Tesis - Gestión Participativa y Modernización de La Gestión Pública

INTRODUCCIÓN
Este informe refiere los avatares de un proceso de investigación teórico práctica sobre gestión
participativa y modernización de la gestión pública en Chile entre 1998 y hasta mayo de 2000, el cual
contó con la orientación de la profesora Sonia Godoy del Magíster en Desarrollo y
Comportamiento Organizacional que imparte la Facultad de Ciencias Administrativas de la
Universidad Diego Portales.
La investigación contó, inicialmente, con el respaldo de la Secretaría Ejecutiva del Comité

Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, y luego, con la activa colaboración de la
Vicepresidencia de Modernización del Estado de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales
(ANEF), y finalmente obtuvo el apoyo de la Dirección de la Escuela de Gobierno, Gestión Pública
y Ciencia Política de la Universidad de Chile.
El proyecto de investigación responde a un nivel exploratorio descriptivo, por cuanto su pretensión

fue llegar a reunir un conjunto de antecedentes y datos que permitieran conocer los rasgos
fundamentales, características y desarrollo de la gestión participativa en el marco del proceso de
modernización de la gestión pública. Todo, desde un enfoque del desarrollo organizacional (DO),
que a su vez permitiera aportar en la construcción de un diagnóstico para retroalimentar a los
responsables del proceso, y avanzar en la identificación de algunos elementos orientados a
fundamentar una o más propuestas de intervención dirigidas a superar las brechas que
eventualmente pudieran ser detectadas por este trabajo.
Los contenidos de la tesis están divididos en 6 capítulos, más 16 anexos.
En el capítulo I "Definición del Problema", se fundamenta la elección del tema; se delimita el

problema objeto de investigación y se formulan los objetivos de esta tesis.
El capítulo II "Metodología", explica el proceso seguido en el desarrollo de la investigación.

Básicamente, se tratan los aspectos del diseño como universo, muestra, instrumentos de recolección
de información, y otros propios de la metodología de investigación - acción desarrollada, así como
las medidas adoptadas para garantizar aceptables niveles de confiabilidad y de validez.
El capítulo III “Marco Teórico”, contiene las bases conceptuales necesarias para una adecuada
contextualización y comprensión del problema. En particular, se señalan algunos alcances generales
sobre lo que se entiende por gestión participativa y su relación con el DO. A continuación, se aporta
evidencia empírica sobre los efectos de introducir prácticas participativas en las empresas, y se
contextualiza el actual interés mundial sobre el tema. Por último, se indican las técnicas, las críticas y
se mencionan los aspectos más relevantes que conlleva la implementación de la gestión participativa
en las organizaciones.
El capítulo IV “Gestión Participativa y Modernización de la Gestión Pública”, se inicia con algunos

alcances sobre la demanda por participación en la gestión pública en Chile, y continua con una breve
referencia acerca de las experiencias participativas que ha conocido el país. Luego, se indican a
2 Gestión Participativa y Modernización de la Gestión Pública
grosso modo las características principales del proceso de modernización de la gestión pública, para
culminar con una referencia entre éste y la temática específica objeto de investigación. Finalmente,
se conceptualiza brevemente él proyecto gubernamental en materia de participación, y se analiza la
relación entre gerencia pública y liderazgo y sus efectos en lo que concierne a la participación.
El capítulo V “Investigación - Acción”, describe los hallazgos y la metodología propia del DO

seguida en este proceso de investigación, sus constataciones y las observaciones de quien ha
efectuado la investigación desde un supuesto rol de «consultor» y lo que, sin duda, se estima más
relevante: «las propias opiniones de los protagonistas del proceso» recopiladas de los diferentes
talleres y entrevistas en profundidad que se sostuvo con actores destacados, así como del estudio
documental realizado.
En el capítulo VI, “Conclusiones” se presenta una síntesis de los hallazgos que se estiman más
relevantes relacionados con la gestión participativa que se ha pretendido implementar en la
Administración pública en el marco del proceso de modernización de la gestión pública. Luego, se
plantean diversos alcances, consideraciones y opciones que, desde la perspectiva del DO, ameritarían
ser evaluadas a fin de responder a las carencias y limitaciones constatadas, además de plantear ciertas
sugerencias para futuros estudios, para culminar dando cuenta del grado en que se han respondido
las interrogantes y los objetivos, además de presentar algunos destinados a facilitar una
autoevaluación del proceso de investigación.
Por último, el capítulo “Anexos”, contiene todos aquellos aspectos conexos que pueden servir para
una mejor comprensión del informe. Al efecto, se presentan los instrumentos de recopilación de
datos, la forma en que se desarrolló la etapa de análisis de datos y de retroalimentación, la
presentación de las principales evidencias apoyadas en un conjunto de matrices y gráficas que
resumen los resultados del proceso de investigación y distintos otros antecedentes de las
intervenciones realizadas.
Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Universidad Diego Portales. Facultad de Ciencias Administrativas
I.
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Este capítulo pretende dar cuenta de las motivaciones que inspiraron este trabajo y busca
contextualizar la temática en estudio. Además, describe la forma en que paralelamente se llegó a
delimitar el problema para culminar señalando los objetivos específicos de este trabajo de tesis.
Importancia y justificación del tema

En un importante número de textos recientes de management, es posible advertir cómo se viene
imponiendo con fuerza un nuevo paradigma de gestión que deja atrás la concepción taylorista -
fordista y al modelo burocrático, que preconiza por un enfoque humanista como una forma de
responder mejor a los nuevos requerimientos que conlleva la globalización, la competitividad, la
innovación tecnológica, la evolución de la sociedad y la urgente necesidad de modernizar al Estado. 1
Transitar desde una cultura burocrática hacia una gestión participativa es todo un desafío para la
empresa privada 2 y sin duda, representa un esfuerzo de mucho mayor envergadura atendido el
tamaño, complejidad y diversidad de instituciones y personas tratándose del caso de la
Administración Pública.
En nuestro país, al igual que en muchos otros, modernizar la gestión pública, es una preocupación
del mayor interés que concita importantes niveles de consenso tanto a nivel gubernamental, la
oposición, el funcionariado y, por supuesto, en la ciudadanía en general. Es urgente contar con
mejores servicios. Modernizar la gestión pública es no sólo un imperativo económico, también, es
ético.
La modernización, es un término que ha servido como «paraguas conceptualizador» bajo el que se

acogen un conjunto de fenómenos de adaptación 3 en los que está presente una conciencia
generalizada respecto de que el paradigma burocrático parece estar llegando a la fase final de su
existencia.
La participación, a su vez, es uno de los valores subyacentes en la mayoría de los esfuerzos de

Desarrollo Organizacional (DO), 4 todo lo cual constituía un motivante desafío para quien, siendo
administrador público de profesión, culminaba un período de formación que, más precisamente,
debería conceptualizar como una verdadera transformación, luego de haber realizado este programa
de Magister y que requería emprender su trabajo de tesis.
Por último, la temática en estudio importa un proceso de cambio en que las personas juegan un
papel que constituye un «núcleo clave» 5 en sus diversos roles: clientes o usuarios, administradores o
gerentes, funcionarios y dirigentes de asociaciones de funcionarios, lo que viene a reafirmar nuestra
impresión de que este sería un apasionante trabajo para ser abordado desde la perspectiva del
desarrollo y comportamiento organizacional.
Formulación del problema

La investigación fue propuesta preliminar y genéricamente como gestión participativa y
modernización de la gestión pública. Planteada en tales términos, la misma, sin duda, podía ser
abordada mediante distintos niveles de conocimiento; en razón de lo cual se optó, finalmente,
porque el proyecto fuera teórico práctico enfocándolo desde una perspectiva exploratorio
descriptiva, atendida la carencia de estudios sobre esta temática. 6
Una primera aproximación al problema fue tratar de contrastar la realidad con los planteamientos
teóricos existentes sobre este tema, y lo que pudiere indicar en forma imperativa la legislación y
normativa administrativa al respecto. Además, era necesario no olvidar que la temática y el
problema tenían que ser estudiados desde la óptica y con el instrumental inherente a lo que
comúnmente involucra un proceso de desarrollo y comportamiento organizacional.
De acuerdo con este primer acercamiento, el planteamiento preliminar fue tratar de establecer una
respuesta a la pregunta: ¿Qué características tiene la gestión participativa que se da o pretende
implementar en los servicios públicos de la administración pública chilena, respecto de lo que
recomiendan las nuevas orientaciones del management y del DO y lo que señalan las directrices del
Gobierno?
Esta primera sistematización tuvo la utilidad de servir de guía en el proceso de recolección de

información. Desde esa perspectiva, se procedió a realizar un exhaustivo estudio documental de una
diversidad de textos y artículos algunos de los cuales fue necesario importar de Estados Unidos y
Europa, lo cual permitió comenzar a trabajar en la elaboración de encuestas. Sin embargo, una de
las primeras lecciones de este trabajo y que por su impacto, es ineludible destacar, se refiere a la
necesidad inicial de replantearnos radicalmente la forma en que habitualmente y, hasta ese entonces,
nuestra formación de pre grado nos había llevado a trabajar.
El aprendizaje plenamente coherente con los postulados del DO, fue dejar de asumir una
postura de experto (en organización y métodos, en particular) que se involucra en la temática de
estudio, diagnostica y recomienda una estrategia de cambio, por un rol más humilde, no de experto,
sino más bien de facilitador o colaborador de un proceso de aprendizaje en que a través del uso
activo de la retroalimentación, el sistema cliente tiene que ser el verdadero protagonista. 7
La aplicación de esta enseñanza significó reorientar, desde un principio, este trabajo de tesis, de
modo que en vez de trabajar en solitario las conclusiones, significado y alcances que arrojarían los
datos que se obtendrían de las encuestas, como el análisis de las otras fuentes de información a que
se hará mención más adelante, se consideró conveniente, desde un principio, favorecer la
organización de diversos talleres en los cuales se propugnaría por un trabajo de análisis colectivo a
cargo de los propios actores del proceso: Comité Interministerial de Modernización, personal
directivo, profesionales, dirigentes de asociaciones y funcionarios.
Cumplida esta primera etapa, quedó de manifiesto la enorme complejidad y extensión del objeto de
estudio; por lo que fue necesario proceder a delimitar con mayor precisión el ámbito de esta
investigación. 8

Capítulo I. Definición del Problema 5
Finalmente, es importante considerar que la realidad estudiada en el curso de los años que ha
cubierto esta investigación ha experimentado las variaciones que involucra todo proceso de cambio,
en términos de avances y retrocesos, en razón de lo cual trataremos de narrar lo más fielmente
posible las constataciones y acciones que se dieron en este periodo. No obstante, a estas
aprensiones también debemos agregar las vicisitudes, temores y expectativas que significó la reciente
resolución de un cambio gubernamental que, sin duda, agregará nuevos matices, prioridades y otras
singularidades a este proceso.
Delimitación del problema

Como fue planteado el problema era susceptible de una mayor precisión respecto de determinados
aspectos involucrados en él. Luego, de un proceso de reflexión, el problema quedó finalmente
delimitado mediante preguntas que determinaron áreas específicas de investigación, y que sirvieron
de orientación en la fase de recopilación de datos. 9
Las interrogantes se formularon de manera tal que abarcaran algunos aspectos relacionados con las
recomendaciones que es posible derivar del management, del DO, como también aquellos aspectos
que, eventualmente, pudiere mencionar la normativa oficial administrativa sobre el tema.
De esta forma, las preguntas planteadas, fueron en cuanto al Marco Teórico:
¿Qué se entiende por gestión participativa?
¿Cuáles son los requisitos y cómo se puede implementar un proceso de gestión participativa?
¿Qué relación es posible advertir entre el desarrollo organizacional y la gestión participativa?
¿Qué recomendaciones y propuestas se conocen del desarrollo y comportamiento

organizacional sobre la gestión participativa?
En el marco del proceso de Modernización de la Gestión Pública de Chile:
¿Cómo concibe el Gobierno la gestión participativa? ¿qué clase de participación desea el Gobierno?.
En el mismo contexto: ¿los servicios públicos han generado instancias para la participación?, y ¿en
qué forma se refleja el eventual compromiso de los directivos o jefaturas en impulsar y fomentar
instancias e instrumentos de participación?
Si, en la práctica, existen instancias de participación: ¿qué experiencias concretas se han aplicado?,
¿cuáles han sido sus resultados?, ¿cuáles son sus objetivos y funciones?; ¿en qué niveles
organizacionales se desarrolla?, ¿qué tipos o grados de participación se dan realmente en los servicios
públicos? y ¿cuáles son los principales obstáculos que han debido enfrentar?

¿Cuáles son las implicancias de la participación de los servicios públicos en el Premio Nacional a la
Calidad en lo que concierne a la gestión participativa?
Y, por último, ¿qué opinan las asociaciones de funcionarios?, ¿qué idea tienen sobre el concepto y
alcances de la gestión participativa?, y ¿qué acciones han tomado al respecto?.
Objetivos de la investigación
Atendiendo al carácter exploratorio descriptivo de la presente investigación, éstos están dirigidos a
obtener información acerca de la realidad objeto de estudio de modo de aportar antecedentes que
permitan describirla y caracterizarla en sus aspectos más relevantes. En consecuencia, los objetivos
son:
1º Conocer y describir las principales características de la gestión participativa que se está o pretende
implantar en la administración pública chilena;
2° Investigar y conocer los planteamientos desarrollados por la moderna teoría del management y del
DO referidos a la temática en estudio;
3º Aportar en la construcción de un diagnóstico que permita retroalimentar a los responsables y a

los protagonistas del proceso, el que podrá utilizarse en futuras investigaciones que apunten a
estudiar causas y deficiencias, y
4° Identificar elementos que sirvan para fundamentar una o más alternativas de intervención
susceptibles de emplearse sobre la base del DO.

Capítulo I. Definición del Problema 7
N O T AS
1 Ver, por ejemplo: GIBSON, Rowan, editor, Repensando el futuro. Negocios, principios, competencia, control y complejidad,
liderazgo, mercados y el mundo. (Rethinking the future. Rethinking business, principles, competition, control and complexity, leadership, markets
and the world, 1997), editorial Norma, Colombia, 1997, desde el punto de vista de los negocios, y BARZELAY, Michael,
Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la Administración Pública, (Breaking Through Bureaucracy. A New Vision for
Managing Government, 1992), editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1998, a nivel de la temática concerniente a la gestión
pública. Además, y específicamente desde el campo del desarrollo organizacional, se ha señalado que el cambio gerencial que se
estaría efectuando obedecería a las siguientes causas:
“1. Un nuevo concepto del hombre, basado en el conocimiento de sus complejas y cambiantes necesidades, que reemplaza a una
idea del hombre demasiado simplista, inocente y autómata,
2. Un nuevo concepto del poder basado en la colaboración y la razón, que reemplaza a un modelo de poder basado en la
coerción y la amenaza, y
3. Un nuevo concepto de los valores organizacionales, basado en ideales humanístico-democráticos, que reemplaza al sistema de
valores de la burocracia, despersonalizada y mecanicista”. BENNIS, Warren G., Desarrollo Organizacional: Su Naturaleza,
sus Orígenes y Perspectivas (Organization Development: Its Nature, Origins, and Prospects, 1969), editorial Fondo Educativo
Interamericano, S. A., U. S. A., 1973, pp. 24-25.
2 LAWLER III, Edward, La Ventaja Definitiva (The Ultimate Advantage, 1993), ediciones Granica S. A., España, 1996, p. 433 y ss.
3 VILLORIA M., Manuel, La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia, Colección
Estudios, Ministerio de las Administraciones Públicas, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, España, 1996, p.
15.
4 ROBBINS, Stephen. P., Comportamiento Organizacional. Teoría y Práctica (Organizational Behavior. Concepts, Controversies,
Applications, 1996), editorial Prentice Hall, 7ª edición, México, 1996, p. 737.
5 KREITNER, Robert, y KINICKI, Angelo, Comportamiento de las Organizaciones (Organizational Behavior, 1995), editorial
MCGraw-Hill, España, 1997, p. 624.
6 Complementariamente, este trabajo también podría entenderse como una tesis de compilación que involucra una revisión
acuciosa y exhaustiva de la literatura, y de una tesis de investigación en la que no sólo debemos conocer lo que han dicho sobre
el tema otros estudiosos, si no que, además, fruto de la investigación, es preciso descubrir algo que no se haya dicho todavía.
ECO, Umberto, Cómo se hace una tesis. Técnicas y procedimientos de estudio, investigación y escritura (Come si fa una tesi di
laurea, 1977), editorial Gedisa, México, 1989, p. 19 y ss.).
7 El innovador modo de aprender, descubriendo lo inesperado que permitía la retroinformación calificado: “quizás el invento social
más importante del siglo”, según Carl Roger citado por BURKE, W. Warner, Desarrollo Organizacional. Punto de vista
normativo (Organization Development, A Normative View, 1987), editorial Addison Wesley Iberoamericana, U. S. A., 1988, p. 28,
significó que los esfuerzos de esta investigación se orientarán hacia la preparación de un conjunto de talleres en los cuales se
procedería a crear las condiciones para que los propios protagonistas procedieran a estudiar los datos que se fueren recopilando
a través de este proceso.
8 Cuando un problema está bien formulado, “se tiene ganada la mitad del camino hacía su solución … el planteamiento establece
la dirección del estudio para lograr ciertos objetivos, de manera que los datos pertinentes se recolecten teniendo en mente esos
objetivos a fin de darles el significado que les corresponde”. ARIAS G., Fernando, Introducción a la Metodología de
Investigación en Ciencias de la Administración y del Comportamiento, editorial Trillas, 5a. edición, México, 1991, p. 54.
9 Las preguntas “cumplen una función orientadora, no se plantean en términos de variables sino de aspectos o dimensiones de la
realidad que se investiga”, lo cual permite afirmar que el esquema de investigación de esta tesis se enmarca en el denominado
paradigma cualitativo. SCHUSTER G., Hans, Paradigmas de investigación en Ciencias Sociales: Rutas de Navegación, apunte
s.e., Universidad Diego Portales, Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional, Santiago, 1999.


II.
METODOLOGÍA
En este capítulo, se abordan los principales aspectos metodológicos de esta investigación; en

particular, se señala el nivel del estudio y el modelo de consultoría aplicado; el diseño (plan,
estructura y estrategia de recolección de datos); la confiabilidad y validez de los instrumentos; la
forma en que se enfrentó la tabulación, el procesamiento y análisis de los datos y las alternativas más
relevantes de la investigación - acción desarrollada, para culminar con la delimitación de la población
objeto de estudio, el perfil de quienes constituyeron la muestra y lo que se estima son las principales
limitantes de esta investigación.
Nivel de la investigación y modelo de consultoría

Como antes se expresara, este proyecto de investigación teórico práctico, se enmarca en un nivel
exploratorio descriptivo, es decir, reconoce que no existen estudios específicos sobre la temática en
estudio en nuestro país, 1 y sólo pretende reunir un conjunto de antecedentes que contribuyan a
caracterizar en sus aspectos fundamentales la realidad objeto de estudio.
El compromiso inicial al inscribir este proyecto de investigación, 2 planteaba que mediante la

aplicación de instrumentos de recopilación de datos (encuestas y cuestionarios), la realización de
entrevistas complementarias y de la observación, esperaba tratar de aportar elementos objetivos que
permitieran visualizar la posible brecha que pudiere existir entre el marco de referencia conceptual, la
definición o proyecto gubernamental que se pretende implementar y la opinión de jefaturas y
funcionarios, y así contribuir a consensuar un diagnóstico entre los actores que sirva de punto de
partida para orientar las intervenciones susceptibles de emplear y materializar el cambio
organizacional deseado.
Por otra parte, y desde la perspectiva del DO, es necesario destacar que la investigación ha estado
permanentemente influenciada por el modelo de consultoría de procesos, es decir se ha tratando de
asumir un rol de «consultor» que colabora con un sistema cliente y que, en ningún caso, promueve
su visión o voluntad 3 que signifique prescribir o recomendar acciones con prescindencia de los
actores.
El s u rve y de investigación
Atendido el amplio número que significa el estudio de más de un centenar de servicios públicos que
conforman el universo objeto de investigación y dadas las naturales restricciones que tan vasta
cantidad implicaba para los escasos recursos de los que podía disponer este proyecto de
investigación, desde un principio, se prefirió que el diseño de la investigación fuera del tipo survey, o
sea, que privilegiara el uso de cuestionarios como método principal para recopilar información 4 y,
en menor medida, de entrevistas (por su elevado costo), las cuales se concentrarían en informantes
calificados y complementariamente de la observación participante cuando ello fuere posible y
recomendable.
Al respecto, una de las primeras actividades fue trabajar en la adaptación de ciertas encuestas y
cuestionarios para evaluar la gerencia participativa en general que se ofrecen en el texto de Anthony.
5
No obstante, y después de un análisis con nuestra profesora guía, estos instrumentos, en la forma
en que fueron concebidos, necesitaban un replanteamiento, pues, sin querer, podían inducir
determinadas posturas o respuestas de los encuestados.
Paralelamente y fruto del trabajo de recolección de material, se encontró un completo instrumental

para medir el clima organizacional elaborado por la Oficina Panamericana de la Salud (OPS), en el
cual una de las principales áreas de interés era el tema de la participación. 6 Se constató, además, que
este instrumento ha sido suficientemente probado en distintos países de América Latina como para
garantizar confiabilidad en los resultados obtenidos.
La preparación de las encuestas, a su vez, siempre tuvo presente que las percepciones, al involucrar la
expresión de juicios de valor que difícilmente exteriorizan en forma espontánea todas las personas,
hacía necesario disponer de un instrumento de tipo proyectivo, que garantizara el carácter estrictamente
confidencial de las opiniones emitidas, y así reducir los riesgos de manipulación intencionada de las
respuestas.
Por ello, y conforme a la realidad objeto de estudio, se procedió a adaptar y readecuar algunas de las
interrogantes de los instrumentos reseñados previamente.
A continuación, se consideraron otras preguntas vinculadas con esta temática que fueron tomadas del
cuestionario que se usó en el estudio de clima organizacional del sector público que efectuó la
Universidad Católica a fines de 1996 7 circunstancia que también posibilitaría conocer la eventual
variación de las percepciones que se hubieren producido en el tiempo, y se agregaron otras
preguntas originales, todas las cuales fueron, posteriormente, distribuidas al azar, con lo cual se dio
término a la construcción de un primer cuestionario (Anexo N° 1: I Parte. Alcances y Desarrollo de
la Participación).
Es necesario destacar que tanto los referentes originales de la OPS como los del cuestionario de
Anthony consideraban respuestas del tipo dicotómico: verdadero o falso e insuficientes alternativas
de respuestas, respectivamente; lo que no ocurre en la encuesta que en definitiva se aplicó en esta
investigación, la cual utiliza un listado de expresiones, afirmaciones o reflexiones que admiten
diferentes posibilidades de respuesta, desde estar totalmente de acuerdo, pasando por la indiferencia
ante el enunciado, hasta permitir a los encuestados la posibilidad de responder “no sabe” en caso de
desconocer lo que se les consultaba.
Un segundo cuestionario, destinado a aplicarse conjuntamente con el instrumento anterior, y

preparado especialmente sobre la base de documentos oficiales, permitió incluir un conjunto de
ítems con consultas específicas y concretas que aportaran antecedentes para conocer la realidad de
cada servicio público las que, luego, fueron complementadas con algunas referencias propias de las

Capítulo II. Metodología 11
técnicas de gestión participativa (Anexo N° 2: II Parte. Diagnóstico de la Política y Orientaciones

en materia de Participación).
Así, entonces, las encuestas mencionadas contenían dos partes bien diferenciadas. Una primera,
destinada a conocer las percepciones sobre los alcances y desarrollo de la participación en los
servicios, y una segunda, orientada a facilitar la preparación de un diagnóstico sobre la política y
orientaciones oficiales en materia de gestión participativa.
También, y en general, la construcción de los instrumentos siempre tuvo en mente considerar la

necesidad de contar con una escala de medición que entregara información acerca de la naturaleza
(positiva o negativa); el carácter (extremo o moderado), y la intensidad (fuerte o débil) de las
opiniones que expresaran los encuestados.
Notas sobre la recopilación de datos

En cuanto a este proceso, cabe advertir que, en general, el mismo fue un arduo trabajo de cerca de
dos años de duración. En particular, el acceso a las denominadas fuentes secundarias consideró una
exhaustiva búsqueda de material en las bibliotecas de las Universidades de Chile, Católica, de Santiago
y Portales, y en la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
También, se visitó la biblioteca de la Organización Internacional del Trabajo con sede en el país; se
recurrió a los servicios de información bibliográfica especializada del Centro Latinoamericano del
Desarrollo (CLAD), y se consultó las bases de datos de las Revistas de “Relaciones del Trabajo” que
edita la Asociación Chilena de Relaciones Laborales y “Chilena de Administración Pública” que
publica el Colegio de Administradores Públicos.
Por Internet se utilizaron diferentes y poderosos motores de búsqueda, lo cual posibilitó acceder a
importantes trabajos sobre participación a nivel mundial, destacando los casos de Naciones Unidas;
Banco Mundial; Banco Interamericano de Desarrollo; Consejo Económico Social de España e
Instituto Internacional de Gobernabilidad, así como otros centros de estudios y editoriales, muchos
de los cuales se obtuvieron a nivel de primicia en el país. 8
En esta etapa, es preciso reconocer y agradecer el apoyo de un grupo de estudiantes de la Escuela de

Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile quienes resultaron
fundamentales en el proceso de construcción y aplicación masiva de encuestas y en la posterior
recopilación de datos (Anexo N° 3).
También, es necesario dejar constancia que al comenzar esta investigación, se trató de acceder a los
Informes de Autoevaluación Técnica que habían presentado los servicios públicos que postularon a la
primera versión del Premio Nacional a la Calidad, por cuanto en éstos se incluyen algunos
antecedentes vinculados con esta temática del mayor interés para esta investigación, como por
ejemplo ciertos aspectos de liderazgo y de relaciones con los funcionarios. No obstante, topamos
con un sistema que garantiza la confidencialidad de estos informes y prohíbe su acceso por
estudiosos o cualquier persona interesada. 9
Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional 11

Finalmente, se estima importante dejar constancia que durante 1999, el Gobierno adoptó una
normativa 10 que obligó a los servicios públicos a preparar un Balance de Gestión Integral en cuya
estructura se incluyó expresamente un punto sobre Gestión Participativa para dar cuenta pública de
las acciones que cada uno de ellos hubiere desarrollado en torno a esta materia durante 1998,
informes que si bien en un principio fueron muy difíciles de conseguir por parte de los alumnos que
colaboraron en este proceso, con posterioridad, el Gobierno al decidir ponerlos en su website de
Internet (http://www.modernizacion.cl), facilitó su captura, estudio y análisis.
Buscando al cliente y delimitando la población en estudio

La naturaleza interorganizacional del proyecto de investigación dificultaba, en principio, reconocer a
una contraparte. Sin embargo, desde 1994, opera en Chile el Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública, organismo de coordinación de las iniciativas modernizadoras,
en razón de lo cual se transformó en prioridad conseguir su respaldo.
Con la ayuda de un ex profesor y colega, don Pedro Ortega Muñoz, asesor de ese organismo, se
logró obtener el apoyo formal del Sr. Claudio Orrego Vicuña, a la sazón Secretario Ejecutivo de esa
dependencia, el que se materializó con una certificación (Anexo N° 4), con lo cual se asumió que
este Comité sería una de las contrapartes de esta investigación.
A solicitud del profesor Ortega, en principio, se planteó considerar exclusivamente a los siguientes
servicios: Tesorería General de la República; Servicio de Impuestos Internos; Servicio Nacional del
Consumidor; Fondo de Solidaridad Social; Subsecretaría del Trabajo; Intendencia de la Región
Metropolitana; Subsecretaría de Telecomunicaciones; Ministerio de Justicia; Superintendencia de
Administradoras de Fondos de Pensiones y Dirección del Trabajo, 11 pues, en su opinión, serían los
organismos más avanzados en cuanto a modernización, y el relevamiento y sistematización de sus
logros, inclusive, podría servir de modelo para otros organismos.
Con el profesor Ortega, se tuvo la oportunidad de compartir las primeras preocupaciones y

borradores en la construcción de cuestionarios, alcanzando hasta concordar un cronograma tentativo
de actividades que involucró los aspectos propios del denominado “contrato psicológico” inherente a
un proceso de DO. Sin embargo, la valiosa oportunidad de realizar una consultoría para la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), impidió proseguir con este trabajo hasta el primer
trimestre de 1998.
Luego, y en circunstancias en que participaba como examinador de la primera versión del Premio
Nacional a la Calidad de los Servicios Públicos, se dio la oportunidad de conocer a Bernardo Jorquera,
quien actuando en este mismo rol, resultó ser el Vicepresidente de Modernización del Estado de la
Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), el cual manifestó gran interés en este proyecto
y resultó fundamental para obtener un acercamiento a las asociaciones de funcionarios del sector
público. Ello por cuanto, desde un comienzo, la expectativa era realizar algunos talleres en los cuales
poder conversar y discutir los avances de esta investigación con los propios actores del proceso:
autoridades, directivos, dirigentes de asociaciones y funcionarios.

Recopilación de datos. Primera fase

La cercanía con ANEF permitió considerar la aplicación de encuestas directamente a los dirigentes de
las asociaciones de funcionarios que la integraban; con ello y sin buscarlo, se inició un interesante
proceso de asistencia técnica que, en breve, se traduciría en distintas intervenciones cuyos
pormenores se describen con mayor detalle en el capítulo V de este trabajo.
Es así como en agosto de 1998 y mientras se realizaba una Junta Extraordinaria de esta Agrupación
en el Salón de Honor del ex Congreso Nacional, en la que participaban alrededor de 150 dirigentes de
asociaciones de funcionarios de todo el país, se aplicó una primera versión de los instrumentos
indicados.
El interés por conocer la opinión de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, se

fundamentaba en la evidente utilidad que tenía el apreciar eventuales brechas con respecto a la visión
del Gobierno representada por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública y
los directivos de los respectivos servicios públicos.
Asimismo, mediante la organización de posteriores talleres se pretendía retroalimentar no sólo al

Comité sino que también al principal referente sindical de los funcionarios; luego, y de acuerdo con
las validaciones, complementaciones o rechazo que se dieren en las sesiones de retroalimentación
indicadas, se esperaba obtener los antecedentes necesarios para avanzar hacia una o más propuestas
de intervención que sirvieran para coadyuvar y, ojalá, hacer un pequeño aporte al proceso
modernizador y, de paso, culminar el desarrollo de este trabajo académico.
En la práctica, el enfoque subyacente para dirigir esta fase del proyecto de investigación estuvo
inspirado en la utilización de «comités conjuntos», asumiendo que mientras mayor sea la
participación de una amplia gama de miembros organizacionales, mejor será la calidad de la
información que se obtenga y también se reducirá la resistencia a la recopilación de información y a
la intervención. 12
Recopilación de datos. Segunda fase

Paralelamente, con el apoyo del Doctor Jorge Nef, colega y Director de la Escuela de Gobierno,
Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile, se comenzó a trabajar el tema con
cuarenta y cinco estudiantes del Curso de Organización y Métodos II que, en calidad de profesor
titular, nos correspondió desarrollar durante el segundo semestre de 1998. Fue así como con estos
alumnos (Anexo N° 3), se analizaron el instrumento que recientemente se había aplicado en la Junta
de la ANEF, pudiendo apreciar algunas deficiencias y redundancias a raíz de lo cual se introdujeron
pequeñas modificaciones hasta adoptar la forma definitiva a que se refieren los Anexos N°s. 1 y 2
citados. 13
La colaboración y entusiasmo de estos alumnos, permitió ampliar sensiblemente el número inicial de

servicios que antes se había concordado con el Comité Interministerial de Modernización de la
Gestión Pública hasta totalizar 45 reparticiones (una por estudiante, V. Anexo N° 3).

Siguiendo la idea de tratar de rescatar experiencias valiosas, la elección y posterior visita de estos
alumnos a los servicios públicos que se encuestarían, se realizó, principalmente, a partir del listado de
organismos participantes en la primera versión del Premio Nacional a la Calidad, por estimar que
deberían encontrarse más avanzados en experiencias de gestión participativa. Una vez más, se tuvo
presente la necesidad de excluir expresamente de este estudio a las empresas públicas, municipios y
de un carácter ajeno a los servicios públicos, a fin de no afectar las conclusiones que suponen las
distintas potencialidades y reales mecanismos de gestión que su diferente naturaleza jurídica
involucran.
El diseño de la investigación y, específicamente, la estrategia para recopilar los datos, consideró

distribuir, a lo menos, seis encuestas en cada servicio, en las cuales debería incorporarse la opinión
de directivos, profesionales, administrativos y dirigentes de sus respectivas asociaciones de
funcionarios.
El contacto de los alumnos en los servicios públicos encuestados fue, en un porcentaje alto de los
casos, el propio coordinador institucional del Premio Nacional a la Calidad o un representante
cercano a éste (Anexo N° 3); con ello y atendiendo al interés de quien hacia de contraparte en el
Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, se esperaba acrecentar las
posibilidades de inventariar situaciones novedosas y destacables.
Finalmente, la fase de aplicación de encuestas en los servicios públicos se realizó entre septiembre y
noviembre de 1998. El proceso de devolución de las encuestas y los informes de los estudiantes se
extendió hasta diciembre de 1998.
Ordenamiento o arreglo de datos

Para que los datos recopilados fueran útiles, fue necesario organizar las observaciones, de modo de
facilitar la distinción de eventuales patrones para llegar a conclusiones lógicas. 14
La ordenación de los datos se realizó a partir de un conjunto de matrices, preparadas especialmente

con el programa computacional excel-97, con el objeto de facilitar el efectuar clasificaciones y
depuraciones orientadas a generar eventuales cruces con respecto a variables específicas de la muestra
como género, edad, antigüedad y función desempeñada (V. Anexo Nº 1, Sección I, Antecedentes
Generales y Anexo N° 5, respectivamente).
Al efecto, las técnicas estadísticas utilizadas para analizar los datos fueron, la elaboración de tablas que
mostraban la distribución de frecuencias absolutas y porcentajes, según las alternativas de respuestas
para cada uno de los casos.

Análisis de datos
A principios de 1999, se procedió a sistematizar, tabular y procesar toda la información de las
encuestas.
El proceso consideró digitar los resultados de las 215 encuestas que comprendían las respuestas a 70
preguntas de la I Parte, y de 30 respuestas a otras tantas preguntas (algunas abiertas) de la II Parte (V.
Anexos N°s. 1 y 2).
En cada uno de los casos se efectuó una revisión y cuadratura de modo de validar el trabajo de
digitación, así como para velar porque la información fuera precisa, confiable y completa, de modo de
no afectar su validez. 15
A continuación, se generaron diversos informes de centenares de páginas en los cuales aparecían las
planillas de cálculo con las estadísticas respectivas y los resúmenes de rigor (Anexo N° 5); a partir de
los cuales y en marzo de 1999, todo ese cúmulo de antecedentes más la información obtenida
paralelamente de fuentes secundarias, permitió elaborar el documento “Análisis de Datos. Informe
para Retroalimentación”, de 135 páginas más anexos, en el cual se utilizaron las denominadas
herramientas «conceptual» y «técnica», para consignar los resultados de la evaluación cualitativa y
cuantitativa, respectivamente 16 (Anexo N° 6).
Con el objeto de tener más puntos de vista orientados al análisis, ampliación e interpretación de la
información, 17 este informe fue entregado, en principio, sólo a nuestra profesora guía y a otros
estudiantes de este Magister. Más adelante, y después del primer taller, el mismo se entregaría a la
vicepresidencia de Modernización del Estado de ANEF, y posteriormente al Comité Interministerial
de Modernización de la Gestión Pública.
Por último, y en concordancia con una metodología de investigación - acción, esta fase de
recopilación y análisis de datos necesitaba validarse y complementarse con la visión y opinión de los
protagonistas del proceso, 18 a raíz de lo cual se iniciaron conversaciones con el Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública y la ANEF para definir las mejores acciones
susceptibles de llevar a cabo a fin de avanzar hacia un primer diagnóstico.
Diagnóstico
El diagnóstico involucra una recopilación continua de datos y es uno de los fundamentos para
planear la puesta en práctica de programas de acción destinados a potenciar fortalezas, cubrir brechas
entre las condiciones reales y las deseadas, superar debilidades y aprovechar las oportunidades. 19
Para ser útil el diagnóstico debe ser un proceso de carácter permanente; 20 además, y coherente con
una consultoría de procesos, el mismo debe ser un co - diagnóstico en el sentido que el consultor a
lo más, ayuda al cliente en el proceso.

Por ello la identificación del foco de interés del sistema cliente, es clave en la determinación de los
puntos fuerte, áreas problema, oportunidades y discrepancias entre la visión de futuro y la situación
actual. 21
Por último, para un DO efectivo, el diagnóstico es una condición sine qua non.
Era necesario, entonces, considerar todos estos elementos a fin de no desvirtuar el enfoque del DO
que esta investigación se comprometió a aplicar en el desarrollo de este trabajo.
Intervenciones
La intervención, implica poner en práctica varios programas de acción que inducen al cambio, 22 aun
cuando ha de tenerse presente que el propio proceso de recopilación de información ya es una
intervención en la vida organizacional. 23
El término intervenciones del DO se refiere a las actividades planificadas en las que participan
clientes y consultores durante el curso de un programa de desarrollo organizacional. 24
El consultor, según Argyris, tiene tres tareas primordiales de intervención:

- ayudar al sistema cliente a generar datos válidos;
- permitir que el sistema cliente haga una elección libre e informada, y
- ayudar al sistema cliente a generar un compromiso interno con las decisiones que hace. 25
Al efecto, y considerando que el DO se basa en una estrategia educativa que hace hincapié en la
importancia del comportamiento experimentado, 26 la propuesta de intervención se orientó al uso de
la retroinformación, las reuniones de confrontación y otros métodos basados en experiencias, para
generar datos de público conocimiento y experiencia que constituyeran la base de la planeación y la
acción.
Especialmente útiles para decidir las mejores intervenciones susceptibles de emplear en esta etapa,
fueron el estudio de las sugerencias sobre las mejores formas de estructurar actividades orientadas
hacia la promoción del aprendizaje y el cambio, las reglas para administrar el proceso de la puesta en
práctica sugeridas por Beer y el estudio de las diferentes dinámicas que involucra cada uno de los
mecanismos causales en que se fundamentan los diferentes tipos de intervenciones de acuerdo a lo
planteado por Blake y Mouton. 27
Del mismo modo, y asumiendo que el DO implica una relación cooperativa (de colaboración) entre
el agente de cambio y los componentes del sistema cliente, que involucra confianza mutua,
determinación conjunta de metas y medios y alto grado de influencia recíproca, 28 se inició un período
de reflexión y análisis con la vicepresidencia de Modernización del Estado de ANEF que llevó a
concordar la conveniencia de programar un primer Taller al que, acogiendo una sugerencia de nuestra
profesora guía, denominamos: «Participando en la Participación», en el cual daríamos a conocer los
avances de esta investigación.

La realización de este taller se fijó para el día 12 de marzo de 1999, en el Salón de Honor de la
Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile (Anexo N° 7:
Convocatoria y Plan de Trabajo).
Retroalimentación de encuestas
La convocatoria a dicho Taller fue suscrita por las máximas autoridades de ANEF, quienes se
preocuparon de distribuir invitaciones a todas sus asociaciones de funcionarios afiliadas, así como a
distintos expertos que en carácter de asesores le prestaban asistencia técnica.
La jornada comenzó con palabras de bienvenida de Bernardo Jorquera, vicepresidente de

Modernización del Estado de ANEF, y Jorge Nef, Director de la Escuela de Gobierno, Gestión
Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile anfitrión del evento, para culminar con un
breve y emotivo discurso de Raúl de la Puente, presidente nacional de ANEF, quien contextualizó la
importancia de la gestión participativa y de este taller (Anexo Nº 9).
Luego, actuando como profesor e investigador, nos correspondió exponer sobre gestión participativa
y modernización de la gestión pública, y se intentó resumir la política y orientaciones
gubernamentales en el tema y los aspectos más relevantes del estudio, muestra, grupos focales,
variables e instrumentos de recopilación de datos.
A continuación, se procedió a constituir grupos de trabajo en esquemas del tipo Philips 66, y de
acuerdo con el color con que se identificó a cada uno de los participantes al inicio de esta junta.
Como se trataba de una junta de retroalimentación, se tuvo especialmente presente de acuerdo con
lo que plantea la teoría y las investigaciones, que ésta puede provocar cambios en el
comportamiento a través de la creación y dirección de la energía, en razón de lo cual resultaron muy
pertinentes y útiles las recomendaciones de Nadler acerca de las características de una
retroinformación efectiva. 29
Entre éstas, se consideró la necesidad de no agotar a los participantes con una sobrecarga de datos.
Así, entonces, los resultados correspondientes al centenar de ítems que conformaban las dos partes
de la encuesta aplicada, se dividieron según las variables y temas investigados, a fin de entregarlas a
distintos grupos de participantes para que desde un «enfoque intergrupal» procedieran a su análisis. 30
Además, y para canalizar la reflexión de los participantes en términos positivos y evitar la crítica
asistemática y autodestructiva, 31 también fueron de mucha utilidad las oportunas sugerencias de
nuestra profesora guía, las cuales consignamos en una Guía de Trabajo (Anexo N° 8).
Los datos entregados a cada grupo se ordenaron conforme a cada una de las variables y aspectos
estudiados, tal cual se indica en Anexo N° 6, es decir, se incluyó una breve conceptualización de la
respectiva variable y la totalidad de los ítems en que se operacionalizó su medición, señalando, en
cada caso, las frecuencias absolutas y porcentajes de cada una de las alternativas de respuesta, además
de resultados específicos según distintos grupos de encuestados.

Estas categorías de respuestas se presentaron en un esquema que pretendía ser una especie de
contrapunto conforme a las áreas temáticas de interés, planteando la opinión global a nivel de servicios,
versus la percepción de la ANEF, y de la totalidad de quienes son dirigentes de asociaciones de
funcionarios, incorporando alcances y observaciones específicas respecto de otras categorías como
directivos y profesionales que permitieran obtener un cuadro que reflejara en la mejor forma posible la
heterogeneidad de los respondentes.
La presentación de cada uno de estos ítems concluía con un breve análisis cuantitativo de las evidencias y
hallazgos más relevantes.
En ningún momento se incluyó o mencionó siquiera el análisis cualitativo que se efectuó a modo de
resumen para cada variable. Ello, con el propósito de no interferir el análisis cualitativo que, en la práctica,
se pedía efectuar a los propios participantes al taller, y bajo el supuesto de que la retroinformación sólo
puede ser un estímulo para la acción y dando por descontado, además, que la información mejor y más
descriptiva se encontraba en la mente de las personas que participaban y no en las hojas de
retroinformación que les facilitábamos actuando en un rol de consultor. 32
Finalizado el período de análisis, cada grupo, procedió a consignar sus conclusiones en papelógrafo,
las que luego fueron expuestas por un relator del mismo en la instancia plenaria del taller.
Con posterioridad, la sistematización de estas conclusiones, permitió elaborar un nuevo documento

que sería de mucha utilidad para un posterior estudio de «análisis de contenido» 33 y de rasgos
culturales predominantes (V. Anexo Nº 9).
Evaluación del primer taller

Siendo la investigación - acción, un proceso continuo de ir y venir, 34 correspondía volver a evaluar;
en este caso, averiguar cuál había sido el resultado de estas acciones. Así, entonces, la evaluación de
esta actividad con ANEF, llevó a concluir que la demanda más sentida de los participantes al primer
taller, era disponer de información sobre lo que se entiende, los alcances y oportunidades que supone
la participación, para, desde ahí y con conocimiento de causa, asumir posturas y propuestas frente al
proceso de modernización, en razón de lo cual se comenzó a trabajar en la organización de un
segundo taller, esta vez con las características de seminario a fin de responder a la necesidad de
formación y capacitación de los dirigentes.
Capacitación
La programación y posterior desarrollo de las actividades de capacitación que se programaron,
tuvieron presente las áreas del comportamiento humano: cognoscitiva, afectiva y psicomotriz y los
distintos niveles de aprendizaje susceptibles de trabajar: conocimiento, comprensión, análisis y
evaluación, entre otros, 35 además de la necesidad de ofrecer un amplio abanico de perspectivas que
permitieran a los participantes la mejor comprensión posible en lo concerniente al tema de la
participación.

Seminario Taller
En la fecha indicada, se realizó esta segunda actividad apreciándose una mayor concurrencia de
dirigentes de ANEF en relación con el taller anterior efectuado en la Universidad de Chile (V. Anexo
Nº 11, Programa real del Seminario taller).
Una vez más, para orientar el trabajo de taller, se preparó especialmente una Guía de Trabajo para los
participantes (Anexo Nº 12).
Las conclusiones del trabajo grupal, permitieron generar un nuevo documento que también sería un
insumo importante para nuevas acciones de intervención (V. Anexo Nº 13).
Finalmente, al término del taller se entregó una nueva encuesta que se nos pidió ayudó a preparar a
solicitud de la ANEF (semejante a la contenida en Anexo N° 2), con el objeto de que en un nuevo
encuentro fueran devueltas para su procesamiento (V. Anexo Nº 14). 36
Redefinición del cliente o contraparte

De acuerdo con la programación de actividades de esta investigación, la experiencia de
retroinformación con ANEF, requería ser complementada con talleres semejantes orientados a
trabajar con el equipo técnico del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, y
con directivos y profesionales de la Administración Pública.
No obstante, aun cuando en distintas oportunidades se establecieron fechas y horas precisas para
tratar el tema con los técnicos de ese Comité Interministerial, todas ellas fueron unilateralmente
pospuestas o canceladas por el mismo organismo argumentando diversas dificultades de coordinación
con los miembros de su equipo.
Al respecto, cabe señalar que a medida que se avanzaba en el desarrollo de este trabajo se informaba
constantemente a ese Comité, e inclusive se les envió copia del análisis cuantitativo en un primer
momento y con posterioridad y accediendo a lo solicitado a una nueva petición del comité, también
se les entregó copia del análisis cualitativo efectuado.
La falta de respuesta, por cierto, nos desconcertó, por cuanto no sólo se contaba con un documento
que respaldaba expresamente la realización de este trabajo (V. Anexo Nº 4), si no que, además,
diversas entrevistas con algunos de sus técnicos permitían alentar esperanzas ciertas en el sentido que
era perfectamente posible el cumplimiento de la agenda de trabajo del proyecto de investigación.
Se esperaba que el propio Comité Interministerial apoyara la convocatoria para realizar talleres
adicionales; sin embargo, nuevas entrevistas con técnicos del mismo organismo que pidieron
absoluta reserva, dejaron de manifiesto la falta de voluntad política para enfrentar formalmente el
tema ya enrarecido con el bochorno, nunca bien explicado, que había significado la ausencia de algún
representante del Gobierno en el seminario taller ya aludido, a lo cual había que agregar una

negociación de reajuste salarial para el sector público ad portas que debía realizarse con la propia
ANEF y en un periodo de efervescencia electoral creciente que, al parecer, no hacían aconsejable
encarar abiertamente los pobres resultados que se exhibían en el ámbito estudiado.
Esta situación obligó a replantear los alcances de la propuesta de trabajo, en razón de lo cual no
quedó más alternativa que el concentrar los esfuerzos en brindar apoyo técnico a la vicepresidencia de
Modernización del Estado de ANEF y así avanzar en la conclusión de este trabajo académico.
Si bien existe amplio consenso respecto de que las metas del DO se orientan a aumentar la
efectividad organizacional, tampoco puede desconocerse el hecho de que por tratarse de un campo
que aún está evolucionando no existe una definición establecida, ni ningún acuerdo sobre las
fronteras del campo, es decir, de cuáles son las prácticas que se deberían incluir y cuáles las que se
deberían excluir. 37 Por tanto, y sin abandonar el compromiso de enfrentar el problema desde la
esencia del DO proceso para mejorar procesos 38, todavía era posible aportar en el mejoramiento de
algunos aspectos humanos y sociales de ANEF ayudándole a volverse más efectiva en el diagnóstico y
resolución de sus problemas.
Evaluación del Seminario Taller

En este contexto y durante una reunión de análisis con ANEF, su máxima autoridad, encomendó a
dos de sus vicepresidencias (Modernización y Capacitación), la organización de un nuevo taller en el
que participarían exclusivamente sus dirigentes, para lo cual se nos solicitó apoyo metodológico al
igual que a la Dirección de la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad
Academia de Humanismo Cristiano, todo ello con el objeto de estudiar y sistematizar los insumos de
los que ya se disponía y avanzar hacia una postura y propuesta gremial propia.
Tercer Taller
Convocado por la ANEF para el día 29 de abril de 1999, en las mismas dependencias de la
Universidad Academia de Humanismo Cristiano bajo la denominación de Seminario Taller II
“Participación y Modernización de la Gestión Pública”, comenzaba con un panel sobre la visión
gremial y experiencias de participación de las asociaciones de funcionarios, proseguía con una
metodología de trabajo grupal y terminaba con un taller final orientado a precisar la posición de
ANEF frente al tema.
Las conclusiones de este seminario taller, más todos los antecedentes recopilados a la fecha,
permitirían a la vicepresidencia de modernización del Estado, trabajar en un documento que fijaba la
posición de esa agrupación y que serviría para ser debatido en la III Asamblea Nacional de ANEF.

Recopilación de datos. Tercera fase

Con las distintas actividades y evaluaciones señaladas se estimaron terminadas las acciones previstas
para este trabajo de tesis, aun cuando, en la práctica, se ha continuado apoyando los esfuerzos de
ANEF y del Gobierno por avanzar en el tema de la gestión participativa.
No obstante, y a raíz de la publicidad que durante el segundo semestre de 1999, decidiera otorgar el
Gobierno a los balances de gestión integral de los servicios públicos correspondientes a 1998, se
estimó de la mayor relevancia, esforzarse por recopilarlos, sistematizarlos y estudiarlos a fin de
complementar este diagnóstico cuyos hallazgos propiamente tales, se referirán con mayor detalle en
el capítulo V de este trabajo.
Difusión
Paralelamente a las actividades precedentes y con el propósito de aportar en el proceso de cambio
colaborando en infundir un sentido de premura opuesto a la complacencia paralizante, 39 se estimó
necesario difundir los avances de esta investigación en las tribunas que se encontraren disponibles.
El fundamento de esta decisión era contribuir a «movilizar» el proceso dando a conocer la «ruptura» a
que llevaba el diagnóstico de la implementación de la gestión participativa para, a lo menos,
sensibilizar al mayor número de personas respecto de la necesidad de avanzar hacia el cambio
deseado. 40
Atendido el carácter interorganizacional de la realidad estudiada, existía conciencia en cuanto a que las
acciones de difusión deberían tener la mayor trascendencia que fuere posible. Por ello, y dada la
proximidad del XXII Taller de Ingeniería de Sistemas de la Universidad de Chile, fue que se propuso
realizar la conferencia “Gestión participativa y modernización de la gestión pública”, ofrecimiento
que finalmente no fue aceptado (Anexo N° 15).
Posteriormente, y en este mismo taller, Virginia Molina y Fernando Rouliez, consultores de Anguita
& Asociados, y ex alumnos de este magister, participaron en un panel denominado “Liderazgo y
Participación en los Procesos de Modernización del Estado, y que formaba parte del programa sobre
modernización del Estado y la gestión pública que se realizó el 16 de julio de 1999, con lo cual, sin
duda, se aportaba en la «sensibilización» buscada.
No obstante, en noviembre de 1999, se tendría la oportunidad de exponer a la comunidad

profesional, autoridades y académicos una síntesis de los avances y constataciones de este trabajo en
el marco del III Congreso Chileno de Administración Pública que se efectuó en la Universidad de
Santiago, y en cuya organización participaron la totalidad de las universidades chilenas que imparten la
carrera de administración pública, con el auspicio del Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD) y del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública
(Anexo N° 16).

Características demográficas de la muestra

De acuerdo con lo expresado, la muestra correspondiente a la aplicación de las encuestas, puede
catalogarse como no probabílistica o dirigida, coherente con un estudio de nivel exploratorio y de
investigaciones de tipo cualitativo como la presente, donde el objetivo es la riqueza, profundidad y
calidad de la información, más que la cantidad y la estandarización. 41
Así, entonces, las 215 encuestas se componen de 24 (16%) devueltas en el evento de ANEF, más las
que lograron recuperar los alumnos que visitaron los 45 servicios, y que totalizan 191 (70,7%); entre
las que se cuentan 34 (17,8%), correspondientes a dirigentes de asociaciones de funcionarios, y que
sumadas a las 24 anteriores, totalizan 58 de esta categoría de encuestados.
A modo de resumen, se presentan a continuación los rasgos fundamentales de quienes respondieron

las encuestas.
GRUPOS FOCALES DE LA MUESTRA

Dirigentes
ANEF
11%
Dirigentes de
Servicios
16%
Personal de
Servicios
73%
El perfil de las 215 personas encuestadas, puede sintetizarse como sigue:

Un 55,3% corresponde a género masculino;
un 43,7% es del género femenino, y
en el 0,9% de los casos, no se consignó esta información.
En cuanto a la edad de las personas encuestadas:

un 34,8% está en el rango de 41 a 50 años;
un 31,6% tiene entre 31 a 40 años;
un 18,1% está entre 51 años y más;
un 14,9% tiene 30 años o menos, y
en sólo un caso (0,4%) no se indicó esta información.

En lo que se refiere a la función desempeñada por los encuestados:

Un 38% son profesionales;
un 23% corresponden a dirigentes de asociaciones de funcionarios;
un 16% son directivos;
un 9% son administrativos,
un 8% están en la planta de técnicos, y
un 6% no proporcionó esta información.
Por último, en lo que concierne a la antigüedad en la administración pública:

Un 40,5% está en el rango de más de 15 años;
un 21,3% tiene 1 y 4 años;
un 20,5% está en el rango de 5 y 9 años;
un 16,7% tiene entre 10 y 14 años, y
un 0,9% no consignó esta información.
En síntesis, se trata de una pequeña muestra del tipo "intencionada", cuyos componentes reflejan, al
menos, la heterogeneidad del personal que conforma la Administración Pública. 42
Por último, si bien la recopilación de datos en esta primera etapa sólo consideró una muestra de 45
servicios públicos, a contar del segundo semestre de 1999, éstos se ampliarían sensiblemente al
poder acceder al estudio de los balances de gestión integral publicados en Internet por el Gobierno,
cuyos otros pormenores se abordarán en el capítulo V de este trabajo.
Limitantes de la investigación
El desarrollo de esta tesis, así como las conclusiones obtenidas, están determinados por una serie de
hechos o situaciones no controlables que limitan la investigación, algunas de las cuales dicen relación
con el survey de investigación. Este diseño, no obstante contar con una serie de bondades, y siendo
quizás su mayor ventaja el proporcionar un método cuantitativo que permite llegar a un gran
número de personas en forma económica, al usar procedimientos estandarizados para la recolección
de datos lo cual facilita su uso estadístico, puede ser a su vez, su mayor desventaja.
Por ejemplo, el plantear preguntas cerradas, limita la entrega de información; existe el riesgo que las
personas encuestadas respondan mecánicamente, etc. 43
No obstante, y para contrarrestar la posibilidad de que los cuestionarios incluyeran preguntas sobre
lo que únicamente esta investigación quisiera saber, en todo momento, se trató que en su
elaboración participaran activamente aun cuando fue por separado, nuestra contraparte en el
Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, representantes de la
Vicepresidencia de Modernización del Estado de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, los
alumnos de la Universidad de Chile y, por supuesto, hubo un esfuerzo por incluir las sugerencias y
consejos de nuestra profesora guía.

Por otra parte, no se puede ignorar la cuantía real de la población estudiada, por lo que los
resultados de esta investigación deben ser contextualizados teniendo presente que esta experiencia
sólo es una primera aproximación con las deficiencias propias de la muestra ya expresadas, v. gr.:
servicios seleccionados, contactos y lugares elegidos para aplicar las encuestas, que, sin embargo,
es coherente con un acercamiento inicial exploratorio - descriptivo, 44 y con los escasos recursos
disponibles que impidieron trabajar con una muestra que podría haber permitido sustentar una
generalización de resultados indiscutible frente al universo estudiado; todo ello, dentro de una
metodología investigación – acción orientada a desarrollar este trabajo de tesis, objeto final de esta
investigación.
Finalmente, este trabajo, nunca ha pretendido relevar resultados a nivel de cada servicio en particular, si
no más bien conocer la globalidad de las instituciones, y desde allí plantear los fundamentos para una
propuesta de intervención interorganizacional.

N o tas
1 HERNÁNDEZ, Roberto et. alt., Metodología de la Investigación, editorial McGraw-Hill, Colombia, 1997, pp. 69-70.
2 RAMÍREZ G., Carlos, Pre Inscripción a Desarrollo de Tesis, Anexo N° 1, p. 2, Proyecto de Tesis de Grado, Magister en
Desarrollo y Comportamiento Organizacional, Universidad Diego Portales, 1997.
3 SCHEIN, Edgar H., Consultoría de Procesos. Su papel en el Desarrollo Organizacional (Process Consultation Volume I, Its Role in
Organization Development, 1988), volumen 1, 2a ed., editorial Addison-Wesley Iberoamericana, U. S. A., 1990.
4 PADUA, Jorge, Técnicas de Investigación Aplicadas a las Ciencias Sociales, editorial Fondo de Cultura Económica Chile S. A.,
Sección de Obras de Sociología, Santiago, 1994, p. 11.
5 ANTHONY, William, Gerencia Participativa, (Participative Management, 1978), editorial Fondo Educativo Interamericano, México,
1985, p. 205 y ss.
6 OPS/OMS, Teoría y Técnicas de Desarrollo Organizacional, Nº PSDCG, Volumen 3, Unidad VI, Guatemala, 1989.
7 DIRECCIÓN DE ESTUDIOS SOCIOLÓGICOS DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE, Estudio de Clima

Organizacional en la Administración Pública, realizado por encargo de la Dirección de Presupuestos, Santiago de Chile, mayo de
1997.
8 Parte de estos trabajos se publican en el N° 21, 1999-2000, de la Revista Chilena de Administración Pública y que corresponden
a una edición especial sobre gestión participativa en el sector público.
9 La editorial de la Revista Chilena de Administración Pública N° 18, de 1998, refiriéndose a la confidencialidad otorgada a los
Formularios de Autoevaluación Técnica preparados por los servicios públicos que postularon al Premio Nacional a la Calidad,
señaló que con tal decisión se “priva a la comunidad académica y a los propios servicios de efectuar un benchmarking que permita conocer en
detalle experiencias exitosas como no exitosas, pero educativas, desperdiciándose una excelente oportunidad de aprendizaje, no sólo de casos dignos de
replicar, sino que, también de experiencias erróneas que eviten el que otros servicios transiten por senderos inadecuados”.
10 El Decreto Nº 47 exento, de 15 de febrero de 1999, del Ministerio de Hacienda (Diario Oficial Nº 36.298, pp. 3-5), estableció
“Formularios y normas de carácter general para los servicios públicos (artículo 24 Ley Nº 19.596)”, entre los cuales se incorporaba el
Formulario Nº 2b, Evaluación Cualitativa, en el que aparecían los puntos: 3) Clima Laboral y Capacitación, y 4) Gestión
Participativa. En este último caso, era obligatorio que cada servicio señalara las acciones realizadas, el número de funcionarios
participantes y los resultados u observaciones.
El inciso 2º del artículo 6º de este decreto, señala: “el referido informe en versión definitiva deberá estar disponible en el órgano o servicio de que
se trate, para quien lo requiera, y se difundirá de acuerdo a los requerimientos y posibilidades de cada entidad”.
Posteriormente a fines de 1999, el Gobierno puso en Internet una cantidad importante de Balances de Gestión Integral año
1998, a los cuales es posible acceder a través del website: http://www.modernizacion.cl.
Finalmente, por decreto exento Nº 13; oficio circular Nº 1 y Anexo: “Instrucciones complementarias para la completación de los Balances de
Gestión Integral 1999”, todos del 26 de enero del 2000, y emitidos por el Ministerio de Hacienda, fue modificada esta normativa,
advirtiéndose que para el caso del año 1999, desaparecen los indicadores 3) y 4) mencionados, apreciándose en cambio la
inclusión de un nuevo punto 2, dedicado a los Recursos Humanos, cuyo N° 6, indica: “describa las formas de participación del personal
en la definición de las políticas y los indicadores para medir el desempeño individual e institucional (P.M.G.)”, con lo cual el tema de la gestión
participativa aparece con un perfil mucho más discreto y tal vez, lo más relevante, estos nuevos indicadores tienen sólo un
carácter “meramente referencial y ejemplificador”, como se encarga de señalar el propio instructivo anexo citado.
11 Estos organismos se rigen por el Estatuto administrativo y aún cuando presentan una naturaleza diferente, todos tienen la
calidad de «servicios públicos». No se consideraron empresas públicas, municipios ni de otro carácter jurídico, a fin de no
afectar las conclusiones que suponen las distintas potencialidades y reales mecanismos de gestión que su distinta naturaleza
jurídica involucran.
12 NADLER, David A., La Retroalimentación y el Desarrollo Organizational (Feedback and Organization Development: Using Data-based
Methods, 1977), editorial Fondo de Educativo Interamericano, Inc., U.S.A., 1982, p. 100.

13 Si bien, las encuestas aplicadas en ANEF y las que con posterioridad se aplicaron a nivel de los servicios públicos, no son
exactamente las mismas, pues, a raíz del trabajo desarrollado con los alumnos de la Escuela de Gobierno y Gestión Pública de la
Universidad de Chile, fue necesario rehacer algunas preguntas, así como eliminar o agregar nuevas interrogantes, en lo
fundamental, y haciendo las menciones y aclaraciones pertinentes, permite, en la mayor parte de los casos, efectuar
comparaciones válidas entre ambas situaciones.
14 LEVIN Richard I. y RUBIN, David S., Estadística para Administradores (Statistics for Management, 1994), editorial Prentice - Hall
Hispanoamericana, S. A., 6ª edición, México, 1997, p. 12.
15 V. NADLER, D., op. cit., p. 115.
16 Ibídem, pp. 156-157.
17 Ibídem, p. 200.
18 Una característica importante del DO es difundir la participación y el interés: incluir a tantas personas como sea posible. V.
FRENCH, Wendell L. y BELL, Cecil H., Desarrollo Organizacional. Aportaciones de las ciencias de la conducta para el
mejoramiento de la organización (Organization Development. Behavioral Science Interventions for Organization Improvement, 1995), 5ª .
edición, editorial Prentice - Hall Hispanoamericana S. A., México, 1996, p. 2.
19 FRENCH y BELL, op. cit., pp. 115 –117.
20 RODRÍGUEZ M., Dario, Diagnóstico Organizacional, ediciones Universidad Católica de Chile, 2ª . edición, 1995, p. 76.
21 FRENCH y BELL, op. Cit., p. 117.
22 Ibídem, p. 115.
23 NADLER, D., op. cit., p. 116.
24 FRENCH y BELL, op. cit., p. 159.
25 ARGYRIS, Chris, Intervention, Theory and Methods: A Behavioral Science View, citado por FRENCH y BELL, op. cit., p. 123.
26 BENNIS, Warren G., Desarrollo Organizacional: Su Naturaleza, sus Orígenes y Perspectivas (Organization Development: Its Nature,
Origins, and Prospects, 1969), editorial Fondo Educativo Interamericano, S. A., U. S. A., 1973, p. 13.
27 V. FRENCH y BELL, op. cit., p. 160 y ss.
28 BENNIS, W., op. cit., p. 14.
29 NADLER, D., op. cit., p. 158 y ss.
30 Ibídem, p. 175.
31 RODRÍGUEZ, D., op. cit., p. 101.
32 NADLER, D., op. cit., p. 163.
33 ARIAS G., Fernando, Introducción a la Metodología de Investigación en Ciencias de la Administración y del Comportamiento,
editorial Trillas, 5a. edición, México, 1991, p. 283.
34 El DO es un proceso iterativo de diagnosticar, emprender una acción, diagnosticar y emprender una acción. FRENCH y BELL,
op. cit., p. 5.
35 REZA T., Jesús, Cómo diseñar Cursos de Capacitación de Personal, editorial Panorama, México, 1997, p. 25 y ss.
36 Al respecto, nunca se tuvo noticia alguna acerca de la magnitud de la respuesta a estas encuestas, ni del eventual procesamiento
de los datos, ni tampoco, por supuesto, de los resultados de esta consulta.

38 VAILL, Peter B., Seven process frontiers for organization development, en The emerging practice of organization development, Sikes, Drexler y Gant
editores, La Jolla, CA: copublicado por NTL Institute and University Associates, 1989. Citado por FRENCH y BELL, op. cit., p. 29-
30.
39 KOTTER, John P., El Líder del Cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw Hill, México, 1997, p. 38.
40 GROUARD, Benôit y MESTON, Francis, Reingeniería del Cambio (L’enterprise en mouvement, 1995), editorial Alfaomega
marcombo, México, 1996, pp. 42 y 72.
41 HERNÁNDEZ, R. et. alt., op. cit., p. 231.
42 A junio de 1994, la composición del personal de la Administración Civil del Estado (servicios del Gobierno Central y Poder
Judicial), de acuerdo con la Dirección de Presupuestos, presentaba las siguientes características:
SEXO Número %
Hombres 56.990 44.9%
Mujeres 70.047 55.1%
En el sector público, la mayoría de los funcionarios son mujeres (55.1%), cifra muy superior a la participación femenina en el
empleo global (32%).
EDAD Número %
24 o menos 5.737 4.5%
25 – 34 27.735 21.9%
35 – 44 42.827 33.8%
45 – 54 33.069 26.1%
55 – 64 14.068 11.1%
65 y más 3.387 2.7%
El promedio de edad es de 42 años, con dos tercios ubicados entre los 35 y 54 años.
ANTIGÜEDAD Número %
5 o menos 35.159 27.6%
6 – 10 17.663 13.9%
11 – 20 52.788 33.6%
21 – 30 23.192 18.2%
31 y más 8.393 6.6%
La antigüedad promedio de los funcionarios en sus servicios, alcanza a los 13,8 años.
Fuente: MARCEL, Mario, Modernización de la Gestión Pública en Chile: Orientaciones, Propuestas y Avances, s/e, Dirección
de Presupuestos, Chile, 1997.
43 GUIZAR, M., Rafael, Desarrollo Organizacional. Principios y Aplicaciones, editorial Mc Graw-Hill, México, 1997, p. 61.
44 MENDEZ A., Carlos E., Metodología. Guía para elaborar Diseños de Investigación en Ciencias Económicas, Contables y
Administrativas, editorial Mc Graw- Hill, 2ª . edición, Colombia, 1997, pp. 123-130.


