesa de um novo modelo econmico para o Brasil, coerente com nossas preocupaes com a real democratizao do pas, a defesa da soberania nacional e de uma concepo de desenvolvimento econmico e social capaz de reduzir as imensas desigualdades que nos marcam.
1 Economista formado pela UFRJ, ex-presidente do Conselho Regional de Economia (exerccio de 2009), atual conselheiro da entidade e diretor do Sindicato dos Economistas do R.J. Autor de artigos sobre economia brasileira publicados em jornais e portais da internet, tambm apresentador do programa de rdio Faixa Livre, especializado em economia e polticas pblicas. apresentao

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Uma prova inequvoca do nosso envolvimento e comprometimento em torno dessas bandeiras a existncia e o trabalho ininterrupto que mantivemos com as edies mensais do Jornal dos Economistas ao longo das dcadas de 1980, 1990 e 2000 assim como dezenas de outras atividades, como debates, seminrios e livros editados durante todos esses anos. Alm dessa tradio, a organizao deste livro tambm motivada pela prpria natureza do movimento poltico que fez com que Lula, o Partido dos Trabalhadores e seus aliados chegassem ao Governo Federal atravs da eleio presidencial de 2002. Conforme de amplo conhecimento, as correntes polticas majoritrias que venceram a eleio presidencial daquele ano sempre sustentaram uma forte crtica s reformas implantadas no Brasil a partir dos governos Collor de Melo, Itamar Franco e FHC. Essas reformas procuraram conferir ao pas um novo quadro jurdicoinstitucional, particularmente como suporte para um novo modelo econmico, baseado nas aberturas financeira, comercial, produtiva e tecnolgica. Esse conjunto de reformas verdadeiras contrarreformas, pelos seus aspectos antinacionais e antipopulares tiveram o papel de introduzir em nosso pas, de forma tardia, o receiturio propugnado pelo chamado Consenso de Washington, anteriormente j aplicado em vrios pases da Amrica Latina. Paulatina e contnua remoo dos mecanismos de controle sobre os fluxos externos de capital, abertura comercial, privatizaes de empresas estatais como a estratgica Vale do Rio Doce e de servios pblicos essenciais como a distribuio de energia eltrica e gs e o setor de telecomunicaes, fim, na prtica, do monoplio estatal do petrleo ou as mudanas na legislao trabalhista com o objetivo de facilitar a flexibilizao e terceirizao das relaes de trabalho foram algumas medidas que, a rigor, ficaram como marcos de uma nova fase que se abriu no Brasil a partir dos anos 90. Essa fase pode ser caracterizada como a resposta encontrada pelo novo pacto poltico hegemnico forjado no pas, buscando superar os impasses em que a economia e a prpria sociedade brasileira se debatiam desde o incio da dcada de 1980, com a crise da dvida externa e o esgotamento da chamada fase de substituio de importaes.
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Contudo, assim como as correntes polticas lideradas por Lula, as sucessivas e diferentes direes das entidades representativas dos economistas no Rio de Janeiro sempre se colocaram como frentes de resistncia e crtica ao ajuste promovido por esse pacto poltico dominante a partir dos anos 1990. Dessa forma, e independentemente das vinculaes partidrias dos membros dessas entidades, a vitria eleitoral de Lula em 2002 e a chegada do PT e seus aliados histricos ao Governo Federal, a partir de 2003, nos abriam, naturalmente, uma enorme expectativa em relao s possibilidades que ento se descortinavam. Mais do que isso, assumimos e identificamos que todo o trabalho de crtica permanente assumido pelas direes das entidades dos economistas do Rio de Janeiro aos programas governamentais desenvolvidos sob a gide neoliberal, bem como as alternativas que sempre defendemos e divulgamos como as mais adequadas ao nosso pas, tambm reforavam o amplo movimento poltico que acabou se tornando vitorioso em 2002. Portanto, este livro procura avaliar em que medida os compromissos histricos de mudanas estruturais no pas, inclusive reafirmados na polmica Carta aos brasileiros, foram satisfeitos. Nossa pretenso foi procurar nos reportar ao que experimentamos ao longo desses quase oito anos de governo, dentro de uma viso crtica e independente e a partir de premissas analticas e proposies que sempre julgamos mais adequadas ao pas, e das quais jamais abrimos mo. Com isso, queremos tambm reafirmar que no compactuamos e no concordamos com qualquer tipo de silncio, ou perplexidade, ante os aparentes paradoxos que o mundo da poltica nos reserva. Ao contrrio, assumimos nossas posies com transparncia. Queremos explicitamente resistir s tentaes de compatibilizar o necessrio e permanente exerccio da crtica s convenincias e interesses polticos de ocasio. E afastamos a possibilidade de condicionar a crtica a uma estreita e, em geral, oportunista concepo de pragmatismo. O critrio que utilizamos para a organizao deste trabalho foi o de convidar analistas com reconhecida competncia tcnica, notria especialidade, independncia crtica e insero social e poltica nas reas de avaliao contempladas para nos oferecer artigos que apreciassem aspectos da poltica governamental com abordagens analticas das estratgias adotadas e anlises comparativas.
