Los inicios del constitucionalismo

peruano (1821-1842)
Domingo Garca Belaunde
1. Los antecedentes
Si dejamos de lado ciertas desmembraciones que ha tenido el Per
en los ltimos 150 aos, podemos decir que en sustancia el actual
territorio de la Repblica del Per (tal es su nombre oficial) es el mis-
mo que el del Virreinato del Per, el ms importante de la Amrica
Meridional; al lado del mexicano, cuyo ttulo oficial era Virreinato
de la Nueva Espaa. Esto fue en los siglos XVI y XVII; ms tarde vi-
nieron otras decisiones polticas que crearon otras realidades: la ms
importante de ellas, en el sur, la creacin en 1776 del Virreinato del
Ro de la Plata, del cual dependa lo que entonces era conocido como
Alto Per, y que luego sera, en 1825, la Repblica de Bolivia, as lla-
mada en homenaje al Libertador Bolvar. Con todo, la prdida o dis-
minucin de su podero poltico, econmico y geogrfico, no mell la
importancia del Virreinato del Per, como lo demuestra el hecho de
que las dos corrientes independentistas ms importantes, la del sur,
encabezada por el argentino Jos de San Martn, y la del norte, diri-
gida por el venezolano Simn Bolvar, tuvieron que darse cita en terri-
torio peruano para prcticamente consumar la independencia del an-
tiguo imperio espaol en Amrica. En 1824, en Ayacucho, en plena
serrana peruana, se dio la gran batalla que simboliza ese histrico
paso. En fecha anterior, el 28 de julio de 1821, el general Jos de
San Martn haba declarado solemnemente la independencia del Per.
AYER 8*1992
148 Domingo GarGa Belaunde
2. Perodos constitucionales
Toda clasificacin es en cierto sentido convencional, y por tanto,
til para determinados fines. Si bien exentas de arbitrariedad -que
las hara de por s desechables- la periodificacin que se haga de la
historia constitucional peruana es difcil, porque los momentos en los
cuales se aprueban nuevas constituciones (once hasta la actualidad)
no coinciden necesariamente con perodos importantes de nuestra
vida poltica, social o econmica. Esto demuestra por cierto no slo
la relativa independencia que existe del marco normativo con respec-
to a la estructura socio-econmica e incluso de la poltica, sino de la
superficialidad de tales documentos, que a la distancia no pasan de
ser artificios para superar coyunturas, movidas muchas veces por tur-
bios intereses o pasiones pasajeras. Pero aclarada esta dificultad, es
bueno intentar un esfuerzo comprensivo que abarque nuestra histo-
ria constitucional y d cuenta de ella. Tentativamente partimos de la
existencia de dos grandes etapas: una que por comodidad podemos
llamar pre-histrica o dependiente, que abarca de 1780 a 1820, y
otra que es la propiamente histrica, que parte de 1821 a nuestros
das. La primera etapa dependiente, que en rigor es pre-historia cons-
titucional, se inicia en 1780, porque en esa poca empieza la agita-
cin doctrinaria y guerrera, de diversas lites, criollas e indgenas,
que aspiran para el territorio del Per una vida independiente, au-
togobernada y sin vnculo alguno con la metrpoli. En lo guerrero,
hay que destacar la rebelin notable de Tupac Amaro; en lo segun-
do, el texto precursor de Juan Pablo Vizcardo y Guzmn, titulado
Carta a los espaoles americanos, de 1792. En esta etapa germina
la idea independentista en diversos sectores, lo cual encuentra eco en
publicaciones y rebeliones que son sofocadas por la autoridad virrei-
nal desde Lima.
Suceso importante de esta poca es la sancin de la Carta de C-
diz en 1812, no slo por lo que ella represent para la Amrica es-
paola de entonces (influenci en actividades polticas, culturales, dio
nacimiento a la libertad de imprenta y a la libre eleccin de autori-
dades edilicias), sino por cuanto en ella participaron delegados ame-
ricanos que hicieron muy valiosas contribuciones, como estudios re-
cientes lo han mostrado. El diputado Llano, por Guatemala, propuso
nada menos que la introduccin en la Carta en discusin de la vieja
institucin procesal del Habeas Corpus, que al final qued perdida
Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842) 149
en las innmeras discusiones que por entonces se llevaron a cabo. El
Per tuvo en ese recinto parlamentario quince representantes; uno de
ellos, el limeo Vicente Morales y Durez, lleg incluso a presidir las
Cortes, cargo en el cual muri. Adicionalmente, la Carta de Cdiz en-
tr en vigor en el Virreinato del Per, pues aqu la mand publicar
y jurar el Virrey Abascal, si bien su vigencia real y efectiva fue muy
corta, como es por dems conocido. Cabe advertir, como curiosidad
histrica, que al ser nuevamente puesta en vigencia en 1820 y en Es-
paa, el Virrey La Serna, entonces al frente del Virreinato del Per,
la us y la puso en prctica con fines de negociacin con las fuerzas
del General San Martn, lo que llama la atencin. En todo caso, en
este perodo turbulento, tanto entre las fuerzas espaolas (realistas)
como entre las fuerzas patriotas (argentinas, chilenas y peruanas)
hubo negociaciones, pero sin sentido de la realidad, esto es, de que
el proceso independentista era inevitable y no tena sentido oponerse
cerradamente a l, como con torpe visin lo hizo la Corona en aquel
entonces.