III.
MARCO TEÓRICO
En este capítulo se presenta una síntesis del trabajo de investigación bibliográfico y documental que
contiene las bases conceptuales necesarias para una adecuada contextualización y comprensión del
problema.
Al respecto, es necesario destacar que la recopilación, sistematización y presentación de esta

información se orienta, tanto a responder las interrogantes que han guiado este estudio, como a
cumplir con los objetivos enunciados por esta investigación.
En primer término, se señalan algunos alcances generales sobre lo que se entiende por gestión y
participación y la relación de esta última con el DO. A continuación, se aporta evidencia empírica
sobre los efectos de introducir prácticas participativas en las empresas, y se contextualiza el actual
interés mundial sobre el tema.
Por último, se indican las técnicas, las críticas y se mencionan los aspectos más relevantes que
conlleva la implementación de la gestión participativa en las organizaciones.
Gestión y participación
Caracterizar la gestión o la participación por si mismas suponen un conjunto de complejidades; no
obstante, y asumiendo los riesgos concomitantes, se estima oportuno contextualizar ambos
términos, al menos, en sus alcances generales, antes de acercarse a lo que conllevan ambos vocablos.
La «gestión», por una parte, da cuenta del hacer y por ende, se vincula con todo lo que concierne a la
dinámica organizacional. Incluye la cultura, clima, políticas y prácticas de personal, liderazgo, estilos
de dirección, resolución de conflictos y todo aquello que comprende el funcionamiento de la
organización como el diseño del trabajo, las comunicaciones y el control. 1
La expresión «gestión pública», en tanto, involucra el funcionamiento de una organización tripulada

por funcionarios, y que interactúan con el gobierno, los órganos del Estado y la sociedad civil. Por
su parte, «administración pública», en principio sinónimo del término anterior, se ha ido
restringiendo a los aspectos organizativos, legales y estructurales que dan forma a la organización
burocrática, por lo que la diferencia entre ambas expresiones es sólo de matices: el estudio de la
administración es estático y el estudio de la gestión es dinámico. 2
La «participación», en cambio, significa «tomar parte», «compartir», alguna cosa, actividad o interés.
La misma, se puede entender en un doble sentido: real u objetivo y subjetivo. En sentido objetivo
se puede distinguir una participación activa «tomar parte» (dar o contribuir) y pasiva «tener parte»
(recibir). En sentido subjetivo: «sentirse parte». 3
A secas, la expresión «participación» puede tener un sentido y alcances hasta niveles inaprensibles, si
es que no se acota a la perspectiva de una disciplina o enfoque concreto.
Además, la misma puede interpretarse de forma diferente por las personas en diversos países, sin
perder de vista que con el mismo término se está haciendo referencia a realidades muy distintas. 4 Es
claro, en todo caso, que ningún tópico y entre ellos «participación del trabajador», puede ser
cabalmente entendido si no se inserta en el desenvolvimiento histórico del sistema de relaciones
industriales del concreto país de que se trate; y el propio sistema de relaciones industriales solamente
puede ser comprendido en el contexto de su escenario jurídico, cultural político, económico y social
en general. 5
Ahora bien, una primera aproximación al tema de la «gestión participativa», lleva a concluir que no
existe consenso sobre su definición, significado y alcances, pues la literatura emplea diferentes
términos para referirse a esta temática como: democracia industrial, democracia organizativa,
autogestión (self-management), participación de los trabajadores, cogestión, codeterminación, control
por los trabajadores, participación en la dirección, democracia participativa en el trabajo, democracia
en el lugar de trabajo, auto-empleo, auto-gobierno, dirección participativa, dirección de alta
implicación, auto-desarrollo o democracia económica. 6
Para Heller, el tema se ha llamado de muchas maneras distintas (participación, compromiso, semi-
autonomía, democracia organizativa, autogestión, estilo de liderazgo, compartir el poder, etc.), y a su
juicio, el concepto en que estas palabras se apoyan, se basa en una graduación de la «influencia» …
en este contexto, el proceso de adopción de decisiones puede oscilar entre un alto grado de
concentración de poder en pocas manos y un estilo sumamente participativo de compartir la
influencia con diverso número de personas. La participación de influencia puede ser directa e
informal o indirecta, a través de representantes previamente elegidos, y puede adoptar numerosas
formas distintas; pero, como mínimo, debe proporcionar acceso ofreciendo información. 7
Otras referencias al tema lo conceptualizan y definen como gerencia participativa; gestión

participativa; management participativo; compromiso de los empleados; involucración; semi-
autonomía; graduación de la influencia; diálogo en la empresa y más recientemente como ciertas
formas de empowerment, entre otras. 8
A nivel de la sociología y de la psicología social, se enfatizan algunos aspectos del liderazgo y de la

naturaleza de las relaciones entre los componentes de un grupo de trabajo y adquieren relevancia el
tipo de dirección vigente (autoritario-autocrático, democrático-participativo o de laissez faire), las
características de los miembros del grupo, así como las formas de abordar y solucionar los conflictos
por mencionar algunos. 9
A esta confusión terminológica, con implicaciones doctrinarias, filosóficas y prácticas de gestión

asociadas, también contribuye de manera determinante el paradigma 10 o enfoque desde el cual se
aborda esta temática. Así, por ejemplo, desde la perspectiva política y social la participación se
fundamenta en el propósito de redistribuir el poder dentro de la organización y reconoce como
causa la contradicción existente entre la situación del trabajador como ciudadano en una sociedad
que le ofrece distintas opciones para participar en la adopción de decisiones, y su condición en la
empresa en que se desempeña, donde carece de esas oportunidades o bien ellas son muy limitadas. 11

Capitulo III. Marco Teórico 31
La doctrina social de la iglesia católica, a su vez, favorece la participación de los trabajadores en el

dominio, en la dirección o en las ganancias de la empresa, a partir de la concepción de la empresa
como una obra común del capital y el trabajo que debería apuntar al bien común. 12
Desde una perspectiva ética, se indica que la libertad y dignidad individual de la persona y la
solidaridad comprometida en la consecución del bien común, son los valores universales y
permanentes que subyacen e informan cualquier proyecto de participación. 13
A nivel del management, el acento se pone en la gerencia, en la gestión o en ambas, 14 resultando del
mayor interés las recomendaciones sobre ciertos enfoques concretos como son las relaciones
humanas; recursos humanos y últimamente, por cierto, la calidad total que enfatiza la idea de
involucramiento general de los miembros de la organización, aportando nuevas denominaciones
como trabajo en equipo, mejoramiento continuo, control total de calidad, empoderamiento, etc. 15
Aproximaciones desde el poder, la democracia y la influencia, también aportan antecedentes en

relación a esta temática. Al respecto, Mintzberg, distingue entre la denominada democracia
representativa (trabajadores en consejos de administración) y la democracia participativa
(participación en las decisiones). 16
Para el profesor Aragón, la diversidad de experiencias y prácticas que pueden encontrarse sobre la
participación, son susceptibles de agruparse alrededor de dos enfoques: la «democracia industrial»
(lograr el gobierno directo de los trabajadores) y la «gestión participativa» (con la que se hace
referencia a formas de participación más débiles menos ambiciosas, donde es la dirección la que
toma la iniciativa de involucrar a los trabajadores en la gestión de la empresa), aunque prácticamente
ninguna de las experiencias se ajusta exactamente a estos modelos, pudiéndose encontrar diferentes
grados de participación en cada uno de ellos. 17
Haciendo una distinción similar los autores Quintanilla y Bonavía, al referirse a la «participación
laboral en las organizaciones», plantean que existirían dos grandes bloques en que se asentaría esta
noción: Por un lado, el modelo de la «dirección participativa» que se basa en una delegación del
poder a un subordinado por parte del individuo que lo ejerce, y por otro lado el paradigma de la
«democracia organizacional», el cual se fundamenta en el principio de la igualación del poder («un
hombre, un voto»).
El primero desarrollado mayormente en Estados Unidos, con un objetivo primordial: aumentar la

productividad, y el segundo más europeo busca lograr la consecución de la democracia
económica, esto es hacer realidad en el lugar en donde las personas pasan una buena porción de su
vida la posibilidad de que éstas decidan también acerca de aquellas cuestiones laborales que les
afecten: por ejemplo, las cooperativas. 18

Participación y DO
De acuerdo con los autores Brown y Covey, y Pasmore y Fagans, “el paradigma del DO valora el
crecimiento humano y organizacional, los procesos participativos y de colaboración, y un espíritu de
investigación”. 19
Para Robbins, “el agente de cambio puede ser dado a ordenar en el DO; sin embargo, se insiste
mucho en la colaboración… Los siguientes puntos identifican los valores 20 subyacentes en la
mayoría de los esfuerzos del DO:
1. Respeto por las personas. Se percibe a los individuos como responsables, meticulosos y
serviciales. Se les debe tratar con dignidad y respeto.
2. Confianza y apoyo. La organización eficaz y saludable se caracteriza por la confianza,
autenticidad, franqueza y un clima de apoyo.
3. Igualdad de poder. Las organizaciones eficaces restan énfasis a la autoridad y control jerárquico.
4. Confrontación. No se deben esconder los problemas barriéndolos debajo de la alfombra. Se les
debe enfrentar abiertamente.
5. Participación, Mientras más se involucren las personas que se verán afectadas por un cambio, en
las decisiones que rodean ese cambio, más se verán comprometidas con la implantación de esas
decisiones”. 21
El campo del DO se basa en unos fundamentos de valores e hipótesis 22 acerca de las personas y de
las organizaciones que tienen implicancias para los líderes y miembros de la organización para tratar
con los individuos los grupos y las organizaciones.
En lo que concierne a los individuos, la primera hipótesis sostiene que todas las personas
“experimentan impulsos hacia el crecimiento y el desarrollo personales si se proporciona un
ambiente que los apoye y que a la vez les ofrezca un reto. La segunda hipótesis es que la mayoría de
las personas quiere y es capaz de hacer contribuciones a un nivel más elevado para el logro de las
metas de la organización, del que permite la mayor parte de los ambientes organizacionales... las
personas que desempeñan el trabajo por lo general son expertas en la forma de hacerlo y en
como hacerlo mejor.” Las implicaciones de estas dos hipótesis son: “preguntar, escuchar, apoyar
retar, alentar a correr riesgos, permitir los fracasos, eliminar los obstáculos, y las barreras, conceder
autonomía, asignar responsabilidades, establecer normas elevadas y recompensar el éxito”. 23
En cuanto a las implicaciones para tratar con los grupos, las hipótesis indican que es necesario: dejar
que el equipo florezca; que los líderes inviertan en los grupos (tiempo y capacitación); que los líderes
adopten un estilo de liderazgo en equipo; reconocer que el líder formal no puede desempeñar todas
las funciones de liderazgo y comprender que muchos de los problemas de actitudes y de motivación
en las organizaciones requieren soluciones interactivas y transaccionales, para lo cual es importante el
entrenamiento de los miembros del grupo en habilidades para trabajar en equipo (resolución de
problemas, manejo de conflictos y facilitación de comunicaciones interpersonales). 24
Por último, en lo que respecta al diseño y dirección de las organizaciones, existe bastante evidencia
en cuanto a que las formas jerárquicas tradicionales (pirámide pronunciada, órdenes de arriba abajo,

agrupamiento funcional, el apego a la línea de mando, comunicaciones formalizadas, etc.), son

obsoletas para satisfacer las necesidades del mercado. También, existe conciencia respecto de la
disfuncionalidad que implican las situaciones ganar – perder, y la necesidad de avanzar hacia una
«dinámica cooperativa» en reemplazo de una «competitiva».
Una hipótesis clave es que «las necesidades y las aspiraciones de los seres humanos son las razones
para un esfuerzo organizado de la sociedad», lo que sugiere la conveniencia de facilitar el desarrollo
personal. Esta orientación, crea una profecía que se cumple por sí misma. La creencia de que las
personas son importantes tiende a dar por resultado que sean importantes. La creencia de que las
personas pueden crecer y desarrollarse en términos de la competencia personal y de la organización,
tiende a producir ese resultado.
La implicación de esta hipótesis es que:
«las personas son el recurso más valioso de una organización; son la fuente de la productividad y de las
utilidades y se les debe tratar con cuidado». 25
De ahí, entonces, que sea posible “crear organizaciones que por una parte sean humanas, que estén
orientadas al desarrollo y que deleguen autoridad y, por la otra, que sean de un desempeño superior
en términos de la productividad, la calidad de la producción y las utilidades”. 26
Según los autores Wendell French y Cecil Bell, una de las bases más importantes del DO “es el
empleo de un modelo de participación y delegación de autoridad. La participación en los programas
de DO no está restringida a las élites o a las personas en los niveles más altos; se extiende
ampliamente a toda la organización. La creciente participación y la delegación de autoridad han sido
siempre las metas principales y los valores prominentes del campo. Estos pilares de la práctica del
DO están validados tanto por la investigación como por la práctica…
«La participación es un poderoso elixir es buena para las personas y mejora en forma dramática el
desempeño del individuo y de la organización».
Siguiendo a estos mismos autores, “delegar autoridad es darle poder a alguien. Esto se hace
concediendo a los individuos autoridad para participar, tomar decisiones, contribuir con sus ideas,
ejercer su influencia y ser responsables. Esa es la razón por la cual la participación es una forma tan
efectiva de delegar autoridad. La participación incrementa la delegación de autoridad, y a su vez ésta
incrementa el desempeño y bienestar individual”.
“Las intervenciones de DO están diseñadas deliberadamente para incrementar el interés y la

participación de los líderes y los miembros de la organización. Por ejemplo, los grupos de trabajo
autónomos, los círculos de calidad, la creación de equipos, la retroalimentación de encuestas, los
programas de calidad de vida en el trabajo, las conferencias de búsqueda a futuro, y las verificaciones
de la cultura se predican a todos basándose en la creencia de que la creciente participación conducirá
a mejores soluciones a los problemas y mejores oportunidades. Las reglas empíricas como
«Involucrar a todos aquellos que están más cerca del problema o parte de la solución» y «Hacer que
aquellos que están más cerca del problema sean los que tomen las decisiones», llevan a la toma de
decisiones hasta el nivel más bajo en la organización, tratan a aquellos que están más cerca del

problema como expertos confiables, y conceden más poder a un mayor número de personas. Las
intervenciones del DO son básicamente métodos para incrementar la participación”. 27
Complementariamente, el avance de la perspectiva fundada en el DO, deja de manifiesto las

conclusiones sobre distintos estudios realizados en diversos países sobre la cultura organizacional, y
cómo esta resulta determinante en que ciertos contextos favorezcan algunos estilos de dirección por
sobre otros. 28
Además, la evolución de los enfoques sobre gestión de personal, de acuerdo con las investigaciones
e intervenciones que éstos propician y que son susceptibles de clasificar en cuestiones de «motivación»,
«satisfacción» y finalmente de «implicación de personal» (también, denominada «movilización»), resultan
particularmente esclarecedoras para entender la cultura y el entramado de valores en que se basa la
gestión organizacional.
La «implicación», es un concepto que se define como “una situación de coherencia, compatibilidad o

adecuación entre la persona y el grupo (la empresa) en el que trabaja. La relación entre individuo y
empresa ya no es unívoca: se da una interacción entre ambos que hace que se cree y se amplíe dicha
implicación. En concreto, ya no es una función de la empresa el construir sistemas que desarrollen
esta implicación, si no que ella debe más bien encontrar un área de entendimiento y compatibilidad
entre ambos sistemas de valores. Un empleado se siente implicado en la medida en que su éxito
personal coincide con el de su empresa. Por tanto sólo puede existir implicación en la intersección
entre el sistema de valores de la persona, de su propia percepción del éxito personal y del concepto
que ella tenga de sí misma con el sistema de valores de la empresa y su cultura”. 29
También, el estudio del clima organizacional y dentro de éste, específicamente, de la variable

«participación», así cómo la forma en que ésta se ha operacionalizado para su medición, aportan
datos valiosos y relevantes a efectos de este estudio. 30
Complementariamente, y desde la perspectiva del comportamiento organizacional, se destaca la

existencia de un «modelo participativo» opuesto al «autocrático», el cual se inspira y resulta asimilable
a la satisfacción de las jerarquías de necesidades de Maslow de orden superior, a los factores de
motivación de Hertzberg, a los postulados de la teoría Y de McGregor, al estilo positivo de
liderazgo, la rejilla 9.9 de Blake y Mouton, 31 la teoría Z de Ouchi, el estilo participativo de Hersey y
Blanchard, al sistema participativo de Lickert y coherente con las experiencias de los grupos semi-
autónomos de trabajo derivados de la perspectiva socio-técnica, el movimiento de la democracia
industrial en los países escandinavos, los planes Scanlon, los círculos de calidad y los modelos de
Vroom y Yetton y Vroom y Jago. 32
Al respecto, Lawler III, plantea que dos enfoques totalmente distintos han predominado en los
modernos trabajos sobre management; ambos con sus apologistas y su historia, y que implican
prácticas muy diferentes y que, a su juicio, se pueden ver como paradigmas o modelos rivales en lo
concerniente a la gestión de las organizaciones.
El enfoque tradicional se ha definido como verticalista, piramidal, jerárquico, mecanicista y

burocrático”, 33 al que este autor denomina el «modelo de control», y un segundo enfoque que
conceptualiza como «modelo participativo», que enfatiza el autocontrol y la autogestión, más nuevo

y menos desarrollado que el anterior, que esta cobrando popularidad y quizá llegue a transformarse
en el modelo dominante.
Este modelo participativo es coherente con los postulados esenciales del DO, y presenta muchas
similitudes con lo que Fordyce y Weil denominan «organizaciones sanas». 34
La presencia de uno u otro modelo, se produce en virtud de ciertas suposiciones que los gerentes
tienen acerca de las personas y por ciertas interpretaciones que hacen de las situaciones, todo lo cual
subyace en sus mentes y que resultan ser una guía inconsciente, pero poderosa de su
comportamiento. Los gerentes tienden a actuar según lo que piensan, lo que significa que el modelo
subyacente que prevalece en la gestión de la empresa (principalmente en la oficina de su directivo
máximo) determina el ambiente de la empresa. Sin embargo, así como las organizaciones difieren
entre sí, también lo hacen las prácticas en el interior de sus dependencias o sucursales, de acuerdo
con las preferencias personales de cada uno de sus gerentes o las condiciones de sus departamentos,
en razón de lo cual no existe un solo modelo de comportamiento que sea suficiente para describir lo
que sucede al interior de una organización, pero es gran ayuda distinguir una forma de vida de otra.
35
Similar constatación ha sido destacada por el profesor Lawrence, cuando señala que diversas
investigaciones acerca de la cultura organizacional han puesto de manifiesto la importancia de los
valores y creencias que se encuentran enraizados en lo más esencial de los sistemas organizacionales
y cómo ellos afectan la efectividad de la organización al originar un conjunto de prácticas y
procedimientos puestos en ejercicio desde la alta gerencia. 36 Las diferentes modalidades de relación
entre cultura y efectividad, se expresarían en las siguientes premisas: a) la efectividad (o la falta de
ella) es una función de los valores y las creencias, desempeñada por los miembros de una
organización; b) la efectividad es una función de las políticas y los procedimientos utilizados por una
organización; c) la efectividad es una función de traducir los valores y las creencias esenciales en
políticas y los procedimientos de manera uniforme, y d) la efectividad es una función de la
interrelación de valores y creencias esenciales, políticas y procedimientos organizacionales y el
ambiente comercial de la organización.
Estas cuatro premisas básicas se pueden reducir a formulaciones hipotéticas, de acuerdo a lo cual es
posible hablar de: a) la hipótesis de la participación; b) la hipótesis de la consistencia; c) la hipótesis
de la adaptabilidad y d) la hipótesis de la misión.
La «hipótesis de la participación» sostiene que los altos niveles de participación y compromiso crean
un sentido de propiedad y responsabilidad. Se enfatiza a partir de ello en los sistemas de orientación
de la conducta de los miembros de la organización por normas implícitas y voluntarias, destacando
la discrecionalidad individual frente al estricto control burocrático de organizaciones no
participativas. Esta hipótesis conduce a una estrategia gerencial en que desde la cúspide de la
empresa se busca un desempeño efectivo, mientras que, por otro lado, también conduce a una
estrategia del trabajador para lograr un mejor ambiente de trabajo. 37
Ésta más las otras hipótesis, según el profesor Lawrence, no conforman una batería susceptible de
conceptualizarse como teoría dado que las proposiciones pueden ser incluso contradictorias. Para
Denison, se trata más bien de puntos de vista (lentes) a partir de los cuales es posible describir,
pensar y hasta diagnosticar el quehacer de las organizaciones en lo que se refiere a la relación entre

cultura y efectividad. No obstante, ha de tenerse presente que en un importante estudio que

examinó el rendimiento económico de 40 compañías, el propio Denison, descubrió que en general
las organizaciones participativas obtenían un desempeño superior a las organizaciones basadas en el
modelo de control. 38
Gestión participativa
Desde la perspectiva internacional del derecho laboral o de las relaciones industriales, es más propio
referirse a este tema como la «participación de los trabajadores en la empresa», sea que ésta se refiera
a las utilidades (bonificaciones, gratificación); en las decisiones o en la propiedad. 39 Al respecto, y
siguiendo a Ermida, la «participación en la empresa» en sentido amplio, puede entenderse como toda
situación que permita al trabajador intervenir en la gestión, propiedad o lucro del capital. La
participación en la gestión, en la dirección o en la administración de la empresa se da «cuando los
trabajadores asesoran, son consultados, opinan o deciden, según los casos, en asuntos propios de la
administración, dirección o conducción de la empresa, cualquiera sea el instrumento utilizado para
ello (negociación colectiva, contactos informales, consejos de empresa, integración en el directorio,
etc.) y ya sea que constituya una consecuencia de la participación en la propiedad o se presente
autónomamente… se trata, en definitiva, de reconocer a los trabajadores o a sus representantes,
algún grado de participación en las decisiones que se adoptan en las empresas». 40
En 1981, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), afirmaba que la participación de los
trabajadores era un concepto tan importante como complejo … señalando que lo primero que salta
a la vista es el sentido equívoco del término… Comoquiera que sea la participación de los
trabajadores en las decisiones no se presenta bajo una forma estática, determinada de una vez por
todas, sino bajo una forma evolutiva, dinámica, que probablemente se vaya plasmando
progresivamente. Cualquier definición que se dé sólo puede ser provisional porque las condiciones
concretas de la participación están sujetas a cambios no sólo económicos y técnicos, sino también
socioculturales.
Entre las dos situaciones extremas aquella en que los trabajadores no toman parte alguna en las
decisiones y se limitan a obedecer órdenes dictadas con las explicaciones absolutamente
imprescindibles, nada más, y aquella en que se gobiernan a sí mismos tomando efectivamente las
decisiones existen mil posibilidades. 41 En definitiva, no existe una única clase de participación. La
participación de los trabajadores en la empresa y las formas que ésta puede asumir comprenden
concepciones, experiencias y aspiraciones numerosas, variadas y en constante evolución. 42
La participación puede desarrollarse en diferentes niveles organizacionales, en distintas formas:

formal e informal, directa e indirecta y según modelos locales o distantes. Las funciones pueden
abarcar desde la simple comunicación de informaciones hasta la auto-gestión, pasando por la
presentación de sugerencias, consultas coinfluencia y la decisión. 43
De acuerdo con la investigación bibliográfica realizada, una de las formas de aproximarse al

concepto de gestión participativa, es a través de la idea de ubicarla en una especie de un “continuo”
que considera una nula participación hasta el total involucramiento de los trabajadores en la
propiedad y toma de decisiones de las organizaciones. 44

En este continuo, según Davis y Newstrom, la participación se expresa de acuerdo con ciertas zonas
de autoridad aplicadas por los gerentes que se complementan con ciertas zonas de participación del
empleado en la toma de decisiones, lo que origina determinadas áreas de libertad de trabajo (en
ninguna organización existe la libertad absoluta), y así, a lo largo de este continuo, los gerentes
pueden:
Indicar. El gerente toma y anuncia las decisiones (Gerencia autocrática);
Convencer. El gerente presenta la decisión de cambio; solicita ideas; convence sobre la decisión
(Gerencia benevolente);
Consultar. El gerente solicita ideas antes de decidir (Gerencia consultiva), o el gerente pide al grupo
una acción recomendada antes de decidir (Comités de participación tales como círculos de calidad);
Reunir. El gerente decide con el grupo: “una persona, un voto”, o
Mantenerse al margen. El gerente pide al grupo que decida (administración de políticas laxas). 45
En el mismo sentido, William Anthony, considera cinco enfoques administrativos (administración

pre-científica hasta escuela de sistemas) como puntos a lo largo de una línea continua que, en forma
aislada o mezclándose, se relacionan con ciertos estilos de administración (autócrata; autócrata
benévolo (paternalismo); administración consultiva; gerencia participativa, y administrador de rienda
suelta). 46
Como podrá apreciarse las dimensiones de ambos continuos, acentúan la predominancia de ciertos
estilos de dirección y acotan la gerencia participativa a una de las diversas posibilidades que allí se
indican (Existen muchas otras clasificaciones que se refieren a las diferencias y clases de
participación, fuentes, materias o contenidos, grados, alcance o intensidad, instrumentos y
fundamentos que por razones de espacio no se pueden detallar aquí).47
En el planteamiento de un continuo, pero restringiéndolo sólo a la idea del «grado de participación

organizacional», también existe el propuesto por Sashkin (1982) y modificado por Quintanilla y
Bonavía (1993), en el cual plantean que éste es función del grado de implicación de los trabajadores
en cuatro niveles, cada uno de los cuales es más complejo que el anterior, y que son: la participación
en los objetivos; segundo en la toma de decisiones; tercero, en la solución de problemas; y cuarto en
la participación en el cambio, desde una mínima participación (alienación) hasta una máxima
participación (autogestión). 48
En relación con las múltiples posibilidades, es necesario tener presente que algunos autores
sostienen que existiría una especie de «participación óptima», cuando se alcanza un equilibrio entre la
actividad de liberación de ideas y el alineamiento o acatamiento de las visiones en una organización.
Se trata del mejor estado posible en una entidad corporativa al producirse flexibilidad cultural
resultante de la armonía dinámica entre el desarrollo de ideas y el alineamiento de la organización, o
sea, que la cultura es capaz de cambiar su enfoque de desarrollo de ideas a alineamiento y viceversa
cuando ello se requiere. 49
Por su parte, Davis y Newstrom plantean la necesidad de considerar ciertos factores de contingencia
que repercuten en el éxito de los programas participativos, entre ellos la existencia de ambientes
restrictivos para la participación como valores y creencias de los ejecutivos, tal como se reflejan en la
cultura organizacional o la naturaleza de las tareas, desde la perspectiva de los grados de satisfacción

laboral que involucran, así como distintas actividades en las que puede hacerse intervenir al personal.
50
Así, también, la participación no es algo que pueda aplicarse por igual a todos, y es necesario
considerar las necesidades de cada individuo. Es perfectamente posible que existan personas con
muy pocos deseos de hacerlo, por ejemplo; expectativas que, en definitiva, pueden traducirse en una
sub o sobre participación. 51
A estas alturas de la discusión, es posible concluir que la gestión participativa es un concepto en

evolución y no totalmente decantado. Pudiendo darse diversas manifestaciones, en razón de lo cual
una definición operacional de la misma debe necesariamente dar cuenta de todas las posibilidades, y
entre éstas, la de Cressey et alt, quienes definen la participación como el “conjunto de las posibles
formas de implicación que se encuentran en la práctica” 52 resulta ser lo suficiente amplia como para
admitir todas las opciones posibles de darse en la realidad.
Por último, y sobre la base de una taxonomía del profesor Aragón, 53 se incluye a continuación una
clasificación que intenta resumir la mayoría de las formas de participación que pueden encontrarse y
que se ha intentado ejemplificar conforme a la realidad de los sectores público y privado de nuestro
país.
1) Participación Formal o legislada de jure (Democracia Organizativa)

Control de los Trabajadores:
Comités Paritarios de Higiene y Seguridad (leyes N°s. 16.744 y 19.345)
Comités bipartitos de Capacitación (ley N° 19.518)
Comités de Bienestar, y
Delegados de Personal (Código del Trabajo)
Contratos y convenios Colectivos; Suministro de Información (Código del Trabajo)
Cogestión o Codeterminación
Autogestión
Cooperativismo (Ley de Cooperativas)
Democracia en la empresa o Democracia Industrial.
2) Participación Informal de facto (Dirección Participativa)

Simple «Tomar parte» o Intervenir
Consulta, Diálogo
Sugerencias de los funcionarios o empleados
Establecimiento de Objetivos 54
Toma de Decisiones
Solución de problemas:
Equipos de Progreso e Interfuncionales
Equipos Fuerza de Tareas y Grupos de Desarrollo,
Círculos de Calidad
Grupos Autónomos y Semiautónomos de Trabajo
Equipos servicio - asociación de funcionarios o empresa - sindicatos
Desarrollo de la Cultura del servicio o empresa
Calidad Total
Negociación directivos – subordinados o gerentes – empleados.
3) Otras formas de Participación (Participación Financiera)

Participación en la propiedad (financiera, acciones)
Participación en los beneficios (Incentivos, gratificación, bonos).

Evidencia empírica sobre las prácticas participativas

De acuerdo con Gibson, Ivancevich y Donnelly, 55 los estudios de Hawthorne produjeron de hecho
la primera evidencia científica de las relaciones entre la participación de los empleados y la
producción, a los que le siguieron otros estudios como los de Lester Coch y John R. P. French, Jr. y
de Kurt Lewin, los cuales aportaron evidencias en cuanto a que la participación de los subordinados
podría conducir a más altos niveles de producción, satisfacción y eficiencia.
A principios de la década del 80, expertos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
planteaban que la evaluación de los efectos de la participación representaba un grave problema en
cuestiones tan complejas e imponderables como la eficacia global de la empresa, la satisfacción en el
trabajo y la productividad, la paz social, e incluso, en ciertos sistemas, las aspiraciones de los
trabajadores, pues, expresaban opiniones totalmente divergentes al respecto, especialmente en lo que
se refiere a las formas de participación indirectas y distintas de la negociación. 56
Sin embargo, la misma OIT ha planteado que la cuestión que se plantea en nuestros días, al parecer, es
la de saber no ya si debe haber o no participación de los trabajadores en las decisiones de la empresa, si no
de cómo y con qué formas se realizará esa participación. 57
Más recientemente, han aparecido diversos estudios que demuestran que la gestión participativa
puede incrementar de manera significativa la participación del empleado en el trabajo, el
compromiso con la organización y la creatividad. Puede también atenuar el conflicto y la
ambigüedad de roles; no obstante, a juicio de algunos investigadores, sólo produciría un impacto
pequeño, pero significativo, tanto en el rendimiento en el trabajo como en la satisfacción que se
obtiene del mismo, 58 conclusiones que necesitan ser contextualizadas atendiendo a diversos meta-
análisis que se han referido, entre otros, al impacto de la participación en la gestión, realizados por
diferentes investigadores a partir de la década del 80, y cuyos resultados han sido resumidos como:
“las técnicas de las ciencias de la conducta son, en general, efectivas para incrementar la productividad del trabajador”.
59
Para concluir, y de acuerdo con una reciente y exhaustiva investigación del profesor español
Antonio Aragón (1999), se presentan a continuación los principales aspectos relacionados con la
gestión de la participación según lo constatado por diversas investigaciones y que pueden resumirse
en las evidencias aportadas por los investigadores que se indican en cada caso, y que se ordenan
según los efectos de la participación, los factores que la favorecen, los que la limitan y los resultados
tangibles e intangibles de la misma. 60
Efectos de la participación en las organizaciones

- La participación está positivamente relacionada con la satisfacción de los trabajadores
(Blumberg, 1968)
- La participación en la solución de problemas mejora la efectividad de los grupos de trabajo
(Maier, N., 1970)
- La participación en el establecimiento de metas tiene un efecto positivo sobre el desempeño
(supervisores y subordinados conjuntamente)
(Zander, A., 1971)

- La participación del grupo en la toma de decisiones siguiendo un proceso estructurado de

discusión mejora ostensiblemente la efectividad del trabajo
(Hall, J., 1971)
- La participación en la planificación y puesta en marcha de cambios incrementa la productividad,
mejora las actitudes y disminuye el absentismo y la rotación
(Bragg, J, y Andrews, I., 1973)
- La participación en el establecimiento de metas mejora el desempeño
(Lathman, G. y Yukl, G., 1975)
- La participación de los trabajadores en la toma de decisiones para mejorar la producción
(solución de problemas) incrementa el desempeño, los beneficios y la satisfacción
(Scanlon, J., 1975)
- La participación aumenta la productividad como resultado directo de la responsabilidad
compartida con los trabajadores en la solución de problemas
(Week, C. y White, W., 1980)
- La participación en el establecimiento grupal de metas mejora el desempeño
(Locke, E. A. et alt, 1981)
- Una participación efectiva se caracteriza por el largo plazo y el grado de control de los
trabajadores
(Cotton, J. et alt, 1988)
- La participación en el trabajo (bien definida y diferenciada) afecta favorablemente el rendimiento
y la satisfacción de los empleados
(Leana, C. et alt , 1990).
Factores que favorecen la participación

- El carácter voluntario de la participación
(Kondo, 1989; Monedi, 1992)
- Los contratos de carácter indefinido y la seguridad en el empleo
(Tannembaum y Massarik, 1950; Kondo, 1989, Levine, 1990)
- El que no se cuestione la autoridad formal de los directivos
(Tannembaum y Massarik, 1950; Kondo, 1989, Veciana, 1995)
- Compartir con los empleados información sobre la organización, el rendimiento, etc.
(Bradley y Gelb, 1986; Lawler III y Mohrman, 1989; Lawler III, 1996)
- El entrenamiento y la formación para el trabajo en equipo de los directivos
(Kanter, 1987; Kondo, 1989; Portis y Hill, 1991; Veciana, 1995)
- Un ambiente y cultura proclive a la comunicación y a la aceptación de las discrepancias (Tannembaum y Massarik, 1950;
Belcher, 1993; Veciana, 1995
- Que los empleados tengan formación para poder conocer con detalle cómo funciona la organización
(Bradley y Gelb, 1986; Margulies y Black, 1987; Larson, 1989; Lawler III y Morhman, 1989; Lawler III, 1996)
- Que el sector se encuentre en fase de crecimiento
(Cressey et alt, 1988)
- Que los empleados reciban recompensas relacionadas con los resultados de su participación
(Tausky y Chelte, 1988; Lawler III y Mohrman y Lawler, 1989; Levine, 1990; Monedi, 1992; Belcher, 1993; Lawler III, 1996)
- Las relaciones laborales a largo plazo
(Levine, 1990)
- El cambio tecnológico, la innovación y las nuevas formas de organización del trabajo (aumenta la
incertidumbre)
(Heller y Wilpert, 1981; Lawrence y Lorsch, 1987; Cressey et alt, 1988; Rodrígues Porras, 1991; Veciana, 1995)
- La reducción de las diferencias salariales y de posición social entre empleados y directivos, lo que
aumenta la cohesión del grupo
(Margulies y Black, 1987; Levine, 1990 Cressey et alt, 1988)
- Querer desarrollar nuevos productos o ampliar las cuotas de mercado
(Cressey et alt, 1988)

- La formación sobre trabajo y toma de decisiones en grupo/equipo a los empleados

(Kanter, 1987; Margulies y Black, 1987; Tausky y Chelte, 1988; Kondo, 1989)
- Las relaciones laborales sobre la base de normas legales (convenio colectivo y similares)
(Levine, 1990)
- Que el nivel de capacitación y formación de los empleados implicados en el proceso sea muy
elevado
(Heller y Wilpert, 1981; Veciana, 1995).
Factores que limitan la participación

- La insuficiencia de conocimientos y habilidades de los agentes implicados en el proceso (Tannembaum y
Massarik, 1950)
- La escasa implicación de la alta dirección; ¿quién ha de impulsarla?; ¿quién toma y quién y quién
es responsable de las decisiones?
(Kanter, 1987; Margulies y Black, 1987; Cressey et alt, 1988; Russell, 1988; Larson, 1989; Lawler III y Mohrman, 1989; Tang, Tollinson y Whiteside, 1989; Portis y
Hill, 1991; Rodríguez Porras, 1991; Mccaffrey et alt, 1995; Ahumada et alt, 1996)
- Que la información interna pueda llegar a las empresas de la competencia (estrategia entre
empresas)
(Tannembaum y Massarik, 1950)
- Los sistemas de incentivos individuales
(Levine, 1990; McCaffrey et alt, 1995)
- La mayor necesidad de tiempo para la toma de decisiones en grupo
(Tannembaum y Massarik, 1950; Margulies y Black, 1987; Vroom y Jago, 1990, Veciana, 1995)
- Que sean muchas las personas implicadas en el proceso
(McCaffrey et alt, 1995)
- Poner en marcha un proceso de implicación sin contar con el beneplácito de la representación
sindical
(Russel, 1988; Kondo, 1989; Larson, 1989; Belcher, 1991)
- Los mandos medios (la imagen de jefe y colaborador)
(Bradley y Gelb, 1986; Larson, 1989; Lawler III y Mohrma, 1989; Vroom y Jago, 1990; Veciana, 1995).
Resultados tangibles de la participación

- Reducción de costos de producción, mermas (ahorro en costos)
(Kondo, 1989; Larson, 1989; Putti y Cheong, 1990)
- Crecimiento de la tasa de productividad
(Coch y French, 1948; Tannembaum y Massarik, 1950; Margulies y Black, 1987; Larson, 1989; Veciana, 1995)
- Disminución del absentismo
- Mayor calidad del producto o servicio
(Lindsay et alt, 1989; Miller, 1989; Pacheco, 1991)
- Menor rotación de personal
- Menor número de conflictos laborales
- Reducción de las quejas de clientes
(Putti y Cheong, 1990).

Resultados intangibles de la participación

- Mayor satisfacción en el trabajo
(Morse y Reimer, 1956; Margulies y Black, 1987; Vroom y Jago, 1990; Pacheco, 1991; Veciana, 1995)
- Mejora en la calidad de las decisiones
(Tannembaum y Massarik, 1950; Vroom y Jago, 1990; Belcher, 1993)
- Crece la motivación y el compromiso de los empleados
(Kondo, 1989; Putti y Cheong, 1990; Vroom y Jago, 1990)
- Mayores competencias de los empleados y más capacidad para la solución de problemas
(desarrollo personal)
(Kondo, 1989; Vroom y Jago, 1990)
- Mayor disposición y actitudes positivas para afrontar cambios
(Coch y French, 1948; Tannembaum y Massarik, 1950; Margulies y Black, 1987; Cressey et alt, 1988; Putti y Cheong, 1990; Rodríguez, 1991)
- Mejora de las relaciones directivos/trabajadores
(Tannembaum y Massarik, 1950; Morse y Reimer, 1956; Kondo, 1989)
- Mayor comprensión y aceptación de las decisiones por los subordinados
(Margulies y Black, 1987)
- Mayor identidad, cooperación e integración del equipo
(Margulies y Black, 1987)
- Afecta positivamente el desarrollo de la carrera profesional de los empleados que se involucran
(Kondo, 1989)
- Eliminación de rivalidades entre departamentos, grupos de trabajo y directivos
(Tannembaum y Massarik, 1950; Lindsay et alt, 1989)
- Mejor comunicación y cooperación entre los trabajadores, los objetivos se clarifican y son
compartidos
(Morse y Reimer, 1956, Kondo, 1989; Putti y Cheong, 1990; Pacheco, 1991).
El interés por la participación

Independiente de razones humanistas, éticas y políticas y especialmente de aquellas acciones que se
dieron a nivel mundial inspiradas en las experiencias de los países nórdicos de Europa en la década
del 70 y que se concentraron en la mejoría de las condiciones de trabajo, en la actualidad, la
preocupación e importancia creciente que tiene la participación en general y la gestión participativa
en particular, proviene de los avances del management y, en particular del estudio de la gestión
japonesa y sus espectaculares resultados, así como también del estudio y seguimiento de algunos
procesos de modernización de la gestión pública exitosos y que han servido de modelo o paradigma
para muchos países. 61
Ello, en directa relación con la firme creencia de que por encima de los medios y materias primas de
que pueda disponer una organización, el factor diferencial lo constituye el talento, la iniciativa y
capacidad de su personal, coherente con el planteamiento de que una población activa,
comprometida y preparada es la principal fuente de crecimiento económico. 62
Al respecto, Tom Peters (1990) diagnosticando la raíz del retroceso de la economía estadounidense
en relación a la japonesa, señalaba que la razón fundamental de su traspié competitivo a nivel
mundial obedecía a que no habían sabido sacar provecho al potencial de su fuerza de trabajo, y
agregaba que:

“la participación general de los trabajadores ha de ser una prioridad nacional si es que queremos crear las
fuerzas necesarias tan sólo para mantener, ya no digamos aumentar, el bienestar económico de nuestra
nación”.
La participación se presenta así como el vehículo natural para poner en marcha los recursos de un
pueblo o nación y construir su futuro. 63
Anteriormente, el presidente de la gigantesca compañía de productos electrónicos de consumo,

Konosuke Matsuhita (1988) había pronunciado su célebre arenga:
“Nosotros vamos a ganar y ustedes van a perder. Ustedes no pueden hacer nada al respecto porque su
falla es una enfermedad interna que Uds. tienen. Sus compañías se basan en los principios de Taylor.
Peor, sus cabezas están taylorizadas también. Ustedes creen firmemente que la gestión sólida significa
ejecutivos por un lado y trabajadores por el otro; en un lado hombres que piensan y en el otro lado hombres
que sólo pueden trabajar… Nosotros hemos pasado esa etapa de Taylor, estamos seguros que los negocios
se han transformado en algo terriblemente complejo. Sobrevivir es muy incierto en este medio lleno de
riesgos, lo inesperado y la competencia. Sabemos que la inteligencia de unos pocos tecnócratas, incluso los
más brillantes, es insuficiente para enfrentar estos retos. Solamente la inteligencia de todos los empleados
puede permitir a una compañía vivir con los altos y bajos de los requerimientos de un nuevo ambiente.
Si nosotros vamos a ganar y ustedes van a perder, porque ustedes no son capaces de sacar de su mente un
obsoleto taylorismo que nosotros los japoneses nunca hemos tenido.” 64
Llamada de atención que Stephen Covey (1997), explica así: “para obtener grandes ganancias en la
actuación humana y estoy hablando de cerca de un 500 por ciento, y no de un 5 por ciento es
necesario cambiar fundamentalmente nuestra manera de pensar sobre las personas. Debemos creer
que las personas son los activos más valiosos que existen y que son capaces de grandes logros. Y
también tenemos que ayudarles a creer en ello”. 65
A juicio del mismo autor, las personas no desean ser utilizadas por la organización como víctimas o
peones, quieren administrar sus propios recursos y sentir que están haciendo una contribución a algo
que tiene sentido, argumentación que apoya recurriendo a la siguiente máxima de Goethe:
«Tratad a un hombre como es, y siempre será igual, tratadle como puede y debe ser, y se convertirá en la
persona que puede y debe ser».
Por ello, y resumiendo el pensamiento de Covey, cada uno de los miembros de la organización debe
cambiar desde lo más profundo de su corazón y de su mente para que su centro de acción se base
en sólidos principios: justicia, juego limpio, honestidad, integridad y confianza, en la idea de
construir culturas de alta confianza.
Se trata en definitiva de desarraigar el viejo paradigma de la gestión científica, que propició Frederick
Taylor a principios del siglo XX. 66

El management científico
Taylor, pionero del estudio del management, propugnaba la especialización en todos los ámbitos y así,
por ejemplo, planteaba que las responsabilidades de la empresa debían distribuirse como sigue: a) la
gerencia: debía estudiar minuciosamente el trabajo del operario y precisar y sancionar el mejor
método de trabajo (the best way); b) el nivel de supervisores: debía brindar asistencia técnica
permanente y apoyar a los trabajadores, y c) a los trabajadores u operarios -incapaces y sin
formación ni medios para analizar científicamente su trabajo-, sólo les restaba pura y simplemente la
ejecución de las tareas de sus respectivos cargos. 67 En el sistema taylorista no hacía falta que los
trabajadores tomaran iniciativas en su actividad, pues tenían derecho sólo a ejecutar tareas simples y
repetitivas. Su competencia o entusiasmo en el trabajo no importaban mucho, 68 de hecho, el propio
Taylor al describir el perfil del obrero que necesitaba su sistema, afirmaba: «No es un hombre
extraordinario, difícil de encontrar, si no un hombre más o menos del tipo del buey». 69
A juicio de Álvarez de Mon, la huelga de cerebros que Taylor fomenta y ordena en las fábricas y
líneas de montaje no es inocua, ni mucho menos, desde una perspectiva estrictamente económica,
pues con ella se mata un vivero natural, plural e inagotable de ideas, echando a perder
lastimosamente ingentes dosis de talento y creatividad, al prescindir del capital y energía intelectual
que vive en la base de la organización, y privilegiando un marasmo de normas, procedimientos y
estándares típicos de la administración científica. 70
Las creencias y filosofías que caracterizaron la gestión científica de Taylor, siguiendo a Belcher,
pueden resumirse como sigue:
- la tecnología era el determinante primordial del desempeño organizacional, y el papel de las
personas no se consideraba sólo hasta después del diseño técnico;
- las personas se visualizaban como extensiones de las máquinas y como «repuestos prescindibles»;
- las tareas debían someterse a una división máxima para que la labor de cada empleado fuera como
una receta repetitiva;
- las aptitudes requeridas por los empleados para desarrollar ese tipo de tareas, eran simples y
estrechas en razón de su simplicidad;
- se favorecía un amplio uso de controles para que los directivos se aseguraran de que las tareas se
desarrollaran tal cual fueron concebidas;
- se requerían muchos especialistas para establecer controles, fijar pautas, redactar procedimientos y
monitorear su acatamiento lo que redundaba en una apreciable jerarquía vertical;
- existía una orientación cuantitativa, enfatizando las mejoras de eficiencia;
- en este contexto, se consideraba a los empleados en baja estima y que tenían poco que aportar,
siendo tarea de los directivos el tomar decisiones, resolver problemas y dirigirlos, con lo cual
resultaba natural el favorecer una administración de tipo autocrática y vertical. 71
La aplicación de los principios de la administración científica en la producción automotriz del

modelo T de Ford (introduciendo las cadenas de montaje en las fábricas) y su espectacular éxito,
resultaron determinantes en que los planteamientos de reducir al máximo los costos por la vía de
propender hacía una extrema especialización del trabajo y estandarización de productos, máquinas y
procedimientos, y por ende la supervisión estricta y rutinaria de los trabajadores, repercutieran en

que más y más empresas adoptaran la división del trabajo, la estandarización del producto, la
estructura jerárquica y el énfasis en la eficiencia. A este sistema, también, se le denominó «fordismo».
Paradojalmente, las bases del éxito del sistema de Taylor sembraron también un proceso lento que
terminaría por dejarlo obsoleto. Dos de sus efectos más notorios fueron la actuación limitada de los
trabajadores sin que pudieran aumentar sus habilidades, lo que derivó en una pérdida de
conocimientos de los trabajadores artesanales que reemplazaron las industrias tayloristas, y la
configuración de una organización rígida poco dispuesta al cambio. 72
Bajo el sistema taylorista, el hombre estaba destinado a terminar alienado: las máquinas que había
construido para servirle se habían convertido en sus amos, reduciendo al ser humano a una simple
rueda en el complejo engranaje de la producción mecanizada. 73
Sin embargo, no puede dejar de reconocerse que el modelo «taylorista» contribuyó a la mejora de la
productividad industrial en el siglo XX”, y que probablemente, la realización de ciertas ideas del
«Estado de bienestar» en varios países europeos en los años cincuenta y sesenta, no hubiera sido
posible sin la contribución del «taylorismo», combinado con el «fordismo». 74
El modelo burocrático
Si bien la Administración pública y la diversidad de instituciones que la componen, acogen una gran
variedad y diversidad de modelos de organización y gestión y por consiguiente de culturas
organizativas; tal constatación, no invalida, el que por regla general predomine en los servicios
públicos la forma burocrática o maquinal y en la que prevalecen valores e ideologías asimilables al
modelo cultural «Apolo» conforme a la tipología de Charles Handy, 75 o al modelo de la cultura de
rol de Roger Harrison. 76
El modelo burocrático que sirve de referencia para entender la mayor parte de los servicios públicos
resulta ser una configuración estructural y funcional coherente con el paradigma de la división del trabajo
que, a partir de los planteamientos de Adam Smith, Frederick Taylor y Henry Fayol, se impuso como la
mejor estructura para las organizaciones. Tales fundamentos contribuyeron a favorecer una continua
especialización de las funciones y cargos de la administración pública, apreciándose claramente lo
que Lawrence y Lorsch denominan «diferenciación» que, a su vez, termina manifestándose en un
constante crecimiento generalmente, inorgánico de jerarquías funcionales que constituyen una
serie de chimeneas que impiden el contacto entre las funciones, 77 al estilo de verdaderos feudos,
fenómeno, también, conocido como compartimentos estancos.
Asimismo, el diseño y estructura organizacional de los servicios públicos, se inscribe en lo que Joan
Woodward denomina organizaciones de producción en masa, Max Weber, burocracia y Henry
Mintzberg, burocracia mecánica, 78 o sea, es concordante con los postulados de la teoría
administrativa y derecho administrativos clásicos, una de cuyas limitaciones fundamentales es,
justamente, las serias deficiencias en los estilos de gestión y recursos humanos que éstos conllevan,
generalmente orientados por procedimientos (políticas e instrumentos), y no por los resultados de
esos procesos.

Además, los cargos y puestos de trabajo a nivel operativo, si bien la mayor parte de las veces
involucran el desempeño de labores complejas de dominar, una vez que ello es logrado por los
funcionarios, sus actuaciones tienden a transformarse en una serie de rutinas recursivas, lo cual, a su
vez, alienta la necesidad de estandarizar los procesos de trabajo, a través de la dictación de un
conjunto de normas, generalmente, expresadas en reglamentos e instructivos de cumplimiento
obligatorio para el personal. Tal tendencia tiende a transformarse en el principal mecanismo de
coordinación de las labores, con lo cual, la mayor parte de las veces, se genera una verdadera
explosión normativa y formalista, que, también, suele ser acompañada de una tendencia adicional
hacia la especialización horizontal de tareas (funciones), así como a una gran diferenciación vertical
(niveles jerárquicos), lo cual repercute en el aislamiento de las unidades organizacionales. Lo propio
ocurre con los funcionarios quienes se especializan a tal punto que una virtual rotación les genera
diversos problemas de adaptación que no siempre se superan a través de esporádicos esfuerzos de
inducción.
Todo ello, se traduce en que sea normal el que los funcionarios se concentren sólo en las tareas que
les han sido asignadas desconociendo -mayoritariamente- otras unidades y procesos organizacionales
y sin que puedan advertir la interacción y sinergía que proyectan como cuerpo, realidad que,
generalmente, es fácilmente percibida tanto por un observador externo como por quienes deben
acudir a las oficinas públicas a efectuar algún trámite, pues su deambular por diversas ventanillas,
mesones y oficinas les permiten advertir inmediatamente los diferentes grados de descoordinación y
la falta de responsabilidad existentes. Así, entonces, es normal que cada uno de los funcionarios
solo se concentre en lo suyo y no se sienta partícipe ni responsable por lo que ocurra en otros
ámbitos de su Servicio. Esta deficiencia, es congruente con la visión y enfoque parcializado que
tienen los funcionarios y las jefaturas sobre su accionar, a raíz de los roles especializados que les toca
cumplir y desarrollar. 79
Estas y otras razones han sido fundamentos importantes en los procesos de modernización que han
desarrollado distintos países, y que se inspiran en un nuevo paradigma del management público que,
según Les Metcalfe, puede entenderse como un «proceso de experimentación y aprendizaje social
que va progresivamente de la imitación a la innovación» 80
Para Prats, “la administración pública, en su modelo más extendido (racional-burocrático), no está
pensada para preocuparse por los resultados, sino por la legalidad de su actuación. Se trata de un
sistema concebido más como expresión de dominación legal, que como productor de servicios, o de
intermediación entre partes, y por ello los mecanismos de control se dirigen más a certificar la
conformidad de la actuación administrativa con lo previsto normativamente que a encontrar
indicadores de gestión y volumen de resultados e impactos”, 81 lo que ha obligado a los gobiernos
independientemente de su adscripción político - ideológica a recurrir a nuevos enfoques y
prácticas, entre los cuales, destacan la disciplina que analiza y estudia las políticas públicas; el
movimiento de la reinvención del gobierno y los planteamientos de la gerencia pública. 82
No obstante, las patologías o disfunciones burocráticas, no pueden significar, por cierto, que tal
modelo de gestión deba siempre necesariamente descartarse. De hecho, este modelo desde la
perspectiva de aumentar los niveles de eficiencia y favorecer una producción masiva de bienes y
servicios, resulta a la fecha claramente superior a otras modalidades de organización y de gestión. 83

Además, la propia especificidad de lo público, por cierto, lleva a la necesidad de la sociedad de

disponer de ciertos resguardos que eviten o minimicen los excesos de quienes transitoriamente
desempeñan el poder, tanto en lo que se refiere al trato justo y equitativo a los clientes – ciudadanos,
y a nivel interno a los empleados públicos, especialmente, en lo que concierne a la carrera
funcionaria (ingreso, promociones y resguardo del personal privilegiando el mérito y la
competencia), que no impiden el que otras características de este modelo de organización y de
gestión, no puedan ser reestudiadas como el contar siempre con una jerarquía bien definida; una
división del trabajo, según especialidades; un sistema de reglas que definen deberes y derechos de
jefes y subordinados; procedimientos y métodos minuciosamente reglamentados y el propugnar por
relaciones impersonales. 84
Nuevo estilo de gestión

Para Suárez, las megatendencias que se observan desde hace un par de décadas: globalización de los
mercados; competidores más y más agresivos; ciclos de vida de productos más cortos; mayor
diversidad de productos; consumidores más exigentes y complejos; rápida tasa de cambio
tecnológico; emergencia de bloques económicos, y rebrotes de proteccionismo y regulación, han
dejado de manifiesto que «el cambio es el talón de Aquiles del sistema de Taylor». Por ello, en las
últimas dos décadas hemos visto surgir un nuevo paradigma de administración al que se ha
denominado empresa flexible, empresa lean o sin grasa, o producción en masa personalizada, que se
origina lentamente en las empresas japonesas, después de la segunda guerra y, en particular, en la
empresa automotriz Toyota. 85
Esta conclusión que hoy parece tan evidente, no debería hacernos olvidar que durante muchos años
los nombres de Deming, Juran, Crosby, Shewhart, Feigenbaum, Ishikawa y otros teóricos de la
calidad total, fueron ignorados por Occidente. Si bien vivieron en paralelo con otros gurúes del
management, en la práctica, sólo han tenido un reconocimiento tardío a partir de la década de los 80 a
nivel mundial; incluso, hasta la década de los 90, ninguno de esos nombres aparece en los textos con
que habitualmente se estudia administración.
En la década de los 50, Taiichi Ono, ingeniero de producción de Toyota, inventa el sistema de
producción por equipos, en inglés lean manufacturing (que integra conceptos como el just in time o
kanban japonés), mediante el cual “se devuelve la responsabilidad de la toma de decisiones a los
trabajadores de la línea de ensamblado. Es decir que, en lugar de seguir la receta tayloriana de que
sean los ingenieros de producción especializados quienes diseñen el trabajo en la planta, son los
trabajadores que operan en la línea de producción quienes asumen la responsabilidad de decidir
cómo hacerlo. En lugar de recibir instrucciones minuciosamente detalladas sobre cómo hacer una
tarea acotada y simple, todo un equipo de operarios tiene la responsabilidad de decidir, en forma
colectiva, cómo resolver un problema de producción complejo”. 86
Delegar la responsabilidad en equipos de producción limita la división del trabajo, los obreros son
capacitados para desempeñar una amplia gama de tareas, para que puedan ser transferidos de un
puesto a otro, según las necesidades del momento. Este sistema de producción aumentó de tal
manera la productividad y contribuyó con beneficios tan espectaculares para las empresas y la

economía del Japón, que pronto fue analizado y copiado por otras firmas, al igual como en su época
se imitó el sistema taylorista fordista. 87
Al inicio de la década de los 80, se consolidó la creencia de los empresarios de que la existencia de
trabajadores competentes y comprometidos es un factor imprescindible de alta competitividad, para
responder a un mercado que valoriza crecientemente las cualidades y la diversidad de productos y la
ausencia de defectos, todo lo cual devino en la decadencia de la organización taylorista del trabajo y
en que en un número cada vez mayor de empresas se introdujeran cambios en la organización del
trabajo, con vistas a ampliar las definiciones de las tareas, a flexibilizar las delimitaciones entre ellas, y
a promover la polivalencia y el trabajo en equipo; además de apreciarse una difusión de la
organización basada en los productos en vez de las funciones, y la descentralización; el aumento del
número de empresas que adoptan ambos principios de organización (funciones y productos), y la
notable difusión, en los años ochenta, de la estructura horizontal de empresas que favorece la
comunicación horizontal. 88
De acuerdo con el profesor Georges Spyropoulos, los cambios tecnológicos y la irrupción de las
nuevas tecnologías de información han repercutido fuertemente en la producción y el trabajo, y por
ende en el clima social dentro de la empresa y sobre los mecanismos de participación en las
empresas europeas; sin olvidar que los cambios producidos en la composición y naturaleza de la
fuerza de trabajo constituyen un tercer ejemplo de la revolución del trasfondo económico y social a
la cual los mecanismos de participación en la empresa deben hacer frente: espectacular expansión
del sector de los servicios, ingreso masivo de las mujeres al mercado de trabajo, precarización del
mercado de trabajo, con el desarrollo del trabajo temporero y a duración determinada, del trabajo a
tiempo parcial, del trabajo en el propio hogar, del trabajo clandestino o de varias formas de trabajo
por cuenta propia. Según Spyropoulos, estos cambios han tenido repercusiones directas sobre la
evolución de los sistemas de representación de los trabajadores en la empresa, así como sobre la
orientación y el contenido de la participación a este nivel. Por último, una mutación económica que
afecta a todos los países es la mundialización de la economía, fenómeno que toma esencialmente dos
formas: el crecimiento de las empresas multinacionales y el desarrollo de programas de integración
económica regional. 89
La incidencia y repercusión de estos factores más el desarrollo de la organización basada en

productos, la promoción de la comunicación horizontal, así como la búsqueda de los medios para
aumentar la adaptabilidad del proceso de producción a los cambios del mercado, significan cierta
descentralización de la toma de decisiones, que a menudo es acompañada por la tendencia a la
reducción del número de escalones jerárquicos con vistas a acortar la distancia que separa a la
gerencia general de los operarios, 90 resultaron decisivos en el agotamiento del estilo taylorista
fordista.
Si bien algunos autores plantean que este estilo de gestión ha sido totalmente superado, gracias al
avance del management y especialmente por los aportes y valores indesmentibles del Desarrollo
Organizacional y de la Calidad Total, 91 que han enfatizado la importancia de respetar y propugnar
por la realización de las personas en el trabajo, abandonando esquemas autoritarios, alienantes y
robóticos, otros, sostienen que todavía es demasiado temprano para decir si como se pretende a
menudo una nueva organización industrial ha reemplazado los antiguos sistemas de producción y
el advenimiento de nuevas formas de organización industrial, más flexibles. 92

No obstante, entre quienes afirman que estamos frente a un nuevo estilo de gestión que reconoce
que la gente es la clave del éxito en cualquier organización, se plantean algunos de los siguientes
nuevos supuestos:
- Optimización sociotécnica, las organizaciones ahora se diseñan para ofrecer una concordancia
óptima entre los sistemas técnicos y sociales;
- las personas se visualizan en forma complementaria de las máquinas y como un recurso que se
debe desarrollar;
- en vez de descomponer las tareas en sus elementos mínimos, las organizaciones ahora las
expanden y las enriquecen, a fin de brindar a los empleados mayor responsabilidad, conocimiento
y estímulo;
- para maximizar los aportes de las personas, existe una preocupación por entrenarlas para
ensanchar y expandir sus aptitudes;
- se favorece una autoregulación, al propender porque controles excesivos cedan ante una
autogestión basada en la visión y los valores compartidos;
- se enfatiza la jerarquía horizontal, por el creciente uso de la autogestión que permite a los
supervisores ejercer una gama más amplia de control, y al haber menos controles específicos se
reduce la necesidad de especialistas;
- la calidad de los productos, procesos y de la vida laboral son nuevos lemas de este estilo que
favorece el que las organizaciones se guíen por un interés en la calidad, la innovación y el valor, en
vez del análisis cuantitativo y la eficiencia, y
- la nueva filosofía que enfatiza el compromiso y la participación de los recursos humanos, requiere
prácticas de gestión que respalden estos fines, resultando totalmente inadecuado el estilo de gestión
autocrático. 93
De esta forma, y siguiendo a Belcher, la gestión participativa, sería una manifestación de las
organizaciones que se han adaptado a un ámbito que ha cambiado: “El estilo tradicional, que
funcionaba bien en una era de estabilidad y crecimiento sostenido, es ineficaz en un período de
intensa competencia y cambio acelerado y en entornos de gran incertidumbre. Calidad máxima,
productividad y adaptación al cambio son las claves para el éxito en esta era, y una fuerza laboral
informada, comprometida y capaz constituyen un requisito para alcanzar estos resultados”. 94
Si bien los factores enunciados son por sí mismos importantes para explicar la irrupción y avance de
lo que se ha denominado «gestión participativa», tampoco debe desconocerse la importancia de
otros aspectos concomitantes como la evolución y desarrollo en los niveles de formación y
capacitación de la fuerza de trabajo que ya no responde a la época de Taylor en que la misma no
tenía educación ni habilidades; 95 el aumento en los niveles de democratización de la sociedad civil; la
necesidad de establecer mayor autoridad y poder de decisión hacia los niveles inferiores de la
empresa (empowering). 96
En el ámbito de la gestión pública, en tanto, actualmente, los más prestigiosos especialistas,

coinciden en calificar a la participación como la más formidable de las herramientas para producir
cambios culturales consistentes, y para asegurar un real impacto o efectividad de las prestaciones de
servicios en las demandas de la población y especialmente nivel de los sectores más postergados de
la sociedad. 97 Ya ni siquiera se discute su conveniencia en términos ideológicos, pues hoy se admite
ampliamente que se trata de una modalidad de gestión que las empresas privadas más competitivas
del mundo utilizan eficazmente para desarrollar las potencialidades de su personal, único capital

estratégico en el actual mundo complejizado que importa el espectacular desarrollo informático, el

avance del conocimiento, las continuas innovaciones y la globalización que afecta al planeta y a
nuestras vidas.
Ilustrativas son las experiencias desarrolladas en el campo social reseñadas por el Banco Mundial que
demuestran la superioridad de los modelos participativos en comparación con los pobres resultados
de modelos tradicionales, burocráticos y de corte paternalista.
Una de las experiencias de vanguardia en la gestión pública es la que han aplicado los gobiernos
canadienses, y sobre las cuales Kenneth Kernagham ha observado que “al transformar la
organización de un modelo jerárquico tradicional, a un modelo participativo, se da paso a una
organización con las siguientes características:
La administración usa métodos innovadores y efectivos para incrementar la participación de los

empleados y el trabajo en equipo; existe un alto nivel de confianza y respeto entre los empleados,
entre los gerentes y entre empleados y gerentes.
Surge una cooperación entre los grupos que realizan diferentes funciones en toda la organización
para satisfacer las necesidades de los clientes de una manera más efectiva.
Las tendencias hacia la participación en equipo y otras formas de participación de los empleados
permiten que los empleados hagan más sugerencias y aumente el número de sugerencias
aceptadas.
Los empleados se sienten fuertemente facultados; existe un sentimiento de propiedad grupal
sobre los procesos de trabajo, los empleados muestran un orgullo personal por la calidad del
trabajo y el sindicato y la administración cooperan para mejorar la calidad.
El poder, las retribuciones, la información y el conocimiento se llevan hasta los niveles más bajos
factibles; el facultamiento de los empleados conduce a una nivelación sustancial de la
organización.
Las mejoras que resultan de la participación de los empleados se hacen evidentes en los sistemas,
procesos, productos y servicios.
Un proceso de encuesta formal regular determina los niveles de satisfacción de los empleados, se
emprenden acciones de seguimiento para mejorar las prácticas de manejo de recursos humanos y
los planes futuros determinan cómo sostener el momento y el entusiasmo.” 98
Según Kliksberg, “las experiencias participativas canadienses arrojaron múltiples beneficios. Entre
ellos: mejor productividad, moral más alta, reducción de costos, mejor servicio a los clientes, más
innovación y creatividad, reducción en el ausentismo y la rotación de personal. Una ventaja adicional
de las organizaciones abiertas a la participación, es que demuestran tener una mayor capacidad de
atracción de personal calificado y capaz.” 99 Todo lo anterior, ha llevado a sostener a este autor que
«la participación es un núcleo central de la gerencia del año 2000», ello como efecto de un cambio de
paradigma de extensas implicancias que exige nuevos diseños organizacionales, estilos gerenciales y
habilidades.
El modelo deseado para el 2000 es el de organizaciones inteligentes, que aprenden, adaptativas,

innovadoras en que la participación es clave, propugnando por estrategias de compromiso
(involucramiento activo del personal) a través de una visión compartida (instrumento eje para la
productividad que crea una sensación de vínculo común, da coherencia a las acciones e inspira). 100

No obstante, esta aparente superioridad de la participación, debería atemperarse con lo que exponen
algunos autores en el sentido de asumir más bien posturas propias de un enfoque de liderazgo
contingencial. Al respecto, Edgar Schein, plantea que “el grado de participación apropiado para un
área de decisión, en una ocasión determinada, depende no sólo de que tan estructurado sea el
problema y de quién tenga la información, si no también de las circunstancias políticas y
socioeconómicas que definen la naturaleza básica de la organización”. 101
Técnicas y Gestión participativa

La gestión participativa no equivale a círculos de calidad ni a ninguna otra técnica específica de
participación. 102 Las organizaciones que abordan la participación sólo como una técnica de mejora
tienden a enfatizar las estructuras de participación grupal (círculos de calidad), cuya efectividad suele
durar poco y luego decae el entusiasmo, 103 ignorando que el verdadero poder de la participación,
radica en su capacidad para inducir un cambio cultural al fomentar un estilo de gestión participativa.
104
La participación es una piedra basal de la «calidad de vida laboral» que, a su vez, se entiende como
«una congruencia entre las metas personales y organizacionales, o el grado en que los miembros de
una organización son capaces de satisfacer importantes necesidades personales a través de sus
experiencias con la organización». 105
Si bien, para Belcher, la participación debe constituir un cambio organizacional respaldado por los
directivos, con una perspectiva de largo plazo y sistemas organizacionales reforzadores. Las técnicas,
sin embargo, ocupan su lugar y, a su juicio, sin ellas no podría darse un cambio en el estilo de
gestión. Las técnicas brindan mecanismos para inducir a los empleados a involucrarse de manera
estructurada, representan el lado táctico de la participación en la empresa, son herramientas para
impulsar el propósito estratégico de desarrollar un estilo y clima que maximice las aportaciones del
recurso humano a la mejora de la productividad. 106
El mismo autor, sostiene que la mejor técnica para involucrar a los empleados es situacional y
depende del clima de la organización, del nivel de compromiso de los directivos y de la experiencia
anterior. 107 Al respecto, propone un continuo o «espectro de técnicas» para lograr involucrar al
personal, las cuales clasifica según su grado de sofisticación, requerimientos de apoyo y efectividad,
en las siguientes categorías:
Baja participación: técnicas relativamente simples de implementar (costos y tiempo), para

informar o recoger sugerencias de los empleados, no involucrando al personal en la resolución de
problemas, por ej.: información compartida; retroalimentación por encuestas; técnica del grupo
nominal y sistemas de sugerencias, las cuales pueden ser razonablemente efectivas en
organizaciones tradicionales;
Estructuras paralelas: técnicas que trascienden a la generación de ideas y comprometen a los

empleados en la resolución de problemas. La participación se da fuera de la línea, por ej.: fuerzas
de tareas, círculos de calidad, equipos de participación empresarial-sindical y otros equipos de

resolución de problemas que no están integrados a la estructura y a las prácticas de la

organización (son paralelos a la organización formal). Estas técnicas, requieren más tiempo y
recursos y mayor compromiso de los directivos con el proyecto de participación de los
empleados, y
Alta participación: técnicas que conllevan una reestructuración laboral, de mayor complejidad,
que integran e institucionalizan las prácticas participativas como algo cotidiano y dentro de la
línea., por ej.: equipos laborales naturales y equipos laborales autónomos. 108 Estas técnicas son
muy sofisticadas y como representan una ruptura radical con las prácticas tradicionales, requieren
gran compromiso de los directivos. 109
Para Belcher, conocer este espectro de técnicas «constituye un patrimonio valioso para cualquier
organización que desee administrar su esfuerzo de participación de los empleados de modo
sistemático», 110 siendo necesario, además, considerar que «la participación es un proceso en
constante evolución y crecimiento, y el éxito final depende de la aptitud de la compañía para
incrementar conscientemente el nivel y sofisticación de sus actividades participativas». 111
A estas técnicas se deberían agregar otros instrumentos orientados a facilitar la interacción grupal y
el proceso de toma de decisiones, aspecto fundamental en los procesos participativos, incluyendo,
por ejemplo, la técnica Delphi y el árbol de decisiones de Vroom/Yetton/Jago, y otras orientadas al
desarrollo de la comunicación, la creatividad e innovación, dirección de reuniones y ciertas
herramientas de la calidad total. 112
También, estas técnicas tendrían que complementarse con metodologías participativas que se han
aplicado en el ámbito de la gestión pública, a nivel internacional, como: el proceso de autogestión
(A-I-C); el proceso de consulta; búsqueda de futuro; marco lógico (LFA); espacio abierto;
investigación- acción participativa (PAR), y la tecnología de la participación (TOP), entre otras. 113
Por último, y en una perspectiva trascendente más que instrumental y que se declara alejada de la
teoría administrativa tradicional, las metodologías para potenciar el diálogo como experiencia de
aprendizaje de triple ciclo 114 resultan plenamente concordantes con aproximaciones que favorecen
procesos de investigación acción. Al respecto, el marco conceptual elaborado por el profesor
Eduardo Acuña, no sólo permite contribuir en la comprensión de los procesos de diálogo, si no que
también aporta una sistematización de enfoques y metodologías a partir de las contribuciones
metodológicas de Freire; el proyecto sobre el diálogo del Massachusetts Institute of Technology
(MIT) cuyos fundamentos se basan en los planteamientos del filósofo Buber, el psicólogo P. de
Mare y de David Bohm; de los aportes del Instituto Noruego de Investigaciones del Trabajo, y de
los trabajos de Argyris y Schein. 115
Alcances y críticas sobre la gestión participativa

Si bien se aprecia una abrumadora cantidad de estudios que avalan y propician una gestión
participativa, también existen aunque pocos, detractores de la misma, pudiendo destacar a
algunos autores que sostienen que la participación en las decisiones necesariamente debe ir aparejada
con una participación financiera, pues de lo contrario será resistida por los trabajadores atendido su

carácter puramente instrumental, planteando que difícilmente se podrá dar una cultura participativa
si no se da una total transparencia informativa y no se organiza un sistema de compensación que
haga efectivamente partícipes a todos de los resultados económicos de la empresa. 116
Especialmente relevantes son las críticas de ciertos sectores del sindicalismo que presentan una
visión destructiva de la participación, al sostener que la introducción de las nuevas formas de
organizar el trabajo como los círculos de calidad o los equipos de trabajo sólo serían técnicas para
ejercer un control más eficiente sobre los obreros en cada puesto de trabajo, y que, en definitiva,
constituyen nuevas estrategias perjudiciales para los trabajadores, a través de las cuales se trata de
ganar a los obreros para el proyecto empresario de aumentar sus ganancias y debilitar a los
sindicatos. 117
Complementariamente y siguiendo a Edgar Schein (1980), conviene tener presente que

históricamente, “la práctica organizacional a veces ha explotado tanto al empleado que los sindicatos
y la legislación laboral tuvieron que ponerle freno a la libertad que tenía el propietario de hacer todo
lo que quería … Aún más, en un número cada vez mayor de países se está redefiniendo para incluir
el bienestar del empleado y se ha aprobado legislación para asegurar que muchas categorías de
decisión sobre políticas se «determinen conjuntamente» entre el trabajador y la empresa”. 118
Implementación de la gestión participativa

Contextualizada la participación, su fuerte vinculación con el DO y referidas las características
principales de la gestión participativa, se intentará, a continuación, aportar antecedentes del «estado
del arte» acerca de cómo este nuevo estilo de gestión puede implementarse en la práctica.
Atendidas las restricciones y naturaleza de este trabajo, se hace necesario insistir en que la exposición
siguiente, en ningún caso, podría pretender agotar la gran variedad de aproximaciones a que ya se ha
hecho referencia, y que el énfasis, por cierto, se centrará en identificar aspectos que pueden ayudar u
obstaculizar la implementación de la gestión participativa con el ánimo de fundamentar
posteriormente una o más propuestas de intervención en el marco de los objetivos de este trabajo, y
de acuerdo al diagnóstico que se tratará en el capítulo siguiente.
Obstáculos iniciales
Sin perjuicio de las dificultades apuntadas en páginas precedentes (p. 41), Kreitner y Kinicki,
sostienen que la gestión participativa “no da buenos resultados en todas las situaciones”, siendo
determinantes en la eficacia de su introducción: el diseño del trabajo, el nivel de confianza entre la
dirección y el personal y la disposición de los empleados para participar en las tareas de dirección.
Los mismos autores, plantean en cuanto, al diseño del trabajo, que la participación individual es
contraproducente cuando los empleados son interdependientes entre sí como sería el caso de una
cadena de montaje (sin embargo, el cambio de este sistema, como ya se ha expresado (p. 47), es
perfectamente posible, por ejemplo a través de la experiencia ya reseñada sobre el lean manufacturing,
con lo cual también se posibilita un enfoque participativo).

La gestión participativa, además, tiene pocas probabilidades de éxito si los empleados no confían en
la dirección y viceversa. Por último, la gestión participativa es más eficaz cuando los empleados están
debidamente capacitados, preparados e interesados en participar.
Kreitner y Kinicki, culminan su planteamiento afirmando que “la participación, no es precisamente

una solución de arreglo rápido para la baja productividad y motivación … la eficacia de la
participación depende del tipo de interacciones que se produzcan entre directivos y empleados
cuando resuelven conjuntamente los problemas. La participación eficaz demanda una acción
recíproca constructiva que fomente la cooperación y el respeto mutuo, en oposición a la
competencia y a las actitudes defensivas. Se aconseja a los directivos no utilizar programas
participativos si sostienen interacciones interpersonales de índole destructiva con sus empleados”.
Además, las experiencias, “sugieren otras dos recomendaciones prácticas. En primer lugar, los
supervisores y mandos medios tienden a oponerse a la dirección participativa en la medida en que
con ella temen ver disminuido su poder y autoridad. Es importante ganarse el apoyo y el
compromiso de aquellos empleados que asuman alguna responsabilidad en la gestión. En segundo
lugar, el proceso de puesta en práctica de la dirección participativa ha de ser objeto de seguimiento y
ha de estar bajo la dirección de los altos ejecutivos”.119
También, es importante no perder de vista, especialmente, en el sector público, que “no basta que la
ley o el decreto dispongan «hágase la participación» para que esta exista, si se imponen al margen o
contra de la voluntad colectiva”. 120
Para Belcher, cambiar el estilo de gestión es imposible si se malinterpreta la gestión participativa, por
ejemplo: visualizándola como una pérdida de prerrogativas decisionales de los directivos; como
democracia industrial; como un sistema de empleados consentidos o al verla sólo como una técnica
para los niveles inferiores de la organización. 121
Complementariamente, Davis y Newstrom sostienen que la participación puede ocasionar

problemas cuando los trabajadores hacen recomendaciones en áreas en las que no son expertos, y
que siempre es conveniente estar alerta ante una probable manipulación de los trabajadores, no sólo
por parte de la gerencia, si no que por camarillas, personas individuales y hasta por parte de
miembros del sindicato. 122
Finalmente, Lawler III, también plantea que no todas las situaciones son adecuadas para el método
participativo y que no todos los directivos son capaces de usarlo, pero donde es pertinente ofrece
ganancias que superan las del método de la calidad total, siendo ideal para una cultura empresarial
que enfatiza la iniciativa, los valores democráticos, las decisiones individuales y el trabajo en equipo.
123
Dilemas
A fin de conceptualizar los problemas que plantea la participación de los trabajadores, Rosabeth
Kanter propone un esquema en el que se recogen los denominados “seis grandes dilemas”: 1) del
empezar; 2) de la estructura; 3) sobre la materia objeto de participación; 4) de la dinámica del grupo;
5) de la inserción en la organización y 6) de la evaluación. Kanter, señala que los sistemas

participativos pueden alcanzar ciertas garantías de funcionamiento y permanencia cuando se dan los
siguientes factores:
1 Cuando la empresa tiene una estructura de organización clara;

2 Cuando se exigen resultados, lo que supone poseer: un calendario, una lista de prioridades y unos
instrumentos para medir lo realizado;
3 Cuando se involucra a todas aquellas personas que tienen un interés en juego;
4 Cuando se proporciona la información y formación necesaria a los miembros de los equipos para
realizar su trabajo;
5 Cuando se soslayan los problemas de autoridad y poder dentro del equipo (por ejemplo, éstos
podrían asumir ante la presencia de superiores). Esto no significa que no deban aparecer “líderes
naturales” que sean los motores de los grupos. La presencia de líderes ayuda a la coordinación y
control de la actuación de los equipos, y
6 Cuando expresamente se determina la forma y el procedimiento adecuado para recompensar el
esfuerzo y los resultados obtenidos por los miembros de los equipos. 124
Efectos
También, y complementariamente con lo expuesto anteriormente (pp. 39-42), es necesario
considerar que la participación ha demostrado ser una estrategia efectiva para minimizar o anular la
resistencia y los resultados de la investigación sugieren que los cambios estructurales pueden
aumentar la efectividad organizacional si los empleados consideran estos cambios legítimos. 125
La participación no sólo permite adoptar mejores decisiones, pues además, estimula un compromiso
de todos los implicados para poner en práctica lo decidido (La gente apoya lo que ha ayudado a
construir). Del mismo modo, es útil tener presente la constatación de los autores Vroom y Jago,
quienes sostienen que «un directivo que crea oportunidades para que sus subordinados influyan en
las decisiones, con frecuencia reduce y consigue crear un sentimiento compartido de propiedad
sobre esas decisiones lo que hace que la puesta en práctica de las mismas sea más rápida y menos
traumática». 126
Cambio cultural
Si bien, es claro que existe una serie de obstáculos, así como condiciones y ventajas, el éxito de la
participación de empleados requiere que los directivos la reconozcan como un cambio cultural. Al
respecto, Belcher (1987), refiriéndose a la realidad estadounidense afirma que “la mayoría de los
supervisores y ejecutivos actuales se iniciaron en tiempos en que el estilo tradicional de gestión era la
norma. Siempre han hecho las cosas mediante el uso de la autoridad. Son managers autocráticos”. 127
La situación en Chile, en tanto, no resulta ser tan diferente. En una tesis de Molina y Frick del Villar
(1997), se constata que en nuestro país, se aprecia un déficit de los factores psicosociales,
particularmente en la dimensión de liderazgo; un predominio de la concepción tayloriana de la
administración; una falta de liderazgos formales, apreciándose una gran distancia entre los discursos
formales y oficiales de la alta dirección y la práctica, que se traduce en que los supervisores,

independientemente de su pertenencia al sector público o privado, presenten comportamientos de

«dominio» en un grado significativamente mayor.
Lo que repercute en que las personas que ejercen cargos de supervisión, no presenten en general
comportamientos orientados a las personas, ni en la actitud de «persuadir» para obtener resultados,
ni a través de la colaboración en el trabajo de equipo.
Además, la tesis concluye en que hay mayor homogeneidad comportamental en el sector público
que en las organizaciones privadas, en donde predomina el estilo «consciente» (fuerte orientación
hacia la realización de la tarea de una manera pulcra y centrada en la perfección), comprensible por
el énfasis en los procedimientos en las organizaciones formales, según el modelo weberiano de la
burocracia. 128
Coincidiendo con estos hallazgos, otra investigación del profesor Raineri (1998), mostró que los
ejecutivos y profesionales chilenos, eran percibidos con un mayor dominio de habilidades analíticas,
motivacionales y valóricas, y con un menor dominio de habilidades interpersonales y emocionales.
129
Adicionalmente, un estudio de la Consultora Soler & Lértora, revela que los gerentes chilenos
presentan diversas deficiencias, entre las cuales destaca el que no promuevan el desarrollo de su
personal. 130
Además del estilo de gestión, las conductas y habilidades observadas, existen otros sistemas y
prácticas que respaldan el estilo de gestión tradicional, por ejemplo: el que sea habitual que sólo se
establezcan las metas desde arriba, sin intervención de la mayoría de los empleados; las
comunicaciones limitadas, sigilosas o inexistentes; la inexistencia de prácticas y sistemas de
reconocimiento o habiéndolos, han sido mal desarrollados. Las relaciones laborales pobres, y una
relación hostil entre sindicatos y directivos. Un mínimo de colaboración y de trabajo en equipo. 131
Lamentablemente, dichas limitaciones son comunes y están muy arraigadas en la burocracia chilena,
y las evidencias son múltiples: el alto nivel o recurrencia de conflictividad que presenta el sector; la
falta de mecanismos para negociar colectivamente; las limitaciones de la sindicalización; las denuncias
a la OIT en contra del Gobierno presentadas por ANEF; la habitual falta de comunicaciones
horizontales entre las dependencias gubernamentales; la inexistencia de sistemas de reconocimientos;
la inoperancia de sistemas de calificaciones y de evaluación del desempeño; las serias limitaciones del
personal directivo, especialmente en niveles intermedios en cuya designación priman criterios
partidistas por sobre la competencia técnica; la nula participación de los funcionarios en la definición
de metas; la habitual superposición de estructuras y de verdaderas organizaciones informales que cuentan
con poder de decisión sin respaldo legal; además, de la permanente provisión de cargos de jefaturas con
personal contratado a honorarios o bajo la modalidad de contrata, etc., los cuales directa e indirectamente
inciden en una baja motivación del personal.

