Referencias Legislativas

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 2013.
Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera, modificada por la Ley Orgnica
4/2012, de 28 de septiembre.
Orden HAP/1294/2012, de 14 de junio, por la que se dictan
normas para la elaboracin de los Presupuestos Generales del
Estado para 2013.
Tema 1
El presupuesto: concepto.
Los principios presupuestarios.
El Ciclo presupuestario. El Presupuesto
por programas: concepto y fases.
Terminologa y desarrollo del
proceso presupuestario.
Introduccin
1. El presupuesto: concepto y principios
presupuestarios
1.1. Concepto
1.2. Principios presupuestarios
1.3. Clases
2. El ciclo presupuestario
2.1. Elaboracin
2.2. Aprobacin
2.3. Ejecucin
2.4. Control
3. El presupuesto por programas:
concepto y fases. Terminologa y
desarrollo del proceso presupuestario
3.1. Antecedentes
3.2. Concepto
3.3. Objetivos
3.4. Programacin
3.5. Presupuestacin
3.6. Control
Anexo
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Guin-resumen
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Introduccin
El Estado, como agente de la actividad econmica, acta en la economa nacional per-
siguiendo determinadas metas o fines, que se plasman en el documento presupuestario,
en cuanto plan concreto de actuacin.
Para que el Estado pueda solventar las necesidades de orden econmico y social bsi-
camente, aumentando e intensificando la cantidad y calidad de prestacin de servicios
pblicos a sus ciudadanos, se revela y deviene, como instrumento eficaz, el presupuesto
que, a su vez, tendr el efecto de redistribucin de renta en funcin de la asignacin de los
recursos econmicos segn las prioridades establecidas por el Ejecutivo. Adems, cualquier
actuacin administrativa pblica en beneficio del administrado implicar generalmente un
coste que, como tal, habr de estar recogido en el presupuesto.
En este tema se abordar, en primer lugar, el concepto definicin jurdica del pre-
supuesto, analizando su vida, esto es, el ciclo presupuestario, con un pequeo examen de
las dos tcnicas actualmente ms en boga, que responden a la eficacia en la asignacin de
los recursos econmicos escasos.
1. El presupuesto: concepto y principios presupuestarios
1.1. Concepto
Con carcter prctico, puede afirmarse que el presupuesto consiste en el plan de
accin de carcter temporal (generalmente anual) del grupo poltico gobernante, en el que
se recoge el montante total de gasto a realizar, autorizado por el Legislativo, as como la
estimacin de los ingresos precisos para financiar o cubrir los gastos.
La definicin legal es la contenida en el art. 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviem-
bre, General Presupuestaria (en adelante, LGP), en el que se establece que los Presupues-
tos Generales del Estado constituyen la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los dere-
chos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y entidades
que forman parte del sector pblico estatal.
As, el art. 2 de la LGP, establece que a los efectos de esta ley forman parte del secor
pblico estatal:
a) La Administracin General del Estado.
b) Los organismos autnomos dependientes de la Administracin General del Estado.
c) Las entidades pblicas empresariales, dependientes de la Administracin Gene-
ral del Estado, o de cualesquiera otros organismos pblicos vinculados o depen-
dientes de ella.
d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de acciden-
tes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social
en su funcin pblica de colaboracin en la gestin de la Seguridad
Social, as como sus centros y entidades mancomunidades.
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e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Pblicas.
f) Las fundaciones del sector pblico estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.
g) Las entidades estatales de derecho pblico distintas a las mencionadas en los
prrafos b) y c) de este apartado.
h) Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren los
arts. 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdi-
co de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn,
y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local,
cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artculo hayan aportado
mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya compro-
metido, en el momento de su constitucin, a financiar mayoritariamente dicho
ente y siempre que sus actos estn sujetos directa o indirectamente al poder de
decisin de un rgano del Estado.
Se regula por esta ley el rgimen presupuestario, econmico-financiero, contable y de
control de los fondos carentes de personalidad jurdica cuya dotacin se efecte mayorita-
riamente desde los Presupuestos Generales del Estado.
Los rganos con dotacin diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que,
careciendo de personalidad jurdica, no estn integrados en la Administracin General del
Estado, forman parte del sector pblico estatal, regulndose su rgimen econmico-finan-
ciero por esta ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de
creacin, organizacin y funcionamiento. No obstante, su rgimen de contabilidad y de
control quedar sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin que les sea
aplicable en dichas materias lo establecido en esta ley.
