1974 et la fermeture des frontires

Analyse critique dune dcision rige en turning-point

Sylvain LAURENS

Rsum - En juillet 1974, le gouvernement franais annonce la suspension provisoire de limmigration. Cette mesure, jamais remise en cause pendant prs de trente ans, offre lexemple type dune dcision qui a t rige en tournant , en point de rupture dune politique publique. En revenant sur les interactions qui se sont noues autour de cette dcision, cet article pose trois sries de questions la dlimitation aussi unanime dun turning-point dans la politique dimmigration franaise. Peut-on faire de la crise conomique le facteur dterminant dune dcision localise dans lappareil bureaucratique ? Quelle est la bonne focale adopter et jusquo le chercheur doit-il remonter dans le temps pour expliquer une dcision ? Enfin, dans quelle mesure la dcision peut-elle tre en elle-mme un enjeu de luttes au sein de ladministration ?

Volume 21 - n 82/2008, p. 69-94

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e 3 juillet 1974, le Conseil des ministres annonce une suspension officielle de limmigration. Le gouvernement franais, alors dirig par Jacques Chirac, prend cette dcision en plein t en la justifiant par un contexte conomique passagrement difficile. Cette mesure, qui devait initialement se limiter une suspension provisoire de trois mois, na jamais t publiquement remise en cause pendant plus de trente ans, le provisoire semblant devenir avec le temps toujours plus dfinitif1.

Dans nombre de manuels et douvrages consacrs lhistoire de limmigration, la fermeture des frontires de 1974 est prsente comme un tournant de la politique franaise dimmigration, un vritable point de rupture qui sexpliquerait principalement par la crise conomique et accessoirement et dans un second temps selon les chercheurs, par les volutions du champ politique, le changement de lopinion publique ou encore lvolution des flux migratoires. Ainsi, dans son livre consacr lhistoire de limmigration, Marie-Claude Blanc-Chalard lie la dcision de 1974 la crise conomique, puis les mesures qui suivent au giscardisme2. Lhistorien Ralph Schor insiste sur limportance de la fermeture des frontires dcide en 19743 , Dominique Schnapper voque le changement de politique de limmigration intervenu en 1974 4 . Vincent Viet considre que 1974 est ce qui permet de distinguer fondamentalement la priode rcente de la priode antrieure5 . Dans son livre sur lopinion franaise et limmigration, Yvan Gastaut souligne que 1974 marque le retour des temps difficiles6 et un changement dans lopinion des Franais, la dcision de 1974 fournit galement une limite raisonne7 aux travaux de Simone Bonnafous sur les mdias Point dentente pralable la msentente au-del mme des frontires disciplinaires, 1974 constitue ainsi dans bon nombre de travaux un improbable atome de fait historique 8, la fois balise chronologique et point de bascule vers une autre priode. Une srie dlments pourraient tre trouvs pour expliquer le succs savant et public de cette dcision9 qui vient pourtant aprs une succession de mesures

1. ce titre, la remise au got du jour du credo de limmigration choisie constitue un point de rupture avec le silence volontaire des pouvoirs publics depuis 1974. Slama (S.) Les politiques dimmigration depuis 1974 , Regards sur lactualit, 326, dcembre 2006. 2. Blanc-Chalard (M-C.), Histoire de limmigration, Paris, La Dcouverte, 2001, p. 73. 3. Schor (R.), Histoire de limmigration en France de la fin du XIXe sicle nos jours, Paris, Armand Colin, 1996, p. 277. 4. Schnapper (D.), La France de lintgration, Sociologie de la nation, 1990, Paris, Gallimard, 1991, p. 172-173. 5. Viet (V.), Le cheminement des structures administratives et la politique franaise de limmigration (19141986), Weil (P.), Peschanski (D.), dir., Paris, MIRE, 1996, p. 14. 6. Gastaut (Y.), Limmigration et lopinion en France sous la Ve Rpublique, Paris, Le Seuil, 2000, p. 10. 7. Bonnafous (S.), Limmigration prise aux mots, Paris, Kim, 1991, p. 17. 8. Lexpression est de Paul Veyne (Comment on crit lhistoire ?, Paris, Le Seuil, 1971, p. 55). 9. Cette introduction reprend certains points plus longuement dvelopps dans une communication au sminaire immigration et sciences sociales de lENS en 2005, http://barthes.ens.fr/clio/revues/AHI/articles/ preprints/laurens.html.

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dj trs restrictives en matire dimmigration. On pourrait ainsi citer la double proximit dans le temps avec llection prsidentielle de 1974 et le mythe conomique du choc ptrolier de 1973, la prgnance de la dichotomie administration et politique (policy et politics) qui contribue luder la ralit de lapplication de cette mesure en faisant de ladministration une chane dexcution qui accomplit sans faillir la tche quon lui confie (fermer les frontires serait possible pour le pouvoir politique et il suffirait de le dcider), loubli progressif quil sagissait dune suspension provisoire la fois dans les textes et pour ses promoteurs au sein de ltat10, limpact de certains travaux pionniers sur lhistoire des politiques publiques dimmigration11 Lambition de cet article nest toutefois pas de dmontrer que la date csure de la politique dimmigration franaise contemporaine serait en ralit 1972 avec ladoption des circulaires Marcellin-Fontanet12 ou bien 1966 avec la cration de la direction de la Population et des migrations au sein du ministre des Affaires sociales13. Il ne sagira pas non plus ici de nier les consquences et les effets sociaux du droit sur la vie des migrants car comme le rappelle Claude Valentin Marie, si la dcision de juillet 1974 na pas limpact quon lui prte [] elle na pas non plus quune valeur symbolique dans la mesure o elle a sans doute renforc des mutations dj luvre dans la dynamique globale14 des migrations. partir des donnes rcoltes dans le cadre dun travail sur les hauts fonctionnaires en charge de limmigration15, lobjectif de cet article est plutt de poser trois sries de questions la dlimitation aussi unanime dune inflexion, dun turning-point dans une politique publique. Notre premire srie dinterrogations portera sur les limites lies ltablissement par le chercheur dun lien de cause effet mcanique entre la dcision de suspendre officiellement limmigration et un processus aussi gnral que la

10. Centre darchives contemporaines (CAC) 1995 0493, art. 6. Un exemple parmi dautres, cette note strictement confidentielle du 12 juillet 1974, signe Michel Poniatowski envoye tous les prfets : Pour limmdiat, le gouvernement a dcid dinterrompre temporairement le recrutement de nouveaux travailleurs trangers ainsi que ladmission des familles (Nous soulignons). 11. La thse de Patrick Weil a pour bornes 1974-1988. Si ce dernier prcise que la dcision de 1974 vient aprs dautres mesures, ce nest pas le cas de nombreux auteurs qui reprennent telle quelle la csure. Cf. Weil (P.), Lanalyse dune politique publique La politique franaise dimmigration 1974-1988, Thse pour le doctorat de lIEP Paris, 1988, p. 153-156. 12. Circulaires du ministre du Travail et de lIntrieur qui interdisent les rgularisations a posteriori de certaines catgories de travailleurs trangers entrs sur le territoire sans titres valables. 13. Chaque auteur pourrait ainsi potentiellement dsigner sa dcision administrative qui marque un tournant. Pour Georges Tapinos, la circulaire du 29 juillet 1968 serait par exemple le vritable point dinflexion de la politique dimmigration. Tapinos (G.), Limmigration trangre en France (1945-1973), Paris, INED-PUF, 1975, p. 91. 14. Marie (C-V.), quoi sert lemploi des trangers ? , Fassin (D.) (dir.), Les lois de linhospitalit : les politiques de limmigration lpreuve des sans-papiers, Paris, La dcouverte, 1997, p. 145. 15. Laurens (S.), Hauts fonctionnaires et immigration en France 1962-1982. Socio-histoire dune domination distance, Thse pour le doctorat de lEHESS sous la direction de G. Noiriel, 2006.