Gestión del Cambio Cultural

Según Villafañe, toda organización humana desarrollada y con un cierto nivel de articulación entre
sus componentes se resistirá al cambio y, guiada por ciertos automatismos de su conducta colectiva,
tratará de impedirlo. El cambio genera siempre ansiedad ante la incertidumbre que significa…. En
consecuencia, abordarlo significará tiempo y paciencia en dosis estimables. 132
Adicionalmente, Kotter sostiene que “cuanto más focalizada internamente, burocrática y poco
delegadora sea la cultura más problemas habrá en la producción de cambios”. 133
Para Andrew Mayo, el cambio cultural, ha de plantearse en dos etapas sucesivas: la de sensibilización
y la de ejecución y en su conjunto, debe cumplir tres requisitos básicos: a) Una fuerte determinación
y una visión clara del cambio por parte de la alta dirección; b) Un incremento constante de las
ayudas a los procesos y sistemas del cambio, y c) Un gran esfuerzo de formación y comunicación. 134
La gestión del cambio, también debe considerar una estrategia para superar los principios básicos de
las organizaciones burocráticas que obstruyen los procesos de aprender y aprender a aprender 135
que, según Morgan, dependen de: la habilidad para mantenerse abiertos a los cambios ocurridos en
el entorno, y b) la habilidad de cuestionar las suposiciones operativas de una forma más básica, para
lo cual se requiere «una nueva filosofía de gestión» que:
- fomente y valore una gestión que acepte el error y la incertidumbre como una irreductible
característica de los entornos complejos y variables;
- fomente una aproximación al análisis y solución de problemas complejos que reconozca la
importancia de explorar diferentes puntos de vista;
- evite estructuras impuestas de acción sobre marcos organizados, explorando nuevas formas para
planificar (por ej.: el aprendizaje de bucle doble puede generarse fomentando una aproximación
abajo arriba o participativa) o tomar decisiones (por ej.: adoptando la práctica de dirección
japonesa conocida como «ringi» que explora y reafirma opciones para establecer una dirección) y
- facilite el desarrollo de aprender a aprender interviniendo y creando estructuras y procesos que
ayuden a implantar los principios expuestos, por ejemplo, recurriendo al diseño holográfico. 136
Por último, una propuesta complementaria y a la que ya se ha hecho referencia, del profesor Acuña,
resulta extraordinariamente pertinente al presentar un conjunto de metodologías orientadas
específicamente a la realidad de nuestro país, aun cuando referidas sólo al sector privado, y que
pretenden potenciar al diálogo social (en el marco de un proceso de investigación – acción) no sólo
como una forma de resolver conflictos en las relaciones laborales, si no que además, para fomentar
una cultura de respeto a las personas favorable a la introducción de mecanismos de participación que
permitan reconocer el aporte que los mismos actores puedan hacer. En particular, esta propuesta
busca favorecer relaciones de colaboración y dejar atrás el enfoque tradicional de confrontación. 137

Una Estrategia para la Participación

Cambiar el estilo de dirección de la empresa hacia una concepción más participativa, no es tarea
fácil, es necesario determinar la naturaleza y alcances de la participación y especialmente definir las
normas del juego, delimitar las funciones de las personas que supervisarán el trabajo del grupo,
poner objetivos concretos a la actividades del grupo, integrar el trabajo del grupo en las actividades
ordinarias de la empresa, conseguir que las relaciones dentro del grupo no sean jerárquicas o
autoritarias, y llevar un control sistemático sobre la adecuación del trabajo y los intereses del grupo
con las necesidades de la empresa. 138
Belcher, siguiendo a Lawler III, enfatiza la necesidad que los directivos definan y expresen
claramente los supuestos de su proyecto de participación (enfoque de relaciones humanas, de
recursos humanos o de alta participación), pues, si el enfoque no es congruente con estos supuestos,
sin duda la iniciativa fracasará. Además, si el personal no comprende ni acepta tales supuestos, habrá
falta de respaldo y de colaboración. 139
Para este mismo autor, como la participación de los empleados representa un cambio radical para la
organización, disponer de una estrategia, es vital para el éxito de las compañías que inician un
proceso de gestión participativa. Muchas organizaciones que inician este proceso carecen de una
estrategia de cambio, y sus actividades son estrictamente tácticas y se concentran en la
implementación de una técnica específica como los círculos de calidad. Si la institución no está
preparada y no se superan los obstáculos para el cambio cultural los círculos de calidad no duran y la
gestión participativa no llega a institucionalizarse.
La estrategia recomendada por Belcher, se resume en los siguientes pasos:
Paso 1 Concientización de managers y supervisores. Deben comprender la naturaleza y fundamento

del cambio, por ejemplo, a través de talleres.
Paso 2 Evaluación de circunstancias y planificación estratégica. Se trata de identificar fortalezas y
debilidades con el apoyo de todo el personal y luego establecer un plan estratégico que sirva
de marco general y de rumbo del esfuerzo.
Paso 3 Evaluación táctica y preparación. La organización debe establecer sistemas y estructuras
que permitan a los empleados involucrarse ordenadamente.
Paso 4 Entrenamiento e implementación. Por ejemplo, los supervisores se capacitan en liderazgo
grupal, y los empleados en resolución de problemas.
Paso 5 Calibración, difusión y mantenimiento. Se trata de evaluar sistemáticamente los avances y
de reorientar esfuerzos. 140
Complementariamente, Lawler III, sostiene que es más fácil iniciar una nueva unidad empresarial
con una gestión participativa que pasar de la gestión tradicional a la participativa. La
implementación de la gestión participativa en la mayoría de las organizaciones, requiere cambiar a
todos los sistemas internos, procedimientos operativos y las estructuras; cambio masivo que a veces
puede tardar años o décadas, por lo que es pertinente dedicar un tiempo a aprender lo que hacen
otras organizaciones.

Según el mismo autor, es necesario que se produzcan cambios en los ejecutivos (generalmente, el
mayor obstáculo, quienes deben tener la capacidad y la voluntad de impulsar la transformación), los
empleados (ser responsables y comprometerse) y los dirigentes sindicales (propugnar por la
cooperación en vez de la confrontación).
Además, reconociendo que la promoción de cambios es algo complicado y difícil, recomienda

algunos principios generales para administrar el proceso, señalando, en primer término, al liderazgo,
y la posibilidad que este tiene en crear la visión de un mundo mejor y respaldarla enérgicamente, lo
que opera como un elemento motivador semejante al impulso que conllevan las situaciones de crisis.
141
Luego, advirtiendo la importancia de la capacitación, plantea que esta no basta y que es necesario,
siguiendo a Argyris, emprender un esfuerzo multifacético que abarque cambios estructurales,
sistemas de recompensa, procesos de decisión, sistemas de información y prácticas de gestión de
recursos humanos.
A continuación, es preciso indagar sistemáticamente sobre las prácticas de gestión de la organización

y de la competencia, en un ambiente que favorezca el aprendizaje y que reconozca que rara vez se
hace todo bien desde el principio, no castigando el fracaso y recompensando la información abierta
de información interesante. Afirmando, por último, que es muy difícil cambiar una organización e
implementar la gestión participativa, la cual supone modificaciones profundas que no pueden
apreciarse de la noche a la mañana, resultando clave el descubrir los mecanismos más eficaces en
determinada situación e impulsar el cambio cuando antes.
Una vez iniciado, es fundamental involucrar a todos los sistemas de la organización para equilibrar la
información, el conocimiento, el poder y las recompensas. 142
Al respecto, y aun cuando resultan cuestionables las concepciones sobre la cultura que, entre otras
manifestaciones incluye las prácticas, llama la atención la coincidencia de John Kotter y del
Vicepresidente Al Gore, al insistir, el primero para la empresa privada, y el segundo en el sector
público, que no basta poner el acento en el cambio cultural per se, siendo necesario algo más que un
cambio de principios, y que lo verdaderamente relevante es introducir un cambio de prácticas. 143
Por último, y aún cuando, como se ha demostrado, no bastan por sí solos, la realización de cursos
de formación y capacitación para ejecutivos y el personal a través de talleres pueden ser
extraordinariamente útiles en avanzar tanto en la aplicación de las tradicionales metodologías y
técnicas que se han señalado anteriormente, así como en otras más innovadoras como la
programación neurolingüística (PNL) para mejorar las comunicaciones; la creación de condiciones
experienciales para que los participantes en estos talleres adquieran fluidez en el mirar sus emociones
y en el ver los dominios de acciones relacionales que las constituyen, conforme a la biología del
amor de Maturana; la inteligencia emocional de Salovey, y el conocimiento y comprensión de las
categorías existenciales de la necesidad de participación de Max-Neef. 144

Notas
1 CEPAL, Gestión de Programas Sociales en América Latina, Serie Políticas Sociales N° 25, volumen I, Chile, 1998, p. 31.
2 BARRIENTOS V., Juan A., Del Gobierno y de la Alta Gestión Pública, ediciones Rumbo, Santiago de Chile, 1999, p. 19.
3 GUERRERO, Fernando, La participación en la empresa, Asociación para el Progreso de la Dirección, Bilbao, 1969, citado por
ÁLVAREZ DE MON, Santiago, La empresa humanística y competitiva. La persona, socio de la organización: participación,
identidad y pertenencia, ediciones Deusto, España, 1999, capítulo III, Nº 2.
En su taxonomía de necesidades humanas para diagnosticar, planificar y evaluar el desarrollo, Manfred Max-Neef, considera a los
«satisfactores» como la modalidad dominante de formas de ser, tener, hacer y estar que una cultura o sociedad imprimen a las
necesidades. En lo que concierne específicamente a la participación, señala las siguientes categorías existenciales para la
satisfacción de esta necesidad: Ser: adaptabilidad, receptividad, solidaridad, disposición, convicción, entrega, respeto, pasión,
humor; Tener: derechos, responsabilidades, obligaciones, atribuciones, trabajo; Hacer: afiliarse, cooperar, proponer, compartir,
discrepar, acatar, dialogar, acordar y opinar, y Estar: ámbitos de interacción participativa: partidos, asociaciones, iglesias,
comunidades, vecindarios, familias.
Estas categorías son complementadas con otros elementos, por ejemplo, la alusión a la democracia formal como un pseudo
satisfactor de la participación; y el paternalismo, la familia protectora; la producción taylorista, el aula autoritaria, el mesianismo,
la permisividad limitada y la competencia económica obsesiva como satisfactores que inhiben la satisfacción de la participación.
MAX-NEEF, Manfred, Necesidades humanas, Papers de formació, núm 15, Servei de Formació Local, Barcelona, España. //En
Internet, website: http://www.diba.es/castella/pf-015.htm.
4 MONTERO, J. M., Las experiencias sobre la participación en la empresa. Balance de investigaciones, Tezanos eds., Sistema,
España, 1987, p. 90, citado por ARAGÓN S., Antonio, La participación de los empleados en la empresa. Factores
condicionantes para la gestión y resultados, Consejo Económico y Social, España, 1998, p. 34.
5 SCHREGLE, Johannes, Comparative Industrial Relations: pitfall and potential, citado por MERRYFIELD, Leroy en La participación
del trabajador en las decisiones de las empresas, //EN Revista Relaciones del Trabajo, Nº 2, noviembre 1988, Año 1, Santiago
de Chile, p. 19.
6 LUCAS M., Antonio, La Participación en el Trabajo. El futuro del trabajo humano, Colección Política, Servicios y Trabajo
Social, editorial Lumen, Argentina, 1995, p. 21.
7 HELLER F. A., Participación de la Influencia y utilización de la Competencia. Cómo se adoptan las decisiones en las
organizaciones, //En LARREA G., José, editor, Cambio social actual y estructura de las empresas: Participación - Nuevas
tecnologías, ediciones Deusto S. A., España, 1988, pp. 133 y 147.
8 V., por ejemplo: ACUÑA, Eduardo, El Diálogo en la Empresa, editado por CIADE, Universidad de Chile, 1995; SAUNDERS,
Graham, El Compromiso Empresarial. Cómo lograr objetivos en equipo (The Committed Organization, 1991), editorial Legis,
Colombia, 1991, pp. 19 y ss., y DESSLER, Gary, Administración de personal (Human Resource Management, 1994), editorial
Prentice-Hall Hispanoaméricana S. A: México, sexta edición, 1997, p. 222.
9 Por ejemplo, los cuatro sistemas administrativos de Rensis Lickert en CHIAVENATO, Idalberto, Administración de Recursos
Humanos, editorial McGraw-Hill, 2ª edición, Colombia, 1996, pp. 102 y ss.
10 El concepto de paradigma fue planteado por Thomas Kuhn (Estructura de la revolución científica (The Structure of Scientific
Revolutions, 1970), y popularizado por Tom Peters y Joel Arthur Barker (Paradigmas. El negocio de descubrir el futuro (Paradigms.
The Business of Discovering the Future, 1992), editorial McGraw Hill, Colombia, 1996), se les considera como ciertos prejuicios a
través de los cuales interpretamos la realidad, no siendo positivos ni negativos, en sí mismos, y que actúan como filtros de
nuestras experiencias. Son útiles para interpretar la realidad, sin embargo, su asunción rígida, lleva a que sólo elijamos aquellos
datos que mejor se adaptan a nuestras normas, descartando, tergiversando o ignorando aquellos otros que se apartan de nuestros
marcos de referencia conceptuales, por lo que resultan ser fundamentales en comprender el cómo y por qué de nuestras
percepciones.

11 MORGADO Valenzuela, Emilio, Formas de participación de los trabajadores en la empresa, en Revista Relaciones del Trabajo,
año 1, noviembre 1988, Nº 2, Santiago de Chile, p. 6.
12 ERMIDA, Oscar, La participación, Revista de Derecho del Trabajo, Buenos Aires, 1987, año XLVII, N° 11, pp. 1787-1804.
//En Curso Introductorio de Relaciones Laborales N° 3, Fundación de Cultura Universitaria, Uruguay, 1995.
13 ÁLVAREZ DE MON, S., op. cit., capítulo IV, N° 4, razones éticas.
14 En la actualidad, las palabras administración y administrador, han sido desplazadas por gestión y gerente, respectivamente.
Al respecto, V., por ejemplo, MOTTA, Paulo Roberto, La ciencia y el arte de ser dirigente. Un instrumento indispensable para el
desarrollo personal y profesional de actuales y futuros dirigentes, (Gestao contemporânea: a ciência e arte de ser dirigente, 1993), Tercer
Mundo editores en coedición con ediciones Uniandes, Colombia, 1994, pp. 14 y ss. y PRATS i CATALÁ, Joan, La
modernización administrativa en las democracias avanzadas: Las políticas de los 80. Contenidos, marcos conceptuales y
estrategias, //En Modernización de la Administración pública. Dilemas y desafíos, CLAD-CEDAI, Selección de Documentos
Clave, Vol. 9, Nº 2, Caracas, Venezuela, 1992, pp. 80 y ss.
Una interesante e ilustrativa discusión sobre los alcances del management y su conceptualización se incluyen en HERMEL,
Philippe, La Gestión Participativa (Management participativo) (Le Mannagement Paticipative, 1990), ediciones Gestión 2000 S. A.,
España, 1990, p. 73 y ss.
15 FERGUSON B., Erick, La gerencia participativa como sinónimo de calidad administrativa, p. 29, //En Revista de
Investigaciones N° 16, editorial Universitaria, Unidad de Investigación del Departamento de Administración Pública de la
Universidad de Panamá, 1998, p. 29.
Para Lawler III, aunque el método de la calidad total enfatiza la participación de los empleados, la misma se limita a hacer
sugerencias y controlar ciertos elementos del proceso de producción y control de calidad. No sugiere que las organizaciones se
reestructuren para otorgar a los empleados la información, el conocimiento, el poder y las recompensas que les darán experiencia
en los negocios…. Un programa de calidad total puede ser el primer paso hacia la gestión participativa… La gestión
participativa, funciona sin los procesos de aprobación jerárquica, las sugerencias por escrito y las trabas burocráticas que forman
parte de la calidad total. LAWLER III, Edward, La Ventaja Definitiva (The Ultimate Advantage,1993), ediciones Granica S. A.,
España, 1996, pp. 437-438.
Por su parte, Cedrola, afirma que la introducción de la calidad total es un “primer paso de un management participativo”. Sin
embargo, el management resultante de los procesos de calidad total pone el acento en los «mecanismos de integración» (incorporar
a los trabajadores a un proyecto preexistente, concebido por la dirección de la empresa, para lo cual utiliza como medio la
búsqueda de la implicación individual del personal), más que en los «mecanismos de participación» (los que suponen la acción
conjunta, la confrontación de intereses y valores, para establecer a partir de ello un compromiso compartido). CEDROLA S.,
Gerardo, La calidad total como nueva forma de “management” y sus efectos sobre las relaciones laborales. //En Revista de
Relasur, N° 3, Uruguay, 1994, pp. 108-109.
16 MINTZBERG, Henry, Mintzberg y la Dirección (Mintzberg on Managaement, 1989), editorial Díaz de Santos, S. A., España, 1991,
pp. 363 y ss.
17 ARAGÓN S., A., op. cit., p. 46.
18 QUINTANILLA, Ismael y BONAVÍA, Tomás, Dirección participativa, editorial EUDEMA S. A. (ediciones de la Universidad
Complutense S. A.), España, 1993, p. 21.
19 BROWN, L.D. and COVEY, J.G., Development Organizations and Organization Development: Toward an expanded Paradigm for
Organization DevelopmenT, 1987, and PASMORE, W.A. and FAGANS, M.R., Participation, Individual Development, and Organizational
Change: A Review and Synthesis, 1992. //En Nota 30 de ROBBINS, Stephen. P., Comportamiento Organizacional. Teoría y
Práctica (Organizational Behavior. Concepts, Controversies, Applications, 1996), editorial Prentice Hall, 7ª edición, México, 1996, p. 751.
20 Los valores del DO tienden a ser:

- Humanistas. Proclaman la importancia del individuo. Respetan a la persona total, tratan a las personas con respeto y dignidad,
asumen que todas poseen una valía intrínseca, consideran que todas las personas tienen el mismo potencial para el crecimiento y
el desarrollo estas creencias nacen de los valores humanistas;
- Optimistas. Postulan que las personas son básicamente buenas, que el progreso es posible y deseable en los asuntos humanos, y
que la racionalidad, la razón y la buena voluntad son instrumentos para progresar, y

- Democráticos. Aseveran la santidad del individuo, el derecho de las personas a estar libres del abuso arbitrario del poder, un
trato justo y equitativo para todos, y justicia mediante el imperio de la ley y el proceso adecuado. //En FRENCH, Wendell L. y
BELL, Cecil H., Desarrollo Organizacional. Aportaciones de las ciencias de la conducta para el mejoramiento de la organización
(Organization Development. Behavioral Science Interventions for Organization Improvement, 1995), 5ª. edición, editorial Prentice - Hall
Hispanoamericana S. A., México, 1996, pp. 71-72.
21 ROBBINS, S., op.cit., pp. 736-737.
22 La evidencia de la validez de los valores e hipótesis del DO proviene de muchas fuentes: “los estudios de Hawthorne, el
movimiento de relaciones humanas, el movimiento del entrenamiento de laboratorio, el conflicto entre el fascismo y la
democracia en la Segunda Guerra Mundial, la creciente conciencia de las disfunciones de las burocracias, la investigación sobre
los efectos de diferentes estilos de liderazgo, la mayor comprensión de la motivación individual y de la dinámica de grupos, etc.”.
// En FRENCH y BELL, op. cit., p. 71.
23 FRENCH y BELL, op. cit., pp. 76-77.
Complementariamente y a propósito de la escasez laboral a que conducido el auge económico en Estados Unidos, un artículo
que analiza las razones por las cuales los empleados abandonan sus trabajos, recalca que: “el compromiso laboral no es tanto con
la empresa, sino con la gente con la que se trabaja… si bien los empleados quieren un buen salario, también necesitan que se les
reconozca su trabajo, que se les dé la oportunidad de desarrollar su talento y de hacer algo que consideren significativo. Los
gerentes en EE.UU. están descubriendo que si quieren que los empleados no los abandonen y les rindan a un 100%, tienen que
tratarlos bien”. HYMOWITZ, Carol, A los empleados hay que quererlos… o perderlos. //En sección Gestión Empresarial del
diario El Mercurio del día martes 21 de marzo de 2000, cuerpo B, p. 8.
28 Geert HOFSTEDE confirmó que la cultura nacional tiene gran impacto sobre los valores y actitudes en el trabajo de los
empleados. Los resultados de su completa investigación fueron ordenados en cuatro dimensiones. En el caso de Chile se
encontró un mayor «colectivismo» que «individualismo», constatación que debería estar cambiando por la creciente legitimación
del sistema de mercado y sus valores subyacentes. También, en nuestro país se aprecia una tendencia hacia la baja en «distancia
al poder» y «evitación débil de la incertidumbre» y muy orientado a la «femineidad» o «calidad de vida». ROBBINS, S., op. cit.,
pp. 56 y ss.
29 En todas las definiciones de implicación, hay que distinguir dos aspectos: un «estado» (coherencia entre la persona y los
objetivos y el sistema de valores de la empresa), y una «consecuencia» (se expresan en términos de cantidad o calidad de trabajo,
posibilidad o no de movilidad). Al efecto, resulta muy útil el modelo A.D.O.P. de Holodis. //En THEVENET, Maurice,
Auditoría de la Cultura Empresarial (Audit de la Culture D’Enterprise, 1986), ediciones Díaz de Santos S.A., España, 1992, pp. 32-
47.
30 Por ejemplo: OPS/OMS, Teoría y Técnicas de Desarrollo Organizacional, Nº PSDCG, Volumen 3, Unidad VI, Guatemala,
1989, y RODRÍGUEZ M., Dario, Diagnóstico Organizacional, ediciones Universidad Católica de Chile, 2ª. edición, 1995.
Sobre la relación entre clima y participación, V. Ingrid HECKER, Clima Organizacional, capítulo 8 del Manual de Teoría de la
Organización, s/e, material docente, Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad Diego Portales, Chile, 1997.
31 DAVIS, Keith y NEWSTROM, John W., Comportamiento humano en el trabajo. Comportamiento organizacional (Human
Behavior at Work: Organizational Behavior, 1989), editorial McGraw Hill, 8ª. Edición, 3ª. ed. en español, México, 1995, p. 618.
32 QUINTANILLA, Ismael y BONAVÍA, Tomás, La Dirección participativa en centros educativos, editorial Magisterio del Río de
la Plata, Argentina, 1995, p. 26.
33 LAWLER III, E., op. cit., p. 55.

34 FORDYCE, Jack y WEIL, Raymond, Métodos de Desarrollo Organizacional para Ejecutivos (Managing with People: a Manager’s
Handbook of Organization Development Methods,1971), editorial Fondo Educativo Interamericano S. A., U. S. A., 1976, p. 6 y ss.
Una descripción similar y más actualizada de esta perspectiva, puede encontrarse en BECKHARD, Richard, Retrato de la
Organización Sana. //En HESSELBEIN, Frances et alt, La Organización del Futuro (The Organization of the Future, 1998),
ediciones Granica S. A., España, 1998, capítulo 33, p. 429 y ss.
35 DAVIS y NEWSTROM, op. cit., pp. 34-35.
36 LAWRENCE, Eduardo, Cultura Organizacional, capítulo 6 del Manual de Teoría de la Organización, s/e, material docente,
Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad Diego Portales, Chile, 1997.
37 DENISON, Daniel R., Cultura corporativa y productividad organizacional, editorial Legis, Colombia, 1989, citado por
LAWRENCE, E., op. cit.
38 DENISON, Daniel R., Corporate Culture and Organizational Effectiveness, New York: Wiley, 1990. Citado por LAWLER III, E., op.
cit., p. 81.
39 V. por ejemplo, ERMIDA Uriarte, Oscar, Participación de los trabajadores en la empresa. Panorama teórico y comparativo,
//En Revista Derecho del Trabajo, Buenos Aires, año XLVII, Nº 11, 1987, pp. 1787-1804, y MORGADO V., E., op. cit., pp. 3-
18.
40 ERMIDA U., Oscar, Participación de los trabajadores en la empresa, //En REVISTA de Relaciones del Trabajo Nº 6,
primavera 90, año 2, Santiago de Chile, p. 42.
No obstante, y a juicio del profesor Morgado, “el análisis de la participación de los trabajadores en función de tales, debería
excluir las modalidades que le dan participación no como trabajador sino como propietario o copropietario de la empresa.
Desde este punto de vista se podría sostener que las diversas formas existentes en materia de participación en la propiedad
constituyen casos de participación "impropia". Se está en presencia de participación propia cuando los trabajadores, en su
condición de tales, intervienen en la empresa no sólo desarrollando el trabajo para el que han sido contratados sino que, además,
ejerciendo ciertos derechos relacionados con su administración, por ejemplo, participando en el proceso de adopción de ciertas
decisiones o controlando su aplicación o tomando parte en su ejecución o en la solución de los conflictos a que den lugar. En
resumen, compartiendo algunas funciones legislativas, ejecutivas y judiciales propias de la administración de las empresas”.
MORGADO V., Emilio, Formas de participación de los trabajadores en la empresa, //En Revista Relaciones del Trabajo, año 1,
noviembre 1988, Nº 2, Santiago de Chile, p. 3.
41 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT), Participación de los trabajadores en las decisiones de la
empresa, Ginebra, 1981, p. 38.
42 En Europa, como en América Latina, el término «participación» puede tener significaciones muy diversas, según el lugar y el
contexto en que se use. En la práctica, y sólo en Europa, por ejemplo, “la principal característica de los mecanismos de
participación en la empresa es su gran diversidad:
– diversidad de objetivos, que pueden ser de orden ético, de orden político y social o de orden económico;
– diversidad de métodos aplicables: participación individual o colectiva, formal o informal, directa o indirecta, etc.;
– diversidad de funciones: información, consulta, negociación, codecisión;
– diversidad de campos de acción: problemas técnicos, problemas de empleo y personal, política económica y financiera de la
empresa, cuestiones referentes a las estructuras mismas de la empresa, etc.;
– diversidad de denominaciones: comité o comisión de empresa, Betriebsrat, delegación sindical, shop stewards, comité
económico, comité mixto, consejo o comisión de trabajadores, comité de cooperación, etc.;
– diversidad de la base jurídica del mecanismo: legislación (como, por ejemplo, en el caso de Alemania y Francia), acuerdo
colectivo (como en los países escandinavos, Italia y el Reino Unido), decisión unilateral del empresario (como, por ejemplo,
en la introducción de algunos programas de participación directa);
– diversidad de métodos de designación de los miembros: por elección directa, por decisión del empresario o de una instancia
sindical, etc.;
– diversidad de composición: por último, órganos unitarios compuestos solamente por representantes de los trabajadores
(como en el caso de Alemania, Austria, Italia y Grecia) y órganos paritarios que incluyen a representantes tanto de los
trabajadores como de la dirección de la empresa (como ocurre, por ejemplo, en Bélgica y Francia)”. SPYROPOULOS,
Georges, Crisis, reconversión y mecanismos de participación en las empresas europeas. Tendencias actuales y perspectivas
futuras, //En Boletín Oficial de la Dirección del Trabajo, Nº 97, febrero 1997, pp. 9, 15 y 16.

Complementariamente, esta gran diversidad se expresa en la posibilidad que la participación se manifieste en alguno de los
siguientes mecanismos: a) sistemas de sugerencias; b) sistemas de sugerencias; c) sistemas de comunicaciones; d) sistemas de
consultas, e) sistemas de cogestión, y f) sistemas de veto. MORGADO, E., op. cit., p. 9.
43 CÓRDOVA, Efrén, Participación de los trabajadores en las decisiones de la empresa. Tendencias y problemas actuales, //En
Revista Internacional del Trabajo, vol. 101, N° 102, abril junio 1982, Ginebra, p. 141.
44 DAVIS y NEWSTROM, op. cit., p. 278.
1985, capítulo 1.
De modo similar Antonio Lucas, desarrolla un completo cuadro de modelos de liderazgo, conforme a los siguientes estilos de
mando: autoritario o autocrático; paternalista o persuasivo, individualista o ácrata, consultivo y democrático o participativo,
según las expectativas que las personas tienen de cómo les gustaría que fuera su jefe. LUCAS M., A., op. cit., p. 230.
47 V., por ejemplo: ERMIDA U., Oscar, Participación de los trabajadores en la empresa, //En Revista de Relaciones del Trabajo
Nº 6, primavera 90, año 2, Santiago de Chile.
Otro enfoque es el de LUCAS, sobre modelos de participación que dan cuenta de seis experiencias socio-culturales: a) el
movimiento cooperativo (destacando la experiencia israelí plasmada en el Kibutz y el Moshav, y el caso de Mondragón en España);
b) la experiencia autogestionaria (típica de países comunistas y especialmente la fallida experiencia yugoslava); c) la cogestión (en
Europa, en particular Alemania y países nórdicos); d) la participación en la dirección (sin tocar la propiedad, calificadas como
experiencias “blandas”, muy poco radicales y típicamente estadounidenses); e) la democracia económica (en retroceso en países
nórdicos, destacando Noruega), y f) el modelo latinoamericano (muy débil y alejado de los otros modelos por el nivel de
subdesarrollo de su sociedad). LUCAS M., A., op. cit., p. 46 y ss. y 131 y ss.
48 QUINTANILLA, Ismael y BONAVÍA, Tomás, Dirección Participativa, editorial Eudema, España, 1993, p. 85, siguiendo la
propuesta de Sashkin, A manager’s Guide to participative management, New York, AMA Membership Publications División, 1982.
49 VAN der ERVE, Marc, El futuro de la gerencia (The power of tomorrow’s management,1989), editorial Legis, Colombia, 1990, p. 98.
51 DAVIS y NEWSTROM, op. cit., p. 276, 277 y 285.
52 CRESSEY, P., BOLLE de BAL, M. y TREU, T., Análisis de la participación, ed. Fundación Europea para la mejora de las
condiciones de vida y trabajo, Luxemburgo, 1ª ed., cap. 1, p. 5. //En ARAGÓN, A., op. cit., p. 41.
53 ARAGÓN, A., op. cit., Tabla I-8, p. 63.
54 En Chile, el establecimiento de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) del sector público, se encuentra
reglamentado (Ley N° 19.553, artículo 6°, y decreto 475 de 1998, del Ministerio de Hacienda), los cuales establecen la
obligatoriedad de los directivos públicos de crear mecanismos e instancias formales de participación.
55 GIBSON, James L., IVANCEVICH, John M. y DONNELLY, James H., Organizaciones. Conducta. Estructura, Proceso
(Organizations, behavior, structure, processes, 1979), editorial Interamericana, México, 1987, p. 470.
56 CORDOVA, E., op. cit., pp. 152-153
57 SCHREGLE, Johannes, Participación de los trabajadores en la adopción de decisiones, //En Revista Internacional del Trabajo,
enero-febrero de 1976, OIT, Ginebra, p. 1, citado por CORDOVA, op. cit., p. 139.
58 KREITNER, Robert, y KINICKI, Angelo, Comportamiento de las Organizaciones (Organizational Behavior, 1995), editorial
MCGraw-Hill, España, 1997, p. 357, aportan un importante número de estudios que sustentan estas conclusiones (notas 44 y
45).

59 Entre otros: Glass, McGaw y Smith; Guzzo, Jette y Katzel; Neuman, Edwards y Raju; Robertson, Roberts y Porras; Spector;
Pasmore, Francis, Haldeman y Shani, y Bullock y Tubbs. //En FRENCH, W. y BELL, C., op. cit., p. pp. 348-351 y 354.
60 ARAGÓN S., A., op. cit., Tablas III-1 y III-6 a III-9, pp. 101, y 145-147.
61 V. por ejemplo: KLIKSBERG, Bernardo, Seis tesis no convencionales sobre participación, //En Revista Instituciones y
Desarrollo N° 2, diciembre 1998, p. 152 y ss. Instituto Internacional de Gobernabilidad – PNUD. Website:
http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm, y GAEBLER, Ted y OSBORNE, David, La Reinvención del Gobierno. La influencia
del espíritu empresarial en el sector público, (Reinventing government. How the entrepreneurial spitir is transforming the public sector, 1992),
ediciones Paidós, Barcelona, España, 1994.
62 Como sostiene Warren BENNIS, la investigación social muestra que el recurso diferencial de pueblos y empresas es el factor
humano (Why leaders can’t lead, Josset-Bass, San Francisco, 1989, p. 88). La historia económica más reciente puede ofrecer más de un
ejemplo que corrobore empíricamente esta afirmación. El espectacular desarrollo de la economía japonesa desde el final de la
Segunda Guerra Mundial, y los logros alcanzados por la economía israelí, entre otros. ÁLVAREZ DE MON, S., op. cit., capítulo
IV.
63 ÁLVAREZ DE MON, S., op. cit., capítulo I, 1 Razones económicas, y PETERS, Tom, Del caos a la excelencia, editorial Folio,
España, 1990, p. 381.
64 MATSUSHITA, Konosuke, The secret is shared. Manufacturing Engineering, vol. 100, N° 2, 1988. //Citado por VIGNOLO, Carlos,
Gestión pública en la era de la gestión: Modernización para la post-modernidad, Documento de trabajo, Departamento de
Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, 1992, p. 6.
65 COVEY, Sthepen, Los principios primero. //En GIBSON, Rowan, editor, Repensando el futuro. Negocios, principios,
competencia, control y complejidad, liderazgo, mercados y el mundo. (Rethinking the future. Rethinking business, principles, competition,
control and complexity, leadership, markets and the world, 1997), editorial Norma, Colombia, 1997, p. 45 y ss.
66 Uno de los grandes consensos actuales es la necesidad de reemplazar al agotado paradigma taylorista fordista, cuyo origen
filosófico, a su vez, se inscribe en la corriente cartesiana – racionalista, lineal del mundo y en la aplicación práctica de los
postulados de Adam Smith, respecto de la división del trabajo. V. por ejemplo: LAWRENCE, Eduardo, Cultura Organizacional,
capítulo 6 del Manual de Teoría de la Organización, s/e, material docente, Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad
Diego Portales, Chile, 1997; VIGNOLO, Carlos, Zen en el arte de innovar: Hacia un nuevo paradigma de la innovación
empresarial, en Revista de Estudios Públicos, Nº 70, otoño 1998, Santiago de Chile; OZAKI, Muneto, Gestión de recursos
humanos: Tendencias recientes, Informes de Relasur/OIT, en Revista RELASUR, Nº 6, Montevideo, Uruguay, 1995, y
SUÁREZ, Fernando F., La competitividad de las empresas. Evolución, imperativos estratégicos y características de la
organización exitosa de hoy, en Revista de Estudios Públicos, Nº 54, otoño 1994, Santiago de Chile, entre otros.
67 CHIAVENATO, Idalberto, Introducción a la Teoría General de la Administración, editorial McGraw-Hill, México, 2ª edición
en español, 1992, p. 46.
68 OZAKI, M., op. cit., p. 123.
69 TAYLOR, Frederick, Principios de la Administración científica (The principles of scientific management, 1911), editorial El Ateneo,
Argentina, 1973, p. 97.
70 ÁLVAREZ DE MON, S., op. cit., capítulo II.
71 BELCHER, John, Productividad total (Productivity Plus +, 1987), ediciones Granica, España, 1996, pp. 127-129.
72 SUÁREZ, F., op. cit., p. 159.
73 FUKUYAMA, Francis, Confianza (Trust, 1995), editorial Atlántida S. A., Argentina, 1996, p. 251.
74 OZAKI, M., op. cit., pp. 130-131.
75 RAMIÓ, CARLES, Corrientes neoempresariales versus corrientes neopúblicas: Cultura administrativa, valores públicos y
credibilidad social. Un planteamiento radical, //En Revista Instituciones y Desarrollo Nº 5, Instituto Internacional de
Gobernabilidad – PNUD. //En website de Internet: http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm.

76 HARRISON, Roger, Understanding your organization’s carácter, en Harvard Business Review (mayo-junio 1972): 119-128. Citado por
GAEBLER, Ted y OSBORNE, David, La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público,
(Reinventing government. How the entrepreneurial spitir is transforming the public sector, 1992), ediciones Paidós, Barcelona, España, 1994,
369.
77 Peter SENGE, La quinta disciplina. . El arte y la práctica de la organización abierta al aprendizaje (The Fifth Discipline, 1990),
ediciones Granica, España, 1992, capítulo 11, p. 36.
78 Véase Joan WOODWARD, Management y Technology, London, Her Majesty’s Stationery Office, 1958; Economía y Sociedad, Fondo de
Cultura Económica, México, 1969, y Henry MINTZBERG, op. cit.
79 Sobre deficiencias típicas de la Administración pública chilena, V. LEDEZMA, Humberto, Administración pública y reforma
administrativa, ENA, Ministerio de Hacienda, 1978; URRICH, et alt, Diagnóstico del sector público chileno, Universidad de
Chile, 1974, y MARCEL, Mario, Modernización de la Gestión Pública: Orientaciones, propuestas y avances, s/e, Ministerio de
Hacienda, Santiago de Chile, 1995.
80 METCALFE, Les, public Management from Imitation to Innovation (documento de trabajo), Maastricht (Holanda), European Institute odf Public
Administration. Citado por MENDOZA M., Xavier, Técnicas gerenciales y modernización de la Administración pública en
España //En Revista Documentación Administrativa N° 223, julio septiembre 1990, España, p. 262.
81 PRATS i C., Joan., Prólogo al texto: ¿Cómo evaluar programas y servicios públicos? Aproximación sistemática y estudios de
caso, de Xavier BALLART, MAP, INAP, España, 1992.
82 V. PÉREZ, Ignacio, Desarrollo y situación actual de la disciplina de la Gestión Pública con especial referencia a Latinoamérica,
en Revista Chilena de Administración Pública Nº 14, 1997, pp. 40-61.
83 V. MINTZBERG, H., op. cit., p. 153 y ss.; THEVENET, M., op. cit., p. 43, y CEPAL, op. cit.
Para Ramió, la cultura burocrática si bien puede ser negativa para afrontar la gestión de determinados servicios públicos (por
ejemplo, servicios sociales) que requieren planteamientos post burocráticos, la misma puede ser necesaria y difícilmente
mejorable en algunos ámbitos de la gestión pública como los servicios comunes, la gestión tributaria, la regulación y el control,
etc.”. RAMIÓ, C., op. cit.
84 PRATS, prominente neo–institucionalista, sostiene que la mayor urgencia en Latinoamérica es la creación de verdaderas
burocracias convenientemente reinventadas, pues los países de este continente sólo han conocido estadios pre-burocráticos.
Revista Chilena de Administración Pública, N°18, 1997-98, p. 23.
85 De hecho, muchas de las prácticas que hoy se conocen bajo las rúbricas de calidad total, mejoramiento continuo y flexibilidad
provienen del aprendizaje y creatividad de esta sola empresa. V. CUSUMANO, M., The japanese automobile Industry, Harvard Business
School Press, 1985. //En SUÁREZ, F., op. cit., pp. 159-160.
86 FUKUYAMA, F., op. cit., p. 282 y ss. (siguiendo a MIT International Motor Vehicle Program).
Los gerentes japoneses, que «empezaron picando piedra», nunca se cansan de recordar a los empleados que ellos, los obreros,
son quienes mejor conocen el negocio y que las innovaciones y las mejoras deben surgir de la «genba» (donde está la acción)”.
OHMAE, Kenichi, La mente del estratega: el triunfo de los japoneses en el mundo de los negocios, editorial Mc Graw Hill,
México, 1988, p. 240.
87 FUKUYAMA, F., op. cit., p. 282 y ss. (siguiendo a MIT International Motor Vehicle Program).
Sobre el modelo lean y su vinculación con el denominado management participativo, V. HUETE, Luis María y DEBAIG, Michel,
Hacia un nuevo paradigma de gestión, editorial Mc Graw – Hill, España, 1995, p. 92 y ss.
88 OZAKI, op. cit., pp. 123-131.
89 SPYROPOULOS, G., op. cit., pp. 10-11
90 OZAKI, M., op. cit., p. 129.

91 Sobre la vinculación entre calidad total y desarrollo organizacional, V. CIAMPA, Dan, Calidad Total. Guía para su implantación
(Total Quality. A. User’s Guide for Implementation, 1992), editorial Addison-Wesley Iberoamericana, S. A., U.S.A., 1993, p. 36 y ss.
92 SPYROPOULOS, G., op. cit., p. 10.
93 BELCHER, J., op. cit., pp. 130-132.
94 BELCHER, J., op. cit., p. 132.
95 ANTHONY, W., op. cit., p. 9.
96 SUÁREZ, op. cit., p. 169.
97 Sobre la importancia de la participación en la gestión pública, V. GAEBLER y OSBORNE, op. cit., capítulo 9, p. 347 y ss;
KLIKSBERG B., op. cit.; Libro de Consulta sobre Participación, del Banco Interamericano de Desarrollo (1997), en Internet,
website: http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa, y SARAVIA, Enrique, La situación laboral del personal dela
Administración pública, Serie Documentos Reuniones Internacionales, Documento Nª 1, 1998, CLAD. //En Internet, website:
http://www.clad.org.ve/0030002.html.
98 KERNAGHAM, Kenneth, Facultamiento y Administración Pública: Un avance revolucionario o una tendencia pasajera?,
(Canadian Public Administration, vol. 32, N°2, 1994), citado por KLIKSBERG, B., op. cit., pp. 153-154.
99 KLIKSBERG, B., op. cit., p. 154.
100 KLIKSBERG, B., op. cit., p. 154.
La visión compartida, vital para la organización inteligente es uno de los conceptos acuñados por Peter SENGE, op. cit., capítulo
11, p. 260 y ss.
Según Lawler, Mohrman y Ledford, en 1992, tres cuartas partes de las mil compañías de Fortune, estaban enfatizando la calidad
total, mientras que la cuarta parte restante prefería la gestión participativa. LAWLER III, E., op. cit., p. 436.
101 SCHEIN, EDGAR H., Psicología de la Organización (Organizational Psychology, 1980), editorial Prentice Hall Hispanoamericana
S.A., 3ª. Edición, México, 1996, p. 130.
En el mismo sentido, KREITNER y KINICKI, op. cit., p. 341.
103 ROBBINS, S., op. cit., p. 261, y THEVENET, M., op. cit., pp. 45- 47 y BELCHER, J., op. cit., p. 124.
104 BELCHER, J., op. cit., 124.
105 HACKMAN, J Richard y SUTTLE J., Lloyd, Improving Life at Work, Santa Mónica, California: Goodyear Publishing Co., 1977. //En
BELCHER, J., op. cit., p. 120.
Las condiciones que caracterizan la calidad de vida laboral son: Influencia de los empleados sobre las decisiones; Participación de
los empleados en la resolución de problemas; Información compartida; Realimentación positiva; Trabajo en equipo y
colaboración; Trabajo interesante y estimulante, y Estabilidad laboral. //En BELCHER, J., op. cit., pp. 122-123.
109 BELCHER, J., p. 148 y ss.

Los tres niveles de este espectro son coherentes con la ejemplificación de técnicas que Belcher (op. cit., p. 125) atribuye a Lawler
III en relación a los siguientes enfoques (y supuestos):
- «relaciones humanas» (se trata de elevar la satisfacción laboral y reducir la resistencia al cambio);
- «recursos humanos» (las personas son un recurso valioso y hay que aumentar las prácticas participativas), y
- el enfoque de «alta participación» (los empleados son capaces de decidir y se obtiene un máximo desempeño cuando la gente
ejerce considerable control sobre sus actividades).
Lawler III, Edward E., High Involvement Management. San Francisco, California: Jossey-Bass Publishers, 1986.
En la misma línea argumental, Margulies y Black consideran tres diferentes fundamentos de la participación: a) Relaciones
Humanas; b) Recursos Humanos y c) Fundamentos democráticos. MARGULIES, Newton y BLACK, Stewart, Perspectives on the
Implementation Participative Approaches, Human Resourdce Management, (1987). Vol. 26, núm. 3, pp. 393-395.// En Aragón, A., op.cit.,
pp. 37-38.
112 Sobre la técnica Delphi, V. KREITNER y KINICKI, op. cit., p. 346; en cuánto a comunicación y otras, V. UDAONDO,
Miguel, Gestión de Calidad, ediciones Díaz de Santos S.A., España, 1992, p. 183 y ss., y en lo que concierne a herramientas de
calidad, V. MARIÑO, Hernando, Planeación estratégica de la calidad total, TM editores, Colombia, 1993, p. 125 y ss.
113 V. Sección VII: Metodologías, Enfoques y Técnicas del Libro de Consulta sobre Participación, del Banco Interamericano de
Desarrollo (1997). // En Internet, website: http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa.
114 Según Isaacs, “el aprendizaje de doble ciclo estimula aprender para aumentar la efectividad. El aprendizaje de triple ciclo es el
aprendizaje que abre el camino a la indagación en el ámbito de los ”porqués” subyacentes, el que permite la percepción íntima
de la naturaleza del propio paradigma, no meramente una evaluación respecto a cuál paradigma es superior”. ISAACS, W.
(1991). Dialogue, collective thinking, and organizational learning. //En Organizational Dynamics, otoño. Citado por ACUÑA, Eduardo,
El Diálogo en la Empresa, editado por CIADE, Universidad de Chile, 1995, p. 69.
115 V. ACUÑA, E., op. cit., capítulo IV, p. 51 y ss.
116 O’TOOLE, James, Leading change: overcpming the ideology of comfort and the tyranny of custom, Jossey-Bass, San Francisco, 1995, p. 134,
citado por ÁLVAREZ DE MON, S. , op. cit., capítulo I.
117 V. GRENIER, William, Inhuman relations, Quality circles nd Anti-Unionism in American Industry, Temple University Press, Filadelfia,
U.S.A., 1988, citado por GÓMEZ, Sandalio, La persona y el trabajo en la empresa del siglo XXI, Biblioteca IESE de Gestión de
empresas, ediciones Folio S. A.., España, 1997, op. cit., pp. 90-91, y MARTÍNEZ, Oscar, Los trabajadores frente a las nuevas
formas de organización del trabajo. El mito de la gestión participativa, //En Revista Herramienta Nº 6,
(http://www.herramienta.com.ar).
118 SCHEIN, E., op. cit., p. 128.
119 KREITNER y KINICKI, op. cit., p. 341.
120 ERMIDA, O., La participación, op. cit., p. 60.
122 DAVIS y NEWSTROM, op. cit., pp. 284-285.
123 LAWLER III, E., La ventaja…, op. cit., p. 439.
124 KANTER, Rosabeth Moss, The Change Masters: Innovations ad productivity in the American corporation, Simon and Shuster, Nueva
York, 1983, pp. 241-277, citado por GÓMEZ, S., op.cit., pp. 95-96.
125 Resultados de la investigación de Coch, Lester y French, J.R.P. (Overcoming Resistance to Change, 1948), y Morse, N. y Reimer, E.,
(The experimental Change of a Major Organizational Variable, 1956). Citados por DESSLER, Gary, Organización y Administración.
Enfoque situacional (Organization and Management. A contingency approach, 1976), editorial Prentice-Hall Hispanoaméricana S. A.,
México, 1991, pp. 281-282; y GIBSON, J., IVANCEVICH, J. y DONNELLY, J., op. cit., p. 470.

126 VROOM, Víctor H., y JAGO, Arthur G., El nuevo liderazgo. Dirección de la participación en las decisiones (The New Leadership.
Managing participation in Organzations,1988), ediciones Díaz de Santos S. A., España, 1990, p. 31.
128 MOLINA C., Virginia y FRICK del VILLAR, Verónica, Comportamientos asociados a niveles de cargos y tipos de
organizaciones a través del sistema de perfil personal. Tesis para optar al Grado de Magister, en Desarrollo y Comportamiento
Organizacional, Universidad Diego Portales, 1997.
Un resumen de esta investigación fue publicado en el reportaje “De espaldas al mito”, en Revista Qué Pasa del 5 de julio de
1997, p. 73.
129 RAINERI B., Andrés, Habilidades gerenciales; Análisis de una muestra de administradores en Chile. //En Revista Abante, Vol.
I, Nº 2, octubre 1998, p. 213 y ss.
130 Revista Qué pasa, del 28 de septiembre de 1996, p. 56 y ss. En el mismo sentido, un amplio reportaje de la Revista Apertura
(junio 1997) sobre “El manager chileno”.
132 VILLAFAÑE, Justo, Imagen positiva. Gestión estratégica de la imagen de la empresa, ediciones Pirámide S. A., España, 1993, p.
173 .
133 Revista Apertura, Santiago de Chile, junio 1997, p. 88.
134 MAYO, Andrew, ManagingCareers. Strategies for Organizations, Institute of Personnel Management, 1991, p. 38, citado por VILLAFAÑE,
J., op. cit., p. 173.
135 Tres de estas obstrucciones, son: 1) la organización burocrática impone estructuras fragmentarias de pensamiento sobre sus
empleados, estimulando a que no piensen por ellos mismos; la responsabilidad se diluye; la información no fluye libremente,
facilitando el que se persigan objetivos de subgrupos como si fueran fines en si mismos y en donde los empleados son animados
a mantener y guardar su lugar predefinido dentro del todo y son recompensados por hacerlo así; 2) El principio de la
responsabilidad burocrática, que se traduce en un sistema que al premiar el éxito y castigar los errores, incita a los empleados a
ocultar los fallos del sistema y 3) A menudo hay un vacío entre lo que se dice y lo que se hace (lo que Argyris y Schon
denominan como «teoría de adopción». MORGAN, Gareth, Imágenes de la Organización (Images of Organization, 1996) ,
coedición Alfaomega ra-ma, México, 1996, pp. 77-79.
136 MORGAN, G., op. cit., pp. 79-93.
El diseño holográfico descansa en la implantación de los siguientes principios interrelacionados: Tomar el todo en sus partes;
crear conectividad y redundancia; crear simultáneamente especialización y generalización, y crear capacidad de auto-organización
(Ibídem, p. 85 y ss).
137 En Europa, el nuevo enfoque participativo, basado en la promoción de una "cultura de empresa" y la motivación individual de
los empleados, tiende a sustituir las relaciones colectivas conflictuales por un espíritu de cooperación y de lealtad a la empresa.
SPYROPOULOS, G., op. cit., p. 21.
138 GÓMEZ, S., op. cit., p. 94.
139 BELCHER, J., op. cit., p. 127, y LAWLER III, E., High Involment …, op. cit.
141 Edgar Schein (Coming to a New Awareness of Organizational Culture. Sloan Management Review, Winter, Cambridge, 1984), sugiere que las
personas al entrar en las organizaciones asimilan las prácticas tradicionales de trabajo para lograr una adaptabilidad social, y que
esta adaptabilidad, por la fuerza de la rutinización, va marcando su mundo subsconsciente (ritualización), de tal forma que la
validez de estos procedimientos resulta incuestionable a la luz de los procesos conscientes. Pues bien, con la luz de esta
reflexión, Schein consolida el concepto de descongelamiento, como un proceso que permite descongelar esta situación por la vía
de la conscientización, estimulando una participación más intensa en los contenidos conceptuales de los procesos; y por la vía de

la descongelación de los soportes psico-sociales donde se engranan los paradigmas. MARÍN M., Henry, La gerencia del cambio
cultural, Revista de Ciencias Sociales, FCES-LUZ, Nueva Epoca, Vol. V, N° 3, Venezuela, 1999, pp. 8-9.
142 LAWLER III, La ventaja…, op. cit., pp. 433-462.
143 KOTTER, John, Liderar el cambio. //En Revista Apertura, junio 1997, p.66, y GORE Al, Vicepresidente. Informe del National
Perfomance Review (1993), Crear una administración pública que funcione mejor y cueste menos. De los trámites burocráticos a
los resultados (Creating a Government that Works Better & Cost Less. From red Tape to Results., 1993), IVAP, España, p. 111.
144 V. MATURANA , Humberto y NISIS de REZEPKA, Sima, Formación humana y capacitación, editorial Dolmen, Santiago de
Chile, 1995, p. 29; GOLEMAN, Daniel, La inteligencia emocional en la empresa (Working with emotional intelligence, 1998), Javier
Vergara editor, Argentina, 1999; CUDICIO, Catherine, Cómo comprender la PNL, ediciones Granica, Argentina, 1992, y
MAX-NEEF, Manfred, Necesidades humanas, Papers de formació, núm 15, Servei de Formació Local, Barcelona, España. //En
Internet, website: http://www.diba.es/castella/pf-015.htm.

71
IV.
GESTIÓN PARTICIPATIVA Y
MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
En este capítulo se presenta el marco de referencia fáctico a partir de una síntesis del trabajo de
investigación bibliográfico y documental realizado.
En primer término, se incluye una breve reseña histórica acerca de las principales experiencias
participativas que ha conocido el país. Luego, y a fin de resumir el actual contexto en que se plantea
la introducción de la gestión participativa en el sector público, se describen brevemente algunas de
las demandas que, sobre esta materia, hoy plantea la sociedad chilena a sus gobernantes.
A continuación, se incluye un breve alcance sobre lo que se estima son los aspectos sustantivos del
proceso de modernización de la gestión pública chilena, para concluir con otra no menos breve
descripción de la gestión participativa conforme a la conceptualización gubernamental en el marco
del referido proceso modernizador, reconociendo, desde luego, que en lo que concierne la
modernización, no se pretende agotar el tema, cuyo sólo intento, por cierto, desborda los objetivos
de este trabajo.
Por último, y atendido el impacto que significa la introducción de este estilo de gestión en el sector
público se incluye un pequeño resumen sobre la relación entre la gerencia pública que también ha
tratado de implementar el Gobierno y su vinculación con el concepto de liderazgo.
Experiencias participativas en Chile

Según el profesor Octavio Aguilar, en nuestro país es constitucionalmente legítimo que las
organizaciones intermedias tengan grados o niveles de participación, pues, es la propia Constitución
Política la que en su artículo 1° reconoce expresamente como uno de los deberes del Estado la
promoción de la integración armónica de todos los sectores de la nación, asegurando el derecho de
las personas a participar, con igualdad de oportunidades en la vida nacional, entre las cuales, por
cierto, se cuentan las actividades de carácter económico y social. 1
En la institucionalidad chilena, y siguiendo al mismo profesor Aguilar, históricamente, se han

consagrado opciones para que los trabajadores se incorporen en los niveles directivos de numerosas
entidades, a través de diversas vertientes de participación, entre las cuales se encuentran la
administración superior de los primitivos institutos profesionales, tales como la Caja de Previsión de
Empleados Particulares, el Servicio de Seguro Social, etc., los cuales contaron con consejeros y
directores que representaron los intereses de los imponentes del sector laboral.
Tendencia que luego se multiplicó en las Cajas de Compensación de Asignación Familiar y las
Mutualidades que cubren riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, que
contaron con representaciones paritarias de trabajadores y empleadores en sus consejos directivos.
Sin perjuicio de ello, se integraron representantes laborales en los directorios de las instituciones
bancarias, y en los organismos de la trascendencia de la Corporación del Cobre y, en su época, en las
Asociaciones de Ahorro y Préstamos; en el ámbito de las empresas, legalmente se internalizaron las
comisiones paritarias de Higiene y Seguridad Industrial.
Inclusive la vocación asociativa de algunos sindicatos los ha llevado a participar activamente en la

creación de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Instituciones de Salud Previsional.
No obstante, a nivel de empresas y salvo las instancias participativas que ha contemplado la propia
legislación (comités paritarios de higiene y seguridad; comités bipartitos de capacitación; 2 delegado
del personal y ciertas acciones de los sindicatos en materia de condiciones de trabajo), la situación,
en general, siempre ha sido bastante restringida.
Al respecto, el profesor Lawrence (1997), señala que “en el modelo occidental la participación es
privativa de los mandos y ejecutivos. El resto del personal no participa y las decisiones que se toman
se hacen en forma individual y responsabilizada. En Chile ocurre algo similar. En realidad en la
historia de las organizaciones chilenas, a pesar de que hay alguien que afirma, con alguna carga
ideológica, que en determinados períodos hubo una cierta participación de la comunidad en el
decidir organizacional, la verdad es que ella, en sentido estricto, prácticamente no ha existido”. 3
Esta opinión es coincidente con la del profesor Rodríguez (1991), quien afirma que en el modelo o
estilo latinoamericano no existe participación y las decisiones son individuales, advirtiendo que “es
probable que pueda producirse alguna apertura en países occidentales al respecto, pero nada de eso
se ve muy cercano para el caso latinoamericano”. 4
En parte importante, esta situación puede explicarse en Chile por su fuerte carácter legalista y por
una legislación laboral muy restrictiva y en que la administración es indelegable, 5 lo que hace muy
improbable que los empresarios tengan una actitud positiva para respaldar iniciativas orientadas a
permitir la participación de sus trabajadores.
Casi nada está permitido en materia de participación del trabajador en las decisiones empresariales
dada la prohibición legal de negociar sobre “materias que limiten las facultades del empresario para
organizar, dirigir y administrar la empresa”, de manera que tales cláusulas convencionales, si
estipuladas, pueden ser declaradas nulas. 6
Sin embargo, históricamente nuestro país bajo la influencia de corrientes políticas reivindicacionistas
que seguían modelos de países avanzados socialmente de Europa occidental ha conocido diversas
iniciativas en pro de una mayor participación de los trabajadores llegándose hasta plantear estatutos
y cuerpos legales especiales, durante el gobierno de la Unidad Popular e inclusive en el gobierno de
carácter neo liberal que impulso el propio régimen militar que le sucedió. 7
De acuerdo con Patricio Orellana, en el gobierno del Presidente Allende “se estableció un sistema de
participación de los trabajadores en la dirección de las empresas públicas, el cual, rápidamente se

Capiítulo IV. Gestión Participativa y Modernización de la Gestión Pública 73
incorporó a todas las empresas del "área social" y "mixta" (empresas privadas que habían sido
intervenidas por el Estado o tomadas por sus trabajadores, en 1970, de las 90 principales empresas
privadas de Chile, 28 habían sido requisadas o intervenidas y otras 10 habían sido traspasadas al Área
Social y Mixta por negociación, al año siguiente estos números aumentaron). Casi de inmediato se
implementó la participación de manera similar en todos los servicios del Estado”.
A juicio del profesor Orellana, si se atiende al número de trabajadores involucrados en el proceso,

esta experiencia de participación ha sido la más importante de América Latina, “especialmente si se
considera que en el agro las cooperativas y los sistemas de participación en los fundos y haciendas
que eran expropiados o que se convertían en Centros de Reforma Agraria, CERA, también tenían
sistemas amplios de participación de sus trabajadores”.
Si bien la falta de mayoría en el parlamento de los partidos que integraban la Unidad Popular,
impidió que en este periodo se aprobara alguna legislación sobre participación, el sistema que se
estableció en Chile fue producto del Acuerdo entre el movimiento sindical y las autoridades del
Gobierno y que se denominó "Normas Básicas de Participación de los Trabajadores en la Dirección
de las Empresas de las Áreas Social y Mixta".
En estas empresas, y siguiendo al mismo Orellana, “la figura formal utilizada fue que el Director o
Ejecutivo de la empresa o Servicio incorporaba a un Consejo Asesor, lo que estaba permitido
legalmente. Este Consejo Asesor estaba compuesto por 5 representantes del Estado y 5
representantes de los trabajadores y era presidido por el Director, quien aceptaba las decisiones del
Consejo y las asumía como decisiones de la Dirección.
“Además existía una asamblea de todos los trabajadores de la Empresa o Servicio que adoptaba
resoluciones de carácter general, que eran asumidas por los representantes de los trabajadores y
llevadas al Consejo.
“El sistema se basaba en el principio de "participación en todos los niveles", de manera que en todas
las unidades inferiores se elegían tres trabajadores que constituían el Comité de Producción que
asesoraba al Jefe de la Unidad.
“Con el objeto de garantizar la independencia sindical, los dirigentes del respectivo sindicato o
Asociación de Trabajadores eran incompatibles con los cargos de representantes de trabajadores.
Este principio se establecía para separar lo reivindicativo de la administración de la institución”. 8
Adicionalmente y para contextualizar este cuadro, es necesario tener en cuenta que en las
universidades, desde la década de los 60 y como consecuencia del proceso de reforma universitaria,
existían diversos sistemas de participación de los académicos, funcionarios y estudiantes en las
direcciones de las universidades, aun cuando los académicos tenían un porcentaje superior de
participación mayor que los otros dos estamentos.
La grave y profunda crisis que vivió el país bajo el gobierno de la Unidad Popular y que detonó la
intervención de las fuerzas armadas y de orden el 11 de septiembre de 1973, provocó, entre otros
efectos, que los brotes participativos señalados fueran totalmente eliminados en las empresas,
servicios públicos y universidades.

No obstante, y en un momento de confusión ideológico – político y sin que aún estuviera

totalmente decantada lo que sería la estrategia neo liberal que finalmente adoptaría el gobierno
militar, en 1975 se dictó una legislación sobre regulación social de la empresa, que preveía la
existencia de comités de empresa, competentes para recibir información y expresar el punto de vista
de los trabajadores sobre cuestiones productivas y financieras, pero que nunca entró en vigor por su
falta de adecuación a la política económica y social del gobierno. 9
Intentando resumir las condiciones restrictivas para introducir experiencias de diálogo social en
Chile, el profesor Eduardo Acuña (1995), menciona los siguientes aspectos:
El «enfoque confrontacional». Tradicionalmente cada parte de la relación laboral “ha percibido

a la otra en una posición antagónica, con diferentes intereses de clase”; lo que llevó a una
«desconfianza recíproca»; si bien actualmente, la situación sería diferente al propugnar las
instituciones por un enfoque de colaboración entre administradores y trabajadores;
«Dependencia de la autoridad», lo que “redunda en una tendencia consciente o inconsciente de

las personas a sentir, pensar y comportarse en conformidad con las expectativas de la
autoridad”, en desmedro de su autonomía. Los esquemas paternalistas son frecuentes. Esta
situación, puede ser muy restrictiva para democratizar las empresas, pues para actuar sobre
bases más igualitarias “se requiere reelaborar las percepciones individuales, de los demás y los
supuestos sociales compartidos acerca de la empresa. El paso por semejante experiencia de
cambio constituye una tarea emocional compleja, que conlleva la probabilidad de crear ansiedad
e intensas resistencias”, y como fuente adicional de restricción se tiene que los sindicatos
chilenos también revelan una tendencia a exhibir esquemas de cultura autoritaria en su
funcionamiento;
«Falta de conciencia social entre empresarios», lo que no significa que “no se preocupen del
bienestar de sus trabajadores” (de hecho, tienden a ser paternalistas), si no más bien de que no
prestan atención a los problemas generales del país, concentrándose solamente en sus firmas, lo
que, en todo caso parecería estar cambiando, e
«Incertidumbre en las expectativas de roles», tal vez “una cantidad significativa de empresarios y
trabajadores chilenos estén motivados para introducir cambios en sus relaciones, pero se
resisten a hacerlo a causa de las incertidumbres de los propios cambios”.
Estas evidentes limitaciones, demuestran “las complejidades de la introducción de innovaciones

democráticas en las empresas chilenas, a la vez que pone de relieve la necesidad de atender a las
dimensiones emocionales y de resistencias en el contexto de una experiencia de aprendizaje”. Para el
profesor Acuña, conceder atención a estas condiciones restrictivas, constituye un punto crucial si lo
que se persigue es desarrollar una estrategia de diálogo, en razón de lo cual y siguiendo a Lewin,
afirma que “la administración del cambio debe tomar en consideración tanto las condiciones
coadyuvantes como las restrictivas y llevar acciones simultáneas en ambos aspectos”. 10
Si el cuadro recién descrito no resulta muy alentador para las empresas; tratándose del sector
público, la situación es aún mucho más restrictiva, pues por ejemplo, las asociaciones de
funcionarios no pueden negociar colectivamente, 11 las normas del Estatuto Administrativo
favorecen la jerarquía y la obediencia y no se puede negar que una de las graves deficiencias de la

administración pública chilena es la dificultad de delegar, más precisamente «descentralizar» en la

terminología propia de la burocracia estatal, siendo extremadamente frecuente que los despachos de
los ejecutivos públicos se encuentren con una diversidad de documentos para atender, inclusive,
asuntos de mero trámite. 12
Complementariamente, y de acuerdo con el profesor Orellana, la figura del jefe representa uno de
los mayores obstáculos a la participación, pues “en el modelo burocrático, la relación jefe
subordinado es vertical y unilateral. El jefe es el sujeto pensante, que en función de los datos que
posee de la realidad, de sus informaciones de la base y de la cúspide de la pirámide burocrática,
analiza y decide una situación, trasmitiendo su decisión que en forma de orden llega a un
subordinado, cuyo único rol es el de objeto, instrumento ejecutor no deliberante de la decisión del
jefe”. 13
Según Orellana, las reacciones de la personalidad burocrática del jefe frente a las experiencias
participativas que se impulsaron en las empresas textiles, del petróleo, metal mecánicas y servicios
públicos durante el gobierno de la Unidad Popular, adoptaron las siguientes expresiones:
El «jefe negativo», que no se integraba a los organismos de participación y desconocía cualquier

acuerdo que ellos adoptaban;
El «jefe paternalista», que apoyando verbalmente la participación desconfiaba de las capacidades

de los «niños trabajadores» a quienes era preciso darles la mano mientras maduraban, lo que
justificaba su interés por dirigir el proceso;
El «jefe boicoteador», quien sin oponerse directamente, se abstraía del proceso por el tiempo
suficiente que evidenciara su rol imprescindible y así volver en gloria y majestad;
El «jefe ingenuo», quien inicialmente apoyando el proceso al ver como se deterioraba la jefatura
tradicional, retrocedía y trataba de adoptar las posiciones de los otros jefes, y
La «racionalización de la actitud del jefe», mediante la cual se recurría a argumentaciones serias

para mantener la autoridad y orden tradicionales, señalando, por ejemplo, que la participación es
burocrática, que hay casos especiales, que no hay conciencia entre los trabajadores, que genera
riesgos y posibilidades de indisciplina y caos. 14
Pese a estas indesmentibles limitaciones conductuales y legales; en la práctica y en las últimas

décadas, las empresas chilenas han ido incorporando crecientemente distintas formas de
participación de carácter informal como círculos de calidad, equipos de trabajo y otras, cuestión que
puede advertirse por el importante volumen de cursos que ofertan organismos de capacitación,
además de la labor de diversas consultoras que se especializan en apoyar a las empresas en su
implementación, aun cuando la regla general, es que estas acciones y la aplicación de algunas de estas
técnicas, sólo sean puntuales y no respondan a la decisión de implementar un auténtico proceso de
gestión participativa.
Tampoco, en el caso del sector público, estas restricciones han impedido el que, en la práctica, no
exista negociación; de hecho entre los especialistas se reconoce que el mayor número de conflictos

que en los últimos años se ha dado en la economía chilena, ha sido, precisamente, en este sector, y
es común la frecuencia y magnitud de las movilizaciones de los profesores, los funcionarios de la
salud e inclusive de organismos del aparato central del Estado como, por ejemplo, ha ocurrido con
los paros realizados por el Servicio de Impuestos Internos.
Por tanto, es cierto que existen limitaciones legales evidentes que impiden encausar los procesos
conforme a una metodología determinada, pero negociaciones existen. En la especificidad de este
trabajo, destacan los acuerdos Gobierno – ANEF, sobre reajustes de remuneraciones, instancias de
participación, capacitación y otros.
Finalmente, la restrictiva legislación laboral que existe en Chile en lo que concierne a las
posibilidades de participación, hoy está en vías de cambiar atendido el extraordinario impulso que se
ha visto en los últimos años por ir ratificando diversos acuerdos adoptados por la OIT que, más
temprano que tarde, obligarán a modificar nuestra institucionalidad laboral, a fin de adecuarla a los
convenios internacionales ratificados por Chile. 15
Demanda por participación en la gestión pública en Chile

En la noción gubernamental de la administración del ex Presidente Frei, la participación se refiere
no sólo a la implicación de los funcionarios que, es la materia específica de este trabajo de tesis, si no
que también alcanza al involucramiento de los usuarios y de la ciudadanía en general, instancia que se
inscribe en lo que se ha denominado Participación ciudadana.
De hecho, uno de los motivos para reformar el Estado, es justamente, la participación de la

comunidad y del sector privado. En este sentido la participación se refiere a la posibilidad que
personas o grupos puedan influir, hacerse presente, en la determinación de la agenda pública y
también en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas, lo cual sería un tema
novedoso para el Gobierno y la sociedad. 16
Es tan trascendente el tema que el Informe Desarrollo Humano 2000 en Chile que realizó el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como una manera de fomentar la
reflexión de los actores sociales sobre los desafíos, que en materia de políticas ciudadanas, implican
las grandes transformaciones que tienen lugar en este cambio de milenio, deja en claro que los
chilenos quieren una nueva forma de gobernar con más participación, lo que motivó que el
Presidente, Ricardo Lagos recién asumiendo el mando de la Nación, reconociera que el
principal desafío de su gestión será precisamente generar dichos espacios para quienes hoy están
ajenos al quehacer político y social. 17
Según una información que ameritó la titularidad en la portada del diario El Mercurio, el Presidente,
comentó: “Vamos a hacerle empeño para ese reencantamiento”.
En un análisis coincidente, el ex Presidente Eduardo Frei también se hizo cargo del diagnóstico
entregado, planteando que "la Concertación requiere una urgente renovación" y que "muchas de
nuestras prácticas no coinciden con lo que los chilenos esperan de la actividad política y tampoco
están al nivel de los problemas y retos que enfrentan Chile y el mundo en este cambio de época".

Agregando que “este escenario obliga a todos los sectores a reflexionar y a estudiar las
transformaciones profundas que están emergiendo. Si no se hace, se caerá en la mediocridad, en la
mirada estrecha, en políticas de parche”.
De acuerdo con la misma publicación, la investigación, llamada "Más sociedad para gobernar el
futuro", resume la visión de país al que aspira hoy la población, que se puede resumir como uno más
humano y con mayores niveles de tolerancia e igualdad. Está también presente en las conclusiones
de dicho trabajo el anhelo de autoridades que posibiliten una nueva forma de gobernar, en una
sociedad donde cada uno pueda desplegar sus potencialidades, según arroja una encuesta nacional
utilizada por los investigadores, entre otros instrumentos de sondeo.
Este informe el tercero que el PNUD lanza al debate, tras los documentos de 1996 y 1998 tiene
como postulado central que un desarrollo humano sustentable en Chile exige mejorar la calidad de
vida social, de tal modo que ella fortalezca las capacidades de los chilenos de moldear el orden social
y de apropiarse del futuro. 18
Si bien estas demandas por mayor participación se aplican a toda la sociedad, y se encuadran en el
movimiento conocido como “participación ciudadana”, tal situación no resulta en absoluto ajena a
los planteamientos que en el mismo sentido han hecho los dirigentes de la Agrupación Nacional de
Empleados Fiscales (ANEF), sin duda, la principal asociación de funcionarios del país. Valga, al
efecto, considerar las siguientes declaraciones de sus máximas autoridades reclamando la urgencia de
una mayor participación en la gestión de los servicios públicos:
- Ximena Castillo Mullor, Vicepresidente de ANEF, a propósito de las deficiencias del proceso
de modernización, señalaba (junio, 1998) que: «Una lección que podemos recoger es que poco
se puede avanzar en materia de modernización de la gestión de los organismos públicos si no se
cuenta con la participación de los funcionarios quienes, conocedores del tema, pueden apoyar y
guiar estos procesos de cambio», 19 y
- Raúl de la Puente, Presidente de ANEF, en relación con la nueva normativa que establecía que
los funcionarios debían participar en el diseño y evaluación de las acciones desarrolladas por los
distintos servicios, señalaba (febrero, 1999): «es muy importante que los procesos de
modernización del Estado cuenten con la colaboración de todos los trabajadores por lo que
fiscalizaremos y denunciaremos a quienes no cumplan con esta normativa». 20
Estas legítimas demandas de la ciudadanía y de los funcionarios, encuentran poderosos fundamentos

tanto en la opción democrática de gobierno por la que ha optado la sociedad chilena y sus
consiguientes alcances políticos, éticos y humanistas, como en los concluyentes resultados de los
estudios a los cuales ya se ha hecho referencia y que demuestran los beneficios de todo orden
cuando la acción gubernamental y social se realiza con la participación directa de la comunidad y de
los funcionarios 21
Constatación, esta última que ha influido en forma determinante para que gran parte de los
organismos internacionales de mayor peso estén adoptando la participación como estrategia de

acción en sus declaraciones, proyectos e incluso institucionalizándola como política oficial, entre
ellos el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. 22
Modernización de la gestión pública

En este apartado si bien por razones de espacio no es posible ahondar en los fundamentos y
contexto de un proceso que tiene alcance mundial, al menos se intentará aportar aquellos
antecedentes que permitan responder a la postre las interrogantes planteadas en la delimitación del
problema, como asimismo situar la gestión participativa en el contexto de la modernización la
gestión pública en Chile.
Según Koldo Echebarría, en la década de los 80, la crisis del «Estado de bienestar» se trasladó al
cuestionamiento de las formas heredadas de organización y gestión de la actividad pública. “La
administración burocrática, dominada por principios como la jerarquía, la uniformidad, la
impersonalidad o el formalismo, ha sido censurada por su incapacidad de responder a las demandas
de una sociedad, cuya dinámica y pluralismo exige respuestas rápidas, sencillas y en constante
evolución. En suma, el desajuste entre las expectativas sociales y económicas sobre el sistema
colectivo y la realidad de su funcionamiento ha terminado por hacer inevitable la reacción de los
gobiernos occidentales, bajo la forma de los llamados programas de modernización administrativa”.
23
En las últimas décadas, en Chile, la preocupación por mejorar la gestión pública ha sido siempre un
tema de la agenda de los diferentes gobiernos que ha conocido el país. Preocupación que se ha
expresado en la creación de diferentes Oficinas, Comités y organismos de alcance nacional, sectorial,
regional y local. Concretamente, a mediados de la década del 50, se estableció la Oficina Central de
Racionalización de la Administración Pública; en los sesenta, se creó la Oficina Central de
Organización y Métodos del Ministerio de Hacienda, y en 1965, se fundó la Comisión Especial de
Racionalización de la Administración Civil del Estado; en 1966, se creó la Oficina de Control y
Racionalización Administrativa, que luego sería la Oficina de Racionalización y Control
Administrativo. A fines de los 60 se crearon Oficinas de Planificación y Presupuesto en los
ministerios vinculados a funciones de desarrollo económico y social; en 1970, se creó la
Subdirección de Racionalización y Función Pública en la Dirección de Presupuestos del Ministerio
de Hacienda; en 1973, se estableció la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa; en 1974, se
crearon las Secretarías Regionales y Comunales de Planificación y Coordinación, etc. 24
Todos estos entes, influidos por las modas y técnicas de cada una de las épocas, se dedicaron a
desarrollar diversos programas e iniciativas y a apoyar técnicamente los procesos de reforma y/o
modernización inspirados en enfoques de organización y métodos; reforma administrativa; análisis
de sistemas; presupuestos por programas, control de gestión y otros, que, en su momento, se
estimaron más relevantes. Entre éstos, y sin que la enumeración sea exhaustiva, pueden
mencionarse: el proceso de regionalización del país; la descripción de cargos de toda la
administración pública; la reforma financiera y presupuestaria, el sistema de contabilidad
gubernamental; el procesamiento electrónico de datos; el rol único nacional y tributario; la escala
única de sueldos y los programas ministeriales.