Sin perjuicio de lo anterior, esta ley no ser de aplicacin a las Cortes Generales, que
gozan de autonoma presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el art. 72 de la Cons-
titucin; no obstante, se mantendr la coordinacin necesaria para la elaboracin del Pro-
yecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Por tanto, el presupuesto se compone de:
Un estado de gastos, en el que se recogen los crditos para atender obligaciones.
Un estado de ingresos o recursos, en el que se consignan la estimacin de dere-
chos econmicos a liquidar.
Las expresiones obligaciones y derechos de contenido econmico, en consecuen-
cia, fundamentan y constituyen la razn de ser de la Hacienda Pblica, como as se esta-
blece en el art. 5 LGP.
Por otra parte, la Constitucin de 1978, en el Ttulo VII Economa y
Hacienda, art. 134, nmero 2, determina que los Presupuestos Generales del
Estado tendrn carcter anual sin perjuicio de la prrroga automtica que
pueda darse en el supuesto de la no aprobacin de la Ley de Presupuestos
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antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente (1 de enero) incluirn la
totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el
importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Esta referencia cons-
titucional viene a sealar y acotar el mbito de los Presupuestos Generales del Estado,
constituido por el sector pblico estatal, en el que quedarn excluidos los presupuestos de
las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales.
En el mbito autonmico, la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Finan-
ciacin de las Comunidades Autnomas, define los presupuestos de dichos Entes Territo-
riales autnomos predicando el carcter anual de los mismos, la misma periodicidad que
los del Estado, integrando la totalidad de los gastos e ingresos de los Organismos y enti-
dades que los integren, as como la consignacin de los beneficios fiscales que afecten a los
tributos atribuidos a las Comunidades Autnomas.
Y, finalmente, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local,
adopta una definicin de los presupuestos de las Entidades locales coincidente con la de la
LGP, afirmando en el art. 112.2 que la Administracin del Estado determinar con carc-
ter general la estructura de los presupuestos de las entidades locales.
Las sucesivas Leyes de Presupuestos concretan el mbito de los Presupuestos Genera-
les del Estado, a los efectos de especificar la composicin del denominado Sector Pblico
Estatal. As, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, dispone que, en los Presupuestos Gene-
rales del Estado para el ejercicio 2013, se integran:
a) El Presupuesto del Estado.
b) Los Presupuestos de los Organismos Autnomos de la Administracin General
del Estado.
c) El Presupuesto de la Seguridad Social.
d) Los Presupuestos de las Agencias Estatales.
e) Los Presupuestos de los Organismos Pblicos cuya normativa especfica confiere
carcter limitativo a los crditos de su Presupuesto de Gastos.
f) Los Presupuestos de las restantes entidades del sector pblico administrativo
estatal.
g) Los Presupuestos de las Sociedades mercantiles estatales.
h) Los Presupuestos de la Fundaciones del sector pblico estatal.
i) Los Presupuestos de las Entidades pblicas empresariales y restantes Organismos
pblicos de esta naturaleza.
j) Los Presupuestos de los Fondos carentes de personalidad jurdica a
que se refiere el art. 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria.
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Adems, de acuerdo con lo previsto en el artculo 4.2 de la Ley 13/1994, de 1 de
junio, de Autonoma del Banco de Espaa, se aprueba el presupuesto de gastos de funcio-
namiento e inversiones del Banco de Espaa, que se une a esta Ley.
1.2. Principios presupuestarios
Entre otros principios actualmente vigentes, incluimos:
a) Principio de estabilidad presupuestaria
La elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos y dems actuaciones
que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el
mbito de aplicacin de esta Ley se realizar en un marco de estabilidad presu-
puestaria, coherente con la normativa europea.
Se entender por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Pblicas la
situacin de equilibrio o supervit estructural.
En relacin con los sujetos a los que se refiere el artculo 2.2 de esta Ley (enti-
dades pblicas empresariales, sociedades mercantiles y otras), se entender por
estabilidad presupuestaria la posicin de equilibrio financiero (art. 3 Ley Orgni-
ca 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Finan-
ciera).
b) Principio de sostenibilidad financiera
Las actuaciones de las Administraciones Pblicas y dems sujetos comprendidos
en el mbito de aplicacin de esta Ley estarn sujetas al principio de sostenibili-
dad financiera.