Esta etapa previa, o etapa de dependencia o de prehistoria, cul-
mina en realidad en 1820, fundamentalmente por dos razones: por
un lado, porque llegan al Per las fuerzas libertadoras al mando del
General Jos de San Martn, y en segundo lugar, porque poco des-
pus se inician las conversaciones entre el General San Martn y el
Virrey La Serna, que al final no tuvieron ningn resultado.
Nuestro perodo propiamente histrico se inicia en 1821, por
cuanto el 28 de julio de ese ao el general San Martn proclam la
independencia del Per desde la Plaza de Armas de Lima, y con el
prctico apoyo de la civilidad limea, como se acredita en las actas
que todos firmaron en el cabildo limeo. Es cierto que gran parte del
territorio peruano an se encontraba ocupado por las fuerzas realis-
tas, pero lo que viene despus no se explica sin la proclamacin de
la independencia del Per en 1821. San Martn proclam solemne-
mente: El Per es desde este momento libre e independiente por la
voluntad de los pueblos y por la justicia de su causa que Dios defien-
de. Acto seguido inici diversos actos para dar fisonoma al nuevo Es-
tado que acaba de recibir el bao lustral de la independencia.
Apartir de 1821 se suceden diversas pocas histricas que los his-
toriadores han buscado ordenar de muy diversa manera. Desde esa
poca hasta el presente se han sucedido, como ha sido dicho, un total
de once (11) constituciones, aparte de otros tantos documentos de ca-
150 Domingo Carda Belaunde
rcter o estructura institucional, que hicieron las veces de constitu-
cin por circunstancias histricas diversas. Esquemticamente dire-
mos que en un primer momento, el General San Martn promulga el
Reglamento Provisional de 12 de febrero de 1821, a fin de disponer
lo conveniente en cuanto se refiere a la distribucin del territorio na-
cional. En realidad, era prcticamente un documento de uso interno,
por cuanto adicionalmente todava no haba sido proclamada formal-
mente la independencia, lo que sucedera tan slo unos meses des-
pus. Ms adelante, el 8 de octubre de 1821, San Martn aprueba el
Estatuto Provisional, que es con propiedad un estatuto de los dere-
chos de las personas y de la estructura del poder. Quiso de esta ma-
nera plasmar un gran marco de accin del gobierno, mientras parte
del territorio segua ocupado por fuerzas espaolas (en especial en la
sierra) y esperar la reunin de un Congreso, que tomase las decisio-
nes del caso. Posteriormente, luego de la reunin del Soberano Con-
greso (as se denominaba en los documentos oficiales) y mientras se
haca el debate constitucional, se aprob las Bases de la constitucin
en 1822, que en realidad no era una constitucin, sino los principios
sobre los cuales se aprobara la futura constitucin, que lo fue al ao
siguiente, en 1823. A sta sigui la de 1826, preparada por Bolvar,
y luego la de 1828, 1834 Y1839. Con posterioridad, se sanciornaron
las de 1856, 1860, 1867 (de duracin fugaz, pues slo se aplic du-
rante 6 meses, tras lo cual se restableci la Carta de 1860), 1920,
1933 Yla vigente de 1979.
Todas ellas pueden enmarcarse en los siguientes perodos:
a) Primer perodo: de 1821 a 1860.
b) Segundo perodo: de 1860 a 1920 (en esta poca est en vi-
gencia tan slo una constitucin, la de 1860, aun cuando con altiba-
jos e interrupciones).
c) Tercer perodo: de 1920 a 1979.
d) Cuarto perodo: de 1979 a la actualidad.