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Temos assim um conjunto de avaliaes que, embora de responsabilidade exclusiva de seus autores, se encaixam no objetivo geral estabelecido para este projeto editorial, que oferecer uma contribuio crtica acerca do que de fato pode ser apontado como relevante em termos do balano de diferentes polticas e estratgias do Governo Federal neste perodo compreendido entre os anos de 2003 e 2010. Contudo, esse balano no contempla, naturalmente, o conjunto de responsabilidades inerentes ao Governo Federal, nem tampouco teve essa pretenso. Queremos registrar, para a posteridade e para outras anlises que se faam, algumas contribuies crticas em reas de alta relevncia para a compreenso histrica desse perodo. O exerccio de avaliao, sabemos, sempre complexo, parcial e sujeito a subjetividades inerentes percepo e sensibilidade de cada autor. Entretanto, a escolha dos especialistas convidados procurou privilegiar a independncia intelectual e o respaldo profissional e poltico que a trajetria de cada um deles nos assegura, buscando obter avaliaes que fujam s tentaes do senso comum ou que se baseiem em aparncias que no compreendem a essencialidade dos processos em curso. Os temas mais contemplados neste conjunto de artigos abordam a problemtica macroeconmica como uma decorrncia da prpria centralidade dessa questo, condicionante em larga medida do conjunto das polticas pblicas. Os textos de Joo Paulo de Almeida Magalhes Estratgias e modelo de crescimento , Luis Filgueiras, Bruno Pinheiro, Celeste Philigret e Paulo Balanco Modelo liberal-perifrico e bloco de poder: poltica e dinmica macroeconmica nos governos Lula , Miguel Bruno Endividamento do Estado e setor financeiro no Brasil: interdependncias macroeconmicas e limites estruturais ao desenvolvimento , Marcelo Carcanholo Insero externa e vulnerabilidade da economia brasileira no governo Lula , Adhemar Mineiro Desenvolvimento e insero externa: algumas consideraes sobre o perodo 2003-2009 no Brasil e Reinaldo Gonalves Desempenho Macroeconmico em perspectiva histrica: Governo Lula (2003-2010) procuram interpretar e traduzir as principais caractersticas e especificidades da dinmica macroeconmica desses anos dos governos Lula.