Lo expuesto, hacia el interior del aparato público, pues el cambio de modelo de desarrollo
económico, también ocasionó un sinnúmero de respuestas inclusive de tipo innovadoras como fue
el pasar de un régimen de reparto a uno de capitalización individual en materia de seguridad social
que hoy es un paradigma hasta para países desarrollados, además de la desregulación, la transferencia
de actividades al sector privado, etc.
En consecuencia, en todos los gobiernos de nuestro país en las últimas décadas, con mayor o menor
fuerza, cualquiera sea su ideología, ideario y programa, siempre ha estado presente la necesidad de
racionalizar, reformar o modernizar la Administración pública, según la terminología del paradigma
dominante, esfuerzos que han tenido mayor o menor éxito, pero que, en definitiva, demuestran una
preocupación real y permanente de las autoridades por el tema.
Por ello, no es de extrañar que esta preocupación tampoco haya sido ajena a los dos primeros
gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. En un principio con un claro énfasis
hacia la renovación de la institucionalidad política y municipal, atendida la reciente recuperación de la
democracia, y en una forma no muy sistemática por la diversidad de reparticiones públicas
involucradas y por el aprendizaje que supuso el posicionamiento de las nuevas autoridades en sus
cargos, hasta la instauración, en 1994, de un Comité Interministerial de Modernización de la Gestión
Pública, que se esmeró por establecer toda una metodología, principios, planes estratégicos,
programas e incentivos.
Teniendo cada época sus respuestas (organización y métodos, administración del desarrollo, reforma
administrativa, modernización, etc.), el actual proceso modernizador, ha estado influenciado por los
nuevos paradigmas y enfoques de administración como la planificación estratégica (Porter); la calidad
total (Deming, Duran, Crosby); la reingeniería (Hammer, Champy, Manganelli); la innovación de procesos
(Davenport), las organizaciones de aprendizaje (Senge), y la reinvención del gobierno (Gaebler y Osborne),
entre otros, los cuales pueden asimilarse dentro de la vertiente teórica del «gerencialismo» (adopción
del modelo empresarial para complementar o sustituir los principios burocráticos de organización
del trabajo, que han llevado a incorporar progresivamente en la gestión pública los conceptos de
cliente, calidad, valor, incentivos y flexibilidad), o provenientes de la corriente conocida como
«neoinstitucionalismo» (expresado fundamentalmente en las teorías de la elección pública y de la
agencia, que analizan las relaciones entre políticos y burócratas y la influencia en el estilo y calidad de
la gestión que provocan sus diversas expectativas), todos los cuales, con mayor o menor intensidad,
también han servido como referentes para diversas experiencias. 25
En Chile, y en esta última etapa, es posible apreciar un énfasis en el uso de instrumentos

desarrollados en otros momentos, como en la preocupación por desarrollar algunas nuevas
iniciativas o potenciar otras: metas ministeriales (vigentes desde la década del 80); indicadores de
gestión; compromisos de modernización; evaluación de programas y proyectos gubernamentales
(vigentes de la década del 70); Premio Nacional a la Calidad; Oficinas de Información, reclamos y
sugerencias (vigentes desde la década del 60); Auditoría Interna General de Gobierno; Balances de
gestión integral y Memorias de servicios públicos; programas de mejoramiento de la gestión
institucional (PMG), y Reglamentos especiales de calificaciones, entre otros.
Intentando hacer una apretada síntesis del último proyecto modernizador, se puede verificar que
mediante oficio Nº 2.055, de 1994, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Gobierno
planteó que perseguía promover una nueva visión sobre la gestión pública cambiando el foco de

atención desde los procesos (políticas, instrumentos y procedimientos), hacia los resultados de esos
procesos, para lo cual se requería que los organismos se familiarizaran con técnicas modernas de
gestión e incorporaran en su forma de administración los procesos de planificación estratégica, la
asignación de responsabilidades individuales y sistemas de evaluación de la gestión.
Al efecto, se diseñó una metodología que se aplicaría como plan piloto y que operaría sobre la base
de un compromiso entre la Dirección de Presupuestos y un subconjunto de servicios públicos, para
diseñar e implementar un sistema de control para la gestión.
Se asumía que los sistemas de control de gestión en los organismos públicos permitirían
retroalimentar positivamente a los funcionarios de los servicios permitiendo mejoras en la eficiencia
operacional y una mejor asignación de los recursos. Estos sistemas serían el punto de partida en el
desarrollo de relaciones de reciprocidad en el proceso de asignación de recursos públicos al permitir
nuevas formas de relación entre la Dirección de Presupuestos y los organismos del sector público
posibilitando la generación de compromisos de gestión.
A juicio del Gobierno, el diseño y establecimiento de los sistemas de control de gestión y la

generación de indicadores de evaluación en los servicios públicos requeriría que los servicios
abordaran una serie de tareas previas e ineludibles para la sustentación de un sistema de evaluación
del desempeño institucional. Entre éstas, a grandes rasgos se señalaban las siguientes:
- Establecimiento de misión y objetivos de la institución y definición de una estrategia;

- Determinación de mecanismos e instrumentos de evaluación de resultados, y
- Evaluación de resultados y rediseño de la(s) acción(nes).
El plan píloto, distinguía seis módulos metodológicos, cada uno de los cuales debía satisfacer
objetivos específicos a alcanzar en el proceso de modernización de la gestión de los organismos
públicos: 1) Planificación Estratégica (determinación de la misión y objetivos de la institución, y
relevamiento de la organización); 2) Escrutinio Interno (identificación de proyectos de
modernización, y clasificación de las funciones o tareas del Servicio); 3) Desarrollo de Proyectos de
Modernización; 4) Diseño de un Sistema de Control de Gestión; 5) Construcción e Implementación
del Sistema de Control de Gestión, y 6) Establecimiento de Convenios de Desempeño.
Detrás de este planteamiento se encontraban muchas de las ideas que Les Metcalfe y Sue Richards
desarrollan en su historia de la modernización de la gestión pública británica, y en particular del
llamado Thatcherismo y Raynerismo (Improving Public Management, London, 1987).
Posteriormente, se agregarían otros referentes como las experiencias en gerencia pública de Nueva
Zelanda, el premio nacional de la calidad estadounidense, y algunos de los lemas de la denominada
“reinvención del gobierno” de Gaebler y Osborne.
En los diversos seminarios internacionales de modernización del Estado que organizó el Gobierno
en los últimos años, a nivel de las autoridades del país, se reconocía que Chile no presentaba las
premuras de otros países que debían efectuar reformas estructurales de envergadura y presentaban
graves problemas en su economía. Sin embargo, tampoco ninguna de ellas rehuía la necesidad de
avanzar hacia mayores niveles de desarrollo humano, especialmente en lo que respecta a igualdad de
oportunidades y equidad.

A nivel de la oposición, era posible apreciar planteamientos más o menos similares, con lo que
puede expresarse que en el contexto actual, existe amplio consenso respecto de la necesidad de
modernizar a nuestro sector público que, en ciertos casos, presenta planteamientos organizacionales
y funcionales arcaicos, y de este modo contribuir al desarrollo del país, potenciando el aumento de
sus niveles de competitividad para enfrentar adecuadamente los requerimientos que plantea la
inserción de Chile en una economía globalizada.
Un aspecto que merece destacar por el impacto en la temática que se estudia, se refiere a la
importancia de las personas que el Gobierno manifestaba reconocer, por ejemplo, al señalar que “la
gestión moderna del aparato público..., tiene que ver con personas, con liderazgos ..., que sean
capaces de innovar y adaptar nuevas tecnologías organizacionales y de gestión, con recursos
humanos capaces de emplear esas tecnologías y con climas organizacionales que promuevan el
desarrollo de los funcionarios así como el logro de los objetivos institucionales”. 26
La trascendencia de las personas como elemento clave del esfuerzo modernizador, otorga una gran
ventaja como para intentar que las organizaciones públicas puedan paulatina y gradualmente
transformarse en comunidades de aprendizaje. Además, al reconocer que la fuerza activa es la
“gente”, están dadas las condiciones como para intentar amplios planes de desarrollo del personal
(dominio personal: Senge). El cambio debe nacer desde dentro de las personas.
Al respecto, y con el objeto de apoyar un análisis posterior, es importante considerar lo planteado

por John Kotter en cuanto que una de las formas más poderosas de comunicar una nueva dirección,
es a través del comportamiento. “Nada es más nocivo para comunicar una visión de cambio que el
que parte de sus principales representantes se comporten de manera inconsistente con esta visión”,
pues “decirle a la gente una cosa y comportarse de manera diferente constituye una excelente forma
de socavar la comunicación de una visión de cambio”. 27
Finalmente, si bien nuestra Administración Pública registra evidentes y objetivos progresos, 28 pese
al triunfalismo que han acusado ciertas autoridades, es claro que entre especialistas se han precisado
distintas deficiencias de nuestra experiencia modernizadora, entre las cuales pueden mencionarse las
visiones opuestas que involucran algunas políticas y prácticas, por ejemplo, al incentivar estímulos al
desempeño individual (competencia) que los expertos consideran incompatibles con un modelo de
gestión de calidad que se orienta al reconocimiento colectivo (cooperación); el sesgo aislacionista y
atomizante del enfoque al favorecer y priorizar experiencias a nivel puramente institucional, no
apreciándose un énfasis en el carácter sistémico propio del sector público como conjunto; la falta de
avance en los esfuerzos de proseguir con la regionalización y descentralización iniciadas en décadas
pasadas. Todo lo cual, sin duda, afecta al potenciamiento sinérgico que debería advertirse en el
funcionamiento del sector público.
Lo anterior, es sin perjuicio de la falta de importancia que durante el Gobierno del presidente Frei se
concedió a las funciones de apoyo logístico y de índole técnica cuya característica fundamental es su
transversalidad u horizontalidad a los servicios con la salvedad del tema de suministros a través de un
sistema de ofertas y demandas público en Internet y la consiguiente desaparición de la Dirección de
Aprovisionamiento del Estado (DAE), en lo demás, no han existido mayores avances, como ocurre,
por ejemplo, con la administración de personal, financiera y presupuestaria, informática, estadísticas,

contabilidad gubernamental, etc., resultando evidente que cualquier cambio en estas funciones de carácter
macro, repercutirá rápida y directamente en todo el sector público.
A lo cual, también pueden agregarse, las evidentes dificultades de coordinación producto de las
competencias de un conjunto de ministerios, subsecretarías, comités y servicios que dificultan la
materialización de reformas. Por ejemplo: la Dirección de Presupuestos está a cargo de la política salarial,
la Dirección del Trabajo ve la relación con las asociaciones de funcionarios, la Subsecretaría de Desarrollo
Regional está a cargo de los reglamentos de calificaciones; la Secretaría de la Presidencia se ocupa de las
metas ministeriales, y en un tiempo de los compromisos de modernización. 29
Por último, es pertinente reconocer que parte importante de estas deficiencias han sido recogidas
como desafíos por el nuevo gobierno del Presidente Ricardo Lagos, las cuales se han detallado en el
Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, en el acápite sobre el Ministerio Secretaría
General de la Presidencia de los Programas ministeriales planteados para el periodo 2000-2006, y
cuyos pormenores se detallan en el website de Internet: http://www.presidencia.cl/cuenta/index.htm.
Gestión participativa y modernización de la gestión pública

En mayo de 1996, Eduardo Frei Ruiz Tagle, Presidente de la República, quien en distintas ocasiones
había relevado y priorizado la importancia de la participación del personal en el proceso de
modernización, manifestaba:
«Hemos depositado nuestra confianza en los directivos, los profesionales y los funcionarios de los
servicios públicos y ministerios. Ellos deben ser los protagonistas de este proceso. Sólo ellos pueden
cambiar realmente el Estado, porque le dan vida cotidianamente, y conocen como nadie el
funcionamiento interno de los organismos que lo componen”. 30
En noviembre del mismo año, se aplicó una encuesta en 36 servicios públicos y a 3.154 funcionarios,
en el marco de un estudio de clima organizacional que, por encargo de la Dirección de Presupuestos,
realizó el Instituto de Sociología de la Universidad Católica. El posterior procesamiento e informe
de los resultados planteaba, a propósito de las conclusiones sobre el clima organizacional en general,
que éste, "refleja una estructura característicamente burocrática que ha generado personalidades
también burocráticas. La modificación de esta estructura aunque está ocurriendo (sic) se ha
hecho utilizando los mismos mecanismos de la burocracia: el poder centralizado y la escasa
participación. Una vez llevados a cabo los principales y más dolorosos cambios (sic) se abre el
camino a la participación que no obstante tiende a ser más informativa que consultiva. En
otras palabras, se hace dentro de un esquema burocrático: los jefes tienen un gran poder y los
subalternos no están acostumbrados a ser consultados, sino a obedecer órdenes. Los cambios que se
han hecho han aprovechado este estilo, de tal manera que las principales decisiones se han tomado
«a puerta cerrada», para después involucrar al personal".
"En la administración pública se encuentra muy difundida la mezcla de un esquema burocrático (vale
decir, impersonal), con una cultura paternalista (vale decir, personalizada). Esto permite entender
que los jefes sean vistos como personas despreocupadas por su personal (vale decir, que no pueden
hacer mucho por mejorar las condiciones laborales de sus subalternos) y, al mismo tiempo, como

personas que apoyan y reciben sin problemas a sus subordinados (vale decir, que se dan el tiempo
para hablar con sus subordinados cuando estos así los solicitan)".
Luego, agregaba "de este conjunto de apreciaciones críticas, sería dable esperar una consideración
muy negativa de las jefaturas, sin embargo, los jefes son bien evaluados. Aparentemente, los
subordinados hacen la distinción … entre una estructura burocrática que no da mucho espacio ni
siquiera al jefe para mejorar las cosas y una cultura paternalista, personalizada en que el jefe puede
favorecer, apoyar, acoger y solucionar los problemas de sus dependientes directos: Don Pedro es
bueno, pero no puede hacer más…".
A propósito de las conclusiones de la variable «comunicación», en el estudio de la Universidad

Católica se afirmaba que "en general, las comunicaciones se perciben como deficitarias, inoportunas
e insuficientes", agregando a continuación que "es necesario intervenir en varios sentidos: por un
lado, considerar la opinión de los subordinados haciendo el proceso de toma de decisiones más
participativo y con mayor compromiso de los funcionarios involucrados; mejorar o crear en el
caso de que no los haya los canales de comunicación para comunicar oportunamente (adelantarse
al rumor) y de forma permanente (de modo que los funcionarios no estén esperando, sino que
sepan cómo y dónde informarse). Estas medidas deberían redundar en un aumento de la
credibilidad de las informaciones oficiales".
El principal obstáculo, a juicio de los encuestados por este estudio fue la "falta de participación del
personal", seguido por la "desinformación respecto de los programas de modernización", los que
doblan y triplican a otras opciones.
Respecto a la opinión de los encuestados acerca de cómo había sido llevado el proceso de
modernización, planteaba que "tal vez el carácter negativo de la opinión sobre el proceso de
modernización está dado por lo poco participativo y poco difundido (en términos de información)
que se percibe el proceso: la idea es que la modernización redundará entre otros aspectos
positivos en beneficio de los funcionarios públicos, pero se hace sin ellos".
En cuanto a la participación, manifestaba “…se puede dar cierto escepticismo en este tema, por
cuanto a nivel de discurso de las autoridades superiores de la administración pública se habla de
«desarrollar el trabajo en equipo» y «buscar la participación de la gente en la gestión», sin embargo,
en la práctica los funcionarios perciben que se sigue administrando sobre la base de un liderazgo
burocrático tradicional”, señalando a continuación que “el modelo participativo, cuando se ha
implementado en algunos servicios, ha generado roces con la tradicional cultura organizacional de la
administración pública, que no admite discusiones ni debates, que no ofrece espacio para expresar
las opiniones para así evitar el conflicto, es decir, al parecer esta cultura es más funcional a los
liderazgos autoritarios”.
"Los principales obstáculos al proceso están precisamente en el carácter centralizado con que
se impulsa el proceso, lo que puede ser la causa de la desmotivación que se señala en tercera
prioridad como obstáculo… el sistema de toma de decisiones es extremadamente centralizado y
jerarquizado, lo que significa que nada se decide sin la autorización explícita de un jefe; incluso desde
un punto de vista formal, la asignación de responsabilidades consagra esta verticalidad estableciendo
un rango muy amplio de decisiones concentradas en las jefaturas superiores. La capacidad de

decisión de los estamentos se reduce a asuntos exclusivamente operativos, pero están marginados de
las grandes decisiones. Y es paradojalmente de esta manera que ha (sido) llevado a cabo el
proceso de modernización".
Por último, Guillermo Wormald, profesor de este instituto, analizando estos resultados en un
artículo (La modernización de la gestión estatal y su impacto en los funcionarios públicos chilenos, Revista Chilena
de Administración Pública N° 16, 1997, pp. 23-36), a propósito de la percepción mayoritaria que
estimaba que el proceso era centralizado, malamente informado y poco participativo, afirmaba: “Lo
centralizado del proceso tiene que ver, a lo menos en parte, con el desafío de la eficacia que
enfrentan los directivos de los diferentes servicios. Parece difícil de la noche a la mañana hacer
participativa una organización que tradicionalmente ha funcionado conforme a cánones jerárquicos y
burocráticos en las cuales los jefes mandan y los subordinados obedecen. Adicionalmente existen
recelos de tipo político entre las autoridades y el personal a su cargo que generan desconfianzas que
entraban la participación. Y también parece ser un factor importante el patrón culturalmente
autoritario que tiende a predominar entre algunos jefes que optan por ordenar más que liderar la
organización”.
“En la medida que el proceso es conducido centralmente se genera desinformación y, por lo tanto,
el rumor se convierte en el principal canal de información” (44%, y siendo claro que los directivos y
los profesionales tienden a ser informados en mayor proporción que el resto a través de reuniones y
seminarios; vale decir en instancias formales más participativas). Ello, “no sólo genera incertidumbre
sino que se transforma en un obstáculo que entraba la comunicación en la medida que el rumor y
no los canales formales se hace creíble para los funcionarios”.
“Un elemento adicional que tiende a reforzar esta imagen más bien negativa del proceso
modernizador es que en opinión de nuestros entrevistados lo hecho hasta aquí en materia de
modernización es sólo regular” (21,6%, positivo; 46, 1%, regular y 32,2% poco o nada positivo).
“Adicionalmente, se aprecia una distancia entre el juicio de los directivos que en su mayoría
encuentran que el proceso ha sido muy positivo y sus subordinados, especialmente los
profesionales y técnicos que señalan que la modernización intentada ha sido sólo regular o poco
positiva”.
En la encrucijada de hacer frente a estas imágenes tan negativas que comenzaron a difundirse a las
jefaturas de servicio a principios de 1997 y, tal vez como una forma concreta de responder a las
variadas críticas formuladas a la metodología de modernización recientemente señaladas, y
materializar en hechos concretos la directriz presidencial antes indicada, quizás, estos mismos
resultados hayan sido los inspiradores de la propuesta específica que propondría el Gobierno en
junio de 1997.
En esa fecha, y en la clausura del III Seminario Internacional de Modernización del Estado,
organizado por el Gobierno, cuya temática se centraba en los Recursos Humanos en el Sector
Público, Claudio Orrego Larrain, a la sazón Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública, refiriéndose al rol de los funcionarios en el proceso de
modernización en el contexto de la centralidad de los recursos humanos como actores claves y la

necesidad de participar, planteó, los siguientes niveles de participación de los funcionarios en la

gestión pública: 31
1. Un nivel de consulta, participación y negociación de las condiciones salariales y de las condiciones

de trabajo de los funcionarios;
2. Un nivel de participación en las tareas específicas de modernización del área de recursos
humanos: en capacitación, a través de los comités correspondientes; en el cambio cultural
necesario a la modernización de la administración pública, a través de talleres de crecimiento
personal para el cambio; en el mejoramiento de las condiciones de trabajo y el entorno laboral,
través de los comités paritarios y de programas como, por ejemplo, el de Mejoramiento del
entorno laboral (MEL) del Ministerio de Salud, y
3. Participación en la gestión propiamente tal, para lo cual se entregó el concepto de “gestión
participativa” elaborado en el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública,
que la entendía como: «el análisis continuo de los procesos de trabajo por parte de los
funcionarios públicos, que permite realizar mejoras progresivas y sistemáticas en la calidad de los
servicios, mediante la incorporación de la creatividad, iniciativa y experiencia de éstos». 32
En la misma ocasión, el secretario ejecutivo procedió a efectuar un claro distingo entre lo que, a su
juicio, es el concepto de «democracia laboral» (control por parte de los funcionarios de las
organizaciones y de las grandes políticas del Estado, inaceptable en un sistema democrático) y la
«Gestión participativa» (aporte permanente que los funcionarios hacen a la calidad de los servicios),
reconociendo la necesidad de avanzar en este punto, pues es poco lo logrado hasta ese momento.
A continuación, planteó los desafíos de la gestión participativa, señalando que los gerentes y
autoridades deberían: escuchar sin juzgar (cambio cultural); estar dispuestos a aprender de sus
subordinados, y descentralizar ciertos ámbitos de decisiones. Agregando que los desafíos para los
funcionarios, serían: compartir responsabilidad; comprometerse con la organización; aceptar que es
otro el que define las políticas, y aprender a vivir una cultura de cambio.
En seguida, afirmó que en la gestión participativa, el análisis sobre el mejoramiento de la calidad, lo

hacen los funcionarios públicos, en contraposición con los esquemas tradicionales en que esta labor
sólo es efectuada por el gerente y consultor.
Por último, el secretario ejecutivo se refirió a las ventajas de la gestión participativa (y de la

participación en general), señalando que ésta: integra la creatividad de los funcionarios públicos;
acrecienta la moral individual y colectiva; genera diagnósticos más acertados y aumenta el
compromiso, intervención, que remató, indicando las condiciones para una gestión participativa
exitosa, señalando la necesidad de contar con: una consolidación de una política pública (directrices
claras, apoyos técnicos y políticos, iniciativas que la fomenten; ej.: premio a la calidad); un nuevo
estilo de gerencia (nuevo perfil de gerentes, evaluación y formación), e institucionalización de
instrumentos de participación funcionaria (ej.: comités de calidad).
En este mismo encuentro internacional, pero en su sesión inaugural (18 de junio de 1997), Raúl de la
Puente, presidente nacional de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), sostenía que
“este proceso no ha sido participativo ni difundido entre los funcionarios, es decir, ha sido
implementado sin la participación de los trabajadores siendo administrado de manera
extremadamente jerarquizada y vertical, hecho que (ha) destacado el propio Jefe de Estado en su

discurso de la VI Cumbre Iberoamericana realizada en Santiago, en noviembre de 1996, (al

reconocer) en los funcionarios una fuente inagotable y experiencia que no se ha sabido aprovechar”,
agregando que “somos críticos en la forma y en la práctica como ha sido aplicado este proceso en
los diferentes servicios y ministerios en los que aun están vigentes autoritarismos reñidos con una
sociedad y gobierno democrático…”. 33
Si bien la sóla toma de conciencia por parte de la autoridad respecto de la importancia de la

participación puede estimarse como un claro avance, desde una perspectiva histórica, esta
aproximación a la gestión participativa como estrategia de cambio en el sector público, en los
términos con que fue definida por el Gobierno, sólo puede ser calificada como «blanda» o «simple»,
porque restringía la participación sólo al nivel de sugerencias y, como más, al establecimiento de
círculos de calidad. Conceptualización que, por lo demás, se encuentra bastante alejada del consenso
mayoritario entre los autores en cuanto a estimar que la participación, en mayor o menor medida,
afecta el modo en que se adoptan las decisiones. 34
Asimismo, y conforme al marco teórico precedente, presenta una evidente limitación, pues puede
ser entendida sólo como una postura «utilitarista» de la dirección, con lo cual, inclusive, podría llegar
a resentir gravemente la credibilidad y la confianza de los trabajadores. Además, y siguiendo a
Margulies y Black, se estima pertinente tener en cuenta que “las organizaciones que operan en este
enfoque no llegan a cambiar la estructura organizacional ni transforman la cultura organizativa para
promover la máxima participación”. 35
Síntesis de la evolución de instancias participativas

Para una mejor apreciación del contexto en que hoy se pretende implementar la gestión participativa
en la gestión pública en nuestro país, se hace necesario realizar un breve recuento de diversas
instancias que se han dado en la lenta evolución del proceso participativo en la administración
pública, siendo posible advertir los siguientes hitos:
Asociaciones de funcionarios
En marzo de 1994, se promulgó la ley N° 19.296 modificada por las leyes N°s. 19.464, 19.475 y
19.673, sobre asociación de funcionarios que reemplazaba a las antiguas agrupaciones de
empleados del sector público que, sin duda, significaba un avance importante en relación a la
situación anterior, al seguir la pauta de las normas sobre sindicatos, pero cuya gran carencia, sigue
siendo “la no existencia de normas que establezcan procedimientos de negociación, de consulta y de
solución de conflictos al interior de los servicios públicos”, con lo cual se niega “a los funcionarios
públicos todo proceso de negociación colectiva y, naturalmente, el ejercer en cualquier forma desde
el punto de vista legal, el derecho a huelga”. 36

Comités Paritarios de Higiene y Seguridad
El 7 de noviembre de 1994, la Ley Nº 19.345 extendió la aplicación de la Ley Nº 16.744, sobre

seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a los trabajadores
del sector público, a contar del 1 º de marzo de 1995, y con las salvedades que la misma ley
establecía. En el Diario Oficial del día 10 de enero de 1996, se publicó el D.S. Nº 168, que
reglamenta la constitución y funcionamiento de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad en las
entidades empleadoras del Sector Público.
De acuerdo con la normativa vigente, esto es, el artículo 3º del D.S. Nº 54, los Comités Paritarios de
Higiene y Seguridad, deben estarán conformados por tres representantes de la entidad empleadora y
tres representantes de los funcionarios. 37
Comités de Capacitación
Mediante Circular Nº 1.599, de octubre de 1995, los ministros del Interior, Hacienda, Secretaría
General de la Presidencia y del Trabajo y Previsión Social, comunicaron a los jefes de servicios los
lineamientos para la modernización del sistema de capacitación en el sector público,
comprometiéndose, además, a impulsar la creación de Comités de Capacitación en los servicios
públicos, “constituidos en partes iguales por profesionales y técnicos de la dirección superior de los
organismos públicos con capacidad técnica y responsabilidad en las decisiones vinculadas a la
capacitación y por representantes de los trabajadores del servicio, incluidos representantes de la o las
asociaciones de funcionarios”, como instancias de participación, concertación y consulta, para
asesorar al servicio en materia de políticas y programas de capacitación.
En esta misma circular, se instruyó que para los efectos de oficializar la creación de estos Comités,
los servicios a través del Ministerio respectivo, debían proceder “a requerir la dictación de un
decreto supremo” en el que se establecería la forma, integración y las funciones de cada uno de estos
cuerpos, como también las normas básicas de funcionamiento que sean necesarias, requiriendo para
tal efecto la opinión de sus asociaciones de funcionarios.
Otras expresiones participativas
A estas instancias deben agregarse los representantes o delegados elegidos por los funcionarios
para participar en los procesos de calificaciones del personal de las instituciones públicas y los
representantes de los funcionarios en los servicios de bienestar de los servicios públicos según lo
prescriben las reglamentaciones vigentes, y la eventual integración de los funcionarios a comités de
navidad, de aniversario o a clubes deportivos y sociales de carácter institucional, así como su
integración en otras instancias creadas en algunos servicios públicos como comités bipartitos de
modernización y de ética. 38

Programa de Modernización de la Gestión Pública

En junio de 1997, el Gobierno dio a conocer una versión preliminar de su Programa de
modernización de la gestión pública, que en el mes de octubre del mismo año pasaría a ser su Plan
estratégico, y que se denominaba “Por Un Estado al Servicio de la Gente”, 39 en donde se reconocía
la necesidad de que la modernización de la gestión pública debía sustentarse en conceptos que le
otorgaran coherencia ética y que reforzarán el sentido político y social de un estado democrático, de
manera que el proceso trascendiera los límites de la propia gestión gubernamental a fin de
consolidarse y progresar en el tiempo, lo cual implicaba revitalizar y enriquecer, a la luz de las
exigencias actuales, los principios del servicio público, a saber:
- Probidad y responsabilidad;
- Igualdad y no discriminación;
- Transparencia; accesibilidad y simplificación,
- Eficacia y eficiencia, y
- Participación en la gestión, en el que se indicaba expresamente que se debían generar espacios de
participación tanto de los funcionarios públicos como de los usuarios, para mejorar los servicios, y
desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades.
En el mismo documento, se incluían las Líneas de Trabajo para el periodo 1997-2000, sancionadas por el
Comité de Ministros en enero de 1997, en las que, respecto a Recursos Humanos en la
Administración Pública, se afirmaba que su objetivo era contribuir a fortalecer el rol central que
tienen los funcionarios públicos en el proceso de modernización, y a dignificar el sentido de su
misión, considerando los siguientes proyectos:
- Formación de gerentes públicos (se trataba de redefinir y fortalecer el perfil y rol de los directivos
públicos, privilegiando sus capacidades gerenciales por sobre su adhesión política o especificidad
funcionaria).
- Capacitación de funcionarios públicos (se buscaba contar con una política explícita de capacitación
orientada al cambio cultural, que contribuya al desarrollo personal y al perfeccionamiento profesional y
técnico de los funcionarios, para lo cual se fomentarán los Comités bipartitos de Capacitación con
funcionarios, buscando aumentar la cobertura y pertinencia de la misma).
- Nuevos Reglamentos de Calificaciones (se buscaba perfeccionar el sistema de calificaciones, ligándolo
en forma gradual a los incentivos de desempeño individual, precisando que el análisis técnico y la
elaboración definitiva de los nuevos reglamentos se harán previa consulta a los representantes de las
asociaciones de funcionarios).
- Remuneraciones, Incentivos y Profesionalización de la Administración Pública (buscaba estimular
la adhesión e interés por el servicio público, a través de políticas de incentivos al desempeño tanto
individual como colectivo).
- Negociación Gobierno-Funcionarios. Relaciones laborales (se pretendía diseñar en un clima de
diálogo social un esquema general de consulta y negociación para definir condiciones de empleo
y trabajo y consideraba la posibilidad de presentar una ley de normalización en la materia, teniendo
como antecedentes la ley de Asociaciones de funcionarios del Sector Público y la virtual
ratificación del Convenio Nº 151 de la OIT, por parte de nuestro país).

Una segunda línea de trabajo, denominada Calidad de Servicio y Participación Ciudadana, planteaba las
siguientes propuestas:
- Carta ciudadana;
- Puertas de entrada y Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias;
- Ombudsman;
- Simplificación de Trámites y Ventanillas, e
- Instancias de Participación, indicando que ésta planteaba el desafío de una gestión participativa,
tanto para con los funcionarios como con los usuarios, generando instancias consultivas que
contribuyan a mejorar el proceso de toma de decisiones en los servicios.
En la última línea programática sobre Institucionalidad y Descentralización, se planteaba expresamente la

necesidad de poner mayor énfasis en los temas de calidad de atención y en recursos humanos,
porque es fundamental comprometer el esfuerzo y la participación de los funcionarios públicos en
este proceso, en tanto se estimaban los actores principales de la transformación de la gestión.
Adicionalmente, y en un punto sobre Instrumentos de Gestión en Calidad de Servicio sobre los

Compromisos de Modernización (proceso 1998-1999), quedaba de manifiesto la relevancia que el
Gobierno le otorgaba al desarrollo de estas instancias de participación, al precisar que se solicitaría
que de los siguientes tipos de proyectos del Programa Calidad de Servicio y Participación ciudadana,
los servicios debían seleccionar al menos uno como compromiso de modernización: a) Instancias de
participación; b) Simplificación de trámites y ventanillas, y c) Por un Entorno Acogedor.
Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública 40

En octubre de 1997, el Gobierno dio a conocer la versión definitiva del antes mencionado Programa
de Modernización, y que ahora pasaba a ser su Plan Estratégico, y que comenzaría a difundirse como
“El Estado al Servicio de la Gente”.
En sus fundamentos se indicaba: «La aspiración gubernamental es conferir un carácter participativo

a la modernización, impulsándola sobre la base de la formación de instancias de coordinación e
interlocución: reparticiones públicas, funcionarios, representantes del ámbito privado, el mundo
académico, el mundo político, el conjunto de la sociedad civil».
En este nuevo documento, los «principios del servicio público» del programa antes mencionado, pasaron
a ser los «principios del plan estratégico»; sin cambios, salvo, precisamente, en la denominación y
conceptualización del ya tratado principio de «Participación en la gestión» que, ahora pasaba a
denominarse «Gestión Participativa», y frente al cual se planteaba que se debían generar espacios de
participación tanto de los funcionarios públicos como de los usuarios para mejorar los servicios y
desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades.
Las «propuestas» del programa de junio, con el plan de octubre pasaron a ser «proyectos», pudiendo
apreciarse que en la nueva versión ya no aparecían la carta ciudadana, el ombudsman, ni las
instancias de participación las que, sin embargo, se tratarían en un nuevo documento al que nos
referiremos a continuación.

En las demás líneas de trabajo, se advierten pequeñas variaciones como el que en el apartado final
del programa (antes Institucionalidad y Descentralización), ahora pasaba a conceptualizarse como
“Áreas prioritarias de trabajo”.
Programa de Calidad de Servicio y Participación Ciudadana

Complementariamente y en el mismo año 1997, el Gobierno dio a conocer un nuevo documento en
el cual sintetizó un diagnóstico; los desafíos que la participación suponía; conceptualizó la Calidad
de Servicio, y la Participación en el sector público, desde una concepción amplia que, inclusive,
alcanzaba a los usuarios en esquemas que se inscriben en el movimiento democratizador conocido
como “participación ciudadana”, cuyo propósito declarado era que la gente asumiera su
responsabilidad en el control social y la mejoría de los servicios públicos.
Al igual que en el caso anterior, esta publicación sería replanteada definitivamente en otro
documento que esta vez se denominaría Política y Orientaciones en Calidad de Servicio y Participación
Ciudadana, en el cual se cambia el orden de presentación de algunos temas, pero que en esencia en
cuanto al tema de la participación no contiene mayores cambios.
Entre las líneas de acción y proyectos, se consideró, entre otros, los relativos a Instancias de
Participación, señalando que estas comprenderían:
- Gestión Participativa (usuarios internos);

- Comités de Usuarios (usuarios externos), y
- Espacios Mixtos de Encuentro.
Instancias que, sin duda, significaban un avance en cuanto al limitado alcance inicial comentado
anteriormente.
En la introducción al punto sobre Instancias de Participación, se reflexionaba sobre como distintos

aportes a la participación, han contribuido a que ésta, hoy día se defina como:
- Condición necesaria para la consolidación del sistema democrático, para el logro de los objetivos
de bienestar e integración social y para el desarrollo de una política y acción en calidad de
servicio;
- Proceso social que implica cambio en las relaciones de poder, facilitando la influencia en la toma
de decisiones, tanto en el ámbito interno de los servicios públicos (funcionarios), como externo
con la Sociedad Civil (usuarios).
- Instrumento de control social de la gestión pública que aumenta responsabilidades en el
mejoramiento de los servicios y en las tareas de mejorar la calidad de vida de la población.
Requiere por tanto una inserción regular en la gestión de las políticas públicas.
Según, el Gobierno, este enfoque permitiría a su vez estimular las potencialidades de las personas
que trabajan en las organizaciones, así como reconocer sus derechos y capacidades de aportar y

decidir sobre aquellos aspectos que conocen, y que pueden mejorar la calidad de los servicios que
prestan.
Tipos de Participación
El Programa reconocía, expresamente, los siguientes tipos o grados de participación:
- Información y opinión;
- Conocimiento y aceptación;
- Conocimiento, análisis y proposición, y
- Conocimiento, análisis, proposición, trabajo conjunto y evaluación.
De acuerdo con la visión gubernamental, cada Ministerio, Servicio, División, Programa,

Departamento o Grupo de Trabajo de la administración pública, debía definir con claridad el grado
de participación que deseaba estimular, así como el área temática y tipo de servicio involucrado.
Además, el programa prescribía que correspondía a cada directivo o jefatura facilitar este aspecto e
impulsar la discusión y acuerdo para implementar instancias e instrumentos, mediante los cuales se
ejercerá la participación, precisando que para ello no eran necesarios cambios legales por cuanto las
decisiones y actos formales seguirían bajo la responsabilidad del titular facultado; advirtiendo eso sí,
que era una condición esencial, la voluntad y convicción de los directivos para aprovechar la energía
participativa y sus potencialidades.
Ámbitos de acción
Según el Gobierno, la participación debía desarrollarse en dos niveles:
- A nivel interno: generando un cambio organizacional, desde una gestión tradicional a una gestión
participativa que comprometa a directivos y funcionarios, y
- A nivel externo: buscando establecer un diálogo e interlocución permanente y eficaz entre
responsables de la gestión pública y usuarios, organizaciones sociales, líderes comunitarios,
organismos solidarios y diversas expresiones de la sociedad civil organizada.
Condiciones básicas
A continuación, el programa gubernamental, señalaba que la creación de instancias de participación

requería las siguientes condiciones básicas para proyectar su sostenibilidad:
- Acuerdo y compromiso previo para lograr el mejoramiento de la calidad del servicio, y

satisfacción usuaria, incorporando el control social;
- Constitución de la instancia de acuerdo a características locales, después de un proceso de
preparación que evite rigideces y sobrevaloración de los aspectos jurídicos, lo cual implica
flexibilidad en los integrantes, formas de trabajo y organización;

- Ampliar la convocatoria, incluyendo la mayor diversidad y buscando alianzas estratégicas;

- Estímulo a la innovación y creatividad, y
- Voluntad política y respaldo de los directivos superiores.
Instancias de participación
En la segunda parte de la política, el Gobierno definió a las instancias de participación como

«mecanismos o canales institucionales de participación, de carácter asesor a la dirección de servicios o
programas públicos, con un funcionamiento regular en el tiempo, constituidos formalmente con
reconocimiento de las autoridades y legitimidad de sus representantes, integrados por usuarios y/o
funcionarios de los propios servicios».
De esta última característica, como se indicaba en el mismo documento, podían desprenderse

variadas alternativas de representación, dependiendo del carácter de los servicios, pudiendo crearse
instancias de participación que integraran conjuntamente a funcionarios y usuarios, o exclusivamente
de usuarios y comunidades o sólo de representación interna.
Lo relevante, a juicio de esta política, era asumir que la participación debía darse en ambas
direcciones, no siendo sostenible propiciar la participación ciudadana, descuidando al ámbito
interno; ni tampoco, el propender hacia excelentes servicios con alto grado de membresía y
participación sin garantizar una adecuada relación con los usuarios.
Independiente de su composición, lo fundamental era la orientación hacia la calidad de servicios

desde la perspectiva de los usuarios y ciudadanos.
Funciones de las instancias de participación
Los objetivos de las instancias de participación debían ser definidos en función de la misión
institucional, el interés de los usuarios en participar, y de la experiencia previa en los procesos de
participación ciudadana.
Cada grupo de trabajo o servicio público tenía la responsabilidad de crear su propio modelo de
participación, y definir el tipo de instancias acorde a la cultura organizacional y de los ciudadanos
(cultura regional y local).
Las funciones serían principalmente de asesoría a la dirección, y dependiendo del tipo de

participación definida por cada servicio, esta asesoría podría ser de carácter informativo, consultivo,
propositivo, ejecutivo, evaluativo o resolutivo.
A estas alturas, la precisión del ámbito y competencia de estas instancias se alejaba mucho más que
lo que permitía la estrecha conceptualización inicial planteada por el secretario ejecutivo del Comité
Interministerial en junio de 1997, y comentada en páginas precedentes.

Etapas a seguir para constituir instancias de participación
De acuerdo con el Gobierno, las etapas a seguir en el proceso de constitución de instancias de

participación, eran las siguientes:
- Fase preparatoria, de sensibilización y planificación estratégica del proceso participativo;

- Constitución formal con presencia de autoridades, comunicación de sus objetivos e integrantes, y
amplia difusión externa;
- Puesta en marcha y funcionamiento. En la primera fase de organización de las instancias se deben
aclarar objetivos, compartir expectativas y acordar las primeras actividades, que posteriormente
darán lugar a un plan de trabajo. En las primeras reuniones también sería necesario definir su
frecuencia, conducción, forma de citación, etc., y
- Monitoreo y evaluación, actividad fundamental para conocer oportunidades y dificultades,
mejorar su funcionamiento y garantizar la coordinación con la entidad.
Areas prioritarias
Tanto el programa como la política posterior, culminaban señalando que este tipo de iniciativas
serían consideradas proyectos prioritarios en la elaboración de los compromisos de modernización
de los servicios públicos para los procesos 1998-99. En particular, el programa, reconocía la
necesidad de contar con “una política de personal y recursos humanos, porque es fundamental
contar con la participación y el compromiso de los funcionarios públicos como actores principales
de la transformación de la gestión”.
Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Públicos

En diciembre de 1997, a instancias del Comité Interministerial, se creó el Premio Nacional a la
Calidad de los Servicios Públicos, cuyo objetivo declarado era «promover una cultura integral de calidad
en la administración pública y promover la participación de funcionarios y directivos en los procesos de
evaluación y mejoramiento continuo en este ámbito».
El Premio fue definido como “un instrumento integrado al proceso de modernización del Estado
orientado a ayudar a los Servicios Públicos del país a conocer e implementar una gestión de calidad
moderna y eficaz”.
Para el Gobierno, la calidad de los servicios públicos o de las unidades regionales que el Premio
buscaba estimular, consistía en la capacidad de dichas instituciones para satisfacer simultáneamente
las necesidades de sus usuarios y facilitar la realización personal de sus funcionarios. A la creación de
este premio se le daba un sentido fundamentalmente pedagógico.
Por último, de la mayor relevancia para este estudio, son los criterios con que las bases de este
Premio indagaban sobre aspectos directa o indirectamente vinculados con la participación. Por
ejemplo, en el criterio Liderazgo, los subcriterios e indicadores sobre los mecanismos formales para
responder a iniciativas así como para reconocer el aporte y políticas para promover la cooperación, y

en el criterio Desarrollo de las personas y la organización, los subcriterios de Gestión de personal y

relaciones laborales, orientados a presentar información sobre prácticas, sistemas y mecanismos e
indicadores que se aplican para promover la participación del personal en el logro de los objetivos de
calidad orientados al usuario, en el marco del sistema de mejoramiento continuo, de manera formal e
informal, individual y por equipos, en toda la organización, y las formas de participación del personal
en la definición de los indicadores para medir el desempeño y en la ponderación de las formas de
reconocimiento, aumento de la participación y otros.
Programas de Mejoramientos de la Gestión (PMG)

En el curso de 1998, el decreto Nº 475, de Hacienda, que fijó el Reglamento para la aplicación del
incremento por desempeño institucional del artículo 6º de la Ley Nº 19.553, consagró un nivel
superior en la evolución de la gestión participativa al establecer la obligatoriedad de los directivos
públicos de crear mecanismos e instancias formales de participación para determinar los Programas
de Mejoramientos de la Gestión (PMG), que servirían de base para acceder a diversos estímulos para
los servicios y funcionarios sobre la base del cumplimiento de las metas comprometidas en los
plazos previstos.
Balances de Gestión Integral

Durante 1999, el Gobierno adoptó una normativa (V. Nota 10 de capítulo II), que obligó a los
servicios públicos a preparar un Balance de Gestión Integral en cuya estructura se incluyó
expresamente un punto sobre Gestión Participativa para dar cuenta pública de las acciones que cada
uno de ellos hubiere desarrollado en torno a esta materia durante 1998. En particular, se estableció el
Formulario Nº 2b, Evaluación Cualitativa, en el que aparecían los puntos: 3) Clima Laboral y
Capacitación, y 4) Gestión Participativa. En este último caso, era obligatorio que cada servicio
señalara las acciones realizadas, el número de funcionarios participantes y los resultados u
observaciones.
Finalmente, por decreto exento Nº 13; oficio circular Nº 1 y Anexo: “Instrucciones complementarias para
la completación de los Balances de Gestión Integral 1999”, todos del 26 de enero del 2000, y emitidos por el
Ministerio de Hacienda, fue modificada esta normativa, advirtiéndose que para el caso
correspondiente al año 1999, desaparecen los indicadores 3) y 4) mencionados, apreciándose en
cambio la inclusión de un nuevo punto 2, dedicado a los Recursos Humanos, cuyo N° 6, indica:
«describa las formas de participación del personal en la definición de las políticas y los indicadores
para medir el desempeño individual e institucional (P.M.G.)», con lo cual el tema de la gestión
participativa aparece con un perfil mucho más discreto y tal vez, lo más relevante, estos nuevos
indicadores tienen sólo un carácter «meramente referencial y ejemplificador», como se encarga de
señalar el propio instructivo anexo citado.
De lo anterior, es posible concluir que hasta 1999, el Gobierno asumía la participación como un
proceso amplio. Luego en el 2000, se aprecia un interés acotado estrictamente a lo que supone la
actual obligación legal.

A modo de resumen, se puede sostener que el interés por la participación ha ido de menos a más,
pero que en la actualidad se aprecia una virtual paralización que de no mediar nuevas iniciativas,
podría hasta evidenciar un claro retroceso.
Gerencia pública y Liderazgo

Si bien el documento sobre Política y Orientaciones en Calidad de Servicio y Participación Ciudadana, que se
intentó sintetizar en acápites precedentes (pp. 90-93), aclara, operacionaliza y es un indiscutible
avance con respecto a las restrictivas y utilitaristas aproximaciones acerca de la primitiva
conceptualización gubernamental de la gestión participativa también, ya comentada; con
posterioridad (1998) el Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la
Gestión Pública, se encargaría de mediatizar la propuesta de este organismo sobre la importancia de
la participación al plantear, entre otros, que “la tarea de modernizar el Estado no recae sólo en los
funcionarios, es responsabilidad tanto de éstos como de los directivos pues todos están llamados a
contribuir en el proceso de cambios”. 41
Ello en el contexto del seminario internacional de modernización correspondiente al año 1998,

denominado “Dirección y Gerencia pública. Gestión del Cambio”.
La relevante importancia que el Gobierno y, en particular el Comité Interministerial de Modernización de

la Gestión Pública, concedieron en el último periodo del mandato del Presidente Frei, al tema de la
gerencia pública, puede apreciarse en las siguientes afirmaciones contenidas en la parte final (conclusiones)
del documento: ”Gerencia pública. Elementos para un debate” (abril 1998):
“Por tradición ha operado –a veces casi como un derecho exclusivo– la influencia de los partidos políticos en la
nominación para cargos en la administración pública, especialmente los altos cargos directivos. Esta influencia es
una fuerza positiva en la medida en que incorpore el requisito de responder al perfil profesional y gerencial de los
cargos a los cuales se postula. Pero ello no es siempre así. Más aún cuando existen gobiernos de coalición, la sana
necesidad de tener representadas equitativamente en el gobierno a todas las tendencias, puede derivar en los
conocidos “cuoteos” que no siempre respetan el perfil de los cargos a ser llenados”.
“Hoy parece cada día más evidente que la mejor forma de legitimar al Estado o a un gobierno en particular, es
contar con la gente más adecuada para desempeñar cargos de alta responsabilidad. Sólo personas con esa
capacidad de administrar eficiente y eficazmente las instituciones públicas pueden llevar a cabo las distintas
políticas públicas definidas por un gobierno”.
“En relación con el perfil, cabe destacar que de acuerdo a la experiencia internacional y a lo expresado por
Gerentes Públicos chilenos entrevistados, lo más importante a considerar son sus capacidades directivas. Esto
comprende desde aptitudes para el manejo de recursos humanos y financieros y facilidad para resolver conflictos,
hasta el manejo político y habilidades técnicas específicas para cada caso”.
“De todas las iniciativas impulsadas en el ámbito de la modernización de la gestión pública, el fortalecimiento y
profesionalización de Gerencia Pública constituye un eje central y crítico. Las experiencias analizadas (en este
documento) confirman que sistemas bien diseñados encabezados por jefes mediocres funcionan mal, en tanto que

sistemas con limitaciones (como el chileno) encabezados por verdaderos gestores y líderes pueden producir
muchos frutos”.
“Hay que tener en cuenta que saber dirigir es en definitiva saber decidir, y que la mejor manera de incentivar la
toma de decisiones en organizaciones públicas y privadas –muchas veces bajo incertidumbre– es contar con gente
capacitada y provista de las herramientas necesarias, y disponer de los recursos que permitan remunerarlos de
acuerdo a sus necesidades y a las responsabilidades que deben asumir”. (Gerencia pública. Elementos para un debate, abril
1998, pp. 50-53).
Este sincero mea culpa, no sólo desnuda las prácticas habituales en los nombramientos de los ejecutivos
públicos en Chile, si no que, también, deja clara la importancia que el Gobierno asigna al hecho de contar
con gerentes que administren eficientemente sus instituciones y, de paso, denota un evidente sesgo elitista
de la gerencia en cuanto al rol de liderazgo.
Complementariamente, Marcos Lima uno de los más destacados ejecutivos de los dos primeros
gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (INP y Codelco) y referente obligado cuando
se trataba de ejemplificar el modelo gubernamental de gerencia pública, planteaba en la III Convención
de la Asociación de Profesionales Universitarios (APU) de la Dirección del Trabajo que se llevó a cabo en
Talagante, en 1999, una extraordinaria metáfora en cuanto a la importancia de los directivos públicos,
recurriendo a la imagen de un pastor, y destacando que con un mal pastor siempre se corría el riesgo de
que éste condujera a sus ovejas hacia el despeñadero.
La fuerza de esta imagen pronunciada por un «héroe» (en términos de Schein) de la modernización es
elocuente y debiera bastar por si sola para concordar en la evidente inspiración taylorista que ella trasunta.
Recuérdese lo señalado a propósito de lo planteado por el propio Taylor cuando apuntaba que el hombre
que necesitaba para su sistema no era muy difícil de encontrar y que éste debería asemejarse a un buey (p.
38).
La imagen de las ovejas domésticas, a diferencia de las salvajes, es que son mansas y dóciles y de hábitos
gregarios muy acentuados y dependen, fundamentalmente, del pastor para sobrevivir. También, es posible
advertir la idea de “alienación” que conlleva la imagen del rebaño de ovejas en el sentido de que éstas no
tienen ninguna conciencia de lo que sucede y por qué ocurre algo a su alrededor.
La preocupación del Gobierno por el tema de la gerencia pública, al igual que en todo el mundo,
encuentra su fundamento en la llamada Nueva Gerencia Pública (NGP), la que, siguiendo al
profesor José Vargas, se inspira tanto en el «movimiento de reinvención» popularizado por el libro
“Reinventing Government” de Osborne y Gabler (1992), como en la Nueva Gerencia Pública, la cual
representa un nuevo paradigma pos burocrático, que se expresa en diferentes enfoques y varios
desarrollos metodológicos que se aglutinan en torno a la “ideología gerencialista” (managerialist
ideology), ó neo-gerencialismo (neo-managerialism). 42
Estos enfoques teóricos son clasificados por Larry Terry en 1) administración cuantitativa/analítica,
2) administración política, 3) liberación de la administración y 4) la administración orientada hacia el
mercado, siendo los dos últimos los que han tenido más aplicación por su asociación con reformas

gubernamentales de gran escala, bajo la denominación generalizada de Nueva Gerencia Pública

(NGP), la cual es una mezcla de la teoría tradicional de la «administración científica» de Taylor con
postulados de las teorías de la elección pública (Public Choice) y la economía organizacional
(Organizational Economics) que comprende tanto la teoría de la agencia (Agency Theory), como la
economía de costos-transacción (Costs-Transactions Economics). 43
Tanto la teoría de la elección pública y la economía organizacional sostienen que los individuos son
actores económicos racionales; maximizadores racionales de utilidad; automotivados por un interés
competitivo y en constante persecución de logro de status, poder, ganancias personales, riqueza, etc.
De acuerdo con estos fundamentos y según el mismo Terry, la «competencia», es una estrategia
viable para mejorar el desempeño de las burocracias públicas porque baja los costos e incrementa la
eficiencia, y es necesario recurrir al empleo de teorías, técnicas y prácticas administrativas usadas por
el sector privado consideradas como superiores a las usadas por el sector público, bajo el argumento
de la universalidad del fenómeno administrativo.
Complementariamente, el profesor Vargas, señala que “la elaboración e implementación de políticas

y los sistemas operativos de entrega de servicios constituyen transacciones que la Nueva Gerencia
Pública separa formalmente. Las agencias y los administradores, motivados para asumir el papel de
liderazgo emprendedor (Osborne and Gaebler, 1992), enfatizan una orientación de servicio al cliente,
sustentándose en el principio de que las preferencias son fijadas y mejor expresadas en los
mecanismos de las libres fuerzas del mercado. El neogerencialismo promueve el modelo de liderazgo
emprendedor de los administradores públicos quienes con su conducta racional son automotivados,
innovadores oportunistas e innovadores de riesgos que explotan la información y las situaciones
para producir cambios y mejorar el desempeño gubernamenta…”
“Sin embargo, se critica mucho el trato que la NGP da a los ciudadanos como clientes y lo estrecho
que resulta el modelo de conducta humana racional propuesto por la teoría de la elección pública y
la economía organizacional, pues, es evidente que los seres humanos son más que actores
económicos racionales motivados por un auto interés, ambición personal y rapacidad”. 44 Al ser esta
concepción negativa del comportamiento humano el fundamento teórico de la Nueva Gerencia
Pública, la confianza en el Estado y su gobierno se resiente.
Ahora bien, en cuanto al exitismo asociado a la importancia del gerente público que se ha querido imprimir
al desarrollo de esta institución en Chile, se estima pertinente traer a colación los planteamientos de John
Kotter 45 quien afirma: “la administración del cambio tiene una gran importancia. Sin una administración
competente, puede perderse el control del proceso de transformación. Pero para la mayor parte de las
organizaciones, el desafío todavía mayor lo constituye dirigir el cambio…:
«La solución para el problema de cambio no radica en un individuo con visos de héroe
que fascine a miles de personas hasta convertirlas en obedientes seguidores. Las
organizaciones modernas son demasiado complejas para ser transformadas por un solo
gigante. Innumerables personas tienen que contribuir en la labor de liderazgo, no a través
de intentos por imitar a individuos como Winston Churchill o Martín Luther King, Jr.,
sino a través de modestas aportaciones a la agenda del liderazgo en su esfera de actividad».

En el mismo sentido, el profesor Gastón Rojas, colega y ex alumno de este magíster, sostiene que si bien
“es indiscutible la importancia de la figura del líder para el éxito del proceso modernizador, es necesario
señalar que el punto no se agota en las personas que ocupan los cargos directivos superiores, o aquellos
con mayor visibilidad en las instituciones. El camino hacia el cambio, y la movilización de los funcionarios
en esa perspectiva requiere el concurso de otros líderes, menos visibles, que se desempeñan en posiciones
intermedias en las organizaciones: los jefes de departamento, de secciones o unidades, son absolutamente
imprescindibles, ningún proceso de cambio prospera sin ellos; un destacado profesor de la Universidad de
Harvard, John Kotter, los llama líderes con minúscula”. 46
Según Kotter, “la clave para crear y sostener la clase de organización triunfadora del siglo veintuno…, es el
liderazgo, no solamente en la cumbre de la jerarquía, con L mayúscula, sino también en un sentido más
modesto (l), en todos los niveles de la empresa”. Para este autor, “el empleado del siglo veintuno necesitará
saber más acerca de liderazo y administracióm que su contraparte del siglo veinte. El administrador del
siglo veintuno tendrá que saber mucho sobre liderazgo”, pues, con esas habilidades, se podrá construir y
sostener organizaciones en proceso de aprendizaje que permitan generar empresas dinámicas y adaptables.
47
Para Kotter la administración (management), es “un conjunto de procesos que pueden hacer que un sistema
complicado de personas y tecnología funcione sin problemas. Los aspectos más importantes de la
administración incluyen planear, presupuestar, organizar, proveer personal, controlar y resolver
problemas”. El liderazgo (leadership), en cambio, es “un conjunto de procesos que da lugar a organizaciones
en primer lugar, o que las adapta ante circunstancias significativamente cambiantes. El liderazgo define
cómo debería ser el futuro, alinea a la gente con esa visión, y los inspira para hacerla realidad a pesar de los
obstáculos”, distinción que para Kotter, resulta absolutamente crucial, porque “la transformación exitosa se
compone de un 70 a 90 por ciento de liderazgo y únicamente en un 10 a 30 por ciento de administración”.
48
Según Kotter, “por motivos históricos, hoy en día innumerables organizaciones carecen en gran medida de
liderazgo. Y casi todo el mundo piensa que el problema aquí es administrar el cambio”. Para este autor, “la
burocracia y el enfoque interno se hacen cargo, con un marcado hincapié en la administración, más no en
el liderazgo”.
Finalmente, el mismo autor plantea que “los administradores arrogantes pueden sobreestimar su
desempeño actual y su posición competitiva, no saben escuchar, y aprenden lentamente. Los empleados
enfocados hacia el interior pueden tener dificultades para percibir las fuerzas mismas que representan
amenazas y oportunidades. Las culturas burocráticas pueden asfixiar a aquellos que desean responder ante
las condiciones cambiantes. Y la ausencia de liderazgo no permite que dentro de estas organizaciones haya
fuerza alguna para salir del pantano. La combinación de culturas que se resisten al cambio y
administradores que no han aprendido cómo generar el cambio resulta letal” 49
Por último, y en consideración a la extraordinaria solidez de la fundamentación respecto de los riesgos que
conlleva el sesgo elitista de la gerencia en cuanto al rol de liderazgo, citamos a continuación las reflexiones
de Álvarez de Mon, quien sostiene que “la tarea de dirigir personas respetando la riqueza e idiosincrasia
motivacional de cada una de ellas exige la presencia de un tipo nuevo de directivo que es más que eso: es
un líder”. 50

Uno de los primeros autores que advirtió la diferencia cualitativa que se daba con la palabra líder, fue
Philip Selznick cuando estableció la diferencia entre un dirigente y un estadista. Para este autor, el estadista
es aquel que hace la transición de una dirección puramente administrativa a un liderazgo institucional
enraizado en valores. El mismo Selznick “avisó prematuramente de los dos peligros que debe eludir el
líder: la utopía y el oportunismo. De lo que se trata entonces para un líder es de transformar un grupo de
personas más o menos indiferentes en un colectivo comprometido”. 51
Peter Drucker, uno de los autores más influyentes en el management, diferencia muy nítidamente entre un
vendedor y un líder, y reflexiona … sobre cómo se hace este último: «el liderazgo no puede ser creado ni
promovido. No puede ser enseñado ni aprendido. La dirección no puede crear líderes. El liderazgo trata de
hacer más que de hablar. No se trata de hacer amigos y persuadir a la gente, eso es vender». El proceso de
maduración de un líder pasa necesariamente por el grado en que este influye positivamente en el desarrollo
de los demás. Contrario a ciertas lecturas contemporáneas del ejercicio de liderazgo, que sólo sirven para
generar relaciones de dependencia impropia de seres libres, Drucker insiste en este factor de apoyo para el
crecimiento personal de los dirigidos. 52
Según Álvarez de Mon, “Ronald A. Heifetz subraya este aspecto: «con el tiempo el líder debe ayudar a la
gente a seguir su camino». 53 Hasta tal punto esto es así, que un ejercicio de liderazgo llevado hasta sus
últimas consecuencias permite que se pueda prescindir del líder, dado que los «seguidores» ya se pueden
dirigir a sí mismos. «El liderazgo es prescindible» será el telegrama de Selznick que resume la nueva noción
de líder. 54 En armonía con la interpretación dada al concepto de liderazgo, la causa última de ese
crecimiento se sitúa en el interior de cada persona.
Otro autor que contribuye a desmitificar la aureola que acompaña muchas veces el término liderazgo es
Warren Bennis, que critica el excesivo culto a la personalidad de que se rodea la noción de liderazgo, en
contraposición a la solidez directiva de grandes empresas cuyo crecimiento descansa en equipos
interdisciplinares de profesionales”. 55
Sobre este mismo punto, James Mcgregor Burns, uno de los escritores que más han ayudado a clarificar la
confusión en torno a la idea de liderazgo…, a propósito de la diferencia que establece entre «liderazgo
transaccional» y «liderazgo transformador», define el liderazgo como el «proceso por medio del cual los
líderes inducen a los seguidores a actuar en búsqueda de unos objetivos que representen los valores,
motivaciones, deseos, necesidades, aspiraciones y expectativas de unos y otros, líderes y seguidores»…
ligado a esta noción de liderazgo vive el sueño de elevar la condición humana a los niveles éticos y morales
que la definen. Se está ante la dimensión moral del líder.
De ahí que este autor asocie dos ideas que van intrínsecamente unidas: liderazgo y educación. Característica
común a todos los líderes es su excepcional capacidad para enseñar… y para aprender. Educar viene del
latín educere, que significa sacar de dentro, permitir que aflore el talento que el educando lleva en su interior.
El profesor despierta, ayuda al estudiante a encontrar sus propias respuestas, en lugar de prestarle las suyas.
Del mismo modo el líder no crea nada, simplemente destapa el tapón de tantas potencias encerradas.
Para Burns, liderar, consiste en hacer explícito todo lo bueno que duerme inconsciente en los seguidores;
desde esta perspectiva de respeto escrupuloso a la libertad del otro, este autor se proyecta hacia delante en
búsqueda de un ejercicio de liderazgo que trabaje para la satisfacción de las verdaderas necesidades y valores
tanto de líderes como de seguidores. 56

Conclusiones sobre Gerencia pública y Liderazgo
A modo de conclusión de este acápite, es posible sostener que resulta evidente, entonces, que las
orientaciones y prácticas del incipiente management público chileno, favorecen aproximaciones
neotayloristas y alejadas de visiones que buscan humanizar el trabajo que, inclusive, conllevan riesgos
que favorecen cuadros si bien no ilegales, si, indiscutiblemente reñidos con la ética, y que tampoco
parecen advertir la diferencia sustantiva entre la gerencia y el liderazgo, crucial en cualquier proyecto
de modernización, todo lo cual atenta, en definitiva, contra la esencia de cualquier enfoque que se
fundamente en la disciplina del desarrollo organizacional en general y de la gestión participativa en
particular.

N o tas
1 AGUILAR M., Octavio, El imperativo de la participación laboral. //En Revista de Relaciones del Trabajo, N° 2, año 1,
noviembre de 1988, Santiago de Chile, p. 1.
2 Según CÓRDOVA, Efrén, Participación de los trabajadores en las decisiones de la empresa. Tendencias y problemas actuales,
//En Revista Internacional del Trabajo, vol. 101, N° 102, abril junio 1982, Ginebra, p. 146, el derecho a la cogestión en lo
relacionado a la capacitación, tal vez sea el terreno en que la resistencia de los empresarios será probablemente menos marcada,
teniendo en cuenta que la rentabilidad de la empresa depende directamente de las calificaciones del personal y que sería muy
difícil mejorar el nivel de formación sin el consentimiento de los trabajadores.
3 LAWRENCE, Eduardo, Cultura Organizacional, capítulo 6 del Manual de Teoría de la Organización, s/e, material docente,
Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad Diego Portales, Chile, 1997.
4 RODRÍGUEZ, Darío, Gestión Organizacional. Elementos para su estudio, ediciones Pontificia de la Universidad Católica de
Chile, 2ª . Edición, 1995, p. 163.
5 Los poderes del empleador emanan de quien es titular del capital y se expresan en el poder de dirección (comprende la potestad
de adoptar decisiones acerca de la organización y funciones de la empresa, incluidas las específicamente relacionadas con la
prestación laboral y la forma en que se manifiesta la dependencia o subordinación jurídica del trabajador), y en el poder
disciplinario (complementa al de dirección y faculta al empleador para decidir acerca de la aplicación de sanciones en presencia
del incumplimiento de sus órdenes). MORGADO Valenzuela, Emilio, Formas de participación de los trabajadores en la
empresa, en Revista Relaciones del Trabajo, año 1, noviembre 1988, Nº 2, Santiago de Chile, p. 7.
6 Artículo 3º inciso 3º y artículo 306 inciso 2º del Código del Trabajo, aplicable al sector privado, y ley N° 19.296, sobre
Asociaciones de Funcionarios aplicable al sector público.
7 V. por ejemplo: CHANÁ, Julio et alt, La empresa. Participación de los trabajadores, obra auspiciada por la Universidad Católica
de Chile, editorial Andrés Bello, 1973, en el cual se incluyen los proyectos de ley y reglamento sobre participación de los
trabajadores en empresas estatales, y ORELLANA, Patricio, Los principios de la participación del Convenio CUT-Gobierno,
Escuela Nacional de Adiestramiento, Ministerio de Hacienda, 1973.
8 ORELLANA, Patricio, Bibliografía sobre participación de los trabajadores en la dirección, s/e, junio 2000. La experiencia
participativa de la Unidad Popular no ha sido cabalmente apreciada ni estudiada en Chile, suponemos por la fuerte carga
ideológica y la clara inspiración marxista que la misma tuvo. Sin embargo, las experiencias participativas fueron reales y el rescate
de su historia permitiría interesantes aprendizajes. Entre los numerosos textos que el profesor Orellana nos ha facilitado en
relación con este periodo, destacan: Central Única de Trabajadores de Chile- Gobierno de Chile, Normas básicas de
participación de los trabajadores en la dirección de las empresas de las áreas social y mixta Santiago, ENA, 1970; Orellana,
Patricio, Participación de los trabajadores en la dirección de las empresas públicas en BOLETÍN ENA, N° 1 , Santiago, mayo-
junio, 1971; Orellana, Patricio, Los principios de la participación en BOLETÍN ENA, N° 6, Santiago, agosto-septiembre, 1972;
Orellana, Patricio, Notas sobre participación y burocracia en BOLETÍN ENA, N° 7, Santiago, octubre-diciembre, 1972;
Orellana, Patricio, El jefe, obstáculo burocrático a la participación en BOLETÍN ENA, N° 7; Partido Demócrata Cristiano,
Departamento Sindical y Técnico, Conceptos básicos de las empresas de trabajadores, Santiago, Partido Demócrata Cristiano,
s/f; Dirección de Presupuestos, Proyecto-reglamento de participación de los trabajadores en la dirección del servicio en
BOLETÍN ENA, N° 6, Santiago, agosto-septiembre, 1972; Compañía de Teléfonos de Chile, Reglamento de participación de los
trabajadores de la Compañía Chilena de Teléfonos, Santiago, mimeo, 1972; Barahona, Alfonso, Participación y Administración en
BOLETÍN ENA, N°6 , Santiago, agosto-septiembre, 1972; Barrios, Franz, Participación y poder en BOLETÍN ENA, N° 6 ,
Santiago, agosto-septiembre, 1972; Barrios, Franz, Principios y fundamentos del área de propiedad social en BOLETÍN ENA,
N° 9 , Santiago, abril-junio, 1973; Castro, Roberto, Problemas de práctica de la participación en BOLETÍN ENA, N° 8,
Santiago, enero-marzo, 1973, y Cunill, Nuria, Algunas experiencias de capacitación en participación: Sociedad Minera El
Teniente en BOLETÍN ENA, N° 8 , Santiago, enero-marzo, 1973.
9 MERRYFIELD, Leroy S., La participación del trabajador en las decisiones de las empresas, //En Revista de Relaciones del
Trabajo, N° 2, año 1, noviembre de 1988, Santiago de Chile, p. 33.
La observación apunta al Decreto Ley Nº 1.006, de mayo de 1995, sobre Estatuto Social de la Empresa, promulgado y
publicado, cuya vigencia, sin embargo, quedó condicionada al día en que entrara a regir el Nuevo Código del Trabajo. Este
fallido estatuto (fue derogado, por el artículo 2º de la ley Nº 18.620 que puso en vigencia el Código del Trabajo), prescribía el

establecimiento de sistemas mínimos de participación y de comités de empresas, destinados a intercambiar información,

opiniones y sugerencias relativos a la organización, funcionamiento y de gestión de la empresa y a las relaciones entre sus
integrantes.
Sobre una perspectiva histórica del tema a partir de 1970 y hasta avanzados los 80. V. WALKER E., Francisco, Derecho del
Trabajo y Relaciones del Trabajo, editorial jurídica Ediar-Conosur Ltda., Santiago de Chile, 1989, pp. 225-229.
10 ACUÑA, Eduardo, El Diálogo en la Empresa, editado por CIADE, Universidad de Chile, 1995, pp. 39-49.
11 Varios acuerdos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) aseguran el derecho del funcionario público de asociarse en
sindicatos, realizar negociaciones colectivas referidas a sus condiciones de trabajo y ejercer el derecho de huelga. Un informe
actualizado a nivel mundial, en SARAVIA, Enrique, La situación laboral del personal dela Administración pública, Serie
Documentos Reuniones Internacionales, Documento N° 1, 1998, CLAD. //En Internet, website:
http://www.clad.org.ve/0030002.html .
12 V. Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y Ley Nº 18.834, que aprueba
el Estatuto Administrativo de los Funcionarios del Estado.
En, CORREA, Germán, Descentralización, en El Mercurio, lunes 13 de marzo de 2000, sección Opinión, cuerpo A, p. 2, y
ANGELL, Alan, La descentralización en Chile, en Revista Instituciones y Desarrollo N° 3, en Internet
http://www.iigov.org.pnud/revista/rev3, se reconoce la falta de avance en materia de descentralización en el país.
13 ORELLANA, Patricio, El jefe: Obstáculo burocrático a la participación en BOLETÍN ENA, N° 7, octubre-diciembre 1972, p.
31.
14 Ibídem, pp. 36-37.
15 El 4 de noviembre de 1998, el Senado de la República aprobó, entre otros, los Convenios 87 (sobre libertad sindical y protección
del Derecho de Sindicación) y 98 (relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación
colectiva), los cuales fueron promulgados posteriormente por el Presidente de la República, ordenando que deben llevarse a
efecto como ley. Los mismos, habían sido suscritos por más de 120 países y Chile era la única nación latinoamericana que no
había ratificado aún el Convenio 98.
16 LAHERA P., Eugenio, Algunos criterios para reformar el Estado, apunte de clases, Documento de Trabajo N° 45/Rev.1,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL, abril 1997.
17 Según José Joaquín Brunner, “la novedad de nuestro tiempo proviene… de la importancia que hoy se otorga a la participación.
Y del hecho de tomársela uno en serio en su sentido «estricto e inconfundible», como señala un autor contemporáneo. En
efecto, según precisa Giovanni Sartori (Teoría de la democracia, volumen I, editorial Alianza Universidad, Madrid, 1988, p. 153), que se
cuenta entre los principales exponentes de la teoría democrática contemporánea, «entendida propiamente, la participación es
TOMAR EN PERSONA, y una parte AUTOACTIVA. La participación no es un mero ‘ser parte’ (el mero hecho de estar
envuelto en un acontecimiento), y aun un ser hecho parte de involuntario. La participación es AUTOMOVIMIENTO y, por lo
tanto, todo lo contrario del hetero-movimiento (inducido por otra voluntad); es decir lo opuesto a la movilización». BRUNNER,
José J., participación y democracia: viejos y nuevos dilemas, en Revista Temas de participación, División de Organizaciones
Sociales, Ministerio Secretaría General de Gobierno, año 3, N° 3, julio de 1996.
18 El Mercurio, diario del día viernes 12 de marzo de 2000. Cuerpo A-1 (titular principal).
19 Ximena Castillo Mullor, Clima laboral y participación en la gestión. Experiencia de casos en Chile. Presentación, en el IV
Encuentro Internacional sobre Modernización del Estado, realizado los días 18 y 19 de junio de 1998, en el Centro de Eventos
Diego Portales de Santiago de Chile. //En Revista Chilena de Administración Pública Nº 19, 1998 -1999, p. 140.
20 Diario El Mercurio, Cuerpo C, domingo 28 de febrero de 1999. Nota de prensa: ANEF exige Participación en Evaluaciones
Laborales.
21 KLIKSBERG, Bernardo, Seis tesis no convencionales sobre participación, //En Revista Instituciones y Desarrollo N° 2,
diciembre 1998, p. 135 y ss. Instituto Internacional de Gobernabilidad – PNUD. Website:
http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm.

22 El Banco Mundial publicó en 1996 un libro maestro sobre participación (Participation Sourcebook). //En Internet, website:
http://www.worldbank.org/html/edi/sourcebook/sbhome.htm, y el Banco Interamericano de Desarrollo editó en 1997 un Libro de
consulta sobre participación. El texto proporciona un completo marco conceptual, estudios de casos, e incluye metodologías,
enfoques y técnicas de punta para trabajar proyectos que se inscriben en lo denominada «participación ciudadana». // En
Internet, website: http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa.
23 ECHEBARRÍA A. Koldo, Los procesos de modernización de las administraciones públicas en Europa. //En Revista Chilena de
Administración Pública N° 11, julio 1996, p. 11.
24 RAMÍREZ G., Carlos, La actividad de organización y métodos en Chile, s/e, apuntes de clases, Universidad Iberoamericana de
Ciencias y Tecnología, Santiago de Chile, 1995.
25 V. AUCOIN, Peter, La reforma administrativa en la gerencia pública: paradigmas, principios, paradojas y péndulos. //En
Selección de documentos clave – CLAD, Vol. 9, N° 2, diciembre 1992, Venezuela, pp. 113-138 y CEPAL, op. cit., pp. 12-13.
26 Documento de Apoyo N° 3. Modernización de la gestión pública en Chile. Antecedentes, orientaciones actuales y avances, en
Seminario Experiencias Internacionales de Modernización de la gestión pública y su relevancia para Chile, Centro de Eventos
Diego Portales, marzo de 1995, pp. 13-14.
27 KOTTER, John, El Líder del Cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw – Hill, México, 1997, pp. 104-106.
28 En el primer Mensaje presidencial del Presidente Ricardo Lagos, se incluye una cuenta específica en la cual se relatan los avances
en materia de modernización de la gestión pública (V. website en Internet: http://www.presidencia.cl/cuenta/index.htm).
29 V. ORELLANA, Patricio, Análisis crítico de la modernización de la gestión pública, Colegio de Administradores Públicos,
octubre 1996; RAMÍREZ G., Carlos, El proceso de modernización de la gestión pública: Síntesis crítica, Documento de Trabajo
presentado al Taller “La posición del Administradores Públicos sobre el proceso de Modernización del sector público, diciembre
de 1995; CORREA, Germán, Descentralización, en El Mercurio, lunes 13 de marzo de 2000, sección Opinión, cuerpo A, p. 2;
ANGELL, Alan, La descentralización en Chile, en Revista Instituciones y Desarrollo N° 3, en Internet
http://www.iigov.org.pnud/revista/rev3, y ETCHEBERRY, J., Institucionalidad pública y dirección del cambio en Chile, en División
de Modernización de la Gestión Pública, Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Dirección y Gerencia pública. Gestión
para el cambio, ediciones Dolmen S. A., Santiago de Chile, pp. 150-151, entre otros.
30 FREI Ruiz-Tagle, Eduardo, Presidente de la República, Discurso Inaugural del II Encuentro Internacional de Modernización del
Estado, Centro de Convenciones Diego Portales, Santiago de Chile, 7 de mayo de 1996.
31 Intervención del Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública en el III Encuentro
Internacional de Modernización del Estado, Centro de Convenciones Diego Portales, Santiago, junio de 1997.
32 ORREGO L., Claudio, Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. Intervención
en el III Encuentro Internacional de Modernización del Estado, El rol de los funcionarios en el proceso de modernización de la
gestión pública (transparencias), Centro de Convenciones Diego Portales, Santiago de Chile, junio de 1997. V. Dirección de
Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Recursos humanos en el sector público. Experiencias, análisis y propuestas, Dolmen
ediciones S. A., 1999, p. 55 y ss.
33 Similares expresiones tendrían en este mismo seminario los dirigentes de ANEF, Bernardo Jorquera y Ana Bell, en diversos
paneles. V. Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Recursos humanos en el sector público. Experiencias, análisis y
propuestas, Dolmen ediciones S. A., 1999, pp. 145-151 y pp. 251-254.
34 V. ÁLVAREZ DE MON, Santiago, La empresa humanística y competitiva. La persona, socio de la organización: participación,
identidad y pertenencia, ediciones Deusto, España, 1999, capítulo III; LIMA, Boris, Exploración teórica de la participación,
editorial Humanistas, Argentina, 1988; BOENINGER, Edgardo, Participación: oportunidades, dimensiones y requisitos para su
desarrollo, Documento de Trabajo N° 16, Centro de Estudios del Desarrollo (CED), Santiago, 1984; FLISFISH, Ángel, Algunos
problemas conceptuales en el análisis de la participación. Documento preparado para el Seminario sobre “participación social en
América Latina”, Quito, 1980, E/CEPAL/ILPES/R.20; y HERRERA P., María, Participación de la comunidad en las políticas
del Ministerio de Salud de Chile, en MENESES, Aldo (editor), Participación y desarrollo local de las organizaciones públicas y
privadas, Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile, 1996.
35 MARGULIES, Newton y BLACK, Stewart (1987): Perspectives on the implementation of participative approaches, //En Human Resource
Management, vol. 26, núm. 3, pp. 393-395. Citados por Aragón, A., op. cit., p. 37.