3. Los inicios propiamente dichos
El objeto de este artculo es el lapsus de 1821-1842, que de acuer-
do a nuestra clasificacin es parte del primer perodo que corre, como
queda dicho, de 1821 a 1860. Ahora bien, cabe preguntarse, a qu
Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842) 151
obedece esta divisin? Por qu el primer perodo que va de 1821 a
1860 lo hemos dividido en dos? Se justifica esto? En realidad, cree-
mos que s, si bien no existe una total independencia de ambos. La
importancia de esta particin, que abarcara tan slo de 1821 a 1842,
es que esta parte est caracterizada por su extrema movilidad, por
una gran crisis en todo orden de cosas, por la indefinicin de lo que
sera el Per en el futuro y sobre todo por el caudillaje anrquico de
esos aos. De 1821 a 1842 el Per tuvo cinco constituciones, pero nin-
guna tuvo plena vigencia y aplicacin. An no haba sido definida la
nacionalidad, en palabras clsicas del historiador Jorge Basadre, la
que slo se consolida, para efectos prcticos, en 1842. Despus si-
guen las lneas tendenciales existentes hasta 1860, momento en el
cual cambia la normatividad, y se inicia un nuevo orden de cosas; es
decir, un nuevo perodo, como ya se ha sealado.
4. Caractersticas del perodo 1821-1842
En una clasificacin que se ha hecho clebre, Basadre seala que
el perodo 1820-1842 (que nosotros preferimos empezar en 1821)
puede ser denominado como de determinacin de la nacionalidad.
Esto es as por cuanto, como ya se indic, este perodo es sumamente
agitado, tanto desde el punto de vista poltico como militar y geogr-
fico' toda vez que se sucede un largo lapsus de agitaciones que en-
cierran muchas veces ambiciones personales: las instituciones actan
en forma vacilante, los textos constitucionales se suceden unos a otros
al margen de la realidad; la pobreza fiscal asoma por todas partes,
y sobre todo, es en 1842, cuando se celebra el tratado de paz con Bo-
livia, cuando se define, en forma definitiva, cul ser el territorio pe-
ruano que heredar la Repblica. En efecto, durante los primeros
aos hubo diversas tentativas, tanto de peruanos como de bolivianos,
de unir ambos pases, sea incorporando Bolivia al Per o ste a aqu-
lla. El intento ms importante fue sin duda la Confederacin Per-
boliviana, que dur de 1836 a 1839, y que acab erosionada por pro-
blemas internos y presiones externas. Pero slo en 1842 las preten-
siones que tenan tanto el Per como Bolivia, alimentadas en cierto
sentido por hondas raigambres de carcter histrico, geogrfico, ra-
cial y cultural, quedaron en su real dimensin, y ambas repblicas,
152
Domingo Garca Belaunde
a partir de entonces, emprendieron una va independiente y paralela
sin interferencias.
Pues bien, esta poca est signada por diversos debates sobre la
futura repblica. Desde un punto de vista econmico se caracteriza
por pobreza generalizada, expresada en la decadencia de la minera,
fuente del bienestar y de la agricultura, fuente del bienestar
inca. Se destaca igualmente por amplios debates doctrinarios sobre
el la forma de gobierno y las filosofas polticas entonces en
auge (liberalismo frente a conservadores autoritarios). En fin, es todo
un perodo que demuestra desorientacin sobre lo que se es y sobre
lo que se quiere, en donde todo (economa, infraestructura, Estado)
debe ser nuevamente construido.
5. Algunos datos fcticos
Al inicio de la Repblica, el pas se encontraba dividido en inten-
dencias; stas, a su vez, en partidos, y stos, en parroquias. Las in-
tendencias pasaron a ser los nuevos departamentos (siete en total:
Arequipa, Ayacucho, antes llamado Huamanga, Cuzco, Junn, antes
llamado Tarma, Libertad, antes llamado Trujillo, Lima y Puno). Al
frente de las intendencias se encontraba un Intendente; al frente de
los departamentos se instal un Presidente. Los partidos se convir-
tieron en provincias, y los jefes de los partidos pasaron a ser los sub-
prefectos. Finalmente, las parroquias se convirtieron en distritos, que
pasaron a ser manejados por gobernadores.
La poblacin era (en 1828) de 1.249.723 habitantes, y el anal-
fabetismo, cercano al 90 por 100; esto no cambi hasta 1842.