Se entender por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compro-
misos de gasto presentes y futuros dentro de los lmites de dficit y deuda pbli-
ca, conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea (art. 4 Ley
Orgnica 2/2012).
c) Principio de plurianualidad
La elaboracin de los Presupuestos de las Administraciones Pblicas y dems
sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley se encuadrar en
un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anuali-
dad por el que se rigen la aprobacin y ejecucin de los Presupuestos, de con-
formidad con la normativa europea (art. 5 Ley Orgnica 2/2012).
d) Principio de transparencia
La contabilidad de las Administraciones Pblicas y dems sujetos
comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley, as como sus
Presupuestos y liquidaciones, debern contener informacin sufi-
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ciente y adecuada que permita verificar su situacin financiera, el cumplimiento
de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la
observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta
materia. A este respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas
Administraciones integrarn informacin sobre todos los sujetos y entidades
comprendidos en el mbito de aplicacin de esta ley.
Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas proveer la
disponibilidad pblica de la informacin econmico-financiera relativa a los suje-
tos integrados en el mbito de aplicacin de esta Ley, con el alcance y periodici-
dad que se derive de la aplicacin de las normas y acuerdos nacionales y de las
disposiciones comunitarias.
Las Administraciones Pblicas suministrarn toda la informacin necesaria para
el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que
se adopten en su desarrollo, y garantizarn la coherencia de las normas y proce-
dimientos contables, as como la integridad de los sistemas de recopilacin y tra-
tamiento de datos.
Igualmente estarn sometidas a disponibilidad pblica las previsiones utilizadas
para la planificacin presupuestaria, as como la metodologa, supuestos y par-
metros en los que se basen (art. 6 Ley Orgnica 2/2012).
e) Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos
Las polticas de gasto pblico debern encuadrarse en un marco de planificacin
plurianual y de programacin y presupuestacin, atendiendo a la situacin eco-
nmica, a los objetivos de poltica econmica y al cumplimiento de los princi-
pios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La gestin de los recursos pblicos estar orientada por la eficacia, la eficiencia,
la economa y la calidad, a cuyo fin se aplicarn polticas de racionalizacin del
gasto y de mejora de la gestin del sector pblico.
Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aproba-
cin, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin, as
como cualquier otra actuacin de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin
de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos pblicos presentes o futuros, debe-
rn valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cum-
plimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sos-
tenibilidad financiera (art. 7 Ley Orgnica 2/2012).
f) Principio de responsabilidad en la estabilidad presupuestaria
Las Administraciones Pblicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta
Ley, as como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de
los compromisos asumidos por Espaa de acuerdo con la normati-
va europea, asumirn en la parte que les sea imputable las respon-
sabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
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En el proceso de asuncin de responsabilidad a que se refiere el prrafo ante-
rior se garantizar, en todo caso, la audiencia de la administracin o entidad
afectada.
El Estado no asumir ni responder de los compromisos de las Comunidades
Autnomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artculo
2.2 de la Ley Orgnica 2/2012 vinculados o dependientes de aquellas, sin per-
juicio de las garantas financieras mutuas para la realizacin conjunta de proyec-
tos especficos.
Las Comunidades Autnomas no asumirn ni respondern de los compromisos
de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas,
sin perjuicio de las garantas financieras mutuas para la realizacin conjunta de
proyectos especficos (art. 8 Ley Orgnica 2/2012).
g) Principio de lealtad institucional
En el art. 9 de la Ley Orgnica 2/2012 se reconoce que las Administraciones
Pblicas se adecuarn en sus actuaciones al principio de lealtad institucional.
Cada Administracin deber:
a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refie-
re esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Pblicas.
b) Respetar el ejercicio legtimo de las competencias que cada Administracin
Pblica tenga atribuidas.
c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los
intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est
encomendada a otras Administraciones Pblicas.
d) Facilitar al resto de Administraciones Pblicas la informacin que precisen
sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competen-
cias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones
de suministro de informacin y transparencia en el marco de esta Ley y de
otras disposiciones nacionales y comunitarias.
e) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que el resto
de Administraciones Pblicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
h) Principio de anualidad
La gestin del sector pblico estatal est sometida al rgimen de presupuesto anual
aprobado por las Cortes Generales y enmarcada en los lmites de un escenario plu-
rianual (art. 27.1 LGP).
