Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares

O DIREITO DAS ENERGIAS RENOVVEIS

2009

AUTORES

ORGANIZADORES

Yanko Marcius de Alencar Xavier

Mestre e Doutor em Direito pela Universidade de Osnabrck (Alemanha); Professor Associado do Departamento de Direito Pblico da Universidade Federal do Rio Grande do Norte; Coordenador do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, PRH-ANP/MCT n. 36 e do Grupo de Pesquisa em Direito e Regulao dos Recursos Naturais e da Energia da UFRN.

Patrcia Borba Vilar Guimares

Mestre em Cincias da Sociedade pela Universidade Estadual da Paraba; Mestre em Constituio e Garantia de Direitos pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte; Doutoranda em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande; Pesquisadora Visitante do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, PRH-ANP/MCT n. 36.

COLABORADORES
Alicia Violeta Botelho Sgadari Passeggi Ana Mnica Medeiros Ferreira Anderson Souza da Silva Lanzillo Arthur Bernardo Maia do Nascimento Carlos Alberto Gonalves Brando Jnior Daniel Brando da Cruz Lira Diogo Luis da Silva Moreira rica Ludmila Cruz Barros rica Ferreira Maciel Flvia Jcome Gonalves Grazielly dos Anjos Fontes Isabel Soares da Costa Jahyr-Philippe Bichara Joaquim Maurcio Fernandes de Morais Juliano Csar Petrovich Bezerra Karolina dos Anjos Fontes Luza Cavalcanti Bezerra Mariana de Siqueira Patrcia Borba Vilar Guimares Rafael Csar Coelho dos Santos Rodrigo Albuquerque Vilar Rodrigo Arruda Carrio

Rodrigo Cromwell Cavalcanti Tinco Srgio Alexandre de Moraes Braga Junior Victor Rafael Fernandes Alves Yanko Marcius de Alencar Xavier Ygor Medeiros Brando de Arajo

SUMRIO
ACORDO ENERGTICO BRASIL-ALEMANHA E AS PERSPECTIVAS DE COOPERAO INSTITUCIONAL NO CAMPO DAS ENERGIAS RENOVVEIS ...........8 AS ENERGIAS RENOVVEIS NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO UMA VISO CONSTITUCIONAL .................................................................................................. 14 A INSERO DAS ENERGIAS RENOVVEIS NA MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL ................................................................................................26 MUDANAS CLIMTICAS E A UTILIZAO DE ENERGIAS RENOVVEIS: EFETIVAO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO POR MEIO DA UTILIZAO DO PRINCPIO DA PRECAUO...............................................................54 O ACESSO UNIVERSAL ENERGIA ELTRICA E A SUA SUSTENTABILIDADE: O PAPEL DAS ENERGIAS RENOVVEIS..............................................................................69 O MARCO LEGAL VIGENTE DAS PEQUENAS CENTRAIS HIDRELTRICAS E O PRINCPIO FUNDAMENTAL DA PROTEO AMBIENTAL..........................................87 BIODIESEL NO BRASIL: UMA ANLISE CONSTITUCIONAL LUZ DO PRINCPIO DA EFICINCIA. ..................................................................................................................112 A INSERO DO BIODIESEL NA MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA E A REDUO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS ....................................... 144 OS INCENTIVOS FISCAIS AO BIODIESEL LUZ DA CONSTITUIO BRASILEIRA ................................................................................................................................................172 ASPECTOS DIFERENCIAIS DO ETANOL BRASILEIRO E A CONCRETIZAO DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO.............................196 ENERGIA ELICA E O PROINFA - PROGRAMA DE INCENTIVO S FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA.........................................................................................212 ASPECTOS POLTICO-JURDICOS DO PROTOCOLO DE QUIOTO E O IMPULSO DA AMPLIAO DE PROJETOS DE ENERGIAS ALTERNATIVAS NO BRASIL .............240 CONSTRUO DE UM MARCO REGULATRIO DE ENERGIAS ALTERNATIVAS NO BRASIL PROGRAMA DE INCENTIVO S FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA ELTRICA PROINFA ..................................................................................... 264 EXPLORAO DE ENERGIA ELICA NO LITORAL DO NORDESTE BRASILEIRO: IMPLICAES SOBRE O MEIO AMBIENTE E O TURISMO ........................................283 REGULAO DO ESPAO URBANO E USO DE BIOMASSA COMO FONTE DE ENERGIA ALTERNATIVA ................................................................................................. 299 EXPORTAO DO LCOOL BRASILEIRO QUESTIONAMENTOS JURDICOS SOBRE COMRCIO EXTERIOR E MEIO AMBIENTE ....................................................315 A PRODUO DE BIODIESEL SOB A TICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL332

AGRADECIMENTOS

FUNDAO KONRAD ADENAUER PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS PRH/ANP FINANCIADORA DE PROJETOS DO MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP/MCT UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

APRESENTAO

Esta coletnea rene ensaios acadmicos que tm por objeto temas significativos para a discusso jurdica das energias renovveis no Brasil, no seio do Sistema Constitucional Nacional. A iniciativa para a sua realizao partiu da Coordenao do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, PRH-ANP/MCT n 36 e do Grupo de Pesquisa em Direito e Regulao dos Recursos Naturais e da Energia, atuantes na Universidade Federal do Rio Grande do Norte desde 2001. A presente coletnea se torna relevante diante do cenrio de cooperao tcnicocientfica necessria para a consolidao do acordo bilateral celebrado em maio de 2008 entre o Brasil e a Alemanha, para a utilizao de energias renovveis e a definio de padres ambientais e sociais na produo de biocombustveis. Participaram como colaboradores professores da UFRN, alunos da Graduao e Mestrado em Direito, antigos e atuais bolsistas do PRH/ANP/MCT n 36, sob a orientao do Prof. Yanko Marcius de Alencar Xavier. Trata-se de temas relevantes na atualidade, inovadores no mundo jurdico, e parte da ampla discusso ambiental que merece aprofundamentos por parte da comunidade acadmica.

Os organizadores.

ACORDO ENERGTICO BRASIL-ALEMANHA E AS PERSPECTIVAS DE COOPERAO INSTITUCIONAL NO CAMPO DAS ENERGIAS RENOVVEIS

Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares

As relaes institucionais entre Brasil e Alemanha encontram-se hoje consolidadas nas reas poltica, econmica, cultural e social, por fora da intensa cooperao que vem se desenvolvendo ao longo dos ltimos anos por meio de inmeros entes privados e pblicos de ambos os pases. No segmento da produo de energia, estratgica para o desenvolvimento nacional, foi celebrado, em maio de 2008, um acordo energtico que parte do plano de ao da parceria estratgica conjunta alemo-brasileira, demonstrando que Brasil e Alemanha defendem pontos de vista semelhantes no tocante discusso do segmento energia, em especial, das energias renovveis 1. Esse documento foi levado a termo considerando o interesse mtuo manifestado pelos governos do Brasil e da Alemanha, j em fevereiro de 2002, no sentido de [] aprofundar a parceria no setor de energia, como estipulado no plano de ao sancionado 2. A temtica do uso e produo de energia foi inaugurada no relacionamento entre os dois pases ainda na dcada de 1970, quando tiveram incio as negociaes para formalizao de cooperao no segmento energia nuclear 3. Naquela poca, o contexto histrico mundial 4
1

ACORDO BRASIL-ALEMANHA DE COOPERAO NO SETOR DE ENERGIA COM FOCO EM ENERGIAS RENOVVEIS E EFICINCIA ENERGTICA. 2008. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/b_alem_514.htm>. Acesso em: 24 mar. 2009. O Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica Federal da Alemanha (doravante denominados "Partes"), conscientes da demanda crescente por energia e dos seus preos ascendentes, bem como do indiscutvel aquecimento do sistema climtico, conforme indicado no Quarto Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima, que requer ao intensificada para reduzir as emisses globais de gases de efeito estufa, em conformidade com o regime internacional de mudana do clima no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e seu Protocolo de Quioto, e do Plano de Ao de Bali; 2 Idem. 3 ACORDO SOBRE COOPERAO NO CAMPO DOS USOS PACFICOS DA ENERGIA NUCLEAR BRASIL-ALEMANHA. 1975. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/8519.html>. 3Acesso em: 24 mar. 2009. 4 Na primeira metade da dcada de 1970, ocorreu uma juno de importantes fatores, em nvel nacional e mundial, cujo significado incide na prpria compreenso da poltica nuclear implementada pelo governo Geisel e, por conseguinte, no entendimento das motivaes que a levaram ao seu principal empreendimento ao Acordo Nuclear firmado com a Repblica Federal da Alemanha. Dentre os fatores de ordem geopoltica, destaca-se o incio da corrida nuclear entre os pases do Terceiro Mundo, desencadeado pela detonao do

apontava para a necessidade de substituio das energias no renovveis, derivadas do petrleo 5. O primeiro acordo nuclear Brasil-Alemanha surgiu sob a polmica em torno do uso da energia nuclear, ento associado aos usos blicos dessa fonte energtica 6. A implantao das Usinas Nucleares de Angra I e II e a construo de Angra III determinaram a tnica da produo de energia nuclear nas ltimas trs dcadas 7 no Brasil. O acordo celebrado recentemente, entretanto, determinou a transio dessa fase da cooperao entre os dois pases, direcionando as atenes para reas como as energias renovveis e a eficincia energtica 8. Sem dvida, o pacto celebrado recentemente vir fortalecer programas nacionais como o PROINFA (Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica) e o PROCEL (Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica), alm do incremento na pesquisa, produo e comercializao de biocombustveis.

primeiro artefato nuclear indiano, ocorrido em 18 de maio de 1974, no deserto de Rajast. Pela primeira vez, tornou-se ntida a ausncia de uma linha divisria entre os usos pacficos e blicos da tecnologia nuclear. (MEDEIROS, Tarsila Reis. Entraves ao desenvolvimento da tecnologia nuclear no Brasil: dos primrdios da era atmica ao Acordo Nuclear Brasil-Alemanha. 2005. Dissertao (Mestrado em Cincias Econmicas)-Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal de Minas Gerais,belo Horizoznte, 2005. p. 77). 5 A opo nuclear encontrava a sua fundamentao, segundo a tecnocracia estatal, no problema energtico: a crise do petrleo de 1973 e as perspectivas de esgotamento das fontes de recursos hdricos nas regies Sul e Sudeste seriam as justificativas apontadas para que o Brasil adotasse a utilizao de tecnologia nuclear como forma de produo de energia. (BRANDO, Rafael Vaz da Motta. O Acordo de Cooperao Nuclear Brasil Alemanha e suas consequncias para o desenvolvimento tecnolgico-nuclear brasileiro. In: SIMPSIO DE PSGRADUAO EM HISTRIA ECONMICA, 2008, So Paulo. Anais... So Paulo, 2008, p. 4. Disponvel em: <http://www.fflch.usp.br/dh/posgraduacao/economica/spghe/programa.htm>. Acesso em: 25 mar. 2009). 6 Em 27 de junho de 1975, no mandato de Ernesto Geisel, sob muito sigilo foi assinado o acordo nuclear entre Brasil e Alemanha. Para executar as atividades do acordo foi criada a empresa estatal Nuclebrs. Do lado alemo o cumprimento das atividades ficou a cargo da Kraftwerk Unio (KWU), empresa privada controlada pela Siemens. Para legalizar o acordo, o governo brasileiro deveria assinar um termo de compromisso com a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), no qual seria proibida a utilizao da energia nuclear para fins blicos. Tal acordo foi concludo em 1976, o que no impedia que outros materiais fora do acordo pudessem ser utilizados para a fabricao de armas nucleares. A nova relao com a Alemanha fez com que o acordo nuclear com os Estados Unidos, atravs da Westinghouse, fosse quebrado. (KURAMOTO, Renato Yoichi Ribeiro; APPOLONI, Carlos Roberto. Uma breve histria da poltica nuclear brasileira. Caderno Brasileiro de Ensino de Fsica, Santa Catarina, v. 19, n. 3, p. 379-392, dez. 2002. p. 383). 7 No Brasil, a primeira usina a entrar em operao, Angra 116, de 657 MW, foi um projeto contratado, na forma turn-key Westinghouse, que apresentou, durante um certo perodo, performance operativa deficiente, sendo objeto, inclusive, de demandas judiciais. Hoje, opera com um fator de disponibilidade superior a 80%. A segunda usina, Angra 2, com 1.350 MW, decorreu do Acordo Brasil-Alemanha, firmado em junho de 1975. Suas obras enfrentaram diversas paralisaes, mas desde 2000 a usina vem gerando para o sistema interligado nacional com fator de disponibilidade sempre superior a 60%. (BRASIL. Plano Nacional de Energia 2030. 2007. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/site/menu/select_main_menu_item.do?channelId=8213>. Acesso em: 25 mar. 2009. p. 144). 8 Acordo Brasil-Alemanha substitui energia nuclear por renovveis. Disponvel em: <http://www.lead.org.br/article/view/1270>. Acesso em: 25 de mar. 2009.

O artigo terceiro do acordo prev como reas consideradas adequadas para cooperao bilateral no mbito das energias renovveis a produo e o uso sustentveis de fontes renovveis de energia como hidroeletricidade, elica, solar, biomassa, resduos slidos, geotrmica, ocenica e biocombustveis 9. O acordo prev ainda, no segmento Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), o estmulo ao desenvolvimento e a implementao de atividades de projetos no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto com a participao de representantes do setor de energia de ambos os pases. Como acrscimo, no setor de energias no renovveis, menciona a busca do desenvolvimento das melhores tecnologias empregadas na explorao, na explotao e no uso sustentvel de petrleo, carvo e gs. O artigo quarto detalha as formas por meio das quais a cooperao pode ser efetivada:
As Partes trocaro informaes e experincias nas reas de cooperao determinadas no artigo 3, inclusive modelos de financiamento fiscal, metrologia, padronizao, regulamentos tcnicos, procedimentos de verificao de conformidade, disseminao de melhores prticas, desenvolvimento industrial, e demais aspectos sociais e ambientais relacionados.

Existe a previso de grupos de trabalho especficos com vistas ao aperfeioamento da cooperao, iniciando pelo segmento biocombustveis [] visando troca de informaes sobre temas de comrcio, padronizao, certificao ambiental e social, e produo e uso de biocombustveis com base nos trs pilares do desenvolvimento sustentvel: ambiental, econmico e social 10. Alm desse interesse comum manifestado pelo segmento de biocombustveis, a Alemanha tem muito a contribuir, por exemplo, nos segmentos energia elica e solar, fontes alternativas de produo das quais tem o domnio produtivo e competncia no aspecto regulatrio, tornando-se referncia mundial no assunto. Esse fato torna-se expressivo como diferencial competitivo, pois, para a explorao das fontes alternativas, preciso ter os marcos regulatrios necessrios.

Ainda em termos de eficincia energtica, so previstas todas as formas de conservao e uso racional de energia, como desenvolvimentos em gerao, transmisso e distribuio de eletricidade; confiabilidade e segurana do sistema eltrico; produo combinada de calor e eletricidade; procedimentos e medidas voltados para edifcios, sistemas de transporte, dispositivos e outros equipamentos, e processos industriais; mensurao de energia, procedimentos de auditoria e verificao; melhores prticas de avaliao da eficcia das polticas e medidas de eficincia energtica (artigo 3). 10 ACORDO BRASIL-ALEMANHA... op. cit.

O segmento energia torna-se cada vez mais estratgico no campo das energias renovveis por ser capaz de gerar autonomia produtiva em termos de energias renovveis, uma indstria essencial para no sculo atual. H acordos do mesmo tipo em estudo, sendo colocados em pauta pelos governos do Brasil e do Reino Unido, demonstrando o interesse amplo no potencial e domnio cientficotecnolgico nacional 11. A tabela a seguir demonstra uma projeo do uso de energia no Brasil, segundo o Plano Nacional de Energia (PNE) 2030, contemplando at 2010 a participao de fontes renovveis em 44,5% da matriz energtica nacional (Figura 1).
Figura 1 Brasil. Estrutura da Oferta Interna de Energia (em %).

Fonte: Brasil. Plano Nacional de Energia 2030 (2007).

Para que ambos os pases consolidem sua condio de lderes mundiais na produo de energias renovveis, so necessrias boas condies de investimento, possveis com o fortalecimento institucional e o desenvolvimento dos marcos regulatrios especficos oriundos de legislao genrica e especial.
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Foram identificadas trs reas com potencial para o desenvolvimento de projetos bilaterais: energias renovveis (solar, elica, maremotriz, hidreltrica e biocombustveis); petrleo e gs natural; e eficincia energtica. As partes acordaram sobre os principais pontos para a elaborao de um Plano de Trabalho com o objetivo de implementar projetos de cooperao. Ambos os lados expressaram satisfao com os bons resultados obtidos. A realizao desta reunio demonstra a determinao e o compromisso de ambos os pases de intensificar as relaes bilaterais, com vistas em obter benefcios mtuos. (BRASIL. Ministrio das Minas e Energia. Declarao conjunta: cooperao na rea de energia entre Brasil e Reino Unido. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/site/news/detail.do?newsId=18405>. Acesso em: 26 mar. 2009).

CONCLUSES Inegvel o valor demonstrado pela celebrao de acordos de cooperao tecnolgica e cientfica entre pases com amplo potencial energtico no campo das energias renovveis, como o so Brasil e Alemanha. O desenvolvimento de pesquisas conjuntas e a divulgao de trabalhos no campo da regulao contribuem para o desenvolvimento de uma ampla gama de atividades produtivas, incremento no campo da segurana jurdica e do respeito aos direitos humanos fundamentais, em especial o direito ao meio ambiente equilibrado.

REFERNCIAS ACORDO BRASIL-ALEMANHA DE COOPERAO NO SETOR DE ENERGIA COM FOCO EM ENERGIAS RENOVVEIS E EFICINCIA ENERGTICA. 2008. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/b_alem_514.htm>. Acesso em: 24 mar. 2009. Acordo Brasil-Alemanha substitui energia nuclear por renovveis. Disponvel em: <http://www.lead.org.br/article/view/1270>. Acesso em: 25 de mar. 2009. ACORDO SOBRE COOPERAO NO CAMPO DOS USOS PACFICOS DA ENERGIA NUCLEAR BRASIL-ALEMANHA. 1975. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/8519.html>. Acesso em: 24 mar. 2009. BRANDO, Rafael Vaz da Motta. O Acordo de Cooperao Nuclear BrasilAlemanha e suas consequncias para o desenvolvimento tecnolgico-nuclear brasileiro. In: SIMPSIO DE PSGRADUAO EM HISTRIA ECONMICA, 2008, So Paulo. Anais... So Paulo, 2008, p. 4. Disponvel em: <http://www.fflch.usp.br/dh/posgraduacao/economica/spghe/programa.htm>. Acesso em: 25 mar. 2009. BRASIL. Ministrio de Minas e Energia. Declarao conjunta: cooperao na rea de energia entre Brasil e Reino Unido. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/site/news/detail.do?newsId=18405>. Acesso em: 26 mar. 2009.

BRASIL. Plano Nacional de Energia 2030. 2007. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/site/menu/select_main_menu_item.do?channelId=8213>. Acesso em: 25 mar. 2009. KURAMOTO, Renato Yoichi Ribeiro; APPOLONI, Carlos Roberto. Uma breve histria da poltica nuclear brasileira. Caderno Brasileiro de Ensino de Fsica, Santa Catarina, v. 19, n. 3, p. 379-392, dez. 2002. MEDEIROS, Tarsila Reis. Entraves ao desenvolvimento da tecnologia nuclear no Brasil: dos primrdios da era atmica ao Acordo Nuclear Brasil-Alemanha. 2005. 97 p. Dissertao (Mestrado em Cincias Econmicas)-Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005.

AS ENERGIAS RENOVVEIS NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO UMA VISO CONSTITUCIONAL Yanko Marcius de Alencar Xavier Anderson Souza da Silva Lanzillo 1 A NECESSIDADE DE ENERGIA, DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E ENERGIAS RENOVVEIS O desenvolvimento das sociedades humanas ao redor do globo e a difuso do modo capitalista nesse processo criaram uma nova sede: a sede de energia. A necessidade de energia, uma sede que, como alguns desejos humanos, parece insacivel, pressiona as sociedades humanas a pensar sobre as maneiras de obteno e aplicao de fontes energticas, bem como a melhor maneira de gesto das fontes energticas existentes e efetivamente utilizadas. Contudo, num modelo econmico como o capitalismo 12, que permeia as sociedades em geral, a busca pela energia provoca contradies numa perspectiva mais ampla quando pensamos de forma integrada a questo. Essas contradies envolvem variveis sob as quais podemos agregar alguns temas, entendidos como valores e interesses que formam, em grande medida, o substrato daquilo que podemos chamar desenvolvimento: lucro, eficincia, meio ambiente e justia social. Vislumbrando a questo energtica sob essas variveis, numa perspectiva dinmica, a interao entre elas mostra o grau de contradies a que se chega na modernidade. A atividade econmica do tipo capitalista est voltada ao lucro e a acumulao de riquezas, procurando maximiz-la ao longo do tempo, ou seja, aumentando-a; para seu aumento, necessrio energia; a necessidade no puramente de energia, mas de fontes de energia que sejam as mais eficientes para promover esse processo. Essa a primeira parte da histria. A segunda parte da histria o reverso da moeda, o calcanhar de Aquiles na busca de lucro marginal crescente: os custos. Deve-se salientar que, para a mentalidade ainda reinante na promoo de atividades econmicas, o meio ambiente e a justia social so fatores
Segundo Vital Moreira, o capitalismo pode ser definido como [] um modo de produo, cujo fundamento a separao entre os produtores (trabalhadores) e as consideraes objectivas do trabalho (instrumentos de produo, meios de produo, etc.). Da resultam as principais caractersticas do capitalismo: o produto social de apropriao privada, dando lugar a rendimentos sem trabalho (rendimentos do capital: lucros, juros e rendas); a direco do processo produtivo pertence principalmente aos donos dos meios de produo e orientado em funo do lucro, isto , do aumento e da acumulao do capital; uma economia de mercado, isto : a produo de cada produtor privado trocada por dinheiro (mercantilmente), e s por essa mediao (como mercadorias) atinge o consumidor final. (MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. Lisboa: Caminho, 1987. p. 30-31).
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vistos como custos, como externalidades negativas no processo de acumulao do capital 13. Mas essa viso precisa ser mudada quando se passa a enxergar a realidade atual: a prpria destruio do planeta, com efeitos catastrficos, no apenas no Velho Mundo ou em uma outra regio particular do globo mas em toda humanidade, globalmente unida contra a vontade de cada um de ns. De fato, a atividade econmica no consegue reduzir todos os seus custos, haja vista que tradicionalmente sempre se utilizam fatores de produo; a atividade econmica, sedenta de energia, estimula a utilizao intensiva de fontes energticas; a utilizao intensiva de fontes energticas significa a explorao de recursos naturais em grandes propores, levando muitas vezes degradao ambiental; a atividade econmica gera bem-estar, mas, como persegue a acumulao de capital, procuram-se maneiras de reverter a renda dentro da oportunidade de maiores lucros possveis; a captao da renda e a vontade de criar economias de escala para agregao do maior potencial energtico leva, em muitos casos, marginalidade social, alijando certas camadas da populao ou uma sociedade inteira do processo de desenvolvimento social 14. Como eplogo, a eficincia econmica esbarra com a ineficincia ambiental e social, em que a energia faz, paradoxalmente, o papel de mocinho e bandido. Mas no haveria uma soluo de compromisso no capitalismo? Uma reflexo em que se quisesse transcender ao sistema mostraria um primeiro caminho: a impossibilidade de equacionar lucro, eficincia, meio ambiente e justia social num sistema econmico capitalista. Dever-se-ia escolher outra alternativa de sistema econmico. Essa primeira opo parece no parece bem-vinda ao nosso pensamento, acostumado com as crenas e desejos gerados pelo sistema capitalista. A segunda opo ficar no sistema: argumentar pelo equilbrio dessas variveis. Mas falar em equilbrio muda o que se pode entender pelo conjunto desenvolvimento que as abrange. falar a partir de agora de um desenvolvimento sustentvel 15, o que,

Como adverte Amartya Sen, a economia tradicional tem seu enfoque nas utilidades que maximizam o bemestar dentro de um ponto de vista psicolgico generalizado (teoria da escolha racional de base utilitarista), no das capacidades humanas que concretamente os indivduos possam exercer. Dessa maneira o desenvolvimento social e o meio ambiente so tratados predominantemente como custos da atividade ou de transao, no como fatores institucionais imprescindveis para o desenvolvimento humano em concreto. (SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.). 14 Como reporta o Word Energy Outlook 2002 (p. 366), h uma ligao forte entre pobreza e energia, projetando para 2030 1,4 bilho de pessoas sem acesso energia eltrica e 2,6 bilhes de pessoas dependentes de biomassa tradicional (lenha, por exemplo) nos pases em desenvolvimento. 15 Como mostra Paulo Affonso Leme Machado, a concepo de desenvolvimento sustentvel, em se tratando do meio ambiente, leva a uma espcie de defesa contra o prprio homem, quando a explorao dos recursos seja

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inevitavelmente, tem ligaes estreitas com o tema da energia. Antes, porm, de prosseguir, deve-se perguntar: o pesadelo real? No h forma de se enganar, a resposta positiva: esse pesadelo real, e a hora de acordar tarda. Segundo a International Energy Agency, os combustveis fsseis continuaro a ser a fonte primria de energia, atendendo a mais de 83 % do aumento da demanda energtica. A demanda global por petrleo sairia 84 mb/dia em 2005 para 116 mb/dia em 2030 16. O que essa primazia implica para o tema energia e desenvolvimento sustentvel? Implica uma sria preocupao ambiental. O problema dos usos energticos do petrleo e derivados que ele provoca a queima dos derivados de petrleo pela combusto, e a combusto libera compostos como dixido e monxido de carbono, prejudiciais tanto sade dos seres humanos quanto do clima do planeta. Indicando esses percalos da poluio por dixido de carbono num cenrio futuro, coloca o relatrio que as emisses globais de dixido de carbono relacionadas com as atividades energticas crescero um pouco mais rpido do que a demanda por energia primria. Elas esto projetadas para crescer por volta de 1,7% por ano entre 2004 e 2030 no cenrio de referncia, alcanando 40 bilhes de toneladas em 2030, um aumento de 55% sobre o nvel atual de emisses 17. A partir desses dados haver o fatalismo de concluir que a energia o instrumento insidioso da nossa destruio? Com esses prospectos e, recentemente, com a entrada em vigor do Tratado de Quioto, acende-se uma resposta que afasta esse fatalismo: as energias renovveis. Nas energias renovveis, vislumbra-se o meio de promoo de gesto energtica que promova as trs eficincias: a eficincia econmica, a eficincia ambiental e a eficincia social. Nesse cenrio, parece muitas vezes que o Brasil tem um papel de grande relevncia, possuindo o privilgio de ter um potencial de grande produo e uso de energias renovveis, inserindo-as de forma mais macia na matriz energtica nacional, assim de potencial para ser grande exportador dessa energia para o mundo. A concretizao desse potencial, porm, depende de certos fatores, no sentido da ao pblica em prol das energias renovveis no Brasil. Como indutor da ao pblica, temos o Direito como fator institucional de relevncia para ajudar ou turbar esse processo.
pouco razovel ou mesmo desnecessria (MACHADO, Paulo Affonso Lemes. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p.123. 16 INTERNATIONAL Energy Agency. Word Energy Outlook 2006. Paris: OECD/IEA, 2006. p. 38. 17 INTERNATIONAL Energy Agency. Word Energy Outlook 2006. Paris: OECD/IEA, 2006. p. 41.

Ciente disso, o enfoque do presente artigo direciona-se para a insero das energias renovveis no Brasil sob o aspecto institucional jurdico a partir da Constituio Federal brasileira de 1988. A perspectiva jurdica, com cuja temtica ser trabalhado, erige trs eixos centrais de interrogaes: Que questes as energias renovveis no Brasil colocam para o tratamento jurdico do tema? Que instrumentos jurdicos constitucionais poderiam servir para a gesto de energias renovveis? Que instrumentos jurdicos seriam recomendveis como instrumentos de polticas pblicas para a insero de energias renovveis no Brasil? Com essas indagaes, ser desenvolvido o argumento do texto.

ENERGIAS

RENOVVEIS:

QUESTES

SOCIAIS

ECONMICAS

PERTINENTES REALIDADE BRASILEIRA A introduo do uso intensivo de energias renovveis numa matriz energtica uma tarefa que envolve diversos fatores. Quando se tem em mente que a introduo de um novo perfil energtico envolve fatores de oferta e demanda, bem como um ambiente cultural e institucional propcios a tais medidas, a discusso da temtica no se perde na ingenuidade de unilateralismos como o ambiental, o social ou o econmico. Tratando-se de aproveitamento de fontes de energia num sistema capitalismo de forma sustentvel, as alternativas devem comprometer-se com uma viso integrada de eficincia econmica, eficincia ambiental e eficincia social. Antes de tudo, h questes sobre a insero de energias renovveis que podemos chamar de gerais, visto que envolvem, num plano terico, qualquer tipo de sociedade. Assim podemos dividir em trs categorias gerais: o papel das fontes energticas na matriz energtica, as condies de mercado e o grau de desenvolvimento. Quanto ao papel da energia na matriz energtica, podemos falar em duas espcies: o papel substitutivo e o papel complementar das energias renovveis. Como papel substitutivo, entende-se que a energia renovvel utilizada como nova provedora energtica para atividades antes cativas ou simplesmente muito utilizadoras de outras fontes energticas. Num quadro geral, a substituio por uma nova energia se d por muitos motivos (esgotamento, diminuio de custos, maior eficincia econmica, entre outros). Tratando-se de energias renovveis, o apelo geral o ambiental. Ao lado desse papel, entende-se como papel complementar a energia renovvel como forma de adicionar e diversificar a energia utilizada sem cumprir o papel de energia principal na matriz de uma dada sociedade. A partir dessa

diviso, podemos decompor as polticas de energias renovveis em de carter substitutivo e complementar. Tanto uma poltica de feio substitutiva quanto uma de feio complementar devem levar em conta o segundo fator, as condies de mercado. Nas condies de mercado, podemos incluir o mercado relevante, a demanda e a oferta por fontes energticas. Vale salientar que o uso da expresso mercado relevante no gratuito uma vez que uma poltica de energias renovveis, seja de carter substitutivo, seja de carter complementar, enfrenta problema de nveis de concorrncia num certo mercado. Por mercado relevante, o Merger Guide Lines, do Departamento de Justia norteamericano, traz a seguinte definio:
Um mercado definido como um produto ou um grupo de produtos e uma rea geogrfica na qual ele produzido ou vendido tal que uma hipottica firma maximizadora de lucros, no sujeita a regulao de preos, que seja o nico produtor ou vendedor, presente ou futuro, daqueles produtos naquela rea, poderia provavelmente impor pelo menos um pequeno mais significativo e no transitrio aumento no preo, supondo que as condies de venda se mantm constantes. Um mercado relevante um grupo de produtos e uma rea geogrfica que no excedem o necessrio para satisfazer tal teste 18.

A importncia da definio de mercado relevante, presente na legislao antitruste brasileira 19, para a avaliao de polticas de insero de energias renovveis, que por meio dele se podem estudar as possibilidades de substituio e complementaridade dessas energias, uma vez que os fornecedores de energias da espcie tradicional (leo combustvel e carvo, por exemplo) esto propensos a defender suas posies no mercado relevante correspondente desses produtos. Dessa maneira, a introduo de energias renovveis lida com problemas de barreiras de entrada, que esto ligados aos graus de elasticidade da oferta e da demanda de produtos energticos em dado mercado relevante 20. No tocante a esse aspecto, a dependncia
POSSAS, Mario Luiz (Coord.). Ensaios sobre economia e direito da concorrncia. So Paulo: Singular, 2002. p. 76. 19 A noo de mercado relevante vital para a verificao de ilcito antitruste e ato de concentrao (arts. 20, 21 e 54 da Lei 8.884/1994). 20 Fbio Nusdeo fala assim da elasticidade da demanda e da oferta: No interessa ao cientista ter apenas uma ideia vaga do que acontece quando os preos baixam ou sobem. Ele precisa saber como e quanto variam as quantidades em funo dos preos. Essa medida da sensibilidade chama-se elasticidade e pode ser definida como a relao entre o acrscimo (decrscimo) percentual de quantidade e o decrscimo (acrscimo) percentual de preos. Ainda, segundo o autor, Aplica-se oferta tudo quanto foi dito sobre a elasticidade no tocante procura. Ela continua sendo uma relao entre acrscimos de preos e quantidades, agora, ofertadas [...] A o grau de elasticidade depender dos custos adicionais (marginais) a serem incorridos com o aumento da produo,
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com relao a certas fontes energticas (lock in tecnolgico) fator sumamente determinante para o grau de substituio de uma cesta de fontes energticas tradicionais, o que est ligado s infraestruturas instaladas a fim de se consumir o energtico e leva a uma criao de conhecimentos sobre seu uso, vinculando fortemente produtor e consumidor quele processo de dependncia e criando uma economia de aprendizagem 21. Do trecho citado, mostra-se que, em relao s condies de um mercado relevante, o preo e os custos como barreiras entrada devem ser ligados com o grau de desenvolvimento. A cultura tecnolgica, isto , o grau de informao e a aplicao dos recursos energticos disponveis constituem outros fatores importantes na introduo de energias renovveis. Exemplificando, ainda que os preos e custos da energia solar caiam, colocando-a num patamar competitivo, a escassez de mo de obra qualificada e tecnologia, em virtude de estar condicionada a outros procedimentos de aproveitamento energtico, um fator impeditivo de uma boa poltica no assunto. A esses condicionantes gerais h do lado questes especficas concernentes ao contexto energtico brasileiro, que so primordialmente duas: a participao dos energticos na matriz nacional e o grau de acesso s energias. Quanto matriz energtica, o Brasil possui uma situao peculiar, uma vez que j comum no nosso Pas a utilizao de energias renovveis. De fato, no Brasil o uso de energias no renovveis e de energias renovveis anda no mesmo passo 22. Destacam-se entre elas o diesel (utilizado como combustvel para o transporte de cargas) e a hidroeletricidade. Quanto ao acesso energia, o desempenho industrial irregular nos ltimos anos 23 e a falta de acesso energia eltrica pela populao mais carente so problemas importantes na formulao de polticas energticas sustentveis. A garantia de oferta de energia e a universalizao do seu acesso mostram-se como questes importantes numa poltica energtica para o Brasil. Cabe frisar tambm que o Pas possui uma gama enorme de energias renovveis a serem aproveitadas: elica, biomassa, hidroeltrica, solar e martima.

o que est vinculado existncia ou no de economias de escala, ao suprimento de fatores de produo, sobretudo matrias-primas, e ao fenmeno dos rendimentos marginais, como se ver (NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. So Paulo: RT, 2001. p. 230, 245). 21 CECCHI, Jos Cesrio. Indstria brasileira de gs natural: regulao atual e desafios futuros. Rio de Janeiro: ANP, 2001. p. 29. 22 Segundo o Balano Energtico Nacional 2008, a oferta de energia no renovvel ficou em 129102 tep, enquanto a de energia renovvel ficou em 109656 tep em 2007. 23 Tal fato ao longo dos anos 1990 assinalado em DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato. Empresrios, interesses e mercados. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2004. p. 75.

Nesse sentido, o impulso e o papel da utilizao de energias renovveis na matriz energtica brasileira encontram-se predominantemente em polticas que afetam diretamente os mercados dos energticos representados pelo diesel e pela hidroeletricidade. As possibilidades de entrada de energias renovveis segundo os nichos ocupados por esses produtos sero importantes na formulao de polticas energticas adequadas para o uso em massa de fontes renovveis. Ademais, no plano internacional a alta do petrleo pode ser um bom fator indutor busca de energias renovveis, o que coloca o Brasil numa posio de destaque. Embora outras questes sejam importantes para o uso de energias renovveis no Brasil, elas sero pontuadas ao longo do trabalho. Para no nos delongarmos mais, vejamos que instrumentos atualmente a legislao brasileira dispe para o fomento dessa nova categoria de energias.

3 MEIOS CONSTITUCIONAIS PARA A INSERO DE ENERGIAS RENOVVEIS NA MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA A Constituio brasileira caracteriza-se em muito dos seus aspectos por ser prdiga com as possibilidades de instrumentos para a ao estatal com relao economia. Quanto s energias renovveis, buscam-se fundamentalmente os instrumentos constitucionais que possam servir para a induo do uso mais ampliado de energias renovveis no contexto brasileiro. No plano constitucional esses instrumentos esto consubstanciados nas possveis polticas para as quais o texto constitucional pode servir como amparo com vistas a uma viso mais ampla do processo de desenvolvimento no nosso Pas. No assunto energias renovveis, trs pontos so relevantes: a competncia para legislar e executar polticas, a tributao e os instrumentos de ordenao e coordenao dispostos na ordem econmica e financeira constitucional. Analisaremos cada item em separado.

3.1 Competncia legislativa sobre energias renovveis no Brasil O primeiro ponto importante para saber o quadro institucional no qual se encontram as energias renovveis saber a quem constitucionalmente cabe realizar polticas para o setor. Dessa maneira, importante saber qual dos entes da federao possui competncia para lidar com trs temas chaves para essa classe de energticos: energia em geral, guas e agricultura. Sobre a competncia nas matrias elencadas acima, cabe verificar que a competncia sobre a definio da poltica de energias renovveis assume, prioritariamente, um carter

nacional, realizada mediante a ao da Unio. De fato, tais competncias so listadas no art. 22, com a seguinte redao: Art. 22 Compete privativamente Unio legislar sobre: I direito civil, comercial, penal, processual eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; [...] IV guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; (grifos nossos). A previso dessas competncias mostra de forma clara que a poltica de energias renovveis no Brasil uma tarefa constitucional de plano nacional a ser materializada pela Unio. Isso compreende diretrizes gerais, bem como estratgias para a promoo de iniciativas energticas diferenciadas levando-se as especificidades de cada regio. A indagao que surge dentro desse quadro normativo de saber se h uma centralizao total dessas polticas ou h possibilidade de descentralizao pela a atividade de outros entes federados. A possibilidade de atuao de outros entes federados em polticas para energias renovveis sustentvel hermeneuticamente a partir de um ponto de vista sistemtico, no qual se verifica que a lei pode atribuir competncia especfica para legislar sobre alguns pontos aos Estados-membros (art. 22, pargrafo nico), ou competncia coordenativa ou suplementar (arts. 23 e 24, pargrafo nico e 1, 2, respectivamente), bem como sobre temas transversais como a proteo ao meio ambiente (art. 23, VI) e legislao sobre direito econmico (art. 24, I). O mais importante a fixar que a poltica de energias renovveis , constitucionalmente, de carter nacional realizada pela Unio, podendo ser coordenada e suplementada pelos Estados, seja no seu ncleo, seja em temas transversais aludidos h pouco.

3.2 Sistema tributrio nacional e energias renovveis Nas disposies concernentes ao sistema tributrio nacional no h referncias explcitas a energias renovveis. Contudo, sabendo que as energias renovveis tm, em geral, como produtos acabados a adio de energia eltrica matriz energtica, bem como combustveis ao sistema de transporte, podemos mapear que tributos podem incidir sobre energias renovveis. Em primeiro lugar, as energias renovveis gozam, nas operaes envolvendo sua cadeia de produo, da imunidade tributria conferida pelo art. 155, 3 da Constituio Federal, significando com isso que somente incidem os impostos de importao, exportao e circulao de mercadorias e servios. Dessa maneira, embora haja alguma etapa intermediria

na cadeia da energia eltrica ou combustvel com fontes energticas renovveis envolvendo atividade industrial, ela no tributada pelo imposto sobre produtos industrializados 24. Em segundo lugar, em razo de o sistema tributrio nacional brasileiro conter outras figuras tributrias como as taxas e as contribuies, no terreno das contribuies temos a possibilidade da incidncia do PIS e COFINS (art. 195). Trazendo o tema da tributao para a questo das barreiras entrada de produtos num mercado relevante, faz-se notar que o sistema tributrio nacional no possui propriamente um sistema tributrio voltado regulao de mercados ou tributao verde de forma delineada. H instrumentos que demonstram a interveno do Estado pela tributao pelo que na doutrina tributria se chama tradicionalmente de extrafiscalidade 25, mas que no esto diretamente vinculados ao problema da formao dos custos dos energticos e do estmulo ou do desestmulo adoo de solues energticas eficientes ou mais limpas. Os instrumentos que revelam certo grau do que chamamos de regulao pela tributao so a concesso de benefcios fiscais para atender as discrepncias regionais (art. 151, I), as contribuies para interveno no domnio econmico CIDE (art. 149) 26 e a seletividade do ICMS 27.

3.3 Ordem econmica e financeira e energias renovveis O ltimo ponto constitucional que queremos destacar, embora no esgote a temtica, so os instrumentos que o Estado dispe para atuar na economia para a promoo de energias renovveis. Novamente, quer-se frisar que o Legislador Constituinte no foi dotado de uma vidncia para trazer as energias renovveis para o corpo e vsceras da Constituio, mas podemos estabelecer onde se localizam regras e princpios que so aplicveis temtica tratada. Sustentando a arquitetura de uma poltica de energias renovveis, os princpios da ordem econmica que formam os pilares constitucionais das energias renovveis so a funo social da propriedade, a livre concorrncia, a defesa do consumidor, a defesa ao meio ambiente e a reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 170, III, IV, V, VI, VII). A
Na interpretao do termo combustveis, presente na disposio constitucional, pode surgir dvidas se h imunidade sobre o imposto sobre produtos industrializados na etapa de produo de biocombustveis como o diesel. 25 Na dico de Hugo Brito Machado, o tributo extrafiscal quando seu objetivo principal a interferncia no domnio econmico, buscando um efeito diverso da simples arrecadao de recursos financeiros. (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.). 26 No h previso de incidncia da CIDE nas energias renovveis. 27 Segundo Jos Eduardo Soares de Melo, a seletividade do ICMS considerada princpio do nosso sistema tributrio (MELO, Jos Eduardo Soares de. ICMS: teoria e prtica. So Paulo: Dialtica, 2003.).
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invocao desses princpios mostra que a poltica econmica para energias renovveis tanto pode valer-se de instrumentos da ao estatal quanto da ao de mercado, procurando uma tima combinao desses dois fatores. A complementaridade entre Estado e mercado na ordem econmica se faz importante de um ponto de vista hermenutico diante dos impasses do desenvolvimento histrico do nosso Pas e que no se coadunam com os entendimentos tradicionais sobre a ordem econmica fundados na rgida distino entre atividade econmica e servio pblico. Essa viso torna-se mais compreensvel quando se tem em mente que boa parte das infraestruturas e do mercado para as energias renovveis ainda no existe. A articulao entre regulao e concorrncia elemento chave na ao estatal na economia para o estabelecimento de energias renovveis. Na ordem econmica, o Estado possui o papel de regulador da atividade econmica e de defensor da concorrncia (arts. 173 4 e 174). Esse papel no pode, porm, ser entendido apenas do ponto de vista negativo, passivo e repressivo, mas tambm de um ponto de vista ativo e participante, uma vez que ser o Estado muitas vezes o estalar de dedos para a criao de novos mercados energticos e a diversificao das ofertas energticas disponveis. Na realidade brasileira as opes tradicionais de energia com base na hidroeletricidade, para dar um exemplo, so uma barreira de entrada a operaes de projetos energticos envolvendo outras energias renovveis 28. Como boa parte dos projetos de energias renovveis tem como mira levar energia eltrica ao consumidor, o art. 175 coloca a energia eltrica como servio pblico. Prestado ou no o servio por empresas privadas, em ambos os casos um elemento para a introduo de energias renovveis a taxa de remunerao da produo de energias combinada com a capacidade de absoro os custos pelo consumidor presente nas tarifas cobradas. Essa equao dentro de uma poltica econmica na promoo de energias renovveis complicada no Brasil, uma vez que a promoo dessas energias no significa num primeiro momento benefcios para o consumidor no que tange modicidade tarifria, necessitando-se de meios para o rateio dos custos entre os consumidores. Destacamos por ltimo o financiamento dos projetos por meio de linhas de crdito ligado aos mecanismos do Sistema Financeiro Nacional (art. 192), cuja matria hoje foi delegada para a legislao ordinria, trazendo apenas o princpio que poderamos chamar de funo social do crdito, essencial diversificao de projetos energticos que no sejam apenas os desenvolvidos por grandes empresas.
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Os custos da hidroeletricidade e as redes existentes tornam essa fonte mais competitiva comparada s outras.

4 ENERGIAS RENOVVEIS: UM DESAFIO DO PRESENTE E DO FUTURO Vive-se um mundo incerto, cheio de inseguranas e hesitaes sobre que passo tomar. Os conflitos permanentes acerca do petrleo e a situao da economia mostram de forma desconcertada que a desarmonia em termos de gesto da energia no algo pertencente a uma histria passada, mas ainda cimentaro a histria presente e futura. Em meio a essas incertezas, uma certeza, porm, podemos ter: a energia que est no centro dela, a energia que indicar qual o prximo passo a dar. As energias renovveis o caminho para novas pegadas e aventuras da humanidade, prometendo um futuro certo para seu desenvolvimento. Mesmo assim, as energias renovveis no deixam de criar seus paradoxos, j que a explorao dessas energias provoca tambm impactos ambientais e pode levar igualmente destruio se no racionalizado o seu uso 29. No contexto brasileiro, o instrumental jurdico atual est procurando no adotar polticas ortodoxas na direo da substituio ou da complementaridade, mas conjugando essas duas vises, por meio de trs aes que sero abordadas nos captulos seguintes: a regulao do lcool, o programa do biodiesel e o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA. Como ser mais detalhado ao longo do livro, a anlise dos instrumentos jurdicos vigentes, contudo, demonstra certa disperso na regulao das energias renovveis, o que pode criar confuses e desacertos regulatrios. Uma medida legislativa importante a unificao de diretrizes gerais para o mercado de energia no Brasil, promovendo gradualmente o grau de integrao e substituio entre as fontes energticas a fim de equiparar seus custos e aumentar a competitividade 30. O maior obstculo, porm, para isso no nosso Pas a criao da infraestrutura necessria, principalmente no que tange aos sistemas energticos isolados, os nveis de crescimento da atividade econmica e do consumo e a falta de uma cultura ambiental para o desenvolvimento sustentvel. Numa tica geral, voltando-se indagao inicial da possibilidade do equilbrio entre eficincia econmica, social e ambiental num sistema capitalista, talvez se ache pela leitura do presente artigo que as energias renovveis sejam a resposta. Na verdade, a resposta deve apenas ficar em suspenso. As solues e as respostas aos problemas da humanidade, parafraseando o poeta Vincius de Moraes, so como o amor, que, posto que chama, so
Seria o caso de uma expanso descontrolada do cultivo da cana-de-acar. Atualmente a Lei 9.478/97 traz no seu art. 2 a figura do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE e princpios a serem observados por suas medidas na rea de energia como um todo.
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eternas enquanto durem. No so o ponto final, mas o desafio de nossa poca, que, no sendo almejado e abraado no momento presente, no possibilitar ver o que o dia de amanh guardou para ns.

5 REFERNCIAS BRASIL. Ministrio de Minas e Energia MME. Balano Energtico Nacional 2008. Disponvel em: <www.mme.gov.br>. Acesso em: 12 de novembro. 2009. CECCHI, Jos Cesrio. Indstria brasileira de gs natural: regulao atual e desafios futuros. Rio de Janeiro: ANP, 2001. DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato. Empresrios, interesses e mercados. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2004. INTERNATIONAL Energy Agency. Word Energy Outlook 2006. Paris: OECD/IEA, 2006. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. MACHADO, Paulo Affonso Lemes. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. MELO, Jos Eduardo Soares de. ICMS: teoria e prtica. So Paulo: Dialtica, 2003. MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. Lisboa: Caminho, 1987. NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. So Paulo: RT, 2001. POSSAS, Mario Luiz (Coord.). Ensaios sobre economia e direito da concorrncia. So Paulo: Singular, 2002. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.

A INSERO DAS ENERGIAS RENOVVEIS NA MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL Alicia Violeta Botelho Sgadari Passeggi

INTRODUO No decorrer do sculo XX, as economias dos pases foram norteadas em funo da doutrina capitalista, que almejava a acumulao das riquezas e o crescimento econmico como pressuposto do bem-estar das populaes. Sendo assim, esse modelo de desenvolvimento econmico era promovido ora pelo Estado, na sua aceitao keynesiana, ora pela iniciativa privada, que, de acordo com a doutrina neoliberal, prega a retirada do Estado do processo de produo, a promoo do capitalismo privado e a livre concorrncia como grandes princpios das atividades econmicas 31. Essa doutrina econmica encontra-se contestada tanto pelos economistas como pelos diversos governos do mundo que, diante da crise financeira global atual, parecem, com a estatizao dos sistemas financeiros nacionais, resgatar a interveno direta do Estado na gesto da vida econmica para garantir o interesse coletivo 32. O mesmo ocorre no mbito ambiental. Com efeito, a degradao sistemtica do meio ambiente provocada direta ou indiretamente pelas atividades do homem, as mudanas climticas geradas por elas e as repercusses dramticas observadas sobre as diversas populaes do planeta fizeram com que a questo da proteo ambiental mobilizasse paulatinamente a ateno da comunidade internacional, a ponto de constituir uma das prioridades polticas dos governos. Nesse sentido, foram organizadas, sob a gide da Organizao das Naes Unidas ONU, vrias conferncias internacionais a fim de debater e propor medidas relativas ao combate da degradao do meio ambiente sem prejudicar o desenvolvimento econmico necessrio sobrevivncia das presentes e futuras geraes. Desses debates, surgiu uma nova proposta de

BRUM, Argemiro J. O. Desenvolvimento econmico brasileiro. Petrpolis: Uniju, 1997. p. 30, 31. DUMENIL, Gerard; LEVY, Dominique. A dinmica da degringolada. Le Monde Diplomatique Brasil. Ano 2, n. 13, p. 4-5, ago. 2008.
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desenvolvimento econmico, qualificada de sustentvel, em reao ao sistema neoliberal, visto como principal responsvel da devastao ambiental. O Estado brasileiro, dentro desse debate internacional, participou de forma ativa na adoo de novas normas visando implementao do conceito de desenvolvimento sustentvel, no seu ordenamento jurdico, com o objetivo de tornar efetivas as metas definidas nos mais diversos instrumentos internacionais. Uma das questes levantadas no presente trabalho a de saber se a noo de desenvolvimento sustentvel pertence cincia econmica, como uma nova modalidade de gesto dos recursos naturais em funo do interesse coletivo, ou se ela configura uma norma jurdica em si, a ser seguida pelos agentes econmicos. Acerca dessa questo, o Supremo Tribunal Federal STF, ao se posicionar sobre relaes entre economia (art. 3, II art., 170-VI da CF) e ecologia (art. 225 CF), enunciou que [] o princpio de desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio entre exigncias da economia e as da ecologia [] 33. Nessa deciso, o STF no consagra o desenvolvimento sustentvel como princpio constitucional, mas como conceito de carter eminentemente constitucional advindo de compromissos internacionais que buscam adaptar desenvolvimento econmico preservao ambiental. Porm, por outro lado, o STF reafirma que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, cabendo ao Estado e coletividade a obrigao de preservar e defender esse meio ambiente, notadamente mediante instrumentos jurdicos que objetivam a sua tutela efetiva. A nosso ver, a noo de desenvolvimento sustentvel tem cunho essencialmente econmico, que remete a um conjunto de normas jurdicas as quais visam a adequar os modos de produo ou qualquer tipo de atividade humana necessidade de proteger o meio ambiente em razo do bem-estar das pessoas. Os recursos energticos vm sendo discutidos de maneira intensa desde que a sustentabilidade do desenvolvimento econmico passou a ser uma preocupao praticamente universal. De fato, a produo da energia e a utilizao de recursos naturais para tal fim tm, por razes evidentes, amplas repercusses tanto no mbito do meio ambiente, do
ADI-MC 3540/DF. Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade. Relator: Ministro Celso Mello. Julgamento: 01/052005. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp>. Acesso em: 06 nov. 2008.
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desenvolvimento econmico, como no do prprio desenvolvimento social. Por isso, a questo energtica mostra-se absolutamente crucial nas discusses engendradas luz do conceito do desenvolvimento sustentvel. Alm da finitude inerente s fontes energticas de origem fssil, a acalorada polmica acerca do aquecimento global coloca em xeque a atual matriz energtica mundial calcada no petrleo e seus derivados 34 e aponta a necessidade de consolidao de novas alternativas energticas, mais condizentes com a meta global do desenvolvimento sustentvel. O debate pe em relevo as energias renovveis (solar, hdrica, elica e biomassa) 35 como uma soluo possvel para o dilema entre a fome energtica mundial, pressionada pelo crescimento econmico e a urgncia da preservao do meio ambiente. Nesse contexto, o Brasil destaca-se pelos seus preciosos recursos naturais aptos a dar sustentculo para o aperfeioamento da matriz energtica nacional 36 em direo nova tendncia das energias renovveis. Em mbito interno, relevante o fato de que nas regies
Nesse sentido afirmam Meunier e Meunier-Castelain: La prise de conscience que le ptrole ser bientt une ressource de plus en plus rare, et la perception que le climat est bien sur le point de basculer, tombent donc, en dfinitive, a point nomm. Ensemble, elles doivent agir come un puisant signal dalarme et nous inciter dfinir une nouvelle stratgie nergtique. MEUNIER, Francis ; MEUNIER-CASTELAIN, Christine. Adieu ptrole... Vive les nergies renouvelables! Paris: Dunod, 2006. p. 1-2. 35 As expresses energias renovveis e fontes renovveis, apesar de bastante prximas de energias alternativas e fontes alternativas, no se confundem. As fontes renovveis de energia no Brasil so de fato a base do atendimento eletroenergtico do Pas, tendo em vista ser a hidroeletricidade, em suas diferentes escalas, a responsvel por grande parte da gerao atual. De outro lado, programas como o Prolcool,colocaram o Pas em destacada posio no mbito da biomassa energtica em substituio aos derivados de petrleo. J As Fontes Alternativas de energia poderiam ser entendidas como aqueles que fogem do uso cotidiano, seja pela tecnologia ainda embrionria, seja pelo desuso face ao desinteresse econmico. Assim, a tecnologia fotovoltaica uma alternativa ainda pouco difundida, em virtude de sua baixa capacidade energtica e elevado custo, consequncias de um domnio tecnolgico ainda primrio. J por sua vez as pequenas centrais hidreltricas at 30 MW caram em desuso, por consequncia de uma deseconomia de escala, se comparadas s geraes de maior porte, segundo a tica que vigia do ps-guerra at recentemente. (SANTOS, Afonso Henriques Moreira; HADDAD, Jamil; MASSELI, Sandro. As fontes alternativas renovveis de energia e a sociedade: uma anlise institucional. Revista do Direito da Energia, So Paulo, n. 1, p. 137-157, 2004. p. 137.). Ou seja, possvel que uma energia seja renovvel sem que seja alternativa, como o caso da hidroeletricidade no Brasil exceto quando se trata de Pequenas Centrais Hidreltricas PCHs, mas tambm possvel que seja uma energia alternativa sem ser renovvel, o que o caso do gs natural. Aqui ao tratarmos de energias renovveis, estaremos considerando na maior parte do tempo a expresso em uma perspectiva mais restrita de energia alternativa renovvel, j que no objetivo do estudo analisar a disciplina das grandes hidreltricas implantadas desde o regime militar, por exemplo. Trataremos aqui dos aspectos jurdicos de reformulao da matriz energtica nacional, na esteira da ideia de um desenvolvimento sustentvel, pautado pelo objetivo da reduo das desigualdades regionais. 36 Frise-se que a matriz energtica brasileira est, em grande medida, em consonncia com a apregoada ideia de energia limpa, tendo em vista a maior parte de a energia ser gerada por meio de centrais hidreltricas. Segundo informao divulgada pelo Ministrio das Minas e Energia, O Brasil apresenta situao privilegiada em termos de utilizao de fontes renovveis de energia. No Pas, 43,9% da Oferta Interna de Energia (OIE) so renovveis, enquanto a mdia mundial de 14%, e nos pases desenvolvidos, de apenas 6%. A OIE, tambm denominada de matriz energtica, representa toda a energia disponibilizada para ser transformada, distribuda e consumida nos processos produtivos do Pas. Disponvel em <http://www.mme.gov.br/site/menu/select_main_menu_item.do?channelId=9815>. Acesso em: nov. 2008.
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brasileiras consideradas como menos desenvolvidas pelos ndices oficiais 37 so abundantes os recursos para a produo de energias renovveis. A regio Nordeste, por exemplo, conta com altos ndices de insolao, com ventos intensos em seu litoral e com grandes reas aptas ao plantio de matrias-primas para agroenergias. Com efeito, o estmulo ao desenvolvimento dessas energias no Brasil, considerando os grandes benefcios econmicos, sociais e ambientais, verifica-se como um meio de concretizao da meta do desenvolvimento sustentvel, principalmente quando se tem em conta a vocao das regies menos favorecidas para implementar tais projetos. Isso porque, alm de diretrizes constitucionais que balizam a atividade econmica por meio da preservao do meio ambiente, h aquelas que impem a reduo das desigualdades regionais como objetivo fundamental da Repblica (art. 3, inciso III da Constituio Federal) e como princpio a ser seguido pela ordem econmica (art. 170, VII da Constituio Federal). Nessa perspectiva, o presente trabalho tem por objetivo, em um primeiro momento, analisar de que forma o ordenamento jurdico brasileiro absorveu o conceito de desenvolvimento sustentvel, especialmente em mbito constitucional, e como ele se irradiou para a Poltica Energtica Nacional. Em seguida, analisaremos como se deu, juridicamente, a insero das energias renovveis na matriz energtica brasileira, destacando nesse cenrio o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA, institudo pela Lei 10.438/2002, e indagando acerca de sua vocao para a concretizao da meta de um desenvolvimento sustentvel no mbito energtico. Para tais propsitos a metodologia adotada foi a terico-descritiva, com pesquisa documental e bibliogrfica.

1 O CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: DO DIREITO INTERNACIONAL AMBIENTAL AO DIREITO INTERNO Conforme dito, o modelo econmico-social, conhecido como economia de mercado, repousa sobre a gerao de riquezas a partir da explorao sistemtica dos recursos naturais e do seu consecutivo aproveitamento financeiro baseado na relao fornecedor-consumidor.
Para fazer tal afirmao baseamo-nos nos ltimos ndices de Desenvolvimento Humano divulgados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, referentes ao ano de 2000. O IDH obtido pela mdia aritmtica simples de trs subndices, referentes s dimenses longevidade (IDH-Longevidade), educao (IDHEducao) e renda (IDH-Renda). Os Estados brasileiros com menores ndices situam-se na regio Nordeste, a saber: 0,649 (Alagoas) e 0,656 (Maranho). Os Estados nordestinos com maiores IDHs so Rio Grande do Norte e Pernambuco, ambos com 0,705. Os Estados com menores IDHs nas outras regies do Brasil ainda contam com ndices mais elevados do que os maiores ndices encontrados na Regio Nordeste exceto pela regio Norte na qual o menor ndice do Estado do Acre com 0,697. O Esprito Santo, menor da regio sudeste tem IDH 0,765, o Paran o mais baixo da regio sul com 0,787, e o Mato Grosso com 0,773 apresenta o menor ndice da regio Centro-Oeste. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br >. Acesso em: nov. 2008.
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Talvez esse modelo de organizao econmico-social no fosse sujeito crtica se os modos de produo e consumo do homem no tivessem efeitos negativos sobre o meio ambiente, e, em consequncia disso, sobre a sua prpria sade ou bem-estar, notadamente, por causa das diversas formas de poluio que ele provoca ou por causa da utilizao imoderada dos recursos naturais, cuja perspectiva lucrativa vai, at hoje, na contramo da sua preservao 38. Com efeito, os processos de produo das economias nacionais envolvem fatores de degradao ambiental que suscitam a preocupao de organizaes no governamentais que pressionam os Estados no sentido de elaborar normas jurdicas atinentes proteo do meio ambiente, a fim de garantir ao homem o direito sadia qualidade de vida. Essa preocupao, como bem lembra Gustavo Assed Ferreira, surgiu em meados do sculo passado, com o movimento ambientalista constitudo por cientistas e organizaes no governamentais que comearam a condenar e combater as agresses ao meio ambiente 39. Paralelamente ao movimento ambientalista e, de certa forma, como manifestao de uma tomada de conscincia internacional, assistimos paulatinamente, sob os auspcios da ONU, celebrao de uma sucesso de instrumentos internacionais em que cada Estado signatrio se comprometia a cumprir normas jurdicas atinentes proteo do meio ambiente no seu territrio sem comprometer o desenvolvimento econmico, da o surgimento do conceito de desenvolvimento sustentvel.

1.1. O surgimento do conceito de desenvolvimento sustentvel no mbito internacional O primeiro avano significativo na construo de normas protetoras do meio ambiente se deu na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972, em Estocolmo 40. Com efeito, no obstante a adoo de outros instrumentos jurdicos, como o Plano de Ao para o meio ambiente guiado por recomendaes e a criao do Programa das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente PNUMA, rgo subsidirio das Naes Unidas, a Declarao sobre Meio Ambiente Humano, adotada em Estocolmo, constituiu um marco de suma importncia para a compreenso do conceito de desenvolvimento sustentvel ao

No mbito social, ainda vale ressaltar crticas feitas aos problemas relativos ao desemprego gerado por uma situao de competio exacerbada entre os agentes econmicos nos mercados. 39 FERREIRA, Gustavo Assed. Desenvolvimento sustentvel. In: BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: anlise da ordem jurdica brasileira sob a tica do desenvolvimento. So Paulo: Singular, 2005. p. 73-94. p. 74. 40 GUERRA, Sidney Csar Silva. Direito internacional ambiental. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2006. p. 9697.

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reconhecer ao homem o direito fundamental de viver num ambiente sadio 41. Convm lembrar, nesse aspecto, as palavras do Professor Canado Trindade, que observa que o direito ambiental nasceu a partir de uma viso antropocntrica que se deu pela sua aproximao com os direitos humanos 42. Desse modo, o reconhecimento do direito ao meio ambiente sadio como um direito fundamental do ser humano foi consagrado para garantir, sobretudo, o direito de viver num ambiente saudvel, sendo a defesa da fauna, flora, gua, ar ou paisagem, meios para alcanar tal finalidade contida na formulao desse direito. A ideia de desenvolvimento sustentvel, ainda que de modo incipiente, aparece no Princpio 5 da Declarao de Estocolmo ao estabelecer que [] os recursos no renovveis da Terra devem empregar-se de forma que se evite o perigo de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a humanidade compartilhe dos benefcios de sua utilizao. Na realidade, a principal busca de uma soluo que permitisse a conciliao do desenvolvimento econmico proteo ambiental e s necessidade da humanidade se deu pela criao, em 1983, pela Assembleia Geral da ONU, da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento presidida pela ex-primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland 43. Dos trabalhos dessa Comisso resultou em 1987 um relatrio chamado Nosso Futuro Comum, conhecido tambm como Relatrio Brundtland, que estabeleceu, em primeiro lugar, que o atual modelo de desenvolvimento econmico o responsvel pela degradao ambiental do planeta. Em segundo lugar, foram recomendadas alternativas no sentido de definir um novo modelo de desenvolvimento chamado de sustentvel. Assim, para lograr seus objetivos, a teoria do desenvolvimento sustentvel props, dentre outras recomendaes: uma maior participao da populao nas decises econmicas; um comrcio mais adequado aos imperativos da proteo ambiental; uma cooperao internacional para criao de meio de financiamento para os Estados menos desenvolvidos; a readequao dos padres de consumo dos pases industrializados; a promoo da educao e o combate pobreza 44. Resultam dessas recomendaes que o conceito de desenvolvimento sustentvel implica a participao de todos os segmentos da sociedade (poder pblico, cidados, agentes econmicos) no processo
De acordo com o Princpio 1 da Declarao de Estocolmo: O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e adequadas condies de vida, num meio ambiente cuja qualidade permita uma vida de dignidade e bem-estar, e tem a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes. 42 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direitos humanos e meio ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1993. p. 24-25. 43 GUERRA, op. cit., p. 75. 44 BRUSEKE, Franz Josef. O problema do desenvolvimento sustentvel, in CAVALCANTI, Clovis (org.). Desenvolvimento e Natureza: estudos para uma sociedade sustentvel. So Paulo: 4 Edio, Cortez Editora, 2003, p.33.
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de produo e que as principais medidas remetem s aes de polticas pblicas a serem promovidas pelos governos mediante edio de legislaes pertinentes. No entanto, a consagrao formal do conceito de desenvolvimento sustentvel s ocorreu na Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992. Esse evento, conhecido como Cpula da Terra, mas denominado oficialmente ECO-92, marcou uma evoluo nas preocupaes dos pases participantes, que passou do tema sobre o direito do homem a um ambiente sadio consagrado em 1972 a abordar questes relativas s medidas a serem tomadas no combate degradao do ambiente sem prejuzo ao crescimento econmico. Nessa ocasio, vrios tratados internacionais foram adotados, a saber: a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, do qual surgiu o Protocolo de Quioto, adotado em 14 de dezembro de 1997, que estabeleceu normas genricas sobre a reduo da emisso de dixido de carbono e outros gases que provocam o aquecimento do planeta por meio do efeito de estufa 45; e a Conveno sobre a Diversidade Biolgica, em 5 de junho de 1992, com o propsito de garantir a preservao de espcies animais e vegetais no seu hbitat natural 46. No que concerne mais especificamente questo do desenvolvimento sustentvel, vale mencionar a adoo de trs documentos que constituem instrumentos jurdicos de grande valia para a compreenso do conceito de desenvolvimento sustentvel. Assim, o Brasil assinou a Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que, ao reafirmar os princpios de Estocolmo, estabelece no seu Princpio 4 que: Para alcanar o desenvolvimento sustentvel, a proteo ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento, e no pode ser considerada isoladamente deste. Destarte, de acordo com esse dispositivo, o desenvolvimento sustentvel remete a uma meta de poltica econmica que requer a produo de normas protetoras do meio ambiente, de sorte que o desenvolvimento sustentvel no constitua uma norma jurdica suscetvel de coao, ao contrrio das normas ambientais. Nesse sentido, a Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento fixa a necessria cooperao entre os Estados na defesa do meio ambiente fixando deveres e consagrando princpios como o do poluidorpagador, da preveno, do estudo de impacto ambiental, dentre outros. Enfim, cabe ainda mencionar a Declarao de Princpios sobre Florestas, que consiste num conjunto de recomendaes sobre a conservao e a explorao das florestas, e a Agenda 21, que

O Protocolo de Quioto teve a ratificao do Brasil em 23 de agosto de 2002, autorizada pelo Congresso Nacional na ordem jurdica ptria pelo Dec. Legislativo n 144, de 20.06.2002. 46 Aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo n 2, de 03.02.1994, e promulgada pelo Dec. n 2.519 de 16.03.1998.

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estabeleceu prioridades a serem executadas pelos Estados no decorrer do sculo XXI mediante a implementao de polticas pblicas que devem integrar desenvolvimento econmico com proteo ambiental de modo a atingir um crescimento sustentvel 47. Decorre do que precede que o desenvolvimento sustentvel uma noo atrelada elaborao e aplicao de normas ambientais cujo nvel de cogncia ou eficcia varia de acordo com o tipo de instrumento internacional firmado pelos Estados. Assim, as normas ambientais que foram formuladas dentro das convenes possuem uma fora obrigatria mais forte, dependendo ainda da sua devida ratificao pelo Estado signatrio, do que aquelas que emanam de declaraes sem fora impositiva 48. Essa situao jurdica levou a doutrina a considerar que o Direito internacional ambiental remete a um conjunto de normas cuja aplicao oscila entre soft law, caracterizado pelo fato de que o Estado signatrio no obrigado a incorporar no seu ordenamento jurdico interno as regras e princpios formulados nos instrumentos internacionais, e a hard law, que implica a obrigao de tornar efetivo o que foi objeto de acordo internacional 49. Com isso, constata-se que a ausncia de um sistema efetivo de sanes contra os Estados que desrespeitam as normas estabelecidas nos instrumentos internacionais faz com que a proteo ao meio ambiente e a efetivao do conceito de desenvolvimento sustentvel dependa, at hoje, da vontade poltica de cada Estado. No caso brasileiro, observa-se que j vigorava uma significativa legislao ambiental, dentre as quais podemos citar a Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, que criou o Cdigo Florestal Brasileiro, o Decreto-lei n 221, de 28 de fevereiro de 1967, que trata do Cdigo de Pesca, e o Decreto-lei n 227, tambm de 1967, que adotou o Cdigo de Minerao. Mais recentemente, ainda cumpre mencionar a Lei n 6.453, de 17 de outubro de 1977, sobre a Responsabilidade por Danos Nucleares; a Lei n 6.803, de 2 de julho de 1980, relativa ao Zoneamento Industrial nas reas Crticas de Poluio de 1980; a Lei n 6.938, de 31 de

Sobre o contedo da Agenda 21, consultar SOARES, Guido Fernando Silva. A proteo internacional do meio ambiente. Barueri, SP: Manole, 2003. p. 45. V. 2. 48 Esses instrumentos internacionais, assim como quaisquer outros tratados internacionais celebrados pelo governo brasileiro (art. 84,VIII, da CF), so submetidos a um processo de aprovao visando incorporao de regras internacionais no direito interno. Este processo obedece a um regime constitucional preciso. Assim, as normas do tratado internacional somente produzem efeitos no ordenamento interno quando o Congresso nacional procede sua aprovao mediante voto parlamentar (artigo 49, I da CF), por decreto legislativo, promulgado pelo Presidente do Congresso Nacional, aps o qual, o Presidente da Repblica fica autorizado a ratificar o tratado, e, fazendo-o, promulgar decreto de execuo, publicado no Dirio Oficial da Unio. No plano internacional, os tratados passam a ser somente obrigatrios entre os Estados signatrios depois de ratificados, isto , ato do poder executivo dirigido aos demais signatrios notificando que os compromissos celebrados na assinatura do tratado sero respeitados. 49 VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econmico ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 24.

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agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente; a Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, tratando das sanes penais e administrativas sobre condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; e a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC 50. Essa vasta legislao ambiental demonstra que a consistncia do conceito de desenvolvimento sustentvel depende da aplicao das suas normas tuteladas pela Constituio Federal brasileira de 1988.

1.2. O conceito de desenvolvimento sustentvel no ordenamento constitucional brasileiro O conceito do desenvolvimento sustentvel, no mbito constitucional brasileiro, tem que ser analisado luz do art. 3, II, que prev o desenvolvimento nacional como imperativo a ser cumprido pelo poder pblico, do art. 170, VI, que impe a defesa do meio ambiente nas atividades econmicas, e do art. 225, que estabelece as modalidades jurdicas que visam a prevenir os danos lesivos ao meio ambiente de modo a garantir o direito fundamental do homem de viver num ambiente ecologicamente equilibrado. De acordo com o art. 3, II, constitui um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, a garantia do desenvolvimento nacional. Essa determinao constitucional tem como consequncia conferir ao Estado brasileiro a obrigao imediata de elaborar polticas pblicas por meio de edio de legislaes que tenham o intuito de promover o bem da nao, que, inclusive, consta como outro objetivo do mesmo dispositivo constitucional (art.3, IV). Vale observar que o constituinte de 1988 no especificou como alcanar esse desenvolvimento nacional, deixando a definio da poltica econmica a ser implementada a cargo dos poderes Executivo e Legislativo tendo em vista o interesse coletivo e a efetivao dos direitos fundamentais enunciados no art. 5 da Constituio Federal. Nesse sentido, entende-se que o desenvolvimento nacional imperativo constitucional, inalienvel e obrigatrio para o poder pblico, do qual participa a iniciativa privada para garantir a dignidade da pessoa humana (art.1, II, da CF). No decorrer da histria econmica brasileira recente, constata-se que os programas de desenvolvimento econmico foram essencialmente baseados na explorao imoderada dos seus recursos naturais para alcanar as metas de crescimento, indispensvel ao pagamento das

Sobre a evoluo do direito ambiental brasileiro pode-se consultar NACARATO NAZO, Georgette e MUKAI, Toshio. O direito ambiental no Brasil: evoluo histrica e a relevncia do direito internacional do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, ano 7, n 28, ou./dez. de 2002, pp. 70-116, p. 75 83.

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dvidas interna e externa; a busca do pleno emprego e a promoo social de acordo com a ideologia liberal pregada at hoje. Esse desenvolvimento se deu, inicialmente, pela interveno do Estado brasileiro na economia, justificada pela necessidade de resolver o problema da crise do capitalismo da dcada de 1930, que abalou o mundo inteiro. Para tanto, o Estado brasileiro comeou a atuar na vida econmica por entes paraestatais criados pelo Decreto-lei n 200/67. Foi nesse contexto que se desenvolveu o conceito de Estado do Bem-Estar Social, denominado Welfare State pelos ingleses, e segundo o qual o Estado passou a intervir para auxiliar a iniciativa privada em crise para atender aos direitos fundamentais do homem 51. Assim, foram criadas a Companhia Siderrgica Nacional CSN (1941); a Companhia Vale do Rio Doce (1943); a Companhia Hidreltrica do So Francisco (1945); a Fbrica Nacional de Motores; a Petrobras (1953) e a Eletrobrs (1961) 52. Com efeito, a crise cambial de 1982 revelou que o grande dficit das finanas pblicas impediu o Estado de continuar a intervir na vida econmica de forma empresarial, medida que ele no tinha mais os recursos disponveis para financiar as infraestruturas das empresas pblicas encarregadas de garantir a produo nacional. A redefinio do papel dentro da economia passou a ser discutida dentro de uma nova ordem econmica fundada sobre os princpios de uma economia de mercado 53. Essa redefinio foi o principal ponto de uma poltica de tipo neoliberal, inaugurada pelo presidente Fernando Collor, em 1990, como novo modelo de desenvolvimento econmico capaz de atender s necessidades da populao 54. A meta principal dessa poltica, chamada de Plano Brasil Novo, consistia em organizar a retirada do Estado das atividades econmicas a fim de permitir uma atuao maior do capital nacional e estrangeiro num mercado liberalizado 55. Paralelamente, vale notar que a Constituio Federal, promulgada no dia 5 de outubro de 1988, j consagrava uma ordem econmica e financeira fundada sobre os princpios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrncia (art.170 CF) e dentro da qual o Estado atua como agente normativo e regulador das atividades econmicas (art.174
OLIVEIRA, Jorge Rubem Folena de. O Estado empresrio: o fim de uma era. Revista da Ordem dos Advogados do Brasil, v. 27, n. 64, p. 40, jan./jun. 1997. 52 QUEIROS, Jos Wilson Nogueira de. A empresa pblica no direito brasileiro. Edio da Universidade Federal do Cear, 1973. Nessa obra o autor trata do quadro jurdico no qual foram criadas as empresas acima citadas. 53 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Aspectos jurdicos do planejamento econmico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1997. p. 37. 54 REZENDE, Fernando. Estado e desenvolvimento na dcada de 90: desafio da reforma institucional. Revista de Economia Poltica, v. 12, n. 4, p. 57, out./dez. 1992. 55 KRAYCHETE, Gabriel. O impacto da poltica neoliberal na economia e na sociedade brasileira. Cadernos do CEAS, n. 142, p. 27, nov./dez. 1992.
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CF). Destarte, foi criado o Programa Nacional de Desestatizao PND, pela Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, com o objetivo de proceder liberalizao da economia brasileira mediante privatizaes das estatais e concesso de servios pblicos 56. O contedo poltico desse modelo de desenvolvimento vive na atualidade um processo de reformulao em face da constatao de que os recursos naturais so finitos e que se faz necessrio administr-los de modo racional para no comprometer as futuras geraes. Em face dessa preocupao, uma nova categoria de norma surgiu no ordenamento jurdico interno com a misso de proceder aos reajustes nos comportamentos dos agentes econmicos. Assim, em conformidade com o art. 170 da Constituio Federal de 1988, a ordem econmica brasileira fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa para assegurar a todos uma existncia digna, observada, dentre outros princpios, a defesa do meio ambiente (art. 170, VI). Convm ressaltar, que esse ltimo dispositivo constitucional foi objeto de Emenda Constitucional no sentido de precisar que a defesa ambiental ocorre [] mediante tratamento diferenciado conforme impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao 57.Com essa mais nova formulao, observa-se que o conceito de desenvolvimento sustentvel no propriamente consagrado, mas as atividades econmicas devem ser ponderadas pela obrigao do respeito aos recursos naturais. Na prtica, esse tipo de desenvolvimento, a cargo do Estado, deve ser operacionalizado de acordo com o art. 23 da Constituio Federal, que traa uma lista de atividades que devem merecer os cuidados administrativos do poder pblico. Assim, de competncia comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (art. 23, VI). O modo como cada ente da Federao vai efetivamente atuar em matria ambiental depende da existncia ou no de um quadro jurdico e institucional especfico, tanto em nvel federal como em nveis estadual ou municipal. Segundo o Professor Machado, no h hierarquia diante da situao plantada no art. 23 da Constituio Federal, porquanto a administrao pblica federal ambiental no se encontra em um plano hierrquico superior ao da administrao pblica estadual, pois o estado-membro, nos termos do artigo 23, est habilitado a atuar em matria ambiental ao lado da Unio, do Distrito Federal e do Municpio 58.

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SCHNEIDER, Ben Ross. A privatizao no governo Collor: triunfo do liberalismo ou colapso do Estado desenvolvimentista? Revista de Economia Poltica, v. 12, n. 1, p. 5-18, mar. 1992. 57 Emenda Constitucional n 42, de 2003, publicada no Dirio Oficial da Unio de 31/12/2003. 58 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 99.

Essa competncia comum conferida ao Estado direciona-se matria ambiental, cujos objetivos esto definidos no artigo 225 da Constituio, de modo a permitir a implementao do desenvolvimento sustentvel. Com efeito, esse artigo determina que o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui direito de todos, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente sadio incumbe ao poder pblico: preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e dos ecossistemas (art. 225 1, I); preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas, bem como fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico (art. 225 1, II); definir, em todas as unidades da Federao espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitida somente por meio de lei (art. 225 1, III); exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental a que se dar publicidade (art. 225 1, IV); controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem riscos para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (art. 225 1, V); promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente (art. 225 1, VI); proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais crueldade (art. 225 1, VII). O conceito de desenvolvimento sustentvel no constitui, portanto, uma norma constitucional em si, mas o seu contedo poltico, que consiste na vontade do poder pblico de disciplinar as condutas dos operadores econmicos no sentido da preservao ambiental, encontra nas normas ambientais constitucionais e infraconstitucionais as principais ferramentas para a sua efetivao.

1.3. O desenvolvimento sustentvel na Poltica Energtica brasileira As ferramentas para a efetivao do desenvolvimento sustentvel se fazem notar no crucial mbito energtico. Constata-se que a legislao infraconstitucional contemplou, nesse campo, a obrigatoriedade de observncia do Poder Pblico de promover um desenvolvimento nacional pautado pela preservao ao meio ambiente.

A Poltica Energtica Nacional estruturada pela Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997, est permeada pela ideia do desenvolvimento sustentvel, uma vez que tem por pressuposto o aproveitamento racional das fontes de energia, expresso no caput do seu artigo 1 59. A racionalidade do aproveitamento das fontes energticas no pode ser vista seno dentro de uma perspectiva de sustentabilidade. Ou seja, o aproveitamento no deve ocorrer de maneira imoderada a ponto de comprometer o bem-estar das presentes e/ou futuras geraes. Ainda mais explicitamente, a Poltica Energtica Nacional tem em conta o desenvolvimento sustentvel ao unir dentre seus objetivos a promoo do desenvolvimento, e valorizao dos recursos energticos (art. 1, inciso I), como a proteo ao meio ambiente e promoo da conservao de energia (art. 1, inciso IV). Nesse diapaso, podem-se citar ainda como objetivos positivados dessa poltica aqueles consistentes na utilizao das fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econmico dos insumos disponveis e das tecnologias aplicveis (art. 1, inciso VIII), no incremento, sobre bases econmicas, sociais e ambientais, da participao dos biocombustveis na matriz energtica nacional (art. 1, XII) e na identificao das solues mais adequadas para o suprimento de energia eltrica nas diversas regies do Pas (art. 1 VII). Todos esses objetivos esto em consonncia com a tentativa de aproveitar as fontes energticas nacionais de forma a promover desenvolvimento, considerando a proteo ao meio ambiente 60. As fontes alternativas, os bicombustveis e as possveis solues mais adequadas de suprimento de energia eltrica para as diversas regies do Pas colocam em pauta a questo das energias renovveis. A busca pela sua insero na matriz energtica nacional, portanto, emerge das prprias metas s quais o Estado est obrigado a cumprir, uma vez que traadas por lei. Isso porque, apesar de ntido contedo poltico, o artigo 1 e seus incisos constituem norma jurdica, vinculando, por essa razo, o Estado ao seu cumprimento. Com efeito, a Poltica Energtica Nacional tratou de confirmar, no mbito estratgico da energia, mediante normas jurdicas infraconstitucionais, aquilo que a prpria Carta Magna impe, ou seja, a integrao do objetivo do desenvolvimento nacional a normas de proteo
Art. 1 As polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaro aos seguintes objetivos: 60 Temos claro que a questo das energias renovveis est envolta no apenas por um apelo ambiental, mas tambm, e primeiramente, por um claro apelo econmico, vez que a finitude dos recursos energticos de origem fssil, e a dependncia dos sistemas produtivos deles preocupao anterior tomada de conscincia global em relao a um meio ambiente equilibrado. Ainda assim, no h duvidas de que as fontes renovveis de energia configuram, dentro do ordenamento jurdico brasileiro, j que contempla de forma ntida a proteo ambiental, uma tentativa de dar eficcia a um desenvolvimento sustentvel.
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ambiental. Nesse sentido, as energias renovveis, colocadas pela Poltica Energtica brasileira so tentativas de dar efetividade a essa integrao, j imposta em nveis constitucionais. H que se observar tambm que uma das diretrizes citadas pela Poltica em pauta a de identificao das solues mais adequadas para o suprimento energtico nas diversas regies brasileiras. Aqui tambm h irradiao de normas constitucionais, especialmente das que visam reduo das desigualdades regionais. Isso porque, como antes dito, energia e desenvolvimento esto intimamente relacionados e, alm disso, a adequao das mencionadas solues deve ser auferida tendo em conta os potenciais regionais de produo de energia, bem como as necessidades de desenvolvimento e de proteo ambiental de cada regio. Ainda na Lei 9.478, em seu artigo 2, encontramos nas finalidades das atribuies do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE, rgo responsvel pela execuo da Poltica Energtica, instrumentos para dar efetividade a um desenvolvimento sustentvel, permeado pela questo regional. Podemos citar nesse sentido as seguintes finalidades a serem alcanadas pelas medidas do CNPE: assegurar, em funo das caractersticas regionais, o suprimento de insumos energticos s reas mais remotas ou de difcil acesso do Pas, submetendo as medidas especficas ao Congresso Nacional, quando implicarem criao de subsdios (art. 2, inciso II), rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas s diversas regies do Pas, considerando as fontes convencionais e alternativas e as tecnologias disponveis (art. 2 inciso III) e estabelecer diretrizes para programas especficos, como os de uso do gs natural, do carvo, da energia termonuclear, dos biocombustveis, da energia solar, da energia elica e da energia proveniente de outras fontes alternativas (art. 2 inciso IV). Vemos, portanto, que a execuo da Poltica Energtica Nacional deve, por meio de seu Conselho executivo, atingir certas metas que esto pautadas pela preservao do meio ambiente, pela promoo de energias renovveis (tratadas pela lei dentre as fontes alternativas, e biocombustveis) na matriz energtica nacional, e pela considerao das caractersticas regionais. Assim sendo, observa-se a irradiao da ideia do desenvolvimento sustentvel no mbito especfico da poltica energtica.

INSERO

DAS

FONTES

ALTERNATIVAS

RENOVVEIS

NO

ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO E A CONCRETIZAO DA META DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 2.1. A disciplina constitucional das energias renovveis.

As energias renovveis figuram na Constituio Federal brasileira, enquanto conjunto e de maneira explcita, apenas no pargrafo 3 do artigo 176 61. Apesar de o caput do artigo mencionar potenciais de energia hidrulica, o mencionado pargrafo trata da dispensa de autorizao por parte do poder pblico no caso de aproveitamento de energia renovvel de capacidade reduzida, ampliando significativamente as fontes em questo. Diferentemente da abundante disciplina constitucional acerca do petrleo, as fontes renovveis tm meno bastante restrita no texto magno. Resume-se, praticamente, aos dispositivos relativos a uma nica espcie dessa fonte, qual seja, o potencial hidrulico de gerao de energia 62. Os potenciais hidrulicos de gerao de energia so bens considerados pertencentes Unio, por fora do artigo 20, inciso VIII 63, mas a exemplo do petrleo e outros recursos naturais, o pargrafo primeiro do mesmo artigo 64 assegura aos Estados, Distrito Federal e Municpios participao no resultado da explorao de recursos hdricos para o fim de gerao de energia eltrica, como uma espcie de compensao financeira pela instalao da atividade econmica em seu territrio. O artigo 21, inciso XII, alnea b 65 define como competncia da Unio a explorao, direta ou mediante concesso ou permisso, o aproveitamento energtico dos cursos de gua,

Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. 4 - No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento do potencial de energia renovvel de capacidade reduzida. 62 Art. 44. As atuais empresas brasileiras titulares de autorizao de pesquisa, concesso de lavra de recursos minerais e de aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica em vigor tero quatro anos, a partir da promulgao da Constituio, para cumprir os requisitos do art. 176, 1. 1 - Ressalvadas as disposies de interesse nacional previstas no texto constitucional, as empresas brasileiras ficaro dispensadas do cumprimento do disposto no art. 176, 1, desde que, no prazo de at quatro anos da data da promulgao da Constituio, tenham o produto de sua lavra e beneficiamento destinado a industrializao no territrio nacional, em seus prprios estabelecimentos ou em empresa industrial controladora ou controlada. 2 - Ficaro tambm dispensadas do cumprimento do disposto no art. 176, 1, as empresas brasileiras titulares de concesso de energia hidrulica para uso em seu processo de industrializao. 3 - As empresas brasileiras referidas no 1 somente podero ter autorizaes de pesquisa e concesses de lavra ou potenciais de energia hidrulica, desde que a energia e o produto da lavra sejam utilizados nos respectivos processos industriais. 63 Art. 20. So bens da Unio: [...] VIII os potenciais de energia hidrulica; [...] 64 1 - assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. 65 Art. 21. Compete Unio: XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

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em articulao com os Estados onde se situam os referidos potenciais hidroenergticos, demonstrando mais uma vez o centralismo no ente federal acerca das deliberaes sobre os recursos energticos. Outras menes a essa espcie de fonte renovvel de energia no texto magno encontram-se apenas no ato das disposies constitucionais transitrias, por meio do artigo 44, pargrafos primeiro a terceiro 66, em que se estimula a industrializao nacional mediante hipteses de dispensa de autorizao e concesso de prazos para a adequao das empresas exploradoras de potencial energtico disciplina constitucional. A exgua meno s energias renovveis na Constituio Federal e sua limitao a praticamente apenas potenciais hidroenergticos deve-se, provavelmente, ao fato de que outras fontes renovveis no tinham seu potencial de gerao de energia eltrica 67 plenamente conhecidos pelo desenvolvimento incipiente das tecnologias necessrias, ou mesmo pelo fato de que no se enxergava poca uma reformulao da matriz energtica nacional incluindo outras fontes energticas renovveis que no fossem a gua, j amplamente implantada. Esse fato prova a necessidade de se ter em conta a capacidade de aprendizagem, j aqui mencionada, de um sistema normativo. Sendo um sistema aberto de regras e princpios, uma ordem normativa deve estar apta a se adequar a novas realidades cuja concretizao fica imposta pela prpria sistemtica de princpios dessa ordem. o caso da relao entre desenvolvimento sustentvel e energias renovveis. Se os constituintes no puderam prever a importncia das energias renovveis, foram capazes de emanar normas amplamente consagradoras da meta de um desenvolvimento dotado de sustentabilidade ambiental, obrigando os poderes constitudos a envidarem esforos para dar-

b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; 66 Art. 44. As atuais empresas brasileiras titulares de autorizao de pesquisa, concesso de lavra de recursos minerais e de aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica em vigor tero quatro anos, a partir da promulgao da Constituio, para cumprir os requisitos do art. 176, 1. 1 - Ressalvadas as disposies de interesse nacional previstas no texto constitucional, as empresas brasileiras ficaro dispensadas do cumprimento do disposto no art. 176, 1, desde que, no prazo de at quatro anos da data da promulgao da Constituio, tenham o produto de sua lavra e beneficiamento destinado a industrializao no territrio nacional, em seus prprios estabelecimentos ou em empresa industrial controladora ou controlada. 2 - Ficaro tambm dispensadas do cumprimento do disposto no art. 176, 1, as empresas brasileiras titulares de concesso de energia hidrulica para uso em seu processo de industrializao. 3 - As empresas brasileiras referidas no 1 somente podero ter autorizaes de pesquisa e concesses de lavra ou potenciais de energia hidrulica, desde que a energia e o produto da lavra sejam utilizados nos respectivos processos industriais. 67 Frise-se a questo concernente energia eltrica, pois a dcada de nascimento da Constituio assiste tambm implantao do Prolcool, em que se objetivou, pela primeira vez, de uma maneira abrangente, diminuir a dependncia dos combustveis derivados de petrleo, substituindo-os por uma fonte renovvel, o etanol.

lhe eficcia sempre que possvel inclusive no caso da reformulao da matriz energtica com a insero das energias renovveis. E, de fato, comprova-se que, se no foram to abundantes os dispositivos de ordem constitucional, temos uma normatizao infraconstitucional e infralegal consideravelmente ampla no mbito das energias renovveis, inaugurada 68 pela Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996, quase dez anos aps a promulgao da Constituio.

2.2. A disciplina infraconstitucional das energias renovveis Na verdade, a disciplina legal da energia eltrica como um todo passou por profundas transformaes com a j mencionada desestatizao operada na dcada de 1990, o que deu origem a uma verdadeira colcha de retalhos normativa. So inmeras leis, medidas provisrias, decretos e resolues que regem a matria, e, em meio a isso, encontramos a regulamentao jurdica das energias renovveis. Por essa razo, citaremos os principais instrumentos jurdicos, j com suas posteriores alteraes, deixando desde j claro que os dispositivos citados, no necessariamente compunham as leis citadas em sua redao original. A Lei 9.427 tem grande importncia no apenas para as energias renovveis mas para todo o setor de energia eltrica. Ela instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), o principal ente regulador do setor, colocando suas principais diretrizes, bem como parte da disciplina do regime das concesses de servios pblicos de energia eltrica. A mencionada lei estabelece, no que concerne especificamente s energias renovveis, que cabe ao poder concedente, diretamente ou mediante delegao ANEEL, autorizar o aproveitamento de potencial hidrulico de potncia superior a 1.000kW e igual ou inferior a 30.000kW, destinado produo independente ou autoproduo, mantidas as caractersticas de pequena central hidreltrica (art. 26, inciso I). A ANEEL ficou incumbida de estipular um percentual de reduo no inferior a 50% a ser aplicado s tarifas de uso dos sistemas eltricos de transmisso e de distribuio,
Antes do mencionado diploma, a Lei n 9.074, de 6 de julho de 1995, estabeleceu normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos, inclusive de gerao de energia eltrica. No h meno expressa a pequenas centrais hidreltricas, mas apenas regulamentao do dispositivo constitucional que dispensa autorizao ou concesso para o uso de pequenos potenciais energticos (3 do artigo 176), no que concerne energia hidrulica. Assim, o artigo 8 estabelece que O aproveitamento de potenciais hidrulicos, iguais ou inferiores a 1.000kW, e a implantao de usinas termeltricas de potncia igual ou inferior a 5.000kW, esto dispensadas de concesso, permisso ou autorizao, devendo apenas ser comunicados ao poder concedente. A Lei 9.074 define ainda o que seja produtor independente de energia eltrica na Seo II do seu segundo captulo. EsSa definio constituir um importante referencial para o poder pblico na implementao das polticas de estmulo s energias renovveis.
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incidindo na produo e no consumo da energia comercializada pelos aproveitamentos, para os empreendimentos hidroeltricos com potncia igual ou inferior a 1.000kW e tambm para aqueles com base em fontes solar, elica, biomassa e cogerao qualificada, cuja potncia injetada nos sistemas de transmisso ou distribuio seja menor ou igual a 30.000kW (1 do artigo 26). Houve ainda, por meio da mesma lei, a permisso para livre comercializao de energia com consumidores de carga igual ou superior a 500kW, facultando-se ainda a complementao do fornecimento por empreendimentos de gerao associados s fontes ali referidas, visando garantia de suas disponibilidades energticas, mas limitado a 49% da energia mdia que produzirem (5 do artigo 26). Esses trs dispositivos indicam, portanto, que as energias renovveis utilizadas para fins de fornecimento de energia eltrica, principalmente em uma escala de produo mais reduzida (at 30.000kW) gozam de um regime diferenciado, fazendo jus reduo de tarifas e de livre comrcio com os consumidores de carga igual ou superior a 500kW. Observamos que para tais efeitos as energias renovveis contempladas so a hidrulica, solar, elica, e biomassa. O Decreto 2.003, de 10 de setembro de 1996, apesar de no tratar diretamente de outras energias renovveis que no a hidrulica e a termeletricidade, trouxe as definies e disciplinou a produo independente e a autoproduo de energia eltrica 69. Essas so modalidades importantes na gerao de energia eltrica com fontes alternativas e renovveis. Conforme comentado, a Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a Poltica Energtica Nacional e determina as diretrizes para o uso racional das fontes de energia, inseriu como meta para essa poltica as fontes e as tecnologias alternativas. Esse , sem dvida, um dos principais instrumentos de insero das energias renovveis, pois consubstancia uma deciso fundamental do Estado no sentido de incluir tais fontes energticas na matriz nacional, vinculando as polticas do governo que tratem de energia. Por meio da Lei 9.648, de 27 de maio de 1998, houve a alterao de vrias leis do setor eltrico e foi estabelecido certo incentivo s fontes alternativas renovveis de energia

Art. 2 Para fins do disposto neste Decreto, considera-se: I Produtor Independente de Energia Eltrica a pessoa jurdica ou empresas reunidas em consrcio que recebam concesso ou autorizao para produzir energia eltrica destinada ao comrcio de toda ou parte da energia produzida, por sua conta e risco; II Autoprodutor de Energia Eltrica, a pessoa fsica ou jurdica ou empresas reunidas em consrcio que recebam concesso ou autorizao para produzir energia eltrica destinada ao seu uso exclusivo.