6. Breve enumeracin de los textos
Fueron muchos durante este perodo. El primero fue el Reglamen-
to Provisional aprobado por el General San Martn el 12 de febrero
de 1821, al que sigui el Estatuto Provisional de 8 de octubre de
1821. A l siguieron las Bases de la constitucin, de 1822, y a sta
la primera constitucin, la de 1823. Las siguientes fueron las de 1828
y 1834. La creacin de la Confederacin Per-boliviana represent
la sancin de sendos documentos, tanto el Estatuto del Estado Nor-
Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842) 153
Peruano como el del Estado Sud-Peruano; igualmente la ley funda-
mental de la Confederacin (1837). Al caer sta fue necesario otor-
gar al pas una nueva constitucin, que fue la de 1839, que habra
de tener larga duracin (en realidad, prcticamente hasta 1856, mo-
mento que excede nuestro tratamiento). Naturalmente, el exceso de
constituciones no trajo nada nuevo; no signific ningn avance fren-
te a la realidad. La primera constitucin fue sumamente liberal, la
de 1823, pero utpica; a ella sigui la autoritaria de 1826, que rigi
fugazmente, al igual que la anterior. La de 1828 es moderadamente
liberal y es reformada por otra, en 1834. Finalmente, la Carta de
1839, de corte autoritario, sera ms realista que las anteriores. En
realidad, las constituciones fueron la ilusin del momento y muchas
veces el pretexto para salir de una coyuntura poltica o para cam-
biarla.
7. Enumeracin de algunos debates doctrinarios
Tan pronto lleg San Martn al Per, en 1820, busc un arreglo
con el Virrey La Serna, con quien inici largas conversaciones en la
localidad de Punchauca, al norte y a pocas leguas de la ciudad de
Lima, entonces jaqueada por las fuerzas patriotas, y luego en Mira-
flores, balneario al sur de la capital. El proyecto que traa San Mar-
tn era nada menos que una monarqua constitucional, con lo cual se
creara una especie de confederacin britnica con el Reino de Espa-
a a la cabeza, aun cuando independiente. Esta fue la idea que tuvo
San Martn, como manera de frenar la anarqua y los excesos que l
haba contemplado en la Argentina y Chile recin independizados.
Pens el ilustre militar argentino que un prncipe extranjero, corona-
do como rey del Per, dara unidad y continuidad a un pas que de
otra manera se desintegrara. El Virrey La Serna no acept la pro-
puesta o no la tramit. En todo caso, es improbable que Fernando
VII la hubiese hecho suya. Ms tarde, el mismo San Martn envi una
delegacin a Europa para buscar a un prncipe europeo para el hi-
pottico trono peruano y promovi el debate ideolgico que lo favo-
reciese a travs de la llamada Sociedad Patritica. Sin embargo, el
ambiente antimonrquico era muy marcado; haba hondas races re-
publicanas desde tiempo atrs, y la batalla ideolgica entre monar-
quistas y republicanos la perdi San Martn en toda la lnea.
154 Domingo Garda Belaunde
En forma paralela, pero con ms persistencia, se inici el debate
sobre la forma de Estado, es decir, si el Per adoptara la estructura
unitaria o la federal. El federalismo tuvo grandes adeptos en el si-
glo XIX, y an entrado el siglo xx, pero la prudencia de los polticos
-que aqu s se manifest en forma clara- fue ir al Estado unitario,
como nico medio de vencer la dificultad que ofreca la geografa y
cierta tendencia centrfuga de algunas partes del pas. En todo caso,
la creacin de la Confederacin Per-boliviana (1836-1839) reforz
la creencia en la utilidad de un federalismo, pero la idea siempre fue
postergada. En realidad, fue una gran cosa que no se hubiese insta-
lado el federalismo en el Per, porque hubiera terminado anarqui-
zando an ms al pas. Conforme al clebre pensamiento del padre
Mier, el federalismo fue hecho para unir lo que estaba desunido, y
no para desunir lo que estaba unido. Diversas experiencias se dieron
en la Amrica espaola para crear federalismos (que a la larga han
resultado federaciones centralizantes), pero el Per, por un azar del
destino, no cay en ese espejismo que nos vena de los Estados Uni-
dos de Amrica, cuyo influjo en aquella poca era muy importante,
pues representaba el nico caso en el mundo de un ex colonia exitosa
frente a una ex metrpoli todopoderosa, como lo era Inglaterra.
El tercer gran debate que agit todo el siglo XIX fue el que se lle-
v a cabo entre liberales y conservadores. Hubo constituciones muy
liberales, como la de 1823 y la de 1856; pero tuvimos otras conser-
vadoras o autoritarias (como la de 1826 y 1839). El debate fue gran-
de, y slo se zanj cuando en 1860 fue aprobada una constitucin de
consenso, que, con altibajos, estuvo en vigor durante 60 aos.