36 WALKER E., Francisco, Las asociaciones de funcionarios desde el punto de vista jurídico doctrinario. //En Revista Chilena de
Administración Pública N° 4, abril 1995, p. 18.
37 V. Boletín Oficial de la Dirección del Trabajo N° 135, abril de 2000.
Por Circular N° 1.609, de 14 de noviembre de 1997, la Superintendencia de Seguridad Social con funciones normativas y de
fiscalización de estas disposiciones, instruyó a todas las instituciones de la Administración civil del Estado, municipalidades e
instituciones de educación superior, adoptar las medidas que correspondan para con el objeto de constituir el o los comités
paritarios, si ello aún no se hubiere realizado, como asimismo, mantenerlos en funcionamiento.
38 Conforme al artículo 1° del decreto supremo N° 28, de 1994, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, los servicios de
bienestar que funcionan en las instituciones a que se refiere el artículo 134 de la ley N° 11.764 (fiscales, semifiscales y de
administración autónoma), por regla general no tienen personalidad jurídica y constituyen una dependencia de la institución
empleadora.
39 DIVISION DE MODERNIZACION DEL ESTADO, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Por un Estado al
Servicio de la Gente. Programa de Modernización de la Gestión Pública, Documento preliminar, Santiago, Chile, junio de 1997.
40 División de Modernización de la Gestión Pública, Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Plan Estratégico de
Modernización de la Gestión Pública. El Estado al Servicio de la Gente, octubre de 1997.
41 División de Modernización de la Gestión Pública, Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Dirección y Gerencia pública.
Gestión para el cambio, ediciones Dolmen S. A., Santiago de Chile, p. 169.
42 VARGAS H., José Gpe., Las relaciones de los fundamentos teóricos entre la “nueva economía política”, la “nueva gerencia
pública” y la “nueva política social”. //En Revista Instituciones y Desarrollo N° 4, Instituto Internacional de Gobernabilidad,
PNUD, 1999.
43 TERRY, Larry, Administrative leadership, Neo-managerialism, and the public Management movement”, Public Administrative Review. May/June,
vol.58, No. 3, 1998, p.194), citado por VARGAS, J., op. cit.
44 VARGAS, J., op. cit.
45 KOTTER, John, El Líder del cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw-Hill, México, 1997, p. 33.
46 ROJAS, Gastón, Cultura y Cambio Organizacional en el INP para la Modernización Institucional, Informe de Tesis MDCO,
Universidad Diego Portales, 1999, p. 58.
47 KOTTER, J., op. cit., 193.
48 Ibídem, p. 28.
49 Ibídem, pp. 30-32.
50 ÁLVAREZ de Mon, S., op. cit., capítulo II, El factor humano y la participación. Una visión histórica.
51 SELZNICK, Philip, Leadership in administration, Row Peterson & Company, New York, 1956, pp. 4 y 143. citado por ALVAREZ de MON, op.
cit..
52 DRUCKER, Peter, The practice of management, Heinemann, London, 1965, pp. 159, 266 y 348, citado por ALVAREZ de MON, op. cit.
53 HEIFETZ, Ronald A., Leadership without easy answers, Belknap, Harvard, 1994, p. 248, citado por ALVAREZ de MON, op. cit.
54 SELZNICK, P., op. cit., p. 6, citado por ÁLVAREZ de Mon, S., op. cit..
55 BENNIS, Warren, Changing organizations, p. 24, citado por ALVAREZ de MON, op. cit.
56 BURNS, James Mcgregor, Leadership, Harper & Row, New York, 1979, citado por ÁLVAREZ de Mon, S., op. cit.

V.
INVESTIGACIÓN - ACCIÓN
En el capítulo II, Metodología (pp. 9-21), se aportan antecedentes sobre las principales actividades
desarrolladas en el proceso de esta investigación. Se mencionaron etapas, lugares, fechas, contactos,
y otros que, en aras de la brevedad, y en la medida de lo posible, nos esforzaremos por no repetir
aquí.
En el mismo capítulo, cada una de las actividades fue contextualizada y se efectuaron alcances
específicos de acuerdo con el marco teórico del desarrollo y comportamiento organizacional que ha
utilizado esta investigación.
No obstante, la siguiente figura resume lo que fueron los primeros pasos en esta investigación.
Figura N° 1
Primeros pasos del proceso
Fundamentación
del proyecto
Consulta con Proyecto de Aprobación

profesora guía tesis MDCO
Formulación Recopilación
del problema de datos
Contacto inicial Plan de

con contraparte Trabajo
Suspensión
del proyecto
La metodología de investigación acción, se concibe como una secuencia de acontecimientos y

acciones, se trata de recopilar sistemáticamente datos acerca de un sistema en relación con un
objetivo o necesidad del mismo, de alimentar de nuevo esos datos, de emprender acciones y de
evaluar los resultados de esas acciones, recopilando datos adicionales. 1
La metodología de investigación acción, hace especial hincapié en la recopilación de datos y el

diagnóstico antes de la acción, planeación e implantación, así como una evaluación de los resultados
después de realizar la acción. 2
Contacto 3
Como se expresó anteriormente, la exploración o sondeo con quien sería en principio la contraparte
de esta investigación, consistió en diversas entrevistas con el profesor Pedro Ortega, quien se
desempeñaba como coordinador de proyectos con universidades del Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública (CIMGP).
Posteriormente, esta misma fase, y en forma similar se llevó a cabo con el profesor Bernardo
Jorquera, presidente de la Asociación de Funcionarios de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y
Museos (ANFUDIBAM), y vicepresidente de Modernización del Estado de la Agrupación Nacional
de Empleados Fiscales (ANEF).
También, en ambos casos, se establecieron expectativas y compromisos mutuos y se acordó un plan

flexible de trabajo inicial, el cual comprendía la aplicación de encuestas y la realización de entrevistas
con actores destacados, para después retroalimentar y adoptar las mejores acciones susceptibles de
tomar.
Para ejemplificar esta etapa se ha preparado un resumen sinóptico que puede apreciarse en las
figuras 2 y 3.
Figura N° 2
Construcción y aplicación de encuestas ANEF
Reanudación de
la investigación
Contacto con Consulta con

ANEF Encuestas profesora guía
Aplicación de
Encuestas
Recepción de Procesamiento A
encuestas de Datos
Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional 106

Capítulo V. Investigación - Acción 107
Figura N° 3
Construcción y aplicación de encuestas en 45 Servicios públicos
Reanudación de
la investigación
Consulta con
profesora Guía
Contacto con
CIMGP Encuestas
Consulta con
alumnos de
Universidad de Chile
Aplicación de
Encuestas
Recepción de Procesamiento A
encuestas de Datos
Aplicación de encuestas en ANEF
En agosto de 1998 y mientras se realizaba una Junta Extraordinaria de esta Agrupación en el Salón de
Honor del ex Congreso Nacional, en la que participaban alrededor de 150 dirigentes de asociaciones
de funcionarios de todo el país, se aplicó una primera versión de los instrumentos indicados.
El interés por conocer la opinión de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, se

fundamentaba en la evidente utilidad que tenía el apreciar eventuales brechas con respecto a la visión
del Gobierno representada por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública y
los directivos de los respectivos servicios públicos.
Al momento de aplicar estas encuestas, se dio una primera gran sorpresa. 4
Con el fin de evitar suspicacias, cada una de las encuestas que se prepararon tenía membrete oficial
con el objeto de acreditar el compromiso y respaldo de la Vicepresidencia de Modernización del
Estado y de las máximas autoridades de ANEF. Sin embargo, al momento en que Bernardo Jorquera
informaba y solicitaba a la asamblea colaborar activamente en este proyecto, se desató una gran
discusión entre los asistentes acerca de los potenciales riesgos y temores a represalias que afectarían a
quienes contestaran estas encuestas.

Sobre esta situación, es del caso recordar que cada uno de los dirigentes de las asociaciones de
funcionarios cuenta con fuero, es decir inamovilidad en el cargo o estabilidad absoluta en el empleo,
por cierto, muy superior al que disponen los dirigentes sindicales del sector privado. 5
Las explicaciones de Jorquera a la asamblea en el sentido que las respuestas eran anónimas y que la
ANEF sería, finalmente, la única destinataria de las encuestas; al parecer, no lograron apaciguar las
desconfianzas, pues al cabo de dos meses, sólo se recibieron de vuelta 24 encuestas (16% de las
entregadas) y que correspondían a dirigentes de quince servicios públicos. 6
Aplicación de encuestas en 45 servicios públicos
Los alumnos que colaboraron con este proyecto, tuvieron una especial y destacada participación. No
sólo aportaron en el perfeccionamiento del diseño y construcción de las encuestas, también las
aplicaron en los servicios públicos. Se preocuparon de entrevistar a informantes relevantes en los
ámbitos directivo, profesional, técnico, administrativo y a nivel de la dirigencia sindical (más
precisamente de asociaciones de funcionarios) y elaboraron un breve informe para consignar las
impresiones más relevantes de su visita a cada uno de los servicios encuestados.
Al respecto, es necesario dejar constancia que en un número significativo de casos, el tema de la

gestión participativa era ignorado.
Como se expresó en el capítulo II (p. 22) la muestra seleccionada para la aplicación de las encuestas,
corresponde a una no probabílistica o dirigida, coherente con un estudio de nivel exploratorio y de
investigaciones de tipo cualitativo como la presente, donde el objetivo es la riqueza, profundidad y
calidad de la información, más que la cantidad y la estandarización. 7
La fase de aplicación de encuestas en los servicios públicos se realizó entre septiembre y noviembre
de 1998. El proceso de devolución de las encuestas y los informes de los estudiantes se extendió
hasta diciembre de 1998.
Así, entonces, se logró reunir un conjunto de 215 encuestas, de las cuales 24 (16%) fueron devueltas
en el evento de ANEF, y 191 (70,7%), corresponden a las que se lograron recuperar los alumnos que
visitaron los 45 servicios. De estas (191), 34 (17,8%), corresponden a dirigentes de asociaciones de
funcionarios, y que sumadas a las 24 anteriores, totalizan 58 de esta categoría de encuestados.
A nivel de servicios, si bien la devolución de encuestas fue mayor que en el evento de ANEF, se
presentaron diversos problemas algunos de los cuales se estima oportuno destacar, entre estos, se
cuenta la experiencia con el Fondo Nacional de Salud (FONASA), en que luego de un enorme
peregrinar, y después de varios meses de tramitación, recién se autorizó la aplicación de estos
instrumentos, luego que, una Junta directiva al más alto nivel, estimó conveniente acceder a la
petición oficial que efectuó la Dirección de la Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia
Política de la Universidad de Chile.
Se ha preferido identificar a esta institución, pues, aunque parezca increíble, un par de meses
después, la misma recibió el Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Públicos, categoría

grandes servicios nacionales con atención directa al público, porque “muestra estilo de gestión
participativo y de evidente liderazgo… la institución tiene una clara orientación al usuario”. 8
Otro caso que merece destacarse es la situación que aconteció en la hoy desaparecida Dirección de
Aprovisionamiento del Estado (DAE), en que su director recién nombrado se negó a autorizar la
contestación de las mismas.
En Anexo 3, es posible advertir la identificación de otros servicios públicos en que los alumnos ni
siquiera fueron atendidos.
Encuestas
Como se expresó en el capítulo II (p. 10), es necesario recordar que los instrumentos de
recopilación de información estuvieron conformados por dos partes. La primera, constituida por 70
ítems que indagaban la opinión de los encuestados sobre las siguientes ocho variables: Participación;
Consulta a funcionarios y Toma de Decisiones; Autonomía e Innovación; Condiciones para la
Participación; Información y Comunicaciones; Compromiso; Satisfacción y Desarrollo, y Relaciones
de Confianza.
Luego, la segunda parte, estuvo conformada por 30 preguntas elaboradas sobre la base de un
exhaustivo estudio de información documental de textos oficiales que ha elaborado el Gobierno en
torno o con estrecha vinculación con esta temática, tales como el Plan Estratégico de
Modernización; Programa de Calidad de Servicio y Participación Ciudadana; Bases y Guías del
Premio Nacional a la Calidad de los servicios públicos, entre otros, más otras preguntas relativas a
técnicas de gestión participativa, y otras interrogantes destinadas a conocer la percepción respecto
del funcionamiento de algunas instancias formales de participación que contempla la actual
institucionalidad administrativa (Anexo N° 2: II Parte. Diagnóstico de la Política y Orientaciones
en materia de Participación).
Por último, la forma en que se operacionalizó la medición de cada una de las variables de la primera
parte de la encuesta y los respectivos ítems que lo componían, se informan detalladamente en la
introducción del Anexo 5.
Análisis de datos
A principios de 1999, se procedió a sistematizar, tabular y procesar toda la información de las

encuestas. Como antes se expresara, la ordenación de los datos se realizó a partir de un conjunto de
matrices, preparadas especialmente con el programa computacional excel-97, con el objeto de facilitar
el efectuar clasificaciones y depuraciones orientadas a generar eventuales cruces con respecto a
variables específicas de la muestra como género, edad, antigüedad y función desempeñada (V. Anexo
1, Sección I, Antecedentes Generales y Anexo 5, respectivamente).
Los diversos informes generados a partir de los resultados de las planillas de cálculo con las
estadísticas respectivas y los resúmenes de rigor (Anexo 5); sirvieron de base para que en marzo de
1999, todo ese cúmulo de antecedentes más la información obtenida paralelamente de fuentes
secundarias, se elaborara el documento “Análisis de Datos. Informe para Retroalimentación”, de 130

páginas más anexos, en el cual se utilizaron las denominadas herramientas «conceptual» y «técnica»,
para consignar los resultados de la evaluación cualitativa y cuantitativa, respectivamente 9 (Anexo 6).
En la siguiente figura, se resume el proceso seguido a continuación de la recepción de encuestas.
Figura N° 4
Análisis de Datos
A
Recepción de
encuestas
Digitación de Consulta con

datos de Revisión CIMGP
encuestas digitación
Consulta con
profesora Guía
Procesamiento
de Datos
Consulta con
alumnos MDCO
Análisis Informe para

Informes Retroalimentación Consulta con
estadísticas de Datos ANEF
Anexo 6
Diagnóstico
En concordancia con una metodología de investigación - acción, esta fase de recopilación y análisis
de datos necesitaba validarse y complementarse con la visión y opinión de los protagonistas del
proceso, 10 a raíz de lo cual se iniciaron conversaciones con el Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública (CIMGP) y la ANEF para definir las mejores acciones
susceptibles llevar a cabo a fin de avanzar hacia un primer diagnóstico.
En atención a la falta de respuesta del CIMGP, y considerando que el DO implica una relación
cooperativa (de colaboración) entre el agente de cambio y los componentes del sistema cliente, que
involucra confianza mutua, determinación conjunta de metas y medios y alto grado de influencia
recíproca, 11 se inició un periodo de reflexión y análisis con la vicepresidencia de Modernización del
Estado de ANEF que llevó a concordar la conveniencia de programar un primer Taller al que,
acogiendo una sugerencia de nuestra profesora guía, denominamos: «Participando en la
Participación», en el cual daríamos a conocer los avances de esta investigación.
La realización de este taller se fijó para el día 12 de marzo de 1999, en el Salón de Honor de la
Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile (Anexo N° 7:
Convocatoria y Plan de Trabajo).

La figura Nº 5, resume las actividades que se realizaron con posterioridad a la preparación del
documento “Análisis de datos. Informe para Retroalimentación” (Anexo 6).
Figura N° 5
Diagnóstico
Análisis
B
con ANEF
Convocatoria Consulta con

a primer Taller profesora Guía
Anexo 7
Invitaciones Guía de trabajo

a dirigentes para el
ANEF Taller. Anexo 8
Taller Digitación de Conclusiones

Participando en Informes conclusiones trabajo grupal
la participación de trabajo de trabajo grupal Anexo 9
grupal
Retroalimentación de encuestas
La convocatoria a dicho Taller fue suscrita por las máximas autoridades de ANEF, quienes se
preocuparon de distribuir invitaciones a todas sus asociaciones de funcionarios afiliadas, así como a
distintos expertos que en carácter de asesores le prestaban asistencia técnica (Anexo 7).
Con el objeto de no agotar a los participantes con una sobrecarga de datos, los resultados
correspondientes al centenar de ítems que conformaban las dos partes de la encuesta aplicada, se
dividieron según las variables y temas investigados, a fin de entregarlas a distintos grupos de
participantes para que desde un «enfoque intergrupal» procedieran a su análisis. 12
Además, y para canalizar la reflexión grupal en términos positivos y evitar la crítica asistemática y
autodestructiva, 13 y atendiendo a las oportunas sugerencias de nuestra profesora guía, antes del
trabajo grupal, se entregó una Guía de Trabajo (Anexo 8), que planteaba las siguientes preguntas para
orientar el trabajo de grupo:
a) ¿Qué significan o cómo podrían interpretarse estos datos? ¿En qué forma facilitan o dificultan
estos resultados, la implementación de un proceso de Gestión Participativa?

b) ¿Cuáles serían las principales causas, obstáculos o factores que inciden o ayudan a explicar tales
resultados?
c) ¿Cuáles serían las tres principales acciones indispensables a seguir a fin de revertir los resultados
negativos, mantener y mejorar lo positivo y, en general, para facilitar la implementación y/o
desarrollo de una Gestión Participativa en los servicios públicos? y
d) ¿En las actuales condiciones, ¿está el sector público realmente preparado como para iniciar y/o
desarrollar un verdadero y eficaz proceso de Gestión Participativa?
Los datos entregados a cada grupo se ordenaron conforme a cada una de las variables y aspectos
estudiados, tal cual se indica en Anexo 6, es decir, se incluyó una breve conceptualización de la
respectiva variable y la totalidad de los ítems en que se operacionalizó su medición, señalando, en
cada caso, las frecuencias absolutas y porcentajes de cada una de las alternativas de respuesta, además
de resultados específicos según distintos grupos de encuestados.
Estas categorías de respuestas se presentaron en un esquema que pretendía ser una especie de
contrapunto conforme a las áreas temáticas de interés, planteando la opinión global a nivel de servicios,
versus la percepción de la ANEF, y de la totalidad de quienes son dirigentes de asociaciones de
funcionarios, incorporando alcances y observaciones específicas respecto de otras categorías como
directivos y profesionales que permitieran obtener un cuadro que reflejara en la mejor forma posible la
heterogeneidad de los respondentes.
La presentación de cada uno de estos ítems concluía con un breve análisis cuantitativo de las evidencias y
hallazgos más relevantes.
Así, entonces, las respuestas a las encuestas, se agruparon en las siguientes categorías:
SERVICIOS
Denominación utilizada para resumir las respuestas de las 191 encuestas aplicadas en los 45
servicios públicos que fueron encuestados por alumnos de la Universidad de Chile.
ANEF
Denominación utilizada para resumir las respuestas obtenidas de los 24 dirigentes de asociaciones
de funcionarios en el evento de ANEF.
TOTAL DIRIGENTES
Denominación usada para resumir las respuestas obtenidas de 58 dirigentes de asociaciones de
funcionarios tanto en el evento de ANEF (24), como a nivel de los servicios públicos (34).
OTRAS ASOCIACIONES
Denominación para resumir las respuestas obtenidas de la totalidad de los dirigentes de
asociaciones de funcionarios a nivel de los servicios públicos (34), en todos aquellos casos en que
el respectivo ítem no se encuestó en el evento de ANEF.

En todo caso para una mejor apreciación, en el recuadro siguiente se incluye una ejemplificación de
la forma en que se presentaron los datos y estadísticas a cada grupo para su pertinente análisis e
interpretación; específicamente, para uno de los subfactores (compromiso por la productividad), en
que fue operacionalizada la variable Participación.
a) Compromiso por la productividad
A juicio de la OPS, la productividad se da en la medida en que cada componente en armonía con los demás,
“realiza con óptima eficacia y eficiencia el servicio que le corresponde”, siendo, especialmente útil, para promover su
compromiso, el que se den condiciones como: contar con parámetros de referencia; aceptar metas comunes; la
responsabilidad común, y facilitar el intercambio de evaluaciones sobre el rendimiento. Según, lo expresado,
este factor comprende las respuestas a los ítems: 7 - 20 - 31- 34 y 53.
ITEM 7
Los funcionarios se abstienen de opinar sólo para evitar mayores conflictos.
SERVICIOS
Total Parcial Indiferente Parcial Total No
Acuerdo Acuerdo Desacuerdo Desacuerdo Sabe
43 66 20 34 21 7 191
23 35 10% 18% 11% 4 100%
% % %
57% 29%
ANEF
18 2 2 0 2 0 24
75% 8% 8% 0% 8% 0% 100%
83% 8%
ANEF Y OTRAS ASOCIACIONES

28 12 5 4 7 2 58
48% 21% 9% 7% 12% 3% 100%
69% 19%
Conclusiones relevantes:
Un 83% de los dirigentes de ANEF manifiesta estar de acuerdo con esta afirmación (de hecho, un 75%, señala
estar en total acuerdo) y lo mismo opina un 57% del personal encuestado en los servicios.
A nivel de dirigentes de ANEF y de otras asociaciones, un 69% manifiesta su acuerdo con esta afirmación.
A nivel de servicios, destaca el hecho de que un 10% manifestó su indiferencia con este ítem.

PRIMER TALLER: “PARTICIPANDO EN LA PARTICIPACIÓN”

La investigación desde un enfoque cualitativo de carácter descriptivo-interpretativo, considera
“descripciones detalladas de situaciones, eventos, personas, interacciones y comportamientos que
son observables. Además de incorporar lo que los participantes dicen, sus expectativas, actitudes,
creencias, pensamientos y reflexiones, tal como son expresados por ellos mismos”. 14
En este diseño de investigación, holístico, las interrogantes son preliminares, susceptibles de

ampliarse o modificarse, según el devenir del proceso de la investigación.
Adicionalmente, a lo expresado en el informe cuantitativo (Anexo 6), en el que se ordenan las

percepciones de los encuestados según las variables estudiadas, el trabajo grupal sobre las dos
primeras interrogantes: ¿Qué significan o cómo podrían interpretarse estos datos? ¿En qué forma
facilitan o dificultan estos resultados, la implementación de un proceso de Gestión Participativa?, y
¿Cuáles serían las principales causas, obstáculos o factores que inciden o ayudan a explicar tales
resultados?, permite agrupar las reflexiones, imágenes, y diagnóstico de la dirigencia de ANEF en
torno a las siguientes conclusiones: Falta de credibilidad; Temor; Falta de contenidos, Alienación;
Falta de probidad y transparencia, y Desesperanza.
FALTA DE CREDIBILIDAD
Las siguientes son declaraciones del primer taller realizado con ANEF (1999), que permiten
ejemplificar la lejanía entre el discurso participativo de las autoridades de Gobierno y la percepción
de los funcionarios:
«la participación en el servicio público está solamente en el discurso». «En el discurso externo, en el discurso
público, que se habla muy bonito, a nivel de Presidencia, a nivel de servicios, que el director, de repente, habla
bonito de la participación y después se olvida».
El asunto de puertas abiertas, que: «aquí están las puertas abiertas», pero, que «cuando el funcionario va, no lo
encuentra y no lo recibe», lo que se ha verificado.
«la participación, en realidad, no es real, ni democrática, y está solo en el papel, y en mucho papel».
El Presidente de la República dice, por un lado, una cosa, y sus personeros de confianza hacen otra. A veces,
tampoco le llega la información real, es decir «la diferencia entre el discurso con la realidad».
La Comisión está totalmente de acuerdo con la afirmación de que «los funcionarios se abstienen de opinar para
evitar mayores conflictos». Ello refleja con nitidez el real momento actual que se está viviendo en la Administración
Pública (el funcionario común, dice: ¡ para que voy a opinar si no me van a tomar en cuenta, si todo se hace como viene ordenado por la
superioridad… por otra parte, el nivel de comunicación en todo orden es malo, no llega donde debiera llegar)…, en el sentido de no
legitimar, hablando en buen castellano: «no pescar a las asociaciones».
Cuando uno va a conversar con un director regional: perdón, me presento soy de la asociación de …, de la
directiva regional del servicio de …, también, soy dirigente de ANEF. Uno va a conversar con sus jefes superiores,
lo reciben de la mano, con un besito en la mejilla, y :  ¡queremos que nos colabore!.
Al día siguiente, cuando hay que tomar algún acuerdo, alguna decisión: ¡es, todo lo contrario!.
¿Qué pasa?, los trabajadores te deslegitiman, no creen en ti.
Porque te dicen: dijo que en la dirección regional, dijo esto, y ahora salen por el otro lado, y no son capaces de
defendernos nuestros intereses. Entonces, «a quién, cómo, y cuándo le vamos a creer a la autoridad, cuando tienen
por un lado un discurso y la realidad es otra».

Estos señores, las autoridades, cometen otro pecado que «es pensar que somos débiles mentales». Entonces,
pretenden que creamos lo que ellos dicen. Incluso: «ellos, al exponer a sus superiores, presentan la realidad
totalmente distorsionada». Entonces, esa costumbre, si bien los ministros, a lo mejor les creen, creo que los
dirigentes sindicales: ¡no les creemos!.
«Hay un doble estándar». Por una parte, se propone una mayor participación en la gestión pública y, por otra parte,
los jefes de servicios, hacen caso omiso del concepto. Los jefes de servicio carecen de interés en promover los
principios elementales que informan la modernidad del Estado.
Desconocimiento de políticas y orientaciones, por parte de la mayoría de las jefaturas intermedias. El problema es
que «la gente arriba, dice cosas, y el segundo de a bordo, ya se pone una zanahoria en la oreja, y hacia abajo: ¡Nada!.
Los funcionarios, ¡menos!.
Confusión entre el discurso y la realidad. Nuestros funcionarios están mirando para todos lados, porque ya no
saben que esta pasando, y la administración legal, legalmente burocrática, ese es el gran problema que tenemos
nosotros.
Brecha abismal, entre el discurso y la realidad.
Estos resultados son totalmente concordantes con el estudio de clima organizacional que efectuara
la Universidad Católica (1996). Al respecto, el profesor Dario Rodríguez (1996), planteaba: “el
esquema burocrático de las reparticiones públicas se encuentra muy arraigado y los jefes, aunque
reconozcan las bondades de la delegación del poder, aunque digan creer firmemente en la
participación, en la práctica tienen grandes dificultades para hacer efectivas sus intenciones
participativas o de delegación. Podríamos decir que, en este aspecto, existe una intención cada vez
más difundida, pero falta todavía la acción que acompañe a esta intención. Es evidente que esta
contradicción notoria entre discurso y acción contribuye significativamente a la falta de credibilidad
en el liderazgo. El tema de la participación se trata de manera ideológica. Todos o la mayoría de los
jefes dicen considerar la participación como algo valioso, pero son muy pocos quienes realmente
permiten que sus subordinados participen. Algo semejante sucede con la delegación, y todo esto,
unido a la falta de consistencia señalada anteriormente, contribuye a crear este ambiente de falta de
credibilidad”. 15
TEMOR
Las siguientes son declaraciones del primer taller realizado con ANEF (1999), que permiten
ejemplificar el clima de temor generalizado que impera en la Administración pública:
«La falta de voluntad y temor del directivo. Hay temor del nivel directivo; de nosotros, que los funcionarios
participemos».
«el debilitamiento de las asociaciones de funcionarios». ¡Estamos muy débiles!.
¡Tenemos temor, estamos aplastados!. No hay liderazgos fuertes.
Por otro lado, este debilitamiento, se debe, también, al respaldo irrestricto que el Gobierno da a sus directivos
cuando hay algún conflicto de trabajadores con directivos, el Gobierno, siempre dice «fulano de tal cuenta con toda
nuestra confianza», y «ahí queda».
Entonces, esto hace que nos debilitemos aún más.
Además, temor, también, del personal. Porque hay una inestabilidad laboral muy grande, entonces, «la gente no
habla», y los dirigentes, no hay buena dirigencia como para ellos sacar la voz por el funcionario que está queriendo

expresar algo, porque solo no puede enfrentarse contra la autoridad, para eso están los sindicatos para poder igualar
el poder.
Frente a la pregunta acerca de las causas que no permiten la participación en este proceso, creemos que «una de las
principales causas reales es el "miedo" existente en relación a la inestabilidad laboral, dado que la mayoría de los
trabajadores en la Administración Pública está a contrata».
«nuestros gremios son débiles. Tenemos miedo a la autoridad, porque ellos hacen y deshacen, y realmente, hacen y
deshacen».
Yo he estado en muchas reuniones de funcionarios públicos, de diferentes tendencias, donde el clamor es el mismo,
así que me lleva a asegurar de que «realmente tenemos temor de presentarnos, y nuestros gremios no nos
representan, porque, también, tienen "temor", entonces, el temor, existe todavía».
La opinión de los funcionarios públicos, no se da a conocer en su totalidad por temor; prefieren permanecer en el
anonimato.
Bueno, coincido con lo que decían todos que «existe un clima de miedo o de pánico en la Administración Pública»,
y, el otro día, nos decían, antes: «los tenemos plenamente identificados» (parodiando al que está(ba) en Londres), pero,
ahora: ¡no sabemos quiénes son en realidad!.
Opinamos que «es necesario recuperar la capacidad de participación, porque esta indiferencia, o este miedo a la
participación, es una cosa relativamente nueva en este país, puesto que hace algunos años atrás, los trabajadores
realmente participaban en los procesos que tenían que ver con el Estado, de hecho, existía una Central Unica de
Trabajadores que era capaz de paralizar este país de norte a sur. Eso, significa, que había participación de los
trabajadores en los procesos».
En la propia convención de ANEF (1998) en la que se entregaron las primeras encuestas, los
asistentes discutieron la inconveniencia de responderla por temor a represalias y la posibilidad de ser
identificados, lo que demuestra, indesmentiblemente, el inmenso temor de quienes tienen la
responsabilidad de representar y defender a los trabajadores del sector público.
En la terminología del DO, para esta investigación, este acontecimiento debe calificarse como una
«sorpresa», pues los dirigentes de las asociaciones de funcionarios cuentan con fuero, es decir
inamovilidad en el cargo o estabilidad absoluta en el empleo, por cierto, muy superior al que disponen
los dirigentes sindicales del sector privado, 16 lo que resulta particularmente esclarecedor, por la
evidencia que aporta, como para afirmar que la dirigencia de las asociaciones de funcionarios se
desenvuelve en una cultura en la que predomina el temor y la inseguridad. 17
FALTA DE CONTENIDOS
Las siguientes afirmaciones, expresadas por los dirigentes de las asociaciones de funcionarios en el
taller (1999), permiten concluir que el tema de la participación no es comprendido cabalmente en
sus alcances, modalidades ni potencialidades.
Además, no sabemos: ¿Qué es participar?, ¿Qué es la participación en este caso?. Hay bastante discrepancia.
¡Necesitamos Capacitación!.
Nosotros pusimos que no estamos …, nosotros, preparados, y ¿por qué no estamos preparados?
Porque nunca nos han dejado participar. Una cosa en la cual nunca hemos participado, es muy poco probable que la
aprendamos, si no nos dan los espacios.

Proponemos hacer un Seminario, hablar ¿qué es participación?, y buscar los medios cómo participar, porque no los
sabemos, no los tenemos, claros; por lo menos, claros.
…tampoco, hay una cultura en cuanto a los conceptos de la participación: ¿por qué la participación en la gestión
pública hace sentido en el modelo de vida que nosotros queremos?.
Acaso: ¿queremos obtener mejores remuneraciones?, acaso, ¿queremos llegar a ser el ministro del ramo?, ¿es esto lo
que nosotros pretendemos?. Yo creo que, más de algún participante y la primera de los expositores, señaló, muy
claramente, que «no habían contenidos culturales respecto de lo qué es la participación».
Desde el punto de vista de la filosofía: ¿Qué nos lleva a participar?, es un énfasis que, a mi, me parece, muy
importante, poder animar, muy, muy importante.
«no hay una sensibilidad respecto al proceso de participación. Hay ausencia de formación, en cuanto a los
contenidos que informan la participación».
Desconocimiento de metodologías de participación: ¡Capacitación!.
ALIENACIÓN
Según Blauner (1964), dependiendo de la naturaleza de la tecnología que se utilice en cada situación
laboral, existen diferentes patrones o estados sicológicos, independientes unos de otros que
determinan la alienación, a saber: (1) la sensación de impotencia o incapacidad para influir en la
situación laboral; (2) la pérdida de interés en el trabajo; (3) una sensación de aislamiento social, de no
pertenecer a la organización, al grupo de trabajo o al grupo ocupacional, y (4) la automarginación,
cuando uno no quiere comprometerse con el trabajo, cuando se tiene la sensación de que el trabajo
es solamente un medio para lograr un fin. 18 Al respecto, las siguientes declaraciones pronunciadas
en el taller, permiten confirmar su mayor o menor presencia:
Nos parece, primero, «grave, la falta de compromiso de un número muy importante de dirigentes al no contestar o
devolver las encuestas» (las que se aplicaron en evento ANEF), que fue un elemento importante que señaló el profesor
en su exposición. Eso, primero: la participación.
«Nosotros tenemos que ser contestatarios y dar testimonio de esa voluntad, si no, no nos creemos ni nosotros
mismos el cuento de la participación».
Por lo tanto, yo, creo que, «hay un ejercicio interior que, tenemos, necesariamente, hacer».
Masificar el plan de modernización del aparato estatal, para su análisis en todos los niveles. Algunos conocen,
solamente algunos gurúes conocen, cuál es el plan, los demás, escuchamos, «tocamos de oídas, como decían por
ahí»,
Todo esto ha llevado a los funcionarios a un descontento, a una apatía, que no están ni ahí, que no quieren
participar, yo me voy…, entonces, todas estas situaciones, han llevado al funcionario a eso: «Se ha ido aplastando».
En lugar de reaccionar, se ha ido aplastando.
En el mismo taller, pero en el discurso inaugaural, Raúl de la Puente, presidente nacional de ANEF,
señalaba:
Se van a desarrollar una serie de compromisos de gestión; hoy día nuestras remuneraciones van a depender de la
gestión, si se cumplieron o no se cumplieron las metas. Nosotros hemos logrado la ley 19.553, que dice que el
diseño y la evaluación de esas metas institucionales se debe hacer con la participación de los funcionarios públicos
y sus asociaciones.
Existe un decreto reglamentario que también así lo establece, y eso pregunto: ¿de qué manera las asociaciones se
han preocupado de que esa ley y ese decreto, hoy día, se esté cumpliendo?

¿de qué manera las asociaciones participaron en la evaluación de las metas de gestión del año 1998 que
permitieron fijar el 3% de incentivo colectivo?
Bueno, nosotros hicimos un estudio y «solamente un 25% de las asociaciones de funcionarios participó». ¿Qué
ocurrió con el otro 75%?
Y lo mismo que ocurrió para la evaluación, sucedió en el diseño de las metas de gestión del año 1999: «solamente
un 25% dice que ha participado en el diseño». Nosotros: ¡debemos preocuparnos!.
Si la ANEF abrió un espacio de participación, las asociaciones deben hacer cumplir la ley en sus servicios; porque
la modernización, no es un tema solo del Gobierno, ni de los empresarios, ni de la ciudadanía; es un tema,
principalmente, de los funcionarios, porque esta es nuestra fuente de trabajo, aquí entregamos nuestros mejores
esfuerzos, por toda una vida, de manera, compañeros, que yo estimo que el seminario de hoy es muy importante,
hablamos de gestión participativa y es ahí donde nosotros debemos hacernos fuertes en nuestra estrategia respecto
del tema de modernización del Estado: «Gestión Participativa».
Para Mario Marcel (1995), el trabajo de los funcionarios públicos “es rutinario y su rol muchas veces
no se comprende. Lo que cada uno hace tiene poca relación con el resultado del proceso
productivo. Todavía tenemos una administración pública que está organizada bajo principios
profundamente burocráticos; y una administración burocrática significa, para el funcionario,
alienación.
“Ser funcionario público significa depender de una amplia capa de jefes, que muchas veces llegan a
ese cargo por designación política y que actúan de acuerdo a esa condición. Significa, también
responsabilidades diseminadas: no está claro cuál es la responsabilidad propia y la ajena, de manera
que es fácil culpar a los demás por los errores y problemas. El funcionario está expuesto a ser
culpado por errores y difícilmente reconocido por sus aciertos. El riesgo de incurrir en
irregularidades conlleva a cuestionamiento de la probidad y ningún reconocimiento del buen
desempeño. El funcionario está sujeto a decisiones impredecibles en materias que afectan
directamente las condiciones de trabajo; por ejemplo, ascensos muchas veces sin relación con lo que
cada uno hace.
“Las decisiones sobre capacitación generalmente no se entienden, pues responden muchas veces a
favores, y son vistas por los superiores como una especie de concesión al trabajador. Una vez al año
los funcionarios son evaluados, por lo menos desde hace tres años (1992), a través de un sistema en
el cual finalmente se termina con una nota cuyo significado es poco comprensible. Y como la
mayoría de las notas son cercanas al máximo, cada uno de los que recibe una calificación inferior se
siente agraviado, porque se pregunta cuál es la gran diferencia que tiene con aquel que fue calificado
con el máximo de 70”. 19
FALTA DE TRANSPARENCIA Y PROBIDAD
Las siguientes afirmaciones expresadas en el taller por los dirigentes de ANEF (1999), permiten
sostener que existe insatisfacción en cuanto a la transparencia, además de advertir ciertas prácticas
reñidas con la ética que afectan las relaciones interpersonales en la Administración pública.
«No hay transparencia, para que exista esa transparencia que le daría una participación, hay cosas oscuras, dentro».
«Hay ciertas acciones poco éticas que yo podría dar ejemplo, pero que para no demorarme tanto no los voy a dar».

«Esto es un chorreo que viene de arriba y que se ve en los servicios públicos, también, en el sentido de que allí, todo
es cupular, todo es secreto, y que se presta a muchas acciones poco éticas».
O sea que sería esa la respuesta: «falta de capacitación y espacios no creados por la autoridad, que no los quiere
crear, por razones obvias, creo yo, razones de manejos oscuros, me disculpan, pero existe eso, existe el robo
pequeño, de cosas pequeñas, que nadie puede acusar porque resulta que también va a ir a la cárcel, porque ellos no
dejan pruebas, es obvio que no dejen pruebas, y nosotros no reivindicamos esos espacios».
No los reivindicamos porque también «nuestros gremios son débiles. Tenemos miedo a la autoridad, porque ellos
hacen y deshacen, y realmente, hacen y deshacen».
Yo he estado en muchas reuniones de funcionarios públicos, de diferentes tendencias, donde el clamor es el mismo,
así que me lleva a asegurar de que «realmente tenemos temor de presentarnos, y nuestros gremios no nos
representan, porque, también, tienen "temor"; entonces, el temor, existe todavía».
Dentro de lo que…, leía yo, los cinco principios del servicio público que el profesor planteaba como necesarios para
la función pública, leía «probidad y responsabilidad». Nosotros, no vemos esa probidad y responsabilidad en los jefes
de servicios. Al contrario, nosotros, «vemos un nivel de sinvergüenceo muy alto».
Igualdad y no discriminación, planteaba, el profesor. Vemos una ¡Amistocracia!. ¡No hay igualdad!.
Transparencia, vemos: ¡Oscuridad!.
Sobre los directivos: «hemos visto que muchos de ellos no vienen a servir, sino, y lo decimos, responsablemente,
sino que a servirse de los cargos».
DESESPERANZA
Las siguientes afirmaciones, permiten respaldar la interpretación de que los funcionarios no

advierten la posibilidad cierta de cambios y de ahí su desánimo y desmoralización.
«la autoridad está cometiendo un crimen muy grave que es "matar la esperanza" no es cierto, «si bien, otros
cometieron crímenes de lesa humanidad, esta autoridad, está cometiendo otro crimen con todos los trabajadores del
país, que en algún momento tuvimos la esperanza de que esta democracia iba a cambiar la situación».
Y, vivimos otra dictadura que es peor: ¡Una dictadura en democracia!.
Entonces, nuestro deber, como dirigentes, es: ¡resucitar esa esperanza en la gente!.
Por lo tanto, nosotros, también debiéramos extender una invitación a nuestras autoridades de la ANEF a prescindir
de su militancia política, en la medida de lo posible, borrémosle, mejor, en la medida de lo posible, para que las
conclusiones de esta asamblea, para que seamos consecuentes y no termine aquí, yo creo que las conclusiones de lo
que estamos hablando, debiera darse a conocer al país.
De repente, yo he tenido la oportunidad de hablar con todos los Presidentes de los Partidos de la Concertación:
Enrique Krauss, Anselmo Sule, Sergio Bitar, Ricardo Núñez, y les he planteado lo que pensamos los dirigentes, y
me miran como a un extraterrestre.
Entonces, a lo mejor están acostumbrados a que uno sea un extraterrestre; pero, si es la ANEF, si la ANEF tiene
más trayectoria que uno en esto, a lo mejor podrán creerle.
«hemos podido constatar que la participación, en primer lugar, es un proceso».

Es un proceso proceso que, desde luego, tal como aquí, los expositores que han precedido, han definido que ¡Se
encuentra navegando en el valle del desencanto!.
AUTORITARISMO
Las expresiones siguientes, permiten afirmar que en la Administración pública, no existe una
orientación hacia las personas y los estilos de dirección predominantes son claramente autoritarios,
con ciertos rasgos de paternalismo, y muy distantes del liderazgo que requiere el proceso
modernizador.
Los directivos, no permiten la participación utilizando una serie de elementos como: «la manipulación; la utilización
del personal; no dan confianza, se guardan información» (parcializándola); el trato, también, que hay, y las variaciones
diferentes entre las personas que tienen esos dependientes (tratan de cumplir, y hacer cumplir las directrices a como de lugar).
Nosotros dijimos que «en los directivos, existía demasiado autoritarismo, personalismo». Existen clases de
conducciones dictatoriales. Exceso de normas, porque las cuestiones se solucionan: hago una resolución y ¡chao!
…, entonces, después, cuando tú atacas el tema: ¡Oye, no!, es que ya hay una resolución, y …, ¡se solucionó el
tema!, y desconfianza de la dirigencia.
Yo recuerdo las palabras del ex ministro Etchegaray cuando dijo que «se habían nombrado muchos» son palabras
de él, yo solo las repito: "pinganillas" como jefes de servicios.
Por otro lado, pensamos que «no existe una real voluntad de participación, por parte de las direcciones de las
instituciones», y también, «la falta de exigencia de las asociaciones frente a los avances logrados».
Al respecto, el profesor Dario Rodríguez, del Instituto de Sociología de la Universidad Católica,

refiriéndose al estudio de clima organizacional en la Administración Pública chilena, señalaba (1996),
que éste podía ser caracterizado como de: crisis de la cultura organizacional; aumento de las
expectativas; alto nivel de conflicto; falta de incentivos; deterioro de la autoestima; desvalorización
de la imagen del funcionario público y de la administración fiscal, y de crisis de liderazgo
institucional, apreciándose la carencia de lineamientos compartidos en toda la administración estatal
y una falta de credibilidad del liderazgo, habiendo podido apreciar en su estudio que “gran parte de
los jefes de la Administración pública manifiestan que es bueno delegar y que a ellos les gusta
hacerlo. Sin embargo, cuando se interroga a los subordinados de esos mismos jefes, aparece otra
realidad. El esquema burocrático de las reparticiones públicas se encuentra muy arraigado y los jefes,
aunque reconozcan las bondades de la delegación del poder, aunque digan creer firmemente en la
participación, en la práctica tienen grandes dificultades para hacer efectivas sus intenciones
participativas o de delegación. Podríamos decir que, en este aspecto, existe una intención cada vez
más difundida, pero falta todavía la acción que acompañe a esta intención. Es evidente que esta
contradicción notoria entre discurso y acción contribuye significativamente a la falta de credibilidad
en el liderazgo. El tema de la participación se trata de manera ideológica. Todos o la mayoría de los
jefes dicen considerar la participación como algo valioso, pero son muy pocos quienes realmente
permiten que sus subordinados participen. Algo semejante sucede con la delegación, y todo esto,
unido a la falta de consistencia señalada anteriormente, contribuye a crear este ambiente de falta de
credibilidad”. 20

De acuerdo con lo expresado por los propios dirigentes de las asociaciones de funcionarios en el
taller (1999), la falta de credibilidad; el temor; la falta de contenidos, la alienación; la falta de probidad
y transparencia, y la desesperanza reinantes, serían las principales causas, obstáculos o factores que
inciden o ayudarían a explicar los resultados analizados.
Aun cuando y como antes se expresó no fue posible validar estas constataciones con el personal
directivo y funcionarios de los propios servicios, es importante advertir que gran parte de estas
imágenes negativas, también, han sido advertidas por las propias autoridades de Gobierno. Al
respecto, y opinando sobre diversos estudios efectuados entre el personal de la Administración
pública, Mario Marcel (1997), ha planteado que estos estudios “han revelado una baja autoestima,
desconfianza respecto de las autoridades y un marcado escepticismo frente a las posibilidades de
cambio. Si bien los funcionarios reconocen a la modernización de sus instituciones como un
proceso real e inevitable, aún la enfrentan con desconocimiento, incertidumbre y temor …” 21
Acciones para implementar una gestión participativa
En cuanto a las acciones para implementar una gestión participativa en los servicios públicos, los
mismos dirigentes de las asociaciones de funcionarios, señalaron que:
Es muy importante, terminar con el autoritarismo; mejorar el clima de trabajo (mejorar el trato de los mandos
medios).
«Debemos velar porque nuestros jefes de servicios sea gente a quien, nosotros, podamos, siquiera, respetar». Es
decir, que no sean solamente que tengan el poder, sino que sean autoridad a quien, nosotros, podamos,
verdaderamente, respetar.
Desconocimiento de metodologías de participación: ¡Capacitación!.
No sabemos: ¿Qué es participar?, ¿Qué es la participación en este caso?… ¡Necesitamos Capacitación!.
Proponemos hacer un Seminario, hablar ¿qué es participación?, y buscar los medios cómo participar, porque no los
sabemos, no los tenemos, claros; por lo menos, claros.
«Las asociaciones deben ejercer presión sobre los directivos para hacer valer la real participación en este proceso de
modernización, y expresamos nuestra preocupación frente a la necesidad de que haya un organismo fiscalizador que
controle el cumplimiento de los instructivos sobre participación de los trabajadores. Un contralor mixto, entre
ANEF y Gobierno, por ejemplo».
«Es necesario recuperar la capacidad de participación, porque esta indiferencia, o este miedo a la participación, es
una cosa relativamente nueva en este país, puesto que hace algunos años atrás, los trabajadores realmente
participaban en los procesos que tenían que ver con el Estado, de hecho, existía una Central Unica de Trabajadores
que era capaz de paralizar este país de norte a sur. Eso, significa, que había participación de los trabajadores en los
procesos». Y que exista, también, un «desarrollo técnico de los dirigentes», de manera que las asociaciones se
fortalezcan y desarrollen.
Utilizar los mecanismos de participación ya existentes (corregir las contradicciones del discurso sobre participación
en la gestión pública, poner énfasis en la capacitación, y negociación, más espacios e instrumentos de participación,
ligar la carrera funcionaria a la participación).

Masificar el plan de modernización del aparato estatal, para su análisis en todos los niveles. Algunos conocen,
solamente algunos gurúes conocen, ¿cuál es el plan?, los demás, escuchamos, «tocamos de oídas, como decían por
ahí».
Preparación del sector público para iniciar un proceso de Gestión Participativa
Las siguientes afirmaciones expresadas en el taller (1999), demuestran que la unanimidad de los
dirigentes de las asociaciones de funcionarios creen que el sector público chileno no está preparado
para iniciar un proceso de gestión participativa:
Nosotros pusimos que no estamos …, nosotros, preparados, y ¿por qué no estamos preparados?
Porque nunca nos han dejado participar. Una cosa en la cual nunca hemos participado, es muy poco probable que la
aprendamos, si no nos dan los espacios.
No sabemos: ¿Qué es participar?, ¿Qué es la participación en este caso?. Hay bastante discrepancia.
«falta de capacitación y espacios no creados por la autoridad, que no los quiere crear, por razones obvias, creo yo,
razones de manejos oscuros, me disculpan, pero existe eso …
Sobre la última pregunta, nosotros teníamos tres tópicos:

- propiciar un cambio cultural de la percepción sobre el concepto de participación;
- preparar al sector público para el tema del cambio de la cultura de la participación, y
- nosotros, creemos que «no están dadas las condiciones para una eficaz participación» (se trata de una reivindicación
insatisfecha).
En relación a la pregunta d), la respuesta es: "No". ¡Se requiere de capacitación, de involucramiento!. Si, se aprecia y
constata, la disposición a participar constructivamente y mejorar la calidad y la gestión en los servicios, en bien del
usuario, su propio desarrollo y la dignificación. Esta es una constatación que nosotros podemos obtener a diario
respecto de nuestros compañeros.
Con respecto a la interrogante d), la respuesta genérica fue: "No". No, por cuanto «no existen métodos ni modelos
propios para generar una cultura participativa».
No, por cuanto «no hay una sensibilidad respecto al proceso de participación. Hay ausencia de formación, en cuanto
a los contenidos que informan la participación».
Las políticas de remuneraciones del Gobierno generan una competencia desleal entre el personal de los servicios
que conspira contra la participación.
Y a la pregunta d), como decía un compañero amigo: "No". Nosotros, no podemos hacer nada, mientras todas estas
cosas no se cumplan.
Por último, el Taller finalizó con una recapitulación de Bernardo Jorquera, vicepresidente de
Modernización del Estado de ANEF, quien se refirió a las principales conclusiones del mismo y
manifestó emotivamente: “quiero ser muy autocrítico, porque, hoy día, no somos todos los que

comenzamos esta mañana, no somos todos los que tenemos que estar, forma parte de una cultura
que queremos evitar, la ANEF tiene que ser, como se dijo aquí, más rigurosa, más sistemática,
tenemos que ser constructivos y más proactivos, ello parte por conductas y prácticas culturales muy
concretas, como por ejemplo, respetar el horario de los compañeros, escuchar a todos los
compañeros, trabajar como corresponde y, sobre todo, participar en la convocatoria que cursó la
ANEF, que es lo que yo estoy haciendo en este minuto”.
Luego, y en otra parte de su intervención indicó: “nosotros queremos, y lo ha dicho su presidente,

lo ha dicho el Directorio Nacional, queremos constituir una ANEF fuerte, sólida, potente y que sepa
no es cierto, plantearse, muy bien respecto al tema de la modernización, en especial, frente al
Gobierno… nosotros tenemos que asumir, proactivamente, pasar a la delantera, ganarle al
Gobierno, tener propuestas, tener instrumentos, tener capacidad, tener lista la gestión y propuestas
respecto a este tema… yo les digo con mucha responsabilidad, como Vicepresidente de
Modernización del Estado, «no tengamos más solo como argumento, el diagnóstico», si no que es
muy importante, y lo vamos a trabajar, y lo vamos a utilizar, incluso en su versión regional, vamos a
trabajar algunas regiones, porque las regiones también son importantes, pero, no podemos tener
más, como argumento en la ANEF, solamente el diagnóstico que lo hemos enfatizado mucho, y que
tenemos que sacarle todo el partido que tiene, pero, ahora tenemos que pasar a las propuestas y a la
acción, y, eso, significa: asociaciones con dirigentes claros sobre el tema, con una ANEF clara sobre
el tema”.
Observaciones del consultor

Sobre las mismas cifras y estadísticas analizadas e interpretadas anteriormente por los dirigentes de
asociaciones de funcionarios, y como antes se indicara, se preparó un informe de carácter cualitativo
que sólo se entregó a la dirigencia de ANEF, una vez terminado el taller, a partir del cual se plantean
a continuación un conjunto de observaciones y de reflexiones que se estiman útiles para
contextualizar y complementar las imágenes de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios y de
ANEF a propósito de este primer taller.
I Parte. Alcances y Desarrollo de la Participación
La primera variable a que se hará referencia, es la Participación, cuyo marco conceptual se fundamenta
en el instrumento de la Oficina Panamericana de la Salud (OPS), 22 el cual la considera un área crítica
para medir el clima organizacional. La OPS plantea que la participación “debe ser comprendida
profundamente por todos y cada una de las personas involucradas en su operación, como elemento
esencial de aceleración del proceso de integración del personal”.
Del tenor de las conclusiones relevantes en cada uno de los factores en que se operacionalizó esta
variable, en lo que viene, se presenta un resumen que pretende integrar los resultados de cada
subconjunto, para luego esbozar una síntesis general.
Un aspecto que, sin duda, llamará la atención se refiere a que en diversos casos es posible apreciar
una lectura e interpretación distinta de los datos, según si quien se pronuncie frente a éstos es
directivo o dirigente de asociación de funcionarios.

Sin que este trabajo haya sido planteado en un nivel explicativo, se puede aventurar una hipótesis
sobre el por qué podría darse esta situación haciendo presente que los roles que cada uno de estos
actores debe cumplir impele a cada uno de ellos en lo personal, a asumir posturas más radicales que
otras categorías de personal encuestados.
Tanto, en lo que concierne en la defensa de la claridad, logros y el éxito de la gestión gubernamental,

tratándose de directivos, como en la asunción de posturas reivindicacionistas, contestarias o críticas,
en el caso de quienes son dirigentes de asociaciones de funcionarios.
No obstante, es preciso tener presente, que ello no obsta el que en muchos casos se aprecie
unanimidad en todas las categorías de encuestados frente a algunos ítems, aun cuando en varios
casos resultan ser los directivos, los únicos que aparecen sosteniendo posiciones que abogan por la
excelencia en la gestión en contra de percepciones más o menos negativas de todos los demás
estamentos de personal.
En este último caso se trata de una hipótesis confirmada, pues conforme a lo señalado por el
profesor Wormald a propósito del estudio de clima organizacional en el sector público que realizó el
departamento de Sociología de la Universidad Católica en 1996, se verificó que: “existe una clara
disociación entre el grado de satisfacción que muestran los directivos y su evaluación del proceso
modernizador y la que manifiesta el personal a su cargo. El problema parece radicar en que el optimismo
de los primeros no es compartido en el mismo grado por sus subordinados”, observaciones que además
señalaron expresamente que existe “una distancia entre el juicio de los directivos que en su mayoría
encuentran que el proceso ha sido muy positivo y sus subordinados, especialmente los profesionales y
técnicos que señalan que la modernización intentada ha sido sólo regular o poco positiva”. 23
a) Compromiso por la productividad
A juicio de la OPS, la productividad se da en la medida en que cada componente en armonía con los
demás, “realiza con óptima eficacia y eficiencia el servicio que le corresponde”, siendo,
especialmente útil, para promover su compromiso, el que se den condiciones como: contar con
parámetros de referencia; aceptar metas comunes; la responsabilidad común, y facilitar el
intercambio de evaluaciones sobre el rendimiento.
Al respecto, se detectó un amplio consenso respecto del temor de expresar opiniones, situación que
ha quedado de manifiesto en la imagen planteada por los integrantes del taller antes mencionado.
Las posibilidades de tener un diálogo franco y abierto en estas condiciones, resultan ser de una
extraordinaria precariedad. Ello, sin duda, afecta las posibilidades de que pueda realizarse un
“intercambio de evaluaciones sobre el rendimiento”, por ejemplo y, por ende, resiente, el
compromiso por la productividad, al afectar la posibilidad de conversar y discutir los resultados
obtenidos así como las dificultades para operar.
En general, se apreció una percepción, levemente mayoritaria, de que cuando existen retos
institucionales, todas las unidades participan activamente en su solución, lo que es coherente con el
rechazo mayoritario, pero, leve, de la atomización que supone el ítem que propone que en los

servicios cada unidad trabaja por su lado. La “aceptación de metas comunes” y la “responsabilidad
común” que involucran estas constataciones, resultan positivas para contribuir a la productividad
institucional al favorecer el deseo de cooperar.
Sin embargo, existe una débil mayoría en la percepción que rechaza la afirmación sobre la excelencia
del espíritu de equipo institucional, lo que, a su vez, es coherente con la apreciación de los dirigentes
de asociaciones de funcionarios, en orden a que los distintos niveles jerárquicos no colaboran entre
ellos; no obstante que, a nivel de servicios, se produce una leve mayoría que rechaza esta afirmación.
Las constataciones anteriores requieren ser contextualizadas, según la observación general que precede a
estas reflexiones en cuanto al foco de funcionarios en que se concentró este estudio y que, por su
proximidad con círculos cercanos a niveles directivos o a núcleos vinculados con experiencias
modernizadoras tienden a adoptar posiciones más optimistas, en razón de lo cual es muy alta la
probabilidad que se confirme la hipótesis que existen dificultades que afectan el compromiso con la
productividad al impedir la fijación de parámetros de referencia sobre calidad, cantidad y oportunidad; la
aceptación de metas comunes, la responsabilidad común, y el intercambio de evaluaciones sobre el
rendimiento.
b) Compatibilización de intereses
Una cuestión básica del proceso de conducción de la participación, según la OPS, es que éste, debe
“integrar la diversidad de sus componentes en una sola dirección: la del cumplimiento de los
objetivos institucionales”.
Al respecto, se constató una percepción mayoritaria respecto de que los objetivos de los
departamentos y direcciones regionales serían, en general, congruentes con los objetivos de los
respectivos servicios.
Destaca el que la mayor parte de los dirigentes de asociaciones de funcionarios, estimen que existe
un funcionamiento de compartimentos estancos, al subordinar el funcionamiento institucional al
cumplimiento de los objetivos departamentales. Esta percepción (levemente rechazada a nivel de
los servicios), es coherente con la opinión mayoritaria y unánime, de las tres categorías de
encuestados, respecto de que el poder está concentrado en unos pocos departamentos.
En una gestión participativa, es normal que se produzcan conflictos entre el grado de autonomía
demandado por los grupos y el nivel de control necesario para asegurar la uniformidad básica; sin
embargo, nada de ello ocurre en los servicios públicos encuestados en que, prácticamente, no se
aprecian mayores niveles de autonomía.
Por otra parte, se aprecia que una leve mayoría a nivel de servicios, manifiesta compartir fácilmente
los recursos institucionales, lo que es rechazado por un porcentaje mayor de dirigentes de
asociaciones de funcionarios.
Se constata una opinión generalizada respecto de la inexistencia de conflictos entre departamentos y

direcciones regionales, lo que es una fortaleza. Esta constatación, es coherente con el bajo nivel de

conflictos percibido a propósito de la claridad de las tareas de cada uno, del estudio de clima de la
Universidad Católica.
En resumen, existe unidad de propósitos, lo que favorece la compatibilización de intereses y

beneficia la productividad; sin embargo, hay consenso sobre la concentración de poder, lo que va en
detrimento del logro de los objetivos globales. Todo ello, también, reafirma las conclusiones del
estudio de la Universidad Católica, cuando, a propósito de la variable «autonomía», señala “… el
carácter marcadamente centralizado del sistema de toma de decisiones de la administración pública
(que) obliga a los funcionarios a estar permanentemente siendo autorizados por algún jefe”.
c) Intercambio de información
Según la OPS, para "generar y fortalecer la voluntad para la acción coordinada entre personas y
grupos, es necesario comunicarse e intercambiar información importante sobre los propósitos
comunes y los medios que cada uno posee para contribuir al logro de ellos".
Existe consenso mayoritario respecto que la información requerida fluye lentamente, lo cual resiente
las posibilidades de comunicarse e intercambiar información sobre propósitos y medios para
alcanzarlos, y se afecta la posibilidad de generar y fortalecer la voluntad para la acción coordinada
entre personas y grupos.
Si bien se aprecian visiones diferentes entre las personas de los servicios encuestados y los dirigentes
de asociaciones de funcionarios, existe evidencia como para afirmar que se presentan problemas de
comunicación oportuna, lo que, también, repercute en la dificultad de coordinar esfuerzos entre
unidades para alcanzar metas comunes.
Mayor fuerza y la plena confirmación de esta situación, se encuentra, por una parte, en la opinión
mayoritaria y unánime, respecto de la existencia de problemas por la circulación de rumores; la
circunstancia de que quienes tienen la información no la dan a conocer fácilmente, y el hecho de
que, la misma, está concentrada en unos pocos grupos y, por otra, en el alto nivel de acuerdo que
tuvo un ítem similar en el estudio de la Universidad Católica.
Las dificultades e inexistencia de una libre circulación de información, entre distintas unidades
interdependientes de trabajo, dificulta el arraigo de vínculos de cooperación, lo que se agrava sí,
además, la escasa información que circula, es tergirversada o malintencionada con lo cual se facilita la
generación de un proceso de disociación en lugar de favorecer una participación organizada.
d) Involucración con el cambio
Las organizaciones, según la OPS, están constantemente dinamizadas "por múltiples procesos de
cambio, profundos y acelerados", por lo que "la actitud de promoción, aceptación y compromiso
frente a las decisiones de cambio, participación, aporte de sugerencias y adopción de nuevos hábitos,
definen a una persona o a un grupo como realmente involucrado en los procesos de cambio
institucional".

Del tenor de las respuestas analizadas, se advierte que existe una percepción mayoritaria respecto de
que existirían grupos cuyos valores y normas no favorecen el trabajo institucional, y de que no se
advierten mayores procesos de cambio.
También, destaca la opinión mayoritaria de los dirigentes de asociaciones de funcionarios, en el

sentido que las iniciativas de los grupos, no cuentan con respaldo de los niveles superiores. Todo lo
cual, afecta seriamente el compromiso y la promoción con el cambio.
La paradoja, es que, si es un hecho indiscutible que las instituciones están permanentemente en una
dinámica de cambios y, mayoritariamente, no se advierte ni comprende este proceso, los
funcionarios y dirigentes de éstos, no han actuado consciente y menos proactivamente (como
agentes de cambio, por ejemplo), frente al mismo. Su participación en un proceso de modernización
que se supone en plena marcha, al tenor de estas respuestas, puede calificarse como pasiva y
alienante.
En el caso de los dirigentes, también se ha dado esta pasividad, al sumarse y apoyar al Gobierno en
su afán modernizador, con posturas reivindicacionistas y orientadas a dignificar la función pública,
pero sin propuestas alternativas. 24
Estas observaciones pueden complementarse con las conclusiones a que llega el estudio de la
Universidad Católica a propósito del punto sobre la burocracia, en el que se indica: "es importante
revalorizar la experiencia de los funcionarios, en el sentido de que los cambios se deben
«experimentar» para que cambie la percepción acerca de su posibilidad. Es decir, los individuos
deberían vivir la experiencia de que ellos pueden modificar en algo su entorno, deberían ver
efectivamente que algo ha cambiado después de que se ha hecho una intervención modernizadora
en sus servicios. Esto ha ocurrido al parecer, pero sólo ha llegado hasta los niveles más altos y/o
capacitados de la organización. Debería extenderse hacia sus demás miembros, de modo que todos
trabajen con una orientación similar".
Resumen de la variable Participación
A la luz de las constataciones descritas cabe concluir que no se percibe la importancia de la

participación, la cual no es comprendida como un elemento esencial de integración.
A mayor abundamiento, en el estudio de la Universidad Católica, a propósito de las conclusiones

sobre el proceso de modernización, se indicaba: "indudablemente, está la percepción de que el
proceso no ha sido participativo ni difundido entre los funcionarios, principalmente entre los menos
calificados", agregando, a continuación que, "por lo anterior, los principales obstáculos al proceso de
modernización, se encuentran precisamente en la forma como ha sido llevado el proceso. Ha
sido implementado como todo proceso burocrático, es decir, sin la participación de los
subordinados y de manera extremadamente jerarquizada y vertical. Además los funcionarios
reportan que su manera de enterarse de este proceso no ha sido a través de su jefe directo. Con lo
que surge el tema de que el jefe directo, reproduce en su ámbito de poder el mismo esquema de no
traspasar cuotas de poder a sus subordinados a través de la información oportuna y confiable".

Otras variables
Las siguientes variables son el resultado de la adaptación de algunas interrogantes del instrumento de
William Anthony, 25 más cuatro preguntas del estudio de clima organizacional en el sector público
que efectuó la Universidad Católica a fines de 1996, y 28 ítems originales, los cuales cubren las
temáticas que se indican a continuación (V. Anexo 6).
Consulta a funcionarios y Toma de Decisiones
Una de las características más relevantes de una gestión participativa es la menor o mayor intensidad
con que, de todas formas, se presentan instancias formales e informales que favorecen la generación
de distintos procesos de consulta a los funcionarios en la toma de decisiones y en otros asuntos.
Al respecto, se aprecia unanimidad por parte de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios y
encuestados a nivel de servicios, en manifestar que los jefes no estilan consultar las decisiones
importantes con sus subordinados, ni tampoco el que sea normal que el personal participe en
decisiones importantes, ni, en general, que se pida la opinión de los funcionarios para tomar
decisiones, percepción que, en todo caso, es mucho más intensa a nivel de los dirigentes de
asociaciones de funcionarios. No obstante, en el caso de los jefes, se advierte que una mayoría dice
que éstos no se quejan, ni se sienten dejados a un lado en decisiones importantes.
Cuando se trata de pronunciarse si se consulta la opinión de los funcionarios en la estimación del

presupuesto, y en la posibilidad de discutir asuntos importantes con jefes y funcionarios del mismo
nivel del encuestado, estas afirmaciones son aprobadas a nivel de servicios, y rechazadas por los
dirigentes de asociaciones de funcionarios. Una vez más, estas constataciones requieren atemperarse
atendido el foco de funcionarios a quienes se les aplicó la encuesta, siendo muy alta la probabilidad
que, en definitiva, la percepción global esté más cerca de quienes son dirigentes de asociaciones de
funcionarios.
Por otra parte, son notorias las diferencias de percepción de los directivos con los demás estamentos
de personal, apreciándose que, en general, éstos manifiestan un nivel de optimismo y respuestas que
sintonizan con las características de una gestión participativa.
Al tenor de las respuestas analizadas, es posible concluir que la realidad de los servicios públicos está
muy alejada de las prácticas comunes de gestión participativa en materia de consultas y toma de
decisiones.
Estos resultados son coherentes con las reflexiones planteadas al inicio de este apartado y reafirman
las conclusiones del estudio de la Universidad Católica, el que a propósito de la toma de decisiones,
concluye que ésta: “aparece como algo muy lejano a los funcionarios de la administración pública, lo
que los transforma en grupos carentes de dominio, demasiado dependientes e ignorantes de algo tan
central como la toma de decisiones”, estudio que, además, agrega: “…se puede dar cierto
escepticismo en este tema, por cuanto a nivel de discurso de las autoridades superiores de la
administración pública se habla de «desarrollar el trabajo en equipo» y «buscar la participación de la
gente en la gestión», sin embargo, en la práctica los funcionarios perciben que se sigue
administrando sobre la base de un liderazgo burocrático tradicional”, señalando a continuación que

“el modelo participativo, cuando se ha implementado en algunos servicios, ha generado roces con la
tradicional cultura organizacional de la administración pública, que no admite discusiones ni debates,
que no ofrece espacio para expresar las opiniones para así evitar el conflicto, es decir, al parecer esta
cultura es más funcional a los liderazgos autoritarios”.
Autonomía e Innovación
Otra de las características relevantes de una gestión participativa, son los crecientes niveles de
empoderamiento, polivalencia funcional y espacios para desarrollar la iniciativa y respuestas creativas
del personal.
Prosiguiendo con las visiones contradictorias a que ya se ha hecho referencia, se constata que ello
ocurre frente a los ítems que indagan si las jefaturas dejan que el personal determine como llevar a
cabo su trabajo; si el personal cuenta con bastante autonomía; a la posibilidad de conversar con
colegas y jefes sobre la manera de realizar mejor el trabajo, y si los jefes se sienten amenazados
cuando los subordinados ofrecen buenas ideas, en que una vez más destaca la postura de los
directivos, optimista y siempre positiva, en contraste con la opinión de los demás estamentos de
personal.
Por otra parte, se advierte unanimidad en reconocer, positivamente, las capacidades y

potencialidades del personal como para asumir tareas nuevas, de más responsabilidad, con poca
dificultad, salvo en los estamentos profesional y administrativo, en los que esta aprobación es mucho
menor en su intensidad. No obstante, también existe unanimidad para rechazar que la innovación y
las buenas ideas sean criterios de promoción clave, así como el que los servicios propicien y cuenten
con sistemas de sugerencias y que realmente funcionen.
Se reconoce, además, mayoritariamente, las posibilidades que tiene el personal para emplear la
propia iniciativa en el desempeño de los cargos; no obstante, debe tenerse presente que antes, se han
indicado algunas limitaciones al señalar que las iniciativas de los grupos no siempre contarían con el
respaldo de los niveles superiores. Al respecto, el estudio de la Universidad Católica, a propósito de
las conclusiones de la variable «autonomía en el trabajo», señala que "quienes tienen mayor
posibilidad de trabajar en forma independiente y autónoma son claramente los funcionarios
que están más capacitados y más cerca de los puestos de toma de decisiones".
En síntesis, conforme a las percepciones detalladas, es posible sostener que existen limitaciones
importantes en materia de innovación, iniciativa y empoderamiento, generalmente, aspectos clave y
fundamentales de una gestión participativa.
Condiciones para la Participación
En este subconjunto de ítems se abordan diferentes opiniones respecto de la participación, en

general y, específicamente, acerca de algunos mecanismos y prácticas concretas.
Al respecto, y confirmando la tendencia ya anotada, una vez más, se aprecia que los dirigentes de las
asociaciones de funcionarios, muestran una opinión crítica que, en el caso de la ANEF, es
extremadamente negativa, en contraposición con la visión, generalmente, positiva de los directivos.

Estas percepciones contradictorias se dan cuando se consulta si los directores y jefes de servicio,
verdaderamente, creen en la gestión participativa y que, en sus servicios existirían las condiciones
para que la participación funcione; así como cuando se pregunta si es común que se haga uso de
comités y fuerzas de trabajo para llevar a cabo las tareas; que se utilicen posiciones de enlace
(coordinadores, comités), para aumentar la unión y participación, y si los directores apoyan a través
del ejemplo, a todos los jefes para que practiquen la participación; y frente al ítem que indaga acerca
si el personal participa en sus asociaciones de funcionarios.
En este último caso, sin embargo, es necesario tener presente que la participación, en general, "no es
algo que pueda aplicarse por igual a todos", 26 las necesidades y expectativas de los individuos, son
distintas por formación, cargos, etc.
En general, destaca la aprobación de los directivos, mayoritaria y, en muchos casos, única, respecto
de los demás estamentos de personal, apreciándose que en el caso de las afirmaciones que aluden a la
existencia de instancias satisfactorias de participación, y de que el director apoya a los jefes para que
practiquen la participación, son, además de los directivos, mayoritariamente, aprobadas por los
administrativos, situación que, también puede ser interpretada conforme a las conclusiones del
estudio de la Universidad Católica a propósito de los resultados sobre las jefaturas en que respecto
de las personas de más baja instrucción se da “una buena dosis de paternalismo…” y que se advierte
“una combinación de estructura burocrática impersonal y de una cultura paternalista
extremadamente personalizada”, por lo que, no debería ser extraño el que este tipo de trabajadores
aparezca en ciertos casos, como el presente, más cerca de sus jefaturas.
Por otra parte, existe consenso para rechazar la idea de que el personal que se integra a los servicios,
lo hace pensando en la oportunidad que tendrá de participar en decisiones importantes. La misma
unanimidad se da cuando se rechaza el que en los servicios, las instancias de participación, sean
satisfactorias, como el hecho que, en la eventualidad de abandonar el servicio, se extrañaría el clima
de participación existente.
Del mismo modo, también, suscitó consenso el rechazo a la afirmación de que todos los jefes en los
niveles superiores practicarían la participación con regularidad.
En resumen, existe una percepción mayoritaria respecto de que las instancias de participación son
insatisfactorias, y que los jefes no practican la participación, todo lo cual, atenta contra las bases
fundamentales para implementar un proceso de gestión participativa.
Información y Comunicaciones
En este subconjunto de ítems se indaga sobre la percepción de los encuestados acerca de las
comunicaciones e información institucionales.
Existe una evidente coincidencia en calificar como inadecuados los canales de comunicación
institucionales, así como la imposibilidad de enterarse a tiempo de lo que está pasando; lo mismo
ocurre, al sostener que el sistema de comunicaciones existente no fomenta el intercambio abierto de

ideas, consenso que, también, comprende la percepción de que, en general, los funcionarios no
disponen de información sobre descripción de cargos y de lo que se espera de su trabajo.
Esta constatación, reafirma las conclusiones de la variable «comunicación», del estudio de la

Universidad Católica en las que se constata que "en general, las comunicaciones se perciben como
deficitarias, inoportunas e insuficientes", agregando a continuación que "es necesario intervenir en
varios sentidos: por un lado, considerar la opinión de los subordinados haciendo el proceso de toma
de decisiones más participativo y con mayor compromiso de los funcionarios involucrados; mejorar
o crear en el caso de que no los haya los canales de comunicación para comunicar
oportunamente (adelantarse al rumor) y de forma permanente (de modo que los funcionarios no
estén esperando, sino que sepan cómo y dónde informarse). Estas medidas deberían redundar en un
aumento de la credibilidad de las informaciones oficiales".
En cuanto a los demás ítems, vuelven a aparecer las percepciones contradictorias entre dirigentes de
asociaciones de funcionarios (negativas), y la percepción de los directivos (positiva), respecto de la
satisfacción con la información recibida y acerca del conocimiento de las políticas y normas
administrativas de los servicios.
Sin embargo, resulta pertinente recordar que en el estudio de la Universidad Católica, a propósito de
las conclusiones de la variable «estructura y claridad organizacional», se plantea que "los miembros de
la administración pública tienen mucha claridad acerca de los objetivos de los servicios a los que
pertenecen, sin embargo no tienen el mismo grado de claridad acerca de los objetivos, funciones y
tareas individuales. La mayoría de los funcionarios, sin embargo, reconoce la claridad en la línea de
mando. O sea, se sabe qué objetivo persigue el servicio, menos lo que debe hacer cada cual, pero
quien manda no genera dudas".
En el mismo sentido, y también en el estudio de la Universidad Católica, se concluye que los

rumores son mayoritariamente, más creíbles que la información oficial.
Finalmente, del tenor de las respuestas analizadas, puede concluirse que los sistemas de
comunicaciones presentan diversas deficiencias que atentan contra las bases fundamentales que
permitirían implementar un proceso de gestión participativa.
Compromiso
Este subconjunto de ítems aporta antecedentes respecto de los niveles de involucración de los
funcionarios, aspecto primordial en una gestión participativa.
Existe una percepción, mayoritaria, de que la mayor parte del personal cree que está haciendo una
contribución significativa a las metas institucionales, lo que es positivo, desde el punto de vista
emocional, pues, facilita la involucración del personal en un proceso de gestión participativa.
Se aprecia, también, una percepción, mayoritaria, en las tres categorías de encuestados, para rechazar
la afirmación de que la mayor parte de los funcionarios han ayudado a formular las metas y objetivos
de sus departamentos.

Una vez más, se aprecia una visión claramente optimista de los directivos, por sobre los demás
estamentos de personal, postura que, siempre y unánimemente, es rechazada por los dirigentes de
asociaciones de funcionarios, por ejemplo, cuando se consulta sobre el conocimiento del personal
respecto de las metas y objetivos institucionales, así como sobre la existencia de un sistema de
trabajo en equipo y de cooperación institucional.
En síntesis, si bien se ha mencionado una importante fortaleza, no puede dejar de desconocerse que
existen varios aspectos que limitan el compromiso del personal, como para implementar un
adecuado proceso de gestión participativa.
Satisfacción y Desarrollo
El desarrollo de una gestión participativa, se asocia a crecientes niveles de satisfacción en el trabajo.

También, las necesidades de trabajadores polivalentes requieren de un esfuerzo e inversión constante
en capital humano.
La mayoría de los encuestados, reconoce que sus servicios les han ayudado a aprender más y
perfeccionarse (constatación que requiere necesariamente, atemperarse en razón de que quienes
fueron encuestados se encontraban muy cerca de los niveles directivos). Sin embargo, existe una
percepción más negativa cuando se consulta si los servicios tratan continuamente de capacitar y
ascender al personal para que desempeñe nuevas tareas.
Existe consenso entre los encuestados para manifestar, mayoritariamente, que sus respectivos
trabajos no constituyen un reto, lo que guarda cierta coherencia con las conclusiones del estudio de
la Universidad Católica, cuando, a propósito de la variable «perfil del trabajo actual», se indica que
"los funcionarios valoran de su trabajo actual el aspecto de que es interesante, poco rutinario (pero
tampoco muy creativo)".
La misma percepción, mayoritaria, se da entre los encuestados cuando se concluye que en los
servicios, es muy poco común que se felicite al personal por su buen desempeño, aspecto que,
también, fue advertido en el estudio de la Universidad Católica, y sobre el que indicó "ello redunda
en una falta de satisfacción en el trabajo, en una falta de claridad acerca de cómo es visto el
desempeño de cada cual y, finalmente, en una dificultad por parte de la autoridad para reforzar
conductas adecuadas o modificar las indeseadas".
No obstante, más del 80% de los encuestados, coincide en manifestar su satisfacción en el trabajo,
aun cuando, se afirma que es difícil que ésta llegue a altos niveles. Este optimismo, incide en que,
también, mayoritariamente, coincidan frente a la posibilidad de recomendar a amigos para ingresar a
sus servicios.
En conclusión, se aprecia un nivel interesante de compromiso y satisfacción del personal. Sin

embargo, se advierten limitaciones en el proceso de realización, y dificultades en el reconocimiento y
atractivo de los cargos, aspectos que, necesariamente, deberían ser objeto de una intervención para
procurar las condiciones adecuadas para avanzar hacia una gestión participativa.