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que substituam gerao termeltrica a derivados de petrleo em sistema eltrico isolado 70. O estmulo consistiu essencialmente no fato de que essas fontes passaram a usufruir dos benefcios da sistemtica de rateio da Conta Consumo de Combustveis CCC para gerao de energia eltrica em sistemas isolados ( 4 do art.11 71), conforme estabelecido na Lei 8.631, de 4 de maro de 1993 72. Essa sistemtica foi concebida, segundo o pargrafo terceiro do prprio artigo 11, de forma a induzir os sistemas isolados eficincia econmica e energtica, valorizao do meio ambiente e utilizao de recursos energticos locais, visando a atingir a sustentabilidade econmica da gerao de energia eltrica. Para esses
Segundo Lucena, O Brasil possui inmeros sistemas isolados, tambm chamados de ilhas energticas. So reas isoladas, localizadas principalmente nas regies Norte e Nordeste. Ocorre nessas reas a dificuldade de eletrificao das comunidades, que possuem energia proveniente de geradores trmicos (movidos a diesel ou leo combustvel). (LUCENA, Thomas Krisp de. O biodiesel na matriz energtica brasileira. 2004. (Monografia)-Instituto de Economia, UFRJ, Rio de Janeiro. Disponvel em: <www.gee.ie.ufrj.br/publicacoes/pdf/2004_biodiesel_matriz.pdf> . Acesso em: nov. 2008. 71 3o mantida, pelo prazo de 20 (vinte) anos, a partir da publicao desta Lei, a aplicao da sistemtica de rateio do custo de consumo de combustveis para gerao de energia eltrica nos sistemas isolados, estabelecida pela Lei no 8.631, de 4 de maro de 1993, na forma a ser regulamentada pela ANEEL, a qual dever conter mecanismos que induzam eficincia econmica e energtica, valorizao do meio ambiente e utilizao de recursos energticos locais, visando atingir a sustentabilidade econmica da gerao de energia eltrica nestes sistemas, ao trmino do prazo estabelecido. (Redao dada pela Lei n 10.438, de 2002). 4o Respeitado o prazo mximo fixado no 3o, sub-rogar-se- no direito de usufruir da sistemtica ali referida, pelo prazo e forma a serem regulamentados pela ANEEL, o titular de concesso ou autorizao para: (Redao dada pela Lei n 10.438, de 2002) I aproveitamento hidreltrico de que trata o inciso I do art. 26 da Lei no 9.427, de 26 de dezembro de 1996, ou a gerao de energia eltrica a partir de fontes elica, solar, biomassa e gs natural, que venha a ser implantado em sistema eltrico isolado e substitua a gerao termeltrica que utilize derivado de petrleo ou desloque sua operao para atender ao incremento do mercado; (Includo pela Lei n 10.438, de 2002). II empreendimento que promova a reduo do dispndio atual ou futuro da conta de consumo de combustveis dos sistemas eltricos isolados. (Includo pela Lei n 10.438, de 2002). III aproveitamento hidreltrico com potncia maior que 30 (trinta) MW, concesso j outorgada, a ser implantado inteiramente em sistema eltrico isolado e substitua a gerao termeltrica que utiliza derivados de petrleo, com sub-rogao limitada a, no mximo, 75% (setenta e cinco por cento) do valor do empreendimento e at que a quantidade de aproveitamento sub-rogado atinja um total de 120 (cento e vinte)MW mdios, podendo efetuar a venda da energia gerada para concessionrios de servio pblico de energia eltrica. (Redao dada pela Lei n 10.848, de 2004). 72 A sistemtica de rateio da Conta Consumo de Combustveis est posta essencialmente no artigo 8 da mencionada lei e trata da desonerao progressiva do pagamento de uma quota consistente em certa porcentagem dos tributos e encargos incidentes na atividade. A desonerao total a partir do ano de 2009, como abaixo se verifica: Art. 8o Fica estendido a todos os concessionrios distribuidores o rateio do custo de consumo de combustveis, incluindo o de biodiesel, para gerao de energia eltrica nos sistemas isolados, sem prejuzo do disposto no 3o do art. 11 da Lei no 9.648, de 27 de maio de 1998. (Redao dada pela Lei n 10.848, de 2004). 1o (VETADO) (Renumerado do pargrafo nico pela Lei n 10.833, de 29.12.2003). 2o O custo a que se refere este artigo dever incorporar os seguintes percentuais de todos os encargos e tributos incidentes, devendo o pagamento do rateio ser realizado pelo sistema de quotas mensais, baseadas em previso anual e ajustadas aos valores reais no prprio exerccio de execuo: (Includo pela Lei n 10.833, de 29.12.2003) I 100% (cem por cento) para o ano de 2004; (Includo pela Lei n 10.833, de 29.12.2003) II 80% (oitenta por cento) para o ano de 2005; (Includo pela Lei n 10.833, de 29.12.2003) III 60% (sessenta por cento) para o ano de 2006; (Includo pela Lei n 10.833, de 29.12.2003) IV 40% (quarenta por cento) para o ano de 2007; (Includo pela Lei n 10.833, de 29.12.2003) V 20% (vinte por cento) para o ano de 2008; e (Includo pela Lei n 10.833, de 29.12.2003) VI 0 (zero) a partir de 2009. (Includo pela Lei n 10.833, de 29.12.2003)
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efeitos foram mencionadas as fontes elica, solar, biomassa e gs natural 73. Notamos a, uma vez mais, a incidncia da ideia de um desenvolvimento sustentvel na poltica energtica. Com a Lei 9.991, de 24 de julho de 2000, as empresas concessionrias, permissionrias e autorizadas do setor eltrico ficaram obrigadas a investir uma parcela mnima em eficincia energtica, pesquisa e desenvolvimento tecnolgico74. Essa lei beneficiou as fontes alternativas de duas maneiras. Primeiro, porque parte desses recursos se destina pesquisa e ao desenvolvimento de fontes e tecnologias alternativas. Segundo, porque as empresas que geram energia eltrica exclusivamente a partir de fontes alternativas nesse caso, foram contempladas as fontes elica, solar, biomassa e hidrulica so isentas desse encargo 75. Relevante apontar que a lei em comento, na esteira dos dispositivos constitucionais de teor regional, favoreceu as regies menos desenvolvidas na aplicao dos recursos oriundos desse investimento obrigatrio. Assim, dos recursos para desenvolvimento e pesquisa, no mnimo 30% devem ser aplicados a projetos desenvolvidos por instituies de pesquisa sediadas nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, incluindo as respectivas reas das Superintendncias Regionais (SUDENE e SUDAM) 76.

2.3. O Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia eltrica PROINFA Apesar da importncia de todos os citados instrumentos jurdicos, foi a Lei 10.438, de 26 de abril de 2002 (alterada e revista pela Lei 10.762, de 11 de novembro de 2004) que representou um verdadeiro marco na insero das energias renovveis na matriz energtica brasileira. Alm de dispor sobre a universalizao dos servios de energia eltrica, ela criou o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA), uma poltica positivada voltada diversificao da matriz energtica, com o objetivo de garantir mais
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O gs natural no pode ser considerado como uma fonte renovvel de energia, pois possui origem fssil, mas considerado uma fonte alternativa, de acordo com o conceito posto em nota na introduo. 74 Art. 1o As concessionrias e permissionrias de servios pblicos de distribuio de energia eltrica ficam obrigadas a aplicar, anualmente, o montante de, no mnimo, setenta e cinco centsimos por cento de sua receita operacional lquida em pesquisa e desenvolvimento do setor eltrico e, no mnimo, vinte e cinco centsimos por cento em programas de eficincia energtica no uso final, observado o seguinte: 75 Art. 2o As concessionrias de gerao e empresas autorizadas produo independente de energia eltrica ficam obrigadas a aplicar, anualmente, o montante de, no mnimo, 1% (um por cento) de sua receita operacional lquida em pesquisa e desenvolvimento do setor eltrico, excluindo-se, por iseno, as empresas que gerem energia exclusivamente a partir de instalaes elica, solar, biomassa, pequenas centrais hidreltricas e cogerao qualificada, observado o seguinte: 76 Art. 5o Os recursos de que trata esta Lei sero aplicados da seguinte forma: II - no mnimo 30% (trinta por cento) dos recursos referidos nos incisos I, II e III do art. 4o desta Lei sero destinados a projetos desenvolvidos por instituies de pesquisa sediadas nas regies Norte, Nordeste e CentroOeste, incluindo as respectivas reas das Superintendncias Regionais.

segurana ao abastecimento de energia eltrica, e que claramente contempla a meta do desenvolvimento sustentvel. O Programa coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) e estabelece, em uma primeira etapa, a contratao de 3.300MW de energia no Sistema Interligado Nacional (SIN), sendo 1.100MW de cada fonte renovvel contemplada: elica, biomassa e pequenas centrais hidreltricas (PCHs). Note-se, portanto, que so apenas trs fontes renovveis que gozam dos benefcios do PROINFA, restando excluda a energia solar direta. A esse respeito, questiona-se a excluso dessa fonte que no compromete os objetivos do programa, que em ltima anlise aliar uma matriz energtica eficiente economicamente preservao ambiental. O Programa est previsto essencialmente pelo artigo 3 da mencionada lei, em que se estabelecem metas de contratao em duas etapas. A meta final do programa, o qual deve a princpio durar vinte anos, de fazer com que as fontes contempladas, quais sejam, elica, pequenas centrais hidreltricas e biomassa, atendam a 10% do consumo anual de energia eltrica no Pas 77. Os contratos so celebrados, por meio de Chamadas Pblicas, com a Eletrobrs, a qual se compromete a comprar a energia dos produtores pelo prazo de vinte anos, ou seja, a durao prevista para o programa 78. relevante observar que a preocupao com a meta de um desenvolvimento energtico sustentvel se verifica no apenas no esprito do programa mas tambm em seus detalhes. exemplo disso a considerao que se faz em relao antiguidade da licena ambiental de instalao, que, segundo a alnea d, inciso I do art. 3 79, funciona como uma vantagem para os produtores concorrentes na Chamada Pblica. O critrio da antiguidade da licena ambiental est presente em vrios dispositivos que regem o PROINFA, at mesmo nos decretos do Poder Executivo sobre a matria. Nota-se, portanto, que as normas de preservao do meio ambiente pressupostas no licenciamento ambiental so meio de tornar eficaz o
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a) atingida a meta de 3.300 MW, o desenvolvimento do Programa ser realizado de forma que as fontes elica, pequenas centrais hidreltricas e biomassa atendam a 10% (dez por cento) do consumo anual de energia eltrica no Pas, objetivo a ser alcanado em at 20 (vinte) anos, a incorporados o prazo e os resultados da primeira etapa; (art. 3., I, a) 78 os contratos sero celebrados pela Centrais Eltricas Brasileiras S.A. Eletrobrs at 30 de junho de 2004, para a implantao de 3.300 (trs mil e trezentos) MW de capacidade, em instalaes de produo com incio de funcionamento previsto para at 30 de dezembro de 2008, assegurando a compra da energia a ser produzida no prazo de 20 (vinte) anos, a partir da data de entrada em operao definida no contrato, observados os valores e pisos definidos na alnea b deste inciso.(art. 3. II, a). 79 d) a contratao das instalaes de que trata este inciso I, far-se- mediante Chamada Pblica para conhecimento dos interessados, considerando, no conjunto de cada fonte especfica, daquelas habilitadas, primeiramente as que tiverem as Licenas Ambientais de Instalao LI mais antigas, prevalecendo, em cada instalao, a data de emisso da primeira LI, caso tenha ocorrido prorrogao ou nova emisso, limitando-se a contratao por Estado a vinte por cento das fontes elica e biomassa e quinze por cento da Pequena Central Hidreltrica PCH; (Redao dada pela Lei n 10.762, de 11.11.2003).

objetivo de integrar preservao do meio ambiente e atividade (desenvolvimento) econmica(o). O final do dispositivo trazido pela mesma alnea limita cada Estado da Federao a contratar no mximo vinte por cento das fontes elica e biomassa, e quinze por cento da PCH. A inteno do legislador foi aparentemente oportunizar a todos os Estados que tenham vocao e projetos aprovados e licenciados a participao no programa. Tal limitao, entretanto, funciona apenas na primeira etapa e pode ser elidida caso no venha a ser contratada a totalidade dos 1.100MW destinados a cada fonte. Nessa hiptese, o potencial no contratado ser distribudo considerando-se, mais uma vez, as licenas ambientais mais antigas. Sobre essa limitao de contratao por Estado, indaga-se se no seria consentneo com a disciplina constitucional observar as desigualdades regionais para o seu estabelecimento. Diante das diretrizes incontornveis postas pela Constituio Federal, parece-nos que essa limitao deveria ter levado em conta as realidades socioeconmicas distintas entre as regies brasileiras, dentre as quais deveriam ter algum benefcio aquelas com menor grau de desenvolvimento. de se notar, portanto, que se houve a considerao da meta de um desenvolvimento sustentvel pelo dispositivo, uma vez que homenageia o licenciamento ambiental como critrio de distribuio da potncia excedente entre os Estados, faltou baliz-lo pelo princpio constitucional da reduo das desigualdades regionais. Alm da compra da produo energtica por parte da Eletrobrs, para estimular os produtores de energias renovveis, o PROINFA conta com o suporte do Banco Nacional do Desenvolvimento BNDES, o qual criou um programa de apoio a investimentos em fontes alternativas renovveis de energia eltrica. Segundo o Ministrio de Minas e Energia 80, a linha de crdito prev financiamento de at 70% do investimento, excluindo apenas bens e servios importados e a aquisio de terrenos, sendo os investidores obrigados a garantir 30% do projeto com capital prprio. Outro passo importante dado pela Lei 10.438 rumo consolidao das energias renovveis no Brasil foi a criao da Conta de Desenvolvimento Energtico CDE 81

Informao disponvel no site oficial do MME: <http://www.mme.gov.br/programs_display.do?chn=877>. Acesso em: nov. 2008. 81 Art. 13. Fica criada a Conta de Desenvolvimento Energtico CDE, visando ao desenvolvimento energtico dos Estados e a competitividade da energia produzida a partir de fontes elica, pequenas centrais hidreltricas, biomassa, gs natural e carvo mineral nacional, nas reas atendidas pelos sistemas interligados, promover a universalizao do servio de energia eltrica em todo o territrio nacional e garantir recursos para atendimento subveno econmica destinada modicidade da tarifa de fornecimento de energia eltrica aos consumidores

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destinada, dentre outros objetivos, a implementar a competitividade da energia produzida a partir de fontes elica, pequenas centrais hidreltricas, biomassa, gs natural e carvo mineral nacional, nas reas atendidas pelos sistemas interligados. Dessa forma, a CDE dever aplicar parte de seus recursos de forma a compensar os produtores de energias renovveis pela diferena entre [] o valor econmico correspondente tecnologia especfica de cada fonte e o valor econmico correspondente energia competitiva, quando a compra e venda se fizer com consumidor final 82 (art. 13, inciso II). Por fim, a lei instituidora do PROINFA alterou a sistemtica de alocao de recursos da Reserva Global de Reverso RGR 83, estabelecendo que a Eletrobrs dever destinar recursos na forma da lei a, dentre outros projetos, instalaes de produo a partir de fontes elica, solar, biomassa e pequenas centrais hidreltricas, e para estudos de inventrio e viabilidade de aproveitamento de potenciais hidrulicos, mediante projetos especficos de investimento. O PROINFA foi regulamentado pelo Poder Executivo por meio de dois principais decretos, o primeiro deles, o Decreto 4.541, de 23 de dezembro de 2002, j foi largamente alterado pelo segundo, de nmero 5.025, de 30 de maro de 2004. O que restou do primeiro consiste, resumidamente, em algumas definies e as disciplinas da Conta de desenvolvimento energtico CDE e de aplicao dos recursos da Reserva Global de Reverso RGR. O Decreto 5.025 trata principalmente de definies essenciais ligadas ao PROINFA (como a de Produtor Independente Autnomo), do procedimento de Chamada Pblica, dos contratos de compra de energia por parte da Eletrobrs, dos detalhes da implantao da primeira etapa do Programa, da definio das tarifas, dos critrios de seleo dos projetos, considerando cada uma das fontes contempladas, da criao da Conta PROINFA a fim de que os recursos do Programa sejam administrados pela Eletrobrs, e ainda das incumbncias fiscalizadoras da ANEEL na execuo do Programa. Ao nosso objeto de estudo no presente trabalho interessa notar que as ltimas alteraes do Decreto 5.025, operadas pelo Decreto 5.882, de 2006, explicitam a relao da
finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda, devendo seus recursos se destinar s seguintes utilizaes [] (Redao dada pela Lei n 10.762, de 11.11.2003). 82 As definies dos dois valores foram trazidas pelo artigo 2 do Decreto 4.541 de 2002: II - Valor Econmico Correspondente Tecnologia Especfica de uma Fonte: valor de venda da energia eltrica que, num determinado tempo e para um determinado nvel de eficincia, viabiliza economicamente um projeto de padro mdio utilizando a referida fonte; III - Valor Econmico Correspondente a Gerao de Energia Competitiva: custo mdio ponderado de gerao de novos aproveitamentos hidrulicos com potncia superior a 30.000 kW e centrais termeltricas a gs natural; 83 Mais especificamente alterou o a redao dada pelo art. 13 da Lei no 9.496, de 11 de setembro de 1997, ao art. o 4 da Lei no 5.655, de 20 de maio de 1971, que estabelece a Reserva.

diversificao da matriz energtica com a concretizao do desenvolvimento sustentvel, por meio do 1 do seu artigo 1, afirmando que O PROINFA tambm visa reduzir a emisso de gases de efeito estufa, nos termos da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel. Na verdade, o mencionado decreto teve o objetivo especial de acrescentar alguns dispositivos ao Decreto 5.025, de forma que se tornasse opervel dentro do PROINFA o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL e outros mercados de carbono. Para tanto, incumbiu a Eletrobrs de desenvolver, direta ou indiretamente, os processos de preparao e validao dos Documentos de Concepo de Projeto DCP, registro, monitoramento e certificao das Redues de Emisses, alm da comercializao dos crditos de carbono obtidos no PROINFA ( 2, Art. 1 do decreto 5.025), e acrescentou outras disposies a respeito dos recursos oriundos desses mercados. Conforme comentado nas linhas introdutrias, as energias renovveis compem uma das solues para as preocupaes globais com o problema da necessidade energtica das populaes determinante para seu desenvolvimento, e os impactos ambientais que a explorao dos recursos naturais para a produo de energia pode acarretar, comprometendo, em ltima anlise, no apenas a economia mundial mas a prpria sobrevivncia humana. A regulamentao do PROINFA, especialmente aps o Decreto 5.882, portanto, reconhece essa realidade e busca a concretizao de instrumentos jurdicos internacionais como o Protocolo de Quioto por meio de dispositivos internos, adequando ainda a sua matriz energtica s novas tendncias sustentveis. A disciplina jurdica das energias renovveis e o PROINFA como mais determinante instrumento para a insero dessa classe de fontes na matriz energtica nacional convergem com a meta do desenvolvimento sustentvel medida que integra estratgia de incremento econmico com esforos de preservao ambiental, cumprindo normas j positivadas no ordenamento jurdico ptrio. A energia como ponto crucial do desenvolvimento econmico dentro dessa disciplina tratada de forma a contemplar tambm a sustentabilidade da matriz energtica. A prpria ideia de renovao, inerente a fontes como a hidrulica, biomassa, elica, evoca o conceito de continuidade, ou seja, de possibilidade de manuteno dessas fontes para as futuras geraes, indo, assim, ao encontro do conceito de desenvolvimento sustentvel. Por outro lado, observamos que o programa excluiu a fonte solar, que s considerada por outros instrumentos jurdicos quando se trata de sistemas isolados, e nunca em sistemas interligados. Sabe-se que o potencial da energia solar infinito e que a localizao geogrfica

do Pas facilita enormemente seu aproveitamento. Dessa forma, identifica-se uma lacuna, talvez explicvel pelos ainda altos custos tecnolgicos dessa fonte alternativa renovvel. Um ltimo comentrio deve ser feito no que concerne peculiar realidade brasileira de disparidades regionais, cujo panorama as normas constitucionais e infraconstitucionais visam a reverter. Foi pouco considerada na disciplina jurdica das energias renovveis, especialmente na singular oportunidade da formulao de um programa especfico, como o PROINFA. Com efeito, as normas de ordem constitucional que impem o princpio da reduo das desigualdades regionais, e obrigam o Estado a envidar esforos para sua efetivao, deveriam ter sido mais levadas em considerao na concretizao da Poltica Energtica Nacional, diante da ntima relao entre energia e desenvolvimento.

4 CONCLUSO A partir dos anos 1970, comea-se a operar, em mbito internacional, uma tomada de conscincia global acerca das limitaes do sistema de produo capitalista, de feio essencialmente liberal. A imoderao na utilizao dos recursos naturais e suas visveis consequncias nefastas trouxeram discusso a premente necessidade de medidas de proteo a esses recursos, de forma a manter o sistema de produo e, em ltima anlise, a prpria sobrevivncia humana no planeta. Fruto desse debate tem-se, na oportunidade da ECO-92, a consolidao do conceito de desenvolvimento sustentvel, um princpio econmico novo, que visa a conciliar a necessidade do desenvolvimento econmico e a proteo ambiental, hoje tida como incontornvel por quase todos Estados, na implementao de suas polticas internas. O ordenamento jurdico brasileiro demonstra por meio de disposies constitucionais e infraconstitucionais a absoro da meta de um desenvolvimento sustentvel e a busca de sua efetivao por meio de normas de preservao ambiental e de polticas pblicas capazes de integrar o objetivo do desenvolvimento nacional proteo ao meio ambiente. A despeito de no constituir um princpio constitucional, propriamente, o desenvolvimento sustentvel foi reconhecido pela Corte suprema brasileira como um princpio, o que em tal foro de discusso no pode ter outra conotao seno a jurdica. O que importa concluir a esse respeito que, a partir de dispositivos constitucionais que consagram o direito fundamental a um meio ambiente equilibrado (art. 225 da Constituio Federal) e impem ao Poder Pblico a realizao de esforos para a promoo do desenvolvimento nacional (art. 3, inciso II), a

partir de abundantes direcionamentos da ordem econmica (inclusive o de proteo do meio ambiente), o Estado brasileiro est obrigado a emanar normas aptas a dar eficcia a um desenvolvimento dotado de sustentabilidade. Dentro dessa discusso acerca da integrao do incremento econmico e preservao dos recursos naturais, a questo energtica mostra-se um tema central dada sua indissociabilidade, seja do desenvolvimento das populaes, seja da questo ambiental. Os recursos energticos so, na verdade, condio e limite para a perpetuao e evoluo dos sistemas produtivos e, por isso, ocupam um lugar proeminente nas discusses das solues que levem ao desenvolvimento sustentvel. Nesse panorama, as energias renovveis surgiram como uma alternativa sustentvel para a incessante demanda mundial de energia tensionada pelas preocupaes ambientais. A discusso engendrada em mbito internacional acerca da questo energtica, luz do conceito do desenvolvimento sustentvel, a qual culminou com a adoo de instrumentos jurdicos importantes como o Protocolo de Quioto, teve repercusses considerveis no mbito interno. Ainda que a matriz energtica brasileira seja predominantemente limpa, assistimos, notadamente a partir do final da dcada de 1990, entrada em vigor de instrumentos jurdicos tendentes a consolidar a insero de fontes alternativas renovveis na oferta energtica nacional. O pice desse processo ocorre com o advento da Lei 10.438/2002, que institui o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA, que tratou de instituir uma poltica pblica voltada ao incremento das energias renovveis oriundas das fontes elica, biomassa e hidrulica (por meio de Pequenas Centrais Hidreltricas) na oferta interna de energia eltrica. Tal se d essencialmente por meio de procedimentos de chamada pblica, regidos pela Eletrobrs e fiscalizados pela ANEEL, em que metas de potenciais energticos de cada fonte so abertas contratao com os agentes econmicos privados. Os benefcios aos produtores de energias renovveis, dentre os quais se destacam os Produtores Autnomos Independentes, consistem na obrigatoriedade de compra por parte da Eletrobrs da energia produzida, programas de financiamento com o suporte do BNDES, instituio de fontes de recursos como a Conta de Desenvolvimento Energtico CDE, a Reserva Global de Reverso RGR e a Conta PROINFA, criada mais recentemente. A insero das energias renovveis na matriz nacional, portanto, tal como se opera no caso brasileiro, afigura-se forma de dar concretude meta do desenvolvimento sustentvel, especialmente quando se observa que normas de proteo ao meio ambiente, como as licenas

ambientais, so amplamente levadas em conta no principal programa governamental, o PROINFA. Por outro lado, alguns aspectos causam certa inquietao, como o caso da excluso da energia solar dos benefcios do programa. Alm disso, no se nota na disciplina do PROINFA qualquer medida tendente a contemplar a diretriz constitucional da reduo das desigualdades regionais, a qual se acredita que deva compor os caminhos pelos quais se busca a efetivao da meta do desenvolvimento sustentvel no Brasil.

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MUDANAS CLIMTICAS E A UTILIZAO DE ENERGIAS RENOVVEIS: EFETIVAO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO POR MEIO DA UTILIZAO DO PRINCPIO DA PRECAUO Yanko Marcius de Alencar Xavier Valfredo de Andrade Aguiar Filho Patrcia Borba Vilar Guimares

1 INTRODUO Nos ltimos sculos um crescimento exponencial das atividades econmicas, o estabelecimento do sistema capitalista de produo e do modo de vida burgus, somados ao aumento populacional, resultaram no crescimento antes inimaginvel do consumo. Firmou-se ento a sociedade de consumo, em que o padro de vida medido pelo nvel de consumo de bens e servios. O crescimento dessa sociedade de consumo acompanhado do aumento de produo e, consequentemente, da utilizao de recursos naturais. A elevao do uso de recursos naturais, acompanhado pela produo de bens, sob a base de uma indstria de transformao, em que a energia fundamental, fez surgir uma corrida pelas fontes de energias de menor custo. O uso do carvo mineral, e depois a descoberta do motor de combusto interna, e a larga utilizao do petrleo passaram a integrar o sistema produtivo das economias capitalistas. A expanso do uso do petrleo como combustvel, elemento essencial na transformao industrial, elevaram demasiadamente o nvel de gases de efeito estufa na atmosfera, resultado da queima desses combustveis fsseis. Diante do incomensurvel avano da explorao dos combustveis fsseis, na segunda metade do sculo XX, j se observava alteraes na temperatura terrestre, o aumento de gases de efeito estufa na atmosfera passou a ser apontado como principal responsvel pelas mudanas climticas, apesar das crticas a essa argumentao formulada principalmente por parte dos gelogos. As consequncias do aumento dos nveis de gases de efeito estufa na atmosfera foram verificadas pelas anlises das medidas de temperatura e pelas alteraes nos nveis dos oceanos, na vegetao, e em desastres ambientais. Embora ainda existam vrias incertezas cientficas tanto pelas causas como pelas consequncias do aumento de temperatura, h fortes indcios da correlao entre o nvel de gases de efeito estufa e as alteraes climticas. Ao processo de construo dessa sociedade de consumo, paralelamente, institucionalizou-se uma srie de direitos humanos fundamentais. A evoluo dos direitos

fundamentais percorre desde os interesses do homem em relao a sua autonomia privada, passando pelos chamados direitos sociais at chegar aos atuais interesses transindividuais ou metaindividuais. Dentre esses interesses incorpora-se nas ordens jurdicas contemporneas o conceito de qualidade de vida 84. Integram o conceito atual de qualidade de vida o meio ambiente equilibrado e a segurana ambiental, ou seja, a diminuio dos riscos ambientais. Assim, estabeleceu-se um regime internacional de mudanas climticas, no sentido de efetivar o direito ao meio ambiente equilibrado e segurana ambiental. No Brasil, a disposio constitucional expressa no caput, do art. 225, estabelece o direito ao meio ambiente equilibrado. Somadas a isso a Lei dos biocombustveis e a recente resoluo CONAMA 403/2008 mostram as preocupaes nacionais com os problemas climticos. Assim, ante o aumento das emisses de gases de efeito estufa e das incertezas cientficas quanto s causas, aos riscos, e as consequncias disso, surge a necessidade do estudo do princpio da precauo tanto como forma interpretativa de regras como elemento a ser utilizado pelas polticas pblicas para concretizao do direito constitucional ao meio ambiente equilibrado.

2 METODOLOGIA No presente estudo, objetiva-se a efetivao do direito Constitucional ao meio ambiente equilibrado, ante a questo das mudanas climticas, por meio da utilizao do princpio da precauo, haja vista as inmeras incertezas cientficas existentes nessa seara. Parte-se do mtodo cientfico tentando identificar as origens, as causas e as incertezas cientficas quanto s mudanas climticas atuais. Aps, utilizando-se do mtodo cartesiano, apresentam-se as evidncias sobre as consequncias da alterao de temperatura. Por meio do mtodo monogrfico de Le Play, descreve-se o regime internacional de mudanas climticas, os mecanismos de desenvolvimento limpo e as energias renovveis. Por fim, traam-se os aspectos do princpio da precauo, entendendo o ordenamento jurdico como um sistema aberto de normas e princpios, objetivando a concretizao do direito ao meio ambiente equilibrado. Utilizou-se neste trabalho de dados sobre as mudanas climticas e suas consequncias, doutrinas nacionais e estrangeiras que tratam de geologia, de energias

MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Do direito social aos interesses transindividuais: o Estado e o direito na ordem contempornea. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996. p. 182.

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renovveis e de direito ambiental, constitucional, internacional, compondo-se de uma pesquisa eminentemente bibliogrfica. 3 MUDANAS CLIMTICAS Nos dias atuais, por meio dos sistemas informativos de massa, o tema mudana climtica tornou-se bastante popular. Fala-se em aumento da temperatura mdia, em aquecimento global e suas consequncias, como a elevao dos nveis das mars. Porm isso no um processo recente, estudos geolgicos afirmam que, durante os 4,5 bilhes de anos de existncia de nosso planeta, ocorreram diversas mudanas climticas, em diferentes eras glaciais. Assim, o planeta terra passou por fases de altas temperaturas e por fases de temperaturas mais amenas, quando at as regies equatoriais sofreram congelamento. Foram estas glaciaes: a arqueana (h 2,7 bilhes de anos); as paleoproterozoicas (h 2,3 bilhes de anos); as neoproterozoicas (de 1000 a 540 milhes de anos); as paleozoicas (de 400 a 200 milhes de anos); as quaternrias (2,5 a 10000 anos) 85. So muitas as causas para mudana climtica no planeta, como a atrao gravitacional, movimentao das placas tectnicas, alteraes na vegetao, erupes vulcnicas, variao na incidncia de radiao solar, nveis de metano e dixido de carbono na atmosfera, alm dos fatores ainda desconhecidos ou de muita incerteza. Para os gelogos vivemos num perodo interglacial, a ltima glaciao terminou h 10000 anos, e caminhamos para uma nova em aproximadamente 23000 anos, por estarmos nessa fase interglacial as mudanas climticas ocorridas so bastante naturais. Da, a discusso entre gelogos e ambientalistas, pois aqueles no creem que a elevao da temperatura global seja advinda principalmente pelo aumento dos nveis de dixido de carbono na atmosfera, enquanto para estes o aumento da temperatura global advm da elevao dos nveis de dixido de carbono na atmosfera. Para a maioria dos gelogos, a emisso de dixido de carbono resultante das atividades antrpicas insignificante em relao s emisses de dixido de carbono realizadas sem atividade humana, como, por exemplo, na erupo vulcnica, isso considerando a perspectiva global e o tempo geolgico 86. Os gelogos tambm afirmam que, mesmo quando os combustveis fsseis forem totalmente consumidos, as causas de efeito estufa duraro no mximo um milnio, pois se
EEROLA, Toni Tapani. Mudanas climticas globais: passado, presente e futuro. Florianpolis, 2003. Disponvel em: http:<www.helsinki.fi/hum/ibero/xaman/articulos/2004_01/mudancas_climaticas_globais.pdf>. Acesso em: 12 out. 2008. p. 4-6. 86 MERRITS, D.; DE WET, A.; MENKING, K. Environmental geology: an Earth system science approach. New York: W.H. Freeman and Company, 1997. p. 452.
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trata de um fenmeno imperceptvel no tempo geolgico e, assim, logo vir outra glaciao restabelecendo-se a normalidade 87. Apesar do posicionamento dos gelogos, monitoramentos climticos apontam uma acelerada elevao das temperaturas mdias, em virtude de e proporcionalmente ao avano dos nveis de gases de efeitos estufa. No entanto, ainda existem incertezas cientficas quanto relao entre o aumento das temperaturas mdias e as alteraes nas precipitaes (figura 1), fato que na atualidade est causando vrias enchentes e colocando em risco pases que adotam hidreltricas em sua matriz energtica, como no caso brasileiro.

Figura 1 Comparao do aumento de temperatura mdia anual com a precipitao, entre os anos de 1901 e 1998, no Brasil 88.

Nota-se claramente uma subida das temperaturas mdias sem, no entanto, existir uma correlao com as alteraes de precipitao. Na realidade, o que hoje se pode afirmar que as variaes de precipitao so resultados da relao entre os oceanos e a atmosfera. No caso brasileiro, os fenmenos El Nio aquecimento do Oceano Pacfico Equatorial e La Nia resfriamento desse oceano so apontados como um dos principais fatores da mudana de volume de precipitao. Diante das incertezas cientficas ainda existentes em torno das causas e consequncias das alteraes climticas, os institutos de pesquisa nessa rea trabalham com
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SKINNER, B.J; PORTER, S.C. The dynamic Earth: an introduction to physical geology. 4th ed. New York: John Wiley & Sons, Inc., 2000. p. 112. 88 HULME, M.; SHEARD, N. Cenrios de alterao climtica para o Brasil. Norwich: Climatic Research Unit, 1999. p. 6.

modelos climticos globais 89, formulando hipteses de cenrios climticos, utilizando muitas variveis responsveis pelas modificaes climticas. Elabora-se desde o mais positivo cenrio at o mais negativo. Nesse contexto, o IPCC Intergovernamental Panel On Climate Chance publicou no ano de 2000 um complexo estudo sobre as mudanas climticas em vrias regies do nosso planeta, perfazendo desde 1870 at 2100. Nas projees elaboradas pelo IPCC, constatou-se que, no caso de baixas emisses de gases, poder haver um aumento de temperatura de 1C at 6C para o norte da Amrica do Sul, e de at 4C para o sul da Amrica do Sul, isso at 2080. Apesar das inmeras incertezas quanto s precipitaes nesse cenrio, o estudo demonstrou a possibilidade de no sul do continente latino-americano ocorrer aumento significativo da precipitao em virtude do aumento da temperatura nas camadas atmosfricas prximas superfcie, o que aceleraria o ciclo hidrolgico, pois haveria um aumento da evaporao martima e, consequentemente, alastrar-se-ia uma anomalia hidrolgica, podendo ocasionar desastres ambientais de propores inimaginveis. Como ocorrido no Estado de Santa Catarina, no ms de novembro de 2008, o aumento de precipitao pluviomtrica causou tempestades fortssimas, deixando uma marca de destruio e morte na regio. De fato existe um aumento das temperaturas mdias tanto visualizadas a partir de registros de temperatura quanto pelas suas consequncias, aumento dos nveis dos oceanos, modificaes na vegetao, diminuio das geleiras. E, apesar do posicionamento da maioria dos gelogos, o aumento da emisso de gases de efeito estufa apontado como um preponderante fator na subida das temperaturas. Existe de fato uma forte correlao entre nveis de dixido de carbono na atmosfera e o proporcional aquecimento do planeta.

Modelos climticos globais nada mais so do que longos programas de computador (cdigo computacional) onde se resolvem numericamente aproximaes das equaes matemticas que representam as Leis Fsicas (leis de conservao da quantidade de movimento, de massa, de energia, de gua na atmosfera e de sal no oceano, lei do gs ideal para a atmosfera). Estas Leis regem os movimentos na atmosfera e as correntes nos oceanos, a interao entre estes dois fludos e a interao da atmosfera com a vegetao. Os clculos so feitos dividindo-se a atmosfera e os oceanos em volumes elementares (discretizao), normalmente da ordem de algumas centenas de quilmetros na horizontal para a atmosfera e de 50 a 200 km para os oceanos e de centenas de metros a poucos quilmetros na vertical tanto no oceano como na atmosfera. Os clculos so feitos em intervalos finitos de tempo, normalmente de 30 minutos a 1 hora. Estes modelos possuem representaes fsicas de como a radiao visvel e infravermelha (trmica) interage com as molculas presentes na atmosfera (principalmente, N2, O2, O3, H2O, CO2, CH4, N2O, clorofluorcarbonos, CFC), com as nuvens (gotculas d'gua) e com os aerossis. Desta maneira, possvel simular o efeito de aumentar-se a concentrao de GEE. Estes clculos so realizados para simular o comportamento do sistema climtico por sculos, demandando supercomputadores de altssimo desempenho. Verses mais completas de modelos climticos apresentam representaes do ciclo de carbono, central questo do aquecimento global, na atmosfera, nos oceanos e no solo-vegetao. (NOBRE, Carlos A. Mudanas climticas globais: possveis impactos no ecossistema do Pas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 12, p. 240, set. 2001).

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No Brasil, aponta-se como o principal vilo nas emisses de dixido de carbono na atmosfera a m gesto das florestas. O desmatamento da floresta amaznica hoje responsvel por uma parte considervel do total de emisso de gases de efeito estufa. No entanto, todos os pases em desenvolvimento apresentam crescentes taxas de emisso de dixido de carbono, resultantes do aumento do uso de combustveis fsseis, da transferncia de indstrias com alto poder poluidor dos pases desenvolvidos para os em desenvolvimento, e pela prpria acelerao do crescimento econmico destes pases. Nesse contexto, aumentase a necessidade do uso das energias renovveis para estes pases, principalmente quando substituem o uso de combustveis fsseis tanto em relao ao uma melhor qualidade de vida da populao quanto aos compromissos internacionais assumidos.

4 CONSEQUNCIAS DAS MUDANAS CLIMTICAS Em outubro de 2006, um dos mais notveis economistas do governo britnico divulgou o relatrio Stern, apontando as possveis consequncias do aumento da temperatura global. Nele existe a descrio das alteraes que podero ser vivenciadas pelo aquecimento, desde 1C at 5C. Na otimista hiptese de elevao de 1C, na temperatura do planeta, ocorrer a diminuio das geleiras, colocando em risco o abastecimento de gua de cerca de 50 milhes de pessoas e, alm disso, 300 mil pessoas devero morrer por ano, em virtude da malria e da desnutrio. Para um aumento de 2C, acarretar a contaminao de 50 milhes de seres humanos com malria s no continente africano, haver uma diminuio de 5 a 10% na produo de cereais e aumento do nvel dos oceanos em cerca de sete metros. J para a circunstncia de uma elevao de 3C, cerca de um bilho de pessoas a mais falecero de desnutrio. A circunstncia mais chocante foi a apontada para o aumento de 5C na temperatura. Nessa hiptese acontecer o desaparecimento de grandes geleiras no Himalaia, mais que isso, aumento do nvel dos oceanos inundando cidades como Tquio, Londres e Nova York, por exemplo 90. As consequncias das mudanas climticas ocorreram em escala mundial. O Brasil apresenta-se como uma regio bem vulnervel, pois, alm de a economia nacional ser bastante dependente do setor agrcola, regies como o Nordeste e a Amaznia sero vtimas de
MARENGO, Jos Antnio. gua e mudanas climticas. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40142008000200006&script=sci_arttext&tlng=pt>. Acesso em: 11 nov. 2008.
90

catstrofes ambientais, visto a sensibilidade dos seus ecossistemas. No Nordeste, o aumento das secas seria o primeiro efeito, isso aponta que at 2050, continuando o aquecimento global no ritmo atual, metade das terras estar prejudicada para produo de alimentos, e mais que isso, 41 milhes de nordestinos convivero com problemas de abastecimento.

REGIME

INTERNACIONAL

DE

MUDANAS

CLIMTICAS

MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO Diante do carter global dos problemas climticos, aumentou-se a relao internacional para formular alternativas para diminuio de emisses de gases de efeito estufa, estabeleceu-se um complexo regime internacional relacionando economia e meio ambiente. EsSe regime composto principalmente pela conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, em 1992, e o Protocolo de Quioto, em 1997. A conferncia de Quioto, realizada de 1 a 12 de dezembro de 1997, foi marcada pela assinatura dos pases membros do Protocolo de Quioto, em que se estabeleceu metas de reduo de emisso de dixido de carbono. Por esse protocolo os pases do chamado Anexo I devero reduzir, entre 2008 e 2012, 5,2% das emisses mundiais de gases de efeito estufa. Esse grupo de pases formado pelos que mais emitem gases responsveis pelo aquecimento global, entre eles os Estados Unidos, os pases da Unio Europeia e o Japo. O Protocolo de Quioto estabeleceu trs mecanismos para atingir o objetivo de melhoria da situao climtica, primeiro a Joint Implementation, execuo conjunta (art. 6 do Protocolo); depois a Emissions Trading, ou comrcio de emisses (art. 17 do Protocolo); e por fim, a Clean Devolopment Mechanism, mecanismo de desenvolvimento limpo (art. 12 do Protocolo). Vale ressaltar que os pases em desenvolvimento apenas participaro do terceiro mecanismo, do sistema de MDL. O modelo de mecanismo de desenvolvimento limpo partiu de uma proposta do governo brasileiro, compondo-se de uma maneira de atingir o percentual de 5,2% de reduo das emisses de gases de dixido de carbono, por meio de sumidouros ambientais, transferindo recursos dos pases desenvolvidos (maiores poluidores) aos pases subdesenvolvidos. Clculos do Banco Mundial afirmaram que os custos de reduo da emisso de gases pelos pases do Anexo I seriam de U$ 180,00 dlares por tonelada de carbono para os Estados Unidos, U$ 270,00 para os pases da Unio Europeia e U$ 580,00 para o Japo. Apesar das dificuldades encontradas para implementao do mecanismo de desenvolvimento limpo, o

Banco Mundial j organizou um fundo privado, Carbon Prototype Fund, para concretizar projetos de MDL, e, alm disso, o mecanismo de desenvolvimento limpo j considerado o melhor mecanismo de flexibilizao proposto em Quioto. O Brasil encontra-se atualmente numa posio muito favorvel em relao ao MDL, pois possui um vasto territrio tropical e semitropical, havendo uma grande capacidade de em pouco tempo aumentar os sumidouros de CO2, e, alm disso, com a reduo do desmatamento, o Pas diminuir consideravelmente suas taxas de emisso de gases de efeito estufa. Mais que isso, o uso de energias renovveis colocam o Pas numa posio privilegiada, visto que possui um potencial de destaque para utilizao de energia elica, solar, hidreltricas e, principalmente, dos biocombustveis, os quais tm a capacidade de substituir combustveis fsseis nos motores de combusto interna.

6 ENERGIAS RENOVVEIS Diante desse cenrio de mudanas climticas e de promoo dos mecanismos de desenvolvimento limpo, vive-se uma corrida em busca da substituio dos combustveis fsseis pelas energias renovveis. No Brasil, cerca de 70% de toda energia consumida advm de fontes renovveis, porm o setor de transporte corresponde a algo em torno de 42% das emisses de gases de efeito estufa. A opo de transporte rodovirio feita pelo Brasil foi decisiva para composio desse nmero. Diante disso, recentemente o CONAMA, por meio da resoluo de nmero 403/2008, estabeleceu limites de emisso de poluentes por veculos com motores a diesel. A matriz energtica renovvel brasileira poder desenvolver-se por trs fontes, a solar, a elica, e a biomassa. Com o advento do Estado regulatrio e a abertura do setor eltrico iniciativa privada, a Eletrobrs assumiu um importante papel incentivador na produo de energia por meio de fontes alternativas. Assim, desenvolveu-se o setor de energia elica no Pas, destacando-se o Estado do Cear e o Paran, com o Projeto Palmas. A utilizao de energia solar, apesar de ainda pouco explorada no Brasil, possui timas perspectivas de crescimento. A regio Nordeste destaca-se pelo nvel de insolao e pela necessidade de energias alternativas, visto que a regio dispe de pouco potencial hdrico. O Weizmann Institute of Science, instituto israelense, juntamente com o Centro de Pesquisas de Energia Eltrica esto desenvolvendo um projeto de energia hlico-trmica, baseada no enriquecimento energtico do gs natural, mediante a utilizao da energia solar, fato que possibilitar uma menor queima de gs para produo de mais energia.

No entanto, o grande desafio a diminuio da emisso de gases de efeito estufa pelo sistema de transporte nacional. No ano de 2002, o setor de transporte mundial foi responsvel pelo consumo de 57% do petrleo produzido, seguido da indstria, que consumiu 20%. Mais que isso, as tendncias apontadas de que, no setor de transporte, o uso de derivados de petrleo se concentre ainda mais 91. Nesse aspecto, os biocombustveis passaram a assumir um papel fundamental para concretizao das diminuies de CO2 pelo setor de transporte. Assim, a Lei n 11.097/2005 em seu art. 4, acrescentando os incisos XXIV e XXV ao art. 6, da Lei n 9.478, definiu o biocombustvel como o [] combustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna ou, conforme regulamento, para outro tipo de gerao de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustveis de origem fssil, e biodiesel como o [] biocombustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, conforme regulamento, para gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustveis de origem fssil. Alm dessas definies, a Lei dos biocombustveis introduziu o inciso XI ao art. 1, da Lei do petrleo, estabelecendo como objetivo poltica nacional de aproveitamento racional das fontes de energia [] incrementar, em bases econmicas, sociais e ambientais, a participao dos biocombustveis na matriz energtica nacional. Dessa maneira, o Pas avanou consideravelmente nos propsitos estabelecidos pela Conveno das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas. Vale ressaltar que a Lei dos biocombustveis alterou tambm a Lei n 10.636, que dispe sobre a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool etlico combustvel. A partir da os recursos advindos da CIDE, administrados pelo Ministrio do Meio Ambiente, so utilizados para o fomento da produo de biocombustveis. Apesar das crticas produo dos biocombustveis, principalmente a de que esses seriam um fator do aumento do preo global dos alimentos, abalou a euforia dos que usam cereais, como milho e soja, para produo de biocombustveis. No caso brasileiro, utiliza-se basicamente a cana-de-acar para o etanol e oleaginosas para o biodiesel. Hoje, diante da utilizao dos motores flexveis, o etanol passou a corresponder por cerca de 40% do combustvel dos veculos leves. E pela Lei dos biocombustveis, o biodiesel estar presente em 2% no diesel nacional at 2008, e at 2013 subir para 5%.

91

MORAES, Natlia Gonalves de. Avaliao das tendncias da demanda de energia no setor de transporte no Brasil. 2005. Tese (Doutorado). Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2005. p. 9-10.

7 PRINCPIO DA PRECAUO O conceito atual de qualidade de vida deve expressar um conjunto de princpios de direitos humanos fundamentais, como o princpio da dignidade da pessoa humana, entre cujos corolrios, apesar da dificuldade conceitual, esto o direito sade, segurana e os direitos transindividuais, como o direito ao meio ambiente sadio. Tais direitos para sua efetivao necessitam da interveno do Estado para promover polticas sociais e econmicas. No caso do direito sade, a ingerncia destina-se promoo, proteo e recuperao da sade, preocupando-se com a preveno de doenas, mediante reduo dos riscos, consoante estipulado na Constituio Federal nos arts. 196, 198, inciso II, diante do carter de relevncia pblica conforme determinado pelo texto constitucional no caput do art. 197. A atitude intervencionista do Estado primordial na tutela do direito ao meio ambiente equilibrado, pois, medida que as leis naturais do fenmeno econmico vo se enfraquecendo ante as distores do individualismo exacerbado, aumenta a necessidade de um Estado ativo na ordem econmica e social. Esse o perfil do Estado estabelecido na Carta Magna promulgada em 1988, chamada de Constituio dirigente, por elaborar um plano global normativo a ser realizado pelo Estado e pela sociedade. Com isso, estipulou-se, em seu art. 170, a formao de uma nova ordem econmica, respeitando o individualismo da livre iniciativa balizado pelos princpios da dignidade da pessoa humana, da defesa do meio ambiente. A legislao ptria no fazia meno expressa ao princpio da precauo antes da Lei 11.105, de 2005, que regulamentou os incisos II, IV e V do 1 da Constituio Federal. Antes o Brasil, ao aderir, ratificar e promulgar a Conveno das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas e a Conveno da Diversidade Biolgica, acabou por incluir esse princpio na legislao nacional, alm do art. 225, 1, IV da Constituio Federal de 1988 e do art. 54, 3, da Lei 9.605, de 1998, que j faziam menes implcitas ao princpio da precauo. O princpio da precauo vorsorgeprinzip foi proposto, inicialmente, pelo direito alemo, na dcada de 1970. No intuito de que a sociedade por meio de planejamento impedisse o desenvolvimento de atividades potencialmente causadoras de danos, assim prevenindo possvel agresso ambiental. Edis Milar define precauo como o [] substantivo do verbo precaver-se (do Latim prae = antes e cavere = tomar cuidado), e sugere

cuidados antecipados, cautela para que uma atitude ou ao no venha a resultar em efeitos indesejveis 92. Destarte, o princpio da precauo deve ser utilizado como norte para o estabelecimento de polticas pblicas, no sentido de garantir a segurana ambiental, ou mesmo a diminuio dos riscos ambientais gerados pelas atividades antropognicas. Pois, segundo Cristiane Derani:
O princpio da precauo est ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurana das geraes futuras, como tambm de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. Este princpio a traduo da busca da proteo da existncia humana, seja pela proteo de seu ambiente como pelo asseguramento da integridade da vida humana. A partir desta premissa, deve-se tambm considerar no s o risco iminente de uma determinada atividade como tambm os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa compreenso e o atual estgio de desenvolvimento da cincia jamais conseguem captar em toda densidade 93 []

Da consiste a essncia do princpio da precauo, o qual deve ser aplicado como parmetro das polticas pblicas de reduo de nveis de gases de efeito estufa, pois pretende dar maior segurana ao ser humano, efetivando os direitos fundamentais do homem. O princpio da precauo significa a recusa da orientao poltica e da viso empresarial, adotada antes do Estado social, pela qual a atividade empresarial apenas deveria sofrer regulao quando existisse prova tcnica e cientfica absoluta da nocividade para o meio ambiente e, consequentemente, para o homem. Assim, o princpio da precauo cogita a possibilidade da ocorrncia de um dano, ou seja, mesmo que o estgio tecnolgico atual no diagnostique nenhuma nocividade, poder-se, no entanto, que o desenvolvimento da cincia em alguns anos passe a constatar a ocorrncia de nocividade e insegurana oferecidas pelas atividades humanas. Por isso, o CONAMA, por meio da resoluo 403/2008, estabeleceu limites emisso de CO2 pelos transportes de carga, apesar das inmeras dvidas cientficas existentes pela correlao entre nveis de gases de efeito estufa e as mudanas climticas atuais, principalmente sobre a influncia sobre as precipitaes. O fato que diminuir a emisso desses gases na atmosfera trar um menor risco ambiental populao, no apenas a uma determinada regio mas a todo o planeta. Isso porque o direito no se pode esgotar nos diplomas legais e preceitos mutveis, no sendo um mero somatrio de regras, porm um ordenamento, um conjunto significativo que necessita de coerncia e consistncia, projetando um sistema, traduzindo em princpios
MILAR, dis. Princpios fundamentais do direito do ambiente. Revista dos Tribunais, v. 756, p. 60-62, out. 1998. 93 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. So Paulo: Max Limonad, 1997, p. 167.
92

anteriores aos preceitos. Deve-se avanar aos valores fundamentais mais profundos, at os princpios gerais de uma ordem jurdica, para que os valores singulares se aproximem, definindo a ordem axiolgica e teleolgica do sistema 94. O direito constitui-se como um sistema aberto de normas e princpios, trata-se de um direito vivo, um direito de ao, visualizado mediante processos judiciais, procedimentos legislativos e administrativos, propostos pelos cidados. Assim, passa-se de uma law in the book para uma law in action e para uma living constituion 95. Os princpios jurdicos significam as normas elementares, ou seja, o embasamento para formulao, interpretao e aplicao legal, apresentando, assim, carter multifuncional. Nesse sentido, entende-se que os princpios exprimem sentido mais relevante que o da prpria norma ou regra jurdica. Mostra-se a prpria razo fundamental de ser das coisas jurdicas, convertendo-se em perfeitos axiomas. Exige os princpios a efetividade de algo, da melhor maneira possvel, de acordo com as possibilidades fticas e jurdicas, impondo a otimizao de um bem jurdico, tendo em conta a reserva do possvel, ftica ou jurdica 96. Nesse sentido, muito bem definiu Celso Antnio Bandeira de Mello, para o qual princpio :
[] mandamento nuclear de um sistema verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhe o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e 97 lhe d sentido harmnico .

Da a relevncia dos princpios no ordenamento jurdico, seu elevado grau de abstrao torna fundamental para abranger um alto nmero de situaes, fato esse que oferece ao intrprete um norte, um caminho para se chegar aos fundamentos da ordem jurdica estabelecida. Nessa linha de pensamento, Luis Roberto Barroso afirma que o ponto de partida do intrprete tem de ser sempre os princpios constitucionais, pois esses so as normas que refletem a ideologia da Constituio, seus postulados e seus fins 98. Da mesma forma, os direitos fundamentais tm como principal caracterstica a [] noo de fundamentalidade, ou seja, de dispositivo essencial do ordenamento jurdico, podendo esta ser enfocada sob o prisma material ou formal 99. Desse modo, os direitos
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 4. ed. Coimbra: Coimbra, 2000. p. 225-226. Tomo II. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999. p. 1139. 96 CANOTILHO, op. cit., p. 1177. 97 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. So Paulo: RT, 1980. p. 230. 98 BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 141. 99 AGRA, Walber de Moura. Manual de direito constitucional. So Paulo: RT, 2002. p. 136.
95 94

fundamentais so posies jurdicas do direito constitucional positivo, que, devido a sua relevncia material, foram incorporadas ao texto legal, retirando do campo de disponibilidade dos poderes constitudos. Diante da fundamentalidade material, segundo Ingo Wolfgang Sarlet, pode-se caracterizar um direito fundamental a partir [] da circunstncia de terem, ou no, decises fundamentais sobre a estrutura do Estado e da sociedade, de modo especial, porm no que diz com a posio nesses ocupada pela pessoa humana 100. Desse modo, pode-se evidenciar a fundamentalidade do direito ao meio ambiente equilibrado e da necessidade de efetivao desse pela utilizao do princpio da precauo, visto que se trata do asseguramento da segurana por meio da preveno de possvel risco de dano a esse direito, dadas as incertezas cientficas atuais quanto ao real risco ambiental, mas que existem srios indcios desses riscos.

8 CONCLUSO Apesar das querelas entre gelogos e ambientalistas sobre as causas e consequncias das mudanas climticas, inevitvel a afirmao de que existe um consumo crescente e feroz de combustveis fsseis e que esses combustveis emitem CO2. Alm disso, existem fortes indcios entre os nveis de gases de efeito estufa e o aquecimento global, influenciando os nveis dos oceanos, a vegetao e o ciclo hidrolgico. A confirmao desses indcios coloca em xeque a efetivao do direito ao meio ambiente equilibrado e a segurana ambiental. medida que se aumenta o uso dos combustveis fsseis e se eleva a quantidade de CO2 na atmosfera, mais se agravam os riscos das consequncias advindas do aumento da temperatura terrestre. Diante desse cenrio de incertezas cientficas, mister a verificao do princpio da precauo como forma de diminuir os ricos ambientais e, assim, promover a concretizao do direito ao meio ambiente equilibrado, fomentando-se as polticas de incentivo substituio dos combustveis fsseis pelos biocombustveis, como o fez a Lei dos biocombustveis, e principalmente o controle estatal sobre o setor de transporte, pela recente resoluo 403/2008 do CONAMA. Dessa maneira, o princpio da precauo apesar de nem citado por alguns autores do direito ambiental, ou por outros confundido com o princpio da preveno, assume um papel de destaque, pois o princpio ambiental que mais se adapta s questes de mudanas
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 81.
100

climticas e, alm disso, da prpria necessidade de utilizao das energias renovveis, em destaque os biocombustveis.

9 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico: do direito nacional ao direito supranacional. So Paulo: Atlas, 2006. AGRA, Walber de Moura. Manual de direito constitucional. So Paulo: RT, 2002. BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1998. BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 2004. BUARQUE, Cristvam. Qualidade de vida: a modernizao da utopia. Revista Lua Nova, So Paulo: CEDEC, n. 31, 1993. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999. ______; LEITE, Jos Rubens Morata. Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. So Paulo: Max Limonad, 1997. EEROLA, Toni Tapani. Mudanas climticas globais: passado, presente e futuro. Florianpolis, f>. Acesso em: 12 out. 2008. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio Federal de 1988. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. HULME, M.; SHEARD, N. Cenrios de alterao climtica para o Brasil. Norwich: Climatic Research Unit, 1999. MARTINS, Ana Gouveia de Freitas. O princpio da precauo no direito do ambiente. Lisboa: Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2002. MARENGO, Jos Antnio. gua e mudanas climticas. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010340142008000200006&script=sci_arttext&tlng=pt>. Acesso em: 11 nov. 2008. MERRITS, D.; DE WET, A.; MENKING, K. Environmental geology: an Earth system science approach. New York: W.H. Freeman and Company, 1997. 2003. Disponvel em: <http://www.helsinki.fi/hum/ibero/xaman/articulos/2004_01/mudancas_climaticas_globais.pd

MILLAR, dis. Direito ambiental. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. ______. Princpios fundamentais do direito do ambiente. Revista dos Tribunais, n. 756, out. 1998, p. 53-68. ______; SETZER, Joana. Aplicao do princpio da precauo em reas de incerteza cientfica: exposio a campos eletromagnticos gerados por estao de radiobase. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n. 41, p. 07-25, jan./mar. 2006. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Direito Ambiental: o princpio da precauo e sua aplicao judicial. Revista de Direito Ambiental, n. 21, jan./mar. 2001. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 4. ed. Coimbra: Coimbra, 2000. Tomo II. MORAES, Natlia Gonalves de. Avaliao das tendncias da demanda de energia no setor de transporte no Brasil. 2005. Tese (Doutorado). Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2005. MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Do direito social aos interesses transindividuais: o estado e o direito na ordem contempornea. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996. NOBRE, Carlos A. Mudanas climticas globais: possveis impactos no ecossistema do Pas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 12. p. 239-258, set. 2001. SARLET. Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. SKINNER, B.J; PORTER, S.C. The dynamic Earth: an introduction to physical geology. 4th ed. New York: John Wiley & Sons Inc., 2000. p. 112. TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2006. VARELLA, Marcelo Dias; PLATIAU, Ana Flvia Barros (Org.). Princpio da precauo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. (Coleo Direito Ambiental em Debate).

O ACESSO UNIVERSAL ENERGIA ELTRICA E A SUA SUSTENTABILIDADE: O PAPEL DAS ENERGIAS RENOVVEIS Mariana de Siqueira Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares 1 INTRODUO O presente trabalho analisa a temtica do acesso universal e sustentvel energia eltrica, atentando para o papel das energias renovveis em sua concretizao. A anlise aqui feita ressalta a necessidade de o ente estatal agir de modo no apenas a promover o acesso universal energia mas tambm de buscar faz-lo de forma sustentvel. preciso atender s demandas atuais, sem prejuzo dos interesses das geraes futuras. O desenvolvimento sustentvel, elemento jurdico amparado pela Constituio Federal de 1988, hoje reconhecido como meta a ser buscada no exerccio das mais variadas atividades econmicas 101. A m distribuio do acesso energia eltrica, a importncia social e econmica deste acesso e a busca pelo desenvolvimento sustentvel foram os principais elementos norteadores do estudo desenvolvido. A metodologia utilizada para o desenvolvimento deste trabalho foi do tipo terico-descritiva, com anlise bibliogrfica e normativa. Desde a inveno da lmpada de filamento por Thomas Edison, a temtica da eletricidade vem ganhando espao nas discusses de carter poltico e econmico 102. Com as crises do petrleo nos anos 1970, as discusses em torno da energia acirraram-se 103. Hoje, reconhecidos os relevantes aspectos econmicos, sociais e polticos da energia, notrio o

A expresso atividades econmicas deve ser aqui entendida em sua ampla acepo, de modo a englobar tanto os servios pblicos como as atividades econmicas em sentido estrito. 102 A inveno da lmpada incandescente de filamento do tipo desenvolvido por Thomas Edison em 1878 fez, na verdade, a eletricidade passar do estgio de curiosidade de laboratrio ao de uma forma de energia economicamente utilizvel. (DEBEIR, Jean-Claude; DELAGE, Jean-Paul; HMERY, Daniel. Uma histria da energia. Braslia: Universidade de Braslia, 1993. p. 180). 103 Trazida para o primeiro plano das preocupaes mundiais a partir da elevao do preo internacional do petrleo ocorrida em fins de 73, a questo energtica revelou possuir uma caracterstica de feixe onde se cruzam e condensam as principais questes econmicas, sociais e polticas da atualidade. (CALABI, Andra Sandro et al. A energia e a economia brasileira: interaes econmicas e institucionais no desenvolvimento do setor energtico no Brasil. So Paulo: Livraria Pioneira, 1983. p. 01).

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espao a ela dedicado nas discusses acadmicas, especialmente no que diz respeito universalizao de seu acesso e necessidade de diversificao de sua matriz 104. Dados referentes dcada de 1970 apontaram cerca de 40 milhes de brasileiros excludos do acesso energia eltrica, com destaque para os habitantes das periferias, pequenas cidades e reas rurais 105. Hoje, quantitativamente menor, a situao de excluso se mantm 106. Muito ainda h de ser feito para a concretizao plena do acesso universal e sustentvel energia eltrica no Pas, cabendo ao ente estatal atuao intensa em busca da concretizao deste objetivo. Ao Estado caber agir de modo a promover a universalizao sustentvel do acesso energia eltrica no mbito nacional, destacando-se, neste contexto, a elaborao de polticas pblicas energticas e o fomento s fontes alternativas e renovveis de energia. A Constituio Federal de 1988 expe ser fundamento da Repblica Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana. Expe, ainda, ser dever do Estado agir de modo a concretizar os objetivos fundamentais de garantia do desenvolvimento nacional, de reduo das desigualdades sociais e de promoo do bem de todos. Com a universalizao do acesso energia eltrica, a concretizao destes objetivos se revela possvel 107. Por meio do acesso energia eltrica se permite aos cidados a obteno de uma maior qualidade de vida. As possibilidades que surgem mediante o acesso energia e a liberdade de escolher o modo de uso da energia disponibilizada se ligam s ideias de
Energia, a princpio tema da filosofia e, posteriormente, da fsica, hoje presena privilegiada do discurso poltico, dos meios de comunicao de massa, dos centros de pesquisa tecnolgica, econmica e social. (CALABI et al., loc. cit.). 105 Em relao energia sob a forma eltrica, destinada em aproximadamente 32% para o consumo domstico e comercial urbanos, pode-se igualmente afirmar que a sua apropriao enquanto bem de consumo ainda bastante concentrada. Dados do PNAD 1977 indicam que por volta de 40 milhes de habitantes, ou seja, quase metade da populao naquela poca, no possuam sequer servios de energia eltrica em suas moradias, o que por si s suficiente para caracterizar a desigualdade na absoro de eletricidade enquanto bem de consumo pelos segmentos da pirmide social brasileira. Segundo o Modelo Energtico Brasileiro, 48% dos domiclios do Brasil, aproximadamente 50 milhes de pessoas, no possuem servio de energia eltrica, sendo que a populao carente desse tipo de servio situa-se principalmente em pequenas cidades, na periferia das grandes cidades e na rea rural. (Ibid., p. 89 a 93). 106 No Brasil, cerca de 25 milhes de pessoas, ou seja, aproximadamente 15% da populao, vivem sem acesso energia eltrica. Essa populao vive majoritariamente no meio rural e em reas remotas do Pas. (WALTER Arnaldo. Fomento gerao eltrica com fontes renovveis de energia no meio rural brasileiro: barreiras, aes e perspectivas. Disponvel em: <http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?pid=MSC0000000022000000100028&script=sci_arttext>. Acesso em: 28 set. 2008). Segundo estimativas oficiais, o Nordeste do Brasil abriga seis milhes de pessoas residentes em domiclios sem energia (equivalentes metade dos existentes no Pas). (ARY, Jos Carlos Aziz. Energia e pobreza em comunidades isoladas do Nordeste. In: BIRGES. Cesar; CORTEZ. Ftima; PONTES, Raquel. (Org.). Desenvolvimento: formas e processos. Fortaleza: Konrad Adenauer Tiftung, 2006. p. 74). 107 Constituio Federal de 1988, art. 1, inciso III; art. 2, incisos II, III e IV.
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dignidade e de desenvolvimento. Sendo o acesso energia eltrica elemento apto a conferir liberdade, dignidade e desenvolvimento, nada mais razovel que a realizao de aes estatais em prol de sua concretizao. Diante da relevncia da temtica do desenvolvimento sustentvel, a universalizao do acesso energia eltrica nela se insere. Ao Estado no suficiente apenas atentar para a promoo do acesso universal energia eltrica mas tambm atentar para a sustentabilidade do acesso universal a ser promovido. Desde a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente ocorrida em 1992 na cidade do Rio de Janeiro, a ideia de desenvolvimento sustentvel ocupa posio de destaque nos mais variados debates travados entre os Estados e no interior de cada um deles. Atender s presentes demandas sem prejuzo das geraes futuras objetivo a ser buscado no cotidiano das mais variadas atividades, inclusive no mbito da gerao e do fornecimento de energia eltrica. As fontes renovveis de energia, por sua renovabilidade e reduzida emisso de poluentes, se apresentam como alternativa vivel na promoo sustentvel de energia 108. Pela possibilidade de proverem energia s localidades mais remotas, as fontes renovveis tambm se revelam viveis na universalizao do acesso energia eltrica. Pela dupla relevncia das fontes renovveis de energia, tanto no que diz respeito universalizao como no que tange sustentabilidade do acesso energia eltrica, cabe ao ente estatal agir de modo a foment-las. Ressalte-se, por fim, no ser o acesso universal e sustentvel energia, por si s, elemento apto a melhorar a vida da populao, preciso sua conexo com outras aes estatais, como a implementao de saneamento, de servios de sade de qualidade, educao etc. A concretizao do desenvolvimento em sua mais ampla feio, de um desenvolvimento no apenas econmico, mas tambm social e ambiental, demanda polticas amplas e conjuntas.

2 A ENERGIA ELTRICA E A FUNDAMENTALIDADE DE SEU ACESSO

108

De incio se faz relevante aqui expor os conceitos de fontes alternativas e de fontes renovveis de energia. As fontes alternativas de energia so aquelas que fogem regra convencional de uso, seja pela recente tecnologia ou pelo pouco interesse econmico. As fontes renovveis so as que possuem o poder de renovao. possvel uma fonte de energia se caracterizar como renovvel e no alternativa, o caso da energia hidroeltrica produzida no Pas. Forma de energia convencional, a hidroeletricidade caracterizada como renovvel. Nesse mesmo sentido vide. (HADDAD, Jamil; MASSELI, Sandro; SANTOS, Afonso Henrique Moreira. As fontes alternativas renovveis de energia e a sociedade: uma anlise institucional. Revista de Direito da Energia. n. 1, abr. 2004).

Inmeras foram as definies apresentadas ao longo da histria em torno do termo energia. Hoje, de modo bastante comum, o termo energia entendido como a capacidade de efetuar trabalho 109. Em se tratando da energia eltrica,
[] normalmente associada circulao de cargas eltricas atravs de um campo de potencial eltrico, apesar de ser correto considerar-se tambm a presena dela em cargas estacionrias, como nos capacitores eltricos ou em nuvens eletricamente carregadas
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Na atualidade, inmeras so as destinaes dadas energia eltrica, a comear pela iluminao residencial e pblica, at se chegar ao seu uso industrial. Pensar o cotidiano atual sem o acesso energia no tarefa das mais fceis 111. A fundamentalidade do acesso energia eltrica aponta a partir da ligao estabelecida entre esse acesso e alguns elementos como, por exemplo, a dignidade humana, o desenvolvimento social, a liberdade e a concretizao de direitos fundamentais variados. As possibilidades que se abrem a partir do acesso energia eltrica permitem aos indivduos o exerccio de uma vida mais digna. O direito vida digna se liga, portanto, a este acesso. A liberdade de escolha que deriva do acesso amplo energia caminho para o alcance da dignidade e do desenvolvimento 112. O acesso energia meio para a consecuo de fins variados 113. Garantir o acesso universal dos indivduos energia forma de lhes garantir a satisfao de necessidades bsicas 114.
BURANI, Geraldo Francisco et al. Energia. In: GALVO, Luiz Cludio Ribeiro; GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso; UDAETA, Miguel Edgar Morales (Org.). Iniciao a conceitos de sistemas energticos para o desenvolvimento limpo. So Paulo: USP, 2004b. p. 68. 110 Ibid., p. 72. 111 A energia eltrica utilizada para os mais variados fins e, pode-se dizer que, hoje em dia, ela um dos pilares mais importantes da sociedade. Iluminao, uso de eletrodomsticos, ar condicionado, acionamento industrial e muitos outros dependem hoje da energia eltrica. (Ibid., p. 72). A energia est presente, de forma essencial, em nossas vidas. Em qualquer atividade ela est envolvida. assim quando usamos motores, foges, chuveiros, lmpadas e todo tipo de equipamento ou, de maneira mais fundamental, nos nossos movimentos corporais, no metabolismo, nas cadeias alimentares, na criao e manuteno de todo tipo de vida. (Ibid., p. 67). 112 A ligao entre a liberdade individual e o desenvolvimento social vai muito alm da relao constitutiva por mais que ela seja. O que as pessoas conseguem positivamente realizar influenciado por oportunidades econmicas, liberdades polticas, poderes sociais e por condies habilitadoras como boa sade, educao bsica e incentivo e aperfeioamento de iniciativas. As disposies institucionais que proporcionam essas oportunidades so ainda influenciadas pelo exerccio das liberdades das pessoas, mediante a liberdade para participar da escolha social e da tomada de decises pblicas que impelem o progresso dessas oportunidades. (SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 19). 113 [] a satisfao das necessidades sociais por energia mais bem obtida quando no tratam do suprimento e uso da energia como um fim. O que os seres humanos querem no o leo, o carvo, a gasolina ou a eletricidade em si, mas os servios que essas fontes de energia oferecem. Portanto, importante enfocar o lado da demanda do sistema de energia, seus usos finais e os servios que a energia proporciona. Os usurios finais importam-se
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O acesso energia eltrica se liga diretamente, assim, s ideias de dignidade humana e de desenvolvimento social 115. A concretizao plena de determinados direitos fundamentais depende, dentre outros elementos, do acesso energia eltrica. o caso, por exemplo, do direito fundamental educao e do direito fundamental sade. Escolas demandam energia para funcionar em horrios noturnos e para utilizao de recursos tecnolgicos educacionais (vdeos, computadores etc.), hospitais demandam energia para funcionar em perfeio 116. justamente dentro desse contexto de relevncia e consequente fundamentalidade do acesso energia eltrica que se revelam indispensveis atuaes intensas do ente estatal em prol de sua universalizao. Diante da existncia de sujeitos margem de tal acesso, dever do Estado agir em busca da modificao dessa realidade. Se o acesso energia se liga liberdade, ao desenvolvimento, dignidade e concretizao de direitos fundamentais variados, se dever do ente estatal nacional promover o bem de todos, nada se faz mais razovel e urgente que a promoo eficaz pelo Estado do acesso universal energia eltrica no Pas 117. importante que se diga que tambm dever constitucional do Estado agir de modo a preservar o meio ambiente para as futuras e presentes geraes 118. Sendo assim, no apenas caber ao ente estatal fomentar o acesso universal energia eltrica mas tambm promover
menos com a fonte de origem do recurso energtico que proporciona o servio do que com atributos cruciais do seu uso final do ponto de vista social. (GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso et al. Aspectos relevantes acerca do desenvolvimento. In: GALVO, Luiz Cludio Ribeiro; GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso; UDAETA, Miguel Edgar Morales (Org.). Iniciao a conceitos de sistemas energticos para o desenvolvimento limpo. So Paulo: USP, 2004. p. 32). 114 [] a mercadoria energtica tambm pode ser identificada como um elemento para assegurar um determinado padro de qualidade de vida. Na ausncia de um contexto social determinado pelos princpios de equidade, explicitado por uma notvel desigualdade na distribuio de renda, os mecanismos de regulao devem identificar nveis mnimos de satisfao das necessidades bsicas, assegurando dessa forma o acesso aos servios energticos. Neste caso, a mercadoria energtica esta submetida ao mesmo conflito existente com respeito s questes como habitao, educao, sade, saneamento bsico, segundo o qual o quadro de desigualdade de renda implica num vigoroso processo de excluso. justamente esta duplicidade que confere uma maior complexidade ao debate energtico. (BERMANN, Clio. Energia no Brasil: para qu? para quem? crises e alternativas para um Pas sustentvel. So Paulo: Livraria da Fsica. 2003. p. 18). 115 as dimenses humanas da energia so: a social: em termos de necessidades bsicas, do consumo da energia, da qualidade e quantidade de energia usada, do grau de acessibilidade fonte energtica e da gerao de emprego e P&D [] (GRIMONI et al. op. cit., p. 30). 116 [] o acesso energia influencia fortemente a renda da sociedade, os nveis de educao e a expectativa de vida (BURANI et al., op. cit., p. 91). 117 A energia no um bem em si. Ela um meio para proporcionar bem-estar e conforto vida na Terra. Vista deste prisma, h muitos paradigmas a serem quebrados para que a real finalidade da energia seja exercida de fato. Um dos grandes desafios fazer com que o acesso energia seja universal, assegurar que seja um fator essencial para quebrar o ciclo vicioso da pobreza. (BURANI, Geraldo Francisco et al. Aspectos relevantes dos sistemas energticos. In: GALVO, Luiz Cludio Ribeiro; GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso; UDAETA, Miguel Edgar Morales (Org.). Iniciao a conceitos de sistemas energticos para o desenvolvimento limpo. So Paulo: USP, 2004a. p. 269). 118 Art. 225, caput, Constituio Federal de 1988.

um fomento que se revele ambientalmente sustentvel. Destacam-se, a, as energias renovveis.

3 A POLTICA ENERGTICA NACIONAL E O ACESSO UNIVERSAL E SUSTENTVEL ENERGIA A Poltica Energtica Nacional PEN, instituda por meio da Lei Federal n 9.478, de 1997, mais conhecida como Lei do Petrleo, tem os seus objetivos elencados neste ato normativo, de modo a consubstanciar a sua essncia e estruturao 119. Tais elementos, explicitamente apresentados em onze incisos, consubstanciam as opes axiolgicas, polticas e ideolgicas do legislador infraconstitucional em termos de energia, no apenas no que diz respeito ao petrleo mas tambm no que concerne s demais fontes energticas 120. Alguns dos objetivos direcionados s polticas energticas nacionais pela Lei do Petrleo reforam o dever de promoo, pelo Estado, do acesso universal e sustentvel energia, especialmente por meio do fomento s fontes renovveis, so eles: a promoo do desenvolvimento, a ampliao do mercado de trabalho e valorizao dos recursos energticos; a proteo ao meio ambiente e conservao da energia; a identificao das solues mais adequadas para o suprimento de energia eltrica nas mais variadas regies nacionais; a utilizao de fontes alternativas de energia, por meio do aproveitamento dos insumos disponveis e tecnologias e o incremento aos biocombustveis na matriz energtica nacional 121. Os objetivos mencionados, fins a serem buscados pelas polticas de energia do Pas, configuram-se como deveres do Estado. Ao Estado caber agir intencionando concretizar tais elementos. Se o acesso universal e sustentvel energia eltrica possibilita a concretizao direta dos elementos aqui expostos, indispensvel se revelam atuaes estatais objetivando a sua ampla concretizao. Ao Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE, ente vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro das Minas e Energia, caber propor polticas e medidas especficas ao Presidente da Repblica em tal sentido 122.
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Captulo I, Dos Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional, art. 1, incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, Lei Federal n 9.478, de 1997. 120 MENEZELLO, Maria DAssuno Costa. Comentrios Lei do Petrleo. So Paulo: Atlas, 2000. p. 60. 121 Art. 1, incisos II, IV, VII, VIII, XII, Lei Federal n 9.478, de 1997. 122 Art. 2, caput, Lei Federal n 9.478, de 1997.

4 O ATUAL CONSUMO CONCENTRADO E A NECESSIDADE DE UNIVERSALIZAO DO ACESSO ENERGIA A ligao existente entre o acesso energia eltrica e o desenvolvimento econmico e social notria. No so raros os estudos revelando os altos ndices de consumo per capita de energia nos pases considerados ricos 123. Apesar do reconhecimento da relevncia da energia para a dignidade dos indivduos, muito ainda h de ser feito em prol da universalizao de seu acesso, especialmente em se tratando das reas rurais mais afastadas 124. As diferenas existentes entre pases pobres e ricos no consumo de energia no so apenas quantitativas mas tambm qualitativas. Pases mais ricos consomem mais energia, no apenas para atender s necessidades bsicas de seus habitantes mas tambm para fins suprfluos. Pases pobres, dentro de seus baixos ndices de acesso energia, buscam atender s necessidades bsicas da populao local 125. O ideal no que os pases mais pobres busquem atingir os mesmos ndices de consumo de energia eltrica dos pases mais ricos, fato esse que provavelmente se revelaria insustentvel, mas que busquem, diante de suas realidades, aperfeioar o acesso energia internamente, por meio de polticas pblicas em tal sentido e da diversificao de suas matrizes energticas 126. O consumo de energia no padece do mal da m distribuio apenas entre pases pobres e ricos mas tambm no interior de cada Pas. No Brasil, por exemplo, o consumo interno de energia no igualitrio; no grupo dos grandes consumidores, destacam-se as
A energia est diretamente ligada ao desenvolvimento econmico, influindo, portanto, na poltica e na sociedade. Assim, pode se dizer que as dimenses humanas da energia so: a social: em termos de necessidades bsicas, do consumo da energia, da qualidade e quantidade de energia usada, do grau de acessibilidade fonte energtica e da gerao de emprego e P&D [] (GRIMONI et al., op. cit., p. 30). 124 Estima-se que o nmero de propriedades rurais sem acesso eletricidade seja da ordem de 100 mil. Em todo o Mundo, estima-se que 2 bilhes de pessoas vivam sob tal restrio. Para o atendimento dessa populao, em contraposio tradicional ao de extenso da rede eltrica a essas reas, a partir da gerao de eletricidade em grandes centrais, tem sido considerada a gerao distribuda de energia eltrica, em pequena escala, nos prprios locais onde a eletricidade consumida ou, ainda, o abastecimento atravs de uma rede eltrica local, de pequena extenso. (WALTER, op. cit.). 125 O uso da energia outro fator que diferencia os pobres dos ricos, no apenas na quantidade e na qualidade dessa energia, mas tambm quanto aos fins a que destinada. Enquanto os mais ricos usam energia extra para sustentar padres luxuosos, os menos afortunados tentam obter energia suficiente para atender suas necessidades bsicas, como cozinhar. (GRIMONI et al., op. cit., p. 17). 126 Se todos os chamados povos em desenvolvimento seguirem o mesmo caminho trilhado pelos j desenvolvidos para atingir os mesmos padres de satisfao material e social, no existir energia suficiente para todos. (BERMANN, op. cit., p. 15). A energia crucial para a economia, para o desenvolvimento social e para a melhoria da qualidade de vida. Entretanto, grande parte da energia no mundo produzida e consumida de maneira que no pode ser sustentvel se a tecnologia permanecer constante e as quantidades crescerem substancialmente. (GRIMONI, op. cit., p. 32).
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indstrias, possuindo as populaes rurais e de pequenas cidades um pequeno ndice de consumo 127. Diante do desigual acesso energia no interior do Brasil, tomando por base a ligao existente entre esse acesso e o desenvolvimento socioeconmico, nada se faz mais razovel que atuaes estatais no sentido de transformao desta realidade. Atentando para as riquezas naturais locais, visando a facilitar a universalizao do acesso energia, polticas pblicas estatais de diversificao da matriz energtica nacional se revelam como interessantes caminhos a se seguir.

5 O ACESSO UNIVERSAL ENERGIA ELTRICA E SEU ATUAL FOMENTO NO BRASIL At o presente momento foram tecidas consideraes sobre a relevncia do acesso universal energia eltrica, sem que fosse mencionado conceito legal de tal acesso universal. O Decreto n 4.541, de 23 de dezembro de 2002, define a universalizao do servio pblico de energia eltrica como a
[] busca do fornecimento generalizado de energia eltrica, alcanando, progressivamente, o atendimento de consumidores impossibilitados de ser atendidos em face da distncia em que se encontram das redes existentes ou da dificuldade em arcar com tarifas normais de fornecimento.

A partir do contedo do decreto mencionado, fcil se torna perceber que dois so os focos principais da universalizao do acesso energia no Pas: os excludos do acesso energia em razo da distncia geogrfica e os excludos de tal acesso por questes econmicas. O ente estatal nacional, atentando para estes focos, empreendeu aes especficas. Intencionando amenizar a problemtica econmica do acesso energia, instituiu o Estado brasileiro a tarifa social dos consumidores de baixa renda128; intencionando amenizar a problemtica geogrfica do acesso, criou o Estado o Programa Luz para Todos.

O fato que existe uma distribuio do consumo energtico extremamente desigual entre os assim denominados pases do Norte e do Sul, assegurando nveis de qualidade de vida tambm absolutamente desiguais. Todavia, as desigualdades no so apenas entre pases, mas se estabelecem no interior de cada Pas em funo da maneira pela qual a riqueza distribuda. No Brasil, o atual quadro social da disponibilidade energtica, isto , a relao estabelecida pelo conjunto de atividades que envolvem a produo de bens e servios energticos iluminao, aquecimento, refrigerao, fora motriz e as condies de acesso que a populao dispe a estes mesmos bens e servios, profundamente marcada pela desigualdade. (BERMANN, op. cit., p.15-16). 128 Para maiores informaes a respeito, ver a Lei Federal n 10.438, de 2002 e as Resolues da ANEEL n 246/02, 485/02 e 253/07.

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A tarifa social do consumidor de baixa renda 129 se destina s unidades residenciais com consumo mensal de at 80kW/h, ou entre 80 e 220kW/h, neste ltimo caso desde que aptas a receber benefcios sociais oriundos do Governo Federal. Os descontos na conta de energia provenientes da tarifa social variam entre 10% e 65% 130. No que diz respeito ao Programa Luz para Todos, seus focos principais de atuao residem nas regies Norte e Nordeste do Pas. O referido programa busca universalizar o acesso energia, visualizando-o como elemento diretamente ligado ao desenvolvimento social e econmico das regies dele carente 131. De fato, as reas rurais e localidades afastadas padecem do no acesso pleno energia eltrica. Todavia, outras localidades no podem restar esquecidas no mbito da universalizao, as reas urbanas clandestinas 132. Acresa-se ao exposto o fato de as pesquisas do IBGE considerarem as unidades consumidoras clandestinas como atendidas por energia

[] as chamadas tarifas sociais no servio de distribuio de energia eltrica foram criadas e foram frequentemente utilizadas como ferramentas para o atendimento s demandas da populao mais carente, levando o fornecimento desses servios a caracterizar-se como espao para implementao de polticas de redistribuio de renda. Sua prpria estrutura esteve baseada na finalidade de taxar os mais ricos em favor de subsdios aos mais pobres, isto , imprimir preos maiores a cada unidade de fornecimento medida que fosse mais alto o montante consumido, considerando que a riqueza e nvel de consumo esto diretamente correlacionados. (BERMANN, op. cit., p. 64). 130 Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias/Output_Noticias.cfm?Identidade=2097&id_area=90>. Acesso em: 01 out. 2008. 131 O programa Luz para Todos, como o prprio nome diz, destina-se a levar energia a todas as famlias brasileiras. O objetivo do governo utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econmico destas comunidades. O programa tambm facilitar a integrao das iniciativas do Governo Federal no meio rural, tanto programas sociais e aes de atendimento de servios bsicos (educao, sade, abastecimento de gua), quanto s polticas de incentivo agricultura familiar, aos pequenos produtores e comerciantes locais. O objetivo do programa que o acesso energia eltrica contribua para a diminuio da pobreza e aumento de renda das famlias atendidas. (ARY, op. cit., p. 79). 132 possvel perceber, principalmente aps a instituio do programa Luz para Todos, que o foco de ao da universalizao ser nas reas rurais das regies Norte e, principalmente, Nordeste, aonde nem sequer a rede primria chega a vrias das localidades. No obstante, existem muitas concentraes urbanas com condies precrias de atendimento pela rede secundria: so assentamentos irregulares ou em processo de regularizao, e at mesmo regularizados, mas desprovidos de infraestrutura mnima, localizados em bairros de baixa renda e nas mais variadas formas de favelas, onde o acesso rede eltrica feito de forma improvisada, pelos prprios moradores, utilizando-se as chamadas gambiarras ou gatos, em que a eletricidade furtada. necessrio evidenciar a questo porque, se nada for feito para equacion-la, corre-se o risco de a universalizao deixar de fora uma grande quantidade de consumidores mal includos os clandestinos , perigosa e ilegalmente conectados rede eltrica, h muito recorrentes na paisagem urbana brasileira. difcil, pelos critrios hoje adotados para implementao da universalizao, estimar a quantidade de domiclios que se encontram nessa situao de clandestinidade. A Resoluo ANEEL n 223/03 estabelece que o ndice de Atendimento (Ia) dado pela razo entre o nmero de domiclios com iluminao eltrica e o total de domiclios, obtidos a partir do Censo 2000 do IBGE (art. 2). (ROSA, Victor Hugo da Silva. Energia eltrica renovvel em pequenas comunidades no Brasil: em busca de um modelo sustentvel. 2007. Tese (Doutorado)-Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/biblioteca/trabalhos/trabalhos/Dissertacao_Victor_Hugo.pdf>. Acesso em: 30 set. 2008. p. 208).

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eltrica, sem qualquer ressalva 133. A universalizao do acesso energia no pode ser excludente com relao aos consumidores clandestinos dos grandes centros urbanos. Alm da tarifa social e do Programa Luz para Todos, pode se dizer que o ente estatal nacional busca promover a universalizao do acesso energia no Brasil por meio do fomento s energias renovveis. A instituio do PROINFA Programa Nacional de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia pela Lei Federal n 110. 438, de 2002, reflexo disso 134. O PROINFA, programa de governo destinado insero de fontes alternativas de energia no Pas, busca no apenas diversificar a matriz energtica nacional mas tambm assegurar o contnuo fornecimento de energia eltrica e o acesso energia nas regies rurais e mais afastadas 135.
O objetivo principal do Programa financiar, com suporte no BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Social), projetos de gerao de energias a partir dos ventos (energia elica), pequenas centrais hidreltricas (PCHs) e bagao de cana, casca de arroz, cavaco de madeira e biogs de aterro sanitrio (biomassa)
136

Por fim, ainda no mbito da universalizao do acesso energia, h de ser mencionada a Resoluo n 223/03, da Agncia Nacional de Energia Eltrica, responsvel por determinar as condies gerais para elaborao dos Planos de Universalizao de Energia Eltrica visando ao atendimento de novas unidades consumidoras com carga instalada de at 50 kW. A referida resoluo revela-se importante por desonerar o consumidor dos pedidos de

Cabe salientar que, no conceito do IBGE, a taxa de atendimento de iluminao eltrica residencial a relao entre o nmero de domiclios com pelo menos um ponto de luz e o nmero de domiclios totais. Dessa forma, a taxa de atendimento, no conceito do IBGE superior do setor eltrico, j que leva em conta o fato do domiclio dispor de energia eltrica, independentemente do mesmo estar ou no regularmente cadastrado na empresa distribuidora de energia eltrica. Nas estatsticas do setor eltrico, as unidades consumidoras residenciais correspondem aos domiclios regularmente cadastrados nas empresas distribuidoras. Existem, ainda, unidades consumidoras clandestinas (no cadastradas), mas que, nas pesquisas do IBGE, so computadas como domiclios atendidos por energia eltrica. BRASIL. Ministrio de Minas e Energia. Secretaria de Planejamento de Desenvolvimento Energtico. Plano Nacional de Energia 2030. 2006, 2007. p. 25-26. 134 Alm disso, a incluso do PROINFA, em 2002, na mesma lei que estabeleceu o processo de universalizao, j indicava a materializao da preocupao com a sustentabilidade de matriz eltrica e com o meio ambiente, que passou do discurso poltico para a norma. Apesar de essa disposio ser recente, e ter sido antecipada mais por fora de um processo de barganha poltica do que por uma ao planejada e de conscientizao, mesmo assim inovadora e atende, simultaneamente, aos anseios por sustentabilidade e incluso social. (ROSA, op. cit., p. 210). 135 Alm de ser visto como um importante instrumento para a diversificao da matriz energtica do Pas, o PROINFA quer garantir maior confiabilidade e segurana ao abastecimento, principalmente aps a crise do setor e o racionamento de 2001. (BRAZ, Celso Pereira et al. PROINFA: da proposta realidade. In. BERMANN, Clio (Org.). As novas energias no Brasil: dilemas da incluso social e programas de governo. Rio de Janeiro: Fase, 2007. p. 90). 136 Ibid., p. 89-90.

133

novas ligaes, determinando ser dever da concessionria de energia atend-los sem qualquer repasse de nus tidos com tais atendimentos.

AS

FONTES

RENOVVEIS

DE

ENERGIA

UNIVERSALIZAO

SUSTENTVEL DO ACESSO ENERGIA ELTRICA Fontes de energias so todas as substncias capazes de produzir energia. So primrias as fontes originrias de processos fundamentais da natureza e secundrias as fontes que derivam das primrias 137. Quanto renovabilidade, as fontes energticas so classificadas em renovveis, ou seja, capazes de se regenerar, e no renovveis, ou seja, esgotveis 138. Hoje, 78% da energia fornecida globalmente proveniente dos combustveis fsseis, combustveis esses no renovveis em curto prazo, com destaque para o petrleo 139. A dependncia mundial das fontes energticas no renovveis, a finitude dessas e o seu alto carter poluente tm levado a humanidade a buscar caminhos alternativos em nome da sustentabilidade. Por sua diversidade e menor impacto ambiental, as fontes renovveis de energia apontam como um caminho vivel (social e ambientalmente) a ser seguido140.

Quanto s fontes de energia, considera-se aqui toda substncia (petrleo, carvo, urnio, biomassa) capaz de produzir energia em processos de transformao (combusto, fisso nuclear) como tambm as formas de energia (energia solar, gravitacional), associada ou no ao movimento dos corpos, fluidos (energia das ondas, hidrulica) e gases (energia elica), ou temperatura das substncias (energia geotrmica), cuja transformao em outras formas de energia pode ser realizada em larga escala. Considerando-se as fontes de energia hoje conhecidas, pode-se classific-las em dois tipos: fontes primrias, originadas de processos fundamentais da natureza, como a energia dos ncleos dos tomos ou a energia gravitacional e secundrias, derivadas das primeiras, representando apenas transformaes e/ou diferentes formas daquelas, tais como a energia da biomassa (energia solar) e a das mars (energia gravitacional). (SILVA, Ennio Peres da. Fontes renovveis de energia para o desenvolvimento sustentvel. Disponvel em: <http://www.universia.com.br/html/materia/materia_ihgi.html>. Acesso em: 07 out. 2005). 138 As fontes energticas podem ser classificadas em funo de sua renovabilidade. Enquanto os combustveis fsseis (petrleo, gs natural e carvo mineral) so considerados no renovveis, pois levam milhes de anos para se formarem e sua disponibilidade limitada em funo do esgotamento das reservas, a hidroeletricidade e a biomassa (lenha, carvo vegetal, cana de acar...) obtida atravs do plantio e reflorestamento so consideradas como fontes renovveis que, se bem manejadas, podem assumir o desejvel carter sustentvel. (BERMANN, op. cit., p. 19). Quanto renovabilidade das fontes, em princpio todas podem ser produzidas e repostas na Natureza. Entretanto, para vrias delas o processo de reposio natural envolve milhares de anos e condies favorveis (como o caso do petrleo), enquanto que a reposio artificial quando no impossvel absolutamente invivel, envolvendo um gasto de energia igual ou superior quantidade de energia a ser obtida, ou custos proibitivos (como o caso da energia nuclear). Estas fontes so aqui classificadas de no renovveis. (SILVA, op. cit.). 139 Atualmente, os combustveis fosseis fornecem 78% da energia global, sendo que o petrleo contribui com 33%, o carvo com 27% e o gs natural com 18%. Como as reservas desses combustveis so finitas, um dia o homem dever obrigatoriamente deixar de utiliz-los. Porm, os riscos do aquecimento global devido emisso de gases de efeito estufa fazem com que o homem pense em utilizar outras formas de energia que sejam renovveis. (BURANI, 2004a, p. 242). 140 As energias alternativas (biomassa, elica, solar, etc.) so a sada para o problema energtico do mundo e se elas no so economicamente viveis, isto se deve ao fato de que no custo do petrleo no estarem embutidos os custos devastadores que seu consumo impe a sociedade. (BERMANN, op. cit., p. 15).