8. Algunos sucesos histricos del perodo
En agosto de 1822, San Martn resign el mando, y el Congreso
nombr una Junta Gubernativa integrada por el mariscal Jos de La
Mar, Felipe Antonio Alvarado y Manuel Salazar y Baquijano, todos
ellos miembros del Congreso. Es decir, se fue hacia el nombramiento
de un Ejecutivo salido del mismo Congreso, pero integrado por tres
miembros. A esta Junta se encarg la continuacion de la guerra de la
independencia, en la cual tuvo diversos tropiezos. Durante 1822-1823
se lleva a cabo lo que se denomina Campaas de intermedios, que
son las escaramuzas que hace el ejrcito patriota contra las fuerzas
Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842) 155
realistas, sin mayores xitos. Esto motiv el llamado motn de Bal-
concillo, que lleva a la Presidencia de la Repblica al coronel (ms
tarde Mariscal) Jos de la Riva-Agero, inicio de una larga serie de
asonadas que agitaron todo el siglo pasado. Fue pues el primer golpe
de Estado de nuestra historia, en el cual el ejrcito se impuso sobre
el Congreso y exigi el nombramiento de un Presidente de la Rep-
blica, que fue el primero de nuestra historia. Por cierto que esto no
apacigu los nimos, ni disminuy la crisis econmica y los reveses
militares; tampoco las rencillas entre los diferentes jefes militares. Lo
cierto del caso es que el Congreso no tuvo ms remedio que suspen-
der la Constitucin de 1823 (aprobada en medio de la guerra) y lla-
mar al General Simn Bolvar para que finalizase la guerra indepen-
dentista; a Bolvar se le dieron todos los poderes y as fue hasta 1827.
Durante su perodo se intent crear la Federacin de los Andes, se
sancion una nueva constitucin de 1826, y sobre todo, qued defi-
nitivamente librado el territorio de tropas y autoridades espaolas,
que lo hicieron tan slo a principios de 1826, aun cuando el gran
hito militar lo constituye la batalla de Ayacucho el 9 de diciembre de
1824, como ya se indic.
9. Las Bases de la Constitucin de 1822
Las Bases>.' no son en realidad el primer documento institucio-
nal que tiene el Per, pero es el primero en importancia, por cuanto
fij, de manera clara y definitiva, la preeminencia de los derechos in-
dividuales y la forma republicana de gobierno. Adems, fue sancio-
nada por el Congreso Constituyente, el primero en nuestra historia,
y por tanto tena plena y perfecta legitimidad. Es por lo dems un
breve texto y decididamente programtico. El artculo 1.0 seala que
todas las provincias del Per reunidas en un solo cuerpo forman la
Nacin peruana. El artculo 2., que la soberana reside en la Nacin
y que sta es independiente de la monarqua espaola y de toda do-
minacin extranjera y que no puede ser patrimonio de ninguna per-
sona ni familia. El artculo 3., que la Nacin se denomina Repblica
Peruana, nombre oficial que se utiliz durante dcadas, no obstante,
que el nombre del pas era Per (a mediados del siglo XX se ha ofi-
cializado que el nombre es el de Repblica del Per). En cuanto a su
gobierno, se indica que ste es popular, representativo (art. 4). Su re-
156 Domingo Garca Belaunde
ligin es la catlica, apostlica y romana, con exclusin del ejercicio
de cualquier otra (que es sin lugar a dudas una constancia en todo
el siglo XIX; llama por lo dems la atencin que los convencionales
abogaran por la libertad en todos sus extremos, menos por la liber-
tad de cultos). El artculo 6. indica que a la Nacin toca hacer su
constitucin y leyes por medio de sus representantes. El artculo 7.
indica que todos los ciudadanos deben concurrir a la eleccin de sus
representantes en el modo que establezca la constitucin, siendo sta
la nica funcin del poder nacional que se puede ejercitar sin dele-
garla. El artculo 8. aade que la representacin popular tendr por
base la poblacin. El artculo 9.(), que la constitucin debe proteger
la libertad individual, la libertad de imprenta, la seguridad personal
y la del domicilio, la inviolabilidad de las propiedades, la del secreto
de las cartas, la igualdad ante la ley, la igual reparticin de contri-
buciones, en proporcin a las facultades de cada uno y lo mismo de
las cargas pblicas, el derecho individual de presentar peticiones o re-
cursos al Congreso o al Gobierno, la abolicin de toda confiscacin
de bienes, la abolicin de todas las penas crueles y de infamias tras-
cendentales, la abolicin de los empleos y privilegios hereditarios, la
abolicin del comercio de negros.
El artculo 10 expresa que el principio ms necesario para el es-
tablecimiento y conservacin de la libertad es la divisin de las tres
principales funciones del poder nacional, llamados comnmente tres
poderes, que deben deslindarse, hacindolas independientes unas de
otras en cuanto sea dable. El artculo 11, que el Poder Legislativo
debe ser esencialmente uno, y no combatir contra s mismo. Aqu se
esboz lo que se plasmara en la primera constitucin de 1823, que
fue unicameral, al igual que la de 1867. Sin embargo, a diferencia
de otras provisiones de estas Bases, que en lo sustancial fueron res-
petadas por las constituciones que le siguieron, la tradicin arraiga-
da y persistente en el Per ha sido la bicameralidad.
