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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA










JOO AUGUSTO DE CASTRO NEVES







No limiar da ordem global:
O Brasil depois da Guerra Fria (1989-2001)












Tese de Doutoramento
Orientador: Prof. Dr. Rafael Duarte Villa










SO PAULO
2012


2
RESUMO


Este um estudo que analisa o comportamento internacional do Brasil desde o
fim da Guerra Fria at o incio da primeira dcada deste sculo. Em particular, trata-se
de uma investigao sobre as percepes dos formuladores da poltica externa
brasileira sobre as mudanas na distribuio de poder no mundo e o reflexo dessas
percepes na relao do Brasil com os Estados Unidos, com a regio e com os
principais regimes e instituies internacionais.





ABSTRACT

This is a study of Brazils international behavior from the end of the Cold War
to the beginning of the first decade of this century. The investigation focuses on
Brazils foreign policy elite, with an emphasis on their perceptions about the changes
on the international system and the impacts of these perceptions on Brazils relations
with the United States, with its own region and with leading international regimes and
institutions.






























3
Sumrio



Introduo 4
O argumento 10
A literatura existente e os desafios 17
O mtodo de pesquisa 31
A estrutura da tese 37
Captulo 1 - Adaptao ambivalente no ps-Guerra Fria: um quadro conceitual 39
A unipolaridade na teoria e na prtica 42
A expanso da ordem liberal e seus limites 52
Ambivalncia das potncias emergentes como adaptao com ressalvas 62
Desagregando a ambivalncia das potncias emergentes 69
Concluso 95
Captulo 2 - Brasil e Estados Unidos no ps-Guerra Fria 101
A sombra do passado 102
O imperativo da modernizao e a reaproximao 114
O descompasso paradoxal 126
Da busca por credibilidade ao desinteresse relativo 135
Concluso 146
Captulo 3 - O regionalismo do Brasil na dcada de 90 150
Antecedentes 151
A regio como instrumento de modernizao 160
A regio como escudo de proteo 172
A regio como plataforma de poder global 188
Concluso 199
Captulo 4 - O Brasil e os regimes e organismos internacionais 202
Entre a convergncia e a imposio de valores 204
A opo pela insero no mainstream internacional: o caso nuclear 215
Os novos temas da agenda global e a adaptao com ressalvas 226
O Brasil e o Conselho de Segurana da ONU: reforma e a no campanha 238
Concluso 249
Concluso 252
A importncia das percepes 252
Ambivalncia como conceito 256
O Brasil no limiar da ordem global? 265
Referncias bibliogrficas 270











4
INTRODUO

No limiar da ordem global:
O Brasil depois da Guerra Fria (1989-2001)

Este um estudo sobre o comportamento internacional do Brasil desde o fim
da Guerra Fria at o incio da primeira dcada deste sculo. Em particular, trata-se de
uma investigao sobre as percepes dos formuladores da poltica externa brasileira
sobre as mudanas na distribuio de poder no mundo e o reflexo dessas percepes
na relao do Brasil com os Estados Unidos, com a regio e com os principais
regimes e instituies internacionais.
A pesquisa buscar responder s seguintes perguntas: Como o Brasil lidou
com o colapso da ordem bipolar e a emergncia de uma ordem unipolar? Mais
especificamente, como a redistribuio do poder internacional durante os anos 90 foi
interpretada pelos governantes brasileiros e qual impacto dessas diferentes percepes
nas principais frentes de poltica exterior do pas? Partindo de um eixo argumentativo
que relaciona as percepes sobre mudanas na estrutura do sistema internacional e as
respostas no plano do comportamento internacional do pas, esta tese explorar at
que ponto a existncia de diferentes leituras do sistema internacional feitas pelo
governo brasileiro durante o perodo ajuda a explicar a adaptao aparentemente
ambivalente do pas ordem global do ps-Guerra Fria, entre a aceitao de uma
"Nova Ordem Mundial" com caractersticas liberais e liderada pelos Estados Unidos
ou a manuteno dos princpios tradicionais que guiaram a sua poltica externa at
ento, como o da autonomia, refletido no modelo nacional-desenvolvimentista, no


5
distanciamento relativo da regio, na poltica de distanciamento dos EUA e na postura
relutante em relao aos principais regimes internacionais?
Dos estudos de poltica internacional e das anlises de poltica externa
possvel extrair inmeras explicaes e identificar vrias causas por trs das
mudanas ocorridas na insero internacional do Brasil durante a dcada de 90. A
depender da lente terica escolhida, atribui-se maior ou menor peso a determinado
grupo de variveis independentes e intervenientes possveis, sejam elas sistmicas,
sejam domsticas. No faltam, por exemplo, avaliaes que atribuem a reorientao
das diretrizes da poltica externa brasileira no perodo referido, por um lado, ao
prprio fim da Guerra Fria e s novas presses externas advindas da consolidao de
uma ordem internacional mais liberal ou, por outro, ao processo de redemocratizao
poltica, a mudanas na organizao da burocracia estatal ou deteriorao da
situao econmica domstica.
Diante da multiplicidade de processos causais possveis ou mesmo da
dificuldade de se avaliar com preciso a correlao entre determinadas variveis e o
comportamento internacional resultante, o foco aqui recair na dimenso das
percepes e das ideias. Com isso, no se pretende ignorar as variveis em operao,
mas reconhecer que essas dinmicas so filtradas pelas leituras que os formuladores
da poltica externa brasileira fizeram das mudanas no sistema internacional aps o
fim da Guerra Fria. Essas percepes, por sua vez, influenciaram decises referentes a
diversos aspectos da postura internacional do pas, frente aos Estados Unidos, regio
e em relao aos principais regimes e organizaes internacionais. De certa forma,
por se preocupar com a insero do Brasil no mundo e com a percepo da elite


6
governante brasileira sobre essa insero, esta pesquisa busca se situar entre os
estudos de poltica internacional e as anlises de poltica externa.
1

As percepes dos governantes sobre a ordem internacional so parte do
processo decisrio de poltica externa, ou seja, so interpretaes que influenciam
aqueles que se encontram no poder a tomar decises e a justific-las.
2
Desta forma,
uma linha de anlise que privilegia a dimenso das percepes no questiona a
validade das correntes tericas que estabelecem uma correlao entre as restries do
sistema internacional e a atuao externa dos estados, mas seu foco nas possveis
discrepncias resultantes de leituras distintas, equivocadas (misperceptions) ou no,
sobre decises de poltica exterior. Em relao distribuio de poder mundial, por
exemplo, a depender da combinao dos critrios considerados (capacidade militar
convencional ou nuclear, dimenso territorial, recursos naturais, tamanho da
economia, populao, grau de inovao tecnolgica, produo cultural etc.),
tomadores de deciso podem chegar a concluses bastante distintas quanto ao nmero
de polos de poder no mundo ps-Guerra Fria (unipolar ou multipolar).
3
Cada uma
dessas leituras, por sua vez, pode resultar em diferentes estratgias internacionais.

1
Uma corrente terica que visa explorar o elo entre as anlises no nvel internacional e no nvel
domstico por meio de narrativas teoricamente informadas (theoretically informed narratives) o
realismo neoclssico, representado por autores como Rose (1998), Zakaria (1992), Wohlforth (1993) e
Schweller (1999). Para Rose, Neoclassical realists...argue that the notion of a smoothly functioning
mechanical transmission belt is inaccurate and misleading. The international distribution of power can
drive countries' behavior only by influencing the decision of flesh and blood officials, they point out,
and would-be analysts of foreign policy thus have no alternative but to explore in detail how each
country's policymakers actually understand their situation" (1998, p. 158).
2
Ao expor as limitaes das abordagens que focam em trs dos quatro nveis possveis de anlise (o
internacional, o de poltica domstica, o burocrtico e o do processo decisrio), Jervis (1976) assinala a
importncia deste ltimo nvel (o do processo decisrio) para explicar o comportamento dos pases.
Para o autor, no entanto, o foco recai sobre apenas um dos aspectos do nvel do processo decisrio: as
percepes. Segundo Jervis, as percepes no abrangem todo o sistema de crenas de indivduos ou
grupos em um determinado momento, mas so interpretaes (certas ou erradas) sobre o ambiente
internacional e o comportamento de outros estados e que influenciam as escolhas feitas pelos principais
tomadores de deciso (pp. 3-31). esta concepo de percepo que orienta este trabalho.
3
Dvidas em relao ao nmero de polos de poder existiam mesmo durante alguns perodos da Guerra
Fria. Sobre a importncia das percepes da distribuio de poder mundial durante a Guerra Fria sobre
o comportamento internacional dos Estados Unidos e da Unio Sovitica, ver Wohlforth (1993, pp. 1-
17).


7
Nesse sentido, um estudo das percepes busca explorar as conexes possveis entre
as diferentes vises de mundo e a poltica externa implementada.
4

Ademais, diante do risco de determinismos ou simplificaes exageradas
comuns s abordagens de poltica externa que partem de periodizaes ou
classificaes foradas, imprecisas ou ainda cruas, a discusso sobre percepes
permite deslocar a ateno para as nuanas existentes na ao externa de um pas em
um determinado perodo.
5
Em se tratado do Brasil dos anos 90, uma abordagem sobre
percepes parece apropriada diante do carter elusivo do termo autonomia, um
conceito central das anlises sobre a poltica externa brasileira. A depender do
enfoque escolhido, autonomia pode ser definida como princpio, objetivo, condio
ou capacidade.
6
No caso brasileiro, o conceito tem sido aplicado para enquadrar,
desde a Segunda Guerra Mundial, diferentes momentos da insero do pas no mundo,
principalmente no que tange s relaes com os Estados Unidos, com a regio, com
os regimes internacionais e com a economia global.
7
Diante da impossibilidade de se
medir ou de se precisar de forma conclusiva o termo autonomia, torna-se importante
explorar o que os formuladores da poltica exterior brasileira entendiam por
autonomia. Em outros termos, como era percebido o espao de atuao do Brasil em

4
Sobre a importncia das ideias para a poltica externa, ver Goldstein e Keohane (1993).
5
Refiro-me aqui no apenas ao frequente recurso da historiografia recente s distintas qualificaes do
termo autonomia para enquadrar diferentes momentos da diplomacia brasileira, mas tambm
inconclusividade das discusses que priorizam um enfoque sobre mudanas (ou continuidades)
paradigmticas na formulao e conduo da poltica exterior do Brasil.
6
Russell e Tokatlian (2003, pp. 1-24) exploram os diferentes significados do conceito de autonomia.
Esse ponto ser examinado mais adiante.
7
Para uma reviso recente sobre as definies do conceito autonomia, ver Vigevani e Cepaluni (2009,
pp. 1-10). extensa a lista de estudos e adaptaes do conceito, como autonomia na dependncia
(Moura, 1980), autonomia pela distncia (Hurrell, 1986), autonomia pela participao (Fonseca Jr.,
1998), autonomia pela integrao (Lampreia, 1999), autonomia pela diversificao (Vigevani e
Cepaluni, 2009) e, mais recentemente, autonomia pela modernizao (Casares, 2011).


8
um contexto de redistribuio de poder no sistema internacional, de uma
estratificao bipolar para uma marcadamente unipolar.
8

Apesar de esta tese abordar de uma forma mais ampla as percepes dos
governantes brasileiros sobre as alteraes no sistema internacional ps-Guerra Fria, o
objetivo ser o de analisar as evolues das percepes dos governantes brasileiros
9

sobre um aspecto especfico das relaes internacionais entre 1989 e 2001, a
emergncia da unipolaridade norte-americana.
10
O foco da pesquisa emprica estar
concentrado em trs frentes de atuao externa do Brasil que, apesar de inter-
relacionadas, sero exploradas de forma separada: a relao com os Estados Unidos; o
contexto regional; e o posicionamento frente aos principais regimes e instituies
internacionais. Em outros termos, buscar-se- nas leituras dos tomadores de deciso
sobre a redistribuio de poder mundial explicaes para as variaes ocorridas, a
partir dos anos 90, na poltica de distanciamento dos EUA, no distanciamento relativo
da regio e na postura relutante em relao aos principais regimes internacionais.
Com isso, a finalidade dessa tarefa no determinar uma relao causal precisa entre
as percepes e a poltica externa resultante, nem a de encontrar ou definir um
conjunto de ideias orientadoras da atuao internacional do pas (um paradigma) e
tampouco de refutar os estudos existentes que oferecem explicaes slidas sobre a
postura do pas em cada uma dessas dimenses. O propsito o de oferecer um

8
Apesar de a primazia dos EUA no campo militar-estratgico aps a Guerra Fria no ser seriamente
questionada, no faltaram interpretaes durante a dcada de 90 que apontavam para a emergncia de
novos polos de poder, principalmente no campo econmico. Este trabalho, no entanto, parte da
concepo de unipolaridade apontada por Wohlforth (1999, pp. 12-15) e outros. Este ponto ser
desenvolvido mais adiante.
9
Para os objetivos desta pesquisa, termos como governantes, lderes, elite e formuladores da poltica
externa so utilizados como equivalentes e abrangem aqueles que se encontravam no poder e que
tinham que tomar decises de poltica externa e justific-las, mais especificamente, os presidentes da
Repblica, os ministros das Relaes Exteriores e outros atores que eventualmente tenham
desempenhado papel protagonista em algum momento ou negociao especficos.
10
A noo de unipolaridade aqui compreende tambm os aspectos hegemnicos e institucionais da
liderana exercida pelos Estados Unidos (ver Ikenberry, 2001 e 2006). Essa discusso ser retomada no
captulo 1.


9
quadro mais abrangente que permita avaliar como um fator sistmico importante a
primazia norte-americana foi assimilado e como esse processo de assimilao
influenciou as principais decises de poltica externa do pas.
11

Se a condio do Brasil como um pas perifrico
12
eleva a importncia da
estrutura internacional (e das percepes sobre esse nvel de anlise) como elemento
condicionante do comportamento internacional do pas, a mesma condio gera
tambm desafios metodolgicos para o estudioso da poltica externa brasileira. Afinal,
como ser discutido adiante, as teorias dominantes das Relaes Internacionais
oferecem uma variedade de explicaes dissonantes sobre o comportamento
internacional de potncias em ascenso, entendidas aqui como pases que, apesar de
no serem grandes potncias estabelecidas, apresentam caractersticas materiais e
comportamentais que os destacam do restante dos estados.
Diante desse desafio, esta tese prope a seguinte soluo para avaliar e
enquadrar conceitualmente as leituras oficiais sobre a adaptao brasileira ao mundo
ps-Guerra Fria: desenvolver uma base conceitual sobre o comportamento
internacional de potncias emergentes, mais especificamente, sobre os aspectos
ambivalentes da poltica exterior desse grupo de pases.
13
Leituras preliminares
sugerem que muitos desses pases enfrentaram, no mesmo perodo, dilemas de
poltica exterior semelhantes aos enfrentados pelo Brasil no que diz respeito busca

11
importante observar que no procuro encontrar uma mesma lgica ou paradigma por trs de todas
as opes internacionais do pas, mas apenas examinar como a reao a um dos vrios fatores em
operao, entre sistmicos e domsticos, se manifestou em termos de escolhas e justificativas dos
governantes brasileiros em cada uma dessas dimenses da poltica externa.
12
Utilizarei os termos perifrico, no hegemnico e, posteriormente, emergente como equivalentes.
13
Segundo Ayoob (2002), a construo do conhecimento terico no estudo das Relaes Internacionais
reproduz a desigualdade de poder no sistema internacional. Para o autor, as teorias dominantes, como o
neorealismo e o neoliberalismo, privilegiam as experincias, os interesses e os dilemas contemporneos
dos pases desenvolvidos. Para contornar o problema, Ayoob sugere a elaborao de perspectivas
conceituais alternativas, que no visam substituir as teorias, mas complement-las com
contextualizaes histricas e geogrficas. Preocupao semelhante encontra-se em Tickner (2003),
que analisa a importncia de se considerar perspectivas distintas oriundas tanto do centro (Western core
states) como da periferia (non-core states) para as interpretaes crticas das relaes internacionais.


10
por autonomia em um contexto de hegemonia norte-americana. Nesse sentido, muitas
das decises de poltica externa para com as respectivas regies, com os principais
regimes internacionais foram influenciadas pelas percepes que os governantes
desses pases tinham da primazia de uma ordem internacional liderada pelos Estados
Unidos.
14

Apesar das muitas semelhanas que justificam enquadrar o Brasil na categoria
de potncias emergentes, cabe observar que escapa ao propsito desta pesquisa
postular uma identidade especfica ou mesmo desenvolver uma teoria abrangente
desse grupo de pases. O objetivo aqui no ser o de elucidar cada caso, mas de
recorrer literatura desses pases para produzir proposies sobre ambivalncia
contra as quais contrastar o caso brasileiro. Ao buscar traar um paralelo para
iluminar similitudes cruciais nas estratgias internacionais de algumas potncias
emergentes frente primazia de poder dos Estados Unidos, esta tese contribuir
tambm para a formulao de perguntas de pesquisa mais procedentes para examinar
a insero do Brasil na ordem internacional contempornea.
15


O argumento

As principais leituras da poltica internacional nos anos 90 podem ser
condensadas nos seguintes postulados: a queda do muro de Berlim e o colapso da
Unio Sovitica inauguraram um perodo indito de primazia de um s polo de poder
mundial, os Estados Unidos; apesar das incertezas quanto durao do "momento

14
O foco na percepo que esses pases tinham da unipolaridade no exclui a possibilidade de se levar
em considerao, quando preciso, os diferentes nveis de anlise e o papel desempenhado por algumas
variveis intervenientes (regionais e domsticas) peculiares de cada pas.
15
Em um estudo de small-N deve estar subentendido que as generalizaes formuladas so sempre
"contingentes" para evitar determinismos exagerados. Ainda assim, essas proposies so teis para o
desenvolvimento de categorias conceituais e tericas. Ver George e Bennett (2005, p. 84).


11
unipolar", a supremacia dos EUA no foi abertamente contestada por outras potncias
mundiais durante a dcada, seja pela magnitude da assimetria de poder, seja pela
reduzida percepo de ameaa advinda do poderio americano; os primeiros anos do
ps-Guerra Fria se caracterizaram pela expanso de uma ordem liberal construda e
liderada pelos EUA, na forma de regimes de liberalizao do comrcio internacional,
de proteo aos direitos humanos e ao meio ambiente e de no proliferao de
tecnologias sensveis.
16

O reflexo dessas leituras sobre o sistema internacional na elite governante
brasileira sinalizava um perodo de redefinio das diretrizes da poltica exterior do
pas. Nas relaes econmicas, o pas buscou resolver contenciosos com os EUA,
negociar uma sada para a dvida externa e iniciar um processo de liberalizao
comercial. Na rea de segurana, a adeso aos principais regimes de no proliferao
e de controle de tecnologias sensveis tornou-se um imperativo. Na regio, iniciou-se
um processo mais intenso de integrao econmica e cooperao poltica com os
pases vizinhos. E, por fim, o pas procurou tambm assimilar os novos temas da
agenda global do perodo, como a preocupao com o meio ambiente e com a questo
dos direitos humanos.
As evidncias no tardariam a mostrar, contudo, uma certa distncia entre as
declaraes oficiais e a realidade da adaptao brasileira ao mundo ps-Guerra Fria.
O que muitos autores identificaram como a existncia de elementos de continuidade
do paradigma anterior nas diretrizes da poltica exterior dos anos 90 se manifestava,

16
Mesmo sem um consenso quanto intensidade e estabilidade da unipolaridade, boa parte dos
estudos converge quanto existncia de um momento unipolar nos primeiros anos depois do fim da
Guerra Fria. Autores como Wohlforth (1999), Ikenberry (2001 e 2006) e, at certo ponto, Kupchan (em
Ikenberry e Kupchan, 2006) enfatizam os aspectos durveis da hegemonia dos EUA. J autores como
Layne (1993 e 2006), Pape (2005), Paul (2005), Waltz (1993), Huntington (1999) e Mearsheimer
(2001), entre outros, apontam para o ressurgimento inevitvel da lgica do balano de poder.


12
nas principais frentes de atuao externa do pas, em atitudes ambguas ou
ambivalentes.
17
As principais decises de poltica externa no pareciam corresponder
necessariamente a uma lgica determinada ou a um paradigma especfico, e sim a um
arranjo aleatrio de diferentes motivaes ideolgicas e pragmticas em um contexto
de uma ordem internacional liberal em expanso. Em boa medida, essa adaptao
criativa
18
seria reflexo das percepes que os tomadores de deciso tinham dos
constrangimentos e das oportunidades da dimenso internacional e do impacto dessas
foras sobre os objetivos mais gerais da poltica externa brasileira, como a busca por
autonomia e o desenvolvimento nacional.
Pode-se afirmar, portanto, que, durante a dcada de 90, existiu mais de uma
maneira brasileira de ler o sistema internacional, e cada uma dessas leituras acarretou
ideias distintas no que se refere ao modo de o Brasil lidar com os Estados Unidos,
com a regio e com os regimes internacionais. Duas correntes predominantes de
leituras no governo brasileiro se destacaram
19
: a primeira era uma viso mais otimista
das possibilidades de uma convergncia de valores do Brasil com os ideais vigentes
no mundo e da importncia da adeso a diversos aspectos dessa ordem ao processo de
modernizao do Brasil; a segunda era uma leitura mais pragmtica, de assimilao

17
bastante externa a literatura sobre traos de ruptura e de continuidade na poltica externa brasileira
desde os anos 90: ver Albuquerque (1996), Arbilla (1997), Fonseca Jr. (1998), Lampreia (1999), Cervo
(2003), Mello (2000), Bernal-Meza (2002), Hurrell (2002) e Vigevani e Cepaluni (2007), entre outros.
18
Mello (2000, cap. 3) faz referncia ao termo adaptao criativa, cunhado pelo ento ministro Celso
Lafer, como uma diretriz distinta dos dois tradicionais paradigmas da poltica externa brasileira, o da
aliana especial com os EUA e o do universalismo. Para a autora, adaptao criativa se refere a um
reformismo [que] no seria o da confrontao e da recusa participao nos regimes internacionais,
nos marcos do paradigma universalista, pois a diretriz conceitual da adaptao criativa buscava
justamente dar conta da necessidade de mudana no dia-a-dia da atuao diplomtica e de atuar de
forma criativa nos marcos de um sistema internacional onde prevalece a concentrao de poder (p.
111; grifo meu).
19
A delimitao entre essas leituras no exata e tampouco definitiva. Trata-se de uma classificao
preliminar que ser examinada mais detidamente nos captulos seguintes. Os depoimentos dos ex-
ministros das Relaes Exteriores Celso Lafer (1993), Celso Amorim (1997) e de Luiz Felipe
Lampreia (2010) ao CPDOC/FGV, alm de artigos escritos pelos principais protagonistas diplomticos
poca, sintetizam bem as principais leituras que o governo brasileiro tinha da dimenso internacional
e os impactos na poltica externa. Para uma anlise da redefinio da poltica externa nos anos 90, ver
Mello (2000, pp. 76-151).


13
de uma ordem internacional marcadamente unipolar e com aspectos hegemnicos e
suas consequncias em termos de constrangimentos sobre os espaos de atuao
internacional do Brasil.
20

Um indcio de que o processo de transformao dessas leituras no foi
sequencial, isto , no houve uma substituio plena de um conjunto de ideias por
outro, mas uma coexistncia de elementos presentes em cada uma dessas correntes
interpretativas, pode ser encontrado nas manifestaes de ambivalncia na poltica
externa brasileira dos anos 90, mais especificamente, em cada uma das frentes
externas examinadas neste trabalho:
A relao com os Estados Unidos. Apesar das solues de controvrsias
bilaterais, como as negociaes em torno da dvida externa e da questo da
propriedade intelectual, a relao se manteve relativamente distante, principalmente
no que tange s negociaes de acordos comerciais, como a Iniciativa para as
Amricas ou a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), e em relao a algumas
questes de segurana internacional, como a primeira Guerra do Golfo.
21
A
ambivalncia pode ser atribuda coexistncia de duas leituras oficiais predominantes,
porm no antagnicas, sobre a aproximao com os EUA nos anos 90. Uma, mais
ideolgica, enfatizava o processo como um passo necessrio para a modernizao do
pas e na busca de prestgio e de credibilidade internacional; a outra, mais

20
possvel identificar ainda uma terceira leitura, mais crtica s caractersticas neoliberais da ordem
internacional, mas que era minoritria nos crculos decisrios oficiais e confinadas aos partidos de
oposio. Este trabalho concentra-se nas duas correntes de leituras oficiais, examinadas mais
detidamente no Captulo 2.
21
Outro exemplo foi a resistncia ao acordo de salvaguardas tecnolgicas relacionadas participao
dos EUA nos lanamentos a partir do Centro de Lanamento de Alcntara, MA, de 2000.


14
instrumental, enxergava a aproximao como uma etapa essencial na busca por apoio
s reformas necessrias para resolver problemas econmicos domsticos.
22

O contexto regional. O processo de integrao regional ganhou uma
importncia renovada no incio da dcada, com a criao do Mercado Comum do Sul
(Mercosul), em 1991. No entanto, apesar do interesse de alguns pases vizinhos, das
capacidades materiais e da retrica ambiciosa do prprio governo brasileiro,
permaneceu relativamente reduzido o grau de institucionalizao do processo de
integrao. Mesmo algumas medidas previstas no tratado constitutivo do bloco, como
a convergncia de polticas macroeconmicas, no foram implementadas. Isso se
deveu s diferentes maneiras de o Brasil enxergar a regio, que podia ser percebida
como ameaa, como instrumento de modernizao, como escudo de proteo ou
como plataforma de projeo de poder global. O resultado disso foi uma ambivalncia
caracterizada pela coexistncia de atitudes regionais ativistas (polticas para
intensificar os fluxos comerciais e de investimentos, criao de instituies regionais,
defesa da democracia e mediao de problemas em pases vizinhos na tentativa de
golpe no Paraguai, em 1996, e no conflito entre Peru e Equador, em meados dos anos
90) com uma postura relutante em relao regio (resistncia em delegar graus de
soberania para fortalecer as instituies regionais).
Posicionamento frente aos principais regimes internacionais. A dcada de 90
inaugurou um perodo de modernizao da agenda internacional do Brasil, o que
levou o pas a adotar inicialmente uma postura mais construtiva e a aderir a diversos
regimes nas reas ambiental, de direitos humanos e de no proliferao nuclear e de

22
Como j foi afirmado (ver nota 20), possvel encontrar ainda uma terceira leitura, presente nas
foras polticas de esquerda e fora dos crculos decisrios de poder, que expunha uma oposio
ideolgica a qualquer aproximao com os EUA.


15
tecnologias sensveis.
23
Alguns aspectos dessa adeso, contudo, foram condicionados
por ressalvas e acompanhados de crticas renovadas estratificao do poder
mundial.
24
Ademais, na medida em que esses regimes pressupunham formas mais
intrusivas de governana global, mais evidentes ficavam as tenses entre esses
princpios solidaristas e os princpios pluralistas tradicionalmente defendidos pela
diplomacia brasileira.
25
Essa tenso pde ser observada durante a Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro,
em 1992, quando foi endossado o princpio, defendido pelo Brasil, de
desenvolvimento sustentvel, que combina as aspiraes de progresso econmico e
material com a necessidade de conscincia ecolgica. Nas negociaes do Protocolo
de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, de
1997, o Brasil advogou pelo princpio de responsabilidades comuns, porm
diferenciadas, entre os pases ricos e em desenvolvimento.
Diante dessas manifestaes de ambivalncia, esta tese no questiona a
validade das abordagens tericas que se propem a desvendar as diferentes lgicas e
variveis por trs de cada escolha internacional feita pelo Brasil durante a dcada de
90. Essas teorias so importantes e oferecem explicaes valiosas sobre o
comportamento internacional do Brasil em cada uma dessas dimenses. O que este
trabalho se prope, entretanto, complementar esses estudos com uma abordagem

23
Durante os anos 90, alm de ratificar os principais instrumentos de proteo aos direitos humanos, o
Brasil aderiu a uma srie de acordos regionais e globais relacionados a no proliferao e tecnologias
de uso dual, como os de controle de tecnologia de msseis, de proibio de testes nucleares e o tratado
de no proliferao nuclear, entre outros.
24
Um exemplo de uma postura mais revisionista foi o ressurgimento da reivindicao por um assento
permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, principalmente durante a gesto de Celso
Amorim (1993-1994) frente do MRE.
25
Princpios pluralistas so as normas e regras que garantem ao menos uma coexistncia pacfica entre
as naes, como o reconhecimento do princpio de soberania; j os princpios solidaristas do forma a
um arranjo normativo mais ambicioso, que vai alm da coexistncia pacfica e pressupe entre as
naes um compartilhamento de valores sobre como o mundo deve ser governado. Ver Hurrell (2007,
pp. 25-94).


16
mais abrangente que examine qual o impacto das percepes que os operadores da
poltica externa brasileira tinham da hegemonia norte-americana sobre as principais
escolhas internacionais do pas nas trs dimenses acima apontadas.
O principal argumento proposto, portanto, o de que a coexistncia de
diferentes leituras que os governantes brasileiros faziam da transio de um sistema
internacional bipolar para um sistema unipolar e da evoluo da prpria unipolaridade
ajuda a explicar o processo de adaptao ambivalente do Brasil ao mundo ps-Guerra
Fria. Como a literatura especializada no dispe de uma definio consolidada sobre
ambivalncia e o que ela significa nas relaes internacionais de um pas, o termo ser
utilizado para descrever atitudes ou percepes simultneas e contraditrias em cada
dimenso analisada: do alinhamento ao distanciamento em relao aos Estados
Unidos; do ativismo cautela em aprofundar os processos de integrao regional; da
adeso resistncia aos regimes internacionais.
Indo alm, outro argumento aqui defendido o de que a ambivalncia
apresentada pelo Brasil uma caracterstica compartilhada, em diferentes graus, com
outras potncias emergentes
26
durante o mesmo perodo, o que justifica incorporar
referncias a esse grupo de pases na tarefa de desenvolver o conceito de
ambivalncia. Acredita-se, portanto, que o exame da adaptao desse grupo de pases
ordem ps-Guerra Fria poder oferecer novas perspectivas sobre a poltica externa
brasileira contempornea.
27


26
Mais adiante ser explorado o conceito de potncias emergentes e justificado o critrio de seleo,
mas algumas definies congruentes com esta pesquisa podem ser encontradas em Hurrell (2009b), que
foca na capacidade e na vontade desses pases de influir na ordem global, e em Keohane (1969), que,
apesar de no usar o termo emergente, distingue potncias secundrias e mdias como capazes de,
respectivamente, influenciar ou afetar o sistema internacional.
27
Cabe observar aqui que o estudo dos casos comparados sistematicamente no visa a elucidar esses
casos, mas produzir material conceitual para servir de parmetro para examinar o caso brasileiro.


17
Em suma, em um sistema internacional unipolar, caracterstica marcante do
mundo entre a queda do muro de Berlim e os atentados terroristas nos Estados Unidos,
as percepes que as potncias emergentes tinham da potncia hegemnica, os
Estados Unidos, importavam consideravelmente para as suas estratgias. Por serem
potencialmente a principal fonte de segurana ou de ameaa para esses pases, por
manterem efetivos militares espalhados por vrias regies, por serem a maior
economia do mundo e por patrocinarem os principais regimes internacionais, os
Estados Unidos exercem um forte poder de influncia sobre a conduta desses pases
em cada um desses campos de atuao externa.
28
Ademais, a opo por estudar o
perodo de 1989 a 2001 se justifica pela coexistncia de duas tendncias diferentes
que produziam um certo equilbrio nas relaes internacionais daquele momento: de
um lado, o fortalecimento de arranjos internacionais multilaterais e, de outro, um
esforo dos EUA de tentar conter os elementos unilateralistas de sua poltica externa
para, de certo modo, harmonizar seus interesses nacionais com um discurso mais
multilateralista. Pode-se dizer que, a partir do governo Bush e, principalmente depois
dos atentados terroristas de 2001, esse equilbrio foi, no mnimo, desfeito.

A literatura existente e os desafios

Para situar e analisar o processo de adaptao do Brasil ao sistema
internacional entre 1989 e 2001, esta pesquisa explorar a literatura sobre a
unipolaridade dos Estados Unidos e a expanso da ordem liberal no ps-Guerra Fria,
as leituras brasileiras sobre a modernizao da poltica externa brasileira nos anos 90

28
Para Jervis (2009), a estrutura internacional no determina, mas influencia o comportamento
internacional dos estados. No caso de uma estrutura internacional unipolar, deve-se atentar para as
caractersticas especficas da unipolaridade norte-americana no ps-Guerra Fria e seus efeitos sobre
outros estados. Ver tambm Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth (2009).


18
diante das mudanas globais e a literatura sobre a relao entre potncias emergentes
e a ordem global.
Unipolaridade e expanso da ordem liberal no ps-Guerra Fria
Das principais interpretaes sobre o sistema internacional contemporneo, as
que traduziram mais fidedignamente o sentimento de otimismo que aflorou logo aps
o fim da Guerra Fria e os primeiros anos que se seguiram foram aquelas que
enfatizaram no apenas a vitria do bloco capitalista, mas a consolidao e expanso
de uma ordem liberal construda e liderada pelos Estados Unidos. Diferentemente de
outros momentos de ps-guerra, o fim da Guerra Fria no teria inaugurado o incio de
uma nova ordem global, mas apenas decretado o fim da bipolaridade e o triunfo de
uma ordem j existente, criada sobre os escombros da Segunda Guerra Mundial, na
forma de instituies e regimes internacionais multilaterais. Para Ikenberry (2006), o
fim da Guerra Fria was less the end of a world order than the collapse of the
communist world into an expanding Western order.
29

Por trs da noo de uma ordem liberal que se expande haveria, portanto, um
desenho de um mundo constitudo por um centro originador dessa ordem e por um
limiar a ser alcanado pelos preceitos dessa ordem. Na leitura de Ikenberry, a lgica
de conteno prevalecente na Guerra Fria teria limitado essa dinmica de expanso,
de um lado, entre os EUA e, em menor grau, a Europa ocidental, e, de outro, o que era
visto naquela poca como limiar alcanvel pela ordem liberal: Alemanha e Japo do
ps-guerra. Com o fim da Guerra Fria, o que se alterou no foi o centro da ordem,
mas seu limiar, agora povoado por pases do extinto bloco comunista e do restante do
Terceiro Mundo. A dinmica de expanso, antes limitada a poucas regies, agora se

29
Ikenberry (2006, p. 185).


19
projetava pelo mundo inteiro, na forma de regimes de liberalizao econmica e do
comrcio internacional, de proteo aos direitos humanos e ao meio ambiente e de
no proliferao de tecnologias sensveis.
Essa leitura se insere em uma literatura mais abrangente sobre a redistribuio
de poder no mundo aps o fim da Guerra Fria e que focou na estabilidade do
momento unipolar e na possibilidade de a hegemonia norte-americana se ampliar e
se estender no tempo. De acordo com essas interpretaes, a estabilidade de um
sistema unipolar pode ser atribuda magnitude da assimetria de poder favorvel ao
hegemnico, o que desencorajaria estratgias de contrabalanceamento por outras
potncias (Wohlforth, 1999); produo de bens coletivos pelo hegemnico, o que
reduziria a percepo de ameaa (Walt, 2006); ao carter benigno da unipolaridade
dos EUA, o que facilitaria a socializao das regies perifricas (Kupchan, 1998); ou
deciso do hegemnico de se comprometer institucionalmente a uma ordem aberta e
guiada por regras, o que promoveria sua legitimao e expanso (Ikenberry, 2001).
Para muitos pases situados no limiar da ordem liberal, portanto, o fim da
Guerra Fria significou o incio de um processo de adeso a essa ordem, por meio da
assimilao das normas internacionais de cunho liberal, como o liberalismo
econmico, a democracia representativa, o respeito aos direitos humanos e ao meio
ambiente e a preocupao com a proliferao nuclear. O prprio termo emergente,
usado para qualificar certo grupo de potncias, aponta no apenas para o incremento
das capacidades materiais desses pases, mas tambm para uma noo de
aproximao desses pases ao centro da ordem, por meio de um processo de
assimilao de valores e convergncia de interesses. Muitos acontecimentos
inspiraram essa leitura dos anos 90: a concluso da Rodada Uruguai e a criao da


20
Organizao Mundial do Comrcio, a dcada das conferncias das Naes Unidas e
a consolidao e ampliao muitos regimes internacionais, a onda de liberalizao
poltica e econmica em algumas regies e a disseminao dos preceitos do chamado
Consenso de Washington, entre outros.
A modernizao da poltica externa brasileira nos anos 90
Uma palavra chave que simboliza o que se passava na cabea dos governantes
brasileiros nesse perodo modernizao. O esgotamento do modelo nacional-
desenvolvimentista e a necessidade de se internacionalizar a economia brasileira j
eram preocupaes presentes nos pronunciamentos oficiais antes mesmo do fim da
Guerra Fria.
30
De todo modo, as mudanas ocorridas no sistema internacional naquela
virada de dcada reforaram a percepo de que a insero do Brasil no mundo
adentrava uma nova etapa, caracterizada por uma ao diplomtica cujo objetivo era a
busca por mais cooperao e abertura ao dilogo. Em termos prticos, o pas comeou
a flexibilizar sua posio negociadora no GATT; demostrou maior receptividade com
os temas da no proliferao nuclear, ao fechar o poo de testes e promover a
aproximao com a Argentina, e da proteo ao meio ambiente, ao se comprometer a
sediar a conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; e deu incio a
reformas liberalizantes na economia.
31
Para Seixas Correa (1995), a leitura do
discurso do presidente Collor na Assembleia Geral da ONU, em 1990, evidenciava
que sua prioridade no plano externo era utilizar o tema da modernizao como
alavanca para uma srie de alteraes de rumo destinada a transpor a atuao

30
Ver Flecha de Lima (1988), Modernizao e obstculos para a internacionalizao da economia
brasileira, citado em Cervo (1998, pp. 82-83)
31
A frase O Brasil estar aberto ao mundo sintetiza bem a viso de poltica externa no discurso de
posse do presidente Fernando Collor de Mello (Bomfim, 2004, p. 381).


21
diplomtica brasileira da vertente dos pases em desenvolvimento para uma busca de
compatibilizao com os pases desenvolvidos.
32

A noo de que o sistema internacional passava por mudanas demandava
uma redefinio das diretrizes da poltica exterior do pas. Nos primeiros anos do ps-
Guerra Fria, a percepo que a elite brasileira tinha da concentrao de poder nos
EUA era, de certa forma, atenuada por um entendimento de que o sistema
internacional que emergia, apesar de unipolar, promovia e ampliava mecanismos
multilaterais de negociao, criando garantias de engajamento, delegao
33
e
comprometimento institucional dos EUA. Essa viso era corroborada pelo avano das
negociaes comerciais no mbito do GATT (Rodada Uruguai), pela atuao eficaz
do Conselho de Segurana da ONU (CSNU) na questo da primeira Guerra do Golfo
e pela incluso de novos temas na agenda global discutida pela ONU.
34
Diante dessa
leitura dos acontecimentos, a adeso do Brasil a essa ordem era vista menos como
uma imposio, de fora para dentro, e mais como parte constitutiva de um projeto
mais amplo de modernizao do pas ou, nas palavras de Lafer (2001), de construo
da identidade internacional do Brasil.
35

No plano da ao diplomtica, essa leitura que os operadores da poltica
externa do pas faziam do mundo se traduzia na busca por legitimidade externa, por
meio do reconhecimento da liderana dos EUA e na necessidade de superar os
contenciosos bilaterais; da priorizao do relacionamento com os pases

32
Seixas Correa (1995, p. 507).
33
O termo delegao (devolution) entendido aqui como um esforo, por parte dos EUA, de
descentralizar poder e influncia para estados-chave em cada regio. Sobre delegao entre EUA e
Brasil ainda na Guerra Fria, ver Spektor (2006).
34
Ver Lafer e Fonseca Jr. (1994), Patriota (1998) e Sardenberg (1998), entre outros.
35
Os crticos dessa abordagem poderiam citar a literatura sobre socializao de normas transnacionais
para sublinhar o carter impositivo, de fora para dentro, do processo modernizador brasileiro. Para
Ikenberry e Kupchan (em Ikenberry, 2006), por exemplo, socializao a projeo de um conjunto de
normas pelo hegemnico e sua aceitao pela elite de outros estados.


22
desenvolvidos (EUA, Europa e Japo), classificando a relao com outras regies
apenas como nichos de oportunidade; da poltica de regionalismo aberto, que definia
o processo de integrao como uma plataforma de insero competitiva no mundo; da
consolidao da democracia e dos princpios de direitos humanos, de
desenvolvimento sustentvel e de controle das tecnologias sensveis; e da
liberalizao da economia como forma de atender s necessidades do
desenvolvimento nacional diante da inevitabilidade do processo de globalizao.
36

A ideia de que o Brasil se aproximava do mainstream da sociedade
internacional permaneceu dominante no pensamento dos principais operadores da
poltica externa brasileira no restante da dcada de 90.
37
Isso no significa afirmar,
entretanto, que a percepo que o pas tinha da concentrao de poder mundial nos
EUA se manteve inalterada durante todo o perodo. O multilateralismo que, no incio
da dcada, parecia atenuar as preocupaes com uma estratificao unipolar do poder,
mostrava algumas limitaes, tanto no campo econmico como no da segurana.
38
De
todo modo, prevalecia entre os tomadores de deciso a noo pragmtica de adeso
do pas ordem liberal, motivada principalmente pela busca de credibilidade externa
para encontrar solues para necessidades econmicas internas. Sob essa tica, a boa
relao com os EUA e com os organismos financeiros internacionais era primordial
para os objetivos econmicos do governo (estabilizao da economia, privatizao,
reforma do estado). A adeso ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), em

36
A sntese dessa leitura encontra-se em Lafer (1993 e 2001).
37
Ver Lampreia (2010, p. 63). Para uma sntese das justificativas das escolhas feitas naquele perodo,
ver Cardoso (2006, pp. 601-672).
38
Tanto na Organizao Mundial do Comrcio como nas negociaes para a formao da rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA) comearam a ficar evidentes as posies divergentes dos pases
e os obstculos para acordos comerciais. A sucesso de crises financeiras na segunda metade da dcada
(Mxico, pases asiticos, Rssia, Brasil e Argentina) tambm alimentava vises crticas em relao ao
sistema econmico internacional. No campo da segurana, a atuao do CSNU em Ruanda (1994) e no
Haiti (1994), por exemplo, foi marcada por divergncias entre os principais pases interessados,
destoando do consenso que houve durante a primeira Guerra do Golfo (1990).


23
1998, tambm foi interpretada pelo governo como um passo necessrio para a
construo de credibilidade internacional e entrada no mercado de tecnologias
sensveis. J em relao regio, possvel observar uma leitura mais pragmtica do
processo de integrao: enfatizava-se menos a ideia de um Mercosul como plataforma
de insero competitiva no mundo (a ideia do regionalismo aberto) e mais como um
possvel contraponto influncia dos EUA na regio, na medida em que as iniciativas
incipientes do governo Bush (Iniciativa para as Amricas) se intensificavam at
ganharem novos contornos, na forma de negociaes comerciais hemisfricas (rea
de Livre Comrcio das Amricas), j no governo Clinton.
39

Como essas leituras sobre a adaptao brasileira numa ordem ps-Guerra Fria
eram refletidas na literatura acadmica sobre as relaes internacionais do Brasil do
perodo? Uma das principais correntes narrativas a que destaca a reorientao das
diretrizes da poltica externa brasileira nos anos 90, classificando esse processo como
de ruptura de paradigma, do desenvolvimentista para o neoliberal.
40
Apesar de
identificarem as principais mudanas que ocorreram na diplomacia brasileira na
virada da dcada de 80 para a dcada de 90 aproximao dos EUA, abertura
econmica, modernizao da agenda diplomtica, aprofundamento do processo de
regionalismo, adeso a regimes internacionais etc. -, essas interpretaes ofuscam as
nuanas existentes na insero internacional do Brasil naquele perodo.
41

Uma outra corrente interpretativa visou suprir essa lacuna, enfatizando
conceitos como semiperiferia, autonomia, regimes internacionais, hegemonia

39
possvel identificar essa leitura da regio no depoimentos de dois ex-ministros da poca, Celso
Amorim (1993) e Luiz Felipe Lampreia (2010).
40
Para uma sntese dessa corrente, ver Cervo (1998 e 2003) e Bernal-Meza (2002).
41
Ao identificar duas fases diferentes da poltica externa implementada ainda no governo Collor, o
trabalho de Mello (2000) ajuda a ressaltar a problemtica das abordagens que interpretam o perodo por
meio de classificaes paradigmticas binrias (ruptura ou continuidade) ou de classificaes
estanques, como a noo, cunhada posteriormente, de autonomia pela participao para designar, de
uma maneira geral, a poltica externa brasileira implementada nos anos 90.


24
consensual, quadros conceituais, processo decisrio e transio democrtica, entre
outros. Um ponto de convergncia entre essas diversas abordagens o foco tanto nos
aspectos da aparente ambivalncia da atuao brasileira em vrias frentes externas
como na suposta coexistncia de elementos de continuidade e de mudana nas
diretrizes da poltica exterior do Brasil.
42

Ainda durante a Guerra Fria, por exemplo, a percepo de que o Brasil se
situava em algum lugar entre o centro e a periferia do sistema capitalista deu origem
s interpretaes que enxergavam uma poltica externa ora com caractersticas
semelhantes a dos pases centrais, ora a dos pases perifricos.
43
A partir dos anos 90,
outras abordagens sistmicas buscaram encontrar no grau de politizao e de
efetividade dos regimes internacionais as variveis que definiam as posturas de pases
intermedirios como o Brasil nesses sistemas.
44
A noo de autonomia, por sua vez,
foi sendo adaptada para enquadrar e, de algum modo, encontrar pontos de conexo
entre diferentes momentos de insero do Brasil no mundo desde a Segunda Guerra
Mundial.
45
J o conceito de hegemonia consensual foi usado para tentar explicar as
causas por trs de um projeto regional tmido ou "sutil".
46
H tambm os estudos que
apontam para a coexistncia de elementos de continuidade e de mudana no quadro
conceitual da poltica externa brasileira como razo para uma atuao internacional,
no mnimo, mais complexa aps o trmino da Guerra Fria.
47
J pela tica da anlise
poltico-burocrtica, o processo decisrio sentenciaria o interesse nacional objetivo

42
Sobre os elementos de continuidade na poltica externa brasileira nos anos 90, ver Arbilla (1997).
Uma boa sntese da discusso encontra-se em Mello (2000, pp. 2-4).
43
Lima (1990).
44
Sennes (2001).
45
extensa a lista de estudos e adaptaes do conceito, como autonomia na dependncia (Moura,
1980), autonomia pela distncia (Hurrell, 1986), autonomia pela participao (Fonseca Jr., 1998) e
autonomia pela diversificao (Vigevani e Cepaluni, 2009), entre outros.
46
Burges (2008).
47
Arbilla (1997) analisa os elementos de mudana e de continuidade na reformulao nos quadros de
referncia conceitual por trs da poltica externa brasileira, enquanto Mello (2000) examina o lugar do
conceito de regionalismo no contexto dessa reformulao.


25
primordial da poltica externa - a um resultado no de um clculo racional, mas da
competio entre agentes domsticos, mais evidentes num contexto de
redemocratizao.
48
Por fim, os estudos que apresentam uma correlao entre
transio democrtica e poltica externa, principalmente no que se refere
aproximao com a Argentina e poltica externa nuclear do Brasil, exploram a
correlao entre democratizao e regionalizao, mas no estabelecem uma relao
clara de causalidade entre os dois processos.
49

Cada uma dessas leituras enfatiza uma combinao distinta de variveis
independentes e intervenientes que so relevantes para explicar o comportamento
internacional do Brasil. Desde a nfase nos fatores sistmicos, como a redistribuio
de poder mundial, as caractersticas do sistema capitalista global, a propagao de
normas e instituies de governana global, at o foco nos fatores domsticos, como a
mudana de regime poltico, a liberalizao econmica, o modelo organizacional da
burocracia e os interesses da elite governante. Quanto varivel dependente, o
comportamento internacional do Brasil, o que se percebe dessas leituras, de uma
maneira geral, a convergncia na noo de um processo de adaptao ordem
global marcado pela ambivalncia em diversas dimenses: entre o alinhamento e o
distanciamento em relao aos EUA; da retrica ambiciosa ao mais relutante na
regio; da tenso entre as normas solidaristas (de direitos humanos, meio ambiente e
no proliferao) e as normas pluralistas (de soberania e no interveno); e de uma
adeso limitada aos preceitos econmicos do chamado Consenso de Washington.

48
Vigevani e Cepaluni (2007) utilizam o modelo de anlise poltico-burocrtica para analisar as
mudanas recentes ocorridas na poltica exterior do Brasil.
49
Villa (2006) analisa a construo de capital social positivo entre Argentina e Brasil nos anos 80, mas
o que motivou o "ponto de partida" para a aproximao, ocorrido ainda durante governos autoritrios
nos dois pases, fica sem explicao. Para uma viso crtica sobre a relao entre regimes polticos e
polticas externas nucleares, ver Solingen (1994).


26
Potncias emergentes e a ordem global liberal: adeso ou contestao?
Na literatura sobre a poltica internacional, a possibilidade de um estado no
hegemnico adotar posturas ambivalentes em diversas frentes externas , de certa
forma, interpretada como uma evidncia de que a primazia do poder norte-americano
no to estvel assim. Uma noo recorrente nas relaes internacionais
contemporneas, principalmente nas correntes tericas realistas, de que potncias
secundrias (ou hegemnicas, emergentes etc.) se comportam como grandes potncias
em ascenso, questionando diversos aspectos da ordem mundial vigente e
contrapondo-se (balancing) a quaisquer ameaas sua segurana ou soberania,
principalmente quando essa ameaa emana da potncia hegemnica, os Estados
Unidos. Nesse sentido, para se entender a lgica por trs do comportamento desses
pases bastaria olhar para a histria de ascenso e declnio das grandes potncias
estabelecidas.
50

Para autores como Layne (2006) e Pape (2005), a concentrao excessiva de
poder em um s estado tambm cria incentivos para outros estados balancearem, mas
no necessariamente na forma tradicional que restitui o balano de poder. Tanto
Layne como Pape reconhecem que, dada a assimetria de poder no mundo ps-Guerra
Fria a favor dos EUA, a busca por mais equilbrio de poder por meio do
balanceamento tradicional ou militar (hard balancing) torna-se uma estratgia custosa
e difcil, mas haveria outras maneiras de balancear (soft balancing) contra um estado
hegemnico.
51
Mesmo Wohlforth (1999) e Kupchan (1998), que argumentam pela

50
Essa viso est no cerne dos principais argumentos realistas, que ressaltam a natureza conflituosa das
relaes internacionais, seja pela busca desenfreada por poder, seja pela espiral de desconfiana
decorrente de percepes possivelmente equivocadas (misperceptions), processo conhecido como
dilema de segurana. Ver Herz (1950), Waltz (1979), Kennedy (1987) e Mearsheimer (2001).
51
Para esses dois autores, soft balancing pode se manifestar na forma de recusa ao acesso ao prprio
territrio para operaes militares, em negociaes diplomticas intrincadas, no uso das instituies


27
estabilidade da unipolaridade, enxergam a possibilidade de competio dentro do
espao hegemnico norte-americano.
52

Outro alvo de questionamentos vem sendo a concepo de que o colapso do
conflito bipolar significou no apenas a primazia dos EUA, mas o triunfo de uma
ordem global liberal, aberta e guiada por regras, o que facilitaria a sua legitimao e
assimilao pelo pases situados no limiar (as potncias emergentes). Implcita a esse
argumento est a noo de que emergncia significa assimilao ou adeso s normas
transnacionais dominantes, como as de liberalizao econmica, democracia poltica,
no proliferao, respeito aos direitos humanos e preocupao com o meio ambiente.
Por essa tica, a incluso das potncias emergentes numa ordem liberal ampliada seria
um porvir inexorvel, porm no necessariamente decorrente de uma imposio
hegemnica (liberalismo ofensivo), mas sim de um processo de socializao
aparentemente inevitvel (liberalismo defensivo).
53

possvel identificar, entretanto, alguns estudos que contestam a consistncia
dessa ordem liberal ampliada. Apesar de muitos eventos ocorridos desde o fim da
Guerra Fria escorarem a ideia de um sistema internacional cada vez mais solidrio,
isto , que vai alm da noo pluralista da convivncia pacfica e pressupe novas
formas de governana global, no possvel ignorar a tenso decorrente da

internacionais, no fortalecimento econmico ou coalizo entre potncias secundrias (Pape, 2005, pp.
36-37) (Layne, 2006, p. 8).
52
Para Kupchan, a natureza benigna da unipolaridade dos EUA incentiva o surgimento de ordens
regionais. Como essas ordens seriam compatveis com a ordem do centro, haveria pouco estmulo
para competies. De todo modo, o autor reconhece que essas ordens benignas excluem estados
falidos. J Wohlforth, alm de argumentar que boa parte do balanceamento ocorrido nos anos 90 tenha
sido retrico, observa que a competio entre potncias secundrias (ex.: testes nucleares da ndia e do
Paquisto) possvel de existir. Mesmo assim, essas possveis ameaas estabilidade podem ser mais
facilmente identificadas e administradas num sistema unipolar (1999, p. 35).
53
Mesmo sem os exageros do triunfalismo liberal de Fukuyama, ainda possvel inferir dessas leituras
uma forte crena na superioridade da ordem liberal e uma certa passividade por parte dos pases que
nela emergem. Ver Ikenberry (2001) e Ikenberry e Kupchan (em Ikenberry, 2006). J Hurrell (2009b)
define liberalismo defensivo como aquele que se expande pelo exemplo (processo de integrao
regional etc.), enquanto o liberalismo ofensivo aquele que imposto (intervenes humanitrias e
mudanas de regime, por exemplo).


28
coexistncia entre essas novas normas solidaristas e as antigas normas pluralistas.
54

Como as normas solidaristas so, em boa medida, produzidas por potncias
estabelecidas e difundidas pelas instituies internacionais multilaterais, algumas
potncias emergentes enxergam nesse processo um tipo de dominao que ameaa os
princpios pluralistas tradicionais, como a prpria soberania estatal.
55
Por essa tica,
haveria incentivos significativos para potncias emergentes apresentarem resistncias
ou se adaptarem com ressalvas ordem liberal.
56

Na discusso sobre a dimenso normativa das relaes internacionais, por
exemplo, essa questo da resistncia tem sido abordada com maior frequncia pela
literatura especializada. Enquanto alguns autores discorrem sobre a socializao das
normas liberais e o poder hegemnico dos EUA, argumento que refora a noo sobre
a vitria do Ocidente e a reconstruo da ordem ps-Guerra Fria como uma ordem
liberal em expanso, outros questionam o processo de difuso dessas normas e
enfatizam a necessidade de se deslocar a ateno para variveis presentes na
dimenso domstica ou local e a possibilidade de haver resistncia ou ajuste dessas
normas transnacionais em alguns pases emergentes.
57

A discusso prossegue no campo das normas econmicas. Em oposio ao
modelo liberal, posto em prtica pela propagao dos preceitos do chamado Consenso
de Washington pelo mundo em desenvolvimento durante os anos 90, existe uma

54
Ver nota 25.
55
Sobre a noo de soberania como uma hipocrisia organizada pelas potncias estabelecidas, ver
Krasner (1999).
56
Para Hurrell (2009b), o apego das potncias emergentes a normas pluralistas se assemelha postura
dos Estados Unidos, o que o autor chama de "sndrome de pas grande". Apesar de difundir normas
solidrias mundo afora com a ajuda de instituies multilaterais, os EUA no se sentem plenamente
confortveis com a possibilidade de um "aprisionamento institucional".
57
Enquanto Ikenberry e Kupchan (em Ikenberry, 2006) e Ikenberry (2001) discorrem sobre a
socializao de normas liberais, Hurrell (2007, 2009a, 2009b), Risse-Kappen (1994), Legro (1997) e
Acharya (2004) alertam para a possibilidade de essas normas serem rejeitadas ou localizadas, isto ,
adaptadas realidade local.


29
leitura mais recente que discorre sobre a emergncia de um modelo autrquico e
estatal de desenvolvimento econmico, processo que ganhou intensidade com o incio
da crise financeira e econmica de 2008. Enquanto que para alguns autores
58
a
competio geoeconmica entre esses dois modelos reavivaria uma rivalidade
geopoltica entre os pases do centro da ordem liberal - as potncias estabelecidas - e
as potncias emergentes, para outros
59
essa competio apenas resultaria num mundo
dividido em duas ordens operando sob lgicas distintas, uma ocidental, liberal e mais
solidria no centro, e outra realista e mais pluralista na periferia. A delimitao e a
relao entre esses "dois mundos", contudo, ficam sujeitas a diferentes interpretaes.
Da confrontao dessas abordagens tericas possvel concluir que nem o
conflito sistmico, nem a assimilao inevitvel de preceitos da ordem liberal
constituem cenrios que esgotam plenamente as opes estratgicas ao alcance das
potncias emergentes no mundo contemporneo. Foi possvel observar no
comportamento desse grupo de pases, durante as duas dcadas desde o fim da Guerra
Fria (e mesmo durante o recorte temporal desta pesquisa: 1989-2001), tanto
momentos de maior assimilao como perodos em que prevaleceram posturas mais
ambivalentes.
O ponto crucial a ser extrado do debate sobre o sistema internacional o da
natureza cambiante da ordem mundial e como essas mudanas so percebidas pelas
potncias emergentes. A aceitao do argumento de que o sistema global apresenta
caractersticas cada vez mais solidaristas implica mudana nos critrios bsicos de
participao de um pas nesse sistema. O conceito de responsabilidade e, portanto, de

58
Autores como Kagan (2008), Zakaria (2009) e Bremmer (2010) discorrem sobre a emergncia de um
modelo autocrata e estatal de desenvolvimento econmico, caracterstico das principais potncias
emergentes contemporneas.
59
Ver Goldgeier e McFaul (1992).


30
potncia responsvel num mundo predominantemente pluralista diferente em uma
sociedade internacional mais solidarista. Enquanto no primeiro os critrios de
participao so bsicos ou essenciais para a convivncia pacfica, como o
reconhecimento do princpio wesfaliano de soberania, na segunda pressupe-se a
existncia de valores comuns globais que devem ser defendidos, como direitos
humanos e outras normas de governana global. Sob essa tica, portanto, a adaptao
das potncias emergentes ordem global contempornea torna-se um processo mais
complexo, haja vista que tanto o comportamento internacional desses pases (o nvel
estatal) quanto o prprio sistema internacional (o nvel internacional) esto em
constante mutao.
60

Uma outra abordagem sobre a relao de potncias emergentes com a ordem
global aquela que enfatiza o espao regional de atuao desses pases. Embora a
literatura sobre regionalismo no seja um fato novo nos estudos de Relaes
Internacionais, ela ganhou uma ateno renovada com o fim da Guerra Fria. O
surgimento e a intensificao de uma nova onda de processos de integrao regional
ocorridos desde o fim dos anos oitenta, em vrios cantos do mundo, seriam uma
confirmao de uma crescente lgica regional por trs das polticas externas dos
pases, como apontaram muitos estudos nas reas de segurana e de economia
poltica.
61

Essa literatura, entretanto, tambm apresenta algumas limitaes. Uma
primeira resulta da ausncia de uma definio precisa do conceito de regionalismo,

60
Hurrell (2007) parte do trabalho seminal de Hedley Bull para discutir os conceitos de pluralismo e
solidarismo que fundamentam as ideias de sistema internacional e sociedade internacional,
respectivamente. Foot (2009), escrevendo sobre a China, analisa o impacto da natureza cambiante do
conceito de responsabilidade internacional sobre a poltica externa chinesa no ps-Guerra Fria.
61
Para anlises sobre o papel do regionalismo sobre questes de segurana e questes de segurana e
de economia poltica, ver Buzan e Waever (2003) e Mansfield, Milner et al. (1997), respectivamente.


31
seja pela dificuldade de se definir ou delimitar uma regio, seja pela dificuldade de se
avaliar quais aspectos do regionalismo so mais ou menos importantes. Um
desdobramento negativo dessa indefinio a frequente confuso entre interpretaes
descritivas e interpretaes prescritivas sobre processos de integrao regional. Outro
problema decorre da possibilidade de se extrair diferentes leituras sobre a interao
entre a regio e a ordem global, cada uma implicando diferentes concluses no s a
respeito do papel da regio na arquitetura global, mas sobre a importncia da regio
para as estratgias internacionais dos pases que nela se encontram.
62

O debate acadmico til como fonte de interpretaes tericas e de hipteses
sobre o comportamento internacional das potncias emergentes. Esse mesmo debate,
contudo, apresenta limitaes em mostrar quais dessas hipteses so vlidas ou no.
A tarefa de se recorrer literatura especializada sobre outras potncias emergentes
para se produzir uma base conceitual sobre ambivalncia para analisar o caso
brasileiro tem o propsito no de substituir a teoria, mas de iluminar as "zonas
cinzentas" entre essas interpretaes tericas, possivelmente contribuindo, mais
frente, para o desenvolvimento de categorias tericas mais sofisticadas.
63


O mtodo de pesquisa

Devido restrita disponibilidade de documentos oficiais referentes ao perodo,
a possibilidade de um estudo da poltica externa brasileira dos anos 90 por meio do

62
Ao discorrer sobre o papel da regio na ordem global, Hurrell (2007) apresenta quatro diferentes
leituras: Uma primeira leitura enfatiza o papel da regio como um locus de identidade cultural e de
valores; outra que se refere regio como um polo de poder; uma terceira que considera a regio como
um nvel num sistema de governana global.; e, por fim, uma que enxerga a regio como um prenncio
de mudana no carter das sociedade internacional (2007, pp. 247-261).
63
O exame da literatura especializada faz parte do que Van Evera (1997, p. 90) classifica como
literature-assessing, tarefa de se avaliar a literatura terica e emprica sobre determinado assunto para
testar as limitaes das teorias.


32
mtodo detalhado de process tracing limitada.
64
Ainda assim, do material j
disponvel, entre documentos de arquivo pessoal, telegramas, relatrios oficiais,
depoimentos, discursos e artigos de personagens importantes do momento, possvel
lanar mo de um esforo investigativo por meio de uma explanao mais geral sobre
a evoluo das percepes que os principais operadores da poltica externa brasileira
tinham do mundo ps-Guerra Fria para, em seguida, elaborar algumas hipteses sobre
o impacto dessas percepes na poltica externa brasileira. Ademais, para analisar o
processo de adaptao do Brasil ao mundo ps-Guerra Fria, de 1989 a 2001, este
estudo de caso recorrer literatura especializada sobre a adaptao de duas potncias
emergentes, ndia e frica do Sul, no mesmo perodo. O estudo desses casos no visa
a elucid-los, mas sim produzir um quadro analtico sobre o comportamento
internacional ambivalente que servir de parmetro para enquadrar e examinar o caso
brasileiro.
A noo de potncias emergentes h muito est presente nos estudos das
relaes internacionais. Apesar da multiplicidade de termos para definir esse grupo de
pases (potncias mdias, emergentes, regionais, no hegemnicas, de segunda ordem,
pases intermedirios, semiperifricos etc.), o denominador comum o fato de que
essa entidade poltica, embora no compartilhe todos os atributos de uma grande
potncia, ainda assim exibe algumas caractersticas materiais ou comportamentais que
a destaca dos demais pases no sistema internacional. No entanto, como a definio de
quais caractersticas que so relevantes varia de acordo com o momento histrico ou

64
Sobre o mtodo de process-tracing, ver George e Bennett (2005, pp. 205-232).


33
com o tema que est sendo estudado, a tarefa de se demarcar um conceito preciso para
esse grupo de pases parece ser impossvel.
65

Essa impreciso, entretanto, no inviabiliza nem desqualifica o processo de
desenvolvimento de categorias conceituais e tericas sobre esse grupo de pases,
denominados doravante de potncias emergentes. Ao deslocar a questo para um
nvel de anlise mais abstrato, pode-se, por meio da noo de congruncias familiares
(family resemblances), compensar a perda de preciso com a maior capacidade de
universalizao e comparao dos conceitos. Nesse sentido, para o conceito de
potncias emergentes se tornar uma categoria de anlise metodologicamente til,
bastaria encontrar nesse grupo de pases um conjunto de caractersticas semelhantes
ou convergentes, seja de propriedades materiais, seja de atributos comportamentais.
66

Para os objetivos desta tese, as congruncias familiares levadas em
considerao so alguns atributos que boa parte da literatura sobre relaes
internacionais considera inerentes s potncias emergentes: pases em
desenvolvimento que, de certa forma, possuem alguma capacidade de influir ou at
mesmo afetar a ordem global. Por se tratar de um estudo de small-N, a amostra de
pases que sero examinados propositalmente reduzida: ndia e frica do Sul.
67

Alm de compartilharem com o Brasil a classificao de potncia emergente ou
potncia regional, a escolha desses dois pases justificada por uma leitura preliminar

65
Para diferentes abordagens sobre caractersticas materiais e comportamentais de pases mdios,
potncias emergentes etc., ver Keohane (1969), Wight (1978), Krasner (1983), Holbraad (1984), Lima
(1990), Cooper, Higgot e Nossal (1993), Neack (2001) e Hurrell (2009b). J Sennes (1998) apresenta
uma boa sntese dessa literatura.
66
Sobre a adaptao de conceitos e categorias para anlises comparadas, ver Sartori (1970), Macridis
(1999), Collier e Adcock (1999) e Collier e Mahon (1993).
67
Mais adiante ser explorado o conceito de potncias emergentes e justificado o critrio de seleo,
mas algumas definies congruentes com esta pesquisa podem ser encontradas em Hurrell (2009b), que
foca na capacidade e na vontade desses pases de influir na ordem global, e em Keohane (1969), que,
apesar de no usar o termo emergente, distingue potncias secundrias e mdias como capazes de,
respectivamente, influenciar ou afetar o sistema internacional. O foco aqui, portanto, nas potncias
emergentes que tm capacidade de influenciar ou afetar o sistema internacional.


34
da bibliografia especializada que apontou, nesses pases, dilemas de poltica externa
semelhantes aos enfrentados pelo Brasil nos anos 90. Outras caractersticas que
justificam a escolha desses dois pases so o fato de serem democracias, de serem
economias em desenvolvimento e de aspirarem a um assento permanente no Conselho
de Segurana da ONU.
Apesar das muitas semelhanas que justificam enquadrar o Brasil na categoria
de potncias emergentes, cabe observar que escapa ao propsito desta pesquisa
postular uma identidade especfica ou mesmo desenvolver uma teoria abrangente
desse grupo de pases. O objetivo dessa tarefa ser o de elaborar uma base conceitual
derivada de uma anlise sobre o comportamento de outras potncias emergentes para
produzir proposies contra as quais contrastar o caso brasileiro. Ao buscar traar um
paralelo para iluminar similitudes cruciais nas estratgias internacionais de algumas
potncias emergentes frente primazia de poder dos Estados Unidos, esta tese
contribuir tambm para a formulao de questes de pesquisa mais procedentes para
examinar a insero do Brasil na ordem internacional contempornea.
68

A primeira tarefa a ser desempenhada neste trabalho, portanto, ser a
elaborao de uma base conceitual sobre o comportamento de potncias emergentes
no ps-Guerra Fria. Mais especificamente, ser explorada a relao entre as diferentes
percepes que esses pases tiveram da distribuio de poder mundial entre 1989 e
2001 e da expanso da ordem liberal norte-americana e a suposta ambivalncia
apresentada no comportamento internacional por eles no mesmo perodo. Para tanto,
sero demarcadas como termos de referncia trs dimenses em que essa

68
Em um estudo de small-N deve estar subentendido que as generalizaes formuladas so sempre
"contingentes" para evitar determinismos exagerados. Ainda assim, essas proposies so teis para o
desenvolvimento de categorias conceituais e tericas. Ver George e Bennett (2005, p. 84).