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A estratgia industrial, o problema da infraestrutura e a avaliao do mais importante instrumento de financiamento atividade produtiva no pas, que o BNDES, so contemplados, respectivamente, pelas contribuies de Wilson Cano e Ana Lucia Gonalves da Silva Poltica industrial do Governo Lula , Carlos Lessa, Gustavo Santos e Raphael Padula Consideraes sobre energia e logstica no Brasil , Fernando Mac Dowell Poltica de transportes e Carlos Tautz, Felipe Siston, Joo Roberto Lopes Pinto e Luciana Badin O BNDES e a reorganizao do capitalismo brasileiro: um debate necessrio. As questes agrria e urbana so apreciadas, respectivamente, por Ariovaldo Umbelino A questo agrria no Brasil e alguns dos aspectos relacionados complexa problemtica social so abordados nos trabalhos de Flavio Tonelli e Antnio Augusto Queiroz Trabalho e sindicalismo no Governo Lula , Ligia Bahia A sade em banho-maria , Roberto Leher Educao no governo Lula: a ruptura que no aconteceu e Guilherme Delgado Desigualdade social no Brasil. Nosso objetivo inicial, com este projeto editorial, era oferecer uma viso analtica crtica de um nmero um pouco maior de temas que julgamos igualmente importantes para um trabalho da natureza a que este livro se prope. Contudo, por razes alheias nossa vontade, no nos foi possvel atingir o conjunto inicialmente imaginado. Porm, temos a certeza de que este livro, com o expressivo nmero de artigos que rene, contribuir de forma relevante para o objetivo a que nos propomos, abordando o importante momento histrico que vivemos. Afinal, o correto entendimento desse perodo, que se confunde com a chegada ao Governo Federal de um conjunto de partidos de esquerda, sob a liderana do PT, aliado com foras de centro e de direita, poder nos ser til para repensar os inmeros desafios que continuam a se colocar em nosso horizonte, sem que haja, infelizmente, um mnimo de garantia de uma mudana estrutural que nos leve a alterar os rumos que o pas assumiu desde o incio dos anos de 1990. Consideramos que, desde ento, nos encontramos em uma quadra histrica marcada por uma acelerada e grave crise de valores e, no plano das perspectivas histricas para o pas, em uma perigosa rota de perda de soberania e autonomia sobre os rumos a serem construdos para a nao brasileira. Os efeitos que a ideologia dominante exerce sobre o conjunto da sociedade so notrios, em particular com a brutal apologia do individualismo e do
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exerccio do consumismo como formas de realizao humanas. Ao mesmo tempo e paradoxalmente evidente e crescente interdependncia entre todas as formas de atividades sociais e produtivas observamos a desvalorizao do trabalho coletivo e solidrio, como forma de superao dos desafios que as sociedades contemporneas nos colocam. No plano objetivo do desenvolvimento econmico e social, aprofundamos a insero subalterna da economia brasileira a um mundo sob hegemonia da globalizao financeira e fortemente marcado por presses das potncias econmicas, soberanas nas definies de suas prioridades. Mas os impasses que hoje vivemos constituem um fenmeno que tem suas explicaes na nossa prpria histria recente, independentemente das notrias injunes de natureza externa que sofremos. A marcha da economia brasileira a partir dos anos 1930 identificada como o incio do nosso processo de industrializao tardia. Pas at ento construdo predominantemente a partir dos interesses das potncias europeias em associao com interesses empresariais locais, a crise de 1929 e a falncia de uma economia baseada na exportao de matrias-primas para os pases mais desenvolvidos abriram para o Brasil, a partir da chamada Revoluo de 1930, uma nova etapa do seu desenvolvimento. O perodo que ento se inicia, apesar de suas inmeras turbulncias e conflitos o maior deles representado pelo golpe empresarial-militar de 1964 , identificado como de hegemonia do modelo desenvolvimentista. De alguma forma, a ideia do Estado como articulador do esforo para, junto com o capital privado nacional e estrangeiro, empreender o processo de industrializao do pas era visto como o caminho mais vivel para a superao do nosso subdesenvolvimento pela grande maioria das correntes polticas. A divergncia maior se dava justamente em relao ao peso, importncia e papel a ser conferido a esses trs diferentes entes, em particular em relao ao protagonismo do Estado e do capital estrangeiro. Como principais polos antagnicos, dentro dessa estratgia desen volvimentista, encontravam-se, de um lado, o desenvolvimentismo nacionalista defensor de uma industrializao planificada e fortemente apoiada por empreendimentos estatais; e o desenvolvimentismo no nacionalista, que, por sua vez, defendia um processo de industrializao para o Brasil em ritmo