Relaciones de Confianza
Ninguna gestión participativa puede darse en un clima autoritario e hipócrita, y en donde no sea
posible que los funcionarios se expresen en un ambiente de respeto y colaboración permanente.
Existe una percepción mayoritaria y generalizada, tanto, respecto de la falta de franqueza en las
relaciones entre funcionarios y jefaturas, como en el hecho de que no es habitual que los
funcionarios expresen abiertamente su desacuerdo con sus jefes; opiniones que se ven reforzadas
por el consenso, también, mayoritario y unánime, en las tres categorías de encuestados, respecto de
que la gente en los servicios no se tiene mucha confianza, y porque no hay acciones institucionales
que alienten a los funcionarios a decir lo que realmente piensan y a señalar en lo que están en
desacuerdo; opciones que, en todo caso, son más intensas tratándose de dirigentes de asociaciones
de funcionarios.
Estas constataciones, reafirman las conclusiones del estudio de la Universidad Católica, el que a
propósito de las conclusiones de la variable «temor», plantea que "en la administración pública existe
la percepción generalizada de que no se puede discrepar del jefe. Por otro lado, es una realidad para
los funcionarios que existe un sometimiento al jefe y una gran dependencia de él, es importante no
olvidar que el jefe califica, y además lo hace en base a criterios desconocidos. Todos estos
antecedentes explican que haya cierto temor a la discrepancia", sugiriendo, a continuación que "sería
importante que los funcionarios pudieran tener esta libertad de disentir sin sentir que se pone en
juegos aspectos de su vida laboral (darle más trabajo, o rebajar su dignidad, etc.); es decir, si la
eficiencia fuera un criterio deberían ser medidos: por la calidad de su desempeño, sin importar por
ejemplo: que el subordinado tenga otras opciones políticas o religiosas las opiniones del
funcionarios que no dicen relación con su trabajo mismo".
Este desalentador panorama, atenta contra las posibilidades reales de iniciar un proceso de gestión
participativa sustentable, y que, de todas formas, requiere fundamentarse en una confianza franca y
abierta entre directivos y el personal de los servicios.
Además, el estudio de la Universidad Católica, a propósito de las conclusiones de la variable

«ambiente de trabajo», plantea que "la buena calidad de las relaciones interpersonales no es una
realidad percibida masivamente por los funcionarios, sin embargo, tampoco acusan un mal clima de
relaciones interpersonales. Podríamos decir, sin embargo, que se observa que es una necesidad
sentida fundamentalmente por aquellos funcionarios de menos rango", lo que es plenamente
coherente con las constataciones del presente estudio, además, de la observación acerca de la
existencia de cierto nivel de desamparo del personal administrativo, quienes, en varios ítems,
aparecen más cercanos a las posiciones mayoritarias de los directivos.
La voz disidente de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, aporta mayores antecedentes
al rechazar las afirmaciones de que el clima laboral pueda calificarse como de apoyo mutuo; la
percepción de que existe temor en los jefes para hablar franca y abiertamente entre sí, y la falta de
buenas relaciones humanas entre la administración y los funcionarios; apreciaciones que, sin
embargo, no son compartidas a nivel de los encuestados en los servicios y, especialmente, por los
directivos.

Por último, se aprecia una coincidencia mayoritaria de que en los servicios sea normal que los grupos
se apoyen mutuamente, y de que existe compañerismo entre los colegas de trabajo que, al tenor de
lo expresado, significaría radicar los niveles de desconfianza, preferentemente, en las relaciones entre
directivos y personal, más que a nivel de los funcionarios entre sí.
Todo lo cual, permite sostener que no se aprecian niveles de confianza mínimos como para que sea
viable la utilización de un esquema de gestión participativa en semejante contexto.
Por otra parte, se aprecia una opinión mayoritaria, en las tres categorías de encuestados, para
rechazar la afirmación de que el clima de trabajo en los servicios, permitiría desarrollar lo mejor de
los funcionarios, si bien, esta desaprobación, es mayor entre los dirigentes de asociaciones de
funcionarios, percepción que también resulta disfuncional con la implementación de un esquema de
gestión participativo.
Asimismo, se advierte una percepción contradictoria a nivel de servicios y de dirigentes de

asociaciones de funcionarios, cuando los primeros apoyan la afirmación de que la dirección de los
servicios se preocupa de los problemas de los trabajadores, y los segundos, la rechazan.
Finalmente, conviene tener presente que la opinión favorable que se aprecia a nivel de servicios,
puede estar influida por el grupo objetivo específico de funcionarios a quienes se les administró la
encuesta, y su lógico mayor acercamiento y compromiso con la visión y gestión de los directivos,
por lo que es de suponer que un volumen mayor de encuestados, necesariamente, tendría que
traducirse en una acentuación de la opinión crítica.
II Parte.
Diagnóstico de la Política y Orientaciones en materia de Participación
De esta parte, para el análisis de los datos, se eliminaron 4 de las 191 encuestas aplicadas en los
servicios, porque no fueron contestadas.
Al igual como en el caso anterior, los resultados de cada ítem que se presentaron a los dirigentes de
asociaciones de funcionarios para su análisis e interpretación en el Taller, sólo comprendió un
análisis cuantitativo destacando los hechos relevantes.
Al respecto, también, es pertinente advertir la plena vigencia de las observaciones sobre la posición
más favorable de los directivos y de ciertos estamentos de personal de los servicios encuestados en
contraste con una visión más crítica de los dirigentes de asociaciones de funcionarios.
A modo de ejemplo, se incluye la información que se les proporcionó a propósito del ítem 1 de esta
segunda parte de la encuesta.

1. Las jefaturas del Servicio y su(s) asociación(es) de funcionarios: ¿han constituido instancias de trabajo
de carácter informativo y consultivo?
SERVICIOS ANEF TOTAL DIRIGENTES

Nº % Nº % Nº %
NO 46 24,6% 8 33,3% 17 29,8%
SI 103 55,1% 16 66,7% 37 64,9%
NO SABE 38 20,3% 0 0,0% 3 5,3%
187 100,0% 24 100,0% 57 100,0%
Ejemplos: Comisón de calificaciones, Capacitación, Mesa de trabajo; Comisiones de Trabajo, Reuniones y Seminarios para los
funcionarios.
Conclusiones relevantes:
La mayoría de las tres categorías de encuestados, afirman que en sus servicios se han constituido
«instancias de trabajo de carácter informativo y consultivo», apreciación que, en todo caso, es más
acentuada tratándose de dirigentes de asociaciones de funcionarios.
Del mismo modo como se indicó para la I Parte, Alcances y Desarrollo de la Participación, sobre
estas mismas cifras y estadísticas que analizaron los dirigentes de asociaciones de funcionarios, se
preparó un informe que sólo se entregó a la dirigencia de ANEF una vez finalizado el Taller.
A continuación, y sobre la base de ese mismo docuemnto, se resumen a continuación las principales
situaciones constatadas.
En cuanto a si cada servicio público ha definido con claridad el grado de participación que desea
estimular, se aprecia una visión contradictoria, por una parte, un porcentaje mayoritario de
dirigentes, opta por una respuesta negativa, la que, en el caso de ANEF, supera el 80%, y por otra,
una mayoría a nivel de servicios, opta por una respuesta positiva (52,9%).
Luego, y en relación a la consulta acerca de cómo habría sido el proceso de cambio organizacional,
desde una gestión tradicional a una gestión participativa que comprometa a directivos y funcionarios,
existe una coincidencia mayoritaria, para calificar el estado de avance como «incipiente», y a
continuación, como «no se ha iniciado».
Algunos comentarios en cuanto a qué factor obedece esta situación, fueron:
∗ No hay voluntad política para hacer las cosas.

∗ Debido a la falta de compromiso en los niveles administrativos hacia el Servicio en estos temas.
∗ Existe una estructura vertical que impide la participación en las metas y objetivos institucionales.
∗ Falta motivación.
∗ Temor a ver disminuido su poder o facultades.
∗ La Jefa Superior del Servicio lo desea, pero la mayoría de las jefaturas que la siguen no se interesan.
∗ Los directivos no creen en la idea de participación, hablan de ella solamente.

∗ No existe claridad en aspectos sustantivos: Decisiones adoptadas desde el Ministerio; Inexistencia de política
de Recursos Humanos; Incertidumbre respecto nuevo proyecto de Ley de Subvenciones; Restricción
presupuestaria; Nuevos directivos transitan al término del período gubernamental.
∗ Falta de confianza.
∗ Existió intención que no se materializó.
En lo que concierne a la consulta sobre si los servicios han establecido un diálogo e interlocución
permanente y eficaz entre los responsables de la gestión pública, usuarios y otras organizaciones, Se
aprecia una lectura opuesta a nivel de servicios y de dirigentes de asociaciones de funcionarios, pues,
los primeros se manifiestan positivamente (47,6%), y los segundos, en cambio, lo hacen
negativamente (47,4%).
Algunos comentarios, fueron:

∗ Al parecer, no hay interés;
∗ Falta participación;
∗ No hay discusión;
∗ Porque para ser escuchados los dirigentes tienen que gritar, patalear, hacer escándalo y recién se produce un pre-
diálogo;
∗ No existe una relación fluida;
∗ No existen instancias;
∗ Servicio militarizado, gestión de verticalidad de mando;
∗ Es inútil conversar con quien no quiere escuchar;
∗ los directivos no creen en la participación.
Algunos de los que manifestaron que SI, señalaron:

∗ Con la creación de proyectos de gestión participativa con la comunidad.
∗ Se han preocupado un poco más de este tema, ya que es primordial tener una buena relación con todos los
estamentos.
∗ Participan todos los principales sectores de la comunidad.
∗ Porque desea mejorar el servicio a los usuarios, siendo eficiente y escuchando a quienes se atienden en el
Servicio. Para dar una buena atención humana y personalizada.
∗ Formando comités de asesores de región y área.
∗ Dentro de los P.M.G. se ha definido como una meta a cumplir esta tarea.
∗ Por instrucciones de Gobierno – sólo a nivel super estructural.
∗ Porque se ha comenzado a vivir una nueva etapa, la etapa del cambio.
Uno de los principios del Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública es la necesidad
de generar espacios de participación tanto de los funcionarios públicos como de los usuarios para
mejorar los servicios y desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas
necesidades. Al respecto, se constató que existe una postura opuesta entre dirigentes de ANEF que,
mayoritariamente, indican que en sus servicios no se han generado instancias de participación, y a
nivel del personal de servicios, donde un porcentaje, también, mayor, indica que si se han
establecido.
En relación a una eventual participación en la elaboración de los nuevos Proyectos de Reglamentos

de Calificaciones, una vez más queda de manifiesto la posición más extrema de ANEF en que
predomina la alternativa «no ha existido participación», versus la opinión del personal de los

servicios, inclusive, muy semejante a nivel de la globalidad de los dirigentes, al indicar,

mayoritariamente, que ha existido participación «de los funcionarios y sus asociaciones».
En cuanto a si el Servicio cuenta con una definición de su visión y misión institucionales, la mayoría
de los encuestados, señala que sus servicios cuentan con una visión y misión institucionales. Sin
embargo, también la mayoría, opina que la difusión de éstas es «regular», e inclusive «poca», a nivel
de la globalidad de los dirigentes.
Finalmente, la mayoría de los encuestados estiman que en sus servicios «no existe una visión
compartida».
Algunas de las respuestas específicas, fueron:

Bastante, por qué?
∗ Tenemos la película clarita hacia donde vamos.
Regular, por qué?

∗ Lo conocen, pero falta hacerlos más aterrizados al quehacer de la institución.
∗ La incertidumbre respecto de algunos aspectos del proyecto de ley de subvenciones han ido modificando en el
tiempo. Se ha relativizado la misión.
∗ Se está dando a conocer al personal mediante talleres de capacitación.
Poco, por qué?

∗ Porque fue definida desde el Comité Directivo, sin participación ni involucramiento de los funcionairos.
∗ Hay muy poco interés del personal.
∗ Poca claridad y para difusión.
∗ Serios problemas comunicacionales que se reflejan desde lo más simple a lo complejo. Falta de interés en
informarse por el funcionario.
∗ Porque son discutidas y analizadas en muy poco tiempo y sólo con los dirigentes.
∗ No son informados al personal.
∗ Porque es algo reciente y no ha alcanzado a llegar al personal.
∗ No hay mucha información.
∗ Sólo las Jefaturas y Dirección manejan las definiciones y misiones institucionales.
∗ Falta de información al respecto.
En cuanto a la existencia de un Comité Paritario de Higiene y Seguridad, la mayoría de los

encuestados afirma que en sus servicios, existe esta instancia. No obstante, también, la mayoría,
estima que éstos funcionan regularmente, con la excepción de ANEF.
En relación con la existencia de círculos de calidad (equipos permanentes de resolución de

problemas, integrados por funcionarios de un área laboral común y que participan voluntariamente),
la mayoría afirma que en sus servicios éstos no existen. La cuarta parte en que sí confirma su
existencia, informa que se trata de equipos de mejoramiento.
En cuanto a la existencia de equipos interfuncionales (grupos que representan a más de un

departamento o función, que se reúnen para estudiar problemas que afectan a más de una
dependencia), existe una opinión contradictoria a nivel de dirigentes y el personal de servicios, pues,

los primeros, mayoritariamente, indican que no existen «equipos interfuncionales» (57,9%), y los
segundos, mayoritariamente, afirman que si los hay (51,9%).
Respecto de si existen equipos de participación servicio-asociación de funcionarios (grupos

integrados por jefaturas o representantes del Servicio y dirigentes o representantes de las
asociaciones de funcionarios), la mayoría afirma de que si existen «equipos de participación servicio-
asociación», con la excepción de ANEF.
En cuanto a si en los servicios se acostumbra instituir equipos fuerzas de tareas (grupos integrados
por jefaturas y funcionarios que se reúnen para solucionar un problema específico), existe una
visión contradictoria entre el personal de servicios que confirma mayoritariamente que en sus
servicios se acostumbra instituir «equipos fuerza de tareas» (42,2%), versus, la opinión negativa de
los dirigentes de asociaciones de funcionarios (63,2%), opción que es mucho más fuerte tratándose
de ANEF.
Acerca de la consulta sobre si en los servicios se han efectuado Talleres de formación de equipos,
una vez más, se aprecia una opinión contradictoria entre el personal de servicios, que confirma la
realización de «talleres de formación de equipos», y los dirigentes que, mayoritariamente lo niegan,
especialmente en el caso de ANEF.
Como se ha expresado, la interpretación de los resultados precedentes en cuanto a esta bipolaridad

en las apreciaciones, requiere atemperarse por el pequeño número de integrantes seleccionados para
la muestra y que, buscó, precisamente, concentrarse en el personal que estaba estrechamente
vinculado con experiencias de modernización, o con la postulación al Premio Nacional a la Calidad
de los servicios públicos y por ende, cercano a los niveles directivos y que, como se ha demostrado
ya repetidas veces han tendido a asumir posturas más favorables o positivas que, en definitiva, no
reflejan la percepción mayoritaria y real de los servicios.
En cuanto a la pregunta sobre si en los servicios existe un Comité bipartito de Capacitación, la

mayoría de los encuestados, está de acuerdo en que en sus servicios existe este organismo.
Sobre si los servicios aplican alguna práctica, sistema o mecanismo para promover la participación
del personal en la gestión institucional, la mayoría de los encuestados, indica que en sus servicios no
existen «prácticas, sistemas o mecanismos para promover la participación del personal», negativa
que, es mucho más fuerte tratándose de ANEF.
La consulta acerca de si los servicios cuentan con mecanismos para motivar al personal a sugerir
innovaciones, la mayor parte de los encuestados, afirma que en sus servicios no existen
«mecanismos para motivar al personal a sugerir innovaciones».
En cuanto a si los servicios han efectuado programas de capacitación en gestión participativa, existe
una opinión contradictoria a nivel de servicios y de dirigentes de asociaciones de funcionarios, pues,
los primeros afirman, mayoritariamente, que en sus servicios se han efectuado «programas de
capacitación en gestión participativa», y los segundos, en cambio, se pronuncian, mayoritariamente,
en forma negativa.

No obstante, y al tenor de lo que expresan los propios servicios en sus balances de gestión integral,
es evidente que la opinión de los dirigentes es más cercana a lo que realmente sucede en los
servicios, pues éstos no informan mayores actividades de capacitación sobre esta temática.
Respecto a sí los servicios cuentan con algún(os) indicador(es) para medir el grado de participación
del personal?, la mayoría de los encuestados, afirma que en sus servicios no se dispone de
indicadores para medir el grado de participación del personal, apreciación que es categórica en el
caso de ANEF.
En cuanto a la consulta que indaga sobre la existencia de algún(os) mecanismo(s) para reconocer y/o
recompensar a aquellos funcionarios que destacan por su vocación de servicio, la mayoría de los
encuestados, afirma que sus servicios no cuentan con mecanismos para reconocer y/o recompensar
a aquellos funcionarios que destacan por su vocación de servicio.
Sobre la consulta si los servicios han mejorado las relaciones dirección – personal, existe una opinión
contradictoria entre el personal de servicios y los dirigentes de asociaciones de funcionarios, pues,
los primeros afirman que las relaciones dirección - personal han mejorado, y los segundos, estiman
lo contrario, con mucha más fuerza en el caso de ANEF.
En cuanto a la interrogante que indaga sobre si en los servicios existen buenas relaciones formales e
informales entre la dirección y la(s) asociación(es) de funcionarios?, la mayoría de los encuestados,
estima que existen buenas relaciones entre la dirección y las asociaciones de funcionarios, salvo en el
caso de ANEF.
Frente a la pregunta si en los servicios participa el personal en la definición de indicadores para

medir el desempeño, la mayoría de los encuestados, opina que los funcionarios no han participado
en la definición de indicadores para medir el desempeño.
Acerca de la interrogante que indaga sobre si en los servicios, se han implementado mecanismos
para que los funcionarios participen en el diseño o rediseño de procesos de trabajo de modo que el
personal pueda aportar su experiencia, la mayor parte de los encuestados, y especialmente, a nivel de
dirigentes de asociaciones de funcionarios, estiman que en sus servicios no se han implementado
mecanismos para que los funcionarios participen en el diseño o rediseño de procesos de trabajo.
En relación con la pregunta que indaga sobre si en los servicios los funcionarios han participado en
alguna forma en la elaboración de la planificación estratégica institucional: misión, visión, estrategias,
metas, etc., la mayoría de los encuestados, opina que los funcionarios no han participado en ésta.
En cuanto a la interrogante sobre si en los servicios existen mecanismos para responder rápida y
satisfactoriamente a las iniciativas y sugerencias del personal, la mayoría de los encuestados, y
especialmente, los dirigentes de asociaciones de funcionarios, estiman que en sus servicios no
existen mecanismos para responder rápida y satisfactoriamente a las iniciativas y sugerencias del
personal.
En lo que concierne a la pregunta sobre si los servicios aplican algunas técnicas de gestión como
Brainstorming (lluvia o torbelino de ideas; desarrollada por un grupo de personas para estudiar las
causas o soluciones de los problemas que considera fases como la generación de ideas, relación,

clasificación y evaluación, en que es posible apreciar el efecto sinérgico del grupo); el

Empoderamiento (delegación de poder a los funcionarios para asumir riesgos y responsabilizarse de
su propio trabajo); Rotación de tareas (incremento de operaciones asignadas a un individuo,
permitiéndole moverse, de manera regulada, de una tarea a otra de un cargo distinto al suyo), y
Otras técnicas para involucrar y hacer participar a los funcionarios, y cómo ellas se utilizarían y qué
tan difundida se encontraría su aplicación, si bien se advierte una percepción contradictoria en el
caso de la técnica de «tormenta de ideas» y del «empoderamiento», por parte de dirigentes y el
personal de servicios encuestados, en el caso de la «rotación de tareas», la mayoría afirma que ésta
no se aplica.
En general, se aprecia un desconocimiento de la amplia temática y de técnicas y modalidades que

ofrece la gestión participativa.
En cuanto a la consulta sobre si en los servicios existió participación en la formulación de los

Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) para el año 1998, existe una opinión
contradictoria entre el personal de servicios que afirman que existió participación (44,4%), y los
dirigentes de asociaciones de funcionarios que, mayoritariamente, no están de acuerdo (50,9%).
Respecto a la consulta sobre si en los servicios se había implementado un proceso participativo de

formulación del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) para el año 1999, en principio,
existe una opinión contradictoria entre el personal de servicios que afirman que existió participación
(31,6%), y los dirigentes de asociaciones de funcionarios que, mayoritariamente, no están de
acuerdo (52,6%). Sin embargo, la opción «no sabe», es mayoritaria, entre el personal de servicios
(40,6%), lo que aminora los efectos de esta aparente contradicción.
Como la implementación de "instancias de participación" fue definida como una prioridad en la

elaboración de los compromisos de modernización de los servicios públicos para el proceso 1998 –
1999, se consultó en qué etapa se encontraba la constitución de estas instancias, apreciándose que la
mayoría de los dirigentes, estiman que no se ha estudiado el tema (60,6%), y en segundo término,
que la implementación se encontraría en su «fase preparatoria» (21,2%).
En el caso del personal de servicios, la mayoría estima que la implementación, se encuentra en su

«fase preparatoria» (29,4%), y en segundo término que no se ha estudiado el tema (27,3%).
Sobre la base de tales opiniones, es posible concluir que existe una percepción mayoritaria acerca de
las fases iniciales en que se encuentra el proceso de gestión participativa que, en su momento, fue
definida como prioridad en la elaboración de los compromisos de modernización de los servicios
públicos.
En cuanto a la pregunta final respecto de cómo se podría explicar el hecho que en los servicios no
se haya desarrollado aún una gestión de tipo participativa?, entre las causas que se indicaron se
verificó lo siguiente:
La mayoría de los dirigentes, estima que la gestión participativa no se ha desarrollado por la falta de
voluntad de directivos y jefaturas (42,4%), por desinformación de sus propósitos y alcances (36,4%),
por la desmotivación de los funcionarios (33,3%).

Por su parte, el personal de servicios, considera que la gestión participativa, no se ha desarrollado

por desinformación acerca de sus propósitos y alcances (33,8%), por falta de estímulos y
reconocimientos (28,6%), por la desmotivación de los funcionarios (27,9%), y también, por la falta
de voluntad de directivos y jefaturas (27,3%).
Como conclusión, se puede sostener que el tema es desconocido para un gran porcentaje del
personal y que los directivos y jefaturas no han hecho los esfuerzos necesarios para su adecuada
implementación.
Otras intervenciones
Si bien, esta primera actividad con los dirigentes de asociaciones de funcionarios (viernes 12 de
marzo), respondió a lo programado, reuniones adicionales con un equipo del Comité Interministerial
de Modernización de la Gestión Pública (miércoles 17 de marzo), y con un grupo de profesionales
de los servicios encuestados (viernes 26 de marzo), nunca llegaron a concretarse por la renuencia del
referido organismo, según ya se adelantó en el capítulo III.
La falta de respuesta del Comité, y la necesidad de avanzar en este proyecto, derivó en que los
esfuerzos adicionales de este trabajo se orientaran a trabajar con Bernardo Jorquera, vicepresidente
de Modernización del Estado de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) quien pasó
así a ser nuestra exclusiva contraparte.
La figura siguiente, resume las actividades desarrolladas con posterioridad al primer taller.
Figura N° 6
Seminario Taller
Participación y Modernización de la Gestión Pública
Análisis
C con ANEF

a segundo Taller profesora Guía
Anexo 10
Invitaciones Guía de trabajo

a dirigentes para el
ANEF Taller. Anexo 12
Digitación de Conclusiones
Seminario
Informes conclusiones trabajo grupal
Taller
de trabajo de trabajo grupal Anexo 13
grupal

SEMINARIO TALLER
Apreciando la amplia coincidencia en cuanto a la idea de aportar en contenidos que permitieran a los
dirigentes interiorizarse acerca de las características de la gestión participativa, se organizó un
Seminario Taller, en el cual el protagonismo de su convocatoria y contenidos fue responsabilidad de
las Vicepresidencias de Modernización del Estado, y de Educación y Capacitación de la Agrupación
Nacional de Empleados Fiscales (ANEF).
Este Seminario Taller fue denominado “Participación de los funcionarios en el proceso de

Modernización del Estado”. La convocatoria a cada dirigente decía que su propósito era contribuir
a perfilar y definir un concepto de Participación y de Gestión Participativa, así cómo para identificar
las Acciones requeridas para hacer realidad este derecho y deber de los funcionarios públicos.
El Seminario Taller que se desarrollaría el 19 de abril de 1999, contó con el patrocinio de la Escuela
de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile y de la Revista Chilena de
Administración Pública. La propia ANEF, se comprometió a llevar a un representante del Gobierno
y logró el apoyo de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (Anexo 10: Convocatoria),
para realizar la actividad en la Casa Arrau de esa Universidad.
Todos los expertos, académicos y autoridades que participaron, lo hicieron desinteresadamente, sin
costo alguno, tanto en las conferencias como en el caso de ser integrantes del panel. Sus aportes
serían clave e insumos relevantes para el taller final del seminario.
En la fecha indicada, se realizó esta segunda actividad apreciándose una mayor concurrencia de
dirigentes de ANEF en relación con el taller anterior efectuado en la Universidad de Chile.
El seminario fue oficialmente inaugurado por José Bengoa, Rector de la Universidad Academia de
Humanismo Cristiano y por Raúl de la Puente, presidente nacional de ANEF.
Luego, el profesor Patricio Orellana de la Universidad Central, dictó una magnífica conferencia sobre
la participación en el proceso de modernización de la gestión pública chilena. 27
En la misma oportunidad, tuvimos la oportunidad de aportar con una charla sobre Management
participativo y gestión pública que se fundamentó en los contenidos que se indican en el capítulo III
de este trabajo de tesis.
A continuación, Bernardo Jorquera, vicepresidente de Modernización del Estado de ANEF, informó

a los participantes de la, a su juicio, inexplicable ausencia del Secretario Ejecutivo del Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública o de otro representante gubernamental, que
él mismo se había encargado de gestionar en instancias gubernamentales, haciendo presente que
ANEF presentaría un reclamo formal al Gobierno por esta falta de consideración.
Si bien esta situación impidió a los participantes conocer los lineamientos gubernamentales en la voz
de algún representante oficial en el tema, ello no fue obstáculo para que las demás conferencias, el
panel uno de cuyos integrantes fue una autoridad gubernamental y el taller final programados
pudieran desarrollarse sin contratiempos (V. Anexo Nº 11: Programa real del Seminario Taller).

Concluidas las conferencias efectuadas por la mañana, durante la tarde se llevó a cabo el Panel:
“Participación de los Funcionarios en el Proceso de Modernización del Estado”, bajo la moderación
del profesor Hernán Rodríguez de la Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la
Universidad de Chile.
Los invitados que actuaron como panelistas fueron: el Sr. Eugenio Díaz, Secretario Ejecutivo del
Comité Interministerial del Empleo y Director Ejecutivo del Centro Nacional de la Productividad y
la Calidad, órgano asesor del Comité Interministerial de la Gestión Pública en la evaluación del
Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Públicos; el Sr. Bernardo Jorquera, Vicepresidente de
Modernización del Estado de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF); el Sr. Emilio
Morgado, Presidente de la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, ex Director para América Latina de la OIT y experto internacional en el tema de la
participación y el Sr. Luis Romero, Director de la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas de
la Universidad Academia Humanismo Cristiano.
Los aportes de estos invitados, resultarían esenciales para el trabajo grupal que se realizaría con los
dirigentes a continuación de esta actividad.
Una vez más, para orientar el trabajo de taller, se preparó especialmente una Guía de Trabajo para
los participantes (Anexo 12). Las preguntas orientadoras y las conclusiones fueron las siguientes.
Conclusiones del Trabajo Grupal (Plenaria)
En lo que sigue se presentan las respuestas de los grupos de trabajo, conforme a cada una de las
preguntas que se indican.
¿Qué entendemos por participación?
«Herramienta para lograr el involucramiento en la toma de decisiones para hacer más eficiente el Servicio,
tanto de la organización como de su entorno (también, hay una opinión de considerarla un proceso)».
«Tomar parte en el quehacer del Estado o de las instituciones mediante un proceso de información,
conocimiento, discusión y toma de decisiones en la materia».
«Construir una iniciativa conjuntamente con la voluntad de las partes. Ser interlocutor validado ante la
institución. Tener capacidad de plantear temas y diseñar propuestas».
«La representación de todos los estamentos, tanto en el aporte de ideas, como en la toma de decisiones, que de
cuenta de los objetivos comunes y de los instrumentos requeridos (obviamente, desde el punto de vista de lo
que es la participación en la gestión pública)».

«La dignificación, reconocimiento, confianza en el funcionario y sus organizaciones; la creación de espacios

para que entreguemos la opinión de los funcionarios, y el ser protagonistas y como tal tener influencia en las
acciones, hechos de los servicios y en la toma de decisiones y evaluación de ellas».
¿Qué entendemos por Gestión participativa?
«Es el estilo de administración que considera a la «participación real» como elemento fundamental en la gestión».
«Los medios que contribuyen al cumplimiento de objetivos y metas con el aporte efectivo de las personas
involucradas en el problema o situación».
«Participación informada de todos los trabajadores en el diseño de los objetivos institucionales y en las acciones
tendientes a alcanzarlos».
«Es la gestión en la que se integran todos los niveles de funcionarios, para ejercer un liderazgo compartido, en
que se consulte a todos los trabajadores o a sus representaciones con respecto a la fijación de niveles, toma de
decisiones, fijación de una alianza estratégica, convenio o acuerdo que incluya una evaluación de toda la
programación, sistemas de control que deben ser efectuados por las Asociaciones».
«Actualmente, no existe la gestión participativa. Las acciones que se denominan “gestión participativa”, son
embrionarias y sólo para la imagen pública. Hay una opinión en contrario con respecto al liderazgo de las
jefaturas actuales».
«Traspasar las demandas de todos los funcionarios a propuestas específicas, previamente, consensuadas. Esta
primera parte, nosotros la tomamos desde un punto de vista gremial, creemos que los interlocutores válidos son
los gremios, y los gremios tienen que representar el sentir de sus asociados».
«Ser parte de la gestión, tanto como actores o como agentes activos desde el punto de vista como funcionario
como, también, de afiliado a una asociación gremial».
¿Cuáles serían las principales acciones a desarrollar para hacer realidad este derecho y deber
de los funcionarios públicos?
«Que se defina la participación, como un objetivo estratégico de la ANEF;

Que se haga cumplir la legislación actual;
Buscar el reconocimiento formal de las Asociaciones;
Clarificar el ámbito de acción de la Participación Funcionaria, y
Aprovechar el proceso eleccionario como una estrategia por parte de la ANEF».
«Entendemos por acciones, mecanismos, tales como:
El Sistema de Consulta a los propios funcionarios para ver sus necesidades y ver cómo poder resolverlas;
La detección de las Necesidades de los usuarios y su retroalimentación;
La existencia de Comités en las diferentes instancias de participación (información, análisis, decisión), y
El Respeto y Valoración de los funcionarios como agentes activos de la participación.
Finalmente, el grupo quiere destacar en este tema que: “Una persona valorada, es una persona comprometida”».

«Que las Asociaciones hagan valer sus derechos de participación ante las autoridades, y de lo contrario hacer las
denuncias en las diferentes instancias;
Que el Gobierno exprese la voluntad de participación de los trabajadores a nivel de los mandos medios (que son
quienes, normalmente, son los que tienen trato directo con los trabajadores), y
Que la ANEF supervise los acuerdos sectoriales y profundice en ellos».
«Incorporar en comisiones de trabajo a funcionarios especializados en la materia. Que se respete el que en los
servicios públicos existen funcionarios de carrera que conocen mucho más que personas externas que van a
tomar decisiones que son importantes y que van a afectar a todos los funcionarios, y
Mantener canales de información expeditos con los funcionarios como con la autoridad del Servicio, eso va para
las autoridades como para los gremios».
«Reconocer a las Asociaciones como voceros legítimos de los funcionarios públicos.
Se conoce la información, se adentra en los problemas, y en ese espacio de participación debemos ser tomados
en cuenta, especialmente, en el proceso de modernización de todos los servicios públicos.
Para ello las Asociaciones deben ser informadas, consultadas, recibir las opiniones de ellas, para revertir medidas
que, algunas veces, son inconsultas y afectan la marcha del proceso que debe ser llevado a cabo con las voces y
el voto de todos los funcionarios;
La ley 19.296 debe ser modificada para que las Asociaciones tengan mayor poder de decisión;
Los cursos de capacitación en gestión entregados por las autoridades y planificados por las diferentes jefaturas
en este actual liderazgo, van en una simple pérdida de dinero al no intervenir en su planificación las diferentes
Asociaciones y estamentos de funcionarios, y
El Gobierno, también, debería dar acceso a los dirigentes y funcionarios en todo el Plan Nacional de
Capacitación en su real capacitación, esa es la herramienta para que nosotros podamos «participar» en todo el
proceso de modernización».
Las conclusiones del trabajo grupal, permitieron generar un nuevo documento que también sería un
insumo importante para nuevas acciones de intervención (Anexo Nº 13).
Observación del consultor
La sola lectura de las conclusiones de este Seminario taller, dejan de manifiesto un evidente cambio
de índole cualitativo en cuanto a las conceptualizacones iniciales de la dirigencia y las distintas dudas
que presentaban, marcadas, por cierto, con posturas esencialmente reivindicacionistas donde
predominaba un mayoritario desconocimiento de esta temática, según se evidenció a propósito del
primer taller. Ahora, es posible advertir que se avanza a formulaciones con contenidos tanto en lo
que se refiere a la conceptualización de la gestión participativa como en lo que concierne a propuestas
de acción.

EVALUACIÓN DE ACCIONES
Hasta ahora las acciones de intervención desarrolladas permitieron, entre otras: aplicar
retroalimentación de encuestas en el marco de una consultoría de procesos; tomar conciencia a los
dirigentes de las asociaciones de funcionarios sobre la problemática de la participación y advertir las
oportunidades de aprovechar los espacios existentes; incrementar los niveles de interacción y de
comunicación entre individuos y grupos; apoyar acciones educativas en lo que concierne a proveer
contenidos al tema de la gestión participativa, y participación propiamente tal, brindando un espacio a
los propios dirigentes para expresarse y reflexionar sobre esta temática de manera sistemática. 28
La propia dinámica de la consultoría de procesos se orienta a que el colaborador - facilitador de

procesos, en algún momento, se retire al haber logrado transmitir al cliente las habilidades para hacer
diagnósticos y programar intervenciones en una dinámica de investigación – acción similar al proceso
de mejoramiento continuo o kaizen de la calidad total. 29
Imposibilitado de autoevaluar la calidad y efectividad del trabajo desarrollado en este proyecto, lo

concreto es que a continuación, la propia ANEF se entusiasmó en proseguir avanzando el tema, y al
efecto programó un tercer taller, también en la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, el
que se llevó a cabo el 29 de abril de 1999.
El Seminario Taller II, se denominó: “Participación y Modernización de la Gestión Pública”, y

contempló un panel sobre la visión gremial y experiencias de participación de las asociaciones de
funcionarios, prosiguió con una metodología de trabajo grupal y terminó con un Taller final
orientado a precisar la posición de ANEF frente al tema.
La Figura siguiente resume la etapa final del proceso de investigación acción.
Figura Nº 7
Fase final de la Consultoría de procesos
Análisis
D
de ANEF

a Tercer Taller consultor
Invitaciones
a dirigentes Guía de Trabajo
ANEF
Documento de
Análisis de Trabajo para
Taller Vicepresidencia de III Asamblea
Informes Nacional de
de Trabajo Modernización
de ANEF ANEF
Grupal

EL DIAGNÓSTICO DE ANEF
Como se expresara anteriormente, a partir de la culminación del Seminario Taller, se inicia una serie
de acciones de ANEF que, en cierto modo, permiten apreciar los impactos de este proyecto de
investigación, y cuya dinámica y derrotero escapa al control de quien colaborara como facilitador o
consultor de procesos y que, por su importancia, no pueden soslayarse en la cuenta final de este
trabajo.
Luego del tercer taller, la Vicepresidencia de Modernización del Estado de ANEF se abocó a la tarea
de sistematizar los antecedentes recopilados, fruto de lo cual, Bernardo Jorquera, presentó el
documento de trabajo: “La ANEF enfrenta el siglo XXI: Compromiso con los cambios y la modernización con
participación, mejoramiento, igualdad de oportunidades y respeto a la dignidad de los trabajadores y trabajadoras”,
para su discusión en la III Asamblea Nacional que se desarrollaría entre los días 4 y 5 de agosto de
1999.
El documento comenzaba señalando que el mismo constituía “una visión de la ANEF sobre la
modernización del Estado y de la gestión pública, desde la perspectiva de los trabajadores y
trabajadoras, asumiendo el diagnóstico y las características que dicho proceso ha tenido en la
implementación de los planes de modernización en los distintos servicios públicos”.
En el apartado II. El Diagnóstico Actualizado, se afirmaba: “en la mayor parte de los Servicios los
planes de modernización se están realizando sin la participación y acuerdo de los funcionarios y
funcionarias y de sus organizaciones gremiales representativas, a pesar de que el discurso y las
políticas gubernamentales se orientan en una disposición favorable a la participación. Por tanto la
ANEF constata una gran contradicción entre el discurso y la realidad, como también entre dichas
orientaciones y la implementación de medidas y nuevos sistemas en el ámbito laboral, remunerativo,
de la gestión y de personal”.
Luego, y reconociendo que se han dado algunos avances en la institucionalidad e instrumentos de

gestión y participación (algunos, logrados en las negociaciones ANEF-Gobierno), se indicaba que
éstos no han sido suficientes para que los funcionarios como las Asociaciones participen real y
verdaderamente en los procesos de modernización.
Adicionalmente, se indicaba que “los Comités de Capacitación no están constituidos ni funcionan en

gran parte de los Servicios y donde existen no tienen un rol activo en la definición de los Programas
de capacitación. En los procesos de Evaluación del desempeño, la participación en las Juntas
Calificadoras es mínima y con escasa representación en una relación de cinco a uno en contra del
representante del personal, no teniendo derecho a voto el representante de la Asociación de
Funcionarios mayoritaria. La elaboración de los Reglamentos especiales de Calificaciones en los
diversos servicios públicos, en muchos casos, no ha contado con la participación de los funcionarios
y funcionarias y de su Asociación representativa”.
El diagnóstico, seguía señalando que otro tanto ocurre con los Comités Paritarios de Higiene y
Seguridad, los cuales en la mayoría de los servicios no se han constituido, además de apreciar que no
existe una voluntad real para incrementar en los presupuestos y prioridades de los servicios los

recursos para implementar una política de prevención de riesgos y de mejoramiento de los

ambientes de trabajo.
Además, este diagnóstico, expresaba que “la participación de los funcionarios y funcionarias y sus
organizaciones representativas en los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) ha sido casi
inexistente pese a que está consagrada en el Decreto Nº 475 (13/07/98) del Ministerio de
Hacienda”.
Si bien, el documento afirma que “la ANEF reitera su diagnóstico presentado en 1997, 30 respecto
de la falta de estilos de liderazgo democráticos en las direcciones de los servicios”, en esta ocasión
sus apreciaciones resultan ser mucho más fuertes al plantear que predomina “un autoritarismo y una
tecnocracia muchas veces arrogante y excluyente de los procesos de cooperación y participación”,
que ha generado frustración y desconcierto, creando desconfianza, malos climas laborales y pérdida
de la credibilidad en las autoridades y en el diálogo constructivo. 31
Finalmente, este apartado concluía señalando que los riesgos y amenazas a la estabilidad y a la carrera
funcionaria se han incrementado, y que se han ido creando de facto verdaderas plantas paralelas “a
contrata” o “a honorarios” que distorsionan fuertemente la carrera funcionaria; llamando la atención
sobre algunas contradicciones que afectan el acceso a la asignación profesional de algunos
funcionarios que se han capacitado y advirtiendo que “la flexibilización del empleo precariza el
trabajo, menoscaba la función pública que ha de hacerse desde la propiedad del cargo desde la cual
se hacen coherentes y continuas las políticas públicas y las funciones normativas, reguladoras y
fiscalizadoras. La propiedad del cargo es necesaria para ejercer la función y favorece la probidad
administrativa. Esta precarización además aumenta la inestabilidad y desprotege a un importante
número de personas que se quedan al margen de la protección social. A esto se suma la creciente
externalización de algunas funciones que son imprescindibles y propias del servicio público y no de
la empresa privada”.
Observación del consultor
Con el propósito de aportar en la apreciación respecto de la falta de coherencia de las medidas

impulsadas por el Gobierno que se mencionan en el diagnóstico de ANEF, y haciendo un paréntesis
en la presentación del mismo, uno de los aspectos que más llama la atención entre los especialistas se
refiere al establecimiento de la asignación por cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de
la Gestión (PMG), mediante la ley 19.553, el cual puede encontrar su referente en la recomendación
GSA2-04 del presidente Clinton en 1995, al vicepresidente Al Gore, a través de la cual se buscaba
incorporar a los sindicatos de empleados en la elaboración e implementación del Plan de
Reinvención del Gobierno, en el entendido que su involucración previa en la planificación y el
diseño de las decisiones permitiría obtener ideas mejores y más completas desde el comienzo de la
iniciativa y durante su implementación. 32
Si bien, la iniciativa es pertinente y coherente con un esquema que alienta la gestión participativa, en
Chile su implementación se hizo ligando los resultados de las calificaciones a un incentivo
monetario, con un claro sesgo neotaylorista y favoreciendo sólo a algunos funcionarios, con lo cual
se alienta la competencia e inclusive hasta cierto nivel de canibalismo en las relaciones
interpersonales, al introducir prácticas contrarias a la colaboración que supone la propia decisión

gubernamental de avanzar hacia una gestión de calidad, como por ejemplo se ha manifestado
expresamente al implementar en nuestro país el Premio Nacional a la Calidad a los servicios
públicos.
Al respecto, los principales exponentes de la calidad total coinciden en señalar como gran obstáculo
en la implementación de un sistema de calidad total, el que las organizaciones continúen con
evaluaciones individuales de rendimiento, 33 alentando en cambio la instauración de sistemas
colectivos acordes con equipos de trabajo en que no interesa la competencia entre empleados y
departamentos, sino la colaboración de todos los miembros de la empresa en pro de su visión y
misión institucionales.
Acuerdos de ANEF
Según consta en las Actas de la III Asamblea Nacional ANEF, en la segunda plenaria del día 5 de
agosto de 1999, se señaló que la participación “no ha sido efectiva a pesar de que está ordenada en
distintos textos legales, mensajes presidenciales y otros”, y luego de lo que se calificó como un largo
debate, los integrantes de la Comisión de Modernización, concluyeron que la ANEF debería efectuar
una denuncia pública sobre el no cumplimiento de los acuerdos pactados con el Gobierno sobre
este tema, identificando a los jefes de servicios públicos que no han dado cumplimiento a la
formación de los Comités Bipartitos de Capacitación, y Paritarios de Higiene y Seguridad, o que
estando formados, no consultan ni hacen participar a los gremios y sus trabajadores en los Proyectos
de Mejoramiento de Gestión, etc.
Las Actas planteaban a continuación la necesidad de crear un instrumento técnico que permitiera
efectuar un seguimiento y evaluación a los distintos jefes de servicios sobre los mecanismos de
participación de los trabajadores en la gestión de las instituciones a su cargo, contemplando la
necesidad de aplicar sanciones para quienes no las cumplan, y la necesidad de aumentar el
compromiso tanto de los dirigentes gremiales como de los trabajadores para utilizar las instancias de
participación que hoy existen en distintos instrumentos legales.
Luego, y como sugerencia final se planteaba la necesidad de establecer una Comisión a través de
ANEF Nacional, de carácter interdisciplinario, sobre el tema de la Modernización y Participación, a
fin de lograr un instrumento técnico que permita avanzar en el tema de la modernización, y alentar la
constitución de Foros Nacionales, Regionales e lnstitucionales, aspecto que debería incorporarse a la
base de negociación con el Gobierno.
Propuestas
En la misma Asamblea Nacional, la ANEF aprobó las propuestas de acción a que se refería el
documento objeto de su análisis y discusión, entre las cuales y por su pertinencia con la temática de
esta investigación, deben destacarse las siguientes:
“La participación de los funcionarios y funcionarias en los procesos de modernización que se

implementan en los servicios es fundamental para lograr que dichos procesos signifiquen, además de
un mejoramiento integral de la gestión en función de servir mejor a los ciudadanos, un

mejoramiento también de las condiciones económicas, laborales, sociales y humanas del personal de
la Administración pública”, y
“La ANEF comparte las políticas del Gobierno en relación a la participación explicitadas en el
documento del Comité Interministerial de Modernización titulado Política y Orientaciones en
Calidad de Servicio y Participación Ciudadana (1998)”.
Sin embargo, y como antes se ha expresado, en esta oportunidad la adhesión a los planteamientos
del Gobierno va más lejos pues define la participación funcionaria mencionando expresamente la
posibilidad cierta de influir en las decisiones y propone la creación de las siguientes instancias de
participación: el Foro Nacional de la Modernización ANEF-Gobierno, y a nivel regional los Foros
Regionales de Modernización entre el Gobierno Regional y la ANEF Regional en su conjunto,
planteando que “ambas instancias debieran abordar y concordar las políticas y acciones principales
de la modernización del Estado y de la gestión en sus distintos niveles, con una Agenda común y
con el apoyo técnico de organismos académicos, asesores o de organizaciones no gubernamentales
independientes”. 34
Luego, plantea que en cada servicio público, a nivel nacional y regional, debieran constituirse los
Comités Bipartitos de Modernización en el que, sobre la base de una agenda común se puedan tratar
y concordar los principales lineamientos y acuerdos sobre la implementación de los planes de
modernización en las diferentes reparticiones.
Por último, propone activar en todos los servicios públicos, a nivel nacional y regional, “los Comités
Bipartitos de Capacitación que permitan implementar programas de capacitación con cobertura y
acceso equitativo en función del perfeccionamiento del personal, de la formación y reconversión del
mismo, teniendo como objetivo el desarrollo personal y el mejoramiento de la calidad de servicio”;
“Participar en los Comités de evaluación del desempeño cuyo objetivo es perfeccionar los sistemas
de calificaciones, elaborar los nuevos reglamentos e instrumentos auxiliares y establecer un vínculo
entre estos sistemas y la gestión de los servicios que garantice los derechos de los funcionarios y
funcionarias”;
“Activar, constituir y dar funcionamiento a los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad como
mecanismos e instancias eficaces para diseñar e implementar una política de prevención de riesgos y
de seguridad laboral frente a las enfermedades profesionales y los accidentes del trabajo”, y
“Constituir el programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) en una herramienta y en una

instancia prioritaria e integral de participación, aportando la opinión representativa e influyendo
eficazmente en todos los aspectos que puedan comprometer el logro de las metas y por tanto del
grado de incremento en las remuneraciones de los trabajadores y trabajadoras de los servicios
públicos”.
Las propuestas se complementaban con otros acuerdos que rechazaban el concepto de gerencia
pública, un llamado a potenciar la carrera funcionaria, la introducción de la dimensión de género, y
terminaba destacando “la brecha que existe entre el discurso y la realidad en este proceso de
modernización tan publicitado por el Gobierno…” además de la necesidad de evaluar las asesorías
contratadas.

Finalmente, en forma paralela, pero en la Comisión de Negociación de esta misma III Asamblea
Nacional, Bernardo Jorquera propuso, entre otros, que se incluyera en la negociación sectorial el
acuerdo aprobado por la Comisión de Modernización y por la Asamblea Nacional, sobre la
constitución y funcionamiento del Foro Nacional de Modernización, de los Foros Regionales y de
los Foros Institucionales de Modernización como instancias bipartitas de diálogo permanente y
mecanismos reales de participación de los funcionarios.
Observaciones finales del consultor
El diagnóstico y las propuestas anteriores, demuestran un evidente progreso desde una ANEF que
se suma sin más a los proyectos gubernamentales, o que toma conocimiento y conciencia de la falta
de participación de los funcionarios a propósito de la difusión de los resultados del estudio de clima
organizacional que efectuó la Universidad Católica en 1996, pero que, en definitiva, carece de
propuestas y en donde su dirigencia, mayoritariamente ignora los alcances de lo que se entiende por
gestión participativa.
En efecto, en el documento de ANEF: “La Agrupación Nacional de Empleados Fiscales frente a la

modernización” de junio de 1997, a propósito de la ausencia o escasa participación que reflejaba el
estudio de clima organizacional universitario, se indicaba: “hemos constatado que en la mayoría de
los casos, los funcionarios, no han tenido o han tenido muy poca participación en la elaboración de
los planes estratégicos. Tienen una información fragmentaria y un escaso conocimiento en la
formulación de la misión, los objetivos, las metas, los indicadores de gestión, las medidas de
desempeño y otras definiciones que se realizan de manera cupular y que después llegan como
instrucciones, sin que los trabajadores puedan aportar, enriquecer o modificar materias sobre las que
tienen una experiencia invaluable ya que ellos son el elemento fundamental del Servicio”.
Además, en ese mismo instrumento se hacía un llamado para exigir participar y colaborar que
consiste en socializar el proceso de modernización “para que los funcionarios conozcan, se
identifiquen y participen creativamente en los cambios”, pero sin que se incluyeran propuestas con
mayores contenidos.
En el mismo sentido Raúl de La Puente, presidente nacional de ANEF, en el III Encuentro

Internacional de Modernización del Estado, había señalado que “la ANEF comparte el concepto de
modernización del Estado que implica mejorar nuestros servicios públicos, aumentando su
eficiencia, actualizando sus procesos y tecnologías para prestar un servicio de calidad al
ciudadano…” y a continuación denunciaba la falta de participación que acusaba el estudio de clima
organizacional de la Universidad Católica, pero en el enunciado de las ocho propuestas con que
concluía su intervención, en ninguna de ellas indicaba nada específico en torno a este tema, 35 lo que
avala nuestra impresión acerca del progreso sustancial acaecido entre 1997 y las propuestas actuales
específicas, llenas de contenidos y con un claro conocimiento de la temática y alcances de la gestión
participativa.
De hecho en la Asamblea de ANEF de 1999, se alude a la necesidad de avanzar hacia una

participación que incluya el proceso de toma de decisiones derechamente, lo que queda de
manifiesto cuando la ANEF conceptualiza a la participación funcionaria como “un proceso

permanente que se ejerce a través de la acción directa de los funcionarios y funcionarias como de sus
asociaciones de funcionarios representativas, con mecanismos formales y bipartitos entre la
autoridad y los trabajadores y trabajadoras. Son condiciones de la participación, la información de
todas las materias institucionales que afectan al personal y al servicio. Ella debe darse no sólo en los
niveles de opinión, análisis y propuesta sino que también en el trabajo conjunto y en la capacidad de
influir realmente en las decisiones, especialmente aquellas que afectan directamente a los trabajadores
y trabajadoras”.
LA RESPUESTA DEL GOBIERNO

Un mes después, las falencias advertidas en esta Asamblea Nacional de ANEF, también serían
reconocidas por el propio Gobierno, el cual a través del Oficio Circular Ord. (Gab. Min.) Nº 821, de
13 de septiembre de 1999, sobre Política de Participación, del Sr. José Miguel Insulza, a la sazón,
Ministro Secretario General de la Presidencia, señalaba que la Modernización de la Gestión Pública
ha sido una preocupación permanente del Gobierno y planteaba que: “sabemos que nos quedan
muchas tareas pendientes. Una de ellas es dar un cauce adecuado a la participación de los
funcionarios en la gestión de los servicios, aspecto que ha sido recurrentemente incluido en sus
demandas laborales y que parece no haber sido cabalmente abordado en muchos casos”. 36
Luego, aludiendo a que en las Guías Metodológicas del Comité Interministerial de Modernización de
la Gestión Pública sobre Capacitación en el Sector Público, 1996; Reglamentos de Calificaciones,
1998 y Formulación de Programas de Mejoramiento de Gestión, 1999, se había señalado que parte
importante del valor y éxito de las reformas sustantivas tenía que ver con incorporar a sus propios
ejecutores tanto en su diseño, como en su aplicación, afirmaba a continuación que: “en la medida
que las personas son consideradas en sus planteamientos contaremos con colaboradores leales y
convencidos. Del mismo modo, lograremos comprometer a nuestros funcionarios con los proyectos
que impulsamos, transformándolos en sus primeros defensores”.
Según el Gobierno, e instruyendo a los Ministros de Estado, Subsecretarios, Jefes de Servicios

Públicos e Intendentes Regionales, planteaba que tal conducta participativa debía aplicarse en un
sentido amplio, y llamaba la atención para que se dieren “oportunidades para que los funcionarios de
línea puedan opinar y entregar su aporte, estando al tanto de los aspectos más relevantes del Servicio
y no sólo de los que atañen a su cargo”, proseguía instruyendo respecto de la necesidad de
“escuchar a los representantes gremiales acreditados ante los servicios” y de atender la opinión de
los usuarios, recogida a través de las Oficinas de Informaciones, Reclamos y Sugerencias (OIRS).
En el mismo instructivo, se indicaba que: “se trata, en síntesis, de considerar a la participación como
una política esencial de gestión de los servicios públicos, que permita fortalecer su dirección en el
contexto de un régimen democrático. Por lo mismo, la promoción de la participación no significa
caer en una especie de gobierno compartido. Las autoridades y los funcionarios tienen roles
distintos que cumplir dentro de las organizaciones, ambos valiosos y necesarios para que éstas
funcionen. Lo importante es cautelar que la información entre unos y otros circule con apertura y
fluidez, de manera que las decisiones se tomen sobre la base de la transparencia, en un clima laboral
de respeto y apertura”.

Las instrucciones del Ministro Secretario General de la Presidencia, continuaban indicando a los
Ministros, Subsecretarios y Jefes de Servicio la importancia de practicar una gestión participativa,
señalando que ello era especialmente importante en las siguientes áreas: a) en la definición de los
Programas de Mejoramiento de Gestión que deben presentar los servicios anualmente en cumplimiento
de la Ley 19.553, y en base a los cuales se determina el pago de asignaciones de estímulo por resultados; b)
en los estudios acerca de las plantas de personal de los servicios públicos para generar proyectos de ley
que las modifiquen, y c) en la formulación de otros proyectos sustantivos de desarrollo e innovación de
los servicios, particularmente en lo que se refiere a la igualdad de género y los demás derechos de los
funcionarios.
Por último, el instructivo señalaba que las autoridades y Jefes de Servicio debían tomar las medidas
que les permitan concretar efectivamente una política de participación, conforme los términos que
se establecían en el mismo documento. Entre las medidas recomendadas planteaba instruir a las
unidades y funcionarios correspondientes para considerar en las partidas de gestión participativa y
relaciones laborales de los próximos Balances de Gestión Integral exigidos por la Ley de
Presupuestos, una cuenta específica y fundada de cuáles han sido los propósitos y las realizaciones
del período que se informa en materia de gestión participativa.
DIFUSIÓN DE LA PROPUESTA DE ANEF

En la III Muestra de Modernización de los servicios públicos que se realizó los días 27, 28 y 29 de
noviembre de 1999, en la Plaza de la Constitución, frente al Palacio de Gobierno, la ANEF,
distribuyó a la comunidad el tríptico “Modernización con participación. Nuevo estilo de gestión
pública con relaciones laborales democráticas” en el que dedicó un apartado especial a resumir su
Diagnóstico que se denominó “Visión de la ANEF sobre el proceso de Modernización del Estado y
de la gestión pública”, y a presentar la experiencia del Foro Regional de Modernización ANEF-
Gobierno en la IX Región de la Araucanía, bajo el epígrafe: “Una experiencia conjunta de
participación innovadora”.
Luego, y bajo el título: “Nuestra propuesta. Una modernización con participación funcionaria y
ciudadana, con relaciones laborales modernas y democráticas, para un servicio de calidad a los
usuarios”, la ANEF resumió sus demandas en los siguientes puntos.
Participación para servir mejor
La participación de los funcionarios y de los ciudadanos-usuarios en los procesos de mejoramiento

de los servicios públicos, es fundamental para lograr una verdadera modernización.
Quienes trabajan en los servicios públicos y quienes son usuarios de estos servicios deben tener el
derecho a poder opinar, proponer e influir realmente en las decisiones, acciones y proyectos para
mejorar los servicios.

Un nuevo estilo de gestión democrática y participativa
Implementar un nuevo estilo de gestión pública y no de “gerencia pública”. Es necesario contar con
directivos profesionalizados, sin nombramiento por confianza política, seleccionados por mérito,
experiencia y competencia técnica. Se requiere personal de carrera en la Administración pública, con
conocimiento cabal de sus servicios, expertos en calidad y gestión participativa, de buen trato con el
personal y sus asociaciones de funcionarios representativas, con liderazgo democrático, que generen
confianza, trabajen en equipo y que integren la gestión de los servicios públicos a los usuarios y
funcionarios con sus organismos formales de representación.
Modernización de las relaciones laborales
Incorporación y reconocimiento pleno del Convenio N° 151 de la Organización Internacional del

Trabajo (OIT) en la legislación y normativa laboral, estableciendo el derecho a negociar
colectivamente y el derecho a huelga.
Perfeccionamiento de la ley sobre Asociaciones de funcionarios, ampliación de algunos derechos

para el mejor ejercicio de la función sindical, mayor y efectiva fiscalización de dicha ley y
establecimiento de sanciones para las autoridades que cometan prácticas antisindicales o que no
cumplan las disposiciones de la ley.
Proponemos un nuevo modelo de clima organizacional, democrático y moderno que promueva la

iniciativa, la creatividad, el trabajo en equipo, la participación de los funcionarios y reconozca el rol
de las Asociaciones de Funcionarios representativas. 37
BALANCES DE GESTIÓN INTEGRAL

Como se ha expresado anteriormente, en cumplimiento de una orden gubernamental una cantidad
significativa de servicios públicos, procedió a publicar en el website de Internet:
http://www.modernizacion.cl, sus respectivos balances de gestión Integral (artículo 24, ley Nº 19.596), en
el que debían dar cuenta, entre otros, de las acciones desarrolladas por ellos en materia de gestión
participativa.
La lectura de estos instrumentos, permite apreciar una clara preocupación en lo que respecta a
Capacitación y Comités Paritarios de Higiene y Seguridad. En mucho menor medida se mencionan
otras acciones en pro de una participación ciudadana; algunos balances señalan la realización de
reuniones informativas, elecciones de delegados de personal; muchos menos la eventual formación
de equipos, unos cuantos derechamente no indican nada, y en contados casos se alude a la
elaboración de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG).
Intentando explicar tan pobres resultados, sólo queda asumir que el tema es desconocido y que no
ha sido asumido por los niveles directivos de los servicios públicos, ni siquiera en aquellas acciones
en que obligatoriamente, por ordenarlo una ley o el reglamento algo deben hacer.

Tal vez, este evidente fracaso, sea uno de los categóricos fundamentos que llevaron al Gobierno a
promulgar el decreto exento Nº 13, el oficio circular Nº 1 y Anexo: “Instrucciones complementarias para
la completación de los Balances de Gestión Integral 1999”, todos del 26 de enero del 2000, y emitidos por el
Ministerio de Hacienda, con el fin de modificar la normativa aplicable a la elaboración de estos
Balances de Gestión Integral.
Entre las modificaciones, destaca el hecho de que para la información que corresponda difundir en
relación al año 1999, desaparecen los indicadores sobre clima y gestión participativa, apreciándose en
cambio la inclusión de un nuevo punto 2, dedicado a los Recursos Humanos, cuyo N° 6, indica:
“describa las formas de participación del personal en la definición de las políticas y los indicadores
para medir el desempeño individual e institucional (P.M.G.)”, con lo cual el tema de la gestión
participativa aparece con un perfil mucho más discreto y tal vez, lo más relevante, estos nuevos
indicadores tienen sólo un carácter “meramente referencial y ejemplificador”, como se encarga de
señalar el propio instructivo anexo citado.
Con ello, el Gobierno da un paso atrás en su reciente instrucción (septiembre, 1999), que planteaba
considerar una cuenta específica y fundada sobre los propósitos y realizaciones en materia de gestión
participativa en los próximos balances de gestión integral.
Finalmente, resulta esclarecedor el hecho de que la gestión participativa, anteriormente concebida

como de máxima prioridad, no sea expresamente mencionada, salvo en lo que se refiere al Acuerdo
del Gobierno con ANEF, en el documento “El Estado al servicio de la gente. Balance 1994 – 2000” (pp.
75 y 76), y que fue recientemente difundido en el website: http://modernizacion.cl, por el Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública.
Párrafo final de síntesis
Este capítulo ha intentado describir de la manera más fiel posible el proceso de investigación
desarrollado por el autor de este trabajo en un período cercano a los dos años que comprendió
acciones de recopilación de datos, retroalimentación, diagnóstico, intervenciones, diagnóstico,
nuevas intervenciones, además de explicar cómo, al final del trabajo, los hechos comienzan a
adquirir una dinámica propia y que escapan a la responsabilidad de quien se planteó como facilitador
de procesos.
Como conclusión en lo que concierne a la implementación de la gestión participativa propiamente

tal en el sector público chileno, puede afirmarse que se trata de un proceso que ha conocido altos y
bajos, avances y retrocesos y que si bien en la actualidad es posible advertir un perfil más discreto a
nivel de gobierno en cuanto al tema, se estima que la fuerza de los acontecimientos obligará a
retomarlo, esta vez con más bríos.
En el próximo capítulo, se presentarán las conclusiones del estudio y se aportarán nuevos

antecedentes que complementan al marco teórico de esta investigación, cuya lectura se espera
contribuirá a contextualizar en mejor forma la predicción formulada en el párrafo anterior.

N o tas
1 FRENCH, Wendell L. y BELL, Cecil H., Desarrollo Organizacional. Aportaciones de las ciencias de la conducta para el
3 El contacto entre el consultor y el cliente es lo que inicia la fase de entrada (Burke). Lo que Kolb y Frohman (1970), llaman
exploración. A diferencia de otros tipos de contratos, el de DO indica más acerca del proceso que acerca del contacto. Según
Weisbord (1973), es un intercambio explícito de expectativas… que aclara tres áreas críticas para el consultor y el cliente: 1. lo
que cada uno de ellos espera obtener de la relación; 2. cuánto tiempo habrá de invertir cada uno, cuándo lo invertirá y aqué
costo, y 3. las reglas básicas dentro de las que habrán de actuar las partes. BURKE, Warren W., Desarrollo Organizacional.
Punto de vista normativo (Organization development. A Normative view, 1987), editorial Addison Wesley Iberoamericana, E. U. A.,
1988, pp. 73-76
4 Las «sorpresas» son un elemento relevante en el diagnóstico de culturas organizacionales; de hecho, la evidencia que aquí se
aporta permite afirmar que la dirigencia de las asociaciones de funcionarios se desenvuelve en una cultura en la que predomina el
temor y la inseguridad. RODRÍGUEZ M., Dario, Diagnóstico Organizacional, ediciones Universidad Católica de Chile, 2ª .
edición, 1995, p. 131 y ss.
5 WALKER, Francisco E., Las Asociaciones de Funcionarios desde el punto de vista jurídico doctrinario.//En Revista Chilena de
6 En el capítulo IV Investigación – Acción, se destacan los efectos y alcances de esta respuesta que desde luego, permite confirmar
la constatación ya antes señalada (nota 12), acerca del temor generalizado que impera en los dirigentes de las asociaciones de
funcionarios públicos.
7 HERNÁNDEZ, Roberto et. alt., Metodología de la Investigación, editorial McGraw-Hill, Colombia, 1997, p. 231.
8 Boletín N° 4, Modernización de la Gestión Pública, Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, diciembre
1998, enero febrero 1999, P. 4
9 Ibídem, pp. 156-157.
10 Una característica importante del DO es difundir la participación y el interés: incluir a tantas personas como sea posible. V.
FRENCH, Wendell L. y BELL, Cecil H., Desarrollo Organizacional. Aportaciones de las ciencias de la conducta para el
11 BENNIS, W., op. cit., p. 14.
12 Ibídem, p. 175.
13 RODRÍGUEZ M., Dario, Diagnóstico Organizacional, ediciones Universidad Católica de Chile, 2ª . edición, 1995, p. 101.
14 WATSON y GEGEO, cit. PÉREZ S., Gloria, Investigación cualitativa. Retos e Interrogantes, 1994, p.46. SALINAS, Paulina,
Mujer y participación social. //En Revista de Ciencias Sociales de la Universidad José Santos Ossa, volumen 1, N° 1, 1999, p.
22.
15 RODRÍGUEZ, Dario, Clima organizacional en la Administración pública chilena, //En Dirección de Presupuestos, Ministerio
de Hacienda, Calidad de servicio y atención al usuario en el sector público, ediciones Dolmen, 1997, pp. 186-193.
16 WALKER, Francisco E., Las Asociaciones de Funcionarios desde el punto de vista jurídico doctrinario.//En Revista Chilena de
17 RODRÍGUEZ M., Dario, Diagnóstico Organizacional, ediciones Universidad Católica de Chile, 2ª . edición, 1995, p. 131 y ss.

18 BLAUNER, R. Alienation And freedom. Chicago: University of Chicago Press, 1964. En SCHEIN, Edgar H., Psicología de la
Organización (Organizational Psychology, 1980), editorial Prentice Hall Hispanoamericana S.A., 3ª . Edición, México, 1996, p. 91.
19 MARCEL, Mario, Subdirector de Racionalización y Función Pública, La gestión de recursos humanos en la Administración
pública chilena. //En Dirección de Presupuestos,, Ministerio de Hacienda, Modernización de la gestión Pública. Experiencias
Internacionales y su relevancia para Chile, Dolmen ediciones, 1996, pp. 185-186.
20 RODRÍGUEZ, Dario, Clima organizacional en la Administración pública chilena, //En Dirección de Presupuestos, Ministerio
21 MARCEL, Mario, (hasta julio de 1996, Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública;
Subdirector de Racionalización y Función Pública de la Dirección de Presupuestos, Santiago de Chile), Modernización de la
Gestión Pública: La Experiencia Chilena, copyright CEFIR, 1997-8, en website de Internet: http://www.cefir.org.uy.
22 OPS/OMS, Teoría y Técnicas de Desarrollo Organizacional, Nº PSDCG, Volumen 3, Unidad VI, Guatemala, 1989.
23 WORMALD, Guillermo, La modernización de la gestión estatal y su impacto sobre los funcionarios públicos chilenos, en
Revista Chilena de Administración Pública N° 16, Santiago de chile, 1997, pp. 33 y 31.
24 V. por ejemplo, La Agrupación Nacional de Empleados Fiscales frente a la Modernización, s/e, Santiago de Chile, junio 1997, y
De la Puente, Raúl, Exposición del presidente de la ANEF en el III Encuentro Internacional sobre Modernización del Estado,
Centro de Eventos Diego Portales, Santiago 18 de junio de 1997, en Revista Chilena de Administración Pública N° 16, 1997, p.
77 y ss.
1985, p. 205 y ss.
26 DAVIS, Keith y NEWSTROM, John W., Comportamiento humano en el trabajo. Comportamiento organizacional (Human
Behavior at Work: Organizational Behavior, 1989), editorial McGraw Hill, 8ª . Edición, 3ª . ed. en español, México, 1995, p. 277.
27 En la REVISTA Chilena de Administración Pública Nº 21, 1999-2000, se incluye el artículo del profesor Patricio Orellana, La
participación en el proceso de modernización de la gestión pública chilena, que contiene los planteamientos de lo que fue su
conferencia en este seminario taller.
28 Sobre resultados de las intervenciones de DO, V. FRENCH y BELL, op. cit. p. 164 y ss.
29 Sobre las características de la consultoría de procesos, V. SCHEIN, Edgar H., Consultoría de Procesos. Su papel en el
Desarrollo Organizacional (Process Consultation Volume I, Its Role in Organization Development, 1988), volumen 1, 2a ed., editorial
Addison-Wesley Iberoamericana, U. S. A., 1990, p. 8 y ss.
30 AGRUPACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS FISCALES (ANEF), La Agrupación Nacional de Empleados Fiscales frente
a la Modernización, Santiago de Chile, junio de 1997.
31 También, en este diagnóstico se expresaba que “existe una falta de coherencia entre los planes de modernización y las políticas
de personal ya que éstas últimas no se consideran como parte integral de un mismo proceso. No existen mecanismos objetivos y
transparentes de selección de personal ni sistemas modernos de inducción de éste. La capacitación está limitada sólo a la función
y no orientada a la formación, tecnificación y profesionalización del personal, lo cual permitiría mejorar la calidad de los servicios
públicos con un efectivo plan de reconversión laboral”.
“Las calificaciones o evaluación del desempeño no están orientadas a medir los resultados con metas y objetivos
caracterizándose por su subjetividad y discrecionalidad, hecho que se ha visto agravado desde la introducción del incentivo
individual, el cual ha generado un mal clima laboral y un empeoramiento de las relaciones laborales en los servicios públicos”.
Señalando, a continuación que “no existe una concepción de la remuneración justa que estimule al funcionario y funcionaria y
que retribuya colectivamente los esfuerzos y el aporte a la productividad, a la calidad y al mejoramiento de los servicios, en el
proceso de modernización de la gestión. Los incrementos existentes son insuficientes por el bajo nivel de remuneraciones de los
trabajadores y trabajadoras del sector público”.
32 GORE, Al, Common sense goverment: works better and cost less, New York, Random House, 1995, p. 232.//En SARAVIA, Enrique, La
situación laboral del personal de la Administración pública, Serie Documentos Internacionales, Documento N° 1, 1998, Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), V.http://www.clad.org.ve.

33 V. por ejemplo, BANK, John, La esencia de la calidad total (The essence of total quality management, 1990), fondo editorial Legis,
Colombia, 1993; p. 68; MARIÑO, Hernando, Planificación estratégica de la calidad total, TM editores, Colombia, 1993, p. 91 y
ss., y RODRÍGUEZ, María C., Calificaciones del personal en el ámbito público. Diferentes perspectivas para la formulación de
un nuevo sistema de calificaciones para los trabajadores del sector público, En revista chilena de administración Pública N° 112,
septiembre 1996, p. 77.
34 Esta aspiración se basa en una exitosa experiencia en la IX Región de la Araucanía, en la cual se constituyó el Foro Regional de
Modernización, en el que cabe una activa participación a Manuel Labraña, dirigente de la Asociación Nacional de Funcionarios
del Trabajo (ANFUNCHT), y Presidente del Consejo Regional IX Región ANEF, el cual en conjunto con el Sr. Intendente
Regional, don Oscar Eltit Spielman, suscribieron el 30 de julio de 1999, un Protocolo de Constitución e Instalación del citado
foro. V. ANEF, tríptico, Modernización con participación. Nuevo estilo de gestión pública con relaciones laborales
democráticas, 1999, y LABRAÑA G., Manuel, Foros de Modernización. Un sistema para optimizar participativamente la gestión
de los servicios públicos, s/e, ANEF, 1999.
35 De la Puente, Raúl, Exposición del presidente de la ANEF en el III Encuentro Internacional sobre Modernización del Estado,
Centro de Eventos Diego Portales, Santiago 18 de junio de 1997, //En Revista Chilena de Administración Pública N° 16, 1997,
p. 77 y ss.
36 Este documento ha sido difundido en el sitio web: http://www.modernizacion.cl.
37 Adicionalmente la propuesta de ANEF, consideraba además los siguientes puntos:

La ANEF y su política de personal. Incorporar sistemas objetivos y transparentes de selección e inducción del personal y que
mejoren sustantivamente sus remuneraciones con incentivos colectivos e institucionales; Promover una carrera funcionaria
basada en el mérito, la experiencia, la formación, capacitación y perfeccionamiento. No hay que terminar con la carrera
funcionaria sino perfeccionarla., y Establecer un nuevo sistema de capacitación que promueva la tecnificación y
profesionalización de los funcionarios(as), el perfeccionamiento permanente y el desarrollo personal, para prestar servicios de
mayor calidad a los usuarios.
Política de igualdad de oportunidades. El proceso de modernización del Estado y de la gestión pública tiene que incorporar
la dimensión esencial de género, debe promover la superación de toda discriminación existente, estableciendo una política
transversal e integral y un plan de igualdad de derechos y oportunidades para hombres y mujeres en la Administración pública.

159
VI.
CONCLUSIONES
En este capítulo, se presenta, en primer término, una síntesis de los hallazgos que se estiman más
relevantes relacionados con la gestión participativa que se ha pretendido implementar en la
Administración pública en el marco del proceso de modernización de la gestión pública en Chile.
A continuación, se indican diversas consideraciones y opciones que, desde la perspectiva del DO,
persiguen contribuir tanto a identificar elementos para comprender y explorar respuestas a las
brechas, carencias y limitaciones constatadas como a fundamentar nuevas intervenciones.
La segunda parte y final, en cambio, persigue dar cuenta del grado de respuesta de las interrogantes
que guiaron este trabajo e informa sobre el cumplimiento de los objetivos comprometidos al inicio
de este proyecto, para culminar refiriéndose, brevemente, a los elementos considerados por el autor,
orientados a facilitar un proceso de auto-evaluación del proceso de investigación.
Alcances y Desarrollo de la Participación

Síntesis
Como cuestión previa, se estima pertinente advertir que la realidad estudiada, como todo proceso
social, ha evolucionado desde el momento en que se aplicaron las encuestas y es natural que se
adviertan avances y retrocesos en ciertos organismos en particular, cuyas realidades, por cierto, serán
diferentes a lo que aquí se expondrá, en razón de lo cual, las conclusiones que siguen deben
entenderse como rasgos característicos aplicables a la mayoría de los servicios públicos, pero a
ninguno de ellos en especial.
Asimismo, como todo diagnóstico, el énfasis descriptivo se centra en los aspectos más débiles a fin
de orientar las reflexiones o la profundización de nuevas investigaciones, así como a facilitar la
determinación de intervenciones.
Cabe tener presente, además, que las conclusiones que se resumen a continuación fueron validadas a
través de distintos talleres que se realizaron con la dirigencia de la Agrupación Nacional de
Empleados Fiscales (ANEF), cuyo diagnóstico a partir de las percepciones de los dirigentes de
asociaciones de funcionarios, fue sintetizado en torno a los siguientes aspectos: falta de credibilidad,
temor, falta de contenidos, alienación, falta de probidad y transparencia y desesperanza.
Si bien por causas ajenas a nuestra voluntad, se dificultó hacer lo propio con el personal directivo,
profesional y de otros estamentos de funcionarios de los servicios públicos que formaron parte de
esta investigación, 1 las entrevistas y variadas referencias a otros estudios a que se ha hecho mención
en este trabajo, dejan de manifiesto que estas conclusiones son válidas.
Las propias autoridades de Gobierno, en todo caso, a propósito de los resultados de estudios
efectuados entre el personal de la Administración pública, han validado estas imágenes, por cierto,
mayoritariamente, negativas.
A modo de ejemplo, Mario Marcel (1997), actual Director de Presupuesto (2000), y ex Secretario
Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, ha planteado que esas
investigaciones “han revelado una baja autoestima, desconfianza respecto de las autoridades y un
marcado escepticismo frente a las posibilidades de cambio”, señalando a continuación que “si bien
los funcionarios reconocen a la modernización de sus instituciones como un proceso real e
inevitable, aún la enfrentan con desconocimiento, incertidumbre y temor …”. 2
Adicionalmente, los resultados de esta investigación han reafirmado, en lo pertinente, las

conclusiones del estudio de clima organizacional en la Administración pública chilena que realizó el
Instituto de Sociología de la Universidad Católica (1996). Al respecto, el profesor Darío Rodríguez,
refiriéndose al mismo, señalaba que el clima del sector público chileno podía ser caracterizado como
de crisis de la cultura organizacional; aumento de las expectativas; alto nivel de conflicto; falta de
incentivos; deterioro de la autoestima; desvalorización de la imagen del funcionario público y de la
administración fiscal, y de crisis de liderazgo institucional, apreciándose la carencia de lineamientos
compartidos en toda la administración estatal y una falta de credibilidad del liderazgo. 3
Ahora bien, las principales conclusiones de este proyecto de investigación en lo que respecta a la
implementación de la gestión participativa en la Administración pública en el marco del proceso de
modernización de la gestión pública, pueden sintetizarse, desde la óptica de quien ha pretendido
actuar como consultor de procesos, como sigue:
Temor
En la Administración pública chilena, existe temor de expresar opiniones.
La dirigencia de las asociaciones de funcionarios pese a contar con un fuero cualitativamente

superior al que disponen los dirigentes sindicales del sector privado, se desenvuelve en una cultura
caracterizada por el temor y la inseguridad.
Si los dirigentes con fuero y todo tienen temor, es obvio que en el caso de los funcionarios, este
miedo resulte ser más intenso y que se traduzca en mayores niveles de ansiedad.
Las posibilidades de tener un diálogo franco y abierto entre autoridades, dirigentes y funcionarios,
bajo tales condiciones, resultan ser de una extraordinaria precariedad.
Escasa delegación o e m p o we rm e n t
Los resultados de la investigación demuestran que es normal que el poder sea percibido como
concentrado en unos pocos departamentos de cada uno de los servicios públicos.