35
ambivalncia pode se manifestar: a relao desses pases com os Estados Unidos, com
suas respectivas regies e com os principais regimes e instituies internacionais.
A segunda tarefa desta tese consistir na pesquisa emprica do caso brasileiro,
a partir de um mtodo interpretativo aplicvel anlise das leituras oficiais brasileiras
(documentos, cartas, telegramas, discursos, entrevistas, artigos e memrias) sobre as
mudanas na distribuio de poder internacional e o impacto dessas percepes nas
relaes do pas com os EUA, com a regio e com os principais regimes e instituies
internacionais. O objetivo desse esforo interpretativo ser o de contextualizar
histrica e politicamente essas leituras, com a ajuda da literatura secundria sobre a
poltica externa brasileira, para, depois, contrast-las com o material conceitual sobre
o comportamento ambivalente de potncias emergentes produzido na primeira etapa
desta tese.
Alm da literatura especializada sobre potncias emergentes, esta pesquisa
recorrer fontes primrias e secundrias sobre poltica externa brasileira do ps-
Guerra Fria. Apesar de o recorte temporal recente criar entraves ao acesso a fontes
documentais oficiais, h possibilidades promissoras para se obter novas informaes.
O Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da
Fundao Getlio Vargas (CPDOC-FGV), no Rio de Janeiro, conta com um acervo
valioso e em expanso sobre a poltica externa brasileira da Nova Repblica, como
documentos, cartas, telegramas, artigos e depoimentos de personagens importantes
daquele perodo.
69
Ademais, o CPDOC organizou e digitalizou, no ltimo ano, o
arquivo do ex-ministro Luiz Felipe Lampreia, alm de entrevistar seus principais

69
Apenas para citar alguns exemplos de depoimentos existentes (alguns transformados em livros de
memria) de personagens importantes para a poltica externa do perodo: Celso Lafer, Fernando
Henrique Cardoso, Celso Amorim, Luiz Felipe Lampreia, Marclio Marques Moreira, Roberto
Campos, entre outros. Outros arquivos e entrevistas relevantes para a compreenso da poca esto
sendo ainda organizados pelo CPDOC e devero ser consultados.


36
assessores durante seu mandato como chanceler (1995-2001). Boa parte desse
material permanece ainda indita aos pesquisadores.
70
Por fim, o acervo de anlises
polticas conjunturais elaboradas pelo Instituto Brasileiro de Estudos Polticos (IBEP),
de 1990 a 2001, alm de arquivos de imprensa, sero teis para demarcar o contexto
poltico e econmico da poca.
Duas observaes referentes s fontes. Primeiro, como o foco desta pesquisa
a percepo daqueles que tinham de tomar decises e justific-las, as percepes de
outros atores domsticos importantes, como os partidos de oposio, legisladores,
grupos empresariais e outros atores societais ficaro em segundo plano e sero
mencionados apenas se necessrios para a compreenso determinado tema. Segundo,
o que possvel extrair dos documentos e das entrevistas , no mximo, um sentido
geral das vises contemporneas que, apesar das imprecises, ainda assim constitui
um esforo vlido para revelar as interpretaes (equivocadas ou no) sobre as
diferentes dinmicas presentes na dimenso internacional.
71
De certo modo, as
palavras de Kissinger sobre a (falta de) verdade nos documentos oficiais resultante do
instinto de autopreservao ou de justificao ex post facto dos governantes servem
como alerta a qualquer estudioso. Afinal, em tempos de vazamentos seletivos de
informaes oficiais, merece ateno a afirmao de que the journalists gain is the
historians loss (1979, p. xxii).


70
Em 2011, o jornal Folha de S. Paulo, por meio do projeto Folha Transparncia, disponibilizou um
acervo de documentos diplomticos da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, composto
predominantemente de telegramas confidenciais de embaixadas e consulados brasileiros no exterior
para o Ministrio das Relaes Exteriores.
71
Para lidar com essas imprecises, Jervis (1976) recomenda que seja observada a existncia de
explicaes histricas alternativas ou contrafactuais. Sobre o mtodo contrafactual, ver Tetlock e
Belkin (1996).


37
A estrutura da tese

O primeiro captulo, cujo objetivo ser o de examinar a tarefa conceitual
proposta acima, se dividir em quatro partes. A primeira parte delinear o contexto
internacional dos anos 90, como a unipolaridade norte-americana e seus aspectos
ideolgicos e institucionais. A segunda parte examinar a dinmica de expanso da
ordem liberal e seus limites. A terceira parte analisar como um comportamento
internacional considerado ambivalente pode ser resultado de diferentes percepes
acerca da primazia dos Estados Unidos no ps-Guerra Fria. A quarta parte partir de
um estudo emprico sobre o processo de adaptao de dois pases ndia e frica do
Sul ordem ps-Guerra Fria para produzir algumas proposies generalizveis
sobre o comportamento internacional das potncias emergentes no ps-Guerra Fria.
Cabe observar que esta ltima tarefa no visa elucidar plenamente cada caso e
tampouco tem a pretenso de desenvolver uma teoria abrangente sobre as potncias
emergentes. O objetivo se limita criao de um quadro conceitual que servir de
parmetro para estudar, nos captulos subsequentes, a adaptao do Brasil ordem
global do ps-Guerra Fria.
Nos trs captulos seguintes, portanto, a base conceitual elaborada sobre
ambivalncia de potncias emergentes servir como parmetro para analisar, com
base nos referidos documentos e na literatura secundria disponvel, a relao do
Brasil em cada uma das trs dimenses sugeridas. O captulo II examinar a relao
do Brasil com os Estados Unidos. O captulo III analisar o papel da regio para a
poltica externa brasileira. O captulo IV examinar a relao do Brasil com os
principais regimes e instituies internacionais nos campos de segurana, direitos
humanos e meio ambiente.


38
A ltima parte sintetizar a concluso de cada captulo, contrastando com as
proposies sobre ambivalncia elaboradas no primeiro captulo, e avaliar os
resultados obtidos com a pesquisa, como a prpria utilidade de se recorrer literatura
sobre o comportamento de potncias emergentes no ps-Guerra Fria para desenvolver
o conceito de adaptao ambivalente e para analisar diversos aspectos da poltica
externa brasileira contempornea.





39
CAPTULO 1

Adaptao ambivalente no ps-Guerra Fria:
Uma proposta de base conceitual

No existe nas Relaes Internacionais uma definio operacional do termo
ambivalncia e o que ela significa para o comportamento internacional de um pas.
Alguns estudos recorrem ao dicionrio para definir o conceito como atitudes ou
sentimentos simultneos e contraditrios, como repulsa e atrao.
1
Mas em se
tratando de um recorte temporal mais dilatado, possvel compreender o tema da
ambivalncia no apenas como uma coexistncia de motivaes contraditrias, mas
tambm como uma alternncia ou sucesso dessas diferentes motivaes ao longo de
um tempo determinado.
2
No raro a ideia traduzida como ambiguidade, que, apesar
da sinonmia com o termo ambivalncia, pode sugerir uma significao sutilmente
diferente a depender do contexto.
3

Essa lacuna conceitual, de todo modo, no impediu que muitos estudos sobre
potncias emergentes frequentemente recorressem ao termo para analisar esse grupo
de pases.
4
A ambivalncia, afinal, seria uma caracterstica marcante do

1
Para Tien e Nathan (2001), possvel captar, por meio de pesquisas de opinio, a ambivalncia da
opinio pblica dos EUA frente China, vista simultaneamente como uma ameaa (aos direitos
humanos, por exemplo) e uma oportunidade (de comrcio, negcios etc.).
2
Gehler e Kaiser (1997), por exemplo, analisam a ambivalncia da ustria ante o projeto de integrao
regional europeia entre os anos de 1945 e 1995. Para os autores, a ambivalncia foi resultado de uma
variao no tempo entre, de um lado, uma poltica mais ativa de integrao e delegao de soberania
para organismos regionais e, de outro, uma postura mais neutra, de manuteno de graus de autonomia
e preferncia a arranjos intergovernamentais.
3
Assim como ambivalncia, ambiguidade tambm pode denotar uma indefinio resultante de
sentimentos simultneos e contraditrios. Entretanto, o termo ambiguidade admite que essa indefinio
possa ser resultado no apenas do equilbrio de foras contrrias, mas da ausncia ou ocultao
dessas foras. Sobre essa distino, ver Zielyk (1966). De todo modo, darei preferncia ao termo
ambivalncia neste trabalho, mesmo que, por vezes, o significado esteja prximo da noo mais
abrangente de ambiguidade.
4
Mais adiante neste captulo justifico a opo pelo termo potncia emergente.


40
comportamento internacional de muitas potncias emergentes, manifestando-se em
diversas dimenses da interao desses pases com a ordem internacional. Durante a
Guerra Fria, por exemplo, o termo ambivalncia era frequentemente associado
postura de neutralidade ou ao no alinhamento de boa parte do Terceiro Mundo em
relao s duas superpotncias.
5
Com o fim do conflito bipolar, outras dimenses do
comportamento internacional desses pases, como a relao com os regimes
internacionais e com iniciativas de integrao regional, por exemplo, ganharam
evidncia pela lente da ambivalncia.
Quanto s possveis causas desse comportamento, as respostas variam. H
quem entenda a ambivalncia como, na verdade, uma incoerncia resultante de uma
possvel racionalidade deficiente ou de motivaes pragmticas ou ideolgicas
conflitantes que prejudicam o processo decisrio de poltica externa.
6
Outros tantos
enxergam na postura ambgua uma estratgia intencional para incrementar o poder de
barganha nas negociaes internacionais.
7
Por fim, h tambm a percepo de que
ambivalncias podem ser o resultado de restries sistmicas ou domsticas atuao
internacional.
8
Em se tratando especificamente de potncias emergentes, o fato de
disporem de atributos que lhes conferem maior potencial de no apenas resistir a
diversos aspectos da ordem internacional vigente, mas de tornar mais ressonantes as

5
Braveboy-Wagner (2009, pp. 13-29).
6
Sobre a possvel irracionalidade resultante da poltica burocrtica, ver Allison (1971).
7
Ver Narlikar (2009) sobre o ambivalncia estratgica da postura nuclear indiana, por exemplo.
8
extensa a lista de estudos que abordam as potncias emergentes (ou regionais) pela tica da
ambivalncia diante das grandes potncias e dos regimes internacionais. Esses estudos atribuem esse
comportamento (que tambm pode ser referido como ambguo) a uma combinao de fatores materiais,
ideacionais e de poltica interna. Ver Hurrell (2009b) sobre o comportamento dos BRICs, Lima (1990)
sobre dualidade da poltica externa brasileira, Sennes (2001) sobre a presena internacional
multifacetada de pases intermedirios em regimes internacionais, Chung (2001) sobre a postura
ambivalente da Coreia do Sul frente aos Estados Unidos e China no ps-Guerra Fria, e Solingen
(1994) sobre a ambiguidade (fence-sitters) de potncias regionais nos regimes de no proliferao
nuclear, entre outros.


41
suas eventuais satisfaes com essa ordem pode ser uma outra razo por trs de um
comportamento ambivalente.
9

Sem ignorar a relevncia desses argumentos, este captulo parte primeiramente
da ideia de que o que se entende por ambivalncia , na verdade, uma combinao de
atitudes mais receptivas ou de maior resistncia que se manifestam simultaneamente
em diferentes dimenses da poltica externa das potncias emergentes. Em segundo
lugar, este captulo explora como a aparente ambivalncia pode ser resultado de
diferentes percepes que as lideranas desses pases tm acerca da distribuio de
poder mundial no ps-Guerra Fria. Deve-se notar que no se pretende aqui estabelecer
uma cadeia causal precisa e direta entre determinadas percepes e os
comportamentos eventualmente correlatos, mas sim examinar como essas percepes
podem ser filtradas por uma combinao de fatores causais materiais, ideacionais e de
poltica interna e como esse processo pode se manifestar de forma simultaneamente
variada em diferentes dimenses da poltica externa das potncias emergentes.
Este captulo ser divido em quatro partes. A primeira parte delinear o
contexto internacional dos anos 90, como a unipolaridade norte-americana e seus
aspectos ideolgicos e institucionais. A segunda parte examinar a dinmica de
expanso da ordem liberal e seus limites. A terceira parte analisar como um
comportamento internacional considerado ambivalente pode ser resultado de
diferentes percepes acerca da primazia dos Estados Unidos no ps-Guerra Fria. A
quarta parte partir de um estudo emprico sobre o processo de adaptao de dois
pases ndia e frica do Sul ordem ps-Guerra Fria para produzir algumas
proposies generalizveis sobre o comportamento internacional das potncias

9
Hurrell (2007) observa como os principais atributos recursos de poder (militar, econmico e poltico)
e aspirao a um papel mais influente no mundo.


42
emergentes no ps-Guerra Fria. Cabe observar que esta ltima tarefa no visa elucidar
plenamente cada caso e tampouco tem a pretenso de desenvolver uma teoria
abrangente sobre as potncias emergentes. O objetivo se limita criao de um
quadro conceitual que servir de parmetro para estudar, nos captulos subsequentes,
a adaptao do Brasil ordem global do ps-Guerra Fria.

A unipolaridade na teoria e na prtica

Apesar das contestaes em torno da definio do sistema internacional
contemporneo por meio de uma linguagem metodolgica tpica da Guerra Fria
10
,
baseada em variveis tradicionais como poder estatal e assentada em conceitos como
polaridade, ainda assim possvel empreender um esforo investigativo utilizando-se
desses conceitos. Segundo Buzan (2004, p. 43), polarity is attractive as a theoretical
starting point [para analisar o mundo ps-Guerra Fria] because of the immediate way
it bears on the relational logic among the players in the game of international
politics. Ademais, o mesmo autor reconhece que, apesar de a noo de polaridade
conter razes realistas, seu uso no confina necessariamente a anlise a uma lgica
realista, pois possvel, por meio do conceito, no apenas examinar os aspectos
realistas da ordem atual, como conflito de interesses, balano de poder e guerra, mas
tambm explorar caractersticas valorizadas por outras abordagens tericas, como a
proviso de bens coletivos, a construo de identidades e a relao entre o centro e a
periferia do sistema capitalista global.
11


10
Para uma sntese dessa vises crticas, ver Cruz Jr. (2006, pp. 399-464).
11
Buzan (2004, p. 32). Essa afirmao torna compatvel, por exemplo, o uso do conceito de polaridade
por correntes tericas que focam na estabilidade hegemnica, na construo de identidades ou nos
mtodos da abordagem de Economia Poltica Internacional (International Poltical Economy). Ver
tambm Ikenberry (2001, pp. 10-17).


43
Assim sendo, as interpretaes apresentadas pelas correntes tericas realistas
constituem um ponto de partida interessante para a anlise do mundo ps-Guerra Fria.
Marcado por profundas transformaes, o contexto poltico internacional dos anos 90
representou um sistema em equilbrio instvel constitudo por uma superpotncia com
supremacia militar inconteste e liderana poltica e predomnio econmico relativos (os
EUA), e um conjunto de grandes potncias com graus desiguais de relevncia sistmica,
isto , com capacidades diferentes de afetar globalmente o sistema por ao unilateral
(Albuquerque, apud Sennes, 2001, p. 54).

Para Mastanduno (1999), o equilbrio instvel da poca podia ser captado
por trs leituras realistas coexistentes. A primeira leitura era a da competio
geoeconmica. O fim da Guerra Fria, ao elevar o custo da competio militar, teria
deslocado a competio por segurana para o campo econmico, na forma de busca
por mercados e recursos naturais, um processo que, a longo prazo, poderia fazer
ressurgir a competio militar tradicional. Para o autor, apesar de essa imagem
corresponder bem ao incio da dcada de 90, ela apresentava algumas limitaes. Em
primeiro lugar, pressupunha a competio essencialmente como um jogo de soma-
zero, o que dificultava a assimilao do processo de interdependncia econmica que
se intensificava.
12
Japo e Unio Europeia, por exemplo, tidos inicialmente como
competidores econmicos, no s no se transformaram em rivais polticos ou
militares dos EUA, como se tornaram parceiros ou ameaas menores economia
norte-americana com o passar dos anos.
13
Outro problema apontado refere-se ao fato

12
Uma contestao dessa leitura realista procede da abordagem da interdependncia complexa,
elaborada por Keohane e Nye (1977), que enfatiza, entre outros processos, a importncia das
instituies internacionais para reduzir incertezas e os custos para a cooperao entre os estados.
13
Apesar dessa limitao, essa leitura reemergiu nos anos 2000, influenciando muitos estudos recentes
sobre o impacto da ascenso econmica de pases como China e ndia sobre o tabuleiro poltico-
estratgico mundial. Ver Kagan (2008), Zakaria (2009) e Bremmer (2010).


44
de a imagem da competio geoeconmica no ter captado a preocupao com os
aspectos tradicionais ou militares da segurana, que permaneceram em primeiro plano
em muitas regies (Taiwan, Coreia, Bsnia etc.).
A segunda leitura refletia a crena no retorno inevitvel multipolaridade ou
ao balano de poder entre grandes potncias. Por essa tica, o equilbrio da
multipolaridade constitua a regra desde Wesflia e a bipolaridade teria representado
apenas um momento anmalo de distribuio de poder mundial (Waltz, 1993). O
acmulo de poder nos Estados Unidos, assim, incentivaria outros estados a
contrabalanar por meio de polticas externas mais revisionistas e de articulao de
alianas anti-hegemnicas ou blocos regionais.
14
Autores como Mearsheimer (2001)
apostavam na proliferao de armas nucleares (que de fato ocorreu no Paquisto e na
ndia) e no ressurgimento de polticas externas revisionistas em estados como
Alemanha e Japo. Para Mastanduno, essa leitura pode ser promissora a longo prazo,
mas era insuficiente, nos anos 90, para explicar no s a inexistncia de esforos para
contrabalancear a primazia dos EUA
15
, bem como para elucidar a manuteno de
aspectos de uma ordem mundial liderada pelos EUA, como a sobrevivncia de
instituies como a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e o
fortalecimento de regimes como os de no-proliferao nuclear.
16

A terceira leitura do mundo ps-Guerra Fria a que enfatizou a primazia do
poder dos Estados Unidos. A durabilidade do momento unipolar seria fruto no
apenas da assimetria na distribuio mundial de capacidades materiais, mas tambm

14
J para Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth (2009), entretanto, o surgimento de ordens regionais no
implicou necessariamente a emergncia de novos polos de poder mundial.
15
Como foi visto na Introduo, autores como Pape (2005) e Layne (2006), por outro lado,
argumentam que existiu balanceamento, mas de uma forma mais sutil (soft balancing) e no da forma
militar tradicional (hard balancing).
16
Alm de uma onda de adeses ao Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP) nos anos 90, em 1995
houve uma reviso do prprio tratado e sua extenso permanente.


45
da reduzida percepo de ameaa advinda do poderio norte-americano. Observa-se
aqui que o foco no apenas em termos de capacidades e de poderio militar e
econmico, mas tambm na importncia das normas e das instituies estabelecidas.
De acordo com Mastanduno, o objetivo dos EUA de manter a hegemonia teria criado
incentivos para uma poltica externa que recorresse a mecanismos multilaterais de
negociao. Esse argumento explorado tambm por Hurrell (2007), que afirma que
boa parte do poder norte-americano no ps-Guerra Fria exercida por meio das
estruturas legais e normativas da sociedade internacional, isto , por meio da
influncia sobre as normas centrais (core norms) e sobre regimes e instituies. Nesse
sentido, ressalta-se, alm do controle coercitivo tradicional exercido pelos EUA, a
importncia do controle persuasivo por meio de regras e instituies negociadoras.
17

Apesar de apontarem para cenrios distintos ou de enfatizarem diferentes
aspectos do sistema internacional ps-Guerra Fria, as duas primeiras leituras no so
totalmente incompatveis com a noo de unipolaridade presente na terceira
interpretao. A primeira leitura no nega a supremacia militar norte-americana,
apenas desloca o foco de anlise para a dimenso econmica, onde a assimetria seria
menor e decrescente. No entanto, a partir do momento que se revalorizam as
preocupaes com a dimenso tradicional da segurana, a percepo de unipolaridade
volta a ficar mais evidente. A segunda leitura, por sua vez, pressupe a
multipolaridade ou o reestabelecimento do balano de poder em um futuro prximo,

17
Essa interpretao que valoriza o aspecto institucional da hegemonia dos EUA, presente tambm em
Ikenberry (2001), contesta o argumento da despolarizao e da hegemonia dissociada (ver
Albuquerque, 2005, pp. 70-72). Apesar de haver uma dissociao entre as dimenses econmica,
poltica e militar no que diz respeito manifestao de poder dos estados no hegemnicos, a mesma
distino mais difcil de ser feita em relao aos EUA. Parte do problema talvez decorra de
concepes distintas do termo hegemonia, que frequentemente se confundem com os conceitos de
liderana ou imprio. Para Destradi (2008), enquanto liderana pressupe a busca por interesses
comuns e legitimao, imprio implica um sistema de dominao por meio de coero. Hegemonia,
por sua vez, estaria situada entre esses dois extremos, apresentando uma combinao de caractersticas
mais coercitivas (hard hegemony) ou mais cooperativas (soft hegemony) (ver reproduo da tabela
neste captulo, p. 62).


46
mas o ponto de partida um mundo que emergiu imediatamente aps o colapso de um
dos polos de poder, ou seja, um mundo fundamentalmente unipolar. Aproximando
essas duas leituras da terceira, possvel inferir que
The post-Cold War crisis of polarity posed less of a problem for practitioners than for
academics. The public policy debates could quite easily take a pragmatic view that the
system was indeed a mixture of one superpower and some great powers without
worrying about the theoretical consequences (Buzan, 2004, p. 35).
18


De todo modo, para lidar com os desafios tericos de se assumir o mundo ps-
Guerra Fria como fundamentalmente unipolar, torna-se necessrio distinguir entre
diferentes manifestaes possveis de unipolaridade
that easily become confused in the process of making causal arguments. One is the
unipolar distribution of power as an ideal type across time, the second is unipolarity in
the particular international circumstances of the early twenty-first century (for example,
including the existence of nuclear weapons and a security community among some of the
leading powers), and the third is American unipolarity, or unipolarity with the United
States as the dominant state with its particular institutional and ideological features"
(Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth, 2009, p. 25).

Ao explorar esta ltima manifestao de unipolaridade, o objetivo concentrar
mais nas circunstncias da unipolaridade norte-americana na primeira dcada do ps-
Guerra Fria e no buscar uma anlise sobre a unipolaridade em geral.
19
Ademais, ao

18
O declnio inevitvel da liderana dos EUA j fora, de certa forma, questionado ainda antes do fim
da Guerra Fria por Nye (1990). O autor, no entanto, enfatizou a mudana na natureza do poder
exercido pelos EUA no perodo que pouco depois foi batizado de ps-Guerra Fria.
19
Tarefa semelhante proposta por Jervis (2009), mas ele atenta para a dificuldade de se distinguir
entre a unipolaridade norte-americana e a unipolaridade como um tipo ideal. Dificuldade semelhante,


47
focar nos aspectos ideolgicos e institucionais da unipolaridade atual, este trabalho
ultrapassa os limites do realismo e incorpora contribuies de outras leituras tericas
igualmente relevantes para a compreenso da ordem internacional contempornea.
Desta forma, por meio de uma abordagem terica plural possvel situar o conceito
de (uni)polaridade naquilo que Buzan (2004, p. 3) se refere como um contexto social
mais amplo, que inclui os regimes e as instituies internacionais, o papel das normas
e das ideias, os subsistemas de segurana e das relaes econmicas internacionais e a
relao entre a ordem global e as ordens regionais.
No que diz respeito aos regimes e instituies internacionais, apesar de
algumas correntes realistas reconhecerem sua importncia para a manuteno da
estabilidade hegemnica, elas se limitam a definir a ordem (e as instituies e
regimes) como um reflexo da distribuio das capacidades materiais de poder.
20
Para
Gilpin, afirmar que the rise of a hegemonic nation resolves the question of which
state will govern the system, as well as what ideas and values will predominate
(1981, p. 203) significa dizer tambm que, quando o hegemnico entrar em declnio, a
ordem institucional estruturada ao seu redor cedo ou tarde ser reorganizada pelo
novo hegemnico. As correntes liberais, por sua vez, tendem focar mais nos regimes e
instituies internacionais por uma tica funcionalista, e menos na lgica de poder
existente por trs de sua criao. Regimes e instituies seriam espaos de negociao
que facilitam a cooperao internacional, que alteram a percepo de como os estados
identificam e buscam seus interesses e que podem at mesmo modificar as relaes de

alis, enfrentada por outras interpretaes que buscam ou buscaram racionalizar sobre o efeito da
estrutura do sistema internacional (unipolar, bipolar ou multipolar) no comportamento internacional
dos estados.
20
Na definio j clssica de Krasner, regimes internacionais so definidos como principles, norms,
rules, and decision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-
area. (1983, p. 1).


48
poder entre os estados.
21
Em suma, enquanto uma teoria argumenta que o poder das
instituies emana do hegemnico, a outra enfoca na relativa autonomia das
instituies e sugere que sua relevncia aumenta na medida em que a hegemonia
declina.
Para situar a unipolaridade norte-americana do ps-Guerra Fria, Ikenberry
(2001) oferece uma sntese interessante dessas vises. Ao argumentar que o estado
hegemnico opta por uma estratgia de construir instituies multilaterais que
representem seus interesses, o autor se aproxima da abordagem da estabilidade
hegemnica. A diferena, entretanto, encontra-se no fato de essas instituies, com o
tempo, restringirem a atuao do prprio hegemnico e comearem a representar
interesses mais abrangentes (de outros estados). Segundo Ikenberry, esse
descolamento das instituies de sua origem hegemnica resulta de uma estratgia
intencional do hegemnico de construir e fazer expandir uma ordem liberal aberta e
guiada por regras, caractersticas que facilitariam a aceitao e legitimao por outros
estados. Esse processo de expanso da ordem se daria, portanto, pelo exerccio de
poder por meio de difuso de normas e de socializao, o que aproxima o argumento
das abordagens construtivistas.
22

Para o autor, portanto, a unipolaridade dos Estados Unidos no ps-Guerra Fria
consiste em uma
expansive and highly durable political order. It is not a transitional phase in
international relations but is a political formation with its own character and logic. Nor
is it a political formation that falls easily into a particular historical category - empire,
superpower, and hegemonic order. American power is still at the core of this order, but

21
No existe uma nica teoria liberal que represente plenamente essas vises, mas especificamente
sobre o papel dos regimes internacionais sob uma tica liberal, ver Krasner (1983).
22
Para duas vises representativas das correntes construtivistas, ver Ruggie (1998) e Wendt (1999).


49
it is an order with deep foundations that is sustained by more than material power
capabilities (2006, p. 8).

Mesmo aceitando essa concepo da ordem internacional contempornea
como premissa, alguns questionamentos sobre a natureza e a evoluo dessa ordem
liberal permanecem vlidos. Primeiro, se a ordem aberta, como e por quem so
definidas, a longo prazo, as regras que guiam a ordem? A socializao decorre da
difuso de normas apenas do ncleo da ordem (os EUA) para fora ou possvel haver
tambm um processo inverso, de fora para dentro?
23
Se as normas no so difundidas
de forma homognea, a expanso da ordem ocorre por meio de legitimao ou por
imposio? Se o carter aberto da ordem permite que ela assimile aspectos distintos
dos previstos por seu ncleo original, o resultado final seria uma ordem liberal
ampliada
24
ou uma ordem nova e hbrida?
25
Essas questes sero exploradas mais
adiante.
A unipolaridade, no que se refere aos subsistemas econmicos e de segurana
que compem a ordem internacional, remete tambm ideia de um sistema
internacional hierarquizado, como concebido pelos modelos de centro-periferia. As
perspectivas globalistas (Buzan e Waever, 2003, pp. 7-10), tanto em sua verso
marxista como na liberal, pressupem um centro relativamente coeso (um global

23
Sobre a difuso de normas transnacionais, ver Finnemore e Sikkink (1998), Acharya (2004) e Risse-
Kappen (1994).
24
Um exemplo dessa ordem liberal ampliada est presente na noo de embedded liberalism, que,
segundo Ruggie (1998, pp. 72-84), seria resultado da combinao de interesses dos EUA
(multilateralismo) com os da Europa Ocidental (estado de bem-estar social).
25
O termo ordem hbrida se refere a uma crtica a Ikenberry feita por Hurrell, que enxerga a ordem
internacional atual menos como uma ordem liberal em expanso e mais como uma composio
(collage foi o termo usado) de diferentes ordens ou concepes de regras. A tenso entre princpios
solidaristas e pluralistas, presente na interao entre o ncleo da ordem liberal e grandes pases
emergentes, seria uma evidncia desse processo mais complexo (debate entre os autores na Fundao
Getlio Vargas-RJ, em dezembro de 2009).


50
dominant core), desenvolvido e difusor de ideias, normas, tecnologias etc. e uma
periferia (ou Global South, num termo mais atual)
26
em desenvolvimento, mais frgil
e posicionada do lado receptor desse fluxo. Por essa lente, a globalizao entendida
menos como um processo autnomo e mais como uma expresso de hegemonia do
centro capitalista desenvolvido, ou estruturas hegemnicas de poder, nas palavras de
Guimares (1999, pp. 25-29), sobre a periferia. Ademais, apesar de enfatizarem mais
a dimenso econmica do sistema, essas interpretaes exploram tambm o conceito
de securitizao para analisar o impacto (positivo ou negativo, dependendo da verso)
que o processo de globalizao (liberalizao comercial, intensificao dos fluxos
financeiros, de fluxos de migrao, terrorismo etc.) pode ter sobre questes de
segurana. O centro, por esta tica, pode ser entendido como sinnimo de
comunidade capitalista de segurana (Buzan, 1991).
27
De um modo geral, essa
abordagem, tanto pela tica econmica quanto pela tica da segurana, sustenta que o
fim da rivalidade bipolar e a emergncia de um mundo unipolar reduziu o espao de
atuao e a possibilidade de barganha ou mesmo de resistncia dos pases da periferia
s normas e aos regimes transnacionais.
Por fim, apesar do argumento de que o declnio da rivalidade bipolar tenha
reduzido os incentivos para a superpotncia interferir no resto do mundo, possvel
encontrar pontos de contato entre a noo de unipolaridade e as perspectivas que
enfocam na dimenso regional. Em primeiro lugar, cabe lembrar que o surgimento ou
a revalorizao de ordens regionais no ps-Guerra Fria no implicou necessariamente

26
De acordo com Tickner (2003, p. 296), o conceito de Global South derivado de uma perspectiva
sistmica predominantemente econmica e compreende a posio dos pases no hegemnicos (non-
core states) no sistema capitalista. Ver tambm Braveboy-Wagner (2009, pp. 1-3).
27
Buzan (1991) se refere especificamente coalizo de pases que invadiram o Iraque em 1990, mas
possvel utilizar o termo para se referir ao arcabouo poltico-jurdico que estabelece laos estratgicos
entre as potncias capitalistas, como os EUA, os pases da Unio Europeia e o Japo, em organismos
como a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e ou tratados bilaterais de defesa.


51
a emergncia de novos polos de poder mundial (Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth,
2009).
28
Ademais, se por um lado os complexos regionais de segurana podem ser
vistos como um espao relativamente autnomo (ou livre de interferncia de
potncias externas e da superpotncia) para as potncias regionais no ps-Guerra Fria
(Buzan e Waever, 2003, pp. 10-11), por outro lado ainda possvel interpretar
aspectos do regionalismo como uma resposta desses pases a presses advindas do
centro do sistema capitalista internacional, como uma tentativa de domar o processo
de globalizao (Hurrell, 2007, p. 244). Mesmo nas questes referentes segurana,
razovel afirmar que as ordens regionais sofrem a influncia, em diferentes graus, da
contnua presena militar norte-americana em diversos pases.
29

A concepo do mundo ps-Guerra Fria como essencialmente unipolar,
portanto, quando situada em um contexto social mais amplo, no incompatvel com
as abordagens que focam nos aspectos ideolgicos e institucionais ou hegemnicos
da ordem internacional, com os modelos hierarquizados de centro-periferia e
tampouco com as perspectivas regionalistas. A polaridade no a fixed determinant,
as it is close to being within neorealism, but a factor whose impact plays through the
social structure of the international system (Buzan, 2004, p. 78). Portanto, se cada
abordagem fornece uma explicao parcial do sistema internacional, a noo da
primazia norte-americana, entendida aqui de forma mais abrangente e que interage
com todos os outros aspectos do sistema, por sua vez, fornece um quadro mais

28
Para contextualizar a emergncia de estudos regionalistas, Wohlforth afirma, em outro texto, que
the fact that some important states have more room to maneuver now than they did under bipolarity
does not mean that unipolarity is already giving way to some new form of multipolarity (1999, p. 36).
29
Apenas para citar alguns exemplos, Brzezinski (2007, pp. 4-5) lista as operaes e presena de
militares dos EUA, desde 1989, no Caribe (Haiti) e Amrica Central (Panam), na Amrica do Sul
(Colmbia), na sia (Afeganisto, Paquisto, Japo e Tailndia) e na frica (Egito, Sudo, Somlia e
Libria).


52
completo das principais dinmicas que demarcaram a dimenso internacional durante
a primeira dcada aps o fim da Guerra Fria.

A expanso da ordem liberal e seus limites

A expanso da ordem liberal nos anos 90 no foi um desdobramento apenas da
derrocada da Unio Sovitica e da consequente adeso acelerada dos pases do extinto
bloco comunista s normas liberais vigentes no mundo capitalista. A universalizao
do modelo ocidental de poltica (democracia) e de economia (economia de mercado) e
o fortalecimento das instituies internacionais multilaterais foram fruto tambm de
uma estratgia deliberada posta em prtica pelos Estados Unidos (Ikenberry, 2001 e
2006). Essa estratgia era caracterizada por um estilo de liderana que combinava
aspectos de hegemonia liberal e de parceria que permitiu que os EUA no somente
construssem, como sustentassem com o apoio dos seus aliados, a ordem internacional
democrtica, capitalista e institucionalizada e de carter cooperativo (Pecequilo,
2003, p. 242). Apesar de algumas nuanas, essa estratgia hegemnica norte-
americana foi predominante durante os anos 90.
30

Ao proporcionar uma oportunidade para a expanso de uma ordem liberal
construda em larga medida pelos Estados Unidos durante a segunda metade do
sculo XX, o fim da Guerra Fria reforou tambm a percepo de que uma sociedade
internacional, escorada no compartilhamento de um arcabouo de normas, se difundia
mundo afora.
31
A imagem de uma ordem internacional composta por crculos

30
Para um estudo detalhado sobre a poltica externa norte-americana no ps-Guerra Fria, ver Pecequilo
(2003, pp. 241-390).
31
A ideia de sociedade internacional utilizada aqui a mesma desenvolvida pela corrente conhecida
como English School para designar um grupo de estados que no apenas formam um sistema


53
concntricos de comprometimentos normativos diferenciados valiosa. Sem a
sofisticao e os detalhes do argumento desenvolvido por Buzan (1993, pp. 345-349)
que distingue sete diferentes crculos normativos possveis , interessa aqui uma
imagem mais simples, representada por um crculo central, no entorno mais imediato
do polo os EUA -, mais coeso e constitudo de pases altamente comprometidos com
as normas liberais vigentes, e por um crculo exterior, povoado por pases que
apresentam uma combinao de comprometimentos normativos mais frouxos e
seletivos.
32
O crculo central, que durante a Guerra Fria era composto por EUA,
Europa ocidental e Japo, ganhou novos integrantes na dcada de 90, principalmente
os pases do extinto bloco comunista e alguns pases do Terceiro Mundo que
implementaram entusiasmadamente reformas polticas e econmicas liberalizantes.
Para muitos pases situados no crculo exterior, ou no limiar da ordem liberal,
portanto, o fim da Guerra Fria significou o incio de um processo de adeso a essa
ordem por meio da assimilao das normas internacionais de cunho liberal, como o
liberalismo econmico, a democracia representativa, o respeito aos direitos humanos
e ao meio ambiente e a preocupao com a proliferao nuclear. Muitos foram os
acontecimentos que inspiraram essa leitura dos anos 90: a concluso da Rodada
Uruguai e a criao da Organizao Mundial do Comrcio, a dcada das
conferncias das Naes Unidas e a consolidao e ampliao de muitos regimes
internacionais, a onda de liberalizao poltica e econmica em algumas regies, a
retomada e intensificao de processos de integrao regional em vrios continentes e

internacional, mas que compartilham normas e instituies comuns para conduzir suas relaes, alm
de reconhecerem o interesse em comum para manter esses arranjos. Ver Bull (1977).
32
possvel conceber, e essa linha do raciocnio de Buzan, um nmero quase infinito de crculos,
dependendo do grau de comprometimento normativo de cada pas. Mas como o foco desta tese um
grupo especfico de pases que se relacionam de forma ambivalente com as normas liberais - as
potncias emergentes -, enfatizarei apenas a noo do crculo exterior como uma espcie de limiar
ordem global liberal.


54
a disseminao dos preceitos do chamado Consenso de Washington
33
, entre
outros.
34

A principal lgica por trs desse processo de adeso, segundo Ikenberry e
Kupchan (em Ikenberry e Kupchan, 2006), a da socializao, isto , da projeo,
pelo hegemnico, de um conjunto de normas transnacionais que so devidamente
assimiladas pela elite dos estados considerados secundrios (ou no-hegemnicos).
Segundo os autores, existem trs hipteses sobre as condies nas quais ocorre a
socializao e como esse processo funciona como um instrumento eficiente de poder
do hegemnico. Primeira, depois de guerras e crises polticas, tanto internas quanto
externas; segunda, resultante da receptividade das elites em pases secundrios s
normas articuladas pelo hegemnico; terceira, quando a socializao vem
acompanhada do exerccio de poder coercitivo.
35
Os mecanismos por meio dos quais
podem ocorrer a socializao seriam, portanto, a persuaso normativa, os incentivos
externos e a reconstruo poltica interna (em casos de estados falidos, como Iraque e
Afeganisto, por exemplo). O resultado dessa socializao seria um controle
hegemnico que
emerges when foreign elites buy into the hegemons vision of international order
and accept it as their own that is, when they internalize the norms and value

33
Consenso de Washington foi um termo cunhado pelo economista norte-americano John Williamson,
em 1989, para designar um conjunto de polticas econmicas que deveriam ser implementadas pelos
pases em desenvolvimento. Entre as principais recomendaes encontravam-se polticas de
liberalizao comercial, privatizao de empresas estatais, atrao de investimentos estrangeiros,
desregulamentao, proteo propriedade intelectual e responsabilidade fiscal, entre outras.
34
possvel mencionar tambm a atuao da comunidade internacional, por meio do Conselho de
Segurana das Naes Unidas, na questo da primeira Guerra do Golfo (1990-91). O consenso naquela
organizao inspirou, poucos meses depois, a ideia de emergncia de uma Nova Ordem Mundial, nas
palavras do presidente George Bush (discurso proferido ao Congresso norte-americano em maro de
1991).
35
Para Hurrell (2009b), enquanto a segunda hiptese se aproxima do que o autor entende por
liberalismo defensivo, isto , aquele que se expande pelo exemplo, as outras duas hipteses se
assemelham noo de liberalismo ofensivo, aquele que imposto (intervenes humanitrias e
mudanas de regime, por exemplo).


55
orientations espoused by the hegemon and accept its normative claims about the
nature of the international system (2006, p. 53).

Ao analisar a dinmica da expanso da ordem liberal no ps-Guerra Fria, fica
evidente que Ikenberry atribui maior importncia hiptese da receptividade das
elites dos estados secundrios s normas do hegemnico e ao mecanismo de
persuaso. Para o autor, o que haveria de distinto na primazia norte-americana no ps-
Guerra Fria, em contraste com outros exemplos histricos de primazia internacional,
a natureza aberta da ordem criada pelos Estados Unidos depois da Segunda Guerra
Mundial. O autor recorre ideia de hegemonia penetrvel para descrever uma
ordem mais aberta, representativa, legtima e passvel de ser influenciada por estados
no hegemnicos.
36
Nesse sentido, a estabilidade da ordem hegemnica, ou o que
Ikenberry se refere como controle hegemnico, dependeria de uma combinao de
uma estratgia deliberadamente institucional e multilateral por parte dos EUA e da
aceitao ou legitimao dessa estratgia por parte dos outros pases.
37
Quando
projetada na imagem elaborada por Buzan (1993) de crculos concntricos de
comprometimentos normativos, portanto, a lgica da estabilidade hegemnica de
Ikenberry sugere uma expanso inexorvel do crculo central, isto , da ordem liberal
norte-americana, que representaria uma verso ps-Guerra Fria de sociedade
internacional, e a absoro de boa parte dos crculos limiares a essa ordem.
38
Esse
raciocnio, alis, inspirou boa parte dos estudos sobre a modernizao da poltica

36
Para o autor, os dois principais fatores por trs de uma ordem mais penetrvel so a estrutura da
democracia norte-americana, suscetvel a grupos de presso variados, e a intensificao das relaes
transnacionais.
37
Como afirma Pecequilo, a estratgia norte-americana era caracterizada por um estilo de liderana que
combinava aspectos de hegemonia liberal e de parceria que permitiu que os EUA no somente
construssem, como sustentassem com o apoio dos seus aliados, a ordem internacional democrtica,
capitalista e institucionalizada de carter cooperativo (2003, p. 242, grifos meus).
38
Esse processo no alcanaria necessariamente os estados considerados prias, como Coreia do Norte,
situados em um extremo alm da noo de limiar utilizada neste trabalho.


56
externa brasileira e de outras potncias emergentes que privilegiou o enfoque de
ruptura paradigmtica do nacional-desenvolvimentismo para o liberalismo para
abordar as escolhas internacionais feitas por esses pases desde o fim da Guerra Fria.
Uma viso que contesta esse argumento da expanso inexorvel e ressalta o
carter menos consistente da estabilidade hegemnica norte-americana oferecida por
Hurrell (2007), que no apenas questiona a consistncia do processo de socializao
das elites de outros estados, mas critica a ideia de que esse processo por si s seria
suficiente para garantir estabilidade. Para o autor, a estabilidade hegemnica dos EUA
"rests on a delicate balance between coercion and consensus, a balance between the
exercise of the direct and indirect power by the hegemon on the one hand and the
provision of a degree of autonomy of action and a degree of respect for the interests of
weaker states on the other" (p. 270).

Contrastado com o argumento de Ikenberry, o raciocnio de Hurrell apresenta
uma dinmica mais complexa da interao entre o estado hegemnico e os outros
estados. Para Hurrell, a socializao existe, mas no o nico mecanismo
hegemnico em operao. O fato de a interao entre o hegemnico e os outros pases
consistir em um equilbrio delicado entre consenso e coero indica a possibilidade de
nem sempre haver receptividade por parte das elites desses pases. possvel concluir
desse raciocnio que Hurrell atribui uma importncia maior s especificidades do
comportamento internacional desses estados mais fracos
39
, principalmente no que se
refere a como esses graus de autonomia de ao e de respeito pelos interesses so
percebidos por esses pases. Para Ikenberry, o processo de socializao, na medida em

39
Utilizarei como equivalentes, nesta discusso, os termos estados mais fracos, subordinados,
secundrios e no hegemnicos. Na prxima seo, o foco recair sobre um grupo de potncias
emergentes.


57
que os estados secundrios assimilam as normas do hegemnico, seria suficiente para
resolver a questo da autonomia de ao e o respeito pelos interesses desses pases.
Para Hurrell, a questo parece ficar condicionada a uma combinao de persuaso e
coero, o que daria margem a tenses, insatisfaes ou at mesmo insubordinaes
nos estados secundrios.
Quando o foco recai sobre a dimenso das percepes, os caminhos possveis
da interao entre o hegemnico e os estados mais fracos se tornam mais tortuosos.
Afinal, mesmo no improvvel cenrio em que os EUA fossem capazes de enfatizar a
persuaso e projetar uma poltica externa plenamente multilateralista e coerente e que
visasse a manuteno do status quo da ordem internacional em expanso, nada
garantiria que essa imagem seria refletida perfeitamente e lida de forma no
ameaadora em todas as regies.
40
No raro a retrica dos governos Bush (1989-
1992) e Clinton (1993-2000) em defesa dos direitos humanos e da liberalizao
comercial era interpretada por outros estados como justificativas para intervenes
militares e dominao econmica, respectivamente.
41
Outro complicador que tornou
essa dinmica entre as aes do hegemnico e as percepes dos pases secundrios
mais opaca o fato de por mais receptiva que fosse a elite dos pases secundrios s
normas articuladas pelo hegemnico, a adeso a essas normas era frequentemente
acompanhada por uma retrica tradicional de poder, com a qual os governos

40
Ademais, at mesmo a suposio de que, na unipolaridade, a superpotncia prefere a manuteno do
status quo pode ser contestada, como observam Jervis (2009) e Hurrell (seminrio FGV, 2009). Na
mesma linha, Ikenberry, Mastanduno e Hurrell (2009) afirmam que possvel um poder hegemnico
ser revisionista.
41
Jervis observa que a poltica externa dos governos Bush e Clinton had the same basic idea: support
the status quo and intervene only to prevent or reverse destabilizing shocks such as Iraqs invasion of
Kuwait or Serbias brutalities in Europes backyard (2006, p. 8).


58
justificavam suas escolhas em termos j conhecidos de manuteno de graus de
autonomia de ao e de defesa do interesse nacional desses pases.
42

De todo modo, o ponto a ser ressaltado por esse debate que a expanso da
ordem liberal norte-americana do ps-Guerra Fria de fato ocorreu nos anos noventa,
mas de forma menos consistente ou harmoniosa do que fora sugerido por Ikenberry e
outros. Recorrendo novamente ao modelo de crculos concntricos, pode-se inferir
que alguns estados transitaram mais facilmente em direo ao centro, assimilando
plenamente e sem maiores dificuldades os aspectos da ordem liberal. O processo,
contudo, no foi homogneo para todos. Para alguns pases situados no limiar, o
processo foi mais lento e marcado por movimentaes ambivalentes, um indcio de
que, para esses pases, a legitimidade do multilateralismo liberal dos anos noventa
had already been called into question by many states as that decade moved on. For
many states and other groups, the rhetoric of liberal multilateralism covered the reality
of its top-down, prescriptive, and often coercive character. The substantive outcomes
appeared to be stacked in favor of the most powerful: collective security had become
selective security; the agenda of human rights favored democracy and civil and political
rights but neglected economic and social rights, and ignored calls for greater economic
justice (Hurrell, 2007, p. 283).

Para questionar a consistncia do processo de legitimao da ordem
hegemnica e, portanto, a prpria expanso dessa ordem, bastaria aceitar a premissa
de que a socializao de normas transnacionais (do centro para o limiar; ou do crculo
central para os crculos mais distantes do centro, na imagem de Buzan) no ocorre

42
A noo da autonomia pela participao, cunhada para descrever a poltica exterior brasileira na
dcada de 90, representativa desse esforo interpretativo para justificar as opes externas feitas pelo
governo.


59
perfeitamente e nem est imune a interferncias. Dependendo das caractersticas
intrnsecas de cada norma e como essas normas so percebidas pelas elites dos
estados secundrios, a difuso de normas pode variar em velocidade e em
intensidade.
43

Para um grupo especfico de estados secundrios, as potncias emergentes, as
limitaes da expanso da ordem liberal dos anos 90 abriram margens para a
manifestao de um comportamento internacional com conotaes de ambivalncia
em diversos planos. Parte dessa suposta ambivalncia pode ser explicada pelas
diferentes maneiras como a primazia norte-americana e a ordem ao redor dela foi
percebida pelas lideranas desses estados. Este ser o tema da prxima seo.
Mas antes de avanar necessrio justificar brevemente a nfase nesse grupo
de pases. Apesar de reconhecer as diversas semelhanas entre o conceito potncia
emergente e conceitos como potncia regional, secundria, pas mdio, intermedirio
etc., uma breve explicao sobre a opo pelo primeiro elucida alguns pontos. A
opo pelo termo emergente busca, primeiramente, evitar uma controvrsia j
observada por Buzan (2004, pp. 46-57) sobre a dificuldade de se classificar pases
antes, durante e depois da Guerra Fria, em superpotncias, grandes potncias e
grandes potncias regionais.
44
Nolte (2007), ao notar uma carncia de instrumentos
analticos para identificar e comparar potncias regionais, tambm relata a falta de

43
Para trs vises distintas sobre a dinmica da difuso de normas e seus impactos sobre mudanas
institucionais, ver Risse-Kappen (1994), Finnemore e Sikkink (1998) e Acharya (2004). Este ltimo
discute a possibilidade de localizao (ou adaptao) de normas transnacionais.
44
Para exemplificar: ndia e China, por serem estados nucleares, poderiam ser posicionados num
patamar acima de pases como Mxico, Brasil e frica do Sul. A China, por sua vez, membro
permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas, o que, sob muitas ticas, j lhe garante um
status de grande potncia (Buzan, 2004). J de acordo com a abordagem de complexos regionais de
segurana, o Mxico, apesar de uma atuao diplomtica ativa na Amrica Latina, se situa no
complexo regional norte-americano, onde existiria apenas uma superpotncia e nenhuma potncia
regional (Buzan e Waever, 2003, pp. 268-301). Pastor (1999, p. 25), no entanto, classifica o Mxico
como potncia regional.


60
consenso sobre quais critrios devem ser levados em considerao para classificar
potncias regionais. Outra razo pela escolha reside no fato de o conceito de potncia
intermediria ou mdia ainda ser carregado de significados que nem sempre
correspondem ao perodo ou ao comportamento dos pases aqui estudados.
45

Ao proceder com o termo potncia emergente, portanto, esta tese concentrar
nas congruncias familiares que, justamente por serem um pouco mais abstratas,
facilitaro algumas comparaes e referncias.
46
Destradi (2008), por exemplo, apesar
de preferir o termo potncia regional, encontra justificativa para o aumento de
interesse nos estudos sobre o papel e comportamento desses pases na noo pouco
precisa de increasing international weight.
47
Hurrell (2009, pp. 10-13), por sua
vez, ao justificar o tratamento de Brasil, Rssia, ndia e China (os BRICs) em uma
mesma categoria de anlise, sugere trs atributos que podem ser entendidos como um
maior peso internacional das potncias emergentes. Primeiro, possuir recursos de
poder militar, poltico ou econmico suficientes para influenciar a gesto da ordem
internacional, seja pela via regional, seja pela via global. Segundo, compartilhar, em
diferentes graus, uma crena em um direito a um papel mais influente em assuntos
globais. Terceiro, interagir entre si em coalizes que visam, muitas vezes, desafiar os
pases desenvolvidos ou, ao menos, demonstrar a emergncia de novos polos de poder
mundial. Em outras palavras, o que esse maior peso internacional parece sugerir a
capacidade de esse grupo de pases perseguir uma conduta internacional com maiores

45
Para Cooper, Higgott e Nossal (1993, p. 19), por exemplo, a noo de pas mdio implica
necessariamente uma diplomacia que valoriza as instituies multilaterais e a busca por consensos.
Durante a Guerra Fria, o termo muitas vezes se referia a pases que buscavam intermediar as diferenas
no conflito Leste-Oeste. Com o fim da Guerra Fria, a clivagem Norte-Sul se tornou mais evidente, mas
ainda assim o termo mdio ou intermedirio continua a enfatizar o papel desses pases nos
principais regimes internacionais (Sennes, 2001, pp. 2-3).
46
Sobre congruncias familiares, adaptao de conceitos e categorias para anlises comparadas, ver
Sartori (1970) e Collier e Adcock (1999).
47
Destradi (2008, p. 5).


61
graus de autonomia de ao do que aqueles disposio de outros estados
secundrios.
Neste ponto, uma atualizao conceitual se faz necessria. Afinal, o fim da
Guerra Fria alterou profundamente a concepo que as potncias emergentes tm de
autonomia. Para Russell e Tokatlian (2003, pp. 1-3), o conceito pode ser entendido
como princpio, condio ou interesse. De uma maneira geral, possvel atribuir as
variaes do significado a diferentes abordagens tericas sobre o conceito. Para
autores como Waltz (1979), Krasner (1999) e Gilpin (2000), por exemplo, o conceito
frequentemente associado a sua dimenso jurdica, ao remeter noo de
capacidades domsticas de um estado, isto , territorialidade e excluso de atores
externos. Em outras palavras, autonomia seria sinnimo do princpio de soberania
wesfaliana.
Para se estudar o comportamento internacional das potncias emergentes no
ps-Guerra Fria, essa concepo do termo, contudo, no til. Para Tickner (2003) e
Ayoob (2002), por exemplo, autonomia um conceito fundamentalmente poltico
para esses pases.
48
Em vez de territorialidade ou capacidades internas, autonomia
entendida como liberdade de ao externa e interna.
49
Jaguaribe (1997), seguindo o
mesmo raciocnio, refere-se autonomia dos pases perifricos como permissividade
internacional. Em outros termos, autonomia como o contraponto ao poder do
hegemnico. Ou seja, se o poder serve ao hegemnico para projetar sua influncia,
autonomia serve para os pases perifricos reduzir essa influncia.

48
Tanto Tickner como Ayoob do preferncia ao termo Terceiro Mundo, que, de todo modo,
compatvel com as noes de pases no dominantes ou perifricos, potncias no ocidentais, Global
South, entre outros.
49
Russell e Tokatlian (2003) e Tickner (2003).


62
Mas se durante a Guerra Fria prevalecia essa noo de autonomia como
oposio ou antagonismo, o fim do conflito bipolar criou um novo contexto para a
ao autnoma das potncias emergentes. A concepo de autonomia relacional,
como exposta por Russell e Tokatlian (2003), pressupe uma postura mais receptiva
desses pases em relao no s s suas regies e aos regimes internacionais, mas
tambm prpria relao com o poder hegemnico, os EUA.
50
Maior receptividade,
entretanto, no implica necessariamente adeso completa. Os conceitos de autonomia
relacional e de autonomia antagnica no constituem uma dicotomia excludente. Isto
o que sugere o exame superficial da literatura sobre o comportamento internacional
de algumas potncias emergentes nos anos 90. A coexistncia nem sempre tranquila
dessas duas concepes de autonomia, alm de poder se manifestar de forma
variada em cada dimenso da poltica externa, revelam diferentes motivaes que
informaram as opes externas desses pases, ajudando assim a explicar as diferentes
maneiras que as lideranas desses pases interpretavam o mundo.

Ambivalncia das potncias emergentes como adaptao com ressalvas

As diferentes interpretaes sobre a natureza e as consequncias da
unipolaridade norte-americana no ps-Guerra Fria se devem, em parte, carncia de
esforos das Relaes Internacionais contemporneas para desenvolver uma
taxonomia precisa do termo hegemonia (Destradi, 2008, p. 15), que no apenas
frequentemente confundido com noes de imprio ou de liderana, mas que em si
apresenta diferentes subtipos (ver tabela 1, abaixo).

50
Em relao poltica externa brasileira dos anos 90, possvel identificar a ideia de autonomia
relacional no cerne dos conceitos de autonomia pela participao (Fonseca Jr., 1998) e autonomia pela
integrao (Lampreia, 1999). Sobre a reincorporao do termo autonomia pela poltica externa
brasileira nos anos 90, ver Mello (2000, captulo 4).


63
Tabela 1: Principais caractersticas de Imprio, Hegemonia e Liderana

Imprio
Hegemonia Liderana
Intensa
(hard)
Intermediria Branda
(soft)
Iniciada
pelo lder
Iniciada
pelos
seguidores
Breve
definio
Sistema de
dominao
baseado no
uso ou
ameaa de
interveno
militar
Estabelecimento
de uma ordem
para a realizao
dos objetivos do
hegemnico por
meio de coero,
mas sem recurso
ao poderio
militar
Estabelecimento
de uma ordem
para a realizao
dos objetivos do
hegemnico por
meio da proviso
de benefcios
materiais
Estabelecimento
de uma ordem
para a realizao
dos objetivos do
hegemnico por
meio da
socializao e
persuaso
normativa
Busca de
objetivos
comuns por
meio de um
processo de
socializao
iniciado pelo
lder
Busca de
objetivos
comuns j
existentes por
meio da
delegao de
funes
dirigentes ou
administrativas
ao lder
Fins Egostas Egostas Egostas Egostas Comuns Comuns
Meios Interven
o militar,
ameaa de
interveno
Sanes,
ameaas, presso
poltica
Benefcios e
incentivos
materiais; apoio
militar e
econmico
Persuaso
normativa,
socializao
Persuaso
normativa,
processo de
socializao
Aceitao de
funes
dirigentes ou
administrativas
Legitimao No h Pseudo-
legitimao
Legitimao
parcial
Legitimao Legitimao Legitimao
Estratgias
dos estados
subordinados
Resistncia
ou
subordina
o
Aceitao
baseada no
clculo racional
sobre os custos
da no aceitao
Aceitao
baseada no
clculo racional
de custo-
benefcio
Aceitao com
base na
redefinio de
normas e valores
Disposio
para seguir
Iniciativa de
liderar como
reao
ameaa/crise
ou por
ausncia de
coordenao
Fonte: Destradi (2008, p. 23).

O quadro elaborado por Destradi til por duas razes. Em primeiro lugar,
permite que o debate sobre a expanso da ordem liberal norte-americana seja situado
em uma estrutura conceitual mais adequada e necessria. Enquanto Ikenberry
identifica na primazia norte-americana do ps-Guerra Fria caractersticas presentes na
hegemonia branda (persuaso normativa, socializao e legitimao) e na liderana
iniciada pelo lder (assimilao dos interesses dos estados mais fracos, o que sugere a
emergncia de interesses comuns), Hurrell atenta para os aspectos mais coercitivos da
primazia dos EUA, o que situa sua viso da ordem ps-Guerra Fria mais prxima dos
subtipos intermedirio ou intenso de hegemonia ou at mesmo do tipo imprio.
51
Em
segundo lugar, ao desagregar as principais caractersticas dos trs tipos distintos de

51
Mesmo reconhecendo que o exerccio de poder hegemnico tem demandando mais persuaso
(recurso a instituies e regimes internacionais) por parte dos EUA depois do fim da Guerra Fria,
Hurrell alerta para a possibilidade de essa estratgia gerar tenses e criar dificuldades para ser
legitimada, principalmente por algumas potncias emergentes.


64
primazia, fica estabelecida a premissa de que essas primazias so pontos em um
continuum cujas linhas que dividem um tipo e outro so tnues, principalmente dentro
dos subtipos de hegemonia. Em outros termos, como afirma Destradi (pp. 23-24), os
conceitos de imprio, hegemonia e liderana so tipos ideais que, no mundo real,
podem se manifestar simultaneamente como estratgias de poltica externa dos
estados dominantes.
52

Ao estabelecer uma correlao entre os diferentes tipos de primazia norte-
americana e as estratgias internacionais de estados no hegemnicos, o quadro
conceitual desenvolvido configura um bom ponto de partida para se analisar a
dimenso das percepes, isto , como os tipos distintos de primazia podem ser
concebidos de diferentes formas por esses estados. Segundo o esquema acima,
polticas externas mais adesistas ou conformistas dos estados no hegemnicos
tendem a resultar de percepes de uma liderana benevolente ou que atenda a
interesses comuns. No mundo real da dcada de 90, essa situao era representada
pelas leituras que enfatizavam a emergncia de uma nova ordem mundial, escorada
por regimes e instituies internacionais e reforada por uma poltica externa
deliberadamente multilateralista por parte dos Estados Unidos ou at mesmo tendente
multipolaridade (hegemonia branda ou liderana). Por outro lado, na medida em que
a primazia era interpretada como imprio ou que atendia a interesses egostas do
hegemnico (imprio ou hegemonia intensa ou intermediria), maiores os incentivos
para o surgimento de atitudes mais revisionistas ou ao menos uma retrica de
insatisfao.
53
Esse era o caso quando a poltica externa dos EUA evidenciava traos

52
O foco aqui na primazia norte-americana, mas a autora acredita que uma combinao dessas
mesmas estratgias pode ser implementada pelas potncias regionais em suas respectivas regies.
53
Estratgias de confrontao pura estariam limitadas a estados prias ou a situaes extremas (ex.:
guerra contra o hegemnico).


65
mais unilateralistas, o que fazia ressaltar nas leituras sobre a primazia norte-americana
os aspectos mais arbitrrios da nova ordem mundial do ps-Guerra Fria.
54

Para analisar a adaptao de potncias emergentes primazia norte-americana
do ps-Guerra Fria, contudo, o esquema de Destradi apresenta algumas limitaes. A
primeira limitao decorre da possibilidade de que os interesses egostas do
hegemnico sejam compatveis com interesses particulares de alguns pases
secundrios. Isto , possvel haver uma combinao de uma primazia de fins
egostas (do hegemnico) com uma postura de aceitao por outro estado e que no
seja necessariamente resultante da socializao de normas e tampouco da coero,
mas da percepo pragmtica de que esses fins egostas podem ser compatveis com
interesses do estado em questo.
55

A segunda limitao diz respeito s opes binrias de estratgia aos alcance
dos estados secundrios. Para as potncias emergentes em particular, a relao com a
ordem hegemnica norte-americana no se limitaria aos extremos da aceitao ou da
resistncia, isto , de participar ou no dessa ordem. Entre esses extremos haveria um
leque de estratgias intermedirias, representadas pela ideia de que existem graus de
autonomia de ao (Hurrell, 2007, p. 270), ou ainda, de acordo com Buzan, de que
within yes, a spectrum of both levels of development and degree of participation is
possible (1993, p. 345). Dessa limitao resulta o desafio de se elaborar conceitos
mais sofisticados para examinar o comportamento internacional das potncias
emergentes. Afinal, apesar de constiturem categorias centrais para a compreenso das

54
comum atribuir aos ataques terroristas de setembro de 2001, marco final desta pesquisa, o incio de
um perodo da poltica externa dos EUA caracterizado pelo unilateralismo. Sobre a Doutrina Bush e a
Guerra ao Terror, ver Pecequilo (2003, pp. 359-426).
55
Um exemplo a postura favorvel da Rssia e da China em relao poltica antiterror do governo
George W. Bush. Esses pases buscavam legitimar suas prprias polticas antiterror nas suas esferas
de influncia.


66
polticas externas de potncias emergentes em face do poderio norte-americano, as
noes tradicionais de "balancing and bandwagoning are crude" (Hurrell, 2007, p.
281).
56

As correntes tradicionais das Relaes Internacionais, por privilegiarem o
estudo do jogo entre as grandes potncias, tendem a examinar a reao destas
emergncia de novas potncias.
57
Ainda assim, possvel ir alm do argumento
central de que atores estatais alternam suas opes entre o balanceamento (balancing)
contra potncias ameaadoras e a carona (bandwagon) com estados mais poderosos.
Segundo Schweller (1999), as possibilidades de resposta emergncia de potncias se
desdobram em cinco: guerra preventiva; balanceamento (balancing) ou conteno,
por meio de ameaa e de uma poltica de alianas; carona (bandwagoning), ou aderir
aliana mais forte; vinculao (binding), isto , restringir a atuao do mais forte por
meio de comprometimentos bilaterais ou multilaterais; engajamento, isto , ceder a
presses (appeaseament) ou utilizar-se de um mtodo no coercitivo para beneficiar a
potncia emergente; e procurao (buckpassing) ou distanciamento, isto , delegar ou
aproveitar o balanceamento que j esteja sendo exercido por outro estado.
Na mesma linha de raciocnio situa-se o argumento de Ian (2003), com a
diferena de que a anlise deste autor no se limita s respostas ascenso de
potncias, mas contempla de forma mais abrangente as estratgias internacionais dos
estados em um contexto de unipolaridade norte-americana, o que aponta para uma
terceira limitao do esquema de Destradi: o fato de um pas poder seguir estratgias

56
As limitaes da opo binria (aceitar-resistir) no so exclusivas s potncias emergentes, mas, por
razes que sero discutidas adiante, essas limitaes ficam mais evidentes no caso desse grupo de
pases.
57
Sobre balancing e bandwagoning, ver Waltz (1979) e Walt (1987). Para vises crticas sobre o foco
terico das Relaes Internacionais nas grandes potncias, ver Tickner (2003), Ayoob (2002) e Russell
e Tokatlian (2003), entre outros.


67
distintas simultaneamente em diferentes frentes, como a relao com os EUA, com a
regio e com os principais regimes e instituies internacionais. Por exemplo,
possvel combinar uma postura de maior receptividade em uma das dimenses, como
a relao bilateral com o hegemnico, com um comportamento compensatrio de
maior resistncia na regio ou perante os regimes internacionais.
Para Ian, h quatro tipos possveis de comportamento entre os extremos do
balancing e do bandwagoning. Buffering, ou estratgia de reduzir a influncia do
estado mais poderoso por meio de criao de esferas de influncia na regio; bonding,
ou busca de autonomia por meio da especializao em uma funo; binding, ou a
estratgia de criao de vnculos institucionais entre estados fracos e estados fortes,
como forma de restringir a influncia do mais forte; beleaguering, ou tentativa de
reduzir a influncia e a autoridade do mais poderoso por meio de chantagens ou
ameaas.
58
A opo por cada uma dessas estratgias, ou uma combinao delas, seria
determinada por duas condies: a assimetria de poder entre o estado em foco e os
EUA e o grau de incluso do estado no sistema global.
59

Alm de apontarem para possveis deformaes da linha de transmisso entre
cada tipo de primazia e o comportamento internacional correspondente, essas
limitaes sugerem maiores probabilidades de uma potncia emergente apresentar um
comportamento multifacetado diante da primazia norte-americana, considerando
simultaneamente diferentes dimenses da poltica externa desses pases. O que
comumente rotulado como comportamento internacional ambivalente ou ambguo,

58
Para Ian existiria ainda um quinto tipo de comportamento, porm menos comum nos dias de hoje:
hiding, ou evitar tenses por meio do isolamento.
59
Quanto menor a assimetria de poder entre os EUA e o pas em questo, medida em termos de
tamanho da economia e de capacidades e gastos militares, mais provvel que as estratgias sejam
beleaguering ou buffering (mais assimetria: bonding ou biding); j quanto maior for o nvel de
integrao no sistema global, medido principalmente em termos de participao em organismos
internacionais e grau de abertura comercial, mais provvel que as estratgias sejam binding ou
buffering (menos integrao: bonding ou beleaguering).


68
portanto, pode ser resultado de uma combinao de atitudes mais receptivas ou de
maior resistncia nas trs dimenses aqui analisadas: a relao de cada um desses
pases com os EUA, com suas respectivas regies e com os principais regimes e
instituies internacionais.
Desta forma, para examinar o que se entende por ambivalncia das potncias
emergentes, necessrio no apenas desagregar o conceito em cada uma dessas
dimenses, mas explorar como as percepes que as lideranas desses estados tinham
acerca do ordenamento internacional foram filtradas por uma combinao de fatores
causais materiais, ideacionais e de poltica interna. Para cumprir essa tarefa, ser feita
adiante uma averiguao emprica de duas potncias emergentes, a ndia e a frica do
Sul. A escolha desses dois pases se justifica porque eles compartilham algumas
semelhanas com o Brasil. Ambos so democracias, pases em desenvolvimento,
potncias regionais inquestionveis e aspirantes a um papel de maior relevo nas
relaes internacionais (candidatos a um assento permanente no Conselho de
Segurana da ONU). Mas alm dessas caractersticas em comum, a escolha interessa
tambm porque uma leitura preliminar da bibliografia especializada apontou, nesses
pases, dilemas de poltica externa semelhantes aos enfrentados pelo Brasil nos anos
90.
60

Apesar de configurar uma evidente limitao a qualquer tipo de generalizao,
o fato de o processo de adaptao internacional de cada um desses pases ter
apresentado, para alm de fatores sistmicos semelhantes, uma dose razovel de

60
Apesar de reconhecer que a incluso de outros pases certamente contribuiria para tornar o estudo
mais sofisticado, esses critrios eliminaram da amostra outras potncias emergentes consideradas
previamente, como China (regime ditatorial e membro permanente do Conselho de Segurana), Rssia
(regime autoritrio e membro permanente do CSNU) e Mxico (status de potncia regional
questionvel, pois apesar de ser considerado uma potncia latino-americana, est geograficamente
situado na Amrica do Norte).