El artculo 12 prescribe que la iniciativa de las leyes slo compe-
te a los representantes de la Nacin juntos en Congreso. El artculo
13 establece que los diputados a Congreso como representantes de la
Nacin son inviolables en sus personas y nunca sern responsables
de sus opiniones. El artculo 14, que el ejercicio del Poder Ejecutivo
nunca puede ser vitalicio y mucho menos hereditario. El artculo 15,
que los que ejercen el Poder Ejecutivo y los Ministros de Estado son
responsables in soLidum por las resuluciones tomadas en comn, y
Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842) 1
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cada ministro en particular por los actos peculiares atinentes a sus
departamentos. Es importante destacar cmo desde un inicio se es-
tableci, y lo confirmaron normas posteriores, la responsabilidad de
los ministros de Estado, como forma de mitigar la responsabilidad
presidencial y en cierto sentido neutralizarla. Todo este proceso fue
desarrollndose en forma ascendente, como lo muestra el hecho de
la creacin el Consejo de Ministros, atribuciones propias, en 1856
(con lo cual se demuestra que, por lo menos en el caso peruano, la
adopcin del sistema presidencial, que por entonces apareca triun-
fante en los Estados Unidos de Amrica, no lo fue en forma integral
y mecnica como lo hicieron otros pases de Amrica Hispana, sino
con importantes modificaciones y aditamentos).
El artculo 16 contempla la existencia de un Senado CentraL que
en realidad tena un papel de supervisin del Ejecutivo y de convo-
catoria al Congreso, pero ninguna otra propiamente legislativa, de
manera tal que, pese a su monbre, no constitua en realidad una c-
mara alta; por el contrario, no haca ms que confirmar la importan-
cia de la cmara nica, que funcionaba con el ttulo de Soberano Con-
greso.
El artculo 17 seala que el Poder Judicial es independiente, y
que los jueces son inamovibles y de por vida. En las causas crimina-
les el juzgamiento ser reconocido y declarado por jurados y la ley
aplicada por los jueces. Es importante sealar esta tendencia a crear
lo que puede denominarse una carrera judicial que es una constante
en todo el siglo XIX y aun despus; en cuanto a la presencia de jura-
dos, si bien fue una aspiracin del momento que tuvo presencia du-
rante un tiempo, no llegaron a funcionar y la legislacin con el tiem-
po la fue eliminando, sin que nunca desde entonces se haya vuelto a
la idea de los jurados en materia penal.
El artculo 18 establece que la imposicin de contribuciones y
modo de repartirlas se determinar exclusivamente por el Congreso.
El artculo 19 establece que la constitucin reconocer la deuda del
Estado y el Congreso establecer los medios convenientes para su
pago, al paso que vaya liquidndose. El artculo 20 prescribe que ha-
br una Fuerza Pblica que el Congreso sealar cada ao; su objeto
ser mantener la seguridad exterior y la interior del Estado a rdenes
del Poder Ejecutivo. El artculo 21 indica que la instruccin es una
necesidad de todos y la sociedad la debe igualmente a todos sus miem-
bros; el Congreso dispondr lo conveniente para la instruccin pri-
158 Domingo Garda BeLaunde
maria y la de ciencias, bellas letras y artes. El artculo 22 hace de-
claraciones a favor de la caridad y de la beneficencia; el artculo 23
establece que para mantener la unin de todos los ciudadanos, avi-
var el amor a la patria y en memoria de los ms clebres sucesos de
nuestra emancipacin del dominio espaol, se establecern fiestas na-
cionales en los das y modos que designe el Congreso. Finalmente, el
artculo 24 seala que la constitucin que ahora se formare queda su-
jeta a la ratificacin o reforma de un Congreso general, compuesto
por los Diputados de las provincias actualmente libres, y de todas las
que fueran desocupadas por el enemigo. Las Bases aparecen firma-
das el 16 de diciembre de 1822 y juradas el da 19 de diciembre de
1822. Tienen una doble importancia: por un lado, fue el primer do-
cumento orgnico emitido por el primer Congreso Constituyente que
confirm la independencia del Per y la declar desligada de todo
mando o potencia extranjera, con lo cual ratific lo que vena de atrs
y justific lo que tendra que hacerse en los prximos aos. Por otro,
tuvo una importancia poltica decisiva, sobre todo frente a las fuer-
zas espaolas que se mantenan en pie de guerra, as como sobre la
tesis del General San Martn y sus seguidores o colaboradores, toda
vez que descart para siempre la posibilidad de una monarqua en el
Per. Finalmente, las Bases sentaron un ncleo de ideas fundamen-
tales, que seran una constante en todo el siglo XIX y que moldearan
todas nuestras constituciones, si bien hay que reconocer que en lo re-
ferente a la composicin del cuerpo legislativo (unicameralismo) no
fue seguido, y por otro, tampoco lo fue la tendencia a disminuir al
Poder Ejecutivo. Finalmente, los principios ah enunciados fueron afi-
nndose con el tiempo y por cierto tambin enriquecindose, sin que
ninguno haya sido negado frontalmente, salvo en los aspectos ya ci-
tados.