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crise conomique . En dautres termes, est-il possible disoler et de faire de phnomnes densemble tels que la situation conomique les dterminants majeurs dune dcision localise dans lappareil politico-bureaucratique ? Quel niveau de gnralisation est-il recevable pour expliquer une dcision ? En liant ainsi systmatiquement lide dune fermeture des frontires lide de crise conomique , ne risque-t-on pas docculter quun tel lien est loin daller de soi pour tous les agents du monde social ? Mieux encore, dans ce cas prcis, limiter lanalyse de la dcision sur le pourquoi on a ferm les frontires sans jamais sinterroger sur le comment , ne conduit-il pas dlaisser au passage la constante retraduction au sein mme de ltat et dans le langage de lintrt gnral de lvolution des rapports sociaux dans le reste de la socit ? Toujours partir de la dcision de 1974, notre seconde srie dinterrogations portera sur la question de la datation et de la dlimitation dune inflexion dans une politique publique. Parfois tributaire de ce quimpose la terminologie dcisionnelle, le chercheur peut-il ainsi faire dune circulaire, dun seul texte, une csure clairement tablie dans la conduite dune politique publique ? rebours dune acception stratgiste de la notion de dcision impliquant des acteurs rationnels en finalit et unanimes qui dcident en connaissance de cause, en fonction dobjectifs prcis et partir dune reprsentation claire dun phnomne (qui existerait en tant que tel, en dehors des acteurs qui participent sa construction sociale), dans quelle squence historique plus longue doit-on rinscrire ce moment particulier ? Jusquo le chercheur doit-il remonter dans le temps pour expliquer une dcision ? Quelle focale adopter, quels acteurs retenir et plus gnralement, quels sont les processus, au long cours, qui au sein mme de lappareil dtat ncessitent dtre pris en compte pour expliquer une dcision ? linverse, le rappel des effets de structure ne risque-t-il pas de faire passer au second plan les logiques propres au moment dcisionnel , ce qui se joue dans les ultimes interactions prcdant et rendant possible la dcision ? Dans la continuit de cette dernire question, notre troisime et dernire srie dinterrogations portera enfin sur les enjeux lis ladoption en tant que telle de la dcision et sa lgitimation publique. Dans quelle mesure la notion de dcision nefface-t-elle pas a posteriori lensemble des luttes internes au champ administratif et tout le travail opr par une srie de hauts fonctionnaires pour que cette dcision soit mise en forme dans des catgories suffisamment gnrales et politiques pour quelles fassent sens pour le ministre, la classe politique, les journalistes et autres faiseurs dopinion 16 ? Comment peuton analyser les carts importants entre la faon dont se justifie une dcision dans lentresoi bureaucratique et la manire dont elle est publiquement dfendue ? Comment linvestissement des acteurs politiques et administratifs

16. Eymeri (J.-M.), Frontires ou marches ? Lagroye (J.), dir., La Politisation, Paris, Belin, 2003, p. 61.

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autour de ladoption de la dcision peut-il contribuer en faire un moment cens tre signifiant aux yeux du grand public ? Dans quelle mesure le motcran de dcision ne fournit-il pas enfin un rcit commode mais inadapt pour dcrire aprs coup une succession dinteractions, un travail de persuasion dont le cheminement, loin dtre rectiligne, peut parfois tre incertain et justement indcis ?

Fermer les frontires en temps de crise : les limites de lexplication par le dcideur rationnel
Pour lhistorien cens rendre compte de la dcision de 1974, il serait tout aussi lgitime de prciser que cette dcision du Conseil des ministres survient dix-huit mois aprs les circulaires Marcellin-Fontanet (en expliquant principalement larrt par des logiques juridiques et administratives), huit mois aprs le choc ptrolier et lannonce officielle dun arrt de limmigration par le gouvernement allemand17 (en expliquant larrt par un nouveau contexte conomique et international), ou bien quelques semaines aprs llection de Valry Giscard dEstaing et la nomination dun nouveau secrtaire dtat aux travailleurs immigrs (en rattachant cette mesure un contexte politique et lectoral). Parmi ces diffrentes remises en contexte possibles pour analyser cette dcision un choix a t fait : on lit le plus souvent que le gouvernement franais aurait pris la dcision de fermer les frontires face la crise conomique naissante, en imitant la dcision de ses voisins. Cette prsentation des faits a notamment pour vertu de faciliter la mise en rcit historique de cette priode, surtout dans les manuels : souligner limportance de 1974 permet de dater un changement dans les discours gouvernementaux et de produire dans le mme mouvement un discours sur la mutation progressive des flux migratoires sans avoir trancher sur les liens entre ces deux phnomnes18.

17. Dcision du 23 novembre 1973. 18. Cette dcision de 1974 est cense dsigner la fois une inflexion majeure des politiques migratoires et fournir une date limite thorique lexistence de norias. Sur ce dernier point, il y aurait sans doute dj beaucoup dire. La thse de Laure Pitti sur les ouvriers Renault par exemple montre bien quil y a une stabilisation dans ces usines de la main-duvre ouvrire immigre bien avant le regroupement familial officiel de 1975 qui consacre administrativement un phnomne massif qui est rgulier depuis une dcennie voire depuis les annes 1950. Pitti (L.), Ouvriers algriens Renault-Billancourt de la guerre dAlgrie aux grves dOS des annes 1970. Contribution lhistoire sociale et politique des ouvriers trangers en France, thse pour le doctorat dHistoire sous la direction de R. Gallissot, Universit de Paris VIII, 2002.

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Dans ce type danalyse, ltat est un acteur unique, cohrent et rationnel, comparable ltat rationnel et unifi dcrit dans le premier moment du modle dcisionnel propos par Graham Allison19. La suspension provisoire de lintroduction de travailleurs trangers serait laction qui permettrait ltat de maximiser les gains face une menace, car cette mesure garantirait la prservation des intrts conomiques nationaux en temps de crise. Dans une telle perspective penser tout ensemble (les rapports de production, la politique conomique, ladministration, les hommes politiques , les patrons, les syndicats) semble possible et cest l sans doute ce qui fait la force (de persuasion) des grilles danalyse proposes par certains auteurs anglo-saxons tels que Gary Freeman20. Ces modles explicatifs des dcisions en matire de politiques dimmigration sont capables dembrasser de vastes ensembles sociaux sans vritablement rencontrer de problmes thoriques et rhtoriques. Sur le plan de la croissance, lanne 1974 concide effectivement avec un premier inflchissement avant leffondrement venir de 1975. Sur le plan de lvolution du chmage, lanne 1974 marque galement un accroissement de quelques diximes de point (aux alentours de 3 %) avant une nette progression en 1975. Cette volution progressive donnerait raison a posteriori aux dirigeants dalors qui, voyant dj le taux de chmage progresser depuis quelques mois (diagrammes n 1 et 2), feraient prvaloir une logique de compensation nationale par anticipation de la crise de lemploi venir. Diagramme n 1 Croissance du PIB en France (en %)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 1
71 67 69 65 73 61 63 19 19 19 19 19 19 19

Un bref ralentissement de la croissance avant leffrondrement de 1975

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75

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19

87 19

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Source : World Development Indicators 1999, Banque Mondiale

19. Allison (G.), Essence of decision : explaining the cuban missile crisis, Boston, Little Brown, 1971. 20. Freeman (G.), Migration and the Political Economy of the Welfare State , Annals of the American Academy of Political and Social Science, 485, 1986, p. 51-63.

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Diagramme n 2 Taux de chmage en France

15 10 5 0
74 73 75 83 84 76 78 81 19 82 19 77 79 80 85 86 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 87
Une hausse infinitsimale du chmage avant 1975

Source : OCDE, Eurostat

Expliquer dans des termes aussi gnraux la dcision-tournant de 1974 par la raction subite dun acteur rationnel face au ralentissement conomique prte toutefois le flanc une srie de critiques pistmologiques. Le principal reproche que lon pourrait faire cette approche est quelle conduit rifier la notion de crise. En effet, le cloisonnement disciplinaire et la sparation entre science conomique, sociologie et science politique instaurent ici tendanciellement la conjoncture conomique en variable explicative globale et surdterminante des politiques migratoires. Pourtant depuis bien longtemps les conomistes ont appris distinguer derrire le terme univoque de crise une infinie varit de situations, voire ont fait de la dlimitation mme des situations qui peuvent tre qualifies de crise un dbat disciplinaire 21. Or, sans prtendre ici dcrire dans le dtail ce qui caractrise la crise des annes 1970, en comparaison des crises prcdentes, prcisons cependant que certains lments vont totalement lencontre de lide que la suspension de 1974 serait une dcision prise par des dirigeants en raction logique face la crise conomique . En effet, la re-formulation denjeux conomiques en enjeux politiques et la justification dune suspension de limmigration au nom de la crise conomique nont pu se faire au nom de lintrt gnral quau prix dune certaine distorsion de la ralit, et ce pour au moins trois raisons. Premirement, les diffrents secteurs sont rarement en crise au mme moment et ces ventuelles difficults ne les touchent pas vritablement de la mme manire. Deuximement, certains secteurs ne trouvent pas dans le ralentissement de leur activit la justification dun bouleversement de leur processus de production. Pour le formuler autrement, la crise naffecte pas tous les secteurs conomiques dans un sens qui justifierait spontanment le fait de ne plus avoir recours