69
motivaes prprias ou uma combinao de fatores especficos no invalida o
exerccio. Pelo contrrio. As especificidades de cada caso podem ajudar a
contextualizar as comparaes, reavaliar o peso dos fatores causais materiais,
ideacionais e de poltica interna em operao ou mesmo a incentivar o raciocnio
contrafactual sobre possveis cenrios alternativos.
61

De todo modo, o objetivo aqui no o de elucidar plenamente o caso indiano
e o caso sul-africano e tampouco o de elaborar uma teoria geral sobre o
comportamento internacional de potncias emergentes no ps-Guerra Fria. O objetivo
do exame emprico o de iluminar algumas similitudes cruciais do processo de
adaptao internacional desses dois pases, extraindo desses estudos proposies
generalizveis sobre como o processo de adaptao das potncias emergentes se
manifestou nas trs dimenses escolhidas: a relao com os EUA, a poltica regional e
a relao com os principais regimes e instituies internacionais. Essas proposies,
por sua vez, conformaro uma base conceitual que servir de parmetro para analisar,
nos captulos seguintes, o caso brasileiro.

Desagregando a ambivalncia das potncias emergentes

A relao com os Estados Unidos
ndia: entre a parceria econmica e a conteno geoestratgica
62


61
Sobre o mtodo contrafactual, ver Tetlock e Belkin (1996).
62
O estudo do caso indiano baseado nos seguintes textos: Malik (1991), Jha (1994), Nayar (1999),
Cohen e Ganguly (1999), Ollapally (2001), Pavri (2001), Thomas (2002), Mohan (2003 e 2006), Bava
(2008), Narlikar (2009), Ollapally e Rajagopalan (2011), Dasgupta e Cohen (2011), Twining e
Fontaine (2011)


70
Apesar do no-alinhamento formal durante a Guerra Fria, havia na poltica
externa indiana daquele perodo tendncias antiocidentais, anti-imperialistas e
anticolonialistas, o que inspirava no apenas um discurso terceiro-mundista, mas
tambm uma postura discretamente mais prxima do bloco sovitico (Pavri, 2002).
63

Para Kissinger (2001), a aproximao entre os Estados Unidos e o Paquisto no final
dos anos 70 e incio dos 80 foi outro fator que contribuiu para empurrar a ndia para
mais perto da rbita comunista. Com o fim da Guerra Fria, houve transformaes
significativas na relao da ndia com os EUA. De uma maneira geral, o
distanciamento que prevalecera entre os dois pases durante todo o conflito bipolar foi
substitudo por uma conjuntura mais favorvel, facilitada em larga medida pela
postura mais receptiva por parte dos indianos.
Trs fatores ajudam a explicar a reinveno da poltica externa indiana voltada
para os EUA no ps-Guerra Fria. No campo da segurana, a quase simultaneidade do
fim do conflito bipolar e do trmino da invaso sovitica do Afeganisto (1989)
alimentava a ideia de que haveria uma reduo significativa da presena de potncias
estrangeiras na regio, uma das principais preocupaes da poltica externa da ndia.
Nesse sentido, o ps-Guerra Fria, alm de tornar a busca pela neutralidade do no
alinhamento uma estratgia um tanto defasada num contexto de uma unipolaridade
emergente, parecia tambm desatar os laos polticos entre os Estados Unidos e o
Paquisto, um tradicional rival regional da ndia e uma das pontas de lana da poltica
externa anticomunista norte-americana durante a Guerra Fria. Se esse processo por si
s no era suficiente para desencadear uma aproximao, ao menos ajudava a reduzir
as desconfianas indo-americanas.

63
A ndia no apenas foi membro fundador do Movimento dos No Alinhados, mas tambm mantinha
com a Unio Sovitica uma parceria estratgica desde os anos 70.


71
Do ponto de vista econmico, o colapso da Unio Sovitica, por significar o
desaparecimento de um parceiro estratgico importante, exps as fragilidades do
modelo de planejamento econmico seguido por Nova Dlhi at ento.
64
Segundo
Mohan (2006), esse fato provocou duas transies estruturais na viso de mundo
indiana. A primeira teria sido a transio de um consenso nacional em torno da
construo de uma sociedade socialista para uma sociedade capitalista moderna.
Nesse sentido, o fim da Unio Sovitica foi visto como um sinal de mudana
necessria para a ndia se adaptar ao mundo globalizado. A segunda mudana teria
sido a transio da nfase na poltica para uma nfase na economia como base da
poltica externa. Independentemente da intensidade dessas mudanas, emergia, nos
crculos oficiais, a percepo de que seria preciso lidar de forma mais positiva com a
primazia dos EUA para enfrentar os principais temas da agenda externa e econmica
indiana aps a queda do muro de Berlim. Afinal, alm de importante interlocutor
junto aos organismos financeiros multilaterais, os EUA se tornaram, nos anos 90, o
principal parceiro econmico da ndia, com incremento dos fluxos comerciais e de
investimentos (Thomas, 2002).
65

O terceiro fator por trs da mudana nas relaes ndia-EUA foi no campo dos
valores, que ganhou importncia renovada aps o abandono da retrica antiocidental e
anti-imperialista que prevaleceu durante a Guerra Fria. A noo de uma aliana
natural entre os dois pases no ps-Guerra Fria era sustentada pela percepo, por
parte dos indianos, de que tanto EUA como a ndia compartilhavam valores
universais, como a democracia.
66
Como a maior democracia do mundo, a ndia no
teve dificuldades em compatibilizar sua viso de mundo com alguns dos valores

64
ndia e Unio Sovitica haviam assinado acordo estratgico em 1971, renovado em 1991.
65
Para enfrentar uma crise de balano de pagamentos, a ndia obteve, em 1991, emprstimo do Fundo
Monetrio Internacional.
66
Essa expectativa indiana elevou-se com a posse do presidente democrata Bill Clinton, em 1993.


72
ocidentais predominantes nos anos 90. Desta forma, a ideia era a de que o dilogo
entre as duas maiores democracias do mundo facilitaria no apenas a cooperao
bilateral, mas tambm a promoo conjunta de valores democrticos e de direitos
humanos mundo afora.
67

Esses trs fatores, ao combinar incentivos materiais e fatores ideacionais,
motivavam leituras incipientes sobre uma possvel reposio da ndia como
interlocutor privilegiado dos EUA no subcontinente asitico. Essas interpretaes
eram reforadas pela crena de que os novos laos econmicos entre os dois pases
influenciariam positivamente pontos problemticos da agenda bilateral, como as
questes de propriedade intelectual e os programas nuclear e de msseis conduzidos
pela ndia. O processo de construo de confiana mtua seria facilitado tambm pela
mencionada convergncia de valores. As credenciais democrticas da ndia, afinal,
contrastavam com a natureza autoritria dos dois pases rivais que eram percebidos
como possveis interlocutores dos EUA na regio: o Paquisto e, at certo ponto, a
China.
68

Mas houve limitaes aproximao com os EUA nos anos 90. Apesar de
uma certa distenso, a questo regional continuava a inspirar cautela. Dois exemplos
so reveladores. O primeiro foi o ceticismo que Nova Dlhi havia demonstrado
inicialmente atuao dos EUA na primeira guerra do Golfo Prsico (1990-1991),
episdio que contribuiu para manter viva algumas desconfianas quanto
possibilidade de que questes regionais fossem contaminadas por problemas globais,
implicando novamente a presena de potncias estrangeiras no entorno imediato

67
Essas declaraes foram feitas em 1998 pelo primeiro ministro indiano Vajpayee (apud Twining e
Fontaine, 2011).
68
Foram dois os principais momentos de aproximao entre os EUA e o Paquisto: durante a invaso
do Afeganisto pela Unio Sovitica, em fim dos anos 70 at fins dos anos 80; e depois dos atentados
terroristas de 2001.


73
indiano.
69
O segundo exemplo foi a questo da Cachemira, regio disputada com o
Paquisto. As operaes militares da OTAN nos Balcs, lideradas pelos EUA,
fomentavam o receio de Nova Dlhi quanto a um possvel precedente em relao
atuao indiana na Cachemira.
70
De certo modo, esses exemplos ajudaram a resgatar,
em Nova Dlhi, antigos receios quanto aos efeitos hegemnicos da primazia dos EUA
sobre os interesses estratgicos da ndia.
Outra limitao resultou do desacoplamento das agendas econmica e
estratgica. Diferentemente do que acreditavam alguns lderes indianos, o bom
relacionamento econmico com os EUA no reduziu as desconfianas norte-
americanas no campo estratgico. Segundo Nayar (1999), diferentemente do que
havia ocorrido com a China, os EUA mantiveram com a ndia, naquela dcada, uma
distino clara entre as arenas econmica e estratgica. possvel que esse relativo
estranhamento tenha se devido a diferentes percepes que ambos os pases tinham da
relao bilateral naquele momento. Se para a ndia a dimenso econmica ganhava
importncia, para os EUA a relevncia da economia indiana ainda era reduzida e a
prioridade se mantinha no campo estratgico.
71
Para Washington, a rivalidade

69
Apesar da postura inicialmente crtica da ndia em relao tanto invaso do Kuwait pelo Iraque
como de todo o processo decisrio da ONU que autorizou a interveno militar de uma fora
multinacional, no fim de 1990, a ndia, j como membro no permanente do Conselho de Segurana
daquela entidade (1991-1992), implementou todas as resolues posteriores que previam sanes
contra o Iraque.
70
Durante a guerra da Bsnia-Herzegovina, entre os anos de 1994 e 1995, a OTAN conduziu
campanha militar contra a Repblica Srvia. Em 1999, a OTAN bombardeou a Srvia com o objetivo
de impedir a campanha de limpeza tnica no Kosovo.
71
interessante perceber essa diferena de interpretao. Enquanto autores norte-americanos, como
Kissinger (2001), sustentam que a questo nuclear dominou boa parte da agenda bilateral dos anos 90,
autores indianos (Thomas, 2002; Narlikar, 2009; Mohan, 2003 e 2006; Pavri, 2002; Nayar, 1999; entre
outros) apontam para a importncia crescente da dimenso econmica nas relaes bilaterais.


74
crescente entre ndia e Paquisto, que resultou em uma sucesso de testes nucleares e
a incluso de fato dos dois pases no clube atmico, justificava essa postura.
72

A combinao, por parte dos EUA, de uma parceria no plano econmico com
conteno no plano geoestratgico reforava a percepo indiana de que a relao
entre os dois pases se baseava fundamentalmente em um trade-off, em que a ndia
teria de optar entre a opo pelo crescimento econmico com apoio dos EUA ou a
conduo de um ambicioso programa nuclear. Por mais que pudesse resolver alguns
problemas econmicos do pas, essa equao no atendia a principal preocupao da
poltica externa indiana do momento. Ao desenvolver um artefato nuclear, a ndia
buscava no apenas garantir sua segurana, mas tambm o reconhecimento das
grandes potncias e da comunidade internacional de que esse projeto era legtimo e
de que o regime de no proliferao era discriminatrio. Com a resistncia dos EUA
em relao a esse tema, na prtica a ndia se via negada no apenas um status de
grande potncia, mas fundamentalmente seu direito de se defender. Essa tenso,
entretanto, comeou a se dissipar a partir do final da dcada, com a visita presidencial
de Bill Clinton a Nova Dlhi em 2000.
73

frica do Sul: um pas chave em uma regio marginal
74

A relao da frica do Sul com os Estados Unidos durante a Guerra Fria foi
predominantemente pautada pela questo do apartheid.
75
Com o objetivo de evitar o

72
Alm das presses sobre o programa nuclear e de msseis, os EUA patrocinaram, em 1998, uma
resoluo no Conselho de Segurana das Naes Unidas condenando os testes nucleares de ndia e
Paquisto. A resoluo foi aprovada por unanimidade.
73
A crescente importncia da economia indiana para a economia norte-americana e o fracasso em
evitar os testes nucleares anos antes talvez expliquem essa mudana sensvel de postura dos EUA em
relao ndia no fim da dcada. Mudana mais significativa, entretanto, ocorreu apenas anos mais
tarde, quando os dois pases assinaram acordo estratgico bilateral (2005), que na prtica configurou
um reconhecimento dos EUA condio de potncia nuclear da ndia.
74
O estudo do caso sul-africano baseado nos seguintes textos: Mandela (1993), Landsberg e Masiza
(1995), Henwood (1997), Evans (1999), Black (1999), Herbst (1999), Bond (2000), Kornegay (2000),
Muller (1998), Landsberg (2000 e 2002), Liberman (2001), Schraeder (2002), Grundy (2002).


75
isolamento internacional e manter os movimentos oposicionistas domsticos sob
controle, o regime racista sul-africano buscou inserir a questo racial no contexto do
conflito ideolgico Leste-Oeste. Os vnculos entre os movimentos antiapartheid e
pases do bloco comunista facilitaram essa estratgia de Pretria, de interpretar a luta
contra esses grupos como elemento de uma poltica anticomunista.
76
Como resultado,
apesar da retrica de condenao do regime de apartheid, o governo dos EUA,
motivado por interesses estratgicos mais globais, mostrou-se relutante em impor
sanes mais rgidas contra a frica do Sul durante boa parte daquele perodo.
77
Para
Pretria, portanto, a aproximao relativa com Washington era resultado de uma
poltica deliberada de no isolamento internacional.
78

A quase simultaneidade do fim do apartheid e do fim da Guerra Fria
desencadeou uma crise de identidade para a poltica externa da frica do Sul no incio
dos anos 90, principalmente no que dizia respeito ao papel dos EUA.
79
Diante da
necessidade de se buscar apoio e legitimidade internacionais para a consolidao do
processo de transio democrtica e das dificuldades econmicas aps anos de
sanes, coube a um governo de unio liderado por um partido de orientao
esquerdista, o Congresso Nacional Africano (ANC, em ingls), a reorientao da
poltica externa sul-africana do ps-Guerra Fria.
80
Apesar da maior identidade

75
O regime racista do apartheid existiu na frica de 1948 at 1994.
76
Durante boa parte da Guerra Fria, a Unio Sovitica manteve uma poltica de assistncia militar com
o partido do Congresso Nacional Africano (ANC), principal fora oposicionista do pas.
77
Uma mudana de postura ocorreu a partir do governo do presidente Carter (1977-1980), quando
algumas sanes econmicas e de venda de armas comearam a ser implementadas de forma mais
consistente. Ainda assim, houve relutncia. Em 1986, por exemplo, o Congresso norte-americano
derrubou o veto presidencial s sanes econmicas contra a frica do Sul, o United States
Comprehensive Antiapartheid Act (CAAA), que proibia investimentos, emprstimos e algumas
modalidades de intercmbio comercial.
78
Em 1974, a frica do Sul foi suspensa das atividades da ONU e de suas agncias.
79
O fim do apartheid foi um processo negociado, cujo incio foi marcado pelo discurso do presidente
De Klerk (1989-1994) e pela soltura do lder Nelson Mandela, ambos em 1990, culminando com a
eleio do prprio Mandela como presidente da nova frica do Sul, em 1994.
80
O partido comunista da frica do Sul (SACP, em ingls) tambm fazia parte do governo de coalizo.


76
ideolgica com o bloco comunista e do fato de ter sido praticamente ignorado pelo
governo norte-americano durante os anos da Guerra Fria, o ANC buscou manter com
os EUA uma postura receptiva cooperao durante boa parte da dcada de 90.
81

Essa receptividade se deveu, em larga medida, a fatores materiais, como a
situao precria da economia da frica do Sul no incio da dcada. Ao eliminar a
razo das sanes econmicas, o fim do apartheid constituiu o primeiro passo do
projeto de revitalizao da economia sul-africana. Durante o incio dos anos 90, o
comprometimento com a transio democrtica permitiu que o tema do
desenvolvimento econmico chegasse ao topo das prioridades da agenda diplomtica
de Pretria. Na relao com o governo norte-americano, essa questo ficou clara.
Alm de revogar as sanes e prometer apoio nos organismos financeiros
multilaterais, os EUA sinalizavam com o incremento das relaes econmicas
bilaterais, desde ajuda financeira ao processo eleitoral a acordos de investimento,
comrcio e emprstimos. O entusiasmo demonstrado por lderes sul-africanos com a
criao, em 1994, de uma comisso binacional EUA-frica do Sul era um sinal claro
da importncia crescente dos EUA para o desenvolvimento econmico do pas.
A relao entre os dois pases foi balizada tambm por fatores ideacionais,
como a ideia de pas piv ou pas chave, presente no pensamento de muitos
integrantes do establishment de poltica externa da frica do Sul.
82
Na Guerra Fria, o
regime sul-africano percebia essa condio de pas piv por meio do argumento de

81
Mesmo sem contar com o apoio do governo dos EUA durante boa parte da Guerra Fria, o ANC
gozava de apoio de movimentos da sociedade civil norte-americana e de foras polticas no Congresso
daquele pas.
82
O conceito de pas piv, como construdo por Chase, Kennedy e Hill (1999; o artigo que deu origem
ao livro de 1996), tornou-se ponto de partida de muitos estudos de analistas sul-africanos na dcada
de 90.


77
que um golpe comunista no pas desencadearia uma onda comunista em toda regio.
83

Pretria, nesse sentido, seria uma pea-chave da poltica anticomunista de
Washington. Dissipado o conflito ideolgico, a ideia de pas piv se deslocou para o
papel da frica do Sul como possvel garantidor da ordem e da estabilidade regionais.
Como principal economia do subcontinente e agora livre dos constrangimentos do
regime do apartheid, a frica do Sul era percebida pelas lideranas em Pretria como
ponto focal de uma poltica de renascimento africano.
84

Diante dessa nova realidade, havia uma perspectiva de que a poltica de ajuda
norte-americana ao continente passaria obrigatoriamente pela frica do Sul. A
questo regional, portanto, diferentemente do caso indiano, contribua positivamente
para a relao entre os EUA e a frica do Sul. De forma resumida, se para a ndia a
presena dos EUA em sua vizinhana era vista como ameaa, para a frica do Sul
essa presena era predominantemente percebida como necessria ou mesmo bem-
vinda. Apesar da retrica otimista quanto ao seu novo protagonismo internacional, o
governo de Pretria reconhecia as limitaes oramentrias ao ativismo regional sul-
africano diante da magnitude dos problemas regionais como misria, epidemias e
conflitos.
De uma maneira geral, os imperativos de ordem moral (o fim do apartheid) e
econmica (o desenvolvimento econmico) que dominaram a poltica externa sul-
africana na primeira metade da dcada certamente contriburam para que os EUA
fossem vistos por uma lente mais favorvel. Mas passada o que alguns autores
denominaram de euforia inicial da poltica externa, algumas questes problemticas

83
A presena de foras comunistas cubanas em Angola reforava a percepo da regio como um
tabuleiro estratgico da Guerra Fria.
84
Renascimento Africano o nome dado poltica externa regionalista da frica do Sul ps-apartheid.
Esse tema ser discutido mais adiante.


78
comearam a refletir negativamente sobre a imagem que Pretria fazia dos EUA.
85
O
fato de o governo liderado pelo ANC ter demonstrado gratido e at considerado uma
aproximao com pases que criticaram o apartheid, como Cuba, Lbia, Sria e Ir,
criava atritos.
86
Em Washington, o receio era de que a frica do Sul pudesse minar os
interesses estratgicos norte-americanos e at ajudar esses pases em seus respectivos
programas nucleares.
87
Para Pretria, essas crticas e at mesmo algumas tentativas
dos EUA de impedir certas negociaes, como a venda de armas Sria, em 1997,
eram lidas com um possvel prenncio de constrangimentos oriundos do poder
hegemnico dos EUA.
Essas divergncias no chegaram a ameaar a relao entre a frica do Sul e
os EUA na primeira dcada do ps-Guerra Fria, mas sugeriam apenas que o
relacionamento era sustentado, do lado da frica do Sul, pelos imperativos moral e
econmico, isto , pelos dois pilares centrais da poltica externa sul-africana do ps-
apartheid: a conquista de credibilidade internacional e a revitalizao da econmica
do pas. At mesmo na questo regional, onde parecia predominar uma boa vontade
de Pretria com a presena ou a ajuda norte-americana, o bom relacionamento entre
os dois pases era facilitado pela prpria viso de muitas lideranas sul-africanas de
que a regio, o subcontinente africano, por ser marginal, era de relevncia estratgica
reduzida para os EUA naquele perodo. Apesar da retrica humanitria de sucessivos
governos dos EUA, por exemplo, prevalecia para os sul-africanos a percepo de que

85
Boa parte das anlises sobre poltica externa sul-africana examinadas aqui converge na ideia de que
houve uma melhora no relacionamento entre EUA e frica do Sul. Algumas correntes interpretativas
um pouco mais crticas, entretanto, afirmam que houve um excesso de otimismo ou entusiasmo nos
primeiros anos do governo Mandela (1994-1999).
86
Alm de ter contado com o apoio desses pases durante a Guerra Fria, o ANC, agora frente do
governo, inaugurou uma retrica crtica ao embargo contra Cuba, negociou venda de armamentos
Sria, intensificou as relaes econmicas com o Ir e tentou promover a aproximao da Lbia com as
potncias ocidentais.
87
Alm de rica em urnio, a frica do Sul tinha avanada tecnologia nuclear, pois foi o nico pas a
desmantelar voluntariamente seu arsenal nuclear.


79
tanto a ajuda humanitria como os acordos financeiros patrocinados pelos EUA com a
regio eram pouco expressivos.
A poltica externa regional
ndia: da regio como ameaa esfera de influncia limitada
Durante a Guerra Fria, a poltica externa regional da ndia foi pautada
predominantemente pela desconfiana. A assimetria de tamanho e de poder em
relao a boa parte dos pases vizinhos e a rivalidade com o Paquisto fomentavam o
receio quanto a possveis alianas para conter Nova Dlhi. A presena de potncias
estrangeiras na regio, como a Unio Sovitica no Afeganisto e os Estados Unidos
no Paquisto, tambm reforava a ideia de que o jogo de poder entre as grandes
potncias criava constrangimentos para a ndia em seu prprio entorno.
88
De certa
forma, se por um lado a dinmica da Guerra Fria incentivou a ndia a se aproximar de
outros pases do Terceiro Mundo e implementar uma estratgia global de busca de
neutralidade (Movimento dos No Alinhados), por outro essa mesma dinmica parece
ter afastado a ndia de sua prpria regio.
A postura indiana em relao a sua vizinhana imediata comeou a se alterar
em meados da dcada de 80. Depois de alguns anos de negociao, a ndia apoiou, em
1985, a criao da Associao para Cooperao Regional do Sul da sia (SAARC,
em ingls).
89
A iniciativa atendia a dois objetivos principais da ndia. Do ponto de
vista econmico, tratava-se de uma primeira iniciativa de uma economia planificada e

88
A Unio Sovitica invadiu o Afeganisto em 1979, o que motivou uma aproximao poltico-militar
dos EUA em relao ao Paquisto durante boa parte da dcada de 80.
89
So membros fundadores da SAARC Buto, Bangladesh, ndia, Maldivas, Nepal, Paquisto e Sri
Lanka.


80
fechada para promover maior intercmbio comercial com os pases da regio.
90
Do
ponto de vista poltico, o foco era na busca de convergncia de posies relacionadas
interveno de potncias estrangeiras na regio, principalmente os Estados Unidos e,
crescentemente, a China.
91

Mas essa mudana resultou menos de um impulso regionalista renovado e
muito mais de uma estratgia motivada pela necessidade de reduzir o isolamento e
estabelecer um espao mnimo de dilogo para construir confiana mtua e conter
ameaas externas. O interesse em aprofundar as relaes econmicas regionais, por
exemplo, era limitado. Alm do protecionismo derivado da baixa competitividade da
economia indiana, os pases vizinhos no representavam mercados de escala relevante
para a ndia. As propostas que surgiam para intensificar a cooperao econmica,
como a rea de Livre Comrcio do Sul da sia (SAFTA, em ingls), em 1995,
partiam mais dos pases vizinhos, interessados no acesso facilitado ao mercado
indiano, do que de Nova Dlhi.
No mbito poltico, as limitaes do regionalismo indiano eram refletidas na
relutncia em institucionalizar demasiadamente qualquer organismo regional. O
processo decisrio da SAARC, por exemplo, era intergovernamental e no
supranacional e baseado no consenso entre os membros, o que caracterizava o
desejo da ndia de manter um certo controle nacional sobre as principais decises do
bloco. Os objetivos que guiavam a atuao da SAARC, como a defesa dos princpios
de soberania e de no interveno nos assuntos internos dos pases, tambm
apontavam para um denominador comum mnimo de entendimento. Os principais

90
Paralelamente criao da SAARC foi negociado um acordo comercial de preferncias tarifrias
entre os pases-membros.
91
A China preocupava Nova Dlhi por suas relaes com o Paquisto e sua influncia sobre os pases
fronteirios menores, como Nepal e Buto.


81
problemas estratgicos e de segurana, por exemplo, eram discutidos caso a caso e
pela via bilateral.
Dadas essas limitaes, porque a ndia continuou a apoiar, mesmo que de
forma tmida, os projetos regionais durante a dcada de 90? O argumento econmico
se baseava na ideia de que a atuao regional e internacional da ndia havia sido
limitada pela fragilidade econmica do pas.
92
A rpida expanso da economia
chinesa no perodo e os reflexos desse crescimento na regio tornavam essa situao
mais evidente para Nova Dlhi. Dessa forma, a coordenao de polticas de
crescimento econmico com algum grau de abertura para a regio poderia
incrementar a influncia da ndia em seu entorno imediato. A manuteno das
negociaes comerciais do SAFTA era um exemplo dessa disposio de, no mnimo,
evitar um isolamento da ndia em sua prpria regio. Esse maior pragmatismo
econmico tambm ajudou a explicar a aproximao da ndia com a Associao de
Naes do Sudeste Asitico (ASEAN, em ingls), processo que se tornava mais
atraente para os indianos na medida em que o pas se desenvolvia economicamente.
93

J o argumento poltico por trs do regionalismo indiano dos anos 90 tomou
forma de doutrina, a Doutrina Gujral.
94
A doutrina, voltada aos vizinhos menores (isto
, no abrangia Paquisto nem China), era composta por cinco princpios: a ndia no
pediria reciprocidade de seus vizinhos menores e tentaria acomodar os interesses
destes em boa f; nenhum pas da regio poderia autorizar que seu territrio fosse

92
A expanso da economia indiana nos anos 80 foi predominantemente financiada por emprstimos
pblicos, o que resultou em uma crise na balana de pagamentos em 1991. Liberalizao comercial,
privatizao e desregulamentao se transformaram, nos anos 90, no cerne da agenda de reforma da
economia indiana.
93
Criada em 1967, a ASEAN rene Brunei, Cambdia, Indonsia, Laos, Malsia, Mianmar, Filipinas,
Cingapura, Tailndia e Vietn. O dilogo da ndia com a ASEAN foi iniciado em 1992 e foi
formalizado como um dilogo estratgico em 1995.
94
Inder Kumar Gujral foi primeiro-ministro (1997-1998), ministro de Finanas (1997-1998) e ministro
das Relaes Exteriores (1989-1990;1996-1998) da ndia.


82
usado contra os interesses de um pas vizinho; nenhum pas deveria interferir nos
assuntos internos de outro; a integridade territorial e a soberania deveriam ser
respeitadas; e, por fim, todas as disputas seriam negociadas pela via bilateral. Por
meio da projeo de uma primazia supostamente benevolente, o objetivo principal da
poltica regional indiana era o de impedir a interferncia de potncias estrangeiras,
incluindo Paquisto e China, sobre o entorno imediato da ndia.
Apesar da inflexo, a principal leitura que Nova Dlhi fazia de sua regio
continuava a ser predominantemente ctica. Afinal, o fim da Guerra Fria no
eliminara a principal preocupao do pas em seu entorno: a presena de potncias
estrangeiras na regio. Se a soluo antes parecia ser o isolamento, nos anos 90 a ideia
era combinar um tipo de atitude de primazia frente aos vizinhos menores com um
balano de poder com as outras potncias regionais, como o Paquisto e, at certa
medida, a China. Note-se que o foco prioritrio nunca fora a integrao regional em si,
mas sim distenso de desconfianas histricas. De todo modo, uma agenda positiva de
integrao, principalmente em sua vertente econmica, no estava totalmente
descartada, mas seria fundamentalmente um subproduto da busca de um interesse
vital para a ndia: a segurana. Com a intensificao do processo de globalizao e o
fortalecimento da economia indiana, propiciado tambm pelas reformas liberalizantes
dos anos 90, possvel afirmar que esse objetivo regional secundrio, o do processo
de regionalizao da economia como instrumento de insero competitiva da ndia na
economia global, tenha ganhado mais importncia com o passar dos anos.
95

frica do Sul: entre a primazia regional e a falta de recursos

95
Alguns autores, como Mohan (2003 e 2006), do maior importncia influncia do liberalismo na
poltica regional mais ativista da ndia nos anos 90. A leitura predominante, entretanto, a que enfatiza
os aspectos de segurana regional.


83
Durante muitos anos, a poltica regional sul-africana foi determinada por dois
fatores principais, um externo e outro domstico. Inserida no contexto do conflito
ideolgico da Guerra Fria, a frica do Sul sustentava, na regio, a condio de um
pas piv na luta contra a expanso do comunismo. Internamente, o anticomunismo
era convertido fundamentalmente em uma lgica de sobrevivncia poltica do regime
racista do apartheid. Combinados, esses dois fatores, o anticomunismo e o apartheid,
fomentavam em Pretria uma poltica regional de desestabilizao voltada para
aqueles pases vizinhos inseridos no tabuleiro da Guerra Fria, como Angola, e de
conteno inclusive por meio de um bem sucedido programa nuclear de ameaas
externas ao regime. O resultado dessa poltica foi o isolamento da frica do Sul de
sua prpria regio por boa parte da segunda metade do sculo XX.
Em meio a profundas transformaes no sistema internacional e no ambiente
poltico sul-africano, o incio dos anos 90 assistiu a uma guinada na poltica regional
de Pretria. O fim do isolamento e incio do ativismo regional do pas se deu
primordialmente por fatores de poltica interna. Durante o processo de transio ps-
apartheid (1990-1994), o partido do Congresso Nacional Africano (ANC, em ingls),
liderado por Nelson Mandela, buscou a aproximao com os pases vizinhos como
uma estratgia dentro de uma poltica externa de construo de credibilidade e
legitimidade internacionais. Para as lideranas do ANC, o isolamento regional havia
sido um elemento desestabilizador para o regime do apartheid. A manuteno de
desconfiana ou animosidade dos vizinhos, desta forma, poderia gerar instabilidade
em um momento delicado de transio poltica. Em 1994, primeiro ano do governo
Mandela, a frica do Sul se inseriu nos principais organismos regionais, como a


84
Organizao da Unidade Africana (OUA) e a Comunidade de Desenvolvimento do
Sul da frica (SADC, em ingls).
96

Para alm dos imperativos polticos, havia tambm por trs do novo
regionalismo sul-africano incentivos materiais em operao. Aps anos de isolamento
e de sanes, a economia sul-africana necessitava passar por um processo de reformas
modernizantes.
97
Nesse sentido, o regionalismo era interpretado como uma etapa de
um processo mais profundo de liberalizao econmica e de ampliao do espao
econmico regional, o que serviria para atrair mais investimentos externos e estimular
as exportaes sul-africanas. Outro incentivo material provinha dos problemas
regionais, como pobreza, epidemias e conflitos, entre outros. Diante da magnitude
desses problemas, o governo de Pretria acreditava que qualquer resposta com
alguma chance de xito passava obrigatoriamente pela cooperao entre os pases
vizinhos. A integrao, assim, ao fortalecer mecanismos regionais de cooperao,
seria tambm um incentivo para a estabilidade poltica e institucional do
subcontinente.
O peso econmico da frica do Sul em relao aos pases vizinhos somado a
legitimidade moral de Nelson Mandela reforaram no pensamento das lideranas de
Pretria a ideia da frica do Sul como lder regional incontestvel.
98
O
descongelamento das relaes com os vizinhos abriu caminho para a projeo de uma
poltica de nova identidade da frica, representada pelo conceito de Renascena

96
A Organizao da Unidade Africana (OUA) foi criada em 1963 e constituda por todos os pases do
continente africano. A SADC foi criada em 1980, originalmente como Conferencia para a Coordenao
do Desenvolvimento do Sul da frica (SADCC, em ingls). So membros Angola, Botswana, Lesoto,
Malaui, Moambique, Nambia, frica do Sul, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbbue.
97
Em 1996, o governo sul-africano apresentou uma estratgia de Crescimento, Emprego e
Redistribuio (GEAR, em ingls), caracterizada por reformas econmicas que visavam atrair
investimentos estrangeiros por meio de privatizao e abertura da economia.
98
O PIB da frica dos Sul correspondeu, durante toda a dcada de 90, a pelo menos 80% da economia
do seu entorno imediato (Zimbbue, Lesoto, Botswana, Nambia) e a quase metade do PIB da frica
subsaariana.


85
Africana.
99
O conceito, alm de se referir de uma forma mais geral transio
democrtica e liberalizao econmica no continente no ps-Guerra Fria, sublinhava
o papel da frica do Sul simultaneamente como principal representante e como uma
espcie de fiador desses processos. De certo modo, se durante a Guerra Fria a frica
do Sul se considerava um pas piv na luta contra o comunismo, nos anos 90 se
consolidou a percepo de hegemonia regional benevolente, isto , a ideia da frica
do Sul como um pas piv para a estabilidade da ordem poltica e econmica do
continente.
Ao acoplar seu projeto de liderana regional imagem de um pas renovado,
ps-apartheid, democrtico, responsvel e no nuclear, a frica do Sul buscava
dissipar quaisquer desconfianas dos pases vizinhos. A nfase na noo de uma
identidade comum africana servia de recurso para diluir eventuais receios quanto a
uma possvel poltica sub-imperialista de Pretria. Essa fachada mais benevolente,
contudo, no afastava por completo a possibilidade de o ativismo regional sul-
africano ter um componente de poder ou mesmo de ser interpretado dessa forma na
regio.
100
As variaes na maneira como Pretria lidou com crises polticas em pases
vizinhos durante a dcada, afinal, tornavam-se exemplo da arbitrariedade da poltica
regional sul-africana.
101

Apesar do enfoque do governo sul-africano na Renascena Africana sugerir
que o pas buscava consolidar sua posio de potncia regional, a leitura em Pretria
sobre a viabilidade de utilizao da regio como recurso de poder global era

99
A noo de Renascena Africana guiou a poltica externa regional da frica do Sul desde o incio do
mandato do presidente Mandela (1994).
100
O exemplo mais evidente do sub-imperialismo sul-africano foi a ocupao da Nambia at o fim dos
anos 80.
101
Instada pela SADC e seus principais membros a intervir na crise poltica na Repblica Democrtica
do Congo, o governo da frica do Sul optou no participar de nenhuma operao militar. J na crise
poltica em Lesoto, em 1998, Pretria decidiu intervir militarmente para evitar um golpe de estado no
pas.


86
constrangida por dois fatores. Primeiramente, a falta de recursos. Apesar da referida
assimetria econmica, a frica do Sul no dispunha de muitos recursos materiais para
projetar seu poder na regio. A distncia entre a retrica ambiciosa de defesa dos
direitos humanos e de promoo do desenvolvimento econmico e um ativismo que,
na prtica, se demonstrava muito mais contido, inclusive por medidas protecionistas,
relegava o regionalismo a um papel limitado dentro do conjunto da agenda
diplomtica global da frica do Sul. Ademais, devido ao tamanho reduzido da
economia dos vizinhos, havia dvidas em Pretria acerca das vantagens que esses
pases ofereceriam ao incremento de poder global da frica. A ideia da regio como
plataforma para a projeo de poder global para a frica do Sul era, portanto, limitada.
O segundo fator que constrangia a ideia da regio como recurso de poder
global para a frica do Sul era o papel dos Estados Unidos. A falta de recursos
combinada com a magnitude dos mencionados problemas regionais elevava a
importncia da ajuda financeira norte-americana. Como foi visto, se para a ndia a
presena dos EUA militar e/ou financeira na regio era vista como ameaa e
incentivada a conformao de uma esfera de influncia ou de conteno de
hegemonia das superpotncias, para a frica do Sul a presena norte-americana era
vista como bem menos problemtica ou at mesmo bem-vinda. Consequentemente,
eram reduzidos os incentivos em Pretria e nas capitais vizinhas de construir um
discurso regional baseado na ideia da integrao como espao de oposio s presses
hegemnicas dos EUA ou de qualquer outra grande potncia.
Mesmo que por trs do discurso moralista houvesse um projeto regional de
poder, na prtica o regionalismo sul-africano nos anos 90 esteve fortemente baseado
na questo da identidade regional comum. Isto , na ideia da regio como um espao


87
comum e na frica do sul como representante de uma nova frica. A assimetria em
relao aos vizinhos, que reduzia o significado de potenciais rivalidades, e a crena de
que inexistia a possibilidade de a regio virar palco de conflito entre as grandes
potncias reforavam em Pretria a percepo da regio como uma zona natural de
influncia sul-africana, sem que houvesse necessidade ou por falta de vontade ou de
capacidades de despender muitos recursos para manter essa influncia.
102

Os regimes e organismos internacionais
ndia: do no alinhamento ao realinhamento seletivo
No que diz respeito relao da ndia com os principais regimes e organismos
internacionais, o trmino da Guerra Fria tambm fez desencadear algumas mudanas.
A retrica anticolonialista e anti-imperialista da era bipolar ressaltava a desconfiana
dos lderes indianos com o Ocidente de uma forma geral. Em meio clivagem
ideolgica do conflito Leste-Oeste, essa desconfiana incentivou a ndia a explorar as
fissuras na estrutura de poder mundial por meio de uma estratgia revisionista com
nfase na clivagem Norte-Sul, ou seja, que enfatizava as desigualdades entre o mundo
desenvolvido e o Terceiro Mundo. No plano poltico, privilegiou o Movimento dos
No Alinhados, cujo o principal objetivo era lutar contra o colonialismo dos
imprios ocidentais.
103
No plano econmico, buscou coordenar interesses com

102
Um exemplo desse relativo descaso de Pretria com a regio foi a deciso de negociar
separadamente um acordo de livre comrcio com a Unio Europeia em 1999, apesar de a frica do Sul
pertencer a uma unio aduaneira regional.
103
A ndia esteve por trs da criao do Movimento dos No Alinhados (MNA), em 1961. A
Conferncia de Bandung, de 1955, da qual a ndia tambm foi uma das principais incentivadoras, foi
precursora do MNA. Integram o MNA dezenas de pases em desenvolvimento da Amrica Latina,
frica e sia.


88
outros pases em desenvolvimento por meio de coalizes como o G77, com o objetivo
de reformar a ordem econmica global.
104

Essa espcie de moralismo no plano global (pacifismo, anti-imperialismo,
solidariedade terceiro-mundista), apesar de ainda presente nos anos 90, no se
aplicava, entretanto, ao plano regional, onde a ndia mantinha uma postura mais
prxima da realpolitik, isto , busca de uma poltica de conteno de rivalidades,
de balano de poder com os vizinhos maiores e de uma crescente projeo de
influncia sobre os vizinhos menores. De certa forma, a combinao desses dois
elementos o moralismo global e a realpolitik regional na poltica externa indiana
modulou a relao do pas com os principais regimes e instituies internacionais da
ordem liberal do ps-Guerra Fria. Muitos destes, em certos aspectos, apresentavam
simultaneamente uma qualidade dual aos formuladores da poltica externa indiana,
ora como um instrumento legtimo de resoluo de problemas de ao coletiva, ora
como um espao discriminatrio ou de exerccio de hegemonia por parte das grandes
potncias.
Em relao aos regimes internacionais de segurana, por exemplo, o aspecto
discriminatrio foi o mais saliente para a ndia. Apesar de a distenso ideolgica ter
afastado alguns obstculos para uma atuao mais eficaz do Conselho de Segurana
das Naes Unidas, a principal deliberao daquela entidade no incio da dcada de
90 mereceu dos indianos uma leitura mais ctica. A atuao das grandes potncias,
principalmente dos EUA, no CSNU, que resultou na resoluo que autorizou a
operao militar contra o Iraque a primeira guerra do golfo (1990-1991) ,
provocou o receio de que o conceito de segurana coletiva poderia ser redefinido de

104
O Grupo dos 77 foi criado em 1964, durante a 1
a
Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento (UNCTAD, em ingls), com o objetivo de reformar a ordem econmica internacional
para reduzir a desigualdade entre o Norte desenvolvido e o Sul subdesenvolvido.


89
forma arbitrria, o que alimentou inicialmente a percepo de que a ONU passaria por
um processo de oligarquizao e de marginalizao. Esse risco contribuiu, de uma
forma geral, com a manuteno, por parte de Nova Dlhi, de uma retrica crtica
estrutura de poder mundial e em defesa do fortalecimento das instituies
multilaterais por meio de reformas que atendessem aos interesses dos menos
poderosos.
105

No mbito da proliferao nuclear, a insatisfao com a cristalizao da
desigualdade de poder mundial foi um dos fatores por trs da poltica nuclear da ndia
durante e depois da Guerra Fria. O fato de Nova Dlhi acreditar que os outros dois
principais pases nuclearmente ambguos (fence-sitters), Israel e Paquisto, gozavam
de apoio poltico das grandes potncias, como EUA e China, respectivamente, servia
para aumentar a desconfiana indiana com as negociaes multilaterais em torno da
questo do desarmamento e da no proliferao nuclear. Mas a no adeso ao Tratado
de No Proliferao (TNP), ao Tratado de Proibio Total de Testes Nucleares
(CTBT, em ingls) e ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR, em
ingls) obedeceu primordialmente a uma lgica regional, onde prevalecia uma
rivalidade com o Paquisto e, em menor escala, com a China.
106

Durante a Guerra Fria, portanto, prevalecia uma ambiguidade estratgica da
ndia motivada, por um lado, pelo discurso moralista contra os regimes internacionais
discriminatrios presente na poltica externa indiana e, por outro, pelos riscos
advindos da rivalidade regional. Essa ambiguidade, contudo, foi abandonada em
meados da dcada de 90. A deciso da ndia se tornar uma potncia nuclear declarada

105
No exerccio do mandato de membro no permanente no CSNU, entre 1991 e 1992, a ndia manteve
o tema de reforma do Conselho como um dos pontos prioritrios de sua agenda.
106
O TNP foi assinado em 1968 e teve sua validade estendida por prazo indefinido em 1995; O CTBT
entrou em vigor em 1996; O MTCR foi estabelecido em 1987.


90
foi resultado de trs fatores. Em primeiro lugar, da presso crescente da comunidade
internacional sobre o programa nuclear indiano. As negociaes em torno da extenso
por prazo indeterminado do TNP, em 1995, e do prprio CTBT, no ano seguinte,
dificultavam a manuteno de uma postura ambgua. O segundo fator era a
intensificao das tenses com o vizinho Paquisto. Em 1998, ambos os pases
explodiram artefatos nucleares, encerrando quaisquer dvidas sobre os respectivos
programas nucleares e motivando, no mesmo ano, uma resoluo condenatria por
parte do CSNU.
107
O terceiro fator derivava da poltica domstica indiana, com o
fortalecimento do partido nacionalista-hindu Bharatiya Janata (BJP).
108

Na temtica dos direitos humanos, houve uma perspectiva inicial de que a
ndia no teria muitos problemas de compatibilizar seus valores com os do Ocidente.
Afinal, alm de ser a maior democracia do mundo, o pas j sustentava, desde o incio
da Guerra Fria, a condio de ser um dos principais contribuintes s misses de
manuteno de paz da ONU. Aqui, todavia, novamente o moralismo global indiano
contrastou com os imperativos realistas da poltica regional. Diante da ameaa
separatista da regio da Cachemira, Nova Dlhi relativizou seu discurso em prol dos
direitos humanos, adotando, em casos como as operaes militares da OTAN nos
Balcs, uma postura mais crtica em relao discricionariedade do princpio de
interveno humanitria. O risco de um precedente que poderia ameaar seus

107
Ollapally (2001), ao identificar e comparar o que ele considera as trs principais correntes sobre a
poltica nuclear indiana presentes no establishment de poltica externa do pas, conclui que nenhuma
delas, apesar das diferenas acerca das hipteses sobre o uso do artefato nuclear, advogava pelo
desarmamento indiano.
108
Nos anos 90, a emergncia do BJP corroeu o quase monoplio do partido governista, o esquerdista
Congresso Nacional Indiano (INC). Com um programa econmico liberal e uma bandeira nacionalista
e, at certo ponto, anti-islmica na rea de segurana, o BJP influenciou a poltica nacional indiana
antes mesmo de sua subida ao poder, em 1998. A deciso de prosseguir com os testes nucleares foi
tomada no governo do BJP.


91
interesses manteve a ndia, nesse caso, mais apegada aos princpios clssicos de
soberania e da no interveno.
109

A relao da ndia com a nova ordem econmica internacional dos anos 90 foi,
de uma forma geral, balizada por necessidades internas (crise fiscal de 1991, por
exemplo) e constrangimentos externos (colapso da Unio Sovitica), que
conjuntamente empurraram o pas a adotar polticas econmicas liberalizantes e
buscar apoio de organismos financeiros internacionais.
110
No Acordo Geral sobre
Tarifas e Comrcio (GATT, em ingls), por exemplo, a ndia comeou a flexibilizar
sua tradicional resistncia negociadora, aceitando por exemplo a incluso dos
chamados novos temas, como propriedade intelectual, entre outros, na agenda da
Rodada Uruguai (1986-1994).
111
O revisionismo contra a ordem econmica
internacional existente na retrica indiana durante a Guerra Fria havia se diludo
consideravelmente na vigncia da ordem econmica mais liberal dos anos 90. Ainda
assim, no restante da dcada, o pas no abandonou, no mbito das negociaes da
OMC, tentativas de articular coalizes de pases em desenvolvimento para pressionar
os pases ricos. A insatisfao indiana passou a residir tambm em declaraes
crticas pontuais quanto necessidade de as instituies econmicas como FMI,
Banco Mundial, entre outras, serem mais representativas do mundo em
desenvolvimento
112
e quanto importncia do princpio de responsabilidades comuns,

109
Segundo Thomas (2002, pp. 182-3), por trs da preocupao indiana estava a ideia de que if Russia
could not deter NATOs attack on Serbia during the Kosovo crisis, it would hardly be able to deter a
Western attack on India over human rights abuses in Kashmir.
110
Como mencionado anteriormente, em 1991 a ndia obteve, com apoio dos EUA, um emprstimo do
FMI.
111
A Rodada Uruguai culminou com a criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em
1995.
112
importante notar que tanto o Movimento dos No Alinhados quanto o G77 continuaram a existir
aps o fim da Guerra Fria, mas com menor poder de coordenao e menor utilidade para a poltica
externa da ndia.


92
porm diferenciadas, entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento nas
negociaes sobre questes ambientais.
113

frica do Sul: de pria a participante em busca de credibilidade
No restou frica do Sul muitas alternativas no relacionamento com os
regimes e instituies internacionais durante boa parte da segunda metade do sculo
XX. A resistncia da comunidade internacional ao regime do apartheid limitava as
opes internacionais ao alcance de Pretria. Durante o conflito ideolgico da Guerra
Fria, o vnculo com o campo ocidental era fundamentalmente subproduto de uma
poltica de no isolamento por parte dos lderes sul-africanos, que imprimiam
tonalidades de luta anticomunista sobrevivncia poltica do regime do apartheid.
Essa estratgia de no isolamento, contudo, foi limitada, pois o fato de o regime ter
continuado a contar com apoio de algumas potncias no evitou a imposio de
sanes econmicas e o banimento das principais instituies internacionais.
O isolamento internacional compulsrio da frica do Sul durante a Guerra
Fria deu lugar a uma postura bastante receptiva interpretaes mais crticas diriam
eufricas de Pretria ps-apartheid em relao aos principais regimes e organismos
internacionais. Em um artigo publicado um ano antes de sua eleio como presidente,
Mandela (1994-1999), expunha seu objetivo de inserir a frica do Sul na nova ordem
global como um cidado global responsvel.
114
Os primeiros passos dessa estratgia
de busca de credibilidade internacional foram tomados logo aps sua posse, com a
revogao, pela comunidade internacional, de todas as sanes econmicas e de
vendas de armas e com a readmisso da frica do Sul na Organizao das Naes

113
A ndia foi um dos principais pases a defender o princpio de responsabilidades comuns, porm
diferenciados entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento nas negociaes em torno do
Protocolo de Kyoto, de 1997. De acordo com o protocolo, apenas os pases desenvolvidos (mais a
Rssia) teriam metas obrigatrias de reduo de gases de efeito estufa.
114
Artigo publicado na revista Foreign Affairs, em 1993.


93
Unidas e em suas agncias.
115
No plano regional, a frica foi admitida tambm em
1994 na Organizao da Unidade Africana (OUA) e na Comunidade de
Desenvolvimento do Sul da frica (SADC).
116

No campo da segurana, a recuperao da credibilidade internacional se deu
antes mesmo do fim do apartheid. Em 1991, a frica do Sul ratificou o Tratado de
No Proliferao Nuclear (TNP), mas o episdio ganhou uma outra dimenso quando,
em 1993, o presidente De Klerk afirmara que, poucos anos antes, o pas tinha
desenvolvido e desmantelado armas nucleares. A ambiguidade nuclear proposital
durante a Guerra Fria no fazia mais sentido num contexto de transio ps-apartheid
e, diferentemente do caso indiano, Pretria descera do muro da ambiguidade nuclear
(fence-sitter) para o lado oposto, o das potncias no nucleares. Fatores de poltica
interna, como a necessidade de buscar apoio internacional para consolidar a transio
ps-apartheid, e inexistncia de rivais regionais, no caso sul-africano, ajudam a
explicar as diferentes escolhas da frica do Sul e da ndia nessa rea.
117

A readmisso do pas na Organizao das Naes Unidas, em 1994, permitiu o
resgate de uma retrica mais revisionista acerca da estratificao de poder mundial. A
questo da reforma do Conselho de Segurana da ONU, por exemplo, voltou agenda
de Pretria, mas de forma mais contida do que no caso indiano. Alm da prioridade de
reintegrar-se comunidade internacional atenuar o discurso revisionista, a ausncia da
frica do Sul do CSNU durante toda a dcada de 90 amenizava a necessidade de
Pretria se posicionar sobre temas de segurana global mais polmicos. Como

115
Como foi visto, a frica do Sul foi banida da ONU e suas principais agncias em 1974. J a
proibio de vendas de armas havia sido imposta pelo Conselho de Segurana daquela entidade em
1977.
116
No mesmo ano a frica do Sul foi admitida tambm no Movimento dos Pases No Alinhados
(MNA).
117
Alm de ter apoiado entusiasmadamente a criao do Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(MTCR) e do Tratado de Proibio Total de Testes Nucleares (CTBT), Pretria patrocinou tambm,
em 1996, o Tratado de Pelindaba, que criou uma Zona Livre de Armas Nucleares no continente
africano.


94
consequncia, o foco da poltica externa do pas se deslocou para a dimenso regional.
Ainda assim, por trs do ativismo regional sul-africano, havia, entre as lideranas de
Pretria, uma certa confiana no papel do pas como candidato natural do continente
em caso de expanso CSNU. Essa confiana derivava da crena no status da frica do
Sul ps-apartheid como representante da Renascena Africana e como potncia
regional incontestvel.
118
De certa forma, o revisionismo sul-africano foi filtrado,
durante a dcada de 90, pela retrica regionalista.
119

No campo dos direitos humanos, a receptividade de Pretria ganhou contornos
paradigmticos para sua poltica externa. Se o regime do apartheid iniciou o processo
de distenso racial motivado por fatores materiais (necessidade econmica) e
sistmicos (o fim da ameaa comunista), para o governo liderado pelo ANC a questo
dos direitos humanos tinha um forte componente ideacional. Originalmente um
movimento de libertao nacional, o ANC, frente governo, elevou os direitos
humanos a pea central da poltica externa do ps-apartheid. Alm dos incentivos
materiais, o objetivo do novo governo era conquistar credibilidade interna e externa
para dissipar quaisquer dvidas quanto a um possvel revanchismo voltado contra a
minoria branca. Embora sem ameaar o comprometimento do novo regime com as
normas internacionais de direitos humanos, a postura seletiva de Pretria diante de
algumas crises institucionais regionais e consequentes violaes de direitos humanos
gerava desconfianas quanto consistncia do elemento moralista da poltica externa

118
Alm da assimetria de poder em relao aos vizinhos e da credibilidade internacional do governo de
Nelson Mandela, outro fator que explicava a crena no protagonismo internacional sul-africano era o
contraste com outros potenciais candidatos a representante da frica no CSNU, como Egito
(autoritrio), Repblica Democrtica do Congo (conflitos internos) e Nigria (instabilidade
econmica).
119
Sem dvida essa postura cautelosa comeou a mudar na dcada seguinte, culminando com a
incluso do pas em coalizes emergentes como IBSA e BRICS e no apoio formal de Pretria
proposta de resoluo do G4 (Brasil, ndia, Alemanha e Japo) para a expanso do CSNU.


95
ps-apartheid.
120
A relao amistosa do ANC com antigos parceiros do movimento
antiapartheid, como a China comunista, Lbia, Ir, Cuba, Sria, entre outros, tambm
era razo de desconfianas ou crticas do Ocidente ao governo de Mandela.
Em relao economia, a frica do Sul dos anos 90 trilhou o caminho das
reformas liberalizantes. Aps dcadas de vigncia do modelo de substituio de
importaes agravado por anos de sanes econmicas, o governo de Pretria elevou
a questo do desenvolvimento econmico a segunda prioridade a primeira era
consolidar o fim do apartheid da poltica externa sul-africana dos anos 90.
Privatizao, atrao de investimentos externos, abertura comercial com os pases
vizinhos e com grandes mercados definiram a agenda econmica do pas.
121
Nem
mesmo a origem ideolgica de esquerda do ANC impediu que o partido se
transformasse em artfice da abertura da economia. Apesar de Pretria no descartar
totalmente o discurso que valorizava o papel da frica do Sul como ponte entre o
mundo desenvolvido e em desenvolvimento nas negociaes multilaterais, na prtica
a poltica econmica e comercial do pas dificultava essa funo. Em comparao
com a ndia, por exemplo, o ativismo revisionista da frica do Sul na OMC foi muito
mais contido ou quase inexistente.
122


Concluso

Por trs da adaptao da ndia e da frica do Sul ordem internacional do

120
Como foi visto (ver nota 101), Pretria reagiu de forma diferente alguns crticos diriam
contraditria s crises em Lesoto (interveno militar, em 1998), na Repblica Democrtica do
Congo (distanciamento e relutncia em intervir) e na Nigria (co-patrocinadora, com os EUA, de
sanes, em 1995).
121
Em 1996 foi lanado o GEAR projeto de reformas econmicas liberalizantes.
122
Alm de abrir a economia p/ regio, a frica do Sul promoveu um acordo de livre comrcio com a
Unio Europeia (2000).



96
ps-Guerra Fria esteve em operao uma multiplicidade de fatores causais, entre
incentivos materiais, ideias e fatores de poltica interna. As diferentes composies e
as diferentes maneiras em que esses fatores interagiram ajudam a explicar a variao
nas percepes que as principais lideranas dos dois pases tinham de cada dimenso
de poltica externa aqui analisada: a relao com os EUA, a poltica regional e a
relao com as principais instituies e regimes internacionais.
Tanto no caso da ndia como no da frica do Sul, os fatores materiais
desempenharam um papel significativo na maneira em que esses pases enxergaram a
evoluo do sistema internacional nos anos 90. Para Nova Dlhi e para Pretria, as
dificuldades econmicas do comeo da dcada empurraram os dois pases para um
processo de modernizao, de liberalizao, de aproximao com as principais
economias capitalistas e de maior receptividade s negociaes econmicas
multilaterais. A preocupao com a segurana nacional, entretanto, limitou em alguns
aspectos o imperativo da modernizao no caso indiano. A rivalidade regional, por
exemplo, subordinou a poltica econmica poltica nuclear, o que ajuda a explicar
tanto as limitaes ao regionalismo indiano como os atritos com os EUA, alm de
uma certa resistncia temtica dos direitos humanos. No caso sul-africano, se por
um lado a necessidade econmica incentivou a aproximao com as potncias
capitalistas EUA e Unio Europeia , por outro ela dificultou a implementao, pela
simples falta de recursos, de uma poltica regionalista mais ambiciosa.
No que diz respeito aos fatores de poltica interna, o impacto das mudanas
nos dois pases tambm foi significativo para as respectivas polticas externas. Na
ndia, o fortalecimento do BJP, um partido nacionalista-hindu, certamente contribuiu
para uma postura mais agressiva de Nova Dlhi no que diz respeito questo nuclear
e a manuteno da percepo acerca da rivalidade regional. Mas a emergncia do BJP,


97
por si s, no representou uma mudana de paradigma na poltica externa de
segurana do pas. No mbito econmico, o liberalismo do BJP facilitou o processo
de abertura econmica e de aproximao com os EUA.
123
No caso da frica do Sul, a
poltica interna teve um papel importante em todas as dimenses da poltica externa.
O processo de transio ps-apartheid desencadeou a busca por credibilidade e apoio
internacionais, o que motivou a implementao, pelo ANC, de uma poltica de
aproximao s potncias ocidentais, de readmisso comunidade das naes e de
reconstruo de um projeto regional.
Por fim, a trajetria internacional dos dois pases na primeira dcada do ps-
Guerra Fria pode ser explicada tambm por mudanas ocorridas no campo das ideias.
Tanto para a ndia como para a frica do Sul, afinal, a noo de um projeto
internacional de poder continuou a ser valorizada pelos governantes. No caso indiano,
o projeto de poder durante a Guerra Fria era sustentando na noo de uma ndia no
alinhada e com um discurso moralista, baseado no anti-imperialismo, no pacifismo e
no terceiro-mundismo. Regionalmente, prevalecia a ideia mais realista da regio
como ameaa tanto segurana como ao projeto de poder global de Nova Dlhi. O
fim da bipolaridade ideolgica ajudou a alterar esse conjunto de ideias. Em relao
regio, a percepo de rivalidade regional com Paquisto e com a China
permaneceu, mas juntamente com uma postura de no indiferena regional, ou mesmo
um novo ativismo regional, ainda que brando, por parte de Nova Dlhi. O fim da
poltica do no alinhamento, na prtica, permitiu uma aproximao do pas com os
EUA e com o Ocidente e os valores ocidentais, como democracia, economia de
mercado , mas no afastou por completo a ideia de que algumas dinmicas do
sistema internacional trabalhavam para conter o poder da ndia, como no caso do

123
Antes de assumir o controle do governo central em 1998, o BJP j exercia uma presso sobre a
poltica indiana ao conquistar o comando de governos regionais durante a primeira metade da dcada.


98
regime de no proliferao nuclear.
No caso da frica do Sul, o projeto de poder durante a Guerra Fria era
condicionado pelo isolamento internacional imposto pela comunidade internacional.
A desconfiana, base da poltica externa de Pretria, tanto globalmente como para
com a regio, foi um dos principais motivadores da poltica nuclear do pas. Aps a
queda do muro de Berlim e da transio ps-apartheid, a desconfiana deu lugar
busca de credibilidade. Para os governantes sul-africanos, a nova liderana
internacional do pas seria um desdobramento natural do retorno comunidade das
naes e da reinsero nas instituies regionais. Embora de forma mais discreta do
que no caso indiano, por trs da ideia de Renascena Africana estava contido um
projeto de poder baseado na ideia da frica do Sul tanto como representante natural
do continente africano como interlocutor privilegiado da regio com as potncias
desenvolvidas.
Com base no estudo desses dois casos empricos, possvel afirmar que o que
se entende por ambivalncia internacional , na verdade, um processo de adaptao
com ressalvas, motivado por uma combinao de fatores causais e que pode se
manifestar de forma variada em cada dimenso de poltica externa desses pases. Dito
isto, possvel prosseguir com a formulao de algumas proposies gerais sobre o
comportamento internacional ambivalente das potncias emergentes no ps-Guerra
Fria:

Entre o engajamento por convico ou por necessidade com os EUA

Por um lado, potncias emergentes parecem ter buscado nessa relao o
reconhecimento de uma posio especial ou privilegiada, alm de benefcios materiais
econmicos e de segurana (frica do Sul e, em menor grau, ndia). Por outro lado,
as potncias emergentes interagiram com o hegemnico para cont-lo, influenci-lo


99
ou explor-lo. Ou seja, as potncias emergentes tambm procuram neutralizar ou
reduzir a influncia das potncias estabelecidas, cultivando ambientes estratgicos
seja na regio, seja nos regimes e organismos internacionais (ndia e, em menor grau,
frica do Sul).
Quatro vises sobre a regio
No ps-Guerra Fria, as potncias emergentes mantiveram algum grau de
ativismo regional. Mas o significado da regio apresentou variaes para esses pases
no decorrer da dcada de 90. Quatro vises distintas, porm no necessariamente
antagnicas, podem ser destacadas. Primeiro, da regio como uma possvel fonte de
ameaa e de instabilidade, seja pela existncia de uma potncia rival (ndia), seja
pelos problemas polticos, sociais e econmicos enfrentados por pases vizinhos
(frica do Sul). Segundo, como um instrumento de modernizao ou de insero
competitiva na econmica global (frica do Sul e, em menor grau, ndia). Terceiro,
como um escudo de proteo contra presses externas, sejam advindas do sistema
capitalista internacional (frica do Sul e, em menor grau, ndia), sejam oriundas da
presena de potncias estrangeiras na regio (ndia). E, finalmente, como uma
plataforma de projeo de poder global da potncia emergente, resultante da exerccio
do papel de liderana regional e da anuncia dos liderados (limitado tanto para a
frica do Sul como para a ndia).
Regimes internacionais como espaos neutros e politicamente carregados
De uma maneira geral, os principais regimes e instituies internacionais se
apresentaram s potncias emergentes com uma qualidade dual, operando
simultaneamente como um espao funcional neutro e como um espao
politicamente carregado. Por um lado, as instituies e regimes seriam espaos de


100
negociao para resolver problemas coletivos globais (ex.: proliferao nuclear, no
caso da frica do Sul) e regionais (frica do Sul e, em menor grau, ndia) e para
gerar credibilidade internacional (ndia e frica do Sul no que diz respeito
economia; frica do Sul em relao questo nuclear e de direitos humanos). Por
outro lado, essas mesmas instituies e regimes se manifestam como um ambiente
poltico, seja de exerccio de hegemonia da superpotncia, de discriminao (ex.:
proliferao nuclear, no caso da ndia) e de propagao de normas transnacionais que
podem representar ameaa soberania desses pases (ex.: direitos humanos, no caso
da ndia e, em menor grau, frica do Sul), seja de possibilidade, para as potncias
emergentes, de constrangimento, por meio de regras e de coalizes dos mais fracos,
da superpotncia em busca de legitimao (nas negociaes da OMC; nas
negociaes acerca do Protocolo de Kyoto).






101
CAPTULO 2

Brasil e Estados Unidos no ps-Guerra Fria


O que eu vi, sempre, que toda ao principia mesmo por uma palavra pensada.
- Guimares Rosa, Grande Serto Veredas


Inexistem, na histria recente do pas, textos ou documentos oficiais
paradigmticos que tenham marcado claramente as diretrizes da poltica exterior
brasileira. No debate poltico nacional, a preocupao com os rumos da poltica
exterior costuma a se restringir a uma parte da elite intelectual do pas, raramente
merecendo posio de destaque nos programas de governo ou espao nos manifestos
dos principais partidos polticos. No houve, no Brasil, um documento equivalente a
um artigo X, origem intelectual da poltica de conteno dos Estados Unidos
durante a Guerra Fria, ou um processo consistente como a perestroika, movimento
deliberado de modernizao econmica e poltica colocada em prtica na Unio
Sovitica nos anos 80.
1

Ainda assim, por trs dos registros feitos por diplomatas ou outras autoridades
brasileiras, na forma de discursos, artigos, telegramas e memrias, entre outros, existe
uma histria a ser contada sobre a insero internacional do pas. Esses documentos,
afinal, no apenas refletem as percepes do momento, mas tambm delineiam a
topografia retrica dos debates pblicos sobre as opes ao alcance do pas em um
determinado perodo. De certa forma, se as percepes precedem e influenciam o

1
O artigo X, de George Kennan, foi publicado na revista Foreign Affairs em 1947. J Perestroika foi o
movimento de reestruturao levado a cabo pelo partido comunista sovitico nos anos 80. Ver
Gorbachev (Perestroika).


102
processo decisrio, a retrica o que vem depois para justificar os caminhos
escolhidos. Assim, o foco nesses registros, apesar de no revelar um retrato acabado
da histria, facilita o exame das principais ideias que estruturaram e limitaram o
universo de escolhas internacionais possveis para o Brasil.
2

Como foi visto no captulo anterior, na primeira dcada do ps-Guerra Fria, a
relao das potncias emergentes com os Estados Unidos parece ter oscilado entre a
busca por reconhecimento de uma posio especial e por benefcios materiais
econmicos e de segurana e, por outro lado, por tentativas de neutralizao de
influncia hegemnica da superpotncia. No caso brasileiro, muitos textos e
documentos da poca sugerem que as principais lideranas diplomticas do pas
enfrentaram um dilema semelhante em relao aos EUA. Os registros oficiais e outros
documentos apontam tambm para a importncia que as leituras mais gerais sobre a
natureza sistema internacional tiveram sobre a maneira de a diplomacia brasileira
lidar diretamente com a hegemonia norte-americana na dcada de 90.
Desta forma, este captulo tem por objetivo contextualizar e interpretar esses
principais relatos a fim de examinar a evoluo das percepes da elite diplomtica
brasileira sobre o fim da Guerra Fria e seus impactos na relao entre o Brasil e os
Estados Unidos.