137

No caso brasileiro, por sua diversidade natural, o destaque s energias renovveis ressaltado. Expe Edison Lobo que aproximadamente 45% da matriz energtica nacional do tipo renovvel, enquanto nas demais localidades do globo esse percentual no chega a 15% 141. Grande parte da energia ofertada no Pas advm das hidroeltricas. A energia de origem hidroeltrica, apesar de considerada renovvel, possui impactos ambientais e sociais considerveis. Para a construo das hidroeltricas so alagadas grandes reas, de modo a ensejar o xodo da populao local e a morte de espcies animais e vegetais 142. Percebe-se, diante do amplo uso da energia hidroeltrica em mbito nacional, a necessidade de se promover a diversificao da matriz energtica brasileira, com foco na renovabilidade e sustentabilidade. Opes menos impactantes social e ambientalmente, e dotadas de viabilidade econmica devem receber posio destacada 143. Ao instituir o PROINFA, intencionou o ente estatal nacional concretizar a ideia de diversificao da matriz energtica com foco na sustentabilidade e renovabilidade. 144 O fomento s fontes alternativas e renovveis deve ser visto como um programa principal e no como um programa secundrio ou complementar. Os potenciais nacionais elico e de biomassa, por exemplo, devem ser aproveitados da melhor maneira possvel 145.

A matriz energtica brasileira a mais renovvel do mundo. Enquanto os pases desenvolvidos utilizam 14% de fontes renovveis em suas matrizes, o Brasil utiliza 45%, e deve elevar esse patamar a quase 47%, conforme previso do Plano Nacional de Energia 2030. (LOBAO, Edison. O Brasil e as fontes renovveis de energia. Disponvel em: < http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/Artigos/O_Brasil_e_as_fontes_renovxveis_de_energia.pdf>. Acesso em: 18 de maro de 2010). Segundo dados do Balano Energtico Nacional (BEN, 2006) mais de 44% da Matriz Energtica do Brasil renovvel, enquanto que a mdia mundial no ultrapassa os 14%. (BRAZ et al., op. cit., p. 89). 142 No entanto, 75% da energia eltrica do Pas gerada em grandes usinas hidreltricas, o que provoca significativos impactos ambientais, tais como o alagamento dessas reas e a consequente perda da biodiversidade local. Os problemas sociais no so menores, como o da remoo de famlias das reas atingidas pela barragem. Quase um milho de pessoas j foram expulsas de suas terras. (Ibid., p. 89). 143 Ressaltando os impactos negativos das hidroeltricas vide. O Pas no comporta mais gerao de energia proveniente de hidreltricas, que cara, implica a utilizao de tecnologias complexas de financiamentos especficos e de alto valor, alm dos conflitos sociais e problemas ambientais que ela acarreta. (Ibid., p. 154). 144 Diversificar a matriz energtica atravs da utilizao de fontes renovveis de energia (PCHS, biomassa e energia elica) mediante o aproveitamento de insumos disponveis e tecnologias aplicveis; garantir maior confiabilidade e segurana no abastecimento; valorizar potencialidades energticas regionais e locais; descentralizar a gerao de energia eltrica; introduzir novos agentes de pequeno e mdio porte no setor; so alguns dos propsitos do Programa de Incentivos s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA. (Ibid., p. 153). 145 O incentivo s fontes alternativas no deveria ser um programa a parte, mas uma prioridade em gerao de energia eltrica. O Pas no comporta mais gerao de energia proveniente de hidreltricas, que cara, implica a utilizao de tecnologias complexas de financiamentos especficos e de alto valor, alm dos conflitos sociais e problemas ambientais que ela acarreta. O potencial de energia elica do Brasil de 143 GW. O Pas tem tambm potencial e tecnologia suficientes no campo da biomassa. Com relao s PCHs, apesar dos impactos

141

Diversificar a matriz energtica nacional forma de facilitar o acesso energia, permitindo a chegada deste recurso s localidades mais afastadas; forma no s de permitir o acesso universal energia mas tambm de permitir um acesso sustentvel que atente para as peculiaridades e potencialidades das mais variadas regies em que se d. As possibilidades energticas de cada regio devem ser aproveitadas da melhor maneira possvel. A promoo do acesso universal e sustentvel energia eltrica faz-se necessria no apenas no meio rural e nas localidades mais afastadas mas tambm no meio urbano. Os clandestinamente conectados rede eltrica no devem ser esquecidos 146. As grandes dificuldades na universalizao do acesso energia, sem dvida, centram-se no meio rural e localidades afastadas. A descentralizao na gerao de energia por meio do uso de fontes variadas caminho para modificao desta realidade 147. Cabe ao Ministrio de Minas e Energia, ao CNPE e s agncias reguladoras envolvidas diretamente na seara energtica (ANEEL e ANP) agir em prol da efetiva diversificao da matriz energtica, para fins de concretizao do acesso no apenas universal mas tambm sustentvel energia eltrica no Pas. preciso que as agncias reguladoras, em especial, ampliem os espaos de participao popular no mbito das discusses energticas. A sociedade, diretamente afetada com as decises tomadas pelos entes pblicos em tal seara, deve ser convidada a participar dos debates energticos ocorridos no Pas 148.
[] preconiza-se aqui a necessidade de publicizao da questo da energia. O debate de idias e o confronto de interesses em condies adequadas de informao

ambientais, possui a vantagem da descentralizao da gerao de energia e menores perdas na transmisso. (Ibid., p. 154). 146 O acesso de todos os domiclios, urbanos e rurais, eletrificao, em condies adequadas de segurana e confiabilidade, se constitui numa meta inquestionvel. (BERMANN, op. cit., p. 133). 147 O maior desafio representado pela eletrificao rural. A disseminao de fontes energticas descentralizadas de pequena escala painis fotovoltaicos, pequenas centrais hidreltricas, aerogeradores, cogerao a partir de resduos agrcolas poder atender s necessidades. Para tanto, as condies de acesso ao crdito devem ser revistas e estimuladas. (Ibid., p. 133). O desejvel seria o atendimento a essas comunidades com energia pela extenso da rede de alta tenso. Mas, quando isso se torna economicamente invivel, em funo da distncia (a partir de cerca de 3km), recomendam-se as alternativas de energia de fonte renovvel (em geral fotovoltaica, podendo tambm, em alguns casos, ser de origem elica ou de biomassa). (ARY, op. cit., p. 76). 148 Esta fragilidade tambm sentida nas agncias de regulao ANEEL e ANP que poderiam se constituir em efetivos espaos de participao e de interveno da sociedade com referente s questes energticas. BERMANN, Clio. Energia no Brasil: para qu? Para quem? Crises e alternativas para um Pas sustentvel. So Paulo: Editora Livraria da Fsica. 2003. p. 92.

e conhecimento se constituem em instrumentos fundamentais na formulao de uma estratgia energtica sustentvel e democrtica
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7 CONCLUSO Por tudo o que se exps, ntida se revela a fundamentalidade do acesso energia. Ntida se revela a ligao existente entre o acesso energia eltrica, o desenvolvimento e a dignidade humana 150. A concretizao do direito fundamental vida digna se liga ao acesso energia eltrica. As possibilidades que se apresentam aos indivduos a partir do acesso energia eltrica lhes permitem viver de forma mais qualitativa. A liberdade de escolha do modo de uso da energia disponibilizada fator chave na concretizao da vida digna dos cidados. A implementao no apenas do acesso universal mas do acesso universal e sustentvel meta a ser buscada pelo ente estatal nacional 151. Sendo fundamento da Repblica Federativa do Brasil a dignidade humana, sendo objetivo fundamental a promoo do bem de todos, sendo dever do Poder Pblico preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes, nada se faz mais razovel que atuaes do ente estatal em prol da concretizao do acesso no apenas universal mas tambm sustentvel energia eltrica. Caber em especial ao CNPE, ao Ministrio de Minas e Energia e s agncias reguladoras ligadas ao setor energtico (ANEEL e ANP) realizar aes em tal sentido. A universalizao sustentvel do acesso energia permite a concretizao da ideia constitucional de desenvolvimento, de um desenvolvimento no apenas quantitativo (econmico) mas tambm qualitativo (social), devendo ser meta prioritria do Poder Pblico 152.

BERMANN, Clio. Energia no Brasil: para qu? Para quem? Crises e alternativas para um Pas sustentvel. So Paulo: Editora Livraria da Fsica. 2003. p. 94. 150 Como se sabe, cerca de 2 bilhes de pessoas no planeta no tm acesso energia, em particular nos pases em desenvolvimento. Desse modo, a fixao e, sobretudo, o cumprimento de metas de universalizao da energia tem se tornado urgente. ALMEIDA, Edmar Fagundes de. BICALHO, Ronaldo Goulart. BOMTEMPO, Jos Vitor. IOOTTY, Mariana. In. Economia da Energia. Fundamentos Econmicos, Evoluo Histrica e Organizao Industrial. JUNIOR, Helder Queiroz Pinto. (Organizador). Rio de Janeiro: Elsevier. 2007. Pg. 321. 151 Para maiores informaes sobre a sustentabilidade energtica nacional vide. BERMANN, Clio. A perspectiva da sociedade brasileira sobre a definio e implementao de uma poltica energtica sustentvel uma avaliao da poltica oficial. Disponvel em: http://www.riosvivos.org.br/arquivos/571566216.pdf Acesso em 02 de outubro de 2008. 152 O desenvolvimento e a problemtica energtica so elementos inerentes ao governo de todas as naes da Terra e tambm, intrinsecamente, convergem nas rotas para a indstria energtica (IE). Esses elementos constituem fundamentos ou ferramentas do bem estar da sociedade, a cada instante e como um todo. Desse modo, desenvolvimento no uma consequncia, e sim um estado de coisas que se consegue e se procura

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Quanto s energias renovveis, essas possuem papel de destaque para fins de concretizao do acesso universal e sustentvel energia eltrica. Por suas variadas formas, permitem a chegada do recurso energtico s mais diversas localidades, em especial ao meio rural e s localidades afastadas. Por sua renovabilidade e carter menos poluente, tm condies de promover a sustentabilidade energtica, satisfazendo as necessidades energticas atuais, sem o comprometimento das futuras geraes. Para que tal realidade se mostre vivel social, ambiental e economicamente, de modo a atrair investimentos, algumas aes se fazem imprescindveis. preciso amplo investimento em pesquisa e desenvolvimento para energias renovveis, investir na formao de mo de obra especializada, conhecer os custos reais de investimento e, em especial, preciso que o fomento s energias renovveis seja encarado pelo ente estatal como poltica principal e no como poltica secundria ou complementar 153. No se quer aqui defender o acesso universal e sustentvel energia como nico caminho apto a reduzir as desigualdades sociais nacionais e a concretizar a ideia constitucional de desenvolvimento, mas apenas ressaltar a sua relevncia na concretizao de tais fins. Acresa-se ao exposto a ampla necessidade de conexo entre as polticas pblicas sociais nacionais. De nada adiante fomentar o acesso universal e sustentvel energia e abandonar temticas como a do saneamento bsico, da educao, dentre outras 154.
atravs do tempo, independentemente do paradigma temporal de desenvolvimento que se assuma numa determinada poca. (GRIMONI et al., op. cit., p. 34). 153 crucial determinar o nvel de apoio com fundos pblicos que devem ter os programas de energia renovvel. Para se conhecer o timo social para gastos com renovveis necessrio se conhecer os custos de desenvolvimento de renovveis e os benefcios para a sociedade (meio ambiente, reduo de riscos, mais empregos, etc.), mas o fator mais determinante depende de preferncias pblicas. (JANUZZI, Gilberto de Martino. Polticas pblicas para eficincia energtica e energia renovvel no novo contexto de mercado: uma anlise da experincia recente dos EUA e do Brasil. Campinas, SP: Autores Associados, 2000. p. 51). A criao do PROINFA um progresso na poltica energtica nacional, pois essas fontes no conseguiram entrar espontaneamente no mercado energtico. Porm a ausncia de contrapartida no investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D), em tecnologia voltada para a fabricao de componentes, e em recursos humanos, poder comprometer a sustentabilidade do Programa. (BRAZ et al., op. cit., p. 156). Adotar padres de consumo, produo e reproduo que respeitem e protejam as capacidades regenerativas da Terra, os direitos humanos e o bem-estar comunitrio o grande desafio que a humanidade enfrentar com intensidade cada vez maior, medida que os recursos naturais se forem exaurindo e as condies de vida no planeta se tornarem mais difceis. Mais do que garantir o acesso universal energia, uma necessidade fundamental promover a distribuio equitativa da riqueza. (BURANI et al., 2004a, p. 269). 154 Deve-se atentar para o quo falaciosa a crena de que o acesso aos servios de energia eltrica, inserido em polticas pblicas isoladas, possa ser um vetor de desenvolvimento social per si, mesmo que assim o parea, quando superficial e isoladamente tratado em anlises economtricas. Hoje, percebe-se mais claramente que projetos de eletrificao, em regies rurais de baixa renda, que no sejam planejados e implementados pari passu com outros que propiciem populao atendimento mdico, acesso gua potvel e ao ensino e, fundamentalmente, possibilidade de gerao de uma renda mnima, estaro fadados ao fracasso ou a serem maciamente subsidiados. (ROSA, op. cit., p. 197).

Embora o acesso energia eltrica seja um dos fatores que influem na melhoria do IDH de uma regio, programas de eletrificao que no vierem coordenados com outros pacotes sociais de combate fome, de habitao, de saneamento bsico, de assistncia mdica, de acesso educao, de infraestrutura de transporte pblico e, principalmente, de gerao de renda , tm grande probabilidade de obter pouco ou nenhum retorno social
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No apenas o Estado e os entes privados ligados direta e indiretamente seara energtica devem agir em tal sentido, so necessrias as aes globais em prol do acesso universal energia e da concretizao do bem de todos. As polticas a serem desenvolvidas no Pas objetivando concretizar a reduo das desigualdades sociais devem atentar para a necessidade de sua integrao. A poltica energtica poltica pblica das mais importantes e deve objetivar suprir as demandas atuais, sem prejuzo das geraes futuras, concretizando o desenvolvimento de forma sustentvel. A universalizao sustentvel do acesso energia deve ser encarada como poltica prioritria pelo Estado brasileiro.

8 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALMEIDA et al. In: JUNIOR, Helder Queiroz Pinto (Org.). Economia da energia: fundamentos econmicos, evoluo histrica e organizao industrial. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. ARY, Jos Carlos Aziz. Energia e pobreza em comunidades isoladas do Nordeste. In: BIRGES. Cesar; CORTEZ. Ftima; PONTES, Raquel. (Org.). Desenvolvimento: formas e processos. Fortaleza: Konrad Adenauer Tiftung, 2006. BERMANN, Clio. A perspectiva da sociedade brasileira sobre a definio e implementao de uma poltica energtica sustentvel: uma avaliao da poltica oficial. Disponvel em: <http://www.riosvivos.org.br/arquivos/571566216.pdf>. Acesso em: 02 out. 2008. ______. Energia no Brasil: para qu? para quem? crises e alternativas para um Pas sustentvel. So Paulo: Livraria da Fsica. 2003.
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Ibid., p. 211-212.

BRAZ, Celso Pereira et al. PROINFA: da proposta realidade. In. BERMANN, Clio (Org.). As novas energias no Brasil: dilemas da incluso social e programas de governo. Rio de Janeiro: Fase, 2007. BURANI, Geraldo Francisco et al. Aspectos relevantes dos sistemas energticos. In: GALVO, Luiz Cludio Ribeiro; GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso; UDAETA, Miguel Edgar Morales (Org.). Iniciao a conceitos de sistemas energticos para o desenvolvimento limpo. So Paulo: USP, 2004a. ______ et al. Energia. In: GALVO, Luiz Cludio Ribeiro; GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso; UDAETA, Miguel Edgar Morales (Org.). Iniciao a conceitos de sistemas energticos para o desenvolvimento limpo. So Paulo: USP, 2004b. CALABI, Andra Sandro et al. A energia e a economia brasileira: interaes econmicas e institucionais no desenvolvimento do setor energtico no Brasil. So Paulo: Livraria Pioneira, 1983. DEBEIR, Jean-Claude; DELAGE, Jean-Paul; HMERY, Daniel. Uma histria da energia. Braslia: Universidade de Braslia, 1993. GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso et al. Aspectos relevantes acerca do desenvolvimento. In: GALVO, Luiz Cludio Ribeiro; GRIMONI, Jos de Aquiles Baesso; UDAETA, Miguel Edgar Morales (Org.). Iniciao a conceitos de sistemas energticos para o desenvolvimento limpo. So Paulo: USP, 2004. HADDAD, Jamil; MASSELI, Sandro; SANTOS, Afonso Henrique Moreira. As fontes alternativas renovveis de energia e a sociedade: uma anlise institucional. Revista de Direito da Energia. n. 1, abr. 2004 JANUZZI, Gilberto de Martino. Polticas pblicas para eficincia energtica e energia renovvel no novo contexto de mercado: uma anlise da experincia recente dos EUA e do Brasil. Campinas, SP: Autores Associados, 2000. LOBAO, Edison. O Brasil e as fontes renovveis de energia. Disponvel em: < http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/Artigos/O_Brasil_e_as_fontes_renovxveis_de _energia.pdf>. Acesso em: 18 de maro de 2010 MENEZELLO, Maria DAssuno Costa. Comentrios Lei do Petrleo. So Paulo: Atlas, 2000.

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O MARCO LEGAL VIGENTE DAS PEQUENAS CENTRAIS HIDRELTRICAS E O PRINCPIO FUNDAMENTAL DA PROTEO AMBIENTAL Grazielly dos Anjos Fontes Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares

1 INTRODUO Durante anos, o Brasil adotou as usinas hidreltricas de grande porte em detrimento das menores, de menor impacto ambiental, em virtude da necessidade poca de se construir enormes reservatrios de gua para produo de energia eltrica. O desenvolvimento econmico e social do Pas ensejou na reavaliao das construes e instalaes das grandes e mdias centrais hidreltricas. As consequncias do impacto ambiental desse tipo de explorao de energia tambm influenciaram nessa reavaliao, j que as grandes e mdias centrais so responsveis atualmente por mais de setenta por cento da explorao de energia eltrica utilizada em todo Pas. A questo da proteo ambiental passou a ter relevncia jurdica constitucional, no Brasil, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, quando o direito de viver num ambiente ecologicamente equilibrado foi erigido categoria de Direito Humano Fundamental. Essa nova conotao interferiu diretamente na abertura do mercado e incentivo de outras formas de energia renovvel. O presente trabalho se ater s pequenas centrais hidreltricas. As pequenas centrais hidreltricas tm vestgios desde o sculo XIX, todavia foram descartadas do cenrio das construes e incentivos das hidreltricas no sculo XX. O Princpio Fundamental da proteo ambiental, exigncia constitucional vigente, retomou as pequenas centrais hidreltricas, voltando a ter papel fundamental na poltica do setor, pois se trata de fonte alternativa e renovvel. A crise de energia eltrica, em 2001, denominada apago, contribuiu para que o Estado passasse a investir para diversificar a matriz energtica por meio de programas de governo. Essa crise de energia eltrica ocorreu em virtude de um crescimento maior do consumo de energia eltrica.

A Lei 10.438, de 2002, especificou, portanto, as pequenas centrais hidreltricas como uma das que integrariam o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA. Mesmo tendo existindo ao longo da histria poltica, econmica e social programas de apoio s pequenas centrais hidreltricas no setor energtico, somente aps a Lei Federal essas pequenas centrais passaram a fazer parte do ordenamento jurdico brasileiro como norma a ser cumprida. Vislumbra-se com isso o crescimento no setor energtico concomitantemente com a Proteo ao Meio Ambiente.

2 GUA COMO FONTE DE ENERGIA ELTRICA A gua um recurso natural, um bem de domnio pblico dotado de valor econmico e, mais ainda, social. Foi estabelecida pela Constituio de 1988 como domnio da Unio ou dos Estados e do Distrito Federal. Verifica-se a importncia mundial da gua na Declarao Universal dos Direitos da gua redigida pela ONU 156:
Artigo 2 A gua a seiva do nosso planeta. Ela a condio essencial de vida de todo o ser vegetal, animal ou humano. Sem ela, no poderamos conceber como a atmosfera, o clima, a vegetao, a cultura ou a agricultura. O direito gua um dos direitos fundamentais do ser humano: o direito vida, tal qual estipulado no Artigo 3 da Declarao dos Direitos do Homem.

Existe, portanto, um ligao direta entre gua e energia. Trata-se de dois produtos essenciais para a sobrevivncia humana 157. Trazendo a gua para a realidade do presente trabalho, tem-se que ela fonte primria de energia hidrulica no sentido que provida pela natureza na sua forma direta e utilizada diretamente ou d lugar outra forma, que a que ser utilizada. Assim, a energia potencial da massa de gua represada nas barragens das hidreltricas, quando cai, faz girar as ps das turbinas, convertendo-se em energia cintica, fazendo que as ps da turbina girem, ativando o eixo do gerador, produzindo conhecida energia eltrica.

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Declarao Universal do Direito das guas de 1992. GLEICK, Peter H. World fresh water resources. In: Water in crisis: a guide to the worlds freshwater resources, 1993 apud FARIAS, Paulo Jos Leite. gua: bem jurdico econmico ou ecolgico? Braslia: Braslia jurdica, 2005. p.348.

Segundo os estudiosos da fsica, a utilizao da energia hidrulica, ou seja, oriunda da queda de gua foi uma das primeiras formas de substituir o trabalho animal pelo mecnico, como, por exemplo, o bombeamento de gua e moagem de gros 158. Essa fonte de energia existe em larga escala no Brasil, sendo facilmente aproveitada de diversas formas, alm de ser uma fonte renovvel. Com isso percebe-se a significao desse tipo de energia na matriz energtica mundial, principalmente no Brasil, que possui o maior parque hidroeltrico do mundo, responsvel atualmente por 70,08% da energia eltrica produzida no Pas 159. A gua encontra-se protegida pelo ordenamento jurdico na Constituio Federal de 1988, conferindo propriedade da Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, que sirvam de limites com outros pases ou se estendam ao territrio estrangeiro ou dele provenham, como previsto pelo art. 20, II, bem como os incisos V e VI, do mesmo dispositivo legal, os quais declaram na Constituio Federal como do domnio da Unio o mar territorial, os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva. O art. 26, I, da Carta Magna, inclui entre os bens dos Estados as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, nesse caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio. A legislao infraconstitucional especfica sobre guas est disposta no Cdigo de guas Decreto n 24.643, de 10/07/34, mantido e modificado pelo Decreto-lei n 852, de 11/11/38, no foi recepcionado na integralidade pela Constituio Federal de 1988, permanecendo em vigor a parte que disciplina as proibies de construes capazes de poluir ou inutilizar a gua dos poos e nascentes e a que trata da poluio das guas e da responsabilidade dos poluidores. O avano na seara ambiental principalmente no que concerne a gesto ocorreu com a criao da Lei n 9.433, de 08/01/1997, que regulamentou o art. 21, XIX, da Constituio Federal, definindo como competncia da Unio a instituio do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definio dos critrios de outorga de direitos de seu uso. Instituiu, ainda, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, para que as futuras geraes tivessem assegurada a

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Disponvel em: <http://www.cerpch.unifei.edu.br/hidraulica.php>. Acesso em: out. 2008. KELMAN, Jerson . Outorga e cobrana pelo uso de recursos hdricos. In: FREITAS, Marcos Aurlio Vasconcelos de (Org.). O estado das guas no Brasil. Braslia: ANEEL, 1999. p. 372.

necessria disponibilidade de gua com fins de subsidiar a preservao e a infraestrutura da bacia hidrogrfica. A Lei n 9.984, de 17 de julho de 2000, criou a Agncia Nacional de guas, entidade federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Percebe-se com isso a tutela jurisdicional por esse bem de domnio pblico, sem contar que 12% de toda a gua doce da Terra encontram-se em terras brasileiras. Dessa forma o ordenamento jurdico possui instrumentos legais para impedir a poluio e m utilizao das guas e seu ambiente, flora e fauna por meio de sanes para as infraes, alm de mecanismos para apurao da responsabilidade civil pelas perdas e danos causados ao meio ambiente e ao patrimnio pblico e privado.

3 PEQUENAS CENTRAIS HIDRELTRICAS 3.1 Origem A matriz energtica brasileira sempre esteve associada construo de usinas hidreltricas, em virtude do potencial hidrulico disponibilizado pela natureza. No entanto, ela passou a ser incentivada aps a dcada de 1960, quando se buscava acompanhar pelo expressivo processo de industrializao e expanso demogrfica decorrente do aumento da taxa de urbanizao. Tem-se conhecimento da ideia das pequenas centrais hidreltricas no final do sculo XIX, quando alguns proprietrios particulares construram pequenas usinas de autossustento. Datam-se do incio do sculo XX as construes das pequenas centrais hidreltrica, perodo na iminncia do aumento da produo de energia eltrica por causa do impulso industrial e tecnolgico, como a iluminao pblica, os bondes eltricos, a criao das indstrias e cidades. Todavia, o crescimento acelerado do consumo de energia fez com que as pequenas centrais hidreltricas fossem afastadas da matriz energtica brasileira por meio do desuso ou inativao, priorizando-se as grandes e mdias hidreltricas que comeavam a ser inseridas dentro da matriz energtica brasileira, era o incio da tendncia da diversificao. Nesse perodo o Pas vivenciava a busca para suprir o mercado consumidor, sem medir as consequncias advindas do impacto ambiental decorrente das construes, como as

externalidades negativas, e nem possua sequer um programa de planejamento para as a insero dessa forma de obteno de energia eltrica. No cenrio poltico a Revoluo de 1930 trouxe uma nova forma de administrar os recursos hdricos, que passaram a ser considerados como de interesse nacional. O Brasil passou a ser um Pas centralizador, intervencionista, nacionalista e populista, permitindo um maior crescimento na economia, decorrente da industrializao, urbanizao, expanso das rodovias, das telecomunicaes, da indstria de base. A regulamentao sobre a gua surge em 1934 com o Cdigo de guas. Nesse perodo os governos federal e estaduais passaram a ser acionistas e proprietrios das empresas geradoras e distribuidoras de energia eltrica. Verifica-se que at a dcada de 1940 as pequenas centrais hidreltricas continuavam crescendo, mas com menos intensidade. Segundo dados da Eletrobrs, em 1941, existiam milhares de empresas de energia eltrica e centenas de Pequenas Centrais Hidreltricas. A regulamentao previu a excluso de capital estrangeiro no setor, somente sete empresas possuam potncia instalada superior a 3MW: Central Eltrica de Rio Claro, Companhia Fora e Luz Santa Cruz, Companhia Sul-mineira de Eletricidade, Companhia Fora e Luz Cataguases Leopoldina, Companhia Sul-americana de Servios Pblicos, Companhia Paulista de Eletricidade e Sociedade Annima Eltrica Bragantina 160. Foi no perodo entre as dcadas de 1950 e 1990 que as pequenas centrais hidreltricas estiveram quase excludas da matriz energtica do Pas, ganhando interesse apenas as grandes plantas geradoras de energia eltrica. A partir da dcada de 1970, surge no mbito internacional a busca pela proteo ambiental, consagrado a um direito fundamental. A conferncia das Naes Unidas sobre o meio ambiente realizada em Estelcomo em 1972 foi o marco para as discusses sobre o impacto causado pelo homem no meio ambiente. A primeira aderncia ao Brasil na busca pela proteo ambiental surgiu com a criao do CONAMA, Conselho Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei 6.938, de 1981, quando regulamentou e instituiu a primeira Poltica Nacional de Meio Ambiente, exigindo das usinas eltricas relatrio de impacto ambiental como critrio de aprovao para autorizao e/ou concesso.

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Disponvel em: <www.eletrobras.gov.br>. Acesso em: out. 2008.

Todavia, em virtude da falta de mo de obra especializada, bem como temendo a restrio nesse setor econmico, a exigncia dos relatrios no alcanou sua finalidade, a proteo. A constituio Federal de 1988 ratificou os tratado internacionais de meio ambiente erigindo a categoria de direito fundamental proteo ambiental. Passou-se ento a ser fator determinado na matriz energtica a preservao ambiental. Assim, na dcada de 1980, a construo e a instalao das pequenas centrais hidreltricas voltam a ter relevncia no desenvolvimento social Constata-se que at a dcada de 1970 o setor energtico tinha como preocupaes apenas os aspectos tcnicos e econmicos. Perdurou durante muito tempo as construes e produes de energia hidrulica, priorizando-se a energia eltrica por meio de preo e quantidade, em detrimento das externalidades negativas que sofreria a sociedade. Nesse contexto de gerao de energia eltrica a partir da hidrulica, percebe-se que a falta de planejamento ambiental associados a fatores alheios ao homem, como a estiagem, foram fatores impulsionadores para que o Pas se revisse de fato por meio de uma legislao posta, a postura quanto produo de energia eltrica por intermdio das centrais hidreltricas.

3.2 Marco regulatrio A legislao que trata da energia eltrica mediante as usinas hidreltricas no Brasil somente foi contemplada no ordenamento jurdico brasileiro aps 1904, j que a primeira Constituio Republicana no Brasil, de 1891, foi omissa com relao ao tema 161. As pequenas centrais hidreltricas tiveram sua primeira autorizao concedia por meio do decreto presidencial de Campos Sales, em 1889, quando permitiu que a empresa So Paulo Railway Ligth and Power Company Limited, do Grupo Ligth, construsse pequenas usinas no Estado de Minas Gerais 162. Posteriormente, o Grupo Ligth, de capital canadense, passou a investir nas usinas de grande e mdio portes. Naquele perodo, despertava-se a busca pelo novo ramo que at ento no havia regulamentao. A primeira regulamentao sobre energia eltrica no Brasil foi o Decreto 5.407, de 27 de dezembro de 1904, que regulamentou a Lei 1.145, de 31 de dezembro de 1903, quando
Disponvel em: <http://www.memoria.eletrobras.com/historia.asp>. Acesso em out. 2008. DIAS. R. F. (Coord.). Panorama do setor de energia eltrica no Brasil. Rio de Janeiro: Centro Memorial da Eletricidade no Brasil, 1988, p 333
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determinou que as atividades que visavam energia eltrica pertenciam Unio. Naquela poca, os Municpios concediam as concesses s empresas 163, os Estados exerciam o domnio sobre as guas pblicas. Contudo, foi em 1934, com o advento do Decreto 24.643, denominado Cdigo de guas, que se regulou o novo panorama jurdico no setor eltrico brasileiro, tratando do setor de guas, indstria hidreltrica, o que veio a consolidar o setor de energia eltrica no Brasil. O Cdigo de guas considerado, segundo a histria da implantao e desenvolvimento da energia hidreltrica no Brasil, divisor do mercado econmico social 164. Assim, inovou quando tratou do instituto da concesso por prazo de trinta anos, bem como declarou a nacionalizao das empresas produtoras de energia eltrica, impedindo-se a explorao por empresas com capital estrangeiro 165. Quanto s centrais hidreltricas, o Cdigo de guas determinou sua caracterizao por meio de requisitos como potncia, trazendo apenas aspectos tcnicos a serem analisados com os aspectos econmicos. O decreto ganhou notoriedade com a promulgao da Constituio de 1934, que instituiu o Ttulo da Ordem Econmica e Social, recepcionando o Cdigo de guas. O Estado passou a assumir uma postura intervencionista. Em 1957, foi editado o Decreto 41.019, primeiro especfico que regulamentou somente os servios de energia eltrica, ampliando o rol de fontes de energia eltrica, j que o Cdigo de guas se ateve apenas s fontes hidrulicas. O crescimento da demanda e a necessidade de fiscalizao sobre a explorao econmica da eletricidade ensejaram na criao em 1961 do Ministrio de Minas e Energia. Em 1962, foi a criao da Eletrobrs que recebeu a atribuio de promover estudos, projetos de construo e operao de usinas geradoras de energia, linhas de transmisso e subestaes destinadas ao suprimento de energia eltrica do Pas. Foi uma empresa que contribuiu de forma decisiva para expandir a oferta de energia eltrica no Pas, proporcionando crescimento 166. Paralelo s inseres legislativas, as usinas hidreltricas produziam cada vez mais para atender a demanda. A legislao encontrava-se em defasagem, principalmente com relao ao controle do Estado quanto aos impactos ambientais.
163 164

CAMPANHOLE, A; CAMPANHOLE H. L. Constituies do Brasil. 10. ed, So Paulo: Atlas, 1989. p. 705. Disponvel em: <http://www.memoria.eletrobras.com/historia.asp>. Acesso em: out. 2008. 165 Decreto 24.643, de 1934, Cdigo de guas. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d24643.htm>. Acesso em: out. 2008. 166 HISTRIA DA ELETROBRS. Disponvel em: <http://www.eletrobras.gov.br>. Acesso em: out. 2008.

As potncias enunciadas no Cdigo de guas no estavam mais de acordo com a realidade produzida. A Constituio de 1934 excluiu a necessidade de autorizao ou concesso das reas de potncia reduzida que inicialmente era de 500kW. At a dcada de 1980, no havia regulamentao das hidreltricas com aproveitamento de potncia abaixo de 10MW. Em 1982, o Departamento Nacional de guas e Energia eltrica, por meio da Portaria n 109 de 24 de novembro criou a primeira regulamentao que trata da expresso pequenas centrais hidreltricas como fonte a ser explorada, passando a definir o que so essas centrais, incentivando a criao de um Programa Nacional de Pequenas Centrais Hidreltricas, bem como o aproveitamento de energia renovveis. Essa diretriz tomada foi oriunda da crise do petrleo, desequilibrando o mercado energtico internacional, passando a ser umas das metas em nvel nacional. Tal regulamentao trouxe referncia de Manual de Construo da Eletrobrs, encontrando-se em defasagem em nvel constitucional, pois as especificaes das faixas de potncia, bem como outras caractersticas, acabaram por gerar dvidas quanto s mini, micro e pequenas centrais hidreltricas, o que enrijecia o setor eltrico. Esse setor trabalhava com as seguintes faixas: microcentral hidreltrica, abaixo de 100kW; minicentral hidreltrica, entre 100kW e 1MW; e pequenas centrais hidreltricas, entre 1MW e 10MW. Em 1987, a Portaria 136, de 1982, foi revogada pela Portaria 136 do DNAEE com objetivo de facilitar a aprovao de projetos pelo Poder Pblico e obteno de financiamentos para as pequenas centrais hidreltricas. Definiram-se, portanto, as pequenas centrais hidreltricas como [] o aproveitamento que tenha potncia instalada total de, no mximo, 10MW, e potncia mxima, por gerador, de 5MW 167, conforme Portaria do DNAEE 139, de 1987. Apesar das inovaes, algumas disposies continuaram, o que impediu a soluo do problema de difuso das pequenas centrais hidreltricas, posto que elas continuaram a ser outorgadas pelo regime de concesso. Somente aps a Lei Federal 9.074, de 1995 168, foi que se reviram as faixas de potncias na outorga do bem pblico por meio de autorizao, concesso e permisso. As pequenas centrais hidreltricas por interpretao em conjunto com as mini e microcentrais

167

Portaria 136, de outubro de 1987. Disponvel em: <http://www.abradee.org.br/link.asp?site=http://www.aneel.gov.br/cedoc/prt1987136.pdf>. Acesso em: out. 2008. 168 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9074cons.htm>. Acesso em: out. 2008.

conseguiram se encaixar nas faixas de potncias compatveis com as autorizaes administrativas. Evidenciava-se um avano no cenrio de energia renovveis no Brasil, contudo permaneciam inertes as referncias expressas quanto s mini, micro e pequenas centrais hidreltricas. No incio da dcada de 1990, rediscutiram-se o papel do Estado nas polticas pblicas e a interveno estatal na economia. Evidenciavam-se os ideais neoliberais, no sentido de permitir a abertura dos mercados. Era o comeo dos programas de privatizao no setor eltrico. O aumento do consumo ensejou a busca pela competitividade no mercado, fazendo-se necessria a mudana na legislao quanto atuao do Estado. Maria Olvia Souza Ramos j aduzia que
[] para solucionar-se a crise do Estado e, portanto, garantir-se a retomada do crescimento seriam necessrios: (1) um ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econmicas orientadas para o mercado, que acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantiriam a concorrncia interna e criariam as condies para o enfrentamento da competio internacional; (3) uma reforma da previdncia social; (4) a inovao de instrumentos de poltica social, os quais proporcionariam maior abrangncia e promoveriam uma melhor qualidade dos servios sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar a sua governana 169.

As mudanas significativas no setor eltrico ocorreram na prpria Constituio Federal de 1988, quando se admitiu capital estrangeiro para explorao de potenciais de energia eltrica, derrubou-se o obstculo que existia na redao original do art. 176, 1 da Constituio de 1988. Inseria-se no contexto do setor eltrico o investidor privado, na condio de Produtor Independente de Energia Eltrica. A Lei Federal 9.427, de 1996 170, instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) a primeira no mbito das legislaes federais a tratar das Pequenas Centrais Hidreltricas, em seu artigo 26, I: Depende de autorizao da ANEEL, I o aproveitamento de potencial hidrulico de potncia superior a 1MW e igual ou inferior a 30MW, destinado

169

SOUZA RAMOS, Maria Olvia de. Evaluation de la Noubelle Politique Industrielleet de sa Mise Ceuvre Au Sein du Secteur letrique Brsilien. 2006. Tese (Doutorado)-Universit du Paris XII, Paris, 2006 apud ANDRADE, Jos Srgio de Oliveira. Pequenas centrais hidreltricas: anlise das causas que impedem a rpida implantao de PCHs no Brasil, 2006. Disponvel em: <http://tede.unifacs.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=126>. Acesso em: out. 2008. p 30. 170 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9427cons.htm>. Acesso em: out. 2008.

produo independente ou autoproduo, mantidas as caractersticas de pequena central hidreltrica. A mencionada Lei elevou o patamar da potncia das pequenas centrais de 10MW para 30MW, o que contribuiu de forma notria para o incio da expanso desse mercado. A Lei Federal tambm inovou ao revogar a Portaria do DNAEE 139, de 1987, quando disps que as autorizaes das pequenas centrais hidreltricas ocorreriam no somente pela anlise da faixa de potncia mas tambm por outros requisitos. Os outros critrios foram especificados por meio da Resoluo 394, de 1998, da ANELL como rea de reservatrio igual ou inferior a 3,0km e uma faixa de potncia superior a 1MW e igual ou menor que 30MW 171. Apesar da legislao posta, a procura pelos ramos das pequenas centrais hidreltricas era diminuta, bem como os incentivos do governo. Sendo o fator impulsionador das pequenas centrais hidreltricas a crise do Apago, ocorrida em 2001, que passou a estimular programas de energia, voltando para proteo ambiental, incluindo-se as pequenas centrais. Em 2003, a Resoluo 652 atualizou o conceito das pequenas centrais hidreltricas, acrescentando outros aspectos para caracterizao como o agente econmico que produz a energia eltrica. Percebe-se que a legislao afastou as concessionrias de energia eltrica desse setor, dando oportunidade apenas produo independente, autoproduo ou produo independente autnoma. Nesse contexto de legislao no podemos esquecer-nos da Lei 10.438, de 2002 172, que em seu artigo 3 criou o Programa de Incentivos s Fontes Alternativas de Energia Eltrica, denominada PROINFA. A legislao atual brasileira acerca das pequenas centrais hidreltricas determina que os Projetos Bsicos devero ser considerados, desde o registro at a aprovao do estudo pela ANEEL. O Projeto Bsico das pequenas centrais deve ser elaborado de acordo com as normas da ANEEL, atendendo sempre aos procedimentos indicados nas diretrizes do setor de energia eltrica, que tm carter geral, seja qual for a destinao, desde que preenchidos os requisitos. As diretrizes que os projetos devem atender so: o artigo 5 da Constituio Federal de 1988, o qual determina que qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que

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Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/Audiencia_Publica/audiencia_proton/2002/ap017/Nota_Esclarecimento_E nquadramento_PCHs.pdf>. Acesso em: out. 2008. 172 Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10438.htm>. Acesso em: out. 2008.

vise a anular ato lesivo ao meio ambiente e patrimnio histrico e cultural; o artigo 225, que aduz que [] todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes; alm das legislaes referentes compensao financeira, licenciamento ambiental. Nesse sentido, a Constituio Federal de 1988 trouxe em seu artigo 20, VIII, como bens da Unio Federal os potenciais de energia derivada de hidreltricas, ou seja, energia hidrulica. O artigo 176 da Carta Magna reforou a energia hidrulica como pertencente Unio, permitindo que por meio de concesso seja repassada a propriedade do produto da lavra. Assim a explorao da energia hidrulica pode ser explorada diretamente pela Unio de forma indireta pela Administrao Pblica por meio de autorizao ou concesso.

4 DEFINIO JURDICA DAS PEQUENAS CENTRAIS HIDRELTRICAS As Pequenas Centrais Hidreltricas tiveram sua conceituao alterada diversas vezes no curso da histria e ordenamento jurdico brasileiro. Verifica-se a necessidade de adequao da presente tcnica ao desenvolvimento dos mercados. As primeiras referncias legais quanto s pequenas centrais hidreltrica foram apresentadas no Manual de Pequenas Centrais, em 1982, pelo consrcio formado entre o Ministrio de Minas e Energia MME, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica DNAEE e a Eletrobrs. O manual foi criado por ocasio do primeiro Programa Nacional de PCH PNPCH 173. Segundo a portaria do DNAEE n 109, de 24 de novembro de 1982, as Pequenas Centrais Hidreltricas deveriam apresentar as seguintes caractersticas: operao em regime de fio dgua ou de regularizao diria; proviso de barragens e vertedouros com altura mxima de 10m; sistema adutor formado apenas por canais a cu aberto e/ou tubulaes, no utilizando tneis; suas estruturas hidrulicas de gerao devem prever, no mximo, uma vazo turbinvel de 20m3/s; dotao de unidades geradoras com potncia individual de at 5MW; potncia total instalada de at 10MW 174. A Portaria 125, de 1984, alterou as caractersticas firmadas em 1982, reduzindo para apenas: a potncia deveria ser inferior a 10MW, com unidades geradoras de, no mximo, 5MW.
173 174

Disponvel em: <http://www.cerpch.unifei.edu.br/oque.php>. Acesso em: out. 2008. Idem.

Em 1998, adveio a Resoluo 394, que revogou as portarias que disciplinavam as Pequenas Centrais Hidreltricas. A Resoluo foi editada pela Agncia Nacional de Energia Eltrica, que recebeu a competncia para regulamentar o setor eltrico. Essa resoluo estabeleceu novos critrios para o enquadramento de empreendimentos hidreltricos na condio de Pequenas Centrais Hidreltricas: potncia igual ou superior a 1MW e igual ou inferior a 30MW; rea total de reservatrio igual ou inferior a 3km2; cota dgua associada vazo de cheia com tempo de recorrncia de 100 anos 175. Por meio de Medidas Provisrias, no final de 1997 os limites das potncias das pequenas centrais haviam sido alterados de 10MW para 25MW, tendo a Lei 9.648, de 1998, fixado o limite em 30MW, mantido at os dias atuais. Em 2003, as Pequenas Centrais Hidreltricas tiveram os limites dos reservatrios alterados pela Agncia Nacional de Energia Eltrica mediante a Resoluo 652. Assim, a rea do reservatrio no poderia exceder 13km2, rea mxima da maior parte dos reservatrios das pequenas centrais das regies Norte e Nordeste, sendo agora definida pelo nvel dgua mximo normal montante do barramento, segundo a Resoluo 176. Percebe-se, portanto, com base nas alteraes das legislaes, a busca por viabilizar a implantao e revitalizao das Pequenas Centrais Hidreltricas. Importante ainda mencionar que o Programa de PCHs deve atender aos fundamentos bsicos erigidos pela ANEEL 177: (1) regular e fiscalizar a gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao da energia eltrica; (2) atender reclamaes de agentes e consumidores com equilbrio entre as partes e em benefcio da sociedade; (3) mediar os conflitos de interesses entre os agentes do setor eltrico e entre estes e os consumidores; (4) permitir e autorizar instalaes e servios de energia; (5) garantir tarifas justas; (6) zelar pela qualidade do servio; (7) exigir investimentos; (8) estimular a competio entre os operadores e assegurar a universalizao dos servios. As aes transparentes da Agncia so importantes para afastar a insegurana jurdica. A legitimidade social s suas iniciativas determinadas por lei fator fundamental. As atividades que promovem os investimentos das implantaes das usinas, no presente trabalho as Pequenas Centrais Hidreltricas, so oriundas da outorga da autorizao, aps isso a ANEEL fixa o prazo para o aproveitamento e incio da gerao.

Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/cedoc/res1998394.pdf>. Acesso em: out. 2008. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/cedoc/res2003652.pdf>. Acesso em: out. 2008. 177 Disponvel em < http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/atlas_fatoresdeconversao_indice.pdf>. Acessado em: out. 2008.
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175

Atualmente a maior parte das empresas que recebem a outorga mediante autorizao no est cumprindo com o prazo estabelecido junto ANEEL, o que acaba por enfraquecer o mercado que restringi a viabilizao das implantaes das pequenas centrais. De acordo com os dados fornecidos pelo PROINFA, de cento e duas habilitaes inscritas para concesso de autorizao para instalao de pequenas centrais hidreltricas, sessenta e duas foram selecionas com prazo estipulado at 30 de dezembro de 2006. Em virtude da omisso de 70%, o prazo foi prorrogado para dezembro de 2008, com intuito de incentivar as construes das pequenas centrais hidreltricas 178. Por causa do novo cenrio no setor energtico a busca por fontes de energias renovveis que no venham a causar danos ambientais ou que causem menos danos , o Governo por meio de legislao trabalha no sentido de tornar atrativo o mercado das Pequenas Centrais Hidreltricas, tentando diminuir mais ainda os custos comparados s grandes usinas, agregada a diminuio considervel de impacto ambiental e sustentabilidade nas cidades beneficiadas. Algumas das medidas levantadas so: autorizao no onerosa para explorar o potencial hidrulico (Lei 9.074/95 e Decreto 2003/96); descontos superiores a 50% nos encargos de uso dos sistemas de transmisso e distribuio (Lei 9.427/95 e Resoluo ANEEL 281/99); livre comercializao de energia com consumidores de carga igual ou superior a 500 kW de distribuio (Lei 9.427/95); iseno relativa compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos (Lei 9.427/96); participao no rateio da Conta de Consumo de Combustvel (CCC), quando substituir gerao trmica a leo diesel, nos sistemas isolados (Regies Norte e Centro-Oeste) (Lei 9.648/98 e Resoluo ANEEL 245/99); comercializao das energias geradas pelas Pequenas Centrais Hidreltricas com concessionrias de servio pblico, tendo como teto tarifrio o valor 46 normativo estabelecido para essa classe de empreendimento (Leis 9.427/96, 9.648/98 e Resoluo ANEEL 22/2000); mecanismo de Relocao de Energia (MRE) para centrais hidreltricas conectadas ao sistema interligado e no despachadas centralizadamente pelo Operador Nacional do Sistema Eltrico (Decreto 2.655/98 e Resoluo ANEEL 169/2001) 179. Ainda assim, mesmo diante dos incentivos citados, bem como esforos para atrair capital privado com o fim de financiar projetos de infraestrutura, questiona-se a estrutura
INFORME PROINFA: BNDES espera aprovar mais 45 operaes de financiamento at o final de 2005. Agncia Canal Energia, 26 set. 2005. Disponvel em: <http://www.canalenergia.com.br/zpublisher/materias/Noticiario.asp?id=49063>. Acesso em: out. 2008. 179 LAGO, Rosngela; NBREGA, Andr Pepitone da. O processo de outorga de autorizao-registro de PCH. PCH Notcias & SHP News, Itajub: CERPCH, n. 11, ago.-set.-out. 2001.
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jurdica e regulatria do setor energtico em virtude da sua mutabilidade decorrente da adequao de forma organizada da legislao ao Princpio Fundamental de Preservao do Meio Ambiente. O setor eltrico brasileiro como um todo se encontra em fase de reestruturao, com nfase nas Pequenas Centrais Hidreltricas, necessitando de intervenes estatais constantes, ou seja, exerccio do poder regulador para equilibrar o setor. Com isso, intensifica-se o papel do Estado apenas como formulador de polticas, como regulador e fiscalizador, permitindo que a iniciativa privada cresa nos segmentos de gerao, transmisso, distribuio e comercializao 180.

5 O PRINCPIO FUNDAMENTAL DA PROTEO AMBIENTAL O Direito Ambiental ganhou notoriedade mundial a partir da Conferncia de Estocolmo de 1972, tendo participado vrios pases membros das organizaes governamentais e no governamentais (ONGs). A Conferncia proporcionou a elaborao de um documento denominado Declarao de Estocolmo (Declarao das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente), contendo vrios princpios que embasavam a busca pela proteo ambiental internacional e que deveriam seguir na tica nacional dos pases. No Brasil, a conscincia ambiental iniciou-se na dcada de 1980, tendo culminado com a Constituio Federal de 1988, quando disps no seu ncleo normativo o Captulo VI do Ttulo III, Do Meio Ambiente, e disposto no art. 225, em seus pargrafos e incisos, determinando uma gama de Princpios Ambientais Constitucionais. A Constituio Federal vigente alterou a compreenso sobre o conceito de meio ambiente, pois seu contedo no est voltado apenas para o aspecto ambiental mas, sim, em conjunto com o aspecto humano 181. O constituinte, portanto, determinou em seu artigo 225 que o meio ambiente direito de todos e bem de uso comum do povo. A Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) foi instituda pela Lei 6.938, de 1981, de forma pioneira no Brasil, estabeleceu objetivos gerais, bem como os princpios norteadores. Tais princpios passaram fundamentar o setor eltrico no que concerne a implantaes de usinas hidreltricas.

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PAIXO, Lindolfo E. Experincias se complementam e redesenham o setor eltrico. In: Reestruturao do setor eltrico brasileiro: informaes bsicas. Braslia: MME, 1997. p. 1. 181 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 7. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004. p. 67.

A importncia pela conscientizao das questes ambientais surgiram em 1981 com a Poltica Nacional de Meio Ambiente, que estabeleceu mecanismos de preservao melhoria e recuperao da qualidade do meio ambiente, todavia no teve muito efetividade, o que ensejou a incluso do seu contedo na Constituio de 1988. O direito ambiental aparece no cenrio jurdico como direito fundamental de terceira gerao voltado para coletividade e pautado na solidariedade e fraternidade, segundo Paulo Bonavides 182. Direito esse, segundo Jos Afonso da Silva 183, que em face do Estado, devendo este exercer a funo de fiscalizador da qualidade do meio ambiente por meio de aes afirmativas. Essas aes encontram-se previstas no pargrafo 1 do artigo 225 CF/88. A questo ambiental trazida pela Constituio brasileira vigente se destaca dentre as legislaes postas no mundo, devido a sua gama de garantias pela busca da proteo ambiental. A Constituio elencou uma srie de princpios intrnsecos e extrnsecos que regem o direito ambiental: princpio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana; princpio da considerao da varivel no processo decisrio de polticas de desenvolvimento; princpio do poluidor-pagador; princpio do desenvolvimento sustentvel; princpio da precauo; princpio da preveno 184. Todos correlacionados com a utilizao correta dos recursos ambientais. Do estudo das Pequenas Centrais Hidreltricas, percebe-se a correlao direta com o direito ao princpio do desenvolvimento sustentvel, que, de acordo com Sergio Antonio Fabris 185, com base no ponto de vista da Comisso Brundtland, a sociedade deve manter e preservar o presente para no comprometer as geraes futuras, e essas possam realizar o mesmo. Trata-se de um princpio vlido para todos os recursos naturais advindo da concepo de sustentabilidade.

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BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 522. SILVA, Jos Afonso da. Fundamentos constitucionais da proteo do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, So Paulo: RT, ano 7, p. 52, jul.-set., 2002. 184 MILAR, Edis. Direito do ambiente: um direito adulto. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, ano 4, n. 15, p. 34-55, jul./set. 1999. p. 48, nota 9. 185 FABRIS, Sergio Antonio. Direitos humanos e meio ambiente: paralelo entre sistemas de proteo ambiental internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993. p. 165.

O desenvolvimento sustentvel, termo bastante utilizado, ganhou notoriedade e aplicabilidade aps a dcada de 1990, quando iniciou a busca pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado 186. Durante o ECO/92, definiram-se metas por meio de aes poltico-normativas a serem adotadas pelos Estados participantes at o sculo XXI, tendo o Princpio do Desenvolvimento Sustentvel sido adotado como meta a ser seguida 187. Procura o Estado moderno pelo ponto de equilbrio entre o mercado, o Estado e a sociedade civil, para que todos obtenham o desenvolvimento sustentvel 188. O desenvolvimento no est dissociado da questo ambiental, ambos devem caminhar juntos. Deve existir uma compatibilizao entre os problemas referentes questo ambiental e um planejamento atendendo aos aspectos scio-poltico-culturais. O desenvolvimento sustentvel no pode ser entendido como a forma de reparar um dano ambiental, mas, sim, de permitir que o crescimento econmico do Pas com menos prejuzo ao ambiente. Trata-se de uma forma de amenizar os prejuzos permitindo o desenvolvimento.

6 PEQUENAS CENTRAIS HIDRELTRICAS NO CENRIO DE PROTEO DO MEIO AMBIENTE As Pequenas Centrais Hidreltricas so empreendimentos que possibilitam um melhor atendimento nos pequenos centros urbanos e regies rurais. Representam atualmente uma forma rpida e eficiente de promover a expanso da oferta de energia eltrica, visando a suprir a crescente demanda verificada no mercado nacional, bem como se adapta ao direito ambiental por causar menor impacto ambiental. Nesse sentido, as pequenas centrais hidreltricas j enfrentaram diversos desafios no mercado econmico e socioambiental para sua implementao, por meio de regulamentao que estimulasse a viabilizao do empreendimento. O licenciamento ambiental foi uma das exigncias fundamentais para a adequao das Pequenas Centrais Hidreltricas 189 no rol de empreendimento estimulado como fonte de energia renovvel na matriz energtica.
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SILVA, Amrico Luiz Martins. Direito do meio ambiente e dos recursos naturais. So Paulo: RT, 2004. p. 82. V. 1. 187 MILAR, Edis. Direito do ambiente: um direito adulto. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, ano 4, n. 15, p. 48, jul./set. 1999. 188 SPAREMBEGER, Raquel Fabian; AUGUSTIN, Lopes Sergio (Org.). Direito ambiental e biotica: legislao, educao e cidadania. Caxias do Sul, RS: Educs, 2004. p 32.

Atualmente, o Governo concedeu uma srie de benefcios ao empreendedor a fim de estimular os investimentos nesse setor, como j mencionado acima, tais como: autorizao no onerosa para explorar o potencial hidrulico; descontos no inferiores de 50% nos encargos de uso dos sistemas de transmisso e distribuio de energia; livre comercializao de energia com consumidores ou conjunto de consumidores reunidos por comunho de interesses de fato ou de direito; iseno relativa compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos; iseno de aplicao anualmente de no mnimo 1% da receita operacional lquida em pesquisa e desenvolvimento do setor eltrico; comercializao das energias geradas pelas pequenas centrais hidreltricas, com concessionrias de servio pblico tendo como teto tarifrio o valor normativo estabelecido conforme Resoluo ANEEL 248, de 26 de maio de 2002 190. Tais incentivos so reflexos do efeito oriundo do Protocolo de Quioto assinado em 1997, no Japo, quando se estabeleceu que os pases industrializados signatrios devero reduzir as suas emisses dos gases, que prejudicam o efeito estufa, em 5% no perodo de 2008 a 2012. O Protocolo no somente discutiu os problemas ambientais como tambm determinou implantaes de medidas de reduo de gases, alm de estabelecer mecanismos com intuito de substituir produtos oriundos do petrleo por outros que provocam menos impacto no meio ambiente, incluindo-se as pequenas centrais hidreltricas nesse rol de mecanismos. As pequenas centrais hidreltricas so, portanto, consideradas um Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, segundo Jos Miguez: O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo interessante para o Brasil porque uma maneira correta de envolver o Pas no processo de combate s mudanas do clima, porque o Brasil no responsvel historicamente pelo efeito estufa 191. Apresentam-se como uma das melhores alternativas de matriz energtica, visto que possuem custo de implantao inferior a das grandes centrais e em geral no infringem os termos da legislao ambiental, pois, sendo fontes renovveis, possuem o potencial de reduzir a emisso de gases de efeito estufa. Dado estatstico importante o trazido por Mauricio Tolmasquim, Amilcar Guerreiro e Ricardo Gorini quando, baseados no cenrio macroeconmico, estimam que no ano 2030 o
AGUILAR, Graziela de Toni. Licenciamento ambiental para a implantao da PCH no Brasil. Tcnical Articles, Centro Nacional de Referncias em Pequenas Centrais Hidreltricas. Disponvel em: <http://www.cerpch.unifei.edu.br>. Acesso em: out. 2008. 190 LAGO, Rosngela; NBREGA, Andr Pepitone da. O processo de outorga de autorizao-registro de PCH. PCH Notcias & SHP News, Itajub: CERPCH, n. 11, ago.-set.-out. 2001. 191 MIGUEZ, J. D. G. Sustentabilidade na gerao e uso de energia no Brasil: os prximos vinte anos. So Paulo: UNICAMP, 2002.
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consumo de energia eltrica no Pas ir superar o patamar de 1.080TW/h, totalizando uma expanso de 4% ao ano nesse perodo 192. Com base nisso, interessante trazer o histrico da utilizao da energia pelas sociedades de GOLDEMBERG 193. Aduz que o homem primitivo, h aproximadamente um milho de anos, quando ainda no existia o fogo, consumia apenas energia dos seus alimentos. Com o passar dos anos, o homem passou a ser caador, desenvolvendo a queima da madeira, lenha para cozinhar alimentos. Posteriormente, insere-se o homem agrcola primitivo passando a semear e utilizar a energia animal. Depois vem o homem agrcola avanado, que j passava a usar carvo para aquecimento, a fora da gua, a fora do vento e o transporte animal. Depois foi a homem da poca industrial quando surgiu a mquina a vapor. E atualmente a era da tecnologia.

6.1 O impacto ambiental das pequenas centrais hidreltricas O primeiro dispositivo referente Avaliao de Impactos Ambientais est contido na Lei Federal 6.938, de 31 de agosto de 1981, quando estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente e o Sistema Nacional de Meio Ambiente, exigindo de todos os empreendimentos que possam causar impacto ambiental que estabeleam: a identificao dos impactos ambientais, a caracterizao dos efeitos negativos e a definio de aes e meios para mitigao dos impactos negativos. Segundo Resoluo CONAMA 237/97, inciso III do art.3, Estudos Ambientais so todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento. Quando se trata de impacto ambiental nas Pequenas Centrais Hidreltricas, mister identificar os dois tipos de aproveitamos desse empreendimento: Usinas com Reservatrios de Acumulao e Usinas a Fio de gua 194. A primeira gera a energia a partir da acumulao de gua em grandes reservatrios, como o prprio nome diz. Esse reservatrio regula a vazo de

TOLMASQUIM, Mauricio T.; GUERREIRO, Amilcar; GORINI, Ricardo. Matriz energtica brasileira: uma prospectiva. Novos estudos CEBRAP, So Paulo, n. 79, nov. 2007. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-33002007000300003&script=sci_arttext>. Acesso em: out. 2008. 193 GOLDENBERG, J. et al. Energia para o desenvolvimento. So Paulo: TA; Queirs, 1998. p. 45. 194 ANDRADE, Jos Srgio de Oliveira. Pequenas centrais hidreltricas: anlise das causas que impedem a rpida implantao de PCHs no Brasil. 2006. Disponvel em: <http://tede.unifacs.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=126>. Acesso em: out. 2008.

192

forma a equilibrar a gerao em todas as usinas. As Usinas a Fio de gua geram energia com o fluxo de gua do rio, no acumulando ou acumulando pouca gua 195. Nesse sentido, qualquer empreendimento que se infiltre no meio ambiente causa um dano ambiental; as Pequenas Centrais Hidreltricas uma forma das alternativas da matriz energtica diante da conscincia ambiental que rege o mundo. verdadeira a afirmao de que as pequenas centrais causam os mesmos impactos ambientais que as mdias e grandes usinas hidreltricas, todavia em grau reduzido, no havendo empreendimento desse porte que no enseje qualquer prejuzo. Os impactos so: ocupao do solo pela formao do lago; destruio do leito natural do rio por sedimentos; eroso que altera o leito original do rio; alterao da velocidade da gua; alterao da qualidade da gua devido s atividades anaerbias, xidos e gases txicos que se formam quando da construo da barragem; modificao sobre a vida aqutica (peixes, plantas e seus hbitats); vazo residual no trecho seco do rio196. Com o Protocolo de Quioto, as Pequenas Centrais Hidreltricas ganharam status de energias renovveis com impacto ambiental reduzido, o que passou a estimular o mercado. Constituem uma das ferramentas necessrias para alcanar as metas do Protocolo197. A geografia do Brasil favorece o desenvolvimento de projetos das PCH, sendo mais uma alternativa de reduzir a dependncia brasileira do seu potencial hdrico de grande escala e da gerao fssil, os quais no visam o desenvolvimento sustentvel. Todavia no cenrio ambiental que as Pequenas Centrais Hidreltricas esto encontrando seus maiores entraves. Entraves em virtude da permanncia da ocorrncia do dano ambiental, mesmo que de grau menor. Diante do cenrio mundial da questo ambiental, percebe-se que h necessidade do estudo tcnico do impacto ambiental como forma de avaliar as consequncias das aes, especificamente no presente trabalho as construes e instalaes das pequenas centrais, podendo, assim, estabelecer formas de preveno e combate ao dano.

7 CONCLUSO
ELETROBRS. Informaes sobre o setor eltrico. Disponvel em: <www.ELETROBRS.gov.br>. Acesso em: out. 2008a. 196 ANDRADE, Jos Srgio de Oliveira. Pequenas centrais hidreltricas: anlise das causas que impedem a rpida implantao de PCHs no Brasil. 2006. p. 9. Disponvel em: <http://tede.unifacs.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=126>. Acesso em: out. 2008. 197 CHOHFI, Felipe Moreton. Panorama da aplicao dos mecanismos do protocolo de Quioto para reduo de emisses e maior sequestro de carbono atmosfrico no Brasil. Disponvel em: <http://www.cerpch.unifei.edu.br/at01.php?grp=Meio%20Ambiente>. Acesso em: out. 2008.
195

 notria, em face do contexto mundial, a procura por energia proveniente de fontes renovveis, o que contribuiu para que pequenas centrais hidreltricas fossem retomadas na matriz energtica brasileira. O Brasil conseguiu abarca uma vasta legislao no setor eltrico, mesmo que de forma espaa, estando em consonncia, mesmo que parcial, em alguns aspectos com as normas de direito ambiental. Alm disso, aliadas a incentivos fiscais, ao tempo de execuo do empreendimento e aos danos ambientais, as pequenas centrais hidreltricas se fortalecem como opo de energia eltrica em detrimento das grandes centrais, pois, como afirmado ao longo do trabalho, possuem menor proporo de dano no impacto ambiental. Todo e qualquer empreendimento do setor eltrico que utilize recursos hdricos ou os afetem, seja de qualquer forma, e, em especial, referindo-se s pequenas centrais hidreltricas, esto sujeitos observncia da legislao vigente. Verifica-se a prioritria ao de um estudo da viabilidade econmica em conjunto com outras de ordem tcnica e social, j que o setor da ordem ambiental se conflita tanto com a ordem socioeconmica e cultural. Os Programas surgem para propor medida que diminuam os impactos ambientais no setor de energia eltrica, assumindo aes de ordem preventiva por meio de medidas antecipadas de controle, ordem recuperativa com fim de minimizar os impactos mediante aes de recuperao e recomposio das condies ambientais satisfatrias e aceitveis, ordem de compensao para os impactos irreversveis e ordem de incentivos pela melhoria das condies ambientais proporcionada pela implantao dos empreendimentos. As pequenas centrais hidreltricas so, portanto, fontes de energia renovvel, enquadrando-se perfeitamente na matriz energtica brasileira em virtude dos recursos hdricos disponibilizado no territrio e a busca por atender as demandas desprovidas de energia eltrica, ou na tentativa de se baratearem os gastos das tarifas de consumo eltrico, envolvendo aspectos econmicos e social. Nesse cenrio econmico, poltico e social, intensifica-se a procura pelas pequenas centrais hidreltricas como forma de adequar a busca pelo bem, energia eltrica e a natureza, incluindo-se nessa relao o homem. REFERNCIAS

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BIODIESEL NO BRASIL: UMA ANLISE CONSTITUCIONAL LUZ DO PRINCPIO DA EFICINCIA. Ana Mnica Medeiros Ferreira Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares 1 CONSIDERAES PRELIMINARES O Estado, na funo de agente regulador da atividade econmica, que sob a gide da Constituio Federal exerce o poder de estabelecer diretrizes para o desenvolvimento nacional, deve impor medidas no campo energtico que promova o desenvolvimento sustentvel, sendo um exemplo disso o investimento em fontes renovveis de energia como as polticas pblicas de incentivo produo e uso do biodiesel no Brasil. Diante desse panorama, o objetivo desta da pesquisa o estudo do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel PNPB frente ao princpio da eficincia da Administrao Pblica. O trabalho estruturado conforme as ideias da hermenutica constitucional moderna, que v nos princpios valores substanciais capazes de construir uma relao harmnica entre o direito e a sociedade. O estudo parte dos princpios constitucionais para realizar uma reflexo jurdica acerca do princpio da eficincia, como informador da Administrao Pblica, para analisar o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel PNPB. Para a consecuo desse fim, o estudo fundamentado na doutrina do direito constitucional brasileiro.

2 O PRINCPIO DA EFICINCIA 2.1. Princpios: traos conceituais Podemos afirmar que princpio um vocbulo polissmico, isto , plurissignificativo. Princpio deriva do latim principium, com a acepo de comeo, germe, origem, base. Seria o lugar de onde se inicia algo, ou seja, um ponto de partida. Como origem, ponto de partida, os princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas, que condicionam todas as estruturas subsequentes, sendo os alicerces, os fundamentos da cincia, podendo ser classificados em: onivalentes ou universais, que se encontram em qualquer cincia, (por exemplo, o princpio da identidade ou da no

contradio); plurivalentes ou regionais, que so comuns a um certo grupo de cincia que guarda certa semelhana entre si (por exemplo, princpios ticos, que interessam a moral, mas tambm so utilizados pela cincia jurdica); monovalentes, que fundamentam um s campo do conhecimento (por exemplo, o princpio da legalidade que informa a cincia do direito); e os setoriais, que se referem a um setor de determinada cincia 198. De todas as conceituaes verificadas dentro de nosso estudo 199, acreditamos em que merece destaque a definio de princpio formulada em 1952 por Vezio Crisafulli, devido principal particularidade apontada que a da normativa dos princpios que de maneira precursora abordou o tema. Para ele, princpio toda norma jurdica enquanto considerada como determinante de uma ou de muitas outras subordinadas, que a pressupem, desenvolvendo e especificando ulteriormente o preceito em direes mais particulares (menos gerais), das quais determinam, e portanto resumem, potencialmente, o contedo: sejam, pois, essas efetivamente postas, sejam, ao contrrio, apenas dedutveis do respectivo princpio geral que as contm 200. A partir do exposto, podemos inferir que os princpios constitucionais so normas jurdicas superiores dentro do sistema constitucional201. De outro modo, podemos dizer que os
198 199

CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional. 12. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 436. Miguel Reale, cuidando da palavra princpio apenas em seu significado lgico, ensina que os princpios so verdades fundantes de um sistema de conhecimento, como tais admitidos, por serem evidentes ou por terem sido comprovadas mas tambm por motivos legais de ordem pblica de carter operacional, isto , como pressupostos exigidos pelas necessidades da pesquisa e da prxis (REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 26. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 305). J para Celso Antnio Bandeira de Mello, princpio o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondolhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por definir a lgica e a racionalidade e lhe d sentido harmnico. o conhecimento dos princpios que preside a inteleco das diferentes partes componentes do todo unitrio que se denomina sistema jurdico positivo. Para ele, violar um princpio muito mais grave do que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento de cumprimento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o grau do princpio atingido, porque [] representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 841-842). Segundo Karl Larenz, os princpios se apresentam como uma ideia jurdica geral ou uma ideia diretiva, que serve de base e direo para sua concretizao futura, atuando como um verdadeiro fio condutor. No entanto, este processo no se d em um s sentido, mas sim em sentido duplo, de tal sorte que o princpio se esclarece atravs de suas concretizaes e estas ganham significado quando aglutinadas a ele em uma verdadeira atividade de esclarecimento recproco (LARENZ, Karl. Metodologia da cincia do direito. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. p. 674 et seq.). 200 La Constituzione e le sue disposicioni di principio, p. 15 apud BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 257. 201 Luis Roberto Barroso um dos doutrinadores mais enfticos nesse ponto. Disserta: importante assinalar, logo de incio, que j se encontra superada a distino que outrora se fazia entre norma e princpio. A dogmtica moderna avaliza o entendimento de que as normas jurdicas, em geral, e as normas constitucionais, em particular, podem ser enquadradas em duas categorias diversas: normas-princpio e as normas-disposio. As normas-disposio, tambm referidas como regras, tm eficcia restrita s situaes especficas s quais se dirigem. J as normas-princpio, ou simplesmente princpios, tm, normalmente, maior teor de abstrao e uma

princpios constitucionais ocupam hegemonia e superioridade na pirmide normativa

202

. Por

isso a transgresso dos princpios implicaria uma fragmentao da prpria Constituio, afigurando, por isso mesmo, uma inconstitucionalidade de efeito muito mais grave do que a violao de uma simples norma, mesmo constitucional. Cumpre observar ainda que a concepo de princpios, sua natureza, importncia e normatividade esto intrinsecamente ligadas ao pensamento jurdico em que eles se enquadram. A sua compreenso se diversifica a depender da referncia jusfilosfica que se adota, e o que se passar a analisar. Segundo a doutrina de Paulo Bonavides quando esboa o percurso evolutivo, os princpios gerais de direito se transformaram paulatinamente em princpios constitucionais, moldando a chave de todo o sistema jurdico. Para esse autor, os princpios gerais de direito perderam a abstrao quando foram incorporados pelas constituies 203. O desenvolvimento do conceito de princpio se deu em trs fases distintas, nesta ordem: jusnaturalista, juspositivista e ps-positivista 204.

finalidade mais destacada dentro do sistema (BARROSO, Luiz Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 151). 202 Paulo Bonavides escreve: Daqui j se caminha para o passo final da incurso terica: a demonstrao do reconhecimento da superioridade e hegemonia dos princpios na pirmide normativa; a supremacia que no unicamente formal, mas, sobretudo, material, e apenas possvel medida que os princpios so compreendidos e equiparados e at mesmo confundidos com os valores, sendo, na ordem constitucional dos ordenamentos jurdicos, a expresso mais alta da normatividade que fundamenta a organizao do poder (BONAVIDES, op. cit., p. 288). 203 Ibid., p. 258. 204 A primeira a mais antiga e tradicional. Os seguidores do jusnaturalismo condicionam a legitimidade da ordem jurdica elaborada pelo Estado a uma outra ordem superior e transcendental. Apesar de suas mltiplas facetas, o jusnaturalismo apresenta-se basicamente, num primeiro momento, como uma lei advinda da vontade de Deus na poca da antiguidade clssica e poca medieval e posteriormente como uma lei ditada pela razo, a partir da Idade Moderna. Entretanto, em busca de clareza, no sculo XVIII, as normas referentes a um determinado objeto so agrupadas e organizadas sistematicamente em cdigos, sendo que, no incio do sculo XIX, o direito natural se incorpora de forma generalizada ao ordenamento jurdico, o que simboliza a sua vitria ao mesmo tempo em que se verifica o seu enfraquecimento. Com o processo de codificao, ganha fora o positivismo jurdico, abandonando-se a ideia de um direito supraestatal que conferia validade e legitimidade s normas estabelecidas pelo Estado. Para o positivismo jurdico, s existe uma ordem normativa, que aquela fruto da vontade do Estado. O direito positivo, desse modo, possui como traos a mutabilidade, a regionalidade, a circunstancialidade e a especialidade. Para o positivismo legalista, no h mais que se falar em princpios supralegais, para eles os princpios esto insertos no ordenamento jurdico positivo, fazendo parte dele, porm existindo uma verdadeira primazia da lei na soluo dos conflitos. Contudo, essa corrente, ao decorrer do tempo, sofreu duras crticas por parte da doutrina porque o legalismo acrtico, subproduto do positivismo jurdico acabou servindo de disfarce para autoritarismos de matizes variados. Assim, com a superao histrica do jusnaturalismo e o fracasso poltico do positivismo, o ps-positivismo ganha fora. A terceira fase, por fim, corresponde aos momentos constituintes das ltimas dcadas do sculo XX. H uma reaproximao entre o Direito e a tica. Os valores compartilhados por toda uma comunidade materializam-se em princpios e so abrigados pela Constituio, implcita ou explicitamente (LEITE, George Salomo; LEITE, Glauco Salomo. A abertura da Constituio em face dos princpios constitucionais. In: LEITE, George Salomo (Org.). Dos princpios constitucionais: consideraes em torno das normas principiolgicas da Constituio. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 140-142).

Luis Roberto Barroso discorre com bastante propriedade acerca desse percurso histrico. Aponta que o Direito, a partir da segunda metade do sculo XX, j no cabia no positivismo jurdico. A aproximao quase absoluta entre Direito e norma e sua rgida separao da tica no correspondiam ao estgio do processo civilizatrio. Nesse contexto, o ps-positivismo surge no com mpeto da desconstruo, mas como uma superao do conhecimento convencional. Ensina ainda que essa viso da doutrina principiolgica seria responsvel pela reintroduo das ideias de justia e legitimidade, sem, contudo, representar um retorno ao jusnaturalismo 205. Com a disseminao das constituies escritas, respaldando Estados Democrticos de Direito, os princpios emigram dos Cdigos para os textos constitucionais, tornando-se princpios constitucionais dotados de efetiva juridicidade, como quaisquer outros preceitos encontrveis na ordem jurdica. Os ps-positivistas 206 consideram as normas de direito como gnero, dos quais os princpios e as regras so espcies jurdicas. Diante desse contexto, verifica-se que os princpios se tornaram o norte de toda a ordem legal. Os princpios jurdicos explcitos (positivados por uma instituio legtima) ou implcitos (abstrados do ordenamento jurdico), como se v, deixaram de desempenhar um papel secundrio para se tornarem os protagonistas do ordenamento jurdico, dotados de cogncia e imperatividade. Sua maior conquista o reconhecimento de sua efetiva normatividade na atualidade 207. Ao serem reconhecidos na totalidade de sua fora normativa no seio constitucional, valores e ideologias da sociedade so trazidos para o momento da sntese interpretativa. Esse pensamento seria resultado da conquista do status de norma alcanado pelos princpios, que possuiriam os papis especficos de condensar valores, dar unidade ao sistema e condicionar a atividade do intrprete 208. Podemos dizer que na atual classificao, de cunho ps-positivista, norma o gnero do qual so espcies as regras e os princpios (e os valores, para os que aceitam essa tese209),
BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 325. 206 A respeito da caracterizao do ambiente ps-positivista, Luiz Roberto Barroso faz uma observao sugestiva ao afirmar que o constitucionalismo em sua fase atual promoveria uma reaproximao entre tica e direito, apontada por autores alemes por ele referidos, como uma virada kantiana. Concordamos com ele, quando afirma que a novidade no estaria na adoo dos princpios como elemento interpretativo, j utilizados de longa data, mas sim o reconhecimento amplo de sua normatividade. (Ibid., p. 327). 207 ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de princpios constitucionais: elementos tericos para uma formulao dogmtica constitucionalmente adequada. 2. ed.. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 34. 208 BARROSO, 2004, p. 327. 209 Alguns autores tm tentado estabelecer critrios distintivos entre os princpios e valores, entretanto no discrepam quanto ao fato de que os princpios consubstanciam alta carga valorativa. Para Robert Alexy, apenas
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que se diferenciam lgica e qualitativamente. No pode, pois, o estudioso do direito equiparar a norma jurdica s regras. Essas so apenas uma das faces das normas. O jurista, ao analislas, deve aferir-lhes a espcie (princpios ou regras) e a hierarquia (norma constitucional, legal ou mesmo infralegal) para bem entender seu posicionamento no ordenamento jurdico 210.

2.2. Princpios da administrao pblica Grande parte dos princpios do Direito Administrativo encontra-se positivada, implcita ou explicitamente, na Constituio Federal. Revelam eficcia jurdica direta e imediata e exercem a funo de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuao dos operadores jurdicos na aplicao de normas. A Administrao Pblica , portanto, informada por diversos princpios gerais, destinados, de um lado, a orientar a ao do administrador na prtica dos atos administrativos e, de outro lado, garantir a boa administrao, seja na correta gesto dos negcios pblicos seja na utilizao dos recursos pblicos baseado no interesse coletivo, com o que tambm se assegura aos administrados o seu direito a prticas administrativas honestas e probas 211. A doutrina administrativista clssica costuma fazer distino entre a Administrao Pblica, no sentido formal e material. O primeiro sentido seria Administrao Pblica como o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo. J em sentido material, como o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral, numa acepo operacional, seria o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios do prprio Estado ou por ele assumido em benefcio da sociedade em geral. Em suma, podese dizer que a Administrao Pblica todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas 212.

um ponto separa os princpios dos valores, qual seja, o carter axiolgico destes e o deontolgico daqueles. Assim, o modelo de um valor x melhor e o de um princpio x devido. (ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. 1. reimpr. Trad. Ernesto Garzn Valds. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997. p. 147). 210 Sobre a distino entre normas, regras e princpios ver: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 1160-1161; BOBBIO, Norbeto. Teoria do ordenamento jurdico. 7. ed. Braslia: UnB, 1996. p. 159; FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Interpretao e estudos da Constituio. p. 88 apud CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional. 12. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 440; ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de princpios constitucionais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 55; DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Trad. Nelson Boeira. So Paulo: Martins Fontes, 2002. p.39-43, 114; ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. 1. reimpr. Trad. Ernesto Garzn Valds. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997. p. 81-93. 211 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 650. 212 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 60.

A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia conforme expressa o artigo 37 da Constituio Federal. Outros princpios se extraem dos incisos e pargrafos do mesmo artigo, como o da licitao, o da prescritibilidade dos ilcitos administrativos e o da responsabilidade das pessoas jurdicas (inc. XXI e 1 a 6) 213. Considerando o alcance de tais princpios bsicos do caput do artigo 37 da Carta Magna, tem-se que a legalidade impe ao administrador o dever de s atuar em conformidade com os ditames normativos, no havendo liberdade, ou seja, ao administrador somente se permite o que a lei autoriza. A moralidade administrativa, por sua vez, relaciona-se com o conceito da boa administrao com base na moral comum. J a impessoalidade tem o escopo de evitar a satisfao de interesses pessoais ou privados, para que a Administrao Pblica esteja sempre voltada para o interesse coletivo. A publicidade corresponde obrigatoriedade de divulgao oficial do ato administrativo para conhecimento pblico e incio de seus efeitos. Por fim, a Emenda Constitucional 19, de 04 de junho de 1998, fez-se acrescer o princpio da eficincia que antes se achava includo dentre os deveres do administrador pblico, impondolhe agora o encargo de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e buscando o melhor resultado possvel. Antes de procedermos anlise do princpio da eficincia, que cerne deste estudo, cabe acentuar que todos os princpios que regem a Administrao Pblica se constituem mutuamente e no se excluem, no sendo jamais eliminado pelo ordenamento jurdico. Pois devemos destacar a sua funo programtica, que fornece as diretrizes situadas no pice do sistema a serem seguidas por todos os aplicadores do direito 214. Quanto aplicao dos princpios mencionados, faz mister mencionar que se trata de princpios incidentes no apenas sobre os rgos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes ao Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio, mas tambm de preceitos genricos igualmente dirigidos aos entes que em nosso Pas integram a denominada Administrao Indireta, ou seja, autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes governamentais ou estatais. Para o presente estudo importante mencionar que as Agncias Reguladoras na qualidade de autarquias em regime especial esto sujeitas obedincia dos princpios que
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SILVA, op. cit., p. 650. MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao Pblica centralizada e descentralizada. 2. ed. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2006. p. 9.

regem a administrao, inclusive do princpio da eficincia, que passamos a tecer consideraes a seguir.

2.3. Princpio da eficincia Incorporado pela Emenda Constitucional n 19, de 1998, o princpio da eficincia pe em relevncia o resultado das atividades administrativas, garantindo que os servios prestados pelo Poder Pblico consigam satisfazer os interesses do bem comum. Esse princpio pode ser explicado como a concretizao, por parte dos entes pblicos, dos anseios populares, da melhor forma que as condies materiais possibilitem, atendendo s necessidades coletivas de forma eficaz 215. Para alguns doutrinadores, eficincia no um conceito jurdico mas econmico, e diante disso no qualificaria normas mas, sim, atividades. Traz a ideia de fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas importa em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim, pode-se dizer que o princpio da eficincia orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispem e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior benefcio com o menor custo possvel 216. Em nosso ordenamento, h tambm um vis no econmico do princpio da eficincia que se liga com a gesto com equilbrio e ponderao da coisa pblica. Pois a efetivao do princpio da eficincia deve ser mensurada tambm em termos dos custos sociais de determinadas estruturas e prticas administrativas e sua repercusso sobre a formao de uma conscincia de ao coletiva, de interesse pblico, dos cidados 217. Visto antes da Emenda Constitucional como uma faceta do princpio da boa administrao, j consagrado no direito italiano, o princpio de eficincia traz a exigncia de que toda atividade administrativa seja executada com agilidade e rapidez de modo a no deixar prejudicados os interesses coletivos, alm de impor a execuo dos atos administrativos baseados nas melhores tcnicas e conhecimentos adequados que devero proporcionar o melhor resultado possvel.

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AGRA, Walber de Moura. Manual de direito constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 329. SILVA, op. cit., p. 655. 217 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002. p 183.

De maneira mais sinttica temos que o princpio da eficincia administrativa estabelece que toda ao administrativa deve ser orientada para concretizao material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cnones jurdico-administrativos 218. Outros autores tm resistncia em aceitar a eficincia como princpio administrativo constitucional, considerando-o como simples consequncia de uma boa administrao, servindo a sua nomeao no art. 37, aps a Emenda Constitucional 19/1998, apenas como adorno. Entre eles est Celso Antnio Bandeira de Mello, que aponta que no h nada a dizer sobre o princpio da eficincia. Trata-se de algo mais do que desejvel, contudo, juridicamente to fluido e de to difcil controle ao lume do direito que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37, ou o extravasamento de uma aspirao dos que burilam no texto. Afirma que tal princpio no pode ser concebido seno na intimidade do princpio da legalidade, pois jamais suma suposta busca de eficincia justificaria postergao daquele que o dever administrativo por excelncia 219. Isso porque a eficincia como pressuposto bsico da atuao administrativa no constitui nenhuma novidade no plano legal, pois j se tinha essa ideia no bojo do Decreto-lei n 200/67, com a orientao no sentido de que toda atividade administrativa dever estar submetida ao controle de resultado nos artigos 13 e 25, V, bem como o sistema de mrito no artigo 25, VII e a recomendao de demisso ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso no artigo 100, alm de prever a superviso ministerial administrao indireta, tendo como objeto assegurar, essencialmente, a eficincia administrativa do artigo 26, III. Todavia, acredita-se que, ao colocar a eficincia no plano constitucional, condio de princpio bsico da atividade administrativa, buscou-se dar destaque ao desejo de maximizar sempre os resultados em toda e qualquer atuao do Poder Pblico, impondo-se uma atuao dentro de padres aceitveis de presteza, perfeio e rendimento. Portanto, esse princpio deve ser interpretado juntamente com a qualidade dos servios prestados pelos entes estatais, agilizando o atendimento dos interesses coletivos sem descurar da excelncia das atividades realizadas. A eficincia tomada no sentido exclusivo de rapidez inadmissvel, devendo, para a verificao do cumprimento constitucional, ser conjugada com o princpio da razoabilidade, verificando-se se os fins se adaptam aos meios 220.
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FRANA, Vladimir da Rocha. Eficincia administrativa na Constituio Federal. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador: Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n.10, jun.-jul.-ago., 2007. Disponvel em: <www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em: 20 jul. 2008. 219 MELLO, op. cit., 111-112. 220 AGRA, op. cit., p. 329.

Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o aproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s isso. Em seu sentido jurdico, a expresso tambm deve abarcar a ideia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seus resultados quantitativo e qualitativo forem satisfatrios, levando-se em conta o universo possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios disponveis 221. Neste momento cumpre fazer uma distino ente eficincia e eficcia que por alguns autores confundida. Apesar de eficincia e eficcia serem palavras consideradas sinnimas em seu significado comum, elas apresentam diferentes significados cientficos. Os dois significados podem coincidir ou no. E, de acordo com a cincia da Administrao, eficincia no o mesmo que eficcia. A eficincia no se preocupa com os fins, mas simplesmente com os meios. O alcance dos objetivos visados no entra na esfera de competncia da eficincia; um assunto ligado eficcia. Podemos ento inferir que o conceito jurdico de eficincia pode ser elaborado luz desse conceito administrativo. A eficincia refere-se aos meios, enquanto a eficcia est relacionada com os resultados. A distino entre eficincia e eficcia na Cincia do Direito seria feita de maneira similar classificao na doutrina civilista de obrigaes de meio e obrigaes de resultado 222. Tem-se, pois, que a ideia de eficincia administrativa no deve ser apenas limitada ao razovel aproveitamento dos meios e recursos colocados disposio dos agentes pblicos. Deve ser construda tambm pela adequao lgica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos e pela relao apropriada desses resultados com as necessidades pblicas existentes. O princpio da eficincia uma realidade no direito pblico europeu, responsvel por um esforo de superao do formalismo caracterstico da maioria dos ordenamentos jurdicoadministrativos. Porm o direito administrativo brasileiro ainda formalista e permeado pela herana da formao autoritria. A racionalidade administrativa e a eficincia das prestaes do
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CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Princpios constitucionais da Administrao Pblica (de acordo com a Emenda Constitucional n.19/98). In: MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 1999. p. 166. 222 AMARAL, Antnio Carlos Cintra do. O princpio da eficincia no direito administrativo. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n. 14, jun.-ago. 2002. Disponvel em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 20 jul. 2008.

Estado no eram, at pouco, valores juridicamente consagrados para a ao administrativa e, no obstante o ordenamento infraconstitucional reconhecer o princpio da eficincia acrescentado pela EC 19/98, a cultura jurdica dominante no o acolheu, ainda, no cotidiano de sua atividade 223. Os princpios da publicidade, impessoalidade, legalidade e moralidade tm ligao simbitica com o princpio da eficincia, devendo ser aferidos de forma conjunta. Uma vez concretizados, eles servem para aumentar a eficincia da administrao pblica no preenchimento das demandas sociais. Portanto todos os princpios devem ser interpretados de forma sistmica, potencializando os resultados governamentais, sem nenhum grau de hierarquizao entre eles 224. Um ltimo comentrio deve ser feito no tocante aplicao do princpio da eficincia juntamente com o princpio da legalidade. importante deixar claro que o princpio da eficincia no visa a mitigar ou ponderar o princpio da legalidade, mas, sim, embeber a legalidade de uma nova lgica, determinando a insurgncia de uma legalidade finalstica e material e no mais uma legalidade meramente formal e abstrata 225. A Administrao no deve apenas cumprir a lei, mas deve buscar a forma mais eficiente de cumprir a lei, deve buscar ainda, entre as solues teoricamente possveis, aquela que, diante das circunstncias do caso concreto, permita atingir os resultados necessrios melhor satisfao do interesse pblico. Os novos tempos inspirados no princpio da eficincia so marcados pela administrao participativa, pelas decises negociadas, pela conciliao de interesses, pelo respeito s peculiaridades de cada caso e pela razoabilidade na aplicao da lei 226. Por fim, no se pode negar o aspecto normativo do princpio da eficincia nem negar que a sua introduo auspiciosa como consagrao constitucional da necessidade de ponderao entre meios e fins, objetivando diminuir a distncia que hoje afasta o direito administrativo da cincia da Administrao Pblica no Brasil e incrementar a dimenso material da ao administrativa 227.

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BUCCI, op. cit., p 181. AGRA, op. cit., p. 329 225 ARAGO, Alexandre Santos. O Princpio da eficincia. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 14, nov./dez. 2005, jan. 2006. Disponvel em:<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 20 jul. 2008. 226 DALLARI, Adilson Abreu. Privatizao, eficincia e responsabilidade. In: NETO, Diogo de Figueiredo Moreira (Coord.). Uma avaliao das tendncias contemporneas do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p.220. 227 BUCCI, op. cit., p. 188.

3 PRINCPIO DA EFICINCIA, DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E A POLTICA ENERGTICA NACIONAL 3.1. Princpios da poltica energtica nacional A Emenda Constitucional n 9, de 9 de novembro de 1995, que determinou a abertura do setor petrolfero nacional, promovida pela Emenda Constitucional, exigiu a elaborao de um novo plano estratgico no setor energtico para o desenvolvimento do Pas. Tal deliberao foi feita por meio da Lei n 9.478/97, conhecida como Lei do Petrleo, que, alm de prever a criao de um rgo regulador para o setor, a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), disps sobre as condies de contratao com os novos atores da indstria petrolfera e dos princpios que o Poder Pblico deve observar no delineamento das polticas pblicas relacionadas ao setor energtico. Apesar de a Lei do Petrleo tratar principalmente do hidrocarboneto que lhe d o nome, a esse no se limita. Ao cuidar dos princpios e objetivos da Poltica Energtica Nacional, aborda a generalidade das fontes de energia disponveis. Cuida, portanto, no s das diretrizes atribudas indstria do petrleo e seus derivados mas tambm do gs natural, da energia eltrica, do carvo e das fontes alternativas de energia, descoberta ou por descobrir, a exemplo dos biocombustveis. A Lei n 9.478/97, como dito, apresentou um norte para o desenvolvimento do setor energtico sem, no entanto, trazer programas concretos, mas apenas delineou os princpios e objetivos que deveriam ser seguidos quando de sua feitura e implementao. Em verdade, o texto legal, em diversos momentos trouxe a reproduo dos princpios constitucionais que norteiam a Repblica Federativa e a Ordem Econmica. Ao abordar a Poltica Energtica Nacional, a Lei do Petrleo limitou-se a traar os seus princpios e objetivos fundamentais, norteando o legislador e o administrador na elaborao e execuo das polticas pblicas. Ao dispor que constituem objetivos das polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia preservar o interesse nacional, promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho, proteger os interesses do consumidor, proteger o meio ambiente, garantir o fornecimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional e promover a livre concorrncia, a lei refora a necessidade de observncia sistemtica de nosso ordenamento jurdico, por meio da adequao das normas legais com a supremacia constitucional.

Tais princpios, principalmente no tocante proteo do meio ambiente e ao aproveitamento racional das fontes de energia, adaptam-se ideia de desenvolvimento sustentvel incorporada em nosso ordenamento jurdico que trataremos a seguir.

3.2. O desenvolvimento sustentvel no ordenamento jurdico ptrio Em vrias instncias internacionais, a partir dos anos 1970, deu-se incio a uma discusso de grande relevncia: a conciliao do crescimento econmico mundial com a preservao de um meio ambiente saudvel. Vrias foram as iniciativas visando formulao de alternativas ao modelo econmico no qual a produo de riqueza est diretamente relacionada ao aumento da misria, da degradao ambiental e da poluio. A soluo para esses problemas pode ser alcanada por meio de um desenvolvimento sustentvel, de cujo conceito cabvel um breve histrico. Aprovada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano em 1972, a Declarao de Estocolmo foi o primeiro documento a introduzir na agenda poltica internacional a dimenso ambiental como condicionadora e limitadora do modelo tradicional de crescimento econmico e do uso dos recursos naturais. Em 1980, foi produzido o documento A Estratgia Mundial para a Conservao sob o patrocnio e superviso do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) , tratando da manuteno da vida no planeta e a preservao da diversidade biolgica, pela primeira vez utilizando o termo desenvolvimento sustentvel. Dois anos depois foi elaborado o Relatrio Brundtland, fruto da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento criada pelas Naes Unidas. Esse documento consolidou a crtica ao modelo de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e refletido no mundo inteiro, lanando o conceito de desenvolvimento sustentvel, que aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades. Todo esse processo foi concludo na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) mais conhecida como Rio-92 , quando da elaborao e aprovao da Agenda 21, documento que endossa o conceito fundamental de desenvolvimento sustentvel e combina as aspiraes compartilhadas por todos os pases ao progresso econmico e material com a necessidade de uma conscincia ecolgica 228.

MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia e glossrio. 3.ed. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p.52-53.

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Um dos objetivos fundamentais da Repblica, previsto no artigo 3 da Constituio, o de garantir o desenvolvimento nacional, tambm qualificado como princpio constitucional impositivo e norma-objetivo 229. A ideia de desenvolvimento implica uma dinmica social constante, posto que se trate de um processo que visa a elevar os nveis social, econmico, ambiental e cultural da sociedade, pois desenvolvimento no se confunde com crescimento, posto que no se trata de um processo meramente quantitativo mas qualitativo, que abrange o prprio crescimento, como tm se referido diversos economistas contemporneos. Na Constituio brasileira de 1988, os quatro primeiros artigos tratam dos princpios fundamentais, sendo esses, ao lado do prembulo, o embasamento de toda a ordem jurdica brasileira. Destaca-se o art. 3o, que a diretriz poltica adotada pelo Estado brasileiro. Interessa observar que, nesse ponto, os princpios constitucionais possuem uma dimenso funcional de programa de ao (funo dirigente e impositiva), impondo, prospectivamente, tarefas e programas aos poderes pblicos, que devem, de qualquer forma, buscar a sua concretizao, justamente por essas tarefas serem imposies normativo-constitucionais, ou seja, serem o ncleo fundamental da Constituio Dirigente 230. Nesse contexto, garantir o desenvolvimento implica tambm a instituio de polticas pblicas direcionadas para tal fim, justificadas e fundamentadas no art. 3, II da Constituio, haja vista a situao atual de subdesenvolvimento apontada nos principais indicadores econmicos brasileiros. Ao estabelecermos relaes entre a necessidade de desenvolvimento, com seus desdobramentos econmicos e sociais, e a necessidade de proteo ao meio ambiente, e todos direitos assegurados pelo texto constitucional, evidencia-se o pressuposto de situaes em que a ocorrncia de casos difceis demandar a utilizao de tcnicas de ponderao e razoabilidade para assegurar a efetividade do mesmo texto constitucional.

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Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (grifo nosso) (BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constiuiao.htm>. Acesso em: 20 nov. 07). 230 Utilizamos aqui a classificao de Canotilho de princpios constitucionais impositivos. Porm, conforme exposto, so vrias as classificaes dos princpios constitucionais propostas. Nesse sentido ver: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003; BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2004; SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2003.

Embora a definio de desenvolvimento sustentvel do Relatrio Brundtland no se limite ao impacto da atividade econmica no meio ambiente, tambm abarcando as consequncias dessa relao na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, na preocupao ambiental que ela se manifesta de forma mais aparente e concreta. Dentre os vrios dispositivos constitucionais que se propem a regrar o tema do desenvolvimento sustentvel, destaca-se pela relevncia, no contexto do presente estudo, o artigo 170, VI, que reputa a defesa do meio ambiente como um dos princpios da ordem econmica 231. A Constituio Federal brasileira, inspirada no conceito de desenvolvimento sustentvel, estabelece em seu artigo 225 que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. E tambm abriu espaos participao e atuao da populao na preservao e na defesa ambiental, impondo coletividade o dever de defender o meio ambiente e colocando como direito fundamental de todos os cidados brasileiros, alm de ampliar o rol das aes judiciais na tutela ambiental232. A preocupao atual da Constituio com o meio ambiente um marco histrico de inegvel valor, visto que as constituies que a antecederam jamais se preocuparam com a proteo do meio ambiente, inclusive sem sequer empregar a expresso meio ambiente 233. A noo de preveno diz respeito ao conhecimento antecipado dos srios danos que podem ser causados ao bem ambiental em determinada situao e realizao de providncias para evit-los 234. Destaca-se ainda que, no sistema normativo brasileiro, podem ser encontrados alguns instrumentos de tutela ambiental, seja para pesquisa, seja para ao de
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Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: I soberania nacional; II - propriedade privada; III - funo social da propriedade; IV - livre concorrncia; V defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; VII - reduo das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. (Grifo acrescentado). 232 So, hoje, disponibilizados defesa do meio ambiente os seguintes instrumentos processuais: Ao Direta de Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (CF/88, artigos 102, inciso I, alnea a; 103; 125, 2); Mandado Segurana Coletivo (CF/88, artigo 5, LXX); Mandado de Injuno (segundo o disposto no artigo 5, LXXI da CF/88); Ao Civil Pblica: ( instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e por infraes da ordem econmica (art. 1, Lei n. 7347/85), protegendo, assim, os interesses difusos da sociedade) e; Ao Popular (artigo 5, inciso LXXIII da CF/88). 233 MILAR, dis. Legislao ambiental do Brasil. So Paulo: APMP, 1991. p. 3. 234 BITTENCOURT, Marcus Corra Vincius. Princpio da preveno no direito ambiental. Disponvel em: <http://www.direitonet.com.br/artigos/x/25/64/2564/>. Acesso em: 20 maio 2006.

prevenir, no mbito administrativo, como o licenciamento ambiental e respectivo estudo prvio de impacto ambiental, zoneamento administrativo, tombamento e as sanes administrativas. O direito ambiental, ramo do direito pblico, permite ao Estado, em especial na hiptese de sanes administrativas, impor multas ao poluidor, o que visa a inibir futuras agresses ao meio ambiente. Todavia, no se quer com isso inviabilizar a atividade econmica, mas to somente excluir do mercado o poluidor que ainda no constatou que os recursos ambientais so escassos, que no pertencem a uma ou algumas pessoas, e que sua utilizao encontra-se limitada utilizao do prximo, pois o bem ambiental um bem de uso comum do povo 235. Apesar dos custos das aes preventivas, como dito, revelarem-se, a priori, elevados, no h como postergar a implementao das medidas ambientais diante da certeza ou probabilidade da concretizao do dano ambiental, porque as leses ao meio ambiente so, na sua grande maioria, irreparveis e trazem consequncias que interferem na qualidade de vida da populao. A deciso de agir antecipadamente ao dano ambiental, de forma preventiva, premissa fundamental para garantir a eficcia da aplicao do princpio da precauo, o que refora o entendimento de que tanto os Estados como as empresas no podem se eximir da responsabilidade de preservar o meio ambiente 236. Alm da proteo ao meio ambiente, o art. 170 vem consagrar o princpio da reduo das desigualdades regionais e sociais, depreendendo-se, portanto, dessa disposio que os benefcios do desenvolvimento econmico e as estruturas normativas criadas para dar suporte a esse crescimento devem estar voltadas tambm reduo das desigualdades em todas as regies de nosso Pas, procurando, por meio de polticas pblicas e incentivos, reduzir as diferenas entre essas regies. A referida reduo das desigualdades regionais e sociais tambm um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, conforme estabelece o art. 3, III da Constituio. Para se chegar ao denominado desenvolvimento sustentvel, necessrio que se busque a realizao de trs situaes: crescimento econmico, qualidade de vida e justia social, de forma que, nesse contexto de mundo globalizado, vivenciado pela quebra de paradigmas e propondo-se novos modelos a serem seguidos pela sociedade moderna ou psmoderna, a interpretao adequada aos dispositivos constitucionais que tratam da ordem
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 40. 236 COLOMBO, Silvana Brendler. O princpio da precauo no direito ambiental. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 488, 7 nov. 2004. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5879>. Acesso em: 20 maio 2006.
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econmica e financeira deve se dar no sentido de que a explorao pela atividade econmica, a busca pelo lucro, pelo desenvolvimento econmico s sero legtimas se no ferir ou impedir a busca dos princpios que tem por objetivo a justia social, e, tratando-se do meio ambiente, que no ultrapasse os limites de uma explorao sustentvel, para que no se comprometa a qualidade de vida ou at mesmo a prpria vida. necessrio, portanto, que se faa uma anlise conjunta dos dispositivos constitucionais expressos nos artigos 3, 170 e 225, de modo que eles possam existir de forma harmnica, que haja uma conciliao entre eles. Referidos princpios constitucionais mostram que no pode haver conflitos na prpria Constituio Federal entre os princpios por ela abarcados e, sim, a anlise valorativa desses princpios no sentido de aplic-los de forma razovel e equilbrio para o desenvolvimento equilibrado, equacionado com o meio ambiente. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal j se pronunciou revelando o desenvolvimento sustentvel como princpio de carter constitucional 237:
A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL COMO FATOR DE OBTENO DO JUSTO EQUILBRIO ENTRE AS EXIGNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princpio do desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio entre as exigncias da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocao desse postulado, quando ocorrente situao de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja observncia no comprometa nem esvazie o contedo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito preservao do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras geraes.

237

Jurisprudncia do STF. ADI-MC 3540 / DF DISTRITO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 01/09/2005. rgo Julgador: Tribunal Pleno. Publicao DJ 03-02-2006 PP-00014 EMENT VOL-02219-03 PP-00528.

Assim, compreende-se pelo dispositivo que a atividade econmica s pode desenvolver-se de forma legtima se atender ao princpio da defesa do meio ambiente entre os demais relacionados na Constituio.

3.3 Polticas pblicas no setor de energia A estruturao de um modelo prestacional de Estado, pautado por uma maior interveno no domnio econmico e social, tem demonstrado ser de suma relevncia para o direito e o estudo das polticas pblicas. O interesse jurdico pelas polticas pblicas vem crescendo com a hipertrofia do Poder Executivo, caracterstica do Estado social. O conceito de poltica, no sentido de programa de ao, s recentemente entrou a fazer parte das cogitaes da teoria jurdica, havendo pouca produo terica que permita maior acmulo sobre seu conceito e o regime jurdico a que esto submetidas. Segundo Bucci, tal fato ocorre devido ao modo como se estruturou o Estado liberal, ao fato de ser mais voltado limitao do poder para a garantia das liberdades individuais, em sentido omissivo, do que a ao do Estado, em sentido comissivo e construtivo. As instituies do poder e a repartio tradicional de atribuies entre os Poderes Legislativo e Executivo foram concebidas em torno da autoridade do Estado e no conformadas ao carter prestacional e de gesto que a Administrao assume hoje 238. H uma questo que deve ser analisada previamente definio de poltica pblica: a poltica no norma nem um ato jurdico; no entanto, as normas e atos jurdicos so componentes da mesma, uma vez que esta pode ser entendida como um conjunto organizado de normas e atos tendentes realizao de um objetivo determinando. As normas, decises e atos que integram a poltica pblica tm na finalidade da poltica seus parmetros de unidade. Isoladamente, as decises ou normas que a compem so de natureza heterognea e submetem-se a um regime jurdico prprio 239. No entendimento de alguns autores, as polticas pblicas so programas de ao governamental. Acredita-se que h certa proximidade entre as noes de poltica pblica e de plano, embora aquela possa consistir num programa de ao governamental veiculado por instrumento jurdico diverso do plano. Podemos dizer que a poltica mais ampla que o plano e define-se como o processo de escolha dos meios para a realizao dos objetivos do governo, com a participao dos agentes pblicos e privados. A poltica pblica transcende os
BUCCI, op. cit., p 241-278. COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista dos Tribunais, n. 737, p. 11-22, 1997. p. 18.
239 238

instrumentos normativos do plano ou do programa. H, no entanto, um paralelo evidente entre o processo de formulao da poltica e a atividade de planejamento 240. Poltica Pblica conceito bastante abrangente que envolve no apenas a prestao de servios ou o desenvolvimento de atividades executivas diretamente pelo E s t a d o como tambm sua atuao normativa reguladora e de fomento, nas mais diversas reas. Com efeito, a combinao de um conjunto normativo adequado, uma regulao eficiente, uma poltica de fomento bem estruturada e aes concretas do Poder Pblico podero conduzir os esforos pblicos e as iniciativas privadas para o atendimento dos fins considerados valiosos pela Constituio e pela sociedade 241. correto definir polticas pblicas como sendo programas de ao governamental visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados 242. As polticas pblicas podem ser entendidas como o conjunto de planos e programas de ao governamental voltados interveno no domnio social, por meio dos quais so traadas as diretrizes e metas a serem fomentadas pelo Estado, sobretudo na implementao dos objetivos e direitos fundamentais dispostos na Constituio. H certa similaridade entre as noes de poltica e a de plano, embora a mesma possa consistir num programa de ao governamental que no se exprima, necessariamente, no instrumento jurdico do plano. A poltica pblica transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa. preciso distinguir poltica pblica e poltica de governo, uma vez que, enquanto esta guarda profunda relao com um mandato eletivo, aquela, na maioria das vezes, pode atravessar vrios mandatos. Deve-se reconhecer, por outro lado, que, no cenrio poltico brasileiro, demonstra ser comum a confuso entre essas duas categorias. A cada eleio, principalmente quando ocorre alternncia de partidos, grande parte das polticas pblicas fomentadas pela gesto que deixa o poder abandonada pela gesto que o assume. Inegvel, certamente, que o estudo das polticas pblicas pelo direito administrativo marca profundamente a evoluo do direito como um todo, acompanhando a consolidao do chamado Estado Democrtico de Direito, o Estado constitucional pautado pela defesa dos direitos de liberdade e pela implementao dos direitos sociais. No Estado constitucional, pautado pelas teses do novo constitucionalismo, a funo

240 241

BUCCI, op. cit., p 259. BARCELOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: RENOVAR, 2002. p. 25. 242 BUCCI, op. cit., p 241.

fundamental da Administrao Pblica a concretizao dos direitos fundamentais positivos, por meio de polticas pblicas geradas no seio do Poder Legislativo ou pela prpria Administrao, polticas essas orientadas pelos princpios e regras dispostos na Constituio. Independentemente do espao de poder em que so geradas, se no Poder Legislativo por meio da aprovao de leis, planos e oramentos ou na Administrao Pblica, impende concluir que as polticas pblicas so atividades marcadamente administrativas e submetidas ao regime jurdico administrativo. As funes de planejar, governar, gerir e direcionar os recursos financeiros so prprias da Administrao Pblica. Um dos principais problemas que se colocam quando do estudo da implementao de polticas pblicas a possibilidade do controle jurisdicional. Tradicionalmente o juzo de constitucionalidade tem por objeto, como sabido, apenas normas e atos administrativos. Coloca-se como desafio estabelecer at que ponto e sob quais parmetros estaria aberta a via judicial discusso acerca da legalidade e constitucionalidade da ao ou omisso do Poder Pblico no implemento de polticas pblicas. A discusso deste tema, apesar de instigante, no faz parte do presente estudo. Feitas as consideraes iniciais sobre a conceituao de polticas pblicas, seguimos em frente com o tema das polticas pblicas no setor de energia. A implantao de polticas pblicas depende, necessariamente, da obedincia a certas determinaes do ordenamento jurdico. Em primeiro lugar, aos dispositivos constitucionais, que trazem os princpios que regem as atividades administrativas em geral, a saber, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Em segundo lugar, preciso verificar o que traz a legislao ordinria sobre o setor especfico ao qual se destinam as polticas. No caso do setor energtico, especialmente no tocante indstria do petrleo, gs natural e biocombustveis, a Lei 9.478/97, como j exposto, enumera as diretrizes necessrias ao aproveitamento racional dos recursos, em respeito ao interesse pblico que circunda as fontes de energia. O Conselho Nacional de Poltica Energtica tem a tarefa de implementar as polticas energticas de forma harmnica e uniforme. E alm do Conselho, os demais administradores, como aqueles das Agncias esto sujeitos aos princpios e objetivos trazidos na lei e na Constituio Federal, sob pena de leso a toda a sociedade pela dilapidao desse patrimnio. sabido que a atividade econmica est diretamente relacionada com a utilizao de energia, uma vez que energia sinnimo de poder, e quem pode pagar por ela tem maior

chance de usufruir de suas variadas formas de utilizao. Em contrapartida, o no acesso marginaliza. Assim, as formas de ger-la deixam de ser um problema exclusivamente tcnico, para se constiturem em questes que envolvem aspectos energticos, econmicos e ambientais. Nesse ponto devemos parar e refletir que as polticas pblicas no setor energtico no devem apenas satisfazer as necessidades da sociedade de maneira imediata sem verificar os riscos pela utilizao de determinada forma de energia. Devemos aqui observar os princpios trazidos na Lei do Petrleo e no artigo 37 da Carta Magna, em especial no princpio da eficincia. Conforme j dissemos, a efetivao do princpio da eficincia deve ser mensurada tambm em termos dos custos sociais de determinadas estruturas e prticas administrativas e sua repercusso sobre a formao de uma conscincia de ao coletiva, de interesse pblico, dos cidados. O princpio da eficincia, por estar relacionado com o meio pelo qual a Administrao Pblica realiza suas funes, est intimamente relacionado com o desenvolvimento sustentvel quando falamos em polticas pblicas no setor energtico, uma vez que incorporar a dimenso de eficincia na Administrao pblica est intimamente ligada capacidade de gerar mais benefcios, na forma de prestao de servios sociedade, com os recursos disponveis, em respeito ao cidado contribuinte. Sob a tica do desenvolvimento sustentvel 243, as fontes renovveis de energia tero participao cada vez mais relevante na matriz energtica global nas prximas dcadas. A crescente preocupao com a promoo do desenvolvimento em bases sustentveis vem estimulando a realizao de pesquisas de desenvolvimento tecnolgico que vislumbram a incorporao dos efeitos da aprendizagem e a consequente reduo dos custos de gerao dessas tecnologias 244. O debate sobre o aumento da segurana no fornecimento de energia, impulsionado pelos efeitos de ordem ambiental e social da reduo da dependncia de combustveis fsseis, contribui para o interesse mundial por solues sustentveis por meio da gerao de energia
243

O Relatrio Brundtland de 1982, fruto da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento criada pelas Naes Unidas, lanou o conceito de desenvolvimento sustentvel, que aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades. 244 O IBGE realizou, pela primeira vez em 2002, a edio de indicadores de Desenvolvimento Sustentvel no Brasil. Este estudo visou implementao dos princpios ao desenvolvimento sustentvel para o Pas. Neste conjunto de 50 indicadores, so encontradas quatro dimenses Social, Ambiental, Econmica e Institucional, que envolvem temas como Equidade, Sade, Educao, Populao, Habitao, Segurana, Atmosfera, Terra, Oceanos, Mares e reas Costeiras, Biodiversidade, Saneamento, Estrutura Econmica, Padres de Produo e Consumo e Estrutura e Capacidade Institucional.

oriunda de fontes limpas e renovveis. Nessa agenda, o Brasil ocupa posio destacada em funo da sua liderana nas principais frentes de negociao e da significativa participao das fontes renovveis na sua matriz energtica 245. O Brasil apresenta situao privilegiada em termos de utilizao de fontes renovveis de energia. No Pas, 46% da Oferta Interna de Energia (OIE) so renovveis, enquanto a mdia mundial de 13%, e nos pases desenvolvidos, de apenas 6%. A OIE, tambm denominada de matriz energtica, representa toda a energia disponibilizada para ser transformada, distribuda e consumida nos processos produtivos do Pas 246. Um programa de grande destaque no contexto da introduo de energias renovveis a matriz energtica brasileira o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB). Na mesma corrente de poltica pblica do Prolcool, foi pensada a insero do biodiesel na matriz energtica brasileira em 2004 247. A produo e o consumo de biodiesel no Brasil, portanto, foram determinados por meio das Medidas Provisrias n 214 e 227, convertidas nas respectivas Leis n 11.097/05 e 11.116/05. A principal diretriz do programa implantar um modelo de energia sustentvel, a partir da produo e uso do biodiesel obtido de diversas fontes oleaginosas, que promova a incluso social, garantindo preos competitivos, produto de qualidade e abastecimento 248.

4 O PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO E USO DO BIODISEL 4.1 Biodiesel: uma definio tcnica O biodiesel um combustvel biodegradvel e obtido de fontes renovveis, podendo ser extrado por diferentes processos qumicos, entre eles o craqueamento, a esterificao e a transesterificao. Este ltimo o mais utilizado e consiste numa reao qumica de leos

O desenvolvimento dessas fontes ingressa em uma nova etapa no Pas com a implantao do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA), criado no mbito do Ministrio de Minas e Energia (MME) pela Lei n 10.438, de 26 de abril de 2002, e revisado pela Lei n 10.762, de 11 de novembro de 2003. O Programa estabelece a contratao de 3.300 MW de energia no Sistema Interligado Nacional (SIN), produzidos por fonte elica, biomassa e pequenas centrais hidreltricas (PCHs), sendo 1.100 MW de cada fonte (MME. PROINFA: Programa de Incentivo a Fontes Alternativas de Energia Eltrica. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br>. Acesso em: 11 abr. 2007). 246 Dados do MME. Disponveis em: <http://www.mme.gov.br>. Acesso em: 15 nov. 2008. 247 O Programa Nacional do lcool (Prolcool) foi criado com o objetivo de incentivar a produo e o consumo de lcool como combustvel no Brasil aps a crise do petrleo da dcada de 1970 e obteve relativo sucesso. 248 MCT. O Programa. O Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel. Disponvel em: <http://www.biodiesel.gov.br>. Acesso em: 11 abr. 2007.

245

vegetais ou de gorduras animais com o lcool comum (etanol) ou o metanol, estimulado por um catalisador 249. Desse processo, alm do biodiesel em si, tambm se extrai a glicerina, que removida do leo vegetal e utilizada na fabricao de sabonetes e diversos outros cosmticos. Como se ver mais adiante, o biodiesel pode ser produzido a partir de dezenas de espcies vegetais, muitas das quais o Brasil produtor. Assim, esse biocombustvel substitui total ou parcialmente o leo diesel de petrleo em motores de ciclo diesel automotivos (de caminhes, tratores, camionetas, etc.) ou estacionrios (geradores de eletricidade, calor, etc.) 250. O aparecimento do biodiesel remonta ao final do sculo XIX, quando Rudolf Diesel desenvolveu um motor em 1985, intencionando que sua inveno funcionasse base de diversos leos vegetais e vaticinando a relevncia da sua utilizao. Expondo sua criao na Mostra Mundial de Paris, em 1900, Diesel utilizou leo de amendoim para produzir combusto. Com o aparecimento e crescimento posterior da indstria do petrleo no sculo XX, deu-se a perda do interesse pela produo de combustveis provenientes de leos vegetais. O petrleo era, quela poca, o mais barato dos combustveis, tendo a indstria petrolfera tirado proveito daquela recente inveno e denominado um dos seus derivados como leo diesel. Sendo a insero do biodiesel na matriz energtica brasileira bastante recente, pois o seu uso comercial foi autorizado no final de 2004, tambm o so as definies legais para o termo biodiesel 251. O Decreto n 5.927, de 6 de dezembro de 2004, o conceitua como combustvel para motores a combusto interna com ignio por compresso, renovvel e biodegradvel, derivado de leos vegetais ou de gorduras animais, que possa substituir parcial ou totalmente o leo diesel de origem fssil. Posteriormente, a Lei n 11.097, de 13 de janeiro de 2005, ao modificar o inciso XXV do art. 6 da Lei do Petrleo, o definiu como biocombustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, conforme regulamento, para gerao de outro tipo de energia que possa substituir parcial ou totalmente combustveis de origem fssil.
249

Podendo ser o hidrxido de sdio ou o hidrxido de potssio, o catalisador utilizado em diminutas propores. Cf. PARENTE, Expedito Jos de S. Biodiesel: uma aventura tecnolgica num pas engraado. Fortaleza: Tecbio, 2003. p. 29. 250 OLIVEIRA, Luciano Bastos; COSTA, ngela Oliveira da. Biodiesel: uma experincia de desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: UFRJ, 2001. Disponvel em: <http://www.ivig.coppe.ufrj.br/doc/biodiesel.pdf>. Acesso em: 30 maio 2005. p. 02. 251 Apesar da insero recente, vale destacar que o biodiesel j vinha sendo estudado no Pas h bastante tempo. Uma prova disto que a PI 8007957 requerida ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial INPI pelo Prof. Expedito Parente foi a primeira patente em nvel mundial do biodiesel e do querosene vegetal de aviao, a qual entrou em domnio pblico pelo tempo e desuso, fato lamentvel para a pesquisa tecnolgica brasileira.

4.2 As vantagens do biodiesel para o Brasil O marco regulatrio, formado por todas as normas acerca do biodiesel na ocasio da autorizao do seu uso comercial no Brasil, considera a diversidade de oleaginosas disponveis no Pas, a garantia do suprimento e da qualidade, a competitividade frente aos demais combustveis e uma poltica de incluso social. As regras do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), determinadas por meio das Medidas Provisrias n 214 e 227, convertidas nas respectivas Leis n 11.097/05 e 11.116/05, permitem a produo a partir de diferentes oleaginosas e rotas tecnolgicas, possibilitando a participao do agronegcio e da agricultura familiar. A normatizao feita pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP, responsvel pela regulao e fiscalizao do novo produto, cria a figura do produtor de biodiesel, estabelece as especificaes do combustvel e estrutura a cadeia de comercializao. Tambm foram revisadas dezoito resolues que tratam sobre combustveis lquidos, incluindo agora o biodiesel. A ANP passa a ter como atribuio implementar a poltica nacional do biodiesel alm do petrleo e do gs natural , com nfase na garantia do suprimento e na proteo dos interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta de produtos. A produo e uso do biodiesel no Brasil, como fonte de energia alternativa e renovvel substitutiva ou complementar ao diesel de origem fssil, apresenta as mais diversas vantagens para o Pas. Dentre elas podemos destacar os aspectos econmicos, ambientais e sociais, uma vez que esse combustvel permite a economia de divisas com a importao de petrleo e leo diesel, reduz a poluio ambiental e cria empregos em reas pouco desenvolvidas, gerando incluso social 252. O Brasil apresenta uma enorme potencialidade para a utilizao do biodiesel na sua matriz energtica, pois para a sua fabricao as plantas industriais tm ampla flexibilidade em termos de tamanho e de matrias-primas empregadas (mamona, dend ou palma, soja, girassol, babau, pinho manso, amendoim, nabo forrageiro, caroo de algodo etc.), com pequena ou nenhuma necessidade de modificao, possibilitando que a produo desse

252

Para aprofundamento do tema das vantagens do biodiesel, ver: FERREIRA, Ana Mnica Medeiros; OTHON, Adriano de Oliveira. A insero do biodiesel na matriz energtica brasileira e seus aspectos legais. In: SEMINRIO DE PESQUISA DO CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE, 11., 2005, Natal. Anais... Natal: UFRN, 2005. 1 CD-ROM.

combustvel renovvel se adapte s peculiaridades regionais do Pas e que se implante um programa no excludente.

4. 3. O regime tributrio aplicado indstria brasileira do biodiesel A tributao no usada pelo Estado apenas com o seu carter de arrecadao de recursos para o errio pblico; ela tambm pode ser utilizada de maneira deliberada e indireta com a finalidade de solucionar problemas, influenciando setores em vista de determinados objetivos polticos, econmicos e sociais. Enquanto a primeira caracterstica meramente fiscal, a segunda permeia a noo de extrafiscalidade. No mbito da tributao, o Estado estabelece o balanceamento entre a possibilidade de se atingir os fins almejados pela Constituio e pela poltica econmica e a capacidade do setor privado em arcar com tais encargos. Portanto, v-se nitidamente que os tributos tm o poder de criar condies para que uma poltica econmica possa ou no ser viabilizada. O emprego de isenes e benefcios fiscais, assim como o aumento ou reduo das alquotas, pode fazer com que determinados comportamentos se harmonizem com os objetivos e princpios estabelecidos pelas polticas pblicas, como o caso da poltica energtica nacional. O Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel utilizou-se de instrumentos normativos que estruturassem o incipiente mercado brasileiro de biodiesel mediante uma poltica fiscal diferenciada, a instituio de um Selo Social, a regionalizao da atividade e a garantia de um mercado consumidor por meio da obrigatoriedade de sua mistura no diesel de petrleo e mediante a realizao de leiles de oferta. O governo brasileiro estimulou a produo dessa fonte energtica mediante a iseno fiscal, evitando maiores transtornos no plano energtico nacional e permitindo uma maior competitividade para o biodiesel produzido nas condies previstas na legislao especfica. A legislao especfica nesse caso a Lei 11.097, de 13 de janeiro de 2005 (Lei do Biodiesel), a Lei 11.116, de 18 de maio de 2005, que dispe, dentre outros assuntos, sobre a incidncia da Contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS sobre as receitas decorrentes da venda do biodiesel; o Decreto 5.457, de 06 de junho de 2005, que reduz as alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS incidentes sobre a importao e a comercializao de biodiesel; e, por fim, o Decreto 5.297, de 6 de dezembro de 2004, que dispe sobre os coeficientes de reduo das alquotas de contribuio para o PIS/PASEP e da

COFINS, incidentes na produo e na comercializao de biodiesel, sobre os termos e as condies para a utilizao das alquotas diferenciadas.

4.3. O PNPB e o princpio da eficincia administrativa No h dvida alguma dos benefcios proporcionados pela substituio dos combustveis fsseis por fontes alternativas de energia. Nesse quesito, a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira figura como importante fator de concretizao dos ideais de desenvolvimento sustentvel, pondo o Brasil no rol de naes efetivamente comprometidas com essa causa. Enquanto poltica pblica, mostra que obedece ao ditame da eficincia administrativa por realizar o melhor emprego dos recursos e meios humanos materiais e institucionais para melhor satisfazer as necessidades da coletividade 253, albergando vantagens econmicas pela diminuio da importao do diesel, ambientais pela reduo de emisso de dixido de carbono e sociais por meio da promoo do emprego e incentivo agricultura familiar. Todavia, cuidados devem ser tomados para que o PNPB no repita os erros cometidos durante o Programa Nacional do lcool, tendo este se omitido completamente da preocupao social. Os planos atuais do Governo Federal apontam para o suprimento dessa falha, ao conceder isenes fiscais de at cem por cento aos produtores de biodiesel que adquirirem matrias-primas de pequenos agricultores. Em contrapartida, o agronegcio se v desprestigiado ao no receber incentivos de mesma monta, o que pode vir a provocar a falta de investimentos necessrios ao cumprimento das metas de produo atualmente estabelecidas pelo governo. Destarte, imperativo que o escopo social do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel esteja em equilbrio com a certeza de abastecimento contnuo do mercado consumidor, o que pode implicar a necessidade de produo de matrias-primas em larga escala.

5 CONSIDERAES FINAIS A fase atual, denominada de ps-positivista, tem seu marco temporal delimitado em meados do sculo XX, com o incio da discusso entre a diviso caracterstica entre regra e princpio e seus consequentes desdobramentos que importam na valorao interpretativa do princpio e no mais no questionamento de sua validade enquanto norma.

253

SILVA, op. cit., p. 655.

Partimos da noo de que a temtica principiolgica fundamental para o entendimento do valor do princpio do desenvolvimento sustentvel, uma vez que ela revestese, na sua grande maioria, de aplicaes de princpios consagrados na quase totalidade dos ordenamentos constitucionais do mundo ocidental. Os princpios, ao lado das regras, so normas jurdicas. Mais ainda, podemos dizer que os princpios, cuja ambincia natural a Constituio, so normas jurdicas com um grau mximo de juridicidade, cuja normatividade , por conseguinte, potencializada. Tudo quanto escrevemos acerca dos princpios, em busca de sua normatividade, se resume da seguinte forma, que no h distino entre princpios e normas, os princpios so, sim, dotados de normatividade, as normas compreendem regras e princpios. Dentre os princpios que informam a atuao da Administrao Pblica brasileira est o Princpio da eficincia, que apesar de alguns doutrinadores de renome no considerar um princpio constitucional, acreditamos que ele o e ainda mais exerce grande importncia dentro do contexto das polticas pblicas. O princpio da eficincia determina que a Administrao no deve apenas cumprir a lei, mas deve buscar a forma mais eficiente de cumprir a lei, deve buscar ainda, entre as solues teoricamente possveis, aquela que, diante das circunstncias do caso concreto, permita atingir os resultados necessrios melhor satisfao do interesse pblico. Acreditamos que a Carta Constitucional brasileira elevou o desenvolvimento sustentvel condio de princpio, uma vez que o desenvolvimento previsto do art. 3 deve ser interpretado conjuntamente com os artigos 170 e 225. Nesse sentido, podemos dizer que o nico desenvolvimento possvel a ser previsto pela Constituio o desenvolvimento sustentvel, j que o Brasil participou da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) mais conhecida como Rio-92 e participou na elaborao e aprovao da Agenda 21, documento que endossa o conceito fundamental de desenvolvimento sustentvel e combina as aspiraes compartilhadas por todos os pases ao progresso econmico e material com a necessidade de uma conscincia ecolgica. Verificou-se que esto intimamente relacionados os princpios da eficincia administrativa e do desenvolvimento sustentvel na elaborao de polticas pblicas no setor energtico brasileiro. Acreditamos em que o ponto de entrelaamento da ponderao entre o princpio da preservao do meio ambiente e desenvolvimento econmico est no entendimento da promoo de polticas pblicas sob o conceito de desenvolvimento sustentvel.

Com a Lei n 11.097/05 e a Lei n 11.116/05, o Brasil deu um passo importante para a construo de ferramentas para a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira. O Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) veio como forte instrumento de desenvolvimento sustentvel no setor energtico ptrio. Contudo, a introduo do biodiesel traz uma srie de questes a serem tratadas pelos instrumentos jurdicos vigentes no Pas, uma vez que a produo desse combustvel impe desafios regulatrios para o Estado, no tocante conexo entre agronegcio e a indstria petrolfera. Neste sentido, necessria uma regulao que no apenas determine a adio de biodiesel mas que tambm organize a cadeia por meio de mecanismos de incentivo. E a surge mais uma vez o papel da eficincia administrativa, em que a Administrao Pblica dever buscar encontrar a melhor maneira de lidar com os problemas desse novo combustvel, para o biodiesel ser introduzido e ser comercializado com sucesso e em condies de mercado. Estas breves linhas no tm pretenso de esgotar o tema, mas de suscitar a discusso em torno do Programa Nacional de Produo e uso do Biodiesel luz da hermenutica constitucional contempornea, trazendo a questo da ponderao entre princpios constitucionais. 6 REFERNCIAS AGRA, Walber de Moura. Manual de direito constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. 1. reimpr. Trad. Ernesto Garzn Valds. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997. AMARAL, Antnio Carlos Cintra do. O princpio da eficincia no direito administrativo. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n. 14, jun.-ago. 2002. Disponvel em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 20 jul. 2008. AMARAL, Gustavo. A lei do biodiesel e o princpio internacional de no discriminao: meio ambiente, tributao e regras internacionais. In: TRRES, Heleno Taveira; CATO, Marcos Andr Vinhas (Coord.). Tributao no setor de petrleo. So Paulo: Quartier, 2005. AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2001. ARAGO, Alexandre Santos. O Princpio da eficincia. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 14, nov./dez.

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A INSERO DO BIODIESEL NA MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA E A REDUO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS Karolina dos Anjos Fontes Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares

1 INTRODUO A ordem global, nos ltimos anos, tem-se dedicado com mais mpeto s questes ambientais, principalmente com o agravamento da problemtica do aquecimento global, cuja causa verificada pelo aumento do efeito estufa, o qual decorre principalmente da queima dos combustveis fsseis 254. Alm disso, outro importante argumento a elevao dos preos dos barris do petrleo, bem como a sua escassez. Essa problemtica desencadeou o interesse da indstria energtica pelo desenvolvimento das energias renovveis, que so capazes de substituir os combustveis fsseis, utilizados hoje em larga escala. Os biocombustveis surgem, ento, como uma alternativa vivel para essa substituio, cuja aplicao pode ser destinada a todas as reas que envolvem energia. Saliente-se que em relao aos biocombustveis questes de extrema complexidade so levantadas, tais como: os impactos ambientais e sociais de sua produo em larga escala. O Brasil, por meio dos rgos responsveis, deve-se ater cuidadosamente a essas questes, pois, como se sabe, o Pas hoje aquele que detm as condies naturais e tecnolgicas mais aprimoradas para liderar a produo mundial de biocombustveis. Nesse contexto, possvel, inclusive, entender o processo de produo de biocombustveis como a possibilidade real de insero do Brasil nas economias mais avanadas, inclusive promovendo a incluso social e o desenvolvimento nacional de regies que foram excludas desse processo, como o Nordeste. A Constituio de 1988 destacou como um dos objetivos fundamentais do Brasil a garantia do desenvolvimento nacional e a reduo das desigualdades sociais e regionais. A implementao dos biocombustveis e a ampliao desse mercado surgem, ento, como uma

254

GOLDEMBERG, Jos; VILLANUEVA, Luz Dondero. Energia, meio ambiente e desenvolvimento. 2. ed. So Paulo: EDUSP, 2003.

possibilidade de efetivao a esses princpios constitucionais, conforme ser delineado no decorrer do presente estudo. 2 BIODIESEL: ALTERNATIVA PARA AMPLIAO DA MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA No h dvidas de que o desenvolvimento econmico da maioria dos pases no mundo foi intensificado pela utilizao de combustveis fsseis, mais especialmente os derivados de petrleo. Esse recurso natural no renovvel possibilitou o aumento dos bens manufaturados e consequentemente o consumo, que aqueceu sobremaneira a economia mundial e o seu crescimento e desenvolvimento. Porm, verifica-se que o combustvel fssil que permitiu todo esse crescimento est se esgotando. Mesmo com a descoberta recente de campos petrolferos no Brasil (o chamado pr-sal), no se impediu a discusso sobre a necessidade manifesta de se expandirem as matrizes energticas renovveis. Tanto verdade que s neste sculo, em menos de dez anos, nunca se viram tantas reunies oficiais dos agentes mantenedores da produo de bens manufaturados para discutir a necessidade de se utilizar mecanismos de energia limpa, bem como alternativas estratgicas para se manter o atual padro exigente e intensivo de energia. Sabe-se que a demanda projetada de energia no mundo ser aumentada em volta de 1,7% ao ano, de 2000 a 2030, de acordo com o cenrio projetado pelo Instituto Internacional de Economia (IIE). Segundo essa anlise, tem-se que, sem alterao da matriz energtica mundial, os combustveis fsseis corresponderiam a 90%, o que bastante preocupante, haja vista que o mundo est cada vez mais temeroso com os impactos negativos do uso de combustveis fsseis sobre o sistema climtico do globo. Importa dizer que a matriz energtica mundial hoje tem participao total de 80% de fontes de carbono fssil, sendo 36% de petrleo, 23% de carvo e 21% de gs natural. Seguindo essa avaliao e trazendo para um estudo in locu, tem-se que o Brasil se destaca, entre as economias industrializadas, pela elevada participao das fontes renovveis em sua matriz energtica, e essa condio deve-se ao fato de que o Pas agraciado por alguns privilgios naturais, tais como: bacia hidrogrfica propcia para a produo de eletricidade e tambm o fato de ser um pas tropical que permite a produo de energia por meio da biomassa 255. Verifica-se, pois, que a problemtica ambiental, enfatizada pela entrada em vigor do Protocolo de Quioto, cujo objetivo foi o de determinar a reduo da emisso dos gases
255

MELO, Murilo Fiuza de; MAGALHES, Frederico. Fontes alternativas de energia combustveis renovveis e gs natural. Rio de Janeiro: TN Petrleo, 2007. p. 5.

poluentes, e o fato de que a maioria dos cenrios traados para a comercializao do barril de petrleo prev o aumento dos preos, abriu condies comerciais para a viabilizao das fontes renovveis de energia. Interessante que as energias renovveis tm potencial tcnico para atender a demanda mundial, independente de sua origem: eletricidade, aquecimento ou transporte. Nesse contexto, trs aspectos contribuem para a implementao das fontes renovveis: a viabilidade econmica, a sustentabilidade de cada fonte e a disponibilidade de recursos renovveis para gerao de energia, que so diferentes em vrias regies do mundo 256. O sistema capitalista de produo, seguindo indicadores de mdio e longo prazo, est longe de se esgotar, e, como consequncia disso, verifica-se a necessidade urgente de se implementar alternativas energticas que sejam capazes de manter o modo de produo em condies que permita a reproduo do capital. Basta observar que, segundo o Banco Mundial, enquanto os pases ricos aumentaram seu consumo em menos de 100% nos ltimos vinte anos, no mesmo tempo a Coreia do Sul aumentou a sua demanda em 306%, a ndia em 240%, a China em 192% e o Brasil em 88%, confirmando que qualquer tentativa desenvolvimentista de incluso social perpassa por um vultoso consumo de energia. No h dvida de que nos prximos vinte anos a energia obtida de fontes renovveis tenha seus custos diminudos e se torne mais competitiva em virtude principalmente do investimento tecnolgico. Saliente-se que, diversificando as fontes de energia, haver uma distribuio do risco de suprimento e uma reduo nas emisses de gases responsveis pelo efeito estufa (GEE). Alis, esses investimentos j so visveis no mundo, basta observar as inovaes tecnolgicas em torno do aproveitamento da bioenergia 257. Especialistas dizem que o fato de ser facilmente utilizado em motores a diesel como aditivo, sem necessidade de adaptao, torna o biodiesel uma alternativa mais vivel do que outras fontes de energia alternativas, como o GNV ou a energia eltrica, porque, quando queimado em substituio total ao leo diesel, libera 50% a menos de material particulado e 98% a menos de enxofre. Alm disso, biodegradvel e no txico 258. renovvel. Essa forma de energia torna-se uma importante fonte a longo prazo, em virtude de sua caracterstica

Ibid., p. 9. Ibid., p. 10. 258 BOHEMIAN, A. L. Biodiesel production and processing: fuel processing technology, n. 86, p. 1057, 2005 apud BONOMI, A.; POO, J. G. R.; TRIELLI M. A. Biocombustveis: a soluo brasileira para uma matriz energtica sustentvel. Revista Brasileira de Engenharia Qumica, passim, out. 2006.
257

256

Alm dessa particularidade, outra tambm a torna uma fonte quase milagrosa para estes tempos de crise ambiental: a melhoria da qualidade do ar, em virtude da reduo na emisso de gases poluentes e enxofre. Diante dessa necessidade, pesquisas em torno de outras fontes de energia comeam a se intensificar. Assim, o biodiesel ressurge mundialmente como uma alternativa bastante promissora para substituio dos combustveis minerais, derivados do petrleo.

2.1 Breve histrico do biodiesel O Biodiesel um combustvel derivado de fontes renovveis, como leos vegetais e gorduras animais, que, estimuladas por um catalisador, reagem quimicamente com o lcool ou o metanol 259. Ao contrrio do que se imagina, e antes mesmo da sociedade global se preocupar com mais veemncia com as questes ambientais e com a necessidade de se rever o modo de utilizao dos recursos naturais, em virtude da sua esgotabilidade, j se tinha delineada a tecnologia para processamento do biodiesel. Tm-se registros de que, em 1895, o cientista Rudolf Diesel, ao criar o primeiro motor a diesel, cuja eficincia foi comprovada, passou a pesquisar e desenvolver outros tipos de combustveis que pudessem ser empregados nesse motor. H ainda registros de que, durante a Segunda Guerra Mundial, foram feitas as primeiras experincias utilizando o biodiesel como combustvel de emergncia 260. No Brasil, os estudos acerca dos combustveis alternativos datam da dcada de 1920, quando o Instituto Nacional de Tecnologia estudava e testava combustveis alternativos e renovveis. No entanto a produo de biodiesel iniciou-se de fato na dcada de 1970, Por meio do desenvolvimento do Prolcool, cujo objetivo era fazer com que o Brasil desse uma manobra na crise que ocorreu com o choque do petrleo ocorrido naqueles anos. A utilizao do biodiesel no Brasil, por sua vez, ocorreu na Universidade do Cear, no final da dcada de 1970, incio da dcada de 80 261. Em 1980, Expedito Parente solicitou a primeira patente brasileira para produo de biodiesel e de querosene vegetal de aviao 262. Houve ento a

259 260

MELO; MAGALHES, op. cit., p. 40. KNOTHE, Gerhard et al. (Org.). Manual de biodiesel. Traduo de Luiz Pereira Ramos. So Paulo: Edgard Blcher, 2006. p. 5-6. 261 RATHMANN, Rgis et al. Biodiesel: uma alternativa estratgica na matriz energtica brasileira? In: Seminrio de Gesto de Negcios, 2., 2005, Curitiba: UNIFAE, 2005. p. 3. 262 Ver mais detalhes em PARENTE, E. J. S. et al. Biodiesel: uma aventura tecnolgica num pas engraado. Fortaleza: Tecbio, 2003.

participao de outras instituies de pesquisas, tais como a Petrobras e o Ministrio da Aeronutica, tendo sido, pois, criado o Prodiesel em 1980 263. No entanto, como um produto destinado para fins energticos, o biodiesel comeou a ser utilizado pela primeira vez no Brasil em 1975, a partir do Pr-leo (Plano de produo de leos vegetais para fins energticos) com o objetivo de gerar um excedente de leo vegetal capaz de tornar os custos competitivos com o do petrleo. Previa-se substituir at 30% do leo diesel por leos vegetais, no entanto esse projeto caiu em declnio haja vista o alto custo da produo e do esmagamento das oleaginosas, bem como a estabilizao dos preos do petrleo e o surgimento do Prolcool, que enfatizaram a desacelerao do programa 264. O biodiesel nunca havia conseguido superar a fase do uso experimental, porm a elevao dos preos do leo diesel e o interesse do Governo Federal em reduzir as importaes fez com que o Ministrio da Cincia e Tecnologia lanasse o Programa Brasileiro de Desenvolvimento Tecnolgico do Biodiesel em 2002. Esse programa visava a fomentar a produo e uso desse produto e recebeu apoio de diversas entidades interessadas no assunto. Em 2003, o Ministrio de Minas e Energia (MME) lanou o programa do combustvel verde que visava a expandir a participao do etanol, bem como inserir definitivamente o biodiesel na matriz energtica brasileira 265. Ainda no ano de 2003, foi lanado tambm o Programa Nacional de Produo de biodiesel (PNPB), mas apenas em janeiro de 2005, por meio da Lei 11.097, que estabeleceu percentuais mnimos de mistura de biodiesel ao diesel, alm de monitorar a insero do novo combustvel no mercado, que se constituiu a cadeia produtiva, definindo, pois, as linhas de financiamento, a estrutura da base tecnolgica, enfim, o marco regulatrio desse novo combustvel 266. A participao de fontes de energia renovveis na matriz energtica brasileira aumentou de 44,9% para 46,4%, confirmando a liderana do Pas quanto utilizao de energia limpa 267. O biodiesel passou ento a ser encarado como um mecanismo poltico de incluso social em virtude das caractersticas peculiares desse combustvel, pois gera renda

BARROSO, Ana Cludia; ALVES, Luiz Batista. O biodiesel na matriz energtica do Brasil: uma anlise das externalidades. In: Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural, 46., 2008. Anais... [S.l.: s.n], 2008. 264 MELO; MAGALHES, op. cit., p. 42. 265 BARROSO; ALVES, op. cit., p. 8. 266 MELO; MAGALHES, op. cit., p. 42. 267 Disponvel em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/05/08/materia.2008-0508.9180976967/view>.

263

populao rural, diminui a dependncia externa da matriz energtica nacional e protege o meio ambiente com a melhoria da emisso de gases poluentes da atmosfera. Como poltica e estratgia energtica, o Brasil procurou, portanto, diversificar as fontes de energia, buscando fortalecer a participao de fontes renovveis no abastecimento do mercado interno, como forma de prover segurana energtica de forma sustentvel.

2.2 O marco regulatrio da indstria do biodiesel O marco regulatrio que autoriza o uso comercial do biodiesel no Brasil leva em considerao a caracterstica mais interessante dessa produo, a diversidade de oleaginosas em que se pode obter esse combustvel no Brasil, alm disso estabelece a competitividade frente aos demais combustveis, bem como permeia os seus objetivos na consecuo de um dos princpios fundamentais: a reduo das desigualdades sociais e regionais, por meio de uma poltica social inclusiva. Em suma, as normas estabelecidas permitem a produo a partir de diferentes oleaginosas e rotas tecnolgicas, possibilitando a participao do agronegcio e da agricultura familiar. Em primeiro plano temos que as normas legais que orientam o marco regulatrio determinam quais os percentuais de mistura do biodiesel ao diesel de petrleo, a rampa de mistura, a forma de utilizao e o regime tributrio. Os decretos, por sua vez, regulamentam o regime tributrio com diferenciao por regio de plantio, por oleaginosa e por categoria de produo (agronegcio e agricultura familiar), criam ainda o selo Combustvel Social e isentam a cobrana de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) 268. A Lei 11.097/2005 prev que a partir daquele ano 2% do combustvel renovvel devem ser incorporado obrigatoriamente ao diesel, formando o que se chama de B2, e em 2013 o aumento desse percentual para 5% 269. H que se dizer que a comercializao do tipo B2 ser responsvel pela criao de uma demanda anual estimada em cerca de um bilho de litros de biodiesel puro; a partir de 2013 esse valor passar para 2,5 bilhes de litros por ano. Os prognsticos indicam que para atender ao percentual de 2% determinado pela Lei 11.097/2005 necessria uma rea plantada estimada em 1,5 milhes de hectares. Saliente ainda que esse nmero no inclui as

Ver dissertao de mestrado de AZEVEDO, Cristiane Vieira Jaccoud do Carmo. Atuao do Estado no domnio econmico e seus reflexos na poltica ambiental: anlise da proposta brasileira de fomento insero do biodiesel na matriz energtica brasileira. 2008. Dissertao (Mestrado) Universidade Catlica de Santos, 2008. 269 LIMA, Paulo Csar Ribeiro. Biodiesel: um novo combustvel para o Brasil. Braslia: Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, 2005. p. 23.

268

regies ocupadas por pastagens e florestas. Implica dizer que as regras da produo do biodiesel permitem a participao do agronegcio e da agricultura familiar270. Importa expor que a regulamentao de toda produo do biodiesel feita pela Agncia Nacional de Petrleo (ANP), pois quem responsvel pela regulao e fiscalizao desse produto, alm de ser o rgo responsvel por criar a figura do produtor de biodiesel e estabelecer as especificaes do combustvel e estrutura da cadeia de comercializao271. Uma observao importante que a mistura do biodiesel ao diesel de petrleo ser feita pelas distribuidoras de combustveis, assim como feito na adio de lcool anidro gasolina. As normas regulamentadoras tambm permitem que o biodiesel seja utilizado com misturas superiores ao que foi definido por esse mesmo marco regulatrio, mas desde que sejam autorizadas pela ANP. O regime tributrio que foi estruturado para o programa de produo do biodiesel complementa os objetivos do Selo Combustvel Social. Nesse contexto foram estabelecidos trs nveis diferentes de desonerao tributria 272. No que tange incidncia do PIS/PASEP e da COFINS, cumpre dizer que esses tributos sero cobrados de uma nica vez do produtor industrial de biodiesel. Nesse caso, poder optar entre uma alquota percentual que incide sobre o preo do produto, ou pelo pagamento de uma alquota especfica, que um valor fixo por metro cbico de biodiesel comercializado, conforme dispe a Lei 11.116, de 18 de maio de 2005. De acordo com o programa de produo de biodiesel, tem-se que a Lei 11.116 dispe ainda que o Poder Executivo poder estabelecer coeficientes de reduo para a alquota especfica, que podero ser diferenciadas em funo da matria-prima utilizada na produo, da regio de produo dessa matria-prima e do tipo de seu fornecedor (agricultura familiar ou agronegcio) 273. Importa informar que foram estabelecidos tambm trs nveis diferentes de desonerao tributria, para reduzir a alquota mxima de R$217,96/m3. No primeiro nvel, que corresponde ao biodiesel fabricado a partir de mamona ou da palma produzida nas regies Norte, Nordeste e no semirido pela agricultura familiar, tem-se que a desonerao de PIS/PASEP e COFINS de 100%, isto , a alquota efetiva nula. No segundo nvel, tem-se que para o biodiesel fabricado a partir de qualquer matria-prima que seja produzida pela

270 271

MELO; MAGALHES, op. cit., p. 42. AZEVEDO, op. cit., p. 79. 272 MELO; MAGALHES, op. cit., p. 44. 273 Ver programa de produo de biodiesel disponvel em: <http://www.biodiesel.gov.br/programa.html>.

agricultura familiar, independentemente da regio, a alquota efetiva R$70,02/m3. Para o biodiesel fabricado a partir de mamona ou da palma produzida nas regies Norte, Nordeste e no semirido pelo agronegcio, a alquota efetiva R$ 151,50/m3 274.

3 O ALCANCE CONSTITUCIONAL DO PLANO NACIONAL DE PRODUO DE BIODIESEL A Constituio Federal de 1988 restaurou o sistema federalista permitindo que as polticas de desenvolvimento regional fossem elaboradas e implementadas por meio de uma coordenao e cooperao da Unio e de todos os entes federados. O federalismo surgiu ento como um instrumento de integrao, essencial para a configurao do espao econmico, uma vez que essa uma garantia para a unidade nacional. Bercovici afirma que os pressupostos da construo de um Estado social exigem a efetivao dos princpios da igualdade e solidariedade, gerando assim obrigaes para a Unio e os entes federados. O princpio da solidariedade, de acordo com a Constituio deve estabelecer o equilbrio econmico socialmente adequado e justo entre vrias regies 275. Nesse diapaso, tem-se que o PNPB somente atingir as suas diretrizes se houver uma cooperao regional e a aplicao desse plano em todo territrio nacional, uma vez que uma das caractersticas da produo do biodiesel justamente a sua diversidade. H que se dizer ainda que esse plano deve ser conduzido segundo os ditames e parmetros jurdicos constitucionais. Bercovici diz que
[] a discricionariedade das polticas de governo larga, mas no absoluta. Discricionariedade no significa plena liberdade, nem arbitrariedade, afinal, os governos constitucionais devem atuar de acordo com a Constituio. Do mesmo modo, a poltica no pode ser conduzida simplesmente por juzos de oportunidade, mas tambm est vinculada a padres e parmetros jurdicos, especialmente Constitucionais 276.

Assim, do ponto de vista da regulamentao, no podemos deixar de citar que, no que diz respeito competncia legislativa, o artigo 24 da referida Constituio diz que, sobre as florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, responsabilidade por dano ao meio ambiente, a Unio, Estados e Distrito Federal tm competncia concorrente. Nesse caso, a
MELO; MAGALHES, op. cit., p. 44. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003. p. 240-241. 276 Ibid., p. 290.
275 274

regulamentao da produo de biodiesel como interfere nesses elementos, tambm obedece a essa competncia. Todavia, os Estados, quando inexistir lei federal sobre normas gerais, podem exercer plenamente a competncia legislativa, respeitando, todavia, a supervenincia de lei federal sobre normas gerais. O artigo 23 por sua vez trata acerca da competncia material que comum entre Unio, Estado, Distrito Federal e Municpios para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora; fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios. Importante destacar tambm o embasamento constitucional do Plano Nacional de produo do biodiesel PNPB sob a tica da ordem econmica. Temos que os incisos VI e VII do artigo 170 rezam que a ordem econmica deve estar fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo como fim ltimo assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observando, pois, os princpios fundamentais da defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao, e, sobretudo, pautado na necessidade de se reduzir as desigualdades regionais e sociais. Os princpios existentes no artigo 170 da Constituio Federal de 1988 so facilmente verificados no que predispe o PNPB. Basta observarmos que a produo do biodiesel visa justamente a valorizar o trabalho humano ao abrir o mercado para agricultura familiar, tendo como consequncia a melhoria na qualidade de vida dessas famlias, bem como a sua existncia digna. Objetiva ainda o desenvolvimento sustentvel, cumprindo, pois, com o princpio da defesa do meio ambiente. Ressalte-se que o PNPB tem suas diretrizes voltadas para a efetivao do princpio da reduo das desigualdades regionais, haja vista ser o problema da reduo das desigualdades presentes no Pas, responsabilidade do Estado como preconiza o 1 do artigo 174 da Constituio Federal: A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. Alm desse vis econmico, que necessariamente se percebe acerca da produo do biodiesel, tem-se que essa atividade energtica tambm apresenta um cunho ambientalmente positivo e que deve ser observado, conforme determina a prpria Constituio, ou seja, a

produo de biodiesel deve estar em consonncia com a manuteno de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme determina o artigo 225. Assim, observa-se que a Constituio estabelece parmetros bem definidos quanto necessidade de se observar o desenvolvimento econmico de forma integrada com a defesa do meio ambiente. Isto , ainda que nas polticas de desenvolvimento econmico no esteja explcita a necessidade da proteo ao meio ambiente, os empreendimentos criados, e a se inclui a produo de biodiesel, tero que obedecer ao arcabouo legal de proteo do meio ambiente. Ressaltando-se sempre que a criao de leis est ao cargo da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em igualdade de responsabilidade. A legislao ambiental brasileira, incluindo normas de controle da produo at o uso e disposio dos materiais, abrange todas as reas importantes envolvidas com a agricultura e a agroenergia 277.

4 A PRODUO DE BIODIESEL LUZ DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ORDEM ECONMICA A produo de biodiesel insere-se como uma atividade econmica orientada, portanto, pela ordem econmica no contexto do mundo do dever ser, isto , como parcela da ordem jurdica. Assim, ao inserirmo-la no contexto constitucional, necessrio analisar a proteo constitucional que foi dada para a ordem econmica dentro do ordenamento jurdico brasileiro, por meio dos princpios econmicos constitucionais. Inicialmente, destaque-se que indubitvel o carter dirigente 278 assumido pela Constituio de 1988, conforme leciona Eros Grau. Basta ver que ela pressupe um conjunto de diretrizes e programas voltados para um fim a ser realizado pelo Estado e pela sociedade. Como exemplo de atuao do Estado dirigente, tem-se a criao do Plano Nacional de Produo de Biodiesel. O Ttulo VII, em seu artigo 170, inaugura a implantao de uma nova ordem econmica, porm outras disposies contidas na Constituio, embora no estejam elencadas neste ttulo, contribuem para a orientao da ordem econmica sob a tica do mundo do ser. O caput do referido artigo fundamenta a ordem jurdico-econmica constitucional de 1988 na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por finalidade assegurar a
PAULA E SILVA, Evandro Mirra; SAKATSUME, Fbio. A poltica brasileira de biocombustveis: Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial. Disponvel em: <http://www.fbds.org.br/Apresentacoes/7_Politica_Biocombust_E_Mirra.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2008. 278 Cf. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Coimbra: Coimbra, 1982.
277

todos uma existncia digna. Assim, para que haja o cumprimento de tais imposies, necessrio que se vincule a ordem jurdico-econmica constitucional a um princpio que se pauta na justia social, o qual, por sua vez, impe um regime tambm intervencionista, j mencionado alhures. Seguindo a conjetura da ordem jurdica econmica constitucional, alm dos princpios jurdico-econmicos encontrados no Ttulo VII, observa-se ainda, nos Artigos. 1, 3, 7 a 11, 201, 202, 218 e 219 da referida Constituio, a atividade econmica sendo normatizada para funcionar como instrumento efetivador dos fundamentos e objetivos gerais do Estado-nao. Assim, ao se verificar a positivao e a regulao da atividade econmica pela Constituio Federal de 1988, por meio da instituio da ordem jurdico-econmica constitucional, Eros Roberto Grau reala que a regulamentao da atividade econmica, apesar de positivada em um Ttulo especfico da Constituio Federal de 1988, encontra-se espalhada por todo o texto constitucional, conforme se observa no Art. 5, LXXI, do Art. 24, I, do Art. 37, XIX e XX, do 2 do Art. 103, do Art. 149, do Art. 225 279. Corroboramos com Andr Ramos Tavares quando ele diz que no se pode cair no exagero de considerar que tudo econmico, que o nico objeto do Direito a economia, ou de que o Direito um produto da economia 280. Sendo assim, considerando que os princpios constitucionais da ordem econmica encontram-se dispostos em praticamente toda a Constituio, haja vista existir uma repercusso econmica, que enseja, inclusive, a denominao de Constituio Econmica, no se pode deixar, contudo, que o valor econmico prepondere em face de outros valores tambm igualmente dispostos no espao constitucional. Todavia, a partir do momento em que se consideram os princpios constitucionais da economia como sendo apenas aqueles expressamente dispostos na Constituio formal, temse uma restrio deles, que, por sua vez, desfigura o conceito de Constituio econmica. Sendo assim, uma forma de equilbrio, para no se cair no exagero nem tampouco na restrio, no momento em que for definir os princpios da Constituio econmica, analisar e incluir no rol dos princpios econmicos constitucionais aqueles princpios existentes no corpo da constituio que possuem relao com aqueles previstos no artigo 170. Um
279

Todo esse conjunto de princpios, portanto, h que ser ponderado, na sua globalidade, se pretendermos discernir, no texto constitucional, a definio de um sistema e de um modelo econmicos. A Constituio no um mero agregado de normas; e nem se a pode interpretar em tiras, aos pedaos. Ser de todo conveniente, destarte, deitarmos ateno a esse conjunto, o que no obstante, importar o exame de cada qual de tais princpios, separadamente. (GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na constituio de 1988. So Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 174). 280 TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. 2. ed.So Paulo: Mtodo, 2006. p. 126.

excelente exemplo o princpio que trata da reduo das desigualdades regionais, que possui uma ampla pretenso, sendo o aspecto econmico apenas uma das abordagens possveis 281. Como j foi dito, o caput do artigo 170 faz referncia valorizao do trabalho humano, livre iniciativa, existncia digna, conforme os ditames da justia social, e que na viso de Celso Ribeiro Bastos so de fato princpios que no devem ser preferidos em relao aos demais princpios que ensejam os incisos do aludido artigo como se fossem o topo da pirmide hierrquica 282. Cumpre trazer a lume os seguintes princpios que devem ser observados como fundamentos da ordem econmica constitucional, sem, contudo, esquecer os demais aludidos por Eros Grau: a soberania nacional, a propriedade privada, a funo social da propriedade, a livre concorrncia, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades regionais e sociais (que ser analisado melhor no prximo tpico), a busca pelo pleno emprego e o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. Os princpios econmicos supracitados devem ser observados por todos os poderes do Estado, sob pena de serem os atos atentadores queles princpios considerados inconstitucionais. Desse modo, nas palavras de Andr Ramos Tavares,
[] ser inadmissvel perante a ordem constitucional as decises do Poder Judicirio que afrontarem estes princpios, assim como as leis e qualquer outro ato estatal que estabeleam metas e comandos normativos que, de qualquer maneira, 283 oponham-se ou violem tais princpios .

Um ponto crtico a ser analisado justamente como se dar a consecuo de tais princpios, se tal contedo normativo-principiolgico apontado como de carter puramente programtico. Cumpre destacar a viso de Jos Afonso da Silva, que deve ser reavaliada, em virtude da nova doutrina acerca da efetividade dos princpios fundamentais.
A declarao de que a ordem econmica tem por fim assegurar a todos a existncia digna, s por si, no tem significado substancial, j que a anlise dos princpios que 284 informam essa mesma ordem no garante a efetividade daquele fim .

Os princpios da justia social e da existncia digna como finalidade da ordem econmica devem ser analisados sob a tica do princpio da dignidade humana adotada pelo
281 282

Ibid., p.126-127. Ibid., p. 127. 283 Ibid., p. 128. 284 SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 762.

texto concomitantemente como fundamento da Repblica Federativa do Brasil (artigo 1, III) 285. Fbio Konder Comparato 286 leciona que a dignidade da pessoa humana, como princpio, constitui, ao lado do direito vida, o ncleo essencial dos direitos humanos. A dignidade da pessoa humana, portanto, perfila todos os demais princpios atinentes ordem econmica, em especial o princpio que trata sobre a defesa ao meio ambiente, objeto deste estudo. Assim, tem-se que a dignidade da pessoa humana confere substncia no somente aos direitos fundamentais, enquanto individuais, sociais e econmicos, mas, sim, prpria organizao econmica. Apenas para fins informativos, cumpre enfatizar os princpios que fazem parte da proteo constitucional da ordem econmica. O valor social do trabalho e da livre iniciativa, disposto no artigo 1, IV, tido como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil; no artigo 170, edifica a ordem econmica tambm a valorizao do trabalho humano e a livre iniciativa 287. Importa dizer que o primeiro dos princpios enunciados, entre aqueles a serem observados pela ordem econmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, com o fito de assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, o da soberania nacional, disposto no art. 170, I. A Constituio Federal admite que por meio da soberania econmica que se pode objetivar a definio de programas de polticas pblicas voltadas para a participao da sociedade brasileira em condies de igualdade com o mercado internacional, como o programa de produo de biodiesel, cuja regulamentao visa consistncia da abertura do mercado energtico. Sem a soberania econmica, a concepo de Estado deformada, no sendo possvel conceber a soberania poltica prevista no art. 1, como fundamento da Repblica Federativa
GRAU, op. cit., p. 175. COMPARATO, Fbio Konder apud GRAU, op. Cit., p. 176. 287 Merecem destaques as ponderaes feitas por Trcio Sampaio Ferraz Jnior: Nestes termos, o art. 170, ao proclamar a livre iniciativa e a valorizao do trabalho humano como fundamentos da ordem econmica est nelas reconhecendo a sua base, aquilo sobre o que ela se constri, ao mesmo tempo sua conditio per quam e conditio sine quan non, os fatores sem os quais a ordem reconhecida deixa de s-lo, passa a ser outra, diferente, constitucionalmente inaceitvel. [...] Afirmar a livre iniciativa como base reconhecer na liberdade um dos fatores estruturais da ordem, afirmar a autonomia empreendedora do homem na conformao da atividade econmica, aceitando a sua intrnseca contingncia e fragilidade; preferir , assim, uma ordem aberta ao fracasso a uma estabilidade supostamente certa e eficiente. [...] Na valorizao do trabalho humano, em termos de liberdade positiva, de participao sem alienaes na construo da riqueza econmica. No h, pois, propriamente , um sentido absoluto e ilimitado na livre iniciativa, que por isso no exclui a atividade normativa e reguladora do Estado. Mas h ilimitao no sentido de principiar a atividade econmica, de espontaneidade humana na produo de algo novo, de comear algo que no estava antes. (GRAU, op. cit., p. 186-187).
286 285

do Brasil, e nem a independncia nacional como princpio a reger suas relaes internacionais, no art. 4, I. Eros Grau leciona que a soberania nacional econmica no supe o isolamento econmico, mas antes, pelo contrrio, a modernizao da economia e da sociedade e a ruptura de nossa situao de dependncia em relao s sociedades desenvolvidas 288. O artigo 170 proclama ainda os princpios da propriedade privada e a funo social da propriedade, importantssimos para a manuteno do PNPB. H que se dizer que um princpio pressuposto do outro, isto , a funo social que vincula a atividade especfica exercida na propriedade s tem significado se estiver referindo-se propriedade privada 289. Estando inserido no art. 170, II, bem como no art. 5, XXII, da CF/88, reflete, pois, a proteo do patrimnio do particular e garante a segurana jurdica aos agentes econmicos para que desenvolvam plenamente as suas atividades, de modo a permitirem a acumulao do capital. De fato, a preservao da propriedade direito fundamental do indivduo, ofertandolhe os meios necessrios para o desenvolvimento de sua atividade, seja produtiva ou no. Todavia, o princpio da funo social, inserida no inciso III, que limitar a atuao da propriedade privada. Saliente-se que esse princpio o que orienta a necessidade de se estabelecer um apoio do PNPB agricultura familiar. Nesse diapaso, conclui-se que o interesse coletivo observado como diretriz desse plano deve fazer parte da essncia da propriedade individual 290, pois permitir que os bens de produo atinjam uma finalidade maior, a busca pelo desenvolvimento econmico nacional 291. Outrossim, tem-se ainda que o princpio da privada pressupe tambm a livre iniciativa 292. Observa-se que a ordem econmica compreende a livre iniciativa dentro de um contexto social, como meio de perquirir a realizao e a manuteno do trabalho humano 293. A propriedade privada, portanto, permite o desenvolvimento das atividades comerciais, medida que gera a acumulao de capital necessria para a formao dos meios de produo por parte da empresa, de modo a realizar suas atividades econmicas. Ademais, garante a
288 289

Ibid., p. 205. Ibid., p. 207. 290 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.141. 291 O princpio do desenvolvimento nacional um dos objetivos da Repblica Federativa do Brasil (art. 3, II, CF) e est intrinsecamente ligado aos princpios da ordem econmica. O processo de desenvolvimento econmico corrobora uma srie de valores econmicos que devem ser dispostos de forma a eliminar a excluso da sociedade do processo de desenvolvimento econmico. (SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e desenvolvimento. In: SALOMO FILHO, Calixto (Coord.). Regulao e desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 32). 292 FONSECA, Joo Bosco Leopoldino da. Direito econmico. 5. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, p. 128. 293 SILVA, op. cit., p. 720.

propriedade sobre o capital envolvido nas relaes negociais, preservando e mantendo a efetivao das trocas que ocorrem no cenrio econmico. Tambm deve ser considerada a livre concorrncia que, por seu turno, contemplada tambm no artigo 170, inciso IV, e tem como escopo garantir oportunidades iguais aos agentes econmicos. A livre concorrncia permite que a atividade econmica desenvolvida esteja dentro das disposies legais, a fim de que se controle a monopolizao do mercado 294. Portanto, a livre concorrncia um dos alicerces da estrutura liberal da economia 295, obrigando o poder pblico a mant-la, pois as realidades e condutas que se mostrarem atentatrias ao princpio necessitam ser expungidas, sob pena de o poder econmico abusar de sua condio, com nefastos efeitos para os demais agentes, para os consumidores e para a sociedade em geral 296. O inciso VII do art. 170, CF/88, trata do princpio da reduo das desigualdades regionais e sociais. H que se dizer que tambm est previsto no art. 3, III, CF, como um dos objetivos do Estado brasileiro. Tal princpio consubstancia-se com o princpio da dignidade humana, alm de estar intimamente relacionado ao princpio da igualdade. Cumpre dizer que a aplicao do princpio econmico que trata da reduo das desigualdades regionais e sociais fundamental para que haja o desenvolvimento nacional. O Estado tem o dever de implementar tais preceitos constitucionais por todo o seu territrio, principalmente pelo fato de haver diferenas econmicas gritantes entre os estados brasileiros. O objetivo de tal princpio constitucional, portanto, criar polticas pblicas diferenciadas para cada regio brasileira, de modo a compatibilizar as atividades com as necessidades de cada regio, propiciando, assim, a diminuio das diferenas sociais e o desenvolvimento e crescimento econmico. A observncia desse princpio pelo programa de produo de biodiesel ser mais bem analisada no captulo seguinte. Em seguida, tem-se, no inciso VIII, do mesmo artigo, o princpio do pleno emprego, que tambm seria um dos objetivos do PNPB, conforme j se viu alhures. Tal princpio est diretamente ligado ao princpio geral encontrado no caput do artigo 170, que enfatiza a necessidade de se valorizar o trabalho humano. Eros Grau afirma que
[...] princpio da busca do pleno emprego, indiretamente, (consubstancia) uma garantia ao trabalhador, medida que est coligado com o princpio da valorizao
294

Complementando, tem-se o art. 173, 4 da CF, que diz que a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. 295 BASTOS, op. cit., p.144. 296 PETTER, Lafayete Josu. Princpios constitucionais da ordem econmica: o significado e o alcance do art. 170 da Constituio Federal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 223.

do trabalho humano e reflete efeitos em relao ao direito social ao trabalho (art. 6, 297 caput) .

Importa afirmar que para se manter a ordem econmica imprescindvel que capital e trabalho estejam em harmonia. Requer-se a criao de polticas pblicas que aumentem a criao de empregos. justamente a gerao de empregos que vai proporcionar o crescimento econmico, haja vista o trabalho ser o fato gerador do capital, que, por sua vez, impulsiona o desenvolvimento da sociedade, garantindo, assim, a justia social. Um dos principais argumentos para fomentar a incluso do biodiesel na matriz energtica brasileira justamente a possibilidade de se gerar emprego e renda no campo, pois considera o amplo potencial produtivo na agricultura familiar 298. Outro princpio econmico que est intimamente ligado ao princpio da igualdade o que est positivado no inciso IX do art. 170, CF, que traz baila o princpio do tratamento favorecido s pequenas empresas. Insta ressaltar que no Brasil as pequenas empresas correspondem maioria de empresas instaladas. Atuam firmemente para o desenvolvimento econmico e social, haja vista gerarem empregos e fazerem circular os recursos. Todavia, elas necessitam de uma maior proteo por parte do Estado para que seus projetos no sejam inviabilizados em face da concorrncia existente no mercado globalizado. Esse princpio tambm interfere diretamente no PNPB uma vez que este prev incentivos fiscais aos pequenos produtores de biodiesel. O princpio que d tratamento favorecido s pequenas empresas visa, pois, a estabelecer uma igualdade material ao tratar desigualmente as empresas de pequeno porte que estejam em situaes desiguais em relao s empresas de mdio e grande porte. Frise-se que o Estado ao dar tratamento favorecido s pequenas empresas estar-se- corroborando com os princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia, medida que permitir o desenvolvimento das atividades dessas empresas, atraindo condies plenas para que elas venam a acirrada concorrncia existente no mercado. Assim, tem-se que, para fomentar a produo de biodiesel, necessrio que sejam utilizados instrumentos econmicos, que se coadunem aos princpios constitucionais acima traados.

297 298

GRAU, op. cit., p. 221. AZEVEDO, op. cit., p. 82.

5 O PNPB E A POSSIBILIDADE DE EFETIVAO DO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS O Plano Nacional de Produo e Uso de Biodiesel tem como teoria e diretriz a produo de biodiesel a partir de diferentes oleaginosas e em diversas regies do Pas, bem como promover a incluso social e garantir novo combustvel que seja produzido a preos competitivos e com condies de igualdade. Tal programa visa a atingir objetivos nas reas econmica, ambiental e social. Em termos econmicos, tem-se que o objetivo de sua implantao o de substituir o diesel importado; quanto s metas ambientais, tem-se que o objetivo do programa melhorar a qualidade de vida da populao e evitar gastos do governo no combate aos males da poluio; no que tange aos aspectos sociais, o programa objetiva gerar empregos no campo, como forma de garantir incluso social 299. Outra caracterstica importante desse Programa a de no excluir categorias de agentes econmicos, rotas tecnolgicas ou matrias-primas. Isso porque o Brasil tem potencial para fabricar biodiesel com diferentes processos produtivos, empregando mamona, palma, soja, amendoim, nabo forrageiro, algodo, girassol, pinho-manso (Jatropha curcas L.), babau, gorduras animais e residuais. A escolha depende da economicidade de cada alternativa que pode variar segundo as distintas peculiaridades regionais brasileiras. Definidos os objetivos, cabe agora destrinchar os mecanismos trazidos pelo PNPB para verificarmos se realmente ele poder trazer a efetivao total do princpio da reduo das desigualdades regionais. Temos que a Lei n 11.097/2005 criou o mercado de biodiesel no Brasil, a partir do momento em que inseriu a estratgia de misturar o biodiesel ao diesel de petrleo, em propores graduais e crescentes ao longo do tempo. Alm disso, mecanismos tributrios de incentivos foram criados pela Lei Federal n 11.116, de 18 de maio de 2005, prevendo, pois, a reduo parcial ou total de tributos federais incidentes sobre a comercializao de biodiesel em funo da matria-prima utilizada na produo do biodiesel, do produtor-vendedor, da regio de produo da matria-prima ou de uma combinao desses fatores. Essa lei de incentivos teve o intuito de princpios bsicos do PNPB de promover a incluso social e a reduo de disparidades regionais por meio da criao de oportunidades de emprego e renda para segmentos e nas regies mais carentes do Pas.
299

BERMANN, Clio. As novas energias no Brasil: dilemas da incluso social e programas de Governo. Rio de Janeiro: FASE, 2007. p. 24-25.

Um dos argumentos mais importantes para fomento da incluso do biodiesel na matriz energtica , como se viu, a gerao de emprego e renda no campo, pois inclui desde o cultivo de matrias-primas at a produo industrial, apresentando, portanto, uma grande potencial de incluso social. Nesse contexto de incentivos fiscais, foi criado o Selo Combustvel Social que consiste na ideia de que os produtores de biodiesel que adquirirem determinadas quantidades de matrias-primas provenientes da agricultura familiar seriam beneficiados com a reduo de alguns impostos, bem como podero participar dos leiles promovidos pela Agncia Nacional de Petrleo (ANP). Para isso devero ainda cumprir com os percentuais mnimos de matriaprima de agricultores familiares, sendo de 10% nas regies Norte e Centro-Oeste, de 30% nas regies Sul e Sudeste e de 50% no Nordeste e no semirido. Interessante que os produtores ao solicitarem o Selo Combustvel Social ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) devero prestar assistncia tcnica e de capacitao aos agricultores familiares com o objetivo de contribuir para a sua melhor insero na cadeia de produo 300. Todavia, em que pese imponncia das propostas do selo social e da tentativa de insero da agricultura familiar, h que se ter em conta que j possvel verificar algumas distores. Uma vez que especialistas entendem que somente o selo social no seria suficiente para promover a incluso da agricultura familiar. Assim, o tipo de desenvolvimento com incluso social que se tenta implementar por meio do PNPB requer um maior amadurecimento para que se consolide. A nica ao do selo combustvel, ainda que implique no incremento da participao da agricultura familiar, corresponde a uma parcela pequena de participao financeira, pois a cadeia produtiva que gera mais lucros permanece com os grandes produtores 301. exatamente por essa razo que outros mecanismos devem ser observados em conjunto. Nesse caso, podem-se citar as linhas de investimento e os financiamentos de crdito que seguem a interveno mesmo que indireta do domnio econmico. Esses instrumentos de incentivo visam a introduzir a agricultura familiar na cadeia produtiva, de modo a adquirir uma vantagem competitiva. Nesse caso, verifica-se que a produo da matria-prima conta com linhas de financiamento organizadas pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF 302.

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Para mais detalhes ver BERMANN, op. cit., p. 28. AZEVEDO, op. cit., p.88-89. 302 Ibid., p. 89.

Como exemplo interessante desses incentivos, h, pois, a reduo de 100% dos impostos federais para o fabrico e a comercializao de biodiesel a partir da palma, na Regio Norte, ou da mamona, no Nordeste e no semirido, desde que fornecidas pela agricultura familiar. S para se fazer um comparativo, tem-se que, para as mesmas matrias-primas e regies, a reduo mxima de 32% dos tributos federais se os agricultores no forem familiares 303. Saliente-se que o uso comercial do biodiesel tem apoio do Banco de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES 304. O Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel prev financiamento de at 90% dos itens passveis de apoio para projetos com o Selo Social Combustvel e de at 80% para os demais projetos. Os financiamentos so destinados a todas as fases de produo, entre elas a agricultura. A importncia do selo social, portanto, seria o de garantir s empresas produtoras, portadoras do Selo Combustvel Social, melhor acesso s condies de financiamento junto ao BNDES e outras instituies financeiras e, alm disso, permitir que elas tenham o direito de participar dos leiles de compra de biodiesel, realizados pelo Governo Federal. A exemplo de outros pases, temos que alm das linhas de financiamento e crdito, o fomento do biodiesel dependeu tambm da criao de um modelo tributrio, em que se verifica incentivos fiscais diferenciados de modo a estimular o setor, fomentando assim a incluso social e os investimentos nas regies beneficiadas. Interessante a possibilidade de utilizao da tributao como instrumento econmico passvel de utilizao em polticas pblicas. Em foco, no caso do PNPB, temos o aparato tributrio sendo o responsvel pelo planejamento da insero do biodiesel na matriz energtica brasileira 305. No Brasil, tm-se os seguintes tributos incidindo sobre os combustveis: Imposto sobre Importaes (II); Imposto sobre Produtos industrializados (IPI); Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS); Contribuio ao Programa de Integrao Social e ao Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP); Contribuio Financeira de Seguridade Social (COFINS); e Contribuio de Interveno de Domnio Econmico (CIDE). No que tange viabilidade da

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MELO; MAGALHES, op. cit., p. 44. Ibid., p. 45. 305 AZEVEDO, op. cit., p. 94.

insero do biodiesel na matriz energtica, possibilitou-se a iseno total de tributos em relao ao biodiesel 306. No entanto, verifica-se que cabem algumas ressalvas com relao Lei n 11.116, na qual se baseia o PNPB. Alguns agentes investidores consideram que h um elemento de incerteza regulatria nessa lei, pois permite que o poder executivo altere a qualquer momento os percentuais de contribuio de PIS/PASEP e COFINS, o que poderia significar a margem entre o lucro e o prejuzo 307. Conforme se verificou at o momento, o PNPB foi criado no intuito de trazer para o marco legal e regulatrio brasileiro o biodiesel como novo integrante da matriz energtica brasileira. Mas, alm disto, tentou trazer uma srie de diretrizes que, atuando em conjunto, seriam capazes de contribuir para o desenvolvimento do Estado brasileiro. No entanto, para se concluir se realmente o PNPB funciona como um mecanismo de efetivao do princpio constitucional da reduo das desigualdades regionais, necessrio analisar que tipo de desenvolvimento esse plano de governo prope a partir da implementao de suas diretrizes. Primeiro h que se dizer que o processo de desenvolvimento deve ser encarado como algo alm do processo de crescimento. Assim, tem-se que a ideia de reduo das desigualdades regionais perpassa pela noo de desenvolvimento. No Brasil, verifica-se que o Estado o principal promotor do desenvolvimento, um exemplo justamente a implementao desse Plano de produo de biodiesel. E o mais interessante que um dos seus objetivos a tentativa de se equilibrar as disparidades regionais existentes no Brasil. Segundo Celso Furtado, os problemas regionais no esto isolados dos problemas nacionais. Ele cita o caso do Nordeste brasileiro, em que esses problemas refletem a excluso social do desenvolvimento brasileiro. Importa dizer que, diante desse contexto de excluso social, verificou-se que a ideia de reduo das desigualdades sociais e regionais pelo crescimento econmico falsa 308. Nesse diapaso temos que existe uma diferena entre crescimento e desenvolvimento, no qual somente a busca deste ltimo seria capaz de orientar o processo de reduo das desigualdades regionais e sociais. Tanto verdade que a integrao econmica no planejada

306 307

Para mais detalhes ver AZEVEDO, op. cit., passim. BERMANN, op. cit., p. 29. 308 FURTADO, Celso apud BERCOVICI, op. cit., p. 63.

levaria ao agravamento dos desequilbrios regionais, sendo para tanto necessria uma poltica deliberada para que o desenvolvimento no acarrete a ampliao da concentrao de renda 309. Essa cautela, que preconizada por Bercovici, um dos desafios a serem enfrentados pela implementao do plano nacional de produo de biodiesel, para que no acontea o que aconteceu com o Prolcool, que s trouxe benefcios para os usineiros. O princpio do desenvolvimento nacional e o da reduo das desigualdades sociais e regionais so tidos como alguns dos objetivos fundamentais a serem perquiridos pela Repblica Federativa do Brasil, segundo artigo 3, da Constituio Federal de 1988. O que se verifica dos estudos tcnicos acerca da produo e uso de biocombustveis, especialmente o biodiesel, que essa forma energtica tem sido apontada como alternativa extremamente vivel para manuteno das searas ambiental, social e econmica, que, consequentemente, tem implicao direta na efetivao dos princpios supracitados. H que se dizer que esses princpios, embora fixem um programa de atuao para o Estado e a sociedade brasileiros, segundo Bercovicci, o artigo 3, inciso III, da Constituio no uma norma programtica. Sua eficcia, como princpio fundamental, imediata. Portanto, no h qualquer fundamento na proposta de se regulament-lo 310. No entanto, a indagao que se faz com o presente trabalho : poder de fato o biodiesel, promover o desenvolvimento regional com a consequente gerao de trabalho e renda, reduzindo assim as desigualdades sociais e regionais, cumprindo assim o disposto no artigo 3, III, da CF/88? Verifica-se que em princpio o PNPB apresenta-se como a poltica perfeita para se trazer o desenvolvimento econmico, ambiental e social. Segundo as diretrizes do Plano, temse que inmeros benefcios, tais como a criao de novos empregos no setor agroindustrial, a gerao de renda, o fomento ao cooperativismo, a perspectiva de contribuio ao equilbrio da nossa balana comercial e pelos comprovados benefcios ao meio ambiente, seriam fomentados pela implementao do biodiesel, fazendo deste um dos principais programas sociais do governo brasileiro, em que se representaria inclusive o prprio fator de distribuio de renda, incluso social e apoio agricultura familiar. Porm, o que se percebe que o modelo atual de desenvolvimento do PNPB, na seara social, contm falhas quanto sua adeso pelos pequenos produtores rurais, agentes atuantes da agricultura familiar. Ainda se verifica uma concentrao dos incentivos para os grandes produtores rurais. Especialistas dizem que o programa brasileiro agiu com senso histrico ao
309 310

Ibid., p. 67. BERCOVICI, op. cit., p. 295.

introduzir o elemento de incluso social no programa do biodiesel. Mas, apesar dos esforos, o processo de incluso social aponta algumas falhas que devero ser sanadas, como, por exemplo, a falta de uma estrutura de fiscalizao que garanta que os empresrios e os produtores familiares possam desenvolver parcerias social e ambientalmente corretas 311. O Governo, por sua vez, defendeu o PNPB mediante a anlise dos seguintes aspectos: estudos foram realizados pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), Ministrio da Integrao Nacional (MIN) e demonstraram que cada 1% de substituio de leo diesel por biodiesel produzido com a participao da agricultura familiar poderia gerar cerca de 45 mil empregos no campo, com uma renda mdia anual de R$ 4.900,00 por emprego. Assim, esses estudos trabalharam com a hiptese de que a cada um emprego gerado no campo seriam gerados trs na cidade, estimando assim que 180 mil novos postos de trabalho seriam criados. Nesse cenrio bastante progressista para a produo de biodiesel no Brasil, imaginaram que, com participao de 6% da agricultura familiar, seriam projetados uma gerao de 1 milho de empregos. Ento, o Governo Federal, baseando-se nesses estudos e em outros, defendeu que o PNPB seria capaz de realmente promover a incluso social e o desenvolvimento regional, especialmente por meio da gerao de emprego e renda como princpio orientador bsico das aes direcionadas ao biodiesel 312. De fato esses nmeros no podem ser desconsiderados e, com certeza, so indicativos de que o programa de biodiesel vivel. Porm, necessrio dizer que no se quer aqui desmerecer o PNPB, muito pelo contrrio, corroboramos com as diretrizes traadas e entendemos que so muito louvveis, no havendo dvidas de que esse plano tem como objetivos a incluso social e o desenvolvimento regional, especialmente por meio da gerao de emprego e renda. Todavia, necessrio que se tenha em mente as dificuldades que podero atravancar a proposta do programa de biodiesel de promover a incluso social. Em resumo, constatou-se que esse Plano trouxe diversas diretrizes de ordem prtica: delineou um modelo tributrio a ser implementado, o estabelecimento do mecanismo denominado Selo Combustvel Social; criou tambm linhas de financiamento, bem como medidas para desenvolvimento tecnolgico e estabeleceu a formao do mercado nacional para o biodiesel, por meio dos leiles de compra conduzidos pela Agncia Nacional do

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BERMANN, Clio.Op. Cit, p.74 HOLANDA, Ariosto. Biodiesel e Incluso Social. Braslia: Cmara dos Deputados,2004.

Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) 313. No entanto, desenvolver uma fiscalizao sria no processo de obteno do Selo Combustvel Social. Para que o processo de obteno desse selo fosse mais controlado, j que o ponto principal para desenvolver a agricultura familiar, seria fundamental que houvesse uma maior articulao entre os diversos ministrios envolvidos, bem como a ANP, pois se apontou que muitas empresas vencedoras nos leiles tinham experincia com agricultura intensiva, fato que deixa dvidas quanto ao cumprimento das metas do Selo Combustvel Social 314. Ademais, outro ponto importante que interfere na consecuo do princpio discutido justamente a qualidade dos empregos gerados pelo programa at o momento. Corroboramos a ideia do Clio Bermann quando afirma que
Se o objetivo do governo federal gerar empregos de qualidade, de modo a permitir a implantao de uma estratgia de desenvolvimento ambientalmente sustentvel, economicamente sustentada e socialmente inclusiva, necessria a reviso de alguns procedimentos adotados at agora no programa. Devem ser estudadas formas alternativas de modo que os agricultores tenham uma participao mais intensa e eficiente no processo tecnolgico, no se limitando apenas produo das matriasprimas. Uma sugesto nesse sentido o fomento de cooperativas que atuem em 315 todos os itens da cadeia de produo do biodiesel .

O mesmo autor sugere que dentro do mbito do programa se reavalie o papel da agricultura familiar, no sentido de se realmente garantir uma porcentagem de produo em regime familiar. Nesse caso, as cooperativas apresentar-se-iam como a melhor forma de reunir os pequenos produtores rurais em torno da produo de biodiesel 316. Apesar das dificuldades, tem-se que o PNPB reserva-se como um plano em potencial, cuja efetividade s ser possvel no decorrer das suas melhorias. No entanto, de certo modo, j pode ser considerado um avano por ter reservado um espao privilegiado para a agricultura familiar, num tema que desponta como importante para a agricultura e o meio rural do Pas. Ademais, se forem feitos os devidos aperfeioamentos, apresenta grande capacidade para agir como mecanismo de reduo tanto das desigualdades inter-regionais, entre o Nordeste e as regies mais ricas do Pas, como Sudeste, Sul e Centro-Oeste, como das intrarregionais, existentes entre os polos mais desenvolvidos do Nordeste regies de grande produo agrcola, de agricultura irrigada e centros industriais e urbanos e o semirido.
313

RODRIGUES, Rodrigo Augusto. Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel: uma referncia para anlise de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. Res publica: Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental, v. 6, n. 1, p. 9 -11, jan.-jun. 2007. ISSN 1678 4057. 314 BERMANN, op. cit., p.74. 315 Ibid., p. 75. 316 Ibid., p. 76.

H que se ter em mente que o sucesso do PNPB, no intuito de contribuir com o desenvolvimento regional, requer a definio de um plano estratgico para as regies que tenha aplicao consistente e sustentvel, que consiga articular e coordenar diferentes polticas pblicas e variados atores sociais para esse fim. Embora o PNPB represente uma boa oportunidade, o fomento ao desenvolvimento regional requer aes ampliadas que ultrapassam o domnio do mercado de biodiesel e da agricultura familiar. Nesse sentido, o PNPB um importante ponto de partida, mas, no presente momento, ainda traa diretrizes que embora na teoria aparentem estar bem delineadas. Na prtica, sustentam um modelo de desenvolvimento pautado apenas no crescimento econmico, figurando, no presente momento, como insuficiente para a garantia total do desenvolvimento regional.

6 CONSIDERAES FINAIS Em todo o mundo, verifica-se que o Biodiesel ressurge como mais uma tecnologia alternativa para ampliao da matriz energtica. No Brasil, no poderia ser diferente, haja vista que a utilizao deste mecanismo de produo de energia completamente facilitada pela diversidade existente ou por seu ecossistema, que admite o uso de vrias fontes potenciais de oleaginosas para produo de biodiesel. No h dvida de que essa vantagem natural do territrio brasileiro faz com que o setor de biodiesel aponte como um grande potencial capaz de atender a demanda crescente desse combustvel renovvel. Verificou-se que os principais fatores que possibilitaram essa potencializao do mercado foram justamente a existncia de uma poltica de incentivo governamental aliada a um marco regulatrio favorvel, que permitiram que o mercado brasileiro se abrisse para a produo das energias renovveis. Outro ponto bastante favorvel ao programa nacional de produo de biodiesel a sua estabilidade institucional. Tem-se que uma das diretrizes do PNPB a obrigatoriedade de uso, os benefcios fiscais e o incentivo agricultura familiar, diretrizes essas que so regidas por normas estveis, de competncia da Unio. No pode esquecer-se de que o Brasil conta ainda com a experincia no desenvolvimento de combustveis renovveis, basta perceber que o Brasil visto como ponto de referencial mundial quando se trata de produo e uso de combustveis renovveis. Como exemplo dessa referncia, tem-se o Prolcool, o qual foi implementado na dcada de 1970 e figura como o maior programa de substituio de combustveis derivados do petrleo por um

combustvel renovvel do mundo, sendo o Brasil atualmente o maior produtor e consumidor mundial de lcool como combustvel veicular. Acreditamos que a experincia acumulada com o Prolcool favorecer o desenvolvimento do mercado brasileiro de biodiesel. Alm dessas vantagens, importante destacar que a utilizao do biodiesel garante tambm proteo ambiental, haja vista que os gases da combusto dos motores que operam com biodiesel no contm xido de enxofre, principal causador da chuva cida e de irritaes das vias respiratrias. E, seguindo o ciclo de produo, tem-se que a fase agrcola, que origina as matrias-primas para o biodiesel responsvel pela captao do CO2 da atmosfera durante o perodo de crescimento, ajudando assim a combater o problema do efeito estuda causador do aquecimento global do planeta 317. No que tange s vantagens financeiras, a produo de biodiesel permitir atingir as metas propostas pelo Protocolo de Quioto, por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, habilitando o Pas a participar no mercado de bnus de carbono 318. No entanto, algumas ponderaes devero ser feitas para que se possa responder se realmente o PNPB capaz de promover a incluso social e, consequentemente, a reduo das desigualdades sociais e regionais. Verificamos que esse plano de governo capaz de promover a efetivao do princpio constitucional, desde que se acompanhe com cuidado, fiscalizao e melhorias, os moldes como o programa ser conduzido, pois problemas de ordem estrutural podem ser verificados. O consenso que existe entre os especialistas que acompanham a implantao do PNPB de que a iniciativa traz realmente ganhos inegveis, sobretudo nos aspectos econmicos e ambientais. Porm, os especialistas tambm afirmam que so necessrios alguns ajustes no mbito tributrio, regulatrio e logstico para que o futuro do PNPB no seja inviabilizado, como ocorreu com o Prolcool 319. Essa cautela deve ser observada para que realmente o PNPB seja um programa de desenvolvimento realmente sustentvel em sentido amplo (ambiental, econmico, social, tecnolgico e estratgico), com gerao de renda e emprego no campo, reduo de disparidades regionais, economia de divisas, diversificao de fontes de energia e benefcios ambientais, que seja capaz de contribuir efetivamente para dinamizar economias locais e

317 318

RATHMANN, op. cit., p. 8. LIMA, Sandra A. Kitakawa. Biodiesel: combustvel sustentvel? Revista Brasileira de Agroecologia, v. 2, n. 2, p. 361, out. 2007. 319 MELO; MAGALHES, op. cit., p. 46.

regionais e inserir segmentos produtivos e regies mais carentes num mercado em franco processo de crescimento.