21. Voir sur ce point les travaux de Dominique Lvy, par exemple. http://www.jourdan.ens.fr/levy/ indexus.html.

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la main-duvre trangre. Au contraire certains secteurs, comme lautomobile dans les annes 1970 par exemple, ont pu longtemps conserver une chane de production incluant un grand nombre dimmigrs et une main-duvre peu qualifie cause de la crise. La rcession conomique peut, en effet, empcher le dgagement de ressources suffisantes pour transformer les procds de fabrication. Ainsi, malgr la fermeture officielle des frontires et la crise conomique, lindustrie Peugeot de Sochaux procde au recrutement, sous contrle de lONI de 382 ouvriers italiens22 en septembre 1974. Au mme moment, USINOR rclame 150 ouvriers marocains pour les mines de Longwy afin de pallier le dpart la retraite de 167 mineurs franais. Au total, prs de 1076 demandes de drogations pour des contrats sont adresses au secrtariat dtat aux Travailleurs immigrs entre juillet 1974 (date officielle de la suspension) et octobre 197623. Il faut donc sans doute sans cesse garder lesprit cet extrme clatement des positions. Selon les secteurs, et lintrieur mme des secteurs selon la taille des entreprises, leur position dans la branche, mais aussi selon leurs ressources financires et lintrt port par ses dirigeants lamlioration de la productivit, le recours la main-duvre immigre semblait plus ou moins une imprieuse ncessit pour certaines entreprises prives et publiques en 1974. Troisimement, tous les acteurs politiques, patronaux ou syndicaux, nont pas la mme capacit nommer la crise et ne font pas de ladoption dune dcision en matire dimmigration un enjeu ncessitant un investissement quivalent selon leurs positions. Pour certains secteurs, la main-duvre immigre reprsente un enjeu, pour dautres non. lintrieur dun mme secteur, selon la taille de lentreprise et la position occupe, les avis concernant limmigration peuvent aussi varier. Lexemple du secteur du btiment est ce titre particulirement clairant : seuls certains leaders de cette filire ont un intrt objectif un arrt de limmigration. Dans cette branche, on peut mme considrer que limmigration est un enjeu de luttes, dans la mesure o un arrt de limmigration permettrait de disqualifier les entrepreneurs ayant recours des procds de production moins modernes, incluant une main-duvre nombreuse et peu qualifie24. Dans le secteur du btiment comme dans bien dautres, seules les entreprises qui ont les moyens de recourir des procds de fabrication diffrents peuvent avoir un intrt social un arrt de limmigration, dans la mesure o une telle dcision ne peut que contribuer asseoir leur domination conomique sur leur secteur et carter dventuels outsiders. En rsum, la dcision de 1974 nest pas une dcision allant spontanment dans le sens des intrts patronaux car les secteurs conomiques ne sont pas

22. CAC 1988 0084, art. 221. 23. Seules les demandes concernant lintroduction de plus de trois travailleurs immigrs ont t comptabilises par les services et transmises au secrtariat dtat pour les soumettre dcision. 24. Sur ce point cf. Campinos (M.), Emploi et gestion de la main-duvre dans le BTP, Mutations de laprsguerre la crise, Dossier du Centre dtudes et de recherches sur les qualifications, 34, 1984 et les discussions du congrs Deauville de 1971 organis par les entrepreneurs du btiment.

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tous en crise au mme moment, ils ne sont pas tous touchs de la mme faon par la rcession et celle-ci ninduit pas forcment que chaque entreprise ait un intrt la fermeture des frontires. Enfin, un dernier lment dcisif va, une fois de plus, lencontre de lide que la suspension de limmigration serait une dcision rationnelle en finalit prise uniquement au regard dattendus conomiques ou afin de favoriser les travailleurs franais : le gouvernement et particulirement les agents du ministre des Finances et du ministre du Travail connaissaient le caractre structurel de limmigration depuis 1960 et la segmentation importante du march du travail. Depuis quinze ans une non substituabilit tendancielle 25 des travailleurs franais aux travailleurs immigrs induit une situation paradoxale : toute augmentation du chmage ne se traduit plus par une diminution de limmigration. Les personnes sans-emploi ne peuvent (ou plutt ne veulent, si lon en croit la terminologie gouvernementale sur la revalorisation du travail manuel) reprendre les postes occups par les travailleurs immigrs et certains secteurs dpendent troitement de larrive continuelle de travailleurs trangers. Larrt de limmigration ne peut donc, cet gard, quencourager une augmentation nette du nombre de demandes de travail non satisfaites ; ce qui ne manque pas de se produire ds lannonce officielle de la suspension (diagramme n 3). Diagramme n 3 : Demandes demploi non satisfaites et arrt de limmigration
400 350 Entres de travailleurs immigrs (indice 100 pour 1948)
365

450 400 350 300 250

200

300
310

250
250

200
182 208

200
153

150 100 50 0
65 19 66 67 68 69 70 71 72 73 19 19 19 19 19 19 19 19
151 80

150 100 50 0
19 74

Sur ce diagramme qui prend pour indice 100 le nombre dentres de travailleurs trangers et le nombre demplois non satisfaites en 1948, on peroit comment la dcision de 1974 se traduit par une volution oppose subite de ces deux variables. Daprs les donnes proposes par C. Mercier, Les dracins, op. cit., p. 167.

25. Mercier (C.), Les dracins du capital : immigration et accumulation, Lyon, PUL, 1977, p. 171.

Demandes demplois non satisfaites (indice 100 pour 1948)

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Si lexplication par lconomie a pour vertu de simplifier la mise en rcit des politiques dimmigration franaises dans les prcis ou les manuels, la dcision de 1974 ne peut donc pas tre analyse uniquement comme une raction rationnelle en finalit face une crise gnrale . En effet, un contexte dfavorable pour un secteur ne peut tre qualifi de crise par le pouvoir politique que par un basculement de sens, par un changement de registre (dpassant lintrt priv particulier pour dfendre lintrt gnral) qui ne semble aller de soi qua posteriori, nous rappelant ainsi que le rle essentiel des porte-parole est de nommer la crise, de dsigner des responsables, de proposer des solutions 26. En raison de la succession darbitrages entre des intrts parfois contradictoires quelle suppose, la dcision de 1974 ncessite dtre analyse partir des pratiques des acteurs qui lont porte et promue au sein de ltat. Si on sintresse ainsi aux rapports entre des groupes sociaux et non simplement au seul produit de lactualisation permanente de diffrents rapports de force qui se cristallisent ponctuellement par exemple dans une circulaire, donnant croire un observateur extrieur que lon bascule dans une nouvelle priode, la dcision de 1974 doit alors galement dtre rinscrite dans une temporalit plus longue, prenant en compte les transformations sociales propres lappareil tatique sur plusieurs dcennies. Cest sur ce point quune approche socio-historique, en rintroduisant le rle des fonctionnaires-gouvernants, peut potentiellement expliquer comment une dcision a pu tre prise partir dune universalisation la fois de cet tat de crise et dun idal de restriction des flux migratoires. Cest cependant aussi ce stade que se pose alors la question de la focale pertinente pour expliquer une dcision. Ce problme qui revient limiter un certain seuil la porte dun raisonnement constructiviste ne se pose pas pour des grilles danalyse mettant en scne un acteur rationnel face lconomie.

De quand date la dcision de 1974 ?

Si on se propose de dpasser lexplication du choix rationnel face la conjoncture, une des solutions est alors bien sr de rinscrire la dcision de 1974 dans une chronologie plus longue et plus complexe et danalyser ce quelle doit des rapports sociaux qui se tissent quotidiennement au sein de ltat. Mais se pose alors un autre problme pistmologique. Jusquo remonter dans le temps pour expliquer une dcision ? Quelle focale adopter et comment dlimiter et limiter cette approche archologique ? Dun ct, les acquis de la sociologie de ltat et de lanalyse des politiques publiques nous invitent considrer quune dcision comme celle de 1974 est le produit dune srie de

26. Noiriel (G.), Prface , Bonnafous (S.), Limmigration prise aux mots, op. cit., p. 10.

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transformations de fond. Dun autre ct, essayer de remonter dans le temps afin dy retrouver des dcisions similaires et une inflexion des politiques dimmigration dans un sens restrictif pourrait nous conduire une rgression ad infinitum. Toute rponse ces questions suppose des choix mthodologiques qui ncessitent dtre justifis. Dans notre cas, cette rflexion sur la dcision de 1974 prend place dans le cadre dune recherche plus gnrale sur les hauts fonctionnaires en charge de limmigration stant fixe comme point de dpart les annes 1960 et lachvement de la dcolonisation. partir notamment dun travail prosopographique issu de diffrentes sources (dossiers de carrires, bottins administratifs, Whos Who) et portant sur les trajectoires de prs de 1 200 hauts fonctionnaires, lanalyse de cette dcision est lie une rflexion plus gnrale sur ses fondements sociaux, sur les transformations propres lappareil bureaucratique entre 1962 et 1982. Depuis cette perspective, la dcision prise en conseil des ministres semble alors sinscrire dans la continuit dune transformation profonde de ladministration des trangers, elle semble impliquer une srie dacteurs au profil singulier et dissonant compar la priode prcdente.