A sombra do passado

Apesar da convenincia simblica e do reconhecimento de que, de fato, o fim
da Guerra Fria impactou consideravelmente os rumos da poltica externa brasileira,

2
Para uma anlise da influncia das ideias sobre as polticas pblicas, ver Goldstein e Keohane (1993).


103
deve-se observar que alguns fatores responsveis pelas tendncias que se
aprofundaram nos anos 90 surgiram antes da queda do muro de Berlim. No plano
domstico, caberia ressaltar o processo de redemocratizao poltica e a intensificao
da crise da dvida externa. No plano internacional, destacaram-se a retomada, durante
o governo Reagan (1981-1988), da poltica intervencionista dos Estados Unidos na
regio
3
e o surgimento ou fortalecimento de blocos regionais no mundo desenvolvido,
como a Comunidade Econmica Europeia (CEE), o acordo de livre comrcio entre
EUA e Canad e a maior interao entre o Japo e os pases recm-industrializados do
sudeste asitico (os Newly Industrialized Countries, NICs).
O exame das percepes das lideranas diplomticas brasileiras naquele
momento fim dos anos 80 , ao realar alguns dilemas e as principais preocupaes
que dominavam os debates acerca das relaes internacionais do Brasil, fornece
algumas pistas sobre as escolhas adotadas pelo pas nos anos seguintes. A crise da
dvida e o processo de formao de blocos de pases desenvolvidos, por exemplo,
alimentavam o temor de uma escalada do protecionismo e de um possvel
distanciamento entre os pases do Norte e os do Sul, em detrimento destes. O sucesso
dos NICs apresentava-se como uma evidncia da importncia crescente da tecnologia
e dos riscos, para as economias agroexportadoras, da deteriorao dos termos de
intercmbio. No mbito econmico, portanto, boa parte do debate oficial nos anos 80
era pautada pelas noes de desvio de comrcio, isolamento, protecionismo, nova
diviso do trabalho internacional e neocolonialismo.
4


3
Alguns exemplos da poltica intervencionista do governo Reagan e do governo Bush na regio foram
a invaso da ilha caribenha de Granada, em 1983, o apoio a movimentos de guerrilha na Amrica
Central (Nicargua), a quase-invaso do Suriname, em 1986, e a invaso do Panam, em 1989. Sobre a
questo do Suriname, ver Lampreia (2009, pp. 109-120).
4
Para uma viso geral das principais questes na pauta dos diplomatas brasileiros ao fim da dcada de
80, ver Temas de Poltica Externa Brasileira (TPEB, 1989), coletnea organizada por Fonseca Jr. e
Carneiro Leo (1989). Ver tambm as Resenhas de Poltica Exterior do Brasil (a partir de 1974),


104
No plano poltico-estratgico, enquanto as aes intervencionistas do
governo Reagan na Amrica Latina nos anos 80 inspiraram leituras sobre uma
possvel rebipolarizao da ordem internacional, a aliana anglo-americana na guerra
das Malvinas reforou perspectivas sombrias sobre o sistema interamericano pelos
anos seguintes. O medo da contaminao dos problemas latino-americanos pela lgica
do conflito Leste-Oeste e a certeza da impotncia dos instrumentos institucionais
regionais, como a Organizao dos Estados Americanos e o Tratado Interamericano
de Assistncia Recproca, para lidar com essa questo no permitiam muito otimismo
da diplomacia brasileira com o status quo internacional. Havia uma percepo
crescente de perda de autonomia ou de menores margens de manobra para as relaes
internacionais do Brasil.
5

No que diz respeito s relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, os
acontecimentos dos anos 80 contrastavam com a dinmica que existiu durante boa
parte da dcada anterior. Movido pelo sucesso econmico do fim dos anos 60 e incio
dos anos 70 e com algum grau de conivncia dos Estados Unidos, o Brasil usufruiu de
maiores espaos de autonomia em sua poltica externa naquele momento.
6
O terceiro
mundismo brando que acompanhava o discurso diplomtico brasileiro dos anos 60
evoluiu, nos anos 70, para uma poltica externa que buscava explorar as fissuras
existentes no bloco ocidental, estratgia que se convencionou chamar, durante o
governo Geisel (1974-1979), de pragmatismo responsvel. A relativa autonomia do
Brasil em relao aos Estados Unidos se revelava, na prtica, em aes como o

publicao do Ministrio das Relaes Exteriores, que oferecem uma leitura oficial dos principais
temas das relaes internacionais do Brasil.
5
Sobre a rebipolarizao, ver Cervo e Bueno (1992). Sobre a reduo de margem de manobra para o
Brasil, ver entrevista do chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro, em 1982, apud Celso Lafer (1984, p.
107).
6
Sobre as relaes entre Brasil e EUA em fins dos anos 60 e incio dos anos 70, ver Spektor (2006).


105
reconhecimento da China comunista e de outros regimes de esquerda (na frica) e o
acordo nuclear com a Alemanha, entre outras medidas.
7

Alm do prprio entusiasmo decorrente do sucesso do milagre econmico,
outros trs fatores correlacionados ajudam a explicar a relativa autonomia do Brasil
em relao aos EUA nos anos 70. Primeiro, a estratgia diplomtica dos governos
Nixon e Ford (1969-1976) de engajar com algumas potncias regionais, os chamados
pases-chave, o que lhes poderia conferir um status especial em suas respectivas
regies.
8
O segundo fator decorria da leitura brasileira sobre a distenso entre as duas
superpotncias na dcada de 70, processo que reprimia os imperativos ideolgicos do
conflito bipolar e alargava as mencionadas fissuras no bloco ocidental, possibilitando
ao pas diversificar suas relaes e intensificar contatos com outros centros de poder,
como a Europa ocidental e o Japo.
9
Por fim, o declnio relativo da hegemonia
econmica norte-americana, leitura reforada pelas crises do petrleo e pela
recuperao econmica da Europa ocidental e do Japo, alimentava a percepo de
que havia espaos para potncias emergentes como o Brasil subir os degraus da
estratificao internacional.
10


7
O Brasil reconheceu a China comunista em 1974, anos antes dos EUA, e abandonou seu apoio
poltica colonialista de Portugal para reconhecer a independncia dos pases africanos de lngua
portuguesa, incluindo o regime comunista de Angola. J o acordo nuclear com a Alemanha foi
assinado em 1975. Outra transformao da poltica externa brasileira do perodo foi a troca do apoio a
Israel por uma poltica de aproximao com os pases rabes do Oriente Mdio. Sobre essas
transformaes, ver Spektor (2010).
8
Sobre o engajamento Brasil-EUA na poca referida, ver Spektor (2006). Sobre a noo de pases-
chave ou pases-piv, ver Chase, Hill e Kennedy (1999).
9
Pouco anterior e, de certa forma, concorrente com essa leitura era a viso, tambm presente no
establishment diplomtico brasileiro, principalmente em fins dos anos 60, de que a dtente poderia ser
um instrumento capaz de conduzir diviso do mundo entre as superpotncias, o que reduziria espaos
para pases como o Brasil. De todo modo, essa leitura tambm acabou por motivar o pas a adotar
discurso e prticas mais autonomistas em sua poltica externa naquele perodo, como a recusa em
assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear. Ver Seixas Correa, em Temas de Poltica Externa
(1989). Ver tambm Spektor (2010 e 2011a)
10
Sobre o declnio dos EUA, ver Gilpin (1987) e Kennedy (1987). Sobre os espaos para o Brasil, ver
Moura, Kramer e Wrobel (1985). Para Lafer (1984, p. 123), as principais caractersticas do sistema
internacional dos anos 60 e 70 eram (1) uma diminuio relativa do poder estratgico e econmico
dos EUA; (2) um acrscimo do poder militar russo [...]; (3) uma redistribuio do poder econmico,


106
Por trs desse ativismo internacional consolidava-se entre as lideranas
brasileiras no s o pensamento do Brasil como um pas que gozava de certo grau de
autonomia em relao aos Estados Unidos, mas inspirava tambm a ideia de um pas
emergente no-satelitizvel, cujo objetivo era se manter s margens da ordem
ocidental liderada pelos Estados Unidos. O apoio a causas antiamericanas, como os
regimes comunistas na sia e na frica, a vigncia de um regime autoritrio e uma
transio controlada para a democracia, o crescimento econmico apoiado num
modelo de capitalismo estatal e o protecionismo caracterstico do modelo de
substituies de importaes pareciam reforar a percepo de que a adeso do Brasil
s normas liberais liberalismo econmico, respeito aos direitos humanos etc. de
uma ordem liderada pelos EUA se dava de forma negociada, seletiva, em um ritmo
prprio e com ressalvas.
11

O fim dos anos 70 e o incio dos anos 80, no entanto, trouxeram desafios para
esse pensamento e para a relao bilateral Brasil-EUA, colocando em xeque a prpria
ideia de preservao de espaos de autonomia para o Brasil. A inaugurao do
governo Carter (1977-1980) promoveu as presses por causa de violaes de direitos
humanos e do acordo nuclear com a Alemanha a uma posio de destaque na agenda
bilateral, o que culminou com a denncia, pelo Brasil, de um acordo militar com os
EUA em 1977.
12
Os atritos se intensificaram com a chegada do presidente Reagan ao
poder, quando foi inaugurado um perodo de intromisso direta daquele pas na regio,
desfazendo-se ento por completo o entendimento tcito entre a superpotncia e a

fruto da crescente presena do Mercado Comum Europeu, do Japo e dos pases exportadores de
petrleo no mercado mundial [...].
11
A ideia do Brasil como um pas no-satelitizvel e parte de um Grande Ocidente est presente em
muitos pronunciamentos do ento chanceler Azeredo da Silveira (1974-1979). Ver Spektor (2010).
12
O acordo de assistncia militar Brasil-EUA havia sido assinado em 1952.


107
potncia regional.
13
Do lado brasileiro, o aprofundamento da crise econmica no
incio da dcada de 80 tambm contribuiu para uma percepo mais desfavorvel da
relao com os EUA e do contexto internacional.
14

Mas o que explicava a crescente insatisfao do Brasil com os EUA a partir de
fins dos anos 70 no eram apenas as mudanas de poltica externa promovidas por
diferentes presidentes norte-americanos. Essas mudanas, na verdade, expunham do
lado brasileiro razes mais arraigadas e intrincadas para o descontentamento. A crise
da dvida externa, por exemplo, exps o esgotamento de um at ento bem sucedido
modelo nacional de desenvolvimento econmico. Das solues possveis para a crise
econmica, a mais evidente apontava para a elevao da importncia dos EUA e de
seus fluxos financeiros e comerciais para o pas. Por mais que a percepo do
surgimento de espaos geoeconmicos, representados por novos blocos regionais, e
da emergncia do Japo e da Comunidade Econmica Europeia como possveis
contestadores hegemonia econmica dos EUA pudesse oferecer novas
possibilidades de parceria para o Brasil, o fato que os EUA se configuravam como
pea decisiva para a solvncia econmica do Brasil nos anos 80.
15

Os grficos 1 e 2 ilustram alguns nmeros que informavam as lideranas
brasileiras no perodo. Enquanto o ritmo acelerado de crescimento econmico dos
pases recm-industrializados do sudeste asitico (NICs) e do Japo apontava para
mudanas estruturais do poder econmico global (grfico 2), os EUA e a Comunidade
Econmica Europeia (CEE) ainda se situavam no topo da hierarquia econmica
(grfico 1). Ademais, apesar da importncia agregada da CEE para o comrcio

13
Sobre os atritos na relao Brasil-EUA no fim dos anos 70 e incio dos anos 80, ver Moura, Kramer e
Wrobel (1985).
14
Paiva Abreu (1990).
15
Ver Temas de Poltica Externa. Ver Paiva Abreu (1990).


108
brasileiro, os EUA se apresentavam, em 1989, como o principal mercado para as
exportaes brasileiras (ver tabela 1).
Grfico 1: Produto Interno Bruto global e das principais economias durante a
dcada de 80 (US$ trilhes)

Fonte: economywatch.com
Grfico 2: Taxa de expanso anual do Produto Interno Bruto (%)

Fonte: economywatch.com
Tabela 1: Principais mercados para as exportaes brasileiras em 1989
Exportaes brasileiras
(US$ bilhes)
Participao do total de
exportaes brasileiras
CEE 11.5 34%
Estados Unidos 8.2 24%
Amrica Latina 3.8 11%
Japo 2.4 7%
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

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109
Outra razo para o descontentamento do Brasil em relao aos EUA decorria
das leituras que as lideranas brasileiras faziam do tabuleiro internacional. No campo
poltico-estratgico, o intervencionismo do governo Reagan era frequentemente
interpretado como uma tentativa dos EUA de, apesar do aparente declnio econmico,
ocupar espaos polticos no continente para manter intacta sua esfera de influncia,
manobra que fazia emergir a ideia de uma segunda guerra fria.
16
No plano econmico,
acreditava-se que a questo da divida externa podia se transformar numa verso
moderna de neocolonialismo, com pases credores manipulando pases devedores,
inclusive em relao aos chamados novos temas da agenda global, como ecologia,
propriedade intelectual e tecnologia.
17
Nos ltimos anos da dcada de 80, a prtica
brasileira em matria de indstria farmacutica (a inexistncia de patentes para
processos de produtos) e da lei da informtica (proteo nascente indstria nacional)
era alvo de retaliaes comerciais dos EUA, principalmente em setores importantes
para as exportaes brasileiras.
18

Alm do incremento dos atritos bilaterais entre Brasil e Estados Unidos,
portanto, os acontecimentos polticos e econmicos de fins dos anos 80 reforavam
entre os operadores da poltica exterior brasileira uma leitura, no incomum poca,
que enxergava o processo de globalizao menos como uma mudana estrutural do
sistema econmico internacional e mais como parte de um projeto poltico dos EUA
para incrementar seu poder e influncia e para consolidar uma estratificao

16
Em 1986, o ento chanceler Abreu Sodr se referia rebipolarizao da ordem internacional em
discurso na Assembleia Geral das Naes Unidas (ver Seixas Correia, 1995).
17
O termo neocolonialismo foi empregado pelo embaixador Sardenberg (em Fonseca Jr. e Carneiro
Leo, 1989), mas Abreu Sodr, no referido discurso, fazia referncia, no campo econmico, s regras
que refletem prioritariamente os interesses das naes mais poderosas (p. 459).
18
No mbito financeiro, os planos do governo norte-americano de renegociao das dvidas externas
Baker (1985) e Brady (1989) , ao imporem pesadas contrapartidas sobre os devedores nas
negociaes, contribuam para anuviar o ambiente das relaes bilaterais.


110
internacional favorvel a seus interesses.
19
A tendncia ao unilateralismo norte-
americano, mesmo que de forma incipiente ou at mesmo difusa, era assimilada e
parcialmente refletida em expresses controvertidas como bilateralismo excludente
e multilateralismo seletivo. Para a diplomacia brasileira, o que havia de comum
entre esses termos era que se referiam a formas de dominao dos pases do Norte
(principalmente os EUA) sobre os do Sul.
20

s vsperas da queda do muro de Berlim, possvel observar entre as
lideranas brasileiras alguns dilemas ou incertezas que se aprofundam na dcada
seguinte. Duas questes se destacam. A primeira se refere percepo sobre a
distribuio de poder global e a importncia relativa dos EUA para o Brasil. Ao lado
das interpretaes sobre um possvel declnio da hegemonia econmica norte-
americana e a emergncia de novos polos de poder, persistia a realidade concreta da
relevncia da economia dos EUA para o pas.
21
De certa forma, percebe-se aqui um
pouco da tenso entre percepes gradativamente distintas que acompanharam a
poltica exterior na dcada de 90, entre os extremos da normatividade da ideia de um
mundo multipolar e da aceitao de um mundo fundamentalmente unipolar.
A segunda questo resulta em larga medida do sucesso do modelo de
desenvolvimento econmico brasileiro at os anos 70 e seus reflexos sobre a poltica
exterior do pas e sobre os principais personagens que conduziram a poltica externa
desde ento. Para o Brasil, a ideia de soberania nacional e autonomia constituam
filtros contra presses vindas de fora. O ressurgimento de ideias liberais (globalizao,

19
Ver Sardenberg (A Estratificao Internacional nos Anos 90), em Fonseca Jr. e Carneiro Leo
(1989). Sardenberg aponta para os riscos dos novos temas globais, como ecologia, direitos humanos
etc. se tornarem instrumentos de controle das grandes potncias sobre os demais, um novo
congelamento do poder mundial (p. 259).
20
Ver discurso de Abreu Sodr na AGNU, em 1988. (Seixas Correia, 1995).
21
Uma noo bastante explorada na poca (ver Sardenberg, em Fonseca Jr. e Carneiro Leo, 1989) era
a da emergncia de um pentagrama de poder (EUA, Europa, Rssia, Japo e China). Sobre a
sustentabilidade econmica da hegemonia dos EUA, ver Kennedy (1987).


111
abertura econmica, direitos humanos, meio ambiente etc.) em um contexto de
fragilidade econmica domstica, nesse sentido, no apenas parecia empurrar o Brasil
a uma aliana subordinada aos EUA, mas ameaava o prprio projeto brasileiro e a
concepo arraigada de um pas insatelitizvel ou com recursos de poder suficientes
que o situavam em um lugar intermedirio na hierarquia de poder global.
22
Sem
excedentes de poder e sem um claro modelo econmico alternativo ao modelo
neoliberal representado pelos EUA, restava aos operadores da poltica externa
brasileira administrar a tensa compatibilizao dessa desconfiana com a crescente
importncia dos EUA para o pas.
23
Nas palavras de um importante diplomata
brasileiro, em 1989,
Os recentes desenvolvimentos no quadro externo indicam uma clara ressurgncia do
liberalismo. Alguns analistas, como Robert Heilbronner, chegam a afirmar confiantes
que menos de setenta e cinco anos aps o seu incio, a confrontao entre o capitalismo
e o socialismo j se encerrou: o capitalismo ganhou. Este tipo de raciocnio obviamente
no condiz com a realidade de pases como o Brasil, que ainda no foram capazes de
resolver, por um ou outro modelo, desequilbrios econmicos e sociais fundamentais e
que, portanto, no dispem de uma infraestrutura de desenvolvimento sustentado.
24


bem verdade que esse processo de mudana no era percebido de forma to
clara pelas lideranas brasileiras poca. Apesar do quase consenso em torno da ideia

22
A ideia do Brasil como uma potncia intermediria e com ativos que justificam a concepo de
insatelitizvel est presente em muitos textos sobre poltica externa brasileira desde o fim dos anos 70.
Sobre a poca especfica, os anos 80, ver Lafer (1984) e Sardenberg (em Fonseca Jr. e Carneiro Leo,
1989), entre outros.
23
Mesmo aps a assimilao do esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista, no houve uma
aceitao imediata de um modelo alternativo de desenvolvimento econmico. A revoluo econmica
dos NICs asiticos, por exemplo, era vista com um misto de admirao e ceticismo quanto
possibilidade de o Brasil seguir um rumo semelhante (ver Fonseca Jr. e Carneiro Leo, 1989). A
expresso o Brasil no dispe de excedentes de poder atribuda ao chanceler Ramiro Saraiva
Guerreiro (1979-1985).
24
Seixas Correa, em Fonseca Jr. e Carneiro Leo (1989, pp. 252-253).


112
de reformulao da poltica exterior do Brasil, a transio dos anos 80 para os anos 90
permitiu diferentes interpretaes.
25
De todo modo, possvel supor que as primeiras
reaes queda do muro e o que ela significou para as relaes internacionais do
Brasil foram profundamente influenciadas por um fator de poltica interna que pode
ser denominado de a sombra do passado, isto , as experincias vividas pelos
principais negociadores brasileiros nas dcadas anteriores. No uma questo menor,
por exemplo, o fato de que no s no houve troca significativa dos operadores da
poltica externa brasileira na transio dos anos 80 para os anos 90
26
, como muitos
dos principais personagens que acabariam por conduzir a diplomacia brasileira
durante boa parte dos anos 90 foram profundamente influenciados pelos
acontecimentos das dcadas anteriores e, em especial, pelo iderio do perodo do
pragmatismo responsvel.
27

Essas duas questes a percepo acerca da distribuio de poder mundial e o
esgotamento do modelo autnomo de desenvolvimento econmico , combinadas,
sublinhavam, ao trmino da Guerra Fria, no apenas as dificuldades entre o Brasil e
os Estados Unidos no que dizia respeito relao bilateral, mas tambm as tenses

25
A tenso entre essas diferentes interpretaes foi, de certa forma, captada em estudos que abordam o
perodo tanto pela tica da ruptura paradigmtica quanto pela tica da continuidade na poltica externa.
Ver Velasco e Cruz (2001) sobre as divises dentro da corporao diplomtica no perodo e Mello
(2000) sobre a variedade de polticas externas e os dois momentos da poltica externa do governo
Collor.
26
Enquanto alguns estudos atribuem os traos de continuidade na formulao da poltica externa
brasileira tanto ao grau de institucionalizao e insulamento burocrtico do MRE (Cheibub,1984) como
capacidade do MRE de trabalhar com outros setores da burocracia estatal para aglutinar os diversos
interesses do pas (Arbilla, 1997), outras anlises, como a de Lima (1994) e Carvalho Vieira (2004),
apontam para a marginalizao do MRE no processo decisrio de poltica exterior no incio do governo
Collor. Cabe, aqui, apenas ressaltar o fato de que os principais negociadores do Brasil na dcada de 90
(chanceleres, secretrios-gerais, subsecretrios-gerais e alguns embaixadores) j se encontravam em
posies de destaque nas duas dcadas anteriores.
27
Entre os chanceleres, cabe mencionar Celso Amorim (1993-1994), que, durante os anos 70, dirigiu
uma empresa estatal (Embrafilme) responsvel pela promoo da identidade nacional, e Luiz Felipe
Lampreia (1995-2001), que fora porta-voz do chanceler Azeredo da Silveira no auge da ditadura
militar; ambos tambm foram secretrios-gerais Amorim (1993), Lampreia (1993-1994). J os
juristas Francisco Rezek (1990-1992) e Celso Lafer (1992; 2001-2002) foram formados em um sistema
jurdico relativamente fechado e nacionalista, no sentido de valorizar o princpio da soberania entre os
estados acima de tudo. Por fim, Fernando Henrique Cardoso (1993) era socilogo de formao
marxista e adepto da teoria da dependncia econmica.


113
resultantes das diferentes percepes brasileiras acerca da ordem internacional que
emergia e suas consequncias para os interesses mais globais do Brasil. De certo
modo, a relao do Brasil com a superpotncia remanescente, naquele perodo, ia
alm dos aspectos bilaterais e refletia preocupaes mais abrangentes das lideranas
brasileiras com os rumos das relaes internacionais. A afirmao feita pelo
importante diplomata, em 1989, refora essa ideia, ao prever para os anos 90 que
"esses desentendimentos e atritos [entre Brasil e EUA] continuem. Tanto na rea
comercial, como na de propriedade intelectual, as polticas postas em prtica pelo Brasil
afetam interesses especficos dos EUA. No parece existir margem para que estas
polticas sejam alteradas substancialmente em futuro previsvel, uma vez que derivam da
proteo e da promoo de interesses essenciais para o modelo de desenvolvimento
brasileiro. Tampouco parece possvel que o Brasil venha a modificar sua poltica em
relao a questes nucleares....Tambm na rea de no-proliferao de msseis, os
interesses americanos e brasileiros colidem, sendo improvvel que o Brasil sequer
contemple abandonar seu objetivo de capacitao tecnolgica para efeito de lanamentos
espaciais. A estas questes poder-se-iam ajuntar outras, como as ligadas proteo do
meio-ambiente [...] O potencial de problemas no relacionamento bilateral parece, pois,
elevado. Ao prolongar-se no tempo, tender a conduzir, seja a um crescente alheamento
dos dois pases, seja a um agravamento de tenses e, eventualmente, a uma ruptura.
28


O valor da afirmao acima no est na realizao ou no da previso feita,
mas na revelao de um pensamento importante sobre a interao do Brasil com o
mundo naquele momento. Apesar das incertezas e ambiguidades, inerentes a qualquer
situao, prevalecia uma viso de mundo eivada de tenses e que subjazia os
principais dilemas vividos pela poltica exterior brasileira, refletidos em dicotomias

28
Seixas Correa, em Fonseca Jr. e Carneiro Leo, 1989 (pp. 237-238). Seixas Correa foi secretrio-
geral do MRE em 1992 (gesto Lafer) e de 1999 a 2001 (fins da gesto Lampreia e incio da segunda
gesto Lafer).


114
cada vez menos precisas sobre como se inserir numa ordem internacional
caracterizada pela expanso de normas liberais (resistncia ou adeso; protecionismo
ou liberalismo) e como se relacionar com a superpotncia remanescente
(distanciamento ou alinhamento; autonomia ou subordinao). Essa era a bagagem
conceitual que os principais operadores da poltica exterior brasileira carregavam
quando da queda do muro de Berlim e do incio dos anos 90 e que serviu para balizar
as relaes do pas com os EUA.
29


O imperativo da modernizao e a reaproximao

As manifestaes do governo brasileiro queda do muro de Berlim
certamente no destoaram das reaes de boa parte da comunidade internacional. Mas
se a percepo de um mundo alentado por um sopro de otimismo parecia reafirmar
a ideia de triunfo do bloco capitalista e o incio de uma era de paz mundial, no
demorou nem um ano para o otimismo dar lugar incerteza quanto ao futuro da
ordem internacional.
30
Em agosto de 1990, a invaso do Kuwait por foras militares
iraquianas fez desencadear, no incio do ano seguinte, a primeira grande crise do ps-
Guerra Fria, a guerra do Golfo.
31
Nas palavras do presidente Collor, pouco depois do
incio da invaso do Iraque, em 1991,
Longos e aflitos foram os momentos vividos pela comunidade de naes que, at 2 de
agosto ltimo, se havia deixado convencer de que o fim da Guerra Fria, o esgotamento

29
Sobre os diferentes momentos da relao Brasil-EUA, ver Hirst (2009).
30
O muro de Berlim caiu em novembro de 1989. A frase um mundo alentado foi pronunciada em
maro de 1990, pelo chanceler Abreu Sodr, no discurso de transmisso do cargo a Francisco Rezek
(ver Resenha de Poltica Exterior do Brasil 64, 1991, pp. 11-12).
31
A historiografia atual parece ter estabelecido o ano de 1989, da queda do muro de Berlim, como data
oficial do fim da Guerra Fria, apesar de a dissoluo da Unio Sovitica ter ocorrido apenas em fins de
1991. Para Lafer e Fonseca Jr (1997), alis, a queda do muro e a guerra do Golfo teriam sido eventos
de um 1
o
ps-Guerra Fria; j o 2
o
ps-Guerra Fria teria sido marcado pela derrocada da Unio
Sovitica.


115
das tenses ideolgicas e a aproximao entre as duas superpotncias haviam, de fato,
inaugurado uma nova era de entendimento, fraternidade e solidariedade entre os
povos.
32


As palavras foram ecoadas pelo chanceler Rezek, que afirmava que o Brasil
preparava-se para se
aproximar do sculo XXI, sob o signo do final da Guerra Fria, sob o signo da grande
esperana que o final da Guerra Fria nos havia trazido ao esprito. A crise do Golfo
revelou que as coisas no so assim to simples, que a negligncia da comunidade
internacional em tempo de paz uma matriz permanente de crises e de possveis
conflitos armados.
33


A crise do Golfo expunha, portanto, a fragilidade da ordem internacional, ao
revelar que o fim da Guerra Fria, apesar de vital para a distenso das relaes
internacionais, no fora suficiente para criar um esquema global de segurana que
garantisse o entendimento e a paz. Colocava-se sob prova, assim, a crena de que a
desideologizao e o processo de distenso Leste-Oeste possibilitariam o
redirecionamento dos gastos com a corrida armamentista para a promoo do
desenvolvimento.
34

A evoluo da reao do Brasil crise do Golfo, de uma forma geral,
reforava a ideia de que as lideranas do pas eram pautadas pela cautela. O Brasil,
que inicialmente havia condenado tanto a invaso do Kuwait como a guerra contra o

32
RPEB 68, 1991, p. 15.
33
Idem, p. 28.
34
Ideia de distenso est presente nos principais discursos e artigos dos diplomatas naqueles meses
finais de 1989 e primeiros meses de 1990. Ver RPEB 65 e 66, 1990.


116
Iraque, pouco depois apoiou o cumprimento de todas as resolues do Conselho de
Segurana das Naes Unidas (CSNU) que impuseram um conjunto de sanes
contra o governo iraquiano.
35
Mesmo que de maneira discreta, o Brasil no se furtou
em manifestar suas preocupaes quanto ao significado da crise e seu tratamento pelo
Conselho, expondo a necessidade de discutir o papel da ONU na construo de uma
nova ordem internacional.
36

Essa percepo de incerteza quanto aos rumos da poltica mundial teve dois
desdobramentos principais para a poltica externa brasileira e para a relao do
Brasil com os EUA no incio da dcada de 90. Primeiro, criou condies para que o
pas ensaiasse um abandono de posturas mais rgidas em relao a questes
tradicionais, como a no proliferao nuclear, e em relao aos novos temas globais,
como os direitos humanos, meio ambiente e propriedade intelectual, temas que
comumente geravam focos de tenso entre o Brasil e os EUA.
37
Se internamente essa
mudana podia refletir motivaes ideolgicas ou pragmticas do novo governo,
externamente ela sinalizava um voto de confiana do Brasil em um novo
multilateralismo fundamentado na crena no fortalecimento das organizaes
internacionais, notadamente a prpria ONU e o Acordo Geral sobre Comrcio e
Tarifas (GATT).
38


35
De 1990 a 1991, houve uma sucesso de resolues do Conselho de Segurana sobre a crise no
Golfo (660, 661, 670, 678 e 687). Apesar da postura inicialmente crtica quanto interveno militar, o
governo brasileiro, que no esteve presente no CSNU no perodo, se mostrou disposto a apoiar, por
meio de legislao interna, sanes econmicas contra o Iraque. Ver Nota Imprensa de 17/08/1990,
em RBEP 66, 1990.
36
Idem. Sobre a atuao do Brasil na crise do Golfo, ver Lamazire (1997). O autor argumenta que a
ausncia do Brasil do Conselho naquele perodo, ao restringir a capacidade do pas obter informaes,
diluiu a necessidade de adoo de posicionamentos doutrinrios sobre a questo, o que ajudaria a
explicar o distanciamento relativo do governo brasileiro em relao ao tema.
37
bem verdade que, no que diz respeito questo nuclear, a mudana de postura, ao menos em
mbito regional, comeou a ser notada ainda durante o governo Sarney.
38
Ver discurso de Collor na AGNU/1990. A discusso sobre os regimes e instituies internacionais
ser retomada no captulo 4.


117
O segundo desdobramento foi o deslocamento, naqueles primeiros momentos
do ps-Guerra Fria, do foco da poltica externa do pas para as questes econmicas,
processo propiciado tambm pelo novo governo que se instalava.
39
As leituras oficiais,
portanto, continuavam a se referir ao reforo da estratificao global no perodo, mas
com nfase nos aspectos econmicos dessa estratificao, como o distanciamento
entre o Norte e o Sul, a formao de megablocos econmicos e o risco de isolamento
para o mundo em desenvolvimento e a crescente importncia da tecnologia e da
propriedade intelectual para a atividade econmica, entre outros.
40
Outro fator que
contribuiu para o foco na economia emanava dos EUA, pois a base tradicional de sua
poltica externa para a regio, o anticomunismo, havia sido extinta com a distenso
entre as superpotncias, abrindo espao para temas econmicos na agenda.
41

Os diagnsticos iniciais do governo Collor se alinhavam, portanto, com as
tendncias preocupantes j percebidas por diplomatas brasileiros na dcada anterior,
mas a principal inovao estava na soluo proposta pelo novo presidente para lidar
com esses problemas. O projeto de modernizao lanado pelo presidente Collor
pretendia buscar ganhos de produtividade e de maior eficincia mediante nova
insero do pas na economia global. Seria por essa via, a da modernizao
econmica, que o Brasil cumpriria seu projeto de fuga da periferia das grandes
decises internacionais.
42

Em relao aos EUA, o imperativo da modernizao desenhou um novo
contexto nas relaes bilaterais. A percepo sombria que predominou na dcada

39
No faltam interpretaes que identificam o foco na economia (o segundo desdobramento) como
fator que contribuiu para a mudana de postura em relao aos temas globais (o primeiro
desdobramento), como uma espcie de trade-off. Ver, entre outros, entrevistas ao CPDOC de Celso
Amorim (1997) e Marclio Marques Moreira (1997, em Moreira, 2001).
40
Ver discursos do presidente Collor e do chanceler Rezek, em RPEB 65, 1990.
41
Ver Costa Vaz (em Altemani e Lessa, 2006).
42
Ver discursos de Collor e Rezek, RPEB 65, 1990.


118
anterior deu lugar a uma postura de maior receptividade. A declarao do ministro
Rezek, poucos meses aps sua posse, de que o Brasil adotaria uma poltica de no
confrontao com os EUA, dava o tom da atitude brasileira.
43
Mesmo diante das
incertezas quanto nova ordem internacional que emergia e ao papel desempenhado
pelo EUA nessa ordem, prevaleceu, para o governo brasileiro, a questo econmica
como prioridade da agenda bilateral. De certa forma, boa parte da agenda diplomtica
brasileira do governo Collor em relao aos EUA, incluindo os temas polticos e
estratgicos, ficou subordinada lgica econmica da relao.
44
Nas palavras do
embaixador brasileiro em Washington poca, depois ministro da Fazenda, havia
dois temas: dvida e patentes.
45

Se a guerra do Golfo foi o principal acontecimento poltico do incio da
dcada, no plano econmico, para as relaes Brasil-EUA, o evento mais marcante do
perodo foi a Iniciativa para as Amricas, lanada em meados de 1990 pelo governo
Bush (1989-1992). A Iniciativa inaugurou, do lado norte-americano, uma agenda
positiva para a Amrica Latina, ao buscar relacionar a questo da reduo do peso da
dvida externa dos pases da regio a polticas de liberao do comrcio e ao aumento
dos investimentos norte-americanos. A reao brasileira, de certo modo, serve como
termmetro da relao bilateral naquele momento. Em uma declarao conjunta com
o presidente chileno, Collor expressava sua
satisfao com a "Iniciativa para as Amricas" [e] a esperana de que ela conduza, de
forma efetiva, a liberao do comrcio, a diminuio do peso da divida externa e ao

43
Citao no Jornal do Brasil, em 13 de maio de 1990. Ver Mello (2000, p. 82).
44
No existe uma periodizao exata, mas a afirmao se refere principalmente aos dois primeiros anos
do governo Collor (1990-1991) ou gesto do chanceler Rezek (at abril de 1992). Para uma proposta
de periodizao da poltica externa do governo Collor, ver Mello (2000).
45
Marclio Marques Moreira, em depoimento ao CPDOC-FGV, publicado em livro em 2001 (p. 235).


119
aumento substantivo dos fluxos de investimento indispensveis para lograr o
desenvolvimento econmico requerido pela regio.
46


Apesar das diferentes interpretaes sobre a real motivao por trs da poltica
de alinhamento ou de aproximao entre Brasil e EUA no incio do governo Collor, o
que houve de concreto naquele perodo, alm das amenidades retricas presentes na
troca de visitas presidenciais
47
, foi o anncio, por parte do Brasil, de diretrizes gerais
para a poltica industrial e de comrcio exterior que previam, entre outras medidas, o
envio ao Congresso de projeto de reviso de patentes de produtos farmacuticos. Do
lado dos EUA, houve o anncio da suspenso de sanes comerciais contra o Brasil.
48

O processo de confidence building alcanou tambm temas de tecnologia sensvel,
com o gesto simblico do presidente Collor de fechar um poo de testes nucleares, a
mudana de postura do Brasil em relao ao Tratado de Tlatelolco e o acordo nuclear
com a Argentina.
49
Em carta endereada ao presidente Collor, o presidente Bush
congratulou os avanos do governo brasileiro no campo nuclear, chegando a propor
uma iniciativa multilateral.
50

O histrico recente de atritos, contudo, continuava a alimentar um certo grau
de ceticismo por parte de algumas lideranas brasileiras quanto intensidade da
aproximao com os EUA. Alguns temas continuavam a carecer de uma perspectiva

46
RPEB 66, 1990.
47
Em 1990 houve uma visita presidencial de Collor aos EUA e de Bush ao Brasil. No ano seguinte,
Collor foi novamente aos EUA.
48
Ver depoimento de Marclio Marques Moreira (2001, p. 239, nota de rodap).
49
Em setembro de 1990 Collor fecha um poo de testes na serra do Cachimbo (PA); no mesmo ms, na
AGNU, Collor reitera as credenciais de no proliferao do Brasil e a disposio de se fortalecer
Tlatelolco; e em 1991, Brasil e Argentina firma acordo com a Agncia Internacional de Energia
Atmica, criando salvaguardas e uma agncia binacional de contabilidade e controle, a ABACC.
50
MRE para Embaixada em Washington, telegrama confidencial, 14/07/1992. Transcrio da carta do
presidente Bush para o presidente Collor. Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em
01/10/2011).


120
compartilhada.
51
Na questo tecnolgica, por exemplo, a postura cautelosa do Brasil
em relao guerra do Golfo no ajudou a eliminar desconfianas dos EUA.
52
Apesar
de alguns gestos favorveis, uma srie de telegramas enviados pela chancelaria
brasileira embaixada em Washington, entre 1990 e 1992, revelava as dificuldades de
avano concreto na cooperao dos dois pases na rea de tecnologias sensveis.
53

Quanto prpria Iniciativa para as Amricas, alm da preocupao habitual com
algumas questes comerciais, como os subsdios norte-americanos produo e
exportao agrcola e s barreiras no tarifrias, e com o montante de investimentos
considerado insuficiente, havia uma desconfiana quanto real disposio dos
negociadores norte-americanos, que, vez por outra, pareciam se opor s declaraes
pblicas do presidente Bush sobre a Iniciativa, principalmente no que dizia respeito
inteno de vincular os temas de comrcio, investimento e finanas.
54
Ainda assim,
apesar das desconfianas, prevalecia uma viso predominantemente positiva, da
Iniciativa para as Amricas no

51
MRE para embaixada brasileira em Washington, telegramas confidenciais: Brasil boicota tentativa
do embaixador mexicano de criar frente de pases sobre o narcotrfico e diz que o tema no relevante
para a agenda bilateral Brasil-EUA (04/03/1990); Itamaraty ordena suspenso de cursos a policiais
federais brasileiros ministrado na Bolvia por militares dos EUA com aes reais de combate ao
narcotrfico (27/04/1990); Embaixada brasileira em La Paz acha inconveniente convite dos EUA a
diplomatas brasileiros para reunies sobre combate ao narcotrfico na Bolvia (17/04/1990).
Documentos em http://transparencia.folha.com.br (acessados em 01/10/2011).
52
Alm da postura inicialmente reticente em relao invaso do Iraque, o Brasil, diferentemente da
Argentina, no enviou tropas ao Golfo. Ademais, o pas, importante parceiro comercial do Iraque nos
anos 80, relutou em compartilhar com os EUA informaes sobre os armamentos vendidos ao Iraque.
Sobre essa questo, ver Moreira (2001). Para uma anlise sobre a ambiguidade brasileira na guerra do
Golfo, ver Moniz Bandeira (2003, p. 479).
53
MRE para Embaixada brasileira em Washington, telegramas confidenciais: EUA conseguiram
abortar compras do programa espacial brasileiro no exterior (14/08/1990); Restries dos EUA a
compra de supercomputadores pela Embraer (27/02/1991); Mudana de regras dos EUA aps
reunio de alto nvel inspira preocupao do Brasil (17/12/1991); Ponto mais delicado da relao
Brasil-EUA na rea tecnolgica o tratado sobre msseis (MCTR) e o programa espacial brasileiro
(06/05/1992); Brasil manifesta aos EUA suas preocupaes sobre as limitaes sobre o uso de
computadores e transferncia de tecnologias sensveis (07/05/1992); Brasil e EUA repassam
divergncias e afinidades sobre a transferncia de tecnologias sensveis (25/09/1992); Chefe da
agencia atmica dos EUA sugeriu, veladamente, que a usina de Angra I talvez no seja segura
(30/11/1992), entre outros. Documentos disponveis em http://transparencia.folha.com.br (acessado em
01/10/2011).
54
Essa preocupao foi captada pelo secretrio-geral de poltica exterior do MRE, Marcos Azambuja,
em uma palestra proferida em outubro de 1990 (ver Revista Brasileira de Poltica Internacional RBPI,
n. 131-132, 1990).


121
como algo essencialmente unilateral, como a jogada de um dos Governos do continente
qual devssemos reagir apenas como recipiendrios. Vejo que existe, agora, um campo
aberto a uma participao mais efetiva de nossos pases na prpria definio dos
contornos da Iniciativa, de modo a dar-lhe, desde os seus fundamentos, um aspecto
associativo e equilibrado.
55


O projeto econmico norte-americano para o hemisfrio mereceu tambm
leituras mais gerais, por parte de autoridades brasileiras, sobre as tendncias das
relaes internacionais no imediato ps-Guerra Fria e as consequncias para a
Amrica Latina e o Brasil. Para o secretrio-geral de assuntos polticos do Itamaraty,
Marcos Azambuja, o declnio
da capacidade relativa dos EUA para desenhar os acontecimentos internacionais
contrasta com a influncia que detm sobre a Amrica Latina. Isto leva [ recomendao]
que, em sua poltica latino-americana, os EUA aceitem a prioridade da economia sobre a
poltica. Diretrizes predominantemente "polticas" que marcaram o perfil dos EUA na
Amrica Latina monitorar a trajetria dos pases latino-americanos, formar alianas,
ampliar a influncia poltica norte-americana refletem cenrio de Guerra Fria e no
mais se justificam hoje. A agenda atual diretamente econmica (dvida e comrcio) ou
indiretamente econmica (drogas e imigrao).
56


Alm de reafirmar a centralidade da questo econmica na relao entre os
EUA e o Brasil (e a Amrica Latina), das palavras do diplomata brasileiro possvel
tirar uma concluso acerca das percepes do Brasil sobre o sistema internacional.
Pouco depois da afirmao acima, eclodiu-se a crise do Golfo, o que propiciou novas

55
Idem, p. 63.
56
Ibidem, p. 65.


122
releituras sobre a capacidade relativa dos EUA no mundo, principalmente em
relao preeminncia militar e estratgica norte-americana e o impacto dessa
aparente primazia sobre as organizaes internacionais. De um lado, havia quem
enxergasse a guerra como um prenncio de bom funcionamento do multilateralismo,
aps anos de impasse no Conselho de Segurana durante a Guerra Fria.
57
De outro
lado, havia quem enxergasse na operao militar a consolidao de uma nova
hegemonia militar e tecnolgica norte-americana e o risco de multiplicao de
episdios de interveno.
58

Em linhas gerais, o exame da reao do Brasil a esses dois importantes
acontecimentos que inauguraram a dcada a guerra do Golfo e a Iniciativa para as
Amricas permite que sejam feitas algumas concluses sobre a poltica externa
brasileira e sobre a relao com os EUA entre 1990 e o incio de 1992.
59
Primeiro, no
havia, entre os operadores da poltica exterior brasileira, uma viso poltica clara e
consistente sobre a evoluo da ordem internacional ps-Guerra Fria naqueles
momentos iniciais da dcada de 90. Os operadores da poltica externa brasileira
reconheciam que
existia uma percepo de mudana (...) mas embora esse processo de mudana j
estivesse em curso desde a gesto Rezek, o foco ainda no era ntido, no havia total
clareza quanto ao por que, ao como e ao quanto, sobretudo, se deveria mudar.
60



57
Para Collor, em discurso na AGNU, em 1991, a guerra do Golfo mostrou uma ONU atuante. Tese
semelhante citada por Lafer e Fonseca Jr. (em Fonseca Jr. e Nabuco de Castro, 1997, p. 57).
58
Independentemente das diferenas em torno das razes e dos procedimentos, a proximidade das
invases no Panam (1989) e no Iraque (1990-1991) reforavam essa interpretao. Ver Jaguaribe
(1992). Jaguaribe foi secretrio de Cincia e Tecnologia do governo Collor (1992).
59
Cabe reiterar que as periodizaes utilizadas neste estudo no so estanques.
60
Entrevista de Celso Lafer ao CPDOC/FGV, em 1993 (p. 274).


123
As ideias vindas da dcada de 80 sobre o aparente declnio da hegemonia dos
EUA conviviam com fatos que apontavam para uma realidade mais complexa. Do
ponto de vista poltico e estratgico, a crise do Golfo pode ser lida tanto um exemplo
do bom funcionamento de uma instituio internacional, a ONU, como uma
demonstrao de fora militar e tecnolgica dos EUA.
Segundo, o imperativo da modernizao foi suficiente para elevar o tema
econmico prioridade da poltica externa, mas no para eliminar algumas
percepes diferentes sobre o papel exercido pelos EUA nesse projeto brasileiro de
modernizao. Se por um lado a lgica geoeconmica do momento apontava para o
surgimento de novos polos econmicos, para o Brasil existia uma hegemonia
econmica norte-americana de fato. Para Marclio Marques Moreira, um de seus
principais objetivos frente da embaixada em Washington e do ministrio da
Economia era o de mostrar que era impossvel ns querermos um caminho para a
modernidade que no tivesse isso [o relacionamento com os EUA] como eixo.
61

A disposio inicial do governo Collor de adotar uma postura mais receptiva
derivava de uma viso mais favorvel em relao s potencialidades principalmente
econmicas de um engajamento com os EUA. O excesso de expectativas
domsticas e a lentido dos resultados concretos, entretanto, geraram frustraes que
acabaram por contaminar gradativamente a relao bilateral, reduzindo no apenas o
espao das leituras mais otimistas sobre o papel dos EUA para a poltica externa
brasileira, mas reacendendo tambm uma retrica diplomtica mais nacionalista.
62


61
Moreira (2001, p. 363).
62
Em abril de 1991, por exemplo, o Brasil foi includo na lista de investigao do governo dos EUA
(USTR) devido a prticas na rea de propriedade intelectual, o que gerou manifestaes de revolta das
autoridades brasileiras. O chanceler Rezek afirmou, em relao resposta dos EUA aos gestos


124
Consideradas conjuntamente, essas concluses no refutam totalmente a
hiptese amplamente difundida de que o governo Collor representou uma ruptura
paradigmtica para a poltica externa brasileira, mas ajudam, de certo modo, a
contextualizar e, at certo ponto, atenuar o argumento.
63
No que diz respeito relao
com os EUA, a nfase do governo Collor nas questes econmicas, de fundo
ideolgico ou no, ofuscava o significado das preocupaes polticas das lideranas
brasileiras sobre o papel dos EUA na nova ordem internacional. Os principais relatos
dos operadores da poltica externa poca, alis, reforam a ideia de que enquanto
havia uma assimilao mais ntida das principais tendncias econmicas, como os
processos de globalizao e de regionalizao, as leituras sobre os novos aspectos
polticos e estratgicos da nova ordem internacional se mostravam prematuras e
difusas.
No se pode afirmar, portanto, que durante os primeiros anos do ps-Guerra
Fria havia, no governo brasileiro, uma linha geral de pensamento acerca das
mudanas no sistema internacional ou mesmo uma imagem ntida sobre a primazia
dos EUA no perodo e o que ela significava para o Brasil. Em relao Amrica
Latina, o que havia de mais consolidado era a percepo de que a distenso entre as
superpotncias eliminava a base tradicional da poltica externa norte-americana para a
regio, o anticomunismo, o que pelo menos poderia alterar a natureza da presena dos

positivos do Brasil, que a contrapartida no veio na intensidade e no ritmo desejados por um pas que
quer trabalhar depressa (Jornal do Brasil, 13/05/1991).
63
Fao referncia aqui aos estudos que enfatizam os elementos de continuidade e o gradualismo da
poltica externa brasileira do governo Collor. Ver Arbilla (1997) e Hirst (1996), entre outros. Mesmo os
estudos que enxergam o governo Collor como um interregno, no sentido do abandono dos princpios
autonomistas pelo alinhamento com os EUA, reconhecem que havia um forte componente instrumental
por trs da inflexo (Lima, 1994; Mello, 2000). Deve ser observado tambm que o reconhecimento de
que a poltica de alinhamento foi abandonada ainda no governo Collor pode ser interpretado como sinal
de que se tratava de uma motivao mais pragmtica do que ideolgica (Mello, 2000). Por fim, a
despeito da retrica internacional liberalizante, no deve ser ignorada a coexistncia de elementos
liberais (privatizao, liberao comercial) e antiliberais (confisco das contas correntes de poupana,
por exemplo) na poltica econmica implementada pelo governo Collor desde seu incio.


125
EUA na regio, de poltico-estratgica para mais econmico-comercial. De todo
modo, o que retroativamente foi interpretado por muitos como um momento de
resgate do alinhamento automtico do Brasil com os EUA, se de fato ocorreu, foi um
processo esvaziado de uma conotao poltica mais consolidada e motivado muito
mais pelas demandas mais imediatas advindas do imperativo da modernizao
econmica seguido pelo governo brasileiro.
64
De certa forma, a ideia de modernizao,
durante um breve momento, parecia suplantar a noo clssica de autonomia, que
balizava a poltica externa brasileira at fins da dcada de 80, sem, no entanto,
elimin-la completamente do repertrio retrico da diplomacia brasileira. A
consequncia mais imediata disto para a relao bilateral foi a reduo, mesmo que
temporria, de resistncias ideolgicas a uma aproximao predominantemente de
natureza econmica com os EUA.
Ao justificar as aes e os objetivos da chancelaria para o restante do governo
Collor, ainda no incio de sua gesto, o ministro Lafer afirmava que o objetivo era
buscar uma reao equilibrada com os EUA e que
uma parceria to ntima como a do Mxico ou a do Canad improvvel, pela dimenso
da economia brasileira, pela diversificao de nossos mercados, alm do fator geogrfico
que diferencia as situaes. Por isso que eu estou insistindo que essa parceria operacional
decisiva tem de buscar esta noo de mutualidade, credibilidade e confiana.
65


Uma comparao da temtica econmica nos discursos proferidos pelo
presidente Collor na Assembleia Geral da ONU (AGNU) em 1990 e em 1991 ajuda a
revelar alguns limites da mudana efetuada por seu governo no front externo, o que

64
Para um estudo sobre os desencontros e afinidades entre Brasil e Estados Unidos, ver Hirst (2009).
65
Discurso de Lafer na reunio de coordenao ministerial, em 15/05/1992 (RPEB 70, 1992, p. 128).


126
refletia na ideia do suposto alinhamento com os EUA. De um ano para o outro, houve
um resgate da concepo de desequilbrios entre os pases desenvolvidos e em
desenvolvimento em detrimento do aspecto liberalizante na retrica da modernidade
do ano anterior. Essa mudana foi observada tambm nas declaraes pblicas de
outras autoridades brasileiras, o que revelava tambm que, apesar da inflexo retrica
por ora triunfalista do incio do governo Collor, mesmo com a assimilao dos novos
temas globais e receptividade aos ideais liberais, os vocbulos que expressavam
preocupaes anteriores, como questes de soberania, autonomia e desenvolvimento,
por exemplo, permaneceram presentes no lxico diplomtico do pas.
66

Portanto, apesar do contexto claramente mais favorvel do que predominara
na dcada anterior, as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos no incio dos anos
90 foram moduladas, do lado brasileiro, por uma combinao de necessidades
econmicas domsticas mais evidentes com preocupaes de ordem poltica global
ainda um tanto difusas. Essas dinmicas distintas entre a agenda econmica e a
agenda poltica com os EUA, de certo modo, permaneceram e at se aprofundaram
nos anos seguintes.

O descompasso paradoxal

Em fins de 1992 e incio de 1993 houve um esforo consciente por parte do
Itamaraty para consolidar as reflexes sobre a poltica externa brasileira no ps-
Guerra Fria.
67
O resultado desse esforo foi a publicao do livro branco, que

66
H estudos comparados, como os de Arbilla (1997), que denotam um triunfalismo liberal
relativamente reduzido na poltica e no pensamento diplomtico brasileiros no comeo dos anos 90
quando comparado com a Argentina.
67
Para Mello (2000), esse assentamento de leituras brasileiras sobre a conjuntura internacional teria
comeado a partir da presena de Celso Lafer frente do ministrio das Relaes Exteriores no final do


127
resultou de quatro seminrios ocorridos entre novembro de 1992 e maro de 1993.
68

O aspecto mais eloquente do esforo analtico estava contido no diagnstico geral de
que o momento internacional era de transio, com trs cenrios bsicos de evoluo
das relaes internacionais: de globalizao, regionalizao e fragmentao (1993, pp.
23-25). Com exceo do cenrio da fragmentao, tido como no muito prximo da
realidade brasileira, os outros dois sublinhavam a importncia da dimenso
econmica para as reflexes acerca da poltica externa brasileira do perodo.
69

No que diz respeito aos Estados Unidos, o documento enfatizava o carter
prioritrio da relao e o objetivo de o Brasil buscar uma poltica afirmativa que v
alm da mera administrao de contenciosos, abrindo caminho para uma agenda
renovada, com cooperao em novas reas (p. 27). Mais adiante no relatrio,
algumas motivaes por trs dessa postura receptiva do Brasil ficavam mais evidentes,
pois os EUA,
Como potncia global, [...] exercem liderana e influncia decisiva em muitos temas da
agenda mundial. Nosso dilogo supera, portanto, em muito, sua dimenso bilateral. Com
as medidas de resoluo do contenciosos dos ltimos anos, estaria aberto o caminho para
uma agenda renovada, com medidas de cooperao em novas reas.
70


A agenda bilateral entre Brasil e EUA, portanto, comeava a ganhar um
contorno mais amplo, abrangendo tanto questes hemisfricas como temas globais.

governo Collor (abril de 1992), o que, para a autora, representava o incio de uma segunda fase da
poltica externa do governo Collor.
68
O ttulo do livro branco Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira, publicado pelo MRE em
meados de 1993. Os quatro seminrios foram realizados no incio do governo Itamar Franco (outubro
de 1992), sob a gesto de Fernando Henrique Cardoso como chanceler e Luiz Felipe Lampreia como
seu secretrio-geral.
69
O cenrio da fragmentao seria caracterizado pela emergncia de nacionalismos e separatismos e,
segundo os diplomatas brasileiros, no teria um impacto direto relevante sobre o Brasil (p. 25).
70
Idem (p. 136).


128
Na esteira da Iniciativa para as Amricas, por exemplo, foi negociado pelos EUA,
entre 1991 e 1993, um acordo de livre comrcio que inclua, alm do Canad, o
Mxico (NAFTA), o que no apenas gerou entusiasmo de alguns pases da regio,
como Chile e, at certo ponto, Argentina, a seguirem um curso semelhante, como
pavimentou o caminho para o incio das discusses, a partir de 1994, sobre uma rea
de livre comrcio hemisfrica, depois batizada de ALCA.
71
Para as lideranas
brasileiras, a presena dos EUA no hemisfrio e na Amrica Latina, diferentemente
do que ocorria em outras regies do mundo, tinha uma vertente predominantemente
econmica nos primeiros anos do ps-Guerra Fria.
72

Essas iniciativas norte-americanas desencadearam uma variedade de reaes
do lado brasileiro. Primeiramente, havia no incio uma incerteza quanto a real
disposio do governo dos EUA em expandir o NAFTA, principalmente aps a posse
do presidente Bill Clinton (1993-2000).
73
Apesar da posse de um presidente
democrata gerar uma apreciao favorvel por parte do governo brasileiro sobre a
possibilidade de elaborao de uma agenda bilateral positiva, a incluso posterior de
questes ambientais e trabalhistas nas negociaes com o Mxico sinalizavam uma
possvel ingerncia dos EUA em assuntos internos dos pases da regio.
74
Para o
chanceler brasileiro em 1993, apesar do reconhecimento dos EUA como principal
parceiro comercial do Brasil, as prioridades deveriam ser as negociaes multilaterais
(Rodada Uruguai do GATT) e regionais (Mercosul), pois

71
Sobre as iniciativas comerciais hemisfricas dos EUA, ver Pecequilo (2005, pp. 348-352).
72
Havia tambm, no entanto, preocupaes no campo poltico e que eram decorrentes de interpretaes
que ligavam a invaso do Panam (1989), as sanes da OEA contra o Haiti (1991) e as presses
contra o autogolpe do presidente Fujimori no Peru (1992) como um possvel preldio de uma poltica
intervencionista dos EUA na regio. Ver livro branco (pp. 52-53). Ainda assim, o foco das anlises
dos diplomatas brasileiros naquele momento era a dimenso econmica.
73
O NAFTA foi negociado pelo governo Bush e o presidente Clinton, aps algumas resistncias de seu
partido, o Democrata, prometeu implementar o acordo (Pecequilo, 2005).
74
Artigo O Brasil e Clinton do chanceler Fernando Henrique Cardoso publicado no jornal Zero Hora
em 28 de fevereiro de 1993 (em RPEB 72, 1993, pp. 208-210).


129
Uma integrao com eles [EUA] seria invivel, dado o prprio dinamismo e a prpria
vitalidade das nossas exportaes para o mercado americano. (...) A Iniciativa Bush no
passou de um discurso de um ex-presidente, o NAFTA apenas d seus primeiros passos,
e a administrao Clinton (...) esboa agora a ideia de uma nova parceria no hemisfrio.
No o Brasil que tem as chaves das portas do mercado da Amrica do Norte.
75


Ainda assim, um eventual acordo hemisfrico no poderia ser totalmente
descartado como alternativa, pois a excluso do Brasil restringiria acesso a dois
mercados importantes para o pas, o norte-americano e o latino-americano. Era real o
receio quanto possibilidade de um impacto negativo do NAFTA e sua eventual
expanso sobre as exportaes brasileiras para os EUA.
76
mesma poca da
declarao do chanceler Cardoso, o embaixador do Brasil em Washington e futuro
ministro da Fazenda, diante de seu relativo ceticismo quanto ao xito da Rodada
Uruguai
77
, no apenas argumentava publicamente que era imprescindvel manter o
canal de dilogo aberto com os EUA, mas reafirmava a centralidade daquele pas para
a poltica externa brasileira. Para o embaixador,
a posio do Brasil em relao ao NAFTA e a sua eventual expanso para uma zona de
livre comrcio hemisfrica constitui um dos mais importantes desafios para a poltica
externa brasileira na presente dcada.
78



75
Fernando Henrique Cardoso (1993, p. 8)
76
O embaixador brasileiro nos EUA, Rubens Ricupero, relatou o que uma autoridade do governo dos
EUA (do USTR) chamava de posio irrealista do Brasil diante das negociaes comerciais com os
EUA. Embaixada brasileira em Washington para MRE, telegrama confidencial, 23/12/1992. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/10/2011).
77
Em negociao de 1986 a 1994, a Rodada Uruguai foi a mais demorada de todas as rodadas
anteriores do GATT.
78
Ricupero e Amaral (1993, p. 100). Rubens Ricupero era embaixador nos EUA em 1993 e foi
ministro da Fazenda em 1994. J Srgio Amaral era seu ministro-conselheiro em 1993, chefe de
gabinete do ministrio da Fazenda em 1994 e ministro de Comunicao Social e porta-voz da
Presidncia da Repblica entre 1995 e 1998.


130
Esse desafio no se limitaria apenas ao plano comercial, isto , s dificuldades
inerentes s negociaes comerciais. A importncia da economia e do governo norte-
americanos para a economia brasileira, importncia essa acrescida em momentos de
crise econmica no Brasil, e a conformao de uma ordem internacional com traos
que eram percebidos como hegemnicos manteriam a relao do pas com os EUA
como uma das peas centrais da diplomacia brasileira durante toda a dcada de 90, a
ponto de ser possvel identificar reverberaes dessa centralidade dos EUA nas
polticas do Brasil voltadas para a regio e para os principais regimes internacionais.
79

A relao bilateral entre Brasil e Estados Unidos continuou a ser influenciada
pelas leituras brasileiras mais gerais sobre a nova ordem mundial. Ainda difusas no
incio da dcada, essas leituras permitiram que o Brasil concentrasse seus esforos em
resolver pendncias bilaterais com os EUA, como as questes econmicas (dvida,
patentes etc.) e de tecnologias sensveis (nuclear). Mas na medida em que as
principais dinmicas internacionais comearam a ficar mais ntidas, dois conjuntos de
leituras comearam a se destacar entre os principais formuladores da poltica exterior
do pas e a influenciar de diferentes maneiras a relao bilateral Brasil-EUA.
80

Mas por no serem vises de mundo necessariamente antagnicas e por terem
frequentado o discurso de muitas lideranas diplomticas do pas de forma intercalada
ou at mesmo mesclada, as diferenas entre elas eram sutis. Ambas concordavam, por
exemplo, quanto ao diagnstico de que a nova ordem global apresentava
caractersticas de unipolaridade (estratgico-militar) combinada com aspectos de uma
multipolaridade (econmica) emergente. As duas leituras tambm enfatizavam a

79
As polticas para a regio e para os regimes internacionais sero tratadas, respectivamente, nos
captulos 3 e 4.
80
A discusso sobre as leituras brasileiras mais gerais sobre a ordem global do ps-Guerra Fria ser
retomada no captulo 4. Ao apresent-las aqui, o objetivo apenas o de examinar a influncia de cada
uma especificamente sobre a relao Brasil-EUA.


131
dimenso econmica, ao considerarem o processo de globalizao como uma das
principais caractersticas do ps-Guerra Fria. No entanto, enquanto uma interpretava a
globalizao como um processo inexorvel de mudana estrutural do sistema
capitalista internacional, a outra enxergava por trs do processo um projeto poltico de
hegemonia colocado em prtica pelos Estados Unidos.
De acordo com a primeira leitura, cujo um dos principais expoentes fora Celso
Lafer, caberia ao Brasil se adaptar nova ordem adotando uma postura mais receptiva
em relao s normas internacionais (liberalizao econmica, meio ambiente,
direitos humanos etc.) e, de certa forma, aceitar a liderana dos EUA para dela extrair
benefcios na relao bilateral (acordos, apoio financeiro, transferncia de tecnologia,
reconhecimento etc.), sem que isso se denotasse um alinhamento automtico, como
ocorrera em outros pases da regio.
81
Essa atitude era facilitada pela crena de que o
Brasil poderia, alm de contribuir positivamente com a elaborao das regras da nova
ordem global em formao, subir degraus da hierarquia internacional e regional
com o reconhecimento e apoio dos EUA.
82

Essa leitura, portanto, alm de enfatizar a convergncia de interesses entre os
dois pases em relao a questes globais, como desarmamento, meio ambiente e
direitos humanos, era corroborada pelas aes concretas do governo brasileiro em
relao a esses temas, como as negociaes nucleares com a Argentina, a adeso a
tratados de direitos humanos e a convenes sobre armas qumicas e biolgicas e a
deciso de sediar o encontro ambiental da ONU.
83
A repercusso favorvel dessas

81
Lafer (1990).
82
Como lembra Mello, o paradigma da aliana com os EUA pressupunha o aumento de poder de
negociao internacional do Brasil como resultado da aproximao com os EUA (2000, p. 73).
83
Em 1991 o Brasil assinou um acordo quadripartite para a aplicao de salvaguardas entre Brasil,
Argentina, Agncia Brasileira e Argentina de Contabilidade e Controle (ABACC) e a Agncia
Internacional de Energia Atmica; durante o governo Collor, o pas sinalizou adeso plena ao tratado
de Tlatelolco (que ocorreu em 1994); em 1992, alm de aderir aos pactos internacionais de direitos


132
aes junto ao governo norte-americano tambm contribua para desanuviar a relao
bilateral e criar algumas expectativas mais positivas do lado brasileiro.
84

Alguns atritos pendentes, entretanto, motivavam no governo brasileiro
questionamentos sobre o significado dessa suposta convergncia entre os dois pases
no plano multilateral para as relaes bilaterais Brasil-EUA. Para o embaixador do
Brasil nos EUA, Rubens Ricupero,
As relaes Brasil-Estados Unidos passam por um momento paradoxal. De um lado,
nunca foi to grande a convergncia entre os dois pases sobre os princpios e os grandes
temas das relaes internacionais: democracia, direitos humanos, proteo ao meio
ambiente, modernizao e abertura da economia, liberalizao do comrcio mundial, no
proliferao das armas de destruio de massa, fortalecimento da ONU e do
multilateralismo. De outro, no entanto, a percepo, nos dois pases, do relacionamento
bilateral, reflete menos esta convergncia sobre as grandes questes, do que na
implementao de princpios sobre os quais concordamos, atritos de natureza comercial
ou mesmo equvocos. [...] No Brasil prevalece a avaliao de que os EUA no tm
demonstrado a compreenso e o apoio pelo momento especial que vive o pas, de
profunda transformao poltica e econmica. Fatos recentes fundamentam esta
percepo: as medidas protecionistas dos EUA, presses quanto a propriedade intelectual,
falta de apoio na questo da divida. Imagem do brasil em setores do governo americano e
da opinio publica de lentido quanto as reformas estruturais e implementao de

civis e polticos e de direitos econmicos, sociais e culturais da ONU e tambm conveno americana
de direitos humanos (Pacto de San Jos), o Brasil aderiu conveno sobre armas qumicas e sediou a
conferncia da ONU sobre meio ambiente; em 1993, adere conveno contra armas biolgicas.
84
MRE para embaixada em Washington, telegrama confidencial, 24/02/1992, relato da visita do
secretrio de Defesa, Dick Cheney, ao Brasil e das reunies com autoridades brasileiras; MRE para
embaixada em Washington, telegrama confidencial, 14/07/1992, carta do presidente George Bush ao
presidente Collor; MRE para a embaixada em Washington, telegrama confidencial, 16/09/1993, EUA
pedem que Brasil interceda junto China para evitar testes nucleares; Embaixada em Washington para
MRE, telegrama confidencial, 20/09/1993, EUA agradecem gesto brasileira junto China; Embaixada
em Washington para MRE, telegrama confidencial, 01/06/1994, carta do presidente Bill Clinton ao
presidente Itamar Franco parabenizando pela adeso do Brasil ao Tratado de Tlatelolco. Documentos
disponveis em http://folha.transparencia.com.br (acessado em 01/10/2011).


133
poltica de no proliferao, principalmente quando comparado a outros pases latino-
americanos.
85


Muitos outros documentos do perodo salientam o descompasso na relao, ao
revelarem a frustrao do Brasil com o fato de que o governo dos EUA, apesar do
reconhecimento pblico acerca dos avanos do pas na questo da proliferao
nuclear, continuava a limitar qualquer tipo de cooperao com o governo brasileiro na
rea de tecnologias sensveis e mesmo a exercer algum tipo de presso sobre o pas
nessa questo.
86

Por trs dessa frustrao possvel identificar traos de uma segunda leitura
mais geral sobre a natureza do sistema internacional que permeou o pensamento de
algumas lideranas brasileiras no perodo e que teve como um de seus principais
expoentes Celso Amorim.
87
De acordo com essa leitura, o Brasil deveria adotar uma
postura mais crtica em relao a muitos aspectos considerados hegemnicos da nova
ordem internacional, caracterizada menos como um processo de convergncia e mais
como um processo de imposio de valores. Desta forma, a relao do Brasil com os
Estados Unidos seria pautada pela cautela e por atitudes mais revisionistas porm
no necessariamente confrontacionistas , representadas por iniciativas de tentar
isolar ou pressionar os EUA, seja por meio da arranjos regionais, seja por meio de
coalizes em organismos internacionais. Alm da noo de reforma da ordem global

85
Embaixada em Washington para MRE, telegrama confidencial, 13/08/1993. Em
http://folha.transparencia.com.br (acessado em 01/10/2011).
86
MRE para Embaixada em Washington, telegramas confidenciais: Brasil registra estranheza pela
incluso do programa espacial brasileiro na lista de iniciativa presidencial dos EUA pelo controle de
comrcio para a no proliferao (04/01/1993); EUA advertem Brasil sobre acordo de msseis com a
Rssia (01/02/1993); EUA impem restries exportao de supercomputadores ao Brasil
(22/03/1993). Ver tambm Embaixada em Washington para MRE, telegrama confidencial, 09/04/1993,
EUA recusam participao do Brasil como observador em encontro sobre acordo nuclear. Documentos
disponveis em http://folha.transparencia.com.br (acessados em 01/10/2011).
87
Amorim (1991).


