Sistema Binominal: Ni Héroe Ni Villano, Entrevista con Dieter Nohlen 1

Sistema Binominal: Ni Héroe Ni Villano.

El Experto Dieter Nohlen Analiza el Régimen Electoral Chileno

Sebastián Valenzuela Leighton

El Mercurio; Domingo 10 de Junio de 2001

Considerado una eminencia mundial en sistemas electorales comparados, el cientista

político Dieter Nohlen opina que nuestro modo de elegir parlamentarios tiene tantos puntos
positivos como negativos. Entre los primeros: que contribuyó a la estabilidad política y a la
gobernabilidad del país. Entre los segundos: que le entregó demasiado poder a las cúpulas
partidistas y alejó al ciudadano de la vida política.

PRAGMATISMO. Ante todo, el profesor de la Universidad de Heidelberg (Alemania) Dieter

Nohlen refleja una visión pragmática en un área de estudio sensible para cualquier sistema
democrático: los regímenes electorales.
Pero a diferencia de sus colegas, a él no le gusta teorizar sino comparar experiencias
concretas. Con una extensa producción bibliográfica a su haber, en 1981 publicó un libro que
marcó un hito en la disciplina, según confiesan especialistas chilenos: "Los Sistemas Electorales
del Mundo".
Visitó Chile para dictar una conferencia en el vigésimo aniversario del Instituto de Ciencia
Política de la Casa de Bello, pero su vinculación con el país data de mucho antes. "Viví aquí entre
1970 y 1971 como representante de la Fundación Konrad Adenauer. Fue una época de la historia
chilena muy polarizada y conflictiva pero también muy entretenida, porque me permitió conocer a
actores importantes de la política, especialmente del mundo democratacristiano".
Casado, padre de cuatro hijos y abuelo de igual número de nietos, Nohlen es un espigado y
afable germano que sorprende por su buen sentido del humor y su vasto manejo del castellano -
chilenismos incluidos- pero con marcado acento teutón.
Aunque América Latina ha sido uno de sus continentes preferidos a la hora de seleccionar
casos de estudio, esta vez se inclina por evaluar exclusivamente el caso chileno, dado que
nuevamente cobró vigor el debate en torno al sistema binominal con el cual se eligen los
parlamentarios.
De entrada, cuenta que su evaluación del esquema binominal ha variado con el tiempo. "Fui
muy crítico al principio, pero ahora lo soy menos porque uno aprende. Nadie nace sabio y la
historia matiza los juicios".

Cómo evaluar un sistema

- ¿Cuáles son los criterios necesarios para valorar un régimen electoral?

- Primero hay que aclarar que existe una tipificación clásica de los sistemas. Están los mayoritarios,
que buscan premiar al partido más votado, y los proporcionales, que intentan representar a todos
los partidos que superan cierta barrera mínima de votos. Pero también hay una serie de nuevos
sistemas que no son ni mayoritarios ni proporcionales, porque son una combinación de ambos.
- Ahora bien, el debate actual ha permitido sacar a la luz una serie de criterios básicos para evaluar
la funcionalidad de los sistemas. El primero tiene que ver con lograr una representación
parlamentaria más o menos proporcional, porque los sistemas mayoritarios clásicos son acusados
de injustos - aunque el término es inadecuado- ,lo que incita a que muchos los critiquen y traten de
reformarlos. Otro criterio es que el sistema asegure la gobernabilidad. Es decir, que el Parlamento
no sólo sea un espejo de las preferencias de los electores sino que también contribuya a la
estabilidad del gobierno. Un tercer elemento tiene que ver con la participación del electorado: que
el votante conozca al candidato y tenga una relación con él. En Portugal se habla de "acercar la
democracia al ciudadano".
- Por último, hay otros dos criterios que me parecen menos relevantes porque son obvios: que el
sistema sea transparente y que goce de un alto grado de legitimidad.
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- Usando estos criterios, ¿qué sistema es mejor: el mayoritario, el proporcional o el mixto?