La dcision de 1974 comme consquence de lennoblissement structurel dune catgorie daction publique
Lanalyse des soubassements sociaux de ladministration des trangers permet de combler un des points aveugles des approches analysant la dcision de 1974 sans procder une sociologie des acteurs qui lont porte : luniversalisation dun discours de contrle au nom de lintrt gnral et lintgration de ce discours loffre politique nont pu tre ralises que dans la mesure o des fonctionnaires-gouvernants disposaient dun intrt objectif et surtout de la lgitimit ncessaire pour convoquer un discours de crise et assumer la publicisation dune telle dcision auprs de diffrents publics. Les rsultats statistiques et le travail sur archives permettent, en effet, de comprendre que la dcision de 1974 est porte au sein de ltat par une srie dacteurs arrivs relativement rcemment dans le secteur de limmigration. Comme le prouvent une srie de travaux antrieurs, depuis son mergence sous la IIIe Rpublique et au moins jusquaux annes 1950, ladministration en charge des trangers a toujours t un espace de relgation. Souvent le premier concern par les soucis obsdants dconomie budgtaire, ce secteur est toujours rest marqu par la faible qualification des agents assigns ces tches 27. Analysant ladministration des trangers des annes 1950, Alexis Spire dcrit avec un ton similaire toute lambiance particulirement bureaucratique qui

27. Bonnet (J.-C.), Les pouvoirs publics franais et limmigration dans lentre-deux-guerres, Lyon, PUL, 1976.

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rgne autour du traitement des demandes de cartes de sjour, toute cette pesanteur dun travail administratif fait de circulaires, de tampons, dun pouvoir discrtionnaire dlgu aux soutiers des politiques publiques28. Au dbut de la dcennie 1960, cet tat de fait reste encore vrai y compris pour les postes de direction. Les hauts fonctionnaires en charge de limmigration sont bien souvent des fonctionnaires dont on pourrait dire quils ont russi : entrs sur concours de rdacteur, ils ont gravi les chelons hirarchiques. Ils ont fait toute leur carrire dans un mme ministre et bien souvent dans le seul secteur de limmigration. Il est possible que certains agents restent en poste dix, vingt, voire trente ans dans la mme sous-direction, et ce aussi bien lIntrieur quau Travail29. Si la dcision de 1974 est prise en conseil des ministres et non dans la confidentialit des bureaux dadministration centrale, cest bien parce que ce type de profil trs spcialis est compltement disqualifi par larrive dagents au profil nouveau, commencer par des hauts fonctionnaires diplms de lENA qui investissent massivement le secteur compter de la fin des annes 1960 30. Cette arrive massive dnarques est transversale et ne concerne pas que limmigration mais elle a plusieurs consquences immdiates sur ladministration des trangers. Tout dabord, elle bloque la carrire des anciens rdacteurs qui ne pourront que difficilement passer sous-directeur. Ensuite, elle facilite linvestissement dacteurs au capital social incomparablement plus important que celui des rdacteurs de la priode antrieure, des acteurs beaucoup plus proches du pouvoir politique et qui de ce fait seront les rdacteurs effectifs des notes prparatoires ladoption de la dcision de 197431. Enfin, comme le laissent transparatre les apprciations des suprieurs sur les dossiers de carrire, elle transforme aussi profondment les savoir-faire et les faons de travailler au sein mme des bureaux. Elle favorise notamment une utilisation du droit beaucoup plus instrumentale au dtriment dune application tatillonne qui se trouve soudainement dvalorise. Du point de vue dune socio-histoire de ltat, la suspension de 1974 a galement t rendue possible par le processus de dcolonisation qui est all de pair avec un important redploiement des agents en poste dans les colonies et sest traduit par une recomposition administrative grande chelle. Les modes de

28. Spire (A.), trangers la carte, Paris, Grasset, 2005. 29. On pourrait citer pour exemple la trajectoire de Jean S., n en 1922 Paris, titulaire dune licence en droit et qui entre en tant que rdacteur en 1945 lIntrieur dans la direction des trangers et des passeports ; il devient administrateur civil en 1963 et ne devient sous directeur quen 1982 aprs 37 ans de bons et loyaux services. 30. En 1977, environ 40 % des directeurs, sous-directeurs et chefs de bureau lis de prs ou de loin ladministration des trangers (tous ministres confondus) ont fait lENA, contre seulement 5 % environ en 1964. 31. Le texte de la circulaire lui mme est rdig par Pierre G., narque, administrateur civil entr la DPM en 1972.

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reconversions ont t multiples, presque diffrents pour chaque corps et ont eu des consquences complexes sur le fonctionnement de ltat franais 32. Une partie de ces agents sest effectivement reconvertie sur limmigration notamment les agents lis la gestion de la dcolonisation algrienne qui, souvent proches du pouvoir politique, disposaient pour certains de suffisamment dinfluence pour obtenir lextension des prrogatives des institutions cres dans le sillage du plan de Constantine (Sonacotral, Fonds daction sociale) tous les trangers 33. La dcolonisation a galement prpar le terrain la dcision de 1974 dans la mesure o elle a chang lapprhension par les agents de ltat des anciens coloniss rsidant sur le territoire mtropolitain. Ces derniers disposaient jusque l et pendant les premires annes qui suivirent la dcolonisation dun statut de circulation particulier. Ils deviennent progressivement des trangers dont il conviendrait dencadrer les dplacements. Ce basculement dun rgime juridique un autre entrane la mobilisation de nouveaux services administratifs et multiplie les cas o les agents diplomatiques ont intervenir sur limmigration34. Enfin, la dcision de 1974 a sans nul doute galement t rendue possible par larrive au ministre des Finances dune nouvelle cohorte de gestionnaires forms la science conomique et non plus lconomie politique. Convertis aux nouvelles techniques de rationalisation des choix budgtaires, ils imposent progressivement leur point de vue sur limmigration dans les discussions interministrielles. Au sein de certaines institutions dpendantes du ministre des finances (comme la Caisse centrale de coopration conomique), la question de limmigration pouvait au cours de la dcennie 1960 tre plus largement lie des enjeux de coopration ou dinfluence politique dans lancien Empire. compter de la dcennie 1970, la politique dimmigration se trouve arrime, au ministre des Finances, une rflexion plus gnrale sur la stabilit montaire et le maintien des quilibres conomiques (budgtaires, sur le march du travail, au niveau des prix, des salaires). Par lusage extensif de son droit de veto, le reprsentant de la direction du Budget au conseil dadministration du Fonds daction sociale participe activement dsormais la dlimitation de ce qui relevait prcdemment dun champ daction sociale en faveur des immigrs. Une place diffrente est ds lors donne aux enjeux migratoires dans les relations conomiques une place qui lgitime une politique budgtaire restrictive et surtout un contrle des introductions de travailleurs non qualifis sur le march du travail.

32. Dubois (V.), La politique culturelle. Gense dune catgorie dintervention publique, Paris, Belin, 1999. 33. Voir sur ce point le dossier du numro 76 de la revue Politix ( La colonie rapatrie ). 34. Laurens (S.), Limmigration une affaire dtats : conversions des regards sur les migrations algriennes (1961-1973) , Cultures & conflits, 1, 2008.

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En dfinitive, ces transformations sociologiques fournissent les conditions sociales de possibilit la dcision de 1974. Des agents de ltat, en situation de dire lintrt gnral, ont endoss, ds la fin des annes 1960, lide dune ncessaire limitation de limmigration. Ils ont contribu imposer auprs du pouvoir politique une grille de lecture qui privilgie la logique de contrle et de limitation des entres de travailleurs trangers au dtriment de la satisfaction immdiate des demandes demploi. Ces hauts fonctionnaires occupent une place singulire au sein du champ du pouvoir, la charnire de ladministratif et du politique. En privilgiant certains acteurs patronaux au dtriment dautres, ils ont intgr le discours sur la sous-qualification de certains secteurs industriels dans un argumentaire plus gnral faisant de limmigration un problme tout autant conomique que social et ncessitant une prise en charge du pouvoir politique.