134
por meio de presses contra-hegemnicas, inerente a essa viso est a ideia da regio
e de coalizes ad hoc e no o reconhecimento dos EUA como plataforma de
projeo de poder global para o Brasil.
88
Em linha com essa interpretao se situam
algumas iniciativas como o relanamento da candidatura brasileira ao Conselho de
Segurana da ONU (CSNU) e a tentativa de consolidar uma rea de Livre Comrcio
Sul-Americana (ALCSA) como contraponto ALCA.
89

O impacto de cada uma dessas leituras sobre a maneira de o Brasil lidar com
os Estados Unidos nem sempre foi to ntido. Afinal, alm de outros fatores causais
poderem distorcer a linha de transmisso entre as vises de mundo e a ao
diplomtica, frequentemente esta ao pode ser limitada por constrangimentos
estruturais (path dependence, por exemplo) ou at mesmo reduzida dimenso
retrica.
90
Ademais, como foi observado, se a coexistncia dessas vises entre os
operadores da poltica externa brasileira permite concluir que ambas foram
importantes para explicar o descompasso paradoxal na relao do Brasil com os
Estados Unidos, a maneira como essa coexistncia se manifestou dificulta uma
delimitao clara entre uma e outra.
Desta forma, cabe asseverar que o exerccio desempenhado aqui de destac-las
acaba por criar uma diferenciao um tanto exagerada. Os vrios pontos de contatos
entre essas leituras permitiam no apenas que elas coexistissem sem maiores

88
Novamente segundo Mello, diferentemente do paradigma da aliana especial, o paradigma
universalista pressupunha o incremento de poder ao Brasil no como funo da aproximao com os
EUA, mas como resultado da diversificao de parcerias (2000, pp. 73-74).
89
A proposta de Amorim, quando ministro, em 1993, de ampliar e transformar o Mercosul em uma
rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA) como contraponto ALCA outro exemplo dessa
postura mais defensiva do Brasil diante das iniciativas hemisfricas dos EUA. Telegramas entre a
chancelaria brasileira e a embaixada o Brasil em Washington tambm revelam a percepo brasileira
de que os EUA exageravam em relao importncia do narcotrfico e da lavagem de dinheiro como
ameaas estabilidade regional (ver http://transparencia.folha.com.br). A discusso sobre o
regionalismo brasileiro ser retomada no captulo 3.
90
Sobre a possibilidade de distoro da linha de transmisso entre vises de mundo e ao diplomtica,
ver Rose (1998). Sobre path dependence, ver George e Bennett (2005, pp. 212-213).


135
problemas, mas tambm que, muitas vezes, aspectos de cada uma se manifestassem
simultaneamente no pensamento dos mesmos personagens que conduziam a
diplomacia brasileira. Com a exceo de um terceiro conjunto de leituras, mais crtico
e confinado aos partidos de esquerda durante a dcada de 90, as duas leituras oficiais
aqui examinadas no eram identificadas com um grupo em particular. Apenas a partir
de um exame exaustivo de muitos documentos e registros diplomticos da poca foi
possvel perceber traos dessas correntes interpretativas.
91
Ainda assim, dois
interlocutores que se tornaram tambm formuladores (Lafer e Amorim) conseguiram
concatenar os principais aspectos dessas interpretaes, desencadeando, por assim
dizer, um debate no intencional acerca da insero do Brasil no mundo ps-Guerra
Fria.
92


Da busca por credibilidade ao desinteresse relativo

A tnica predominante da relao bilateral entre Brasil e Estados Unidos a
partir do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) foi positiva. Alm de uma
certa inrcia favorvel decorrente da resoluo de alguns contenciosos bilaterais no
incio da dcada, uma combinao de fatores externos e internos contribuiu para
tornar o dilogo mais fludo entre os dois pases. Durante a primeira reunio do
Conselho de Poltica Externa do ministrio das Relaes Exteriores
93
, em janeiro de
1995, um relatrio interno do governo brasileiro afirmava que as relaes dos EUA

91
Alm dos referidos textos de Lafer e Amorim, muitos artigos de diplomatas brasileiros sobre
aspectos mais gerais da poltica externa do Brasil refletem aspectos dessas duas leituras. Ver
principalmente a publicao desses diplomatas nas revistas Poltica Externa, Contexto Internacional e
Revista Brasileira de Poltica Internacional durante boa parte da dcada de 90. Este ponto ser
aprofundado no captulo 4.
92
Sobre o dilogo entre os dois Celsos, ver Spektor (2011a) e discusso no captulo 4 desta tese.
93
No incio do governo FHC o MRE instalou o Conselho de Poltica Externa, rgo interno de
discusses composto pelo chanceler, secretrio-geral e subsecretrios-gerais, com a eventual
participao de outras autoridades diplomticas. Em 1995, o CPE reuniu-se quinze vezes.


136
com o Brasil haviam entrado em fase promissora, principalmente por causa dos
entendimentos acerca de questes comerciais e na rea de patentes (farmacuticas) e
da participao de uma empresa americana, a Raytheon, no projeto brasileiro de
Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM).
94

No mbito econmico, apesar de insatisfao pontual com algumas
pendncias comerciais, como medidas protecionistas dos EUA contra alguns produtos
brasileiros (siderurgia, entre outros), a postura geral brasileira era otimista. Afinal,
alm dos supervits comerciais sucessivos com os EUA desde o fim da dcada de 80,
o Brasil recebera favoravelmente a sugesto do governo norte-americano de
estabelecer uma comisso bilateral de negcios com vistas ampliao do comrcio e
de investimentos.
95
Para o Itamaraty, a proposta reafirmava o interesse de
aproximao dos EUA, pois inclua o Brasil num rol de parcerias econmicas dos
EUA com mercados emergentes
96
O xito do programa de estabilizao econmica, o progresso das reformas
estruturais e de modernizao da economia e os compromissos do pas nas reas de
no proliferao e de direitos humanos faziam parte de uma estratgia para fechar as
lacunas de credibilidade internacional do pas. O efeito disso na relao com os EUA
se traduzia em uma expectativa de retribuio. Para Lampreia, o Brasil estava eager
to see how the United States will continue to respond to the accomplishments and
efforts that Brazilians are making at home.
97


94
Relatrio da I Reunio do Conselho de Poltica Externa, janeiro de 1995, LFL 1995.01.04/1.
95
Sntese Internacional, documento confidencial do MRE, ano 01 n. 04, 04 a 10 de fevereiro de 1995,
LFL 1995.02.04/2. O conselho empresarial se reuniu pela primeira vez em junho de 1995.
96
MRE para embaixada em Washington, telegrama confidencial, 21/02/1995, LFL 1995.01.04/1.
97
Palestra do ministro Lampreia no Symposium on Brazil, em Nova York, 19/04/1995, LFL
1995.04.19


137
Nem mesmo as turbulncias no sistema financeiro internacional durante o
incio do governo Cardoso eram consideradas como ameaas para o relacionamento
bilateral. Ao contrrio. De acordo com relato da VIII reunio do Conselho de Poltica
Externa, em abril de 1995, com a crise econmica mexicana de fins de 1994, era
ntida a percepo de que o Brasil havia se tornado o principal interlocutor dos
Estados Unidos na Amrica Latina. Em um contexto de reviso da agenda hemisfrica
dos EUA, caracterizada pelo adensamento das iniciativas do governo Clinton para a
regio, que, alm dos temas econmicos-comerciais incluiriam tambm questes
sociais e de segurana e defesa, o momento parecia promissor para os dois pases
trabalharem juntos.
98

O que o ministro considerava como talvez o melhor momento nas relaes
bilaterais desde o fim da Segunda Guerra Mundial se devia tambm em parte a um
superdimensionamento dos atributos pessoais dos dois presidentes. O presidente
Clinton era considerado pelas lideranas diplomticas brasileiras um poltico
habilidoso e que sabia evitar assuntos ainda polmicos, como a questo da no
proliferao. Essa caracterstica, combinada ao que reconheciam como prestgio
intelectual e internacional do presidente Cardoso, acabara por gerar uma empatia
pessoal entre os dois presidentes considerada indita na histria dos dois pases.
99

Essa interpretao permaneceu praticamente inalterada nas visitas presidenciais de
FHC aos EUA (1995 e 1998) e de Clinton ao Brasil (1997).
Um desdobramento imediato do entrosamento entre os dois presidentes e do
acmulo de credibilidade internacional do Brasil foi a gerao de expectativas
positivas, do lado brasileiro, quanto ao avano dos temas extra-econmicos da agenda

98
Relatrio da VIII reunio do Conselho de Poltica Externa, abril de 1995, LFL 1995.01.04/1.
99
Relatrio da I Reunio do Conselho de Poltica Externa, janeiro de 1995, LFL 1995.01.04/1.


138
bilateral. Essa percepo j havia sido motivada pela crena de que os EUA, aps a
primeira Cpula das Amricas, no final de 1994, comeariam a rever as relaes com
a Amrica Latina.
100
Mas foi a afirmao feita pelo prprio presidente Clinton, ainda
em 1995, quando afirmou que considerava que Brasil e EUA tinham enorme
potencial para lograr melhorar o padro de vida e fortalecer as instituies
democrticas no hemisfrio, que reforou as expectativas mais favorveis do
Itamaraty.
101

Para o Brasil, dois temas principais comeavam a se destacar. Primeiro, o
governo norte-americano, por meio do chefe do estado maior conjunto, motivado pela
preocupao com a questo colombiana, tomou a iniciativa de incluir o narcotrfico e
outras questes de defesa hemisfrica como tpico das discusses bilaterais. A
convocao, pelos EUA, de uma reunio ministerial hemisfrica sobre defesa e as
propostas de reviso da Junta Interamericana de Defesa (JID) se encaixavam nessa
estratgia.
102
O Brasil, que j havia comeado a trabalhar com empresas norte-
americanas no contexto do SIVAM e buscava incrementar a cooperao com pases
vizinhos na rea de vigilncia, recebeu as propostas positivamente.
103
Um
entendimento nessa rea poderia fechar ainda mais as lacunas de credibilidade
internacional do pas, e foi essa lgica que prevaleceu com a assinatura de um acordo
bilateral Brasil-EUA sobre o trfico ilcito de entorpecentes, em 1995.
104

O segundo tema bilateral promissor era o de cooperao na rea espacial. O
Brasil reconhecia que, apesar dos crescentes compromissos nacionais, regionais e

100
Relatrio da VIII Reunio do Conselho de Poltica Externa, abril de 1995, LFL 1995.01.04/1.
101
Frase citada durante a visita presidencial de FHC aos EUA, em abril de 1995. Chanceler para MRE,
telegrama secreto, 22/04/95, LFL 1995.01.10/1.
102
Relatrio da VIII Reunio do Conselho de Poltica Externa, abril de 1995, LFL 1995.01.04/1.
103
MRE para embaixada em Washington, telegrama ostensivo, 12/03/95, LFL 1995.01.10/1.
104
Para contraste com o posicionamento anterior do governo brasileiro referente cooperao com os
EUA na questo do narcotrfico, ver nota 50 deste captulo.


139
multilaterais do pas com regimes de no proliferao e de controle de tecnologia dual,
os EUA ainda mantinham uma postura cautelosa, que no parecia ser dedicada
exclusivamente ao Brasil. De todo modo, a viso dos principais operadores brasileiros
era a de que havia um momentum favorvel que poderia se concretizar em um acordo
para a utilizao, pelos americanos, do centro de lanamento de satlites de Alcntara
(CLA), no Maranho.
105
Para o Brasil, tal acordo poderia, alm de viabilizar
financeiramente o projeto e colocar o Brasil no mercado internacional de lanamento
de satlites, criar condies favorveis para o desenvolvimento nacional do Veculo
Lanador de Satlites (VLS). O otimismo com as possibilidades de cooperao em
reas de tecnologias sensveis era refletido num telegrama da Embaixada do Brasil em
Washington para a chancelaria, em 1997:
Em sntese, a cooperao nuclear entre o Brasil e os Estados Unidos vem afianando-se
e comea a mostrar o potencial de uma relao desassombrada e franca de parte a parte,
conforme vem sendo demonstrado, alis, na rea espacial.
106

Houve, contudo, limitaes ao que a agenda afirmativa colocada em prtica
pelo governo brasileiro poderia fazer para as relaes bilaterais. De certo modo, o
descompasso paradoxal do momento anterior continuava a se manifestar. Do ponto
de vista econmico, por exemplo, a resoluo de muitos contenciosos bilaterais no
afastou a sombra do protecionismo americano, que afetava setores competitivos da
economia brasileira. Trs fatores se destacavam como preocupantes para o Brasil. O
primeiro era a ameaa, ainda em 1995, da representao de comrcio do governo dos
EUA (USTR) de incluir o Brasil na priority watch list de pases que desrespeitam a

105
Embaixada em Washington para MRE, telegrama confidencial, 23/02/96, LFL 1995.01.10/1. Ver
tambm ata de reunio no Palcio da Alvorada, em 26/03/97, da qual participaram alm de FHC e
Lampreia, o secretrio-geral Sebastio do Rego Barros, o secretrio de Assuntos Estratgicos,
embaixador Ronaldo Sardenberg, o embaixador do Brasil nos EUA, Paulo Tarso Flecha de Lima, alm
de outros embaixadores, LFL 1995.01.04/1.
106
Telegrama confidencial, 14/03/1997. Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em
01/10/2011).


140
propriedade intelectual, o que alimentava a cautela e a possibilidade de retrocesso nas
relaes.
107
O segundo era a dificuldade poltica interna enfrentada por Clinton para
obter a renovao do mandato legislativo para negociar acordos comerciais, o fast
track, que havia expirado em 1994. O terceiro fator eram as progressivas tentativas de
os EUA inclurem clusulas sociais (questes ambientais e trabalhistas) nas
negociaes comerciais hemisfricas para o estabelecimento de uma rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA).
108
Neste ponto ficava evidente a discrepncia entre
a opinio favorvel que o Itamaraty tinha do presidente Clinton e os efeitos
positivos para a relao com o presidente Cardoso e a desconfiana voltada ao
partido democrata, tradicionalmente identificado com uma postura comercial mais
protecionista. Combinados, esses fatores comeavam a ser assimilados por Braslia
no apenas como um risco s negociaes comerciais hemisfricas e at multilaterais,
mas tambm como um possvel incentivo a uma postura protecionista renovada dos
EUA.
A situao era agravada pela expectativa de reverso dos fluxos comerciais,
que comeava a apontar, nos primeiros meses de 1995, para um dficit comercial com
os EUA. Para as autoridades brasileiras, esse dficit comeava a se caracterizar como
um problema estrutural, no mais conjuntural.
109
Trs anos mais tarde, em 1998,
para uma plateia americana, o ministro Lampreia continuava a alertar para a
assimetria na relao comercial entre os dois pases, apontando tambm para o fato de
o supervit dos EUA com o Brasil ser o terceiro maior para aquele pas.
110
De fato,

107
Preocupaes expostas pelo embaixador Flecha de Lima. Chanceler para MRE, telegrama secreto,
22/04/95, LFL 1995.01.10/1.
108
MRE para embaixadas brasileiras no hemisfrio, telegrama ostensivo, 23/03/96, LFL 1995.01.19/2.
A questo da ALCA ser retomada no captulo 3.
109
Chanceler para MRE, telegrama secreto, 01/07/95, LFL 1995.01.10/1.
110
Palestra na Cmara de Comrcio Americana, 16/01/98, LFL 1998.01.16.


141
aps anos de supervits, o Brasil apresentou dficits comerciais consecutivos com os
EUA entre os anos de 1995 e 1999.
A prpria sucesso de crises financeiras internacionais durante boa parte da
segunda metade da dcada de 90 provocava reaes difusas do governo brasileiro no
que dizia respeito s relaes com os EUA.
111
Como foi visto, da confiana inicial do
governo brasileiro com o progresso do programa nacional de estabilizao
macroeconmica e de reformas estruturais brotava uma postura mais otimista, de um
potencial estreitamento das relaes Brasil-EUA. Nos anos seguintes, contudo, a ideia
de estreitamento parecia perder espao para a de dependncia financeira do Brasil em
relao aos EUA. s vsperas da crise que desencadeou na desvalorizao da moeda
brasileira, ocorrida no incio de 1999, o ministro Lampreia destacava o papel crucial
do governo dos EUA junto aos organismos financeiros internacionais para garantir ao
Brasil um deterrent against a massive attack on our currency.
112

O medo de o pas entrar numa situao de crescente dependncia em relao
aos EUA era intensificado pelo exemplo do Mxico. Como foi visto, a crise mexicana
parecia ter promovido o Brasil a interlocutor privilegiado dos EUA na regio. Mas o
colapso daquela economia serviu tambm para fazer ressoar entre diplomatas
brasileiros as crticas que existiam no Brasil quanto ao modelo econmico colocado
em prtica pelo Mxico, principalmente no que dizia respeito dependncia
comercial em relao aos EUA.
113
De certa forma, a crise do Mxico no apenas
acendeu um sinal de alerta no Itamaraty quanto possibilidade de a ALCA ser uma

111
Em meio consolidao o plano de estabilizao macroeconmica, o Plano Real, implementado em
1994, o Brasil enfrentou uma sucesso de crises financeiras internacionais, como as do Mxico
(1994/1995), sia (1997), Rssia (1998), Argentina (1999/2002) e a prpria desvalorizao do Real,
no incio de 1999.
112
Fax do ministro Lampreia ao ex-secretrio de Estado dos EUA Henry Kissinger, 29/09/98, LFL
1995.01.10/1.
113
Chanceler para MRE, telegrama confidencial, 04/03/95, LFL CD-ROM.


142
mera extenso do NAFTA, mas tambm contribuiu para o resgate de uma retrica um
pouco mais dbia em relao aos comprometimentos do Brasil com polticas
liberalizantes.
114

Em relao aos mencionados temas extra-econmicos, o que apresentou
maiores dificuldades de avano foi o de cooperao espacial. A persistente relutncia
dos EUA em manter uma postura mais flexvel de negociao com o Brasil comeava
a ser percebida como um embargo de facto. Para Flecha de Lima, em 1996, a questo
era mais comercial do que estratgica, j que aos EUA no parecia interessar o
ingresso de um novo ator no concorrido mercado internacional de lanamento de
satlites.
115
Trs anos mais tarde, aps mais presses norte-americanas sobre outros
pases que comeavam a negociar com o Brasil a possvel utilizao do centro de
lanamento, ficava mais evidente a preocupao dos EUA com o programa brasileiro
de Veculo Lanador de Satlites (VLS). Para o Brasil, os EUA pareciam insinuar um
trade-off entre o VLS e a participao norte-americana no desenvolvimento comercial
do CLA.
116
O acordo que acabou sendo assinado em 2000, apesar de confirmar essa
leitura, ainda assim foi considerado pelo governo brasileiro como a principal
alternativa para viabilizar economicamente o CLA.
117

Os documentos mostram que divergncias comearam a aparecer tambm no
dilogo sobre questes de segurana e defesa. Apesar de inicialmente favorvel

114
As discusses em torno da emergncia de uma suposta terceira via, entendida como um meio-
termo entre os modelos capitalista e socialista, foram entusiasmadamente assimiladas pelo governo
brasileiro durante a segunda metade da dcada de 90, principalmente pelo presidente Cardoso. Para
uma verso diplomtica dessa retrica, ver exposio do ministro Lampreia no X Frum Nacional do
Rio de Janeiro, 12/05/1998, LFL 1998.05.12.
115
Embaixada em Washington para MRE, telegrama confidencial, 23/02/96, LFL 1995.01.10/1.
116
Visita de trabalho de Lampreia aos EUA, relatrio confidencial, maro de 1999, LFL 1999.02.10.
Ver tambm carta do encarregado de negcios da embaixada dos EUA no Brasil a Lampreia, 10/02/99,
LFL 1999.02.10. No acordo, estavam previstas salvaguardas em relao ao apoio, mesmo que indireto,
dos EUA ao VLS brasileiro.
117
EUA usaro base no pas para lanar satlite, Estado de S. Paulo, 31/03/2000; Lampreia apara
arestas nos EUA, Gazeta Mercantil, 31/03/2000. O acordo acabou sendo arquivado pelo Congresso
Nacional em 2001.


143
ideia de se multilateralizar a questo do narcotrfico, ao Brasil no interessava a
criao de novas instituies. Havia um receio em Braslia de que a agenda latino-
americana dos EUA se concentraria demasiadamente em temas problemticos, como
imigrao e drogas.
118
Ademais, preocupava tambm o fato de os EUA pretenderem
institucionalizar suas iniciativas, como as reunies ministeriais de defesa, o que, alm
de criar uma sobreposio negativa de funes que deveriam ser desempenhadas pela
Organizao de Estados Americanos (OEA) e pela a Junta Interamericana de Defesa
(JID),
119
poderia significar uma imposio, pelos EUA, de suas prprias concepes
de ameaa e segurana para toda a regio.
120
Paralelamente, era percebida uma
considervel elevao da preocupao do Brasil com a presena militar norte-
americana na Colmbia e os possveis reflexos sobre a regio amaznica.
121

Essas limitaes foram suficientes para reverter o quadro relativamente mais
favorvel das relaes entre os dois pases? No muito. Primeiramente, porque apesar
de algumas pendncias e desentendimentos pontuais, inerente a qualquer
relacionamento bilateral, houve avanos concretos em reas antes consideradas
bastante delicadas, como propriedade intelectual e tecnologias sensveis. Durante o
governo Cardoso, por exemplo, alm da aprovao de uma lei de propriedade
intelectual (1996), o Brasil ratificou uma srie de tratados internacionais, que ajudou a
reduzir desconfianas bilaterais que estavam arraigadas.
122


118
Embaixada em Washington para MRE, telegramas confidenciais, 14/09/96 e 30/10/96. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/10/2011).
119
Chanceler para MRE, telegrama ostensivo, 18/03/98, LFL CD-ROM.
120
Relatrio do MRE sobre a visita do secretrio de Defesa dos EUA, William Cohen, a Braslia,
novembro de 1999, LFL 1999.02.10.
121
Chanceler para MRE, telegrama confidencial, 23/02/96, LFL CD-ROM.
122
Entre os principais tratados ratificados pelo Brasil ainda no primeiro mandato do governo Cardoso
esto o regime sobre controle de tecnologia de msseis (MTCR), o tratado de proibio completa de
testes nucleares (CTBT) e o tratado de no proliferao nuclear (TNP). Este tema ser explorado no
captulo 4.


144
Em segundo lugar, apesar das frustraes do lado brasileiro, havia uma clara
percepo da importncia dos EUA para a economia brasileira, principalmente nos
perodos em que os ventos da economia global ameaavam a estabilidade brasileira,
como em 1994/1995 (crise mexicana) e em 1998/1999 (crise russa e desvalorizao
do Real). Quanto s preocupaes com a ALCA, percebeu-se, no decorrer das
negociaes, um espao para posturas protelatrias por parte do Brasil, facilitadas
tambm pela ausncia de fast track legislativo do governo Clinton para negociar um
acordo livremente de presses polticas domsticas. Portanto, essas posturas, em si,
no chegaram a ameaar o projeto. Do ponto de vista poltico-estratgico, os receios
em relao presena militar norte-americana na regio, que foram se tornando mais
explcitos at a criao do Plano Colmbia
123
, eram inicialmente compensados pelo
diagnstico mais geral de que a Amrica do Sul era um ponto de baixa prioridade
para a agenda de poltica externa dos EUA.
124

Com substituio do ministro Lampreia pelo ministro Celso Lafer, em janeiro
de 2001, no houve mudana significativa de postura em relao aos EUA. Sem
perspectiva imediata de um acordo comercial e com o acordo em relao utilizao
da base de Alcntara j assinado, no havia necessidade de grandes promessas ou de
qualquer inflexo retrica por parte do Brasil. Durante o incio da gesto de Lafer,
restava administrar uma agenda bilateral inercial com os EUA, mesmo porque no se
sabia, naqueles primeiros meses de 2001, qual seria a agenda latino-americana do
governo recm-empossado do presidente George W. Bush (2001-2008).
125
Apesar de

123
O Plano Colmbia refere-se tanto ao programa de combate ao narcotrfico colocado em prtica pelo
governo do presidente Pastrana, a partir de 1998/1999, como ao conjunto de medidas de ajuda
financeira e militar dos EUA ao governo colombiano a partir da mesma poca.
124
Ver programa de trabalho da embaixada do Brasil em Washington, abril de 1999, LFL 1999.02.10.
125
Em telegrama da embaixada em Washington para o MRE, o embaixador brasileiro revelava sua
frustrao com a nomeao do novo secretario para Assuntos Hemisfricos dos EUA, classificando-o


145
o partido republicano ser visto como menos protecionista pelo Itamaraty, o imbrglio
jurdico em torno da prpria eleio de Bush lanava dvidas quanto possibilidade
de o novo presidente conseguir um mandato do Congresso para negociar a ALCA.
126

Ainda assim, possvel fazer duas observaes sobre o momento. Tanto no
discurso de despedida de Lampreia como no de posse de Lafer, j no havia
referncias diretas relao do Brasil com os Estados Unidos. Ambos enfatizavam a
dimenso econmica e regional das relaes exteriores do pas, inspirados talvez pela
primeira cpula de presidentes sul-americanos, ocorrida em 2000. Ademais, Lampreia,
que antes havia identificado como principal objetivo da poltica externa do governo
Cardoso a incluso do Brasil no mainstream internacional,
127
optou por encerrar sua
gesto notando que
a observncia dos valores e compromissos que compem esse mainstream continua a
padecer de graves distores e incoerncias, alimentadas e facultadas pela prevalncia
das assimetrias de poder sobre o princpio da igualdade jurdica.
128


Esse relativo descaso com os EUA, ao incio do novo milnio, pode ser
parcialmente explicado pelas seguidas frustraes brasileiras com questes bilaterais
no campo econmico e tecnolgico, o que contribua tambm para reforar a
percepo de que o Brasil e a Amrica do Sul no constavam no topo das prioridades
internacionais dos EUA. A insistncia dos EUA em imprimir um tom considerado,

como dos menos competentes e dos mais desacreditados dos ltimos tempos. Telegrama
confidencial, 05/04/2001. Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/10/2011).
126
Algumas matrias de jornal do perodo sublinhavam as incertezas sobre a agenda bilateral. Ver
Itamaraty v protecionismo em Gore e torce discretamente por Bush, Folha de S. Paulo, 06/11/2000;
Grupo dos EUA pede a Bush que priorize o Brasil, Folha de S. Paulo, 13/02/2001; FHC e Bush
esquecem prazo da ALCA, Folha de S. Paulo, 31/03/2001; Bush pede autorizao para negociar
tratados, Folha de S. Paulo, 08/05/2001.
127
Em palestra proferida em abril de 1997, Lampreia havia afirmado que hoje em dia, estamos
perfeitamente afinados com o mainstream internacional, ver RPEB 80, 1997, p. 41.
128
Discurso de despedida, RPEB 88, 2001.


146
pelos diplomatas brasileiros, como mais negativo agenda hemisfrica, com foco em
questes como narcotrfico, tambm pode ter colaborado para amainar o entusiasmo
de Braslia com a relao. Mas foram os atentados terroristas nos EUA de 2001,
poucos meses depois da posse de Lafer, que aprofundaram no governo brasileiro essa
viso e alguns outros receios.
129
Ganhava espao entre os diplomatas do pas a
percepo de que a resposta dos EUA ao terrorismo poderia ser, alm de uma ameaa
ao multilateralismo, um prenncio de uma maior presso dos EUA sobre os assuntos
regionais, principalmente no que dizia respeito ao narcotrfico na Colmbia e na
Bolvia e as suspeitas acerca de atividades terroristas na regio da trplice fronteira
entre Brasil, Paraguai e Argentina.
130


Concluso

O que possvel extrair da anlise dessas percepes dos principais
operadores da poltica exterior do Brasil? O que esses relatos e os documentos
disponveis apontam que, apesar das leituras distintas acerca da evoluo da ordem
global, havia pouco espao para mudanas radicais no padro de relacionamento do
governo brasileiro com os Estados Unidos. De uma maneira geral, o fim da Guerra
Fria alterou as percepes acerca dos riscos de segurana, o que contribuiu para que o

129
Embaixada brasileira em Washington para MRE, telegrama confidencial, 04/10/2001, Amrica
Latina perde prioridade na poltica externa dos EUA aps atentados terroristas. Em
http://folha.transparencia.com.br (acessado em 01/10/2011).
130
MRE para embaixada brasileira em Washington, telegrama confidencial, 02/03/2000, Brasil decide
ter posio reativa sobre viso dos EUA acerca da Trplice Fronteira. Em
http://folha.transparencia.com.br (acessado em 01/10/2011); Embaixada brasileira em Washington para
MRE, telegrama confidencial, 17/10/2001, Amrica Latina parte do quebra-cabea da guerra ao
terrorismo lanada pelos EUA. Em http://folha.transparencia.com.br (acessado em 01/10/2011);
Embaixada brasileira em Washington para MRE, telegrama confidencial, 21/09/2001, EUA correm o
risco de retroceder ao unilateralismo. Em http://folha.transparencia.com.br (acessado em 01/10/2011).
Observa-se que a intensificao da preocupao dos EUA com a Trplice Fronteira registrada pelo
governo brasileiro ainda em 2000, antes, portanto, dos atentados terroristas.


147
Brasil avanasse em um processo que j havia comeado, que era o de por fim
ambiguidade nuclear, um ponto importante de discordncia entre os dois pases.
O trmino do conflito bipolar tambm tornou mais evidente para os
diplomatas brasileiros algumas dinmicas da economia internacional, como a
globalizao. Esse fato elevou os temas econmicos a uma posio de maior destaque
na agenda bilateral Brasil-EUA no incio da dcada de 90. Entretanto, apesar da
perspectiva brasileira com o adensamento da agenda bilateral, as necessidades
econmicas do pas crise financeira do fim dos anos 80, o imperativo da
modernizao do incio dos anos 90 e a busca de credibilidade para garantir a
estabilizao na segunda metade da dcada impuseram um certo condicionamento,
reduzindo as margens de manobra para o Brasil e aumentando a importncia dos EUA
na agenda diplomtica brasileira.
Ainda assim, a relatada baixa prioridade da poltica externa norte-americana
para a Amrica Latina no ps-Guerra Fria tinha seu valor para o Brasil. Diante da
quase inexistncia de ameaas regionais, as presses hegemnicas norte-americanas
eram mantidas sob um certo controle, o que acabava por criar algumas brechas para o
Brasil, seja para no tomar posies definitivas diante de temas polmicos com os
EUA, preferindo uma postura protelatria ou dbia em alguns casos (como a ALCA),
seja canalizar para a poltica regionalista (Mercosul, ALCSA) eventuais insatisfaes
com os EUA. Em suma, no havia, do lado do Brasil e nem dos EUA, incentivos
fortes o suficiente para que a relao bilateral tivesse de ser reduzida a uma opo
binria ou definida por conceitos dicotmicos como alinhamento e distanciamento.
Mesmo quando o Brasil parecia ensaiar trilhar o caminho percorrido por alguns pases
vizinhos, com uma interpretao mais triunfalista acerca do fim da Guerra Fria e da


148
expanso de uma ordem liberal, o desenho de uma aliana especial com os EUA
nunca foi cogitado a srio por Braslia nos anos 90.
Ademais, essas brechas deixadas pela relativa indiferena norte-americana
com a regio, quando no exploradas diretamente pela ao diplomtica, serviam ao
menos para o exerccio de um discurso de frustrao ou de insatisfao por parte do
Brasil em relao aos EUA. O acervo lxico e de ideias do passado, vez por outra,
aflorava na retrica mais nacionalista dos personagens que, de certa forma, nunca
deixaram de desempenhar papel de relevo na poltica externa do pas.
131
A
sobrevivncia dessa retrica, mesmo que diluda, ajustada a um novo contexto ou
atualizada em termos como autonomia pela participao ou autonomia pela
integrao, reafirmava o desejo do Brasil de manter algum grau de controle, mesmo
que retrico, sobre o padro de relacionamento cultivado com os Estados Unidos.
132

Nesse sentido, a aproximao entre Brasil e EUA durante boa parte da dcada
de 90 foi motivada, do lado brasileiro, pela busca de benefcios materiais
econmicos e de segurana e, em menor grau, pela busca reconhecimento de uma
posio privilegiada, como uma espcie de interlocutor da regio com o governo
norte-americano. Para o Brasil, os EUA, apesar dos atritos bilaterais pendentes, eram
fonte de apoio econmico e de credibilidade internacional para o pas. J em relao
questo da segurana, a diplomacia do Brasil se limitava basicamente a alcanar um
mnimo de entendimento com os EUA sobre a demarcao das ameaas regionais
principalmente quelas no entorno imediato do Brasil e, possivelmente, a promover
a intensificao da cooperao bilateral na rea de tecnologias sensveis.

131
Sobre a importncia do corporativismo do MRE para a continuidade da poltica externa brasileira,
ver Cheibub (1984) e Arbilla (1997).
132
Sobre as diferentes noes de autonomia, ver Fonseca Jr. (1998) e Vigevani e Cepaluni (2009).


149
A nfase na dimenso econmica contribuiu para reduzir o impacto das
percepes brasileiras acerca da hegemonia norte-americana sobre a relao bilateral.
Ainda assim, tentativas de neutralizao dessa influncia hegemnica, apesar de mais
discretas e menos abundantes no perodo, podiam ser observadas na retrica
diplomtica e em algumas iniciativas brasileiras, como a proposta de criar uma
ALCSA (1993) como contraponto s iniciativas hemisfricas dos EUA, a atitude
protelatria em relao s negociaes da ALCA (reunio de Belo Horizonte em
1997), as movimentaes para evitar que temas ambientais e trabalhistas e a questo
do narcotrfico dominassem a agenda hemisfrica e a deciso de consolidar um
espao poltico na Amrica do Sul, ao sediar a primeira reunio de cpula de
presidentes do continente (2000).


150
CAPTULO 3

O regionalismo do Brasil na dcada de 90

A ideia de que o regionalismo ganhou uma nova importncia nas relaes
internacionais aps o fim da guerra fria pouco disputada na academia. Afinal, a
dcada de 90 observou, de fato, a intensificao de uma variedade de processos de
integrao regional em todo o mundo.
1
A literatura sobre regionalismo, entretanto,
apresenta algumas limitaes. Uma primeira resulta da ausncia de uma definio
precisa do conceito de regionalismo, seja pela dificuldade de se definir ou delimitar
uma regio, seja pela dificuldade de se avaliar quais aspectos do regionalismo so
mais ou menos importantes. Um desdobramento negativo dessa indefinio a
frequente confuso entre interpretaes descritivas e interpretaes prescritivas sobre
processos de integrao regional. Outro problema decorre da possibilidade de se
extrair diferentes leituras sobre a interao entre a regio e a ordem global, cada uma
implicando diferentes concluses no apenas a respeito do papel da regio na
arquitetura global, mas sobre a importncia da regio para as estratgias
internacionais dos pases que nela se encontram.
2

Da anlise feita no captulo 1 desta tese, sobre do comportamento
internacional das potncias emergentes no ps-guerra fria, concluiu-se que pode haver
quatro maneiras distintas, porm no necessariamente excludentes ou antagnicas, de

1
O ressurgimento do regionalismo como uma vertente relevante das relaes internacionais do ps-
Guerra Fria foi observado em muitos estudos sobre economia poltica e segurana, como os de
Mansfield e Milner (1997), Katzenstein (2005), Buzan e Waever (2003), entre outros.
2
Ao discorrer sobre o papel da regio na ordem global, Hurrell (2007) apresenta quatro diferentes
leituras: Uma primeira leitura enfatiza o papel da regio como um locus de identidade cultural e de
valores; outra que se refere regio como um polo de poder; uma terceira que considera a regio como
um nvel num sistema de governana global.; e, por fim, uma que enxerga a regio como um prenncio
de mudana no carter das sociedade internacional (2007, pp. 247-261).


151
esses pases enxergarem as suas respectivas regies: como uma fonte de ameaa e
instabilidade, como um instrumento modernizador, como um escudo de proteo ou
como uma plataforma para a projeo de poder global. Um exame de documentos e
registros diplomticos do Brasil sugere que elementos dessas diferentes leituras
estiveram presentes tambm no pensamento dos principais operadores da poltica
externa regional do pas. O objetivo deste captulo o de analisar essas diferentes
leituras e seus impactos sobre o regionalismo brasileiro nos anos 90.

Antecedentes

Por mais impactante que tenham sido a queda do muro de Berlim e o colapso
da Unio Sovitica sobre os processos de regionalizao, bem verdade que a
dinmica regionalista iniciou-se ainda durante a bipolaridade.
3
No foi diferente para
o Brasil. Para as lideranas diplomticas brasileiras, a varivel regional sempre esteve
presente no clculo estratgico do pas. Do projeto do Pacto ABC Operao Pan-
Americana, da ALALC ALADI, iniciativas regionalistas com frequncia constavam
da agenda diplomtica brasileira.
4
Mas se durante boa parte do sculo XX essas
iniciativas eram acompanhadas e limitadas por um certo distanciamento, por um
cordial desinteresse recproco, pelo estranhamento ou mesmo pela rivalidade entre
o Brasil e alguns de seus vizinhos, foi apenas a partir da dcada de 80 que a dimenso

3
Krasner (1992) lembra que, de acordo com o liberalismo, os modelos de integrao regional tm
pouco a ver com mudanas na distribuio internacional de poder, pois foram resultado da
interdependncia e cooperao crescentes entre os estados, refletindo mais consideraes de interesse
econmico do que de poder poltico.
4
O Pacto ABC, de 1907, era um projeto de tratado de aliana poltica entre Argentina, Brasil e Chile,
nunca assinado; a Operao Pan-Americana, de 1958, foi uma iniciativa do presidente Juscelino
Kubistchek de propor que os EUA patrocinassem um programa de ajuda ao desenvolvimento da
Amrica Latina; j a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) foi criada em 1980, em
substituio Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), de 1960.


152
regional superou muitas dessas contenes e ganhou um destaque indito para a
poltica exterior brasileira.
O regionalismo que se tornou uma das principais vertentes da poltica externa
brasileira dos anos 90, portanto, dificilmente teria evoludo sem alguns fatores que
estiveram em operao anos antes do fim da Guerra Fria. Como foi visto no captulo
anterior, uma combinao de fatores internos e externos presentes na dcada de 80 foi
relevante para o aprofundamento de diversas tendncias da poltica exterior do Brasil
na dcada seguinte, inclusive a poltica voltada para a regio. No plano domstico, os
principais fatores foram a redemocratizao poltica e a intensificao da crise
econmica resultante da dvida externa. No plano internacional, caberia ressaltar o
recrudescimento da poltica intervencionista dos Estados Unidos na regio e o
surgimento ou fortalecimento de blocos regionais no mundo desenvolvido.
5
bem
verdade que alguns desses fatores j estiveram presentes em outros momentos da
histria da regio, mas foi sua manifestao praticamente simultnea no perodo a
dcada de 80 que influenciou significativamente no apenas as percepes mais
gerais que os principais formuladores da diplomacia brasileira tiveram sobre as
mudanas no sistema internacional, mas tambm as leituras oficiais acerca da
importncia crescente da regio para a poltica externa do pas.
No mbito econmico, o que motivou o ativismo regional brasileiro foi a
preocupao crescente, entre os principais formuladores da poltica externa, com o
risco de isolamento ou agravamento da clivagem Norte-Sul, isto , o distanciamento
entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Sustentavam essa leitura a crise
da dvida externa dos pases latino-americanos, a formao de blocos econmicos de
pases ricos e a crescente importncia da tecnologia para o desenvolvimento

5
Ver Captulo 2 (Sombra do passado).


153
econmico. Para o Itamaraty, essas tendncias, alm de resultarem em desvio de
comrcio, mais protecionismo e uma possvel deteriorao dos termos de intercmbio
para as economias agroexportadoras, apontavam tambm para o esgotamento do
paradigma de desenvolvimento econmico levado a cabo at ento, o modelo de
substituies de importaes.
6

No campo poltico-estratgico, por trs do mpeto regionalista de Braslia no
estava o receio com o isolamento, mas sim com a ameaa decorrente da presena de
potncias estrangeiras na Amrica Latina.
7
Com a posse do presidente Ronald Reagan,
em 1981, deu-se incio a uma srie de polticas de interveno direta ou indireta na
regio, o que parecia confirmar a ineficcia das instituies regionais existentes, como
a Organizao dos Estados Americanos (OEA), alm de inspirar leituras que
enfatizavam a contaminao das questes latino-americanas pela lgica do conflito
Leste-Oeste.
8
Essas percepes eram reforadas por outras atitudes norte-americanas,
como a proposta de criao de uma organizao poltico-militar do Atlntico Sul, nos
moldes da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), e o apoio dado Gr-
Bretanha na Guerra das Malvinas, em 1982.
9

A preocupao com essas tendncias econmicas e poltico-estratgicas do
perodo contribuiu para elevar a importncia da regio no clculo estratgico da
diplomacia brasileira. O reflexo desse processo pde ser observado em algumas aes
mais gerais, como a tentativa de articular, com Mxico, Argentina e Colmbia, uma

6
As principais leituras oficiais da poca feitas por diplomatas brasileiros esto presentes em
publicaes como Temas de Poltica Externa Brasileira (1989) e as Resenhas de Poltica Exterior do
Brasil (1980-1989).
7
Ver RPEB 45 (1985).
8
Entre os episdios regionais que contaram com participao direta ou indireta dos EUA esto a crise
politica no Panam (1981), na Guatemala (1983), Granada (1983), Nicargua (1981, 1983 e 1984), El
Salvador (1984), Suriname (1986) e Panam (1989).
9
Em 1981 os EUA propuseram a criao da OTAS, que contaria com a participao de pases como
Brasil, Argentina e frica do Sul, entre outros a proposta foi rechaada pelo governo brasileiro (ver
Hurrell, 1983). Em relao Guerra das Malvinas, os EUA apoiaram a Gr-Bretanha.


154
posio comum sobre a crise do endividamento externo dos pases latino-
americanos
10
, o lanamento de uma candidatura brasileira ao comando da
Organizao dos Estados Americanos
11
, a criao do Grupo de Apoio ao Grupo de
Contadora, que depois se transformaram no Grupo do Rio
12
, a deciso de reatar
relaes diplomticas com Cuba
13
e a participao na primeira reunio de chefes de
estados latino-americanos em um foro regional prprio e sem a presena dos Estados
Unidos.
14

Mas foi no mbito das relaes com a Argentina onde ocorreu a maior guinada
regionalista da politica exterior do Brasil. O relacionamento, marcado pela rivalidade
durante boa parte do sculo XX, passou por um processo de inflexo, cujo marco
inicial pode ser situado dez anos antes da queda do muro de Berlim, quando da
assinatura do acordo tripartite entre Brasil, Argentina e Paraguai, sobre o
aproveitamento hidreltrico da Bacia do Rio Paran.
15
Solucionado o imbrglio que
chegou a resultar no fechamento da fronteira entre os dois pases poucos anos antes,
criou-se, no incio da dcada de 80, um ambiente de distenso poltica entre Brasil e
Argentina, aprofundado pela troca de visitas presidenciais em 1980 e pela
neutralidade favorvel do Brasil na Guerra das Malvinas, em 1982.
16


10
Em 1984, os quatro pases assinaram o Consenso de Cartagena, que propunha uma ao concertada
na questo da dvida.
11
Em 1984, o diplomata brasileiro Joo Clemente de Baena Soares foi eleito por unanimidade
secretrio-geral da OEA.
12
O Grupo de Contadora foi criado por Colmbia, Mxico, Panam e Venezuela, em 1983, para
encontrar uma soluo negociada para os conflitos na Amrica Central. O Grupo de Apoio, criado em
1985, foi uma iniciativa do Brasil, juntamente com Argentina, Peru e Uruguai, para conferir respaldo
poltico ao Grupo de Contadora. Em 1986, os dois grupos se juntaram para formar o Grupo do Rio.
13
O Brasil reatou relaes diplomticas com Cuba em 1986.
14
A I Reunio de Cpula de Chefes de Estado e de Governo do Grupo do Rio foi realizada no Mxico,
em 1987.
15
Brasil, Argentina e Paraguai assinaram, em 1979, o acordo tripartite, que viabilizou a construo da
usina binacional de Itaipu (Brasil-Paraguai) e a futura construo da usina binacional de Corpus
(Argentina-Paraguai).
16
Apesar da posio oficial de neutralidade durante o conflito, o Brasil, alm de recusar a utilizao do
espao areo nacional para os avies britnicos e de representar, at o fim da dcada de 80, os


155
O processo de aproximao continuou pelo restante da dcada, com a
Declarao de Iguau sobre cooperao nuclear, o estabelecimento do Programa de
Integrao e Cooperao Econmica e a celebrao do Tratado de Integrao,
Cooperao e Desenvolvimento entre os dois pases.
17
Para se ter um ideia da rapidez
com que as percepes do Brasil em relao Argentina evoluram, basta comparar o
grau de entusiasmo contido em algumas declaraes oficiais. Enquanto em 1985 o
chanceler Olavo Setbal comedidamente enfatizava a atenuao dos desequilbrios na
relao comercial entre os dois pases por meio de mecanismos polticos, no ano
seguinte a afirmao do presidente Sarney, de que havia chegado a hora (...) de
complementar nossas economias. De libertar-nos de dependncias externas a nossa
Amrica (...) chegou a hora de comearmos um novo tipo de relao, mostrava que a
ambio havia mudado de patamar.
18
Poucos meses depois, durante a abertura da
Assembleia Geral das Naes Unidas, o novo ministro das Relaes Exteriores,
Abreu Sodr, reforava essa ideia, ao declarar que o Brasil estava
irreversivelmente comprometido com a causa da integrao econmica da Amrica
Latina. H muito que essa integrao tem sido exigida, mas nunca antes como agora
criaram-se as condies adequadas para o surgimento de uma autentica vontade poltica
para aprofund-la.
19

Quais foram essas condies adequadas que viabilizaram a aproximao e
permitiram que as lideranas brasileiras comeassem a perceber a regio no mais

interesses diplomticos da Argentina na Gr-Bretanha, reconhecia publicamente a soberania argentina
sobre as ilhas Malvinas. Para uma anlise das justificativas da neutralidade brasileira durante o
conflito, ver Lafer (1984).
17
A Declarao de Iguau foi assinada em 1985 pelos presidentes Jos Sarney e Raul Alfonsn; a ata
que criou o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE) foi assinada no ano seguinte e
acabou culminando no Tratado de Integrao, assinado em 1988, que estabelecia mecanismos para a
criao de um espao econmico comum no prazo mximo de dez anos.
18
As declaraes do chanceler Setbal foram ao Senado Federal em setembro de 1985 (ver RPEB 46,
1985, p. 62); j o discurso do presidente Sarney foi em julho de 1986, em visita Argentina (ver RPEB
50, 1986, p.3).
19
Ver Seixas Correa (1995, p. 462).


156
pela lente da desconfiana? Do ponto de vista dos incentivos materiais existentes, a
combinao da crise da dvida externa no Terceiro Mundo com a assimilao de que o
modelo nacional-desenvolvimentista vigente passava por um esgotamento elevou a
necessidade de o pas buscar alternativas para voltar a crescer. Nesse sentido, o
processo de integrao econmica com a Argentina e com o Uruguai comeava a ser
enxergado como o primeiro passo de uma abertura controlada da economia brasileira
bem como a desses pases para um ambiente mais competitivo.
20
Apesar de
algumas resistncias pontuais em alguns setores produtivos domsticos, se
consolidava no governo Sarney a ideia de que os pases do Cone Sul no
representavam uma ameaa significativa economia brasileira.
Dois outros fatores atenuavam essa resistncia brasileira em relao
aproximao econmica com a Argentina. Primeiro, a preocupao com a formao
de blocos econmicos entre pases ricos e o impacto desse processo em termos de
desvio de comrcio e mais protecionismo.
21
A integrao regional, nesse sentido, teria
uma motivao sistmica, como uma reao aos efeitos discriminatrios de outros
processos de integrao.
22
Ademais, o fato de a ALADI ter proporcionado,
diferentemente de sua antecessora, a ALALC, um arcabouo institucional que
permitia, alm da sub-regionalizao, um processo muito mais flexvel e gradual de
integrao econmico-comercial, reduzia algumas desconfianas.
23
J o segundo fator,
embora no explicitado pelas lideranas brasileiras, estava refletido nos nmeros. Os
dados sobre a evoluo do PIB brasileiro e argentino desde o incio da dcada de 70

20
importante observar que as principais declaraes oficiais da poca no permitem que sejam feitas
ilaes exageradas quanto convico e ao compromisso do governo Sarney com a abertura mais geral
da economia para o mundo. Como ser visto mais adiante, essa ideia ficou mais evidente apenas no
governo Collor.
21
Ver Fonseca Jr. e Carneiro Leo (1989).
22
Para uma viso da integrao regional como fruto da combinao de uma lgica sistmica e de uma
lgica domstica, ver Mattli (1999).
23
Barbosa (1992). Ver tambm Thompson-Flores, em Fonseca Jr. e Carneiro Leo (1989).


157
(grfico 1) apontavam para tendncias que muito provavelmente ajudaram a amainar
no Brasil a ideia de uma rivalidade econmica entre os dois pases. Se at meados da
dcada de 70 ambos os pases ainda competiam pela primazia econmica no
continente, na segunda metade da dcada seguinte a primazia brasileira havia se
tornado mais evidente.
Grfico 1: Evoluo do Produto Interno Bruto da Argentina e do Brasil (em
US$ bilhes)
Fonte: FMI
Outro incentivo para o engajamento com a Argentina foi de poltica interna.
Apesar de um ponto crucial de discrdia ter sido solucionado ainda durante a vigncia
de regimes autoritrios (a questo do aproveitamento hidreltrico da Bacia do Prata,
em 1979), foi a quase-simultaneidade dos processos de transio democrtica no
Brasil e na Argentina que contribuiu para a consolidao do processo de confidence
building entre os dois pases. Enquanto um litgio territorial com o Chile demandava
as atenes de Buenos Aires, a derrota na Guerra das Malvinas havia enfraquecido
ainda mais o governo militar naquele pas.
24
Para o Brasil, em meio ao processo
prprio de abertura poltica lenta e gradual, esses fatos faziam com que o principal
vizinho, poltica e militarmente fragilizado, se apresentasse como bem menos hostil e

24
Chile e Argentina disputavam o Canal de Beagle, questo que foi solucionada em 1984.
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158
at mesmo disposto a se aproximar. No campo estratgico, essa distenso se traduziu
numa sequncia de acordos bilaterais de abertura dos respectivos programas nucleares
e de criao de normas de transparncia e de monitoramento.
25

A percepo crescentemente favorvel do governo brasileiro em relao
aproximao poltica e econmica com a Argentina naquele perodo era respaldada
por outro processo poltico interno que ocorria no Brasil: a elaborao de uma nova
constituio.
26
A incluso no texto de um princpio norteador de poltica externa to
especfico, como era o caso da participao do Brasil em projetos de integrao
regional (artigo 4
o
, pargrafo nico), foi um acontecimento indito na histria
constitucional do pas.
27
A iniciativa do poder Legislativo de cristalizar o processo de
integrao regional como dispositivo constitucional praticamente no mesmo momento
em que o poder Executivo implementava sua poltica de aproximao com a
Argentina uma indicao razovel de que havia, no mnimo, uma convergncia dos
interesses de poltica externa da elite poltica brasileira no que dizia respeito
conduo da integrao regional como uma poltica de estado.
28

Ao fim da dcada de 80, portanto, as lideranas brasileiras enxergavam a
regio no mais como uma ameaa, mas como um espao onde seria possvel buscar
algumas solues para problemas nacionais e coletivos, como o incentivo
competio resultante da ampliao setorial e seletiva do espao econmico nacional
para sub-regional e a distenso da rivalidade poltico-estratgica com a Argentina.
Apesar da intensificao da retrica latino-americanista, o foco imediato da poltica

25
Para um estudo sobre o acmulo de capital social positivo entre Brasil e Argentina no perodo, ver
Villa (2006).
26
A Assembleia Nacional Constituinte iniciou seus trabalhos em 1987.
27
Sobre a negociao dos princpios de relaes exteriores na Assembleia Nacional Constituinte de
1987 e na Constituio de 1988, ver Dallari (1994).
28
Para uma discusso sobre a participao do Congresso Nacional na poltica externa brasileira, ver
Castro Neves (2002).


159
externa brasileira naquele momento era o Cone Sul, mais especificamente, o fim da
rivalidade e a aproximao com a Argentina e, pouco depois, com o Uruguai e o
Paraguai.
29
Em relao aos pases andinos e amaznicos, por exemplo, havia um
reconhecimento de que, apesar das iniciativas como o Tratado de Cooperao
Amaznica, de 1978, era escasso o interesse em institucionalizar qualquer tipo de
processo de integrao naquela regio.
30
Para Braslia, a ausncia relativa de
fronteiras vivas e um fluxo comercial pouco significativo justificavam o ambiente
geral de cordial desinteresse recproco naquela regio durante boa parte da dcada
de 80.
31

A dissipao de boa parte das desconfianas mtuas que permeavam o
continente se deveu, portanto, a uma combinao de incentivos materiais, ideacionais
e de politica interna que estavam em operao h pelo menos uma dcada antes da
queda do muro de Berlim. O fim da Guerra Fria, portanto, no foi o marco zero do
regionalismo brasileiro. Ainda assim, a despolarizao hegemnica impactou
consideravelmente os rumos da poltica regional do pas. Diante das diferenas
percepes acerca das mudanas polticas e econmicas no sistema internacional,
afloraram no pensamento das lideranas brasileiras, quase que simultaneamente e que

29
O Uruguai foi includo nas negociaes bilaterais Brasil-Argentina entre os anos de 1986 e 1988. A
importncia do Paraguai, naquele momento, se devia sociedade com o Brasil na usina binacional de
Itaipu.
30
O chanceler Saraiva Guerreiro, em suas memrias, faz um ntido contraste entre as iniciativas
brasileiras voltadas para a Bacia do Prata e para a regio amaznica (1992, pp. 142-143).
31
A expresso cordial desinteresse recproco do chanceler Saraiva Guerreiro, pronunciada em 1983
durante a 2
a
reunio de chanceleres dos pases amaznicos (RPEB 39, 1983). O secretrio-geral do
MRE, Flecha de Lima, durante a 3
a
reunio de chanceleres, em 1989, identificava as dificuldades
econmicas enfrentadas pelos pases como uma das causas para a falta de operacionalizao do tratado
amaznico (RPEB 60, 1989).


160
se entremearam no decorrer da dcada de 90, diferentes vises acerca da importncia
do regionalismo para a poltica externa do pas.
32


A regio como instrumento de modernizao

Ao declarar, em seu discurso de posse, que para o Brasil, o grande espao
imediato a Amrica Latina, com seu epicentro econmico no Mercosul, o
presidente Collor reafirmou as principais tendncias da poltica exterior do Brasil
voltadas para a regio e que foram herdadas do fim da dcada anterior, como a
consagrao do entorno regional como prioridade diplomtica do pas e a elevao da
Argentina acompanhada pouco depois por Uruguai e Paraguai condio de
parceiro estratgico do pas.
33
A preocupao com a dinmica internacional
continuava a motivar a opo regional do Brasil. Para o chanceler Rezek, essa
dinmica, caracterizada principalmente pela formao de blocos econmicos no
mundo desenvolvido, alm de ter aberto novas perspectivas, exigia um esforo
consciente e solidrio com vistas a insero da regio neste novo contexto
internacional, em que o dilogo regional no se colocava mais como uma opo, e
sim como uma imposio contra o risco de isolamento e marginalizao.
34

Mas se os diagnsticos iniciais do governo Collor se alinhavam com as
tendncias preocupantes j percebidas por diplomatas brasileiros na dcada anterior e
continuavam a influenciar a poltica externa regional, a principal novidade neste
campo foi resultado da nfase dada pelo novo governo ao tema da modernizao.
Disposto a implementar um projeto de fuga da periferia das grandes decises

32
Ver Hurrell (2007, pp. 247-261). Para uma abordagem semelhante do regionalismo no caso
brasileiro, ver Castro Neves e Spektor (2011) e Spektor (2011b).
33
Discurso de posse, 15/03/1990 (ver Bomfim, 2004, p. 382).
34
Discurso de Rezek para o chanceler da Venezuela (ver RPEB 65, 1990, p. 37).


161
internacionais, o presidente Collor lanou um programa de modernizao que
buscava ganhos de produtividade e de maior eficincia mediante nova insero
internacional do pas na economia global.
35
O papel da regio nesse projeto se tornara,
ento, mais claro e instrumental. Com uma retrica liberalizante mais explcita e mais
pragmtica do que a do governo anterior, o governo Collor atribuiu integrao
regional um papel de mecanismo para a modernizao econmica do pas. Para Collor,
a integrao regional, ao incentivar a abertura econmica e a insero do Brasil na
economia global, contribua para evitar a marginalizao econmica do pas e da
regio.
36
Essa ideia era refletida nas palavras de outras autoridades brasileiras, pois era
no Cone Sul onde estavam
concentrados nossos principais interesses econmicos e polticos e onde devem confluir
nossos esforos de modernizao e de insero internacional, com vistas a uma
adaptao bem-sucedida s atuais condies da nova ordem econmica mundial.
37

Enquanto no governo Sarney prevalecia a ideia da aproximao econmica
com a Argentina como resultado de um processo gradual de abertura seletiva e
setorial, o que poderia alimentar algumas dvidas quanto ao compromisso real dos
governos do Brasil e da Argentina com a liberalizao econmica mais ampla, no
governo Collor essa postura ambgua foi abandonada.
38
Diferentemente do que
ocorrera em tentativas passadas, a integrao no era mais interpretada como uma
possvel ampliao do modelo autnomo de desenvolvimento econmico de uma
escala nacional para uma escala regional.
39
Em meio s iniciativas que visavam

35
Ver discursos de Collor e de Rezek, em RPEB 65, 1990.
36
Ver discurso de Collor para os alunos do Instituto Rio Branco, em RPEB 65, 1990.
37
Barbosa (1992).
38
Fato corroborado tambm pela deciso do governo Collor de reformar (reduzir) unilateralmente as
tarifas comerciais brasileiras.
39
Fato apontado como uma das principais causas para o fracasso da ALALC (ver Florncio e Arajo,
1995).


162
acelerar o processo de conformao de um mercado comum, consolidava-se nas
reflexes dos operadores da poltica exterior do Brasil a ideia da integrao regional
como uma primeira etapa de um processo de abertura econmica mais amplo, que
deveria incluir no apenas outros pases da regio, mas tambm acordos do Mercosul
com outros pases e blocos econmicos.
40
Como uma resposta retrica que criticava
os efeitos negativos do regionalismo fechado dos processos de integrao no mundo
desenvolvido, portanto, emergia mais claramente no discurso brasileiro a ideia de
regionalismo aberto.
41

Para o Brasil, atrelada concepo da integrao como um processo de
regionalismo aberto estava a ideia do Mercosul no apenas como um instrumento de
insero competitiva na economia global, mas como um polo de integrao comercial
na Amrica Latina. A crena nesse papel do bloco sul-americano era sustentada pela
percepo que se tinha do poder de atrao econmica do eixo Braslia-Buenos Aires
sobre o entorno regional. Ainda nas negociaes bilaterais entre o Brasil e a
Argentina, entre 1986 e 1990, esse papel era corroborado pela participao do
Uruguai e pelo interesse crescente do Paraguai no processo. Ao apagar das luzes do
governo Sarney, em 1990, a ideia do eixo de integrao j era transmitida pelo
chanceler Abreu Sodr ao seu sucessor.
42
Aps a adeso uruguaia e paraguaia ao
processo, com a assinatura do Tratado de Assuno, em 1991, as atenes do governo
brasileiro se direcionavam ao Chile e, com menor nfase, ao restante continente. Alis,
a confiana do Brasil na adeso plena do Chile ao processo de integrao transparecia

40
A Ata de Buenos Aires, assinada em 1990 pelos presidentes Collor e Carlos Menem, antecipava de
1998 (como previsto pelo tratado de 1988) para o fim de 1994 o estabelecimento de um mercado
comum entre Brasil e Argentina.
41
Discurso de Collor quando da assinatura do Tratado de Assuno, em 1991 (RPEB 68, 1991).
42
Discurso de despedida de Abreu Sodr na posse de Francisco Rezek (RPEB 64, 1990, p. 13).


163
antes mesmo da conformao do Mercosul.
43
Pouco depois, entre os anos de 1992 e
1993, constava entre as prioridades da poltica externa brasileira o objetivo de
levar adiante o Mercosul e buscar o aprofundamento da integrao com nossos demais
vizinhos, especialmente na Amrica do Sul, abrindo novas frentes de cooperao com o
Chile e com pases da regio amaznica.
44

A opo por intensificar o processo de regionalizao econmica e inseri-lo
dentro do projeto de modernizao do pas ficava mais ntida quando contrastada com
o leque de alternativas possveis ao alcance da poltica externa brasileira naqueles
primeiros anos da dcada de 90. Apesar da postura relativamente mais receptiva do
Brasil diante das negociaes comerciais multilaterais do Acordo Geral sobre
Comrcio e Tarifas (GATT) e at mesmo das incipientes conversaes hemisfricas
iniciadas pelos Estados Unidos, priorizar a abertura econmica pela vertente regional
parecia uma estratgia politicamente mais vivel e interessante, por envolver menos
atores e pelo peso relativo do Brasil no grupo, e que apresentaria, em um primeiro
momento, menos incertezas para o setor produtivo brasileiro.
45
Acreditava-se,
tambm, que a ampliao do espao econmico regional, alm de gerar ganhos de
escala de produo e atrair investimentos estrangeiros, aumentaria o poder de
barganha dos pases do bloco nas negociaes comerciais bilaterais, inter-regionais e
multilaterais.
46
Entre os anos de 1991 e 1992, alis, os pases do Mercosul

43
Ver discurso de Collor na Assembleia das ONU, ainda em 1990; vrios pronunciamentos do ministro
Rezek, no ano seguinte, tambm evidenciam a confiana com a futura adeso plena do Chile ao
processo de integrao regional liderado por Brasil e Argentina (ver RPEB 66, 1990 e RPEB 68, 1991).
Essa confiana, alis, era compartilhada pelo governo argentino, ver Chile unir mercado a Brasil e
Argentina, Folha de S. Paulo, 12/07/1990.
44
Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira, tambm conhecido como livro branco do MRE
(1993, p. 29).
45
Tanto em relao Rodada Uruguai do GATT como nas incipientes conversas hemisfricas, o
governo brasileiro estava ciente de que temas mais controversos, como propriedade intelectual,
servios, entre outros, fariam parte das negociaes. Ver Brasil tem 9 meses para romper isolamento
no comrcio exterior, Folha de S. Paulo, 28/03/1990; Substituies de importaes acaba, diz
ministra, Folha de S. Paulo, 27/06/1990;
46
Discurso de Collor quando da assinatura do Tratado de Assuno, em 1991 (RPEB 68, 1991).


164
trabalharam para consolidar uma agenda externa de negociao com os EUA e com os
pases da Comunidade Econmica Europeia (CEE).
47

O Mercosul, portanto, mesmo elevado condio de prioridade diplomtica
dentro da agenda de modernizao do pas, no era um processo excludente. A opo
pelo Mercosul sublinhava uma mudana da postura de absoluta independncia de
ao para uma outra de aceitao de uma relativa interdependncia regional.
48
O
bloco sul-americano, portanto, era visto, juntamente com a relao com os EUA, CEE,
Japo e GATT (Rodada Uruguai), como uma das parcerias operacionais possveis
para a realizao do projeto de reinsero competitiva do Brasil na economia global.
Essa nfase na diversificao de parceiros comerciais fora captada, no fim do governo
Collor, pela noo do Brasil como global trader.
49
Ainda assim, as lideranas
diplomticas brasileiras estavam cientes da possibilidade de o Mercosul se fortalecer e
se destacar ainda mais entre as tais parcerias operacionais, na medida em que a
coordenao macroeconmica entre os pases, prevista no tratado constitutivo do
Mercosul, facilitasse a coordenao de posies do bloco nos foros internacionais.
50

Mas os incentivos por trs do ativismo regional brasileiro iam alm da
economia. Afinal, o projeto nacional de modernizao colocado em prtica pelo
governo Collor pressupunha tambm a atualizao da agenda diplomtica do pas em
relao aos novos temas da agenda global, no sentido de flexibilizar a postura do
Brasil em alguns campos considerados estratgicos. Mas se, a partir da dcada de 90,
o pas optou por aderir sem maiores ressalvas a um conjunto de normas internacionais,

47
Em 1991, Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai negociaram um acordo sobre comrcio e
investimentos com os EUA, conhecido como Rose Garden agreement, e, no ano seguinte, foi assinado
um acordo-quadro de cooperao entre o Mercosul e a Comunidade Econmica Europeia.
48
Barbosa (1992, p. 132). Rubens Barbosa era o embaixador do Brasil na ALADI.
49
Audincia pblica do chanceler Celso Lafer na Cmara dos Deputados, em 1992 (RPEB 71, 1992).
50
Barbosa (1992).


165
como as de direitos humanos, por exemplo, na questo nuclear o processo foi mais
paulatino.
51
Refratrio ao principal regime internacional de no proliferao nuclear,
o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), o Brasil buscou construir sua
credibilidade nessa rea por meio das negociaes bilaterais com a Argentina.
52
O
impacto dessas negociaes, entretanto, foi alm do mbito bilateral. Alm de
resultarem em conjunto de normas de transparncia e monitoramento e de
viabilizaram um acordo dos dois pases com a Agncia Internacional de Energia
Atmica (AIEA)
53
, essas negociaes ajudaram a desanuviar algumas desconfianas
entre os pases da regio
54
, criando um momentum favorvel para contornar algumas
resistncias que impediam a adeso plena do Brasil ao principal regime regional de
no proliferao, o tratado de Tlatelolco.
55

O que pode se dizer at aqui sobre os efeitos do fim da Guerra Fria nessa
leitura da regio como um instrumento de modernizao para o Brasil? A distenso do
conflito bipolar, por um lado, alterou as percepes acerca da natureza das ameaas
segurana, o que, alm de criar uma oportunidade para o Brasil repensar seu
posicionamento referente aos chamados novos temas globais, tambm contribuiu
concretamente para que o Brasil avanasse em um processo que j havia comeado na
dcada anterior, que era o de por fim ambiguidade nuclear e consolidar um regime

51
A discusso sobre os principais regimes e instituies internacionais ser feita no captulo 4.
52
MRE para embaixada do Brasil em Washington, telegrama confidencial, 24/05/1991, Brasil e
Argentina discutem acordo nuclear e a criao de um sistema de contabilidade e controle de material
nuclear, com o objetivo de eliminar desconfianas mtuas e abrir negociaes com o regime
multilateral (AIEA). Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/11/2011).
53
Em dezembro de 1991, Brasil, Argentina, a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e
Controle (ABACC) e a AIEA assinaram um acordo quadripartite para a aplicao de salvaguardas
nucleares.
54
Embaixada do Brasil no Mxico para embaixada do Brasil em Washington, telegrama confidencial,
17/09/1990, Cuba diz que seguir o Brasil na assinatura do Tratado de Tlatelolco. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/11/2011).
55
O tratado de Tlatelolco, que prev a proscrio de armas nucleares na Amrica Latina, de 1967.
At 1994, o Brasil havia aderido com ressalvas. Durante o governo Collor, o pas sinalizou adeso
plena ao tratado, aps algumas revises no texto (o que ocorreu em 1994). Ver tambm MRE para
embaixada brasileira em Washington, telegrama confidencial, 20/08/1992, Argentina, Brasil, Mxico e
Chile discutem ementas a Tlatelolco. Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/11/2011).


166
bilateral (com a Argentina) e regional (Tlatelolco) de no proliferao nuclear.
56

Houve, tambm, avanos em outras reas.
57
De certa forma, em um contexto de
distenso ideolgica entre as superpotncias e de construo de confiana com os
pases vizinhos, a regio funcionou como um facilitador para o Brasil abreviar as
lacunas de credibilidade em relao aos principais regimes internacionais.
58

Por outro lado, como foi visto anteriormente, as leituras oficiais ainda difusas
acerca da reacomodao de uma nova estrutura de poder internacional no incio do
ps-Guerra Fria contriburam para que a dimenso econmica das relaes
internacionais do Brasil ganhasse maior prevalncia.
59
Consequentemente, as
principais dinmicas da economia internacional, como o processo de globalizao e
de regionalizao, mereceram destaque e pautaram as linhas gerais de conduta
diplomtica do pas. Em uma tentativa de aproximar esses dois processos, vistos
anteriormente como divergentes ou como cenrios alternativos, os formuladores da
poltica externa alertavam que
a Amrica Latina, no inserida nos componentes e reas mais dinmicas da
globalizao, pode integrar-se, em novas bases, por meio de uma regionalizao bem
conduzida e da retomada do crescimento, ou marginalizar-se, progressivamente, caso no
consiga superar os seus problemas internos, nem caminhar no sentido da integrao
regional ou hemisfrica.
60

Especificamente em relao ao Mercosul, este seria

56
Sobre os diferentes fatores sistmicos e domsticos por trs das opes nucleares, ver Solingen
(1994).
57
Em 1991, Argentina, Brasil e Chile firmaram o Compromisso de Mendoza sobre armas qumicas e
biolgicas.
58
Alm dos mencionados acordos, o cabe lembrar tambm a criao, em 1986, da Zona de Paz e
Cooperao do Atlntico Sul, resoluo que fora aprovada na ONU e que inclua, alm de Brasil,
Argentina e Paraguai, pases do sul do continente africano. Ver Arajo Castro (1993). Arajo Castro
era representante-adjunto do Brasil na ONU.
59
Ver discusso no captulo 2.
60
Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira (1993, p. 24).