- Los esquemas clásicos son insuficientes, porque el proporcional sólo asegura la proporcionalidad
y el mayoritario sólo la gobernabilidad y la participación. Los combinados, en cambio, cumplen con
los tres criterios principales, lo que explica el auge de este tipo de sistemas, que ya se han
implantado en México, Italia, Nueva Zelandia, Japón,... En todo caso, mi premisa es que no hay
ningún sistema ideal, porque el mejor es aquél que se adapta a una situación concreta.
- ¿Es correcto clasificar el esquema chileno dentro de los regímenes mayoritarios?
- No, porque es un sistema intermedio, sui generis. No puede ser mayoritario porque premia sobre
todo a la primera minoría - o segunda mayoría, segun cómo uno vea las cosas- y para ser
mayoritario tendría que apoyar exclusivamente a la primera mayoría relativa, brindándole el control
de las cámaras.
- ¿Por qué se da esta confusión?
- Porque la regla decisoria del sistema funciona con lógica mayoritaria, pero el concepto de
representación no es ni mayoritario ni proporcional, aunque está más cerca de esto último.
- Por otro lado, en el debate político quienes opinan no tratan de esclarecer las cosas sino que
hablan en términos que les sean favorables a su posición. He aquí la gran diferencia entre ciencia
política y política, porque mientras que la moneda de cambio en esta disciplina es la verdad, en
política lo es el poder y el número de votos.
- Por último, aumenta la confusión el que aquí muchos cientistas políticos operen en política y que
muchos políticos piensen que son cientistas políticos, porque se enredan los puntos de vista.
- Quienes critican el sistema binominal lo tildan de antidemocrático. ¿Cuándo a un régimen
puede calificársele de democrático o antidemocrático?
- El concepto corresponde más bien a las características del sistema político y no tanto al método
electoral con el cual se eligen los representantes. Por ejemplo, en los autoritarismos las elecciones
no son democráticas por las características del sistema político. Ahora, cuando en una democracia
una parte del Poder Legislativo no se elige por votación popular - como sucede con el Senado
chileno- se puede decir que la composición de ese poder no es democrático, aunque el sistema
electoral sí lo sea.
- Pero la izquierda y los partidos chicos sostienen que el binominal no es democrático
porque produce resultados desproporcionados.
- Que no sea proporcional no significa que no sea democrático. En Gran Bretaña, por ejemplo, la
representación es muy desproporcional, pero no se puede decir que su sistema es
antidemocrático.
- Por eso tampoco es adecuado calificar un sistema de justo o injusto, porque puede ser justo que
rija la proporcionalidad pero también que un partido tenga la mayoría absoluta para gobernar con
estabilidad.
- En todo caso, no se puede decir que el sistema binominal es totalmente desproporcional. Sería
un error, porque dentro de los pactos sí ha habido proporcionalidad.
- Si tanto los sistemas mayoritarios y proporcionales son igualmente democráticos, ¿cómo
resolver el dilema entre optar por uno u otro?
- Hay que definir esto a partir de la teoría democrática. Y aquí hay una disyuntiva entre un
concepto de democracia que se basa en los acuerdos y las coaliciones, y otro que se basa en la
promoción de la voluntad política en dirección a formar una mayoría que toma decisiones
responsables porque tiene que responder frente al electorado en las siguientes elecciones.
Ni tan bueno ni tan malo
- A su juicio, ¿qué efectos positivos ha generado el sistema binominal?
- Ha asegurado la gobernabilidad gracias a la concentración del pluralismo. Es decir, ha permitido
la coexistencia entre una fuerza que gobierna con una mayoría institucional clara y una oposición
robusta que ha sabido consensuar los grandes temas.
- Sin embargo, esto último no se debe tanto al sistema electoral sino a la propia experiencia de la
historia. El binominalismo apoyó la estabilidad que vemos hoy en Chile pero no fue su causante
porque mucho más decisivo para moderar el debate fue la experiencia fatal de polarización durante
la Unidad Popular y el régimen militar, que, entre otras cosas, permitió acercar a la DC con los
sectores socialistas.
- Hay que recordar que la moderación política no fue la motivación de quienes crearon el sistema
binominal. Todo lo contrario. Fue impuesto por las autoridades del gobierno militar para mantener
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cierto grado el control en democracia. Sin embargo, el sistema se adaptó posteriormente a las
necesidades de la transición y dentro de este cuadro, el sistema ha funcionado bien.
- ¿Qué habría pasado con el sistema sin el contexto de la política de los acuerdos entre
oposición y gobierno? ¿Habría fracasado?
- Exactamente, porque habría producido una distorsión de la representación parlamentaria
insoportable, de modo que, al final, el argumento de que este sistema no es democrático hubiera
tenido razón.
- Pasando al otro lado del balance, ¿cuáles son los problemas del esquema binominal?
- Uno, que entrega todo el poder a las cúpulas de los partidos y, dos, que lleva al inmovilismo de
los liderazgos, porque como la cúpula maneja la distribución de los cupos en las elecciones y
quienes ya tienen escaños generalmente los conservan, de alguna manera - no totalmente-
predeterminan los resultados. Es decir, quien no pertenece a la maquinaria, difícilmente puede
figurar.
- Además, ocurre que el elector muchas veces está obligado a votar por candidatos que no son de
su agrado.
- ¿Porque sabe que otros no tienen chance de ser electos?
- No sólo por eso, sino porque cada pacto sólo puede presentar dos candidatos por cupo. Esto no
produce problemas en la derecha pero sí en la Concertación, donde hay cuatro partidos y ocurre
que en algunas circunscripciones, por ejemplo, los democratacristianos no encuentran a ningún
candidato de su partido porque los cupos del pacto lo tienen socialistas y radicales.