Capítulo VI. Conclusiones 161
Esta falta de distribución de la autoridad o empoderamiento, por los bajos o nulos niveles de
discrecionalidad para decidir, como el acceso a los medios de información y las dificultades para
lograr un nivel de flexibilidad que facilite la adecuación permanente y la creatividad que lo haga
posible, también afecta el compromiso con la productividad, porque se distraen esfuerzos y se
favorece la competencia interdepartamental para obtener recursos afectando el cumplimiento de la
misión y de los objetivos institucionales. 4
El centralismo y las dificultades por avanzar a mayores niveles de descentralización representan uno
de los más importantes desafíos para el recién iniciado gobierno del Presidente Ricardo Lagos. Si
bien Chile en las últimas décadas ha dado distintos pasos en esa dirección, unánimemente se
reconoce que éstos son aún insuficientes. 5
Complementariamente, la investigación ha revelado que existen varios aspectos que limitan el

compromiso del personal como para implementar un adecuado proceso de gestión participativa. Por
ejemplo, no es común que los funcionarios ayuden a formular las metas y objetivos de sus
dependencias, ni tampoco, es una práctica habitual el que se felicite al personal por un buen
desempeño.
Sobre este tema, Doz y Thanheiser, plantean que probablemente el cambio más difícil e importante
de lograr en organizaciones con un estilo burocrático sea el “disminuir el enfoque de ‘mando y
control’ (conducta autocrática) para dar paso a un enfoque de ‘delegación (conducta de capacitación)
que permita movilizar la inteligencia, creatividad y energía de un gran número de funcionarios”. 6
Autoritarismo
En directa relación con la constatación del apartado anterior, la investigación ha dejado de
manifiesto que la realidad de los servicios públicos está muy alejada de las prácticas comunes de
gestión participativa en materia de consultas y toma de decisiones.
Se han advertido limitaciones importantes en materia de innovación e iniciativa, generalmente,

aspectos clave y consustanciales de una gestión participativa. Por ejemplo, el estudio mostró, que la
innovación y las buenas ideas no son criterios de promoción clave, así como tampoco se aprecia el
que los servicios propicien y cuenten con sistemas de sugerencias y cuando los encuestados
informaron que éstos existían, inmediatamente, agregaban que, en la práctica, los mismos no
funcionaban.
La investigación mostró que, en general, en la Administración pública, las jefaturas, en general, no

dejan que el personal determine como llevar a cabo su trabajo y, por ende, éste carece de espacios
para desarrollar su autonomía.
En los servicios públicos, los jefes no estilan consultar las decisiones importantes con sus
subordinados, ni tampoco es común que el personal participe en decisiones relevantes y, en general,
no se pide su opinión para tomar decisiones, constatación que reafirma las conclusiones del estudio
de la Universidad Católica cuando a propósito de la toma de decisiones, concluye que ésta: “aparece
como algo muy lejano a los funcionarios de la Administración pública, lo que los transforma en
Tesis para optar al grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

grupos carentes de dominio, demasiado dependientes e ignorantes de algo tan central como la toma
de decisiones”.
Situación que, por cierto, no ha sido desconocida por las autoridades de Gobierno, las cuales se han
informado acerca de esta debilidad a propósito de los resultados de diversos estudios efectuados en
el sector público y sobre los que Mario Marcel (1997), ha manifestado que “en buena medida las
aprensiones de los funcionarios se fundan en las actitudes y prácticas de los directivos”, pues, si bien
algunos contarían con la experiencia, vocación y aptitudes para conducir un proceso de
modernización institucional, “las capacidades del conjunto de los cuadros directivos del Estado son
aún limitadas”, ya que “entre estos sectores tiende a primar la jerarquía, el autoritarismo y la defensa
del poder burocrático por sobre el liderazgo, la cooperación y el manejo de técnicas de gestión
moderna”. 7
Sobre el autoritarismo, Jorge Etkin, plantea que el mandamiento de la ética autoritaria, “es que «si
algo es bueno para la empresa, también lo es para el integrante», incapaz de saber qué es lo bueno
por sí mismo. Esta incapacidad también lo inhibe de hacer críticas al sistema. Se establece el culto a
la obediencia debida, típica de sistemas totalitarios, también llamados «instituciones totales». Ser
virtuoso es ser obediente. Es la «autoridad» corporizada en la figura de los funcionarios, quienes
definen el bien supremo o común, y es ella misma quien prescribe las normas y las leyes de
comportamiento”.
Para Etkin, en la ética autoritaria “la búsqueda de sus metas justifica ejercer todo el poder necesario
incluyendo el recurso a las fuentes irracionales de la autoridad, como el temor, la ansiedad y la
impotencia. Las organizaciones con relaciones perversas le temen al juicio racional y la crítica, por lo
que buscan la sumisión emocional de sus integrantes”. 8
Dificultades de Comunicación
En el conjunto de servicios de la Administración pública, la información requerida fluye lentamente,
lo cual resiente las posibilidades de comunicarse e intercambiar información sobre propósitos y
medios para alcanzarlos, y se afecta la posibilidad de generar y fortalecer la voluntad para la acción
coordinada entre personas y grupos.
En los servicios públicos, es común que existan problemas de comunicación oportuna, lo que,
también, repercute en dificultad para coordinar esfuerzos entre unidades y así alcanzar metas
comunes.
Los sistemas de comunicaciones presentan diversas deficiencias que obstaculizan la implementación

de un proceso de gestión participativa. Entre éstas, se constató una amplia coincidencia en calificar
como inadecuados los canales de comunicación institucionales que, en general, impiden enterarse en
el momento oportuno de lo que está pasando; no fomentan el intercambio abierto de ideas y, en
general, los funcionarios no disponen de información actualizada sobre lo que se espera de su
trabajo.

Al respecto, una de las disfunciones de la burocracia identificadas por Robert Merton, es el exceso
de formalismo y la persistencia en documentar las comunicaciones, a la cual también cabe agregar la
disfunción que se traduce en la despersonalización de las relaciones entre los funcionarios, aspectos
de la mayor relevancia a efectos de comprender las razones profundas de las dificultades de
comunicación observadas en la administración estatal cuyo modelo de organización y gestión
mayoritariamente se inspira en un esquema de carácter burocrático. 9
Resulta paradojal y hasta anacrónico en un momento en que el desarrollo de las tecnologías de

información ha permitido un crecimiento espectacular de la informática que a nivel de empresas se
ha traducido en que “ahora la información se recopila, analiza y aplica en toda la organización”, y
que incluso se habla del surgimiento de “una especie de democracia de la información corporativa”,
10
nuestra Administración pública continúe con prácticas que favorecen el secretismo que alcanza
ribetes absurdos. 11
No obstante y afortunadamente, tal vez sea esta una situación en vías de extinguirse por efecto de la
reciente incorporación del artículo 11 bis a la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado (por el artículo 1º, Nº 7 de la Ley Nº 19.653), el cual ha
establecido que la función pública debe ejercerse “con transparencia, de manera que permita y
promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que
se adopten en ejercicio de ella”, asegurando que “son públicos los actos administrativos de los
órganos de la Administración del Estado y los documentos que les sirvan de sustento o
complemento directo y esencial”.
Alienación y falta de contenidos

A propósito del proceso de modernización de la gestión pública, la investigación advirtió una
relevante paradoja, en el sentido que, si es un hecho indiscutible que las instituciones están
permanentemente en una dinámica de cambios y, mayoritariamente, no se comprende este proceso,
los funcionarios no están actuando consciente y menos proactivamente (como agentes de cambio,
por ejemplo), frente al mismo. Su participación en un proceso de modernización que se supone en
plena marcha, al tenor de lo constatado, resulta en extremo pasiva y alienante.
Esta alienación está determinada principalmente por el patrón o estado psicológico que Blauner
identifica como «sensación de impotencia o incapacidad para influir en la situación laboral». 12
Como se explicó en el capítulo anterior, las acciones de intervención concordadas con ANEF en el
marco de este proyecto de investigación, al menos en lo que concierne a los dirigentes de
asociaciones de funcionarios afiliados a la misma, han contribuido a modificar esta lamentable
situación.
Las diversas constataciones de este estudio, han revelado que la superestructura sindical del sector
público representada por la dirigencia de ANEF, se ha posicionado lenta y sostenidamente en
estos temas hasta llegar a formular propuestas complementarias e inclusive como era el deseo de
sus dirigentes, hasta el punto de adelantarse al propio Gobierno, al proponer el establecimiento de
Foros nacionales, regionales e institucionales para trabajar la temática de la modernización. Sin

embargo, es evidente que en lo concerniente a la realidad de los servicios públicos propiamente tal,
se aprecia un gran desconocimiento sobre los alcances, significados y potencialidades de la gestión
participativa en todos los estamentos de personal, incluidos, por cierto, los directivos y los propios
dirigentes de asociaciones de funcionarios a nivel institucional.
En forma similar, pero a nivel país y tanto en lo que se refiere a participación ciudadana (relación de
la Administración con usuarios de servicios públicos), como en lo que concierne a gestión
participativa (relación de la Administración con funcionarios), no existen dudas de que todavía falta
avanzar mucho más en educación y formación. 13
Falta de transparencia y probidad

Aun cuando este es un tema que no fue planteado expresamente en el desarrollo de esta
investigación, la fuerza de la expresión de la dirigencia de ANEF en cuanto a esta temática, hace
imprescindible relevar la circunstancia que la mayoría de los dirigentes de asociaciones de
funcionarios estiman que existe insatisfacción en cuanto a transparencia, además de advertir ciertas
prácticas reñidas con la ética que afectan las relaciones interpersonales en la Administración pública,
especialmente, en la falta de probidad, equidad y de credibilidad de las autoridades. Estas imágenes
son extraordinariamente graves, y no cabe aquí simplificar o minimizarlas en atención a eventuales
motivaciones políticas o de otro orden (un porcentaje significativo de los dirigentes de asociaciones
de funcionarios son militantes o simpatizantes de los mismos partidos políticos de las autoridades de
Gobierno), ni tampoco cabe soslayarlas por no haber sido éste un aspecto considerado
especialmente por esta investigación.
El tema ha constituido una preocupación nacional en los últimos años y son numerosos los casos
que, periódicamente, han remecido la opinión pública, todo lo cual ha contextualizado la reciente
dictación de la Ley Nº 19.653 (publicada en el diario Oficial de 14 de diciembre de 1999), sobre
probidad administrativa aplicable a los órganos de la Administración del Estado, cuyas disposiciones
son tan estrictas y restrictivas que ha sido el propio Contralor General de la República quien ha
debido informar al Presidente de la República y al Parlamento respecto de la necesidad de aclarar
sus disposiciones antes de que se promulgue la reglamentación complementaria que haga posible su
plena vigencia y operatoria consiguiente.
Desconfianza y desesperanza
En la Administración pública se aprecia una falta de franqueza en las relaciones entre funcionarios y
jefaturas, como el hecho que no sea habitual que los funcionarios expresen abiertamente su
desacuerdo con sus jefes, y que la gente en los servicios no se tenga mucha confianza y porque no
hay acciones institucionales que alienten a los funcionarios a decir lo que realmente piensan y a
señalar en lo que están en desacuerdo.
De acuerdo con Schindler y Thomas, la investigación reciente ha identificado cinco dimensiones que
subyacen el concepto de la confianza, las que ordenadas de mayor a menor valor, conforme a la
percepción de las personas, son: la integridad (honestidad y veracidad); la capacidad (conocimiento y

habilidades técnicas e interpersonales; la consistencia (confiabilidad, previsión y buen juicio para el

manejo de situaciones); la lealtad (buena voluntad para proteger y dar la cara por una persona), y la
apertura (buena voluntad para compartir libremente ideas e información). 14
Al respecto, se estima pertinente señalar que para el profesor Eduardo Acuña, la confianza es una de
las condiciones básicas para el manejo constructivo de las emociones, pues la misma, permite a
directivos y colaboradores, “disponer de la seguridad que la apertura a comunicar emociones
complejas será bien recibida y no dará lugar a represalias ni a maniobras políticas”. 15
En general, los resultados de la investigación indican que los funcionarios no advierten la posibilidad
cierta de cambios y de ahí su desánimo y desmoralización.
Sobre esta constatación, se estima tener presente que la «esperanza», según Quy Nguyen Huy, es uno
“de los atributos de la inteligencia emocional, e implica la creencia de que contamos tanto con la
voluntad como con los medios para alcanzar nuestras metas. Nos protege contra la apatía y la
depresión, y fortalece nuestra capacidad para soportar la derrota y perseverar en la adversidad”. Para
este autor, diversas investigaciones han demostrado que “las personas se motivan gracias a la
psicología de la esperanza, es decir, la expectativa y el deseo de que nuestra situación laboral a futuro
será mejor que la actual (o al menos igual de buena)”. 16
A mayor abundamiento, el estudio de la Universidad Católica, a propósito de las conclusiones de la

variable «ambiente de trabajo», planteaba que “la buena calidad de las relaciones interpersonales no
es una realidad percibida masivamente por los funcionarios”, aun cuando, en general nuestro estudio
reveló que se aprecia compañerismo entre los colegas de trabajo y que los niveles de desconfianza,
preferentemente, se dan en las relaciones entre directivos y personal, más que en los funcionarios
entre sí; en la actualidad, la plena vigencia del incentivo individual que estableció la Ley Nº 19.553, se
ha convertido en un formidable obstáculo para pensar en una gestión participativa, pues liga los
resultados de las calificaciones a un incentivo monetario, con un claro sesgo neotaylorista que
favorece sólo a algunos funcionarios, con lo cual se alienta la competencia e inclusive hasta cierto
nivel de canibalismo en las relaciones interpersonales de los funcionarios, contrariando la
colaboración que supuso la propia decisión gubernamental de avanzar hacia una gestión de calidad,
al instaurar el Premio Nacional a la Calidad a los servicios públicos.
Al respecto, los principales exponentes de la calidad total coinciden en señalar como gran obstáculo
en la implementación de un sistema de calidad total, el que las organizaciones continúen con
evaluaciones individuales de rendimiento, 17 alentando en cambio la instauración de sistemas
colectivos acordes con equipos de trabajo en que no interesa la competencia entre empleados y
departamentos, sino la colaboración de todos los miembros de la empresa en pro de su visión y
misión institucionales.
La propia ANEF que, en principio, concordó con el Gobierno este nefasto sistema, hoy plantea la
necesidad de derogar el incentivo que estableció la Ley Nº 19.553, proponiendo, en cambio, su
reemplazo por un nuevo incentivo, pero de carácter institucional, grupal o colectivo.
Prosiguiendo con la síntesis de las constataciones de este estudio, cabe señalar que los dirigentes de
las asociaciones de funcionarios perciben que el clima laboral no puede calificarse como de apoyo
mutuo y plantean que existe temor en los jefes para hablar franca y abiertamente entre sí, además de

advertir una falta de buenas relaciones humanas entre la Administración y los funcionarios;
apreciaciones que, por cierto, sólo son rechazadas por los directivos.
En semejante contexto, parece oportuno concluir que el clima de trabajo en los servicios públicos,
impide desarrollar lo mejor de los funcionarios.
Este desalentador panorama, incide en la posibilidad cierta de iniciar un proceso de gestión

participativa sustentable, y que, de todas formas, requiere fundamentarse en una confianza franca y
abierta entre directivos y el personal de los servicios.
Por tanto, en la Administración pública no se aprecian niveles de confianza mínimos como para que
sea viable la utilización de un proceso de gestión participativa.
Para Stephen Covey, “cuando la confianza es elevada, nos comunicamos fácilmente, con poco
esfuerzo y en el acto. Aunque cometamos errores, los demás seguirán captando nuestro mensaje.
Pero cuando la confianza es escasa, la comunicación requiere mucho tiempo y se hace fatigosa,
ineficaz y extremadamente difícil”. 18
Esta falta de confianza en las relaciones interpersonales, es un hecho extremadamente preocupante,

pues, la misma, puede, inclusive llegar a comprometer hasta el nivel de competitividad del país. Para
Francis Fukuyama, “una de las lecciones más importantes que podemos aprender del análisis de la
vida económica es que el bienestar de una nación, así como su capacidad para competir, se halla
condicionado por una única y penetrante característica cultural: el nivel de confianza inherente a esa
sociedad”. 19
En todo caso, la desconfianza advertida en las relaciones interpersonales en la Administración

pública por este estudio, es coherente con los resultados de la encuesta PNUD aplicada en Chile en
1999, que señalan que “casi un tercio de los entrevistados afirma que, en general, se puede confiar en
las personas. En cambio, un 63% de las personas manifiesta desconfianza”.
Para el PNUD, “la existencia de confianza social es un factor crucial para el buen desarrollo de la
vida colectiva. Ni la convivencia en el barrio, ni en el mercado ni las instituciones públicas pueden
funcionar adecuadamente sin este «clima de confianza». Pero, como ha señalado el Informe de
1998, estos lazos de confianza son precarios en Chile”, 20 lo cual obstaculiza las posibilidades de
establecer relaciones abiertas y fluidas como el poder crear acuerdos de cooperación en la sociedad
en general, y por ende en la administración pública, en particular.
Diagnóstico de la Política y Orientaciones

en materia de Participación
Síntesis
En este apartado se resumen las principales conclusiones de la investigación relativas a evaluar el

cumplimiento de las políticas, programas, e instructivos oficiales que ha elaborado el Gobierno en
torno o con estrecha vinculación con esta temática, como el Plan Estratégico de Modernización; el

Programa de Calidad de Servicio y Participación Ciudadana; las Bases y Guías del Premio Nacional a
la Calidad de los servicios públicos, más otros resultados que fluyen del análisis de las respuestas a
interrogantes relativas a averiguar sobre el grado de difusión de técnicas de gestión participativa,
como de las respuestas a preguntas dirigidas a conocer la percepción respecto del funcionamiento de
algunas instancias formales de participación que contempla la actual institucionalidad legal y
administrativa.
Deficiencias de las instancias de participación

De acuerdo con la opinión de los encuestados, la generalidad de los servicios públicos había
constituido instancias de trabajo de carácter informativo y consultivo.
Sin embargo, su funcionamiento fue percibido, mayoritariamente, como insatisfactorio. Ello, por
cuanto los directivos y los jefes no practican la participación, lo cual atenta contra las bases
fundamentales para implementar un proceso de gestión participativa.
Complementariamente, si bien el Gobierno ha instruido expresamente a los directivos de la

Administración pública sobre la necesidad de que definan claramente el grado de participación que
en cada servicio público se estimulará, en la práctica, los resultados de las encuestas revelan que tal
directriz no se ha cumplido.
Finalmente, la mayoría de quienes fueron entrevistados concuerda en que el estado de avance hacia
una gestión participativa es incipiente o que, derechamente, éste aún no se ha iniciado.
Inexistencia de visión compartida

En general, en los servicios públicos no existe una visión compartida, y salvo el círculo más próximo
a los niveles directivos, los demás estamentos del personal de los servicios, desconocen y no han
participado en la definición de la visión y misión institucionales.
La extrema gravedad de esta deficiencia, también advertida en el estudio de la Universidad Católica,

así como la forma en que podría avanzarse hacia el cierre de esta brecha queda de manifiesto en la
selección de algunos pensamientos de expertos en cambio y aprendizaje organizacional que se
indican a continuación.
Para Peter Senge, “una visión compartida no es una idea… es una fuerza en el corazón de la gente,
una fuerza de impresionante poder… cuando la gente comparte una visión compartida está
conectada, vinculada por una aspiración común…” La visión compartida, “es el primer paso para
permitir que gente que se profesaba mutua desconfianza comience a trabajar en conjunto”. 21
Sin visión no hay tensión o energía creativa, 22 la cual proviene de ver con claridad dónde queremos
estar (nuestra visión) y nos indica la verdad acerca de dónde estamos (nuestra realidad actual). Las
visiones compartidas “surgen de las visiones personales. Si muchos tienen visiones personales que se

traslapan unas con otras, se desarrollará una visión compartida que los atraiga y estimule, con lo que
se inclinarán a poner a trabajar su energía para conseguir los resultados deseados”. 23
De acuerdo con Grouard y Meston, “la visión indica la dirección en la cual el cambio va a efectuarse
y la finalidad que persigue. Es el elemento estable del proceso, el que lo guía durante su desarrollo.
Dentro del fenómeno caótico que es el cambio, la visión suministra una señal para guiarse”. 24
Según Margaret Weathley, el impacto de la visión en la potencia energizadora de la organización aun

cuando no es directamente observable, resulta similar a lo que los científicos estudian como campos
invisibles de fuerzas que estructuran el espacio, pues influye sobre el comportamiento de los
empleados, más que un simple mensaje sobre un futuro deseado. 25
Para crear una visión compartida resulta imprescindible contemplar una etapa de retroalimentación
que, según Wheatley es la más importante intervención que realiza un consultor. 26 Para Daniel
Goleman, “la retroalimentación es el alma de la organización…, sin retroalimentación la gente está
en las tinieblas”. 27
Por último, la retroalimentación, según Bowers y Franklin, a propósito de la referida a las encuestas
y que se aplicó en el trabajo desarrollado con los dirigentes de asociaciones de funcionarios de
ANEF, “es un modelo que considera a las personas como individuos racionales y cognoscitivos que
procesan la información. Además, cuando existen diferencias entre las percepciones de una persona,
estas diferencias actúan como fuentes de motivación. La nueva información conduce a nuevas
percepciones que pueden estar en conflicto con las antiguas. De esta manera, la nueva información
se convierte en una fuerza para cambiar las percepciones y las acciones”. 28
Falta de credibilidad.
Brecha entre el discurso y la realidad
El desarrollo de esta investigación demostró, una y otra vez, que existe una enorme brecha entre el
discurso de las autoridades de Gobierno y directivos públicos y la realidad percibida por los
funcionarios.
Para el profesor Darío Rodríguez, “gran parte de los jefes de la Administración pública manifiestan
que es bueno delegar y que a ellos les gusta hacerlo. Sin embargo, cuando se interroga a los
subordinados de esos mismos jefes, aparece otra realidad. El esquema burocrático de las
reparticiones públicas se encuentra muy arraigado y los jefes, aunque reconozcan las bondades de la
delegación del poder, aunque digan creer firmemente en la participación, en la práctica tienen
grandes dificultades para hacer efectivas sus intenciones participativas o de delegación. Podríamos
decir que, en este aspecto, existe una intención cada vez más difundida, pero falta todavía la acción
que acompañe a esta intención. Es evidente que esta contradicción notoria entre discurso y acción
contribuye significativamente a la falta de credibilidad en el liderazgo. El tema de la participación se
trata de manera ideológica. Todos o la mayoría de los jefes dicen considerar la participación como
algo valioso, pero son muy pocos quienes realmente permiten que sus subordinados participen. Algo
semejante sucede con la delegación, y todo esto, unido a la falta de consistencia señalada
anteriormente, contribuye a crear este ambiente de falta de credibilidad”. 29

Esta situación siguiendo a John Kotter, es extremadamente preocupante, porque una de las formas
más poderosas de comunicar una nueva dirección, es a través del comportamiento, y “nada es más
nocivo para comunicar una visión de cambio que el que parte de sus principales representantes se
comporten de manera inconsistente con esta visión”, pues “decirle a la gente una cosa y
comportarse de manera diferente constituye una excelente forma de socavar la comunicación de una
visión de cambio”. 30
En el mismo sentido, Stephen Covey plantea que si se intenta utilizar estrategias y tácticas
manipuladoras para lograr que los demás hagan lo que uno quiere pero al mismo tiempo nuestro
carácter tiene defectos o nuestra capacidad es dudosa no podrá alcanzarse un éxito perdurable.
Más allá de la retórica y de las buenas intenciones, si uno resulta ser poco digno de confianza o no lo
es en absoluto, no existen cimientos sobre los cuales poder construir un éxito permanente. 31
Complementariamente, Jaime Maristany, advierte que “quienes predican algo y obran lo contrario
pierden el apoyo de las personas que las rodean en la organización”. 32
En el mismo sentido, Jack Welch, director ejecutivo de General Electric, ha expresado el desafío que
conlleva cerrar la brecha de la confianza, con las siguientes palabras:
La confianza goza de un tremendo poder en una compañía. El personal no rendirá al máximo a no ser
que crea que se lo trata con justicia, que no existe amiguismo y que todo el mundo tiene su oportunidad.
La única manera que conozco de crear este tipo de confianza consiste en presentar tus valores y dejar de
hacer lo que quieras. Uno debe hacer lo que dice que hará, haciéndolo de forma persistente, a lo largo del
tiempo. 33
A mayor abundamiento, las conclusiones de esta investigación, han reafirmado los resultados del
estudio de la Universidad Católica cuando a propósito de la opinión de los encuestados sobre la
participación, se concluía que “se puede dar cierto escepticismo en este tema, por cuanto a nivel de
discurso de las autoridades superiores de la Administración pública se habla de «desarrollar el trabajo
en equipo» y «buscar la participación de la gente en la gestión», sin embargo, en la práctica los
funcionarios perciben que se sigue administrando sobre la base de un liderazgo burocrático
tradicional”.
Ahora bien, esta falta de credibilidad de las autoridades, afecta la posibilidad cierta de emprender un
cambio profundo en la Administración pública.
Para Peter Senge, las inconsecuencias de juicio y de conducta son extremadamente visibles y
producen los denominados “vacíos de confianza”, con lo cual los empleados al constatar el
incumplimiento de los compromisos de los directivos: “no participan en absoluto, o participan
cautelosamente”.
Según Senge, además, de este vacío de confianza, se da otro efecto más sutil que el mismo explica
como sigue: “para que los empleados sientan un compromiso personal con una iniciativa de
transformación, necesitan un nivel relativamente alto de claridad en torno a sus valores y propósitos
personales… las iniciativas de cambio generan la necesidad de más reflexión, así como generan la

necesidad de mayor confianza. Esto significa que ocurre un «vacío de reflexión» si los empleados no
aprenden a reflexionar. Este vacío limitará las posibilidades de entusiasmo genuino y compromiso”.
34
Escasa aplicación de técnicas de participación

La investigación ha permitido concluir que en la Administración pública chilena no existe mayor
aplicación de modalidades informales como de tecnologías para facilitar la participación,
predominando, en cambio, un amplio desconocimiento de la amplia temática y de modalidades que
ofrece la gestión participativa.
Tampoco se aprecian prácticas, sistemas o mecanismos para promover una mayor participación del
personal, incluida la capacitación, y no existen indicadores que permitan evaluar el grado de
participación ni mecanismos orientados a responder rápida y satisfactoriamente a eventuales
iniciativas y sugerencias del personal.
Aún cuando los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), contemplan obligatoriamente la

participación de los funcionarios, ésta prácticamente no ha existido.
En cuanto a los compromisos de modernización que establecían la obligatoriedad de los servicios

públicos de acometer prioritariamente la implementación de instancias de participación, se ha
verificado, según se desprende de lo señalado por las propias instituciones en sus balances de gestión
integral como en las respuestas a las encuestas aplicadas, que sobre este punto no se ha avanzado
mayormente.
Por último, las escasas técnicas participativas que se reconocen en nuestra Administración pública, ni
siquiera alcanzan a cubrir todas las opciones que John Belcher clasifica como de baja participación.35
Si bien para este autor, la participación debe constituir un cambio organizacional respaldado por los
directivos, con una perspectiva de largo plazo y sistemas organizacionales reforzadores, las técnicas
son fundamentales para facilitar un cambio en el estilo de gestión, pues proveen los mecanismos
para inducir a los empleados a involucrarse de manera estructurada. 36
La participación no puede imponerse por decreto

Si bien, nuestro país se ha preocupado de legislar sobre la participación en la gestión pública como
ocurre en el caso de la elaboración y evaluación de los Programas de Mejoramiento de la Gestión
(PMG), así como también lo han hecho otros países como Suecia, Alemania, Noruega y Francia, 37 e
inclusive, Rodrigo Egaña Barahona, actual Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública, ha llegado a plantear la posibilidad de establecer una «Ley de
bases para la participación ciudadana» como “un concepto general de participación que tenga
aplicación distinta de acuerdo a las diferentes situaciones de cada servicio” 38 que, a su juicio,
complementaría la legislación sobre medio ambiente que ya ha formalizado esta participación; en la
práctica, la realidad demuestra que si no existe un verdadero y profundo cambio cultural, cobra plena
vigencia la siguiente reflexión de Philippe Hermel (1990): el discurso, incluso las «consignas», si bien

son importantes, no resultan ser suficientes para su puesta en práctica, puesto que, tal como nos lo
recuerda con toda razón Michael Crozier: «la sociedad no se cambia por decreto». 39
Por último, Edward Lawler contrario a establecer la gestión participativa a través de la legislación,
sostiene que si la participación se trata de imponer mediante una ley, podría llegarse al punto de que
ésta no sea más que “una farsa donde los directivos manipulan a los empleados para no darles un
papel en las decisiones importantes”. 40
Síndrome de la burbuja
La investigación confirmó la apreciación del profesor Wormald cuando, a propósito del estudio de
clima organizacional en el sector público que realizó el departamento de Sociología de la Universidad
Católica en 1996, planteaba la existencia de una clara disociación entre las apreciaciones de los directivos
y los demás estamentos de personal. 41
Las respuestas analizadas, mostraron consistente y permanentemente una postura de los directivos,
optimista y siempre positiva que contrasta con la percepción mayoritaria del resto de los
funcionarios y, por cierto, de los dirigentes de asociaciones de funcionarios. Estas diferencias de
apreciación se dan a propósito de la creación de instancias de participación, la elaboración de
reglamentos de calificaciones y cuando se consultó si en los servicios existían las condiciones y si se
favorecían, en general, mayores niveles de autonomía e innovación.
La investigación ha proporcionado evidencia como para sostener que en los casos en que se dio una
opinión más favorable a nivel de servicios, la misma pudo haber sido influida por el grupo objetivo
específico de funcionarios a quienes se les administró la encuesta y su lógico mayor acercamiento y
compromiso con la visión y gestión de los directivos, por lo que es alta la probabilidad que se
cumpla la hipótesis de que un volumen mayor de encuestados, necesariamente, tendrá que traducirse
en una acentuación de la opinión crítica.
Por tanto, se puede afirmar que los directivos públicos, en general, tienden a encerrarse en sus
visiones optimistas y ajenas a la realidad, creyendo que efectivamente se ha avanzado en la
modernización como en mayores niveles de participación funcionaria con lo cual se recrea un efecto
de tipo “burbuja” que los aísla y les impide hacerse cargo de las evidentes limitaciones que enfrenta
el proceso.
En la terminología de Peter Senge, este efecto que aquí se ha denominado “síndrome de la burbuja”,
puede asemejarse a lo que este autor concibe como una barrera para el aprendizaje, en razón de lo
cual se estima pertinente considerar que el mismo puede ser analizado con la ayuda de arquetipos
sistémicos que contribuyan a descubrir las estructuras subyacentes y los rizos reforzadores (feedback
loops) que tienden a perpetuarlos y transformarlos en verdaderos círculos viciosos. 42

Directivos y carencia de Liderazgo

Hasta el momento, la investigación ha acumulado evidencia que permite afirmar que una de las
razones principales que permiten explicarse el por qué los esfuerzos modernizadores y en pro de
avanzar hacia un estilo de gestión participativo no han logrado los resultados deseados, se relaciona
con las posturas que asumen los directivos, responsables del proceso, los cuales, en general, no
creen en la participación y son muy autocráticos.
Adicionalmente, la investigación determinó que en cuanto a las causas que explicarían la falta de
desarrollo de la gestión participativa, los encuestados se pronunciaron, mayoritariamente, por señalar
que ello obedecía a una falta de voluntad de los directivos y de las jefaturas; por la desinformación
acerca de sus propósitos y alcances, y por la desmotivación de los funcionarios.
De ahí, entonces, que sea posible sostener que la modernización de la Administración del Estado,
en lo que concierne a la participación, se ha caracterizado por no presentar una conciencia
mayoritaria entre quienes tienen el deber de traducir las orientaciones, principios y directrices
gubernamentales jefes y equipos directivos superiores respecto de la necesidad real y urgente de
involucrar a la gente: usuarios (clientes) y personal (funcionarios), en este proceso; pues se vive de
un discurso que no resulta coherente con la realidad.
Si bien, en general, se reconoce la importancia trascendental de involucrar a usuarios y a

funcionarios, en la práctica, no existe mayor participación de estos importantes actores. Esta
situación resulta ser un proceso lento y gradual que contribuye a erosionar la confianza de los
funcionarios, de sus dirigentes y de parte de la población, lo que repercute en que éstos se muestren
cada vez más escépticos respecto del verdadero compromiso de los gobernantes con el cambio y la
modernización.
Tampoco, se aprecia que encuentren adecuados espacios para expresar su opinión y aportar a este
proceso, las organizaciones de profesionales, comunitarias, empresariales, sindicales y otras, que bien
podrían retroalimentar positivamente la modernización que, en definitiva, preocupa y afecta a todos los
sectores del país. 43
La importancia de los directivos en la modernización y en la implementación de una gestión

participativa puede apreciarse en la afirmación de Henry Mintzberg acerca de que ningún trabajo es
más vital para una sociedad que el correspondiente a un directivo. Según este autor, “es el directivo
quien determina si nuestras instituciones sociales nos sirven o si malgastan nuestro talento y nuestros
recursos”. 44
Para el profesor Eduardo Acuña, a los directivos también les cabe una gran responsabilidad en lo
que concierne al cambio cultural que importa “una mayor permeabilidad para la expresión y
recepción de emociones asociadas a conflictos, insatisfacciones y frustraciones”. Según este
profesor “las autoridades tienen un papel central en las emociones, su capacidad para reconocer y
permitir la comunicación de estados afectivos en sí mismo y en sus colaboradores es fundamental
para poder abordar y resolver dichos estados”. 45

Para Edward Lawler, “los directivos de la mayoría de las compañías representan el mayor obstáculo
para la adopción de la gestión participativa y la mayor oportunidad para el cambio”. Para este autor,
el factor más importante para la creación de organizaciones participativas, es contar con “gerentes
con la capacidad y la voluntad de impulsar la transformación”, de modo que puedan impulsar
cambios fundamentales en la gestión. 46
Sobre la importancia del directivo en el sector público, José Sulbrandt (1996), coordinador del área
de gerencia social en el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), ha planteado que “dado el tiempo que necesita para madurar un cambio
cultural profundo, es necesario poner todo el esfuerzo en los aspectos organizativos, funcionales y
en los de conducción y gestión. En este sentido, el servidor público y, en particular, el directivo, es la
pieza clave de la transformación. Cualquier reforma que se quiera introducir, por parte de los
gobernantes, tiene que hacerse en consulta con los funcionarios, en un proceso de comunicación
que va desde la cumbre de la jerarquía hasta abajo, y desde abajo hasta el tope, en una doble cadena
de transmisión”.
Según Sulbrandt, “algunas de las medidas, más directamente relacionadas con estas
transformaciones, ya se están implementando en varios países. En primer término, se está iniciando
un proceso de capacitación adecuada al nuevo sistema. En relación con los directivos, no se trata de
una capacitación normal y tradicional; no se trata de formar a un gerente orientado a dirigir,
utilizando básicamente órdenes y directivas desde su posición de mando, sino de uno orientado a
dirigir mediante una gestión participativa, de generación de consensos y de acuerdos, utilizando,
entre otras, las técnicas de negociación y de manejo de conflictos, preocupándose de servir al
ciudadano, etc. Es un gerente distinto y necesita una capacitación absolutamente especial, diferente
a todo lo que tradicionalmente ha sido la capacitación”. 47
Para Carles Ramió, uno de los aspectos más importantes para mantener y reforzar una cultura, es el
papel de los directivos públicos, quienes a “a través de sus acciones a nivel de gestión y a nivel
simbólico, fijan las normas no escritas que transmiten al resto de la organización”. Para Ramió, “son
estos actores los que emanan buena parte de los valores e ideología organizativa y son sus
actuaciones las que con el tiempo configuran la mitología de la organización”. 48
En nuestro país, y según la propia confesión de un directivo público de los dos últimos gobiernos de
la Concertación, la gerencia pública “es un ejercicio de intuición y de improvisación. Hoy día, en
Chile, asumir la dirección de una institución pública es parecido a lo que sucede a una persona
cuando se convierte en papá o mamá, de pronto, la vida cambia porque se siente entre manos una
gran responsabilidad, presente las veinticuatro horas del día…(y) “sin embargo, la mayoría no ha
recibido preparación previa, y el objeto de nuestras preocupaciones no trae instrucciones de
manejo”. 49
En parte, esta situación se ha dado por las evidentes deficiencias que presentan las prácticas de
reclutamiento y selección del personal directivo que, como las propias autoridades de gobierno lo
han reconocido, 50 favorecen la contratación de quienes cumplen con perfiles políticos más que
técnicos, aun cuando existe una cantidad importante de administradores públicos y de otros
profesionales con post grado en políticas, gerencia y gestión pública, a los cuales el gobierno podría
darles la posibilidad de contribuir a mejorar la gestión de las instituciones públicas.

Por último, y como se expresó en el capítulo IV, las orientaciones y prácticas del incipiente
management público chileno, han favorecido aproximaciones neotayloristas y alejadas de visiones que
buscan humanizar el trabajo las que, inclusive, conllevan riesgos que favorecen cuadros si bien no
ilegales, si, indiscutiblemente reñidos con la ética. 51
Además, en Chile si bien existe una importante evidencia acerca de la importancia que las autoridades
gubernamentales dicen conceder al hecho de contar con gerentes que administren eficientemente sus
instituciones, el sesgo elitista de la gerencia en cuanto al rol de liderazgo que denotan sus
conceptualizaciones y actuaciones está todavía muy alejado de una plena comprensión respecto de los
alcances y verdadero significado de las diferencias sustantivas entre lo que hoy se entiende por gerencia y
liderazgo, aspecto crucial en cualquier proyecto de modernización, todo lo cual configura un cuadro
que, en definitiva, atenta contra la esencia de cualquier enfoque que se fundamente en la disciplina
del desarrollo organizacional en general y de la gestión participativa en particular.
Inexistencia de estrategia de cambio

Al tenor de las orientaciones e instructivos gubernamentales, resulta evidente que, desde una
perspectiva macro, el sector público no ha contado con una estrategia para implementar una gestión
participativa, situación que tampoco parece haber sido abordada en ninguna de las instituciones
públicas encuestadas y que formaron parte de esta investigación.
En general, los directivos públicos no han definido clara ni expresamente sus proyectos de
participación y, por ende, tampoco han planteado los supuestos en que éstos se fundamentarían, ni
menos han establecido una estrategia de cambio, y en los pocos casos en que se ha advertido cierta
preocupación, la misma sólo ha sido de orden táctico orientada y centrada más bien a facilitar la
implementación de alguna técnica específica, como los círculos de calidad.
Al respecto, podría tenerse presente la estrategia recomendada por Belcher, 52 que plantea que existe
todo un camino que emprender, el cual, a juicio de este autor, debería contemplar: la concientización
de managers y supervisores; la evaluación de circunstancias y planificación estratégica; el establecer
una evaluación táctica preparación; contemplar el entrenamiento e implementación, y una fase de
calibración, difusión y mantenimiento.
Síntesis de las Conclusiones

La investigación demostró que no se percibe la importancia de la participación, la cual no es
comprendida como un elemento esencial de integración.
La decisión del ex Presidente Frei por avanzar hacia una gestión participativa en 1997, si bien
significó una toma de conciencia por parte de la autoridad respecto de la importancia de la
participación y puede, por tanto, estimarse como un claro avance. Desde una perspectiva histórica,
esta aproximación a la gestión participativa como estrategia de cambio en el sector público, en los
términos en que fue definida por el Gobierno, sólo puede ser calificada como «blanda» o «simple»,
porque restringía la participación de los funcionarios sólo al nivel de sugerencias y, como más, al

establecimiento de círculos de calidad. Conceptualización que, por lo demás, se encuentra bastante

alejada del consenso mayoritario entre los autores en cuanto a estimar que la participación, en
mayor o menor medida, afecta el modo en que se adoptan las decisiones. 53
Asimismo, y conforme al marco teórico que ha servido a este trabajo, tal definición gubernamental
presenta una evidente limitación, pues puede ser entendida sólo como una postura «utilitarista» de la
dirección, con lo cual, inclusive, puede llegar a resentir gravemente la credibilidad y la confianza de
los trabajadores. Además, y siguiendo a Margulies y Black, las organizaciones que operan con tal
enfoque no llegan a cambiar la estructura organizacional ni transforman la cultura organizacional de
modo de promover sostenida y crecientemente mayores niveles de participación. 54
En el mismo año 1997, la promulgación de un programa que después fue difundido como política y
orientaciones en calidad de servicio y participación ciudadana y la posterior dictación de la Ley Nº
19.553 y su reglamento que posibilitó la participación obligatoria de los funcionarios en la
formulación y evaluación de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), si bien
significaron nuevos hitos en pro de mayores niveles de participación, los resultados de esta
investigación han demostrado que, en la práctica, y desde que se aplicó el estudio de la Universidad
Católica (1996), no se ha avanzado mayormente sobre esta materia. En efecto, mantienen plena
vigencia las conclusiones sobre el proceso de modernización, que señalaban que existe la percepción
de que el proceso no ha sido participativo ni difundido entre los funcionarios, principalmente, entre
los menos calificados, y que éste sería el mayor obstáculo al proceso de modernización, porque ha
sido implementado como todo proceso burocrático, es decir, sin la participación de los
subordinados y de manera extremadamente jerarquizada y vertical.
Adicionalmente, la modificación reglamentaria sobre la elaboración de los balances de gestión

integral en enero de 2000, permite concluir que hasta el año 1999, el Gobierno asumía la
participación como un proceso gradual que cada vez se había conceptualizado de una manera más
amplia; luego, y por efecto del cambio de la normativa citada, el énfasis exigido a los servicios
públicos se ha focalizado y restringido a la participación a que obliga la legislación sobre los PMG y
las prioridades iniciales de esta temática que contemplaba específicamente el plan estratégico de
modernización, hoy ni siquiera son mencionadas.
A modo de resumen y a mayo de 2000, se puede sostener que el interés por la participación ha ido
de menos a más, pero que en la actualidad se aprecia una paralización que de no mediar nuevas
iniciativas, podría hasta caer en evidentes retrocesos.
De ahí que sea posible sostener que aún estamos lejos de que las autoridades gubernamentales
reconozcan, plena y totalmente, el legítimo derecho de los funcionarios a participar en el proceso de
modernización. Ello, por cuanto, a nivel de los más reputados tratadistas existe consenso respecto
de que un aspecto clave y distintivo de la participación es la posibilidad cierta de involucrarse o tener
responsabilidad en el proceso de toma de decisiones, aspecto crucial que, sin embargo, no ha estado
presente en ninguno de los esfuerzos de conceptualización que el Gobierno ha formulado hasta la
fecha en relación con esta temática.
Se estima que este es un derecho legítimo, por cuanto las principales entidades mundiales de
asistencia técnica y crediticia a los países en desarrollo, así como los más prestigiosos especialistas,
coinciden en calificar a la participación como la más formidable de las herramientas para producir

cambios culturales consistentes, y para asegurar un real impacto o efectividad de las prestaciones de
servicios en las demandas de la población, especialmente a nivel de los sectores más postergados de
la sociedad, con lo cual, avanzar hacia una gestión participativa es también un imperativo ético.
Potencial de Chile para la Participación

Si bien los resultados precedentes configuran una serie de obstáculos que, objetivamente, impiden
implementar en la actualidad una auténtica gestión participativa en el sector público chileno, el
contexto mundial y local, obliga a que autoridades, funcionarios y usuarios continúen avanzando,
idealmente, de manera concertada en pro de mayores niveles de participación, tanto en lo que
concierne a participación ciudadana como en el ámbito de la gestión participativa (funcionarios),
pues no hacerlo será una grave irresponsabilidad que más temprano que tarde, terminará por afectar
la competitividad del país y por cierto, también contribuirá a un mayor deterioro en el nivel de vida
de nuestros habitantes.
Según el PNUD, “el buen gobierno para un Desarrollo Humano Sustentable requiere mecanismos
fuertes que permitan a la gente participar en la política, en el gobierno, en el sector privado y en
organizaciones de la sociedad civil”, para este organismo internacional: “En América Latina son
necesarias nuevas organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil. Así como también arreglos
institucionales para desarrollar las capacidades humanas. Las más importantes son aquellas
organizaciones que provean educación en valores cívicos para construir capital social y confianza
social. Se requiere educación cívica para legitimar la organización local, fortalecer la supervisión
ciudadana del gobierno y crear marcos o estructuras legales para la participación política”. 55
De acuerdo con el PNUD, “para poder construir un orden sustentable hay que saber gobernar los
cambios sociales. La governance de un país se juega en los ámbitos del Estado, de la sociedad civil y del
sector privado, pero se decide por sobre todo en el ámbito de la ciudadanía. No sólo porque
son los ciudadanos quienes otorgan legitimidad al ordenamiento institucional del país y a las
decisiones de las autoridades. Además, porque una sociedad compleja como la chilena requiere de
una coordinación descentralizada cuya eficiencia depende, a fin de cuenta, de la participación
ciudadana”. 56
Complementariamente, Gaebler y Osborne sostienen que a mediados del siglo XX, las instituciones
centralizadas eran indispensables, las tecnologías de información eran primitivas, las comunicaciones
eran lentas y la fuerza de trabajo del sector público estaba relativamente poco educada, pero hoy la
información es prácticamente ilimitada, la comunicación es instantánea, muchos empleados públicos
están muy bien preparados y las condiciones cambian con sorprendente rapidez. Para estos autores
“en el mundo actual las cosas funcionan mejor si los que trabajan en las organizaciones públicas
escuelas, desarrollo de viviendas públicas, parques, programas de formación tienen la potestad
de tomar muchas decisiones”. 57
Alvin Toffler, en tanto, refiriéndose al shock político que supone la presión para la toma de
decisiones en la era de la información, el aumento de la complejidad y la incertidumbre del entorno,
describe dos respuestas posibles frente a este fenómeno: “una fórmula es intentar reforzar más el
centro de gobierno, añadiendo cada vez más políticos, burócratas, expertos y ordenadores, en un

intento desesperado por superar la aceleración de la complejidad; la otra es empezar a reducir la

carga de decisión compartiéndola con más personas, permitiendo que se tomen más decisiones
desde «abajo» o desde la «periferia», en lugar de concentrarlas en un centro que ya está estresado y
que funciona mal”. 58
Según Gaebler y Osborne, los líderes tradicionales buscan instintivamente la primera alternativa, los
líderes emprendedores, en cambio, prefieren “el enfoque de la descentralización. Desplazan (…)
muchas decisiones a la periferia, pasándolas a manos de los consumidores, comunidades y
organizaciones no gubernamentales. Empujan a los de «abajo» allanando sus jerarquías y dando
mando a sus empleados”.
Para estos autores, las instituciones descentralizadas, tienen las siguientes ventajas: 1) son mucho más
flexibles que las instituciones centralizadas; pueden responder con rapidez a las circunstancias
cambiantes y a las necesidades de los consumidores; 2) las instituciones descentralizadas son más
eficaces que las centralizadas; 3) las instituciones descentralizadas son mucho más innovadoras que
las instituciones centralizadas, y 4) las instituciones descentralizadas generan mucha moral, más
compromiso y una gran productividad. Gaebler y Osborne, agregan que “para utilizar eficazmente a
los trabajadores de áreas de conocimiento, hay que darles autoridad para que tomen decisiones. Las
modas de dirección van y vienen, todos los empleados públicos lo saben. Pero la participación no es
una moda; nos rodea: está prácticamente en todas las industrias”. 59
Luego, sostienen que para devolver el control a los trabajadores, los líderes emprendedores hacen
uso de una variedad de estrategias: emplean la gestión participativa para descentralizar la toma de
decisiones; alientan el trabajo en equipo; invierten en capacitación y, como contrapartida, para
responder a los ciudadanos, articulan las misiones, crean culturas internas alrededor de su código de
valores, y se preocupan de medir y difundir sus resultados institucionales. 60
Al respecto, en el período 1996-2000, Chile aparece en el ranking de competitividad mundial total

cayendo desde el lugar 13 al 26. Si se atiende a los resultados por factores, se aprecian fuertes
descensos en «Economía interna» en que el país cae desde el lugar 9 al 40; en «Gobierno» se pasa
desde el lugar 5 al 13 y en «Administración» se cae desde el lugar 9 al 22.
Sin embargo, en «Empleo público» (como porcentaje del total de trabajadores), Chile ocupa el
primer lugar y en «Cultura» (influencia extranjera), nuestro país aparece en el tercer lugar, 61 lo que,
en definitiva, permite abrigar esperanzas ciertas en cuanto a que la situación actual es perfectamente
posible de cambiar.
En efecto, la investigación ha mostrado que se reconoce, positivamente, las capacidades y

potencialidades del personal como para asumir tareas nuevas, de más responsabilidad, con poca
dificultad, salvo en los estamentos profesional y administrativo, en los que esta aprobación es mucho
menor en su intensidad.
También, se detectó una percepción, mayoritaria, acerca de que la mayor parte del personal cree que
está haciendo una contribución significativa a las metas institucionales, lo que es positivo, desde el
punto de vista emocional, pues, facilita la involucración del personal en un proceso de gestión
participativa.

Adicionalmente, Mónica Jiménez de Barros, directora ejecutiva de la Corporación Participa, ha

señalado que: “la participación no es sólo deseable, sino que necesaria para lograr un desarrollo
humano y sustentable. Las personas necesitamos de los otros para crecer y desarrollarnos, para
cuidar nuestro presente y sobre todo, para hacernos cargo de la responsabilidad de construir un
mundo vivible para las nuevas generaciones”. 62
El llamado en pro de una mayor participación en la sociedad chilena, ha sido planteado por diversos
sectores, sea para manifestar la necesidad de avanzar hacia una democracia directa, 63 o para
introducir modificaciones a la normativa laboral en el entendido que todo lo que ocurre en la
realidad nacional está afectado por lo que sucede en el ámbito del trabajo, “y desarrollarse allí implica
desarrollarse en los otros. Pues la institución del trabajo es por esencia teórica y práctica. Sólo en la
medida en que el individuo logre una adecuada y multidimensional participación laboral estará apto
para intervenir en términos también prácticos y teóricos en las decisiones de carácter nacional… en
este nuevo mundo global en que ya estamos instalados es absolutamente urgente desterrar al
trabajador «en tercera persona», creado por el socialismo colectivista y la condescendencia liberal.
Cualquier ciudadano que no vive, aunque sea indirectamente, una praxis de decisiones y de
intencionalidad propias en el ámbito más expuesto a los desafíos de la realidad el trabajo, no
puede desarrollar en propiedad una estructura mental teórico-práctica que le permita comprender
los planos superiores del desarrollo del país”. 64
Para Jiménez de Barros, en Chile “falta entender qué es la participación y desde ahí ampliar las
posibilidades de la gente… cuando hablamos de hacer participar a la gente tenemos que cuidar
básicamente dos aspectos, el primero es la oportunidad y el segundo la motivación. Participamos
cuando nos dan la oportunidad, se genera el espacio, existe la forma, se crea el mecanismo.
También, cuando la invitación a tomar parte nos resulta atractiva, nos motiva. El desafío que
tenemos las personas que creemos en la necesidad de la participación es crear esos mecanismos y
acercarnos a los intereses de la gente, para proponerles alternativas que les sean atractivas”.
Según esta misma ejecutiva, “la gente participa por razones afectivas e instrumentales… se necesita
además un nuevo liderazgo, con creatividad, capaz de generar estructuras y procesos colaborativos,
que quiera hacer participar a la gente y que conquiste su confianza”. 65
Si bien en nuestro país, aún es posible advertir un claro predominio de la concepción tayloriana de la
administración y por ende de estilos autoritarios de dirección, 66 y hasta distinguidos académicos
como el profesor Oscar Johansen plantean que el sistema de administración tradicional se impone a
las modas y que la supuesta irrupción de estilos de dirección más participativos sólo serían una
nueva forma de aceptar la autoridad, porque hoy las palabras «jefe» o «gerente» no son populares y
que, en definitiva, no cree que las organizaciones con un cambio de estilo en la forma de administrar
se conviertan en democráticas, pues “siempre habrá quienes tengan más responsabilidad que otros,
aunque apliquen otros estilos de dirección”, 67 en la práctica, otros especialistas como el profesor
Eduardo Acuña, por ejemplo, plantean que en Chile se está produciendo un cambio de un estilo de
administración patriarcal a uno más democrático y participativo, aún cuando se reconocen
importantes dificultades, entre las cuales, la Consultora PriceWaterhouse menciona que “las empresas
no están capacitadas para cambiar… y (que) el problema no es sólo de líderes, sino también de toda
la organización que se resiste a este nuevo sistema de liderazgo y, muchas veces, consideran este
cambio de actitud de las jefaturas como signo de debilidad o falta de decisión”, en razón de lo cual

esta misma consultora plantea que “el cambio debe ser gradual y tiene que involucrar a toda la
organización por tratarse de un trabajo en equipo”. 68
Sin embargo, en el último tiempo se advierten algunos cambios que permiten abrigar esperanzas
ciertas de que nuestro país puede avanzar a mayores niveles de participación, entre los cuales cabe
mencionar:
- Un estudio de la Dirección del Trabajo y de la Universidad de Chile de 1998, cuyos resultados

indican “el surgimiento mayoritario de relaciones laborales no confrontacionales y de
reconocimiento al rol del sindicato”; 69
- Un reciente estudio de motivación, trabajo y empresa de la Universidad Andrés Bello (2000),

concluye que en Chile el trabajo es más que un medio para ganar un sueldo, además de mostrar que
“no existe una actitud negativa o confrontacional del trabajador hacia la empresa: están dispuestos
a aportar, se motivan cuando son escuchados y asignan gran importancia a que su trabajo sea una
oportunidad de aprender”, 70 y
- La creación de instancias que alientan una modificación de las relaciones laborales como el Premio
Nacional a la Calidad o el de la Fundación Carlos Vial Espantoso, también han contribuido a
aportar en la toma de conciencia respecto de la transformación deseada. 71
Elementos a considerar para fundamentar Intervenciones

En este subcapítulo se plantean algunas reflexiones en torno a lo que se estima son los mayores
obstáculos que supone el tránsito desde una gestión burocrática tradicional hacia una gestión
participativa moderna y que, desde una perspectiva del DO, tendrían que ser objeto de una o más
intervenciones.
En primer término, se intenta identificar las barreras que impone el propio modelo burocrático en
que descansa la gestión pública. Si éstas no son intervenidas, será imposible el avance en pro de una
mayor participación.
En segundo lugar, se abordan los fundamentos del cambio paradigmático que afecta al management
con especial referencia al papel que hoy juega la participación. A continuación, se desarrolla un
conjunto de reflexiones que pretenden aportar antecedentes acerca de cómo este cambio de
paradigmas ha afectado los estilos de dirección predominantes y cuáles son las características de un
nuevo poder basado en principios.
Por último, se agregan algunas reflexiones en torno al reto del cambio y cómo el DO debe
entenderse complementando a otras intervenciones de carácter estructural y procedimental, para
asegurar una adecuada sinergia en que desde una perspectiva holística se adviertan las diferentes
interacciones que aseguren el éxito.

Las barreras del modelo burocrático

Se exponen a continuación un conjunto de limitaciones consustanciales al modelo de organización y
de gestión que predomina en los servicios públicos y que dificulta la posibilidad de avanzar hacia una
gestión participativa y que por ende debería ser objeto de intervención.
Si bien no existe un perfil con validez general de la cultura empresarial del sector público chileno, y
cada servicio dispone de su perfil cultural propio e individual, 72 la burocracia modelo subyacente
en nuestra Administración pública posee unos valores que Bennis, siguiendo a Argyris (1962),
afirma que son “básicamente impersonales, orientados hacia la tarea y que niegan los valores
humanísticos y democráticos, conducen a relaciones deficientes, superficiales y recelosas. Son
relaciones «falsas», no auténticas y básicamente incompletas, o sea, que no permiten la expresión
natural y libre de los sentimientos. Estas relaciones inauténticas conducen a un estado que Argyris
denomina «competencia interpersonal disminuida», resultado de las relaciones superficiales y
primitivas. Sin competencia interpersonal o un ambiente «psicológicamente seguro», la organización
es campo abonado para la desconfianza, los conflictos entre grupos, la rigidez, etc., lo que, a su vez,
hace disminuir la capacidad para el éxito organizacional en la solución de problemas”.
En este modelo, y según el mismo Bennis, los valores burocráticos tienden a subrayar los aspectos
racionales del trabajo, relacionados exclusivamente con la labor misma, y a pasar por alto los factores
humanos básicos ligados a ésta, lo que tiende a reducir la eficacia organizacional. Los gerentes
formados bajo este sistema de valores se hallan mal preparados para desempeñar las intrincadas
funciones humanas que actualmente se exige que desempeñen. Su ineptitud y ansiedades conducen a
sistemas de discordia y defensa que entraban la capacidad de la organización para resolver
problemas”. 73
Al respecto, Cuneo Pümpin plantea que si la filosofía empresarial no se corresponde con las
exigencias para poder alcanzar el estado futuro, se precisa replantear tal sistema de valores. 74
Adicionalmente, Warren Bennis plantea que los sistemas mecánicos se basan en relaciones de
autoridad-obediencia, mientras que los sistemas orgánicos se basan en la seguridad y la confianza
mutuas. Los sistemas mecánicos insisten en la división estricta del trabajo y en la supervisión
jerárquica, mientras que los sistemas orgánicos fomentan la membresía y la responsabilidad
multigrupo. Los sistemas mecánicos fomentan la toma de decisiones centralizada, mientras que los
sistemas orgánicos fomentan la actitud de compartir ampliamente la responsabilidad y el control”. 75
Por otra parte, en la tipología cultural de Charles Handy, el modelo Apolo o cultura del rol, cuyo
emblema es un templo griego, se afirma que por rol, debe entenderse el trabajo que espera la
organización de cada uno de sus miembros. Esta cultura se corresponde de hecho con la burocracia,
tal como ésta se define en la sociología de las organizaciones. La empresa funciona sobre la base de
un sistema de reglas, de procedimientos y de estructuras que deben garantizar su eficacia.
En este modelo, Apolo está presente como el dios del orden y de las normas. La estabilidad y la
previsión serán dos aspectos importantes para esta cultura, en la que no se alienta ni se apoyan en
gran medida los cambios.

La cultura Apolo puede contribuir a una gran eficacia, si la organización se desenvuelve en un

entorno estable. 76
Para Maurice Thévenet, en la burocracia “los miembros de la organización no encuentran ya el

fundamento de la actividad de la organización en términos de valores; ya no se hacen
reglamentaciones de la actividad, sino de la forma de entender y aplicar la reglamentación existente.
Esta organización se asemeja al personaje de los dibujos animados que continúa corriendo antes de
darse cuenta de que ya no hay suelo bajo sus pies”.
Para este mismo autor, esta situación hace pensar en muchas empresas, la mayoría de ellas grandes,
cuyo funcionamiento rutinario les permite asegurarse una supervivencia en un entorno poco
cambiante, y en que sus principales características culturales se explican en torno a: un encierro en si
misma, un afán de evitar los conflictos; una búsqueda de compromisos, y en un aislamiento respecto
de las evoluciones internas y externas. 77
Complementariamente, la gestión del cambio cultural, siguiendo a Morgan, también debe considerar
una estrategia para superar los principios básicos de las organizaciones burocráticas que obstruyen
los procesos de aprender y aprender a aprender. Tres de estas obstrucciones, son: 1) la organización
burocrática impone estructuras fragmentarias de pensamiento sobre sus empleados, estimulando a
que no piensen por ellos mismos; la responsabilidad se diluye; la información no fluye libremente,
facilitando el que se persigan objetivos de subgrupos como si fueran fines en si mismos y en donde
los empleados son animados a mantener y guardar su lugar predefinido dentro del todo y son
recompensados por hacerlo así; 2) El principio de la responsabilidad burocrática, que se traduce en
un sistema que al premiar el éxito y castigar los errores, incita a los empleados a ocultar los fallos del
sistema y 3) A menudo hay un vacío entre lo que se dice y lo que se hace (lo que Argyris y Schon
denominan como «teoría de adopción». 78
Finalmente, y considerando que las características de este tipo cultural están fuertemente arraigadas
en nuestro país como se expresó en el capítulo III, tanto en organizaciones del sector público como
el privado, y que, por ende, el modelo burocrático está aún vigente, particularmente en el sector
público, 79 la implantación de una gestión participativa requiere que las organizaciones adhieran a
valores democráticos y humanistas, con lo cual y siguiendo a Chris Argyris será posible desarrollar
“relaciones confiadas y auténticas que aumentarán la competencia personal, la cooperación entre los
grupos, la flexibilidad, etc., así como la eficacia de la compañía. En este ambiente se trata a las
personas como seres humanos. Tanto los miembros como la propia organización la oportunidad de
desenvolver todo su potencial y hay esfuerzos por hacer que el trabajo sea apasionante y estimulante.
«Vivir» estos valores implica «tratar a cada quien como una persona con necesidades complejas,
todas importantes para su trabajo y su vida» … y brindar a los miembros de la empresa
oportunidades para influir en su relación con el trabajo, la organización y el entorno”. 80
Sin embargo, la reciente modificación al inciso 1º del artículo 7º de la Ley Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado (artículo 1º, Nº 4 de la Ley Nº 19.653), ha
dejado claramente establecido que en Chile, “los funcionarios de la Administración del Estado
estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus
obligaciones para con el servicio y obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico", 81
con lo cual se ha dado un mensaje que, siguiendo a Osborne y Gaebler, resulta ser

extraordinariamente destructivo, pues intimida, vuelve dóciles, pasivos y secos a los empleados
públicos.
En la práctica, la reafirmación del modelo burocrático y siguiendo las metáforas que han
popularizado estos mismos autores, acentúa la responsabilidad del gobierno por «tirar de las
riendas», y se refuerza el mensaje subyacente a los empleados públicos que Gaebler y Osborne
resumen como sigue: “Seguid las órdenes. No utilicéis la cabeza, no penséis por vuestra cuenta, no
actuéis por vuestra cuenta. Si algo de lo que no sois responsables no funciona, ignoradlo. Si tenéis
que tomar necesariamente una decisión propia, id a lo seguro. No os arriesguéis nunca”. 82
Cambio de paradigmas
Otro aspecto que necesariamente debe ser objeto de intervenciones, se refiere a la comprensión del
significado y alcances del extraordinario quiebre paradigmático que hoy vive la comunidad mundial
en general, y el management, en particular.
Un número cada vez más importante de pensadores tanto del ámbito de las ciencias naturales como
de las ciencias sociales, coinciden en afirmar que se está viviendo un cambio paradigmático radical en
la forma de ver y conceptuar el mundo. 83 El físico Fritjof Capra plantea que: «los nuevos conceptos
de la física han ocasionado un profundo cambio en nuestra visión del mundo, determinando el paso
de una concepción mecanicista cartesiana y newtoniana a una visión holística y ecológica». 84
Para Capra nos hallamos en un estado de profunda crisis mundial. “Se trata de una crisis compleja y
multidimensional que afecta a todos los aspectos de nuestras vidas: la salud y el sustento, la calidad
del medio ambiente y la relación con nuestros semejantes, la economía, la política y la tecnología. La
crisis tiene dimensiones políticas, intelectuales, morales y espirituales. La amplitud y la urgencia de la
situación no tienen precedentes en la historia de la humanidad”. 85
Su tesis es que “todos estos fenómenos no son más que distintas facetas de una única crisis, y que
esta crisis es esencialmente de percepción. Como la crisis por la que paso la física en los años veinte,
también esta es consecuencia de nuestra tentativa de aplicar los conceptos de una visión anticuada
del mundo la mecanicista visión del mundo de la ciencia newtoniano-cartesiana a una realidad
que ya no puede comprenderse desde ese punto de vista. Hoy vivimos en un mundo caracterizado
por sus interconexiones a nivel global en el que los fenómenos biológicos, psicológicos, sociales y
ambientales, son todos recíprocamente independientes. Para describir este mundo de manera
adecuada, necesitamos una perspectiva ecológica que la concepción cartesiana del mundo no nos
puede ofrecer” .
Para Capra “lo que necesitamos es un nuevo «paradigma», una nueva visión de la realidad; una
transformación fundamental de nuestros pensamientos, de nuestras percepciones y de nuestros
valores”. 86
Para este autor, “la decadencia del patriarcado, el final de la era del combustible orgánico y los
cambios de paradigma del ocaso de nuestra cultura contribuyen todos al mismo proceso global. Por
tanto, la crisis actual no sólo es una crisis de individuos, de gobiernos o de instituciones sociales sino

también, un período transitorio de dimensiones universales. Como individuos, como miembros de

una civilización y como ecosistema planetario hemos llegado aun momento crucial, a un punto
decisivo”. 87
Según Riane Eisler, asistimos, en definitiva, a un cambio del paradigma social tradicional que
privilegia la jerarquía, el poder y el control entre los seres humanos, que concibe la sociedad como
una lucha competitiva permanente por la existencia, y en que la subordinación de lo femenino a lo
masculino se funda en una ‘ley natural’; a un nuevo paradigma holístico (globalizante) y ecológico,
que ve al ser humano como parte integrante de la naturaleza, en armonía con ella y no en relación de
poder y dominio y que privilegia el desarrollo integral del ser humano, y que implica una
modificación total en los distintos ámbitos del quehacer humano. 88
Thomas Peters y Robert Waterman, fueron pioneros en materia de management en plantear este
cambio de paradigmas. 89 En nuestro país, en tanto y en relación con la gestión pública, Carlos
Vignolo, ha planteado que la necesidad de “un radical cambio de enfoque en la forma de administrar
el Estado es solamente un imperativo derivado de los radicales cambios que está enfrentando el
mundo. Si se observa la forma en que se está desarrollando la competencia a nivel mundial, es fácil
constatar que incluso las grandes corporaciones de los países desarrollados de Occidente han debido
embarcarse en procesos de radical cambio de sus enfoques y estilos de gestión. Incluso más, si los
miramos con una cierta distancia, crecientemente se ve en ellos un intento cada vez con más
frecuencia logrado de cambiar las «prácticas de trabajo» en el lenguaje de Fernando Flores y
los «modelos mentales» en el lenguaje de Peter Senge. Ello significa, ni más ni menos, producir
un cambio cultural”.
Para Vignolo, “si llevar adelante un cambio cultural es necesario para las grandes compañías de los
países desarrollados, lo es más para los servicios públicos de países subdesarrollados… Hoy más que
nunca, es cierto aquello de que lo único constante es el cambio. Y los cambios que se requieren son,
en ciertos ámbitos, muy profundos y drásticos. El más profundo de éstos dice relación con nuestra
concepción tradicional sobre lo que son las organizaciones, y por detrás de esa noción, nuestra
concepción sobre la conducta humana”. 90
El mito de la racionalidad
Así como hoy prácticamente no se discute que tenemos dos mentes: una racional (más destacada en
cuanto a la conciencia, reflexiva, capaz de analizar y meditar), y otra emocional (que siente, asociativa
y más rápida), que según Goleman, operan en ajustada armonía en su mayor parte, entrelazando sus
diferentes formas de conocimiento para guiarnos por el mundo, 91 cada vez se ha extendido más la
idea de que las empresas “no son lugares ordenados y racionales donde la lógica y el análisis y la
contemplación fría son los cimientos de la opción administrativa. Son caóticas, confusas y llenas de
valores, opciones y demandas en conflicto. Del mismo modo en que la visión de Newton de un
universo fijo, previsible, como mecanismo de reloj ha sido deshecha por la teoría de la relatividad, así
la noción de una empresa racional y calmada ha sido reemplazada por una realidad mucho más
desordenada, creativa e imprevisible”. 92

Estas constataciones chocan con la esencia del modelo burocrático cuyos valores determinantes son,
precisamente, la lógica y la racionalidad. 93
Si bien en la década de los 90, se produjo una importante toma de conciencia en cuanto a que la
verdadera ventaja competitiva de las empresas residía en sus capacidades organizacionales internas, al
decir de Quy Nguyen Huy “muchas organizaciones se dan miles de «vueltas» y nunca logran
revitalizarse utilizando su propia energía interna”, porque no logran comprender el impacto de las
emociones en el trabajo.
Según este autor, las emociones, son convenientemente ignoradas por la mayoría de las empresas y
“en el peor de los casos, rechazan las emociones negativas como irracionales y perjudiciales para la
empresa. Sin embargo, el trabajo constituye, intrínsecamente, una experiencia emocional. Las
emociones son inherentes a la esencia humana y no pueden dividirse artificialmente entre nuestra
vida personal (donde se permiten los sentimientos) y nuestra actividad profesional (donde se
prefiere la fría lógica)”. 94
Para Eduardo Acuña, las emociones siendo parte de la realidad de las empresas, necesitan ser
integradas en la gestión. Para este profesor; esto que puede resultar obvio, no lo es “si se considera
que por lo general los paradigmas en administración y la formación profesional de ésta se asientan
en el supuesto de la racionalidad en el comportamiento humano con lo que se soslaya el papel de las
emociones y sus consecuencias en las labores cotidianas de las empresas y en sus resultados”.
Por ello, resulta comprensible el que en las organizaciones sea común apreciar incoherencia respecto
de las emociones, pues si bien hay conciencia acerca de la necesidad alentar estados emocionales y
acciones de motivación “que apelan al entusiasmo, al orgullo, a la solidaridad, que promuevan la
formación de lazos afectivos mediante los cuales las personas se identifican y comprometen con la
empresa”, en razón de lo cual se promueven espacios para que la gente exprese alegría, goce,
complacencia y satisfacción, no ocurre o mismo, cuando se trata de expresar estados emocionales
vinculados con conflictos, insatisfacciones o frustraciones, y menos aún tratándose de emociones
más intensas como el miedo, la tristeza, la vergüenza, el rencor, la rabia, los celos y la envidia, los que
de darse tienden a ser reprimidos severamente, con lo cual la falta de expresión de las mismas, puede
afectar el desempeño de la empresa y deteriorar las relaciones interpersonales provocando
“distanciamiento, desconfianza y suspicacia, que en el corto plazo puede repercutir en la calidad de
las tareas que las personas deben abordar juntas”. 95
De ahí, entonces, la relevancia que tiene la comunicación de las emociones como un valor central
para el desempeño de la empresa y la calidad de vida de las personas en el trabajo, pues su represión,
puede ocasionar un alto potencial destructivo, en razón de lo cual, y para que sea posible el cambio
cultural que permita su expresión, las empresas deben comprometerse en actividades educativas que
permitan a las personas aprender “a conocer sobre distintos tipos de emociones, situaciones que las
activan, sus consecuencias, y muy especialmente, aprender a comunicarlas y a procesarlas en forma
constructiva”. Para el profesor Acuña, “las autoridades tienen un papel central en las emociones, su
capacidad para reconocer y permitir la comunicación de estados afectivos en sí mismo y en sus
colaboradores es fundamental para poder abordar y resolver dichos estados”. 96