167
uma base slida a partir da qual os pases que dele fazem parte podem melhor buscar
sua integrao na economia mundial e uma eventual zona de comrcio hemisfrica.
61

Consolidava-se, portanto, a percepo da integrao regional como uma etapa
no processo de insero do Brasil na economia global. Mas por trs dessa concepo
da regionalizao como um instrumento de modernizao do pas possvel
identificar elementos de uma viso de mundo j mais consolidada acerca do impacto
da globalizao e, de uma forma geral, do fim da Guerra Fria sobre as relaes
internacionais do Brasil. Diante da percepo da globalizao como um processo
inexorvel de mudana estrutural do sistema capitalista internacional, caberia ao
Brasil, de acordo com essa leitura, se adaptar a ela adotando um postura mais
receptiva que, em se tratando da regio, se traduziria na prtica em uma poltica de
integrao regional pautada pela lgica do regionalismo aberto.
62
Para Lafer, o
Mercosul era uma plataforma de insero competitiva do Brasil que era importante
pelas oportunidades que gerava e pelo que representava como interlocuo no plano
mundial.
63

A evoluo do comrcio exterior do Brasil com seus principais parceiros nos
primeiros anos da dcada de 90 pode ter contribudo com essa leitura mais favorvel
acerca da convergncia entre os processos de globalizao e de regionalizao (ver
grfico 2). Afinal, o bom desempenho do Mercosul naquele momento, em termos de
expanso do comrcio entre os membros plenos, elevou rapidamente o bloco
condio de um dos trs principais parceiros comerciais do Brasil. Essa diviso mais
equilibrada entre os principais parceiros comerciais, alis, pode ter ajudado a reforar

61
Idem (p. 140).
62
Como foi visto, um dos principais expoentes dessa leitura foi Celso Lafer, ver Lafer (1990).
63
Entrevista de Celso Lafer ao CPDOC/FGV, em 1993 (p. 279).


168
a ideia do Brasil como um global trader.
64
Entre 1990 e 1993, enquanto os Estados
Unidos e a Unio Europeia tiveram suas participaes no comrcio com o Brasil
sensivelmente reduzidas (de 23% para 20% e de 30% para 26%, respectivamente), o
Mercosul apresentou um crescimento expressivo (de 7% para 14%). Alm das
trajetrias (principalmente at 1993) apontarem para uma tendncia de maior
equilbrio entre os principais parceiros comerciais do Brasil, razovel supor que a
expectativa do governo brasileiro com a incluso de novos pases no Mercosul
pudesse motivar projees ainda mais otimistas quanto importncia crescente do
bloco para o comrcio brasileiro.
Grfico 2: Corrente de comrcio entre Brasil e seus principais parceiros (% do total)
Fonte: Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
De acordo com essa viso da regio como instrumento de modernizao, o
entusiasmo com a integrao no se traduzia imediatamente na crena de incremento
de poder ao Brasil. O objetivo das lideranas brasileiras era menos focado na busca de
poder internacional e mais na conquista de credibilidade internacional do pas. De
certa forma, pode-se afirmar que o Brasil parecia estar disposto, naquele incio de
dcada, a diluir ou mesmo abdicar a imagem de potncia regional para atender s

64
Sobre a ideia de global trader na poltica externa brasileira dos anos 90, ver Mello (2000, cap. 3).
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169
demandas econmicas internas mais imediatas por meio de uma maior coordenao
dos interesses regionais.
65
Em termos institucionais, essa disposio resultou, ao
menos na dimenso econmica, em um desenho um tanto rgido nos objetivos
delineados pelo bloco (programa de liberao comercial, coordenao de polticas
macroeconmicas, estabelecimento de uma tarifa externa comum, conformao de um
mercado comum), mas que se verificou bem mais flexvel nos mecanismos utilizados
para alcanar esses objetivos (preferncia pelo processo decisrio intergovernamental,
lista de excees ao livre comrcio e unio aduaneira, acordos setoriais, adiamento
de prazos, tratamento diferenciado ao Paraguai e Uruguai).
66

Apesar de ser possvel identificar alguns traos dessa viso da regio como
instrumento modernizador no pensamento da elite diplomtica do pas durante boa
parte da dcada de 90, alguns fatores contriburam para alterar sensivelmente o seu
significado. Primeiramente, na medida em que as iniciativas comerciais dos Estados
Unidos comeavam a se intensificar, mais ntida ficava a percepo de que poderia
haver mais divergncias do que convergncias nas negociaes hemisfricas.
67
Uma
consequncia desse receio foi a tentativa do Brasil de criar, a partir do Cone Sul, um
contraponto natural s negociaes com os EUA, estratgia que parecia competir com
uma possvel ampliao do NAFTA (receio que se agravou aps o ingresso do
Mxico naquele bloco, processo iniciado em 1992 e formalizado em 1994) e

65
Por outro lado, possvel que, por trs do discurso regionalista, existisse no governo uma confiana
na preeminncia regional inevitvel do Brasil. Nos registros analisados, entretanto, a ausncia de
referncias primazia regional do Brasil naquele momento sugere, no mnimo, uma postura mais
cautelosa do Brasil para no reavivar desconfianas dos pases vizinhos.
66
Tratado de Assuno, 1991.
67
Ver O Brasil e Clinton do chanceler Fernando Henrique Cardoso publicado no jornal Zero Hora
em 28 de fevereiro de 1993 (em RPEB 72, 1993, pp. 208-210), sobre a possibilidade de ingerncia dos
EUA nos assuntos da regio. Ver tambm Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama
confidencial, 23/12/1992. O embaixador brasileiro nos EUA, Rubens Ricupero, relatou o que uma
autoridade do governo dos EUA (do USTR) chamava de posio irrealista do Brasil diante das
negociaes comerciais com os EUA e os efeitos do NAFTA sobre as exportaes brasileiras. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/10/2011).


170
esbarrava na dificuldade cada vez mais evidente do Mercosul em atrair novos
membros plenos.
68
Diante de uma capacidade limitada do Mercosul para coordenar
posies entre os demais pases da regio, afloravam no Brasil os receios com uma
negociao comercial hemisfrica cada vez mais assimtrica.
69
Perdia fora, portanto,
a ideia da integrao regional como uma primeira etapa de um processo inevitvel de
abertura econmica mais amplo, ao menos no que dizia respeito ao restante do
hemisfrio.
Um outro fator decorreu das dificuldades que foram emergindo dentro do
prprio Mercosul. Aps um acelerado processo de integrao e do correspondente
incremento nos fluxos comerciais, a partir da segunda metade da dcada de 90 era
possvel observar alguns limites ao aprofundamento da integrao regional. Alm da
relativa estagnao da importncia do bloco para o comrcio brasileiro,
principalmente a partir de 1997 (ver grfico 2), o entusiasmo inicial do Brasil com o
processo de integrao foi contido pelas diferentes perspectivas que foram emergindo
entre os pases membros em relao a temas mais complexos, como as excees
unio aduaneira e ao livre comrcio e assimetrias regulatrias, entre outras.
70
Segundo
Campos Mello (2000), aps a passagem para a fase de unio aduaneira, em 1995,

68
Lembrando que muitos registros oficiais do Brasil, ainda no incio das negociaes do Mercosul,
revelam um certo otimismo quanto incluso de outros membros plenos (principalmente o Chile) no
bloco. Essa perspectiva frustrada poucos anos depois, com a incluso, em 1996, de Chile e Bolvia
apenas como membros associados do bloco. Ver tambm Chanceler Lampreia (no Chile) para MRE,
telegrama confidencial, 04/03/1995. MRE reconhece limitaes das negociaes do Mercosul com o
Chile referentes Tarifa Externa Comum. LFL CD-ROM.
69
Como ser visto adiante neste captulo, essa questo da assimetria pautou as negociaes, a partir de
1994, sobre as regras de procedimento que deveriam prevalecer na criao da rea de Livre Comrcio
das Amricas (ALCA).
70
Governo quer mudana em tarifa do Mercosul, Folha de S. Paulo, 11/02/1995; Ex-ministros
preveem integrao lenta, Folha de S. Paulo, 11/11/1995.


171
a integrao no Mercosul permaneceu, de uma forma geral, estacionada num mesmo
patamar, marcada por dificuldades crescentes para avanar no seu processo de
aprofundamento e por atritos constantes entre seus membros.
71

fato que, mesmo com essas dificuldades e com o aumento de divergncias e
contenciosos dentro do bloco, o Mercosul manteve seu papel de destaque na
topografia retrica da diplomacia brasileira pelo restante da dcada. Entretanto, sua
funcionalidade parecia ter adquirido um aspecto muito mais defensivo, de reao s
iniciativas dos Estados Unidos para a regio (como a ALCA), do que propositivo,
como um modelo de uma insero mais ampla do Brasil na economia global. A
diferena entre o aspecto defensivo e propositivo do Mercosul era sutil. Ainda assim,
era possvel observar esse aspecto defensivo quando, a despeito das dificuldades
evidentes pelas quais passava o Mercosul, o Brasil insistia no fortalecimento do bloco
como condio sine qua non para a integrao hemisfrica.
72
Nas palavras do
chanceler Lampreia na abertura de uma reunio hemisfrica de vice-ministros
responsveis por comrcio, em 1997, o Mercosul era uma
realidade de sucesso que veio para ficar, que refora a identidade internacional dos
seus membros e confere massa crtica ao projeto da ALCA. No vai diluir-se no
hemisfrio, nem constitui uma mera etapa de transio.
73

Por fim, um terceiro fator que contribuiu para essa mudana de percepo em
relao regio como instrumento modernizador foi a sucesso de crises financeiras
internacionais, a comear pela mexicana, em 1994. De uma maneira geral, essas
crises elevaram o ceticismo brasileiro em relao ao processo de globalizao e seus

71
(2000, p. 172).
72
Entre os vrios artigos de importantes diplomatas da poca sobre essa questo, ver Abdenur (1997) e
Bahadian e Vargas (1998), entre outros. Abdenur era embaixador do Brasil na Alemanha; Bahadian era
secretrio-geral adjunto do MRE e coordenador brasileiro na Cpula das Amricas; Vargas era
ministro-conselheiro e coordenador geral da Cpula das Amricas no MRE.
73
Citado em Bahadian e Vargas (1998, p. 99).


172
impactos sobre os pases em desenvolvimento. Apesar de no ameaar a leitura
predominante que o Brasil fazia da globalizao como uma mudana estrutural do
sistema capitalista internacional, essa preocupao, ao ressaltar as instabilidades
econmicas, introduzia novos elementos no prprio conceito de modernizao. Em
outras palavras, modernizao passava a ser associada menos noo de abertura e
insero competitiva na economia global, como fora principalmente durante o
governo Collor, e mais ideia de equilbrio, estabilidade econmica ou at mesmo de
proteo.
74


A regio como escudo de proteo

A concepo da regio como um escudo de proteo contra as presses
externas no totalmente nova para a diplomacia brasileira. Nos anos 60, a ideia
predominante por trs da criao da rea Latino-Americana de Livre Comrcio
(ALALC) era o estimulo industrializao e diversificao das economias da regio
por meio da reduo da dependncia em relao s economias dos pases
industrializados.
75
Apesar da retrica da liberalizao comercial, ao menos entre os
pases da regio, o projeto regionalista estava condicionado ao ou limitado pelo
modelo de substituio de importaes, vigente em boa parte da regio. Mas da
tentativa malsucedida de conciliar liberalizao comercial regional com os modelos
nacional-desenvolvimentistas de substituio de importaes possvel inferir que
permeava, entre os governantes da regio, tanto uma interpretao menos favorvel

74
Chanceler Lampreia (no Chile) para MRE, telegrama confidencial, 04/03/1995. Lampreia discorre
sobre um mecanismo financeiro que est sendo discutido pelo presidente Fernando Henrique Cardoso,
como resultado de uma reflexo conjunta sobre formas de proteger as economias emergentes de crises
como do Mxico. LFL CD-ROM.
75
Sobre a ALALC, ver Florncio e Arajo (1995) e Barbosa (em Albuquerque, 1996).


173
acerca do impacto das dinmicas do sistema capitalista internacional sobre os pases
em desenvolvimento como a ideia de que o modelo de substituio de importaes
talvez pudesse ser deslocado do nvel nacional para a escala regional.
76

A aproximao econmica com a Argentina nos anos 80, como foi visto,
tambm foi influenciada por uma lgica defensiva semelhante. Diante de dinmicas
sistmicas percebidas como ameaadoras, como a formao de blocos regionais no
mundo desenvolvido, a escalada do protecionismo e a importncia crescente da
tecnologia, processos que, combinados, elevavam o perigo de isolamento dos pases
em desenvolvimento, os principais operadores da poltica externa brasileira
apontavam trs recomendaes: uma busca por diversificao de parceiros comerciais,
a participao ativa nos foros multilaterais e a aproximao com a Argentina e a
Amrica Latina.
77
Esta ltima recomendao, embora pregasse um certo grau de
abertura da economia brasileira, continuava a enfatizar a ideia de que um certo
controle ou manuteno de posturas autonomistas e a adoo de medidas
protecionistas ainda eram desejveis e possveis, mesmo que em uma escala
ampliada.
78
Uma das inspiraes por trs dessa ideia tambm era uma viso mais
desfavorvel do sistema econmico internacional, refletida nas palavras do chanceler
brasileiro, meses aps a assinatura da ata de integrao entre Brasil e Argentina, em
1986, para quem a integrao entre Brasil, Argentina e Uruguai abria

76
Essa interpretao menos favorvel pode ser atribuda, de certo modo, teoria da dependncia. Ver
Cardoso e Faletto (1970).
77
Ver Temas de Poltica Externa Brasileira (1989).
78
importante ressaltar que a regio como instrumento modernizador e a regio como escudo de
proteo no so concepes antagnicas e podem coexistir. A diferena fundamental explorada aqui
est no fato de uma leitura enfatizar mais a ideia de abertura e maior receptividade ao processo de
globalizao enquanto a outra enfatiza elementos mais defensivos, de controle e protecionismo.


174
horizontes para a formao de um espao comum latino-americano, capaz de favorecer
o desenvolvimento dos pases da regio e fortalec-los frente s adversidades da
conjuntura econmica internacional.
79

Mas com a superao da Guerra Fria, a ideia da regio como um escudo de
proteo derivava de uma preocupao que ganhava contornos mais bem definidos no
pensamento da elite diplomtica brasileira: a presena norte-americana no hemisfrio.
O fim do conflito ideolgico, como foi visto, alterou a natureza dessa presena na
regio. Temas econmicos e comerciais ganharam proeminncia sobre questes
estratgicas e de segurana e as iniciativas dos Estados Unidos, recebidas com
entusiasmo ou com cautela, ajudavam a redefinir a agenda regional.
80
Foram trs as
principais iniciativas comerciais norte-americanas que tiveram um impacto
considervel sobre a maneira de as lideranas em Braslia enxergarem o seu entorno
imediato como um escudo de proteo: a Iniciativa para as Amricas, a rea de Livre
Comrcio Norte-Americana (NAFTA) e a rea de Livre Comrcio das Amricas
(ALCA).
81
De uma maneira geral, as reaes brasileiras a cada uma dessas iniciativas
foram variadas, de um entusiasmo contido preocupao ou mesmo resistncia.
O governo Collor, com seu discurso favorvel modernizao do pas por
meio de um processo agressivo de abertura econmica, excluiu do projeto regionalista,
ao menos em um primeiro momento, qualquer referncia ao conceito de autonomia
nacional, o que apontava para uma aceitao de graus mais reduzidos de controle

79
Discurso do chanceler Abreu Sodr na Assembleia Geral da ONU, em 1986 (em Seixas Correa,
1995, pp. 462-463).
80
Para um estudo sobre a importncia das iniciativas dos Estados Unidos na definio da agenda
regional econmica e de segurana no ps-guerra fria, ver Costa Vaz (em Altemani e Lessa, 2006).
81
A Iniciativa para as Amricas foi lanada pelo presidente Bush em meados de 1990, com vistas a
criar uma zona de livre comrcio do Alasca Terra do Fogo; as negociaes dos EUA para criar o
NAFTA comearam em 1989 (com o Canad) e em 1992 (com o Mxico); j o projeto da ALCA foi
lanado pelo presidente Clinton em 1994.


175
sobre o processo de liberalizao da economia brasileira.
82
Ainda assim, diante da
expectativa de avano da Iniciativa para as Amricas, j emergia a ideia de usar a
aproximao entre Brasil e a Argentina para coordenar interesses entre os pases da
regio e transformar o bloco econmico em formao numa espcie de interlocutor
nas negociaes comerciais com os Estados Unidos e mesmo nas negociaes na
Rodada Uruguai do GATT.
83

Para o governo brasileiro, o raciocnio era conhecido. Da mesma forma que a
criao do eixo Braslia-Buenos Aires nos anos 80 viabilizara o Mercosul, o xito do
Mercosul atrairia outros pases ao bloco, o que poderia resultar na conformao
natural de um polo para contrabalancear os EUA nas negociaes hemisfricas.
bastante provvel que essa a lgica tenha se manifestado, poucos meses depois da
criao do Mercosul, na disposio do Brasil, juntamente com os outros trs pases do
bloco, em buscar um acordo com os EUA para estabelecer um conselho consultivo
sobre investimentos e comrcio, conhecido como acordo do jardim das rosas. Esse
conselho, de uma maneira geral, visava coordenar posies econmicas e polticas
acerca das negociaes multilaterais e hemisfricas. Mas no que dizia respeito aos
EUA, o acordo visava instituir um modelo de negociao 4 + 1, isto , uma
negociao em bloco do Mercosul com os EUA.
84

O fato de a prioridade inicial do governo Collor ter sido a aproximao do
Brasil com os principais polos econmicos mundiais certamente contribuiu para
ofuscar essa imagem do Mercosul como uma espcie de contraponto s iniciativas

82
Para uma discusso sobre o resgate do conceito de autonomia como parte da poltica externa regional
do governo Collor e do que veio depois ver Mello (2000, cap. 4).
83
Ver discurso de Collor na Argentina, quando da assinatura da Ata de Buenos Aires (RPEB 66, 1990).
O Mercosul foi criado no ano seguinte, mas o Uruguai j participava das negociaes entre o Brasil e a
Argentina.
84
Ver palestra de Rezek para diplomatas brasileiros no Instituto Rio Branco (RPEB 68, 1991). Acordo
semelhante fora assinado no mesmo ano entre o Mercosul e a Comunidade Econmica Europeia
(CEE).


176
comerciais dos EUA no hemisfrio. De todo modo, a movimentao do Brasil de
instituir poucos meses depois da criao do bloco o mecanismo 4+1 sugere a
existncia de duas hipteses no excludentes no pensamento diplomtico do pas
naquele momento. A primeira seria a da crena na capacidade aglutinadora do
Mercosul, o que resultaria naturalmente no incremento gradual do poder de fora do
bloco diante das negociaes hemisfricas.
85
A segunda hiptese, mais sutil, seria a da
existncia de uma desconfiana latente dos operadores da poltica exterior do Brasil
com o impacto mais geral que as negociaes com os EUA poderiam acarretar sobre a
economia brasileira.
86
Essas duas hipteses, combinadas, apontavam para uma noo,
ainda no muito bem definida naquele momento, da regio como uma espcie de
reserva de autonomia, o que contribuiria para que o Brasil mantivesse alguma
margem de manobra nas negociaes comerciais hemisfricas e multilaterais.
87

Enquanto a Iniciativa para as Amricas se mantinha no limbo das realidades
virtuais, o NAFTA comeava a se destacar como a principal poltica comercial
norte-americana voltada para a regio.
88
Em 1992, o acordo assinado entre EUA,
Canad e Mxico comeava a ser percebido pela diplomacia brasileira como a
primeira etapa do projeto essencialmente norte-americano para o estabelecimento de
uma zona hemisfrica de livre comrcio. Nas palavras do chanceler brasileiro, em
meados de 1992,

85
Como foi discutido anteriormente, possvel inferir dos registros a confiana das lideranas
brasileiras na expanso inevitvel do Mercosul, a comear pela incluso do Chile como membro pleno.
86
Como se sabe, havia presses naquele momento, tanto no mbito bilateral como no multilateral, para
incluir temas mais controversos para o Brasil, como servios, informtica, propriedade intelectual,
entre outros, nas negociaes entre Brasil e EUA.
87
O termo reserva de autonomia de Letcia Pinheiro (apud Mello, 2000, p. 159).
88
Amorim e Pimentel (em Albuquerque, 1996).


177
se a inteno a de que o NAFTA deva constituir-se no passo inicial do projeto da
Iniciativa para as Amricas, todo cuidado deve ser exercido por seus integrantes para que
sua implementao no traga prejuzo a terceiros pases.
89

Para o Brasil, a criao do NAFTA apresentava trs riscos. O primeiro era os
efeitos do desvio de comrcio sobre as exportaes brasileiras para aqueles trs
mercados.
90
O segundo risco era a provvel incluso de temas ambientais e
trabalhistas nas negociaes comerciais hemisfricas, o que poderia afetar a
competitividade das economias em desenvolvimento diante da economia norte-
americana.
91
O terceiro risco era o impacto de uma possvel ampliao do NAFTA
sobre o Mercosul, no apenas no sentido de reduzir a capacidade aglutinadora do
bloco para atrair novos membros, mas tambm sobre os membros que j integravam o
bloco do Cone Sul.
92

Essas preocupaes ecoavam nas anlises dos principais diplomatas do pas
sobre os rumos da poltica externa brasileira na primeira metade da dcada de 90. A
emergncia do NAFTA corroborava um dos cenrios expostos no referido livro
branco do MRE, o cenrio da regionalizao.
93
No esforo do MRE para concatenar
as reflexes acerca das evoluo do sistema internacional, o cenrio do mundo

89
Discurso de Lafer na abertura do seminrio Os desafios da integrao hemisfrica, em agosto de
1992 (RPEB 71, 1992, p. 56).
90
No mesmo seminrio, Lafer mencionava anlises iniciais, feitas inclusive pela embaixada brasileira
em Washington, que apontavam um possvel impacto negativo do NAFTA sobre as exportaes
brasileiras (idem, p. 55). Para um relato provavelmente extrado dessas anlises, ver artigo de Rubens
Ricupero e Srgio Amaral, respectivamente, embaixador e ministro-conselheiro na embaixada em
Washington (1993).
91
Ricupero e Amaral (1993).
92
De acordo com o chanceler Celso Amorim, em entrevista ao CPDOC/FGV, em 1997, a Argentina
flertou constantemente com a possibilidade de negociar sua entrada no NAFTA durante o perodo de
transio do Mercosul (1991-1994) (p. 11). Ver tambm Abreu e Florncio (em Albuquerque, 1996, p.
96).
93
O livro branco reuniu material de quatro seminrios organizados pelo MRE entre fins de 1992 e
meados de 1993.


178
dividido em trs grandes espaos econmicos ganhava proeminncia.
94
De acordo
com o documento, esse cenrio poderia ser problemtico para o Brasil,
por sua situao de pas que no tem vinculao prioritria com nenhuma das trs
grandes reas, teria seus horizontes polticos e econmicos diminudos num mundo de
blocos. Nesse cenrio, o pas seria provavelmente levado a abandonar sua postura
universalista em favor da associao perifrica com um dos blocos, mais provavelmente
com o da Amrica do Norte.
95

O mesmo documento apontava uma opo criativa para o Brasil, que
passaria pela construo, a partir do Mercosul, de
uma base regional mais slida, envolvendo outros pases da Amrica do Sul, tanto como
bloco regional independente, como na busca de associao, em melhores termos, com
um dos outros blocos (provavelmente o NAFTA).
96

As movimentaes do Brasil para consolidar e ampliar essa base regional
comearam com o governo do presidente Itamar Franco, ainda em fins de 1992, com
a proposta brasileira de lanar a Iniciativa Amaznica. Mesmo reconhecendo as
dificuldades econmicas pelas quais passavam os pases da regio, a ideia era
aprofundar a relao do Mercosul com o restante do continente, por meio de acordos
bilaterais existentes, para, depois, ampliar as possibilidade de cooperao e de
integrao desses pases com o Brasil e, talvez, facilitar uma eventual coordenao de
interesses entre esses pases e o Mercosul em uma negociao comercial

94
No livro branco do MRE, de 1993, os trs modelos bsicos de integrao eram o europeu, o
NAFTA e o da Bacia do Pacfico (p. 109).
95
(1993, pp. 109-110).
96
Idem (p. 110). O prprio livro branco serve como evidncia da coexistncia de diferentes vises
sobre a regio presentes no governo brasileiro, ora subordinando a regionalizao ao processo de
globalizao (o que aproxima da viso da regio como um instrumento de modernizao), ora
enfatizando a importncia da regionalizao em si diante das ameaas do sistema econmico
internacional (que se aproxima da viso da regio como um escudo de proteo). Cabe ressaltar,
novamente, que essas vises no so estanques e tampouco antagnicas.


179
hemisfrica.
97
Na prtica, o objetivo da Iniciativa Amaznica era o de estabelecer as
bases para um acordo comercial entre o Mercosul e o Grupo Andino.
98

A Iniciativa Amaznica no prosperou, mas serviu de inspirao para outro
projeto integracionista do governo brasileiro, o da rea de Livre Comrcio Sul-
Americana (ALCSA). Diante da expectativa de uma associao do Chile e da Bolvia
ao Mercosul, como membros associados, o Brasil props, em 1994, a articulao de
um conjunto de acordos de livre comrcio entre os pases do continente, amparados
pelo tratado da ALADI. A ALCSA, diferentemente da Iniciativa Amaznica,
explicitava mais a sua condio de interlocutor nas negociaes hemisfricas (com os
EUA), por meio do estabelecimento de bases slidas para convergncia futura das
diferentes iniciativas de integrao econmica.
99
Para o principal idealizador do
projeto, a ALCSA, prevista para entrar em vigor no prazo de dez anos (2004),
representava o
exemplo expressivo da capacidade empreendedora dos pases latino-americanos e
constituem etapa fundamental da consolidao da Amrica do Sul como um todo
harmnico e integrado.
100

O raciocnio predominante por trs da iniciativa de criao da ALCSA e de
seu papel como contraponto s negociaes comerciais hemisfricas era baseado em
uma outra viso de mundo consolidada acerca do impacto da globalizao e, de uma
forma geral, do fim da Guerra Fria sobre o Brasil. Tratava-se de uma leitura que
enxergava a globalizao no como um processo inexorvel de mudana estrutural do
sistema capitalista internacional, mas como essencialmente um projeto hegemnico

97
Discurso do presidente Itamar Franco na III reunio do Conselho do Mercosul, em dezembro de
1992 (RPEB 71, 1992)
98
Ver discurso do chanceler Fernando Henrique Cardoso no Equador, em abril de 1993 (RPEB 72.
1993).
99
Itamar Franco na reunio do Grupo do Rio, em setembro de 1994 (RPEB 75, 1994).
100
Discurso do chanceler Celso Amorim na Assembleia Geral da ONU, em 1994 (RPEB 75, 1994).


180
norte-americano. Na regio, a cristalizao desse projeto era representada pela
Iniciativa para as Amricas e pelo NAFTA. De acordo com essa leitura, caberia ao
Brasil resistir a essas presses externas, recorrendo ao seu prprio entorno regional
para consolidar um espao estratgico de manuteno ou ampliao de margens de
manobra ou de autonomia ao pas.
101
A nfase aqui era menos na insero competitiva
e em uma abertura econmica ampliada e mais na proteo e em uma abertura
econmica controlada.
102

Paralelamente s movimentaes brasileiras no continente, o Brasil trabalhava
para consolidar o prprio Mercosul, reforando as etapas da integrao que seriam
cumpridas pelos pases membros, evitando assim possveis defeces.
103
Ao trmino
do perodo de transio (1991-1994), entrara em vigor a unio aduaneira, o que, na
prtica, significava a delegao, do plano nacional para o plano regional, de parcelas
significativas de soberania na elaborao de poltica externa comercial.
104
Mas a
principal inovao institucional daquele momento resultou do Protocolo de Ouro
Preto, de 1994, que dotou o Mercosul de personalidade jurdica internacional,
viabilizando assim negociaes externas dos quatro pases como um bloco.
105

O fato de o lanamento da proposta norte-americana de criar, a partir de 2005,
uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) ter coincidido com a fase de
consolidao do Mercosul, em fins de 1994, contribuiu para que a reao inicial

101
Como foi visto no captulo anterior e ser discutido mais a fundo no prximo captulo, o principal
expoente dessa leitura foi Celso Amorim (1991).
102
Essas duas vises gerais, representadas por Lafer (1990) e Amorim (1991), so diferentes, porm
no antagnicas.
103
O principal instrumento que visava garantir o cumprimento das etapas da integrao no momento de
transio foi o Cronograma de Las Leas, de 1992. Para um estudo sobre a fase de transio da
construo do Mercosul, ver Costa Vaz (2002).
104
Ainda assim, a rigidez formal do desenho institucional da unio aduaneira, na forma de uma Tarifa
Externa Comum (TEC), implementada no final de 1994, conviveu durante toda a dcada de 90 com
brechas, como as listas nacionais de excees ao livre comrcio e prpria unio aduaneira.
105
No se tratava de supranacionalidade, mas apenas de um recurso que reconhecia um rgo do
Mercosul, o Conselho, composto por representantes dos quatro pases, como habilitado a assumir
compromissos internacionais em nome dos governos (ver Florncio e Arajo, 1995, p. 74).


181
brasileira iniciativa dos EUA fosse predominantemente positiva.
106
Diante de um
Mercosul com uma estrutura institucional reforada e de um cronograma de
integrao confirmado, a percepo de alguns diplomatas brasileiros enfatizava o
aspecto gradualista das negociaes hemisfricas e sua compatibilizao com a
agenda j em curso tanto do Mercosul, cujas excees ao livre comrcio e unio
aduaneira estavam previstas para acabar em 2001, como da ALCSA, prevista para
entrar em vigor em 2004.
107

O entendimento inicial de que a ALCA teria como base os acordos sub-
regionais e bilaterais existentes tambm contribuiu com a receptividade positiva do
governo brasileiro. Uma integrao hemisfrica por meio do mecanismo de building
blocks entre Mercosul, NAFTA, Grupo Andino, Mercado Comum Centro
Americano (MCCA) e Comunidade Caribenha (CARICOM) reforava, para o
Brasil, a ideia de que as negociaes comerciais seriam mais equilibradas.
108
De certa
forma, a confiana brasileira com a aceitao desse mecanismo por outros pases da
regio era influenciada tambm pelo exemplo mexicano, que, em meio a uma crise
financeira, em 1994, se tornava um possvel exemplo a no ser seguido pelo restante
da regio, principalmente no que se referia opo daquele pas de, na prtica, atrelar
sua economia dos EUA.
109

A dinmica de trabalhos da primeira reunio ministerial da ALCA, realizada
em Denver, em junho de 1995, parecia confirmar para o Brasil o formato negociador
em torno do mecanismo de building blocks, apesar de a alternativa de negociao

106
A ALCA foi oficialmente lanada em Miami durante a 1
a
Cpula das Amricas, em dezembro de
1994.
107
Relato do Departamento das Amricas do MRE, no relatrio da I Reunio do Conselho de Poltica
Externa (CPE), em janeiro de 1995, LFL 1995.01.04/1.
108
Idem. Ver tambm declarao conjunta da reunio ministerial preparatria, em Denver
(20/06/1995), LFL 1995.06.28/2.
109
Lampreia para MRE, telegrama confidencial, 04/03/95, LFL CD-ROM.


182
direta entre os 34 pases no ter sido descartada a deciso definitiva sobre o formato
das negociaes estava prevista para ocorrer apenas em 1997. Apesar da avaliao
geral de que a reunio havia transcorrido sem maiores sobressaltos ou
confrontaes, para o representante brasileiro as diferenas entre Brasil e EUA
inevitavelmente elevariam a complexidade das negociaes, principalmente no que se
referia presso norte-americana de vincular temas comerciais a questes trabalhistas
e ambientais.
110

O diagnstico do chanceler Lampreia se confirmou nas reunies seguintes. Na
segunda reunio ministerial, ocorrida em Cartagena, em 1996, diante da insistncia
dos EUA de incluir nas discusses hemisfricas os temas trabalhistas e ambientais e
para no parecer contrrio s negociaes, o Brasil se viu pressionado a afirmar que
sua posio em relao ALCA no era confrontacionista nem obstacularizante.
Para deslocar o foco das negociaes dessas questes, por exemplo, o governo
procurava reafirmar o interesse em discutir esses temas no mbito multilateral da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), onde a dimenso ambiental j estava
sendo contemplada, ou mesmo da Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
111

Em relao ao tema trabalhista, em uma tentativa de sinalizar aos EUA de que estaria
disposto a discutir a questo no futuro, o Brasil chamava ateno para a criao do
Foro Econmico e Social no mbito do Mercosul.
112

At a terceira reunio ministerial, em 1997, a estratgia brasileira
predominante parecia ser a de combinar uma postura receptiva com atitudes
discretamente protelatrias diante das negociaes hemisfricas com os EUA. Ainda
em 1995, por exemplo, o MRE reconhecia, internamente, que era necessrio

110
Lampreia (Denver) para MRE, telegrama confidencial, 01/07/95, LFL 1995.06.28/2.
111
MRE para embaixada brasileira em Washington, telegrama confidencial, 21/03/96, LFL 1996.03.21.
112
Lampreia (Cartagena) para MRE, telegrama ostensivo, 22/03/96, LFL 1995.01.19/2.


183
redimensionar para baixo o discurso da ALCSA, projeto considerado pelo novo
governo (Cardoso) de difcil consecuo e com conotaes antiamericanas.
113
Nas
negociaes da ALCA, essa estratgia se traduzia em trs tarefas. A primeira era
manter as negociaes, na medida do possvel, em um plano mais abstrato e sem
compromissos concretos, tanto em relao a uma redao minimalista dos
comunicados finais das reunies ministeriais quanto indefinio de prazos para
cumprimento de etapas de integrao. A segunda tarefa era, diante da proliferao de
propostas nacionais, a de projetar para os EUA o potencial de papel do Brasil como
um possvel coordenador de posies regionais. Por fim, para dissipar as dvidas
quanto ao engajamento do pas na construo do bloco hemisfrico, o Brasil se
ofereceu para sediar a terceira reunio de ministros, no lugar da Costa Rica.
114
A
avaliao final do chanceler brasileiro concatenava alguns aspectos dessa estratgia
discretamente proteladora, j que em relao ao
cerne de nossos interesses neste processo, em particular quanto acelerao das
negociaes (...) foi possvel transferir para 1997 diversas iniciativas ou mandatos que
representariam a adoo antecipada de medidas ou uma antecipao do processo
negociador propriamente dito.
115

O esforo do governo brasileiro para manter uma postura de receptividade
reduziu-se significativamente a partir da terceira reunio ministerial, ocorrida em Belo
Horizonte, em 1997. s vsperas do encontro, o ministro brasileiro reafirmava, na
Argentina, a importncia do Mercosul no como uma etapa em direo integrao
hemisfrica, mas [como] um processo de caractersticas singulares, que transcende a

113
Relatrio da XII Reunio do CPE, em agosto de 1995, LFL 1995.01.04/1.
114
Lampreia (Cartagena) para MRE, telegrama ostensivo, 22/03/96, LFL 1995.01.19/2.
115
Chanceler/MRE para embaixadas brasileiras hemisfrio, telegrama ostensivo, 23/03/96. LFL
1995.01.19/2


184
esfera econmico-comercial e tem um sentido de permanncia.
116
Diplomatas
brasileiros tambm destacavam algumas movimentaes captadas pela imprensa
argentina, sobre o apoio daquele pas posio brasileira contrria acelerao da
ALCA, de 2005 para 1998, proposta pelos EUA, o que, na prtica, acabaria com a
funo de unio aduaneira ainda incompleta desempenhada pelo Mercosul.
117
Para
o Brasil, essa convergncia de interesses entre os dois pases era importante no
apenas para evitar a imagem de isolamento do pas numa eventual resistncia
presso dos EUA, mas tambm por causa da percepo brasileira de que o Chile,
membro associado ao Mercosul, apesar das declaraes favorveis tese brasileira do
building blocks, poderia se afastar do bloco e se aproximar das posies defendidas
pelos pases do NAFTA.
118
O apoio argentino s teses brasileiras contribuiu para que
as negociaes hemisfricas ficassem visivelmente polarizadas entre o Mercosul e os
EUA.
119

O resultado final da reunio de Belo Horizonte foi satisfatrio para o Brasil.
Decidiu-se pelo princpio do single undertaking, isto , todos os acordos da ALCA
entrariam em vigor simultaneamente; pela data de 2005 para entrada em vigor do
acordo, o que, na prtica, garantia a coexistncia da ALCA com os acordos sub-
regionais; pela compatibilizao do acordo com as regras da OMC, o que facilitaria o
deslocamento de temas polmicos (como as questes ambientais e de propriedade

116
Lampreia (na Argentina) para MRE, telegrama confidencial, 21/03/97. LFL CD-ROM
117
Embaixada brasileira em Buenos Aires para MRE, clipping de matria de imprensa sobre o apoio
argentino ao Brasil na ALCA, em srie Chanceler-ALCA-BH, LFL 1996.03.21. J sobre a presso
crescente dos EUA para acelerar o processo negociador e incluir temas sociais, ver fac-smile do
embaixador brasileiro nos EUA, Flecha de Lima, ao chanceler Lampreia, maio de 1997. LFL
1995.02/04/2.
118
Embaixada brasileira em Santiago para MRE, telegrama confidencial, 14/05/97, LFL 1996.03.21. A
questo ganhava importncia porque o Chile iria sediar a 2
a
Cpula das Amricas, em 1998.
119
Ver clipping de material da imprensa brasileira sobre o encontro de Belo Horizonte, em srie
Chanceler-ALCA-BH, LFL 1996.03.21.


185
intelectual) para aquela entidade.
120
Ainda assim, o governo brasileiro optou por
manifestar uma retrica mais assertiva, quase de ameaa, indicando que uma ALCA
s seria possvel com ganhos sociais que beneficiassem os cidados e que a prpria
negociao hemisfrica poderia ser colocada em segundo plano caso as negociaes
multilaterais no mbito da OMC fossem retomadas.
121
Foi na mesma poca que
emergiu na agenda brasileira a ideia de manter um paralelismo entre as negociaes
da ALCA e as conversas do Mercosul com a Unio Europeia, estratgia que perdurou
at meados da dcada seguinte.
122

A estratgia protelatria do Brasil, predominante durante os primeiros anos de
negociao, passou a conviver com um discurso mais ctico dos principais diplomatas
do pas pelo restante da dcada. Aps a II Cpula das Amricas, realizada no Chile,
em 1998, o chanceler brasileiro afirmava que a ALCA estava em banho-maria. Nem
mesmo a definio da co-presidncia Brasil-EUA no momento crucial das
negociaes que seria entre 2002 e 2005 parecia gerar expectativas positivas por
parte do governo brasileiro. Afinal, alm das persistentes diferenas em relao a
temas importantes, como subsdios agrcolas e regras de investimentos, por exemplo,
o fracasso do governo Clinton em obter o fast-track do Congresso norte-americano
sugeria dificuldades para as negociaes hemisfricas e at uma eventual tendncia
protecionista nos EUA.
123


120
Relatrio do MRE sobre a reunio de Belo Horizonte, LFL 1999.11.03.
121
Alguns exemplos de manchetes de jornal durante e pouco depois da reunio de Belo Horizonte:
FHC quer Mercosul unido contra Alca; OMC pode marcar negociao em 2000 e atropelar ALCA;
OMC bblia para o Brasil, diz Lampreia; Prioridade para o Brasil no a ALCA, diz Lampreia;
Lampreia questiona se as negociaes da ALCA seriam aprofundadas ou congeladas, LFL
1996.03.21.
122
Ver palestra de Lampreia e Jrio Dauster, representante brasileiro na Unio Europeia, no IX Frum
Nacional, em 1997, LFL 1996.03.21. Ver tambm Dauster (1996) e Abdenur (1997).
123
Entrevista de Lampreia ao Correio Braziliense, em 09/08/1998, LFL 1996.03.21.


186
Durante boa parte desse perodo, o xito comercial do Mercosul facilitou a
estratgia protelatria do Brasil nas negociaes da ALCA. No s o fluxo comercial
entre os pases membros do bloco continuou a se elevar consideravelmente at 1998
(ver grfico 2), como o Brasil tambm manteve com a Argentina dficits comerciais
considerveis entre os anos de 1995 e 1998 (mais de US$ 1 bilho por ano), fatores
que ajudaram a reduzir eventuais insatisfaes entre os pases e facilitavam a
coordenao de posies comuns nas negociaes com terceiros. Essa situao,
contudo, comeou a se alterar a partir de 1998, com a sucesso de crises financeiras
internacionais, que havia comeado na sia no ano anterior e alcanado a Rssia em
1998. Diante das presses crescentes do sistema financeiro internacional, o Brasil se
viu obrigado a desvalorizar sua moeda no incio de 1999, o que suscitou no governo
argentino preocupaes acerca de uma possvel reverso dos fluxos comerciais com o
Brasil, alm da prpria contaminao da economia argentina pela crise.
124

O impacto da crise financeira internacional sobre a viso que o Brasil tinha
acerca da utilidade do Mercosul como escudo de proteo no final da dcada de 90 foi
paradoxal. Se por um lado a crise era uma evidncia das ameaas advindas do sistema
econmico internacional, apontando para a necessidade de o pas utilizar todos os
meios nacionais e regionais disponveis para se proteger, por outro ela dificultava
a coordenao de interesses e provocava disputas comerciais entre os principais pases
do bloco sul-americano. A despeito dessas dificuldades, o Mercosul continuou
presente na topografia retrica do governo brasileiro e sua funo de escudo de
proteo, apesar de debilitada, mantinha um certo valor relativo diante da reduo do

124
O temor argentino no foi totalmente confirmado: o pas continuou a manter supervits comerciais
com o Brasil, mas estes foram reduzidos, em 1999 e 2000, a aproximadamente um tero do valor dos
anos anteriores.


187
mpeto negociador do governo dos EUA a partir do fim da dcada de 90.
125
Em outros
termos, o esvaziamento do processo negociador hemisfrico, ao reduzir a presso dos
EUA sobre o agrupamento regional, diminua tambm os riscos oriundos das
divergncias entre o Brasil e a Argentina ou, de uma forma geral, entre os membros
do Mercosul.
126

Independentemente das persistentes diferenas de interesses entre os pases do
Mercosul, o que dificultou, durante a segunda metade da dcada de 90, qualquer
movimentao em direo a uma maior institucionalizao do processo regional, para
o governo brasileiro o bloco sul-americano cumpriu uma funo defensiva
importante. De acordo com essa leitura, a projeo para fora de uma imagem de
unidade do Mercosul era mais importante do que a conformao de uma estrutura de
governana regional para resolver problemas existentes dentro do bloco. Tratava-se,
portanto, de uma espcie de regionalismo reativo motivado por uma percepo de um
contexto internacional marcado por elementos de uma presena hegemnica dos EUA
sobre a regio.
Mas mesmo diante dessas dificuldades e do arrefecimento do interesse dos
EUA com a regio na virada da dcada de 90 para os anos 2000, a ideia de conduzir
uma agenda regional ambiciosa permaneceu ativa no governo brasileiro. Mas se as
diferenas com o principal parceiro do Mercosul limitavam a possibilidade de
avanos no Cone Sul, o foco do Brasil se deslocava para todo o continente sul-

125
verdade que a desacelerao das negociaes da ALCA coincidiram com o avano das
negociaes do Mercosul com a Unio Europeia (1999) e com a retomada das negociaes da rodada
do milnio (1999) e da rodada Doha (2001) da OMC.
126
Entre 1998 e 1999, essas divergncias no se limitavam ao campo econmico, com incremento dos
contenciosos comerciais, mas tambm ao campo poltico, com as movimentaes da Argentina para se
aproximar da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).


188
americano.
127
Em 2000, por exemplo, o Brasil, alm de lanar as bases para uma
iniciativa para a integrao de infraestrutura regional (IIRSA), tomou a iniciativa de
sediar a primeira reunio de presidentes do continente. A utilidade da estratgia era
refletida nas palavras do embaixador brasileiro nos EUA, para quem
a Amrica do Sul no aparece nos radares dos formuladores de poltica externa
americana, a no ser quando existe uma crise ou ameaa de crise. Por isso, tenho
insistido muito nas minhas apresentaes pblicas no conceito de Amrica do Sul.
128

Comeava a ficar mais ntida uma viso da regio no tanto como escudo de
proteo, mas como uma possvel plataforma para a projeo de poder global do
Brasil.

A regio como plataforma de poder global

A leitura da regio como uma plataforma de projeo de poder global para o
Brasil era muito mais sutil do que as anteriores e por isso menos frequente ou menos
explcita nos relatos oficiais do governo brasileiro.
129
Isso se deveu a trs razes
principais. A primeira razo derivava do relativo isolamento do Brasil em relao a
seus vizinhos durante boa parte da guerra fria. Para as lideranas brasileiras, at o
incio da dcada de 80 a ideia do Brasil como uma potncia mundial em ascenso
estava muito mais vinculada s capacidades nacionais crescimento por meio do
desenvolvimento econmico autnomo, programa nuclear etc. e imagem mais
abrangente do pas como uma espcie de porta-voz do mundo em desenvolvimento do

127
Durante reunio ministerial da ALCA em Toronto, em 1999, o Mercosul iniciara as negociaes
para um acordo de livre comrcio com o Grupo Andino, o que na prtica se transformaria numa base
de um acordo de livre comrcio continental, LFL 1999.11.03.
128
Rubens Barbosa a Fernando Henrique Cardoso, Washington, 21/01/2000, Arquivo Rubens
Barbosa/CPDOC (apud Spektor, 2011b).
129
Alguns argumentos que sustentam essa viso foram explorados por Castro Neves e Spektor (2011) e
Spektor (2011b)..


189
que ao papel do Brasil como lder regional. Liderana, alis, por pressupor liderados
ou mesmo um mnimo de coordenao, no seria o termo exato para descrever a
insero do Brasil na Amrica Latina at fins dos anos 70. Diante da rivalidade com a
Argentina, alcanar a primazia regional, frequentemente sem recurso legitimao ou
a justificativas para os vizinhos, foi por um bom tempo o objetivo almejado pela
diplomacia brasileira.
130

O receio com a possibilidade de os pases vizinhos interpretarem a liderana
regional brasileira como um projeto hegemnico do pas constituiu a segunda razo
para o comedimento brasileiro. Por muito tempo o distanciamento ou mesmo a
rivalidade fizeram com que a ideia de uma possvel aliana hispnica contra o Brasil
permeasse o pensamento diplomtico nacional. O temor com o sub-imperialismo
brasileiro foi alimentado tambm pela tese do pas-chave, lanada pela governo Nixon
(1969-1974) com o intuito de privilegiar o engajamento com a principal potncia de
cada regio.
131
A guinada regional do Brasil a partir dos anos 80, como foi visto,
ajudou a desarmar as desconfianas dos pases vizinhos. Mas esse ativismo teve seu
preo, pois, ao elevar as demandas da vizinhana para que o Brasil arcasse com os
custos crescentes da integrao, acabou acarretando tambm no desafio para o pas de
tentar manter algum grau de compatibilizao da agenda nacional de poltica externa
com a agenda regional.
A terceira razo, no menos importante, resultava das limitaes das
capacidades materiais do Brasil em manter em evidncia qualquer tipo de projeto de
liderana regional mais significativa por um longo perodo de tempo. Como foi

130
Ver depoimento do chanceler Azeredo da Silveira (em Spektor, 2010 pp. 197-260). Para uma
tipologia de tipos diferentes de primazia (imprio, hegemonia e liderana), ver Destradi (2008).
131
Sobre a ideia de pas-piv ou pas-chave, ver Chase, Hill e Kennedy (1999) e Pastor (1999).
Especificamente sobre a relao Brasil-EUA no perodo, ver Spektor (2006).


190
discutido anteriormente, as necessidades econmicas do pas a partir dos anos 80,
oriundas da crise da dvida externa, do esgotamento do modelo nacional-
desenvolvimentista e da instabilidade macroeconmica, reduziam as margens de
manobra internacional do Brasil. No que diz respeito s relaes do pas com a
vizinhana, esses imperativos de ordem econmica, de certo modo, mantinham o
discurso integracionista em um plano mais pragmtico, de resoluo de problemas
nacionais e coletivos, o que, indiretamente, acabava por reprimir eventuais anseios
brasileiros com a realizao do status de potncia regional. Na prtica, esses
imperativos econmicos apontavam para proeminncia, durante boa parte da dcada
de 90, das outras duas leituras analisadas, a da regio como instrumento modernizador
e a da regio como escudo de proteo.
Apesar desses constrangimentos, possvel identificar em alguns documentos
e reflexes das lideranas diplomticas brasileiras elementos que apontavam para a
existncia, durante a dcada de 90, de uma leitura que preconizava a regio como
fator de incremento de poder e de prestgio internacional para o Brasil. Por meio de
um esforo que provavelmente visava dissimular qualquer sinal de prepotncia
brasileira, a questo era apresentada na forma de um dilema. Para os diplomatas
brasileiros havia, no incio da dcada, duas maneiras possveis de definir os objetivos
polticos da diplomacia no plano regional, uma minimalista e outra maximalista. A
primeira preconizava uma atitude defensiva, sem nenhuma proposta de grand design
para a politica latino-americana do Brasil.
132
Na prtica, consistia na manuteno de
boa convivncia com os vizinhos, por meio de um trabalho para evitar que as
dificuldades diplomticas ocasionais (disputas de fronteiras, controvrsias comerciais

132
Livro branco do MRE (1993, p. 45).


191
etc.) ou crises mais complexas (instalao de regimes ditatoriais em pases vizinhos)
prejudicassem os objetivos gerais do Brasil.
133

A postura maximalista, por sua vez, seria baseada em instrumentos efetivos de
influncia para consolidar e intensificar os trabalhos de cooperao (Itaipu, gs com a
Bolvia, Mercosul etc.) e de liderana regional do Brasil. Segundo diplomatas
brasileiros, o reforo da participao do Brasil nesses grupos [regionais] e a
utilizao de seus trabalhos para nossos objetivos seria, ento, uma meta poltica
natural (p. 48) da viso maximalista, mas envolveria
alguma medida de risco poltico e derivaria de nossa inteno de ir alm das formas
concretas de cooperao e exercer, em alguma medida, o controle dos rumos da agenda
poltica regional, criando situaes novas (empenho diplomtico para liderar a luta
regional contra o narcotrfico ou para propor medidas novas de concertao regional,
empenho em comandar o processo de integrao sul-americano etc.).
134

interessante observar que tanto a postura minimalista como a postura
maximalista, apesar de pregarem intensidades distintas de ao diplomtica,
destacavam as conexes possveis entre a atuao regional do Brasil com os objetivos
mais globais do pas, como se a projeo internacional do Brasil dependesse, em certa
medida, das opes polticas feitas no plano regional. Embora no fossem diretrizes
oficiais, essas duas vises representaram o dilema que balizou algumas discusses
sobre os rumos da poltica externa brasileira nos anos seguintes, entre a opo de
atuar na regio de forma mais espordica e aparentemente menos custosa ao pas, para
conter problemas pontuais e sem reavivar desconfianas dos pases vizinhos, e a
opo de arcar com os custos financeiros e de legitimao perante os vizinhos de

133
Idem.
134
Idem (p. 47).


192
moldar uma agenda regional mais ambiciosa e que pudesse alavancar a condio de
potncia regional do Brasil.
135

O exame da participao brasileira em algumas crises na regio ajuda a
iluminar as razes por trs do dilema. No processo de paz entre Equador e Peru, o
Brasil desempenhou um papel de destaque.
136
Uma srie de correspondncias e
documentos da poca reafirmavam o ativismo brasileiro nas gestes junto aos dois
pases e ao restante da regio, alm de sugerirem que havia um entendimento ou
aceitao por parte dos EUA acerca da liderana brasileira na questo.
137
Uma das
motivaes iniciais por trs da participao mais ativa do Brasil era a percepo das
lideranas nacionais acerca do custo poltico da indiferena. Afinal, em meio
turbulncia econmica que, ao final de 1994, emanava da crise financeira do Mxico,
a deflagrao de um conflito entre Equador e Peru criava uma outra potencializao
negativa da imagem e da credibilidade internacional da regio e do Brasil, ambos
recm sados de um processo de resgate dessa imagem com a redemocratizao, com
acordos sobre desarmamento e com a implementao de planos de estabilizao
macroeconmica.
138
Na medida em que a negociao avanava, mais o conflito se
tornava til para revelar a capacidade de atuao dos pases da regio e a maturidade
para tentar achar uma sada poltica para a crise.
139
Solucionado o imbrglio, com
assinatura do acordo de paz, em Braslia, o governo brasileiro no tardou em assimilar

135
Nota-se que a opo de ignorar ou no atuar na regio praticamente inexistiu no pensamento oficial
brasileiro perodo.
136
Apesar de formalizado como um dos garantes do processo de paz desde 1942, o Brasil teve uma
atuao decisiva para a resoluo do conflito entre o acordo de cessar-fogo, em 1995, e o acordo de
paz, em 1998.
137
Carta de Fernando Henrique a Lampreia, 06/03/95, LFL 1995.01.26; Telegrama secreto Chanceler
para MRE, 30/06/95, LFL 1995.01.26; Minuta de telegrama confidencial, 14/10/97, sobre conversa
entre ministro Lampreia e secretria Albright, em http://transparencia.folha.com.br; Carta do presidente
Clinton a Fernando Henrique, 08/98, LFL 1995.01.26; Registro de telefonema entre secretrio-geral do
MRE e vice-secretrio do Departamento de Estado/EUA, 12/08/98, LFL 1995.01.26.
138
Depoimento de Lampreia ao CPDOC/FGV (2009, p. 142).
139
Embaixada brasileira em Havana para MRE, telegrama confidencial, 22/08/97, declarao do
chanceler Lampreia sobre as negociaes, em http://transparencia.folha.com.br.


193
o discurso de que havia demonstrado que merecia a confiana da comunidade
internacional.
140

Mas foi na sucesso de crises polticas no Paraguai, entre os anos de 1996 e
1999, que a conformao de um princpio da no indiferena brasileira na regio
ganhou contornos institucionais.
141
Diante de uma tentativa frustrada de golpe militar
em 1996 e da ameaa de ruptura institucional nos anos seguintes, o Brasil, que j
havia, junto com os outros pases do Mercosul, exercido forte presso para a
manuteno do regime democrtico no pas guarani, decidiu formalizar o papel do
Mercosul como garantidor da ordem democrtica no Cone Sul, com a criao da
clusula democrtica, institucionalizada pelo Protocolo de Ushuaia, em 1998. Alm
da preocupao com a possvel deteriorao da agenda bilateral (Itaipu, contrabando,
criminalidade na fronteira etc.), a atuao brasileira no caso paraguaio era motivada
tambm por uma lgica semelhante observada no caso Equador-Peru. Uma nova
ditadura militar no pas vizinho seria um golpe ao projeto de integrao conduzido
pelo Brasil e imagem e credibilidade internacional de toda a regio.
142

Em relao a outros dois problemas regionais, entretanto, o clculo brasileiro
acerca de um engajamento mais ativo foi diferente. Na questo do narcotrfico na
Colmbia, por exemplo, o Brasil manteve-se relativamente distante, a despeito da
presso dos EUA para que o problema fosse inserido na agenda hemisfrica.
143

possvel que uma das razes por trs desse distanciamento fosse o reconhecimento
das lideranas brasileiras da insuficincia de recursos financeiros e militares do

140
Artigo do chanceler Lampreia no Correio Braziliense, 25/10/98, LFL 1998.10.25.
141
O termo princpio da no indiferena de Matias Spektor (2011b).
142
Ver Lampreia a MRE, telegrama confidencial, 14/05/96, apud Spektor (2011b, p. 13); minuta de
telegrama confidencial, 14/10/97, sobre conversa entre ministro Lampreia e secretria de Estado dos
EUA, Albright, em http://transparencia.folha.com.br; Lampreia (na Argentina) para MRE, telegrama
secreto, 14/03/98. LFL CD-ROM.
143
Ver discusso no captulo anterior.


194
pas para assumir uma posio proeminente na questo. Mas, apesar de o Brasil ter se
manifestado receptivo a dialogar sobre a matria, prevalecia em Braslia a ideia de
que as preocupaes norte-americanas sobre um eventual transbordamento do
problema colombiano para a Amaznia brasileira eram exageradas.
144
Nem mesmo a
oposio do governo presena de tropas estrangeiras (norte-americanas) em
territrio colombiano alterava a percepo brasileira de que o pas no sentia
responsabilidade pelo problema.
145

A outra questo foi a relao do Brasil com o governo do presidente Alberto
Fujimori no Peru.
146
Em um ntido contraste com a atuao brasileira na questo
paraguaia, a sucesso de crises e a escalada do autoritarismo no Peru no suscitaram
no governo brasileiro a vontade de exercer algum tipo de presso mais direta sobre
aquele pas. Poder-se-ia argumentar que, at 1998, essa indiferena era fruto da
prioridade brasileira na manuteno de seu papel neutro no processo de paz entre o
Peru e o Equador. Mas o fato que, mesmo aps do acordo de paz, o Brasil evitou
pronunciar-se abertamente sobre a questo. Relatos oficiais do governo brasileiro at
continham uma avaliao da delicada situao interna peruana, principalmente no que
se referia relao difcil entre os poderes daquele pas e s acusaes de violaes de
direitos humanos, mas a preocupao no encontrava espao na agenda bilateral.
147

Alis, mesmo diante das incertezas da comunidade internacional acerca da provvel
segunda reeleio de Fujimori, confirmada em 2000, o Brasil mantinha o diagnstico

144
MRE para embaixada brasileira em Washington, telegrama confidencial, 07/09/95, LFL
1995.01.10/1.
145
Relatrio do MRE sobre visita do secretrio de Defesa dos EUA a Braslia, 11/1999, LFL
1999.02.10.
146
Fujimori presidiu o Peru de 1990 a 2000, tendo sido reeleito duas vezes para o cargo.
147
Relatrio confidencial preparado pelo MRE quando da visita do presidente Fujimori ao Brasil, em
julho de 1999, LFL 1999.07.20.


195
de que o pas entrava num perodo de estabilidade poltica e econmica e o presidente,
por causa disso, contava com respaldo popular.
148

O que possvel inferir do contraste no comportamento do Brasil nesses casos
que a ideia da regio como uma possvel plataforma de poder global para o Brasil
foi, nos anos 90, modulada por uma tenso latente entre as diferentes percepes que
as lideranas brasileiras tinham tanto dos atributos de liderana do Brasil como da
eventual repercusso do exerccio dessa liderana na vizinhana. Algumas perguntas
captam a essncia do dilema enfrentado pelos operadores da poltica externa brasileira
naquele perodo: o Brasil dispunha ou no dos atributos (recursos materiais)
suficientes para exercer a liderana regional? Alm de recursos materiais, essa
liderana demandaria um nvel elevado de institucionalizao regional para consolidar
a legitimidade do Brasil e conter desconfianas dos pases vizinhos? Essas instituies,
ao mesmo tempo que serviriam para ajudar o Brasil a organizar seu entorno regional,
at que ponto poderiam constranger a atuao do Brasil no plano global?
Alguns pontos dessas questes podem ser esclarecidos por meio do exame do
debate que se deu em torno da candidatura brasileira a um assento permanente no
Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU).
149
O pleito foi reintroduzido no
discurso diplomtico brasileiro entre os anos de 1993 e 1994, quando o Brasil ocupou
um assento no permanente naquele rgo. Apesar de recorrer a representatividade
regional para sustentar a candidatura, era justamente na regio onde o Brasil
encontrava as maiores resistncias.
150
Nos anos que se seguiram, o Brasil tentou

148
Idem. Talvez como um exemplo da confiana na legitimidade de Fujimori, o governo brasileiro
decidira condecor-lo com a Ordem do Cruzeiro do Sul, em 1999. No incio de seu terceiro mandato,
em 2000, o presidente Fujimori, pressionado por uma srie de escndalos de corrupo, renunciou a
presidncia.
149
Essa questo ser discutida mais a fundo no prximo captulo.
150
Depoimento de Celso Amorim ao CPDOC/FGV, em 1997. Amorim era o chanceler naquele binio.


196
manter uma atitude ambgua, procurando discretamente angariar apoios de pases da
regio, mas com um discurso redimensionado para baixo, pois
embora haja no governo consenso de que desejvel nossa entrada no CSNU, deve-se
evitar um tom de triunfalismo, bem como uma atitude excessivamente aguerrida, que
pode ter efeitos negativos (...) necessrio, por exemplo, evitar atritos com a Argentina e
com o Mxico.
151

O receio do governo brasileiro com os possveis efeitos negativos sobre os
pases vizinhos acabou alterando a posio brasileira, que passou a sublinhar a ideia
de trade-off entre a agenda regional e a agenda global da poltica externa brasileira. O
discurso brasileiro, em meados de 1997, era o de que a integrao regional e o
aumento da cooperao (...) so mais importantes que um assento permanente no
Conselho.
152
Pouco depois, o presidente Cardoso chegara a admitir que desistiria da
candidatura em nome da relao do Brasil com a Argentina.
153

O aparente recuo, entretanto, coincidiu com uma manobra ousada da
diplomacia brasileira na segunda metade dos anos 90, cujo objetivo era o
redimensionamento do horizonte estratgico do Brasil na regio, que passou a focar
na Amrica do Sul. A motivao inicial do governo Cardoso era menos baseada no
antiamericanismo atribudo pelo prprio governo proposta da ALCSA, do governo
anterior, e mais nas circunstncias da economia internacional e seus efeitos deletrios
sobre os dois principais rivais histricos da proeminncia regional do Brasil: Mxico
e Argentina.
Como foi visto anteriormente, a opo do pelo NAFTA j distanciara o
Mxico de seus parceiros comerciais da ALADI. Porm foi a crise financeira naquele

151
Ata da XII reunio do Conselho de Poltica Externa, 02/08/95, LFL 1995.01.04/1.
152
Embaixada brasileira em Lima para MRE, telegrama confidencial, 26/10/97, LFL 1995.06/20.
153
Folha de S. Paulo, maio de 1998.


197
pas, em 1994, que propiciou ao Brasil uma oportunidade no s para virar o
interlocutor privilegiado dos EUA, mas tambm para descolar o Mxico da regio.
Motivava essa postura um instinto de sobrevivncia do Brasil, que, em meio
implementao de um plano de estabilizao financeira, tentava ressaltar para o
mercado internacional as diferenas entre os dois pases. Mas a reduo do escopo da
regio, da Amrica Latina para Amrica do Sul, apesar de motivao de ordem
econmica, acabava reverberando tambm no equilbrio de poder da regio, ao tirar
de cena um rival potencial do Brasil.
154

No caso argentino, a reao diferente diante da crise de 1998 colocou os dois
pases, Brasil e Argentina, em rotas opostas nos anos seguintes. O Brasil, aps a
desvalorizao da moeda, no incio de 1999, no demorou muito para reconquistar a
confiana dos mercados, enquanto a Argentina, que insistira na manuteno da
poltica econmica anterior, entrara nos anos seguintes em uma espiral desfavorvel
de crise econmica e poltica. Foi na mesma poca, alis, que a agenda dos dois
pases comeou a ficar mais conflituosa, com temas como uma improvvel adeso da
Argentina Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e divergncias em
relao aos rumos do prprio Mercosul, como a ideia argentina de instituir, contra a
vontade brasileira, uma moeda comum e dolarizada no bloco.
155
O
redimensionamento operado pelo Brasil aqui foi no sentido de diluir o poder
argentino por meio da sinalizao de um possvel alargamento do Mercosul para
abarcar todo o continente sul-americano.

154
Apesar de alguns documentos reservados e depoimentos posteriores (Lampreia, 2009) corroborarem
a existncia desse clculo entre diplomatas brasileiros, publicamente, por razes bvias, o discurso
sobre a questo era mais reservado. Ver Cardoso (2006).
155
Lampreia (Argentina) para MRE, telegrama confidencial, 14/03/98, LFL CD-ROM.


198
O resultado dessas duas manobras acabou auxiliando o resgate da ideia do
Brasil como lder regional incontestvel. Mas outros dois fatores tambm tiveram
importncia sobre esse processo. O primeiro, de poltica interna, resultava da crena,
principalmente durante o governo Cardoso, de que a consolidao das instituies
democrticas, a estabilizao da economia e a poltica de justia social ajudavam na
projeo internacional do pas. O segundo fator derivava da associao cada vez mais
frequente que era feita, na virada do sculo, do Brasil com outras potncias regionais
emergentes, como ndia e China, e da relevncia crescente desses pases para a
agenda global, o que motivava leituras renovadas acerca da emergncia de um mundo
multipolar e do papel do Brasil e da Amrica do Sul como um desses polos de
poder.
156

O que acabou cristalizando a ideia do Brasil como lder regional foi a proposta
do pas de sediar, em 2000, a primeira reunio de presidentes da Amrica do Sul.
Apesar de ainda limitada na criao de novos nveis de governana regional, a
iniciativa brasileira, mesmo filtrada pela prudncia habitual dos canais diplomticos,
tinha como objetivo a conformao de um espao regional cada vez mais coeso e que
atendesse s aspiraes do Brasil. Ainda quando a reunio continental estava sendo
negociada, um importante diplomata brasileiro resumia o argumento:
Est madura a ideia de o Brasil assumir, de fato, na Amrica do Sul, um papel de
liderana, o que j vem fazendo informalmente. A credibilidade, o respeito e os
resultados alcanados pelo pas nos ltimos cinco anos, credenciam o Presidente do
Brasil para propor algo concreto (no retrico) para consolidar nosso papel no
subcontinente... Os EUA e os demais pases da regio esperam de ns uma atitude dessa

156
Ver Fonseca Jr (1999). Essa ltima percepo que j vinha emergindo no pensamento diplomtico
do pas, sobre o papel do Brasil como uma das grandes potncias emergentes, ganhou contornos mais
claros a partir de 2001, com a criao do acrnimo BRICs por um banco de investimentos que buscava
identificar os principais mercados emergentes (Brasil, Rssia, ndia e China).


199
natureza (que o Brasil assuma a liderana regional, com todo o nus e responsabilidade
que isso representa). Vai haver ciumeira? Vai. Vai haver desconfiana? Sempre houve.
Temos de fazer poltica da nossa geografia. A Amrica do Sul o nosso quintal e onde
se dar (j est se dando) a expanso capitalista das empresas brasileiras. Devemos
ocupar esse espao antes que outros (EUA, Mxico, no contexto da ALCA, e alguns
pases europeus e Asiticos) o faam.
157

No que dizia respeito s medidas concretas possveis:
Seguem algumas sugestes, se for decidido fazer algo nessa direo (Brasil assumir de
fato a liderana da regio): (1) o Mxico no parte da Amrica do Sul e, portanto, no
pode fazer parte de qualquer iniciativa do Brasil em relao ao subcontinente (temos que
assumir o nus dessa deciso); (2) uma eventual reunio de Presidentes da Amrica do
Sul no pode ser um exerccio de retrica e de photo opportunity... Propostas concretas
que o Brasil poderia liderar: (a) criar um programa sul-americano ao Avana Brasil para
fortalecer a integrao fsica da regio e atrair investimentos em todos os pases. O
Banco Mundial, o BID e o Eximbank poderiam estar associados, (b) criar um Banco Sul-
Americano de Desenvolvimento...Essa ideia s teia condies de sair do papel se o Brasil
se responsabilizar por parte substancial da capitalizao do novo banco, (c) propor que as
moedas nacionais... substituam o dlar como moeda de troca para as operaes de
comrcio exterior.
158


Concluso

De uma maneira geral, a regio deixou de ser vista com indiferena ou como
uma fonte de ameaa direta ao Brasil e a sua insero no mundo no ps-Guerra Fria.
Mas, ainda assim, dos registros diplomticos aqui analisados possvel perceber que
as leituras oficiais do pas apresentaram diferentes nfases acerca do papel da regio

157
Rubens Barbosa a Fernando Henrique Cardoso, Washington, 21/01/2000, Arquivo Rubens
Barbosa/CPDOC (apud Spektor, 2011b).
158
Idem.