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OS INCENTIVOS FISCAIS AO BIODIESEL LUZ DA CONSTITUIO BRASILEIRA Rafael Csar Colho dos Santos Yanko Marcius de Alencar Xavier

1 INTRODUO O presente trabalho versa sobre o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), consistente num conjunto de esforos do Governo Federal com o fito de propiciar a introduo do biodiesel na matriz energtica do Pas, como substituto, ainda que parcial, do diesel de petrleo. Aborda especificamente a vertente tributria desse programa, a concesso de incentivos fiscais aos produtores industriais desse biocombustvel. importante ressaltar que essas aes governamentais se inserem dentro de um contexto mundial de busca por fontes renovveis de energia, tanto para reduo da dependncia da economia em relao ao petrleo, cada vez mais escasso e atingindo preos maiores, quanto para a mitigao do efeito estufa. Como sabido, a queima dos derivados de petrleo libera na atmosfera carbono, na forma de CO2, que se encontrava armazenado no subsolo, contribuindo para o efeito estufa, ao passo que, na queima dos biocombustveis, o CO2 liberado parte daquele carbono que foi capturado da atmosfera no processo de fotossntese 320. O incentivo substituio do diesel de petrleo pelo biodiesel est, pois, em total sintonia com a conscincia ecolgica global, que reclama aes para o enfrentamento do aquecimento da Terra 321.

EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA. Plano nacional de energia 2030. Estudos da oferta Recursos energticos: combustveis lquidos. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/PNE/20070625_6.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2007. 321 A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, aprovada pelo Decreto-Legislativo n 1, de 03 de fevereiro de 1994, estabelece, em seu artigo 4.1, que todas as Partes inclusive o Brasil devem: b) Formular, implementar, publicar e atualizar regularmente programas nacionais e, conforme o caso, regionais, que incluam medidas para mitigar a mudana do clima, enfrentando as emisses antrpicas por fontes e remoes por sumidouros de todos os gases de efeito estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal [...]; c) Promover e cooperar para o desenvolvimento, aplicao e difuso, inclusive transferncia, de tecnologias, prticas e processos que controlem, reduzam ou previnam as emisses antrpicas de gases de efeito estufa no

320

A necessidade de iniciativas do governo para inserir o biodiesel na matriz energtica brasileira se justifica medida que, se deixados ao livre jogo das foras do mercado, esse biocombustvel no preo para o seu concorrente, o diesel de petrleo. Comparando-se os dois combustveis, percebe-se que o diesel de petrleo s no prepondera sobre o biodiesel no que toca questo ambiental relativa s emisses de CO2, consoante j assinalado. Em tudo o mais, esse j tradicional combustvel de origem fssil se mostra mais competitivo do que o biocombustvel em tela, podendo-se apontar, em linhas gerais, as seguintes vantagens do diesel: a existncia de uma j consolidada infraestrutura de produo, transporte, distribuio e comercializao, alm de um menor preo ao consumidor 322. E justamente neste ltimo aspecto que os incentivos fiscais do PNPB buscam influir em favor do biodiesel por meio de uma tributao menos onerosa do mesmo quando comparada com a tributao do diesel de petrleo 323, visando a tornar o seu preo mais competitivo. Uma rpida viso do referido programa em tela revela, contudo, que no apenas a preocupao ambiental que guia o mesmo. O Governo busca aproveitar a demanda mundial por biocombustveis como oportunidade para retirar da pobreza milhes de brasileiros do campo, notadamente das regies mais carentes do Pas, mediante a sua insero na cadeia econmica do biodiesel como produtores de matria-prima. Cumpre-se destacar que esse desiderato social est presente inclusive nos incentivos fiscais do programa, objetos do presente estudo. Uma vez dito que o objeto central deste estudo consiste nos incentivos fiscais trazidos pelo PNPB, preciso informar como ser feita sua abordagem, ou seja, sob que enfoque os incentivos sero analisados. Desde logo, registre-se que se trata aqui de um trabalho jurdico, e os incentivos em tela sero estudados segundo o mtodo da dogmtica jurdica. Sob essa perspectiva, os dois objetivos centrais do trabalho sero perseguidos: primeiro, a descrio dos incentivos e, em seguida, o cotejamento com a Constituio Federal (CF) a fim de se lhes aferir a compatibilidade com ela, ou seja, a sua constitucionalidade.

controlados pelo Protocolo de Montreal em todos os setores pertinentes, inclusive nos setores de energia, transportes, indstria, agricultura, silvicultura e administrao de resduos; 322 EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA. Plano decenal de expanso de energia 2007/2016. Captulo VII Oferta de biocombustveis lquidos. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/PDEE/20070702_09.pdf>. Acesso em: 27 ago. 2007. 323 A prpria lei que possibilita o estabelecimento de coeficientes de reduo das alquotas do PIS/PASEP e da COFINS prev que da utilizao de tais coeficientes no poder jamais resultar alquotas efetivas que sejam superiores s alquotas efetivas do PIS/PASEP e da COFINS, adicionadas da alquota efetiva da CIDEcombustveis, incidentes sobre o leo diesel de origem mineral (Lei 11.116/2005, art. 5, 7, I).

Porm, antes de se adentrar no cerne do estudo, convm abordar o substrato polticojurdico que sustenta a interveno estatal em relao ao mercado e as formas dessa interveno. Perceber-se- que o PNPB constitui tpico exemplar de poltica pblica, a qual utiliza os incentivos fiscais como um dos instrumentos para consecuo dos fins almejados. No que toca aos incentivos fiscais especificamente, interessante notar que o seu uso como instrumento de poltica pblica coloca em evidncia que as normas tributrias no se prestam apenas a carrear recursos para os cofres pblicos (funo fiscal), mas podem funcionar tambm como instrumentos de interveno estatal em relao economia (funo extrafiscal). Assim, essa abordagem preliminar, a respeito da atuao do Estado em face do mercado, relevante, porque a constatao de que as normas tributrias podem tambm funcionar como veculo da interveno do Estado sobre o domnio econmico faz com que as mesmas se submetam no s s tradicionais limitaes constitucionais ao poder de tributar mas tambm aos princpios constitucionais da ordem econmica. 2 POLTICAS PBLICAS E SEUS INSTRUMENTOS Para uma correta compreenso do que representa o PNPB como um todo e especificamente os incentivos fiscais que ele veicula, interessante se saber um pouco sobre qual tipo de Estado esse que encontra nas polticas pblicas uma marca caracterstica, o que so essas polticas pblicas e qual sorte de mudana elas operam na forma de o Estado se expressar por meio do direito. 2.1 Polticas pblicas 2.1.1 O estado social: a mo invisvel de Smith substituda pela mo visvel do estado A passagem do sculo XIX para o sculo XX assistiu transio do Estado liberal para o Estado social. Com isso, operou-se uma profunda alterao na relao entre Estado e sociedade: de uma quase completa separao entre esses dois planos, evolui-se para um Estado que passa a intervir sistematicamente sobre a vida social. Assim, o Estado social, emergente dos escombros do liberal, pode ser tambm perfeitamente definido como Estado intervencionista. O seu surgimento decorreu da constatao da incapacidade do mercado por si s para promoo do bem-estar da coletividade e a consequente percepo de que o Estado deveria assumir a conduo do

processo econmico. Numa s sentena, a mo invisvel de Smith substituda pela mo visvel do Estado 324. O Estado social j no intervm na ordem social exclusivamente como produtor de direito e provedor de segurana; deixa de ser mero terceiro-rbitro, que apenas dirime os conflitos entre os particulares. Num substancial incremento de sua atuao, o Estado social passa a desempenhar vrias outras tarefas na ordem social, passando, assim, a exercer tambm a funo de terceiro-ordenador com o objetivo de corrigir as distores geradas pelo capitalismo e, assim, evitar os conflitos sociais. 2.1.2 Uma definio de polticas pblicas Dentro desse contexto, podem-se definir polticas pblicas como toda essa gama de tarefas estatais, consistindo em programas de ao que visam consecuo de objetivos que razoavelmente no se pode esperar que o mercado sozinho possa atingir 325. interessante ressaltar que as polticas pblicas podem ser consideradas mesmo a razo de ser desse novo tipo de Estado. No mesmo exagerado cham-lo de Estado de polticas pblicas em oposio ao Estado de direito, designao que perfeitamente poderia ser dada ao Estado liberal. Nesse sentido, o Estado social legitima-se, antes de tudo, pela realizao de polticas pblicas, isto , programas de ao; assim, o government by policies substitui o government by law 326. 2.1.3 Uma nova normatividade: a dupla instrumentalidade do direito Neste ponto, cumpre destacar-se que a denominao Estado de polticas pblicas, em oposio a Estado de direito, no significa que aquele, diferente deste, esteja liberto do ordenamento jurdico. Absolutamente. O Estado de polticas pblicas est, sim, submetido ao ordenamento jurdico tanto quanto o denominado Estado de direito. O que se pretende ressaltar por meio da utilizao dessa terminologia que esse novo Estado no se restringe a

324 325

GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 26. Nesse sentido, diz Ronaldo Seroa da Motta: A PP uma ao governamental que intervm na esfera econmica para atingir objetivos que os agentes econmicos no conseguem obter atuando livremente. Ou seja, ela tenta corrigir falhas de mercado e, assim, melhorar a eficincia econmica (MOTTA, Ronaldo Seroa da. Instrumentos econmicos e poltica ambiental. Revista de direito ambiental, n. 20, p. 87, out./dez. 2000). 326 GRAU, op. cit., p. 127.

oferecer um quadro normativo bsico dentro do qual os particulares devem se mover o direito dos contratos, da propriedade privada, da propriedade industrial etc. e cuidar de garantir sua efetividade mas passa tambm a manejar instrumentos que visam a conduzi-los no sentido do atingimento de fins coletivos. Alis, nunca se deve perder de vista que os instrumentos mediante os quais o Estado realiza suas polticas pblicas so indubitavelmente jurdicos, assim como so jurdicos e ningum o pe em dvida os cdigos civil e penal. Assim, correto afirmar-se que, do mesmo modo que trouxe um novo modelo de Estado, que incorporou a interveno no mercado como tarefa sua, o advento do sculo XX fez surgir tambm um novo direito indissocivel desse novel Estado que deixa de cuidar apenas de situaes estruturais, estveis, e passa a lidar tambm com situaes conjunturais, instveis, sujeitas a permanentes flutuaes. Trata-se do fenmeno da dupla instrumentalidade do direito:
O direito, por um lado, organiza os processos que fluem segundo as regras da economia de mercado, colocando sua disposio normas e instituies (em especial o contrato, a propriedade privada, o direito de propriedade industrial etc.), e, por outro lado, converte-se em instrumento de que lana mo o Estado para influir em tais processos e, a um tempo s, obter a consecuo de determinados objetivos de poltica social instrumento destinado ao desenvolvimento de polticas pblicas, como se v. Da por que, prossegue Reich, o direito resulta duplamente instrumentalizado: por parte do Estado (social) e por parte dos agentes que atuam no mercado 327.

importante ressaltar-se que o Estado social e o direito que lhe correlato, o direito duplamente instrumentalizado, no se destinam a substituir o mercado como elemento central da vida social, mas, antes, a preserv-lo das crises que seu funcionamento livre inevitavelmente acarreta 328. 2.2 Instrumentos de poltica pblica Uma vez estando assente que polticas pblicas consistem em programas de ao governamentais que intervm em relao ao mercado em busca da concretizao de finalidades de ndole coletiva, cumpre-se analisar os instrumentos de que o Estado lana mo
327 328

Ibid., p. 126-127. Ibid., p. 127. No mesmo sentido, RODRIGUES, Hugo Thamir Rodrigues. Polticas tributrias de desenvolvimento e de incluso social: fundamentos e diretrizes, no Brasil, frente ao princpio republicano. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta (Coord.). Direitos sociais e polticas pblicas: desafios contemporneos. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007. p. 1902. Tomo 7.

no desempenho desse mister. Em breves palavras, preciso estudar agora os instrumentos de polticas pblicas. A metodologia empregada no desenvolvimento deste tpico a seguinte: adotar-se- a classificao das modalidades de interveno do Estado em relao economia de Eros Grau 329, apontando-se exemplos de instrumentos de polticas pblicas que se encaixam dentro de cada uma dessas modalidades. De antemo, assinale-se que, na medida do possvel, os exemplos dados sero relativos realidade econmica do biodiesel 330. 2.2.1 A interveno do estado na economia Essa modalidade de interveno do Estado em relao ao processo econmico se d quando o Estado age diretamente no domnio econmico produzindo bens e servios ou intermediando trocas. Tem-se o Estado como agente econmico. A interveno do Estado na economia pode se dar de duas maneiras: (a) a interveno por absoro, em que o Estado assume, em regime de monoplio, o controle dos meios de produo e/ou troca de determinado setor da economia como exemplo tome-se a Petrobras antes da quebra do monoplio do petrleo pela Emenda Constitucional n 09, de 09 de novembro de 1995; e (b) a interveno por participao, na qual o Estado assume parcela dos meios de produo e/ou troca em determinado setor da economia, atuando em regime de competio com os agentes do setor privado por exemplo, a Petrobras na hiptese de ela prpria produzir biodiesel, j que, ao seu lado, existem inmeros outros produtores de biodiesel independentes; e os leiles, para a compra de biodiesel, realizados pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). relevante anotar-se que, em razo dos ventos do neoliberalismo, que sopram forte no mundo desde a dcada de 1970 e no Brasil a partir da dcada de 1980, a atuao estatal como agente econmico a interveno estatal na economia, repita-se tem sofrido significativo refluxo, sendo expresso desse processo as inmeras vendas de empresas estatais para o capital privado.
329

GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 148, 149, 150; GRAU, 2005. p. 27. 330 Fora dos quadros do PNPB, podem ser apontados como exemplos de instrumentos de polticas pblicas: o salrio-mnimo, a carteira de trabalho, a exigncia de contedo de material nacional na produo de bens, restrio importao, estabelecimento de nvel de emisso de poluentes, o licenciamento ambiental. Para uma viso rpida dos instrumentos de poltica pblicas em matria ambiental, cf. MOTTA, op. cit.

2.2.2 A interveno do estado sobre a economia Essa modalidade ocorre, por sua vez, quando o Estado, no se inserindo diretamente no processo econmico, se limita a disciplin-lo. Tem-se o Estado regulador do processo econmico. A interveno do Estado sobre o processo econmico pode se manifestar de duas maneiras: (a) interveno por direo, na qual o Estado exerce presso sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsrio para os agentes econmicos o caso, por exemplo, da obrigatoriedade da mistura de um percentual mnimo de biodiesel ao leo diesel derivado de petrleo 331 comercializado ao consumidor final no Brasil; (b) interveno por induo, mediante a qual o Estado manipula os instrumentos de interveno em consonncia e de acordo com as leis do mercado. A interveno por induo, por seu turno, se divide em: (b.1) positiva o Estado convida, incita, incentiva os agentes econmicos a adotarem determinado comportamento considerado socialmente valioso por meio do oferecimento de vantagens queles que assim se comportarem; e (b.2) negativa contrariamente, o Estado desincentiva um dado comportamento conferindo uma desvantagem quele que assim proceder. Fique claro que, na interveno por induo positiva, o destinatrio da norma pode perfeitamente no se deixar seduzir e adotar comportamento contrrio ao querido por ela, que no ser tido como ilcito. Ou seja: tanto o comportamento induzido quanto o comportamento no induzido so ambos lcitos. Sendo certo, porm, que o apelo a que adote a conduta prescrita bastante forte, porquanto, se assim no o fizer, ficar em situao desvantajosa em face dos demais agentes econmicos no mbito do mercado. Esse mesmo raciocnio, em sentido contrrio, se aplica induo negativa, na qual no vedado que o agente econmico adote o comportamento no querido pela norma vale dizer, a conduta desincentivada no ilcita , muito embora aquele que nele incorrer fique numa situao desprivilegiada em relao aos demais agentes do mercado.

331

Essa exigncia est prevista na Lei 11.097, de 13 de janeiro de 2005, da seguinte maneira: primeiro, a partir de janeiro de 2008, ser obrigatrio um percentual de mistura mnimo de 2% -- ter-se-, ento, o diesel B2-- e, depois, a partir de janeiro de 2013, de 5% -- pelo que se ter o diesel B5 (art. 2, 1). A mesma lei estabelece ainda que o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), obedecidos certos critrios, pode reduzir os prazos para atendimento desses percentuais mnimos (art. 2, 2). O CNPE exercitou essa competncia por meio da Resoluo n 2, de 13 de maro de 2008, a qual fixa em 3% o percentual mnimo obrigatrio de adio do biodiesel ao leo diesel a partir de 1 de julho de 2008 (art. 1).

O PNPB fornece alguns exemplos de interveno do Estado sobre a economia por induo positiva. Deveras, nesse programa, os detentores do selo combustvel social fazem jus a condies especiais de financiamento junto a determinadas instituies financeiras 332. Ademais, no mesmo programa, esto previstos incentivos de ordem fiscal consistentes na desonerao da carga tributria incidente sobre a produo de biodiesel os quais constituem o especfico objeto do presente trabalho e dos quais se passar a cuidar mais detidamente logo em seguida. Consoante j se antecipara, importante destacar-se que o neoliberalismo fez refluir a atuao direta estatal na economia, podendo-se afirmar que, no mundo e no Brasil atuais, prevalece a atuao reguladora do Estado repise-se, a interveno sobre a economia. Manifestao inquestionvel disso se encontra nas agncias reguladoras que passaram a cuidar dos setores econmicos em que antes o Estado atuava diretamente, fosse competindo com agentes econmicos privados, fosse por meio de um monoplio por exemplo, o setor de petrleo e gs natural, antes monoplio da Petrobras, agora aberto ao capital privado e regulado pela ANP. Ainda sobre a interveno sobre a economia, interessante notar que significativa poro dos atos normativos mediante os quais ela se expressa so postos pelo Poder Executivo, e no pelo Legislativo. Isso porque a regulao dos setores econmicos referida logo acima e a implementao de polticas pblicas essa que interessa mais particularmente ao presente trabalho colocam para o Estado o desafio de dar respostas normativas para realidades que se alteram em ritmo muito acelerado (situaes conjunturais), impossveis de serem acompanhadas pelo lento e burocratizado processo legislativo. Trata-se aqui do que se pode denominar de capacidade normativa de conjuntura do Poder Executivo 333. Conforme j se havia dito, uma vez assente que os incentivos fiscais se incluem no quadro das formas de interveno do Estado em relao ao processo econmico
332

A Instruo Normativa do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio n 02, de 30 de setembro de 2005,

menciona, de forma no taxativa, as seguintes instituies: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e suas instituies financeiras credenciadas, a saber, o Banco da Amaznia S/A (BASA), o Banco do Nordeste do Brasil BNB, Banco do Brasil S/A, alm de outras instituies financeiras que possuam condies especiais de financiamento para projetos com selo combustvel social.
333

GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 6 ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 27.

precisamente, reitere-se, na modalidade interveno por induo positiva , sua validade passa a depender da sua adequao aos dispositivos constitucionais que cuidam no s das limitaes ao poder de tributar mas tambm dos princpios da ordem econmica 334.

3 INCENTIVOS FISCAIS AO BIODIESEL NA LEGISLAO FEDERAL Como tem sido constantemente repisado, interessa ao presente trabalho colocar em evidncia as normas tributrias referentes ao biodiesel que buscam incentivar a sua produo no Brasil. No que toca aos tributos federais, tais normas se encontram na Lei 11.116, de 18 de maio de 2005, que disciplina a contribuio para o Programa de Integrao Social e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e a contribuio para o financiamento da seguridade social (COFINS) incidentes sobre o biodiesel, bem como no Decreto n 5.297, de 06 de dezembro de 2004, que define a alquota do imposto sobre produtos industrializados (IPI) incidente sobre o biodiesel. Primeiramente, abordar-se- a Lei 11.116/2005 e, no tpico seguinte, o Decreto 5.297/2004. 3.1 A Lei 11.116/2005 3.1.1 Elementos gerais Segundo a referida lei, o produtor industrial de biodiesel o contribuinte do PIS/PASEP e da COFINS; a receita bruta auferida pelo produtor com a venda desse combustvel consiste na base de clculo das referidas contribuies; e as essas incidem, uma nica vez, ao longo da cadeia produtiva desse combustvel, ou seja, o regime de incidncia monofsico (art. 3). 3.1.2 As alquotas justamente no campo das alquotas que os incentivos fiscais contidos na Lei 11.116/2005 residem. Quanto s alquotas, cabe ao produtor optar entre dois regimes: (a) o
334

Nesse sentido, cf. SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras e interveno econmica. Rio de

Janeiro: Forense, 2005. p. 89: No pode a norma tributria indutora contrariar os princpios constitucionais, sejam esses relativos diretamente matria tributria, sejam relativos s finalidades econmicas objetivadas pelo instrumento tributrio.

regime do art. 3 da Lei 11.116/2005, que estabelece alquotas ad valorem de 6,15 % para o PIS/PASEP e de 28,32 % para a COFINS; e (b) o regime especial do art. 4 da mesma, que estatui alquotas especficas de R$120,14/m3 para o PIS/PASEP e de R$553,19/m3 para a COFINS. Nos termos da lei em causa, dentro do mencionado (b) regime especial, fica o Poder Executivo autorizado a fixar coeficientes para reduo das alquotas especficas mencionadas, podendo alter-los a qualquer tempo para mais ou para menos (art. 5). Ademais, esses coeficientes podem ser diferenciados em funo da (i) espcie da matriaprima utilizada na produo de biodiesel, (ii) do produtor-vendedor da matria-prima, (iii) da regio de produo da matria-prima e (iv) da combinao desses fatores (art. 5, 1). Utilizando-se dessa competncia, o Presidente da Repblica editou o Decreto 5.297, de 06 de dezembro de 2004. 335 Esse ato normativo infralegal estabelece, de um lado, um coeficiente de reduo geral (art. 3) vide Tab. (1) e, de outro, uma srie de trs coeficientes de reduo diferenciados conforme a combinao dos seguintes critrios: a espcie de matria-prima, o tipo de agricultura que a produziu e a regio de sua produo (art. 4) vide Tab. (2). Ademais, o mencionado decreto prev que, para fazer jus a dois desses coeficientes diferenciados de reduo, o contribuinte deve ser detentor do selo Combustvel Social (art. 4, 2). Trata-se de qualificao jurdica concedida, pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, ao produtor de biodiesel que promove a incluso social dos agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) por meio da compra de matrias-primas para o biodiesel produzidas pelos mesmos (art. 2) 336. Para a melhor compreenso dos coeficientes de reduo de alquotas trazidos pelo decreto, convm sumariz-los nos quadros a seguir:
Tabela (1) - Coeficiente de reduo geral e alquotas correspondentes (art. 3) Alquotas PIS/PASEP
335

Coeficiente de reduo

COFINS

Esse decreto foi posteriormente modificado pelo Decreto 5.457, 06 de junho de 2005, tendo sido essas alteraes j devidamente incorporadas ao texto do primeiro. 336 Para obter o selo Combustvel Social, o produtor industrial de biodiesel deve ainda comprovar regularidade perante o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF), celebrar contrato com os agricultores familiares que preveja garantia de preo e de compra da matria-prima e assegurar assistncia e capacitao tcnica aos agricultores familiares (art. 2, do Decreto 5.297, de 06 de dezembro de 2004).

0,6763

R$ 38,89/m3

R$ 179,07/m3

Tabela (2) - Coeficientes de reduo diferenciados, alquotas correspondentes e critrios de aplicao (art. 4) Alquotas correspondentes PIS/PASEP COFINS matriaprima mamona ou fruto, 1,0 R$ 0,00/m3 R$ 0,00/m3 caroo ou amndoa de palma R$ 0,896 R$ 12,49/m3 57,53/m
3

Coeficiente de reduo

Critrios de aplicao produtorvendedor agricultor familiar enquadrado no PRONAF agricultor qualquer uma mamona ou familiar enquadrado no PRONAF fruto,
3

Regio norte e nordeste e no semirido

selo Combustvel Social

necessrio

qualquer uma

necessrio

norte e de qualquer tipo nordeste e no semirido no necessrio

0,775

R$ 27,03/m3

R$ 124,47/m

caroo ou amndoa de palma

Para uma melhor compreenso do exposto, tomem-se alguns exemplos. Far-se- sua exposio gradativamente, partindo-se do nvel de tributao mais baixo at se chegar ao mais alto, de acordo com os coeficientes de reduo de alquotas previstos no Decreto 5.297/2004. Para fazer jus ao coeficiente de reduo de alquotas de 1,0 e, consequentemente, s alquotas especficas de R$ 0,00/m3 para o PIS/PASEP e de R$ 0,00/m3 para a COFINS, o produtor industrial de biodiesel deve preencher os seguintes requisitos cumulativos: (a) a matria-prima deve ser mamona ou fruto, caroo ou amndoa de palma; (b) tais matriasprimas devem ser produzidas por agricultor familiar enquadrado no PRONAF; (c) a produo das matrias-primas deve ocorrer nas regies Norte e Nordeste e no semirido; (d) o produtor industrial de biodiesel deve possuir o selo Combustvel Social. J para ter direito ao coeficiente de reduo de alquotas de 0,896 e, por conseguinte, s alquotas especficas de R$ 12,49/m3 para o PIS/PASEP e 57,53 R$/m3 para a COFINS, o produtor industrial de biodiesel deve ter os requisitos cumulativos a seguir elencados: (a) adquirir matria-prima de agricultor enquadrado no PRONAF; e (b) possuir o selo

Combustvel Social. Perceba-se, nesse caso, que no importa qual seja a matria-prima usada para se obter o biodiesel nem a regio de onde ela provenha. Por seu turno, para fazer jus ao coeficiente redutor de alquotas de 0,775 e, conseguintemente, s alquotas especficas de R$ 27,03/m3 e R$ 124,47/m3, respectivamente para o PIS/PASEP e para a COFINS, o produtor de indstria de biodiesel deve, cumulativamente: (a) usar mamona ou fruto, caroo ou amndoa de palma, como matriaprima; e (b) adquirir tal matria-prima do Norte e Nordeste e do semirido. Perceba-se que, j neste caso, o tipo de agricultura produtora da matria-prima irrelevante e no preciso que o produtor do combustvel detenha o selo Combustvel Social. Por fim, se o produtor de biodiesel no rene os requisitos exigidos para poder fruir de nenhum dos mencionados coeficientes de reduo de alquotas diferenciados (art. 4), ele recair no coeficiente geral de 0,6763, que resulta nas alquotas especficas de R$ 38,89/m3 e R$ 179,07/m3, relativas, respectivamente, ao PIS/PASEP e COFINS. Diante do exposto, resta claro que se construiu um conjunto de alquotas diferentes com o objetivo de incentivar no s a produo de biodiesel de um modo geral mas tambm certas formas especficas de produo do combustvel consideradas socialmente mais valiosas, tendo em vista a planta oleaginosa da qual se extrai o leo, o tipo de agricultura que a produz e a regio onde se realiza essa atividade agrcola. Trata-se, portanto, de indubitvel exemplo de utilizao, pelo Estado brasileiro, de normas tributrias como instrumento de induo positiva da economia 337. 3.2 O Decreto 5.298/2004 Mencione-se, por ltimo, porm no menos relevante, que o Decreto n 5.298, de 06 de dezembro de 2004, estabeleceu alquota zero, para o IPI incidente sobre o biodiesel. Igualmente, essa desonerao total do IPI, sem sombra de dvidas, consiste em norma tributria indutora.
337

importante destacar que se est diante de espcimes de normas tributrias indutoras, e no de tributos indutores. Segundo lio de Lus Eduardo Schoueri, no existem tributos puramente indutores tampouco tributos puramente arrecadadores. Em geral, os dois aspectos, indutor e arrecadador, coexistem no mesmo tributo, razo pela qual melhor se falar que, no presente caso, se est em face de normas de finalidade indutora inseridas na estrutura do tributo ou simplesmente de normas tributrias indutoras; deve-se evitar, pois, a expresso tributo indutor (Normas tributrias indutoras e interveno econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 16).

4 INCENTIVOS FISCAIS AO BIODIESEL EM FACE DA CONSTITUIO 4.1 Incentivos fiscais ao biodiesel em face dos princpios constitucionais da ordem econmica No tpico anterior, demonstrou-se que as normas tributrias em exame tm carter indutor, sendo, pois, instrumento de interveno do Estado em relao ao domnio econmico, ou o que o mesmo instrumento de poltica pblica. Assim, cumpre questionar se tais normas tributrias indutoras se coadunam com os ditames da ordem econmica constitucional. A exigncia de se indagar sobre a compatibilidade entre os incentivos fiscais em exame e a Constituio est em perfeita sintonia com o estado do constitucionalismo contemporneo, designado neoconstitucionalismo por parte da doutrina. que o constitucionalismo contemporneo, do ponto de vista metodolgico-formal, opera sobre trs premissas fundamentais: (a) a normatividade da Constituio, ou seja, o reconhecimento de que as disposies constitucionais so normas jurdicas, possuidoras, como todas as demais, de imperatividade; (b) a superioridade da Constituio sobre o resto do ordenamento jurdico; (c) a centralidade do texto constitucional nos sistemas jurdicos, devendo os demais ramos do Direito serem compreendidos e interpretados a partir do que dispe a Constituio. Como consequncia desses postulados basilares, todas as manifestaes do Poder Pblico, inclusive as polticas pblicas, so passveis de um controle sobre sua constitucionalidade 338. No caso especfico das polticas pblicas, note-se que os parmetros para a aferio da sua constitucionalidade so os princpios que compem a ordem econmica constitucional, uma vez que, como visto, todas as normas constitucionais, inclusive as da ordem econmica, tm carter normativo. 4.1.1 O princpio da defesa do meio ambiente Primeiro, parece evidente a adequao das normas tributrias indutoras ora em exame ao princpio que visa defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de

338

BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e controle das polticas pblicas. Revista de direito administrativo, Rio de Janeiro, n. 233, p. 83-85, abr./jun. 2005.

elaborao e prestao (art. 170, V), porque, sem sombra de dvidas, o incentivo produo do biodiesel, que consiste num biocombustvel, para substituir o diesel de petrleo, um combustvel fssil, poluente, concretiza o princpio em tela. importante ressaltar a conexo do referido art. 170, V, com o artigo 225, caput, segundo o qual se impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes. Este ltimo preceito constitucional, interpretado em sua interao com os princpios da ordem econmica, mormente com o inciso V do artigo 170, permite se asseverar que o conceito de desenvolvimento sustentvel 339, entendido sucintamente como o desenvolvimento econmico em que a explorao dos recursos naturais no presente no compromete a capacidade de as vindouras geraes os utilizarem no futuro, tem status de princpio constitucional 340. E, nessa ordem de ideias, o tratamento diferenciado dos produtos de acordo com o seu impacto ambiental se apresenta como um dos instrumentos passveis de ser usado pelo Estado para perseguir o desenvolvimento sustentvel. 4.1.2 O princpio da reduo das desigualdades sociais e regionais Ademais, patente que o Poder Pblico, na instituio dos coeficientes de reduo diferenciados, buscou beneficiar regies reconhecidamente carentes do Pas, como o Norte, o Nordeste e o semirido 341, bem como favorecer a agricultura familiar, com o fito de retir-la da retrgrada cultura de subsistncia e inseri-la na vida econmica nacional. Tudo, pois, de acordo com o princpio da ordem econmica que propugna a reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII). Nunca demasiado se destacar a premncia com que o Poder Pblico deve empreender polticas pblicas no sentido de superar as profundas desigualdades de desenvolvimento econmico entre classes sociais e entre regies. Urge, pois, superar as mazelas da desigualdade regional e social, mazelas essas que, atuando num processo de

Para uma anlise aprofundada acerca da teoria do desenvolvimento sustentvel, inclusive no que toca sua factibilidade para a proteo dos recursos naturais, cf. DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 110-132. 340 NUSDEO, Ana Maria de. Desenvolvimento sustentvel do Brasil e o Protocolo de Quioto. Revista de Direito Ambiental, n. 37, p. 144 159, jan./mar. 2005. 341 certo que a maior parte do semirido brasileiro se situa na regio do Nordeste brasileiro. Todavia, o semirido extrapola essa regio, estendendo-se sobre o norte do Estado de Minas Gerais, que pertence regio Sudeste.

339

causao circular acumulativa 342, tornam o Brasil uma federao capenga onde a riqueza est quase toda concentrada no centro-sul do Pas e uma sociedade dividida por um abismo de classes de padro africano. Nesse sentido, avultam os mritos do atual programa do biodiesel ao tentar no repetir a deficincia do programa de incentivo produo de lcool combustvel (Prolcool), que no colocou entre os seus objetivos, alm da conquista da viabilidade econmica desse biocombustvel, a incluso social e o desenvolvimento regional, de modo que o modelo de produo que fomentou foi o da grande agricultura empresarial no centro-sul do Pas, mormente em So Paulo, o Estado-membro mais rico da Federao brasileira. 4.1.3 O princpio da livre concorrncia Se princpios da ordem econmica h que podem ser trazidos baila para respaldar e, pois, conferir validade a construo normativa do legislador e do Poder Executivo da Unio, cumpre ressaltar, de outro lado, que tais normas no violam nenhum desses princpios. Tome-se, para demonstr-lo, o princpio da livre concorrncia (art. 170, IV), que aparentemente seria o mais diretamente malferido pelas normas em tela. Sim, pois patente que esse princpio, em uma de suas vertentes, repudia qualquer interveno do Estado que visa a propiciar a determinados agentes econmicos uma posio vantajosa em detrimento dos demais dentro do mbito do mercado. Dito de outro modo, o Estado deveria ser neutro diante do fenmeno concorrencial, em igualdade de condies dos concorrentes 343. Assim, considerado isoladamente, o princpio da livre concorrncia no admitiria que a Unio concedesse incentivos fiscais aos agricultores familiares e no os concedesse agricultura intensiva, ambos possveis fornecedores de matrias-primas produo do biodiesel. Isso porque haveria a uma interferncia do Estado sobre o mercado, de modo a direcionar os produtores de biodiesel a adotar no a soluo mais racional para fornecimento da matria-prima, segundo um lgica estrita de mercado a saber, a agricultura intensiva,

GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 11 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. 343 Eis as trs vertentes da liberdade de concorrncia: (a) faculdade de conquistar a clientela, desde que no atravs de concorrncia desleal liberdade privada; (b) proibio de formas de atuao que deteriam a concorrncia liberdade privada; e (c) neutralidade do Estado diante do fenmeno concorrencial, em igualdade de condies dos concorrentes liberdade pblica (GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 11 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 204).

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mais moderna, mais eficiente e j consolidada , mas, sim, a menos racional, ainda segundo a mesma lgica qual seja, a agricultura familiar, notoriamente mais atrasada e menos produtiva. Todavia, preciso que se enxergue a consagrao da livre concorrncia no de uma forma isolada. Com efeito, cumpre no perder de vista que esse princpio se insere dentro de uma ordem econmica que [] tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social (art. 170, caput). Assim, deve-se compatibilizar os interesses do capital, de se reproduzir da maneira mais fcil e mais rpida, e os interesses do desenvolvimento nacional, de inserir na vida econmica pores da populao esquecidas ao longo do tempo 344. Assim, pode-se afirmar com tranquilidade que o princpio da livre concorrncia no violado pelos incentivos fiscais em tela. 4.2 Incentivos fiscais ao biodiesel em face dos princpios constitucionais tributrios Neste momento, passa-se a examinar a compatibilidade das normas tributrias indutoras positivas em exame com os princpios constitucionais tributrios. Por bvio, a seguir sero trazidos baila no todos os princpios da tributao, mas apenas alguns deles, segundo apaream como os princpios mais diretamente relacionados ao objeto deste estudo.

4.2.1 O princpio da uniformidade geogrfica De incio, cumpre anotar-se que a imposio de alquotas menores a produtor de biodiesel que adquira matria-prima de agricultor das regies Norte e Nordeste e do semirido do Pas alm de adequar-se ao supramencionado princpio da busca pela reduo das desigualdades regionais e sociais encontra permissivo no art. 150, I, da CF, segundo o qual os tributos da Unio devem ser uniformes em todo o territrio nacional, s admitindo a previso de um tratamento desigual para partes diferentes do territrio nacional quando se
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Em outubro de 2006, a Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (Abiove), que representa os gigantes do agronegcio, enviou ofcio ao governo pleiteando a extenso, para a agricultura intensiva, do benefcio fiscal concedido agricultura familiar voltada produo do biodiesel (VIGLIANO, Ricardo. Esse negcio vai emplacar? Brasil Energia, n. 316, p. 34, mar. 2007). Se esse pleito for acolhido, certamente a insero da agricultura familiar na cadeia econmica do biodiesel naufragar, visto que, em igualdade de condies, a agricultura intensiva muito mais competitiva. Embora no seja o objeto desse trabalho, parece correto entender que um eventual retrocesso na postura do governo como esse poderia ser contestado judicialmente luz dos princpios constitucionais ora examinados, o que demonstra a importncia do seu estudo.

tratar de [] incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as diferentes regies do Pas. 4.2.2 O princpio da legalidade Como se v, todos os juzos de constitucionalidade foram positivos at o presente ponto. Entretanto, perceber-se- uma mudana nos resultados da pesquisa a partir deste momento. que o art. 5, caput, da Lei 11.116/2005, no resiste ao cotejo com o art. 150, I, da CF. O referido art. 5 atribuiu ao Poder Executivo a faculdade de instituir e alterar coeficientes de reduo das alquotas especficas definidas no art. 4 da mesma lei. J o art. 150, I, do texto constitucional, carrega o princpio da legalidade tributria, o qual estatui a necessidade de lei em sentido formal ato normativo emanado do Poder Legislativo e material a hiptese de incidncia e o dever tributrio devem ser rigorosamente previstos pelo legislador para instituio e majorao de tributo. No que toca necessidade de lei em sentido material, ela implica, no que importa mais de perto ao presente estudo, que a lei deve descrever pormenorizadamente alm das hipteses de incidncia, dos sujeitos ativos e dos sujeitos passivos os elementos de quantificao do tributo, quais sejam, as bases de clculo e as alquotas. Dessa exigncia resulta, pois, como corolrio, que invlida a lei que delega ao Poder Executivo a definio de qualquer desses aspectos do tributo 345. Ao delegar-lhe a definio e a redefinio dos coeficientes de reduo das alquotas, a lei atribuiu ao Poder Executivo a faculdade de, por meio da alterao para menos e para mais dos coeficientes, lograr o aumento e a diminuio da alquota aplicvel e, por conseguinte, obter a majorao e diminuio do tributo. Com isso, evidente que a segurana jurdica, valor essencial que a legalidade tributria visa a realizar, resta desprezada. O contribuinte no caso, o produtor industrial de biodiesel tem o direito de encontrar na lei, emanada do Poder Legislativo, e no em atos normativos infralegais, editados pelo sempre instvel Poder Executivo, todos os elementos constitutivos da relao jurdico-tributria o

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CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 258, 361. AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2001. p 112, 113. SCHOUERI, op. cit., p. 258.

que inclui, por bvio, as alquotas do tributo 346 , de modo a poder planejar suas atividades, com razovel grau de certeza quanto ao futuro. Oportuno assinalar que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) contrria a esse tipo de delegao, atentatria da legalidade tributria. De todos os julgados que podem ser trazidos colao, destaca-se o RE 191.044/SP, relator Carlos Velloso, julgado em 18.09.1997, acrdo publicado no D. J. 31.10.1997. Por ocasio desse julgamento, a Corte Suprema do Pas considerou no recepcionado pela atual Constituio, porquanto violador do princpio da legalidade tributria (art. 150, I), o art. 4 do Decreto-lei 2.295/86, que delegava ao Presidente do Instituto Brasileiro do Caf, ente do Poder Executivo Federal, a competncia para fixar e alterar o valor da denominada [] quota de contribuio nas exportaes de caf 347. Quanto ao estabelecimento, por via de decreto, de alquota zero para o IPI incidente sobre o biodiesel, entretanto, preciso que se assinale que, j neste caso, no h violao ao princpio da legalidade tributria. A explicao se encontra no 1, do art. 153, do texto constitucional, que expressamente faculta ao Poder Executivo, atendidas condies e limites estabelecidos por lei, alterar as alquotas desse imposto. 4.2.3 O princpio da anterioridade Esse quadro de insegurana jurdica agravado, porque o caput do art. 5 prev que a alterao dos coeficientes de reduo das alquotas pode se dar a qualquer tempo. Nesse ponto, o que est ameaado ainda o valor segurana jurdica, porm agora pela violao do princpio da anterioridade. Registre-se, desde logo, que a anterioridade em causa a anterioridade nonagesimal, e no a anterioridade da lei em relao ao exerccio de sua cobrana (art. 150, III, b, da CF). Est disposta no art. 195, 6, da CF, segundo o qual as contribuies sociais do art. 195, da CF, s podero ser exigidas depois de decorridos noventa dias da data da publicao da lei que as houver institudo ou modificado, no se lhes aplicando a j mencionada anterioridade de exerccio, contida no art. 150, III, b, da CF.
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COLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentrios Constituio de 1988: sistema tributrio. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 219. 347 No mesmo sentido, cf. RE 250.288, relator Marco Aurlio, julgamento em 12.12.2001, acrdo publicado no D.J. de 19.04.2002, e RE 186.359/RS, julgado em 14.03.2002 e publicado no D. J. de 10.05.2002.

 luz do art. 195, 6, do texto constitucional, portanto, ainda que admitidas fossem a definio e a redefinio das alquotas pelo Poder Executivo, as novas alquotas s passariam a valer depois de passados noventa dias da publicao do ato normativo competente para tanto 348. Corroborando o que vem a ser dito, digna de nota a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 939 349. Nessa oportunidade, os ministros do STF firmaram o entendimento de que o princpio da anterioridade constitui garantia individual do contribuinte, sendo, portanto, clusula ptrea (art. 5, 2; art. 60, 4, IV; e art. 150, III, b, da CF/88). Assim, se a anterioridade no pode ser afastada nem sequer pelo Poder Constituinte Derivado por meio de Emenda Constitucional, muito menos pode s-lo pelo legislador ordinrio mediante lei ordinria, como invalidamente pretende faz-lo o caput do art. 5 da Lei 11.116/2005 350. No sem razo, pois, a ADI n 3465, que aguarda julgamento no STF, pede a declarao de inconstitucionalidade, dentre outros, do art. 5 em comento, que delega ao Poder Executivo a faculdade de fixar e alterar a qualquer tempo os coeficientes de reduo das alquotas insista-se , apontando violaes aos aludidos princpios constitucionais da legalidade tributria e da anterioridade nonagesimal 351. 5 CONCLUSO Consoante se assentara j no seu incio, o estudo se propunha a dois objetivos: primeiro, descrever os incentivos fiscais trazidos pelo PNPB e, depois, analisar sua constitucionalidade. Para dar uma base terica slida a essa dupla empreitada, antecedeu-a uma incurso no tema das polticas pblicas e seus instrumentos.
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relevante asseverar que, embora esteja previsto no art. 239 da CF, o PIS/PASEP se submete ao regime jurdico das contribuies sociais do art. 195 da CF, conforme atesta jurisprudncia do STF. Vide, entre outros: RE 230.337, rel. Carlos Velloso, julgamento em 1.07.99,publicao no D. J. de 28.06.02. 349 Relator Ministro Sydney Sanches, ocorrido em 15.12.93, acrdo publicado no D. J. de 18.03.1994. 350 Nessa ADI, os ministros declararam a inconstitucionalidade do 2 do art. 2 da Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993, que permitia Unio instituir o imposto sobre movimentao ou transmisso de valores e crditos de natureza financeira (IPMF) sem as peias, entre outras, do princpio da anterioridade de exerccio (art. 150, III, b, da CF/88). Perceba-se que, embora se refira especificamente anterioridade de exerccio, o julgado em questo se aplica tambm anterioridade nonagesimal, medida que, tal como concebidos por Sacha Calmon Navarro Colho, ambas as anterioridades no so seno formas de materializao jurdica do mesmo princpio da no surpresa tributria (COLHO, op. cit., p. 271). 351 Essa ADI, ajuizada pelo PFL e distribuda ao Ministro Joaquim Barbosa, se voltava originariamente contra a Medida Provisria 227, de 06 de dezembro de 2004, posteriormente convertida na Lei 11.116, de 18 de maio de 2005. Interessante ressaltar que a converso em lei no trouxe qualquer alterao na redao do indigitado art. 5.

E assim foi feito. Aps se tratar do tema das polticas pblicas e seus instrumentos, com o que se deixou claro que o PNPB indubitavelmente um exemplar de poltica pblica e os incentivos fiscais contidos nele so instrumentos de poltica pblica, procedeu-se a uma exposio das normas tributrias indutoras contidas na Lei 11.116/2005 e no Decreto do Presidente da Repblica n 5.297/2004. Depois, apontou-se a sua adequao, ou no, com os princpios constitucionais da ordem econmica e com as limitaes constitucionais ao poder de tributar. Claro est que, na consecuo de ambos os objetivos, no foi possvel se esgotar a matria passvel de abordagem. No foram descritos e cotejados com a Constituio, por exemplo, os benefcios fiscais concedidos pelos Estados, no mbito do ICMS, para o biodiesel. Tais benefcios podem ser considerados, se tomado o programa numa viso mais ampla, como parte integrante do PNPB 352. Mesmo dentro da Lei 11.116/2005, alguns dispositivos restaram intocados, como o caso do que estatui que os coeficientes de reduo diferenciados no se aplicam s receitas decorrentes da venda de biodiesel importado (art. 5, 6) 353. O que no se deixou de abordar, porm, foi o cerne do PNPB na sua vertente incentivos fiscais, a saber: as alquotas reduzidas do PIS/PASEP e da COFINS. A forma como so definidas, os critrios que guiam sua definio, o rgo que as define. Tudo isso foi exposto em mincias e depois confrontado com o texto constitucional, do que se extrai o resultado primordial do presente trabalho. E o resultado mais importante do trabalho , em suma, a constatao de que a circunstncia de se agregar norma tributria tambm uma finalidade de interveno sobre a economia faz com que a validade dela passe a depender da sua compatibilidade no s com os princpios constitucionais da ordem tributria mas tambm com os princpios da ordem econmica. Consoante exposto, a implementao de polticas pblicas mediante a regulao que visa a induzir comportamentos (interveno sobre a economia na modalidade induo) , em grande medida, realizada por meio de atos normativos do Poder Executivo. A razo disso
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Vide os Convnios ICMS 105/2003 e 113/06. A respeito desse dispositivo, cf. AMARAL, Gustavo. A lei do biodiesel e o princpio internacional de no discriminao: meio ambiente, tributao e regras internacionais. In: TRRES, Heleno Taveira; CATO, Marcos Andr Vinhas (Coord.). Tributao no setor de petrleo. So Paulo: Quartier, 2005.

repousa em que a realidade econmica, sempre contingente, impe uma normatividade dotada de flexibilidade e sujeita contnua revisibilidade, o que o engessado Poder Legislativo no pode fornecer. Trata-se, aqui, da capacidade normativa de conjuntura do Poder Executivo. Contudo, quando o instrumento de induo de comportamentos usado for o tributo, tal atuao normativa do Executivo encontra obstculo nos princpios da legalidade e anterioridade tributrias, de modo que, ainda que atue com o fim principal de interveno sobre o domnio econmico, o Poder Pblico se encontra tolhido por tais princpios. Da por que a Lei 11.116/2005, embora considerada compatvel com a ordem econmica, foi considerada inconstitucional nos pontos em que colidente com tais princpios tributrios. Com efeito, seria muito perigoso, principalmente tendo-se em conta a particular voracidade do fisco brasileiro, admitir-se que o legislador tributrio ptrio, a pretexto de cumprir desideratos extrafiscais (como so as finalidades de polticas pblicas), pudesse flexibilizar as limitaes constitucionais ao poder de tributar verdadeiras garantias do contribuinte contra o arbtrio do Estado, consoante as definiram os participantes do XXX Simpsio Nacional de Direito Tributrio do Centro de Extenso Universitria com base na deciso do STF na mencionada ADI 939 354.

6 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AMARAL, Gustavo. A lei do biodiesel e o princpio internacional de no discriminao: meio ambiente, tributao e regras internacionais. In: TRRES, Heleno Taveira; CATO, Marcos Andr Vinhas (Coord.). Tributao no setor de petrleo. So Paulo: Quartier, 2005. AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2001. BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e controle das polticas pblicas. Revista de direito administrativo, Rio de Janeiro, n. 233, p. 83-85, abr./jun. 2005.

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REVISTA TRIBUTRIA E DE FINANAS PBLICAS. So Paulo, n. 65, p. 393, nov./dez. 2005.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. COLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentrios Constituio de 1988: sistema tributrio. Rio de Janeiro: Forense, 2005. DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA. Plano decenal de expanso de energia 2007/2016. Captulo VII Oferta de biocombustveis lquidos. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/PDEE/20070702_09.pdf> Acesso em: 27 ago. 2007. EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA. Plano nacional de energia 2030. Estudos da oferta Recursos energticos: combustveis lquidos. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/PNE/20070625_6.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2007. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. ______. O direito posto e o direito pressuposto. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. GONALVES, Fbio Fraga; MURAYAMA, Janssen Hiroshi. Apontamentos gerais do direito tributrio ambiental. In: ORLANDO, Breno Ladeira Kingma et al. (Coord.). Direito tributrio ambiental. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2006. MOTTA, Ronaldo Seroa da. Instrumentos econmicos e poltica ambiental. Revista de direito ambiental, n. 20, p. 87, out./dez. 2000. NUSDEO, Ana Maria de. Desenvolvimento sustentvel do Brasil e o Protocolo de Quioto. Revista de Direito Ambiental, n. 37, p. 144-159, jan./mar. 2005. REVISTA TRIBUTRIA E DE FINANAS PBLICAS. So Paulo, n. 65, p. 393, nov./dez. 2005. RODRIGUES, Hugo Thamir Rodrigues. Polticas tributrias de desenvolvimento e de incluso social: fundamentos e diretrizes, no Brasil, frente ao princpio republicano. In: REIS,

Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta (Coord.). Direitos sociais e polticas pblicas: desafios contemporneos. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007. p. 1902. Tomo 7. SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras e interveno econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2005. ______. Normas tributrias indutoras em matria ambiental. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. VIGLIANO, Ricardo. Esse negcio vai emplacar? Brasil Energia, n. 316, p. 34, mar. 2007.

ASPECTOS DIFERENCIAIS DO ETANOL BRASILEIRO E A CONCRETIZAO DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO rica Ludmila Cruz Barros Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares

1 INTRODUO A chegada do sculo XXI traz o desafio de conciliarmos crescimento econmico e desenvolvimento sustentvel, tarefa essa que tambm obriga o setor industrial a optar durante os processos produtivos por tcnicas menos gravosas ao meio ambiente, permitindo assim que os recursos naturais sejam preservados para as futuras geraes e que a vida no planeta no esteja ameaada. O fato de os combustveis fsseis serem recursos naturais esgotveis, alm da explorao desenfreada e abusiva contribuir para o aquecimento global, fez com que diversas naes pensassem em meios alternativos para a obteno de energia. Nesse ponto reside a importncia do etanol brasileiro, por ser um combustvel proveniente da cana-de-acar, biomassa cujo plantio bastante conhecido desde o perodo colonial pelos brasileiros, e ainda de o Pas possuir, sem nenhuma dvida, um etanol de excelente qualidade com reconhecimento internacional. As notcias em relao diminuio da emisso de gases txicos na atmosfera so animadoras. De acordo com informaes da UNICA (Unio da Indstria de Cana-de-acar), desde maro de 2003 at setembro de 2008, em razo dos carros flexfuel lanados no mercado brasileiro, 42,5 milhes de toneladas de CO2 deixaram de contaminar o meio ambiente 355. crescente a procura dos brasileiros por carros bicombustveis, o que , de fato, mais um incentivo para a produo de etanol e aprimoramento constante da sua qualidade. Para se ter ideia de alguns dados, de acordo com o anurio estatstico brasileiro do petrleo e gs natural disposto pela ANP na internet, a produo de lcool etlico anidro (lcool misturado obrigatoriamente gasolina) e hidratado (comercializado via bombas especficas nos postos de abastecimento, em veculos movidos exclusivamente a lcool e em veculos flexfuel) saltou de 17.000m em 2006 para 22.000m em 2007, o que corresponde a um aumento de 26,98%
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ETANOL evita emisso de 42,5 mi de toneladas de co2 no Pas, desde 2003. Disponvel em: <http://www.unica.com.br/noticias/show.asp?nwsCode=B5EE29D7-7757-483C-A322-E466ED6442F2>. Acesso em: 29 out. 2008.

do ano de 2006 para o ano de 2007. Ademais foi com a chegada ao mercado dos veculos bicombustveis ou flexfuel que houve um aumento no consumo de lcool hidratado no Brasil, os nmeros so expressivos, pois os 4,3 bilhes de litros em 2003 passaram a 10,1 bilhes de litros em 2007 356. A cana-de-acar uma planta da famlia das gramneas e, como caracterstica essencial, tem alta capacidade para sintetizar sacarose. Surgiu na Nova Guin, na frica, de l foi espalhada pelo Oceano Pacfico, alcanando a ndia. At chegar ao solo brasileiro, passou por diferentes regies como Egito, Java, Filipinas, Austrlia. Quem trouxe as primeiras plantas para o Brasil foi o fundador da capitania de So Vicente, Martim Afonso de Souza. No sculo XVII, durante a fase colonial, o produto foi bastante explorado para a produo de acar, o que foi possvel em razo das condies climticas favorveis, como calor e umidade ideais 357. Atualmente no Brasil a cana-de-acar tambm utilizada como matria-prima para a produo do etanol. Para cada regio do Pas, selecionada a variedade de cana mais apropriada para aquele tipo de solo e clima, sendo imprescindvel o calor e a umidade a fim de que a planta atinja a maturao. Para a elaborao deste trabalho, foram realizadas pesquisas bibliogrficas na rea de direito econmico, ambiental e tambm direito internacional. Foram de extrema importncia os dados estatsticos e notcias referentes ao assunto disponveis no site da UNICA Unio da Indstria de Cana-de-acar 358, bem como as informaes disponibilizadas pelo site da FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao 359.

2 A PRESERVAO AMBIENTAL E A INDISCUTVEL QUALIDADE DO ETANOL BRASILEIRO Se existe uma questo que precisa ser resolvida ou, pelo menos, amenizada a da qualidade do ar. O ar contaminado presente em grandes centros urbanos e em cidades industrializadas responsvel por vrias doenas respiratrias, tornando vtimas crianas, adultos e idosos com o sistema imunolgico comprometido. A Organizao Mundial de Sade contabilizou cerca de 3 milhes de pessoas mortas por ano em virtude da poluio
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BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. lcool combustvel. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=999>. Acesso em: 21 nov. 2008. 357 LIMA, Lo da Rocha; MARCONDES, Aluizio de Abreu. lcool carburante: uma estratgia brasileira. Curitiba: EDUFPR, 2002. p. 47-48. 358 Informaes disponveis no site: <http://www.unica.com.br/>. 359 Informaes disponveis no site: <http://www.fao.org/>.

ambiental, um dado triste que representa aproximadamente 5% das mortes em todo o mundo. As maiores fontes de poluio, nocivas aos seres humanos, so as advindas das termoeltricas, as queimadas, a poluio dos veculos a diesel, o material poluente das indstrias minerais no metlicos e a poluio derivada da indstria qumica e siderrgica 360. O processo de conscientizao e educao ambiental que deu origem ao prprio direito ambiental decorrente da luta dos cidados que buscavam uma melhor qualidade de vida361. Essa cobrana foi positivada na Constituio, em seu art. 225, 1, VI, e se tornou dever do Poder Pblico [] promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente. Contudo, no basta informar populao, imperioso tambm oferecer alternativas viveis para que os consumidores possam escolher produtos ou servios menos agressivos ao meio ambiente, s assim os consumidores podero fazer escolhas conscientes, permitindo que no mercado permaneam as empresas comprometidas com o dever de preservar a vida no planeta. Afinal, somente um povo que esteja bem informado sobre os danos ambientais pode, por exemplo, optar por automveis movidos a lcool combustvel proveniente da cana-de-acar, porque entende que os combustveis fsseis, alm de serem derivados de fontes esgotveis, geram grande impacto ambiental 362. Nesses termos, no faltam razes para a humanidade apoiar meios alternativos que de alguma forma diminuam o impacto ambiental. essa uma das maiores justificativas para o sucesso dos biocombustveis, principalmente o etanol brasileiro. As energias renovveis precisam ser desenvolvidas, e esse caminho inevitvel. Nesse vis, o quanto antes os pases migrarem dos combustveis fsseis para os combustveis verdes menores sero os prejuzos em termos de degradao ambiental. Com efeito, no h dvidas de que nas prximas dcadas sero as energias renovveis fatores de fora no movimento da economia mundial. No Brasil, o quadro em relao ao segmento sucroalcooleiro otimista, visto que o Pas possui todas as condies para manter-se como uma nao bem sucedida e com reconhecimento internacional quando o assunto lcool combustvel. A utilizao do etanol combustvel em nosso Pas ganhou impulso em 1975, graas ao Decreto n 76593, que criou o
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Apud SANTIAGO, Alex Fernandes. Impactos ambientais e siderurgia: as unidades independentes de produo de ferro-gusa em alto forno ou carvo vegetal em Minas Gerais. Revista de Direito Ambiental, ano 12, n. 48, p. 18, out.-dez. 2007. 361 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 21. 362 Segundo a Resoluo do CONAMA 1, 26.01.1986, em seu art. 1, considera-se impacto ambiental qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultantes das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam: a sade, a segurana e o bem-estar da populao; as atividades sociais e econmicas; a biota; as condies estticas e sanitrias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais.

Prolcool (Programa Nacional do lcool Combustvel), que possua o objetivo principal de amenizar a dependncia do petrleo, diminuindo as importaes do produto. Determina o texto legal que a produo do lcool derivado da cana-de-acar, da mandioca ou de qualquer outro insumo ser incentivada por meio da expanso da oferta de matrias-primas, sendo necessrio aumentar a produtividade agrcola, bem como a instalao de novas unidades produtoras 363. Nesse vis, a cana mostrou-se um produto de fcil cultivo e ganhou a preferncia dos empresrios dispostos a produzir etanol. Na primeira fase do Prolcool, que durou entre os anos de 1975 e 1979, a tarefa principal era de misturar lcool anidro gasolina; em uma segunda fase, que se situa entre os anos de 1980 e 1985, a tendncia era incentivar o uso do etanol como combustvel exclusivo para ser utilizado nos veculos. Aps trs dcadas do incio do Prolcool, os ganhos foram incontveis, o Brasil lidera a produo de cana-de-acar, o lcool brasileiro conquista diversos pases pelo mundo e o debate sobre a necessidade de se obter fontes alternativas de energia instiga e justifica a produo do etanol derivado da cana-de-acar. Os nmeros so animadores, afinal a safra de cana-de-acar referente a 1996/1997 foi de pouco mais de 231 milhes de toneladas, ao passo que, dez anos depois, a safra de 2006/2007 foi contabilizada em mais de 425 milhes de toneladas. Os dados deste ano ainda no esto completos, contudo, a produo at julho chegou a ultrapassar 431 milhes de toneladas. A indstria sucroalcooleira demonstra uma tendncia a aumentar ainda mais a produo de lcool combustvel, afinal 67% da cana-de-acar referente safra de 2008 j foram destinadas ao etanol. O Brasil destaca-se no mundo, mas, para manter essa posio, precisa investir em tecnologias, desvencilhando os mtodos produtivos das queimadas, mecanizando a colheita e, dessa maneira, abrir as janelas do Pas para mostrar a todos os interessados o seu compromisso no apenas com o crescimento econmico mas, principalmente, com a sustentabilidade. Estudiosos do segmento sucroalcooleiro atentam para o interesse internacional, afirmando que, em razo do aproveitamento integral da cana-de-acar, o setor

Determina o art. 2 do Decreto 76.593/1975: A produo do lcool oriundo da cana-de-acar, da mandioca ou de qualquer outro insumo ser incentivada atravs da expanso da oferta de matrias-primas, com especial nfase no aumento da produtividade agrcola, da modernizao e ampliao das destilarias existentes e da instalao de novas unidades produtoras, anexas a usinas ou autnomas, e de unidades armazenadoras. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=123069>.

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 alvo de interesse mundial por estar em primeiro lugar no mercado internacional de lcool e acar em virtude dos baixos custos na produo 364. Alguns ambientalistas alertam para o risco das plantaes apenas com fins energticos ocasionarem uma diminuio das reas agrcolas que anteriormente serviam to apenas para alimentao. O receio maior de a tendncia crescente dos pases em produzir biocombustveis termine por gerar um empobrecimento do solo e um aumento dos custos dos alimentos. Contudo, o etanol brasileiro singular medida que produzido a partir da canade-acar, produto que no direcionado para a alimentao humana e nem para a alimentao de animais. Outro fato interessante que no mesmo solo onde se produz cana deve ser feita a rotao da terra com outras plantas, como soja, milho. Assim no se est diminuindo a produo de alimentos, ao contrrio, onde h plantao de cana obrigatoriamente dever haver tambm produo de alimentos. Com efeito, a produo de lcool combustvel no Brasil bastante diversa da que ocorre nos Estados Unidos, onde a produo do etanol combustvel tem o milho como matria-prima principal. Graas ao nosso clima, a cana um produto conhecido neste solo h mais de 500 anos e foi muito importante para a histria econmica brasileira. A UNICA elenca certas particularidades a respeito do etanol brasileiro. Sem dvida so estas algumas das razes pelas quais o nosso combustvel agrada tanto no mercado internacional: a) baixo uso de fertilizantes os resduos industriais da produo do etanol e acar funcionam como fertilizantes orgnicos, o que diminui a necessidade do uso de fertilizantes agressivos ao solo e que provocam severa degradao do meio ambiente; b) consumo de defensivos o controle biolgico de pragas um mtodo bastante propcio para ser utilizado na monocultura aucareira, afinal evita com que as pragas se tornem resistentes aos pesticidas comuns e protege os trabalhadores do contato com produtos txicos; c) baixo ndice de perdas do solo a cana-de-acar um produto que apresenta baixo ndice de perda do solo, e a tendncia ainda tornar mais eficiente a plantao e colheita com o abandono das tcnicas que utilizam queimadas excessivas. Ademais, com os avanos tecnolgicos na agricultura, possvel se produzir mais em bem menos rea. As queimadas so bastante criticadas por diminuem os custos da produo, mas, em troca, causam danos ao
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SANTOS, Jos Ailton Nogueira dos. Setor sucroalcooleiro nordestino: desempenho recente e possibilidades de polticas. In: SANTOS, Jos Ailton Nogueira dos; SANTOS, Marcos Antonio dos; VIDAL, Maria de Ftima. Documentos do Etene, Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, v. 18, p. 24, 2007.

meio ambiente. De nada adianta a opo por combustveis verdes se o mtodo de produo absolutamente danoso ao meio ambiente, logo a responsabilidade ambiental deve comear desde a colheita para que os consumidores tenham acesso a produtos verdadeiramente limpos. d) baixo uso de gua a monocultura aucareira precisa de pouqussima irrigao, em muitos canaviais as chuvas trazem o volume de gua necessrio; e) autossuficincia energtica no processo produtivo de etanol, as usinam queimam o bagao da cana-de-acar, esse processo garante a produo de energia trmica e de energia eltrica 365. Cada hectare com cana-de-acar produz at 7500 litros de lcool, ao passo que a mesma rea para o etanol de milho produz apenas 3.000 litros de combustvel. Em 2007 foram produzidos 54 bilhes de litros de etanol, os maiores produtores foram os Estados Unidos, com 24,5 bilhes de litros, e a produo brasileira, com 21,5 bilhes de litros; desses, 3 bilhes de litros foram destinados exportao 366. Discusses sobre o meio ambiente e comrcio, apesar de terem iniciado de forma tmida ainda no antigo GATT e na OMC, ganharam elevada repercusso internacional, inclusive cita-se como exemplo a existncia do Comit de Comrcio e Meio Ambiente criado na Rodada Uruguai em 1986 e da ECO 1992, que reuniu vrios pases e na qual [] as polticas sobre comrcio e meio ambiente passaram a ser fortemente discutidas, levando-se em considerao as respectivas implicaes sobre as possibilidades de um desenvolvimento sustentvel 367. foroso reconhecer que, para o progresso das atividades econmicas, sejam quais forem essas, deve-se obedecer a um padro mnimo ambiental, internalizando os custos ambientais na produo. Ademais, o Brasil tem aprendido a intensificar a produo sem dissociar-se do dever de preservao ambiental. Interessante lembrar que vinte anos antes da ECO 92, no ano de 1972, quando houve a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, na Sucia, o Brasil se posicionou contrrio ao controle da poluio, por acreditar que tal prtica era um obstculo ao to perseguido progresso 368. Infelizmente foram
SOCIOAMBIENTAL: meio ambiente. Disponvel em: <http://www.unica.com.br/content/show.asp?cntCode={0C8534A8-74A7-4952-8280-C5F6FB9276B7}>. Acesso em: 10 nov. 2008. 366 SCHELP, Diogo. Questes para entender o etanol. Veja, 2052 ed., ano 41, n. 11, p. 105, 19 mar. 2008. 367 BIANCHI, Patrcia Nunes Lima. Meio ambiente: certificaes ambientais e comrcio internacional. Curitiba: Juru, 2008. p. 35. 368 MAY, Peter H.; LUSTOSA, Maria Ceclia; VINHA, Valria da (Org.). Economia do meio ambiente: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. p. 173.
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necessrias dcadas de agresses contnuas ao meio ambiente para provar que crescimento econmico por si s no reflete em qualidade de vida para a populao e que unicamente abrir as portas das cidades para as chamins no tornar um pas exemplo de desenvolvimento e muito menos de cidadania.

3 ETANOL BRASILEIRO E A CRISE ALIMENTAR As ltimas notcias da FAO sobre a fome no mundo so devastadoras. A populao mundial alcana os 6,6 bilhes de indivduos, e s na Amrica Latina e no Caribe a fome atingiu cerca de 51 milhes de pessoas. uma estatstica alarmante que, aliada ao aumento do preo das commodities agrcolas e ao encarecimento da importao desses alimentos, contribui para a opinio de que o planeta enfrenta uma crise alimentar. iluso imaginar que uma crise deflagrada por uma causa isolada, do contrrio, sempre representa o somatrio de diversos fatores. Para essa questo em particular alguns pontos podem ser apontados como os responsveis pelo aumento do preo nos alimentos: a) as mudanas climticas ocasionadas pelo aquecimento global com as mudanas no clima nem sempre os agricultores conseguem garantir os mesmos nmeros na produo de cada gnero alimentcio. A chegada de tempestades ou a intensificao das secas em algumas reas acarretam danos que constantemente no podem ser contornveis; b) subsdios agrcolas dos pases desenvolvidos os subsdios impedem que os pequenos agricultores de pases em desenvolvimento e pases pobres entrem no mercado e vendam os seus produtos. Esses subsdios, alm de encarecerem o preo final dos alimentos onerando o consumidor final, diminuem a competitividade, pois fecham o mercado para um nmero reduzido de produtores; c) biocombustveis se a inteno da indstria mundial parece a de intensificar a produo dos biocombustveis, ambientalistas e cientistas em todo o planeta esto preocupados com essa nova tendncia. De fato, a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) aponta os biocombustveis como um dos fatores para o aumento do preo dos alimentos, tendo em vista que antes as terras que serviam apenas para o cultivo de alimentos agora so desviadas para o cultivo de gros que funcionam como matria-prima dos combustveis. A FAO afirmou que das quase 40 milhes de toneladas a mais de milho utilizadas no ano de 2007, aproximadamente 30 milhes de toneladas foram dirigidas para a produo de etanol 369.
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Disponvel em: <https://www.fao.org.br/faq_alimentos.asp>. Acesso em: 23 nov. 2008.

Se o etanol derivado do milho tem esse ponto negativo, o etanol derivado da cana-deacar pode ser encarado como um combustvel que, alm de no comprometer a qualidade do meio ambiente, ainda no pode ser apontado como um dos motivos de angstia para o aumento da fome no mundo. A inquietao da FAO e dos ambientalistas que as terras utilizadas para a plantao de cana-de-acar sejam as que antes funcionavam apenas para a agricultura puramente alimentar. Ora, o que precisa ficar claro que o plantio da cana-deacar necessariamente tem que ser acompanhado de outras culturas para a manuteno da qualidade da terra, ou seja, faz-se a rotao da terra com outros produtos e, mesmo que aumentem as reas para a plantao de cana-de-acar, a tendncia no diminuir a produo de alimentos ao contrrio, cana-de-acar e alimentos por razes naturais estaro juntas. O Brasil um pas muito grande, rico em terras para a agricultura, e uma porcentagem baixa dessas terras so destinadas ao plantio da cana-de-acar. Importa ressalvar que a agricultura brasileira continua a ter por maior finalidade a produo de gneros alimentcios, e o sucesso da indstria sucroalcooleira no pode ser dissociada de uma melhor qualidade de vida para a populao. As estatsticas do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) demonstram que a safra de gros dever no ano de 2008 apresentar um crescimento de 2,1%. Segundo o ltimo levantamento sistemtico realizado pelo instituto, h no Brasil uma rea plantada correspondente a 49 milhes de hectares, 2,7% maior do que a safra de 2007. Alguns produtos foram avaliados e tiveram resultados positivos, com aumento de produo: algodo herbceo com caroo, amendoim em casca, cana-de-acar (crescimento de 8,6% em relao a 2007), mandioca, milho em gros e soja em gros. Concluiu o Instituto que no Rio Grande do Sul a queda na produo de soja e milho se deu devido s mudanas climticas como o fenmeno La Nia 370. No parece que o etanol brasileiro possa ser apontado como um agente que contribua para os fatores responsveis pelo surgimento de uma crise alimentar. Aqui tambm no se est defendendo que as plantaes de cana-de-acar devam continuar a todo vapor sem levar em considerao as reas dispostas apenas para os produtos agrcolas. O que se pretende deixar claro que o Brasil um pas muito grande, onde a existncia de reas com solo e clima propcios para a plantao de cana-de-acar torna essa atividade segura, sem risco das plantaes unicamente com fins energticos substiturem o espao destinado ao plantio com
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LEVANTAMENTO SISTEMTICO DA PRODUO AGRCOLA. IBGE. Dados disponveis em: <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_impressao.php?id_noticia=1068>. Acesso em: 25 nov. 2008.

fins alimentares. Ora, no existe mrito ou razo para se orgulhar de um pas que consegue vender os seus produtos no mercado interno e externo se boa parte da sua populao continua na linha da pobreza e precisa desesperadamente de alimento para manter-se vivo. A fome um problema em nvel mundial e deve ser enfrentado por todos os pases com seriedade. No se pode falar em concretizao de direitos humanos quando falta a algum o mnimo para manter-se vivo com dignidade. A vida digna no pode ser enxergada apenas como um mero direito abstrato e sem formas de ser alcanado para todos os seres humanos, por isso preciso que sejam dados os primeiros passos para evitar que a crise alimentar se alastre pelo globo e seja considerado tarde demais para levar alimentos a tantas vidas inocentes.

4 ETANOL: UMA PRODUO EM PROL DO DESENVOLVIMENTO O Art. 3 da CF aponta os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil como sendo: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Com efeito, percebe-se que no se pode falar em desenvolvimento nacional sem a busca da concretizao dos demais incisos referentes aos objetivos fundamentais dispostos na Constituio. Ademais, o processo de desenvolvimento est muito alm do aspecto puramente quantitativo, que significa to somente crescimento econmico. Precisa, sim, representar um avano na qualidade de vida dos sujeitos envolvidos, algo que s se alcana por meio de um processo ativo de mudana social 371. No se tem desenvolvimento com o crescimento da violncia, pobreza, fome, analfabetismo, logo desenvolvimento um processo incessante que se revela medida que h um aumento da qualidade de vida da populao. A princpio relevante esclarecer que o sistema capitalista permite aos indivduos usufrurem os benefcios da livre iniciativa na busca por maiores lucros e por prosperidade econmica, contudo tal ideal ao ser perseguida encontra limites nos princpios previamente positivados na Lei Maior, entre esses, o da proteo ao meio ambiente. Tal baliza constitucional faz com que o agente econmico possa lanar-se no mercado, trazendo benefcios no apenas para si mas tambm para a sociedade.

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GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 216.

Qualquer atividade econmica preocupada com o meio ambiente est em consonncia com o art. 225, CF, que estabelece: [] todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. A defesa do meio ambiente, alm de ser encarada como um dever social para a preservao da vida no planeta, foi tambm materializada na Constituio como um dos princpios da constituio econmica formal. J foi esclarecido que crescimento econmico no se confunde com desenvolvimento, e talvez esse tenha sido o motivo de estar positivado na Constituio o desenvolvimento nacional como objetivo da Repblica e no aquele. Desenvolvimento traz crescimento econmico, mas o contrrio nem sempre verdadeiro. Em recente entrevista, a ministra da Dinamarca Connie Hedegaard falou sobre o etanol brasileiro, advertiu que o Brasil ainda precisa melhorar as emisses de gases, pois de nada adianta produzir combustveis verdes se as emisses de poluentes continuam sendo elevadas, mas tambm afirmou que no em vo o trabalho brasileiro para que o etanol se transforme em uma commodity internacional, pois o etanol no Brasil atende s exigncias ambientais, o que bem diferente do etanol proveniente do vinho que tentam produzir na Europa 372. De fato, esse reconhecimento de uma representante internacional de extrema importncia para o Brasil, j que o Pas conseguiu levar a qualidade do seu produto para alm das fronteiras nacionais. Mas preciso que os avanos no parem por a e que todos os agentes econmicos do setor sucroalcooleiro estejam cientes que desenvolvimento sustentvel no uma opo, mas uma exigncia que deve ser perseguida em todas as fases produtivas do etanol.

5 DUMPING AMBIENTAL: UM RISCO QUE DEVE SER AFASTADO No obstante a novidade do tema e a dificuldade de conceituao, a doutrina nacional e internacional tem compreendido o dumping ambiental ou ecolgico como a inexistncia ou inobservncia de leis ambientais para que haja uma diminuio no preo normal e esperado para os produtos, desvirtuando, assim, os princpios da proteo ao meio ambiente e da livre concorrncia. O dumping ecolgico ou ambiental tambm bastante criticado pelos pases em desenvolvimento, que o consideram como uma forma dos pases desenvolvidos impedirem
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FRANA, Ronaldo. Questes para entender o etanol. Veja, 2081 ed., ano 41, n. 40, 8 out. 2008.

que os pases com menor poder econmico aumentem as suas exportaes, com a justificativa de que aqueles produtos no cumprem s exigncias mnimas de proteo ambiental 373. Com efeito, para que o setor sucroalcooleiro brasileiro continue a produzir etanol com a qualidade reconhecida internacionalmente, deve-se afastar o risco de dumping ecolgico ou ambiental. Afinal, no adianta um produto ser verde apenas por ser menos poluente do que os derivados do petrleo; na verdade, um produto ecologicamente correto deve desde a sua fabricao respeitar o meio ambiente em prol da sustentabilidade. O dumping ambiental ou ecolgico gera consequncias diretas livre concorrncia, j que o empresrio que no possui conscincia ambiental e no est disposto a observar o ordenamento jurdico brasileiro destaca-se no mercado com os seus produtos e, com isso, dificulta a manuteno e a longevidade das empresas que interiorizam os custos ambientais durante o processo produtivo. O outro lado negro da no observncia das leis ambientais se d com a transferncia de indstrias poluidoras para os pases onde no existem essas leis ou essas no so obedecidas, uma vez que a produo com menores custos permite aos empresrios maiores lucros, mesmo que o nus fique com o meio ambiente e a sociedade 374. Surgem crticas no sentido de que as certificaes ambientais para afastar o dumping ambiental ou ecolgico representariam to somente um entrave at mesmo no mbito da OMC, criado pelos pases desenvolvidos para impedir as exportaes dos pases em desenvolvimento, ou seja, o dumping ambiental nesses termos pode ser compreendido como uma barreira protecionista para inviabilizar o desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Independentemente da forma como ser encarado o dumping ambiental, a proteo ao meio ambiental, alm de ser princpio da Constituio Federal, uma exigncia mnima e necessria para a preservao da vida no planeta. Ressalva-se que o princpio da livre concorrncia uma manifestao ou consequncia do princpio da livre iniciativa e pode ser entendido como um dos instrumentos legais para trazer a todos uma existncia digna, medida que possibilita uma melhor distribuio de renda, impedindo que a concentrao de riquezas esteja restrita nas mos de poucos privilegiados. A interveno do Estado na ordem econmica como agente normativo e regulador, hoje em dia, deve ser encarada como necessria para garantir o desenvolvimento da democracia, como idealiza a Constituio

373 374

BIANCHI, op.cit., p. 263. GOYOS JUNIOR, Durval Noronha et al. Tratado de defesa comercial: antidumping, compensatrias e salvaguardas. So Paulo: Observador Legal, 2003. p. 286.

Federal de 1988, afinal parece utpico almejar a concretizao dos direitos de fundamentais quando a iniciativa privada est em sentido oposto justia social, aumentando as diferenas econmicas entre os indivduos e fomentando desigualdades. Logo admitir a regularizao da concorrncia significa viabilizar maneiras de que uma empresa de pequeno porte encontre chances e meios para sobreviver no mercado; no obstante tambm reprimir [] o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros (art. 170, 4, CF). Dito isso, a livre concorrncia como caracterstica do liberalismo permite aos consumidores a opo de movimentarem-se no mercado escolhendo produtos ou servios que julguem de melhor qualidade, em contraposio os agentes econmicos, capazes de agir com maior dedicao e empenho, ou seja, os mais talentosos, podem melhor destacar as suas atividades e colocar-se em um patamar mais elevado do que os demais, atraindo um maior nmero de consumidores e alcanando prosperidade econmica 375. Na prtica, esperar por condies ideais de mercado para que haja a atuao da mo invisvel organizando a economia e autorregulando o mercado, como teorizou Adam Smith, uma iluso dentro do modelo capitalista, j que possvel ao detentor dos meios de produo encontrar frmulas para burlar a livre concorrncia e ainda cometer abusos frente ao poder econmico. No razovel punir o empresrio que, custa de trabalho rduo e dedicao, se destaca dos demais, alis, tal possibilidade permitida dentro do sistema capitalista, que aplaude a livre iniciativa e a fomenta. O que reprimvel que o poder econmico seja utilizado de maneira desleal para expulsar os demais concorrentes do cenrio social em flagrante desrespeito ao ordenamento jurdico. Por fim, a indstria sucroalcooleira deve investir em meios produtivos que respeitem o meio ambiente, para que acusaes de dumping ambiental ou de descaso com o meio ambiente caiam por terra e no tenham fundamento. Faz-se necessrio tornar a colheita mais mecanizada, dar aos trabalhadores dos canaviais condies dignas de trabalho e, acima de tudo, mostrar que o nosso etanol exemplo para o mundo.

6 CONSIDERAES FINAIS Pode-se dizer que desde a realizao da ECO 92, que aconteceu no Rio de Janeiro, diversos pases compreenderam a necessidade de se discutir a relao entre comrcio e meio ambiente. Ora, esses debates no visam ao fim do crescimento econmico ou criao de
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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 458.

entraves comerciais, contudo buscam to somente amenizar os efeitos nocivos de incontveis dcadas em que a proteo ambiental esteve margem das preocupaes governamentais. Nesse contexto, o setor sucroalcooleiro como qualquer outra atividade econmica, precisa respeitar os princpios estabelecidos na Constituio Federal, dentre esses, o da proteo ao meio ambiente e da livre concorrncia. Seria irracional optar por um produto verde quando os seus mtodos produtivos esto muito distantes da to perseguida sustentabilidade. Com efeito, no sculo XXI qualquer pas que deseja expandir a sua economia deve tambm abraar o compromisso de proteger os recursos naturais do planeta, evitando a degradao ambiental e permitindo que a vida das futuras geraes no se encontre ameaada. Acredita-se que o etanol brasileiro proveniente da cana-de-acar um biocombustvel preparado para corresponder s exigncias do mundo no que se refere obteno de combustveis alternativos com qualidade e dentro dos padres de proteo ambiental. Ademais, importante deixar claro que, quando o tema meio ambiente, os esforos para buscar a excelncia nunca so injustificados ou desnecessrios. Espera-se dos empresrios brasileiros que a corrida por prosperidade econmica tenha por alicerces a responsabilidade ambiental e o dever de levar desenvolvimento ao Pas. Se existem prticas condenveis por parte de alguns agentes econmicos na produo de etanol, como o excesso de queimadas para a colheita, ou o no aproveitamento adequado do solo para o plantio da cana, tempo de corrigir essas distores para que o padro de excelncia internacional do etanol brasileiro no seja ameaado, e o nosso etanol continue a ser aplaudido pelo mundo.

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ENERGIA ELICA E O PROINFA - PROGRAMA DE INCENTIVO S FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA

Srgio Alexandre de Moraes Braga Junior

1 ESTADO DA ARTE DA ENERGIA ELICA Ao longo da histria, o homem aprendeu a utilizar a fora dos ventos. Pelo menos h 5.000 anos os egpcios utilizavam o vento para navegao no Nilo. Mais tarde foram construdos os primeiros sistemas para moagem de gros que tinham ps parecidas com remos. No sculo XIV, os holandeses alcanaram a liderana na melhoria continuada dos projetos de moinhos de vento. Eles criaram um propulsor de ps e usaram o vento para drenar os pntanos e lagos do delta do rio Rohone. Na Amrica, os imigrantes vindos da Europa usaram os moinhos de vento para moagem de trigo, bombeamento de gua e para prover trabalho mecnico para serrarias. A introduo dos cata-ventos na Europa deu-se, principalmente, no retorno das Cruzadas h 900 anos. Os cata-ventos foram largamente utilizados e seu desenvolvimento bem documentado. As mquinas primitivas persistiram at o sculo XII quando comearam a ser utilizados moinhos de eixo horizontal na Inglaterra, Frana e Holanda, entre outros pases. Os moinhos de vento de eixo horizontal do tipo holands foram rapidamente disseminados em vrios pases da Europa. Durante a Idade Mdia, na Europa, a maioria das leis feudais inclua o direito de recusar a permisso construo de moinhos de vento pelos camponeses, o que os obrigava a usar os moinhos dos senhores feudais para a moagem dos seus gros. Dentro das leis de concesso de moinhos tambm se estabeleceram leis que proibiam a plantao de rvores prximas ao moinho, assegurando, assim, o direito ao vento. Os moinhos de vento na Europa tiveram, sem dvida, uma forte e decisiva influncia na economia agrcola por vrios sculos. Com o desenvolvimento tecnolgico das ps, sistema de controle, eixos etc., o uso dos moinhos de vento propiciou a otimizao de vrias atividades utilizando-se a fora motriz do vento. No sculo XX, os pequenos moinhos de vento foram utilizados para bombeamento de gua e gerao de energia eltrica. Nos anos 1970, com o primeiro choque do petrleo, a gerao de energia eltrica via sistemas elicos se tornou, em algumas situaes, economicamente vivel e estratgica para muitas naes. Muitos institutos de pesquisa concentraram esforos no desenvolvimento de sistemas eficientes, de baixo custo e larga faixa

de operao. Atualmente, mesmo com o preo internacional do petrleo em patamar relativamente estvel e significativamente inferior ao verificado no perodo dos dois choques, o uso dessa fonte de energia renovvel, virtualmente inexaurvel, tem grande importncia por se tratar de uma gerao livre de emisses e de custos de implantao progressivamente baixos. Alguns especialistas argumentam que a tecnologia e os preos dos aerogeradores modernos alcanaram um patamar em que dificilmente haver maiores progressos. Isso, no entanto, contraria a trajetria de desenvolvimento tecnolgico observada nas ltimas dcadas para muitos sistemas de produo e uso de energia 376. A utilizao da energia elica no mundo para produo de eletricidade em larga escala vem sendo cada vez mais difundida em diversos pases de todos os continentes. Iniciada na Europa, com a Alemanha, Dinamarca e Holanda, e tambm nos Estados Unidos, a energia elica est hoje presente em vrios outros pases da Europa, como Espanha, Portugal, Itlia, Blgica e Reino Unido, alm de ter uma crescente penetrao em pases da Amrica Latina, frica e sia.

1.1 Gerao de energia eltrica no Brasil A energia elica est entre as fontes alternativas de energia renovveis mais baratas (considerando a razo entre o custo da turbina e sua potncia nominal). Ademais, o seu custo continua a cair com o aprimoramento tecnolgico e a maximizao da eficincia das mquinas. O comrcio das turbinas elicas no mundo se desenvolveu rapidamente em tecnologia e tamanhos durante os ltimos quinze anos. Grande variedade de tipos e modelos disponveis no mercado surge a cada ano. Atualmente, a maioria das turbinas comerciais da classe de MW est instalada na Alemanha, o que mostra a importncia do mercado alemo no desenvolvimento tcnico mundial. Em termos gerais, os aerogeradores ainda no alcanaram seus limites de tamanho tanto onshore quanto offshore. De fato, em nvel comercial, a Alemanha transformou sua indstria, que, em alguns momentos, foi considerada obsoleta, no mais importante parque mundial de fornecedores de turbinas elicas 377. Essa indstria, que foi, em um primeiro momento, subsidiada pelo governo, aprimorou-se na busca de novos mercados, investindo em
376

Disponvel em: <www.cresesb.cepel.br/index.php?link=http%3A//www.cresesb.cepel.br/tutorial/eolica/tutorial_eolica.htm>. Acesso em: 20 out. 2008. 377 DUTRA, Ricardo Marques; TOLMASQUIM, M. T. Estudo de Viabilidade econmica para projetos elicos com base no novo contexto do setor eltrico. Revista Brasileira de Energia, v. 9, p. 135-158, 2002.

tecnologia de novos modelos. A interveno do Estado foi fundamental para o crescimento do mercado alemo de turbinas elicas. O crescimento da indstria elica na Europa e nos Estados Unidos, durante o final da dcada de 1980 e toda a dcada de 1990, possibilitou investimentos privados direcionados a modelos cada vez maiores, para o mercado onshore e tambm para o incipiente, porm promissor, mercado offshore. Diversos pases, entre eles a Dinamarca, Sucia, Reino Unido e Estados Unidos, empenharam-se, entre os anos de 1977 e 1986, em estudos de viabilidade tcnico-econmica para aplicaes de grande escala offshore. Em 1990, entrou em operao a Fazenda Elica de Vindeby, a primeira fazenda elica offshore a operar comercialmente. Esse projeto foi financiado pela concessionria dinamarquesa ELKRAFT, usando onze turbinas Bonus de 450kW 378, segundo a EWEA Environmental Systems Research Institute, com dados de 1998. Aps a implantao e operao desse parque elico offshore, vrios outros projetos foram implementados tanto com fins comerciais quanto para pesquisa e demonstrao. Vrias empresas j desenvolvem modelos especficos para operaes offshore. Desde o incio do ano de 2000 j existiram modelos operando na faixa de 2 a 3MW. Espera-se que em poucos anos modelos de 4 a 5MW estejam disponveis para o mercado offshore. Empresas como Bonus, Tacke, Vestas e Neg Micon j desenvolveram prottipos de potncia superior a 2MW (variantes de seus modelos de mais alta potncia) 379. A empresa Enercon, cuja verso de 1,8MW do modelo E-66 est disponvel no mercado desde incio de 1999, j mantm em teste trs turbinas modelo E-112 de 4,5MW, com torres de 130 metros, rator de 112m e nicho de aplicaes nas instalaes offshore 380. Mais de 4.000MW de potncia elica devero ser instalados em projetos offshore, na Dinamarca, nos prximos trinta anos. O desenvolvimento de novas tecnologias, o barateamento das fundaes e novas pesquisas no perfil do vento offshore vm aumentando a confiana da indstria elica dinamarquesa na nova fronteira do desenvolvimento elico. Com as experincias em Vindby e Tuno Knob, a Dinamarca tem despontado como grande interessada em novos investimentos 381.

378

Disponvel em: <http://www.ewea.org/documents/WF12-2004_eng.pdf>. Acesso em: 31 out. 2008. California: Environmental Systems Research Institute, 1998. 379 BEURSKENS, J. Going to sea: wind goes offshore. Renewable Energy World, v. 3, n. 1, p. 19-29, 2000. 380 RAIAMBAL, K.; CHELLAMUTH, C. Modeling and simulation of grid connected wind electric generating system. In: IEEE TENCON02. Proceedings p. 1847-1952. 381 ZAAIJER, M. B. Comparison of monopile, tripod, suction bucket and gravity base design for a 6 MW turbine.

2 A POTNCIA ELICA INSTALADA NO MUNDO O perfil do crescimento da energia elica na dcada de 1990 indica perspectivas promissoras para o crescimento da indstria elica mundial para as prximas dcadas. A tabela 1 mostra a potncia elica instalada em diversos pases desde 1998.
Tabela 1 - Utilizao internacional da energia elica. Capacidade instalada.

PAS
Alemanha Espanha Estados Unidos Dinamarca ndia Itlia Pases Baixos Reino Unido China Japo Sucia Grcia Canad Portugal Frana ustria Irlanda Austrlia Noruega Costa Rica Egito Marrocos Blgica Finlndia Nova Zelndia Polnia Argentina Brasil Turquia Luxemburgo Ir b Tunsia Total

2003
(MW) 14609 6202 6352 3115 2120 891 912 704 566 644 399 398 326 299 240 415 225 198 112 71 69 54 68 47 38 58 26 29 20 16 11 20 39434

2002
(MW) 12400 4830 4685 2880 1702 785 686 552 468 415 328 276 221 194 131 139 137 104 97 71 69 54 44 41 35 27 27 24 19 16 11 11 32037

2001
(MW) 8754 3337 4258 2534 1500 697 497 483 404 316 290 299 198 153 116 95 125 71 17 71 69 54 31 39 35 51 27 24 19 15 11 11 24927

2000
(MW) 6095 2535 2564 2415 1260 427 442 409 352 142 241 274 137 111 63 77 119 30 13 51 69 54 13 39 35 5 16 22 19 15 11 11 18449

1999
(MW) 4443 1542 2534 1771 1035 183 411 347 262 68 215 158 125 61 25 42 73 9 9 51 36 14 6 18 24 5 14 17 9 9 11 0 13932

1998
(MW) 1820 992 178 361 333 500 30 174 55 82 51 21 30 73 9 9 27 6 O 6 18 24 5 14 17 9 9 11 0 10153

(Fonte: WWEA, 2008, 2006, WINDPOWER MONTHLY,2004, 2006, NEW ENERGY, 2003,2002, 2000, BTM CONSULT, 2000) 382

Mesmo considerando-se uma desacelerao no aumento da potncia instalada nos ltimos anos, a procura por novos mercados e o desenvolvimento de turbinas elicas de maior
The Netherlands: Delft University of Technology. Disponvel em: <http://www.actu-environnement.com/ae /agenda /manif /89.php4>.
382

WIND POWER MONTHLY. Wind Statistic, <http://www.windpower.com/statistics.html>. Acesso em: out. 2008.

2006.

Disponvel

em:

sorte mostram boas perspectivas para um crescimento mais sustentvel e no to acelerado para a prxima dcada.

3 A EXPERINCIA MUNDIAL DE MERCADOS ELICOS O desenvolvimento do mercado elico mundial registrou, em 2004, um total de aproximadamente 40GW de projetos instalados em todo o mundo. A atuao de polticas especficas para o desenvolvimento de fontes renovveis possibilitou a vrios pases um crescimento mais acelerado que outros ao longo dos ltimos dez anos. Exemplos como o da Alemanha, Dinamarca, Estados Unidos, Espanha e ndia mostram como polticas especficas de desenvolvimento puderam alavancar importantes mercados. Esses pases mostram-se como os cinco mais importantes mercados dos ltimos anos.