10. De las Bases de 1822 a la constitucin de 1828
Las Bases, como ya se indic, fueron juradas el 19 de diciembre
de 1822, fecha que en realidad debe conmemorarse como el da de
la constitucin, entendida sta en su sentido general. Ellas fueron el
soporte de la siguiente constitucin de 1823, elaborada por la misma
asamblea, y que fue un documento utpico en extremo, teido de un
exagerado liberalismo. Debilit enormemente el Poder Ejecutivo, al
Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842) 159
que hizo depender del Congreso, que lo nombraba en forma trptica,
es decir, con tres miembros, bajo el nombre de Junta Gubernativa.
Sin embargo, en plena crisis econmica, con gran desorden interno y
en lucha con las tropas espaolas, era imprctico confiar todo en el
Congreso. Al final se decidi invitar a Bolvar al Per, a quien se in-
visti de amplios poderes. Bolvar asumi, pues, la dictadura en su
sentido clsico. Cuando lleg al Per, se acababa de promulgar la
constitucin de 1823, pero el Congreso, sabiamente y un da antes,
haba sancionado una ley en la cual la novsima constitucin queda-
ba sin efecto en lo que tuviese incompatibilidad con los amplios po-
deres que se otorgaban a Bolvar. Curiosamente, pues, la Carta de
1823 no estuvo vigente ni un solo da. Sabemos lo que pas despus:
la administracin de Bolvar durara prcticamente hasta 1826, en la
cual culmina exitosamente una administracin sagaz y una campaa
militar de gran xito. Independizada Bolivia en 1825, Bolvar redac-
ta una constitucin para el nuevo Estado, y la entrega al Per para
que la haga suya. Los colegios electorales la aprueban y entra en vi-
gencia el 9 de diciembre de 1826. Bolvar estaba en ese momento fue-
ra del pas, por problemas internos que lo reclamaban en la Gran Co-
lombia. Sin embargo, a fines de enero de 1827 empiezan los proble-
mas internos, y son despachadas del pas las tropas colombianas y
puesta en suspenso la constitucin de 1826, llamada boliviana, boli-
variana o simplemente vitalicia. Sus caractersticas eran, aparte de
compartir los enunciados generales de la anterior, crear un parlamen-
to con tres cmaras (senadores, tribunos y censores), que complica-
ban enormemente la tarea legislativa, y una Presidencia vitalicia, que
ocupara el mismo Bolvar; algo as como una monarqua no heredi-
taria. Fue fugaz esta constitucin; dej pronto de estar en vigencia y
fue formalmente derogada en junio de 1827, momento en el cual se
convoc a elecciones para hacer una nueva constitucin, la cual fue
sancionada en 1828.
La constitucin de 1828 es realmente importante, por lo menos
para todo el siglo XIX. Tuvo la virtud de fijar la estructura del Estado
que otras siguieron, y adems de durar lo que ella misma calcul: la
Carta de 1828 estableca que luego de cuatro aos se estudiara su
reforma y as se hizo efectivamente. Estudindola a la altura de los
aos treinta de este siglo, Manuel Vicente Villarn ha dicho de ella
que bien puede llamarse la madre de todas nuestras constituciones.
y agrega: Todas las posteriores dictadas en 1834, 1839, 1856, 1860,
160 Domingo Garda Belaunde
1867 Y1920 (y agregaramos nosotros la de 1933, aun cuando no la
vigente de 1979) son sus hijas legtimas, ms o menos parecidas a la
madre comn. Son como sucesivas ediciones coregidas, aumentadas
o reducidas de un libro original. Yconcluye: Esta constitucin puso
los durables cimientos de nuestro hogar poltico. Segn Villarn, sus
rasgos caractersticos son: a) reafirm la frmula unitaria del Esta-
do, b) propici la descentralizacin departamental y administrativa,
c) al igual que el modelo norteamericano, previ un presidente con
fuerza suficiente para mandar, d) consagr el principio de la bica-
meralidad, e) estableci el refrendo ministerial y f) fij las garan-
tas (derechos) constitucionales bsicos.