200
para a poltica exterior brasileira dos anos 90. Essas diferentes concepes, apesar de
claramente distinguidas aqui, no eram to bvias e tampouco incompatveis e
excludentes entre elas. Frequentemente uma combinao delas se manifestava nos
relatos de uma mesma poca ou at de um mesmo personagem.
Uma das concluses que pode ser extrada do exame dos relatos dos principais
operadores da poltica externa brasileira que o ativismo regional do pas nos anos 90
foi modulado por essas diferentes concepes. A leitura da regio como instrumento
de modernizao, por exemplo, inspirava um discurso ambicioso acerca das
potencialidades da integrao regional para o Brasil, principalmente na dimenso
econmica. Apesar da retrica regionalista ambiciosa, essa concepo enfatizava um
interesse mais pragmtico com a regio, seja como um espao onde o Brasil poderia
testar com maior segurana os efeitos da abertura econmica, seja como um
facilitador para o Brasil abreviar algumas lacunas de credibilidade internacional
principalmente no que dizia respeito questo das armas nucleares, qumicas e
biolgicas.
A leitura da regio como escudo de proteo, por sua vez, focava na
conformao de um espao regional comum mais como uma reao s presses
externas econmicas e de segurana do que como um desejo de criar um
arcabouo institucional que garantisse uma estrutura mais sofisticada de governana
regional para resolver problemas coletivos. Ou seja, para o Brasil, constitua-se uma
espcie de regionalismo reativo, cuja prioridade era fortalecer a imagem e o poder da
regio como bloco para fora para elevar o poder de barganha nas negociaes
com os EUA, por exemplo sem necessariamente ter de lidar com as possveis


201
desconfianas ou interesses diferentes dos pases vizinhos diante do projeto regional
brasileiro.
159

J a leitura da regio como plataforma de projeo de poder global baseava-se
na consolidao de um papel incontestvel de liderana do Brasil por meio da
construo de uma ordem regional mais coesa. De acordo com esse raciocnio das
lideranas brasileiras, a disposio de garantir a estabilidade dessa ordem regional e
de arcar com os custos da integrao ajudaria o Brasil a conquistar a anuncia dos
pases vizinhos em relao sua posio de lder regional e de possvel representante
da regio no mundo (Conselho de Segurana da ONU, por exemplo). Essa leitura,
entretanto, era constrangida, por um lado, pelas incertezas acerca da capacidade
material do Brasil de arcar com os custos da liderana e, por outro, pelo receio de que
o exerccio dessa liderana pudesse ser interpretado na vizinhana como uma
hegemonia brasileira pura e simples.
160



159
Essa leitura se assemelha ao que Hurrell chama de regio como polo ou como potncia (2007, pp.
249-252).
160
A realizao dessa leitura da regio se aproximaria do que Hurrell define como um regio como
prenncio (harbinger) de mudanas para a ordem global (idem, pp. 253-260). Apesar de ter se
manifestado ainda nos anos 90, essa leitura parece ter ganhado mais fora no pensamento diplomtico
brasileiro na dcada seguinte.


202
CAPTULO 4

Brasil e os regimes e organismos internacionais


O ps-Guerra Fria redimensionou a importncia dos regimes e das instituies
internacionais na conformao da ordem mundial. Dissipada a rivalidade entre as
superpotncias e desarmado o equilbrio do terror nuclear, esses conjuntos de regra de
convivncia, em diferentes esferas, ganharam mais evidncia.
1
No campo da
segurana internacional, regimes tradicionais, como o nuclear, foram revitalizados e
novas percepes de ameaas paz e estabilidade internacionais comearam a ser
assimiladas. Na economia, os ideias liberais, base do processo de globalizao,
ganharam impulso com a incluso de pases do extinto bloco sovitico ao sistema
capitalista internacional. Novos temas, como a proteo ao meio ambiente e o
respeito aos direitos humanos, tambm emergiram na agenda internacional com um
mpeto indito.
Apesar de reconhecer que, de uma maneira geral, esses ideias liberais que
moldaram a ordem global do ps-Guerra Fria foram assimilados por muitos pases
durante a dcada de 90, esse processo no foi homogneo. Como foi discutido no
captulo 1, um grupo de pases, as potncias emergentes, manifestou, em diferentes
graus, um comportamento ambivalente com muitos desses regimes e instituies. De
um lado, esses arranjos institucionais eram percebidos como espaos de negociao
para resolver problemas coletivos globais e regionais e para gerar credibilidade

1
Utilizo aqui a definio clssica de Krasner (1982) de regimes internacionais, como sets of implicit
or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors
expectations converge in a given area of international relations (p. 2).


203
internacional. Por outro lado, essas mesmas instituies e regimes se manifestavam
como um ambiente poltico, seja de exerccio de hegemonia da superpotncia, de
discriminao e de propagao de normas transnacionais que poderiam representar
ameaa soberania desses pases, seja de possibilidade, para as potncias emergentes,
de constrangimento, por meio de regras e de coalizes dos mais fracos, da
superpotncia em busca de legitimao.
2

O objetivo desse captulo o de examinar elementos dessa qualidade dual
desses arranjos institucionais nas principais leituras brasileiras sobre a ordem ps-
Guerra Fria e os reflexos dessas leituras sobre a atuao do Brasil diante dos
principais regimes e instituies internacionais.
Por trs da escolha aparentemente arbitrria dos regimes e instituies a serem
analisados aqui existe uma justificativa plausvel. Alm de serem regimes e
instituies relevantes no momento estudado, a relao do Brasil com cada um deles
apresenta diferentes caractersticas e dinmicas prprias. A proliferao nuclear, por
exemplo, um tema tradicional do debate sobre segurana internacional, o que
permite uma comparao da evoluo da postura brasileira durante e depois da Guerra
Fria. O meio ambiente e os direitos humanos, por sua vez, so dois dos principais
temas da nova agenda global do ps-Guerra Fria e que se tornaram representativos da
emergncia de uma concepo mais intrusiva de governana global. Por fim, o
Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas, alm da posio
privilegiada na agenda diplomtica brasileira, o principal diretrio global de
deliberao sobre a paz e segurana internacionais.

2
Essa ideia de qualidade dual encontra paralelo nas principais correntes realistas e liberais acerca dos
regimes internacionais. Enquanto as interpretaes realistas enfatizam os vnculos dos regimes com o
poder do hegemnico (Gilpin, 1981), as interpretaes liberais tendem a valorizar o aspecto
funcionalista e, de certo modo, mais neutro dos regimes (Krasner, 1983).


204

Entre a convergncia e a imposio de valores

O fato de os relatos das principais autoridades brasileiras nos primeiros
momentos da dcada de 90 revelarem, de um lado, uma prioridade do governo com a
questo econmica e, de outro, uma difuso de leituras polticas limitadas e
prematuras sobre a ordem internacional no significava a ausncia total de avaliaes
mais consistentes sobre o fim da Guerra Fria e seus impactos sobre o Brasil.
3
Em
meio aos acontecimentos do incio da dcada, comearam se consolidar duas vises
principais que, de certo modo, apresentavam de forma mais ordenada as principais
preocupaes do pas sobre a incipiente ordem internacional do ps-Guerra Fria.
Essas interpretaes, apesar de terem emergido inicialmente fora dos crculos oficiais,
tiveram como principais expoentes figuras que desempenharam, pouco tempo depois
e durante o restante da dcada, papel de relevo na conduo da poltica externa
brasileira.
4

Entre os anos de 1990 e 1991, Celso Lafer, futuro chanceler (1992 e 2001-
2002), e Celso Amorim, representante brasileiro em Genebra e futuro secretrio-geral
(1993) e chanceler (1993-1994 e 2003-2010), travaram uma espcie de debate
involuntrio por meio de uma srie de artigos acadmicos.
5
Apesar de no
representarem leituras do governo brasileiro sobre os acontecimentos globais, as
anlises ali presentes, alm de revelarem traos do pensamento dessas duas

3
Sobre essas leituras iniciais difusas acerca da ordem ps-Guerra Fria, ver discusso nas duas
primeiras sees do captulo 2 desta tese.
4
Cabe asseverar que o objetivo aqui no a personificao exagerada dessas interpretaes, mas
apenas facilitar a identificao das principais correntes interpretativas acerca da insero internacional
do Brasil que emergiam quela poca.
5
Os dois autores publicaram alguns artigos entre o fim dos anos 80 e incio dos anos 90, mas farei
referncia principalmente aos artigos publicados na revista Contexto Internacional por Lafer (1990) e
Amorim (1991). Chamo o debate de involuntrio pois um autor no faz referncia explcita ao outro
nos textos.


205
importantes lideranas, ajudaram a balizar as principais percepes oficiais acerca do
significado da nova ordem global para as relaes internacionais do Brasil durante os
anos 90. De certa forma, o dilogo entre os dois Celsos representou o incio de uma
consolidao de duas principais correntes interpretativas sobre a poltica externa
brasileira no ps-Guerra Fria e a relao do pas com os principais regimes e
instituies internacionais.
6

Para Lafer, o fim da Guerra Fria foi problemtico, mas no implicava
necessariamente efeitos adversos ao Brasil. Algumas tendncias iniciadas ainda
durante o conflito bipolar, como o surgimento de brechas de atuao para o mundo
subdesenvolvido, poderiam se aprofundar aps o descongelamento das relaes entre
as superpotncias. Lafer lembra, por exemplo, que o predomnio da lgica Leste-
Oeste no impediu a emergncia da questo Norte-Sul. Nos anos 50 e 60, a insero
internacional do Terceiro Mundo se dava por meio de instrumentos como o
Movimento dos No-Alinhados, o Grupo dos 77 (no contexto da Conferncia das
Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento, UNCTAD) e at mesmo a
Organizao de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). Para o autor, essas eram
iniciativas indicativas que assinalavam uma multipolaridade estruturada por um
paradigma bipolar. (1990, p. 35). Outra tendncia herdada da Guerra Fria era o
predomnio do campo econmico nas relaes internacionais, propiciado pelo
equilbrio do terror nuclear entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica. Para o autor,
a intensificao dos processos de globalizao e de interdependncia econmica
resultou na preeminncia de pases como a Alemanha ocidental e o Japo, fato que

6
Devo a expresso dilogo entre os dois Celsos a Matias Spektor (2011a e conversa com o autor).
Por trs desse debate est implcita a ideia de que a viso de cada um dos dois Celsos constitua uma
espcie de eixo interpretativo em torno do qual se aglomeravam anlises semelhantes de outras
lideranas brasileiras.


206
tambm apontava para uma multipolaridade nascente condicionada pelo paradigma da
bipolaridade.
Segundo o autor, o Brasil soube se beneficiar desses dois processos,
explorando as brechas dentro do tabuleiro internacional da Guerra Fria. No campo
poltico, como j foi observado, foi colocada em prtica uma ao diplomtica mais
autonomista, principalmente a partir da segunda metade dos anos 70. No campo
econmico, o xito estava na transformao de um pas agrrio-exportador para um
pas exportador de produtos industrializados.
7

Com o fim da Guerra Fria, era possvel perceber como essas tendncias
poderiam evoluir na dcada de 90, apresentando novos desafios aos pases em
desenvolvimento. De um lado, era observado que o processo de globalizao criava
uma maior interdependncia entre os pases do Norte, com a formao dos
megablocos econmicos. De outro lado, aumentava a importncia de temas como
tecnologia e propriedade intelectual para a competitividade econmica, o que
resultava na perda de recursos de poder dos pases do Sul e o consequente
alargamento da distncia entre o Norte e o Sul.
8
A situao era agravada pela
frequente associao de temas problemticos, como trfico de drogas, terrorismo,
violaes de direitos humanos e degradao ambiental prtica de pases em
desenvolvimento.
Do diagnstico da crescente irrelevncia estratgica e econmica da Amrica
Latina e do Brasil, Lafer afirmava que

7
Essas afirmaes reforam o argumento exposto anteriormente (ver A sombra do passado) que o
sucesso do modelo econmico nacional-desenvolvimentista do Brasil at os anos 80 influenciava o
pensamento dos principais operadores da poltica externa brasileira nos anos 90, criando tenses,
mesmo que retricas, entre esse modelo e os ideais neoliberais.
8
Lafer define esses dois processos como foras centrpetas e centrfugas, respectivamente.


207
o mundo se tornou mais relevante para o Brasil do que o Brasil para o mundo;
estrategicamente pela atenuao da nossa relevncia por obra da eroso do paradigma
Leste-Oeste, e economicamente porque, por fora das transformaes ocorridas na
dcada de 80, no representamos uma alta prioridade para os megablocos que se
constituram, uma vez que se arrefeceu o papel que desempenhvamos na dinmica do
mercado mundial.
9


primeira vista, a afirmao acima pode ser interpretada como uma viso
pessimista do mundo ps-Guerra Fria, mas o autor prossegue com seu raciocnio at
revelar um pensamento mais favorvel, que enfatizava a noo de busca de nichos de
oportunidades para o Brasil.
10
Dois argumentos principais sustentam esse pensamento.
O primeiro a ideia de que o processo de marginalizao descrito acima relativo
para o que Lafer chama de pases baleia (Brasil, ndia e China, principalmente), isto
, pases com certos atributos materiais que lhes conferem melhores condies que os
demais pases em desenvolvimento no s para enfrentar os novos constrangimentos
da ordem internacional, mas tambm para influenciar o processo de reorganizao
dessa nova ordem.
Se o argumento acima revelava um potencial de atrito entre esses pases e a
ordem internacional emergente, o segundo argumento apresentado por Lafer atenuava
a possibilidade de haver tenses significativas. Para o autor, por trs da emergncia
dos novos temas globais havia uma fora que promovia uma maior convergncia de
valores do Brasil com o mundo em torno de ideais liberais, como o significado da
democracia, da proteo dos direitos humanos e do meio ambiente, do desarmamento

9
Lafer (1990, p. 39).
10
possvel identificar nessa ideia de nichos de oportunidade indcios do que mais tarde Lafer, j
como chanceler (1992), define como adaptao criativa. Ver Mello (2000).


208
e at mesmo do reconhecimento da importncia da eficincia econmica. O processo
de reorganizao da ordem internacional, nesse sentido, abria espao para uma
atuao mais positiva e propositiva do Brasil. Na economia, por exemplo, Lafer
identificava a postura mais flexvel na Rodada Uruguai (GATT) como um passo
necessrio para a implementao de um novo projeto nacional de modernizao e
para maior influncia do pas na construo de uma moldura mais ampla para
estruturar as relaes econmicas internacionais. Em relao aos novos temas globais,
como meio ambiente e direitos humanos, o raciocnio era semelhante, pois abria-se a
possibilidade de o pas promover seus interesses em fruns internacionais, como a
prpria iniciativa de sediar a conferncia da ONU sobre meio ambiente, a Rio-92.
Seria ingnuo afirmar que sua viso de mundo foi plenamente correspondida
com aes quando Lafer ocupou o cargo de chanceler pela primeira vez, em 1992.
Ainda assim, aps um perodo por uns considerado como de ruptura paradigmtica,
do nacional-desenvolvimentismo para o liberal, e por outros considerado de aes
externas razoavelmente errticas, a presena de Lafer frente do ministrio das
Relaes Exteriores no final do governo Collor, de certo modo, inaugurou um perodo
de assentamento de leituras sobre a conjuntura externa e a insero internacional do
Brasil.
11
Uma das leituras que certamente permaneceu ativa, exercendo significativa
influncia sobre a ao do Brasil frente aos EUA, regio e aos principais regimes
internacionais durante o restante da dcada de 90, foi a de nichos de oportunidade.
12


11
Mello (2000), alis, ao definir a posse de Lafer como o incio de uma segunda fase na poltica
externa do governo Collor, ressalta os aspectos de consolidao e convergncia entre os novos temas
(modernizao, abertura, meio ambiente, direitos humanos etc.) e os elementos mais tradicionais da
diplomacia brasileira (autonomia, soberania, desenvolvimento etc.).
12
Em seu discurso na AGNU, em 1992, Lafer enfatizou a convergncia de valores em relao aos
novos temas globais, como direitos humanos e meio ambiente, ressaltando a postura mais receptiva do
Brasil nesses campos. Sua breve gesto frente do ministrio (6 meses) foi marcada tambm pela
conferncia da ONU sobre meio ambiente, realizada no Rio de Janeiro.


209
A leitura do mundo ps-Guerra Fria feita por Celso Amorim no era
diametralmente oposta a de Celso Lafer, mas era uma interpretao mais crtica e que
continha uma dimenso normativa mais saliente.
13
Em relao aos aspectos
econmicos, Amorim recorre ideia de desacoplamento para examinar as principais
tendncias das relaes internacionais do momento, diagnstico que, de incio, exibe
pontos de contato com a linha geral do pensamento de Lafer. Aquilo o que Lafer
identifica como o aumento da importncia da tecnologia e da cincia para a
produtividade econmica e o distanciamento entre o Norte e o Sul est contido no
argumento que Amorim apresenta como os processos de desacoplamento da
economia real (produo industrial tradicional, recursos naturais) em relao
economia simblica (conhecimento, propriedade intelectual) e das economias
industriais e ps-industriais em relao s economias em desenvolvimento. Uma
diferena, contudo, visvel na nfase dada por Amorim, inspirado pelo exemplo dos
Tigres Asiticos, ao papel a ser desempenhado pelo estado em setores de tecnologia
de ponta.
Mas no campo poltico onde residem as principais diferenas entre as duas
leituras. Para Amorim, os primeiros acontecimentos da dcada de 90, como a guerra
do Golfo, mostravam que o significado do fim da Guerra Fria ia muito alm da
derrocada do comunismo. Para o autor, a vitria das tropas aliadas sob comando dos
EUA era lida como um prenncio de que a hegemonia norte-americana havia chegado
a tal ponto que os seus objetivos de poltica externa no s so alcanados, como
chegam a confundir-se com o prprio conceito de ordem e justia internacionais. (p.
27). Se para Lafer, portanto, a emergncia de novos temas globais era acompanhada e

13
Conforme observado na introduo deste trabalho, possvel identificar pelo menos um terceiro
conjunto de leituras, estas mais crticas e talvez diametralmente opostas interpretao de Lafer, mas
que se situavam, no recorte temporal examinado por esta tese, fora dos crculos de deciso (ex.: a
postura crtica do PT e de outros partidos de esquerda em relao a ideais supostamente neoliberais).


210
facilitada pela convergncia de valores entre o Brasil e o mundo, para Amorim a
situao se caracterizava muito mais como um processo de imposio de valores. Essa
imposio seria resultado de uma coordenao de objetivos comuns do novo
diretrio do mundo, como o Grupo dos Sete (G7) e o Conselho de Segurana da
ONU (CSNU), que reduziria o espao de manobra dos pases em desenvolvimento em
matrias como comrcio, finanas e tecnologia.
14

A concepo de uma ordem internacional ps-Guerra Fria no apenas mais
rgida mas possivelmente hostil ao Brasil combinada com o entendimento de que
existia um processo de imposio de valores, principalmente no que se referia aos
novos temas globais, ressaltava a ausncia de elementos de barganha para os pases
em desenvolvimento, o que acabou reduzindo no pensamento de Amorim a hiptese
de haver nichos de oportunidade para um pas como o Brasil. A comparao dos viso
dos dois autores em relao Rodada Uruguai reveladora. Enquanto Lafer
conjugava o projeto modernizador da economia do Brasil a uma postura mais
receptiva nas negociaes multilaterais, enfatizando tambm a possibilidade de, no
processo, o pas contribuir com a construo da nova ordem econmica internacional,
Amorim ressaltava a lgica norte-americana de poder por trs das negociaes
comerciais, inclusive s voltadas para o hemisfrio, como a Iniciativa para as
Amricas e, posteriormente, a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Por
trs desse raciocnio residia uma percepo da globalizao no como um processo
inexorvel de mudana estrutural do sistema capitalista internacional, mas como parte
de um projeto eminentemente poltico articulado pelos EUA.

14
Amorim cita como exemplo os problemas de transferncia de tecnologia enfrentados pela Embraer e
um emprstimo negado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento a projetos sociais no Brasil
por causa das pendncias em torno das negociaes da dvida externa brasileira (p. 27).


211
Diante desse diagnstico, a recomendao de Amorim contrastava com de
Lafer. Enquanto a prescrio deste enfatizava uma insero internacional destituda
tanto de ingenuidades quanto de xenofobismos em relao s empresas transnacionais
(1990, p. 40), para Amorim a insero competitiva no mercado internacional
exige progressiva incorporao de tecnologia ao processo produtivo, e isso no pode
ocorrer sem um grande esforo endgeno, em que a ao do Estado tem um papel crucial
[...] a experincia dessas naes [em desenvolvimento] demonstra que, embora o capital
estrangeiro possa ter importante papel no financiamento do desenvolvimento, no se
pode confiar exclusivamente ou predominantemente em fontes externas de poupana.
15


Outra diferena fundamental resultou da percepo acerca da natureza e
evoluo da ordem ps-Guerra Fria. Apesar de Lafer reconhecer que a ordem
emergente apresentava aspectos de unipolaridade (poltico-militar) e de
multipolaridade (econmica), sua anlise naquele momento concentrou-se no
receiturio de como o Brasil deveria operar naquele contexto internacional.
Recorrendo tabela elaborada por Destradi (2008; ver captulo 1 desta tese) sobre as
caractersticas da primazia norte-americana, possvel identificar no pensamento de
Lafer sobre o ps-Guerra Fria aspectos da hegemonia branda e, at certo ponto, da
liderana iniciada pelos EUA, tipos de primazia que, por propiciarem um processo de
persuaso normativa e de socializao, condicionariam estratgias de ao mais
receptivas por parte do Brasil.
Amorim, por sua vez, destacou a natureza instvel da ordem unipolar,
caracterizando-a, na verdade, como uma fase de transio ou falsa estagnao
unipolar entre a ordem bipolar da Guerra Fria e, embora o autor no explicite, uma

15
Amorim (1991, p. 31), grifo meu.


212
futura ordem que poderia apresentar aspectos de um multilateralismo mais
representativo ou at mesmo um equilbrio maior entre novos polos de poder.
16

Embora esses traos (...) fim da bipolaridade, hegemonia norte-americana e perda de
poder de barganha dos pases em desenvolvimento sejam inequvocos, contribuindo
para a impresso de que vivemos sob nova ordem, seria falso imaginar que estamos
diante de uma estrutura de poder esttica. Na realidade, h razes para crer que estamos
passando por um perodo de transio cuja durao impossvel precisar.
17


A viso crtica da ordem vigente, a crena em sua transitoriedade e a ausncia
de uma apreciao mais precisa sobre como seria essa nova ordem internacional so
fatores que no apenas reforam a dimenso normativa do pensamento de Amorim,
mas sugerem uma percepo da primazia dos EUA, de acordo com a mencionada
classificao de Destradi (2008), mais prxima da hegemonia intermediria e intensa
e, at mesmo, de imprio. Diante dos meios empregados pelos os EUA para reafirmar
seus interesses, como uma combinao de intervenes militares, ameaas, sanes,
presses polticas, incentivos materiais e apoio militar e econmico, restaria a um pas
como o Brasil os extremos da resistncia e da subordinao ou uma aceitao baseada
em clculos racionais sobre custo-benefcio.

16
Multipolaridade e multilateralismo podem ser compatibilizados, mas entende-se por multipolaridade
um jogo de equilbrio entre trs ou mais potncias ( Concerto Europeu); j multilateralismo pode
existir em qualquer ordenamento, mas pressupe no s o fortalecimento de instituies e regimes
internacionais, mas tambm que esses regimes e instituies representem interesses de todos. A viso
normativa de que o mundo caminhava para uma ordem multipolar era compartilhada por outros
autores, como Hlio Jaguaribe (1992), influente estudioso das relaes internacionais do Brasil e
secretrio de Cincia e Tecnologia durante o final do governo Collor (1992). Em muitas dessas anlises
do perodo, percebe-se que as noes de multilateralismo muitas vezes se confundiam com as de
multipolaridade, como se a consolidao de uma dependesse da outra. Para Jaguaribe, por exemplo,
dos processos de integrao regional, como o Mercosul, poderiam emergir novos polos de poder
mundial.
17
Amorim (1991, p. 28).


213
Tambm aqui no seria correto esperar uma traduo direta desse pensamento
em ao quando Amorim assumiu a chancelaria pela primeira vez, entre os anos de
1993 e 1994. De todo modo, possvel enxergar por trs de posturas mais crticas em
relao ordem internacional do ps-Guerra Fria, desde as presses por reformas de
organismos internacionais a crticas s noes de boa governana e relativizao
do conceito de soberania, passando pelo resgate do lxico diplomtico caracterstico
do perodo do pragmatismo responsvel, influncia desse pensamento.
18
Ademais, o
fato de sua primeira gesto frente do Itamaraty ter coincidido com o binio do Brasil
como membro no permanente no Conselho de Segurana da ONU (1993-1994) criou
condies que davam mais visibilidades s reivindicaes do Brasil, principalmente
no que se referia nfase renovada na ampliao daquele organismo e a candidatura
do Brasil a um assento permanente.
19

importante reconhecer, entretanto, que h pontos de contato entre os
diagnsticos elaborados por Lafer e por Amorim. Boa parte da diferena residia na
nfase que cada autor d a certos aspectos da ordem e ao tipo de ao que pode ou
deve ser desempenhada pelo Brasil. Ambos, por exemplo, partem de uma ideia de
ordem ps-Guerra Fria mais rgida e problemtica. Tanto Lafer como Amorim
advogam por uma postura no passiva do Brasil frente a essa nova ordem,
diferentemente do que teria ocorrido com alguns pases da regio. Lafer, entretanto,
identifica foras de convergncia de valores que abrem nichos de oportunidade de
ao para o Brasil, enquanto Amorim acredita na imposio de valores

18
Cabe observar que, apesar de identificar essas duas leituras como as principais, no defendo que
existia uma equivalncia de foras entre elas. Isto , possvel observ-las, com diferentes
intensidades, por trs da ao do Brasil durante boa parte da dcada de 90, e no apenas durante a
gesto dos dois autores frente do MRE.
19
Essas preocupaes, de uma forma geral, esto presentes nos discursos de Celso Amorim nas
AGNU, em 1993 e 1994. No discurso de 1994, a candidatura brasileira torna-se explcita quando
Amorim discorre sobre a disposio [do Brasil] de assumir todas as responsabilidades inerentes aos
pases que se credenciarem a ocupar assentos permanentes.


214
essencialmente como um risco soberania do pas e autonomia de sua poltica
externa. Embora ambos sublinhem a importncia do multilateralismo e o
fortalecimento das instituies internacionais, o risco de um multilateralismo
seletivo ou imposto fica mais evidente no pensamento de Amorim.
20

Dessa diferena surgem duas concepes distintas de autonomia. Uma, mais
tradicional, que pressupunha uma linha de ao internacional mais independente ou
distante dos EUA e, at certo ponto, uma postura de maior cautela frente aos regimes
internacionais patrocinados pelos EUA. A outra concepo, ao prescrever uma
insero internacional baseada numa postura de maior receptividade tanto aos EUA
como aos principais regimes internacionais , remete ideia de autonomia relacional
e pode ser identificada como a origem intelectual do conceito de autonomia pela
participao, usualmente utilizado para classificar a poltica exterior brasileira da
segunda metade da dcada de 90.
21

Cabe observar que o exerccio de distinguir essas duas percepes no deve
levar a um entendimento de que se tratavam de leituras estanques, equivalentes ou at
mesmo bvias para os operadores da poltica exterior do Brasil. Pelo fato de no
serem totalmente antagnicas, possvel perceber, alm de gradaes entre uma e
outra, manifestaes intermitentes ou mesmo simultneas de elementos das duas
leituras no pensamento das principais lideranas brasileiras durante o restante da
dcada de 90. importante notar tambm que a convivncia dessas leituras no
ocorreu de forma homognea em todas as frentes da poltica externa brasileira,

20
Convergncia e imposio, alis, no so conceitos que se opem diametralmente. Enquanto
imposio pressupe ausncia de uma convergncia, esta pode abranger graus diferenciados de
assimilao e pressupe uma via de mo dupla. Na linguagem da socializao de normas, seria o que
Acharya (2004) chama de localizao.
21
Para uma comparao entre as noes de autonomia antagnica e autonomia relacional, ver Russell e
Tokatlian (2003) e discusso no captulo 1. Os dois termos encontram correlatos nos estudos sobre
poltica externa brasileira autonomia pela distncia e autonomia pela participao, respectivamente.
Ver Fonseca Jr. (1998).


215
manifestando-se, como foi examinado nos dois captulos anteriores, de forma
diferenciada na relao com os EUA, com a regio e com os principais regimes
internacionais.

A opo pela insero no mainstream internacional: o caso nuclear

Um caso paradigmtico de mudana de postura internacional do Brasil no ps-
Guerra Fria foi em relao questo nuclear. Mas apesar de ser reconhecida como
uma das mudanas mais significativas do comportamento internacional do Brasil no
perodo, a relao do pas com a questo do desarmamento nuclear comeou a se
alterar antes da queda do muro de Berlim.
22
Enquanto a resistncia do Brasil ao
principal regime multilateral de no proliferao, o Tratado de No Proliferao
Nuclear (TNP), permaneceu relativamente intocada durante a dcada de 80, na regio
era possvel observar uma movimentao diferente do governo brasileiro no que dizia
respeito questo das armas nucleares de uma maneira geral.
Como foi discutido anteriormente, as principais dinmicas internacionais dos
anos 80 no eram percebidas de forma muito favorvel pelas lideranas brasileiras.
Alm das dificuldades econmicas, havia uma percepo, na primeira metade da
dcada, de uma possvel intensificao das tenses Leste-Oeste, o que poderia ter um
impacto negativo na regio, principalmente no que dizia respeito presena militar
dos EUA.
23
Mesmo o incio da distenso entre as duas superpotncias, na segunda
metade daquela dcada, no era suficiente para reduzir o pessimismo dos operadores

22
Entre os principais regimes multilaterais esto o de no-proliferao nuclear (TNP), o de controle de
tecnologia de msseis (MTCR em ingls) e o de proscrio total de testes nucleares (CTBT em ingls).
23
Alguns exemplos da poltica intervencionista do governo norte-americano na regio durante os anos
80 foram a invaso da ilha caribenha de Granada, em 1983, o apoio a movimentos de guerrilha na
Amrica Central (Nicargua) e a quase-invaso do Suriname, em 1986. Sobre este ltimo assunto, ver
Lampreia (2009, pp. 109-120).


216
da poltica exterior brasileira quanto aos efeitos dessa reacomodao de poder sobre
os pases em desenvolvimento. Para o Brasil, o entendimento (inclusive o nuclear)
entre as superpotncias poderia cristalizar uma nova diviso do trabalho internacional,
criando desafios ao pas quanto ao acesso a tecnologias sensveis.
24

Diante dessa realidade internacional percebida como desfavorvel, a
aproximao entre o Brasil e a Argentina no plano estratgico, que comeou a ocorrer
na mesma poca, merece uma avaliao mais detalhada. Afinal, considerando tambm
o fato de o entendimento ter sido iniciado por regimes militares nos dois pases aponta
para um processo aparentemente contra-intuitivo, de construo de confiana entre
regimes autoritrios.
25
Como explicar, portanto, as opes da diplomacia brasileira de
iniciar um projeto de integrao com a Argentina que inclusse a dimenso estratgica
e nuclear? De imediato, duas hipteses se destacam.
A primeira hiptese seria a da aproximao motivada pela presso externa.
Em fim dos anos 70, os Estados Unidos da administrao do presidente Carter (1977-
1980) elevaram as presses polticas sobre pases que violavam os direitos humanos e
que no apresentavam salvaguardas consideradas satisfatrias no mbito da
proliferao nuclear.
26
O clima de desconfiana atingia diretamente as relaes
bilaterais dos EUA tanto com o Brasil como com a Argentina, pois, alm de estarem
sob o comando de militares, os dois pases conduziam programas nucleares fora da
gide da Agencia Internacional de Energia Atmica (AIEA). Por essa tica, a presso
dos EUA teria um efeito duplo sobre a diplomacia brasileira. Por um lado, pode ter
criado um incentivo para o pas intensificar sua poltica nuclear buscando outros

24
Ver Temas de Poltica Externa Brasileira (1989).
25
Sobre essa questo, ver Villa (2006).
26
Sobre as dificuldades na relao Brasil-EUA na virada da dcada de 70 para a dcada de 80, ver
Moura, Kramer e Wrobel (1985).


217
parceiros, como a Alemanha. Por outro lado, a presso dos EUA para impor um
regime de no proliferao que era visto como discriminatrio pode ter inspirado a
ideia em Braslia (e em Buenos Aires) de resistncia coletiva.
27
Esse ideia, no
entanto, dificilmente teria prosperado sem um redimensionamento prvio da
rivalidade entre Brasil e Argentina.
28

A segunda hiptese a da aproximao motivada pela mudana poltica
interna. A quase-simultaneidade dos processos de transio democrtica no Brasil e
na Argentina contribuiu para a consolidao do processo de confidence building entre
os dois pases. Enquanto um litgio territorial com o Chile demandava as atenes de
Buenos Aires, a derrota na Guerra das Malvinas havia enfraquecido ainda mais o
governo militar naquele pas.
29
Para o Brasil, em meio ao processo prprio de abertura
poltica lenta e gradual, esses fatos faziam com que o principal vizinho, poltica e
militarmente fragilizado, se apresentasse como bem menos hostil e at mesmo
disposto a se aproximar. No campo estratgico, essa distenso se traduziu numa
sequncia de visitas presidenciais e de acordos bilaterais de abertura dos respectivos
programas nucleares e de criao de normas de transparncia e de monitoramento.
30

Essa ltima hiptese, alis, era respaldada por outro processo poltico interno que
ocorria no Brasil: a elaborao de uma nova constituio.
31
Alm de corroborar a
aproximao com a Argentina, com a incluso do princpio constitucional regionalista
(artigo 4
o
, pargrafo nico), a Constituio de 1988 vedava qualquer possibilidade de

27
o que sugere uma avaliao de documentos oficiais sobre a aproximao entre Brasil e Argentina
no campo nuclear, na virada dos anos 70 para os anos 80, que foi apresentada por Matias Spektor em
seminrio no Wilson Center, em Washington, em junho de 2011.
28
Conforme discutido no Captulo 3 desta tese, alguns fatores apontam para esse redimensionamento,
como o crescimento relativo da economia brasileira, a preocupao argentina com a ameaa chilena e a
derrota do pas platino na guerra das Malvinas.
29
Chile e Argentina disputavam o Canal de Beagle, questo que foi solucionada em 1984.
30
Para um estudo sobre o acmulo de capital social positivo entre Brasil e Argentina no perodo, ver
Villa (2006).
31
A Assembleia Nacional Constituinte iniciou seus trabalhos em 1987.


218
que a atividade nuclear do pas no fosse exclusivamente para fins pacficos (artigo
21).
Combinadas, essas duas hipteses ajudam a iluminar qual era o raciocnio por
trs da deciso do Brasil de promover uma distenso com a Argentina. O objetivo ia
muito alm da retrica e do simbolismo, pois visava o estabelecimento de um
conjunto bilateral de normas de transparncia e de monitoramento dos respectivos
programas nucleares, o que acabou sendo consolidado com a criao, em 1991, da
Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de materiais nucleares
(ABACC). Mas alm de por fim rivalidade estratgica entre os dois pases, o
entendimento bilateral servia a outros dois propsitos para a diplomacia brasileira.
Primeiramente, um acordo entre os dois pases ajudaria a desanuviar algumas
desconfianas entre outros pases da regio com a temtica nuclear.
32
Na prtica, o
acordo entre Brasil e Argentina acabou criando um momentum favorvel para
contornar algumas resistncias que impediam a consolidao do principal instrumento
regional de no proliferao nuclear, o tratado de Tlatelolco.
33

Mas o clculo dos diplomatas brasileiros pressupunha tambm buscar, das
negociaes bilaterais com a Argentina, construir uma credibilidade internacional
mais ampla do pas nessa rea. Foi esse o raciocnio por trs do acordo dos dois pases,
tambm em 1991, com a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA).
34
Neste

32
Embaixada do Brasil no Mxico para embaixada do Brasil em Washington, telegrama confidencial,
17/09/1990, Cuba diz que seguir o Brasil na assinatura do Tratado de Tlatelolco. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/11/2011).
33
O tratado de Tlatelolco, que prev a proscrio de armas nucleares na Amrica Latina, de 1967.
At 1994, o Brasil havia aderido com ressalvas. Durante o governo Collor, o pas sinalizou adeso
plena ao tratado, aps algumas revises no texto (o que ocorreu em 1994). Ver tambm MRE para
embaixada brasileira em Washington, telegrama confidencial, 20/08/1992, Argentina, Brasil, Mxico e
Chile discutem ementas a Tlatelolco. Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/11/2011).
34
Em dezembro de 1991, Brasil, Argentina, a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e
Controle (ABACC) e a AIEA assinaram um acordo quadripartite para a aplicao de salvaguardas
nucleares.


219
ponto, no entanto, a hiptese da aproximao pela presso externa perde validade.
Afinal, mesmo que a presso dos EUA tenha sido um fator importante para o
entendimento estratgico entre Brasil e Argentina no incio dos anos 80, ela no
esclarece a deciso de esses dois pases intensificaram as conversas no mbito
multilateral ao fim da mesma dcada. Pelo contrrio, foi justamente a reduo dessa
presso externa, resultado da distenso do conflito bipolar a partir da segunda metade
da dcada de 80, que, ao alterar as percepes dos diplomatas brasileiros acerca da
natureza das ameaas segurana internacional, abriu caminho para que o processo
de eliminao de desconfianas mtuas pudesse avanar tambm no plano
multilateral.
35

Apesar do entendimento com a Argentina, do acordo dos dois pases com a
AIEA e da viabilizao do tratado de Tlatelolco, o Brasil ainda demonstrava um certo
grau de cautela em relao aos principais regimes multilaterais de tecnologia
avanada naqueles primeiros anos da dcada de 90. Essa postura, em parte, resultava
das preocupaes do Brasil com a possibilidade de a adeso a esses regimes
inviabilizar uma poltica nacional de desenvolvimento tecnolgico nessas reas. Para
os operadores da poltica exterior do Brasil, diante das persistentes dificuldades no
relacionamento bilateral com os EUA no campo estratgico naquele incio de dcada,
como foi discutido no captulo 2, esse risco ficava mais evidente. Afinal, apesar do
reconhecimento dos EUA de que o Brasil estava se esforando para elevar suas
credenciais na rea de desarmamento ser bem recebido em Braslia, havia pouco
avano em termos prticos, isto , que se traduzissem em mais cooperao e em

35
MRE para embaixada do Brasil em Washington, telegrama confidencial, 24/05/1991, Brasil e
Argentina discutem acordo nuclear e a criao de um sistema de contabilidade e controle de material
nuclear, com o objetivo de eliminar desconfianas mtuas e abrir negociaes com o regime
multilateral (AIEA). Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/11/2011).


220
acordos que promovessem acesso do Brasil a tecnologias avanadas.
36
Ademais,
apesar do reconhecimento dos dois lados de que o clima das relaes bilaterais era
mais positivo do que o que prevalecera na dcada anterior, ainda havia divergncias e
desconfianas importantes de lado a lado.
37

Diferentemente do que ocorrera nas dcadas anteriores, entretanto, a cautela
brasileira parecia ser muito mais um reflexo de preocupaes pragmticas com o
impacto possivelmente negativo desses regimes sobre algumas polticas brasileiras,
como o programa espacial, do que fruto de uma divergncia de valores sobre o
significado poltico desses regimes.
38
A acusao do carter discriminatrio de alguns
regimes, como o Tratado de No Proliferao (TNP), ainda ressoava na retrica
diplomtica at meados da dcada de 90, como ficava claro na exposio de motivos
feita para justificar a adeso do pas, em 1993, conveno de armas qumicas. O
Itamaraty deixara claro que aderira quela conveno porque se tratava de um regime
abrangente, verificvel e no discriminatrio, uma crtica indireta ao TNP. De todo
modo, as discusses dentro do governo recm-inaugurado (Cardoso, em 1995) j
apontavam para algumas inflexes na postura brasileira.
39

Na primeira reunio de coordenao do Itamaraty durante o governo Cardoso,
em 1995, ficava clara a boa disposio do Brasil para com o Tratado de Controle de
Tecnologia de Msseis (MTCR, em ingls). Para o Brasil, a assinatura daquele acordo,

36
Felcio (em Fonseca Jr. e Nabuco de Castro, 1997). Ver tambm discusso no captulo 2 desta tese.
37
MRE para embaixada do Brasil em Washington, telegrama confidencial, 06/05/1992, divergncias
entre Brasil e EUA acerca do regime de controle de tecnologia de msseis (MTCR); MRE para
embaixada do Brasil em Washington, telegrama confidencial, 14/07/1992, carta do presidente Bush ao
presidente Collor elogiando as iniciativas brasileiras no campo estratgico; Embaixada do Brasil para
MRE, telegrama confidencial, 09/04/1993, EUA recusam Brasil como observador de reunies
nucleares; Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama confidencial, 22/09/1994, Brasil
protesta contra referncias ao pas em texto do governo dos EUA sobre proliferao nuclear. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/12/2011).
38
Para o Brasil, o programa espacial consistia no desenvolvimento de um Veculo Lanador de
Satlites (VLS) e na viabilizao comercial do Centro de Lanamento de Alcntara (CLA).
39
Ata da 1
a
Reunio do Conselho de Poltica Exterior (CPE), em janeiro de 1995, LFL 1995.01.04/1.


221
que acontecera poucos meses depois do encontro, ainda em 1995, serviria para reduzir
as desconfianas das grandes potncias e, consequentemente, para pavimentar o
caminho para acordos de cooperao envolvendo tecnologias sensveis. Em relao ao
TNP, o mesmo documento afirmava que o Brasil no fazia oposio rgida ao tratado,
mas que no assinava devido a certos aspectos, que em parte estavam superados. Um
desses aspectos era a questo do desequilbrio promovido pelo TNP no tocante
concluso do Tratado para a Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT, em
ingls).
40
Mas um outro fator que funcionava como incentivo a uma possvel reviso
da posio brasileira era a condio do pas como observador da conferncia de
reviso do TNP, no mesmo ano, o que criaria uma oportunidade para o pas adotar
uma postura de wait and see.
41
A estratgia ficou clara em telegrama sobre as
preparaes de uma visita presidencial ao Chile, quando o chanceler havia afirmado
que o Brasil estava
analisando o TNP luz da conferencia de reviso e dos progressos em matria de
desarmamento, especialmente na rea da proscrio de testes nucleares [e que o Brasil
no seria] dogmtico na matria, porque j havia dado todos os sinais e assumido todos
os compromissos em matria de no-proliferao (Tlateloco), suficientes para compensar
com vantagens nossa no adeso ao TNP.
42


De meados da dcada de 80 at meados da dcada de 90, portanto, prevalecera
no MRE a ideia de que o pas poderia reforar as credenciais de no proliferao sem
aderir ao principal regime multilateral, o TNP. Para o Brasil, o texto constitucional, o
acordo quadripartite de salvaguardas nucleares (Brasil, Argentina, ABACC e AIEA) e

40
Idem.
41
Depoimento do chanceler Lampreia ao CPDOC/FGV (em 2009). Em 1995, o TNP teve sua validade
estendida por tempo indeterminado.
42
Chanceler em Santiago para MRE, telegrama confidencial, 04/03/1995, LFL CD-ROM.


222
o tratado de Tlatelolco eram demonstraes suficientes do compromisso do pas com
a no proliferao. Na avaliao de um dos diplomatas presentes na primeira reunio
de coordenao do ministrio durante o governo Cardoso, no apenas a eventual
adeso do Brasil ao Tratado teria relevncia apenas como gesto poltico, mas ao
invs de o Brasil adquirir credenciais adicionais relativas no proliferao aderindo
ao TNP, seria o Tratado que ganharia em legitimidade com a adeso do pas.
43

Mas pouco mais de um ano depois, em 1996, as perspectivas do Brasil
comeavam a se alterar. Alm do reconhecimento de que o Brasil havia reforado
suas credenciais de no proliferao (Tlatelolco e acordo quadripartite) e eliminado
alguns pontos de resistncia, como a adeso ao MTCR, contribuiu para essa mudana
de postura a percepo de que a reeleio do presidente Clinton (1996) consolidaria
ganhos importantes no mbito nuclear, como a prpria prorrogao indefinida do
TNP, a desnuclearizao das repblicas da extinta Unio Sovitica e o incio das
conversas bilaterais com a Rssia para a reduo dos armamentos nucleares.
44
Estava
em vigor uma poltica de encorajamento dos EUA para com o Brasil, que resultou,
no mesmo ano, na assinatura de um acordo-quadro dos dois pases de cooperao
espacial, na entrada do Brasil no Grupo de Supridores Nucleares (NSG, em ingls),
que controla o comrcio de tecnologias sensveis para fins pacficos, e na deciso do
governo dos EUA de fortalecer o CTBT que o Senado dos EUA acabou no
ratificando, em 1999 , o que era uma reivindicao antiga do Brasil.
45
Diante desses

43
Ata da I Reunio do Conselho de Poltica Externa (CPE), em janeiro de 1995, LFL 1995.01.04/1. A
afirmao era do embaixador Jos Maurcio Bustani, ento chefe do Departamento de Organismos
Internacionais do MRE.
44
Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama confidencial, 11/09/1996. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 05/12/2011).
45
O CTBT, aprovado por resoluo da AGNU em 1996, era pea fundamental para o desarmamento
das potncias nucleares, o que, para o Brasil, era considerado um dos pilares mais negligenciado pelo
TNP (os outros dois pilares eram o da no proliferao e o do uso pacfico de energia nuclear).


223
entendimentos, comeava a ganhar espao em Braslia a ideia de que o Brasil no
teria nada a ganhar ou a preservar mantendo-se fora do tratado [TNP].
46

O entendimento bilateral com os EUA foi crucial para que o Brasil despisse
suas desconfianas para com o TNP. Nas palavras do embaixador brasileiro em
Washington, no incio de 1997, a relao entre os dois pases na questo nuclear
comeava a ficar desassombrada. Mas havia, do lado brasileiro, um claro elemento de
barganha, pois a estratgia do pas era a de tentar vincular qualquer comprometimento
com o TNP ao avano na cooperao nuclear e espacial com os EUA.
47
Poucos dias
depois da afirmao do representante brasileiro, o chanceler Lampreia, em encontro
com a secretria de Estado norte-americana, Madeleine Albright, assegurava que,
diante dos entendimentos bilaterais e dos avanos da conferncia de reviso de 1995,
o Brasil no tinha mais uma posio dogmtica em relao ao TNP e que havia
disposio para rever a posio diante do tratado.
48

Essa disposio se confirmou no ano seguinte, quando, aproveitando a visita
do secretrio-geral da ONU, Kofi Annan, a Braslia, o pas assinou o TNP e o CTBT,
decretando assim, para a comunidade internacional, o fim da ambiguidade nuclear.
Alm da percepo de que o pas poderia se beneficiar na relao bilateral com os
EUA no campo tecnolgico, a adeso ao TNP poderia servir a outros dois propsitos
para a diplomacia brasileira. Primeiramente, cogitava-se no Itamaraty relacionar o
novo papel do Brasil no processo de no proliferao de armas nucleares ao pleito do

46
Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama confidencial, 11/09/1996; Ver tambm
Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama confidencial, 13/09/1996. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessados em 05/12/2011).
47
Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama confidencial, 14//03/1997. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 05/12/2011). Mais sobre a relao bilateral Brasil-EUA
no captulo 2 desta tese.
48
Chanceler em Nova York para MRE, telegrama secreto, 19/03/1997, LFL 1995.01.13/2. Pouco
depois, em junho de 1997, o presidente Fernando Henrique Cardoso anunciava no Congresso Nacional
a sua inteno em assinar o TNP.


224
pas candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (CSNU).
49
O segundo propsito, de certa forma relacionado ao anterior, se
referia ao incremento da credibilidade internacional do Brasil e da consolidao da
imagem de um pas responsvel, processo que ficava mais evidente em meio s
crticas da comunidade internacional aos testes nucleares conduzidos naquela mesma
poca pela ndia e pelo Paquisto. Alm de denunciar o acordo nuclear que havia
assinado com a ndia, o governo brasileiro, juntamente com o da Argentina, sugeriu
s potncias ocidentais que a experincia do dois principais pases do Cone Sul em
cooperao nuclear fosse aproveitada para enquadrar as negociaes no subcontinente
asitico.
50

Motivado por uma combinao de fatores materiais (necessidade econmica e
busca por cooperao tecnolgica), regionais (fim da rivalidade com a Argentina), de
poltica interna (democratizao) e ideacionais (projeo de uma imagem de pas
responsvel), o processo de adeso do Brasil aos principais regimes internacionais de
no proliferao foi longo e gradual. De uma concepo do principal regime
multilateral, o TNP, como uma imposio hegemnica das potncias nucleares sobre
o restante do mundo um mecanismo de congelamento do poder mundial
51
, o
governo brasileiro passou a enxerg-lo como um espao legtimo de resoluo dos
problemas coletivos (como o desarmamento das potncias nucleares e a no
proliferao nos casos indiano e paquistans, por exemplo) e de busca de
credibilidade internacional para o pas.

49
MRE para Embaixada brasileira em Washington, telegrama confidencial, 15/06/1998. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 05/12/2011).
50
Idem. Ver tambm Chanceler nos EUA para MRE, telegrama confidencial, 02/06/1998, LFL CD-
ROM.
51
Expresso cunhada pelo embaixador brasileiro Joo Augusto de Arajo Castro, por ocasio do TNP,
em 1968.


225
O que pode se dizer at aqui sobre os efeitos do fim da Guerra Fria sobre essa
mudana de posicionamento do Brasil? A distenso do conflito bipolar, por um lado,
alterou as percepes acerca da natureza das ameaas segurana, o que contribuiu
concretamente para que o Brasil avanasse em um processo que j havia comeado na
dcada anterior, que era o de por fim ambiguidade nuclear e consolidar um regime
bilateral (com a Argentina) e regional (Tlatelolco) de no proliferao nuclear.
52

Muito provavelmente esses avanos ajudaram a reduzir algumas resistncias para que
houvesse progresso, mais adiante, no plano multilateral. Mas a relevncia observada
nos documentos da relao bilateral com os EUA sobre o clculo estratgico do Brasil
de aderir ou no ao MTCR, ao CTBT e ao TNP sugere, alm do mencionado
elemento de barganha por trs dessas decises, a prevalncia, em Braslia, de uma
viso mais favorvel sobre a dinmica internacional dos anos 90, ao menos no mbito
nuclear.
53

Mesmo com uma certa manuteno da nfase retrica na questo do
desarmamento das potncias nucleares, portanto, a percepo do TNP como um
regime com caractersticas discriminatrias ou mesmo hegemnicas havia sido
significativamente redimensionada para baixo. Segundo o chanceler Lampreia, para
quem o TNP era o principal emblema do mainstream internacional do ps-Guerra

52
Sobre os diferentes fatores sistmicos e domsticos por trs das opes nucleares, ver Solingen
(1994).
53
O argumento de Solingen (1994), segundo a qual a existncia coalizes domsticas liberalizantes
incentiva a adeso a regimes de no proliferao em troca de ganhos de credibilidade e de acesso a
tecnologias sensveis, ilumina algumas questes do caso brasileiro nos anos 90. Entretanto, do mesmo
argumento no possvel extrair uma explicao sobre o incio do processo de construo de confiana
durante regimes autoritrios e fechados e tampouco uma correlao precisa entre diferentes graus
de abertura econmica promovida pelos governos brasileiros nos anos 90 e iniciativas favorveis no
proliferao nuclear.


226
Fria, a poltica exterior do Brasil da segunda metade dos anos 90 estava
perfeitamente afinada com esse mainstream internacional.
54


Os novos temas da agenda global e a adaptao com ressalvas

Como foi visto anteriormente, a superao da rivalidade bipolar descortinou
algumas dinmicas que j estavam presentes no cenrio internacional na virada da
dcada de 80 para a dcada seguinte, como a emergncia dos chamados novos temas
da agenda global. O processo de assimilao dessas novas questes pela comunidade
internacional foi representado principalmente pela iniciativa da Organizao das
Naes Unidas (ONU) de promover uma srie discusses multilaterais sobre uma
diversidade de assuntos cujo alcance ia muito alm das preocupaes tradicionais dos
estados at ento, como defesa e segurana. Esses encontros, que comearam em
1990, vieram posteriormente a batizar a dcada de 90 como a dcada das
conferncias.
55

De uma maneira geral, o que se pode dizer da relao do Brasil com os
principais regimes e instituies internacionais no ps-Guerra Fria que houve uma
aproximao, o incio de um processo de insero do Brasil no mainstream
internacional.
56
As duas linhas mais predominantes presentes no pensamento
diplomtico brasileiro, examinadas acima, apesar das nuanas, no recomendavam
uma postura de resistncia frontal ou excluso do Brasil dos principais regimes.

54
Depoimento do chanceler Lampreia ao CPDOC/FGV (2009) e palestra proferida em abril de 1997,
ver RPEB 80, 1997, p. 41.
55
Para um estudo sobre a dcada das conferncias e a participao brasileira, ver Lindgren Alves
(2001) e Arraes (em Altemani e Lessa, 2006).
56
A ideia de mainstream internacional era frequentemente utilizada por diplomatas brasileiros para se
referirem ao conjunto de normas consideradas liberais ou ocidentais vigentes no ps-Guerra Fria, como
as de liberalizao economia, de desarmamento, etc. Ver depoimento do chanceler Lampreia ao
CPDOC (2010).


227
Afinal, alm de membro fundador das principais instituies internacionais que
sobreviveram ao fim da Guerra Fria e que do sustentao a boa parte dos regimes
internacionais, como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Acordo Geral
sobre Tarifas e Comrcio-Organizao Mundial do Comrcio (GATT/OMC), o Brasil
sempre foi rduo defensor do direito internacional e do multilateralismo como um
meio legtimo para a resoluo de problemas coletivos.
57

Para o Brasil, contudo, a incluso dos novos temas na agenda internacional
no foi um processo tranquilo. Inicialmente, a distenso ideolgica entre as
superpotncias, ainda durante a segunda metade da dcada de 80, apesar de abrir
caminho para a discusso desses novos temas, provocava receios quanto a uma
possvel oligarquizao das relaes internacionais entre as grandes potncias e o
potencial intrusivo do alargamento exagerado ou desequilibrado da concepo de
governana global.
58
Em 1988, por exemplo, o chanceler brasileiro discorria sobre o
risco de um novo ordenamento internacional resultante de um bilateralismo
excludente ou de um multilateralismo seletivo. De uma maneira geral, o que havia
de comum entre esses termos era que, para a diplomacia brasileira, se referiam a
formas de dominao dos pases do Norte (principalmente os EUA) sobre os do Sul.
59

Mas em vez de adotar uma estratgia de resistncia em relao a muitos desses
temas, a diplomacia brasileira naquela virada de dcada comeou a trilhar na direo
oposta, de maior receptividade. A ideia principal por trs do abandono de uma
retrica revisionista que permeou, ainda que de forma branda, a poltica externa

57
Sobre a forte preferncia do Brasil pelo multilateralismo, ver Lima e Hirst (em Hurrell 2009b, p.
50).
58
Como foi discutido anteriormente, a tenso aqui entre as concepes pluralista e solidarista da
ordem mundial (ver Hurrell, 2007).
59
Ver discurso do chanceler Abreu Sodr na Assembleia Geral da ONU (AGNU), em 1988. (Seixas
Correa, 1995).


228
brasileira durante boa parte da Guerra Fria, e da aposta em um novo multilateralismo
era a de que o pas necessitava conquistar credibilidade internacional.
60

Na rea de direitos humanos e na rea ambiental, por exemplo, prevaleceu
entre as lideranas brasileiras a ideia de interpretar a relao do Brasil com esses
regimes pela tica de nichos de oportunidade. Uma postura mais receptiva a esses
regimes daria ao Brasil no apenas maiores chances de participar e influenciar o
debate e, possivelmente, as regras de governana global ainda em formao, mas
tambm ajudaria ao pas abreviar as lacunas de credibilidade que apareciam como um
dos principais obstculos para a fuga da periferia das grandes decises
internacionais. A atualizao da agenda diplomtica do pas, nesse sentido, ao
assimilar os novos temas da agenda global, era um corolrio do projeto de
modernizao colocado em prtica pelo governo do presidente Collor.
61

bem verdade que o processo de assimilao desses novos temas iniciou-se
um pouco antes, talvez mais por necessidade do que por convico. Diante das
presses internacionais crescentes sobre a devastao ambiental no pas, agravadas
pela morte do ambientalista Chico Mendes, o Brasil decidiu, em 1989, demonstrar
receptividade cooperao internacional, oferecendo-se para sediar a conferncia da
ONU sobre meio ambiente, que se realizaria em 1992 (Rio-92).
62
Ao sinalizar uma
evoluo de uma postura defensiva para uma posio mais aberta em relao
questo ambiental, o Brasil confirmava a estratgia de tentar buscar no apenas
demonstrar sua confiana em um novo multilateralismo, mas tambm adquirir
credenciais para desempenhar um papel relevante nas negociaes e na conformao

60
O termo novo multilateralismo foi pronunciado pelo presidente Collor na AGNU, em 1990.
61
Ver discursos do presidente Collor e do chanceler Rezek, em RPEB 65, 1990
62
Ver discurso do presidente Sarney na AGNU, em 1989.


229
de novas normas transnacionais de preservao do meio ambiente.
63
Tratava-se de um
gesto bastante significativo e positivo em meio aos receios no infrequentes no
Itamaraty de uma possvel imposio, pelos pases desenvolvidos, de uma ordem
ecolgica ou uma ofensiva ambientalista como um instrumento de dominao
neocolonialista.
64
Afinal, as crescentes presses externas ameaavam outras reas de
cooperao internacional consideradas fundamentais para o governo brasileiro
naquela poca, como a financeira.
65

Como afirmara o coordenador brasileiro na Rio-92, o objetivo mais imediato
do Brasil como pas-sede da conferncia ambiental no era o de conquistar uma
vitria diplomtica, mas de limitar danos causados imagem internacional do
pas.
66
O prprio embaixador reconhecera, contudo, que ganhos concretos foram
alcanados, principalmente no que dizia respeito insero do tema do
desenvolvimento na discusso sobre o meio ambiente.
67
Nas palavras do secretrio-
geral do MRE durante o encontro, a conferncia contribuiu para sedimentar o
vnculo intrnseco entre o desenvolvimento e a proteo ambiental.
68
Para a
diplomacia brasileira, a concepo de desenvolvimento sustentvel consagrada
durante a conferncia, apesar de reconhecer as responsabilidades comuns entre os
pases ricos e pobres, ao mesmo tempo estabelecia que essas responsabilidades eram

63
Ver depoimento de Celso Lafer ao CPDOC/FGV (1993).
64
Perics (1989, pp. 16-17).
65
Grupos internacionais tentaram pressionar instituies como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio
Internacional, entre outros, a condicionar suas operaes com o Brasil ao respeito ao meio ambiente
(ex.: debt-for-nature swaps). Ver Conca (1995, pp. 160-169).
66
Comentrios do embaixador Marcos Azambuja, ex-secretrio-geral de assuntos polticos do MRE e
coordenador do Brasil na conferncia, em debate promovido pela revista Poltica Externa, em 1992,
com o ttulo de Eco-92: Primeira avaliao da conferncia.
67
Documentos revelam que entre a deciso de sediar o evento e a realizao do evento o Brasil buscou
coordenar uma posio comum sobre a temtica ambiental com outros pases em desenvolvimento, por
meio, por exemplo, do G-15 (grupo de pases em desenvolvimento criado em 1989). Ver telegrama
confidencial do MRE para a Embaixada brasileira nos EUA, em 06/06/90, sobre a primeira reunio do
grupo, em junho de 1990. Em http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/12/2011).
68
Discurso do secretrio-geral do MRE, Luiz Felipe Lampreia, durante o encontro, LFL 1992.00.00/2.


230
diferenciadas. Recairia, portanto, sobre os pases ricos e industrializados,
considerados os maiores culpados pelos problemas ambientais, a responsabilidade de
cooperar com os pases mais pobres, por meio de investimentos e transferncia de
tecnologia.
69
Essa lgica, alis, permeou o pensamento diplomtico brasileiro no
decorrer da dcada, seja quanto incluso da temtica ambiental em arranjos
regionais, como o Tratado de Cooperao Amaznica, seja na insistncia do Brasil de
abordar o tema pela tica do financiamento (pelos pases ricos) de novas tecnologias e
projetos em pases mais pobres.
70

Foi o entendimento quanto s responsabilidades diferenciadas, confirmado nas
negociaes climticas de meados da dcada de 90, que viabilizou as negociaes do
Protocolo de Kyoto, em 1997, e a adeso do Brasil ao tratado como pas no
contemplado pelo anexo 1.
71
Nas conferncias posteriores assinatura do protocolo,
as chamadas conferncias entre as partes (COP), no entanto, a preocupao brasileira
com a possvel intromisso dessas novas normas ambientais sobre os interesses
nacionais foi confirmada pela crescente divergncia entre os principais pases
envolvidos com o tema e a deciso dos EUA, em 2001, de retirar sua assinatura do
tratado, alegando o alto custo econmico de uma eventual adeso. O Brasil, no
entanto, aproveitou a ocasio para defender o protocolo e criticar, de uma maneira

69
Ver Lindgren Alves (2001, pp. 59-76).
70
Ver, entre outros, discurso do chanceler Lampreia na V Conferncia de Ministros do Tratado de
Cooperao Amaznica, em 1995, LFL 1995.11.10, e palestra do chanceler Lampreia sobre
cooperao e meio ambiente, LFL 1995.12.04; respectivamente.
71
O Protocolo de Kyoto consagrou o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas
entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento. Enquanto aqueles seriam obrigados a
cumprir metas de reduo de emisso de gases de efeitos estufa (pases do anexo 1), estes seriam
apenas incentivados, com capital e tecnologia dos pases ricos, a reduzir o ritmo de crescimento da
emisso desses gases.


231
geral, o unilateralismo crescente do novo governo norte-americano e os aspectos
percebidos como assimtricos da ordem internacional.
72

Na temtica de direitos humanos, o raciocnio de Braslia foi semelhante. A
aproximao aos principais regimes iniciou-se com a restaurao da democracia. A
partir de 1985, o Brasil aderiu a diversos instrumentos de direitos humanos, tais como
os pactos referentes aos direitos civis e polticos e aos direitos econmicos e sociais e
s convenes internacional e interamericana sobre a tortura, entre outros, processo
que permitiu que o Brasil comeasse a resgatar suas credenciais como um pas
responsvel diante da comunidade internacional.
73
O interesse do Brasil em manter a
questo em evidncia foi reforado pela escolha de um diplomata brasileiro para
presidir a comisso de redao da conferncia da ONU de direitos humanos, em
1993.
74
Para o representante brasileiro, foi justamente a postura transparente e
positiva do governo brasileiro em matria de direitos humanos desde meados da
dcada de 80 e o trabalho da delegao que antecedeu o encontro de 1993 que
levaram delegaes de diversas regies e pontos de vista a sugerirem a indicao do
Brasil para presidir a comisso.
75

De maneira anloga s negociaes sobre a questo ambiental, o Brasil,
mesmo reconhecendo o princpio da universalidade dos direitos humanos, defendera a
incorporao do conceito do direito ao desenvolvimento como parte integrante dos
diretos humanos fundamentais. Duas ideias centrais pautaram a atuao do Brasil

72
FHC aumenta o tom das crticas aos EUA, Folha de S. Paulo, 31/10/2001.
73
De acordo com Canado Trindade (em Altemani e Lessa, 2006), 1985 o divisor de guas na relao
do Brasil com os principais regimes internacionais de direitos humanos. Entretanto, o autor reconhece
que, apesar da assinatura do poder Executivo, boa parte dos acordos s foi ratificada pelo Congresso
Nacional no incio dos anos 90. Para uma extensa lista dos tratados aos quais o pas aderiu a partir de
1985, ver pp. 225-228.
74
Embaixador Gilberto Sabia, que era o representante do pas junto aos organismos internacionais em
Genebra. A conferncia foi realizada em Viena, em 1993.
75
Sabia (1994).


232
naquela conferncia mundial. A primeira era a de que deveria haver um equilbrio
entre os diversos aspectos dos direitos humanos, entre os pases ricos e os pases
pobres, j que a falta de desenvolvimento no poderia ser invocada para justificar o
cerceamento de direitos humanos reconhecidos internacionalmente.
76
A segunda
ideia era a de que as atividades da ONU em matrias de direitos humanos no
deveriam
circunscrever identificao e censura s violaes de direitos humanos, e sim procurar
fortalecer a capacidade dos Estados democrticos de desenvolver instituies nacionais
(judicirio, polcia, estabelecimentos penais etc.) capazes de assegurar o cumprimento
das garantias inerentes ao estado de direito.
77

A questo da (in)capacidade institucional do estado para lidar com a questo
era, para o governo brasileiro, um ponto chave no debate sobre o respeito aos direitos
humanos. Ao traar as diretrizes do governo Cardoso para a rea, o Itamaraty, alm de
afirmar internamente que era preciso o Brasil continuar a dar visibilidade
internacional ao tema, reconhecia tambm o fato de que o pas, por ter aderido a todos
os principais instrumentos jurdicos relevantes, vinha elevando sua credibilidade
internacional.
78
Entretanto, o mesmo documento apontava alguns desafios, j que os
instrumentos internacionais tinham dispositivos que tornavam obrigatria a
apresentao de relatrios peridicos sobre sua implementao, o que poderia criar
dificuldades e, no caso brasileiro, inadimplncia. Segundo os diplomatas, a
dificuldade do pas era resultado de um problema administrativo e federativo, pois
enquanto o governo federal detinha a responsabilidade internacional da proteo dos
direitos humanos, o combate ao crime e a administrao da justia caam na jurisdio

76
Idem (p. 8).
77
Ibidem (p. 15).
78
Ata da 5
a
Reunio do Conselho de Poltica Externa, em fevereiro de 1995, LFL 1995.01.04/1.