- A la larga, ello frusta al militante y reduce el sentimiento de cercanía del ciudadano con su
partido, algo grave ya que la gente sí quiere identificarse política y partidísticamente. Creo que es
totalmente equivocado pensar que el voto es exclusivamente personal.
- Pero precisamente lo que usted critica es visto como algo bueno. Me refiero al hecho de
que la gente se aleje de los partidos y empiece a votar por las personas.
- Yo también estoy a favor de la personalización del voto, pero es necesario que se dé sobre la
base de los partidos y no fuera de ellos, porque los partidos son imprescindibles para el
funcionamiento de la democracia ya que orientan la opinión pública.
- La personalización fuera de los partidos puede llevar a que el ciudadano empiece a votar por un
rostro atractivo o por una campaña con colores bonitos, pero no por las ideas del postulante. Ello
sólo abre la puerta a candidatos populistas, mientras que los partidos forman a los líderes que la
política realmente necesita.
Vientos de cambio
- Actualmente el Senado está discutiendo propuestas para reformar el sistema binominal.
¿Qué aconseja?
- Que tengan claro que la primera pregunta a resolver es: ¿qué sistema de partidos políticos es
conveniente para el país? Generalmente la gente empieza por preferir un sistema electoral
determinado antes de aclarar los objetivos detrás de esa opción. Por ejemplo, en una sociedad
fragmentada con un alto pluralismo étnico, es ilusorio pensar en un bipartidismo y fatal implantar un
mecanismo electoral que conduzca a ello, sólo porque en otras sociedades dicho sistema produce
estabilidad.
- ¿Cuál cree que es el sistema de partidos más conveniente para Chile?
- Un pluralismo moderado, de cuatro a seis partidos. No creo que el bipartidismo sea un buen
camino, porque la evidencia indica que produce mayor polarización. Ahora, es cierto que tras la
Unidad Popular y el gobierno militar las posiciones extremas se han reducido, pero temo que un
sistema que conduce a la polarización afecte el desarrollo del país, ya que hay muchos temas del
pasado que siguen debajo de la mesa de discusión.
- Sin embargo, hay señales que apuntan a un sistema de dos partidos. En la derecha se habla del
Partido Popular y en la izquierda se planteó más de una vez el Partido de la Concertación.
- El hecho de que un sistema electoral que hace obligatoria la creación de dos pactos no haya
engendrado después de una década de funcionamiento el bipartidismo, comprueba la tesis de que
Chile es un país de pluralismo moderado. De modo que ¡ojo! en forzar demasiado a través de las
instituciones un proceso de bipartidización, porque la estructura básica de las preferencias del
electorado es pluralista.
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- Entonces usted estará de acuerdo con el sistema binominal, porque así como permite la
pluralidad dentro de los pactos también soluciona el clásico problema de la política chilena
de los tres tercios, obligando a formar coaliciones de mayoría y minoría.
- Comparto su apreciación, pero ello no contradice mi argumento de que es necesario impulsar
cambios, porque dudo que en el futuro el sistema binominal produzca los efectos positivos que ha
mostrado hasta ahora.
- ¿Por qué?
- Porque las críticas al sistema son cada vez más abiertas. Por lo demás, siempre estuvieron
presentes, sólo que el éxito abrumador de la transición chilena las dejó en un segundo plano.
- ¿Éxito abrumador?
- Sí, porque toda la política chilena después de la dictadura ha sido un gran éxito.
- ¿Qué le parece la propuesta del experto electoral de la DC y ministro de Defensa, Mario
Fernández - quien, al igual que usted, estudió en Heidelberg- , de modificar el binominal
aumentando el número de parlamentarios a elegir y que éstos se elijan con lógica
proporcional?
- Coincido plenamente con ella, porque conserva el sistema establecido para los actuales
parlamentarios y sólo agrega la lógica proporcional para 30 diputados y 12 senadores extras, que
tendrían representación nacional.
- Es viable políticamente y, además, respeta la ventaja del sistema actual: la gobernabilidad
legislativa.
- ¿Por qué la lista nacional corregiría los problemas de la actual fórmula?
- Porque al tener el elector dos votos - uno para elegir al parlamentario de su distrito y otro para el
del distrito nacional- tiene posibilidades de votar por el candidato del partido al cual realmente
adhiere si en su distrito los postulantes pertenecen a otras colectividades del pacto de su
preferencia.
- Además, permite conocer la fuerza real de los partidos, que ahora no se ve porque depende
totalmente de los acuerdos preelectorales que manejan las cúpulas.
- Por último, facilita la conformación de las bancadas, porque ocurre que figuras importantes para
los partidos no llegan al Congreso porque justo el distrito por el cual competían no le era favorable
a su pacto. Con lista nacional, llegarían de todas maneras, algo importante porque los grupos
políticos tienen que basar su trabajo en personalidades capaces.
- Hay una serie de factores que influyen en la proporcionalidad de los resultados, como el
número de cargos a elegir por distrito, el número de partidos que compiten, la barrera de
votación nacional para obtener representantes,... ¿Qué sentido tiene reformar sólo el
tamaño de las cámaras legislativas?
- Es cierto que hay una infinidad de cambios posibles para corregir un sistema electoral, pero mi
experiencia indica que en la medida que aparecen un sinnúmero de reformas, ninguna de ellas se
concreta. Es necesario, entonces, que los cambios sean simples.
- Además, hay que ser realistas. Reformas muy profundas y complejas son inviables políticamente
porque nadie las entiende. En la Italia de los 80, por ejemplo, llegaron a plantearse 23 proyectos
distintos y no se concretó ¡ninguno! En este sentido, la propuesta de Fernández es sensata porque
plantea dos cambios y punto.