i) Principio de unidad de caja
Entre las funciones encomendadas al Tesoro Pblico se encuentra
servir el principio de unidad de caja mediante la centralizacin de
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todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y no pre-
supuestarias (art. 91 LGP).
j) Principio de contabilidad
Las entidades integrantes del sector pblico estatal quedan sometidas a la obli-
gacin de rendir cuentas de sus operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al
Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervencin General de la Administra-
cin del Estado (art. 119 LGP).
k) Principio de responsabilidad
Las autoridades y dems personal al servicio de las Entidades que forman parte
del sector pblico estatal que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o rea-
licen actos con infraccin de las disposiciones de esta ley, estarn obligados a
indemnizar a la Hacienda Pblica estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los
daos y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la
responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder (art. 176 LGP).
l) Principio de competencia
Este principio nos habla de la competencia en el ciclo presupuestario de cada
uno de los poderes del Estado:
Competencias del ejecutivo (elaboracin y ejecucin): corresponde al
Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado (art.
134.1 CE).
Tambin la Ley General Presupuestaria, en su artculo 74 regula las compe-
tencias del Gobierno y de la Administracin en cuanto a la ejecucin de los
Presupuestos.
Competencias del legislativo (aprobacin): la gestin del sector pblico
estatal est sometida al rgimen de presupuesto anual aprobado por las
Cortes Generales (art. 27 LGP).
m) Principio de control
En su condicin de supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin eco-
nmica del Estado y del sector pblico, corresponde al Tribunal de Cuentas el
control externo del sector pblico estatal, en los trminos establecidos en la Cons-
titucin, en su ley orgnica y en las dems leyes que regulen su competencia.
La Intervencin General de la Administracin del Estado ejercer, en los trmi-
nos previstos en esta ley el control interno de la gestin econmica y financie-
ra del sector pblico estatal, con plena autonoma respecto de las autoridades
y dems entidades cuya gestin controle (art. 140 LGP).
n) Principio de no afectacin
Los recursos del Estado, los de cada uno de sus Organismos Aut-
nomos y los de las dems entidades integrantes del sector pblico
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estatal con presupuesto limitativo se destinarn a satisfacer el conjunto de sus
respectivas obligaciones, salvo que por Ley se establezca su afectacin a fines
determinados (art. 27.3 LGP).
) Principio de presupuesto bruto
Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarn a los presu-
puestos por su importe ntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante
minoracin de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice
de modo expreso (art. 27.4 LGP).
o) Principio de universalidad
Los presupuestos han de contener la totalidad de los gastos y de los ingresos
(art. 134 CE).
p) Principio de unidad
Segn este principio, la totalidad de gastos e ingresos han de presentarse en un
presupuesto nico (art. 134 CE).
q) Principio de especialidad
Los crditos presupuestarios de la Administracin General del Estado, sus orga-
nismos autnomos y de las entidades integrantes del sector pblico estatal con
presupuesto limitativo se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para
la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o
por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley.
El carcter limitativo y vinculante de dichos crditos ser el correspondiente al
nivel de especificacin con que aparezcan en aqullos.
1.3. Clases
De entre las diversas clasificaciones doctrinales que se han hecho del presupuesto,
generalmente se admiten con cierta unanimidad tres especficas, que han respondido o, al
menos, han intentado responder a la evolucin del Estado polticamente considerado, por
una parte, y, por otra, al desenvolvimiento, participacin y actuacin del mismo en la eco-
noma nacional.
Antes de entrar a analizar esas tres clases de presupuesto, conviene aclarar una termi-
nologa, ms que clasificacin en s misma, bastante extendida, a saber: presupuesto ordi-
nario y extraordinario. Actualmente no hay ms presupuesto que el ordinario, el inicial-
mente aprobado por el Legislativo que, en el transcurso de un ejercicio econmico, puede
verse modificado con incrementos sustanciales de gastos apremiantes, cuya autorizacin
corresponde a dicho poder al conceder crditos extraordinarios y/o suplementos de crdi-
to mediante Ley (art. 55 LGP). Es decir, si por presupuesto extraordinario se entiende aquel
que incluye determinados gastos urgentes no recogidos en el ordinario, requi-
riendo autorizacin del Legislativo, tal problema se soluciona a travs de las
modificaciones presupuestarias de la LGP.
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1.3.1. Presupuesto Clsico
Dicho presupuesto se basaba en el liberalismo econmico y la ideologa liberal, guin-
dose a travs de unos principios incompatibles con la intervencin econmica estatal y el
modelo de Estado social.