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compatvel ao chamado equilbrio macroeconmico, com forte participao dos capitais estrangeiros.2 O golpe de 1964 representou a consolidao da vitria desta segunda corrente, com todas as implicaes de natureza poltica que marcam o pas at meados dos anos 1980, quando restabelecido um regime de liberdades democrticas formais, especialmente a partir da promulgao da Constituio de 1988. Entretanto, esse um momento em que a crise da dvida externa, que explode no incio dos anos 1980, ainda se manifesta de forma aguda. Essa referida dcada, para muitos perdida, encerrou, de fato, aquele ciclo desenvolvimentista iniciado nos anos de 1930 e que, inclusive, teve decisiva influncia para o fim da ditadura. Contudo, ainda no se havia esboado um novo pacto hegemnico no pas, de modo a permitir a superao daquele quadro marcado por um forte processo inflacionrio e pela prpria crise do Estado. neste contexto que um forte movimento social de massas emerge, com o revigoramento da atividade sindical, a criao da CUT, do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, da afirmao do processo de construo do PT e de um movimento reivindicativo de massas que acaba por desaguar em forte presso popular sobre os trabalhos do Congresso Constituinte de 1987 e 1988. um momento, portanto, de riqueza da luta social, mas tambm de disputa indefinida em relao s sadas da crise, inicialmente de natureza econmica, mas agora de inegvel dimenso poltica. Um bom exemplo dessas profundas contradies pode ser dado pelo resultado poltico gerado com a promulgao da nova Constituio de 1988. Os constituintes pressionados por uma formidvel presso popular procuram conferir nfase ao papel do Estado na promoo e financiamento da extenso de direitos sociais. isso que fez com que Ulisses Guimares denominasse a nova carta como a Constituio Cidad. Entretanto, o presidente da Repblica poca, Jos Sarney, no se sente nem um pouco constrangido em, imediatamente aps a promulgao do novo texto constitucional, contra ele investir, em cadeia nacional de rdio e televiso, em decorrncia da vinculao
2 Cf. Bielschowsky, R. In: Pensamento econmico brasileiro O ciclo ideolgico do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Ipea/ Inpes, 1988. apresentao

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constitucional de algumas receitas oramentrias a determinadas funes de carter social sade, educao, previdncia, assistncia social. Enfim, vivamos uma conjuntura de intensa disputa poltica, sem que estivesse clara uma nova definio de rumos para o pas. Somente nos anos 1990, e aps a eleio e posteriormente ao impedimento de Collor, que um novo pacto hegemnico comea a se conformar, com a concluso do processo de renegociao da dvida externa, o lanamento do Plano Real e a eleio de Fernando Henrique Cardoso para a presidncia do pas, em 1994. Conforme j destacado, o processo que ento se abre impulsiona e consolida uma nova etapa da histria econmica, social e poltica do Brasil. A adoo da agenda liberalizante ganha hegemonia e sepulta de vez o passado desenvolvimentista do pas, ao construir um novo consenso em torno da pauta de reformas ditada pelos interesses do capital financeiro, cristalizando uma unidade programtica entre os seus diversos setores bancos, multinacionais e grandes corporaes nacionais. A exitosa estratgia de reduo do processo inflacionrio confere as condies polticas para se aprofundar o processo de privatizaes iniciado no governo Collor, e para se avanar nas mudanas constitucionais, jurdicas e institucionais requeridas pela nova ordem. Porm, sucessivas crises financeiras se abatem em vrios pases da periferia, no Mxico (1994), na sia (1997), na Rssia (1998), na Argentina (2001), e aqui mesmo no Brasil (1999 e 2002), colocando em xeque o modelo implantado. Alm disso, profundos impactos no mundo do trabalho, decorrentes da reestruturao produtiva e de suas consequncias negativas sobre o nvel de emprego e renda dos trabalhadores, amadureceram as condies para uma derrota poltica e eleitoral do neoliberalismo e das correntes polticas que o representava. Mesmo nos momentos de maior fora do neoliberalismo, particularmente aqui na Amrica Latina, em meados dos anos 1990, o Brasil e o PT eram vistos pelo mundo afora especialmente pela esquerda mundial como uma espcie de retaguarda de resistncia e esperana de uma virada poltica que viria a acontecer a partir dos fracassos econmicos e sociais que o projeto liberal acumulava.