233
dos estados. Ao sintetizar a questo, o chanceler brasileiro afirmara que no havia
dvidas sobre os princpios acordados e que no caberia ao pas tapar o sol com a
peneira, mas que se tratava de uma questo de aperfeioamento do modus
faciendi.
79

Ou seja, o objetivo de reconhecer algumas dificuldades internas para lidar com
questes de direitos humanos no era o de questionar a convergncia de valores no
que dizia respeito ao princpio em si, mas servia para relativizar alguns aspectos mais
prticos da aplicao. Em encontro com lderes de organizaes no governamentais
ambientais e de direitos humanos, o presidente Cardoso prosseguia com um raciocnio
semelhante, ao afirmar que a questo era mais complexa. De um lado, reconhecia que
as violaes de direitos humanos de cunho poltico j haviam sido superadas pelo
prprio processo de redemocratizao e o impeachment do presidente Collor sem
ruptura institucional. Mas, para o presidente, a questo estava imbricada de um
processo cultural, pois alcanava outras dimenses, ao envolver corrupo e violncia
policial, entre outros temas. Para lidar com todas essas dimenses, no seria possvel
apertar um boto.
80

Um outro aspecto importante da discusso sobre os direitos humanos para
Braslia era o risco de politizao do tema. Desde o incio da dcada de 90, por
exemplo, era observada por diplomatas brasileiros a presso dos EUA sobre a questo,
principalmente no que se referia situao dos direitos humanos em Cuba. Para o
Brasil, a excessiva politizao do debate acerca dos direitos humanos justificava a
absteno do pas nas votaes que visavam a condenar o regime de Havana. Essa
crena na politizao ficava mais evidente quando contrastada com algumas

79
Idem.
80
Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama confidencial, 28/04/1995. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 10/12/2011).


234
avaliaes muito mais favorveis do que os relatrios dos EUA que diplomatas
brasileiros faziam da situao geral dos direitos humanos em Cuba.
81

Mas havia vozes dissonantes no Itamaraty. Diante do pedido dos EUA, em
1992, para o Brasil no ser benevolente nas votaes contra Cuba nos organismos
internacionais, o embaixador brasileiro em Washington, Rubens Ricupero,
recomendava uma mudana de postura do Brasil, argumentando que
o fato inegvel de que a motivao de tais resolues no pura de consideraes de
ganho politico no deveria (...) desencorajar o apoio de pases que, sem partilharem
dessas consideraes, podem julgar as situaes de acordo com critrios objetivos (...)
em harmonia com as convices de pas democrtico e defensor dos direitos humanos
que o Brasil deveria situar-se.
82


Apesar da manifestao de Ricupero, a posio brasileira na questo cubana se
manteve coerente durante toda a dcada. Em consultas bilaterais com o governo
cubano, o Brasil demonstrava um grau de interesse para exercer algum tipo de
influncia para, de certo modo, intermediar ou facilitar o dilogo entre Havana e os
organismos internacionais. O objetivo, para Braslia, era evitar o eventual isolamento
de Cuba nos organismos internacionais e regionais.
83
No fim da dcada, uma outra
preocupao levantada pelo governo brasileiro, motivada por controvrsias acerca dos
critrios para se decidir sobre casos de interveno humanitria, se referia aparente
seletividade na conduta dos relatores de direitos humanos da ONU. Segundo o

81
Embaixada em Washington para MRE, telegrama confidencial, 12/01/1990; MRE para Embaixada
em Washington, telegrama confidencial, 25/01/1990; MRE para Embaixada em Havana, telegrama
confidencial, 11/02/1993; Embaixada em Havana para MRE, telegrama confidencial, 05/08/1994. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessados em 01/12/2011).
82
Embaixada do Brasil em Washington para MRE, telegrama confidencial, 07/12/1992. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 10/12/2011).
83
Embaixada do Brasil em Havana para MRE, telegrama confidencial, 03/06/1999. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 05/12/2011).


235
governo brasileiro, esse possvel desequilbrio de interesses entre os pases acerca da
questo dos direitos humanos deveria considerar no apenas a atuao na Comisso
de Direitos Humanos, mas sim em todo o mbito da ONU e o papel a ser
desempenhado por outras agncias.
84

Nessas duas temticas, a ambiental e a de direitos humanos, portanto, o
crescente enredamento institucional do Brasil apresentava duas facetas para a
diplomacia brasileira. A mais evidente era, de fato, o objetivo de superar as hipotecas
sociais e resgatar a credibilidade internacional do pas. Sem dvida, a retrica
modernizante do governo Collor contribuiu para dar maior nfase a essa dimenso de
sua diplomacia, interpretada por muitos estudiosos como um momento de ruptura
paradigmtica da poltica exterior do Brasil. A consolidao do processo de
democratizao e as medidas unilaterais do pas para liberalizar a economia na virada
dos anos 80 para os anos 90 tambm reforavam a percepo de que havia uma
convergncia entre os ideais liberais que se tornaram mais ntidos no ps-Guerra Fria
e as mudanas internas ocorridas no Brasil, principalmente no mbito da abertura
poltica e da consolidao do regime democrtico nos anos 90.
A outra faceta do enredamento institucional, entretanto, era menos bvia.
Aps o entusiasmo inicial do governo Collor, com seu projeto de modernizao,
percebia-se que algumas preocupaes tradicionais da diplomacia brasileira, que
durante a Guerra Fria talvez se manifestassem mais como uma postura de resistncia,
reencontraram espao dentro da topografia retrica dos principais operadores da
poltica exterior do Brasil. A desigualdade de poder entre os pases do Norte e os do
Sul na conformao dessas novas normas transnacionais era, por vezes, interpretada

84
MRE para Embaixada do Brasil em Havana, telegrama confidencial, 15/03/2000. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 02/12/2011).


236
como um novo tipo de dominao camuflado pela concepo de boa governana
global. Nesse sentido, a insistncia do Brasil de inserir nesses regimes a temtica do
desenvolvimento deve ser entendida no apenas como uma tentativa de influenciar a
agenda de debates, mas tambm como uma estratgia no totalmente desprovida de
elementos defensivos. Afinal, a diplomacia brasileira reconhecia as dificuldades
tradicionais de um de um pas como o Brasil de lidar com essas novas normas que
poderiam ameaar a soberania do pas. Essa nfase no direito ao desenvolvimento,
alis, ressoou em muitas frentes diplomticas do pas durante a dcada, como as
negociaes comerciais no GATT/OMC e nas discusses os vnculos entre segurana
internacional e os fatores por trs das crises institucionais em pases mais pobres da
Amrica Latina, frica e sia. De todo modo, as ressalvas do Brasil a muitos desses
regimes mesclavam-se, de uma forma nem sempre to bvia e coerente, a uma
retrica crtica em relao aos aspectos hegemnicos e unilateralistas do governo dos
EUA, principalmente depois da posse do presidente Bush, em 2001. De certa forma, o
distanciamento dos EUA desses regimes, resultado da chamada Guerra ao Terror ou
Doutrina Bush, dificultavam a associao, pelo governo brasileiro, dos aspectos mais
preocupantes ou hegemnicos - desses arranjos a uma estratgia norte-americana de
impor seus critrios de governana global.
85

Ainda que seja fcil identificar no comportamento do pas em relao a esses
dois temas da nova agenda global muitos elementos da leitura de Lafer sobre a
convergncia entre os ideais liberais vigentes no mundo e queles em consolidao no
Brasil liberalizao econmica e poltica, principalmente e sobre os nichos de
oportunidade de ao como fonte de credibilidade para o pas, possvel observar no

85
FHC aumenta o tom das crticas aos EUA, Folha de S. Paulo, 31/10/2001. Em discurso na
Assembleia Nacional Francesa, o presidente Cardoso tinha aproveitado tambm para criticar o fato de
que os EUA haviam assinado o estatuto que criara o Tribunal Penal Internacional (TPI), mas sem
demonstrar qualquer intenso em ratific-lo, o que de fato foi confirmado durante o governo Bush.


237
pensamento diplomtico brasileiro traos de uma leitura mais crtica, porm no
necessariamente oposta, como foi visto, representada na discusso por Amorim. Em
outras palavras, a insero da temtica do desenvolvimento na discusso sobre os
novos temas globais podia ser interpretada como uma maneira de resgatar antigas
preocupaes da diplomacia brasileira para resistir a imposio pura e simples de
valores do mundo desenvolvido (ou das potncias ocidentais) sobre o mundo em
desenvolvimento. Numa linguagem de socializao de normas transnacionais, a
insistncia brasileira em incluir o tema do desenvolvimento nesses regimes seria um
exemplo de uma tentativa de ajustar ou localizar essas normas, isto , de adapt-las
realidade local ou, no caso, realidade do terceiro mundo.
86

No se tratava, portanto, de uma postura de resistncia pura e simples, pois o
Brasil no deixou de participar ativamente das negociaes desses regimes, mas de
uma atitude que visava a influenciar significativamente o debate sobre a consolidao
de novos critrios de governana global. Ou seja, mesmo que as duas leituras
pudessem conceber uma atuao do Brasil que pudesse influenciar na conformao
desses novos regimes, a diferena entre as duas estava na nfase. Enquanto uma
enfatizava o saldo da participao ou adaptao criativa em termos de ganhos de
credibilidade internacional, a outra focava mais no aspecto da manuteno, mesmo
que reduzida, de graus de autonomia para o pas. Esse dilema, alis, esteve presente
tambm nas negociaes hemisfricas durante os anos 90, como evidenciava a
recepo marcadamente cautelosa do Brasil s iniciativas norte-americanas de incluir
temas extra-econmicos (clusulas ambientais e trabalhistas, narcotrfico etc.) na
agenda regional.
87


86
Sobre a localizao de normas transnacionais, ver Acharya (2004).
87
Ver captulo 2 e 3.


238
O Brasil e o Conselho de Segurana da ONU: reforma e a no campanha

Um anseio histrico do governo brasileiro desde a Liga das Naes e da
criao da prpria Organizao das Naes Unidas, o pleito a um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU (CSNU) retornou topografia retrica da
diplomacia do pas na segunda metade da dcada de 80. Dois fatores incentivaram o
governo do Brasil a resgatar a temtica, aps quase duas dcadas ausente daquele
rgo como membro no-permanente. O primeiro fator, de ordem domstica, foi o
processo de abertura poltica, que abria um caminho menos suscetvel a eventuais
constrangimentos ou contradies a um discurso a favor da democratizao do CSNU.
O segundo fator originava do diagnstico de uma dupla crise. De um lado, o
esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista brasileiro, agravado pela prpria
crise da dvida, e, de outro, o receio com a crise do multilateralismo, provocada pela
intensificao das tenses Leste-Oeste at meados dos anos 80. Esses fatores,
combinados, apontavam para um mesmo objetivo para a diplomacia brasileira ao final
da dcada: a busca pela diversificao de parceiros e a participao ativa nos foros
multilaterais.
88

O raciocnio vigente era o de que a volta do Brasil ao CSNU daria ao pas a
oportunidade de participar de importantes decises internacionais, alm de servir de
fundamento para a reivindicao de pleitear um assento permanente naquela entidade.
Durante a apresentao da candidatura a uma vaga no-permanente, em 1987, o
chanceler brasileiro, influenciado pelo bom andamento das negociaes conduzidas
por aquele organismo para por fim ao conflito Ir-Iraque, se mostrava otimista com o
potencial do Conselho.
89
Diante da preocupao com o risco de consolidao de um

88
Ver Temas de Poltica Externa Brasileira (1989).
89
Discurso do chanceler Abreu Sodr na Assembleia Geral da ONU (AGNU), em 1987.


239
bilateralismo excludente ou de um multilateralismo seletivo, a estratgia
brasileira era fortalecer os instrumentos da ONU por meio de uma participao ativa
do pas naquela instituio.
90

O exerccio do mandato no CSNU, durante o binio 1988-1989, permitiu que
os operadores da poltica exterior do Brasil fizessem uma avaliao mais precisa das
atividades daquele rgo. Para o representante brasileiro na ONU, a aposta brasileira
em valorizar o novo multilateralismo era corroborada pelo destravamento de fato do
impasse que predominara entre as superpotncias durante boa parte da Guerra Fria, o
que permitiu que o Conselho desempenhasse um papel ativo em vrias crises globais
e regionais do momento. Mas o que chamou a ateno foi a crescente atuao do
CSNU por meio de grupos informais controlados pelos membros permanentes. Para o
Brasil, apesar de essa tendncia evidenciar uma oligarquizao, o entendimento entre
as grandes potncias gozava de alguma legitimidade, j que no podia ser esperado
que a atuao dos membros no-permanentes fosse muito alm das respectivas esferas
regionais. Esse diagnstico prescrevia a atuao para um pas como o Brasil, que
deveria desempenhar uma funo predominantemente fiscalizadora, informando o
restante dos pases da ONU acerca do processo decisrio do Conselho.
91

Mesmo que de forma contida, o problema da natureza anacrnica da
composio do Conselho encontrou espao no discurso brasileiro. A principal
motivao por trs do reformismo brando naquele momento era a preocupao do
Brasil com uma possvel redefinio do conceito de segurana internacional. Para o
diplomata brasileiro, a proposta de um dos membros permanentes de incluir o trfico
de drogas como uma ameaa paz e segurana internacionais, alm das implicaes

90
Discurso do presidente Sarney na AGNU, em 1988.
91
Batista (1992). Paulo Nogueira Batista era embaixador do Brasil na ONU (1987-1990). O texto foi
originalmente publicado como relatrio de atividades do Brasil no CSNU, em 1990.


240
polticas e legais, ampliaria demasiadamente o escopo de atuao do CSNU e o poder
de definio de agenda das grandes potncias. Diante desse potencial desequilbrio e
da necessidade de lidar com o problema estrutural daquele rgo, a soluo passava
pela criao de uma nova categoria de membros permanentes, mas sem privilgios
especiais, que preenchessem determinados requisitos objetivos e que assumissem
parcela de responsabilidade.
92
Os relatos do representante do Brasil ganharam
chancela poltica quando, em 1989, o presidente Sarney defendeu de forma mais
aberta a reforma do CSNU sem mencionar, no entanto, a candidatura brasileira a um
assento permanente.
93

Apesar da retomada oficial do tema da reforma do CSNU no discurso
brasileiro, no havia planos imediatos para coordenar uma campanha reformista ou
mesmo para lanar uma candidatura prpria do pas quele rgo. Diante de
sondagens junto s grandes potncias, que se mostravam preocupadas com o possvel
impacto de uma ampliao do Conselho sobre a sua eficcia, a posio do Brasil era a
de que a reforma do CSNU, apesar de uma hiptese bastante razovel, no era uma
questo vital.
94
Nem mesmo as incertezas e ambiguidades que acompanharam a
deflagrao da crise do golfo prsico, no mesmo ano, foram suficientes para alterar
significativamente a postura relativamente contida da diplomacia brasileira no que
dizia respeito ampliao do CSNU. A preocupao do Brasil em relao ao
significado da invaso do Kuwait pelo Iraque e seu tratamento pelo Conselho, naquele
momento, no ia muito alm de manifestaes mais gerais sobre a necessidade de

92
Idem (p. 99).
93
Discurso do presidente Sarney na AGNU, 1989.
94
Embaixada brasileira em Washington para MRE, telegrama confidencial, 07/08/1990. Em
http://transparencia.folha.com.br (acessado em 01/12/2011).


241
discutir o papel da ONU na construo de uma nova ordem internacional.
95
O
distanciamento do Brasil em relao crise, alis, era atribudo ausncia do pas do
CSNU durante aquele perodo, fato que restringia
a capacidade de obter informaes e dilui a prpria necessidade de definir uma posio
doutrinria ou poltica a cada momento da evoluo do tratamento da questo. Pode-se
aventurar a ideia de que em diplomacia a conhecida expresso need to know (...) ganha
peculiar aplicao quando um Estado no chamado a intervir em uma questo
diminuem significativamente os incentivos para que reflita mais profundamente sobre
ela.
96


Durante o exerccio do mandato seguinte no Conselho de Segurana, no binio
1993-1994, a postura reformista do Brasil ficou mais evidente. Diante das
dificuldades para lidar com as principais crises globais daquele incio de dcada,
preocupavam a delegao brasileira trs tendncias que ameaavam desvirtuar os
trabalhos do CSNU.
97
A primeira, j observada no mandato anterior, era o
crescimento das prprias funes e dos poderes do Conselho, por meio de operaes
de paz mais complexas e intrusivas, que continham componentes de carter poltico,
humanitrio, eleitoral e de reabilitao econmica. Para o Brasil, boa parte dessas
funes era de competncia de outras agncias da ONU ou dos prprios estados.
98
A
segunda preocupao do Brasil se referia atuao dos membros permanentes
ocidentais (EUA, Gr Bretanha e Frana, conhecidos tambm como P3), que

95
Apesar da postura inicialmente crtica quanto interveno militar no Iraque, o governo brasileiro,
que no esteve presente no CSNU no perodo, se mostrou disposto a apoiar, por meio de legislao
interna, sanes econmicas contra aquele pas. Ver Nota Imprensa de 17/08/1990, em RBEP 66,
1990.
96
Lamazire (1998, p. 136).
97
A delegao brasileira identificava como as principais crises discutidas pelo CSNU naquele incio de
dcada a da Somlia, Lbia e Haiti.
98
Essa preocupao se assemelhava quela relacionada s tentativas dos EUA de incluir, contra a
vontade do Brasil, a questo das drogas na agenda das negociaes hemisfricas.


242
pareciam buscar afirmar sua autoridade em diversas crises por meio de critrios legais
e polticos prprios. Por fim, a terceira tendncia era o aparente atrofiamento da
capacidade diplomtica e negociadora do CSNU, condio que resultava do excesso
de reunies informais e pouco transparentes ou do entendimento prvio entre as
grandes potncias sobre questes cruciais.
99

A diplomacia brasileira acompanhava com ateno essas trs tendncias, mas
foi a atuao do Conselho em uma crise especfica que fez desencadear um discurso
abertamente mais crtico por parte do Brasil. O exame da reao do Brasil durante s
negociaes da crise haitiana ajuda a esclarecer alguns pontos acerca do
posicionamento do pas em relao s transformaes na agenda de segurana
internacional naqueles primeiros anos do ps-Guerra Fria. A absteno do Brasil na
votao da resoluo teve trs significados. Primeiro, se tratava, na prtica, de um
voto contrrio a uma interveno que, apesar da chancela do CSNU, fora planejada
pelas grandes potncias (EUA). Para a diplomacia brasileira, a primeira interveno
militar da ONU na Amrica Latina, nesses termos, poderia criar um perigoso
precedente de imposio de democracia na regio.
100
Segundo, a estratgia
brasileira de insistir que a questo haitiana era muito mais um caso poltico e
econmico do que militar sinalizava uma certa resistncia do Brasil a uma ampliao
arbitrria da concepo de segurana internacional. Por fim, a derrota brasileira no
caso haitiano reforou o discurso reformista do Brasil, desta vez acompanhado pelo

99
Sardenberg (em Fonseca Jr. e Nabuco de Castro, 1997). Ronaldo Sardenberg era embaixador do
Brasil na ONU no referido binio e o texto a reproduo de um relatrio de atividades do Brasil no
CSNU escrito pelo embaixador antes do fim do mandato do Brasil, em 1994.
100
Depoimento de Celso Amorim ao CPDOC/FGV (1997). Celso Amorim era o chanceler durante boa
parte do binio 1993-1994.


243
lanamento, em 1994, da candidatura brasileira a um assento permanente no
CSNU.
101

O lanamento da candidatura brasileira foi motivado tambm pela percepo
de que as comemoraes do cinquentenrio da ONU, em 1995, criariam uma
oportunidade real para que as reformas da instituio fossem implementadas.
Entretanto, a resistncia das principais potncias, que argumentavam pela perda de
eficcia do Conselho numa eventual reforma, sugeria, no mximo, a possibilidade de
uma soluo rpida (quick fix), isto , a incluso da Alemanha e do Japo como
membros permanentes. Essa formula de expanso do CSNU, apesar de at contemplar
a possibilidade de incluso de pases em desenvolvimento, se afastava
consideravelmente do enfoque brasileiro sobre o assunto, pois estabelecia critrios
diferenciados para a escolha dos novos membros permanentes. Enquanto Alemanha e
Japo entrariam por causa da importncia poltica e financeira dos dois pases para a
ONU, os pases em desenvolvimento seriam escolhidos por critrios regionais, o que,
na prtica, inviabilizaria qualquer frmula consensual.
102

Os documentos diplomticos do Brasil revelam uma movimentao
interessante do pas em relao questo do CSNU no ano do cinquentenrio. Apesar
do certo otimismo inicial quanto possibilidade de reforma, o novo governo que
assumira em janeiro daquele ano buscava conter qualquer tom triunfalista de uma
eventual candidatura brasileira e seu impacto sobre os vizinhos, principalmente a
Argentina e o Mxico. Na ata da primeira reunio do Conselho de Poltica Exterior,

101
Idem.
102
MRE para Embaixada brasileira em Bonn, telegrama confidencial, 11/02/1995, LFL 1995.01.13/2.
O receio brasileiro com a frmula quick fix fora lembrado tambm por Celso Amorim, ento
representante do Brasil na ONU, em depoimento ao CPDOC/FGV, em 1997.


244
em janeiro de 1995, a recomendao interna do MRE era para que os diplomatas
trabalhassem para que o Brasil fosse
mundialmente percebido como candidato natural a um assento permanente, quando e se
a ampliao do Conselho vier a se produzir. No se trata de lutar pela ampliao do
Conselho para que o Brasil ali tenha assento permanente, mas estar alerta para assegurar
que, num caso de ampliao, o Brasil no deixar de ser includo.
103

A no campanha do Brasil a uma cadeira permanente se desdobrava em trs
frentes: na argumentao de que o pas estava disposto a arcar com mais
responsabilidades financeiras e de recursos humanos, na promoo da imagem do
Brasil como candidato natural (e no necessariamente regional) a uma vaga e na
refutao de qualquer frmula de ampliao que contrariasse os interesses
brasileiros.
104
O Brasil estava pronto para assumir todas as suas responsabilidade
nesse empreendimento, afirmara o chanceler durante discurso na AGNU.
105

Imediatamente aps discurso, entretanto, a percepo brasileira era a de que a
ampliao do CSNU no era um tema prioritrio para as grandes potncias e, por isso,
o Brasil deveria baixar a visibilidade e contundncia do discurso reformista.
106

Em uma circular interna para orientar, depois da AGNU de 1995, o discurso
oficial acerca da reforma, as lideranas diplomticas brasileiras atentavam para o fato
de que o Brasil no tinha obsesso com o assunto, mas, de todo modo, reafirmavam
o posicionamento contrrio criao de novas categorias de membros
(semipermanentes, por exemplo), o desejo de no alimentar polmica ou competio
com os pases vizinhos e a crena de que, caso fosse preciso definir um pas latino-
americano, o Brasil seria esse pas. Como que se para dissipar quaisquer dvidas no

103
Ata da I Reunio do Conselho de Poltica Exterior (CPE), em janeiro de 1995, LFL 1995.01.04/1.
104
MRE para Delegao do Brasil na ONU, telegrama confidencial, 29/09/1995, LFL 1995.01.13/2.
105
Discurso do chanceler Lampreia na AGNU, em 1995, LFL 1995.01.13/2.
106
Ata da XIV Reunio do CPE, em outubro de 1995, LFL 1995.01.04/1.


245
discurso oficial, o documento conclua com a observao de que o Brasil no estava
conduzindo uma campanha.
107

Alm do receio em reacender rivalidades regionais, plausvel supor que a
cautela brasileira ao conduzir a questo da candidatura era motivada tambm pela
compreenso que as lideranas do pas tinham da dificuldade em obter um apoio
explcito das grandes potncias. Em conversas reservadas com autoridades norte-
americanas, por exemplo, o Brasil demandava maior clareza dos EUA em relao ao
assunto, mas as respostas eram evasivas. Para no gerar insatisfaes com outros
aliados na vizinhana, o governo dos EUA evitava qualquer demonstrao pblica de
apoio, mas, privadamente, reconhecia que no haveria qualquer alternativa regional
ao Brasil no CSNU, caso houvesse uma ampliao. Diante desse entendimento tcito,
o Brasil via reduzida a necessidade de conduzir uma campanha de forma mais
agressiva.
108

Nos anos que se seguiram, a no campanha brasileira fora suficiente para
angariar apoios de diversos pases, mas no para dobrar as resistncias dos principais
rivais regionais. Internamente, a insistncia do Brasil para que o debate da reforma
no fosse feito pelo prisma regional comeava a ser questionada.
109
s vsperas da
AGNU de 1997, circulou no Itamaraty uma carta do embaixador brasileiro na Unio
Europeia propondo uma possvel alterao de postura do Brasil em relao ao tema.
Diante das resistncias regionais candidatura brasileira, a ideia era trabalhar com
uma frmula de coparticipao regional. A frmula pressupunha consultas
sistemticas entre o Brasil e os pases da regio, denominados de associados, e a
coparticipao, coordenada pelo Brasil, nas votaes (haveria coparticipao apenas

107
Chanceler na ONU para MRE, telegrama confidencial, 06/10/1995, LFL 1995.01.13/2.
108
Chanceler nos EUA para MRE, telegrama secreto, 14/07/1995, LFL 1995.01.10/1.
109
Chanceler na ONU para MRE, telegrama confidencial, 20/03/1997, LFL 1995.01.13/2.


246
em matrias que interessassem diretamente regio). Para o embaixador brasileiro, o
ponto positivo dessa proposta, alm de destravar as negociaes em torno da reforma,
era que ela poderia diluir o nus poltico que recairia sobre o Brasil em votaes
polmicas.
110
Apesar de a proposta no ter sido oficialmente adotada, a nfase
regionalista ressoou de forma indita no discurso do chanceler brasileiro na AGNU
poucos dias depois, ao afirmar que o Brasil estava determinado a desempenhar a
funo de membro permanente em representao da Amrica Latina.
111

O enfoque mais regionalista do Brasil no alterou a dinmica das discusses.
Diante da persistente indefinio acerca da reforma da ONU, a ateno da diplomacia
brasileira se deslocou novamente para a atuao do CSNU, com a eleio do pas a
uma vaga no permanente durante o binio 1998-1999. Alm da questo do dficit de
representatividade, continuava a preocupar o Brasil os desequilbrios presentes nos
procedimentos do Conselho e o alargamento do escopo das atividades daquela
entidade. Apesar de reconhecer a necessidade do uso da fora em alguns casos, a
representao brasileira na ONU trabalhava para aperfeioar os instrumentos
diplomticos para prevenir conflitos (o regime de sanes, por exemplo) e aproximar
o CSNU de outras agncias da ONU. Para o Brasil, a disparidade dos nveis de
desenvolvimento econmico e social em muitas regies consideradas problemticas
reforava a crena de que muitas medidas efetivas concernentes preveno de
conflitos iam muito alm da competncia do Conselho e que no era possvel permitir
que a ao humanitria torne-se pretexto disfarado para o cumprimento da agenda
poltica individual de qualquer estado especfico. Na crise haitiana, por exemplo, o

110
Correspondncia do embaixador Jrio Dauster para o chanceler Lampreia, 18/09/1997, LFL
1995.01.13/2.
111
Discurso do chanceler Lampreia na AGNU, em 1997.


247
Brasil conseguiu transferir parte da responsabilidade das negociaes do CSNU para
o Conselho Econmico e Social da ONU (ECOSOC).
112

De uma maneira geral, a volta do Brasil ao CSNU a partir do final dos anos 80
reforava a ideia de que o pas, alm de aceitar a legitimidade daquela entidade,
reconhecia a sua capacidade e efetividade para lidar com os principais problemas de
segurana internacional do ps-Guerra Fria.
113
Para os operadores da poltica exterior
do Brasil, a presena em um Conselho ativo tambm servia para incrementar as
credenciais do pas como potncia regional com ambies globais. Mas na medida
que as atribuies do CSNU pareciam se alargar demasiadamente, incluindo temas
com ligaes menos bvias questo da segurana internacional, ressurgia no
pensamento diplomtico brasileiro o tema da oligarquizao e da imposio de
valores arbitrrios pelas grandes potncias (principalmente as potncias ocidentais).
Essa preocupao era sintetizada pelas palavras de Celso Amorim, quando
representante do Brasil na ONU, para quem
a unipolaridade poltico-militar, ainda que frequentemente apoiada pelos instrumentos
do multilateralismo (notadamente as decises do Conselho de Segurana das Naes
Unidas), no tem sido capaz de resolver e, muito menos, de evitar conflitos em vrios
pontos do mundo. Ao lado de algumas operaes bem-sucedidas (e aqui seria necessrio
distinguir as aes efetivamente multilaterais, como a que permitiu a pacificao e a
transio para a democracia em Moambique, de outras em que o peso e o interesse de
uma potncia tiveram papel predominante, como no Golfo e no Haiti), problemas no
resolvidos (ex-Iugoslvia) e fracassos retumbantes (Somlia) ilustram quo complexa a

112
Amorim e Fonseca Jr. (2002). Celso Amorim era o embaixador do Brasil entre 1995 e 1999 e o
texto a reproduo de um relatrio de atividades do Brasil no CSNU no perodo. Meses antes do fim
do mandato do Brasil no CSNU, no final de 1999, assumira a chefia da delegao brasileira o
embaixador Gelson Fonseca Jr.
113
Para uma anlise sobre a atuao do Brasil no CSNU, ver Sennes (2001).


248
tarefa de garantir a paz no mundo, mesmo aps a queda do muro de Berlim e o fim das
frices ideolgicas.
114

Diante desse risco de desvirtuao de funes, o CSNU se apresentava ao pas
tambm como um espao onde seria possvel influenciar as negociaes para, no
mnimo, constranger o que era visto por vezes por Braslia como um mpeto
demasiadamente intervencionista das grandes potncias. Transparecia, portanto, uma
qualidade dual do CSNU para diplomacia brasileira como um espao legtimo de
resoluo de conflitos e como um espao com caractersticas hegemnicas e que se
refletia em um discurso pouco esclarecedor, uma vez que o Brasil criticava o carter
oligrquico daquela entidade enquanto, por vezes, parecia manifestar seu desejo de
fazer parte daquela mesma oligarquia.
Os registros diplomticos da poca sugerem que a relao do Brasil com o
CSNU era modulada por dois objetivos coexistentes e diferentes, porm no
necessariamente contraditrios. Por um lado, parecia que o pas estava disposto a
trabalhar para alterar o funcionamento do Conselho, influenciando a conformao das
novas normas de segurana internacional que justificariam casos de interveno
humanitria, por exemplo, e dos procedimentos para dar quela entidade mais
eficincia. Por outro lado, o foco de Braslia parecia estar voltado tambm para a
questo da representatividade e da ampliao do CSNU, independentemente do
impacto desta sobre as atividades e sobre a prpria eficincia do Conselho. Em
outras palavras, o Brasil parecia oscilar entre o desejo de alterar significativamente a

114
Amorim (em Baumann, 1996, p. 20).


249
arrumao da mesa (os procedimentos do CSNU etc.) e o anseio de apenas ganhar um
assento na mesa principal.
115


Concluso

Dos documentos examinados aqui possvel concluir que a relao do Brasil
com esses principais regimes e instituies internacionais do ps-Guerra Fria foi
pautada predominantemente por uma percepo mais positiva e aberta dos operadores
da poltica exterior brasileira. Motivado por uma combinao de fatores materiais,
regionais, de poltica interna e ideacionais, o enredamento institucional do Brasil
durante a dcada de 90, de uma maneira geral, foi mais denso do que em perodos
anteriores, em diversas dimenses. Prevalecia, portanto, uma leitura que considerava
esses arranjos institucionais como espaos neutros de negociao para resolver
problemas coletivos globais e regionais e para gerar credibilidade internacional.
Ainda assim, dependendo do regime ou da instituio examinados, possvel
perceber no pensamento diplomtico brasileiro a presena, em diferentes graus, de
elementos que enfatizavam tambm a dimenso poltica. Isto , uma leitura que
abordava essas mesmas instituies e regimes como um ambiente politicamente
carregado, seja um espao de exerccio de hegemonia da superpotncia (no caso do
ps-Guerra Fria, os EUA), de discriminao e de propagao de normas
transnacionais que poderiam representar ameaa soberania nacional, seja de
possibilidade, para o Brasil, de constrangimento, por meio de regras e de coalizes
dos mais fracos, da superpotncia em busca de legitimao.

115
Essa ideia foi levantada em debate entre Ikenberry e Hurrell na FGV-Rio, em 2009. Deve-se
reconhecer que no so desejos necessariamente excludentes.


250
Em relao a um tema tradicional da segurana internacional herdado da
Guerra Fria, a questo da proliferao nuclear, a alterao de postura do Brasil, por
mais que tenha sido longa e gradual, foi evidente. Para a diplomacia brasileira, o
principal regime multilateral de no proliferao nuclear, o TNP, deixou de ser
percebido como um instrumento discriminatrio das grandes potncias nucleares com
o resto do mundo e passou a ser visto por Braslia, de uma maneira geral, como um
regime legtimo para a resoluo de problemas coletivos e pelo meio do qual o Brasil
poderia abreviar suas lacunas de credibilidade internacional.
J no que diz respeito a dois dos principais novos temas da agenda global do
ps-Guerra Fria, o meio ambiente e os direitos humanos, o crescente enredamento
institucional do Brasil refletiu um processo de convergncia de valores e de busca de
credibilidade internacional. Ainda assim, os registros oficiais sugerem uma
preocupao do pas com a assimilao pura e simples (imposio) dessas novas
normas transnacionais. Nesse sentido, o resgate da temtica do desenvolvimento era
uma reflexo de uma postura, apesar de mais receptiva do que no passado, que ainda
assim trazia alguns elementos mais crticos com a uma concepo potencialmente
mais intrusiva de governana global. Em outras palavras, diante do que era percebido
como uma possibilidade de emergncia de um novo tipo de dominao dos pases do
Norte sobre os do Sul, o Brasil optou por se adaptar a esses novos regimes
manifestando algum grau de ressalva.
Por fim, em relao ao principal diretrio de deliberao das questes de
segurana internacional, o Conselho de Segurana das Naes Unidas, o
comportamento do Brasil no perodo estudado foi influenciado por um pensamento
diplomtico permeado pela noo de qualidade dual daquela entidade. Por um lado, o


251
CSNU, alm de considerado um instrumento legitimo de resoluo de conflitos, era
percebido como um espao onde o Brasil poderia elevar suas credenciais de potncia
regional com ambies globais. Por outro lado, o dficit de representatividade e de
transparncia dos procedimentos daquele organismo fazia emergir uma leitura mais
crtica, de um espao oligrquico e de imposio de valores hegemnicos das grandes
potncias sobre os pases mais pobres. As oscilaes no discurso em torno do pleito a
um assento permanente no CSNU, ou a no campanha brasileira, nesse sentido,
eram um reflexo das diferentes motivaes por trs desse objetivo, entre os extremos
de desejar desmontar o espao oligarquizado ou de fazer parte dele.



252
CONCLUSO

Esta tese buscou examinar como as diferentes percepes que os principais
operadores da poltica exterior do Brasil tinham sobre as mudanas no sistema
internacional influenciaram o comportamento externo do pas no ps-Guerra Fria.
Alm de sintetizar as concluses dos captulos anteriores, o objetivo desta concluso
o de avaliar a relevncia e limitaes do estudo das percepes para se
compreender as opes de poltica externa do Brasil, de examinar a utilidade e as
potencialidades do conceito de ambivalncia internacional das potncias emergentes e,
finalmente, de sugerir como os argumentos aqui apresentados podem ser teis para se
compreender a poltica externa brasileira da atualidade.

A importncia das percepes

Como foi visto, as percepes dos governantes sobre a ordem internacional
so parte do processo decisrio de poltica externa, ou seja, so interpretaes que
influenciam aqueles que se encontram no poder a tomar decises e a justific-las.
1

Mas essas percepes no se manifestam no vcuo. Elas so resultados de um
processo de interao com um conjunto de fatores internacionais, domsticos e de
poltica externa que informam e influenciam a todo o momento as decises dos
principais operadores da poltica externa de um pas.
2
O foco nas percepes, portanto,
no desvalida o mrito dos estudos que privilegiam outras variveis.

1
Sobre a importncia das percepes como parte do processo decisrio, ver Jervis (1976).
2
Ver a abordagem do realismo neoclssico de Rose (1998).


253
Por trs dos registros oficiais feitos por diplomatas ou outras autoridades,
portanto, existiu uma histria a ser contada sobre a insero internacional do Brasil no
ps-Guerra Fria. Esses documentos, afinal, no apenas refletiram as percepes do
momento, mas tambm delinearam a topografia retrica dos debates pblicos sobre as
opes ao alcance do pas naquele determinado perodo. De certa forma, se as
percepes precederam e influenciaram o processo decisrio, a retrica foi o que veio
depois para justificar os caminhos escolhidos. Assim, o foco nesses registros, apesar
de no ter revelado um retrato acabado da histria, facilitou o exame das principais
ideias que estruturaram e limitaram o universo de escolhas internacionais possveis
para o Brasil.
3

Trs observaes, no entanto, se fazem necessrias. A primeira se refere ao
recorte temporal escolhido. A opo por estudar o perodo de 1989 a 2001 foi
fundamentada pela nfase dispendida aqui dimenso das percepes sobre as
dinmicas do sistema internacional, principalmente no que se referiu emergncia de
uma nica superpotncia e a consolidao de uma nova ordem mundial liderada por
essa mesma superpotncia. Entre a queda do muro de Berlim e os atentados terroristas
no territrio norte-americano, foi possvel perceber como principal componente dessa
nova ordem o fortalecimento de arranjos internacionais multilaterais. Apesar de ter
sido possvel identificar aspectos unilateralistas ou hegemnicos no comportamento
dos EUA ainda durante aquele perodo, a coexistncia dessas diferentes tendncias
era marcada por um certo equilbrio. Aos eventos de 2001, no entanto, o governo
Bush reagiu com retrica e aes que imprimiram um vis marcadamente
unilateralista na poltica externa norte-americana a chamada guerra ao terror , o
que pareceu distanciar os EUA do multilateralismo. Em suma, se os ataques

3
Sobre a influncia das ideias na poltica externa, ver Goldstein e Keohane (1993).


254
terroristas no foram suficientes para alterar a natureza da ordem global, ao menos
contriburam para tornar o equilbrio entre aquelas diferentes tendncias muito mais
instvel.
Foi esse, portanto, o contexto internacional com que a diplomacia brasileira se
deparou durante o perodo. Uma ordem global que, apesar de conter elementos
hegemnicos ou oligrquicos, apresentava uma dimenso multilateralista realada.
Para os operadores da poltica exterior do Brasil, essa combinao de aspectos
hegemnicos ou oligrquicos com o aparente fortalecimento de estruturas
multilaterais dificultava interpretaes mais ntidas sobre a evoluo da ordem
mundial e seu significado para o Brasil e suas relaes com os EUA, com a regio e
com os principais regimes e instituies internacionais. Enquanto o receio com as
tendncias hegemnicas motivava leituras mais cautelosas ou pessimistas (por
exemplo, da regio como escudo de proteo e dos regimes e instituies como
espaos oligrquicos e de imposio de valores etc.), a aposta ou a confiana na
emergncia de uma ordem mais multilateral inspirava leituras mais favorveis (da
regio como instrumento de modernizao e dos regimes e instituies como espaos
neutros para a soluo de problemas coletivos etc.). Essas leituras, no raro, se
misturavam, fato que pareceu empurrar a poltica externa brasileira para uma zona
cinzenta entre esses dois extremos, como mostram os captulos 2, 3 e 4 desta tese.
A segunda observao se refere aos personagens contemplados. Esta tese
trabalhou com os conceitos de lideranas diplomticas, governantes e operadores da
poltica exterior do Brasil como equivalentes. Na prtica, todos esses termos se
referiam queles a quem constitucionalmente recaem as atribuies de formular e
conduzir a poltica externa do pas: o presidente da Repblica, o ministro das


255
Relaes Exteriores e, mais indiretamente, os escales mais elevados do Ministrio
das Relaes Exteriores. A opo por excluir o papel desempenhado por outros
ministrios da anlise se deveu principalmente aos prprios temas selecionados.
Talvez com a exceo da relao do Brasil com os EUA, na qual os ministrios
financeiros tambm desempenharam funo relevante, nas outras duas dimenses a
regional e a dos regimes e instituies internacionais estudados o papel do Itamaraty
foi central.
4

Uma terceira observao se refere aos documentos disponveis. Esta pesquisa
se beneficiou do acesso a um rico acervo, boa parte indita ou ainda no examinada
por estudos acadmicos, de documentos oficiais do perodo, principalmente oriundos
do arquivo do ex-ministro Luiz Felipe Lampreia e da iniciativa recente do dirio
Folha de S. Paulo.
5
Mas como toda empreitada historiogrfica e principalmente
uma voltada a examinar um perodo to recente , este esforo est sujeito a algumas
limitaes. inegvel, por exemplo, que na medida em que outros acervos oficiais e
pessoais sejam abertos pesquisa, melhores sero as condies de se prosseguir
com uma anlise mais depurada de process tracing que resulte em um retrato mais
completo do momento.
6
Ainda assim, o fato de ter sido possvel constatar, em muitos
casos, uma aproximao do contedo dos documentos com o discurso pblico de
algumas autoridades permite que seja razovel supor ser relativamente reduzida a

4
Em parte essa foi a razo de excluir a questo econmica (GATT/OMC) da anlise sobre regimes e
instituies internacionais. Ainda assim, coincidentemente, alguns dos principais personagens
diplomticos do perodo acabaram exercendo funes importantes tambm no campo econmico, como
os embaixadores Marclio Marques Moreira (ministro da Fazenda) e Rubens Ricupero (ministro da
Fazenda) e o chanceler Fernando Henrique Cardoso (ministro da Economia e presidente da Repblica).
5
Disponveis no CPDOC/FGV e em http://transparencia.folha.com.br, respectivamente.
6
Sobre o mtodo investigativo de process tracing, ver George e Bennett (2005). Alm da ampliao da
prpria iniciativa da Folha de S. Paulo, acervos de outros personagens importantes da diplomacia
brasileira do perodo devero estar disponveis em breve, como os do ex-ministro Celso Amorim e dos
embaixadores Rubens Barbosa e Roberto Abdenur, entre outros (CPDOC/FGV).


256
possibilidade de documentos ainda no disponveis revelarem uma histria paralela
do perodo.
Apesar dessas limitaes, acredita-se que a tarefa aqui desempenhada de
examinar esses documentos tenha cumprido uma finalidade relevante, que foi a de
contextualizar alguns dos argumentos propostos pela literatura secundria sobre a
poltica exterior brasileira dos anos 90. Se por um lado no foi possvel inferir dos
documentos disponveis a existncia de um paradigma ou de uma mesma lgica
orientadora por trs das opes internacionais do Brasil, por outro lado esses mesmos
registros corroboram a ideia de que, por trs dos conhecidos dilemas enfrentados
pelas lideranas diplomticas do pas durante o perodo, como a relao com os
Estados Unidos marcada por desencontros e afinidades, a poltica regional ambiciosa
na retrica, mas tmida no grau de institucionalizao, e a presena multifacetada
em muitos regimes e instituies internacionais, estavam presentes diferentes
maneiras de essas lideranas compreender a ordem internacional.
7


Ambivalncia como conceito

As percepes acerca das mudanas no sistema internacional exerceram um
peso significativo sobre as decises de poltica externa dos pases no ps-Guerra Fria.
Mas essa linha de transmisso nem sempre foi linear ou mesmo bvia. Foi possvel
observar neste estudo que, muitas vezes, as leituras que as potncias emergentes aqui
contempladas fizeram da ordem internacional ps-Guerra Fria foram filtradas por
uma combinao de fatores materiais, regionais, ideacionais e de poltica interna. A

7
Ver, entre outros, Lima (1990 e 1994), Hirst (1996 e 2009), Arbilla (1997), Mello (2000), Sennes
(2001), Burges (2008), Vigevani e Cepaluni (2009).


257
validade do conceito de ambivalncia, portanto, depende da compreenso da
diversidade de cada caso. Todavia, mesmo que o desenvolvimento de uma teoria
abrangente sobre o comportamento internacional de potncias emergentes escape ao
propsito desta tese, deve-se reconhecer que a incluso de outros pases na anlise
poder resultar em proposies mais sofisticadas sobre o comportamento desse grupo
de pases e sobre a importncia de cada um dos mencionados fatores.
No que diz respeito s relaes com os Estados Unidos, o caso brasileiro
apresentou algumas semelhanas com os casos da ndia e da frica do Sul. Para os
trs pases, o perodo foi marcado por dificuldades econmicas, o que acabou por
elevar a importncia dos EUA nas respectivas agendas diplomticas, criando um
incentivo para uma aproximao e para que antigas desconfianas fossem superadas.
No caso sul-africano, esse processo foi motivado tambm por mudanas significativas
de poltica interna, como a transio para um regime ps-apartheid cujo principal
objetivo era o de resgatar a credibilidade internacional do pas e consolidar a imagem
da frica do Sul como smbolo de uma renascena africana. No caso indiano, os
fatores de poltica interna se desdobraram em duas dinmicas paralelas que
modularam o engajamento com os EUA, um processo de aproximao e outro, de
distanciamento, representados, respectivamente, pelo fortalecimento de um partido
poltico com uma agenda mais liberalizante na economia e uma agenda nacionalista
no plano da segurana.
Como a frica do Sul, o Brasil tambm buscou extrair da relao com os EUA
benefcios materiais e reconhecimento que ajudasse o pas a abreviar as lacunas de
credibilidade internacional. O fato de ambos os pases estarem situados em regies de
relativa baixa prioridade estratgica para a poltica externa norte-americana tambm


258
contribuiu para que alguns contenciosos da agenda bilateral, como a questo de
tecnologias sensveis, fossem superadas. Mas enquanto a necessidade econmica e as
mudanas de poltica domstica fizeram com que Pretria enxergasse a presena dos
EUA na regio de forma favorvel, em Braslia, apesar do ambiente mais positivo do
que o que prevalecera na dcada anterior, era possvel identificar elementos de
desconfiana com as iniciativas regionais norte-americanas, tanto no plano econmico
(Iniciativa para as Amricas, Alca) como na dimenso de segurana (presena militar
na Colmbia). No caso brasileiro, portanto, parecia haver um elemento inercial mais
significativo do que no caso sul-africano, talvez consequncia de uma certa
continuidade dos fatores de poltica domstica, principalmente no que dizia respeito
aos personagens que formularam e conduziram a poltica externa brasileira.
8

Ainda assim, a desconfiana brasileira para com Washington foi menor do que
a indiana. Para a ndia, apesar do interesse na relao econmica mais estreita com os
EUA, as questes regional e nuclear constrangiam a possibilidade de uma parceria
estratgica com os EUA. Enquanto que para Braslia a presena regional norte-
americana era vista como uma ameaa relativamente difusa, de redefinio da agenda
regional econmica e de segurana, para Nova Dlhi a ameaa era palpvel. Em meio
rivalidade com o Paquisto e, em menor grau, com a China, a presena dos EUA no
subcontinente asitico era percebida como um elemento concreto de desestabilizao
do equilbrio da balana de poder regional. O caso indiano evidenciou que, apesar do
imperativo da modernizao, o tema da segurana continuava a ter o potencial para
alterar as prioridades internacionais do pas e limitar o engajamento com os EUA.

8
O argumento aqui no apenas o do insulamento burocrtico do Itamaraty (Cheibub, 1984) e sua
relevncia para explicar a continuidade da poltica externa brasileira no perodo (Arbilla, 1997), mas
tambm o fato de ter havido, de uma maneira geral, pouca mudana dos prprios personagens
responsveis pela formulao e conduo da poltica exterior do pas, tanto na dcada aqui
contemplada (a dcada de 90), como em relao dcada anterior (a dcada de 80).


259
O ativismo regional foi uma marca na poltica externa do ps-Guerra Fria das
trs potncias emergentes contempladas neste estudo. Mas as diferentes maneiras
como cada pas enxergou seu prprio entorno regional transformou a natureza desse
ativismo. A leitura da regio como uma fonte de ameaa e instabilidade, por exemplo,
mais frequente nos trs pases durante a Guerra Fria, permaneceu presente, em
diferentes graus, nos anos 90. Enquanto que, para a ndia, essa viso foi motivada
pela existncia de um rival regional (Paquisto), para a frica do Sul, embora menos
intensa, ela foi consequncia do receio com os problemas polticos, sociais e
econmicos enfrentados por pases vizinhos e o medo de uma possvel
contaminao. No caso brasileiro, este estudo mostrou que essa viso foi
largamente diluda no perodo, principalmente a partir da distenso das relaes com a
Argentina iniciada na dcada anterior (o contrrio do caso indiano). J a preocupao
com os possveis efeitos adversos da instabilidade poltica em alguns dos pases
vizinhos permeou o pensamento diplomtico do pas, mas de forma muito mais
limitada do que no caso sul-africano, talvez pela diferena de dimenso dos
problemas em cada regio.
A leitura da regio como um instrumento de modernizao ou de insero
competitiva na economia global esteve mais presente na frica do Sul do que na ndia.
De uma maneira geral, o fim da Guerra Fria e as mudanas de poltica interna em
Pretria eliminaram as desconfianas que haviam na regio e abriram caminho para
um novo projeto regional sul-africano, conhecido como a renascena africana. Por
essa tica, o regionalismo era interpretado como uma etapa de um processo mais
profundo de liberalizao econmica e de ampliao do espao econmico regional, o
que serviria para atrair mais investimentos externos e estimular as exportaes sul-
africanas. J para a ndia, essa leitura tambm existiu, mas muito mais atenuada, pois


260
era motivada mais por fatores estratgicos do que econmicos. Diante das
preocupaes com segurana e da assimetria entre a ndia e os pases vizinhos, as
iniciativas econmicas da ndia voltadas para a regio permaneceram como um
objetivo secundrio da poltica regional de Nova Dlhi.
Essa anlise mostrou que, no caso brasileiro, o surgimento da ideia da regio
como um instrumento de modernizao obedeceu, de uma maneira geral, a uma
lgica semelhante presente nos casos indiano e sul-africano. O esgotamento de um
modelo econmico autrquico pressionou os trs pases a trilharem o caminho da
liberalizao comercial. Mas, diferentemente de Nova Dlhi, questes estratgicas
(rivalidade, programa nuclear) no foram um empecilho para que essa leitura fosse
assimilada por Braslia. Pelo contrrio. A ideia de modernizao, para o Brasil, ia
alm do plano econmico e visava tambm abreviar as lacunas de credibilidade do
pas no campo estratgico e poltico. Assim, o caso brasileiro se aproximou mais do
sul-africano, em que ambos os pases buscavam incluir o processo de regionalizao
no projeto de reconstruo de uma identidade internacional de pas responsvel.
Ademais, assim como Pretria, a retrica integracionista ambiciosa conviveu com
aes muito mais contidas no que dizia respeito institucionalizao do processo de
regionalizao.
A leitura da regio como escudo de proteo, por sua vez, se manifestou na
frica do Sul e na ndia, mas com gradaes diferentes e por razes distintas. Para
Pretria, essa viso era bastante atenuada no ps-Guerra Fria, principalmente porque a
percepo de interveno das grandes potncias no entorno regional era reduzida ou,
no caso dos EUA, at bem-vinda, dependendo da situao. Para Nova Dlhi, por outro
lado, prevaleceu a preocupao com a transformao do entorno regional em um


261
palco de conflitos e tenses entre as grandes potncias e os rivais regionais da ndia.
O projeto regional indiano visava, dessa forma, consolidar uma esfera de influncia
para Nova Dlhi, principalmente sobre os pases menores. O foco aqui, novamente,
era muito mais estratgico do que econmico.
O que foi possvel extrair dos registros dos diplomatas brasileiros que a
concepo da regio como um escudo de proteo parece ter se situado entre os casos
indiano e sul-africano. Como Nova Dlhi, havia em Braslia algum receio quanto
presena norte-americana na regio. Todavia, no caso brasileiro, a preocupao era
muito mais de ordem econmica do que estratgica. Apesar da presena militar na
Colmbia ter inspirado cuidados, para Braslia eram as iniciativas comerciais dos
EUA e seus desdobramentos em questes relacionadas (meio ambiente, questes
trabalhistas) que influenciaram uma espcie de regionalismo reativo. Havia,
portanto, uma aproximao dessa leitura brasileira com as preocupaes da frica do
Sul com as externalidades negativas advindas do prprio sistema capitalista
internacional, refletidas principalmente num certo grau de protecionismo voltado para
fora dessas iniciativas regionais. Mas, como o caso indiano, o discurso regional
brasileiro tambm manifestava, embora em escala mais reduzida, algumas conotaes
anti-hegemnicas.
Por fim, a leitura da regio como plataforma de projeo de poder global se
manifestou de maneira limitada para os dois pases. No caso sul-africano, havia um
projeto regional que visava enfatizar o papel da frica do Sul no s como o principal
representante da renascena africana, entendida aqui como o processo de transio
democrtica e de liberalizao econmica no continente iniciada no ps-Guerra Fria,
bem como o de principal fiador desse processo. Apesar de cuidadosamente elaborado


262
por Pretria para evitar desconfianas dos vizinhos com um possvel sub-
imperialismo sul-africano, o projeto era limitado principalmente pela escassez de
recursos para arcar com os custos da liderana regional. No caso indiano, apesar do
interesse em elevar a influncia sobre o entorno, havia uma percepo de que a regio
tinha pouco a agregar aos interesses mais globais da ndia. De todo modo, Nova Dlhi
buscou, por meio da nfase no compartilhamento de valores democrticos, contrastar
sua posio como um possvel interlocutor mais confivel das grandes potncias na
regio, diferentemente dos outros dois rivais regionais, Paquisto e China.
Para o Brasil, a ideia da regio como plataforma de projeo de poder global
se assemelhou ao caso sul-africano por duas razes. Primeiro porque havia em
Braslia, assim como em Pretria, o objetivo de posicionar o pas como uma espcie
de representante da regio nos foros globais embora no caso sul-africano esse
discurso tenha sido mais discreto do que no caso brasileiro. Em segundo lugar, ambos
os projetos foram limitados, de um lado, pela incertezas acerca da capacidade dos dois
pases de arcar com os custos materiais da liderana e, de outro, pelo receio de que o
exerccio dessa liderana pudesse ser interpretado na vizinhana como uma
hegemonia pura e simples. Assim como a ndia, o Brasil tambm buscou projetar a
imagem de principal interlocutor (dos EUA) na regio por meio da nfase em alguns
valores compartilhados economia de mercado, democracia, respeito aos direitos
humanos , mas, diferentemente de Nova Dlhi, no havia na regio um contraste a
ser feito com rivais em potencial, ainda que as desconfianas geradas tenham levado a
atitudes reticentes dos vizinhos importantes (Argentina) em relao aos propsitos
brasileiros.


263
No que diz respeito relao com os principais regimes e instituies
internacionais, a anlise dos casos indiano e sul-africano ofereceu parmetros valiosos
para o exame do caso brasileiro. Enquanto que o fim da Guerra Fria significou o fim
do no alinhamento e o incio do realinhamento seletivo da ndia, para a frica do Sul
a distenso entre as duas superpotncias coincidiu com o processo da transio ps-
apartheid e o fim do isolamento internacional compulsrio. A dcada de 90 se
caracterizou, portanto, pela aproximao dos dois pases com a ordem internacional:
abertura econmica, menor resistncia e maior assimilao dos ideias ocidentais,
como democracia e respeito aos direitos humanos, entre outros.
De uma maneira geral, a poltica externa brasileira se movimentou na mesma
direo naquele perodo. Como ndia e frica do Sul, o imperativo econmico ditava
os incentivos materiais por trs dessa abertura ou aproximao do mainstream
internacional. Mas enquanto que os resduos de resistncia existentes na poltica
externa indiana (questo nuclear e, at certo ponto, direitos humanos) eram resultado
principalmente de preocupaes estratgicas concretas com o entorno regional
(Paquisto e Cachemira, respectivamente), para a frica do Sul esses elementos de
resistncia, mesmo sendo menos intensos, se deviam e larga medida fora inercial
das orientaes ideolgicas do ANC, um partido de origem socialista. Nesse sentido,
o caso brasileiro se assemelhou mais ao sul-africano: a sombra do passado, isto , a
bagagem conceitual daqueles que formularam e conduziram a poltica exterior do
Brasil antes da queda do muro continuou a exercer um certo peso sobre as decises
feitas na dcada de 90.
Diante da multiplicidade de fatores possveis por trs do comportamento
internacional ambivalente, era natural esperar que a prpria ambivalncia se


264
manifestasse com diferentes intensidades em cada dimenso da poltica exterior
desses pases. De forma anloga, a percepo dos elementos hegemnicos da ordem
ps-Guerra Fria tambm apresentou variaes. No caso indiano, por exemplo,
enquanto o contexto regional servia de incentivo para o discurso e posturas anti-
hegemnicas ou de resistncia, o imperativo econmico tinha o efeito contrrio, de
aproximao. Para a frica do Sul, essa diferenciao tambm existiu, mas dada a
reduzida preocupao estratgica com a vizinhana, os incentivos materiais e
ideacionais exerceram mais influncia para o pas reconquistar sua credibilidade
internacional.
A situao do Brasil, de certa forma, apresentou semelhanas com os dois
casos. No havia em Braslia a preocupao com o entorno imediato que havia em
Nova Dlhi, fato que servia para reduzir as desconfianas entre os vizinhos ou mesmo
com a presena norte-americana na regio. Mas, diferentemente de Pretria, Braslia
ainda assim enxergava as iniciativas regionais dos EUA com um misto de
naturalidade e algum grau de desconforto. Em relao aos regimes internacionais, o
Brasil passou de uma postura mais prxima indiana, de maior resistncia, a uma
mais prxima sul-africana, de maior aceitao, principalmente na questo nuclear.
J no que diz respeito ao Conselho de Segurana da ONU e aos novos temas da
agenda global, assim como no caso indiano, estiveram presentes no discurso brasileiro
elementos de insatisfao com uma concepo potencialmente mais intrusiva de
governana global. Mas a preocupao seletiva do Brasil com enredamento
institucional crescente se deveu muito mais crena em possveis desequilbrios na
relao entre os pases ricos e os pases em desenvolvimento do que s preocupaes
mais concretas com o equilbrio estratgico na regio, como no caso da ndia.


265
Uma outra finalidade deste trabalho, portanto, foi a de explorar o conceito de
ambivalncia, comumente utilizado para caracterizar o comportamento internacional
de potncias emergentes. Embora o termo continue a carecer de uma definio
operacional precisa, esta tese buscou, por meio da desagregao de trs dimenses da
poltica externa desses pases, analisar isoladamente o que pode ser entendido como
um comportamento ambivalente em cada uma dessas dimenses: entre o alinhamento
e o distanciamento em relao aos EUA; entre as diferentes utilidades da regio
para a potncia emergente; e entre os regimes e instituies internacionais como
espaos neutros de resoluo de problemas coletivos ou como espaos polticos
discriminatrios ou hegemnicos.
O que esta tese pde concluir, de uma maneira geral, que a ambivalncia
internacional entendida como uma adaptao com ressalvas ordem global,
manifestada em diferentes intensidades em cada dimenso de poltica exterior desses
pases. A ambivalncia nem sempre est presente em todas as dimenses e um
comportamento ambivalente no exclusivo s potncias emergentes, mas esse grupo
de pases, por uma combinao de fatores materiais, regionais, ideacionais e de
poltica externa, parece mais propcio a enfrentar os dilemas dessa ordem.

O Brasil no limiar da ordem global?

Este trabalho analisou um perodo importante das relaes internacionais, da
queda do muro de Berlim aos atentados terroristas nos EUA, e seus efeitos sobre a
poltica exterior brasileira. Apesar das mudanas ocorridas no sistema internacional e
no Brasil desde ento, os argumentos oferecidos por esta pesquisa parecem


266
apropriados para estudar a evoluo da poltica externa brasileira recente, por trs
razes.
Em primeiro lugar, h alguns indcios de que o comportamento internacional
do Brasil na ltima dcada e, principalmente depois da posse do governo do
presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), parece ter sido influenciado pelo
resgate de elementos de uma poltica exterior mais assertiva, ao menos na retrica.
Sem entrar no mrito dessa afirmao, estudos recentes tendem a contrastar a
diplomacia brasileira da primeira dcada do milnio com a da dcada anterior,
classificando aquela como mais mainstream ou liberal e esta como mais nacionalista,
engajada ou mesmo revisionista.
9
Apesar de esta tese argumentar contra periodizaes
estanques, acredita-se que o exame da evoluo das leituras brasileiras sobre o
sistema internacional poder iluminar as eventuais diferenas ou semelhanas
entre os dois perodos nas trs dimenses analisadas. A ambivalncia, afinal, um
conceito relativo e que pode ter variado de uma poca a outra em cada uma das
dimenses estudadas.
Em segundo lugar, apesar das transformaes aparentemente observadas no
comportamento internacional do pas entre a dcada de 90 e a dcada de 2000, as
mudanas no elenco dos principais personagens responsveis pela formulao e
conduo da poltica externa brasileira parecem ter sido mais limitadas. O fato novo
mais significativo foi a posse de Lula como presidente (2003) e a emergncia de um
grupo poltico de esquerda, o Partido dos Trabalhadores, com uma agenda prpria de
poltica externa. Mas, como na transio dos anos 80 para os anos 90, pelo menos no
prprio Itamaraty e nos principais postos diplomticos no exterior, as mudanas
foram caracterizadas inicialmente mais por uma dana de cadeiras do que uma

9
Ver Vigevani e Cepaluni (2007 e 2009), entre outros.


267
renovao nos quadros diplomticos, principalmente durante a primeira metade da
dcada.
10
Seria interessante, portanto, examinar como evoluiu a percepo dos
protagonistas remanescentes.
Mas cabe fazer duas outras observaes sobre os personagens que conduzem a
poltica externa brasileira. Desde a redemocratizao, a ideia de insulamento
burocrtico do Itamaraty tem sido confrontada pelo surgimento de novos atores
domsticos interessados em participar do processo decisrio de poltica externa.
Diante dessa realidade, razovel esperar que ocorra um redimensionamento da
influncia do diplomata no resultado final da poltica externa. Uma anlise mais
completa sobre a poltica externa, portanto, tem de levar esse fato em considerao. O
outro ponto se refere a uma mudana geracional ocorrida dentro do MRE. De uma
maneira geral, a poltica exterior do Brasil das ltimas duas ou trs dcadas foi
formulada e conduzida por um grupo de diplomatas fortemente influenciados pelo
perodo militar.
11
A partir do segundo mandato do presidente Lula e principalmente
desde o incio do governo da presidente Dilma Rousseff (2011), postos-chave da
carreira tm sido ocupados por uma nova gerao de diplomatas, desvinculada das
ideias do passado. Ainda cedo para conjecturar qual ser o impacto dessa mudana
sobre a poltica externa brasileira e seus aspectos ambivalentes.
Por fim, a ideia de uma expanso inexorvel da ordem liberal liderada pelos
EUA, razoavelmente assimilada durante a dcada de 90 apesar de algumas nuanas
, comeou a apresentar sinais de desgaste na dcada seguinte. Um dos fatores para

10
Apenas para ficar no principal exemplo, o chanceler Celso Amorim (2003-2010), alm de ter sido
chanceler e secretrio-geral durante o governo Itamar Franco (1993-1994), foi representante do Brasil
na ONU e na OMC durante boa parte da dcada de 1990. As principais renovaes foram
representadas pelo assessor especial da Presidncia da Repblica, Marco Aurlio Garcia, pelo
secretrio-geral do MRE, Samuel Pinheiro Guimares, que havia sido defenestrado no final do governo
anterior, e por uma renovao do quadro dos embaixadores nos principais postos principalmente no
segundo mandato do presidente Lula (2007-2010).
11
Alguns informalmente conhecidos como os barbudinhos do Itamaraty ou os Silveiras boys.


268
isso, alm da provvel reduo de legitimidade decorrente de uma poltica externa
norte-americana marcadamente mais unilateralista aps os atentados terroristas, foi a
ascenso econmica de um grupo de potncias regionais que no necessariamente
compartilhavam todos os preceitos da ordem liberal ou ocidental, diferentemente da
Alemanha e do Japo do ps-1945. Ademais, essas potncias tm recorrido
frequentemente a coalizes que, apesar dos interesses diferentes envolvidos e da
inexistncia de propostas de criao de uma ordem alternativa, parecem se unir
quanto ideia de que uma ordem internacional mais justa e representativa deve ser
uma ordem menos ocidentalizada ou menos norte-americana. Em 2001, alis, os
principais representantes desse grupo mereceram o acrnimo BRICS, que poucos
anos depois ganhou, por iniciativa desses prprios pases, uma dimenso poltica mais
saliente.
12

Apesar de ser questionvel a excluso do Brasil do Ocidente, principalmente
no que diz respeito dimenso cultural, no raro a ideia de um pas insatelitizvel ou
de um pas integrante de um Grande Ocidente, presente durante a ltima dcada da
poltica externa do regime militar e que remetia ideia de um certo distanciamento do
Brasil da ordem vigente, ecoava no pensamento dos governantes mais recentes. Desta
forma, o que foi possvel extrair do exame dos documentos da dcada de 90 que
havia, nas principais leituras brasileiras sobre o sistema internacional, um certo
desconforto em reconhecer o posicionamento do Brasil como pertencente ao ncleo
da ordem global, que, alis, era frequentemente qualificada pelas lideranas
diplomticas do pas como assimtrica. Das tentativas retricas de situar o Brasil no

12
O termo BRICs foi criado em 2001 pelo banco de investimento Goldman Sachs para denominar
mercados emergentes interessantes (Brasil, Rssia, ndia e China). Em 2009, fizeram a primeira
reunio de cpula e em 2011 foi includa no grupo a frica do Sul. Outro grupo da coalizo de pases
emergentes o IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul), criado em 2003.


269
extremo ocidente
13
ou de defini-lo como um pas ocidental lato sensu
14
, portanto,
pode-se inferir que j havia, nos anos 90, alguma assimilao no pensamento
diplomtico brasileiro tanto da ideia de existncia de um limiar da ordem global do
ps-Guerra Fria como da noo de que a insero internacional do Brasil seria, de
alguma forma, modulada pelas prprias circunstncias das diferentes dimenses desse
limiar.







13
Cardoso (2006, p. 612).
14
Entrevista do chanceler Lampreia ao CPDOC (2010, p. 148).


270
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS



a) Fontes primrias

Arquivo Luiz Felipe Lampreia (LFL), CPDOC/FGV-Rio

Projeto Transparncia, Folha de S. Paulo (http://transparencia.folha.com.br)


b) Depoimentos de autoridades

AMORIM, Celso. Celso Amorim (depoimento, 1997). Rio de Janeiro, CPDOC, 2003.

LAFER, Celso. Entrevista. Estudos Histricos, Rio de Janeiro, vol. 6, n. 12, 1993.

LAMPREIA, Luiz Felipe. Luiz Felipe Lampreia (depoimento, 2008). Rio de Janeiro,
CPDOC, 2010.


c) Coletneas de documentos e registros oficiais
A Palavra do Brasil nas Naes Unidas: 1945-1995, Braslia, Funag, 1995.
Resenha de Poltica Exterior do Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, vrios
volumes (1974-2001).
Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira, Ministrio das Relaes Exteriores,
1993.

d) Jornais
Correio Braziliense
Folha de S. Paulo
Gazeta Mercantil
Jornal do Brasil
O Estado de S. Paulo
Zero Hora

e) Anlises de conjuntura poltica


271
Anlises mensais e Follow-Up semanais, Instituto Brasileiro de Estudos Polticos
(1989-2001).

a) Livros e artigos acadmicos


ABDENUR, Roberto. Mercosul, Alca, Unio Europeia: reflexes para uma
estratgia brasileira. Poltica Externa, Vol. 6, n. 2, 1997.

ACHARYA, Amitav. How Ideas Spread: Whose Norms Matter? Norm Localization
and Institutional Change in Asian Regionalism. International Organization, Vol. 58,
2004.

ALBUQUERQUE, Jos A. G. (org.). Diplomacia para o Desenvolvimento, Sessenta
Anos de Poltica Externa Brasileira, volume 2, So Paulo, Cultura/USP, 1996.

ALBUQUERQUE, Jos A. G. Relaes Internacionais Contemporneas: A Ordem
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ALLISON, Graham. The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis.
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ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antnio C (Orgs.). Relaes Internacionais do
Brasil: temas e agenda, So Paulo, Saraiva, volume 2, 2006.

AMORIM, Celso. O Brasil e a Ordem Internacional Ps-Golfo. Contexto
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