Siguiendo a SNCHEZ REVENGA Y PASCUAL GARCA, podemos clasificar los prin-
cipios presupuestarios elaborados por la escuela clsica en distintos grupos:
a) Principios de carcter poltico
Principio de competencia. Segn este principio le corresponde al poder
legislativo la aprobacin de los presupuestos, que son elaborados por el eje-
cutivo y que despus este mismo poder habr de ejecutar.
b) Principios de carcter jurdico
Principio de universalidad. Los presupuestos han de contener la totalidad de
los gastos y de los ingresos.
Principio de unidad. Segn este principio, la totalidad de gastos e ingresos
han de presentarse en un presupuesto nico. Tal unidad est claro que
deber verse en los Presupuestos Generales del Estado.
Principio de especialidad. Los crditos consignados en los Presupuestos ni-
camente podrn gastarse en aquello para lo que se aprobaron y en la cuan-
ta fijada por la Ley.
Principio de temporalidad. Los crditos nicamente podrn gastarse en el
ejercicio presupuestario para el que fueron aprobados.
Principio de publicidad. Las cuentas del sector pblico han de ser contabi-
lizadas y rendidas al Tribunal de Cuentas.
c) Principios de carcter econmico
Principio de gasto pblico mnimo. El Presupuesto clsico, inspirado en un
ideario poltico de corte liberal, estableca que el gasto pblico deba de ser
mnimo y nicamente afectar a las actividades que no realizara el sector pri-
vado.
Principio de nivelacin presupuestaria. Los gastos del Estado no podan ser
superiores a los ingresos que recaudara a travs de los impuestos.
Principio de neutralidad de la imposicin. Segn ADAM SMITH, los ciuda-
danos deban contribuir al sostenimiento de las cargas pblicas en la medi-
da de lo posible, y con arreglo a sus respectivas capacidades, y
el impuesto que cada individuo est obligado a pagar debe ser
cierto y no arbitrario.
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Por lo tanto, para los clsicos, la cuanta de los impuestos deber estar en
relacin con la satisfaccin que los ciudadanos reciben del Estado.
Principio de no emisin de deuda pblica, salvo para financiar inversiones
autoliquidables. Los productos o rendimientos de la deuda habran de per-
mitir la devolucin de los capitales captados del mercado, tomados a prs-
tamo (el principal desembolsado ms los intereses).
d) Principios de carcter contable
Principio del presupuesto bruto. Los ingresos y gastos han de aparecer en el
presupuesto sin deducciones.
Principio de unidad de caja. Segn este principio, todos los ingresos y gas-
tos se llevarn en una caja nica.
Principio de especificacin. Todos los gastos han de recogerse y aparecer
especificados en los presupuestos, es decir, deber indicarse concretamente
a qu gastos se asignan los crditos.
1.3.2. Frmulas presupuestarias de estabilizacin econmica
Nacen con la finalidad de contrarrestar la fuerte crisis de demanda, especialmente
acentuada a raz de la depresin econmica de 1929. Su principal apoyo ideolgico se encuen-
tra en la teora keynesiana.
Se subdividen en tres:
a) Presupuesto compensatorio. Propugna la intervencin estatal para compensar la
demanda privada, utilizando el desequilibrio presupuestario o dficit pblico (gas-
tos superiores a los ingresos) como medida correctora o instrumento que estabiliza
la escasa demanda privada.
b) Presupuesto cclico. Ms incisivo que el anterior, niega el equilibrio econmi-
co en el presupuesto, postergando el equilibrio presupuestario segn el pero-
do de duracin del ciclo a largo plazo, pretendiendo alcanzar la estabilidad
econmica con la actuacin directa y activa del Estado.
c) Presupuesto de estabilizacin automtica. Supone la culminacin de los dos
anteriores al lograr el equilibrio presupuestario, saldado con supervit y un
alto nivel de empleo, cercano al 100 por 100 (concretamente, el 96 por 100)
de la poblacin activa, y alcanzando la flexibilidad automtica, dado el efecto
flexibilizador del sistema fiscal para la financiacin de nuevos gas-
tos.
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1.3.3. Tcnicas presupuestarias de eficacia en la asignacin de recursos
Dado que los recursos de los que se dispone son insuficientes, las ideologas propug-
nan una asignacin racional de los mismos, no slo evitando posibles despilfarros y gastos
superfluos o la existencia de recursos ociosos (aquellos que, consignados en el presupues-
to, no llegan a ejecutarse), sino reorientndolos y redistribuyndolos en funcin de las
metas, tareas y obligaciones a conseguir.