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Afinal, que outro pas dispunha de um partido de esquerda enraizado, como o Partido dos Trabalhadores? Qual outro pas possua a fora de um movimento de massas organizado como o MST, ou o apoio importante de segmentos mdios, crticos das consequncias do ajuste liberal realizado, como servidores pblicos, estudantes, advogados progressistas ou expressivos setores ligados s igrejas? Que outro pas podia contar com uma central sindical como a CUT, com sua fora e representatividade? Particularmente, que outro pas tinha o privilgio de ter construdo uma liderana popular como o ex-retirante, exmetalrgico e lder poltico Luiz Incio Lula da Silva, com todo o seu carisma e a sua simbologia? Desse modo, a eleio presidencial de 2002, ao se aproximar em meio a mais uma forte crise de governabilidade provocada pelo fracasso do modelo dos bancos e transnacionais , apontava claramente para a objetiva possibilidade de o Brasil se reencontrar com o seu prprio futuro, como uma nao capaz de se reconstruir, com soberania e justia. Seria a oportunidade de se deixar para trs os programas de ajuste e as polticas macroeconmicas sob inspirao do FMI; de se rever as privatizaes levadas a cabo ao longo dos anos 1990; de se repensar o tipo de insero externa que o pas havia experimentado, aprofundando uma medocre subalternidade s economias mais desenvolvidas. Entretanto, como suficientemente de domnio pblico, a prpria crise brasileira de 2002 produzida justamente pelos setores financistas , o novo acordo celebrado pelo governo de FHC com o FMI e a forma adotada por Lula e pela sua campanha para construir o que foi chamado de governabilidade colocaram em suspenso as expectativas de mudanas substantivas na poltica, no modelo econmico e na hegemonia exercida pelo capital financeiro. Se, eleitoralmente, a esperana havia vencido o medo, na poltica real a prudncia ou a metamorfose poltica dos vitoriosos venceu as esperanas de uma decidida, firme e clara superao do legado neoliberal. Passados quase oito anos das eleies de 2002, e tendo o governo Lula sido reeleito em 2006, temos agora a oportunidade de realizar o balano desse perodo, conforme expresso nos artigos que compem este livro. As prximas dcadas em um mundo dominado pela globalizao financeira, marcado por uma crise econmica de dimenses inditas nos centros
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mais desenvolvidos do capitalismo e convivendo com o incio do declnio do poder imperial, e at hoje inconteste, dos Estados Unidos nos colocam graves interrogaes. Em que medida estamos nos preparando para o futuro de tenso e riscos que sempre caracterizam esses momentos histricos de transio da hegemonia do poder global, ou ao menos do padro de dominao que se construiu a partir do final da Segunda Grande Guerra e, especialmente, aps o fim da Unio Sovitica? Somos um pas extremamente rico em diversos recursos minerais estratgicos, incluindo agora o disputadssimo petrleo, em decorrncia da descoberta dos campos do pr-sal; possumos a Amaznia brasileira, a maior rea dessa cobiada e rica regio sul-americana, santurio do maior patrimnio de biodiversidade da Terra; temos, em abundncia, gua e terras frteis, em meio a um mundo carente de alimentos e do lquido vital aos seres humanos. Alm disso, temos um territrio continental e uma populao que se aproxima dos 200 milhes de pessoas. Somos, enfim, um pas com plena potencialidade de construir uma sociedade harmnica, com todas as condies de assegurar bem-estar material e acesso educao, sade e servios bsicos de tima qualidade ao conjunto da nossa populao. Contudo, por fora do modelo em curso, nos encontramos em acelerado processo de desnacionalizao do nosso parque produtivo, em franca trajetria de reprimarizao da nossa pauta de exportaes, com a continuidade de medidas de liberalizao financeira e sem nenhuma autonomia na estratgica rea de gerao de conhecimentos cientficos e tecnolgicos que possa atenuar a nossa dependncia externa. Que pas, portanto, estamos construindo? Essa talvez seja a principal pergunta que queremos estimular que seja respondida a partir da contribuio a que este livro se prope. Lula encerra os seus dois perodos presidenciais com grande popularidade, relativo crescimento econmico e gerao de empregos de baixa remunerao e precria qualificao mas significativos em relao aos seus mais recentes antecessores. Conta com acentuada projeo internacional junto aos crculos do poder dominante do mundo mais desenvolvido, junto s vozes do mercado, mas tambm com prestgio em relao aos dirigentes dos pases em
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