La dcision de 1974 comme sous-produit de lmergence dune avant-garde administrative

Cette mergence dune avant-garde administrative susceptible de mettre en alerte le pouvoir politique est un pralable ncessaire ladoption en conseil des ministres de la dcision de 1974. Loin de lidal neutre du fonctionnaire passif , ces hauts fonctionnaires notamment ceux de la direction de la Population et des migrations retraduisent dsormais dans un langage audible par le politique les proccupations propres leurs administrations. Ces derniers sinvestissent dans un rle qui dpasse la simple transmission de problmes logistiques rencontrs par les agents intermdiaires. Non seulement ils dsingularisent leur position en tentant de convaincre leurs interlocuteurs politiques, mais ce faisant, ils contribuent faire de limmigration une question quil conviendrait pour le pouvoir politique de prendre en charge afin de ne pas encourir une crise grave . Les relevs des runions interministrielles tmoignent de ce changement de ton, de cette mise en alerte progressive qui converge avec le discours historiquement restrictif du ministre de lIntrieur35. Ces transformations de fonds prennent place sur plusieurs annes, ce qui explique que ladoption de la dcision de 1974 seffectue dans une continuit de dcisions restrictives (circulaire Schumann de 196836, circulaire Marcellin-Fontanet de 1972). Sous cet angle, cette mesure apparat comme le produit dun travail de persuasion men par une srie de hauts fonctionnaires auprs du pouvoir politique. Parmi ces acteurs, le nouveau DPM nomm en 1974, Andr Postel-Vinay, apparat comme un des artisans principaux de la suspension de limmigration. Sa trajectoire est caractristique des transformations de ladministration des trangers qui ont rendu possible ladoption de cette dcision.

35. Parmi les diffrents ministres, le ministre de lIntrieur est sans doute celui au sein duquel lintrt des agents administratifs une limitation des entres et un contrle accru du sjour est historiquement le plus continu. BlancChalard (M-C.), Douki (C.), Dyonnet (N.), Milliot (V.), Police et migrants France 1667-1939, Rennes, PUR, 2001. 36. Circulaire durcissant les conditions de rgularisation a posteriori des travailleurs trangers entrs sans titres valables.

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Andr Postel-Vinay : de linspection des finances limmigration

Fils et petit-fils de polytechnicien, n en 1911, reu au concours dinspecteur des Finances en 1938, membre du rseau rsistant Pat O Leary , Andr Postel-Vinay a une trajectoire similaire une gnration de hauts fonctionnaires qui, ayant connu la seconde guerre mondiale et sy tant le plus souvent illustr, va venir nourrir la filire rsistante des hauts fonctionnaires appels la Libration occuper des postes de premier plan en administration centrale, dans les cabinets ministriels et les gouvernements37. Rest clbre pour son vasion spectaculaire par la fentre de la section allemande de lhpital Saint Anne Paris en 1942, Andr Postel-Vinay est affect au cabinet civil du gnral de Gaulle Londres en novembre 194238. En 1943, ce dernier le nomme directeur gnral adjoint de la Caisse centrale de la France libre puis en fvrier 1944, Alger, directeur gnral de la Caisse centrale de la France dOutre-Mer transforme la Libration en Caisse centrale de coopration conomique (CCCE). Situ un poste stratgique , en lien la fois avec le cabinet du ministre des Finances, les entrepreneurs coloniaux puis les gouvernants des tats indpendants, il sinvestit tout au long des annes 1950 et 1960 dans bon nombre de projets caritatifs lis aux domaines daction de cette institution : prsidence dassociations de foyers de travailleurs migrants (AFTAM) ou dtudiants immigrs (AES), participation lassociation France-Algrie Il se reconvertit peu peu dans le champ de limmigration compter des annes 1970. Aprs un phmre passage la prsidence de la COB39, Andr Postel-Vinay rdige plusieurs rapports sur les logements des travailleurs immigrs transmis directement au prsident de la Rpublique40. Grce des liens tisss lors de son passage la CCCE (et grce au soutien de Georges Gorse, galement ancien rsistant, ancien ambassadeur de France en Algrie, galement membre de lassociation France Algrie et alors ministre du Travail), Andr Postel Vinay se porte candidat en 1974 au poste de directeur de la Population et des migrations. Depuis les canons de la haute fonction publique, il sagit l sans doute dun transfert improbable, dun acte de dchance volontaire41 qui ne peut sexpliquer que si lon prend en compte les volutions structurelles dcrites ( la fois ennoblissement des postes en lien avec
37 38 39 40 41

37. Dogan (M.), Filires pour devenir ministre , Pouvoirs, 36, 1986. 38. Postel-Vinay (A.), Un fou svade Souvenirs de 1941-1942, Paris, d. du Flin, 1997, p. 199. 39. Entretien biographique dAndr Postel-Vinay avec Agathe Georges-Picot [entretien n 15, cassette n 21, enregistr le 23 juin 1989, Comit pour lhistoire conomique et financire de la France (CHEEF)]. Selon ses propres propos, Andr Postel-Vinay est nomm en 1972 prsident de la Commission des oprations de bourse (COB), poste prestigieux sil en est mais proche du placard dor tant les fonctions du directeur de la COB sont en grande partie honorifiques. 40. Entretien biographique dAndr Postel-Vinay avec Agathe Georges-Picot [entretien n 16, cassette n 22, enregistr le 27 juin 1989]. Le prsident de la COB remet traditionnellement chaque anne un rapport des activits boursires au prsident de la Rpublique. Lors de la remise du rapport de lanne 1973 en mains propres G. Pompidou, A. Postel-Vinay remet dans le mme mouvement un rapport sur les travailleurs immigrs. 41. Ibid. Selon les propres termes dAndr Postel-Vinay.

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limmigration et mise lcart dacteurs qui portaient une autre perception des rapports avec les colonies au sein du ministre des Finances). Que ce soit en tant que DPM ou en tant que secrtaire dtat lImmigration, il dfend le mme leitmotiv dune politique dimmigration restrictive et une vision nouvelle des rapports Nord / Sud o la question des travailleurs immigrs devrait, avant toute chose, tre connecte laide au dveloppement. Il est nomm par Valry Giscard dEstaing au poste de secrtaire dtat lImmigration en juillet 1974 dans le premier gouvernement Chirac. Alors que sa nomination avait t largement mdiatise, il dmissionne au bout de quelques semaines, battu au terme dun arbitrage ministriel en septembre 1974. compter de cette dmission, Andr Postel-Vinay se concentrera alors surtout sur ses fonctions officielles dans diffrentes associations. Il prend notamment position contre les lois Bonnet-Stolru compter de 197942 et intervient plusieurs reprises dans le secteur du co-dveloppement. Il dcde en 2007.

Les archives renferment, en effet, un nombre impressionnant de notes qui tmoignent de ce travail de mise en alerte opr par Andr Postel-Vinay auprs du pouvoir politique au dbut de la dcennie 1970. Ds sa nomination au poste de secrtaire dtat, celui-ci dfend, dans la continuit de ses prises de position antrieures, lide dune ncessaire rorganisation de ladministration des trangers et dune hausse de laction sociale en faveur du logement et en direction des travailleurs immigrs. 42 La trajectoire dAndr Postel-Vinay illustre quel point la dcision de 1974 est le produit dun travail de sensibilisation permanent ralis auprs dune srie de dirigeants politiques. Larrive de hauts fonctionnaires dans un secteur administratif jusque-l relgu a rendu dsormais possible des connexions entre diffrents mondes sociaux et notamment entre une partie des dirigeants du patronat franais et la haute fonction publique. Sous cet angle, la dcision de 1974 est rendue possible par la mise en suspens ou tout du moins la conciliation entre diffrents intrts contradictoires par ces acteurs.

Des acteurs qui portent la dcision et parviennent contourner des contradictions structurelles
Si on rinscrit ainsi la dcision de 1974 dans ce quelle doit ces transformations de fond de lappareil bureaucratique, cette dernire napparat plus comme un simple sous-produit du Choc ptrolier ou de la crise . Suivre pas pas la trajectoire dAndr Postel-Vinay rend visible dans quelle mesure cette dernire a ncessit linvestissement dune srie dagents de ltat auprs

42. Dispositifs durcissant simultanment les possibilits de renouvellement des titres de sjour et proposant aux travailleurs trangers une aide au retour . Postel-Vinay (A.), La loi Bonnet et le projet Stolru , Hommes et Migrations Documents, 996, 1980.