3.1 A experincia alem A Alemanha a lder mundial em potncia elica instalada e tambm na presena de importantes fabricantes de turbinas. Desde meados dos anos 1990, encorajado pelo apoio nacional e por polticas regionais, o rpido crescimento da indstria elica alem tem servido de exemplo para outros pases europeus. A capacidade elica instalada na Alemanha no final de 2003 superou a marca de 14500MW. Essas turbinas produzem energia suficiente para abastecer 4,7% da demanda alem (mais de 80 milhes de habitantes). Seguindo as tendncias, a participao da energia elica na Alemanha pode alcanar 8% de participao da demanda de energia antes de 2010. Durante 2003 foram instaladas 1700 turbinas elicas rede eltrica com potncia total de 2640MW 383. Esse nmero representa uma desacelerao no mercado elico (em relao a 2002) principalmente na necessidade da renovao da lei de incentivo da energia elica na Alemanha. O crescimento da energia elica na Alemanha nico, ao ser comparado historicamente com o desenvolvimento de qualquer outro setor da indstria eltrica mundial. A Associao de Energia Elica Alem compara a produo de energia nuclear depois de seus primeiros dez anos de expanso comercial 6,5TWh em 1970 com a produo elica depois de dez anos de apoio de governo mais de 11TWh em 2000. Durante o processo de desenvolvimento, uma nova indstria j foi estabelecida em um pas reconhecido para suas habilidades de engenharia. A maioria das turbinas elicas que
383

ENDERS, Walter. Applied econometric time series. New York: Wiley, 2004. p. 147.

opera na Alemanha agora produzida localmente. Companhias como Enercon, Vestas, Nordex e GE Wind j mantm bases industriais dentro da Alemanha. Calcula-se que aproximadamente 45.000 pessoas esto empregadas e atualmente absorvidas diretamente e indiretamente pela indstria. 3.1.2 Marco regulatrio Dando sequncia aos programas patrocinados pelo governo durante os anos 1980 (programas experimentais de 100MW e 250MW), a grande inovao aconteceu no incio da dcada de 1990, quando foi implementado, aps aprovao no parlamento alemo, o Stromeinspeisungsgesetz Lei de Alimentao de Eletricidade (EFL). Esse marco institucional garantiu a produtores de energia eltrica de base renovvel at 90% da tarifa domstica de energia eltrica, segundo o DEWI Deutsches Windenergie-Institut GmbH Instituto Alemo de Energia Elica Ltda. 384). Fundamentada no argumento de que fontes de energia limpa precisam de encorajamento para estabelecer um mercado e competir com combustveis historicamente subsidiados como carvo e nuclear, a lei tem provado ser administrativamente simples e efetivamente prtica at atingir os limites previstos pela prpria lei no que diz respeito s quotas de projetos que cada concessionria deveria absorver e pagar pela energia gerada. Em 2000 o princpio da EFL foi incorporado no estabelecimento de uma nova Lei de Energias Renovveis (REL). Essa lei reconheceu que a competitividade da energia elica estava aumentando e introduziu, portanto, pagamentos decrescentes para a energia gerada aps cinco anos de operao de uma turbina. Essa novidade no intimidou os investidores que continuam a investir no mercado elico, agora com mais critrios. Polticas nacionais tambm foram esteadas por importantes planos regionais de desenvolvimento. No Estado de Schleswig-Holstein (ao norte), por exemplo, a meta de se alcanar 25% de participao da energia elica na gerao eltrica at 2010 j foi alcanado. Em Neighbouring, Estado mais povoado de Baixa Saxnia, que tem polticas de apoio igualmente fortes, turbinas elicas satisfazem 14% da gerao de energia eltrica 385. Para que o progresso da utilizao da energia elica acontea de forma rpida, vrios estados alemes designaram reas especiais para implementao dos novos projetos elicos.

384

DEUTSCHES Windenergie-Institut gmbH Instituto Alemo de Energia Elica Ltda. <http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/conheca/altosestudos/energiasrenov/molly>. Acesso em: 05 nov. 2008. 385 Ibid.

3.1.3 Mercado Os fortes incentivos financeiros para o desenvolvimento elico, tanto nacional quanto regional, na Alemanha tiveram dois efeitos importantes. Primeiro, eles permitiram que o uso da energia elica pudesse se expandir alm das reas obviamente vantajosas localizadas ao longo do litoral do Mar do Norte. O resultado que at os estados interiorizados como Norte-Rena Westfalia (1822MW instalado ao final de 2003), Saxnia-Anhalt (1631MW) e Brandemburgo (1806MW), onde as velocidades mdias dos ventos so muito mais baixas, foram grandemente beneficiadas 386. A indstria respondeu produzindo turbinas adaptadas para trabalharem eficazmente nesses locais de baixa velocidade de vento. O segundo efeito foi abrir o mercado e o potencial de investimento de energia elica para uma grande faixa de pessoas. Muitos parques elicos, de diversos tamanhos, foram desenvolvidos por fundos de investimentos, em que pequenos empresrios e companhias adquiriram as cotas mais significativas do investimento e, por outro lado, se beneficiaram de um abatimento de imposto de investimento. Existe uma estimativa de que mais de 100.000 alemes participem em pequenas cotas de projetos elicos, segundo o ISET Institut Fr Solare Energieversorgungstechnik, com dados de 2003 387. Em pases com densidade muito alta de turbinas elicas como Alemanha e Dinamarca , populaes locais apoiam o desenvolvimento do potencial elico. Em muitas regies a utilizao da energia elica tornouse uma importante fonte de renda para os fazendeiros 388. 3.1.4 Polticas verdes verdade que o apoio energia elica est na influncia da forte atuao dos ecologistas, inclusive os Verdes, que, atualmente, compartilham o governo com os Democratas Sociais. Coalizes de Democratas Verde-Sociais tambm controlam vrios estados. A mais recente deciso poltica foi o anncio da inteno de fechar 19 centrais eltricas nucleares do pas (representando atualmente 30% da energia eltrica) dentro de 30 anos, ao trmino da vida til delas. Ao mesmo tempo, o governo alemo estabeleceu um novo e longo objetivo para que a

ENDERS, op. cit., p. 149. FRUM DE ENERGIA, 1., 2003, Alemanha. Proceedings... Alemanha: Institut Fr Solare Energieversorgungstechnik ISET, 2003. 388 Ibid.
387

386

energia elica venha a produzir 25% da eletricidade do pas at 2025. Muito disso ser provido por meio de parques elicos instalados na praia no Norte e Mar Bltico. 3.1.5 Crticas Embora exitosa, a experincia alem, ao se basear em Feed-In, se depara com duas fontes de crticas principais: primeiro, ela levou possivelmente a uma sobrecapacidade instalada, o que elevou os custos de energia para os consumidores alemes. Segundo, existe uma dificuldade em acoplar essa poltica de incentivo realidade das diretivas da Unio Europeia para abertura do mercado de eletricidade 389.

3.2 A EXPERINCIA ESPANHOLA A indstria elica espanhola tem se mostrado como uma das mais promissoras e prsperas em toda a Europa. Uma rea rural escassamente povoada, combinada com polticas fortes de governo, fez da Espanha uma excelente oportunidade tanto para fabricantes como para investidores e empreendedores. Em 1993 somente 52MW de capacidade elica operavam nos campos espanhis. Muitos desses projetos concentraram-se no excelente potencial elico do distrito de Tarifa, prximo frica pelo estreito de Gibraltar. Ao final de 2001, o total tinha crescido para 3550MW. Durante 2002, a capacidade instalada cresceu novamente alcanando a marca de 4800MW, o que levou a Espanha posio de segundo lugar mundial em potncia elica instalada. No final de 2003, a capacidade instalada na Espanha superou a marca de 6200MW, dividindo, assim, o segundo lugar com o mercado americano 390, dados do Windpower Monthl, de 2006. Da mesma forma, e to importante como seu incio na regio de Tarifa, o desenvolvimento da energia elica caminha para outras regies espanholas, desde o litoral Atlntico a noroeste at as montanhas de Navarre, na sombra do Pireneus, nas plancies ensolaradas de Castilla La Mancha 391. 3.2.1 Apoio nacional A origem do sucesso espanhol pode ser analisada sob vrios fatores: um regime de
389

WIND turbines generate more than 1 % of the global electricity. World Wind Energy Association WWEA, Bonn, Germany, 21 Feb. 2008. 390 WIND STATISTIC. Wind Power Monthly. Disponvel em: <http://www.windpower.com/statistics.html>. Acesso em: out. 2008. 391 GRUBB, M.; MEYER, I. N. Wind Energy: resources, systems, and regional strategies. Renewable Energy Sources for Fuels and Eletricity, Washington D.C.: Island Press, cap. 4 apud GREENPEACE, op. cit.

vento excelente, uma poltica de desenvolvimento regional focalizada e um esquema de apoio nacional forte e direto. A primeira fase da legislao governamental de apoio s energias renovveis foi introduzida em 1994. Isso obrigou o pagamento de um preo-prmio garantido pela gerao eltrica verde, por um perodo de cinco anos para todas as companhias de eletricidade. Ao fim de 1998, o governo reafirmou seu compromisso com as fontes renovveis ao promulgar uma nova lei destinada a salvaguardar essas dos possveis deletrios da abertura dos mercados energticos europeus de alta competitividade. A nova lei de 1998 confirmou o objetivo de, pelo menos, 12% da energia eltrica do pas serem provenientes de fontes renovveis em 2010, em sintonia com o objetivo da Unio Europeia, e introduziu novas regras para cada tipo de eletricidade verde. Para produtores de energia elica, isso significou que toda unidade de eletricidade que eles passaram a produzir era liquidada a um valor entre 80 e 90% do preo de venda de varejo para consumidores. Durante 2003, o governo concordou que o preo era de 6,2 eurocents/kWh, aumentando a atratividade das fazendas elicas espanholas. 3.2.2 Planos regionais Apesar da importncia das Leis Nacionais, um mpeto crucial para desenvolvimento da energia elica na Espanha surgiu de baixo para cima, por meio dos governos regionais vidos em ver fbricas construdas, gerando postos de trabalhos locais. As regies mais ocupadas tm sido a Galcia, Arago, Navarre, Castilla Lon e Castilla La Mancha. O incentivo simples: companhias que querem desenvolver o recurso elico da regio tm que assegurar o investimento na economia local e, ao mximo possvel, utilizar os equipamentos de fabricantes locais. Um pioneiro dessa aproximao foi a Galcia, na regio noroeste, cujo litoral sobressai fora no Oceano Atlntico. O principal plano do governo a instalao de 4.000 MW at 2010, suficientes para fornecer o equivalente a 55% da demanda de energia naquela provncia. Para alcanar esta meta, uma lista de companhias, incluindo concessionrias e fabricantes de turbinas elicas, tiveram concesses para desenvolver cotas fixas de capacidade dentro de 140 reas especficas de estudo. O valor de investimento total poder alcanar mais de US$2,6 bilhes 392. Os planos da Galcia so de, pelo menos, 70% desse investimento serem feitos dentro de sua rea, criando mais de dois mil postos de trabalho diretos e trs mil indiretos. Como
392

DIVONE, L. V. Evolution of modern wind turbines. In: SPERA, S. A. (Ed.). Wind Turbine Technology: fundamental concepts of wind turbine engineering. New York: ASME Press, 1994. p. 73-138.

resultado, fbricas produzindo as ps, os componentes especficos e as turbinas completas surgiram nos derredores da provncia. Ao final de 2002, a regio j alcanou 1315MXT, quase 30% do total nacional 393. A provncia montanhosa de Navarra igualmente ambiciosa. Durante 2002 alcanou 689MW, j bem a caminho de seu objetivo de 1536MW. A maioria das fazendas elicas foi construda pela Energia Hidroeltrica de Navarra (EHN). Outras provncias tm desenvolvimento industrial semelhante, com um total de mais de 30.000MW de capacidade elica planejada para ser construda em todas as 14 provncias no perodo at 2011. Preocupaes ambientais foram determinadas distintamente para cada regio. Por exemplo, Navarra incluiu impactos ambientais como um dos aspectos fundamentais para seleo inicial dos locais 394. Outras provncias, como Galcia e Castilla, no abarcaram esses assuntos, que conduzem a conflitos com organizaes ecolgicas locais. Outras regies, como Catalonia, viram seus cronogramas atrasados principalmente na espera de uma deciso prpria na resoluo desses conflitos 395. 3.2.3 Confiabilidade financeira O modelo espanhol de desenvolvimento tambm diferiu do dos demais pases da Europa. A maioria das fazendas elicas construdas de grande porte, com investimentos que vm de consrcios que unem concessionrias, governo regional e fabricantes de turbina. A Espanha ostenta um dos maiores fomentadores de energia elica do mundo: a Energias Eolicas Europeas, uma joint venture entre EHN e Iberdrola, que tm planos para alcanar mais de 1.000MW nos prximos anos. Durante 2001 a companhia assinou uma transao de registro para construir trinta e uma fazendas elicas em Castilla La Mancha Uma caracterstica importante do mercado espanhol a aproximao confiante das instituies financeiras, apesar do fato de que a Lei Nacional no diz at quando ir durar o sistema de apoio ao preo. O problema tcnico principal foi o de infraestrutura da rede eltrica que pobre em algumas regies do pas, o que resultou em investimentos em grandes faixas de linha de transmisso de alta tenso para conexo das grandes fazendas elicas. Esse problema est sendo resolvido atualmente, em parte, por acordos de rateio dos custos entre os agentes. Alguns fomentadores menores ainda encontraram dificuldades no estabelecimento de acordos
Ibid. GRUBB; MEYER, op. cit. 395 MONTEZANO, B. E. M. Modelo dinmico de visualizao de um aerogerador com velocidade de rotao varivel e controle de passo em VRML. Projeto (Graduao) Departamento de Engenharia Eltrica, UFRJ , Rio de Janeiro, 2007. p. 13.
394 393

com os grandes operadores da rede eltrica. Concessionrias de energia, em muitos casos, tm abusado da posio dominante para tentar evitar ou demorar o acesso s suas redes, especialmente se o empreendimento elico for feito por um agente independente.

3.3 A EXPERINCIA AMERICANA Os Estados Unidos constituem um mercado de energia em elevao aps uma reduzida taxa de instalao nos anos 1990. Durante 2001, a indstria registrou a instalao de quase 1700MW de novas turbinas elicas no valor de US$ 1,7 bilho em dezesseis Estados. Existe hoje uma participao mais efetiva das concessionrias na instalao de mquinas elicas em vinte e sete Estados americanos, totalizando 6352MW instalados no final de 2003 396. A despeito da recente crise de abastecimento de eletricidade de alguns estados dos Estados Unidos, especialmente a Califrnia, a Associao Americana de Energia Elica antecipou uma forte retomada do mercado elico a partir de 2003. A capacidade elica instalada nos Estados Unidos apresentou um crescimento mdio de 24,5% nos ltimos cinco anos (1998-2002). A retomada do crescimento do mercado elico nos Estados Unidos foi marcada pelo forte ritmo visto entre os anos de 2002 e 2003, em que mais de 2GW em projetos foram instalados no mesmo perodo 397. Alguns dos desenvolvimentos de fontes alternativas de energia nos Estados Unidos foram encorajados pelo incentivo-chave do Governo Federal: o crdito tributrio de produo (PTC). O PTC, primeiramente disponvel em 1994, um crdito tributrio inflao-ajustado de 1,5 centavos de dlares por kWh de energia elica produzido durante os primeiros dez anos da operao de um projeto. Embora o governo tivesse a inteno de que o PTC expirasse ao final de 2001, ele foi estendido em 2002 por mais dois anos. O PTC resultou em um ciclo de uma acelerao da produo industrial. Ademais, polticas estaduais individualizadas tiveram uma participao fundamental na criao de um mercado emergente de energia elica. No Texas, a introduo, em 1999, de uma exigncia mnima de participao de energia renovvel (RiiI1e1vables Portfolio Standard RPS) produziu um salto no desenvolvimento elico (menor custo dentre as renovveis) naquele Estado. Hoje, a potncia elica instalada no Texas supera os

396 397

WIND STATISTIC, op. cit. GIPE, P. Wind Energy: cames of age. New York: John Wiley & Sons Inc, 2003. p. 42.

1.000MW 398. Onze outros Estados tambm apresentam um RPS ou mecanismo semelhante, o que mostra que esse mecanismo poderia ser aplicado nacionalmente com legislaes semelhantes, especialmente combinadas com o PTC. Outros incentivos estatais importantes incluram abatimentos e crditos tributrios de investimento (particularmente para projetos de pequeno porte) e medies na rede (que habilita os investidores elicos conectados rede eltrica a receberem seus pagamentos at o nvel do prprio consumo). Finalmente, por estar majoritariamente baseado em sistemas de quotas, o contexto de incentivos americano no necessariamente explorou o potencial do pas nem levou criao de um mercado para tecnologias promissoras porm ainda no estabelecidas.

3.4 A EXPERINCIA DINAMARQUESA A indstria de energia elica da Dinamarca uma histria principalmente de sucesso comercial. As turbinas elicas dinamarquesas dominam o mercado global, e o pas se firmou como um dos mais importantes mercados de elica, apresentando uma das mais significativas taxas de crescimento em todo o mundo. Durante os ltimos 15 anos, a indstria de turbinas elicas dinamarquesas cresceu muito em equipamentos de mecnica pesada. Ao lado dos principais fabricantes de turbina Vestas, NEG Micon, Nordex e Bonus , existe um grande nmero de companhias de grande porte ao lado de dezenas de fornecedores menores. De algumas centenas de trabalhadores em 1981, a indstria prov empregos para vinte mil pessoas na Dinamarca e um adicional de oito mil empregos em instalaes ao redor do mundo. Os ltimos nove anos apresentaram um crescimento dramtico, em particular na capacidade de produo dos fabricantes de turbina elicas dinamarquesas. A produo anual, principalmente para exportao, aumentou de 368MW em 1994 para 3100MW em 2002. Apesar do surgimento de indstrias competidoras, quase metade da capacidade instalada de turbina elicas no mundo hoje de origem dinamarquesa399. 3.4.1 Compromissos de governo Uma razo para o sucesso da indstria elica dinamarquesa o compromisso dos
Ibid. BUNNEFILLE, R. French contribuition to wind power development by EDF 1958-1966. In: ADVANCED WIND ENERGY SYSTEMS, 1., 2003, Stochkholm. Proceedings Stochkholm: Swedish Board for Technical Development and Swedish State Power Board, 2003. p. 1-22 apud DIVONE, op. cit.
399
398

sucessivos governos na implementao de uma srie de planos energticos nacionais apontados para reduzir a dependncia do combustvel importado, promovendo melhorias no meio ambiente e no direcionamento mais efetivo para sustentabilidade ambiental. Em 1981, o primeiro plano energtico do governo dinamarqus estipulou que a participao da energia elica no consumo de energia eltrica deveria ser de 10% em 2000. O governo esperou que essa meta fosse alcanada com a instalao de ento 60.000 turbinas elicas com potncia de 15kW cada. O objetivo foi alcanado trs anos mais cedo com menos de 5.000 turbinas com potncia mdia de 230kW. O empurro principal do mais recente plano, denominado Energia 21 (publicado em 1996), visa, principalmente, reduo das emisses de CO2. O objetivo agora reduzir as emisses, em 2005, a 20% dos nveis de emisses de 1988 e a 50% em 2030. Assim, espera-se que o vento proveja at metade da energia eltrica do pas e um tero de sua energia total antes das 2030. Alcanar esse patamar requer que uma capacidade de mais de 5500MW seja instalada, sendo que uma grande parte dessa capacidade ser implementada offshore, em distncias prximas s praias. Dinamarca j est bem adiantada no cumprimento de suas metas e objetivos. Ao final de 2002, a capacidade instalada de energia elica tinha subido para 3115MW. Em um ano de ventos mdios, essas turbinas produzem 20% da eletricidade do pas. Pelo uso da energia elica, a Dinamarca alcanou j em um tero de suas redues acordadas pelo Protocolo de Quioto. Essa reduo equivalente a aproximadamente 7% de todas as emisses de gs de efeito estufa dinamarqus. 3.4.2 Criando inovaes Um elemento importante na histria de sucesso dinamarqus foi a inovao tecnolgica. Na poca dos anos 1980, quando o lema para as turbinas elicas era as maiores e as melhores, as indstrias dinamarquesas voltaram para os fundamentos bsicos, usando suas habilidades da engenharia agrcola, e procuraram produzir mquinas menores e mais flexveis. Mais recentemente, a Dinamarca levou ao mundo o desenvolvimento de propostas de construir grandes fazendas elicas em suas guas litorais. Trabalhando com as duas principais companhias de energia eltrica do pas, a Agncia de Energia Dinamarquesa elaborou planos para cinco parques perto da praia, com uma capacidade total de cerca de 750MW a serem instalados. Outra caracterstica de desenvolvimento dinamarqus que 80% das turbinas

instaladas so possudas por indivduos que se associam em cooperativas. Mais de 150.000 famlias dinamarquesas possuem cotas de projetos elicos j implementados. At mesmo o parque elico de 40MW instalado no mar perto de Copenhague apresenta como associados uma cooperativa de 8500 membros.

3.5 A EXPERINCIA INDIANA Com uma capacidade instalada de mais de 2120MW, a ndia j o quinto maior parque gerador de energia elica no mundo 400. Dado o vasto potencial, especialmente nas regies litorneas, o progresso poderia ser muito mais rpido do que efetivamente ocorrido nos dois ltimos anos. O mpeto original para desenvolver energia elica na ndia veio do Ministrio de Fontes de Energia No convencionais (MNES). Seu propsito era encorajar uma diversificao de fontes de combustvel longe da demanda crescente do carvo, leo e gs necessria para o rpido crescimento econmico do pas. A estimativa que o potencial total bruto para gerao elica em um pas com mais de um bilho de pessoas possa chegar a 45.000MW 401. Para definir os melhores recursos, o MNES estabeleceu uma rede de estaes de medio em todo o pas. Vrios incentivos financeiros tambm foram providos para investidores, inclusive depreciao de importantes custos e isenes de impostos de compra e imposto de vendas. Um abatimento de 100% de imposto na renda de gerao de energia durante os primeiros dez anos de operao est sendo introduzido. Estados individualmente planejam seus prprios incentivos, inclusive subsdios importantes j so aplicados em alguns deles. O resultado de um desses incentivos foi encorajar companhias industriais e de negcios em investir em energia elica. Uma garantia importante que, possuindo uma turbina elica, possvel assegurar energia para as fbricas em um pas onde os cortes de energia so comuns. Fazendas elicas na ndia consistem frequentemente em agrupamentos de diversos geradores, cada um com um proprietrio diferente. Porm, uma das dificuldades do plano de incentivos indiano a sua utilizao por vrios fornecedores de equipamento duvidosos. Ao constatar que vrios projetos elicos funcionam precariamente, muitos investidores desistem dos projetos 402. Durante os ltimos anos, o governo e a indstria de energia elica tiveram sucesso ao

WIND STATISTIC, op. cit. A ndia tem no nvel federal o Ministrio de Fontes No Convencionais de Energia (MNES). 402 Indian Wind Energy Association (InWEA) in their Applications dated 26th June, 2004 (Case No. 15 of 2004) and 1st September, 2004.
401

400

injetar maior estabilidade no mercado indiano. Isso envolveu uma parceria de encorajamento no setor privado e empreendimentos pblicos para investimentos no setor, ao mesmo tempo em que fomentavam a base industrial. Algumas companhias agora produzem at 70% de componentes de suas turbinas elicas, em vez de importar dos principais fabricantes europeus. Isso resultou tanto na reduo dos custos efetivos de produo quanto na gerao de emprego local. Mais de uma dezena de fabricantes de turbina elicas oferece seus produtos atualmente para o mercado indiano.

3.6 A ENERGIA ELICA NO BRASIL A regio Nordeste uma das pioneiras na instalao de energia elica devido ao seu potencial de ventos favorveis para aproveitamento na gerao de energia eltrica. A grande maioria dos projetos j implantados no Brasil encontra-se nessa regio (ver tabela seguinte). Os programas de implantao experimental de energia elica no Brasil somam hoje um total de aproximadamente 1,4MW. Os projetos implementados pela iniciativa privada somam um total de 27,1MW (17,4MW no Cear, 2,5MW no Paran, 5,4MW em Santa Catarina e 1,8MW no Rio Grande do Norte).
Tabela - Usinas elicas em operao no Brasil. Potncia Potncia Fiscalizada Outorgada (kW) (kW) 10.000 10.000 6.200 1.000 5.000 1.000 2.500 225 25.600 200 49.300 600 225 4.800 1.800 9.000 Destino da Energia PIE PIE SP PIE Proprietrio Wobben Wobben CEMIG Municpio Aquiraz - CE So Gonalo do Amarante - CE Gouveia - MG Palmas - PR Fernando de Noronha - PE Beberibe - CE Fortaleza - CE Rio do Fogo - RN Bom Jardim da Serra - SC Olinda - PE gua Doce - SC Macau - RN gua Doce - SC

Usina 1 2 3 Elica de Prainha Elica de Taba

Elico-Eltrico Experimental do Morro do Camelinho

4 5

Elio - Eltrica de Palmas 2.500 Elica de Fernando de Noronha Parque Elico de Beberibe Mucuripe RN 15 - Rio do Fogo Elica de Bom Jardim Elica Olinda 225 25.600 2.400 49.300 600 225 4.800 1.800 9.000

6 7 8 9 10

11 12 13

Parque Elico do Horizonte Macau Elica gua Doce

Centrais Elicas do Paran Ltda. Centro Brasileiro de PIE Energia Elica FADE/UFPE Usina Elica Econergy PIE Beberibe S.A. PIE Wobben Energias Renovveis do PIE Brasil S.A. Parque Elico de Santa PIE Catarina Ltda Centro Brasileiro de PIE Energia Elica FADE/UFPE Central Nacional de APE-COM Energia Elica Ltda APE Petrleo Brasileiro S/A. Central Nacional de PIE Energia Elica Ltda

14 15 16 17

Parque Elico de Osrio 50.000 Parque Elico Sangradouro 50.000

50.000 50.000 50.000 10.200

PIE PIE PIE PIE

Parque Elico dos ndios 50.000 Millennium 10.200

Ventos do Sul Energia S/A Ventos do Sul Energia S/A Ventos do Sul Energia S/A SPE Millennium Central Geradora Elica S/A

Osrio - RS Osrio - RS Osrio - RS Mataraca - PB

Total: 17 Usinas FONTE: Carvalho Forte, 2003 403.

Potncia Total: 272650kW

4. AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA - ANEEL

Logo ao se estudar a Ordem Econmica (arts. 170 a 180), na Constituio Federal de 1988, temos nos princpios gerais da atividade econmica no art. 175:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II - os direitos dos usurios; III - poltica tarifria; IV - a obrigao de manter servio adequado.

Essa previso faz-nos minudenciar o papel do Estado como regulador e normatizador da atividade econmica, inclusive quanto nossa poltica energtica, j que tanto pode ser encarada como caso de segurana nacional, bem como de relevante interesse pblico, segundo o art.174, da CF/88. A Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), criada em 1996, foi a primeira autarquia federal instituda em decorrncia do novo regime fiscalizador e regulatrio dos servios pblicos brasileiros. A Lei, ento, n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, institui a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL 404, disciplina o regime das concesses de servios pblicos de energia eltrica e d outras providncias.

403 404

CARVALHO, P. Gerao elica. Fortaleza, CE: Imprensa Universitria, 2003. ISBN 85-7485-039-X. Fonte: ANEEL, 2008. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/>. Acesso em: 02 nov. 2008.

CAPTULO I DAS ATRIBUIES E DA ORGANIZAO Art. 1 instituda a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, com sede e foro no Distrito Federal e prazo de durao indeterminado. Art. 2 A Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do Governo Federal.

Nesse mesmo ano, absorveu as funes do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), sendo encarregada, entre outras tarefas, de gerir a transio de um mercado consumidor de energia eltrica exclusivo para a livre negociao entre os agentes. O processo de privatizao, ou desestatizao, do sistema eltrico brasileiro resultou, at incio de 2000, na transferncia de 61,3% do mercado de distribuio de energia eltrica e de 13% da capacidade instalada de gerao de eletricidade para o controle da iniciativa privada. Cabe ANEEL deliberar sobre os aproveitamentos hidreltricos da seguinte maneira: acima de 30MW so objeto de licitao para concesses visando construo e operao, e abaixo desse valor precisam somente de uma autorizao da autarquia. A Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, institui a ANEEL estruturao, receitas financeiras, metas e define o regime econmico e financeiro dos servios pblicos de energia eltrica. J o Decreto n 2.655, de 02/07/1998, estipula as regras e o mecanismo de realocao de energia para o Mercado Atacadista de Energia (MAE) e institui o Operador Nacional do Sistema (ONS), rgo privado, destinado a coordenar e controlar a operao da gerao e transmisso de energia eltrica nos sistemas interligados. O art. 4 da Lei n 10.438, de 2002, indica que a ANEEL proceder recomposio tarifria extraordinria prevista no art. 28 da Medida Provisria n 2.198-5, de 24 de agosto de 2001, sem prejuzo do reajuste tarifrio anual previsto nos contratos de concesso de servios pblicos de distribuio de energia eltrica.

Essa recomposio tarifria extraordinria de que trata o caput ser implementada por meio de aplicao s tarifas de fornecimento de energia eltrica, pelo prazo e valor mximos a serem divulgados por concessionria em ato da ANEEL a ser publicado. A Lei 9074, de 1995, trata das concesses, permisses e autorizaes pblicas. As concesses, permisses e autorizaes de explorao de servios e instalaes de energia eltrica e de aproveitamento energtico dos cursos de gua sero contratadas, prorrogadas ou outorgadas nos termos dessa e da Lei n 8.987, de 1995, e das demais. As contrataes, outorgas e prorrogaes podero ser feitas a ttulo oneroso em favor da Unio. As concesses de gerao de energia eltrica, contratadas a partir dessa lei, tiveram o prazo necessrio amortizao dos investimentos limitado a trinta e cinco anos, contado da data de assinatura do imprescindvel contrato, podendo ser prorrogado no mximo por igual perodo, a critrio do poder concedente, nas condies estabelecidas no contrato. Cabe Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, segundo o art. 10 dessa lei, declarar a utilidade pblica, para fins de desapropriao ou instituio de servido administrativa, das reas necessrias implantao de instalaes de concessionrios, permissionrios e autorizados de energia eltrica (Redao dada pela Lei n 9.648, de 27.05.1998). J o art. 11 do dispositivo legal em questo considera produtor independente de energia eltrica a pessoa jurdica ou empresas reunidas em consrcio que recebam concesso ou autorizao do poder concedente, para produzir energia eltrica destinada ao comrcio de toda ou parte da energia produzida por sua conta e risco. O produtor independente de energia eltrica est sujeito a regras operacionais e comerciais prprias, atendido o disposto na lei, na legislao em vigor e no contrato de concesso ou ato de autorizao.

5. PROGRAMA DE INCENTIVO S FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA ELTRICA PROINFA Em 21 de dezembro de 2001, foi expedida a Medida Provisria no 14, que dentre outras providncias criou, no mbito do Ministrio de Minas e Energia MME, o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica. Esse programa, de ao conjuntural, tinha, inicialmente, o objetivo de agregar, em curto prazo, ao Sistema Interligado Nacional

SIN o montante de, no mximo, 3300MW de potncia instalada, distribudos igualmente entre as fontes elica, biomassa e pequena central hidreltrica. Vislumbrando uma oportunidade de agilizar essa criao de um mercado mandatrio para essas fontes, em maro de 2002, o Executivo trabalhou junto com o Legislativo a aprovao da MP no 14, considerando a incorporao de novos comandos, diretrizes legais e alguns dispositivos previstos no Projeto de Lei no 2905, de 2000. A referida MP foi aprovada, pelo Congresso Nacional, na forma de Projeto de Lei de Converso e transformada na Lei no 10.438, de 26 de abril de 2002. Essa lei instituiu o PROINFA, que agora tem como principal objetivo aumentar a participao da energia eltrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes Autnomos, concebidos com base nas referidas fontes. O PROINFA foi alterado, com a aprovao da Lei 10.762, de 11 de novembro de 2003. Na proposta das alteraes, o Executivo tentou substituir o critrio da licena ambiental mais antiga, na seleo de projetos, pelo de menor preo. Entretanto, houve reaes legitimas de parlamentares, os quais alegaram que empreendedores j estavam investindo com base naquele critrio e seriam prejudicados com tal alterao. Cabe lembrar que as licenas ambientais so concedidas pelos governos estaduais, em seus organismos especficos. A Lei n 10.438, de 26 de abril de 2002, dispe sobre a expanso da oferta de energia eltrica emergencial, recomposio tarifria extraordinria, cria o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA), a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE), dispe sobre a universalizao do servio pblico de energia eltrica, d nova redao s Leis n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, n 9.648, de 27 de maio de 1998, n 3.890-A, de 25 de abril de 1961, n 5.655, de 20 de maio de 1971, n 5.899, de 5 de julho de 1973, n 9.991, de 24 de julho de 2000, e d outras providncias.
Art. 3. Fica institudo o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica - PROINFA, com o objetivo de aumentar a participao da energia eltrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes Autnomos, concebidos com base em fontes elica, pequenas centrais hidreltricas e biomassa, no Sistema Eltrico Interligado Nacional, mediante os seguintes procedimentos: a) os contratos sero celebrados pelas Centrais Eltricas Brasileiras S.A. Eletrobrs at 30 de junho de 2004, para a implantao de 3.300 (trs mil e trezentos) MW de capacidade, em instalaes de produo com incio de funcionamento previsto para at 30 de dezembro de 2008, assegurando a compra da energia a ser produzida no prazo de 20 (vinte) anos, a partir da data de entrada em operao definida no contrato, observados os valores e pisos definidos na alnea b deste inciso; b) a contratao a que se refere alnea a dever ser distribuda igualmente, em termos de capacidade instalada, por cada uma das fontes participantes do programa e a aquisio da energia ser feita pelo valor econmico correspondente tecnologia

especfica de cada fonte, valor este a ser definido pelo Poder Executivo, mas tendo como pisos cinquenta por cento, setenta por cento e noventa por cento da tarifa mdia nacional de fornecimento ao consumidor final dos ltimos doze meses, para a produo concebida a partir de biomassa, pequenas centrais hidreltricas e energia elica, respectivamente;

Dessa forma, alm de assegurar a participao de um maior nmero de Estados no Programa, resultado da regionalizao, a reviso da Lei 10.438, de 2002, tambm possibilitou ao PROINFA incentivar a indstria nacional, excluir os consumidores de baixa renda do pagamento do rateio da energia e exigir uma pr-qualificao na habilitao dos projetos candidatos, dentre outros mecanismos de aperfeioamento. Com a implantao do PROINFA, estima-se que foram gerados 150 mil empregos diretos e indiretos durante a construo e a operao dos empreendimentos. Os investimentos previstos do setor privado so da ordem de R$ 8,6 bilhes. O Brasil detm as tecnologias de produo de maquinrio para uso em PCHs e usinas de biomassa e est avanando na tecnologia elica, atualmente com duas empresas fabricantes de equipamentos instaladas e com perspectivas de mais duas ainda este ano de 2010. Em relao ao abastecimento de energia eltrica do Pas, o PROINFA ser um instrumento de complementaridade energtica sazonal energia hidrulica, responsvel por mais de 90% da gerao do territrio. Na regio Nordeste, a energia elica servir como complemento ao abastecimento hidrulico, j que o perodo de chuvas inverso ao de ventos. O mesmo ocorrer com a biomassa nas regies Sul e Sudeste, onde a colheita de safras propcias gerao de energia eltrica (cana-de-acar e arroz, por exemplo) ocorre em perodo diferente do chuvoso. Com a implantao do Programa de Incentivo a Fontes Alternativas de Energia PROINFA, espera-se que, at o final de 2006, 1100MW de novos projetos elicos estejam instalados e em plena operao. Dessa forma, o Brasil torna-se parte dos dez mais importantes e promissores mercados elicos mundiais. J em 2003, foi editada a Lei no 10.762, que dispe sobre a criao do Programa Emergencial e Excepcional de Apoio s Concessionrias de Servios Pblicos de Distribuio de Energia Eltrica, altera as Leis no 8.631, de 4 de maro de 1993, 9.427, de 26 de dezembro de 1996, 10.438, de 26 de abril de 2002, e d outras providncias.
Art. 1 Fica institudo o Programa Emergencial e Excepcional de Apoio s Concessionrias de Servios Pblicos de Distribuio de Energia Eltrica, destinado a suprir a insuficincia de recursos decorrente do adiamento da aplicao do mecanismo de compensao de que trata o art. 1o da Medida Provisria no 2.227, de 4 de setembro de 2001, para os reajustes e revises tarifrias realizados entre 8 de abril de 2003 e 7 de abril de 2004, por meio de financiamento a ser concedido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES.

Segundo essa lei, podero ser beneficirias do Programa as concessionrias que tiverem o direito compensao a que alude o caput, atenderem s exigncias legais para obteno de crdito concedido com recursos pblicos e estiverem adimplentes com as empresas integrantes do Sistema BNDES. O valor a ser financiado ser apurado e informado pela Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, observada a legislao vigente. A aplicao do disposto no caput fica condicionada renncia expressa do beneficirio do financiamento a pretenso ou alegado direito, a ao judicial, em curso ou futura, ou a reviso tarifria extraordinria que possam ou venham a existir relativamente ao adiamento da compensao referido nesse artigo. Para a execuo do disposto nesse artigo, o BNDES proceder ao enquadramento da operao de forma automtica e anlise cadastral simplificada, e as beneficirias apresentaro os documentos exigidos por lei e as demais comprovaes determinadas pelo BNDES, que devero ser efetuadas mediante declaraes dos administradores das concessionrias. A Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d outras providncias. Logo em seu captulo primeiro, ao relatar os Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional, resguarda nos incisos IV a VIII a produo, incentivo e conservao de energia:
Art. 1 As polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaro aos seguintes objetivos: [...] IV - proteger o meio ambiente e promover a conservao de energia; V - garantir o fornecimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional, nos termos do 2 do art. 177 da Constituio Federal; VI - incrementar, em bases econmicas, a utilizao do gs natural; VII - identificar as solues mais adequadas para o suprimento de energia eltrica nas diversas regies do Pas; VIII - utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econmico dos insumos disponveis e das tecnologias aplicveis;

J no Captulo II, ao tratar do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE, em seu art. 2, cria-se esse rgo, vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia, com a atribuio de propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais e medidas especficas destinadas, dentre outras a do inciso IV: estabelecer diretrizes para programas especficos, como os de uso do gs natural, do carvo, da energia

termonuclear, dos biocombustveis, da energia solar, da energia elica e da energia proveniente de outras fontes alternativas (Redao dada pela Lei n 11.097, de 2005).

5.1 Resultados do PROINFA Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia A portaria ministerial Min.MIE no 45/2004 estabeleceu os valores econmicos de cada fonte de energia beneficiada (tabela 8.4), tornando pblicos os Guias de Habilitao e autorizando a abertura da Chamada Pblica para a contratao dos projetos pela Eletrobrs405. Na primeira Chamada Pblica, foram apresentados Eletrobrs um total de 3720,03 MW em projetos candidatos dessa fonte, o que confirmou o sucesso do Programa. Marcos Regulatrios estveis e claros e os programas de apoio da Eletrobrs e do BNDES proporcionaram ao investidor segurana neste investimento em longo prazo. O BNDES criou um programa de apoio a investimentos em fontes alternativas renovveis de energia eltrica. A linha de crdito prev financiamento de at 80% do investimento, excluindo apenas bens e servios importados e a aquisio de terrenos. Os investidores tero que garantir 20% do projeto com capital prprio. As condies do financiamento sero TJLP mais 2% de spread bsico e at 1,5% de spread de risco ao ano, carncia de seis meses aps a entrada em operao comercial, amortizao por doze anos e no pagamento de juros durante a construo do empreendimento. A Eletrobrs, no contrato de compra de energia de longo prazo (PPAs), assegurar ao empreendedor uma receita mnima de 70% da energia contratada durante o perodo de financiamento e proteo integral quanto aos riscos de exposio do mercado de curto prazo. Os contratos tero durao de vinte anos e envolvero projetos habilitados e selecionados que devem entrar em operao at dezembro de 2006. Desse total de projetos candidatos, 3429,78MW foram habilitados na primeira fase, proporcionando, para elica, o preenchimento total dos 1100MW destinados a essa fonte, conforme detalhado na tabela 8.5. Na regio Sul se candidataram 29 projetos, ou 971,93MW, dentre os quais foram habilitados 28 projetos, ou 960,88MW. Desses, foram selecionados 16 projetos, ou 468MW, correspondendo a 49% da potncia habilitada. A regio Nordeste foi a segunda em potncia total selecionada, embora tenha sido a primeira em nmero de empreendimentos selecionados.
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ELETROBRS-SCIENTIA. Sistemas de converso de energia elica, Rio de Janeiro, 2007.

Foram candidatos 61 projetos, ou 2470MW, sendo 58, habilitados (2191MW). Desses, 29 foram selecionados correspondendo a 468MW, 21% da potncia habilitada. A regio Sudeste teve apenas seis projetos candidatos (277MW), todos habilitados, sendo apenas dois projetos selecionados (163MW), correspondendo a 59% da potncia habilitada. As demais regies no tiveram projetos apresentados. Aps a segunda chamada para biomassa, na qual a quota de 1100MW no foi preenchida, outros projetos habilitados da fonte PCI e elica foram selecionados. Para elica ao todo foram selecionados 1422,92MW, distribudos conforme detalha a figura 8.3. O Cear foi o Estado com maior capacidade instalada, cerca de 35% dos 1422,92MW, seguido por Rio Grande do Sul e Santa Catarina, com respectivamente 16,0% e 15,9%.

6 CONSIDERAES FINAIS Desde priscas eras o homem aprendeu a utilizar a natureza como soluo para suas dificuldades de moradia e alimentao e, por fim, at para suas modernas necessidades como a energia eltrica. A energia elica considerada, entre as fontes alternativas de energia renovveis, uma das mais baratas (considerando a razo entre o custo da turbina e sua potncia nominal). Alm do que o seu custo continua a cair com o aprimoramento tecnolgico e a maximizao da eficincia das mquinas. O comrcio das turbinas elicas no mundo se desenvolveu rapidamente em tecnologia e tamanhos durante os ltimos 15 anos. A ndia, tambm pertencente aos BRICs-Brasil, ndia, Rssia e China, considerados mercados emergentes detm destaque na profuso da energia elica. No Brasil por sua vez, o Nordeste foi uma das pioneiras na instalao de energia elica devido ao seu potencial de ventos favorveis para aproveitamento na gerao de energia eltrica. A grande maioria dos projetos j implantados no Brasil encontra-se na regio Nordeste . Os programas de implantao experimental de energia elica no Brasil somam hoje um total de aproximadamente 1,4MW. Uma grande variedade de tipos e modelos disponveis no mercado surgem a cada ano. Atualmente, a grande maioria das turbinas comerciais da classe de MW est instalada na Alemanha, o que mostra a importncia do mercado alemo no desenvolvimento tcnico mundial.

7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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ASPECTOS POLTICO-JURDICOS DO PROTOCOLO DE QUIOTO E O IMPULSO DA AMPLIAO DE PROJETOS DE ENERGIAS ALTERNATIVAS NO BRASIL Carlos Alberto Gonalves Brando Jnior Rodrigo Albuquerque Vilar Rodrigo Cromwell Cavalcanti Tinco

1 INTRODUO O desenvolvimento das atividades econmicas ligadas ao setor energtico deve sempre estar ocupado em fazer uso de suas fontes da maneira mais racional possvel, envolvendo tambm a preservao do meio ambiente, para a consecuo do princpio norteador do desenvolvimento sustentvel, sem o qual o desenvolvimento no passa de uma mera iluso transitria. Nos ltimos anos, a indstria tem provocado danos ambientais de grandes propores, ganhando espao nos meios de comunicao social e chocando um pblico cada vez mais consciente quanto s questes ambientais. Notcias como o aquecimento global, efeito estufa, chuva cida, derretimento das geleiras etc. so levadas a srio exigindo um novo posicionamento dos agentes econmicos e principalmente do Estado, em razo de sua atividade reguladora do convvio social. Somando preocupao ambiental, tem-se a sria preocupao quanto durao dos recursos energticos, j que considervel parte da matriz energtica mundial formada por combustveis fsseis, recurso no renovvel e altamente poluente. A diversificao da matriz energtica de cada pas, com o acrscimo de fontes alternativas e ambientalmente mais saudveis, seria uma soluo para que no se esgotasse fontes de energia no renovveis e ainda no afetasse de maneira negativa o meio ambiente. A preocupao ambiental vem crescendo gradativamente ao decorrer dos anos no s por parte dos Estados mas tambm da sociedade civil, sendo destacado o papel das chamadas ONGs nesse processo. O presente estudo ir analisar os aspectos inerentes ao Protocolo de Quioto, buscando enquadr-lo num contexto de desenvolvimento sustentvel, polticas nacionais energticas, tratados internacionais, o papel regulatrio estatal nesse processo, bem como a participao da sociedade civil. Dar-se-o reflexes especficas sobre a utilizao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) como vetor de investimentos para implementao de

projetos visando gerao de energia baseada em fontes alternativas em nosso territrio, uma possibilidade avaliada hodiernamente aps a entrada em vigor do Protocolo de Quioto, em fevereiro de 2005. Buscar-se- analisar as convenes que propiciaram o surgimento desse mecanismo, assim como as condies de elegibilidade de projetos que visem sua utilizao, a fim de gerar Certificados de Emisses Reduzidas (CER), ttulos que so destinados aos pases financiadores de projetos e servem para ajudar no atingimento de metas de reduo de emisso de gases causadores do efeito estufa (GEEs). Ademais, o presente estudo objetiva analisar o caso brasileiro de implementao do MDL, estudando os principais projetos de infraestrutura para o investimento no sequestro e reduo de emisses de carbono, bem como apontar as perspectivas do mercado de carbono e os principais desafios a serem vencidos pelo Brasil para sua completa insero nesse mercado.

2 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Devido aos grandes desastres ecolgicos que tm ocorrido no planeta desde a revoluo industrial a precariedade do meio ambiente nos grandes centros industriais, a fragilidade do meio ambiente frente poluio gerada pelas indstrias, a sensibilidade climtica frente poluio, a diminuio da qualidade de sade (e consequentemente de vida) nos grandes conglomerados urbanos e o medo de que a fora motriz da nossa sociedade venha a se exaurir (a energia) e venha a parar o motor da sociedade capitalista (as indstrias) tmse mudado concepes sobre o uso da energia e o relacionamento com o meio ambiente de onde a ela proveniente. A energia proveniente dos derivados do petrleo, uma das principais fontes utilizadas no planeta, no um recurso limpo e tem agredido o meio ambiente. Isso tem levado a uma mudana sensvel nas polticas energticas de diversos pases, sendo tomadas medidas como o desenvolvimento de novas tecnologias que venham diminuir a emisso de gases poluentes com a queima dos combustveis fsseis e o incentivo utilizao de energias alternativas e renovveis. Tudo isso demonstra uma nova postura assumida diante do risco trazido pela utilizao irresponsvel desses recursos energticos. Entretanto, tal mudana de postura demorou muito a acontecer. Na dcada de 1960, comeou-se a observar que a degradao do meio ambiente poderia pr fim ao desenvolvimento econmico, pois o primeiro depende do segundo, haja vista que os recursos naturais constituem o substrato fsico para a manufatura humana. A ONU promoveu a Conferncia sobre o Meio Ambiente em Estocolmo, em 1972. No mesmo ano, os

pesquisadores do chamado clube de Roma publicaram um estudo intitulado Limites do Crescimento, no qual se afirmava que mantidos os nveis de industrializao, poluio, produo alimentcia e explorao dos recursos naturais, o desenvolvimento teria o seu pice aps 100 anos, ocorrendo aps esse perodo uma queda vertiginosa da populao e da capacidade industrial. Os clculos eram feitos por meio dos parmetros do neomalthusianismo 406. Obviamente os pases desenvolvidos rechaaram tais estudos, sob o temor de tais ideias freassem o desenvolvimento industrial, e os pases subdesenvolvidos agiram da mesma forma, sob o temor de no se industrializarem e no chegarem a alcanar a posio de um pas do primeiro mundo. Em 1973, ganha fora o movimento do ecodesenvolvimento 407, movimento defensor dos seguintes princpios: satisfao das necessidades bsicas, solidariedade com as geraes futuras, participao da populao envolvida, preservao dos recursos naturais e do meio ambiente, elaborao de um sistema social que garanta o emprego, segurana social e respeito a outras culturas, programas de educao. Posteriormente a ONU participou da elaborao de dois relatrios, a declarao de Cocoyok e o relatrio de Dag-Hammarskjld. O primeiro atribua pobreza o aumento populacional e a destruio em massa dos recursos naturais, sendo os pases industrializados tambm culpados nesse processo pelo seu elevado padro de consumo. O segundo atribua concentrao latifundiria a culpa da devastao ambiental, pois as elites coloniais concentravam para si as maiores e melhores terras, deixando grande maioria da populao pequenos lotes de terras infrteis, de tal forma que grande parte da populao tinha que promover a devastao ambiental para sobreviver. Somente em 1987 o princpio do desenvolvimento sustentvel foi consagrado no mbito internacional. Nessa data, ocorria a redao de um documento chamado Our Common Future, tambm conhecido por relatrio Brundtland, redigido pela comisso da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Segundo o referido documento, o []
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O neomalthusianismo surgiu num contexto de misria do mundo subdesenvolvido e expanso demogrfica no ps-Segunda Guerra. Eles combatiam o superpovoamento do terceiro mundo atribuindo principalmente aos pases pobres a situao de superpovoamento e de misria, defendendo assim, rigorosas polticas de controle de natalidade. Para maior aprofundamento nas correntes de pensamento que fundamentaram o desenvolvimento sustentvel confira MARTINS, Tais. O conceito de desenvolvimento sustentvel e seu contexto histrico: algumas consideraes. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5490>. Acesso em: 12 nov. 2006. 407 O conceito de ecodesenvolvimento foi inicialmente formulado pelo canadense Maurice Strong, e os princpios do movimento foram formulados por Ignacy Sachs. O ecodesenvolvimentismo pela primeira vez procurou unificar conceitos ambientais e econmicos, o movimento ir dar o sustentculo gnese do conceito de desenvolvimento sustentvel.

desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades 408. Tal relatrio teve uma aceitao maior em relao aos anteriores em virtude de no haver nele crticas sociedade industrial e de defender o crescimento econmico como forma de superao da pobreza. O interesse pelo futuro do desenvolvimento e pelo meio ambiente foi crescendo. Na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, conhecida popularmente por ECO-92, obteve-se um grande avano na implantao de polticas internacionais e com a adeso de diversos pases. Vale salientar que o desenvolvimento no se limita apenas aos aspectos econmicos, necessitando de um concomitante desenvolvimento nos aspectos socais e ambientais, do contrrio no se obtendo o desenvolvimento. Desenvolvimento sem incremento da qualidade de vida no pode ser considerado como tal 409. A gnese do Protocolo de Quioto est intimamente ligada ao princpio de desenvolvimento sustentvel, um desenvolvimento industrial que no leve em conta a situao futura no desenvolvimento, e sim autodestruio. A emisso de gases na atmosfera leva a uma srie de efeitos degradadores do meio ambiente e, por conseguinte, do prprio homem. Tal princpio norteia todo o texto do protocolo, inclusive quando se estabelecem obrigaes diferenciadas levando-se em conta o impacto econmico que tais aes culminariam em certos pases.

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O relatrio estabelece uma srie de medidas a serem tomadas pelos pases, entre elas destacam-se: limitao do crescimento populacional; garantia de recursos bsicos (gua, alimentos, energia) a longo prazo; preservao da biodiversidade e dos ecossistemas; diminuio do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias com uso de fontes energticas renovveis; aumento da produo industrial nos pases no industrializados com base em tecnologias ecologicamente adaptadas; controle da urbanizao desordenada e integrao entre campo e cidades menores; atendimento das necessidades bsicas (sade, escola, moradia). Em nvel internacional deveria ser implementado: adoo da estratgia de desenvolvimento sustentvel pelas organizaes de desenvolvimento (rgos e instituies internacionais de financiamento); proteo dos ecossistemas supra-nacionais como a Antrtica, oceanos, etc, pela comunidade internacional; banimento das guerras; implantao de um programa de desenvolvimento sustentvel pela Organizao das Naes Unidas (ONU). Outras medidas a serem estimuladas pelo relatrio eram o uso de novos materiais na construo; a reestruturao da distribuio de zonas residenciais e industriais; o aproveitamento e consumo de fontes alternativas de energia, como a solar, a elica e a geotrmica; a reciclagem de materiais reaproveitveis; o consumo racional de gua e de alimentos e a reduo do uso de produtos qumicos prejudiciais sade na produo de alimentos. 409 Neste sentido, disserta a jurista Tais Martins que [] o desenvolvimento provou ser um mito global e uma concepo redutora, em que o crescimento econmico o motor necessrio e suficiente de todos os desenvolvimentos sociais, psquicos e morais. Essa concepo tecnoeconmica ignora os problemas humanos da identidade, da comunidade, da solidariedade, da cultura, mostrando-se a noo de desenvolvimento gravemente subdesenvolvida. Apesar de tudo, a ideia de desenvolvimento continua a permear a legislao e a influir a interpretao e aplicao de Direito Ambiental. Todavia, a ideia desenvolvimentista, em sentido econmico, permanece dominante, caracterizando a incidncia de ideologia sobre direito positivo.

3 HISTRICO DOS TRATADOS AMBIENTAIS Desde o sculo XIX, quando surgiram os primeiros tratados bilaterais para proteo de recursos de pesca, Chegando at ltima dcada, quando mais de 150 pases negociaram a Conveno de Mudanas Climticas e o Protocolo de Quioto, tivemos uma importante mudana na percepo do espao que ocupamos, compreendendo o meio ambiente como um bem indivisvel e de primeira importncia para a sobrevivncia e bem-estar da populao mundial. A partir dessa percepo, problemas ambientais, como o aumento da temperatura global, a devastao de florestas e a poluio dos mares, so um dos principais pontos de discusso na agenda internacional. Para criar normas e regular campos de atuao to amplos, foram desenvolvidos instrumentos de Direito Internacional Ambiental, que compreende regras substantivas e procedimentais com o objetivo precpuo de garantir a proteo ao meio ambiente 410. Esse ramo do Direito Internacional utiliza suas instituies para criar um padro de trabalho para cooperao e colaborao entre os membros da comunidade internacional, buscando a proteo do meio ambiente em mbitos local, regional e global. Em todos os casos, os princpios e as regras do Direito Internacional exercem as mesmas funes: providenciar um padro de trabalho por meio do qual os vrios membros da comunidade internacional possam cooperar, estabelecendo normas de comportamento e resolvendo suas disputas. Alguns biomas de grande extenso territorial, como o caso da floresta amaznica, se encontram artificialmente divididos entre vrios pases. Assim, h situaes em que a noo de fronteira deve ser relegada a segundo plano, para assegurar a manuteno dos espaos globais, como a proteo do patrimnio natural e cultural da humanidade, do solo e do subsolo dos fundos martimos e ocenicos e, especialmente, da camada de oznio e dos nveis climticos globais. Foi a partir da dcada de 1970 que os problemas ambientais globais comearam a emergir no contexto internacional. Isso foi verificado na Conferncia de Estocolmo sobre o Homem e o Meio Ambiente, celebrado em 1972. A partir de Estocolmo, as convenes sobre tais problemas comearam a ocorrer amplamente, como a I Conferncia Climtica Mundial, ocorrida em Genebra, em 1979. No entanto, foi na dcada de 1980 que o referido tema ganhou mais destaque, principalmente por causa da descoberta do buraco na camada de oznio sobre a Antrtida. Os estudos sobre os efeitos das emisses de gs carbnico na
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SANDS, Phillipe. Principles of international environmental law. 2nd ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. p. 15.

atmosfera, como a queima de combustvel fssil, foram intensificadas com a criao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) em 1988. Foi baseado no seu primeiro relatrio, publicado em 1990, que ocorreu a Segunda Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (conhecida como ECO-92), no Rio de Janeiro. A ECO-92 legou como fruto de seus trabalhos a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC) como parmetro fundamental para o regime internacional de mudana climtica, tratando de problemas como o efeito estufa e o aquecimento global, que consiste no aumento da mdia da temperatura terrestre de 1 a 3,5C e o aumento do nvel do mar de 15 a 90cm, previsto at 2100. Durante a conferncia, 160 pases assinaram seu texto, que tem como meta a estabilizao das concentraes de Gases de Efeito Estufa (GEE) na atmosfera em nveis pelo menos 5% abaixo dos nveis de 1990, nos perodos de compromisso de 2008 e 2012 411. Acordou-se tambm que os pases participantes se reuniriam anualmente na Conferncia das Partes (COPs) para discutir as implementaes e avanos atingidos.

4 A UNFCCC E O PROTOCOLO DE QUIOTO Uma conveno-quadro uma espcie do gnero tratado. Ela prevista na Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, ao estabelecer a possibilidade de dois ou mais instrumentos conexos que, articulados, so capazes de trazer segurana jurdica e um corpo bem definido de direitos e obrigaes 412. A UNFCCC tem como objetivo final a estabilizao da concentrao de GEEs na atmosfera, criando normas gerais e prevendo a necessidade de adoo de outros instrumentos jurdicos, tais como protocolos, a serem adotados pelas COPs. Em 1995, ocorreu a primeira COP, sediada em Berlim, em que um grupo foi estabelecido para direcionar as negociaes em prol da criao de metas para a diminuio da emisso de GEEs. As negociaes avanaram em Genebra, durante a segunda COP, e, ao fim da terceira COP, em dezembro de 1997, no Japo, foi finalizado o texto do Protocolo de Quioto, estabelecendo cotas de reduo da emisso de gases necessrias aos pases que o ratificarem. Ficou decidido que o Protocolo de Quioto entraria em vigor aps o depsito dos
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O Artigo 3 do protocolo de Quioto institui a obrigao mais significativa do protocolo que a reduo das emisses em 5 pontos percentuais tendo em vista as emisses computadas em 1990 por parte das partes signatrias da conveno que fazem parte do anexo I. Vale salientar que as partes signatrias tero outros mecanismos para ajud-la a alcanar esse alvo, alm da reduo das emisses em seu prprio territrio, como se ver mais adiante. 412 Para maior aprofundamento nos mecanismos do direito internacional, bem como seus princpios basilares: SANDS, op. cit.

instrumentos de ratificao, aceitao, aprovao ou adeso de pelo menos 55 partes da Conveno que tivessem somados pelo menos 55% das emisses totais de carbono emitidas em 1990 pelas partes constantes no Anexo I 413. Os gases de efeito estufa considerados pelo protocolo so o dixido de carbono (CO2), metano (CH4), xido nitroso (N2O), hexafluoreto de enxofre (SF6) e as famlias dos perfluorcarbonos (compostos completamente fluorados, em especial perfluormetano CF4 e perfluoretano C2F6) e hidrofluorcarbonos (HFCs). Para efeito de contagem de emisses apenas so consideradas as emisses resultantes de atividades antrpicas no setor energtico, em processos industriais, no uso de solventes, no setor agropecurio e tratamento de resduos. A influncia das plantas nas emisses de CO2 por meio do processo de fotossntese tambm considerada; no caso do desflorestamento h um aumento na emisso de gases de efeito estufa, j no caso do reflorestamento as emisses de CO2 na atmosfera so reduzidas e to quantia computada para fins de atendimento s metas de reduo. A partir da interpretao dos dispositivos do Protocolo de Quioto nos casos dos pases que, de 1990 para frente, s reduziram suas emisses 414 de gases geradores de efeito estufa, subentende-se que o protocolo autoriza o significativo aumento de suas emisses e a venda de suas cotas mediante o comrcio de emisses (hot air), j que seus compromissos tm como base de clculo as taxas registradas no ano de 1990. Tal interpretao foi questionada nos acordos de Marraqueche. As regras do Protocolo de Quioto foram pormenorizadas na stima sesso da Conferncia das Partes (COP7), realizadas nos meses de outubro e novembro de 2001 (os Acordos de Marraqueche). Nesse acordo, reconhece-se que o Protocolo de Quioto no criou qualquer direito ou prerrogativa de os pases emitirem gases (possvel interpretao aplicvel aos pases no constantes do anexo I). Uma grande problemtica surgiu no que diz respeito contabilizao da reduo de emisses pela reduo ocorrida em pas estrangeiro e comprada no comrcio de emisses. Segundo tal acordo, essas medidas de cooperao devem ser subsidirias s medidas domsticas, devendo essas serem significativas, conceito indubitavelmente ambguo. Contudo, compete ao Comit de Cumprimento a anlise dos
De uma maneira resumida, as partes Anexo-I compreendem os pases industrializados que mais contriburam historicamente para o aumento de emisses e devem cumprir com as provises do Protocolo, como os Estados Unidos da Amrica, a Federao Russa, a Alemanha, a Frana, o Reino Unido, o Japo etc. Porm, alguns pases que respondem por uma parcela significativa de emisses, como a Repblica Popular da China, A ndia, o Brasil, a frica do Sul e a Indonsia no fazem parte do Anexo I. 414 Como exemplo, tem-se a Federao Russa, cujas emisses de CO2 em 1997 j eram 70% inferiores s taxas registradas em 1990. Grande parte dos Estados que sofreram o efeito de reduo de emisso dos gases poluentes pertenceu extinta Unio Sovitica. Isso se explica pela fragilidade desses Estados aps a queda da URSS, levando a um brusco desaquecimento na indstria e na economia.
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relatrios peridicos para avaliar se a reduo de emisses foi alcanada por medidas implementadas unicamente fora do seu territrio. O fato de o efeito estufa ser um fenmeno global faz com que qualquer reduo da emisso, independente do local, colabore com a reduo do fenmeno em si, de tal maneira que o protocolo permite que os pases industrializados constante do anexo I podero obter as suas redues em emisses realizadas fora do seu territrio por meio de investimentos feitos em outros pases. Para tanto o protocolo criou trs mecanismos inovadores: a implementao conjunta, o comrcio de emisses e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), tendo este ltimo especial relevncia.

5 MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo est previsto no artigo 12 do Protocolo e surgiu como um auxlio aos pases constantes do Anexo-I que no conseguissem alcanar suas cotas de reduo de emisses de carbono. O MDL proporciona ao pas do Anexo I que consiga baixar a sua emisso de carbono por meio de medidas adotadas em pases em desenvolvimento, assim se investiria em pases em desenvolvimento visando a implementar nos mesmos o desenvolvimento sustentvel, e, assim, as redues de emisso de carbono decorrentes seriam computada em favor do pas financiador. O mecanismo funciona de uma maneira subsidiria obrigao principal, no podendo, portanto, ser utilizado como nica fonte de cumprimento das metas, como fora decidido nos Acordos de Marraqueche. Com a execuo de projetos de MDL, buscam-se a reduo dos gases causadores de efeito estufa e a implementao de compromissos constantes do prprio Protocolo, como a viabilizao de transferncia de tecnologias mais limpas, ambientalmente seguras e sadias. De uma maneira simplificada, seu funcionamento se d quando pases constantes do Anexo-I financiam a realizao de atividades ou projetos que visem reduo de emisses ou captura de carbono em pases no constantes do Anexo-I, gerando assim um crdito de carbono, que poder ser contabilizado pelos participantes para cumprir parte de seus compromissos de reduo de emisses. Dessa forma, ambas as partes se beneficiam do projeto. A questo do MDL comeou a ser discutida mais profundamente a partir da quarta COP, em Buenos Aires, onde foram analisados detalhes operacionais, como o mecanismo de Implementao Conjunta, o Comrcio Internacional de Emisses (IETs) e a utilizao do MDL. Em Bonn, na reunio seguinte, foi levantada a proposta de obrigatoriedade da instalao de MDL em pases em desenvolvimento. COPs posteriores trataram dos IETs e a

participao dos pases em desenvolvimento, do reconhecimento do princpio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas 415 das partes como garantia de crescimento nacional e responsabilidade dos pases e da utilizao de projetos de reflorestamento como sumidouros naturais de carbono, acordando diretrizes para sua utilizao por pases que queiram utilizar esse recurso como um mecanismo de auxlio limpo s emisses de gs carbono.

6 FUNCIONAMENTO DO MDL Projetos elaborados de acordo com os pressupostos legais exigidos para projetos de MDL concretizam os objetivos da UNFCCC e do Protocolo de Quioto. O MDL um instituto jurdico embasador de projetos que, uma vez qualificados, tornam-se fontes de direitos e deveres a empreendedores, investidores e a terceiros que deles participem. Por meio do mecanismo criado pelo Protocolo de Quioto, em seu artigo 12, instala-se uma dinmica de implementao da UNFCCC, fundada na execuo dos projetos de MDL, de acordo com um conjunto de regras de cumprimento obrigatrio. O rgo responsvel pela regulamentao dos procedimentos necessrios a criar um projeto de MDL a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC), presidida pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia.

6.1 Requisitos legais para implementao de projetos de MDL Em primeiro lugar, devemos ter em mente que o MDL, como mecanismo do Protocolo de Quioto, deve observar o objetivo final de reduzir os nveis atuais de emisses de GEEs. As partes, respeitando o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e suas prioridades de desenvolvimento, devem facilitar e financiar a transferncia ou acesso a tecnologias limpas, know how, prticas e processos ambientais seguros, relativos mudana de clima. Uma vez comprovada a reduo de emisso de gases, os participantes do projeto podem auferir CERs que comprovem a reduo.

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Esse foi um tema presente em todas as convenes-quadro que trataram sobre o Protocolo de Quioto e a sua implementao. Trata-se da ideia de que todos os pases tm a responsabilidade de combater e diminuir a emisso de gases nocivos atmosfera, entretanto, essa responsabilidade maior para os pases que foram os maiores responsveis pela grande emisso desses gases durante a histria, que, em geral, so pases mais desenvolvidos. Logo so esses pases que teriam maior responsabilidade de implementar tais medidas e ter um papel de protagonismo. Tal ideia se assemelha ao atual princpio ambiental do poluidor pagador.

Para um projeto ser considerado elegvel, ele deve obrigatoriamente atender alguns requisitos essenciais. Tais requisitos esto previstos no texto do Protocolo de Quioto, em seu artigo 12, ponto 5. So eles: a) participao voluntria aprovada por cada parte envolvida; b) benefcios reais, mensurveis e de longo prazo, relacionados com a mitigao do clima; c) reduo de emisses que sejam adicionais s que ocorreriam na ausncia da atividade certificada do projeto. Ao analisar o primeiro requisito, podemos afirmar que a voluntariedade se refere ao livre-arbtrio dos pases em aprovar os projetos apresentados para implementao de projetos de MDL em seu territrio. Essa questo causou controvrsia durante a COP de 1998, quando se discutiu a proposta de obrigatoriedade de implementao de projetos de MDL em pases em desenvolvimento. Porm, luz do Direito Internacional, a voluntariedade um requisito essencial para validade de um contrato entre dois entes internacionais. O argumento de que a pr-existncia de planos, metas ou projetos nacionais visando reduo de GEEs viciaria o requisito no procede, pois a voluntariedade de participao se refere implementao de projetos, no adeso s metas de reduo de gases, uma vez que esta ltima j dever daqueles que ratificaram o texto do Protocolo de Quioto, sendo prevista em seu art. 4:
Art. 4, 1. Todas as partes, levando em conta suas responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e suas prioridades de desenvolvimento, objetivos e circunstncias especficos, nacionais e regionais, devem: [...] b) Formular, implementar, publicar e atualizar regularmente programas nacionais e, conforme o caso, regionais, que incluam medidas para mitigar a mudana do clima, enfrentando as emisses antrpicas por fontes e remoes por sumidouros de todos os gases de efeito estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal, bem como medidas para permitir adaptao adequada mudana do clima.

O segundo requisito para elegibilidade dos projetos de MDL implica a existncia de estudos que comprovem e quantifiquem as redues de gases a serem atingidas durante a vigncia do projeto. A constatao e mensurao de emisses devem-se dar por meio de certificao efetuada por uma entidade operacional designada pela COP. Uma vez expedida a certificao, essa dever demonstrar que o projeto desenvolvido tem capacidade de atingir a

quantidade pretendida de reduo de emisses de GEEs, expressa em milhes de toneladas de carbono (MtC). A anlise do terceiro requisito refere-se ao fato de que a reduo de emisses deve advir das atividades do projeto de MDL, ou seja, para que se demonstre conformidade legal, deve-se comprovar que as redues de emisses no seriam possveis seno com a implementao do projeto. Para isso, torna-se necessrio o estabelecimento de um critrio de referncia, considerando o cenrio anterior implementao do projeto, a situao atual e a posterior sua implementao, a fim de que se possa verificar quais redues de emisses ocorrero caso o projeto seja implementado. Conforme j dissemos, o princpio da adicional idade no pode ser comprometido pela pr-existncia de planos nacionais de reduo de emisses, uma vez que os dois sistemas se complementam; a adicionalidade no determinada pela ausncia de exigncia legal, e sim pela espontaneidade em implementar projetos que impliquem a reduo de GEEs.

6.2 Fases da realizao de projetos de MDL Para tornarem-se aptos a emitir CERs, os projetos devem passar por um processo. O interessado em implementar um projeto de MDL deve submet-lo aprovao da CIMGC (Resoluo CIMGC 1/2003, art. 3). Para o registro das emisses esperadas (futuras), em primeiro lugar o interessado deve elaborar um estudo, acompanhado da metodologia, para aferir-se o valor a ser reduzido e o efetivamente reduzido. O estudo deve ser feito de acordo com o Potencial de Aquecimento Global, em toneladas de dixido de carbono-equivalente, ndice periodicamente divulgado pelo IPCC. Esse projeto chamado de Documento de Concepo de Projeto, ou Project Design Document (PDD), e dever conter ainda o perodo de reduo de emisses para obteno de crditos, o plano de monitoramento, justificativa para a autorizao, alm de relatrio de impactos ambientais, bem como de outras informaes. O interessado deve ainda entregar cpias de convites de comentrios enviados pelos proponentes aos agentes afetados pelo projeto (Resoluo CIMGC 1/2003, art. 3, II), documentos que assegurem sua conformidade trabalhista e ambiental e declarao do interessado estipulando responsvel pelo projeto e meio de comunicao com a Secretaria Executiva do CIMGC. Elaborado o PDD, esse dever ser validado por uma Entidade Operacional Designada, credenciada pelo Conselho Executivo das Organizaes das Naes Unidas. Uma vez validado o projeto de MDL, esse ter sua conformidade legal verificada e, em caso positivo,

ser formalizada sua aceitao por meio de registro. O registro o pr-requisito para a verificao, certificao e emisso de CERs a esse projeto. A verificao consiste na reviso independente peridica e na posterior determinao das redues monitoradas das emisses antrpicas de GEEs que sejam fonte da atividade registrada de processo de MDL. Essas revises peridicas ocorrem durante todo o perodo de verificao e so realizadas por agentes executores, isto , pela Entidade Operacional Designada. Uma vez verificado o projeto, ele est em condies de ser encaminhado ao agente responsvel e de se realizar o ato com o qual ele elevado categoria ativa, recebendo a partir de ento todas as garantias e benefcios de sua aprovao. Tal encaminhamento feito ao Conselho Executivo, contendo uma requisio de emisso de CER. Essa a ltima fase do processo em vista da emisso do CER. Paralelamente a isso, dever-se- buscar a viabilidade financeira do projeto alm de contratar um seguro de performance. Tendo passado por todos os trmites, obtido o registro junto CVM, o PDD poder ser ofertado para negociao na Bolsa de Projetos da Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F). Com sua concretizao, tem incio a Fase de Retorno, aquela que se refere ao aproveitamento dos crditos auferidos em virtude do projeto de MDL e que vai culminar na quitao de parcela das obrigaes de reduo das Partes . No exemplo brasileiro, as redues de emisso devidamente certificadas devero ser encaminhadas CVM para registro do novo ativo e posterior negociao no mercado.

7 UTILIZAO DO MDL COMO VETOR DE INVESTIMENTO PARA OBTENO DE ENERGIAS LIMPAS Como visto, existe uma base legal para a utilizao de CERs como forma de complementar as metas de redues de GEEs exigidas pelo Protocolo de Quioto. Porm, de que forma poderemos utilizar esse mecanismos em nosso Pas como um vetor de investimento para obteno de fontes de energia limpas? O princpio da adicionalidade nos ensina que somente so computadas, a fim de emisso de CERs, aquelas redues que advenham da iniciativa de implementao de projetos de MDL, no contando para tais iniciativas governamentais ou projetos j existentes, ou em fase de execuo. Dessa forma, para a obteno de CERs, faz-se necessria a implementao de novos projetos que visem a diminuir a concentrao de carbono na atmosfera ou reintegrar

o carbono j existente ao meio ambiente (um processo conhecido como sequestro de carbono) por meio de medidas como o reflorestamento. O processo de implementao de projetos de MDL visando gerao de energia a partir de fontes limpas em nosso Pas data de 2000. O pioneiro foi o Projeto PCF Minas Gerais Plantar, que visa a reduzir as emisses de CO2 da siderrgica Plantar, substituindo o carvo mineral (que produz 1,9t de CO2 para cada tonelada de ferro) utilizado para produo de ferro-gusa, matria-prima do ao, pelo carvo vegetal advindo de eucaliptos cultivados em rea prpria, e, dessa forma, retendo na natureza 1,1t de CO2, j que, durante o crescimento das florestas, transformadas depois em carvo, h o sequestro do carbono da atmosfera durante a fotossntese. Assim, a fabricao de cada tonelada de ferro com carvo vegetal permite um ganho ambiental de 3 toneladas de CO2 1,9 tonelada que deixa de ser emitida pelas siderrgicas que usam o coque, somado com 1,1 tonelada que resgatada pela natureza. A iniciativa do Plantar j rendeu resultados. A siderrgica enfrentava dificuldades para competir com os produtores que utilizavam o carvo mineral e agora, com a iniciativa, criou um projeto para manter sua produo com carvo vegetal e negocia CERs com o Banco Mundial. Em setembro de 2004, a siderrgica fechou o primeiro contrato de venda de crdito de carbono. Ela recebeu US$ 5 milhes por 1,5 MtC, que ser entregue ao longo de sete anos. Nesse mesmo perodo, a expectativa total de faturamento da companhia de R$ 280 milhes. A negociao, porm, no incluiu o total potencial da Plantar. Ela ainda tem 13 milhes de toneladas de CO2 para vender por um perodo de 21 anos, o que pode lhe conferir cerca de US$ 65 milhes. Projetos semelhantes, tendo como base a utilizao de biomassa (cascas de arroz, bagao de cana e at lixo orgnico), podem adquirir viabilidade com a receita advinda da venda de crditos de carbono, comercializados atualmente por cerca de 15 euros a tonelada, atingindo picos de 19 euros 416. nesse sentido que iremos analisar o uso de leos vegetais na elaborao do biodiesel e a viabilidade econmica de sua produo, quando apoiado por projetos de MDL.

8 INICIATIVAS BRASILEIRAS RELACIONADAS AO PROTOCOLO DE QUIOTO Apesar de os pases no constantes do Anexo I no terem responsabilidades formais com a reduo dos gases de efeito-estufa, eles assumiram uma srie de obrigaes quanto implementao da Conveno sobre o Clima. O texto do Protocolo orienta no sentido da
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FRANCELLINO, Roberto Carlos. O mercado do bem. Revista Brasil Energia. Disponvel em: <http://www.energiahoje.com.br/brasilenergia/index.php?secao=mat_especial&id_materia=11371&PHPSESSID =c1612928cd1cebddab71c6004392d53a>. Acesso em: 7 ago. 2005.

consecuo de polticas pblicas que aumentem a eficincia energtica, a proteo de sumidouros e reservatrios, formas sustentveis de agricultura e de energia, polticas fiscais que tenham o fim de reduzir a emisso de GEE, difuso de tecnologias ambientalmente seguras, dentre outras. Os pases em desenvolvimento tambm se comprometem a elaborar e atualizar periodicamente inventrios nacionais de emisses antrpicas por fontes e a partir de remoes de sumidouros de todos os gases de efeito-estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal e informar medidas tomadas ou previstas para implementar a conveno. Entretanto, o Protocolo de Quioto no criou nenhum novo compromisso para os pases no constantes do Anexo I, seno aqueles j acordados na Conveno sobre o Clima das Naes Unidas de 1992, de maneira tal que o Protocolo desenvolve e especifica essas obrigaes que j existiam. O Brasil foi o idealizador da proposta que resultou na introduo do MDL no corpo do Protocolo de Quioto. Sendo assim, o Pas no poderia deixar de promover iniciativas relacionadas utilizao desse instrumento na obteno das metas previstas no protocolo. Dentre essas iniciativas, destacam-se o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), o Programa de Incentivos s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA), alm do Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses (MBRE), iniciativa do convnio entre o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e a BM&F.

8.1 Mercado brasileiro de reduo de emisses Em 6 de dezembro de 2004, foi assinado o convnio entre o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e a Bolsa de Mercadorias e Futuros, criador do Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses, a primeira bolsa de pases emergentes a negociar CERs. O MBRE tem como objetivos contribuir para a insero do Brasil no quadro institucional do Protocolo, criar um centro organizado e transparente para o comrcio de emisses, alm de estimular os investimentos em projetos de MDL no Pas. O MBRE ter quatro aes especficas para atingir s finalidades propostas. A primeira a elaborao do Banco de Projetos BM&F, o qual est previsto para entrar em funcionamento em agosto de 2005. Esse banco de projetos tem por funo dar visibilidade aos projetos de MDL, bem como daqueles j em funcionamento, atraindo investidores interessados em aplicar recursos no desenvolvimento limpo. A segunda ao o desenvolvimento do Sistema de Registro de Contratos a Termo de Reduo de Emisses. Esse sistema dever intermediar as vendas de CERs, cujos valores

sero definidos pelas partes, e no pelo mercado, com os investidores internacionais e dever ser a principal fonte de entrada de recursos do MBRE. A terceira ao do MBRE ser no sentido de capacitar os traders e multiplicadores de informao, utilizando-se do sistema de videoconferncias do BM&F. Por meio dessa iniciativa, os empreendedores nacionais conhecero o processo para obter o PDD, tornando-se aptos a competir nesse promissor mercado. Por fim, o MBRE atuar propondo linhas de crdito a fim de financiar os projetos de MDL no Pas.

8.2 Frum Brasileiro de Mudanas Climticas Em carta interministerial n 37, enviada ao Presidente da Repblica, em 19 de junho de 2000, pelos Ministros de Estado da Cincia e Tecnologia, Meio Ambiente e Relaes exteriores, nas exposies de motivos sobre a criao do Frum Brasileiro de Mudana Climtica, assevera-se que:
[] as organizaes no governamentais brasileiras e a comunidade acadmica manifestam a cada dia a necessidade de ampliar o debate sobre a matria, fazendo-o de modo a permitir uma interao cada vez maior dos diversos atores sociais, aumentando a conscincia da sociedade sobre os desafios que o tema de mudanas climticas traz, quer em termos de oportunidades, a se traduzirem pela potencial transferncia de recursos para o Pas mediante o j citado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, quer em termos da necessidade de preparar o Pas para eventuais efeitos adversos em algumas de suas regies. Para tanto, considera-se desejvel a organizao de uma instncia pblica de debates, a ser presidida por Vossa Excelncia, demonstrando inequivocamente que o Brasil pretende manter sua liderana mundial nas temticas ambientais globais, a exemplo da realizao da Conferncia das Naes Unidas de Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992, no Rio de Janeiro, bem como internalizar em sua agenda nacional tais temticas. Com isso, o Pas cumpre com os preceitos constitucionais expressos no artigo 225 da Constituio Federal, assumindo seu compromisso tico com as futuras geraes.

Em 20 de Junho de 2000, por meio do Decreto 3.515, foi criado o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas com o objetivo de conscientizar e mobilizar a sociedade para a discusso e tomada de posio sobre os problemas decorrentes da mudana do clima por gases de efeito estufa, bem como sobre o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), definido no Artigo 12 do Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. O frum ser composto basicamente de Ministros de Estado, personalidades e representantes da sociedade civil e autoridades como governadores, prefeitos e o presidente da Cmara dos Deputados e do Senado, sendo o frum presidido pelo Presidente da Repblica. Nas cmaras temticas, conta-se ainda com diversos apoios tcnicos,

com a presena de representantes de agncias reguladoras, de bancos, fundaes e institutos de pesquisa. Tal frum de fundamental importncia por ter participao de grande parte das autoridades brasileiras que, de certo modo, direta ou indiretamente, lidam com a questo da mudana climtica, influenciando na formao das polticas adotadas tanto no mbito internacional quanto no interno. Todos os participantes da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (comisso responsvel de articular o governo nessa rea) estiveram presentes nesse frum. Basta avaliar os discursos do Presidente da Repblica, para observar a preocupao com tais questes e a avaliao de questes como energias alternativas, participao dos pases do terceiro mundo, aes dos pases ricos, participao do setor privado e de ONGs.

8.3 Programa Brasileiro de Mudanas Climticas O objetivo do Programa Brasileiro de Mudanas Climticas o de apoiar o desenvolvimento de informaes cientficas relativas emisso de gases de efeito estufa com a finalidade de subsidiar a definio da poltica de atuao em mudanas climticas. Na formulao das linhas de ao estatal, fazem-se absolutamente necessrios estudos e dados estatsticos de mxima idoneidade possvel; estudos nas reas de emisso de gases no so facilmente desenvolvidos, exigindo altos investimentos nesse setor. O programa nasceu aps a ratificao pelo Brasil da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre mudana do clima, em fevereiro de 1994, e tem atuado basicamente por meio de parcerias e na descentralizao das suas atividades. A maior parte de seus recursos so externos, apesar de o governo a cada ano aumentar a sua participao. H diferentes tipos de envolvimento com o programa, h a contratao de instituies e especialista, envolvimento de instituies federais por solicitao do Ministrio de Cincia e Tecnologia e adeso voluntria de empresas e associaes de classe do setor privado. Atualmente, o Programa Brasileiro de Mudanas Climticas tm concentrado suas atividades nas seguintes reas: a) desenvolvimento de estudos sobre a vulnerabilidade e adaptao aos impactos das mudanas climticas; b) desenvolvimento de modelos de prospeco para acompanhamento das mudanas climticas;

c) desenvolvimento de Plano Nacional de Mitigao de Mudanas Climticas decorrentes do efeito estufa; d) elaborao do Inventrio Nacional de Emisses Antrpicas de Gases de Efeito Estufa; e) fomento ao desenvolvimento de tecnologias, prticas e processos para reduzir as emisses de gases de efeito estufa; f) implantao de Sistema de Monitorao de Emisses de Gases de Efeito Estufa; g) manuteno do Sistema de Informaes sobre o Efeito Estufa; e h) operacionalizao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Paulatinamente os recursos que mantm esse programa tm crescido, em especial com a participao do Estado. Quando o chamado mercado de hot air mostrar todo o seu potencial em vspera da data dos primeiros compromissos assumidos no Protocolo de Quioto, o programa deve se desenvolver ainda mais.

9 PERSPECTIVAS E DESAFIOS A ratificao russa do Protocolo de Quioto, proporcionando sua entrada em vigor, abriu definitivamente o mercado de carbono. Mesmo j existindo iniciativas internacionais visando diminuio das emisses de GEEs pela compra de CERs, como o European Union Emissions Trading Scheme (EU ETS) e o Chicago Climate Exchange (CCX), a expectativa ver esse mercado multiplicado com o Protocolo. Haja vista que o primeiro perodo de compromissos esteja bastante prximo, espera-se que os pases do Anexo I que descuidaram de suas emisses corram ao mercado para regularizar suas emisses.

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Em relao a 1990, o ano base, at 2002, os pases do Anexo I diminuram suas emisses agregadas de GEEs em 6,3%. Entretanto, os pases do Anexo I de economia industrializada tiveram um crescimento de 8,4% 418. Pases como a Espanha (aumento de 40,5%), Canad (aumento de 20,1%) e Itlia (aumento de 8.8%) so exemplos dos que tm curto espao de tempo para alcanar suas metas. Como j foi enfaticamente frisado neste trabalho, a oportunidade dada aos pases em desenvolvimento, em especial ao Brasil, com o MDL mpar. Alm de lhes garantir recursos
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UNFCCC. Total aggregate greenhouse gs emission of individual Annex 1 Parties, 1990-2002. Disponvel em: <http://ghg.unfccc.int/graphics/graph1.gif>. Acesso em: 7 ago. 2005. 418 UNFCCC. Trends in aggregate greenhouse gas emission, 1990-2002. Disponvel em: <http://ghg.unfccc.int/graphics/graph2.gif>. Acesso em: 7 ago. 2005.

com o mercado de carbono, promove a entrada de energias renovveis em sua matriz energtica, unindo o til (atrair investimentos e divisas) ao agradvel (produzir energia limpa). Tamanha oportunidade pode ser estimada em nmeros. Somente a empresa de consultoria empresarial Ecoenergy, voltada para as reas de energia e meio ambiente, tem em carteira R$ 1,8 bilhes investidos em 37 PDDs no Brasil 419. O Japan Bank of International Cooperation (JBIC) tem disponveis para compras de CERs US$ 141,5 mi, sendo atualmente cerca de US$ 25 mi destinados ao Brasil, com perspectivas de aumento 420. A consultora PricewaterhouseCoopers estima em US$ 1 bi o valor em carteira de 13 fundos de investimentos mundiais para crditos de carbono 421. Entretanto, desafios se impem comercializao de carbono e ao Pas na sua insero nesse promissor mercado. O primeiro deles a valorizao dos CERs. Se por um lado isso aumenta a lucratividade dos projetos que utilizam o MDL, por outro essa valorizao pode constituir grave ameaa ao mercado. Na Unio Europeia, mercado mais promissor de crditos de carbono, a tonelada de dixido de carbono equivalente est sendo vendida em mdia a 15 euros, atingindo picos de 19 euros, e a multa para quem ultrapassar a meta de 40 euros por tonelada de dixido de carbono equivalente. Uma sobrevalorizao pode tornar mais vantajoso para as empresas simplesmente pagarem a multa ao invs de investirem na reduo de emisses e compras de CERs 422. Alm disso, outros desafios se impem ao Brasil, alguns dos quais os atuais projetos tentaro vencer. O primeiro a divulgao queles com potencial para produo de crditos, bem como a instituies de financiamento, seguradoras, empresas gerentes de fundos de investimento e empresas de rating, e sua capacitao. O segundo a criao de linhas de crdito especficas para financiamento de projetos de MDL, podendo essas linhas especficas contar com taxas de juros inferiores s praticadas no mercado, uma vez que se poderia negociar percentuais das CERs para compensar o financiamento, tornando os bancos de fomento reais parceiros dos empreendedores. O terceiro desafio a ser vencido a falta de
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FRANCELLINO, Roberto Carlos. Ecoenergy tem R$ 1,8 bi em carteira. Revista Brasil Energia. Disponvel em: <http://www.energiahoje.com.br/brasilenergia/index.php?secao=mat_especial&id_materia=11374>. Acesso em: 7 ago. 2005. 420 FRANCELLINO, Roberto Carlos. JBIC compra crditos brasileiros. Revista Brasil Energia. Disponvel em: <http://www.energiahoje.com.br/brasilenergia/index.php?secao=mat_especial&id_materia=11371&PHPSESSID =c1612928cd1cebddab71c6004392d53a>. Acesso em: 7 ago. 2005. 421 CORDEIRO, Renato. Carbono j movimenta bilhes. Revista Brasil Energia. Disponvel em: <http://www.energiahoje.com.br/brasilenergia/index.php?secao=mat_especial&id_materia=10756>. Acesso em: 7 ago. 2005. 422 FRANCELLINO, 2005c.

metodologias de linhas de base e de monitoramento de emisses, s quais devem estar de acordo com o Methodical Panel. O quarto tratamento tributrio diferenciado e no inibitrio aos projetos de MDL, uma vez que a carga tributria brasileira um dos principais entraves aos investimentos produtivos 423. O Brasil tambm precisa vencer a concorrncia asitica, detentora, em 2003 e 2004, de 51% do mercado mundial de carbono, contra 27% dos pases latino-americanos 424. A sia tem vantagem competitiva em relao ao Brasil por sua matriz energtica ser primordialmente baseada em combustveis fsseis, ao contrrio do Brasil, que tem uma matriz baseada em fontes renovveis, o que possibilita ao continente asitico investir para simplesmente mudar a sua matriz, ao contrrio do Brasil, que tem de ampli-la para gerar crditos.

10 CONCLUSO
O Protocolo de Quioto foi um marco mundial nos campos do Direito Ambiental e Direito Internacional. O Protocolo causou significativas mudanas nas polticas dos pases desenvolvidos e nos em desenvolvimento, conseguindo fazer inclusive que o mercado atuasse a seu favor, com a comercializao de redues. Permanecem ainda srias dvidas sobre a habilidade de os pases conseguirem cumprir as suas metas. Em muitos pases signatrios dos compromissos tm ocorrido efeito inverso, a taxa de emisso de GEE tem aumentado a cada ano, o que aponta como j demonstrado para um rpido aquecimento do chamado mercado do hot air oportunidade mpar para os pases subdesenvolvidos captarem recursos e tecnologias ambientalmente seguras. No Brasil ainda existem algumas dificuldades a serem superadas como a forte percepo por parte da sociedade brasileira de que o Brasil no um grande causador do efeito estufa, e, sendo assim, tal tema no deve ocupar tanta prioridade e importncia. O dilogo com o setor privado tambm tem sido bastante difcil, haja vista que esse setor tem receio de que o Brasil assuma compromissos de limitaes de emisses de GEE e que venha a ser fiscalizado em suas atividades. Entretanto, vencidos os desafios, o Brasil tem um enorme potencial. O GOVERNO demonstra ateno ao problema ao implementar projetos como o biodiesel, o PROINFA e o MBRE. Entretanto, carga tributria no inibitria, capacitao dos empreendedores e agentes
423

GRUPO INTERMINISTERIAL ENCARREGADO DE APRESENTAR ESTUDOS SOBRE A VIABILIDADE DE UTILIZAO DE LEO VEGETAL BIODIESEL COMO FONTE ALTERNATIVA DE ENERGIA. Relatrio... Disponvel em:<http://www.biodiesel.gov.br/docs/anexo2.pd>. Acesso em : 22 de maro. 2010. 424 CORDEIRO, 2005.

institucionais e a ampliao dos projetos j existentes so primordiais para o sucesso. Mas o principal ponto, que a percepo de que o futuro est no desenvolvimento sustentvel, j foi conquistado.

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CONSTRUO DE UM MARCO REGULATRIO DE ENERGIAS ALTERNATIVAS NO BRASIL PROGRAMA DE INCENTIVO S FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA ELTRICA PROINFA Arthur Bernardo Maia do Nascimento Juliano Csar Petrovich Bezerra Luza Cavalcanti Bezerra

1 A REALIDADE ENERGTICA BRASILEIRA E A ADOO DE FONTES ALTERNATIVAS O Brasil figura como um pas provido de inmeros recursos naturais com potencial energtico. Em sua extensa rea territorial, encontram-se enormes quedas dgua, propcias construo de usinas hidreltricas, alm de jazidas de petrleo e gs natural, carvo vegetal, lenha, bem como vrios canaviais que abrigam matria-prima para a produo de lcool. Ao longo dos anos, desenvolveram-se no Pas indstrias voltadas s tradicionais fontes de energia, especialmente com relao ao petrleo e hidroeletricidade. Atualmente, no entanto, devido ao aumento da demanda por energia no Pas e da preocupao com a escassez dos recursos at ento utilizados, vm-se buscando alternativas para complementar a produo energtica. A evoluo tecnolgica atua como uma foramotriz de extrema relevncia nesse aspecto, mostrando-se necessria a anlise da viabilidade econmica dos inmeros projetos que surgem, porquanto alguns se revelam por demais dispendiosos receita nacional. nesse sentido que se estuda e se discute a efetividade e a viabilidade do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA), criado pela Lei n 10.438/ 2002 com vistas a diversificar a matriz energtica nacional com o desenvolvimento e aperfeioamento da produo de energia eltrica a partir das fontes elica, biomassa e pequenas centrais hidreltricas. O presente trabalho tem por escopo, pois, abordar as propostas desse programa, buscando dar um enfoque jurdico e econmico acerca de suas principais propostas. Objetivase elucidar pontos relevantes de sua regulamentao, tomando-se por base princpios norteados pela Constituio Federal e pelo ordenamento jurdico ptrio. Pretende-se, ainda, analisar algumas das crticas, bem como os problemas observados quanto sua implantao no Pas.