El imperativo de la participación
Aun cuando, no en todas las situaciones se recomienda el enfoque participativo como por ejemplo
cuando se trata de cirugías organizacionales importantes y rápidas que requieren el uso del poder de
posición en forma autoritaria, 97 como en proyectos de reingeniería que importan modificar
sustancialmente los procesos de negocio 98 o se trate de enfoques basados en innovación de
procesos, los cuales adoptan metodologías de arriba abajo 99 o cuando, siguiendo los postulados del
liderazgo situacional, los empleados tienen poca preparación para acometer sus tareas, 100 es evidente
que en la actualidad, como lo aclaran Archier y Serieyx “ya ha pasado la época en la que los
directivos ilustrados elegían por convicción ética, o por elegancia, instaurar en su empresa formas de
management participativas. Una preocupación intelectual por la justicia, incluso una reflexión política
sobre las relaciones de poder en el seno de las empresa apoyaban a veces una decisión de estas
características. Los tiempos han cambiado: en lo sucesivo la puesta en marcha de un management
participativo ya no depende de la buena voluntad del directivo: es una obligación, impuesta por las
nuevas condiciones de la guerra económica”. 101
Para Kees Van Ham, de la Fundación Europea para la Gestión de Calidad, si de lo que se trata es de
avanzar hacia una gestión de calidad, “la participación completa o la implicación de todos los
empleados es uno de los principales aspectos de toda acción sobresaliente en materia de calidad. Sin
una participación completa, no conseguiréis triunfar,” 102 observación que debe entenderse en
relación con la idea de sinergia, consustancial al trabajo en equipo que es un concepto clave en la
administración de la calidad total. 103
En la década de los ochenta, Konosuke Matsuhita estremeció a los industriales de Occidente cuando
al referirse a la supremacía comercial de Japón, planteaba: “Para nosotros, el arte de la gerencia es
precisamente el arte de movilizar y aunar los recursos intelectuales de todos los empleados al servicio
de la firma. Solamente valiéndose de la capacidad intelectual de todos sus empleados, una firma
puede afrontar exitosamente la turbulencia y las coacciones del ambiente actual”.
Agregando a continuación que “esa es la razón por la cual nuestras compañías dan a sus empleados
tres o cuatro veces más entrenamiento que las suyas. Esta es la razón por la cual ellos fomentan
dentro de la empresa intercambio y comunicación tan intensivos; por la cual buscan constantemente
sugerencias de todo el mundo y por la cual exigen del sistema educativo mayor número de
graduados, así como también gente brillante y bien educada con conocimientos y aptitudes variadas;
esta gente es la sangre vital de la industria”. 104
Por su parte, H. James Harrington, presidente de la junta directiva de International Academy for Quality,
director general de la Association for Quality and Participation, consultor y con una dilatada carrera en
IBM, ha señalado que hoy es posible apreciar una evolución desde una gerencia «individualista» hasta
la actual gerencia «participativa».
Esta transformación de la gerencia, se manifiesta en que la supervivencia de un gerente está en la

capacidad de mantenerse al ritmo del ambiente cambiante y ser un modelo para sus empleados. En
la actualidad, se trata de concertar acuerdos más que impartir órdenes; intercambiar información de
manera abierta, en vez de ocultar información; exigir resultados, más que esperar que los empleados
trabajen largas horas; enfatizar el desempeño de los equipos, en vez de enfatizar el desempeño

individual; tomar decisiones después de hacer análisis con los empleados afectados, más que obtener
aprobación de arriba en cuanto a decisiones; permitir que el empleado realice las tareas, en vez de
hacer que se cumplan las tareas; dar reconocimiento, y no tomar el crédito por el trabajo hecho por
los empleados, explicar por qué es necesario hacer las cosas, y no decir cómo se deben hacer;
cambiar la estructura, y no trabajar dentro de la estructura; la retribución más importante es el
desarrollo del empleado y no la autopromoción; considerarse un gerente de desarrollo humano y no
el jefe; trabajar con quien sea necesario, en vez de seguir la cadena de mando, considerarse un
gerente de procesos, y no un gerente de una disciplina; enfatizar urgencias, aprobar tiempos, y no
determinar la programación; etc. 105
Según Margaret Wheatley, las críticas al management participativo, el saber si se trata de una moda más
o si no es más que una nueva forma de manipular obreros, han sido respondidas por la física
cuántica, planteando al efecto: “creo hasta lo más profundo de mis huesos, que el movimiento hacia
la participación está enraizado por ahora en el subconsciente en nuestras cambiantes
percepciones de los principios organizativos del universo… nada existe, ni puede ser observado, en
el nivel subatómico, sin la participación de otra fuente de energía. Este enfoque en las relaciones es
también un tema dominante en las advertencias actuales de las empresas. Durante muchos años la
máxima prevaleciente en el management era: «Dirección empresaria es lograr que el trabajo sea hecho
por otros». La cuestión importante era el trabajo: los «otros» eran molestias que deberían ser
resueltas dentro de normas previsibles. Los managers son ahora advertidos para entender que tienen
personas trabajando para ellos; que el trabajo se hace mediante seres humanos como ellos, cada uno
con fuertes deseos de reconocimiento y participación”. 106
La misma autora, señala que para el físico John Archibald Wheeler “el total del universo es un
proceso participativo, donde no solo creamos con nuestras observaciones, también lo hacemos con
nuestro pasado”. Luego, y siguiendo a Gribbin, plantea que es la existencia de observadores que
notan lo que está ocurriendo, lo que imparte realidad a todas las cosas. 107
Para Ilya Prigogine e Isabelle Stengers, 108 “cualquier cosa a la que llamemos realidad nos es revelada
sólo mediante una construcción activa en la que participemos”. Según Fritjof Capra, “el aspecto
crucial de la teoría cuántica es que el observador no sólo es necesario para observar las propiedades
de los fenómenos atómicos, sino también para provocar la aparición de estas propiedades. Por
ejemplo, mi decisión consciente sobre la manera de observar un electrón determinará hasta cierto
punto las propiedades de este electrón… en física atómica es imposible mantener la distinción
cartesiana entre la mente y la materia, entre el observador y lo observado. No se puede hablar de la
naturaleza sin hablar, al mismo tiempo, sobre uno mismo”. 109
El cuestionamiento de la objetividad
En similar sentido, Maristany afirma que como seres humanos sólo percibimos los fenómenos de las
cosas, es decir lo que parecen, pero no lo que son, y vivimos sobre la base de una realidad inventada,
opinamos que el mundo y las personas son de una determinada manera, etc. 110
Según Margaret Wheatley y Myron Kellner Rogers, los seres vivos tienen dos imperativos: uno es la
libertad para crearse, y el otro es la búsqueda de la comunidad por fuera de si mismos, la vida busca

sistemas, necesita las relaciones, la conexión con el otro. Ahora bien, en relación con el primer
imperativo, sostienen que la “libertad es tan consustancial a la vida que, según los biólogos chilenos
Humberto Maturana y Francisco Varela, es imposible dirigir un sistema vivo; sólo podemos aspirar a
llamar su atención. La vida sólo acepta socios, no jefes, porque la autodeterminación está en la raíz
misma del ser”. 111
Para el profesor y consultor canadiense Gareth Morgan, los investigadores chilenos Humberto
Maturana y Francisco Varela “basan sus argumentos en la idea de que los sistemas vivos se
distinguen por tres características: autonomía, circularidad y auto-referencia. Estas dirigen la
capacidad de auto-crear o auto-conservarse”. 112
Complementariamente, Erich Jantsch (1980), científico de sistemas, sostiene que la autopoiesis es la

“característica de los sistemas vivientes de renovarse continuamente y de regular este proceso de tal
modo que la integridad de su estructura es mantenida.” 113 Según Wheatley, “el concepto de
autopoiesis incluye los de estructura, proceso, renovación, integridad; no describe un solo tipo de
organismo, sino la vida misma. Todo ser viviente gasta energía y hará todo lo necesario para
preservarse, incluyendo el cambio. Cada ser viviente existe en su forma y es reconocible en su
identidad. Pero, como escribe Erich Jantsch… «dentro de ese estado global estable», un sistema
viviente está cambiando constantemente. «Es una estructura que nunca descansa» en búsqueda
permanente de su propia renovación”. 114
Al respecto, Ilya Prigogine, demostró la capacidad de las denominadas «estructuras disipativas»

(ciertos sistemas químicos) de responder al desorden (equilibrio negativo) regenerándose en niveles
más altos de autoorganización. Para Wheatley, “en los antiguos modelos mecanicistas de los
fenómenos naturales, las fluctuaciones y desórdenes eran considerados signos de perturbación”. En
la medida que se abandonan estos modelos, la nueva comprensión del cambio y el desorden
proveniente de la teoría del caos, muestra “una nueva visión de las relaciones entre orden y caos.
Estas dos fuerzas ahora son entendidas como imágenes recíprocas, una conteniendo a la otra, un
proceso continuado donde un sistema puede saltar al caos y lo imprevisible, y no obstante ser,
dentro de ese estado, contenido entre parámetros debidamente ordenados y previsibles”. 115
Adicionalmente, Maturana (1991), plantea que “al establecer que somos estructuras cerradas y que lo
que nos pasa siempre tiene que ver con nosotros porque vivimos el mundo que nosotros mismos
configuramos en la convivencia, el lenguaje resulta fundamental porque es el instrumento con el que
configuramos el mundo en dicha convivencia. Los seres humanos existimos en el lenguaje, que es el
espacio de coordinaciones conductuales consensuales en que nos movemos”.116
Para los profesores Arnold y Rodríguez, las consecuencias de tal conceptualización son
trascendentes y han significado un verdadero terremoto paradigmático en lo que concierne a la
percepción, pues “cuestiona el supuesto básico que ha estado presente en una amplia gama de
vertientes y teorías científicas: la existencia de una realidad objetiva, independiente del observador,
que puede ser conocida por éste”. 117
Sobre este punto, Fernando Flores y Terry Winograd, afirman que “la fuerza del argumento de
Maturana es que no podemos tener jamás conocimiento acerca de la realidad externa. Podemos
tener una estructura que refleja nuestra historia de interacciones en un medio pero este medio no
está formado de «cosas» que son conocibles. Se puede hablar acerca de un mundo pero al hacerlo

actuamos como «observadores»: Un observador es un ser humano, una persona, un sistema que
puede hacer distinciones y especifica qué es capaz de distinguirse como una unidad… y es capaz de
cooperar como si fuera externo (distinto de) las circunstancias en las cuales el observador se
encuentra así mismo. Todo lo que se diga se hace desde un observador a otro observador, que
puede ser él mismo.” 118
Para estos autores, “lo que es diferente y genial en el discurso de Maturana es el reconocimiento que
las distinciones caen en un dominio consensual; esto es, que presuponen algún tipo de interacción
social en el que se incorpora el observador”. 119
Adicionalmente, el propio Maturana (1996), sostiene: “nosotros como observadores nunca

escuchamos en el vacío, siempre aplicamos algún criterio particular de aceptación de lo que sea que
oigamos (veamos, toquemos, olamos…, o pensemos), aceptándolo o rechazándolo de acuerdo a si
satisface o no tal criterio en nuestro escuchar”.
El mismo autor, sostiene que “los seres humanos no somos como tales seres primariamente
racionales. Lo que sí somos en tanto seres humanos, es ser seres que viven en el lenguajear y el
emocionar en redes de conversaciones que consisten en el entrelazamiento del emocionar y el
razonar. Los seres humanos somos seres emocionales y racionales en un vivir cultural en el que
emoción y razón se entrelazan de manera inseparable”. 120
En otro texto, Maturana plantea que “en la medida en que somos sistemas determinados en nuestra
estructura, todo lo que nos pasa tiene que ver con nosotros. Si alguien dice algo, yo escucho algo,
pero lo que escucho está determinado en mí. El que escucha determina lo que escucha, no el que
habla… Uno tendría que atender al escuchar del otro cuando uno dice algo, si quiere honestamente
ser oído para entrar en un proyecto común, porque uno puede decir algo en un cierto dominio, y ser
escuchado en otro dominio. Lo mismo debe hacer el otro si quiere colaborar con uno… cuando
uno se conecta con el otro en la emoción y se mueve con el otro en el coemocionar armónico con
él o ella, se mueve en el escuchar del otro, y por lo tanto se mueve con él o ella en su razonar. Esto
es necesario para que el otro pueda entender lo que uno dice. Pero al mismo tiempo el otro, si
quiere oír lo que uno dice desde el decir del que habla debe hacer lo recíproco, si no sólo sigue
escuchándose a sí mismo. Esto todos lo sabemos cuando no pasa decimos que el diálogo no fue
posible. Si nos movemos en una conversación en el coemocionar como en un baile, nos seguimos
mutuamente en el fluir de la emoción y la razón, y nos entendemos. No hay posibilidad de que uno
entienda el razonar de otro en una conversación si no se encuentran ambos en el mismo
emocionar”. 121
Estas reflexiones, derivan en que este autor plantee: “lo que no hemos incorporado a la vida
cotidiana no lo sabemos, y si hablamos de ello, hacemos literatura; la confianza es el fundamento de
la convivencia social… de hecho, no hay sustituto para la confianza en las relaciones humanas, y sin
confianza no hay fenómeno social”. Luego, para vivir en un ambiente de respeto en que prevalezca
la confianza, Maturana afirma: “No es un ser humano nuevo el que necesitamos, sino un cambio
cultural. El cambio cultural pasa por el cambio en el emocionar. Yo creo que todos disponemos de
los elementos para que esto suceda, ya que estos tienen que ver con nuestra educación en el ámbito
«matrístico» de la relación del niño con la madre. Esta es una relación fundada en la confianza
recíproca; en las acciones de aceptación del otro como legítimo otro en la convivencia. Lo que
tenemos que hacer es recuperar ese modo de vivir como aspecto legítimo de la vida adulta… cada

vez que uno respeta al otro, obtiene respeto; cada vez que acepta la legitimidad del otro obtiene
legitimidad. En cambio, si uno empieza a manipular una situación, el otro ve inmediatamente la falta
de sinceridad y tiene la experiencia de ser negado”. 122
La participación y la interpretación de la información

Para Wheatley, si el mundo es verídicamente no-objetivo, “la participación, seriamente lograda, es la
salida de la incertidumbre y de las fantasmales apariencias de este mundo no objetivo en el que
vivimos. Necesitamos una amplia distribución de información, puntos de vista e interpretaciones si
queremos entender el significado del mundo”. Desarrollando una interpretación cuántica de porque
la participación es una estrategia organizacional tan efectiva, esta misma autora, sostiene que “en el
modelo tradicional dejamos la interpretación de la información a los dirigentes o a las personas
expertas. Aun cuando, hasta cierto punto, ellos están interpretando datos, eligiendo algunos de sus
aspectos e ignorando otros, pocos han comprendido cuánta información potencial pierden a través
de los actos de observación. Unas pocas personas, encargadas de la interpretación de los datos, están
en realidad observando sólo unas y muy pocas de las potencialidades contenidas en dichos datos”. 123
Según esta autora “en lógica cuántica es imposible esperar que cualquier plan o idea sean reales para
los empleados si ellos no tienen la oportunidad de interactuar personalmente con dicho plan. La
realidad surge de nuestro proceso de observación, de decisiones que nosotros en cuanto a lo que
vemos. Por lo tanto, no podemos hablar con la gente de la realidad porque no hay ninguna para
describir si ellos no han estado allí. La gente sólo puede comprender la realidad de un plan mediante
su interacción con él, creando las diversas posibilidades a través de procesos personales de
observación”. 124
Sobre la base de estos argumentos, resulta perfectamente comprensible el fracaso de centenares de

consultorías efectuadas en el sector público, a raíz de las cuales han quedado voluminosos y, por
cierto, en muchos casos excelentes informes, fenómeno también conocido como «racionalización
pasiva», sin que se haya producido ningún cambio, como también el por qué la publicitada
modernización de la gestión pública todavía no ha logrado prender en los funcionarios.
Ello por cuanto no ha existido “pertenencia” (los eslabones personales con la organización, el
sentimiento cargado de emoción que puede inspirar a la gente). Para Wheatley, “la mejor forma de
fundamentar la pertenencia es confiar el proceso de creación a quienes serán encargados de
ejecutarlo. Nunca alcanzaremos el éxito si solo presentamos un plan en su forma final a los
empleados. No sirve de nada pedirle a la gente que firme cuando no participaron en su diseño hasta
sentirlo como una cosa viviente y palpitante”, 125 que es lo que, precisamente, ha sucedido a
propósito de la elaboración y evaluación de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG),
en que se ha demostrado que estas prácticas son comunes en la mayor parte de los servicios
públicos.

Nuevas habilidades y poder centrado en principios

Según Wheatley, el reconocimiento de que el mundo es complejo, interminable y cambiante, acorde
con su naturaleza cuántica, requiere cambiar nuestros hábitos centrados en describir tareas por
facilitar procesos, siendo imperativo que nos capacitemos en construir relaciones, y que aprendamos
nuevas destrezas para “escuchar y comunicarnos, para actuar en grupo, porque estos son los talentos
útiles para establecer relaciones. Es bien sabido que la era del individuo aislado ha sido reemplazada
por la del trabajador en equipo. Pero esto es sólo el principio. El mundo cuántico ha demolido el
concepto de la autosuficiencia. Cada vez más relaciones nos aguardan, afuera, en la vasta trama de las
relaciones universales”.
Incluso el poder organizacional es un fenómeno cuántico, porque es la capacidad generada por las
relaciones, es una energía que sólo puede tomar forma existencial mediante las relaciones y la
capacidad para crear vínculos. Siendo energía, el poder no puede confinarse a funciones o niveles
como lo demuestran diversas experiencias con gerencias participativas y equipos gerenciales
autónomos: “lo que potencia su carga, positiva o negativa, es la calidad de las relaciones. Aquellos
que se inclinan por la coerción o el desprecio, crean energía negativa. Otros que están abiertos
totalmente a los demás, crean energía positiva. El amor en las organizaciones, entonces, es la fuente
más poderosa de la que podemos disponer. Y todo porque habitamos un universo cuántico que no
sabe nada de sí mismo, más allá de sus relaciones”. 126
Complementariamente, el potencial de la fuerza de esta constatación puede apreciarse más

intensamente, si recordamos que, en su momento, ha sido el propio Jesús quien nos ha ordenado
que nos amemos los unos a los otros como él mismo nos ha amado (San Juan 15, 12, Nuevo
Testamento).
Para Humberto Maturana, cuyos planteamientos, el mismo, afirma, provienen de la comprensión y

conocimiento biológico, en el dominio relacional humano, como seres vivientes, “el amor es una
emoción, un modo de vivir juntos, un tipo o clase de conductas relacionales en los sistemas
vivientes. El amor como aspecto de la realización de nuestra vida animal, es un fenómeno biológico.
El amor no es un sentimiento ni una sensación; el amor no es una recomendación para vivir mejor
en compañía. Como emoción, como un tipo de conductas relacionales, el amor es muy simple, y
puede ser caracterizado haciendo referencia a las circunstancias cuando hay amor: el amor se
produce cuando en nuestra vida en interacciones con otros seres, el otro, no importa quién o qué
sea o pueda ser, surge como otro legítimo en coexistencia con nosotros. O, lo que es lo mismo, el
amor (el amar) es la emoción que constituye y conserva la vida social”. 127
Maturana sostiene que “las relaciones de trabajo no son relaciones sociales, puesto que son
relaciones que surgen en el compromiso de llevar a cabo una tarea a cambio de una retribución, y
que las relaciones jerárquicas no son tampoco relaciones sociales, puesto que se originan en la
abnegación y negación del otro en una dinámica de dominio y sumisión”. Para este autor, “la
colaboración no se da en la obediencia, la colaboración es una coparticipación en un quehacer que
constituye y reafirma el mutuo respeto. La obediencia niega el mutuo respeto y constituye la
negación de sí mismo y del otro”. 128

Tampoco pueden soslayarse los distintos escritos (algunos verdaderos best sellers), que han puesto
de manifiesto la superioridad en el rendimiento de empresas que han enfatizado el valor del respeto
a las personas. 129
Para Stephen Covey, “cada vez se reconoce más que las relaciones basadas en el poder utilitario
(puesto que cada individuo es recompensado por prestar atención a sus propias perspectivas y
deseos) conducen a menudo al individualismo y no al trabajo en equipo y a la eficacia del grupo…
además, se fomenta una forma de ética situacional en la cual los individuos deciden continuamente
qué es lo bueno, lo correcto y lo equitativo careciendo de valores organizacionales compartidos”.
Para este autor, el poder centrado en principios es poco frecuente, “es la marca de calidad, la
distinción y la excelencia en todas las relaciones. Se basa en el honor: el líder honra al seguidor y éste
opta libremente por colaborar, porque él también honra al líder. El carácter distintivo del poder
centrado en principios es la influencia sustancial, proactiva. Es un poder sustancial porque no
depende de que al seguidor le ocurra o no algo deseable o indeseable. Ser proactivo es adoptar
opciones continuamente, basándose en principios a los cuales se está firmemente sujeto. Y el poder
centrado en principios se origina cuando los valores de los seguidores y los del líder coinciden”.
Según Covey, “con el poder centrado en principios queda de manifiesto el control; pero no es un
control exterior: es el autocontrol. El poder se origina cuando los individuos perciben que sus líderes
son honorables, y por eso confían y se inspiran en ellos”. Si bien las opciones que se le presentan
aun líder son múltiples, si éste quiere aumentar su poder centrado en principios debe adoptar un
compromiso a largo plazo. La confianza en las relaciones, que es el sustento de este tipo de poder
no se puede establecer de manera ad hoc: “no se puede fingir sinceridad por demasiado tiempo. A la
larga, los líderes quedan al descubierto”. Por ello, mientras más honrado, respetado y genuinamente
considerado sea un líder, más poder legítimo tendrá respecto de los demás. Su poder dependerá, en
definitiva del trato que ellos den a las personas.
Según Stephen Robbins, “la confianza es frágil. Se requiere de mucho tiempo para lograrla, se puede
destruir con facilidad y es difícil volver a ganarla”. Para este autor, la confianza en los
administradores y líderes de equipos, se puede lograr cuando ellos: demuestran que están trabajando
por los intereses de los demás, así como por los propios; son jugadores del equipo; practican la
apertura; son justos; hablan de sus sentimientos; muestran consistencia con los valores básicos que
orientan su toma de decisiones; conservan las confidencias, y demuestran capacidad. 130
Al respecto, Covey plantea las siguientes sugerencias sobre procesos y principios que aumentarán el
poder del líder: La persuación, respetando las opiniones de los demás; la paciencia con el proceso y
la persona, la delicadeza, en oposición al rigor y la dureza; la disposición a aprender de los demás; la
aceptación, evitando juzgar a los otros; la bondad y sensibilidad; la actitud abierta respetando las
perspectivas del otro, en vez de concentrase sólo en sus comportamientos; la confrontación
compasiva, admitiendo errores que no menoscaben la iniciativa; la consistencia, manteniendo en
periodos de crisis el estilo de liderazgo, y la integridad armonizando honestamente las palabras y los
sentimientos con los pensamientos y los actos. 131
Para María Vargas, la modificación de las relaciones interpersonales que requiere el nuevo paradigma
holístico, debe ser abordada desde la más temprana infancia, pues, a su juicio, es decisiva la forma
en que los niños aprenden de una manera inconsciente las formas de relacionarse entre los seres

humanos, en razón de lo cual “tenemos que fortalecer una cultura que revalorice valores tales como
la solidaridad, la compasión y el amor entre otros y que propicie una colaboración natural entre los
sexos. En síntesis, posiblemente la forma más efectiva de avanzar hacia un modelo solidario, es
construir desde la familia, en la vida cotidiana, el respeto por los derechos humanos. Haciéndonos
partícipes responsablemente de nuestra evolución cultural podemos ingresar a una nueva era
solidaria”. 132
El reto del cambio y el DO

Según Richard Beckhard, el reto del cambio que encaran los gerentes es: ¿Cómo podemos movilizar
de manera óptima los recursos humanos y la energía para cumplir con la misión de la empresa y, al
mismo tiempo, mantener una organización viable y en crecimiento de gente cuyas necesidades de
valía personal, desarrollo y satisfacción se cumplen en buena medida en el trabajo? 133
Para los autores Hersey, Blanchard y Johnson, “el creciente campo del desarrollo organizacional es
un intento por responder a este dilema y a la correspondiente necesidad de cambios en la operación
de las organizaciones”. Sin embargo, estos mismos autores, rechazan un juego de metas normativas
adecuadas para todas las organizaciones, como, a su juicio, hacen muchos teóricos y profesionales
del DO, argumento que sustentan apoyándose en Warren Bennis quien sostiene que la filosofía y los
valores de los agentes del cambio en el DO brindan los “lineamientos y las instrucciones sobre lo
que hay que emprender en un esfuerzo (de DO) y la forma en que el programa evolucionará y se
sostendrá”; 134 por lo que dados los valores humanistas que ostentan los profesionales y los teóricos
de este campo, “no es difícil por qué en general se considera que las metas del DO tienden a una
organización abierta y leal y que las intervenciones de DO parecen insistir en el uso de estrategias de
cambio colaborativas o interpersonales”. 135
Tal opción de cambio, centrada en la variable gente, para estos autores resulta insuficiente,
conclusión que, una vez más, apoyan con la siguiente reflexión de Warren Bennis quien sostiene:
“todavía no veo un programa de DO que acuda a una estrategia de cambio que no sea la
interpersonal, y esto es serio si consideramos que en nuestra sociedad las estrategias fundamentales
son políticas, legales o tecnológicas”. 136
Para Hersey, Blanchard y Johnson, está claro por qué hay más fracasos que éxitos en las
intervenciones de DO, primero porque “emplear todo el tiempo la misma estrategia de cambio será
eficaz en algunas situaciones, pero no en muchas otras. No hay una estrategia de cambio óptima. Las
intervenciones de DO eficaces dependen de diagnosticar la situación y determinar el método con la
mayor probabilidad de funcionar en el medio dado”.
“Segundo, si se analiza la estrategia interpersonal de cambio que tanto se usa en las intervenciones de
DO, se puede ver que se inclina a estar relacionada con un estilo de relación alta y tarea baja (S3). De
acuerdo con el liderazgo situacional, tal estrategia sería la más apropiada en las organizaciones cuyos
miembros tienen una preparación de moderada a elevada, es decir, que son capaces de asumir la
responsabilidad de implantar el cambio deseado pero que necesitan que alguien se los facilite…”, sin
embargo, la mayor parte de las organizaciones no presentan tal perfil, predominando en cambio,
aquellas que se encuentran “en los niveles inferiores de preparación porque no sólo son incapaces de

dirigir su propio cambio, sino también porque con frecuencia ni siquiera están dispuestas…”, todo
lo cual obliga a los profesionales del DO y a los agentes de cambio a “desarrollar sus habilidades en
las estrategias estructuradas y directivas, a la vez que mantienen las que ya poseen en las
interpersonales y participativas, de modo que el movimiento hacia las organizaciones
«autorenovadas» pueda comenzar con alguna esperanza de éxito”. 137
Por último, el DO es una de las tantas formas de llevar adelante un proceso de cambio, 138 y si bien
tratándose de profundas transformaciones culturales, como se requiere a nivel de nuestra
Administración pública, su uso resulta ser a todas luces una opción relevante y necesaria, es claro que
el mismo y, por sí sólo, no basta para producir los cambios deseados, los cuales, también requieren
modificaciones en la estrategia, estructura y procesos, adoptando un enfoque sistémico “de modo de
cautelar que las intervenciones por las que se opten respeten la condición de complemento y ajuste
recíproco entre las partes, favoreciendo así el desarrollo de sinergias positivas”, 139 pues, conforme
con la teoría de la complementariedad, los cambios continuos y coherentes siempre permiten
mejores resultados que los cambios radicales e inconexos. 140
En el mismo sentido, Lawler plantea que es muy difícil cambiar una organización, y la gestión
participativa supone modificaciones profundas, 141 adicionalmente, sostiene que el estilo de gestión,
no sólo requiere de programas de capacitación que enseñen sobre gestión participativa, pues
también deben realizarse modificaciones estructurales importantes para cambiar el modo en que
operan los gerentes. Para este autor, siguiendo a Argyris, los programas de mayor éxito son
multifacéticos, pues “un cambio significativo requiere sistemas múltiples en una organización
compleja. Para cambiar su conducta, la organización debe cambiar las estructuras de trabajo, los
sistemas de recompensa, los procesos de decisión, los sistemas de información y las prácticas de
gestión de recursos humanos”. 142
A mayor abundamiento, y conforme lo relata una importante consultora nacional, el principal

hallazgo con que se han encontrado luego de haber participado en diversas consultorías fallidas
orientadas a atender requerimientos puntuales y sin una perspectiva sistémica que les permitiera un
enfoque y tratamiento integral, es haber llegado a la conclusión que los cambios en la
Administración pública chilena requieren entender que los problemas, sus elementos y sus
interacciones deban ser considerados en su integralidad, pues sin una visión holística de los mismos,
no será posible lograr la modernización y el fin de los círculos viciosos. 143
En la misma dimensión temática, pero destacando el papel que cabe a la participación en el proceso
de cambio, Grouard y Meston, plantean como “principio de globalidad”, el que tanto el cambio en
toda la empresa como en una de sus partes “exige actuar sobre aquello que la materializa (su
estrategia, su estructura, sus productos, etc.) y sobre aquello que la anima (sus valores compartidos,
sus competencias, sus reglas informales, etc.) y exige considerar la influencia mutua y la
interpretación de esos dos tipos de componentes, los cuales están íntimamente ligados entre sí”. 144
Para estos autores, el “principio de universalidad” del cambio “requiere la participación de todo el
personal de la empresa. Es necesario que la totalidad del personal participe y se implique para que el
cambio sea un éxito efectivo y duradero. Esta participación y este compromiso universal solamente
pueden ser conseguidos si cada uno puede desempeñar y desempeña un papel activo en el proceso
de transformación. Esto significa que el personal no puede ser dividido en dos categorías: una muy
minoritaria que decide acciones y medios para poner en marcha, y otra parte que ejecuta las

decisiones adoptadas por los miembros de la primera categoría. La universalidad exige que cada uno
proponga, decida, actúe y sea responsable, en función de su posición en la empresa”.
Según Grouard y Meston, “la participación y la implicación en la puesta en marcha y al nivel de los
resultados obtenidos algo indispensable para el éxito del cambio se adquieren más fácilmente
cuando el personal de la empresa es asociado a la elaboración y a la toma de decisiones. Un sistema
de información y decisión que funcione de arriba abajo y de abajo arriba es necesario para hacer
posible esta universalidad. Este principio es importante para mejorar no solamente la eficacia de la
puesta en marcha del cambio, en particular su velocidad, sino también su contenido”. 145
Finalmente, Grouard y Meston plantean que “la participación es el punto de inicio de una dinámica
de adhesión y de éxito de los empleados en el proceso del cambio”, a la cual cabe referirse sin
complejos como la “espiral mágica” de la participación. Los mismos autores, sostienen que “activar
tal espiral consiste en hacer participar al empleado ofreciéndole la posibilidad de aportar ideas, de
dar parte de sus temores, de contribuir en la elección de la solución final o, incluso, de modificar las
opciones. Es necesario que comprenda que tiene la oportunidad y el poder, incluso el deber, de
influir en las decisiones”.
Luego, sostienen que la participación es una reacción en cadena, un proceso que se autoalimenta, de
ahí su denominación de «espiral mágica», cuyos resultados “son los siguientes:
- cuanto más amplia es la participación, mayor es la capitalización que el proceso de cambio puede
obtener de las experiencias e ideas que representa cada empleado y, por lo tanto, más efectiva
será la solución final, ya que aprovecha el potencial de propuestas que “incorpora” cada
empleado;
- la participación asegura la adhesión. La solución finalmente considerada pertenece a los
participantes y no genera las resistencia suscitadas por una solución impuesta. A su vez, esta
adhesión facilita la puesta en marcha de la solución; efectivamente, los empleados se encuentran
más motivados y entusiasmados para aplicar las ideas que compartían puesto que son ellos
mismos los que han contribuido a desarrollarlas y formalizarlas”. 146
Elementos para autoevaluar la investigación

En lo que sigue se pretende dar cuenta del grado de respuesta de las interrogantes que guiaron este
trabajo, informar sobre el cumplimiento de los objetivos comprometidos al inicio de este proyecto,
y culminar refiriéndonos, brevemente, a los elementos considerados por el autor, orientados a
facilitar un proceso de auto-evaluación del proceso de investigación.
Interrogantes
En lo que concierne a las preguntas que se formularon en relación con el Marco teórico y que
planteaban averiguar qué se entiende por gestión participativa; cuáles serían los requisitos y cómo la
misma podía implementarse en la práctica, se estima que las mismas han sido suficientemente
contestadas en el capítulo III.

Luego, en cuanto a la interrogante que indagaba sobre la existencia de alguna relación entre el DO y
la gestión participativa, el Marco teórico, aporta antecedentes que muestran una total vinculación
entre el desarrollo organizacional y esa modalidad de gestión.
Por último, respecto de eventuales propuestas del DO en cuanto a la gestión participativa, se ha

señalado que la participación impregna los esfuerzos de esta disciplina y en cada intervención basada
en ella, la participación siempre juega un papel fundamental.
En cuanto a las interrogantes sobre el proceso de modernización de la gestión pública en Chile, en la

segunda parte del capítulo IV, se presenta un resumen de la propuesta gubernamental en cuanto al
tema. Inclusive en ese mismo capítulo se contempla una exhaustiva revisión al proceso sobre
gestión participativa a partir de 1996 a mayo de 2000.
Sobre las preguntas orientadas a diagnosticar cómo se ha implementado la política y las

orientaciones del Gobierno en la práctica, los antecedentes recogidos en encuestas, talleres,
entrevistas y el análisis de fuentes secundarias que se detallan en el capítulo V, aportan información
que permite conocer cuál es la situación que en esta materia se presenta hoy en el país.
Las implicancias del Premio Nacional a la Calidad a los servicios públicos con respecto a la gestión
participativa, se han indicado en la tercera parte del capítulo IV.
Por último, el diagnóstico, visión y propuesta de las asociaciones de funcionarios del sector público
en torno a esta temática son ampliamente tratados en el capítulo V.
Objetivos
Se estima que este trabajo entrega información suficiente sobre las características de la gestión
participativa que se ha querido implantar en la Administración pública chilena.
Una exhaustiva investigación bibliográfica ha permitido aportar antecedentes sobre los

planteamientos desarrollados por la moderna teoría del management y del DO referidos
específicamente a esta temática.
Los datos recopilados, sistematizados y presentados en este trabajo, pueden ser útiles para los
responsables y protagonistas del proceso como aporte en la construcción de un diagnóstico, y
también pueden servir para emprender nuevas investigaciones.
El objetivo final en cuanto a identificar elementos que sirvan para fundamentar una o más
alternativas de intervención susceptibles de emplearse sobre la base del DO se abordó en el punto
anterior a este subcapítulo.

Proceso de investigación
En este proyecto, además del estudio de un amplio número de fuentes secundarias, se utilizaron
cuestionarios, entrevistas, la observación y métodos indirectos cómo la reproducción y análisis de
reflexiones de directivos, dirigentes, estudiosos y autores que se referían específicamente a la realidad
objeto de estudio. Al respecto, y siguiendo a Kreitner y Kinicki, los métodos de investigación
pueden evaluarse desde tres perspectivas distintas: 1) la capacidad de generalización, a la que también
se hace referencia como validez externa, 2) la precisión en el control y medición y 3) el realismo del
contexto. Se estima que, en general, las técnicas utilizadas satisfacen dichos estándares. 147
Para evaluar las conclusiones, estos mismos autores sostienen que uno de los aspectos es determinar
si los resultados del estudio son congruentes con los resultados de investigaciones anteriores. Al
respecto, y como se ha demostrado, muchas de las conclusiones de este trabajo, han reafirmado las
conclusiones del estudio de clima organizacional que la Universidad Católica, realizó en 1996 por
encargo de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
Otro elemento necesario de destacar se refiere a la consistencia que redunda en mayores niveles de
confiabilidad en los datos, al haber planteado en los instrumentos de recopilación de datos como las
encuestas, diversos ítems de control (semejantes) que, en definitiva, permitieron al tabular,
sistematizar y analizar las respuestas, velar permanentemente por la confiabilidad de los datos.
Por último, otro aspecto interesante, y que no ha tenido más explicación que el simple azar, es que
guardando las proporciones que una muestra tan pequeña e intencionada como la que esta
investigación involucró se haya dado, en la práctica, una gran semejanza con el perfil de quienes
fueron encuestados por el estudio universitario antes mencionado (V. nota 42 de capítulo II, P. 47).
Para Stephen Robbins, la evaluación de un estudio de investigación debe satisfacer la respuesta a tres
preguntas: ¿es válido?, ¿es confiable? y ¿se puede generalizar?. A la luz de las evidencias aportadas y
teniendo presente las limitaciones indicadas en el capítulo II, se estima que este trabajo satisface esas
condiciones. 148
Por último, para Guizar, es importante reportar fallas y omisiones que permitan mejorar futuras
investigaciones, lo que también se ha efectuado en distintos momentos del proyecto de investigación
y siempre que fue posible se matizaron los hallazgos en los contextos de investigaciones anteriores
así como lo que se refiere a las constataciones aportadas por el Marco teórico. 149
Cumplidos los objetivos que se planteó al inicio de esta investigación, sólo queda reiterar nuestros
agradecimientos a todas las personas gracias a cuyo apoyo fue posible concluir este trabajo.

N o tas
1 La inminencia de las elecciones presidenciales a fines de 1999, también fue un factor que contribuyó a no seguir avanzando en
este proyecto en consideración al evidente y claro compromiso de ANEF por mantener la continuidad de los gobiernos de la
Concertación de Partidos por la Democracia y la necesidad de no introducir elementos perturbadores en el proceso eleccionario.
Se necesitaba bajarle el perfil a toda situación que importara conflictos. Ello no sólo se dio en el proceso de negociación salarial
anual, sino que también y con mucha fuerza a propósito de la segunda vuelta. V., por ejemplo, Raúl de la Puente, presidente
nacional de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), Un eventual gobierno de Lavin implicará grave tensión
social, en Ego Sum, del diario La Nación del día martes 21 de diciembre de 1999, p. 40.
2 MARCEL, Mario, Modernización de la Gestión Pública: La Experiencia Chilena, copyright CEFIR, 1997-8, en website de
Internet: http://www.cefir.org.uy.
3 RODRÍGUEZ, Darío, Clima organizacional en la Administración pública chilena, //En Dirección de Presupuestos, Ministerio
4 Sobre la relación interdepartamental competitiva, Véase RODRÍGUEZ, Darío, Gestión Organizacional. Elementos para su
estudio, editorial Pontificia Universidad Católica de Chile, 2ª edición, 1995, p. 167.
5 Véase ANGELL, Alan, La descentralización en Chile. //En Revista Instituciones y Desarrollo Nº 3, Instituto Internacional de
Gobernabilidad y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en website de Internet:
http://www.iigov.org/pnud/revista/rev3/arti0401.htm, y CORREA D., Germán, Descentralización, artículo de opinión en el diario El
Mercurio del lunes 13 de marzo de 2000, p. A-2.
6 DOZ, Yves y THANHEISER, Heinz, El arte y la ciencia de la renovación corporativa, en Serie Management en Planificación
estratégica, Nº 8 Los desafíos de la implementación estratégica. Suplemento de El Diario del viernes 12 de mayo de 2000, p. 17.
7 MARCEL, M., op. cit.
8 ETKIN, Jorge R., La doble moral de las organizaciones. Los sistemas perversos y la corrupción institucionalizada, editorial
McGraw Hill, España, 1993, pp. 23-24.
9 MERTON, Robert et alt, Estructura burocrática y personalidad. //En Organizaciones Complejas, citado por CHIAVENATO,
Idalberto, Introducción a la Teoría de la Administración, editorial McGraw Hill, México, 1992, p. 322 y ss.
10 HOPWOOD, Anthony, Estrategia e información: Tiempo de mirar hacia fuera, en Serie Management en Planificación estratégica,
Nº 11 capacidades y conocimiento en la planificación estratégica. Suplemento de El Diario del viernes 2 de mayo de 2000, p. 3.
11 V., por ejemplo ORELLANA, Patricio, Editorial de Revista Chilena de Administración Pública Nº 4, abril 1995, p. 1, y
ORELLANA, Patricio, Cinco imágenes de probidad y corrupción, en Revista Chilena de Administración Pública Nº 17, 1997-
98, p. 71.
12 BLAUNER, R. Alienation And freedom. Chicago: University of Chicago Press, 1964. En SCHEIN, Edgar H., Psicología de la
Organización (Organizational Psychology, 1980), editorial Prentice Hall Hispanoamericana S.A., 3ª . Edición, México, 1996, p. 91.
13 V., por ejemplo: JIMÉNEZ de BARROS, Mónica, Directora Ejecutiva de Corporación Participa, De la Participación, editorial
del diario El Mercurio del 1º de julio de 1996.
14 SCHINDLER, P.L., y THOMAS, C.C., The structure of interpersonal trust in the workplace, “Psychological Reports (october 1993), pp. 563-
573. Citado por ROBBINS, Stephen. P., Comportamiento Organizacional. Teoría y Práctica (Organizational Behavior. Concepts,
Controversies, Applications, 1996), editorial Prentice Hall, 7ª edición, México, 1996, pp. 356-357.
15 ACUÑA, Eduardo, Comentario: Capacidades emocionales y cambio corporativo, en Serie Management en Planificación
estratégica, Nº 12 Planificación estratégica y competencia: Síntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, p. 21.
16 NGUYEN HUY, Quy, Capacidades emocionales y cambio corporativo, en Serie Management en Planificación estratégica, Nº 12
Planificación estratégica y competencia: Síntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, pp. 19-20.

17 V. por ejemplo, BANK, John, La esencia de la calidad total (The essence of total quality management, 1990), fondo editorial Legis,
Colombia, 1993; p. 68; MARIÑO, Hernando, Planificación estratégica de la calidad total, TM editores, Colombia, 1993, p. 91 y
ss., y RODRÍGUEZ, María C., Calificaciones del personal en el ámbito público. Diferentes perspectivas para la formulación de
un nuevo sistema de calificaciones para los trabajadores del sector público, En Revista Chilena de Administración Pública N°
112, septiembre 1996, p. 77.
18 COVEY, Stephen, El liderazgo centrado en principios (Principle Centered Leadership, 1990), ediciones Paidós Ibérica, S. A., España,
1993, p. 19.
19 FUKUYAMA, Francis, Confianza (Trust, 1995), editorial Atlántida, España, 1996, p. 25.
20 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo Humano en Chile. Más sociedad para gobernar el futuro,
Santiago de Chile, marzo 2000, p. 144.
21 SENGE, Peter, La quinta disciplina (The fifth discipline, 1990), ediciones Juan Granica S. A., 1995, 2ª edición, 1995, pp. 260- 264.
22 Para Senge, la brecha entre la visión y la realidad es una fuente de energía. De hecho, “si no hubiera brecha, no habría necesidad
de una acción para moverse hacia la visión”. SENGE, P., La quinta…, op. cit., p. 193.
23 HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., pp. 543-544.
24 GROUARD, Benoit y MESTON, Francis, Reingeniería del cambio (L’enterprise en mouvement, 1995), editorial AlfaOmega -
Marcombo, México, 1996, p. 51.
25 WHEATLEY, , Margaret J., El Liderazgo y la Nueva Ciencia. La organización vista desde las fronteras del siglo XXI, ediciones
Granica S. A., Argentina, 1994, pp. 36-37.
26 Ibídem, p. 163.
27 GOLEMAN, Daniel, La inteligencia emocional (Emotional Intelligence, 1995), Javier Vergara editor S. A., Buenos Aires, Argentina,
1996, p. 182.
28 BOWERS, David G, y FRANLIN, Jerome L., Survey-Guided DEVELOPMENT: using Human resources measurement in organizational
change, Journal of Contemporary Business, 1, N° 3, summer 1972, pp. 43-55, citado por FRENCH y BELL, op. cit., p. 225.
29 RODRÍGUEZ, Darío, Clima organizacional en la Administración pública chilena, //En Dirección de Presupuestos, Ministerio
30 KOTTER, John, El Líder del Cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw – Hill, México, 1997, pp. 104-106.
31 COVEY, S., op. cit., p. 17.
32 MARISTANY, Jaime, La acción para el cambio. Los elementos básicos para concretarlos, ediciones Granica S. A., Argentina,
1998, pp. 46-47.
33 WELCH, Jack, Lessons for sucess, Fortune, 25 de enero de 1993, p. 92, citado por KREITNER, Robert, y KINICKI, Angelo,
Comportamiento de las Organizaciones (Organizational Behavior, 1995), editorial McGraw-Hill, España, 1997, pp. 371 y 392.
34 V. SENGE, Peter et alt, La Danza del Cambio. Los retos de sostener el impulso en organizaciones abiertas al aprendizaje (The
Dance of Change: the Challenges of Sustaining Momentum in Learning Organizations, 1999), editorial Norma S.A:, Colombia, 2000, pp. 171
y ss.
35 BELCHER, John, Productividad total (Productivity Plus +, 1987), ediciones Granica, España, 1996, op. cit., p. 149. Los tres niveles
de este espectro son coherentes con la ejemplificación de técnicas que este mismo autor (op. cit., p. 125) atribuye a Lawler III en
relación a los siguientes enfoques (y supuestos):
- «relaciones humanas» (se trata de elevar la satisfacción laboral y reducir la resistencia al cambio);
- «recursos humanos» (las personas son un recurso valioso y hay que aumentar las prácticas participativas), y
- el enfoque de «alta participación» (los empleados son capaces de decidir y se obtiene un máximo desempeño cuando la gente
ejerce considerable control sobre sus actividades).
Lawler III, Edward E., High Involvement Management. San Francisco, California: Jossey-Bass Publishers, 1986.

37 V. LAWLER, E., La ventaja …, op. cit., p. 448.
38 Reportaje de la periodista Marcela Alejandra Espinoza: “Rodrigo Egaña: Hay que formalizar legalmente la participación”, en el
diario El Metropolitano del martes 30 de mayo de 2000, pp. 16-17.
39 CROZIER, Michael, On ne change pas la societé par décret, Grasset, 1979. En HERMEL, Philippe, La gestión participativa (management
participativo), (Le management participative, 1990), ediciones Gestión 2000, S. A., España, 1990, 187.
40 LAWLER, E., La ventaja …, op. cit., p. 450.

41 WORMALD, Guillermo, La modernización de la gestión estatal y su impacto sobre los funcionarios públicos chilenos, en
Revista Chilena de Administración Pública N° 16, Santiago de chile, 1997, pp. 33 y 31.
42 Véase, SENGE, P., La quinta…, op. cit.
43 Véase, por ejemplo, Editorial de Revista Chilena de Administración Pública Nº 18, 1997-98, p. 1.
44 MINTZBERG, Henry, Mintzberg y la Dirección (Mintzberg on Management, 1989), editorial Díaz de Santos, España, 1991, p. 25.
estratégica, Nº 12 Planificación estratégica y competencia: Síntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, p. 21.
46 LAWLER, E., La ventaja …, op. cit., pp. 442-443.
47 SULBRANDT, José, Modernización del Estado y ciudadania en los procesos de democratización. Una perspectiva desde
América Latina, //En Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Calidad de servicio y atención al usuario en el sector
público, ediciones Dolmen, 1997, p. 71.
48 RAMIÓ, Carles, Corrientes neoempresariales versus corrientes neopúblicas: Cultura administrativa, valores públicos y
credibilidad social. Un planteamiento radical, //En Revista Instituciones y Desarrollo Nº 5, Instituto Internacional de
Gobernabilidad – PNUD. //En website de Internet: http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm.
49 GANA, Juanita, Gerencia pública, en Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Recursos humanos en el sector
público. Experiencias, análisis y propuestas, ediciones Dolmen, Santiago de Chile, 1999, p. 67.
50 DIVISION DE MODERNIZACION DEL ESTADO, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Gerencia pública.
Elementos para un debate, Santiago de Chile, abril 1998.
51 V. por ejemplo, reportaje de la periodista Pamela Aravena, Operación Artaza. Los secretos de la investigación contra el Doctor,
en el diario El Mercurio del domingo 4 de junio de 2000, cuerpo D, pp. 10-14.
52 BELCHER, John, Productividad total (Productivity Plus +, 1987), ediciones Granica, España, 1996, pp. 141-146.
53 V. ÁLVAREZ DE MON, Santiago, La empresa humanística y competitiva. La persona, socio de la organización: participación,
identidad y pertenencia, ediciones Deusto, España, 1999, capítulo III; LIMA, Boris, Exploración teórica de la participación,
editorial Humanistas, Argentina, 1988; BOENINGER, Edgardo, Participación: oportunidades, dimensiones y requisitos para su
desarrollo, Documento de Trabajo N° 16, Centro de Estudios del Desarrollo (CED), Santiago, 1984; FLISFISH, Ángel, Algunos
problemas conceptuales en el análisis de la participación. Documento preparado para el Seminario sobre “participación social en
América Latina”, Quito, 1980, E/CEPAL/ILPES/R.20; y HERRERA P., María, Participación de la comunidad en las políticas
del Ministerio de Salud de Chile, en MENESES, Aldo (editor), Participación y desarrollo local de las organizaciones públicas y
privadas, Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile, 1996.
54 MARGULIES, Newton y BLACK, Stewart (1987): Perspectives on the implementation of participative approaches, //En Human Resource
Management, vol. 26, núm. 3, pp. 393-395. Citados por ARAGÓN S., Antonio, La participación de los empleados en la empresa.
Factores condicionantes para la gestión y resultados, Consejo Económico y Social, España, 1998, p 37.

Complementariamente, Hermel sostiene que “la participación supone una auténtica implicación contractual del subordinado en
el territorio del manager, que puede ser en los planos de la decisión, de la concepción, o de la delegación financiera, por ejemplo”.
HERMEL, Philippe, La Gestión Participativa (Management participativo) (Le Mannagement Paticipative, 1990), ediciones Gestión
2000 S. A., España, 1990, p. 170.
55 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Reconceptualising Governance, 1997. citado en PNUD, Desarrollo
Humano en Chile. Más sociedad para gobernar el futuro, Santiago de Chile, marzo 2000, p. 174.
56 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo Humano en Chile. Más sociedad para gobernar el futuro,
Santiago de Chile, marzo 2000, p. 174.
57 GAEBLER, Ted y OSBORNE, David, La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público,
(Reinventing government. How the entrepreneurial spitir is transforming the public sector, 1992), ediciones Paidós, Barcelona, España, 1994,
pp. 347-348.
58 TOFFLER, Alvin, Introduction, en BEZOLS, Clement (comp.), Anticipatory Democracy, Nueva York: Vintage Books, 1978, pp. XVII-
XVII, citado por GAEBLER y OSBORNE, op. cit., p. 348.
59 GAEBLER y OSBORNE, op. cit., pp. 349-350.
60 Ibídem, p. 352.
61 Informe de Competitividad Mundial IMD 2000, Chile: Evolución 1996-2000 en Ranking de Competitividad Total y por
Factores, en El Mercurio del día miércoles 19 de abril de 2000, Cuerpo B, pp. 6-7.
62 JIMÉNEZ de BARROS, Mónica, Directora Ejecutiva de Corporación Participa, De la Participación, editorial del diario El
Mercurio del 1º de julio de 1996.
63 CONDEZA, Edgardo, Chile, ¿una Semidemocracia?, artículo de opinion publicado en el Diario El Mercurio del 6 de noviembre
de 1999.
64 BURR C., Sebastián, Siglo XXI: Democracia Laboral, artículo de opinión del Diario El Mercurio del día sábado 27 de noviembre
de 1999.
65 JIMÉNEZ de BARROS, Mónica, Directora Ejecutiva de Corporación Participa, De la Participación, editorial del diario El
Mercurio del 1º de julio de 1996.
Un resumen de esta investigación fue publicado en el reportaje “De espaldas al mito”, en Revista Qué Pasa del 5 de julio de
1997, p. 73.
67 Reportaje del periodista Leonardo Cerda publicado en el diario El Mercurio del 23 de enero de 2000: “Liderazgo empresarial:
¿Del Autoritarismo a la Democracia?”, Suplemento Enfoques, pp. 4-5.
68 Ibídem.
.69 Nota de prensa: Nuevas relaciones laborales y acción en la empresa: Detectan proceso de cambio en el sindicalismo, en el diario
El Mercurio de 1 de junio de 1998.
70 Nota de prensa publicada por el Diario El Mercurio del día 13 de enero de 2000, p. B 16: Trabajadores valoran ser parte integral
de su organización. Sobre la base de un estudio de Huberto BERG M., con el apoyo de la Universidad Andrés Bello.
71 V. “La preocupación social de Carlos Vial Espantoso” y “Empresas que apuestan por las buenas relaciones con sus
trabajadores”, en el Diario La Segunda, de 3 de mayo de 2000, p. 8 y 18.
72 PÜMPIN, Cuneo, Cultura empresarial (Unternehmenskultur – Basis strategischer Profilierum erfolgreicher Unternehmen, 1985) ediciones
Díaz de Santos, S. A., España, 1988, p. 65.

73 BENNIS, Warren, Desarrollo Organizacional: Su naturaleza, sus orígenes y perspectivas (Organization Development: Its nature,
origins, and prospects, 1969), editorial Fondo de Cultura Interamericano,S. A., E. U. A., p. 16, siguiendo a C. ARGYRIS,
Interpersonal Competence and organizational effectiveness, Irwin-Dorsey, Homewoods, Illinois, 1962.
74 PÜMPIN, C., op. cit., p. 10
75 FRENCH, Wendell L. y BELL, Cecil H., Desarrollo Organizacional. Aportaciones de las ciencias de la conducta para el
mejoramiento de la organización (Organization Development. Behavioral Science Interventions for Organization Improvement, 1995), 5ª
76 THÉVENET, Maurice, Auditoría de la cultura empresarial (Audit de la Culture D’ Entreprise, 1986), editorial Díaz de Santos S. A.,
España, 1992, pp. 140-141, siguiendo a HANDY, Charles, The gods of managements.
77 Ibídem, p. 150.
78 MORGAN, Gareth, Imágenes de la Organización (Images of Organization, 1996) , coedición Alfaomega ra-ma, México, 1996, pp.
77-79.
80 ARGYRIS, Chris, Interpersonal Competence and Organizational Effectiveness, Homewood: Irwin, Dorsey Press, 1962, p.43. //Citado por
HERSEY, Paul, BLANCHARD, Kenneth H. y JOHNSON, Dewey E., Administración del comportamiento Organizacional.
Liderazgo Situacional, 7ª ed., (Management of Organizational Behavior, Utilizin Human resources, 7th ed., 1996), editorial Prentice Hall,
México, 1999, p. 73.
81 La Ley Nº 19.653, fue publicada en el Diario Oficial de 14 de diciembre de 1999.
82 GAEBLER y OSBORNE, op. cit., p. 351.
83 V., por ejemplo, PRIGOGINE, Ilya, El fin de las certidumbres (La fin des certitudes, 1996), editorial Andrés Bello, Santiago de
Chile, 1997; DAMASIO, Antonio R., El error de Descartes (Descartes ‘ Error, 1994), editorial Andrés Bello, Santiago de Chile,
1996; BERMAN, Morris, El reencantamiento del mundo, editorial Cuatro Vientos, Santiago de Chile, 1987; EISLER, Riane, El
caliz y la espada, editorial Cuatro Vientos, Santiago de Chile, 1990, FERGUSON, Marilyn, La conspiración de acuario, editorial
Troquel, Argentina, 1991, y WHEATLEY, Margaret J., El Liderazgo y la Nueva Ciencia. La organización vista desde las
fronteras del siglo XXI, ediciones Granica S. A., Argentina, 1994
84 CAPRA, Fritjof, El punto crucial (the turning point, 1982), editorial Estaciones, Argentina, 1999, p. 17.
85 Ibídem, p. 21.
86 Ibídem, p. 18.
87 Ibídem, pp. 34-35.
88 EISLER, Riane, El caliz y la espada, editorial Cuatro vientos, Santiago de Chile, 1990. Citada por VARGAS, D., María F.,
Cambio cultural y relaciones de género. //En Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Ciencias Sociales de la
Universidad José Santos Ossa, vol. 1, Nº 1, 1999, p. 17.
89 PETERS, Thomas y WATERMAN, Robert, En busca de la exceelencia (In search of excellence, 1982), editorial Norma, Colombia,
1984, capítulo 2, el modelo racional.
90 VIGNOLO, Carlos, Gestión de los recursos humanos: factor clave de la modernización, en Dirección de Presupuestos,
Ministerio de Hacienda, Modernización de la gestión pública, ediciones Dolmen, Santiago de Chile, 1996, p. 198.
91 GOLEMAN, D., op. cit., p. 27.

92 NOER, David M., El cambio en las organizaciones (Breaking free, 1997), editorial Prentice Hall Hispanoamericana, S. A., México,
1997, p. 173.
93 Valores de la cultura de la función (burocracia), según Charles Handy, Understanding Organizations, Penguin, 1985, p. 189 y ss., citado
por VILLAFAÑE, Justo, Imagen positiva. Gestión estratégica de la imagen de las empresas, ediciones Pirámide, S.A., España,
1993, p. 151.
94 NGUYEN HUY, Quy, Capacidades emocionales y cambio corporativo, en Serie Management en Planificación estratégica, Nº 12
Planificación estratégica y competencia: Síntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, p. 17.
estratégica, Nº 12 Planificación estratégica y competencia: Síntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, pp.
20-21.
96 Ibídem.
97 SAUNDERS, Graham, El compromiso empresarial (The Committed Organization (1991), Fondo editorial Legis, Colombia, 1991, p.
23.
98 La reingeniería descansa en el trabajo de un líder, un dueño del proceso, un equipo y un zar de reingeniería que desarrollan la
estrategia global de un equipo directivo en el cual no hay espacio para una participación amplia como propugna la gestión
participativa. Véase HAMMER, Michael y CHAMPY, James, Reingeniería. Olvide todo lo Ud. sabe sobre cómo debe funcionar
una empresa ¡Casi todo está errado! (Reegineering the corporation: A Manifesto for business revolution, 1993), editorial Norma, Colombia,
1994, p. 108 y ss.
99 A diferencia de los programas de mejora continua de calidad en que se alienta una participación de abajo arriba, en la innovación
de procesos se admite la participación de los niveles inferiores sólo hacia mejoras graduales, prefiriendo, en cambio, enfoques de
arriba hacia abajo. Véase DAVENPORT, Thomas H., Innovación de procesos (Process Innovation, 1993), editorial Díaz de Santos,
México, 1996, pp. 12-13.
100 HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., pp. 157-158 y 222-223.
101 ARCHIER, G. y SERIEYX H., L’entreprise face au changement, Enterprise Moderne d’edition, 1984, p. 148, citado por HERMEL,
Philippe, La Gestión Participativa (Le Management Participative, 1990), ediciones Gestión 2000 S. A., España, 1990, p. 188.
102 KEES Van HAM, de la Fundación Europea para la Gestión de Calidad //Revista Quality or Else, Milfin, Boston, E.U.A., 1991,
citado por HUETE, Luis M., y DEBAIG, Michel, Hacia un nuevo paradigma de gestión. Por qué algunas empresas rompen sus
mercados y se convierten en formidables competidores, editorial McGraw-Hill, España, 1995, pp. 95-96.
103 BANKS, John, La esencia de la Calidad Total (The essence of Total Quality Management (1990), Fondo editorial Legis, Colombia,
1993, p. 39.
104 MATSUSHITA, Konosuke (1979), citado por BANKS, J., op. cit., pp. 35-36.
105 HARRINGTON, H. James y HARRINGTON, James S., Capítulo 6, Gerencia participativa: la gerencia debe dar el ejemplo, en
el libro: Administración total del mejoramiento continuo. La nueva generación (Total Improvement management. The next generation in
Perfomance Improvement, 1995), editorial Mc Graw-Hill, Colombia, 1996, p. 183 y ss.
106 WHEATLEY, M., El Liderazgo y …, pp. 198-199.
107 GRIBBIN, John, In search of schroedingers cat: Quantum physics and reality, New York: Bantam Books, 1984, citado por WHEATLEY,
M., El liderazgo y …, p. 101.
108 PRIGOGINE, Ilya y STENGERS, Isabelle, Order Out of caos, New York: Bantam Books, citado por Wheatley, M., El liderazgo y …,
p. 104.
109 CAPRA, F., op. cit., p. 95.
110 MARISTANY, J., op. cit., p. 9.

111 WHEATLEY, Margaret J, y KELLNER-ROGERS, Myron, La paradoja y las perspectivas de la comunidad, en HESSELBEIN,
Frances et alt., Fundación Drucker, La comunidad del futuro (The community of future, 1997), ediciones Granica, Barcelona,
España, 1999, pp. 28-29.
112 MORGAN, Gareth, Imágenes de la Organización (Images of Organization, 1996) , coedición Alfaomega ra-ma, México, 1996, p.
224.
113 JANTSCH, Erich, The self-Organizing Universe. Oxford: Pergamon Press, 1980, citado por WHEATLEY, M., El Liderazgo y …, p. 44.
114 WHEATLEY, M., El Liderazgo y …, pp. 44-45.
115 Ibídem, pp. 34-35.
116 MATURANA, Humberto, El sentido de lo humano, Dolmen ediciones, Santiago de Chile 7ª edición, 1991, pp. 34 y 35.
117 ARNOLD, Marcelo y RODRÍGUEZ, Dario, Sociedad y teoría de sistemas, editorial Universitaria, Santiago de Chile, 3ª edición,
1999, p., 54.
118 MATURANA, H., Biology of language, p. 31, citado por FLORES, Fernando y WINOGRAD, Terry, Hacia la compresnsión de la
informática y la cognición. Ordenadores y conocimiento: fundamentos para el diseño del siglo XXI, colección ESADE, editorial
Hispano Europea, España, 1989, p. 81.
119 Ibídem, p. 82.
120 MATURANA, Humberto, La objetividad. Un argumento para obligar, Dolmen ediciones, Santiago de Chile, 1997, pp. 20 y 124.
121 MATURANA, H., El sentido de …, op. cit., pp. 60 y 61.
122 Ibídem, pp. 67 y 71.
123 WHEATLEY, M., El Liderazgo y …, op. cit., p. 103.
124 Ibídem, op. cit., p. 105.
125 Ibídem, p. 105.
126 Ibídem, pp. 70-71.
127 MATURANA, H., El sentido de …, op. cit., pp. 56 y 57.
128 Ibídem, pp. 46 y 207.
129 V., por ejemplo, CANFIELD, Jack y MILLER, Jacqueline, Amor al trabajo. Anécdotas y estrategias para fortalecer la dignidad y
reanimar la vitalidad en el trabajo (Heart at work: Stories and strategiesto building self-esteem and reawakening the soul, 1996), editorial Mc
Graw Hill, México, 1996.
130 ROBBINS, S., op. cit, p. 357.
131 COVEY, Stephen, El liderazgo centrado en principios (Principle Centered Leadership, 1990), ediciones Paidós Ibérica, S. A., España,
1993, pp. 134-140.
132 VARGAS, M., op. cit, pp. 9-18.
133 BECKHARD, Richard, Organization Development: Strategies and Models, Reading, Addison-Wesley, 1969, p. 3. //Citado por HERSEY, P.,
BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., p. 498.
134 BENNIS, Warren, Organization Development: Its, Nature, Origins, and Prospects, Reading, Addison-Wesley, 1969, p. 13.//Citado por
HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., pp. 498-499.
135 HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., p. 499.

136 BENNIS, Warren, “Editorial”, en Journal of Applied Behavioral Science, 4, núm.2, 1968, p. 228.//Citado por HERSEY, P.,
BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., p. 499.
137 HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., pp. 499-500.
138 SEGUNDO V., Alejandro, Aspectos sobre la evaluación de la eficiencia del desarrollo organizacional//En Revista Gestión y
Estrategia, Departamento de Administración de la Universidad Autónoma de México (UAM-A), Nª 14, julio-diciembre 1998,
edición Internet, en website: http://chandra.uam.mx/gestion/num14/doc11.htm.
139 ACUÑA, Eduardo, Comentario del artículo: Nuevas nociones sobre ‘ajuste’ organizacional, en Serie Management en Planificación
estratégica, Nº 10 Desafíos de desarrollo para la Organización. Suplemento de El Diario del viernes 26 de mayo de 2000, p. 15.
140 WHITTINGTON, Richard, PETTIGREW, Andrew y RUIGROK, Winfried, Nuevas nociones sobre ‘ajuste’ organizacional, en
Serie Management en Planificación estratégica, Nº 10 Desafíos de desarrollo para la Organización. Suplemento de El Diario del
viernes 26 de mayo de 2000, p. 15.
141 LAWLER III, Edward, La Ventaja Definitiva (The Ultimate Advantage,1993), ediciones Granica S. A., España, 1996, p. 461.
142 Ibídem, pp. 456-457.
143 INVERTEC IGT, Consulting Group, Innovación en la gestión pública, Cuaderno Nº 1, Santiago de Chile, 1997, pp. 22-30.
144 GROUARD y MESTON, op. cit., p. 36.
145 Ibídem, pp. 38-39.
146 Ibídem, pp. 150-152.
147 KREITNER y KINICKI, op. cit, pp. 646-647.
148 ROBBINS, S., op. cit, Apéndice B, p. A-19.

AGRADECIMIENTO S
A la profesora Sonia Godoy por su orientación clarificadora, extraordinaria paciencia, y aliento permanente.
A la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), en especial a Bernardo Jorquera,

Vicepresidente de Modernización del Estado, a Raúl de la Puente, Presidente Nacional y a los centenares de
dirigentes de Asociaciones de Funcionarios que participaron en el proceso de investigación – acción de este
proyecto.
A la Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política de la Universidad de Chile. Especialmente al

Dr. Jorge Nef, Director, quien autorizó la realización del Primer taller en esa escuela, a los alumnos del
Curso de Organización y Métodos II semestre primavera 1998 que entusiastamente y sin cuyo apoyo no
habría sido posible encuestar 45 servicios públicos, y a los colegas profesores que participaron en seminarios o
con su tiempo en la lectura de borradores de este trabajo.
A la Universidad Academia Humanismo Cristiano, y especialmente a don José Bengolea, Rector, y a Luis
Romero, Director de la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas, por su participación y aporte en la
realización de los talleres y seminarios que contempló este proyecto.
A mis amigos de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), por brindarnos la oportunidad de participar como consultor en el proyecto de evaluación de
programas y proyectos sociales que nos permitió actualizar y perfeccionar nuestra formación en gestión pública.
A los colegas del Colegio de Administradores Públicos y de la Revista Chilena de Administración Pública
que estuvieron siempre dispuestos a apoyar y auspiciar las diferentes actividades que se realizaron en el marco
de esta investigación.
A los profesores Octavio Aguilar Maggi, Presidente de la Asociación Chilena de Relaciones Laborales,
Patricio Orellana de la Universidad Central y Francisco Walker de la Universidad de Chile quienes nos
colaboraron con textos y comentarios fundamentales en el desarrollo de este trabajo.
A todos quienes participaron como conferencistas o panelistas en los talleres realizados en el marco de proceso
de esta investigación, y especialmente a los señores Eugenio Díaz, Secretario Ejecutivo del Comité
Interministerial del Empleo y Director Ejecutivo del Centro Nacional de la Productividad y la Calidad,
órgano asesor del Comité Interministerial de la Gestión Pública en la evaluación del Premio Nacional a la
Calidad de los Servicios Públicos, y a Emilio Morgado, ex Director para América Latina de la OIT y
experto internacional en el tema de la participación.
Al profesor Pedro Ortega, por permitirnos lograr el apoyo oficial de la Secretaría Ejecutiva del Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública.
A la Sra. María Ester Feres, Directora del Trabajo, por apoyar la realización de este programa de Magister.
A mis compañeros del MDCO, por su interés y apoyo permanente.
A Gladys, Rodrigo, Diego y Daniel: mi familia, por su paciencia y comprensión.

CONTENIDO
Página
INTRODUCCIÓN 1
I.
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA 3
Importancia y justificación del tema 3

Formulación del problema 4
Delimitación del problema 5
Objetivos de la investigación 6
Notas 7
II.
METODOLOGÍA 9
Nivel de la investigación y modelo de consultoría 9

El survey de investigación 9
Notas sobre la recopilación de datos 11
Buscando al cliente y delimitando la población en estudio 12
Recopilación de datos. Primera fase 13
Recopilación de datos. Segunda fase 13
Ordenamiento o arreglo de los datos 14
Análisis de datos 15
Diagnóstico 15
Intervenciones 16
Retroalimentación de encuestas 17
Evaluación del primer taller 18
Capacitación 18
Seminario Taller 19
Redefinición del cliente o contraparte 19
Evaluación del seminario taller 20
Tercer Taller 20
Recopilación de datos. Tercera fase 21
Difusión 21
Características demográficas de la muestra 22
Limitantes de la investigación 23
Notas 25
Página
III.
MARCO TEÓRICO 29
Gestión y participación 29
Participación y DO 32
Gestión participativa 36
Evidencia empírica sobre las prácticas participativas 39

Efectos de la participación en las organizaciones 39
Factores que favorecen la participación 40
Factores que limitan la participación 41
Resultados tangibles de la participación 41
Resultados intangibles de la participación 42
El interés por la participación 42

El management científico 44
El modelo burocrático 45
Nuevo estilo de gestión 47
Técnicas y gestión participativa 51
Alcances y crítica sobre la gestión participativa 52
Implementación de la gestión participativa 53

Obstáculos iniciales 53
Dilemas 54
Efectos 55
Cambio cultural 55
Gestión del cambio cultural 57
Una estrategia para la participación 58
Notas 60
IV.
MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA 71
Experiencias participativas en Chile 71
Demanda por participación en la

gestión pública en Chile 76
ii
Página
Modernización de la Gestión Pública 78
Gestión Participativa y Modernización de la Gestión Pública 82
Síntesis de la evolución de instancias participativas 86

Asociaciones de funcionarios 86
Comités paritarios de higiene y seguridad 87
Comités de capacitación 87
Otras expresiones participativas 87
Programa de Modernización de la Gestión Pública 88
Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública 89
Programa de Calidad de Servicio y Participación Ciudadana 90

Tipos de participación 91
Ámbitos de acción 91
Condiciones básicas 91
Instancias de participación 92
Funciones de las instancias de participación 92
Etapas a seguir para constituir instancias de participación 93
Áreas prioritarias 93
Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Públicos 93
Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) 94
Balances de Gestión Integral 94
Gerencia Pública y Liderazgo 95
Notas 101
V.
INVESTIGACIÓN – ACCIÓN 105
Contacto 106
Aplicación de encuestas en ANEF 107
Aplicación de encuestas en 45 servicios públicos 108
Encuestas 109
Análisis de datos 109
Diagnóstico 110
Retroalimentación de encuestas 111
iii
Página
PRIMER TALLER: “PARTICIPANDO EN LA PARTICIPACIÓN” 114
Falta de credibilidad 114

Temor 115
Falta de contenidos 116
Alienación 117
Falta de transparencia y probidad 118
Desesperanza 119
Autoritarismo 120
Acciones para implementar una gestión participativa 121
Preparación del sector público para

iniciar un proceso de gestión participativa 122
Observaciones del consultor 123
I Parte. Alcances y Desarrollo de la Participación 123

a) Compromiso por la productividad 124
b) Compatibilización de intereses 125
c) Intercambio de información 126
d) Involucración con el cambio 126
Resumen de la variable participación 127
Otras variables 128
Consulta a Funcionarios y Toma de Decisiones 128
Autonomía e Innovación 129
Condiciones para la Participación 129
Información y Comunicaciones 130
Compromiso 131
Satisfacción y Desarrollo 132
Relaciones de Confianza 133
II. Parte. Diagnóstico de la Política y
Orientaciones en materia de Participación 134
Otras intervenciones 141
Seminario Taller 142

Conclusiones del Trabajo Grupal 143
¿Qué entendemos por Participación? 143
¿Qué entendemos por Gestión participativa? 144
¿Cuáles serían las principales acciones a desarrollar para hacer
realidad este derecho y deber de los funcionarios públicos? 144
Observación del consultor 145
iv
Página
Evaluación de Acciones 146
El Diagnóstico de ANEF 147
Observación del consultor 148
Acuerdos de ANEF 149
Propuestas 149
Observaciones finales del consultor 151
La respuesta del Gobierno 152
Difusión de la Propuesta de ANEF 153

Participación para servir mejor 153
Un nuevo estilo de gestión democrática y participativa 154
Modernización de las relaciones laborales 154
Balances de Gestión Integral 154
Párrafo final de síntesis 155
Notas 156
VI.
CONCLUSIONES 159
Alcances y Desarrollo de la Participación

Síntesis 159
Temor 160
Esacasa delegación o empowerment 160
Autoritarismo 161
Dificultades de comunicación 162
Alienación y falta de contenidos 163
Falta de transparencia y probidad 164
Desconfianza y desesperanza 164
Diagnóstico de la Política y
Orientaciones en materia de Participación 166
Deficiencias de las instancias de participación 167
v
Página
Inexistencia de visión compartida 167

Falta de credibilidad. Brecha entre el discurso y la realidad 168
Escasa aplicación de técnicas de participación 170
La participación no puede imponerse por decreto 170
Síndrome de la burbuja 171
Directivos y carencia de liderazgo 172
Inexistencia de estrategia de cambio 174
Síntesis de las Conclusiones 174
Potencial de Chile para la Participación 176
Elementos a considerar
para fundamentar Intervenciones 179
Las barreras del modelo burocrático 180
Cambio de paradigmas 182
El mito de la racionalidad 183

El imperativo de la participación 185
El cuestionamiento de la objetividad 186
La participación y la interpretación de la información 189
Nuevas habilidades y poder centrado en principios 190
El reto del Cambio y el DO 192
Elementos para autoevaluar la investigación 194

Interrogantes 194
Objetivos 195
Proceso de Investigación 196
Notas 197
ANEXO S 205
vi
MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Carlos Hernán Ramírez Guerra
Santiago de Chile
Año 2000
Carlos Hernán Ramírez Guerra
Administrador Público, Universidad de Chile. Director fundador de la Revista Chilena de

Administración Pública. Profesor de la Escuela de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad
de Chile. Consultor de la Comisión Económica para América Latina y del Caribe (CEPAL) en
Gestión de Programas y Proyectos Sociales. Consultor de la Agencia de Cooperación
Internacional de Chile en Modernización de la Administración Pública del Trabajo.
Premio Excelencia Académica de la Asociación Chilena de Relaciones Laborales (1999);

Premio Excelencia Académica del Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional de
la Universidad Diego Portales (1999); Administrador Público Destacado del Año 1996, Máxima
Distinción que entrega el Colegio de la Orden por servicios destacados a la profesión y al
prestigio profesional; Graduado de Honor de la Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos (1991).
Comunicaciones con el Autor
Revista Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política. Revista Chilena de Administración Pública
Compañía 1413, Santiago
Teléfono: 562-6455191
e-mail: cheramig@entelchile.net
DERECHOS RESERVADOS ©
Inscripción Registro Propiedad Intelectual Nº 115.055

Tesis - Gestión Participativa y Modernización de La Gestión Pública

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INTRODUCCIÓN

La investigación contó, inicialmente, con el respaldo de la Secretaría Ejecutiva del Comité

El proyecto de investigación responde a un nivel exploratorio descriptivo, por cuanto su pretensión

Los contenidos de la tesis están divididos en 6 capítulos, más 16 anexos.

En el capítulo I "Definición del Problema", se fundamenta la elección del tema; se delimita el

El capítulo II "Metodología", explica el proceso seguido en el desarrollo de la investigación.

El capítulo IV “Gestión Participativa y Modernización de la Gestión Pública”, se inicia con algunos

El capítulo V “Investigación - Acción”, describe los hallazgos y la metodología propia del DO

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Importancia y justificación del tema

La modernización, es un término que ha servido como «paraguas conceptualizador» bajo el que se

La participación, a su vez, es uno de los valores subyacentes en la mayoría de los esfuerzos de

Formulación del problema

Esta primera sistematización tuvo la utilidad de servir de guía en el proceso de recolección de

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Delimitación del problema

De esta forma, las preguntas planteadas, fueron en cuanto al Marco Teórico:

¿Qué se entiende por gestión participativa?

¿Qué relación es posible advertir entre el desarrollo organizacional y la gestión participativa?

¿Qué recomendaciones y propuestas se conocen del desarrollo y comportamiento

En el marco del proceso de Modernización de la Gestión Pública de Chile:

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

3º Aportar en la construcción de un diagnóstico que permita retroalimentar a los responsables y a

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

En este capítulo, se abordan los principales aspectos metodológicos de esta investigación; en

Nivel de la investigación y modelo de consultoría

El compromiso inicial al inscribir este proyecto de investigación, 2 planteaba que mediante la

Paralelamente y fruto del trabajo de recolección de material, se encontró un completo instrumental

Un segundo cuestionario, destinado a aplicarse conjuntamente con el instrumento anterior, y

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

técnicas de gestión participativa (Anexo N° 2: II Parte. Diagnóstico de la Política y Orientaciones

También, y en general, la construcción de los instrumentos siempre tuvo en mente considerar la

Notas sobre la recopilación de datos

En esta etapa, es preciso reconocer y agradecer el apoyo de un grupo de estudiantes de la Escuela de

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional 11

Buscando al cliente y delimitando la población en estudio

Con el profesor Ortega, se tuvo la oportunidad de compartir las primeras preocupaciones y

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Recopilación de datos. Primera fase

El interés por conocer la opinión de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, se

Asimismo, mediante la organización de posteriores talleres se pretendía retroalimentar no sólo al

Recopilación de datos. Segunda fase

La colaboración y entusiasmo de estos alumnos, permitió ampliar sensiblemente el número inicial de

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional 13

El diseño de la investigación y, específicamente, la estrategia para recopilar los datos, consideró

Ordenamiento o arreglo de datos

La ordenación de los datos se realizó a partir de un conjunto de matrices, preparadas especialmente

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional 15

El consultor, según Argyris, tiene tres tareas primordiales de intervención:

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

La jornada comenzó con palabras de bienvenida de Bernardo Jorquera, vicepresidente de

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional 17

Con posterioridad, la sistematización de estas conclusiones, permitió elaborar un nuevo documento

Evaluación del primer taller

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Redefinición del cliente o contraparte

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional 19

Evaluación del Seminario Taller

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Recopilación de datos. Tercera fase