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de diffrents publics. La dcision de 1974 est rendue possible notamment grce un travail de conciliation effectu en direction du CNPF et dune partie des reprsentants patronaux. En effet, si les syndicats de travailleurs dfendent ladoption dune telle mesure depuis plusieurs mois43, lorganisation patronale reste, quant elle, beaucoup plus rserve. Les archives orales du ministre des Finances permettent de se faire une ide plus prcise de la faon dont a t contourne lopposition patronale cette dcision. Afin de prendre rendezvous avec Franois Ceyrac, prsident de la confdration patronale, linspecteur des Finances Andr Postel-Vinay contacte un de ses anciens camarades rsistants, devenu avec le temps prsident des usines Renault :
Alors quasiment tout de suite [aprs ma nomination comme secrtaire dtat], je me suis occup de cette question de linterruption de limmigration lgale. Et je nai pas voulu malgr tout le proposer au gouvernement sans avoir pris contact avec le patronat franais, il faut tout de mme au moins sinformer, mme si ensuite on nest pas daccord. Et, jai pris contact avec Ceyrac, qui devait tre le prsident du CNPF lpoque, par lentremise de Verniez-Pailliez que je connaissais depuis la Rsistance et qui tait alors prsident de la rgie Renault et nous avons eu un dner tous les trois o nous avons parl de ces problmes. Et jai t tout fait surpris parce que je mattendais une certaine rsistance de la part de Ceyrac, ou des objections, ou me dire : coutez, rflchissons, nallons pas trop vite. Pas du tout. Pas du tout. Il ma dit : Vous avez parfaitement raison, la situation dailleurs mon avis au point de vue conomique va devenir plus difficile, nous allons avoir des problmes de chmage, en outre, cette politique de laisser-aller est draisonnable, et je suis daccord avec vous il faut faire cette opration. Remarquez que comme je suis tout de mme trs prudent malgr une certaine folie, je nai pas voulu parler dinterruption tout de suite, et je pensais bien dailleurs quil ne fallait pas interdire sans exprimenter, donc il sagissait dune interruption des entres autorises pendant trois mois, aprs quoi on verrait. En outre pendant trois mois, cela allait coller avec une priode de vacances qui ne serait probablement pas une priode spcialement dynamique, et jai pens quon pouvait faire cette exprience et quon verrait bien ensuite sil fallait ajuster. Entretien biographique n 15 ralis par le CHEEF avec A. Postel-Vinay en 1989.

Ainsi, au terme du processus dennoblissement dcrit prcdemment, une srie de contradictions peuvent dsormais tre leves. Les connexions entre grand patronat et administration des trangers empruntent dsormais les chemins existant entre haute fonction publique, grands corps de ltat et patronat, ainsi que les anciennes amitis nes de la Rsistance. De ce dner entre des grands patrons et un inspecteur des Finances (tous trois diplms de lcole

43. Le 26 septembre 1973, FO a notamment appel la suspension de limmigration.

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libre des sciences politiques) dcoule in fine une forme dunanimisme autour dune suspension provisoire de limmigration. Cet unanimisme qui rend possible la dcision de 1974 a deux sources. Premirement, en sollicitant les rseaux issus de la rsistance, le secrtaire dtat aux Travailleurs immigrs contacte les trs rares responsables du CNPF qui sont favorables un arrt de limmigration, des hommes isols pour reprendre lexpression de Marie-Claude Henneresse44 mais influents au sein dune confdration patronale trs divise. Cette interpositionnalit au sein du champ du pouvoir, ces solidarits rsistantes institues en vritables rseaux dinfluence ont ainsi un effet induit qui va dans le sens des ides dfendues par Andr PostelVinay. Franois Ceyrac est sur ce point proche des ides dYvon Chotard (ancien prsident du Centre franais du patronat catholique, ancien membre du rseau rsistant Alliance) et de Jean Neidinger (responsable du CNPF lui aussi favorable un arrt). Alors que depuis des annes le CNPF soppose toute dcision concrte45, le secrtaire dtat consulte (peut-tre mme sans effectivement le savoir) les rares porte-parole autoriss du patronat qui plaident au sein de la confdration patronale en faveur dun arrt de limmigration. Deuximement, cet unanimisme est dautant plus facile obtenir que le secrtaire dtat dfend lide dune suspension provisoire , pendant les mois dt , l o laugmentation du chmage au cours de lanne 1975 va rendre extrmement difficile par la suite lannonce publique dune ventuelle reprise de limmigration. Dans les coulisses, cette contradiction entre les besoins des entreprises et les ncessits du jeu politique se gre, dans les mois qui suivent juillet 1974, par loctroi de drogations mais ds que la mesure de suspension est annonce, des dissensions apparaissent au sein du CNPF. Comme le dcrit Marie-Claude Henneresse en certains cas, le handicap caus aux industriels [par larrt de limmigration] tait vritablement srieux ; parfois mme, la survie dune entreprise tait en jeu, car elle ne pouvait plus honorer ses contrats, faute de main-duvre. Des secteurs entiers avaient encore besoin dimmigrs46. Cette onction patronale un arrt de limmigration ne peut donc se faire que dans cette configuration particulire o des affinits lectives (dont on devine ce quelles doivent des trajectoires analogues et un pass rsistant commun), rendent une convergence possible entre intrts de ladministration et discours patronal47.

44. Henneresse (M.-C.), Le patronat et la politique franaise dimmigration (1945-1975), Thse pour le doctorat de Science Politique sous la direction de A. Grosser, IEP Paris, 1979. p. 265. 45. Weil (P.), La France et ses trangers : laventure dune politique de limmigration (1938-1991) , Paris, Gallimard, 1991. p. 73. 46. Henneresse (M.-C.), Le patronat franais, op. cit., p. 431. 47. Ibid., p. 390. (notamment sur les oppositions entre Michel Massenet et Franois Ceyrac entre 1967 et 1972).

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En dfinitive, la dcision de 1974 a t rendue possible par des transformations structurelles de ladministration des trangers. Ces transformations ont la fois ennobli cette catgorie daction publique mais ont aussi contribu la convergence dune srie dacteurs disposant de suffisamment de capitaux pour disposer de loreille du pouvoir politique et des acteurs patronaux. Cette dcision ne peut sous cet angle tre explique que dans la mesure o elle est rinscrite dans une chronologie plus longue, et o sont analyss ses fondements sociaux. Une telle rinscription permet alors de dpasser les explications de type macro-conomique qui restent trop gnrales pour expliquer comment ont pu tre dpasses un certain nombre de contradictions et effectus un certain nombre darbitrages. Mais une telle dconstruction de la dcision ne doit pas pour autant conduire sous-estimer ce qui se joue dans le moment dcisionnel. Elle ne doit pas empcher danalyser dans le mme temps les stratgies dinvestissement de la dcision par les acteurs politiques et administratifs.

Promouvoir la dcision pour la dcision

La terminologie dcisionnelle occulte tendanciellement toutes les interactions indcises et le travail de lgitimation ncessaire pour quune mesure apparaisse logique et conforme lintrt gnral. Elle peut galement faire passer au second plan lintrt quont certains agents ce quune dcision soit adopte publiquement et que puisse tre mise en scne une capacit dcider et donc une capacit suppose influencer le cours des vnements. Dans le cas de la dcision de 1974, il apparat, en effet, que laspect spectaculaire dune fermeture des frontires annonce la sortie du Conseil des ministres a t recherch en tant que tel par les acteurs qui lont promue. Lannonce dune suspension en tant que moment dannonce solennel a t vritablement un enjeu et un objet dinvestissement pour les promoteurs dune politique dimmigration restrictive. Un travail de persuasion aux rsultats longtemps indcis a t men afin de parvenir la proclamation dune mesure cense tre signifiante aux yeux du grand public. Une analyse des interactions internes ltat permet de restituer dans quelle mesure la forme mme de la dcision a pu tre un objet de discussion et rend visible la dissociation qui existe entre la lgitimation interne et la lgitimation publique de celle-ci.