2 O BRASIL E A PRODUO DE ENERGIA ELTRICA: BREVE HISTRICO A histria da eletricidade no Brasil 425 tem incio, basicamente, em 1879, quando Dom Pedro II permitiu que Thomas Alva Edison introduzisse os aparelhos e os processos de sua inveno do ano anterior, a lmpada incandescente, para sua utilizao voltada iluminao pblica. Inaugurou-se, pois, a primeira instalao de iluminao eltrica permanente no Pas, na Estao Central da Estrada de Ferro D. Pedro II, conhecida atualmente por Estrada de Ferro Central do Brasil. Em 1883, ps-se em atividade a primeira usina hidreltrica em territrio ptrio, situada no Ribeiro do Inferno, um afluente do rio Jequitinhonha, na cidade de Diamantina, Minas Gerais. Foi somente em 1903, no entanto, aps a proclamao da Repblica, que se viu aprovada a primeira lei voltada disciplina do uso de energia eltrica no Brasil. Cinco anos mais tarde, entrou em operao a Usina Hidreltrica Fontes Velha, uma das maiores do mundo na poca, e, em 1913, iniciou-se a atividade de uma usina hidreltrica no Nordeste, a Delmiro Gouveia, em face do potencial constatado na Cachoeira de Paulo Afonso, no rio So Francisco. Em 1912, tinha sido criada a Brazilian Traction, Light and Power EmpresaCliente Ltd, em Toronto, no Canad. No ano de 1927, a American and Foreign Power EmpresaCliente (AMFORP) comeou a operar no Brasil, assumindo o controle de vrias concessionrias que atuavam no interior de So Paulo. Com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, em 1934 promulgou-se o Cdigo de guas, incumbindo ao Poder Pblico o controle das concessionrias de energia eltrica. Alguns anos mais tarde, buscou-se regulamentar, nesse mesmo Cdigo, a situao das usinas termeltricas. Foi tambm um feito de Getlio a criao do Conselho Nacional de guas e Energia, destinado a resolver os problemas que acometiam a indstria de energia eltrica, como tarifas, suprimento e regulamentao. Em 1945, foi instituda a Companhia Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), de mbito federal. A partir da dcada de 1950, observa-se uma real expanso do setor eltrico. No ano de 1952, cria-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE, depois BNDES), autarquia subordinada ao Ministrio da Fazenda, destinada s atividades relacionadas a energia e transporte. Em 1954, inaugura-se a operao da Usina Hidreltrica Paulo Afonso I, a primeira grande hidreltrica construda no rio So Francisco. Nesse mesmo ano, iniciaram-se

425

O cronograma da histria da eletricidade no Brasil trazido pelos endereos eletrnicos do Centro da Memria da Eletricidade e da Associao Brasileira dos Produtores Independentes de Energia Eltrica (APINE), disponveis, respectivamente, em <http://www.memoria.eletrobras.com/historia.asp> e <http://www.apine.com.br/>.

as atividades da primeira usina termeltrica de grande porte do Pas, a Usina Termeltrica Piratininga, movida a leo combustvel. A dcada de 1960, por sua vez, inicia-se com a criao do Ministrio de Minas e Energia (MME), reflexo das ideias de desenvolvimento propostas pelo Plano de Metas de Juscelino Kubitschek. Entre 1961 e 1962, viu-se criada e constituda a Eletrobrs, com fins de coordenar os rumos pelos quais caminharia o setor de energia eltrica no Brasil. Em 1965, criou-se o Departamento Nacional de guas e Energia, rgo que se incumbia, essencialmente, de regulamentar os servios desse tipo de energia. Em 1973, criou-se a usina hidreltrica Itaipu Binacional, conhecida por ITAIPU, em face do acordo estabelecido entre Brasil e Paraguai em torno da regulao das atividades hidreltricas no rio Paran. Nesse mesmo ano, foram criadas a Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A. (ELETRONORTE), a Empresas Nucleares Brasileiras S.A. (NUCLEBRS) e o Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (CEPEL). Em 1979, houve a nacionalizao da Light Servios de Eletricidade S.A., como parte do processo de estatizao corrente, e iniciou-se a operao da Usina Hidreltrica de Sobradinho, no rio So Francisco. Em 1985, instituiu-se o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (PROCEL), visando racionalizao para a consequente preservao da energia eltrica. Tambm nesse ano, fundou-se a primeira usina nuclear do Pas, a Termonuclear Angra I. Nos fins da dcada de 1980, observaram-se os primrdios do que seria o processo inverso da estatizao que vinha ocorrendo at ento, com a criao da Reviso Institucional de Energia Eltrica REVISE. Logo em 1990, pois, o presidente Fernando Collor de Melo sancionou a Lei n 8.031, dando origem ao Programa Nacional de Desestatizao (PND). O governo brasileiro, a partir da, assumiu uma postura de privatizao quanto ao setor eltrico 426. Em 1997, ento, viu-se criada a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), para exercer a funo de rgo regulador do setor. Como se pode perceber, ao longo da histria da energia eltrica no Brasil, as principais fontes buscadas para ger-la foram sempre as usinas hidreltricas, seguidas pelas fontes termeltricas e nucleares. A crescente demanda por energia e a preocupao com a preservao do meio ambiente, todavia, fizeram que se buscassem novas alternativas para a produo de eletricidade. O PROINFA, como ser mais bem explicitado adiante, figura como
Deve-se ressaltar, aqui, que no se voltou apenas ao setor eltrico a poltica de privatizao assumida pelo governo. No decorrer da dcada de 1990, observa-se o que se intitulou de Reforma do Estado, pela qual o governo passou a buscar atuar mais como fiscalizador do que como ativo nas atividades econmicas do Pas.
426

uma tentativa de criar novas bases, mesmo que subsidirias, para o suprimento de energia eltrica no Pas.

3 O PROINFA E SUAS CONTRIBUIES CONSTRUO DE UM NOVO MODELO PARA O SETOR ELTRICO BRASILEIRO
Com a implantao do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica, busca-se aumentar a participao da gerao de energia eltrica provinda de produtores independentes no Sistema Eltrico Interligado Nacional (SIN), diversificando o nmero de agentes do setor. O objetivo primordial do programa est em financiar, com o apoio do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), projetos de gerao de energia eltrica a partir de fontes elicas, de Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) e da biomassa (bagao da cana, casca de arroz, cavaco de madeira, biogs de lixo etc.).

Em decorrncia do consumo cada vez mais significativo e dos impactos ambientais e sociais acarretados pelas fontes de energias tradicionais, o Poder Pblico, juntamente com a sociedade, passam a pensar e discutir acerca de novas alternativas para gerao de energia eltrica no Pas. Como grande parte dessa energia se encontra produzida em grandes usinas hidreltricas, o meio ambiente se v bastante degradado, com o alagamento de reas e a perda da biodiversidade local, alm do grande nmero de famlias removidas de suas habitaes 427. Diante disso, as fontes alternativas de energia eltrica ganham destaque ao representarem formas de se gerarem impactos substancialmente menores, alm de promoverem ganhos de escala, desenvolvimento tecnolgico e industrial. Conforme as metas contidas no site oficial do Programa 428, pode-se afirmar, ainda, que o PROINFA ser responsvel por grandes benefcios sociais, como a gerao milhares de empregos diretos e indiretos durante a construo e a operao dos empreendimentos. Benfeitorias econmicas tambm podero ser observadas, porquanto so previstos investimentos de, aproximadamente, oito bilhes e seiscentos milhes de reais por parte do setor privado. Dever ser promovida, alm disso, a movimentao da indstria nacional de equipamentos, de material e de servios para o setor eltrico. No tocante ao abastecimento de energia eltrica do Pas, o PROINFA visa a figurar como um meio de complementaridade energtica sazonal energia hidrulica. Em virtude das caractersticas peculiares de cada regio, nas regies Sul e Sudeste, a biomassa servir como
427

Segundo dados preliminares do Balano Energtico Nacional (BEN) de 2006, as hidreltricas respondem por cerca de 77% da energia eltrica produzida no Pas. Disponvel em : <http://www.mme.gov.br/download.do?attachmentId=6465&download>. Acesso em: 31 out. 2006. 428 Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/programs_display.do?prg=5>. Acesso em: 31 out. 2006.

complemento ao fornecimento hidrulico, j que a colheita de safras propcias gerao de energia eltrica (cana-de-acar e arroz, por exemplo) ocorre em perodo diferente do chuvoso. Na regio Nordeste, por outro lado, isso ocorrer com a energia elica, posto que o perodo de chuvas inverso ao de ventos. Outro considervel benefcio a ser trazido pelo Programa, com sua produo de 3,3 mil MW a partir de fontes alternativas renovveis, diz respeito duplicao da participao na matriz de energia eltrica brasileira das fontes elica, biomassa e PCH. Essas, consoante dados apresentados no site do Programa, representam atualmente 3,1% do total produzido e, num futuro prximo, podem chegar a 5,9%. Como visto, as fontes alternativas so limpas e renovveis, e, pelas metas do PROINFA, a atuao delas visa a impedir a emisso de dois milhes e meio de toneladas de gs carbnico por ano. Dilatam-se, portanto, as possibilidades de negcios de Certificao de Reduo de Emisso de Carbono, segundo previu o Protocolo de Quioto. Observa-se, assim, que a matriz energtica nacional deve apresentar uma diversificao bastante expressiva. Isso, para o Brasil, representa um grande avano, posto que o Pas encontra-se em situao privilegiada com relao utilizao de fontes renovveis de energia. No Pas, em mdia 44,7% da matriz energtica nacional renovvel, enquanto a mdia mundial de 14%, e nos pases desenvolvidos, de apenas 6% 429.

3.1 Fontes alternativas de energia eltrica contempladas 3.1.1 Biomassa Dentre as fontes contempladas pelo PROINFA, encontra-se a biomassa, a qual figura, essencialmente, como a matria orgnica possvel de ser utilizada para a produo de energia. Vlido se mostra elucidar que essa fonte energtica acaba sendo derivada, direta ou indiretamente, da energia solar, porquanto se oriunda da converso dessa em energia qumica, por meio da fotossntese, o que consiste na base dos processos biolgicos dos seres vivos. Como exemplos de combustveis a partir da biomassa, tm-se os resduos agrcolas, a madeira e plantas como a cana-de-acar, alm do lixo municipal, que pode ser convertido em combustvel para indstrias, transporte ou mesmo de uso residencial. Devido s grandes quantidades de biomassa, pois, vem-se buscando atualmente estimular o seu uso como fonte energtica no Pas. Foi com essa finalidade que ela se viu includa dentro dos objetivos do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia
429

Conforme dados do Balano Energtico Nacional, edio 2006. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/site/menu/select_main_menu_item.do?channelId=1432>. Acesso em: 31 out. 2006.

Eltrica. Vale salientar que j se tm exemplos de vrios programas envolvendo o uso da biomassa, elaborados nos pases em desenvolvimento para o incremento da eficincia de sistemas para a combusto, gaseificao e pirlise da biomassa. No Brasil, tem-se o exemplo do Prolcool, desenvolvido numa poca em que urgiam alternativas energticas no Pas, j que o mundo vinha enfrentando os temores das subsequentes crises do petrleo. O uso da biomassa pode, ento, representar inmeras vantagens para a economia nacional. Seu aproveitamento se d de forma direta, por meio da combusto da matria orgnica em fornos ou caldeiras, o que facilita a sua implantao na gerao de energia. No caso especfico na gerao de energia eltrica, o uso da biomassa apresenta grande utilidade j no atual contexto, no que concerne cogerao e ao suprimento de comunidades isoladas da rede eltrica convencional. Enumeram-se, pois, como benefcios dessa fonte de energia seu baixo custo de aquisio, sua condio de recurso renovvel e seu baixo nvel de poluio, que contribui para a preservao do meio ambiente. Tomando-se bases estatsticas, conforme informaes colhidas pelo Balano Energtico Nacional de 2003, o percentual de uso da biomassa no Brasil vem-se dividindo, basicamente, entre a utilizao de lenha de carvo vegetal (em torno de 12%) e do bagao de cana-de-acar (em torno de 12,5%), entre outros. Com os incentivos por parte do PROINFA, espera-se que a contribuio da biomassa para a matriz energtica brasileira seja incrementada. H de se lembrar, todavia, que existem algumas desvantagens e dificuldades para o uso da biomassa, as quais devem ser minimizadas para que seja vivel a sua utilizao em maior porte. Observa-se que se mostra um tanto difcil o estoque e o armazenamento da biomassa, dado o volume material que ocupa. Alm disso, o poder calorfico oriundo dessa fonte mais baixo do que os das tradicionais. A biomassa revela-se, a despeito disso, uma opo coerente para a contribuio com a renovao da matriz energtica nacional, necessitando, obviamente, de aperfeioamentos tecnolgicos que devem ser avaliados em face de sua viabilidade econmica. 3.1.2 Energia elica Em linhas gerais, consiste a energia elica naquela que se obtm a partir do movimento do ar: o vento. Desse breve conceito, apreende-se que ela figura como uma

energia renovvel e limpa 430, porquanto o ar figura como um elemento essencial prpria respirao e, por conseguinte, sobrevivncia dos seres vivos. No Brasil, um Pas com uma faixa litornea de aproximadamente oito mil quilmetros, mostra-se, ao menos a priori, bastante propcio o incremento do uso desse tipo de energia, j que recebe em toda essa extenso as massas de ar vindas do oceano. Com base nessas caractersticas, o PROINFA elencou a fonte elica de energia como uma de suas contempladas para contribuir, em maiores propores, com a produo de energia eltrica no Pas. Para essa gerao energtica por meio dos ventos, utilizam-se os chamados aerogeradores, os quais consistem em turbinas elicas responsveis pela converso de energia cintica de translao em energia cintica de rotao, processo que resulta na produo de energia eltrica. Para que se avalie o potencial elico de um determinado lugar, faz-se necessrio um mapeamento elico da regio, a partir da coleta de dados precisos sobre os ventos que l circulam. A energia elica voltada eletricidade, apesar de sua relevncia contempornea, teve suas primeiras nuances j no sculo XIX, com estudos e experimentos. Somente na dcada de 1970, contudo, foi que se teve a primeira turbina elica comercial ligada rede eltrica pblica, na Dinamarca. No Brasil, as primeiras medies especficas com relao ao potencial elico do Pas s se iniciaram na dcada de 1990, realizadas no estado do Cear e em Fernando de Noronha. Atualmente, de acordo com dados do Atlas do Potencial Elico Brasileiro, os indicativos so de que o potencial elico do Pas gira em torno de 143.000 MW, concentrando-se, basicamente, nas regies litorneas das regies Nordeste, Sul e Sudeste. As usinas em atividades, no entanto, apresentam capacidade instalada para gerar apenas 27 MW, sendo o Cear o principal responsvel por esse nmero. Apreende-se, disso posto, que muito pouco aproveitado da capacidade de produo de energia a partir dos ventos no territrio brasileiro. O PROINFA visa, pois, a viabilizar ao mximo esse aproveitamento, aumentando a produo de eletricidade a partir dessa fonte. Alguns pontos, todavia, devem ser estudados e analisados com cautela. A despeito de figurar como uma fonte limpa, a energia elica no se apresenta livre de impactos ambientais. Suas hlices e torres comprometem as paisagens naturais, podendo, inclusive, ameaar espcies de pssaros se as instalaes forem construdas em meio s rotas de migrao. Podem, ainda, interferir nas transmisses televisivas, e o trabalho das turbinas provocam
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Muitos consideram a energia elica como sendo a energia mais limpa utilizvel no mundo atual. Diante disso, sua aceitao pelos ambientalistas vem-se dando de modo bastante favorvel.

rudos que podem incomodar as populaes. Deve ser observada, alm disso, a viabilidade econmica dos projetos, j que so elevados os custos dos geradores elicos. Para que se possa fazer uso dessa energia, deve o Programa estabelecer critrios e estudos minuciosos a respeito das reas onde se instalaro as usinas, a fim de se aproveitar o recurso nas reas providas realmente de um potencial elico que possibilite um aproveitamento econmico que compense os gastos. 3.1.3 Pequenas Centrais Hidreltricas PCHs Como j exposto, o setor eltrico nacional sempre baseou o seu modelo de gerao nos abundantes recursos hidrulicos do Pas. A reordenao da matriz energtica brasileira se v direcionada pela falta de recursos pblicos para investimentos em grandes empreendimentos e visa ao desenvolvimento de projetos causadores de menores impactos ambientais. As quedas-dgua de pequeno e mdio porte representam, pois, uma importante opo de gerao de energia. As Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) surgem como uma alternativa bastante propcia, porquanto apresenta um custo acessvel, um menor prazo de implementao e maturao do investimento, disposio das concessionrias de energia eltrica de comprarem o excedente de energia gerada por autoprodutores e facilidades oferecidas pela legislao. Diminuem, alm disso, potenciais riscos socioambientais, j que permitem, por exemplo, a no interferncia no regime hidrolgico do curso dgua, bem como suas usinas possuem um reservatrio com rea igual ou inferior a trs quilmetros quadrados, o que no necessita da ocupao de uma vasta rea para sua implantao. As PCHs figuram, outrossim, como usinas com potncia instalada entre 1MW e 30MW, que atendem aos requisitos das resolues especficas da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL). Como so empreendimentos que, geralmente, buscam atender demandas prximas aos centros de carga em reas perifricas ao sistema de transmisso, desempenham funo cada vez mais relevante na promoo do desenvolvimento da gerao distribuda no Pas. Segundo dados da Agncia, um total de 3.669,30MW em PCHs est autorizado para funcionamento, sendo que, desses, 403,8MW j iniciaram suas obras. A maioria dos pequenos aproveitamentos hidreltricos em operao localiza-se, segundo o exposto na apresentao do PROINFA, nas regies Sul e Sudeste, nas bacias do Paran e do Atlntico Sudeste, prximos dos grandes centros consumidores de energia eltrica. A regio Centro-Oeste, onde se encontra a maioria dos demais aproveitamentos, concentra o maior potencial de novos projetos. A partir de 1998, a construo dessas unidades

de gerao foi incrementada por meio de uma srie de mecanismos legais e regulatrios. Ainda no foi difundida, contudo, em larga escala, sendo aplicada por um grupo restrito de tcnicos, quase todos vinculados aos poucos fabricantes de equipamentos. As resolues elaboradas pela Agncia permitem que a energia gerada nas PCHs entre no sistema de eletrificao, sem que o empreendedor pague as taxas pelo uso da rede de transmisso e distribuio. As PCHs so dispensadas ainda de remunerar Municpios e Estados pelo uso dos recursos hdricos. No mbito do PROINFA, por sua vez, h uma previso de investimentos de cerca de um bilho e cem milhes de reais, dentre os quais quatrocentos e noventa e cinco milhes seriam direcionados somente para a construo civil. Tem-se, ainda, conforme informaes do Grupo Comcincia, que, at 10 de dezembro de 2004, existiam no Brasil aproximadamente setenta e um empreendimentos habilitados de PCHs, sendo trs na Bahia, quatro no Esprito Santo, nove em Gois, nove em Minas Gerais, cinco no Mato Grosso do Sul, doze no Mato Grosso, seis no Rio de Janeiro, dois no Paran, sete no Rio Grande do Sul, onze em Santa Catarina, um em So Paulo, e dois em Tocantins.

3.2 A Lei n 10.438/ 02 e demais normas referentes ao PROINFA A criao do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA deu-se pela Lei n 10.438/02 431, a qual, alm de instituir tal Programa, trata da expanso da oferta de energia eltrica emergencial, cria a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE) e, ainda, dispe sobre a universalizao do servio pblico de energia eltrica. Posteriormente, no ano de 2003, foi publicada a Lei n 10.762, a qual alterou, em alguns de seus aspectos, a Lei 10.438/02. A nova norma legal, pode-se afirmar, garantiu uma maior participao no Programa por parte dos Estados-membros da Federao, bem como estimulou a indstria nacional e isentou os consumidores de baixa renda do pagamento da diviso pela compra de nova energia. Com a criao do PROINFA, como se percebe a partir da leitura dos dispositivos legais, buscou-se, alm de reduzir a emisso de gases de efeito estufa, como prev o Protocolo de Quioto, aumentar a participao no SIN da energia eltrica oriunda de empreendimentos de produtores independentes autnomos. Esse se comporta

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Prev a referida lei, em seu art. 3, que Fica institudo o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA, com o objetivo de aumentar a participao da energia eltrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes Autnomos, concebidos com base em fontes elica, pequenas centrais hidreltricas e biomassa, no Sistema Eltrico Interligado Nacional.

como o principal sistema de produo e transmisso de energia eltrica do Pas (apenas 3,4% da capacidade de produo de eletricidade do Brasil est fora do SIN) e se v formado por empresas da regio Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e parte da regio Norte. Por meio do PROINFA, portanto, a matriz energtica nacional ficar mais diversificada, j que se estabelece a contratao de 3.300MW de energia no SIN, produzidos, igualmente, por fontes elica, de biomassa e por pequenas centrais hidreltricas (PCHs), sendo, dessa forma, 1.100MW oriundos de cada uma. Embora seja alternativa, a energia solar no se encontra contemplada no PROINFA, tendo em vista que se mostra aplicada a sistemas de pequeno porte, em comunidades isoladas, e o Programa destinado a tecnologias mais amadurecidas, com possibilidade de manter unidades de maior porte. O Decreto n 5.025, de 30 de maro de 2004, por sua vez, assinado pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, passou a regulamentar os pontos bsicos do Programa, como a administrao 432, a implantao e o clculo dos valores econmicos referentes a ele. Na mesma data de publicao do referido decreto, houve a assinatura da Portaria n 45 do MME, pela ento ministra de Minas e Energia, Dilma Rousseff, que passou a determinar mais especificamente os valores econmicos para cada fonte de energia beneficiada. Isso fez com que os guias de habilitao passassem a ser pblicos, bem como permitiu a abertura da chamada para a contratao dos projetos pela Centrais Eltricas Brasileiras S.A Eletrobrs. Essa, a seu modo, tem o dever de garantir ao empreendedor uma receita mnima durante o perodo de financiamento, alm da tutela integral em relao aos riscos de exposio do mercado de curto prazo 433, conforme se apreende da leitura das normas legais j mencionadas. Os contratos firmados entre a Eletrobrs e os produtores tero durao de vinte anos, como previu a Lei 10.762/ 03, e envolvero os projetos selecionados, observados os requisitos expressos no Decreto 5.025/04, que devem entrar em operao at dezembro de 2008. Esse novo prazo viu-se estabelecido pela Lei n 11.075, sancionada em 30 de dezembro de 2004, tendo em vista que o anterior, fixado pelas j referidas Leis, datava de igual ms de 2006. Essa extenso no prazo inicial de operao dos projetos participantes do Programa se viu bastante exaltada pelos investidores, que passaram a ter mais tempo para negociar financiamentos e preos dos equipamentos. A despeito disso, considera a Associao Brasileira de Pequenos e Mdios Produtores de Energia (APMPE) que essa dilatao no alterar em nada o incio dos empreendimentos.
432

A administrao do Programa ser feita pelo Ministrio de Minas e Energia (MME), conforme o art. 6 do Decreto em questo. 433 Informao obtida em: <http://www.comciencia.br/reportagens/2004/12/12.shtml>.

O Programa sub examine recebe apoio financeiro do BNDES 434, que deve investir durante o seu curso em projetos de gerao de energia por meio de fontes alternativas no mbito daquele. A linha de crdito, ademais, admite um financiamento de at 80% do investimento, excluindo apenas bens e servios importados e a aquisio de terrenos435. Apreende-se, desse modo, que os investidores tero que garantir vinte por cento do projeto com capital prprio. A taxa de juros, ainda, ser TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo, mais 3,5% ao ano nas operaes diretas. Nas operaes indiretas, por outro, realizadas por intermdio dos agentes financeiros, o BNDES dispensar o agente da comisso de intermediao financeira. Tem-se, portanto, que o Banco dar suporte s empresas que realizarem os investimentos necessrios para a gerao de energia eltrica a partir de fontes ecologicamente limpas e que tenham assinado o Contrato de Compra e Venda de Energia (CCVE) com a Eletrobrs. Para solicitar tal financiamento, todavia, a empresa dever, alm de assinar esse contrato, comprovar o atendimento s exigncias do Guia de Habilitao de Projetos de Gerao (para energias contempladas pelo PROINFA) e apresentar licena de instalao ambiental. Visando a uma justa e igualitria participao dos Estados-membros no Programa, foram observados alguns critrios de regionalizao pela Lei n 10.762. Essa considera, em seu artigo 9, inciso I, alnea d, um limite de contratao de 20% da potncia total destinada s fontes elica e biomassa e 15% para as PCHs, por cada Estado. Isso possibilita, portanto, a todos os Estados uma vocao e uma maior probabilidade de ter seus projetos aprovados e licenciados (isso porque todos os empreendimentos tero de ter licena prvia de instalao para participarem do Programa) 436. Essa limitao legal, no entanto, mostra-se preliminar, posto que a referida lei admitiu, tambm, a possibilidade de repartio do potencial no contratado entre os Estados que possurem as licenas ambientais mais antigas, na hiptese de no ser contratada a totalidade dos 1.100MW destinados a cada tecnologia.
434

Conforme se observa no site http://www.mme.gov.br/programs_display.do?chn=907. Alm disso, tem-se o previsto na Lei 10.438/02, em seu art. 5. 435 Vide http://www.bndes.gov.br/programas/infra/fontes_alternativas.asp 436 Por se tratarem de grandes obras, previstas na Resoluo CONAMA 237/97, que trata do licenciamento ambiental, os empreendimentos devero ser precedidos de estudos de impacto ambiental, bem como de seu relatrio, para que se obtenha a licena para a efetivao da obra. Alm disso, menciona a prpria lei criadora do Programa (Lei 10.438/02), em seu art. 3, quando trata dos contratos a serem celebrados entre a Eletrobrs e as empresas fornecedores da energia oriunda de fontes alternativas, a prioridade para as instalaes que j tiverem uma Licena Ambiental de Instalao LI e posteriormente as que tiverem a Licena Prvia Ambiental LP. Da apreende-se a necessidade de tal licena para a execuo do empreendimento.

Sabe-se ainda que, num futuro prximo, as fontes renovveis de energia tero participao cada vez mais relevante na matriz energtica global. Essa importncia resulta do consenso mundial sobre a efetivao do desenvolvimento sustentvel, em virtude da crescente preocupao com as questes ambientais. Isso vem estimulando a realizao de pesquisas de desenvolvimento tecnolgico que conjeturem a reduo dos custos de gerao dessas tecnologias produtivas. Alm disso, o debate sobre o aumento da segurana no fornecimento de energia, estimulado pelos os impactos causados pela dependncia de combustveis fsseis, contribui para o interesse mundial por solues sustentveis por meio da gerao de energia oriunda de fontes limpas e renovveis. Nesse campo, o Brasil ocupa posio destacada em funo da sua liderana nas principais frentes de negociao e da significativa participao das fontes renovveis na sua matriz energtica. O PROINFA mostra-se, portanto, um relevante instrumento de incentivo para a produo de energia renovvel e alternativa, apresentando vrios benefcios, que sero expostos doravante.

3.3 Respaldo constitucional para o Programa Consoante o artigo 225 da Constituio Federal de 1988, direito de todos a vivncia num meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como dever do Poder Pblico e da coletividade defend-lo e preserv-lo. Disso se entende, pois, que o Poder Pblico deve agir em prol do meio ambiente, buscando compatibilizar o desenvolvimento da nao com a sua preservao, o que se teoriza no que se vem chamando, nas ltimas dcadas, de desenvolvimento sustentvel. A despeito disso, nota-se que o desenvolvimento econmico no Brasil sempre se deu sem maiores preocupaes com a manuteno das qualidades do meio ambiente e, somente nas ltimas dcadas, que se vem dando uma ateno mais direta ao estreito e concreto vnculo que existe entre a preservao ambiental e as atividades econmicas 437. A iniciativa governamental de instituir um programa voltado a fontes alternativas para se produzir energia limpa, nesse sentido, caracteriza-se como uma aplicao prtica tanto do princpio constitucional de defesa e preservao do meio quanto como uma manifestao dessa mudana de pensamento que h hoje norteada pelo conceito de desenvolvimento sustentvel. A energia eltrica no Brasil, atualmente, v-se alicerada nas usinas hidreltricas, construes de grande porte que, em muitas situaes, ocasionam adversidades no meio
437

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 7. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004. p. 16-19.

ambiente. O PROINFA, nesse sentido, enquadra-se como uma medida compatvel a esses ditames ambientais constitucionais, posto que objetiva a viabilizao de uma diversificao da matriz energtica brasileira por meio do uso de fontes de energia renovveis e limpas para a gerao de eletricidade. Alm da questo ambiental, pode-se analisar o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica sob a tica social. A Constituio apregoa, no que se infere da interpretao dos incisos II e III de seu artigo 3, que figura como objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil assegurar o desenvolvimento nacional e isso elevado categoria de princpio constitucional do Pas , reduzindo as desigualdades sociais e regionais. sabido que o Brasil tem uma extenso territorial imensa, no contemplada cabalmente pela rede eltrica existente. As propostas do PROINFA, aqui, adaptam-se s metas constitucionais de desenvolvimento e minimizao das desigualdades regionais, medida que as fontes alternativas de energia eltrica por ele incentivadas podero ser implementadas em reas do Pas onde a rede eltrica tradicional no alcana. Como exemplificado alhures, j se tem, hoje, o uso da biomassa para a produo de eletricidade em comunidades isoladas do abastecimento eltrico da rede normal. Com o desenvolvimento e incremento das fontes de energia eltrica incentivadas pelo PROINFA, portanto, poder-se-o alcanar ainda mais comunidades e lugares para benefici-las com a eletricidade, ajudando a concretizar o disposto na Constituio. A partir do citado princpio, ainda se pode interpretar outra compatibilidade constitucional do Programa em questo, j que esse desenvolvimento da nao se alicera essencialmente no desenvolvimento econmico e social. Isso significa que, tendo sempre por fim a justia social, objetivo do Pas fazer progredir a economia nacional. A diversificao da matriz energtica, nesse contexto, apresenta-se como uma forma de o Estado movimentar sua economia, por meio do desenvolvimento e aplicao de novas tecnologias, da introduo de novos ramos industriais e comerciais, gerando mais empregos, e do maior e melhor aproveitamento de recursos disponveis. Para a ordem econmica pregada pela Constituio, o PROINFA se mostra favorvel ao desenvolvimento econmico e soberania nacional, alm de contribuir para a busca do pleno emprego. Percebe-se, do exposto at ento, que o PROINFA tem propostas vlidas e condizentes com a ordem constitucional vigente no Brasil. Suas propostas de incremento para a gerao de energia eltrica se revelam compatveis com princpios constitucionais relativos

 preservao ambiental e ao desenvolvimento socioeconmico do Pas, sendo, portanto, dignas de uma anlise mais aprofundada acerca de suas implicaes na realidade nacional.

4 ALGUMAS CRTICAS E PROBLEMAS ENFRENTADOS PELO PROINFA A despeito dos relevantes benefcios explanados, algumas ressalvas podem ser levantadas em relao ao PROINFA. Primeiramente, pode-se afirmar que os recursos destinados ao Programa ainda se mostram muito reduzidos, comparando-se ao que se investe em gerao de energia por meio de hidreltricas e termeltricas, fontes de grandes impactos ambientais. Alguns estudiosos, por outro lado, consideram que o Poder Pblico deveria priorizar a repotenciao das atuais usinas hidreltricas, o que poderia aumentar significativamente a capacidade de gerao de energia, conforme estudo coordenado pelo professor Clio Bermann, do Instituto de Eletrotcnica e Energia (IEE) da Universidade de So Paulo (USP), e comissionado pela organizao no governamental World Wildlife Fund (WWF) 438. Critica-se, ainda, a ausncia de contrapartida no investimento em tecnologia e pesquisa para as fontes alternativas, o que pode comprometer a sustentabilidade do programa em questo. Esse, a princpio, comporta-se apenas como uma semente, fazendo-se necessrio a correo de alguns erros para que se tenha um programa de marco mundial. Outro aspecto bastante abordado diz respeito ao limite de contratao imposto pelo Governo Federal aos Estados-membros. Estes julgam que deveria haver uma condio melhor para os que tivessem um maior potencial produtivo de cada fonte. Houve consenso durante o Frum de Energias Alternativas, em que o Cear, por exemplo, destacava-se com a produo elica, sendo um dos maiores produtores da Amrica Latina, e que seria, portanto, lesado pelo referido limite. Alm disso, juntamente com o Rio Grande do Norte, prejudicar-se-ia em virtude da determinao legal de que quem tivesse uma maior capacidade de gerao possuiria uma tarifa menor (preo pago da energia pelo governo s empresas investidoras) do que quem tem menor capacidade em termos de gerao. Isso porquanto so Estados que tm grande potencial de vento, mas que, por essa norma, iriam ter tarifa menor, o que poderia inibir os investidores.

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MIGUEL, Katarini. Repotenciao de hidreltricas pode aumentar em 20% a capacidade de gerao de energia eltrica no Brasil. Disponvel em: <http://www.ifi.unicamp.br/~knobel/radar/newspro/fullnews.cgi?newsid1101216671,43720>. Acesso em: 20 jul. 2005.

No concernente energia elica, sabe-se, ainda, que poderia enfrentar vrios problemas relacionados demanda de equipamentos, devido ao ndice de nacionalizao estipulado pelo Decreto n 5.025, em seu artigo 9, inciso I, o qual reza ser de, no mnimo, 60% o valor de cada equipamento. Isso, ao lado do alto custo para a montagem dos sistemas, pode inibir a assinatura do CCVE por parte de vrias empresas. Esse ndice, no geral, poder ser difcil de ser alcanado em virtude tambm dos altos preos dos equipamentos estabelecidos no Brasil, que se encontram vinte a trinta por cento mais elevados do que os oferecidos por fabricantes estrangeiros, o que impossibilita, ainda, a obteno de emprstimos junto ao BNDES. Ademais, o fato de o MME ter informado que no h projees futuras para o Programa resultou em srios problemas a serem enfrentados por este, j que no se sabe se haver continuidade do Programa aps o cumprimento da primeira fase, que prev a instalao de 3.300MW. Isso gera uma nuvem de incerteza muito grande aos investidores e aos fornecedores, que no pretendem direcionar sua produo para um projeto que poder no ter um prosseguimento. A baixa procura junto ao BNDES figura tambm como outro problema ao PROINFA, sobretudo nas reas elica e de biomassa. Segundo dados do prprio BNDES, atualizados em fevereiro de 2005, apenas um projeto elico havia passado pela seleo do Banco, enquanto que na biomassa, somente duas usinas haviam sido enquadradas. J no tocante s PCHs, em virtude da ociosidade enfrentada pelos fornecedores por causa da recesso desse mercado nos ltimos perodos, tem de haver uma recontratao de funcionrios para atender ao PROINFA, o que necessita de tempo e de mais gastos. Alm disso, h quem considere que alguns dos projetos a serem selecionados no vingaram por desistncia das prprias empresas. Por fim, julga-se, conforme os que criticam a viabilidade do Programa, que esse possibilitar a realizao de negcios num nvel bem menor do que o esperado, tendo em vista que s os melhores projetos podero ser executados. Isso levaria a uma concentrao muito grande de investimentos em poucos empreendimentos, aumentando a participao de grandes grupos econmicos, o que impediria o acesso de pequenos e mdios produtores como um todo.

5 CONSIDERAES FINAIS

De todo o exposto, apreende-se que o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica se apresenta como um importante instrumento para a diversificao da matriz energtica nacional, o que assegura um abastecimento mais eficiente. Esse programa, coordenado pelo MME, estabelece a contratao de 3.300MW de energia no SIN, produzidos por fontes elica, biomassa e pequenas centrais hidreltricas (PCHs), sendo 1.100MW de cada fonte. Fica assegurada, ainda, pela Eletrobrs, a compra da energia a ser produzida, no perodo de vinte anos. Essa iniciativa, de carter estrutural, vai levantar os ganhos de escala, a aprendizagem tecnolgica, bem como a competitividade industrial no mercado. A despeito das crticas e dos problemas apontados, observa-se o quo importante e favorvel se revela a implantao do Programa, ainda que se faa necessrio o ajustamento em alguns pontos ainda vulnerveis. Como visto, no meio social, sua implantao e efetivao deve possibilitar a gerao de vrios empregos diretos e indiretos, bem como pode ocasionar uma reduo nos custos energticos. Em relao ao meio ambiente, tende-se a uma reduo significativa na emisso de gases poluentes, por tratar de fontes limpas e renovveis. Ademais, a implementao do Programa pretende acarretar danos ambientes bem menores do que os acarretados pelas fontes energticas tradicionais. Deve trazer, ainda, benefcios tecnolgicos, estratgicos e econmicos, relacionados, principalmente, aos investimentos na indstria nacional, complementaridade energtica sazonal entre os regimes hidrolgico/elico (Nordeste) e hidrolgico/biomassa (Sul e Sudeste) e aos altos investimentos particulares. Como visto, o Programa se adapta ao ordenamento jurdico brasileiro, mais especificamente, com a Constituio Federal, visto que observa princpios ambientais de preservao e de manuteno de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Contempla, alm disso, princpios sociais, buscando promover um maior acesso da sociedade energia eltrica, o que, de certa forma, contribui para diminuir as desigualdades sociais e assegurar o bem-estar e o interesse pblico, garantidos, tambm, constitucionalmente. O Brasil, a seu modo, apresenta boas perspectivas na gerao de energias alternativas. O Pas tem potencial e tecnologia suficientes, principalmente no mbito da biomassa, que se iniciou com o setor agrcola, e atualmente tem preos competitivos que permitem at a exportao do produto. Com relao s PCHs, embora ainda causem impactos, observa-se que a descentralizao da gerao de energia proporciona grandes vantagens, j que essas centrais tm um potencial razovel e possui perdas de transmisso bem menores.

A criao recente do PROINFA revela-se, portanto, um progresso na poltica energtica nacional, visto que, alm de as fontes contempladas no conseguirem entrar espontaneamente no mercado, traz uma ntida e relevante variao na poltica brasileira de energia. O Programa deve promover, como j mostrado, um desenvolvimento com gerao de empregos e renda, ambientalmente sustentvel e com reduo das desigualdades entre as regies, a partir da descentralizao da produo de energia eltrica e da valorizao das potencialidades energticas regionais e locais, o que valoriza ainda mais sua concretizao e urge que assim se faa.

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Decreto n 5.025, de 30 de Maro de 2004, e na Resoluo da ANEEL n 57, de 29 de Maro de 2004. Portaria n. 45, de 30 de Maro de 2004.

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EXPLORAO DE ENERGIA ELICA NO LITORAL DO NORDESTE BRASILEIRO: IMPLICAES SOBRE O MEIO AMBIENTE E O TURISMO Diogo Luis da Silva Moreira Isabel Soares da Costa Ygor Medeiros Brando de Arajo

1 DA SOCIEDADE DO HIDROCARBONETO S ENERGIAS RENOVVEIS A sociedade ps-industrial ainda sensivelmente dependente do petrleo e de outros combustveis fsseis como fonte de energia e matria-prima. Atualmente, no h fonte energtica mais econmica e vantajosa que o petrleo. No entanto, o impacto ambiental causado pelas fontes de energia tradicionais tornou-se uma das preocupaes centrais do nosso sculo. O desenvolvimento econmico est intrinsecamente ligado oferta de energia, razo pela qual a questo relevante para todos os setores da sociedade, porm necessrio balancear as necessidades energticas da populao e do setor produtivo com o direito fundamental a um meio ambiente saudvel e equilibrado. As fontes renovveis j contam com 14% de participao na produo primria de energia do globo 439. No Brasil, esse nmero chega a 43,8% 440, resultado do aproveitamento do vasto potencial hidreltrico nacional, intensificado a partir da dcada de 1950, e das polticas adotadas aps a segunda crise do petrleo na dcada de 1970, por exemplo, com a introduo do programa Prolcool. A indstria da energia elica cresce rapidamente no mundo todo. Segundo dados da Associao Europeia de Energia Elica, somente na ltima dcada, a capacidade instalada global aumentou de 2.500MW, em 1992, para 40.000MW, em 2004, sendo que quase dessa capacidade est na Europa 441. Este trabalho visa a contribuir para a investigao dos aspectos jurdicos da implantao da energia elica no Nordeste brasileiro, considerando os impactos desse empreendimento sobre o meio ambiente e o turismo e a necessria distribuio das responsabilidades e custos socioambientais dessa atividade. Inicialmente, o presente estudo considerar as vantagens e desvantagens da energia elica para depois se debruar sobre o
IEA International Energy Agency. Keywords Energy Statistics 2004. Disponvel em: <http://www.iea.org/>. Acesso em:12 de janeiro. 2008. 440 BRASIL. Ministrio das Minas e Energia. Balano Energtico Nacional. Braslia, 2004. 441 EWEA European Wind Energy Association. Wind Energy: the facts. Disponvel em: <http://www.ewea.org/documents/Thefacts_Summary.pdf>. Acesso em: 12 de janeiro. 2008.
439

impacto no meio ambiente e no turismo no Nordeste brasileiro. Aps isso, ser conduzida avaliao da legislao pertinente, notadamente a Lei 9.427/1996, que criou a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), e a Lei 10.438/2002, que instituiu o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA) 442.

2 ENERGIA ELICA: VANTAGENS E DESVANTAGENS A energia elica, por sua natureza renovvel e limpa, torna-se atrativa, compreendendose sua incluso cada vez mais incisiva no cenrio nacional, tendo em vista a crescente conscientizao ambiental decorrente do elevado grau de degradao ambiental que alcanamos. Alm disso, esse tipo de energia envolve uma tecnologia totalmente desenvolvida e testada, que apresenta custos relativamente baixos, se levadas em conta as despesas para reparar os danos ambientais, podendo competir em rentabilidade com outras fontes energticas tradicionais, como as centrais trmicas de carvo e nucleares. Portanto, a viabilidade econmica soma-se juntamente aos benefcios reclamados pela responsabilidade social e a preocupao com o meio ambiente. Uma vantagem comparativa das centrais elicas em relao s usinas hidroeltricas, preponderantes na matriz energtica nacional, que quase toda a rea ocupada pela central elica pode ser utilizada para agricultura e pecuria ou preservada como habitat natural. Utilizada em larga escala, minimiza os impactos originrios pelos combustveis fsseis durante sua extrao, transformao, transporte e, principalmente, combusto. Ademais, para gerao de eletricidade, no impacta o solo, mantendo suas caractersticas fsico-qumicas, j que no necessita de grandes movimentos de terras nem produz contaminantes para o meio. Ao contrrio do que aconteceu com o petrleo, que foi explorado por uma estatal a Petrobras , at a flexibilizao do monoplio nacional, em 1997, e apenas posteriormente foi criada uma agncia reguladora para atuar neste setor, a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), a indstria elica j nasce sob a gide de uma agncia reguladora, a ANEEL 443. Essa estabilidade jurdica necessria para a suave implantao dessa atividade de complementao da matriz energtica. Uma regulao efetiva e bem
442

O PROINFA, coordenado pelo MME, foi posto em prtica em maro de 2004. Estabelece a contratao da produo de 3.300MW de energia por meio do Sistema Interligado Nacional (SIN), produzidos por fontes elica, de biomassa e pequenas centrais hidreltricas (PCHs), sendo 1.100MW de cada fonte. At o momento, foram contratados 278,72MW de energia elica, de um total de 444,66MW, a um custo de R$ 204,35/MW (ELETROBRS: festival de erros. Revista Isto, So Paulo: Ed. Trs, n. 1858, 25 maio 2005). 443 Sobre a instituio da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, regime das concesses de servios pblicos de energia eltrica e afins, ver Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996.

aplicada aliada a uma legislao clara e coerente atrai investimentos externos e promove o desenvolvimento tcnico-cientfico do setor. Apesar das vantagens, so vrios os fatores que interferem no seu desenvolvimento, que vo do simples medo da mudana 444 ao impacto ambiental causado pela morte de aves por coliso com as turbinas e pela poluio sonora e visual. Entretanto, a desvantagem primordial de ordem econmica, haja vista que a tecnologia para implantao de projetos elicos estrangeira, de propriedade de pases detentores de grande parque elico e experincia no setor. Uma tecnologia de vanguarda como a utilizada na gerao de energia eltrica a partir da fora dos ventos bastante cara, e sua importao dispendiosa, uma vez que preciso gerar recursos humanos capazes de lidar com ela e fazer a manuteno das turbinas e do parque gerador 445. Quando comparada s demais formas de energias renovveis compreendidas pelo PROINFA, como biomassa, biodiesel e lcool, a energia elica possui o mais alto custo de implantao. Enquanto a energia eltrica a partir da biomassa tem um custo de R$ 93,77/MW e as PCHs de R$ 117,02/MW, a elica custa R$ 204,35/MW 446. A energia proveniente de biomassa e das PCHs apresentam um razovel custo de instalao; a energia elica, por sua vez, demanda a compra de aerogeradores importados e extremamente dispendiosos. Cumpre observar que tamanho encargo no deve ser de maneira alguma considerado um empecilho ao desenvolvimento e implantao dessa modalidade energtica no Brasil, pois as inmeras vantagens a mdio e longo prazo devem impulsionar polticas de incentivo de forma a baratear os custos em prol de um desenvolvimento energtico renovvel e sustentvel. A edio do PROINFA demonstra que o poder pblico est disposto a realizar esses incentivos, intencionando alavancar a participao de energias renovveis, em particular a elica, na matriz energtica brasileira. Outros empecilhos podem ser contornveis facilmente. A interferncia em campos eletromagnticos provocados pelas ps dos aerogeradores j no problema, pois turbinas modernas so fabricadas com material que anula a interferncia. O rudo provocado pelas turbinas irrelevante, pois uma turbina aerogeradora localizada numa imponente torre de cerca de 100 metros de altura produz a menor taxa de rudos possvel. A coliso de pssaros, a qual preocupava os ecologistas, foi dissipada por pesquisas que comprovam que a quantidade
A alterao na forma de fornecimento energtico aos grandes parques industriais gera profunda insegurana, inclusive jurdica, caso o setor no seja devidamente regulado. Ver ALDAB, Ricardo. Energia elica. So Paulo: Artliber, 2002. 445 Disponvel em: <http://www.ewea.org/documents/Thefacts_Summary.pdf>. Acesso em: 12 de janeiro. 2008. 446 ELETROBRS, op. cit.
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de pssaros mortos pela coliso extremamente menor que o nmero de mortes causadas por linhas de alta tenso. Foi constatado que as aves migratrias noturnas raramente colidem com as turbinas 447. Como se pode perceber, os benefcios da energia elica contrastam com a preocupao acerca dos possveis problemas que a explorao indiscriminada pode trazer ao meio ambiente e ao turismo da regio. Apesar de a energia elica no envolver combusto ou etapa de transformao trmica, e por isso polui menos que as fontes energticas tradicionais, no est isenta de causar dano ao meio ambiente.

3 IMPACTO DA ENERGIA ELICA NO TURISMO E MEIO AMBIENTE: PARTICULARIDADES DO NORDESTE BRASILEIRO Segundo dados do Balano Energtico Nacional, publicado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME), o Brasil possui imenso potencial elico. Em experincias de medio dos ventos, o vasto potencial elico que possumos especialmente no litoral do norte-nordeste e no interior de Minas Gerais e Bahia foi ressaltado pelo Centro Brasileiro de Energia Elica (CBEE):

Ilustrao 1
Fonte: Site do Centro Brasileiro de Energia Elica

447

CLARK, James Frederico de Miranda Jordo. A energia elica. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE, 2005. p. 20.

Alm da velocidade dos ventos, outro fator determinante para a implantao de parques geradores elicos a periodicidade com a qual os ventos esto mais fortes (ilustrao 2). No Nordeste, esse momento coincide com a poca de secas. Ou seja, o dficit de energia nas hidreltricas gerado pela seca no Nordeste pode ser tranquilamente amenizado e at mesmo superado pela energia elica.

Ilustrao 2
Fonte: <http://www.eolica.org.br/index_por.html> Apesar de terem surgido dvidas a respeito da segurana do abastecimento

energtico nessas localidades, devido ao receio de interrupes no fornecimento de energia proveniente dos ventos 448, no h risco de completa queda de eletricidade, pois a energia elica pelo menos em sua fase inicial de aplicao no Brasil de natureza complementar matriz energtica j instalada. Alm do que, tendo em vista que o Nordeste brasileiro possui caracterstica de ventos constantes, essas paralisaes no fornecimento no devem ser usuais. Vale ressaltar que as turbinas atuais automaticamente acionam a combusto de diesel para manter a frequncia do fornecimento de energia quando ocorre uma sbita ausncia de ventos. Um ponto interessante que, caso seja implantada a energia elica no Nordeste, no seria mais necessrio realizar a transposio do rio So Francisco com a finalidade de gerar energia, haja vista que a demanda poder vir a ser suprida pela energia dos ventos. Tal deciso poderia gerar um propsito bastante adequado com as convenincias ambientais, uma das razes pela qual se critica a transposio das guas. Convm apenas equacionar um
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Essas interrupes podem ocorrer em situaes em que os ventos esto acima ou abaixo dos limites operacionais dos geradores elicos. Ver Aldab, op. cit., p. 92.

problema estrutural inerente, que pode vir a ser o nico empecilho significativo implantao de um parque elico: armazenagem. Assim, crticas suscitadas energia elica as quais afirmavam sua baixa confiabilidade foram rechaadas com pesquisas cujos resultados garantem a participao crescente dessa fonte energtica nos prximos anos no mix energtico nacional. Contudo, o principal ponto ainda no refutado pela literatura contra a implantao dessa modalidade de energia o impacto da poluio visual no turismo local. A indstria do turismo tornou-se um dos maiores setores da economia mundial, empregando cerca de 200 milhes de pessoas em todo o mundo e gerando renda de US$ 3,6 trilhes em 2003 449. Por essa razo, vrias pesquisas foram realizadas, principalmente na Europa, para averiguar o relacionamento entre as indstrias elica e do turismo. comum, em algumas regies, certa relutncia em se permitir a instalao de sistemas elicos devido preservao da paisagem (poltica do not in my back yard 450). O fato que no existem evidncias de que turbinas aerogeradoras reduzam o turismo. Uma pesquisa realizada na regio de Argyll, na Esccia, em 2002, conhecida pela beleza natural, apontou que 91% dos turistas afirmaram que a presena das fazendas elicas no interferiro na sua deciso de voltar ao lugar. Pesquisas similares foram realizadas em Vermont (EUA), Reino Unido e Austrlia, tendo obtido resultados encorajadores para os entusiastas da energia elica. Pelo contrrio, um aumento no turismo foi detectado em reas rurais dos EUA aps a instalao de turbinas aerogeradoras, assim como ocorreu na Dinamarca, lder mundial nesse tipo de energia. Apenas para ilustrar, a cidade de Delabole, no Reino Unido, sede da primeira fazenda elica comercial britnica, recebeu mais de 350.000 visitantes nos primeiros 10 anos de funcionamento 451. Convm esclarecer que no necessariamente um sistema elico tenha que ser estabelecido numa praia ou numa outra rea turstica qualquer. Muitos pases europeus que optam por ter essa fonte em sua matriz energtica implantam seus stios elicos ao longo de estradas, de reas desrticas e at mesmo possuem parque elico offshore 452.

4 O PANORAMA DAS ENERGIAS RENOVVEIS NO BRASIL: LEGISLAO PERTINENTE

UNEP United Nations Environment Programme. Switched on: renewable energy opportunities in the tourism industry. Paris, 2004. 450 No no meu quintal (Traduo livre). 451 BEA British Energy Association. Wind farms and tourism: the facts. Disponvel em: <http://www.bwea.com/media/news/tourism.html>. Acesso em:12 de janeiro. 2008 452 dita produo offshore a produo no mar aberto. A produo em terra denomina-se onshore.
449

O novo Modelo Institucional do Setor Eltrico, proposto pelo governo Lula, representa a integrao do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), Ministrio de Minas e Energia (MME), Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) e a Eletrobrs, com vista elaborao da poltica energtica nacional, exerccio do poder de concesso, regulao, fiscalizao e administrao do setor. Cabe considerar o crescimento da participao das energias renovveis nos ltimos anos. Sabe-se que no quadro da matriz energtica brasileira atual no se apresenta ainda um percentual considervel de fontes energticas como o biodiesel, a energia solar e a energia elica. Da faz-se mister destacar o papel do PROINFA na coordenao de projetos que visam a implementar no plano desenvolvimentista nacional a possibilidade de garantir sociedade o abastecimento energtico por meio de fontes renovveis inexistentes at pouco tempo, dandose especial enfoque em nosso objeto de estudo a projetos relacionados energia elica no Brasil. Cabe por ltimo versar sobre o papel da ANEEL no incentivo s energias renovveis no Brasil, considerando-se sua importante funo de regular licitaes e contratos de concesso com empresas que visem a empreender centrais de produo de energia elica.

4.1 O PROINFA O PROINFA (Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica Lei n 10.438/2002) foi regulamentado pelo Decreto 5.025, no dia 30 de maro de 2004. Tem como propsito aumentar a capacidade geradora de energias renovveis no Brasil, incentivando e autorizando concesses a empresas energticas estatais e privadas de forma a dinamizar a produo de eletricidade e diversificar de maneira mais significativa a matriz energtica brasileira. O programa objetiva, num prazo de 20 anos depois de cumprida a meta inicial (3,3 mil MW), contar com uma participao das energias renovveis em 10% para o consumo anual de energia eltrica no Brasil. O art. 3, II, a, da Lei do PROINFA cataloga a biomassa, as pequenas centrais hidreltricas e a energia elica como as fontes a serem inseridas nessa participao. A energia elica teve garantida para 2006 a entrada de 1,1 mil MW no sistema interligado nacional, funcionando inicialmente como teste para uma presena mais forte dessa atividade em anos posteriores. J se era conhecido, no incio do projeto do PROINFA, que

esses 1,1 mil MW no seriam suficientes para comportar todos os investimentos ancorados por cerca de nada menos que 91 centrais energticas autorizadas pela ANEEL interessadas em financiar a produo de eletricidade mediante a fora dos ventos 453. Essa inicial capacidade elica pretendida pelo Governo Federal veio como medida responsvel de gerenciamento que visa a analisar com a experincia adquirida na produo dessa energia, no decorrer dos anos, a viabilidade da produo de energia elica no Brasil e o fornecimento desta tendo por finalidade depois de garantida a segurana necessria para sua implementao assegurar seu crescimento. O PROINFA j forneceu condies concretas para o crescimento da energia elica na matriz energtica brasileira. Ocorreu a modificao do sistema tributrio, possibilitando a reduo de custos de implementao das centrais elicas em que os impostos chegam a representar 15% dos gastos no empreendimento. Tambm j se regularizaram incentivos para o desenvolvimento da indstria nacional, de forma a garantir o abastecimento energtico conforme o crescimento do setor 454. Determinaram-se, dentro dessas condies, os valores econmicos definidos para implantao de centrais elicas. Essa determinao, embora tenha desagradado empresas privadas, possibilitou ao menos a existncia de parcerias entre essas e as empresas estatais para diminuir as dificuldades de instalao de usinas que viessem a incorrer sobre a atividade elica, tendo em vista o crescimento do Programa de Incentivo. O impacto social outro fator importante para o sucesso do PROINFA, pois se tem como perspectiva dentro dos empreendimentos elicos a possibilidade de criao de 15 mil a 25 mil empregos diretos e indiretos nas obras de instalao das usinas de gerao a partir da fora dos ventos e nas atividades de produo e fornecimento elicos.

4.2 Regulao pela ANEEL A ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica, criada pela Lei n 9.427/1996, autarquia em regime especial vinculada ao MME, tem a funo de proporcionar condies favorveis para que o mercado de energia eltrica se desenvolva com equilbrio entre os

453

FRANCELLINO, Roberto Carlos. Uma forcinha do Estado. Revista Brasil Energia, So Paulo: Brasil Energia, n. 282, p.60-61, maio 2004.

454

FRANCELLINO, Roberto Carlos. ONS garante: o suprimento garantido. Revista Brasil Energia, So Paulo: Brasil Energia, n. 286, p.70-71, set. 2004.

agentes e em benefcio da sociedade 455. De acordo com o art. 2 da sua lei fundadora, dever regular e fiscalizar a gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao da energia eltrica. Sua existncia deriva de um processo de reforma governamental empreendido na dcada de 1990, que procurou aliviar as funes do Estado, incumbindo a agncias reguladoras o papel de regulao e gerenciamento tcnico de determinados setores da seara econmica nacional, tais como a indstria de petrleo e gs natural (ANP) e as telecomunicaes (ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes). De seu estatuto jurdico, pode-se observar que a ANEEL tem competncia para regular qualquer empreendimento voltado para a produo de eletricidade, inclusive a partir da energia elica. A agncia se incumbe de conceder, permitir e autorizar instalaes e servios de energia, estimular a livre concorrncia entre os operadores e assegurar a universalizao dos servios de energia eltrica. Destarte, a ANEEL tem o objetivo de, mediante concesses de reas destinadas produo de energia elica a particulares, garantir o processo licitatrio, consagrando o interesse pblico. Observando princpios de direito administrativo, tais como o da autonomia e da especialidade, inerentes s autarquias de regime especial, a ANEEL precisa relevar os princpios de direito do consumidor, a fim de preservar os interesses de quem adquire o produto como preo, disponibilidade e acesso mercadoria , bem como os interesses de quem os fornece por exemplo, a viabilidade econmica do produto. Faz-se mister manter o equilbrio necessrio entre os agentes econmicos e os consumidores, dirimindo conflitos que venham a ocorrer entre os consumidores. No procedimento licitatrio especfico da energia elica, depois de deferida a concesso aos operadores, esses adquirem obrigaes e deveres em funo de contrato firmado com a ANEEL, dentre os quais cumpre citar: instalao de usina elica de acordo com cronograma apresentado durante a licitao; responsabilidade perante ANEEL, usurios e terceiros decorrentes da gerao da energia; assiduidade no pagamento de impostos e obrigaes conforme estabelecido em legislao e normas especficas; informar a ANEEL sobre fator de capacidade real da central de energia instalada aps um ano de entrada efetiva no mercado, bem como sobre qualquer alterao do cadastro de bens e instalaes da central elica; observar e cumprir a legislao ambiental mantendo arquivados registros e licenas

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WALTENBERG, David A. M. O direito da energia eltrica e a ANEEL. Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 143.

expedidas por IBAMA e rgos equivalentes; e aplicar, conforme a Lei n 9.991/2000, um por cento de seu lucro em pesquisa e desenvolvimento do setor eltrico. Por conseguinte, as autorizadas se revestem de direitos adquiridos relacionados ao contrato vigente, tais como o livre acesso ao sistema de distribuio, a comercializao da energia produzida, modificao e/ou ampliao das instalaes da central geradora mediante prvia comunicao e posterior autorizao da ANEEL, dentre outros. Nesse vis de regulamentao dos projetos elicos, a ANEEL vem cumprindo o seu papel de estabelecer ditames jurdicos convenientes para a ampliao do parque energtico brasileiro to em voga nos dias atuais.

5 GERAO DE ENERGIA ELICA NO RIO GRANDE DO NORTE E CEAR Pretende-se traar aspectos pertinentes energia elica brasileira, especialmente no mbito da regio Nordeste. Cumpre destacar, nesse modelo, projetos de usinas elicas direcionados zona litornea dos dois estados da regio com maior potencial energtico movimentado mediante a fora dos ventos: o Cear e o Rio Grande do Norte. O notvel potencial elico do Cear o credencia, de acordo com dados mais recentes, posio de Estado mais promissor na gerao de energia elica no Brasil. Esse foi um dos primeiros Estados brasileiros a pesquisar o seu potencial elico e, desde essa avaliao, j se tinha uma ideia convicta da necessidade de implantao de projetos que viabilizassem a produo desse tipo de energia com a finalidade de assegurar o abastecimento energtico para anos posteriores. Com isso, o estado do Cear planeja receber at 2008 cerca de US$ 700 milhes em investimento advindos do PROINFA, propiciando a gerao de mais de 500MW. Essas perspectivas positivas decorrem do j implementado Centro de Energias Alternativas (CENEA), que tem por vista articular negcios e pesquisas voltados para a rea de energias alternativas, dando especial enfoque, inicialmente, produo de energia elica no Cear. Num prazo de trs anos, o CENEA objetiva a viabilizao de 14 projetos de produo de energia elica 456. Numa verificao da energia produzida atualmente nos campos elicos em funcionamento no Estado, tem-se o seguinte: Prainha 10MW, Taba 5MW, Mucuripe 2,4MW. Planeja-se em breve a construo dos seguintes campos: Paracuru e Camocim
Disponvel em: <http://www25.ceara.gov.br/noticias/noticias_detalhes.asp?nCodigoNoticia=14749>. Acesso em: 12 de janeiro. 2008.
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estimativa de 30MW cada. Considerando-se os diversos projetos a serem financiados pelo PROINFA e coordenados pelo CENEA, alm dos j implementados atualmente, tem-se por previso que a produo elica do Cear conte com 578MW at 2008, possibilitando, com isso, um grande passo para uma gerao de energia elica que garanta futuramente a otimizao pretendida de acordo com o potencial energtico aferido nas pesquisas de incidncia de ventos. No Rio Grande do Norte, as perspectivas so positivas em decorrncia da produo das usinas elicas em funcionamento e em licitao. No se aferiu ainda um potencial estimado de energia elica, contudo a quantidade de ventos no Estado e a estimativa de MW a serem disponibilizados trazem em si uma considervel expectativa em torno dessa energia no RN, podendo-se situ-lo como um dos grandes produtores de energia elica no Brasil. Dentre os projetos de instalao de parques elicos no Estado, um denota especial ateno: o Parque Elico do Rio do Fogo, no litoral norte. A obra de instalao desse parque tem oramento em torno de R$ 200 milhes, o que j o qualifica como o projeto mais ambicioso desse tipo de energia no Brasil, pretendendo-se em termos de produo estima-se que considerveis 49,3MW como o maior projeto elico da Amrica Latina. O parque tem previso de incio de funcionamento para 2006, com a chancela do PROINFA, que viabilizou a sua implementao. Alm desse projeto, destacam-se no RN os projetos elicos de Guamar (14,6MW), Paraso Farol, em Touros (10MW) e Salina Diamante Branco, em Galinhos (20MW), alm da usina elica implantada pela Petrobras em Macau. Diante dos exemplos verificados nesses Estados, ressalte-se a importncia social desses empreendimentos. Estima-se que cerca de 50 mil empregos diretos e indiretos sejam criados nos prximos anos no RN e CE contribuindo para a melhoria dos indicadores sociais nesses Estados. Destacam-se no s os aspectos econmicos e produtivos da indstria elica mas tambm seu aspecto social. Como o Nordeste brasileiro precisa incrementar a oferta de energia em virtude do crescimento futuro da demanda de eletricidade, essas iniciativas esto inseridas num plano que visa autossustentabilidade energtica da regio.

5.1 O exemplo da Petrobras interessante demonstrar o papel da Petrobras no incentivo implementao de projetos destinados ao desenvolvimento das energias renovveis. Sabe-se que a empresa petrolfera em questo tem planos de tornar-se uma empresa de produo de energia voltada

no apenas ao petrleo e gs natural mas tambm a outras fontes como o biodiesel, a energia solar e a energia elica. Toma-se por bem destacar a participao da empresa em seu projeto energtico, analisando em especial a instalao de uma usina elica com vistas a ilustrar a transformao da Petrobras em uma empresa de energia. A Petrobras, empresa estatal e detentora da maior parte de direitos sobre explorao e produo de petrleo no Brasil, instalou a sua primeira unidade piloto de energia elica na Praia de Soledade, em Macau, Estado do Rio Grande do Norte. Esse terminal elico surgiu com a incumbncia de gerar eletricidade a qual pretende ser utilizada pela Petrobras para o fornecimento energtico dos campos de produo petrolfera de Macau, Serra, Aratum e Salina Cristal todos operando no Rio Grande do Norte. O terminal foi instalado em uma rea considerada propcia para o desenvolvimento da energia elica, de acordo com estudos por meio de torres anemomtricas que averiguaram as condies de gerao dessa energia no local. O terminal de energia elica implantada fruto da ambio da Petrobras em tornar-se uma empresa de energia. Essa poltica concernente a uma constatao mundial de que os combustveis fsseis (notadamente o petrleo) tendem a se extinguir em um determinado momento. de acordo com essas tendncias que se tm procurado alternativas energticas para que se possibilite uma substituio gradual do combustvel fssil para um renovvel 457. O caso da Petrobras salienta a preocupao com o futuro do negcio e no propriamente preencher uma necessidade imediata de implementar alternativas energticas aos combustveis fsseis, pois nosso Pas est se aproximando da autossuficincia em petrleo, e quase metade de nossa matriz energtica provm de energias renovveis. Analisados os fatos, a Petrobras busca, por meio de medidas programticas, viabilizar o projeto das energias renovveis. Estima-se que o Planejamento Estratgico da empresa venha alocar anualmente cerca de 0,5% dos investimentos em energias renovveis, tanto em pesquisa como em implementao de energias elica e solar. A princpio, usinas piloto atuaro no funcionamento energtico da prpria Petrobras e sero base para estudos sobre aplicao de biocombustveis, como lcool e biodiesel. Nesse ritmo, a empresa petrolfera em questo projeta que at 2010 as fontes renovveis participaro em 10% do total de seu consumo. Da afere-se que dessa fase experimental de consumo interno decorra um momento posterior em que essa energia
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Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/atuacaointernacional/petrobrasmagazine/pm42/port/natu.html>. Acesso em: 12 de janeiro. 2008.

utilizada venha a ser comercializada e fornecida para ambientes externos aos limites da Petrobras, passando a consolidar ainda com mais evidncia a posio da empresa no ramo da energia. Assim como a Petrobras, algumas empresas petrolferas estrangeiras como a Shell e a British Petroleum vm implementando planos de introduo produo de energias alternativas no sentido de convergirem-se como empresas de energia. A energia elica representa um papel muito importante nesse processo, pois se mostra um dos carros-chefes da iniciativa que visa a conciliar segurana energtica, rentabilidade e fontes geradoras adequadas ao projeto de desenvolvimento sustentvel. Assim, faz-se mister que empresas do setor de energia gerenciem planos estratgicos de implementao de fontes alternativas.

6 CONCLUSO Os custos crescentes de produo de energia eltrica e a crescente demanda nos pases em desenvolvimento como o Brasil geram um problema de difcil resoluo. Cada vez mais financiamentos para empreendimentos energticos tornam-se necessrios. Verificase, no Brasil, um crescente interesse por fontes de energia renovvel e, em especial, pela energia produzida pelos ventos. Observou-se que nossa legislao j se mostra capaz de suportar todos os encargos advindos dessa atividade, proporcionando segurana jurdica ao mercado. Foi percebido que esse imenso potencial elico at ento desperdiado pode vir a ser uma soluo para problemas relacionados segurana energtica e preservao ambiental. No foram encontradas evidncias de que turbinas aerogeradoras reduzam o turismo nas regies produtoras. Pesquisas indicam que, pelo contrrio, foi constatado um aumento no turismo aps a instalao de turbinas aerogeradoras em algumas regies. Convm salientar que um sistema elico pode ser implantado fora de reas com interesse turstico, como ao longo de estradas, reas desrticas e at mesmo no mar. Assim, no foi constatada relao entre a diminuio da atividade turstica e implementao de projetos elicos. Aparentemente, tudo est a favor da implantao dessa indstria: a legislao atualizada e eficiente, a permuta de experincia com pases de tradio elica, os interesses da Petrobras e a presena da agncia reguladora j na fase inicial da indstria.

7 REFERNCIAS

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REGULAO DO ESPAO URBANO E USO DE BIOMASSA COMO FONTE DE ENERGIA ALTERNATIVA Daniel Brando da Cruz Lira rica Ferreira Maciel 1 CONSIDERAES INICIAIS Enquanto o mundo inteiro busca fontes mais limpas de produo de energia eltrica que possam substituir os combustveis fsseis, o Brasil desperdia um potencial de 11,7 mil MW quase uma Itaipu de gerao base de biomassa, incluindo a diversas fontes, como resduos de madeira, casca do arroz, bagao da cana-de-acar, lixo urbano e leos vegetais. Segundo dados da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, apenas 296,7MW esto em operao, concentrados nas centrais base de bagao da cana, e outros 157,8MW esto autorizados pelo regulador. Nos ltimos anos, o aumento exponencial no fornecimento de energia eltrica para as pequenas, mdias e grandes cidades brasileiras de elevada infraestrutura urbana vem se tornando um srio problema para as autoridades governamentais. Esse fato bem evidenciado pela ocorrncia de apages, pela adoo do horrio de vero e pelos crescentes aumentos nas tarifas de energia eltrica. No obstante ao problema supracitado, os grandes conglomerados urbanos enfrentam tambm a problemtica da acomodao do lixo produzido, fato que vem preocupando os chefes dos executivos municipais em razo da dificuldade do seu armazenamento e tratamento. Ressalte-se que a precria acomodao do lixo pode gerar alguns incmodos sociedade, a exemplo do mau cheiro, poluio visual, transmisso de doenas e, inclusive, a ocupao do espao urbano. Fazendo-se um paralelo da atual situao energtica brasileira com as consideraes acima transcritas, percebemos que, dentre as energias alternativas, a biomassa mostra-se como o meio mais eficiente para a soluo dos problemas antes explicitados. Se, por um lado, a contratao de energia por biomassa representa um acrscimo de energia nova gerada, provendo maior segurana energtica s cidades, por outro, essa nova energia ser oriunda do aproveitamento da massa orgnica presente nos lixes, constituindo-se em uma maneira racional de gerir a problemtica dos depsitos de lixos nas cidades.

Nesse sentido, o presente artigo tem como proposta realizar uma anlise acerca da poltica de desenvolvimento urbano bem como os benefcios gerados pelo uso do biogs proveniente do lixo. No transcorrer do estudo, abordaremos a situao energtica nacional e seu respectivo balano energtico, citando alguns projetos governamentais de incentivo ao uso de energias alternativas. Ademais, discorreremos a respeito da destinao final dos resduos slidos, da instalao de empreendimentos envolvendo esse recurso energtico e da competncia municipal para executar a poltica de desenvolvimento urbano.

2 CONTEXTO ENERGTICO NACIONAL E O BALANO ENERGTICO NACIONAL (BEN) O Brasil possui uma estrutura energtica privilegiada se comparada de outros pases. O potencial hidreltrico e a possibilidade do uso da biomassa, da energia elica e da energia solar enorme. Acrescente-se ainda a paulatina e crescente produo de petrleo e gs natural, o que confirma a diversidade de opes das fontes energticas no Pas. A crise de energia eltrica ocorrida em 2001 foi uma espcie de marco na poltica energtica nacional dos ltimos anos. O Governo, que at ento no tinha dado a devida importncia ao setor, percebeu que a estruturao da matriz energtica brasileira era extremamente vulnervel e deficitria, uma vez que no conseguia sequer suprir a demanda do Pas. Foi a partir desse impacto poltico e social que houve um avano no desenvolvimento da poltica energtica brasileira com planejamento antecipado e execuo eficiente. nesse diapaso que o Brasil intensificou a busca por energias alternativas e/ou renovveis e desenvolveu projetos que visam a utilizar, de forma racional, as mais diversas fontes energticas do Pas. Dentre essas polticas, podemos citar o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA) e o Programa Nacional de Produo e uso do Biodiesel (PNPB). Um instrumento muito til para os tcnicos e profissionais envolvidos no planejamento brasileiro o Balano Energtico Nacional (BEN), divulgado anualmente pelo Ministrio de Minas e Energia (MME). O BEN demonstra, entre outros, os dados gerais da energia, da oferta e da demanda interna de energia, da produo de energia primria e do consumo final de energia por fonte e por setor 458.

458

Os dados completos do Balano Energtico Brasileiro podem ser obtidos pelo site do Ministrio das Minas e Energia: <http//www.mme.gov.br>.

O mais recente Balano Energtico Nacional (edio de 2005) revela que as fontes renovveis de energia representam 43,9% da oferta interna total do Pas, dado substancialmente maior do que no mundo (14%). Dentro das fontes renovveis temos a hidrulica e a eletricidade (14,4%), a lenha e carvo vegetal (13,2%), os produtos da cana (13,5%) e outras (2,7%). Ao seu turno, as fontes no renovveis compreendem o petrleo e derivados (39,1%), gs natural (8,9%), o carvo mineral e derivados (6,7%), o urnio e outras (1,5%). Com relao ao consumo final de energia, temos o industrial com 37,8%, o transporte com 26,8% e o uso residencial, que caiu de 35,5%, em 1970, para 11, 2% em 2004. Em consonncia com as novas tendncias mundiais de desenvolvimento energtico com bases autossustentveis, bem como em atendimento aos apelos sociais em defesa do meio ambiente, o Brasil vem promovendo a reestruturao de sua matriz energtica, com a insero e maximizao do uso de fontes alternativas. As energias alternativas podem ser conceituadas como fontes no convencionais surgidas como soluo para minimizar o impacto ambiental e para contornar o uso de matriaprima que, normalmente, no renovvel. No Brasil, geralmente, quando se fala em fontes alternativas de energia, a referncia feita, em especial, energia elica, solar, biomassa e s pequenas centrais hidreltricas. O Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica tem-se revelado importante para a diversificao da matriz energtica nacional, garantindo maior confiabilidade e segurana ao abastecimento. O Programa coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) e estabelece a contratao de 3.300MW de energia no Sistema Interligado Nacional (SIN), produzidos por fontes elica, biomassa e pequenas centrais hidreltricas (PCHs), sendo 1.100MW de cada fonte. Criado em 26 de abril de 2002 pela Lei n 10.438, o PROINFA foi revisado pela Lei n 10.762, de 11 de novembro de 2003, que assegurou a participao de um maior nmero de Estados no Programa, o incentivo indstria nacional e a excluso dos consumidores de baixa renda do pagamento do rateio da compra da nova energia. O PROINFA ter duas etapas de procedimentos distintos. Aps a primeira etapa do PROINFA (em que sero contratados 3.300MW de potncia instalada), o MME definir o montante de energia renovvel a ser contratado, considerando que o impacto de contratao de fontes alternativas na forma da tarifa mdia de suprimento no poder exceder a um limite pr-definido, em qualquer ano, quando comparado ao crescimento baseado exclusivamente

em fontes convencionais, o que j se considera um grande incentivo aos investidores que veem nas energias alternativas no s uma maneira de incrementar o parque energtico nacional mas tambm uma fonte de investimento a longo prazo. Como se no bastasse o incentivo tarifrio, o governo exige tambm que os empreendimentos devam comprovar um grau de nacionalizao dos equipamentos e servios, em valor no inferior a 90%, exigncia que ajuda de sobremaneira a indstria nacional. O Governo Federal, ao instituir esse Programa, como j descrito acima, no pensou somente na gerao de energia strito sensu, ele foi mais alm e formulou um programa que tivesse atuao em muitos outros setores da sociedade, como o setor tecnolgico, que prev investimentos da ordem de R$ 4 bilhes na indstria nacional de equipamentos e materiais. Tem-se ainda o setor social, que o programa tambm poder incrementar com a gerao de 150 mil postos de trabalho diretos e indiretos durante a construo e a operao, sem considerar os de efeito-renda. Na rea estratgica, observamos que o Brasil como um todo ir se desenvolver com a complementaridade energtica sazonal entre os regimes hidrolgico/elico (NE) e hidrolgico/biomassa (SE e SUL). Ademais, a cada 100MW mdios produzidos por parques elicos, economizam-se 40m3/s de gua na cascata do rio So Francisco. Quanto ao setor ambiental, os benefcios so incalculveis e sero expostos ao longo do artigo, porm importante darmos destaque reduo na emisso de 2,5 milhes de tCO2/ano, o que criar um ambiente potencial de negcios de Certificao de Reduo de Emisso de Carbono, nos termos do Protocolo de Quioto. Por fim, dando-se uma viso econmica mais abrangente, importante informar que o PROINFA tem como meta que a iniciativa privada invista recursos da ordem de R$ 9 bilhes. Finalmente, gostaria de tecer uma pequena crtica ao Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA), relacionado diretamente questo da biomassa. Esse programa vem dando notria preferncia gerao de energia proveniente da indstria sucroalcooleira. No digo que esse importante setor da indstria nacional no merea ser contemplado com o programa, mas outros setores industriais que se utilizem da biomassa tambm devem ser beneficiados (casca de arroz, biogs e serragem da madeira).

3 O USO ENERGTICO DA BIOMASSA NO BRASIL E A DESTINAO FINAL DOS RESDUOS SLIDOS O Brasil ainda est longe de deixar de ser o pas do desperdcio, mas, pouco a pouco, cresce o interesse empresarial por iniciativas ecologicamente corretas e, ao mesmo tempo,

capazes de gerar empregos e boas oportunidades de negcios. O aproveitamento do potencial energtico da biomassa um exemplo da mudana de postura. Apesar das dificuldades dentre as quais a falta de financiamento , muitas empresas que apostam na utilizao da energia proveniente do lixo urbano, do bagao da cana-de-acar, de restos florestais, de casca de arroz e outras fontes menos poluentes esto descobrindo a viabilidade da opo. No Brasil merecem destaque alguns programas de biomassa, entre eles o Prolcool, que o maior programa comercial de utilizao de biomassa para a produo de energia no mundo e constituiu a iniciativa de maior sucesso mundial no que concerne a substituio de derivados do petrleo no setor automotivo. A respeito do aproveitamento do potencial de biomassa, o setor canavieiro o que se encontra mais organizado. Prova disso que s em So Paulo, das 150 usinas responsveis por 70% da produo nacional, 90% j so autossuficientes em energia eltrica produzida a partir do bagao da cana-de-acar 459. Apesar da preferncia na gerao de energia proveniente da indstria sucroalcooleira, percebe-se um crescente interesse na rea de produo energtica a partir dos resduos slidos urbanos, que se constituem um dos grandes problemas ambientais e de sade no Pas, contaminando no s o solo, mas os lenis freticos, potenciais fontes de abastecimento pblico e que, paulatinamente, vm sofrendo riscos de degradao mais graves. Diante do exposto, h um reconhecimento nacional da necessidade do tratamento adequado do lixo, sendo esse um ponto de constantes debates em conferncias realizadas junto ao Ministrio das Cidades. Os resduos slidos, conforme definio do art.1, inc. I, da resoluo 005/93 do Consellho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), so resduos no estado slido e semisslido que resultam de atividades da comunidade de origem industrial, domstica, hospitalar, comercial, agrcola, de servios e de varrio. Incluem-se ainda os lodos oriundos de sistemas de tratamento de gua, os gerados em equipamentos e instalaes de controle de poluio, assim como alguns lquidos que demonstrem inviabilidade de seu lanamento na rede pblica de esgotos ou corpo dgua, ou exijam para isso solues tcnicas economicamente inviveis. Como se v, bem abrangente o universo de resduos slidos potencialmente lesivos ao meio ambiente e sade pblica, fato que ratifica a urgncia, no Pas, do equacionamento dos lixes a cu aberto, no que concerne limpeza urbana, cuja competncia basicamente municipal.
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OLIVEIRA, Elisabeth. Potencial reconhecido. Power, n.19, p. 36, 2003.

Como j enfatizado, uma questo que peticiona por soluo a disposio final e adequada dos resduos slidos. Ressalte-se que a destinao do lixo tende a agravar-se pari passu em virtude do incremento da populao e do aumento do consumo de bens, principalmente, os descartveis. A acomodao do lixo questo complexa, uma vez que repercute em diversos segmentos, a exemplo do meio ambiente, sade, saneamento, lazer e segurana. Dentre os vrios inconvenientes ocasionados pela disposio precria do lixo, podemos citar a disseminao de doenas; a poluio pelo gs metano (gerado na decomposio da matria orgnica presente no lixo); a poluio visual e a agresso ao meio ambiente cultural, as quais desconfiguram valores estticos do espao urbano, ocasionando a desvalorizao de reas prximas aos locais destinados ao armazenamento dos resduos. Ademais, frise-se a eventual poluio dos recursos hdricos, tanto nos cursos de guas e ribeires prximos quanto nas guas subterrneas, ensejando prejuzos fauna e flora, bem como comunidade abastecida 460. No tocante ao aspecto social 461, um ponto negativo da gesto deficitria dos resduos diz respeito presena de famlias em aterros e lixes, na tentativa de extrair algum material que lhes proporcione renda. Esse contato direto das pessoas com o lixo extremamente prejudicial sade, expondo muitas vezes crianas e adolescentes a condies de sobrevivncia desumanas. Hodiernamente, a conscincia de proteo ao meio ambiente encontra-se em expanso, e um dos seus pontos chaves a teoria de que os resduos slidos devem ser tratados de modo integrado, desde sua origem at a sua disposio final, com o incentivo minimizao ou reduo da quantidade gerada, reciclagem, reutilizao ou reaproveitamento dos materiais. Essas aes formam o denominado princpio dos trs erres: reduzir, reciclar e reutilizar. Entretanto, mesmo adotando essa poltica ambiental, ainda h a necessidade de se dispor adequadamente daqueles resduos que no podem ser reciclados e nem reutilizados.
Disponvel em: <http://www.lixoecidadania.org.br/lixoecidadania/Files/m_promotor/Impactos_sociosambientais.doc >. Acesso em: 12 de janeiro. 2008. 461 Preocupada com a grande quantidade de crianas e adolescentes que trabalham na catao de lixo ou acompanham seus familiares nessa atividade, o UNICEF foi levado a priorizar a questo convidando alguns parceiros para buscar uma soluo para o problema, o que levou construo coletiva do programa Lixo e Cidadania, cujo objetivo bsico consiste em erradicar a catao de lixo por crianas e adolescentes e mudar a dramtica situao do destino final do lixo no Brasil, por meio da articulao de uma rede de projetos e programas j existentes, cuja meta final tenha afinidade com os objetivos do programa em tela no que se refere incluso social com cidadania das crianas, adolescentes e de suas famlias que vivem e sobrevivem como catadores de lixo. Disponvel em:<http://www.lixoecidadania.org.br/lixoecidadania/Files/m_promotor/O_projeto.doc>. Acesso em: 12 de janeiro. 2008.
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Posto isso, dentre as vrias alternativas conhecidas, a mais comum a prtica de utilizao de reas para aterramento do lixo, em virtude, principalmente, do seu baixo custo, da facilidade de execuo e da grande capacidade de absoro dos resduos quando comparada s outras formas de destinao final como a incinerao e a compostagem. Um dos percalos do aterramento de lixo, contudo, a emisso de gases pela decomposio do material orgnico. Os principais constituintes desses gases so o dixido de carbono e o gs metano, sendo este ltimo um combustvel que pode ser coletado e utilizado como fonte de energia. No se pode esquecer ainda da necessidade de grandes reas prximas ao centro urbano, fato que diariamente est se tornando mais difcil. Em So Paulo, por exemplo, no h mais locais adequados para a deposio do lixo gerado pela populao, e os aterros sanitrios existentes de Santo Amaro (Interlagos) e Vila Albertina (Cantareira) j foram desativados, em virtude da extrapolao dos limites tcnicos impostos e a possibilidade de desmoronamento. No Brasil, no existem dados incisivos acerca de quantidade de lixo gerada nos Municpios. A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB, 2000), realizada pelo IBGE, revela uma tendncia de melhoria da situao de destinao final do lixo coletado no Pas nos ltimos anos. Conforme a pesquisa, no ano 2000, aproximadamente 47,1% do lixo gerado destinava-se a aterros sanitrios, 22,3% a aterros controlados e 30,5% a lixes. Entretanto, referente aos Municpios, nota-se que a maioria ainda destinava seus resduos slidos urbanos a lixes (aproximadamente 63,6%), e apenas 32,2% das cidades depositavam o lixo em aterros 462. Aps o Protocolo de Quioto, o Governo Federal institui o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS) 463, que inclui o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Com o intuito de reduzir gases de lixes e aterros sanitrios, o Ministrio das Cidades elaborar estudos de viabilidade tcnico-econmica de aplicao do MDL nos 30 Municpios (com mais de 200 mil habitantes) que tiveram seus pr-projetos previamente aprovados, em virtude da grande densidade de lixes e da necessidade de melhoria da gesto dos resduos slidos. O estudo incluir a medio e captao da emisso de gases em aterros sanitrios e a identificao do potencial de reduo de metano, que traz impacto vinte e uma vezes pior do que o carbono para o efeito estufa.
Estudo do potencial da gerao de energia renovvel proveniente dos aterros sanitrios nas regies metropolitanas e grandes cidades do Brasil. 463 O PMSS consolidou-se, ao longo de seus treze anos, como um instrumento permanente de apoio instncia executiva da poltica de saneamento do Governo Federal, atualmente a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades.
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Diante do exposto, percebe-se que, inevitavelmente, o lixo assumiu a natureza jurdica de poluente, dada a degradao ambiental, urbanstica, de sade e de segurana que produz. Compete ao Poder Pblico, portanto, com fulcro nos arts. 182 e 225 da Constituio Federal, promover a poltica urbana adequada, a fim de propiciar um desenvolvimento urbano equilibrado.

4 POLTICA URBANA NO BRASIL A Constituio Federal de 1988 inovou na questo urbana e ambiental, reconhecendo explicitamente ambos como ramos autnomos e reservando um captulo exclusivo para tratar da Poltica Urbana, instituindo a Poltica de Desenvolvimento Urbano, que, com fulcro no art.182 do diploma, deve ser executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes fixadas em lei e com o escopo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O legislador originrio ainda ps fim ao conflito existente entre a viso individualista da propriedade do cdigo civil de 1916 e o princpio da funo social institudo pela Constituio de 1934. A controvrsia entre esses dois paradigmas conceituais superada no momento em que a atual constituio define o princpio da funo social da propriedade como sendo fator preponderante para a determinao dos direitos da propriedade imobiliria urbana e da ao do Estado na conduo do processo de desenvolvimento urbano 464. Insta ressaltar que o desenvolvimento urbano referido no art. 182 465 da Lei Maior indissocivel do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 466, portanto, o Municpio deve garantir, dentre outros, reas verdes, equipamentos pblicos, transportes pblicos e esgotamento sanitrio. Segundo Jos Afonso da Silva 467, a Poltica de Desenvolvimento Urbano tem por objetivo construir um meio ambiente urbano equilibrado e saudvel, visto que a qualidade do meio ambiente urbano constitui um ponto de convergncia da qualidade do meio ambiente natural e da qualidade do meio ambiente artificial.

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2, Art.182, C.F. A propriedade Urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. 465 Art.182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da sociedade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 466 Art.225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserva-lo para as presentes e futuras geraes. 467 Direito ambiental constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p.218.

Apesar de a Constituio Federal ter estabelecido a Poltica de Desenvolvimento Urbano, foi somente em 10 de julho de 2001, com a Lei 10.257 (Estatuto das Cidades), que houve a regulamentao, por lei federal, das diretrizes gerais que permitem ao Municpio executar a poltica urbana. As diretrizes gerais da poltica urbana insertas no Estatuto da Cidade constituem normas balizadoras e indutoras para os Municpios, tendo como finalidade nortear as atividades do poder pblico e da sociedade urbana ao estabelecer critrios econmicos, sociais e ambientais. Cumpre citar que o principal instrumento para a viabilizao da Poltica Urbana a ser utilizado pelo Poder Pblico Municipal o Plano Diretor, obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes e decorrncia natural, inclusive, da Constituio Federal, que estabelece ser o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana 468. Assim, com base na Constituio Federal, percebe-se que competncia do Municpio executar a poltica de desenvolvimento urbano, conforme as diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade, tendo como finalidade ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Frente ao tema de gerenciamento dos resduos slidos e seu aproveitamento para gerao de energia, reportemos ao art. 23, inc. II e IX do mesmo diploma, que estabelece competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas, ou seja, a Carta Magna estabelece a trplice regulamentao no tocante aos servios de sade pblica, higiene e assistncia social. O art. 30, inc. I, da Constituio, ao seu turno, determina a competncia municipal para legislar sobre assuntos de interesse local, insere-se nesse ponto, portanto, o controle sanitrio, desde a limpeza das vias e logradouros pblicos, at a prestao de servios de coleta de lixo e a destinao final dos detritos, entulhos, refugos ou resduos slidos a ser realizada com base nas peculiaridades locais e em conformidade com os procedimentos tcnicos adequados ao controle sanitrio ambiental. Acrescente-se ainda a competncia municipal no tocante promoo do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Posto isso, percebe-se que, apesar de os trs entes pblicos serem responsveis pela promoo do meio ambiente, ao Municpio compete o desenvolvimento da poltica urbana e legislar sobre assuntos de interesse local. O aproveitamento dos aterros e lixes para gerao de energia e a sua disposio espacial so responsabilidade do Municpio.
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1, Art.182, C.F. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.

Ademais, os aterros sanitrios so construdos com oramento do Municpio e, portanto, se constituem, primeira vista, bens pblicos municipais de uso especial. Da mesma forma, o produto depositado nesses locais um bem pblico municipal, fato que enseja a teoria de que o aproveitamento dos aterros e a forma como esse procedimento ser realizado depender de apreciao ou autorizao da autoridade municipal competente.

5 COMPETNCIA MUNICIPAL PARA DISPOR DOS ATERROS SANITRIOS A produo e a extrao de biogs dos aterros sanitrios no se inserem na categoria de servio pblico municipal, fato que exclui a possibilidade de execuo direta ou indireta da atividade pelo Poder Pblico, salvo houver legislao local que a tenha erigido a tal categoria. Nesse caso, a prestao por terceiros do servio ora estatudo como servio pblico dependeria de autorizao, permisso ou concesso, observada a legislao local e a Lei 8.987/95 469. Em no se tratando de servio pblico, os institutos legtimos que poderiam ser utilizados para o trespasse do simples uso do referido bem pblico para um particular seriam a autorizao, a permisso e a concesso de uso. Atente-se, entretanto, que o objetivo do particular no somente gerir o lixo, mas sim explorar o material, cuja propriedade do Poder Pblico Municipal 470. Essa mudana de objetivo, tanto por parte do particular como das autoridades pblicas, revela que a simples utilizao dos instrumentos supracitados insuficiente e obsoleto. A espcie contratual adequada para a formalizao do negcio jurdico que tem por escopo permitir a explorao do biogs por um particular seria, pois, um contrato atpico, figura decorrente das relaes contratuais sui generis. A celebrao de ajustes dessa natureza no mitiga, entretanto, a aplicao de regras publicistas e, supletivamente, dos princpios da teoria geral dos contratos e das disposies de direito privado. O que importar ser a inteno das partes, que dever ser exposta com redao clara, minuciosa, detalhando os direitos e obrigaes dos contratantes. Na prtica, realmente, o que est ocorrendo o distanciamento da teoria da tipicidade dos contratos administrativos, com o surgimento da figura atpica intitulada concesso para
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Lei que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previstos no art.175 da Constituio Federal e d outras providncias. 470 A Constituio Federal de 1988 no estabelece explicitamente em seu captulo IV Dos Municpios, como competncia municipal a responsabilidade sobre a coleta, tratamento e destinao final dos seus resduos, contudo fazendo-se uma interpretao sistemtica de toda a constituio e dos incisos I a IX do Art. 30 da mesma pode-se atribuir esta competncia ao poder pblico municipal.

explorao de gs bioqumico (GBQ) 471, celebrada entre Municpio e um particular, cujo trespasse precedido de autorizao legislativa e de licitao na modalidade concorrncia. Esse contrato, apesar de no ser legalmente disciplinado, assemelha-se ao contrato de concesso de gs natural, regido pela Lei 9.478/97, em que autorizada a pesquisa e lavra de jazidas de petrleo e gs natural. Na concesso para explorao do GBQ, h uma clusula concedendo o uso do espao pblico, ou seja, o prprio aterro sanitrio, a explorao do material nele depositado, bem como a propriedade do produto da explorao. Ademais, tambm est previsto o prazo de durao da fase de explorao e as condies para sua prorrogao. O particular interessado em participar da licitao deve possuir autorizao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) para atuar como produtor independente de energia. O Municpio ter participao nos resultados da explorao, conforme o contratado, que poder, por exemplo, ser a utilizao de parte da eletricidade gerada no local para a iluminao de escolas, hospitais ou outros prdios pblicos municipais. Apesar de o Contrato de explorao do GBQ se constituir em figura atpica, a tendncia natural a sua legitimao em virtude de sua prtica reiterada e de seu significado diante do moderno contexto energtico.

6 UTILIZAO DO GS METANO PROVENIENTE DOS RESDUOS SLIDOS PARA GERAO DE ENERGIA Diante da necessria reformulao da matriz energtica brasileira, principalmente aps o colapso do ano de 2001, e em atendimento aos apelos sociais e ambientais vigentes, o governo brasileiro vem desenvolvendo polticas energticas srias. Nesse diapaso, o aproveitamento energtico dos aterros sanitrios, at ento utpico, transformou-se em alternativa vivel, atraindo o interesse de gestores pblicos e do setor privado. Em virtude de o Brasil apresentar condies climticas favorveis para a explorao da energia derivada dos resduos orgnicos, sejam eles lixos urbanos, dejetos animais e restos de cultura, o aproveitamento do gs metano para gerao de energia representa uma valiosa alternativa na luta pelo desenvolvimento sustentvel do Pas. Para se ter dimenso da importncia do investimento em um programa de substituio de energias convencionais por sistemas gerados de biogs, analisemos a China, um pas do

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Informao retirada do sitio <http://www.gasnet.com.br/novidades/novidades_view2.asp?cod=397>

porte do Brasil e que hoje possui cerca de 8 milhes de biodigestores instalados, representando um valor energtico equivalente a cinco hidroeltricas do porte da de Itaipu. Mas o que seria o biogs 472? Note-se que o biogs ou gs dos pntanos difere do gs natural, o qual extrado de depsitos naturais de substncias minerais ou fsseis surgidas h milhes de anos. O biogs proveniente, dentre outros locais, dos aterros, pntanos e esgotos. Consiste na mistura gasosa resultante da decomposio da matria orgnica (biomassa), apresentando como um de seus principais componentes o gs metano (CH4), importante fonte de energia, mas um dos gases que contribuem significativamente para o efeito estufa. A principal forma de reduzir as emisses de metano gerado pelos aterros envolve a coleta e queima ou utilizao do gs. Os projetos de recuperao do biogs do aterro tm como finalidade principal o aproveitamento da energia contida nesse produto da decomposio do lixo. A converso do gs metano pode ser feita de modo a atender diversas necessidades energticas, como a gerao de eletricidade, a gerao de vapor e at mesmo o uso direto como combustvel automotivo. O biogs, por exemplo, pode ser utilizado no aquecimento de estufas, no abastecimento de uma rede local de gs canalizado ou diretamente para uma aplicao especfica em processos industriais, servindo como combustvel auxiliar ou como substituto de algum derivado de petrleo 473. Apesar de o processo de biodigesto anaerbica ser conhecido h muito tempo, sua pesquisa e desenvolvimento so fatos recentes. No Brasil, os estudos com biogs foram intensificados a partir de 1976 e, atualmente, o Pas j demonstra um bom domnio tecnolgico e interesse na rea. No Municpio de So Paulo, j foi implantada a primeira usina termoeltrica de biogs do Pas, e o Municpio de Salvador, em parceria com o governo do Canad, transformou o seu aterro sanitrio em parque ambiental, capaz de produzir energia eltrica por meio do biogs 474.