11. La brecha confederada
La Carta de 1828 tuvo que ser reformada por imperativos pol-
ticos de la poca, y adems porque ella haba previsto su reforma,
para adecuarla a las necesidades del momento. Se dio as la nueva
constitucin de 1834, que en el fondo es un rplica de la de 1828;
es decir, se parecen ambas en forma tan notoria, que hace pensar en
el fondo que estamos ante un reedicin y no ante una nueva consti-
tucin. La Carta de 1834 debi durar largo tiempo, pues las condi-
ciones eran favorables para su permanencia. Pero las hostilidades de-
satadas y la proclamacin de la Confederacin Per-boliviana
(1836-1839) pusieron todo en entredicho. La Confederacin, deseo
de muchos pero efectivizada por Andrs de Santa Cruz desde Boli-
via, naci con muy malos augurios. Por de pronto, al Per lo parti
en dos, creando el Estado nor-peruano y el Estado sur-peruano; am-
bos se integraban a Bolivia, la que permaneca unida. Esto cay mal
a muchos sectores influyentes de la poltica y del ejrcito, que se
aprestaron a combatirla. Contra la Confederacin incluso se busc el
apoyo, a favor o en contra, de fuerzas extranjeras. Si bien interesante
como proyecto, era quiz irrealizable en ese clima y en esas condi-
ciones. Se dieron sendos estatutos para cada uno de los Estados, y
uno para toda la Confederacin. Se realiz una amplia labor admi-
nistrativa y legislativa, aparte de la militar propiamente dicha. Pero
al final cay asediada por las fuerzas de sus enemigos externos e in-
ternos. En 1839, un Congreso reunido en la ciudad de Huancayo, en
la Sierra Central, puso el punto final al sueoo de la Confederacin,
Los inicios deL constitucionaLismo peruano (1821-1842) 161
y aprob una nueva constitucin, la de 1839, que segua los linea-
mientos anteriores, pero como contrapartida reflejaba una tendencia
marcadamente autoritaria. Estuvo en vigor hasta 1856.
No obstante esto, todava en 1841 el Per tiene incursiones mili-
tares en Bolivia, con la esperanza de anexrsela, como antes la Con-
federacin pretendi, aparentemente, anexarse al Per o ponerlo en
situacin disminuida. Un tratado con Bolivia en 1842 zanj la cues-
tin y nunca ms se habl de la unin con otros Estados. Por eso dice
bien Basadre cuando afirma que en 1842 termin la poca de la de-
terminacin de la nacionalidad, es decir, de lo que el Per sera efec-
tivamente en el futuro. A su vez, termin la histrica revuelta entre
dos militares que tenan alta figuracin: Gamarra y Santa Cruz.
12. Fin del perodo y algunas reflexiones
Una revisin superficial del perodo 1821-1842 nos lleva a la con-
clusin de que se caracteriz, entre otros aspectos, por lo siguiente:
a) penuria fiscal, b) decaimiento de la riqueza privada, en especial
de la minera, c) rivalidades de caudillos, en especial entre Gamarra
y Santa Cruz, cuya presencia sign todo este perodo, pugna alenta-
da por apetitos personales, d) desorden y desorientacin de la socie-
dad civil, e) indefinicin sobre lo que sera el Per como territorio.
Es decir, aos de caos y de discordia como se dieron en otras pocas
en diversos pases que, ms o menos por las mismas fechas, tomaron
el camino de la independencia. Podemos agregar que a nivel norma-
tivo se vivi en caleidoscopio: un total de diez textos fundamentales,
incluyendo los que tocaron a la frustrada Confederacin Per-boli-
viana, lo cual demuestra que las constituciones tuvieron un claro sen-
tido presentista y coyuntural. En todo caso, cuando hubo buenas in-
tenciones, se vivi en un limbo alejado de la realidad; la lites pol-
ticas vivieron una ilusin, y a espaldas de gran parte del pas.
Con todo, algo positivo se hizo, que sin lugar a dudas repercuti
en los aos sucesivos, y que apretadamente podemos sealar como lo
siguiente: a) definicin del Per como repblica, de carcter repre-
sentativa, dejando de lado la monarqua, b) afirmacin del Per
como Estado unitario y no como Estado federal, que fue otra de las
tentaciones del siglo XIX, c) estructura democrtico-liberal del apa-
rato del Estado, con parlamento bicameral, poder judicial indepen-
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diente, y afirmacin de los derechos individuales y d) delimitacin
del mbito geogrfico del pas, el cual en sustancia se mantuvo du-
rante todo el siglo XIX.
Los aos que siguen a 1842 son algo mejores, aun cuando surgen
otras rivalidades. Recin a partir de 1850 se avizora una cierta esta-
bilidad institucional. Esto coincide con la constitucin de 1860, que
abre un nuevo perodo en la historia constitucional del Per.