Dfendre la dcision au nom de son effet spectaculaire , des problmes de logement et dun ventuel nouveau mai 68
La dcision de 1974 a t prise publiquement au nom des risques de chmage venir, mais lconomie des arguments changs au sein de ltat est tout autre. Les notes ne visent pas tant obtenir laccord du gouvernement pour une politique restrictive afin de dfendre les travailleurs nationaux qu convaincre de la ncessit de prendre une dcision publique et mdiatique. Deux notes crites quelques semaines dcart par Andr Postel-Vinay clairent sur les
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arguments qui sont alors recevables pour remporter ladhsion du gouvernement. leur lecture, il apparat trs clairement que la crise conomique est alors loin dtre largument principal. La premire note est rdige une dizaine de jours aprs llection de Valry Giscard dEstaing et trois jours aprs sa nomination au poste de secrtaire dtat48. Elle reprend des lments dj prsents dans des notes rdiges lorsque ce dernier est en poste au sein de la Caisse centrale de coopration conomique49 ou de la DPM. Lventualit dun arrt de limmigration ny est pas encore prsente comme une option envisageable. Sans doute dans la premire note rdige quelques jours aprs sa nomination, le nouveau secrtaire dtat nespre-t-il pas alors pouvoir emporter une dcision nette sur larrt des flux. Encourag par des discussions pralables avec des conseillers du prsident, celui-ci impose toutefois progressivement son point de vue :
[] Notre socit instable et trouble pourrait fort bien prir dun nouveau mai 68, sil tait soutenu par une masse suffisante de travailleurs trangers. [] Les flux migratoires en provenance du Tiers-Monde vont avoir tendance grandir dans des proportions considrables : ils risquent de samplifier la mesure des dsquilibres dmographiques et des carts de niveaux de vie qui saggravent entre les pays pauvres et les pays riches. [] La pression des intrts des entreprises est trop forte : dans la situation prsente, il est trop commode, pour une entreprise de rsoudre certains de nos problmes en faisant venir, peu de frais des Nordafricains, des Portugais ou des Turcs, sans avoir se soucier des charges que cette immigration cre pour la collectivit. [] Il faut que ces errements finissent []. Cette note a t crite en faisant volontairement abstraction de la conjoncture conomique et des craintes que lon peut avoir sur lvolution prochaine du march du travail. Cet oubli volontaire se justifie par le fait que le problme de limmigration est en lui-mme un problme trs grave et qui peut dsormais voluer dangereusement et vite, mme en labsence de chmage. []50

On le voit dans cette premire note, largument de lemploi est loin dtre largument principal. Larrt de limmigration ne se justifie pas principalement par le chmage et par la situation conomique. Les arguments quavance le secrtaire dtat sont surtout lis aux dsquilibres dmographiques avec les pays du Tiers-Monde ou la crainte dun nouveau mai 68 . La note se termine mme en prcisant que le problme de limmigration est un problme trs grave , et ce mme en labsence de chmage .

48. CAC 1986 0269, art. 7. Note rdige le 31 mai 1974 lattention du ministre du Travail et peut-tre galement transmise au prsident de la Rpulique mais nous navons sur ce point aucune indication. 49. Postel-Vinay (A.), Rflexions sur laide franaise, note confidentielle adresse au prsident de la Rpublique et au Premier ministre, novembre 1972. 50. CAC 1986 0269, art. 7. Note du 31 mai 1974 dAndr Postel-Vinay intitule Pour une politique dimmigration .

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En prvision du comit restreint du 2 juillet 1974 et du Conseil des ministres du lendemain, Andr Postel-Vinay rdige une seconde note trs proche et o la suspension des flux est cette fois-ci prsente comme lune des deux options possibles, mais o la question de lemploi napparat quasiment plus. Selon un procd bien connu et qui suscite bien souvent lamusement des ministres, le secrtaire dtat prsente en apparence toutes les options mais une seule semble raliste : la suspension provisoire de limmigration. Comme le rsume un ancien haut fonctionnaire, en procdant ainsi Andr Postel-Vinay ouvre puis ferme chaque porte et jette la clef dans le puits51. Il amne trois dossiers : le premier est financirement impossible, le deuxime est techniquement irralisable et le troisime est au libre choix du ministre52. Cette note, crite lavant-veille du Conseil des ministres, argumente rsolument pour la proclamation publique dun arrt de limmigration. Elle dbute par une longue succession de statistiques, attestant de la matrise technique du dossier, puis plaide pour une annonce publique et spectaculaire en invoquant les diffrents registres durgences entremls et dj cits dans la note prcdente :
Notre socit dj instable se trouve donc srieusement menace par limmigration anarchique quelle a laiss grandir []. Dans limmdiat, cest--dire pour le second semestre de cette anne, nous avons le choix entre deux mthodes : La premire mthode consisterait nous fixer un objectif semestriel qui rduirait limmigration de 1974 un niveau nettement infrieur celui de 1972 []. Cela conduirait plafonner les entres du second semestre 1974 environ 20% au dessous de celles du premier semestre. [] Compte tenu des dangers grandissants de limmigration, cette premire mthode de freinage correspond au strict minimum que nous puissions envisager. Une autre mthode plus ferme et plus nette, serait bien prfrable. Elle consisterait dcider dinterrompre limmigration pendant les prochains mois. Nous pourrions aisment justifier cette mesure, la manire allemande, par la crainte dune rcession dans certaines industries et souligner, en plus, par les graves difficults de logement auxquelles sexposeraient les nouveaux arrivants. Cette deuxime mthode offrirait de nombreux avantages. Par son caractre plus spectaculaire, elle nagirait pas seulement sur limmigration officielle, elle freinerait limmigration clandestine et les arrivages de faux touristes. Elle nous permettrait de nous opposer plus efficacement limmigration familiale, au moins pendant la dure de linterruption gnrale. Dans la conjoncture prsente, il y aurait tout lieu de croire que cette dcision dinterruption serait bien vue de grandes organisations syndicales et, mme, sans doute, du CNPF, au niveau suprieur. Annonce comme une

51. Commentaire dun ancien charg de mission de la DPM (1973-1974) qui je fais lire lors dun entretien une lettre rdige par le DPM un secrtaire dtat aux Travailleurs immigrs (anonymat demand). 52. Phrase attribue un ancien ministre du Logement, confie lors dun entretien avec un ancien charg de mission de la DPM.

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mesure provisoire, prvue pour les prochains mois, assortie sil le fallait de quelques drogations, elle ne crerait pas de gne conomique srieuse. []53 54

Se resituer dans le quotidien des agents permet alors de distinguer ce qui est de lordre de la ncessaire lgitimation publique dune dcision et ce qui peut tre peru comme ses vritables fondements au sein de ltat. On le voit la motivation de la suspension des flux est en partie due la perspective de leffet dannonce qui sera produit. Andr Postel-Vinay souhaite que la suspension soit dcide en Conseil des ministres et proclame publiquement en raison de son caractre spectaculaire , ce qui permettrait selon lui de limiter, non seulement limmigration officielle , mais aussi limmigration clandestine et les arrivages de faux touristes . Dans la continuit de ces prises de position, cest le secrtaire dtat lui-mme qui assurera la mdiatisation de cette mesure auprs du grand public. Lgitimer la dcision la tlvision : Fermons les frontires pour protger nos emplois
Comme lvoque Janine Ponty, la suspension de limmigration ne suscite que peu darticles dans la presse proche du ple lgitime54. Elle saccompagne nanmoins de deux sujets denviron cinq minutes diffuss successivement sur la premire chane de lORTF (un, le soir mme en deuxime position juste aprs la prsentation du nouveau statut de lORTF et un autre, le lendemain soir). Le sujet ralis par MarieLaure Augry dbute par une reprise des lments communiqus par le gouvernement aprs le Conseil des ministres et se poursuit par une interview dAndr PostelVinay, qui se trouve en position de justifier cette fois mdiatiquement sa nouvelle politique dimmigration. Nous reproduisons cet extrait car il tmoigne dun changement complet des arguments retenus pour justifier cette mesure auprs du grand public et des journalistes : Andr Postel-Vinay : Nous sommes bien obligs de limiter ces entres en fonction de nos possibilits daccueil et nos possibilits demploi. Et dans limmdiat ceci nous a conduit prendre une mesure qui consiste interrompre lautorisation des contrats dintroduction de main-duvre trangre pendant les premires semaines en juillet et en aot. Et nous pensons quau mois de septembre et doctobre nous pourrons rexaminer cette mesure et ses conditions dapplication . Marie-Laure Augry : Cette mesure conjoncturelle a t dicte par la situation du march du travail. 4000 travailleurs trangers entrent chaque mois en France et lon sait par ailleurs que la situation de lemploi risque dtre critique avant la fin de

53. CAC 1995 0493, art. 6. Arrt de limmigration , note dAndr Postel-Vinay pour le comit restreint du 2 juillet 1974 et le Conseil des ministres du lendemain. 54. Ponty (J.), Limmigration dans les textes, Paris, Belin, 2003, p. 344.