472 O Biogs um gs inflamvel produzido por micro-organismos, quando matrias orgnicas so fermentadas dentro de determinados limites de temperatura, teor de umidade e acidez, em um ambiente impermevel ao ar. O metano, principal componente do biogs, no tem cheiro, cor ou sabor, mas os outros gases presentes conferem-lhe um ligeiro odor desagradvel 473 Disponvel em: <http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./energia/index.html&conteudo=./energia/biogas.htm> . 474 Disponvel em: <www.eletrobras.gov.br/IN_EletrobrasNoticias/noticias_709.asp>.

Conforme estudo divulgado pelo Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (CEPEA), em convnio com o Ministrio do Meio Ambiente 475, os Municpios com mais de um milho de habitantes apresentam maior potencial de gerao de energia eltrica a partir dos aterros, em virtude da maior quantidade de lixo. O potencial mdio de gerao de energia eltrica por Municpio com mais de um milho de habitantes de 19,5MW, enquanto que nos Municpios entre 500 mil e um milho de habitantes o potencial mdio de aproximadamente 2MW. Ainda de acordo com os resultados apresentados pela CEPEA, as melhores regies para implantao de projetos de gerao de energia renovvel so aquelas onde existam programas de coleta seletiva e destinao alternativa dos resduos slidos. Esses locais so vantajosos, visto que a quantidade de material inorgnico neles depositado, possivelmente, ser menor do que naqueles onde inexista a iniciativa.

7 CONSIDERAES FINAIS
A necessidade de desenvolvimento e utilizao de fontes alternativas e renovveis de energia j consenso no cenrio jurdico e econmico mundial. Os pases tm paulatinamente elaborado diretrizes na busca por energias renovveis, medida que as atuais formas de produo geram impactos negativos para o meio ambiente e a populao envolvida. Acrescente-se ainda a indispensvel necessidade de diversificao da matriz energtica para garantir o fornecimento de energia e, assim, prevenir um eventual colapso. Apesar de o Brasil ainda apresentar potencial de aumento de gerao de energia hidrulica e termoeltrica a gs natural, vital a valorizao de outras fontes de energia renovveis e menos poluidoras, a exemplo da biomassa. Um ponto caracterstico do uso do gs metano proveniente dos aterros sanitrios e lixes reside em suas mltiplas vantagens. Alm do fato de proteo ao meio ambiente, que comum s demais fontes alternativas, ainda h o auxlio no tocante destinao final dos resduos slidos. Destarte, a utilizao do biogs para gerao de energia repercute no desenvolvimento municipal, financeiro e bem-estar coletivo. O uso de gs gerado em aterros sanitrios apresenta-se como uma realidade, tendo diversas aplicaes em cerca de vinte pases do mundo, principalmente na Europa, Canad e Estados Unidos. No Brasil, poucos projetos de recuperao dos gases dos aterros foram
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Para mais informaes acerca do estudo do potencial da gerao de energia renovvel proveniente dos aterros sanitrios nas regies metropolitanas e grandes cidades do Brasil, visitar o endereo virtual: <http://www.cepea.esalq.usp.br/pdf/releaseaterro.pdf>.

implantados, em virtude, primordialmente, do alto custo do equipamento (biodigestor). Deve lembrar-se, contudo, de que h uma alternativa por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), em que os pases em desenvolvimento, como o Brasil, podem elaborar projetos de reduo de emisso de gases efeito estufa e projetos florestais de sequestro de carbono para auxiliar as naes com compromisso. Assim, os pases industrializados podem transferir recursos para comprar os crditos referentes ao carbono sequestrado ou no emitido pelos projetos. O Ministrio das Cidades e do Meio Ambiente selecionou alguns Municpios brasileiros a serem beneficiados com o estudo de viabilidade de projetos em Mecanismos de Desenvolvimento Limpo, baseados no aproveitamento de gases gerados nas reas de destinao final dos resduos slidos. Dentre os Municpios contemplados, encontram-se nas regies Nordeste e Norte, Recife, Macei, So Luiz, Caucaia, Lauro de Freitas, Manaus, Olinda, Fortaleza, Camaari e Belm. Na regio Sudeste, esto os Municpios de Belo Horizonte, Nova Iguau, Americana, Duque de Caxias, Santos, So Gonalo, Guarulhos, Santo Andr, Mesquita e Niteri. Por fim, nas regies Sul e Centro Oeste os Municpios selecionados foram Curitiba, Gravata, Porto Alegre, Goinia, Florianpolis, Distrito Federal, Londrina, Maring, Campo Grande e Passo Fundo 476. No se pode deixar de mencionar a repercusso na rea social quando existem projetos de explorao energtica de aterros e lixes, uma vez que h a necessidade de interao com comunidades de catadores de materiais reciclveis. Apesar de a legislao ambiental condicionar a classificao dos aterros inexistncia de catadores, notria a inobservncia desse preceito nas cidades brasileiras. A implementao de projetos de captao do metano para gerao de energia, portanto, revela-se como uma soluo problemtica da permanncia precria de seres humanos em depsitos de lixos. No Brasil, aos Municpios cabe a gesto dos resduos slidos, bem como, o desenvolvimento da poltica urbana, pautada nas bases erigidas pelo Estatuto da Cidade. A nica maneira de se alcanar o desenvolvimento sustentvel e organizado das cidades, entretanto, por meio da gesto partilhada do Poder Pblico com a sociedade civil organizada e o Ministrio Pblico. essencial, pois, o trabalho conjunto do Municpio, da sociedade e do Ministrio Pblico para a implementao de polticas e iniciativas de interesse local, para a soluo dos problemas advindos da complexidade urbana e, mormente, aqueles que afetam o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida.
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Os dados completos dos Municpios selecionados podem ser obtidos na pgina do Ministrio das Cidades e do Meio Ambiente: <http://www.cidades.gov.br/>.

Acreditamos, ademais, que, antes do uso do gs metano, algumas polticas pblicas no tocante ao saneamento ambiental das cidades devem ser efetivadas. Existe, por exemplo, a necessidade de incentivos econmicos para o aumento da reciclagem e programas mais agressivos para a regularizao das condies dos aterros e lixes. Como j enfatizado, os melhores locais para a implantao de projetos de uso do biogs so aqueles em que apresentam menor quantidade de lixo inorgnico e, portanto, em que existam programas de coleta seletiva e destinao alternativa dos resduos slidos. Por derradeiro, o incentivo ao desenvolvimento de novas fontes de energia e, principalmente, a utilizao efetiva das energias alternativas (com destaque para a biomassa) devem ser uma constante do governo, por meio de parcerias entre o Municpio, a iniciativa privada e o terceiro setor.

8 REFERNCIAS
ALVES, Alar Caf et al. Curso interdisciplinar de direito ambiental. Barueri, SP: Manole, 2005. BANCO de Dados de Biomassa no Brasil. <infoener.iee.usp.br/cenbio/biomassa.htm>. Acesso em: 19 jul. 2005. Disponvel em:

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MEDEIROS, Fbio da Costa. Fontes alternativas de energia e o sistema interligado nacional. Informe CRESESB n. 09. Disponvel em: <http://www.cresesb.cepel.br/Publicacoes/download/Info9_pag8-9.pdf>. Acesso em: 27 jun. 2005. MINISTRIO DAS CIDADES. Ministrio das Cidades Seleciona Consultores para Implantar o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=670&Itemid=421>. Acesso em: 19 set. 2005. OLIVEIRA, Elisabeth. Potencial reconhecido. Power, n.19, p. 35-37, 2003. PORTO, Laura Cristina da Fonseca. Energias renovveis: conferncia de Bonn e PROINFA. Informe CRESESB n. 09. Disponvel em: <http://www.cresesb.cepel.br/Publicacoes/download/Info9_pag4-5.PDF>. Acesso em: 27 jun. 2005. RESULTADO final do MDL: resduos slidos. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br//index.php?option=content&task=view&id=508>. Acesso em: 25 ago. 2005. SANTOS, Afonso Henriques Moreira Santos et al. As fontes renovveis de energia e a sociedade: uma anlise institucional. Revista do Direito da Energia, n. 1, p.137-159, 2004. SILVA, Bruno Campos. Direito ambiental: enfoques variados. So Paulo: Lemos & Cruz, 2004. SILVA, Jos Afonso. Direito ambiental constitucional, 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.

EXPORTAO DO LCOOL BRASILEIRO QUESTIONAMENTOS JURDICOS SOBRE COMRCIO EXTERIOR E MEIO AMBIENTE Flvia Jcome Gonalves Joaquim Maurcio Fernandes de Morais Rodrigo Arruda Carrio

1 O ALVORECER DO LCOOL COMO COMBUSTVEL AUTOMOTIVO Apesar de o lcool combustvel j ser de conhecimento dos brasileiros desde a dcada 1920, a sua utilizao em larga escala somente ocorreu nas dcadas de 1970 e 1980, como consequncia das duas grandes crises do petrleo. Em 1973, o acirramento das tenses polticas no Oriente Mdio, envolvendo rabes e judeus, fez com que houvesse a primeira escalada de preos do barril de leo cru no mercado internacional. O impacto na economia global foi imediato, com o agravamento da onerosidade provocada pela importao de petrleo nas balanas de pagamentos dos pases. Em 1979, as disputas polticas envolvendo iraquianos e iranianos por reas petrolferas ocasionaram uma nova elevao das cotaes do barril. Em todo o mundo, emergiu um movimento reacionrio profunda dependncia ao leo cru importado, especialmente do Oriente Mdio. Assim, inmeros projetos foram elaborados para conter os efeitos nefastos decorrentes dessas crises econmicas, destacandose os investimentos em explorao de novas fronteiras petrolferas e o desenvolvimento de substitutos energticos quele hidrocarboneto. A reao brasileira enquadrou-se nessas duas frentes de trabalho. Houve um incentivo Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) na explorao de potenciais campos produtores em guas profundas, como tambm a pesquisa e desenvolvimento de substitutivos aos derivados petrolferos. Com o objetivo precpuo de desvincular-se da subordinao ao mercado internacional de combustveis, o governo brasileiro vislumbrou a possibilidade de criar uma infraestrutura de produo energtica capaz de suprir sua demanda nacional. Sob a gide do governo Geisel, a partir da edio do Decreto 76.593/75, posteriormente revogado pelo Decreto 80.762/77, houve a criao do Programa Nacional do lcool (Prolcool). O Prolcool consistiu, assim, em um ousado projeto do governo brasileiro de incentivo direto indstria sucroalcooleira. O pioneirismo nacional ficou mundialmente

conhecido, em virtude de o Prolcool ter sido considerado o primeiro efetivo plano de substituio da gasolina em escala industrial. As diretrizes do programa pautavam-se, essencialmente, em subsdios e incentivos concedidos pelo governo aos componentes do setor produtivo. Moreira e Goldemberg477 acrescentam ainda que o aumento na produo e uso do etanol como combustvel tornou-se possvel devido a trs aes governamentais: (i) garantia de compra pelo Petrobras de parte da produo; (ii) incentivos econmicos s empresas agroindustriais interessadas em produzir o lcool; e (iii) formao de mercado consumidor a partir do tabelamento do lcool combustvel, com garantia de preo 59% mais barato que a gasolina. O robustecimento do Prolcool ocorreu no final dos anos 1970, quando o Brasil j dispunha de parte do parque industrial sucroalcooleiro em pleno funcionamento. O sucesso do programa brasileiro caminhou ao longo da dcada de 1980, quando, ao seu trmino, mais uma vez fatores de ordem econmica fizeram com que houvesse um retorno aos derivados petrolferos e, em especial, gasolina. Dentre os vrios fatores, podemos destacar dois: a queda do preo do barril de petrleo no mercado internacional e a alta das cotaes do acar. Esses elementos conjugados, aliados a outros de menor monta, causaram uma severa crise de desabastecimento nacional, o que afetou diretamente a confiana dos consumidores quanto credibilidade no fornecimento contnuo do etanol. Dados da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA) demonstram que em 1986, momento auge do programa, a produo de automveis movidos exclusivamente a lcool hidratado respondia por 76% do total, enquanto apenas 23% correspondiam a carros a gasolina. Quando comparados a estatsticas atuais, a proporo inverte-se e aprofunda-se, no passando a produo de carros movidos exclusivamente a etanol de 2,5% do total. Entretanto, com as hodiernas altas do petrleo, tendo atingido recentemente a marca histrica dos setenta dlares norte-americanos, desenvolve-se no Brasil uma tendncia em utilizar combustveis que no sejam derivados de petrleo, mais econmicos e tecnicamente viveis. Conjuntamente com o etanol, h tambm o gs natural, como alternativa gasolina. Em relao ao retorno ao consumo de lcool, tal processo deve-se ao recente desenvolvimento de automveis bicombustveis (tecnologia flexfuel), que consistem em veculos aptos a funcionar tanto com gasolina como com etanol, ficando a escolha a critrio do motorista.

MOREIRA, Jos R.; GOLDEMBERG, Jos. The Alcohol Program. Energy Policy, v. 27, n. 4, p. 229-245, 1999.

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O aquecimento do mercado interno de lcool carburante tem-se dado prioritariamente pela aquisio desses automveis flexfuel. E, no mesmo sentido, tem sido as expectativas para expanso da exportao do lcool brasileiro para o mercado internacional.

2 O LCOOL COMO ALTERNATIVA ENERGTICA RENOVVEL: FATORES E BENEFCIOS A procura dos pases importadores por uma alternativa energtica aos derivados petrolferos tem arrimo precipuamente em bases econmicas e ambientais. A primeira decorre da volatilidade de preos e excessiva onerosidade atualmente proporcionadas pelo petrleo; a segunda diz respeito crescente preocupao internacional na defesa do meio ambiente. Hodiernamente, a concepo de desenvolvimento sustentvel 478 tem sido difundida em todos os setores produtivos e orienta-se como diretriz das polticas pblico-privadas da maior parte das naes. A preocupao com o meio ambiente e a preservao dos recursos naturais algo relativamente recente, tendo-se arraigado principalmente aps a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992, na cidade do Rio de Janeiro (EcoRio-92). Outro fator que veio reafirmar a importncia do meio ambiente foi a elaborao do Protocolo de Quioto, em 1997, na cidade japonesa de mesmo nome. Trata-se, na realidade, de um acordo internacional entre os pases signatrios para reduo na emisso de gases causadores do efeito estufa. O lcool, como combustvel renovvel que , alm de ser pouco poluente, mostra-se como uma adequada alternativa energtica. Diferentemente dos combustveis fsseis, o etanol, quando avaliada sua cadeia de emisso de gs carbnico (CO2), desde o plantio da cana-de-acar at o seu consumo pelos automveis, apresenta um grau de emisso neutro. Ou seja, o gs carbnico gerado em qualquer etapa do ciclo ter uma quantidade equivalente absorvida pela cana-de-acar durante o seu crescimento e maturao 479. Dentre os muitos dispositivos sobre os quais versa o protocolo, destaca-se a criao de um mercado internacional de crditos de carbono. Estabelece-se que aqueles pases
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A publicao, em 1987, do relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), mais conhecido por Comisso Brundtland, introduziu o conceito de desenvolvimento sustentvel nas relaes internacionais, definindo-o como aquele que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. Informaes adicionais sobre o Relatrio da Comisso Brundtland, vide: http://www.unece.org/oes/nutshell/focus_sustainable_development.htm. 479 NEGRO, Luiz Celso Parisi; URBAN, Maria Lucia de Paula. lcool como commodity internacional. Economia e Energia, n. 47, p. 08-18, dez. 2004, jan. 2005, 2005. p. 16.

interessados em no reduzir, ou mesmo em aumentar, a emisso de poluentes atmosfricos podero negociar com outros que detenham crditos de emisso a compra dos respectivos certificados. Por se tratar de uma poltica global de combate ao aquecimento mundial, em que o resultado final ser avaliado como um todo, no h qualquer objeo s mencionadas negociaes. inegvel que, tratando-se de matria ambiental, o que mais agrava o uso dos derivados de petrleo o alto grau de emisso de poluentes atmosfricos. Como visto anteriormente, o lcool carburante emite muito menos agente poluidores e, em relao ao CO2, o ciclo de produo e uso neutro. Diante disso, que se sobressaem a iniciativa do Protocolo de Quioto e a viabilidade do etanol como combustvel ecologicamente correto. 3 INSERO DO LCOOL BRASILEIRO NO MERCADO INTERNACIONAL O grande potencial para expanso do setor sucroalcooleiro encontra-se indubitavelmente no mercado internacional, no obstante as promissoras perspectivas de crescimento do consumo de lcool carburante no Brasil. Apesar de o etanol ser de notrio conhecimento dos consumidores brasileiros, essa alternativa energtica ainda pouco conhecida alhures. Por isso que, atualmente, se defende a afirmao do lcool carburante como commodity internacional. Suas negociaes no mercado externo so consideradas diminutas tendo em vista o seu potencial exportador. Para tanto, necessrio uma aliana pblicoprivada para promoo do lcool no comrcio internacional, de modo que haja um compromisso do Estado brasileiro em colocar o etanol como mercadoria de destaque em suas pautas internacionais de negociao. No se pode negar que o governo, juntamente com a classe empresarial, j tem envidado esforos nessa direo. Luiz Negro e Maria Urban 480 apresentam algumas iniciativas em fase bem adiantada: 1. negociao entre Brasil e Alemanha envolvendo a aquisio, por este pas, dos Certificados de Reduo de Emisses relativos a uma expanso induzida da frota automotiva brasileira de veculos movido a lcool hidratado de 100.000 unidades/ano; 2. discusso, em mbito internacional, da proposta brasileira, lanada em 2002 durante a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel (WSSD), de que at 2010 todos os pases tenham 10% de sua gerao energtica obtida por meio de fontes renovveis481;
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NEGRO; URBAN, loc. cit.

3. memorando de entendimento entre o Brasil e da ndia, referente cooperao tecnolgica na rea de mistura de etanol em combustveis para transportes. Essa cooperao tem por base as perspectivas de difuso tecnolgica para incentivar a modernizao do setor agrcola e industrial indiano, na produo e uso de energias renovveis derivadas do etanol, esforos conjuntos com vistas abertura de mercado internacional; 4. cooperao com a China, buscando estreitar colaboraes para o uso do etanol como combustvel, em termos de produo e desenvolvimento tecnolgico; 5. negociaes com Cuba, para o fornecimento de tecnologias para produo do etanol, com vistas a transformar aquele pas um forte parceiro no processo de construo do mercado internacional do etanol. interessante frisar que o desenvolvimento desse setor sucroalcooleiro promove benefcios no somente classe empresarial mas tambm a todo um contingente populacional que se sustenta a partir do progresso dessa atividade, a partir da gerao de novos postos de trabalho e melhoria da qualidade de vida. Quanto aos anseios econmico-estatais, esses se encontram cristalizados na possibilidade de maiores volumes de exportao de um produto com alto valor agregado. Por conseguinte, o aumento das exportaes de etanol contribuiria para a equalizao da balana comercial nacional, alm de possibilidade de aumento na arrecadao tributria. Como demonstrao da magnitude do mercado internacional, temos que o governo japons recentemente autorizou a adio do lcool anidro gasolina consumida pela sua populao na proporo de 3% 482. Para se ter uma ideia do potencial de consumo do mercado externo, o diretor de abastecimento da Petrobras, Paulo Roberto Costa, em entrevista ao noticirio eletrnico Globo Online, afirmou, recentemente, que a demanda de lcool do Japo poder ser equivalente ao volume exportado pelo Brasil em 2004, o que equivale a 2,5 bilhes de litros. O principal uso do lcool no mercado externo dar-se- por meio de sua modalidade andrica. Inmeros pases tm considerado os potenciais benefcios a serem auferidos caso promovam a mistura do lcool gasolina e ao diesel. Esse quadro vindo a se realizar criar perspectivas amplamente favorveis expanso do mercado internacional, com especial
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Para maiores informao sobre a proposta brasileira nessa conferncia de cpula, ver o artigo do Prof. Jos Goldemberg The Brazilian Energy Initiative: revised text after Johannesburg WSSD. Disponvel em: <http://www.iee.usp.br/biblioteca/producao/2002/Artigos%20de%20Periodicos/goldembergsecondnewsletter.pd f>. 482 De acordo com dados disponveis, no endereo eletrnico da organizao Rios Vivos, em reportagem datada de 30 de maio de 2005.

destaque ao Brasil por ser o maior produtor. Luiz Negro e Maria Urban 483 acrescentam, ainda, quais as possibilidades mais promissoras para expanso do etanol no comrcio transnacional: 1. os governos da ndia e da Tailndia estudam a alternativa de misturar lcool gasolina; 2. a Austrlia pretende, de forma no obrigatria, permitir a adio de 2% a 10% de lcool na gasolina. Cabe observar que esse pas, apesar de ser o segundo maior produtor de acar, ainda no produz lcool para fins carburantes; 3. os EUA tm sua demanda de etanol em franco crescimento, medida que as proibies contra o uso do oxigenante MTBE intensificam-se em vrios Estados norte-americanos, especialmente naqueles da costa oeste. Em 2003, o consumo da Califrnia, cumulado com o da costa leste, acumulava um total de seis bilhes de litros de etanol, o equivalente quase metade de produo brasileira; 4. a China tem interesse na utilizao do lcool etlico andrico carburante como substituto do aditivo antidetonante na gasolina. H indcios de alterao na matriz de produo de lcool chinesa, atualmente baseada na produo de cereais, para cana-de-acar, ou outros insumos menos onerosos do que o milho, sendo ainda o terceiro maior produtor, com 3,1 bilhes de litros de lcool/ano.

4 IMPLICAES DA IMPOSIO DE MEDIDAS COMPENSATRIAS NA EXPORTAO DO LCOOL BRASILEIRO As crescentes exportaes do lcool brasileiro no cenrio internacional resultam, necessariamente, numa maior preocupao de outros pases produtores acerca dos modos de produo e exportao do produto brasileiro, tornando cada vez mais frequentes as investigaes quanto s possveis prticas desleais de comrcio desenvolvidas pelo nosso setor produtivo. Lder da produo mundial, o Brasil torna-se objeto de criteriosas observaes realizadas pelos pases concorrentes, destacando-se a atuao dos Estados Unidos da Amrica, para averiguar supostas prticas de subsdios ou dumping que explicariam a fora do nosso produto nas relaes de comrcio internacional. Busca-se, especificamente, analisar a prtica de subsdios na indstria em questo e as respectivas medidas compensatrias que podem ser tomadas por pases, importadores ou
483

NEGRO; URBAN, op. cit., p. 16-17.

exportadores, que se sintam prejudicados pelo uso de tal prtica desleal de comrcio. Para tanto, far-se-, inicialmente, uma conceituao doutrinria e legal de subsdio, destacando suas modalidades proibida, acionvel ou permitida, tomando por base as definies apresentadas no Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias (ASMC), firmado em rodada de negociao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), intitulada Rodada Uruguay 484, que chegou ao seu fim no ano de 1994. O subsdio pode ser definido genericamente como um auxlio, socorro, benefcio ou subveno, tambm sendo aplicveis termos como ajuda e apoio para design-lo 485. Pode tambm ser definido, mais precisamente, como toda contribuio financeira concedida pelo governo, por rgo governamental ou por rgo privado, desempenhando funes tipicamente governamentais que beneficiem uma indstria especfica486. O ASMC trouxe a definio que deve ser aplicada nos casos concretos. Nos termos do acordo, o subsdio caracteriza-se principalmente por dois fatores: ajuda governamental e vantagem auferida por determinada empresa, grupo de empresas ou setor de produo em decorrncia da concesso do benefcio. Detalhou ainda as formas de auxlio governamental que podem ser considerados para esse desiderato: transferncia direta de fundos, perdo de receitas pblicas devidas, fornecimento de bens e servios pelo governo ou quando o este efetua pagamentos a um sistema de fundo ou confie rgo privado para a consecuo de uma das modalidades acima descritas 487. Contudo, diferentemente do que se pode imaginar, a prtica de subsdio como forma de interveno estatal na economia, visando ao estmulo a determinado setor produtivo, permitida e at necessria nos pases em desenvolvimento. Nesse sentido, o prprio acordo previu um tratamento diferenciado aos pases em desenvolvimento, consciente da importncia do emprego de polticas de incentivo nesses pases. Objetivando precisar as formas de subsdios que devem ser recriminadas pelos efeitos negativos que impem a setores produtivos concorrentes, causando desequilbrio nas relaes internacionais de comrcio,

A Rodada Uruguay foi iniciada no ano de 1986 na cidade de Punta del Este, chegando ao seu fim no de 1994, possuindo peculiar importncia por ter criado oficialmente a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e ter elaborado todo o arcabouo jurdico vigente nas relaes de comrcio internacional. 485 CHEREM, Giselda da Silveira, Organizao Mundial do Comrcio: economia, direito, subsdios. Curitiba: Juru, 2003. p. 24. 486 AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do (Coord.). Direito do comrcio internacional: aspectos fundamentais. So Paulo: Aduaneiras, 2004. p.105. 487 Artigo 1 do ASMC.

484

distinguindo-os daqueles imprescindveis, o ASMC classificou os subsdios em trs modalidades: proibidos, acionveis ou recorrveis e irrecorrveis 488. Os subsdios proibidos so aqueles destinados ao incremento do desempenho exportador ou que visam a privilegiar produtos nacionais em detrimento de importados, resultando numa concorrncia desleal e, portanto, admitindo, aps adequada investigao, a implementao de medidas compensatrias por parte do Estado prejudicado, visando ao reequilbrio da relao comercial. J os subsdios recorrveis podero ser ou no declarados proibidos e, portanto, suscetveis de imposio de medidas compensatrias, a depender da identificao de dano causado indstria de outro membro (pas integrante do acordo), ou aos seus interesses nacionais. Os subsdios irrecorrveis, finalmente, so aqueles que no apresentam uma caracterstica bsica inerente aos subsdios proibidos ou recorrveis: a especificidade. Portanto, desde que o auxlio no seja destinado especificamente a uma empresa ou setor, poder ser implementado. Historicamente, a indstria sucroalcooleira se desenvolveu sobre bases fortemente subsidiadas. No decorrer do perodo de aplicao do Prolcool, que entrou em crise nos ltimos anos da dcada de 1980, o governo brasileiro custeou diretamente o crescimento da indstria, sendo o responsvel direto pela grandiosidade da infraestrutura existente no setor nos dias de hoje. Muito em virtude desses pesados investimentos, a indstria de hoje se desenvolve sobre bases distintas. O setor autorregulado com apenas polticas pontuais de incentivo promovidas pelo governo, que no podem ser enquadradas na definio de subsdio proibido trazido pelo ASMC. Exemplo de polticas desse tipo foi a promulgao da Lei n 10.453/02, que prev a concesso de subvenes ao preo e ao transporte do lcool combustvel 489. Importante notar que a referida lei no possui carter de especificidade, exigido para qualificar a subveno como recriminvel e, portanto, proibida. Alm do mais, as disposies da lei no se encontram vinculadas ao desempenho exportador nacional nem buscam privilegiar a produo nacional em face dos produtos importados. Dessa forma, no gera a lei nenhum desequilbrio comercial, buscando to somente fomentar a indstria brasileira como um todo.
488 489

Artigos 3, 5, e 8 do ASMC. A Lei n 10.453/02 dispe sobre subvenes ao preo e ao transporte do lcool combustvel e subsdios ao preo do gs liquefeito de petrleo GLP.

No obstante a atual poltica nacional aplicada indstria do lcool estar arrimada em prticas comerciais legalmente aceitas, faz-se mister que o setor alcooleiro nacional permanea atento s polticas e medidas levadas a cabo por pases concorrentes. Nesse sentido, merece destaque especial as polticas comerciais norte-americanas, tanto pela posio que os EUA ocupam no cenrio internacional de produo de lcool como tambm pelo seu histrico de utilizao permanente dos remdios comerciais tratados no ASMC. Os EUA respondem pela segunda maior produo mundial do lcool e, impulsionados pelas altas do petrleo no mercado internacional e pela presso para ampliao da utilizao de combustveis renovveis, dever atingir a marca expressiva e recorde de 14,2 bilhes de litros, resultado superior ao do ano passado em 17% 490. Vale destacar, no entanto, que enquanto a produo norte-americana cresce de maneira significativa, a sua demanda cresce num ritmo ainda maior, justificando a dependncia desse pas pelo produto brasileiro. Entre os anos de 2003 e 2004, a demanda aumentou em 24%, enquanto que a produo aumentou apenas 21% 491. J a poltica comercial contenciosa dos EUA, no mbito da OMC, resultou, entre os anos de 1991 e 2001, um prejuzo de cerca de US$ 1,8 bilho, em virtude da imposio de medidas antidumping e medidas compensatrias 492. Atualmente inexiste qualquer tipo de medida compensatria sendo aplicado ao lcool brasileiro, em virtude da descaracterizao de qualquer tipo de subsdio proibido implementado em nossa produo. Como acima destacado, a produo nacional recebe apenas incentivos de polticas pontuais que fomentam nossa produo sem, contudo, desequilibrar as relaes de comrcio. No entanto, o produto brasileiro enfrenta elevadas barreiras tarifrias nos EUA, onde ao produto acrescido um excise duty 493, que implica quase a duplicao do preo do galo de lcool que sai do porto nacional. Neste o preo do galo de US$ 0,87, sendo vendido em territrio americano por US$ 1,58; ao valor inicial so somados US$ 0,14 de transporte, uma taxa de 2,5% e mais uma tarifa de importao no valor de US$0,54 por galo. Tal taxao no resulta, todavia, numa falta de competitividade do produto brasileiro com aquele produzido em solo norte-americano cujo valor do galo ainda varia entre US$ 1,55 e US$ 1,65, demonstrando o vigor da nossa produo nacional 494.
Disponvel em: <http://www.gazetamercantil.com.br>. Acesso em: 28 jun. 2005. Disponvel em: <http://www.ethanolrfa.org/outlook2005.html>. Acesso em: 18 set. 2005. 492 Informao relatada por embaixador brasileiro em Washington D.C. ao discutir as relaes comerciais entre os dois pases. Disponvel em: <http://www.brasilemb.org/trade_investment/barreiras_2002.pdf>. Acesso em: 10 set. 2005. 493 Taxa ad valorem aplicada sobre produto especfico. 494 Relatrio desenvolvido por Joel Severinghaus, analista comercial internacional do IFBF (Iowa Farm Bureau Federation). Disponvel em: <http://www.iowafarmbureau.com>. Acesso em: 13 set. 2005.
491 490

O contexto do cenrio internacional de consumo do lcool aponta para uma crescente demanda para a produo nacional. Portanto, o setor, tendo em vista a legalidade sobre a qual se fundamenta, deve se mostrar intransigente com qualquer tentativa de implementao tanto de prticas desleais de comrcio como tambm de medidas compensatrias que impliquem na limitao de nossa exportao para os diversos mercados mundiais. 5 A EXPORTAO DO LCOOL COMBUSTVEL E PRTICAS DE DUMPING O bom desempenho do lcool etlico nas exportaes brasileiras tem demonstrado, ano aps ano, a relevncia adquirida por esse produto no contexto econmico ptrio. Por se tratar de uma mercadoria industrializada a partir de tecnologia nacional, com alto valor agregado, o lcool tem atrado atenes do empresariado brasileiro e de investidores internacionais. Como alternativa energtica renovvel e economicamente vivel aos derivados petrolferos, percebe-se a disposio de naes estrangeiras em adotarem essa nova tecnologia em suas matrizes energticas. exatamente nessa contnua insero no mercado mundial que surgem alguns questionamentos jurdicos em sua comercializao externa. Anteriormente, foram retratadas as implicaes de imposio de medidas compensatrias (countervailing measures) na exportao do lcool brasileiro. Vimos que aplicao dessas medidas tem que estar atrelada constatao de subsdios proibidos, partindo do princpio que subsdios consistem em subvenes concedidas pelo Estado, direta ou indiretamente, a grupos de particulares ou a setores produtivos. Diferentemente, o dumping no requer qualquer intervencionismo estatal para que haja a discriminao transnacional de preo. Se houvesse, adequar-se-ia concesso de subsdio. Gabrielle Marceau 495 ensina que:
[] a discriminao de preos ocorre quando unidades diferentes do mesmo bem so vendidas a preos diferentes por motivos no relacionados a diferenas nos custos de produo, ou quando unidades diferentes do mesmo bem so vendidas pelo mesmo preo quando os custos de produo so diferentes.

Nesse desiderato que se conceitua a noo de dumping. Entende-se como tal toda aquela situao em que uma empresa exportadora de uma determinada mercadoria pratica discriminao de preos de forma a vender aquele produto no mercado importador a um preo
MARCEAU, Gabrielle. Antidumping and Anti-trust Issues in Free Trade Areas. Nova Iorque: Oxford University Press, 1994. p. 11.(traduo livre)
495

inferior quele considerado preo normal no mercado domstico da empresa exportadora 496. O Acordo Antidumping da Rodada Uruguai (AARU) 497 especifica trs mtodos para identificao do preo normal da mercadoria exportada: (i) comparao entre o preo do produto importado e o preo praticado no mercado domstico do exportador; (ii) comparao entre aquele e o preo de importao do mesmo produto em outro pas importador; e (iii) o clculo do preo normal baseado nos custos de produo do fabricante-exportador, em outras despesas envolvidas no processo de comercializao e em margens normais de lucratividade. No obstante a constatao de prtica de dumping, esse ato por si s no enseja o estabelecimento de medidas antidumping 498. Alm da configurao da discriminao transnacional de preos, necessrio tambm se verificar a extenso do dano causado indstria da nao importadora, ou inclusive a ameaa de dano. Por fim, postula-se a comprovao de nexo causal entre o dano e o dumping praticado pelo exportador estrangeiro 499. O estabelecimento de tais medidas decorre da necessidade de se proteger a indstria nacional e, indiretamente, os trabalhadores e os consumidores de prticas anticoncorrenciais oriundas do mercado internacional. Para tanto, imprescindvel a configurao daqueles trs elementos mencionados mediante investigao prvia realizada pelo pas importador 500. O estrito cumprimento das normas processuais que estabelecem o procedimento de investigao de tamanha relevncia que o rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC, em julgamento, j indeferiu medidas antidumping estabelecidas devido ao no seguimento dos ordenamentos processuais requisitados 501. Acrescente-se a isso que a extenso da margem de dumping a ser aplicada aos produtos importados ser determinada de acordo com a diferena entre o preo de importao da mercadoria e o preo normal admitido, de maneira que haja uma equiparao das

FINKELSTEIN, Cludio. Antidumping, antitruste e os interesses pblicos por trs desses instrumentos. In: PIMENTEL, Luiz Otavio (Org.). Direito internacional e da integrao. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2003. p. 21-27. p. 22. 497 Art. 2, do AARU. 498 As medidas antidumping correspondem a atos governamentais que sobretaxam mercadorias importadas de determinado fornecedor estrangeiro que, comprovadamente, esteja praticando preos inferiores ao valor normal admitido. Atente-se que no h uma elevao de imposto de importao ou qualquer outro tributo ou tarifa de carter genrico, tendo em vista que as medidas antidumping direcionam-se especificamente a determinado exportador ou grupos de exportadores. 499 BARRAL, Welber. Medidas antidumping. In: BARRAL, Welber (Org.). O Brasil e a OMC. 2. ed. rev. e atual. Curitiba: Juru, 2002. p. 217-232. p. 217. 500 O art. 5, do AARU, estabelece o procedimento investigatrio de prticas de dumping. 501 Ver Guatemala Definitive Antidumping Measure regarding Grey Portland Cement from Mxico, WT/DS156. Disponvel em: <http://www.wto.org>. Acesso em: 12 de janeiro. 2008.

496

cotaes em um mesmo nvel de comrcio, desde que configurados o dano ou ameaa de dano e o nexo causal. Apesar de o comrcio internacional de lcool encontrar-se ainda em fase nascitura, a sua expanso dar-se- por meio da criao de um mercado consumidor global, em carter duradouro e autossustentvel. Para suprir essa potencial demanda, haver necessidade de se expandir a lavoura canavieira tanto no Brasil como no mundo, alm da necessidade de transferncia de tecnologia de produo do etanol dos pases atualmente produtores do energtico para aqueles que venham a se tornar, da mesma forma, fornecedores. O Brasil, como j mencionado, j se encontra em negociao com Cuba para instalar naquela ilha caribenha um parque produtivo de etanol que venha ajudar a suprir, juntamente com a produo brasileira, boa parte da demanda internacional. A difuso do uso do lcool etlico pelo mundo ser feita, dentre as vrias opes existentes, por meio da venda de tecnologia nacional para naes estrangeiras interessadas em seu consumo. Nesse quesito, temos o Brasil como grande beneficirio desse comrcio, uma vez que pioneiro em produo de tecnologias voltadas para o setor sucroalcooleiro. O panorama hodierno, em termos de pases produtores, destaca trs grandes naes. Encabeando a lista est o Brasil, vindo em seguida os Estados Unidos e a China. Com a intensificao das trocas comerciais externas e a consequente afirmao do lcool como commoditty internacional, podero ser invocadas prticas de dumping contra o Brasil, com a subsequente criao de medidas antidumping, ou ainda, o Brasil vir a sofrer, em caso de importao da mercadoria, os efeitos nocivos dessa ao anticompetitiva. Resta dizer, por fim, que o uso de medidas antidumping atualmente tem se mostrado como um instrumento de protecionismo da indstria nacional. Engana-se quem pensa que sua utilizao em larga escala se restringe s grandes naes desenvolvidas e importadoras, quando na realidade muitas delas tm sido invocadas por naes em desenvolvimento. Da mesma forma, injusta a alegao de dumping e imposio de medidas agravantes na hiptese de produtos com preos competitivos decorrentes de ganhos de produtividade e eficincia. Deve-se, portanto, analisar com afinco se o que se avalia, na realidade, trata-se de ato de predao. Gabrielle Marceau ensina sabiamente que [] a linha entre um preo muito competitivo e um preo predatrio muito tnue 502.

502

MARCEAU, op. cit., p. 19.

6 A EXPANSO DA LAVOURA CANAVIEIRA NO BRASIL E AS IMPLICAES EM MATRIA AMBIENTAL Considerando as novas exigncias de carter ambiental que tm norteado as atividades econmicas no s no mercado domstico mas em todo cenrio mundial, faz-se necessrio destacar o setor sucroalcooleiro brasileiro, que, por algumas dcadas, tem sido a principal fonte exportadora de acar e de lcool no mundo. As plantaes de cana-de-acar esto presentes, praticamente, em todas as regies do Brasil, sendo a regio Centro-Sul a que concentra a maior produo, seguida da regio Norte-Nordeste. A maior participao relativa produo de lcool hidratado est no fato de que o uso do carro bicombustvel e o uso do lcool combustvel tm maior vantagem nas regies onde os preos relativos deste combustvel esto mais vantajosos, fato que destaque no Estado de So Paulo 503. Nessa perspectiva agroindustrial, cabe analisar alguns institutos jurdicos inerentes ao Direito do Meio Ambiente, especialmente o Licenciamento Ambiental e seus respectivos procedimentos. De acordo com o artigo 225, 1, IV, da Constituio Federal (CF) 504, exige-se o prvio Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para a instalao de atividades efetivas ou potencialmente causadoras de significativa degradao dos recursos ambientais. Desse modo, as atividades econmicas que possam resultar em interveno no meio ambiente devem ser submetidas ao licenciamento ambiental, independentemente de outras autorizaes exigidas por lei. O licenciamento um dos instrumentos de poltica ambiental trazido pela Lei Federal n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Sua finalidade primordial proporcionar uma tutela de carter preventivo ao meio ambiente, oferecendo condies de impedir ou mitigar os efeitos, no caso de ocorrncia de dano ambiental. No mbito federal, as regras do licenciamento ambiental so fixadas de acordo com as resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, com destaque para a
503

COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO. Avaliao da safra agrcola de cana-de-acar 2005/2006: segundo levantamento agosto/2005. Disponvel em: <http://www.conab.gov.br>. Acesso em: 05 set. 2005. 504 Art. 225, 1, IV, CF/88: Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.

Resoluo n 237, de 19 de dezembro de 1997. Essa tem por objetivo estabelecer a reviso dos procedimentos e dos critrios utilizados no licenciamento ambiental, assim como a integrao dos rgos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, de acordo com as novas competncias da Carta Maior de 1988. Alm disso, ressalta o princpio da publicidade dos atos e a garantia de realizao de audincias pblicas, quando for necessrio. Pelo exposto, depreende-se que um dos maiores obstculos implantao de novas usinas e destilarias de lcool seria justamente a adequao aos dispositivos legais supracitados, uma vez que no processo de destilao de lcool so produzidos determinados resduos, como o vinhoto. A no fiscalizao ostensiva e contnua dos processos de purificao dos resduos derivados da produo do lcool pode favorecer atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. As novas grandes fronteiras para a expanso da lavoura canavieira no Brasil esto localizadas em reas extremamente delicadas, do ponto de vista ambiental, como o cerrado (especialmente as regies do Pantanal Mato-Grossense) e a floresta amaznica, considerados, segundo texto constitucional, patrimnio nacional 505. Frise-se, ainda, que h uma tendncia de expanso nos espaos atualmente produtores de cana-de-acar, situados prximos ao litoral, onde antes ocupava a Mata atlntica. Desse bioma, caracterstico por sua rica biodiversidade, restam exguas reas ainda no exploradas, as quais se encontram ameaadas pelo desenvolvimento do setor sucroalcooleiro. No que tange ao cerrado e floresta amaznica, h tambm uma preocupao quanto disposio dos resduos poluidores, visto o alto risco de contaminao das bacias hidrogrficas. Essas regies so tidas como as maiores fontes de gua potvel no mundo, de forma que a instalao de usinas produtoras de etanol, sem a devida cautela com a preservao do meio ambiente, pode causar danos irreversveis ao patrimnio ambiental nacional. Situao interessante tem ocorrido no Estado do Mato Grosso do Sul (MS). Com as nove destilarias existentes, o governo tem levado, por meio da Secretaria de Produo e do Turismo, uma proposta de implementar mais usinas, objetivando, com isso, dobrar a rea plantada de cana-de-acar num prazo de cinco anos.
Art. 225, 4, CF/88: A Floresta Amaznica Brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal MatoGrossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que asseguram a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
505

O atual governador enumera as vantagens da proposta, segundo a qual geraria quinze mil empregos diretos; a rea cultivada seria elevada de 148 mil hectares para 296 mil hectares at o ano de 2010, sendo ainda possvel a obteno de crditos de carbono 506 e a diminuio dos processos erosivos, exigindo do produtor a recuperao da vegetao ciliar e da reserva legal. Contudo, esses benefcios ainda no foram suficientes para determinar a instalao das indstrias, uma vez que para tornar efetiva a sugesto preciso alterar a Lei Estadual n 328/82, que probe a instalao de empreendimentos destinados produo de acar e lcool na Bacia do Alto Paraguai (BAP), formada pelos Estados de Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul na poro brasileira. Nos argumentos contrrios, est o risco de contaminao dessa bacia hidrogrfica que faz parte do chamado Aqufero Guarani, pela atividade agrcola, com nfase para a cultura da cana. Outro ponto so os instrumentos de conservao e proteo j existentes e pouco usados, bem como a preocupao com a qualidade ambiental do Pantanal, considerado um dos ecossistemas mais importantes do planeta. O Projeto de Lei n 170/05, que visa a alterar a mencionada Lei Estadual, deve ser levado para audincia pblica antes de sua votao, ficando sob responsabilidade do IMAP (Instituto de Meio Ambiente do Pantanal) a expedio do futuro licenciamento ambiental. Pode-se perceber que muitas so as implicaes ambientais a serem provocadas por uma futura expanso da lavoura canavieira para reas situadas na mata atlntica, no cerrado e na floresta amaznica. O principal bice a esse aumento sero os requisitos requeridos pela legislao atinente ao licenciamento ambiental. Inmeras so as exigncias para expedio das licenas necessrias e, por isso, surge a necessidade de se avaliar, alm do impacto ambiental presumido, a prpria viabilidade econmica do negcio. 7 CONSIDERAES FINAIS Diante do exposto, pode-se perceber que a crescente exportao do lcool brasileiro tem fundamento em causas de ordem econmica e ambiental. As subsequentes elevaes dos preos do barril de petrleo no mercado internacional tm feito com que as naes dependentes desse hidrocarboneto busquem novas alternativas energticas. Aliado a esse critrio, destaca-se ainda o apelo defesa do meio ambiente. Paulatinamente os pases vm

506

Estudos revelam que cada tonelada cultivada de cana-de-acar absorve 220 toneladas de gs carbnico e libera 140 toneladas de oxignio.

envidando esforos nesse sentido, especialmente aps o surgimento do conceito de desenvolvimento sustentvel (Comisso Brundtland) e a realizao da EcoRio-92. Muitos benefcios podem ser auferidos pelo Brasil com uma maior insero do lcool no mercado internacional. Em fase nascitura, h grandes possibilidades de ganhos financeiros para o empresariado nacional, a partir do aumento de vendas para o exterior, da exportao de tecnologia, alm das perspectivas para o aumento setorial de arrecadao a ser auferido pelo Errio. Acrescente-se a isso a comercializao dos crditos de carbono brasileiros, estabelecidos pelo Protocolo de Quioto, e a consequncia social imediata representada pelo aumento na oferta de empregos no Pas. Apesar das potencialidades existentes, h alguns fatores de questionamentos jurdicos, tanto de ordem interna quanto externa, a serem feitos. No plano nacional, verificamse bices provenientes do processo de licenciamento ambiental. Como j explicitado, a expanso da lavoura canavieira dar-se- em reas de preservao como a mata atlntica, o cerrado e a floresta amaznica. A cautela na concesso de licenas dever ser redobrada para que no haja uma depredao irresponsvel do patrimnio ambiental brasileiro. Em relao ao comrcio exterior, a tendncia a entrada de novos agentes econmicos no mercado internacional de etanol e o acirramento da concorrncia externa. Com isso, podero surgir prticas anticompetitivas relativas comercializao desse energtico, com destaque para prticas de dumping e a concesso de subsdios. A imposio de remdios comerciais, como as medidas antidumping e compensatrias, dever tambm orientar-se na cautela para que no ocorram protecionismos mascarados. Nesse sentido que surge a relevncia da atuao da OMC na cobrana pelo cumprimento dos critrios estabelecidos pelo ASMC e pelo AARU.

8 REFERNCIAS AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do (Coord.). Direito do comrcio internacional: aspectos fundamentais. So Paulo: Aduaneiras, 2004. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 7. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004. BARRAL, Welber. Medidas antidumping. In: BARRAL, Welber (Org.). O Brasil e a OMC. 2. ed. rev. e atual. Curitiba: Juru, 2002. p. 217-232. BITENCOURT, Edivaldo. Governo quer dobrar rea plantada de cana-de-acar at 2010. Disponvel em: <http://www.pantanalnews.com.br/conteudo/noticias/juridico>. Acesso em: 03 set. 2005.

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A PRODUO DE BIODIESEL SOB A TICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL Victor Rafael Fernandes Alves Yanko Marcius de Alencar Xavier Patrcia Borba Vilar Guimares

1 INTRODUO Em um perodo mais recente, atente-se ao sculo XX, os choques do petrleo durante a dcada de 1970 demonstraram que a dependncia estreita, vinculada a uma nica fonte de energia, era extremamente arriscada. O aumento ab-rupto de preos efetuado pelos pases produtores de petrleo acarretou uma crise econmica que apresenta repercusses at os dias atuais (e.g. o endividamento externo de alguns pases). Entretanto, as crises energticas tambm serviram para uma reorientao das matrizes, por seu turno, guiadas por novos valores, dentre eles, em um momento mais recente, a percepo da necessidade de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nessa reorientao, as fontes de energia renovveis leia-se, a energia solar, a elica, a hidroeltrica, a ocenica, a geotrmica e a da biomassa vm angariando um grande aumento nos investimentos, com uma franca expanso em todo o planeta, sendo objeto de iniciativas nacionais e internacionais para a expanso do setor convencionalmente denominado de energias limpas 507. Em particular, interessa ao presente trabalho a criao do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPUB), o qual visa a inserir o biodiesel, combustvel renovvel, j que originado da reao qumica de um leo vegetal, na matriz energtica brasileira. O PNPUB se declara assentado em trs pilares: social, econmico e ambiental. Entretanto, de acordo com o Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial acerca da viabilidade do biodiesel, no que tange aos aspectos ambientais, 508 a nica meno acerca dessa varivel ressalta a diminuio na emisso de poluentes advindas da insero do
507

Porm, vale a ressalva de que o conceito de energia limpa no tcnico, apenas j foi internalizado em virtude da praxe da denominao. Contudo, trata-se de um conceito contraditrio em seus prprios termos. Qualquer atividade humana acarreta impactos ao meio que o cerca, podendo tais impactos ser benficos ou danosos. Sendo assim, uma determinada fonte energtica dita limpa trar certamente algum impacto ao meio ambiente, cabe verificar se, em um balano comparativo final, tal modalidade energtica ser menos poluente do que os combustveis fsseis, o que, em sentido contrrio, no autoriza afirmar categoricamente que se trata de uma energia plenamente limpa. 508 BRASIL. Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial Encarregado de Apresentar Estudos sobre a viabilidade da utilizao de leo vegetal biodiesel como fonte alternativa de energia. Disponvel em: <www.biodiesel.gov.br/docs/relatoriofinal.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2008.

biodiesel. No h qualquer referncia aos mltiplos impactos ambientais eventualmente advindos do ingresso desse novel combustvel na matriz energtica brasileira. Quando da realizao de uma atividade potencialmente impactante ao meio, o Direito Ambiental j apresenta um importante mecanismo de proteo, qual seja, o licenciamento ambiental. Trata-se de um procedimento por meio do qual se averigua, por meio de estudos genericamente denominados Avaliaes de Impactos Ambientais (AIAs), a regularidade ambiental de um empreendimento, verificando os possveis riscos e propondo as melhores medidas para mitig-los. Assim, no licenciamento ambiental da produo de biodiesel, inexiste um regramento especfico para esse setor. Subsiste uma errnea percepo de que a mera renovabilidade de uma fonte energtica a torna ambientalmente correta. fundamental se apreciar medidas para tornar o licenciamento ambiental uma ferramenta eficaz, propiciando a resoluo dos eventuais empecilhos ainda em seu nascedouro.

2 O BIODIESEL A utilizao de leos vegetais para abastecimento de motores a combusto interna no recente, remontando ao final do sculo XIX. Os primeiros experimentos nessa rea certamente foram engendrados por Rudolf Diesel. Ocorre que, poca, os combustveis fsseis passaram por uma ab-rupta queda de preo em virtude de um grande aumento na produo. Os leos minerais em abundncia representavam um insumo mais vantajoso, relegando a um segundo plano os estudos concernentes utilizao de leos vegetais. No entanto, os leos vegetais no caram em pleno desuso, sendo utilizados em situaes emergenciais, como nos perodos de guerra. Tome-se como exemplo, durante a Segunda Guerra, Frana e Estados Unidos encetaram esforos buscando adequar as caractersticas fsico-qumicas dos leos vegetais aos combustveis derivados de petrleo. No mesmo perodo, o Brasil proibiu as exportaes de leo de algodo, j que o mesmo poderia se configurar como um substituto eventual das crescentes importaes de leo diesel 509. Terminado o perodo de contingenciamento imposto pela Segunda Grande Guerra Mundial s naes, e diante da reestabilizao do fornecimento de petrleo em preos competitivos de mercado, os leos vegetais recaram em um incmodo ostracismo. Contudo, os choques do petrleo em 1973 e 1979 demonstraram enfaticamente a vulnerabilidade da economia mundial atrelada a uma nica fonte energtica. Diante desse quadro de

509

KNOTHE et al. Manual de biodiesel. So Paulo: Edgard Blucher, 2006. p, 10.

instabilidade, nesse perodo muitos pases mobilizaram esforos em busca de fontes alternativas de energia. Embora aspectos de segurana nacional energtica e questes econmicas tenham norteado as guinadas da histria, convm salientar que, recentemente, as questes ambientais tambm tm sido utilizadas como subsdio a tais mudanas. Como exemplo cabal desse novo quadro decisrio, verifica-se a adoo do Clean air act nos Estados Unidos em 1990 510.

2.1 Biodiesel no Brasil O grande passo do biodiesel no Brasil comeou quando o Governo Federal brasileiro idealizou em 1975 o Plano de Produo de leos Vegetais para Fins Energticos (Pr-leo), que visava a introduzir na matriz energtica nacional leos vegetais a preos competitivos, aspirando a diminuir as importaes de diesel derivado de petrleo. Entretanto, os grandes objetivos do Pr-leo caram por terra em 1986, j que os preos do petrleo haviam se estabilizado. J no final do sculo XX, vrias comisses interministeriais em parcerias com centros de pesquisa passam a debater a viabilidade do biodiesel. Nesse passo, foi lanado em 2002 o Probiodiesel. O referido programa visava adio de 5% de biodiesel ao diesel at 2005, e atingindo um percentual de 20% em 2020. O grande impulso do atual programa brasileiro de biodiesel redundou com a criao do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), que apresentou um relatrio recomendando a insero do biodiesel na matriz energtica, adotando a incluso social e o desenvolvimento regional como metas, bem como devendo ser autorizado apenas o uso facultativo. Por meio do Decreto Presidencial de 23 de dezembro de 2003, foi criada a Comisso Executiva Interministerial, com a participao de 12 ministrios, da qual surgiu o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPUB), lanado em 4 de dezembro de 2004 pelo Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva. Nessa rota, surgiu a Lei n 11.097/05 inserindo o biodiesel na matriz energtica brasileira, inicialmente de maneira facultativa. Assim, ficou sendo opcional a adio de 2% de biodiesel ao diesel (B2) 511 at 2008, quando tal utilizao passou a ser obrigatria. Ademais, entre 2008 e 2013, passaria a ser opcional o uso do B5, que, aps esse perodo, se tornaria, tambm, obrigatrio.

510 511

Disponvel em: <http://www.epa.gov/air/caa/>. Acesso em: 23 mar. 2008. O percentual de biodiesel na mistura leo diesel-biodiesel representando pelo smbolo BX.

Entretanto, com o desenvolvimento do Programa, j em maro de 2008 foi editada a Resoluo n 2 do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), majorando o percentual de mistura obrigatria de B2 para B3 a partir do dia 1 de junho de 2008. No mbito da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), houve a regulamentao por meio da Resoluo ANP n 41/2004, versando acerca da autorizao para produo de biodiesel; a Resoluo ANP n 42/2004 trata das especificaes tcnicas do novel combustvel. 2.2 O PNPUB O PNPUB coordenado por uma Comisso Executiva Interministerial, a qual tem a misso de implementar o Programa e analisar as diretrizes e polticas pblicas, e conta ainda com um Grupo Gestor que exerce a funo de rgo executor, cumprindo as diretivas da Comisso. Apresenta como diretrizes: implementar um programa sustentvel, com promoo da incluso social; garantir preos competitivos, qualidade e suprimento; produzir o biodiesel por meio de diversas oleaginosas em vrias regies do Pas. Verifica-se que o Programa est assentado em trs pilares bsicos: o ambiental, o social e o econmico. Para estimular a incluso da agricultura familiar no PNPUB, o Governo Federal instituiu o Selo Combustvel Social, por meio do qual o empreendedor faz jus a melhores condies de financiamento junto ao BNDES, bem como tem um diferencial na participao nos leiles de biodiesel. H ainda a possibilidade de minorao da carga tributria para o empreendedor, desde que haja uma garantia da compra das oleaginosas a preos pr-fixados, trazendo benefcios ao pequeno agricultor familiar. Para o agricultor, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) tambm disponibilizou linhas de crdito especficas, visando a viabilizar o fomento do plantio das oleaginosas durante o perodo entre as safras da produo de gneros alimentcios. Vale atentar ainda ao regime tributrio diferenciado que foi criado com o PNPUB. Para o escopo do presente trabalho, suficiente o registro de que as alquotas tributrias diferenciadas tomam como balizas a matria-prima utilizada e a regio em que produzida a oleaginosa. Outra iniciativa de relevo inserida no mbito do PNPBU ocorreu com a criao da Rede de Tecnologia em Biodiesel, visando a articular a pesquisa acerca do tema biodiesel em

territrio nacional. Essa medida de incentivo pesquisa fundamental, pois propicia a apreciao dos relevantes gargalos tecnolgicos do setor. Merece meno ainda a criao do mecanismo dos leiles de biodiesel, os quais preveem a compra antecipada da produo. O advento de tais leiles, nos primrdios da implementao do PNPUB, importante, visto que se torna uma garantia fundamental para que o empreendedor possa investir em sua cadeia produtiva, com uma razovel certeza do retorno de seu investimento. Registre-se que, at o presente momento, j foram realizados 12 leiles de biodiesel pela ANP, sendo o ltimo deles em 24 de novembro de 2008.

2.3. Os pilares do PNPUB: econmico, social e ambiental Sob o prisma econmico, o primeiro benefcio do advento do biodiesel que pode ser citado a diversificao da matriz energtica, mitigando a dependncia exclusiva a apenas uma fonte de energia, propiciando uma blindagem para perodos de crise energtica e evitando os solavancos das fortes variaes do preo do petrleo decorrentes da conjuntura internacional. H tambm a economia de divisas, em razo da minorao das importaes de diesel. Consoante a ANP 512, a reduo no valor das importaes, com o advento do B5, ser da ordem de US$ 410 milhes/ano. Existe ainda a possibilidade da produo de biodiesel poder ser efetuada em localidades mais prximas dos locais de consumo do combustvel, minorando os custos com transporte 513. Merecer ateno o potencial aumento do valor de mercado das oleaginosas. Atualmente, a maioria das matrias-primas para produo de biodiesel gera leos que so commodities no mercado internacional. A vinculao dessas oleaginosas produo de combustveis poder sofrer os efeitos deletrios das flutuaes do mercado internacional. Como a cadeia produtiva do biodiesel se interpenetra na cadeia do diesel e, em ltima anlise, dos combustveis derivados de petrleo, as variaes no mercado petrolfero tambm acarretaro reflexos mais veementes no mercado dessas oleaginosas. H ainda a questo da produo de glicerina, um dos resultados da reao da produo de biodiesel, considerada como um subproduto. Deve ser apreciado tambm o

512

AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS. Biocombustveis biodiesel. Disponvel em: < http://www.anp.gov.br/biocombustiveis/biodiesel.asp>. Acesso em: 10 out. 2008. 513 RATHMANN et al. Biodiesel: uma alternativa estratgica na matriz energtica brasileira? Disponvel em: <www.biodiesel.gov.br/docs/ArtigoBiodieselGINCOB-UFRGS.pdf>. Acesso em: 17 mar. 2008.

impacto decorrente da grande quantidade de glicerina que ingressar no mercado consumidor, o que poder o acarretar quedas ab-ruptas de preo. Sobre a questo social, a possibilidade de expanso agrcola de algumas oleaginosas fomentar a gerao de emprego e renda, propiciando, certamente, a incluso social. Ademais, j que o biodiesel pode ser produzido de vrias matrias-primas, a potencialidade de gerao de empregos se disseminar por todas as regies do Brasil. Essa possibilidade de expanso para as diversas regies do Pas poder ainda favorecer a utilizao do biodiesel por pequenas comunidades mais distantes dos grandes centros para gerao de energia eltrica 514, promovendo a eletrificao rural. Deve ser ressaltado tambm o intento governamental de inserir a agricultura familiar no PNPUB por meio do Selo Combustvel Social. Muito se questiona acerca da utilizao de oleaginosas predominantemente decorrentes da monocultura em grandes latifndios, em detrimento de espcimes nativas baseadas na agricultura familiar. Contudo, at o presente momento, a agricultura familiar no detm plenas condies 515 para suprir o PNPUB nos nveis exigidos. Os benefcios de ordem ambiental referem-se especialmente reduo na emisso de xidos de enxofre, os quais acarretam a famigerada chuva cida. H ainda a vantagem resultante do plantio das oleaginosas, que retm dixido de carbono da atmosfera, mitigando assim a ocorrncia do efeito estufa. Estudos preliminares demonstram que esses benefcios so realmente relevantes, no entanto importante a realizao de estudos mais aprofundados, para comparar os custos dessa iniciativa com os de outras medidas, para efetivamente comprovar se essa alternativa a mais correta. Outro ponto bastante ressaltado diz respeito possibilidade de plantio de oleaginosas em reas degradadas 516. Vale registrar, a ttulo de exemplificao, que devem ser realizados estudos tambm acerca da utilizao de tais reas degradadas, pois, em que pese a euforia da possibilidade de utilizao desses recursos naturais, merece ateno o fato de que tais reas necessitam de investimentos para se tornarem viveis.

BRASIL, op. cit. Por bvio, essa assertiva no deve levar apressada concluso de a impossibilidade da agricultura familiar ser inserida como importante vetor do Programa. Pelo contrrio. Caso sejam direcionados investimentos para pesquisas na busca de oleaginosas mais rentveis, propiciando economia de mo de obra, consrcio e rotaes de culturas e linhas de financiamento diferenciadas para o agricultor da agroenergia, alm da necessria capacitao do pequeno agricultor, certamente a agricultura familiar poderia assumir um papel de maior relevo no PNPUB. 516 BRASIL, op. cit.
515

514

Outro ponto positivo a viabilidade tcnica de se produzir biodiesel por meio de resduos gordurosos (e.g. leos de frituras, sebo de animais), minorando os despejos desses materiais in natura no meio ambiente. Contudo, vale registrar um grande equvoco do Programa, visto que a utilizao desses resduos no faz jus desonerao tributria e aos incentivos previstos no mbito da regulao do PNPUB. Assim, fica evidente que fundamental que os rgos ambientais estejam atentos fiscalizao do setor, pois s dessa maneira os eventuais benefcios advindos dos combustveis renovveis no sero simplesmente defenestrados no curso do processo produtivo 517.

3 AVALIAES DE IMPACTO E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL 3.1. Avaliaes de Impactos Ambientais Notoriamente, a implantao de um empreendimento qualquer decorre de uma avaliao prvia dos custos efetivos do projeto idealizado, bem como da possibilidade de retorno econmico da implementao da atividade. Por bvio, qualquer empreendedor averigua com cautela diversas variveis (custos de produo, mercado consumidor etc.), atentando se os benefcios suplantaro os custos. Essa avaliao sempre foi comumente realizada sob um prisma privatstico e estritamente econmico. Contudo, na dcada de 1950, essa avaliao passou a atentar, portanto, s externalidades 518, isto , s consequncias indiretamente advindas da realizao de determinado empreendimento 519. Essas externalidades podem ser positivas (acarretando benefcios) ou negativas (acarretando malefcios). Com o avano da proteo ao meio ambiente, a avaliao dos empreendimentos econmicos passou a atentar tambm a varivel ambiental. Essa perspectiva de anlise dos custos ambientais de um projeto objetiva que as externalidades negativas dos empreendimentos ingressem no cmputo geral dos custos do empreendimento, caracterizando assim o custo real dos produtos.
BERMANN, Clio. Crise ambiental e as energias renovveis. Disponvel em: <http://cienciaecultura.bvs.br/pdf/cic/v60n3/a10v60n3.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2008. 518 O conceito de externalidade surgiu em 1920, em um estudo intitulado The economics of Welfare (A economia do bem-estar, traduo livre), realizado por Cecil Pigou, abordando as distines entre o custo privado e o custo social. O autor lanou a internalizao de Pigou, sugerindo que essas externalidades, esses custos adversos para a coletividade deveriam ser inseridos na cadeia produtiva por meio da taxao dos danos advindos desses custos externos. 519 Cristiane Derani bem explicita que So chamadas externalidades porque, embora resultantes da produo, so recebidas pela coletividade, ao contrrio do lucro, que percebido pelo produtor privado (DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 142-143).
517

O processo produtivo acarreta tambm as famigeradas externalidades negativas, bem referenciadas na comum expresso privatizao dos lucros e socializao das perdas. Com efeito, o princpio do poluidor-pagador visa justamente a corrigir esse equvoco, forando o empreendedor a internalizar esse custo em seu processo produtivo. As Avaliaes de Impactos Ambientais (AIA) iro arcar com a rdua e complexa tarefa de tentar mensurar quais so esses impactos e o modo pelo qual eles devem ser mitigados. A AIA, de maneira geral, engloba um procedimento de avaliao inicial (screening) 520, averiguando se os impactos so significativos de modo a reclamar a incidncia da avaliao. Trata-se de uma anlise superficial visando apenas a uma compreenso global da dimenso dos impactos. A segunda etapa (scoping) 521 determina os aspectos sociais, econmicos e ambientais que merecem apreciao no mbito da avaliao. A terceira etapa se traduz na confeco do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), no qual constar a descrio do empreendimento, suas diferentes alternativas, os impactos ao meio e as formas de mitig-los. O quarto procedimento se consubstancia na apreciao do EIA pelo rgo ambiental competente para tal, sendo assegurada a participao da sociedade. A quinta etapa se traduziria na confeco de um relatrio final, j englobando as alterao suscitadas no processo revisional do estudo. Por derradeiro, ocorre a implementao das medidas mitigadoras delineadas no EIA, alm da realizao de um sistema de monitoramento do empreendimento 522. Vale registrar que o processo da AIA no se configura em um entrave ao desenvolvimento econmico. Pelo contrrio, quando bem realizado, funciona como instrumento de planejamento econmico 523. Na verdade, a AIA uma caixa de ressonncia para as devidas ponderaes e contribuies que conforma com mais preciso a tomada de decises.

3.2 A Avaliao Ambiental Estratgica Em que pesem todos os potenciais benefcios em relao s avaliaes de impactos ambientais, algumas deficincias vm sendo apontadas pelos estudiosos da rea, em especial o fato de que os procedimentos avaliatrios costumam acontecer em um momento j tardio do
520 521

Rastreamento, traduo livre. Campo de ao, escopo (traduo literal). Em verdade se refere escolha das variveis atingidas, isto , extenso (campo de ao) do que ser estudado. 522 EGLER, Paulo Csar Gonalves. Perspectivas de uso no Brasil de Avaliao Ambiental Estratgica. Disponvel em: <http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/parcerias/2001/3271.pdf>. Acesso em: 10 maio 2008. 523 DERANI, op. cit., p. 158.

longo processo de gestao de um empreendimento econmico, bem como em virtude da postura reativa das avaliaes ambientais, ou seja, s so avaliados os impactos dos empreendimentos propostos pelos particulares. Desse modo, a Avaliao de Impactos Ambientais acaba por se ater ao empreendimento que pleiteia o licenciamento e descuida de observar o todo. Nos moldes atuais, a AIA termina por no considerar uma srie de impactos relevantes, como os impactos cumulativos. Em linhas gerais, tais impactos so resultantes da atuao combinada de diversos empreendimentos econmicos ambientalmente corretos e devidamente licenciados quando observados unitariamente, mas potencialmente danosos e degradadores quando conjuntamente considerados. Visando a superar esse grave problema, tem sido fortemente incentivado o advento da Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) 524, um instrumento para uma avaliao ambiental pr-ativa das Polticas, Planos e Programas (PPPs) 525 governamentais. Dentre os vrios conceitos existentes na doutrina do Direito Ambiental, registre-se que a AAE um processo de avaliao das consequncias ao meio ambiente da criao de uma Poltica, Plano ou Programa, propiciando que a varivel ambiental seja integralmente includa no limiar do processo decisrio, em conjunto com as questes de naturezas econmicas e sociais. A maior relevncia da AAE promover o desenvolvimento sustentvel, com a integrao da varivel ambiental nas tomadas de decises, e superando a viso estanque do meio ambiente nas competncias governamentais, propiciando uma viso integrada e coordenada desses rgos 526. Desse modo, o procedimento adotado para a AAE livremente inspirado nas etapas que j consubstanciam a AIA, as quais j foram suscitadas acima. A diferena primordial: a AAE um planejamento estratgico governamental anterior prpria idealizao do empreendimento. Nesse passo, ela muito mais genrica do que a AIA, j que o planejamento governamental dotado de objetivos bem mais amplos. Contudo, vale registrar que a AAE ainda algo distante da realidade governamental, pois demanda grandes investimentos para sua operacionalizao, mas, evidncia, se justifica pelas benesses que propicia.
524 525

O termo original Strategic Environmental Assessment (SEA). Apesar de serem termos de mais fcil intuio do que definio, Ghersel apresenta uma sucinta explanao acerca deles. A Poltica estaria vinculada ao processo decisrio em que predomina a administrao de conflitos; o Plano est ligado a um processo decisrio de implementao institucional; j o Programa engloba a compreenso de um processo decisrio racional, baseado em um projeto tcnico. 526 EGLER, op. cit.

3.3. Licenciamento Ambiental 3.3.1. Breve histrico A Lei da PNMA, Lei n 6.938/81, como j referido, foi a norma que deu o primeiro impulso nesse rumo de proteo plena ao meio ambiente. O art. 10, da supramencionada lei, j trazia a previso de que, ao se construir, instalar ou fazer funcionar empreendimentos que sejam potencial ou efetivamente poluidores, ou que possam vir a causar qualquer forma de degradao ambiental, esses dependero de um licenciamento prvio 527. A lei que instituiu a PNMA consolidou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), bem como favoreceu a implementao dos rgos ambientais em nvel estadual. Partindo desse diploma normativo, o licenciamento ambiental foi eleito como uma das vias para o cumprimento da PNMA. O licenciamento prtica fundamental, pois possibilita a equalizao entre o necessrio e irrefrevel desenvolvimento econmico com a devida proteo ambiental, abrangendo, por meio desse prisma de anlise, o almejado desenvolvimento sustentvel, adequando o uso dos recursos no presente e sem comprometer o usufruto das geraes vindouras. Atualmente, apesar de passados mais de 25 anos da edio da norma que criou a PNMA, ainda subsistem muitos problemas para a sua operacionalizao plena. Porm j perceptvel a evoluo lenta, mas constante, da tomada de conscincia para a realizao do licenciamento ambiental. 3.3.2. Conceito Quanto ao licenciamento ambiental, esse resta, por meio de uma interpretao normativa autntica, definido no inc. I, do art. 1, da Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n 237/97, como o
[] procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso (grifo nosso).

o licenciamento ambiental um procedimento administrativo. No se trata de um mero ato administrativo, mas de um procedimento, ou seja, uma sequncia de atividades
527

Esse artigo teve sua redao alterada pela Lei n 7.804/99 apenas para inserir competncia supletiva ao IBAMA para o licenciamento ambiental.

interligadas, realizadas pela Administrao Pblica, com o objetivo de atingir um fim determinado em lei. No mbito do Direito Ambiental muito se discute acerca da natureza jurdica desse ato administrativo que licencia uma atividade, se seria uma licena ou uma autorizao. A conceituao de licena para os mestres do Direito Administrativo 528 engloba a noo de ato vinculado, que aquele em que, preenchidos os requisitos, gerado um direito subjetivo ao particular, obrigando a Administrao a deferir a licena. J a autorizao um ato administrativo precrio e no vinculado. Assim, os doutrinadores do Direito Ambiental, na mesma linha, tambm no apresentam posicionamento pacfico acerca da temtica. Mais coerente a tese da moderna doutrina administrativista, salientando que no existem atos plenamente vinculados ou atos plenamente discricionrios, havendo uma predominncia de tal ou qual caractere em alguns atos administrativos especficos. Nesse passo, o uso do termo licena, advindo do Direito Administrativo, no errneo, mas, diante os princpios informadores do Direito Ambiental, no h como se aplicar todos os elementos da licena tradicional cinzelada pela seara administrativista. Com efeito, em que pese se tratar de institutos de parentesco prximo, no se pode reputar tais institutos como gmeos 529. Ainda um ponto digno de exame a questo de as atividades serem efetiva ou potencialmente poluidoras. Evitando adentrar em uma conceituao muito vaga, a resoluo em anlise apresenta um extenso anexo exemplificativo em que so arroladas as atividades que se encontram sujeitas ao licenciamento ambiental. 3.3.3. Procedimento Primeiramente, deve ser balizado que as regras procedimentais no mbito do licenciamento ambiental apresentam um trmite genrico insculpido no art. 10, da Resoluo CONAMA n 237/1997. Nos incisos do referido artigo encontram-se as oito etapas que, em regra, compem o procedimento. comum a adoo de normas prprias, redundando em procedimentos diversos nos rgos ambientais estaduais. Essa profuso de normas distintas em nvel estadual, carecendo de uma uniformidade sistemtica, ressaltada como um dos grandes entraves para a atuao do empreendedor, bem como do rgo regulador, o qual costumeiramente exige o prvio

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. Lmen Jris: Rio de Janeiro, 2005. 529 MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5. ed. So Paulo : Revista dos Tribunais, 2007. p. 409.

528

licenciamento ambiental da atividade para que possa outorgar o interessado atuao em determinado setor. Com efeito, em que pesem algumas possveis alteraes em mbito estadual, os lineamentos genricos do procedimento licenciatrio so os que se seguem abaixo. Ao se objetivar a implantao de um empreendimento, mesmo que apenas potencialmente poluidor, deve o particular requerer ao rgo ambiental competente a sua licena ambiental. O empreendedor, ainda na sua fase de planejamento, antes mesmo de instalar-se em uma determinada localidade, deve direcionar-se ao rgo ambiental competente e externar seu intuito de realizar tal empreendimento, visando a requisitar a licena prvia. Ento o empreendedor devidamente orientado acerca de quais exigncias deve cumprir. Os requisitos impostos pelo rgo ao empreendedor, por evidente, dependero, dentre outros fatores, da natureza da atividade a ser exercida bem como da magnitude do impacto a ser gerado. O rgo ambiental entrega ao empreendedor um termo de referncia, que nada mais do que um guia que contm o rol de requisitos a serem preenchidos para que a licena possa enfim ser deferida. Dentre as exigncias, est a avaliao dos impactos ambientais, largamente apreciada em captulo prprio acima. Esses estudos so realizados por uma equipe tcnica custeada pelo empreendedor. Essa equipe ir efetuar um diagnstico ambiental completo da rea, averiguando o meio fsico, biolgico e socioeconmico da localidade; analisando os impactos resultantes da atividade intentada; propondo medidas que visem a mitigar esses impactos e sugerindo um plano de monitoramento para a rea, de modo a acompanhar a evoluo dos impactos e solucionar os problemas emergentes ao longo do exerccio da atividade. Apresentada a documentao exigida pelo rgo ambiental, verificada sua conformidade, bem como dos estudos tcnicos intentados, podendo o rgo solicitar esclarecimentos, ou ainda uma audincia pblica para exposio dos estudos populao interessada. Aps tais consideraes, no havendo qualquer bice, deferido o pedido de licena prvia. Deve ser registrado que o rgo ambiental no fica adstrito, em seus processos decisrios, aos estudos tcnicos custeados pelo empreendedor, e nem esses estudos apresentam carter vinculativo. 3.3.4. Licenciamento ambiental da produo de biodiesel

Pode-se dizer, sem pretenses de uma definio conceitual precisa, que a cadeia produtiva compreende o conjunto de agentes de um determinado sistema produtivo. Um exemplo clssico de uma cadeia produtiva e que ser relevante para a anlise do tema sub examine pela similitude e interdependncia pode ser encontrado na Indstria do Petrleo, na qual esto bem delimitadas as etapas de produo, quais sejam: a explorao, produo e refino 530 (upstream); e a distribuio e revenda (downstream). Analisando-se em especfico a cadeia produtiva do biodiesel, podem ser pontuadas algumas etapas bsicas: o plantio da oleaginosa; a produo de leo; a produo de biodiesel, a distribuio do biodiesel e a sua revenda ao consumidor final. Mal comparando com a Indstria do Petrleo, poder-se-ia dizer que a cadeia produtiva do biodiesel apresenta um upstream (plantio da oleaginosa; a produo de leo; a produo de biodiesel) e um downstream (a distribuio do biodiesel e a sua revenda ao consumidor final). Sendo assim, de plano, conveniente fazer uma importante observao. O biodiesel, no que tange ao seu downstream, encontra-se atrelado cadeia da Indstria do Petrleo. Tal se d por questes bvias: o biodiesel ser usado no mbito do PNPUB, ao menos em regra, adicionado ao diesel. Por tal razo, a distribuidora recebe o B100 do produtor de biodiesel, sendo o ente responsvel pela realizao da mistura do biodiesel com o diesel. Passando-se da etapa de produo do biodiesel na usina, a cadeia produtiva do biodiesel se funde com a do petrleo e, por tal razo, ser apreciada com menos profundidade, j que o setor petrolfero j apresenta razoveis estudos acerca da temtica. Atente-se ao primeiro elo da cadeia produtiva: o plantio. Essa etapa compreende o cultivo da oleaginosa. Nesse passo, inexistindo regulao especfica para o setor de biodiesel, tal plantio se enquadra na disposio genrica. Assim, consoante dispe a Resoluo CONAMA n 237/97, o seu Anexo 1 apresenta um rol exemplificativo das atividades que necessitam de um licenciamento ambiental, dentre elas os empreendimentos agropecurios. Saliente-se que o plantio da oleaginosa poder se dar em sede de agricultura familiar, nas quais dificilmente ocorre a apreciao do rgo ambiental; ou, por meio do plantio de grandes extenses de monocultura, as quais na condio de projetos agrcolas devem ser licenciadas consoante os ditames da Resoluo CONAMA mencionada. Caso seja apreciado o licenciamento nos rgos ambientais estaduais, aplicar-se- a referida resoluo, salvo norma especfica. Contudo, no que tange ao plantio de oleaginosas
530

Saliente-se que o refino, para alguns autores, inserido no downstream, ou, para outros, o refino se consubstancia em uma etapa especfica definida como midstream.

para a produo de biodiesel, aparentemente no existem normas especficas. Consulta aos rgos estaduais demonstraram que h normas concernentes a projetos agrcolas de irrigao, mas nada especificado ao setor de biodiesel. Em uma segunda etapa da cadeia, esto as processadoras de gros para gerao do leo. Nessa etapa, a oleaginosa esmagada para a produo do leo vegetal, que ser ainda transformado em biodiesel. Comumente, a terceira etapa da cadeia, concernente usina produtora de biodiesel, engloba tambm o processamento dos gros para produo do leo. Na usina, o leo vegetal sofre uma reao qumica e se transforma em biodiesel, o qual repassado distribuidora, que efetua a mistura. No h tambm, para tais processadoras de gros ou usinas de biodiesel licenciamento ambiental especfico, recaindo na regra geral. Diante da inexistncia de um provimento normativo especfico, o licenciamento das atividades aqui explanadas se d consoante a regra geral, insculpida na Resoluo CONAMA n 237/97, e, por essa razo, padece das mesmas reclamaes de morosidade do procedimento comum licenciatrio. Como se infere, a cadeia produtiva do setor biodiesel congloba diversos setores econmicos. Nesse passo, por se tratar de um agronegcio direcionado produo de combustveis, essa cadeia produtiva de interesse de diversos ministrios e agncias. Destarte, a regulao coerente passa pela apreciao coordenada de todos esses setores governamentais, os quais devem ter a varivel ambiental como norte no processo decisrio.

4 MEDIDAS RELEVANTES PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL DO SETOR 4.1 Celeridade no procedimento licenciatrio Em muitos setores da sociedade, e at mesmo no seio da administrao pblica, pode-se considerar o licenciamento ambiental como procedimento realizado apenas por mera formalidade. H ainda os que compreendem o licenciamento ambiental um grande entrave ao desenvolvimento econmico 531. Porm, o verdadeiro entrave ao pleno desenvolvimento do licenciamento ambiental como uma ferramenta efetiva de transformao da realidade decorre do descuido com o instituto e do desconhecimento das potencialidades desse poderoso instrumento. Talvez isso se deva ao ainda lento desenrolar do trmite procedimental, em contraponto da celeridade que exige o desenvolvimento econmico do mundo globalizado. Sendo assim, no raro que rgos ambientais sejam os culpados pela demora na apreciao
GOLDEMBERG, Jos; LUCON, Oswaldo. Energia e meio ambiente no Brasil. Disponvel em: <http://www.fcmc.es.gov.br/download/Energia_meioambiente.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2008.
531

dos estudos de um projeto considerado urgente. So notveis no Pas as discusses acerca da demora nos procedimentos licenciatrios 532. E, um mea-culpa deve ser feita, realmente no h durao razovel para a apreciao de tais procedimentos. Dois fatores, preponderantemente, justificam essa demora: inexiste uma regulamentao clara e especfica acerca do licenciamento ambiental 533, bem como transbordam nos rgos licenciadores profissionais mal capacitados 534. Para tal, a capacitao de funcionrios e a edio de uma legislao clara so medidas, evidncia, salutares. Contudo, vale registrar que na busca da almejada celeridade, por vezes, os empreendedores principiam suas atividades sem o devido licenciamento, ou ainda apresentam aos rgos ambientais estudos tcnicos de pssima qualidade 535, e depois intentam justificar seus desvios de conduta tentando imputar a pecha da morosidade ao rgo ambiental, para culp-lo simplesmente por estar exercendo seu papel. Nesse passo, adentre-se a uma das propostas para o licenciamento ambiental no setor de biodiesel: a adoo de uma regulamentao de licenciamento uniforme e especfica para o setor, garantindo celeridade e segurana jurdica. Tal medida de especificao do licenciamento j utilizada em diversos setores econmicos, pois facilita o trmite procedimental no rgo ambiental e d mais garantias ao empreendedor, j que a especificidade da normatizao propicia mais segurana. No entanto, deve-se ter em conta que a simples regulamentao, sem a devida fiscalizao de sua aplicabilidade, no se consubstancia em medida das mais eficazes. Quanto ao tema, vale a seguinte ressalva: a agilizao dos procedimentos no deve vir acompanhada do descuido com o licenciamento. Nesse caso, no se deve privilegiar a celeridade do procedimento em detrimento da conservao do meio ambiente.

4.2 Implementao da Avaliao Ambiental Estratgica

Ver HENNING, Elisa; POMPO, Csar Augusto. O licenciamento ambiental como instrumento da gesto de recursos hdricos. Disponvel em: <http://br.geocities.com/singreh/Web/S4142/129.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2009; e GUIMARES, Patrcia Borba Vilar; XAVIER, Yanko Marcius de Alencar. Meio ambiente e regulao de guas no Brasil: possibilidades de aplicao do princpio da precauo. In: CONPEDI, 15., 2006. Anais... Manaus, 2006. Disponvel em: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/manaus/direito_ambiental_patricia_guimaraes_e_yanko_a_xavi er.pdf >. Acesso em: 24 mar. 2009. 533 BEZERRA, Luiza Cavalcanti. Mecanismos de acelerao do licenciamento ambiental aplicado ao setor upstream do petrleo e gs natural. 2007. 106 fl. Monografia (Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2007. 534 ALVES, Victor Rafael Fernandes. O licenciamento ambiental e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. 2008. 63 fl. Monografia (Tecnologia em Controle Ambiental) Centro Federal de Educao Tecnolgica do Rio Grande do Norte, Natal, 2008. 535 GOLDEMBERG; LUCON, op. cit.
532

Ao se analisar o Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial 536, versando acerca da viabilidade do biodiesel, verifica-se que, como j frisado, sob o prisma ambiental, apenas as benesses advindas da utilizao do biodiesel so salientadas. No que diz respeito s recomendaes, o MMA s surge como elemento participante da iniciativa referente definio de padres tcnicos. No referido relatrio, h recomendaes no sentido de se viabilizar estudos tcnicos acerca de novas variveis, do potencial de mercado, da definio do modelo tributrio, mas nada concernente ao relevante estudo dos provveis impactos ao meio ambiente advindos da expanso da atividade. Verifica-se ainda que nas bases que fundamentaram as definies do PNPUB, em que pese serem realizadas por um grupo interministerial (o que um ponto salutar nos estudos da problemtica ambiental), no h prioridade dos aspectos ambientais. Mesmo diante da grande publicidade de um enorme programa voltado para uma energia renovvel, evidente que no houve qualquer debate acerca de temas como o padro de produo e consumo de combustveis, renovao da frota de transportes, ou gesto ambiental da cadeia. Em verdade, h um mero atrelamento cadeia produtiva do petrleo, sem sequer questionar a poltica energtica dos combustveis fsseis 537. Sendo assim, se o PNPUB buscasse averiguar com profundidade problemas socioambientais, j que se trata de um Programa governamental, deveria ter sido utilizada a Avaliao Ambiental Estratgica, possibilitando uma apreciao prvia das variveis sociais, econmicas e ambientais do empreendimento com o devido desvelo e, o que mais importante, previamente. Quando a discusso acerca da viabilidade de um programa governamental adequadamente prvia, pode-se efetuar uma maior gama de estudos, e mais opes esto disponveis apreciao do instituidor da poltica governamental, dentre elas a escolha primordial de se criar ou no o programa. De outra banda, quando a primeira avaliao ambiental se institucionaliza apenas no momento em que o primeiro empreendedor deseja realizar a atividade, os impactos ambientais surgiro e sero inevitavelmente inesperados 538.

536 537

BRASIL, op. cit. FAVARETO, Arilson; MAGALHES, Reinaldo; SCHRODER, Mnica. Dilemas da inovao institucional e governana nos arranjos produtivos de biodiesel. Disponvel em: <http://www.sober.org.br/palestra/9/938.pdf >. Acesso em: 12 maio 2008. 538 A observao acurada de Cristiane Derani demonstra que, ao se privilegiar a realizao adequadamente prvia dos estudos tcnicos, [] no se partiria de uma potencialidade do dano, pura e simplesmente, mas se traria discusso a prpria razo da atividade em pauta: necessidade, o objetivo do que se pretende empreender. Em resumo, o critrio geral para a realizao de determinada atividade seria a sua necessidade sob o ponto de vista de melhora e no prejudicialidade da qualidade de vida (DERANI, op. cit., p. 153).

4.3 Cooperao institucional O gigantismo estatal obriga a repartio de competncias, isto , os poderes e deveres de cada rgo so delimitados, sua esfera de atuao determinada de modo a tornar mais eficiente a mquina do Estado. Ocorre que a questo ambiental deve transpor os frios limites de um regulamento determinador de competncias e atender aos ditames constitucionais, para se tornar em uma varivel que orienta qualquer iniciativa do ente estatal. Felizmente, alguns exemplos podem ser demonstrados da insero dos problemas ambientais nas decises de instituies do governo. No caso da produo de biodiesel, por exemplo, o MAPA 539 o responsvel pela delimitao do zoneamento agrcola. Por meio desse instrumento, so analisadas as condies ambientais das localidades de plantio e definidas as melhores alternativas de culturas. Nesse passo, a definio das reas degradadas passveis de recuperao ou o incentivo a novas frentes agrcolas, de competncia do MAPA, so atividades que apresentam um claro reflexo em questes ambientais. Desse modo, indubitvel a importncia de esses rgos realizarem cooperao para definio do zoneamento agrcola. Quanto ao licenciamento ambiental, no mbito dos rgos executivos do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) 540, fundamental, tambm, a cooperao entre as instituies federais, estaduais e municipais. A referida distribuio de competncias por vezes acarreta conflitos, obstando o funcionamento correto do aparato estatal. Tal ocorre porque dois rgos se dizem competentes, ou porque os dois se declaram incompetentes para apreciar determinada temtica. Nesse passo, ante a relevncia do bem ambiental, se porventura for deveras complexo delimitar a competncia, que realizem um convnio delimitando quem ser o responsvel, ou ainda que mais de um rgo licencie a atividade. No se pode deixar o empreendedor sem ter seu pleito apreciado, nem abandonar o meio ambiente degradao, pelo simples fato de que os rgos do SISNAMA no sabem de quem a atribuio. Sendo assim, a repartio de competncias no deve se tornar em um meio para que cada ente governamental se furte de seu papel preponderante na defesa do meio ambiente. Outro elemento deficitrio advindo da questo da cooperao institucional: a assimetria de informaes, no raro um banco de dados de uma entidade governamental estar pouco acessvel ao acesso de outra. Pode ocorrer que instituies estatais comprem os mesmos dados ou realizam os mesmos estudos simplesmente por desconhecerem a atuao
539 540

Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. SISNAMA. Sistema de Gesto do Meio Ambiente definido pela mesma lei que instituiu a PNMA.

dos outros rgos. Nesse aspecto, no o bastante que sejam realizados estudos tcnicos acerca de um determinado tema, mas que eles sejam divulgados, sob pena de serem irrelevantes para a finalidade a que se prestam de multiplicar o conhecimento.

5 CONSIDERAES FINAIS Este trabalho buscou trazer as experincias reveladas por meio de pesquisa desenvolvida sob a forma de monografia de graduao, com as concluses aqui relatadas em linhas gerais. A grande publicidade em torno das energias ditas limpas redundou em uma falsa concepo de que a utilizao das energias renovveis, in casu, do biodiesel, seriam desprovidas de qualquer impacto ambiental. Informao essa, evidncia, equivocada. O rpido advento do PNPUB demonstrou o grande interesse governamental em inserir na matriz energtica brasileira um combustvel renovvel. Contudo, essa voracidade refletiu-se na pressa em se desenvolver o setor sem as devidas ponderaes da maior relevncia, em especial no que toca s questes ambientais. Sendo assim, os subjacentes impactos advindos do novo setor no foram apreciados com a suficiente profundidade tcnica, sendo imperativo que tal seja feito, pois incongruente que todos os benefcios potenciais do biodiesel sejam simplesmente enterrados por uma m gesto da cadeia produtiva, resultante de estudos ambientais ainda mal conduzidos.

6 REFERNCIAS AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS. Biocombustveis biodiesel. Disponvel em: < http://www.anp.gov.br/biocombustiveis/biodiesel.asp>. Acesso em: 10 out. 2008. ALVES, Victor Rafael Fernandes. O licenciamento ambiental e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. 2008. 63 fl. Monografia (Tecnologia em Controle Ambiental) Centro Federal de Educao Tecnolgica do Rio Grande do Norte, Natal, 2008. BERMANN, Clio (Org.). As novas energias no Brasil: dilemas da incluso social e programas de governo. Rio de Janeiro : Fase, 2007.

______.

Crise

ambiental

as

energias

renovveis.

Disponvel

em:

<http://cienciaecultura.bvs.br/pdf/cic/v60n3/a10v60n3.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2008. BEZERRA, Luiza Cavalcanti. Mecanismos de acelerao do licenciamento ambiental aplicado ao setor upstream do petrleo e gs natural. 2007. 106 fl. Monografia (Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2007. BRASIL. Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial Encarregado de Apresentar Estudos sobre a viabilidade da utilizao de leo vegetal biodiesel como fonte alternativa de energia. Disponvel em: <www.biodiesel.gov.br/docs/relatoriofinal.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2008. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. Lmen Jris: Rio de Janeiro, 2005. CLEAN AIR ACT. Disponvel em: <http://www.epa.gov/air/caa/>. Acesso em: 23 mar. 2008. DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. EGLER, Paulo Csar Gonalves. Perspectivas de uso no Brasil de Avaliao Ambiental Estratgica. Disponvel em: <http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/parcerias/2001/3271.pdf>. Acesso em: 10 maio 2008. FAVARETO, Arilson; MAGALHES, Reinaldo; SCHRODER, Mnica. Dilemas da inovao institucional e governana nos arranjos produtivos de biodiesel. Disponvel em: < http://www.sober.org.br/palestra/9/938.pdf >. Acesso em: 12 maio 2008. GOLDEMBERG, Jos; LUCON, Oswaldo. Energia e meio ambiente no Brasil. Disponvel em: <http://www.fcmc.es.gov.br/download/Energia_meioambiente.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2008. GUIMARES, Patrcia Borba Vilar; XAVIER, Yanko Marcius de Alencar. Meio ambiente e regulao de guas no Brasil: possibilidades de aplicao do princpio da precauo. In: CONPEDI, 15., 2006. Anais... Manaus, 2006. Disponvel em: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/manaus/direito_ambiental_patricia_guimara es_e_yanko_a_xavier.pdf >. Acesso em: 24 mar. 2009. HENNING, Elisa; POMPO, Csar Augusto. O licenciamento ambiental como instrumento da gesto de recursos hdricos. Disponvel em: <http://br.geocities.com/singreh/Web/S4142/129.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2009. KNOTHE et al. Manual de biodiesel. So Paulo: Edgard Blucher, 2006. MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5. ed. So Paulo : Revista dos Tribunais, 2007.

RATHMANN et al. Biodiesel: uma alternativa estratgica na matriz energtica brasileira? Disponvel em: <www.biodiesel.gov.br/docs/ArtigoBiodieselGINCOB-UFRGS.pdf>. Acesso em: 17 mar. 2008.

As opinies pessoais aqui expressas no refletem necessariamente a viso dos organizadores da publicao.

Natal,2010.