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lanne notamment cause des mesures anti-inflationnistes. Pour le gouvernement, il nest pas logique de laisser limmigration se poursuivre si un risque de chmage existe55 . On le voit, au journal tlvis, il nest nulle part question des dsquilibres dmographiques ou dun nouveau mai 1968 et largument de lemploi est quasiment le seul qui soit invoqu publiquement (alors quil nest presque pas prsent dans les changes intra-tatiques). Le fait que cette justification publique mette surtout en avant largument de lemploi doit bien sr tre reli au pass des dbats publics sur limmigration. Si cet enjeu redevient un problme public seulement dans les annes 1970, les diffrents protagonistes de cette remise lagenda ne participent pas ce processus lesprit vierge , comme un enfant loup au milieu dune carrire56. Dans ces interactions, gouvernants et journalistes bnficient bien sr alors dun stock de discours mobilisables et recevables tels quils ont t longuement sdiments par lhistoire dun tat-nation et des diffrentes crises conomiques du dbut du sicle. Largument du chmage (mme sil naugmente que de quelques diximes de point en 1974) est celui qui est prsent spontanment par ce haut fonctionnaire pour lgitimer aux yeux dune communaut nationale larrt de limmigration, car lactualisation dun clivage entre national et tranger sest le plus souvent faite historiquement autour de la question de laccs au march du travail57. En reprenant leur compte lexplication exclusive par la crise conomique, nombre de travaux redoublent ainsi, sans le vouloir, la division entre national et tranger en dupliquant ce qui nest ici que la justification publique dune mesure prise (au moins au sein de ltat) au nom dautres arguments. Ainsi sans remettre en cause le lien historique entre les crises de lappareil de production et la ractivation des discours xnophobes au sein du champ politique, lanalyse du comment on a ferm les frontires relativise pour le moins les explications qui ne font pas de distinctions entre ce qui est de lordre de la justification publique et ce qui serait une ralit conomique non discutable.
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Une alliance de circonstances derrire un unanimisme apparent

Si ladoption dune dcision en Conseil des ministres est recherche pour son aspect spectaculaire , elle est aussi sans doute recherche en tant que telle galement car elle permet au secrtaire dtat de jouer du secret des dlibrations au Conseil des ministres pour parler au nom du gouvernement dans son ensemble. Ds lors, recourir a posteriori au vocabulaire de la dcision conduit tendanciellement le chercheur occulter le fait que le gouvernement dans son ensemble ntait pas ncessairement favorable la proclamation dune suspension officielle

55. Archives INA. Journal de 20 h 00 de lORTF le 4 juillet 1974. 56. Berger (P.), Luckmann (T.), La construction sociale de la ralit, Paris, Mridiens-Klincksieck, 1986, p. 80. 57. Noiriel (G.), Le creuset franais, Paris, Le Seuil, 1988, p. 138.

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de limmigration. Loin dtre cette dcision prise par le gouvernement de faon unanime, la suspension de limmigration semble surtout tre rendue possible par ce travail permanent ralis par lancien directeur de la Population et des migrations et une srie dacteurs en direction de diffrents publics. Si comme lvoque Pierre Lascoumes, la formalisation juridique est aussi un processus dvaluation, de transcription et de lgitimation58, rappelons ici que ce travail permanent na pas abouti un dcret pris en Conseil des ministres mais une simple circulaire (jamais parue au Journal officiel59) suivie dune communication officielle. Lannonce publique et mdiatique masque le fait que la dcision de 1974 semble plus proche de la dcision prise du bout des lvres , en bout de table et qui aurait vraisemblablement eu du mal tre acte sans le soutien du prsident de la Rpublique face son Premier ministre60. La dcision de 1974 est, ce titre, une forme dalliance de circonstances entre diffrents acteurs qui ne projetaient pas dans cette mesure les mmes intrts et les mmes ambitions. Cet cart sera de plus en plus visible par la suite mesure quune diffrence fondamentale se perptue entre deux perceptions dun mme dossier et que le Premier ministre se voit reprocher par le Secrtaire dtat daccorder une importance dmesure au redressement de la situation montaire en sous-estimant les problmes humains et sociaux61 . Si largument montaire est celui qui lgitime ponctuellement, pour le Premier ministre, lacceptation dune suspension provisoire de limmigration (celui-ci craignant sans doute que la lutte contre linflation suscite une monte du chmage), ce mme argument montaire est celui qui provoque, en effet, quelques jours plus tard le dpart dAndr Postel-Vinay lorsque celui-ci se voit dfinitivement refus le financement dun programme de logements men en partenariat avec la direction de la Construction. Cet investissement diffrenci dans la dcision de 1974 est aujourdhui occult au profit dune lecture mcaniste ( ltat arrterait limmigration en raison de la crise ) car compter de 1974 et de la dmission dAndr PostelVinay, un consensus va stablir a posteriori sur le sens donner rtrospectivement et publiquement cette dcision. La France entre clairement en rcession conomique compter de 1975 et le chmage augmente de faon spectaculaire en seulement quelques mois. Alors que les notes de 1974 faisaient de limmigration un problme quil faudrait prendre en compte mme en labsence de chmage , laugmentation continue de celui-ci rend sans doute impossible

58. Lascoumes (P.), Lco-pouvoir : lenvironnement entre nature et politique, Paris, La Dcouverte 1994, p. 114. 59. Et rdige par Pierre G., charg de mission la DPM. La circulaire peut tre retrouve dans le BO du ministre du Travail (Bulletin Officiel, circulaire n 9-74 PM 1 2605). 60. Entretien biographique ralis par le CHEEF avec Andr Postel-Vinay, 1994. 61. Lettre de dmission dAndr Postel-Vinay (22 juillet 1974) adresse au Premier ministre Jacques Chirac. Plusieurs versions diffrentes ont t trouves dans diffrentes archives de cette lettre. Lexemplaire cit ici est une version transmise par Patrick Weil. (Annexes confidentielles de sa thse).

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pour le pouvoir politique un retour en arrire sur une mesure qui a t publiquement justifie au nom de la situation de lemploi.

Une tude de cas qui incite une analyse distancie des turning-points
Dans bon nombre de travaux, la dcision de 1974 de fermer les frontires sexplique par une raction subite face la crise conomique. y regarder de plus prs cette dcision apparat comme le produit de transformations profondes de lappareil tatique qui ont plac certains agents de ltat en position de dfendre lide dun ncessaire contrle des flux migratoires ds la fin des annes 1960. Ce nest que, dans un second temps, que la dcision de juillet 1974 (une mesure qui vient aprs dautres mesures similaires) a t lgitime publiquement et mdiatiquement au nom de la crise conomique et au terme dun travail duniversalisation dintrts particuliers. Ce nest que dans un troisime temps, enfin, quil est apparu difficile pour le pouvoir politique de revenir publiquement en arrire, au vu de la dgradation continue de lemploi compter de 1975. Lanalyse de la dcision de 1974 invite ainsi dissocier une srie de questions qui sont trop souvent entremles lorsquune mesure est ainsi rige en turningpoint dune politique publique. Elle invite notamment ne pas sen tenir aux lgitimations publiques qui suivent toujours ladoption de la dcision et font gnralement le lien entre des processus gnraux censs tre autonomes (comme lconomie , la crise ) et qui agiraient comme des variables extrieures pesant sur la dcision. Elle incite ensuite rinscrire systmatiquement la dcision dans ses fondements sociaux, en montrant la ncessit de suivre la trajectoire des acteurs qui lont porte concrtement au sein de diffrentes institutions. Elle invite, en effet, montrer comment la confrontation des proprits sociales des acteurs qui portent ou sopposent celle-ci permet de mettre provisoirement en suspens des contradictions entre diffrents intrts en prsence (comme lintrt patronal au maintien dune main-duvre trangre abondante) ou bien favorise lmergence de formulations diffrentes voire antagonistes de la ncessit dadopter une mme dcision. Enfin, cette analyse pas pas de la dcision de 1974 permet de poser la question de ce qui est en jeu dans le fait mme dapparatre comme tant en position de dcider, y compris lorsque les acteurs eux-mmes savent le peu de prise que peut avoir leur dcision sur le rel (ici sur la ralit des flux migratoires). Sil est vrai quune politique publique reste invariablement sous-tendue par une reprsentation de la socit et de laction politique [dont la] dimension interprtative lemporte [parfois] sur la finalit rformatrice ou se substitue elle62, le fait quun acteur se voit imputer collectivement un pou-

62. Gaxie (D.), La dmocratie reprsentative, Paris, Montchrestien, 1993, p. 27.

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voir de dcider reste sans doute dans certaines situations tout aussi importante que ladoption de la mesure en elle-mme.

Sylvain LAURENS est matre de confrences en sociologie luniversit de Limoges, chercheur au Gresco (EA 3815) et au Curapp (UMR 6054). Ses recherches en cours se situent plus gnralement la jonction dune socio-histoire de ltat et dune sociologie de limmigration. sylvainlaurens@free.fr

Il a publi rcemment : Pourquoi et comment poser les questions qui fchent ? Rflexions sur les dilemmes rcurrents que posent les entretiens avec les imposants (Genses, 69, 2007, p. 112-127).