Destacan, entre estas tcnicas de presupuestacin, el presupuesto por tareas, que per-
sigue unos objetivos concretos cuantificando los costes necesarios para su consecucin,
efectuando un seguimiento de las tareas, realizadas en una funcin pblica; el presupues-
to por programas y el presupuesto en base cero.
Abiertamente, nuestra Constitucin se pronuncia por estas modalidades presupuesta-
rias al indicar que el gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pbli-
cos y su programacin y ejecucin respondern a los criterios de eficiencia y economa (art.
31.2).
Otra tcnica menos relevante es la del Presupuesto Consolidado del Tesoro o Presu-
puesto de Caja que pretende mostrar los efectos de los programas de ingresos y gastos
pblicos sobre la liquidez del sistema econmico.
2. El ciclo presupuestario
Comprende las siguientes fases:
Antes de entrar en estas fases que componen el ciclo presupuestario nos
referimos a la programacin plurianual de la que habla la Ley General Presu-
puestaria:
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Elaboracin
Por: el Ejecutivo (Gobierno).
Plazo: normalmente, antes del ltimo trimestre del ao anterior.
Aprobacin
Por: el Legislativo (previo examen y enmienda).
Plazo: normalmente, durante el ltimo trimestre del ao anterior.
Control
Por: el Ejecutivo, Tribunal de Cuentas y Legislativo.
Plazo: Durante y con posterioridad al plazo de ejecucin.
Ejecucin
Por: el Ejecutivo y aquellos rganos con Secciones presupuestarias.
Plazo: durante un ejercicio econmico = ao natural.
A) Principios y reglas de programacin presupuestaria
La programacin presupuestaria se regir por los principios de estabilidad presupues-
taria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignacin y
utilizacin de los recursos pblicos, responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo
dispuesto en la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboracin y aprobacin, los
actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin y cualquier otra actua-
cin de los sujetos que componen el sector pblico estatal que afecte a los gastos pbli-
cos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las dispo-
nibilidades presupuestarias y a los lmites de los escenarios presupuestarios plurianuales.
B) Escenarios presupuestarios plurianuales y objetivo de estabilidad
Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarn anualmente los
Presupuestos Generales del Estado, constituyen la programacin de la actividad del sector
pblico estatal con presupuesto limitativo en la que se definirn los equilibrios presupues-
tarios bsicos, la previsible evolucin de los ingresos y los recursos a asignar a las polticas
de gasto, en funcin de sus correspondientes objetivos estratgicos y los compromisos de
gasto ya asumidos. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarn los lmites,
referidos a los tres ejercicios siguientes, que la accin de gobierno debe respetar en los
casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria.
Los escenarios presupuestarios plurianuales se ajustarn al objetivo de estabilidad pre-
supuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social de conformidad con lo esta-
blecido en el art. 15 de la Ley Orgnica 2/2012.
Los escenarios presupuestarios plurianuales sern confeccionados por el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas, que dar cuenta de los mismos al Consejo de
Ministros con anterioridad a la aprobacin del proyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado de cada ao y, en su caso, contendrn la actualizacin de las previsiones conte-
nidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior.
Los escenarios presupuestarios plurianuales estarn integrados por un escenario de
ingresos y un escenario de gastos.
El escenario de ingresos tendr en cuenta los efectos tendenciales de la economa, los
coyunturales que puedan estimarse y los derivados de cambios previstos en la normativa
que los regula.
El escenario de gastos asignar los recursos disponibles de conformidad con las prio-
ridades establecidas para la realizacin de las distintas polticas de gasto, teniendo en cuen-
ta en todo caso las obligaciones derivadas de la actividad del sector pblico que tengan su
vencimiento en el perodo a considerar y los compromisos de gasto existentes
en el momento de su elaboracin que puedan generar obligaciones con ven-
cimiento en el perodo que comprenda.
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C) Programas plurianuales ministeriales
Los escenarios presupuestarios plurianuales contendrn la distribucin orgnica de los
recursos disponibles y se desarrollarn en programas plurianuales, referidos a los tres ejer-
cicios siguientes, y ajustados a sus previsiones y lmites, en los que por centros gestores se
establecern los objetivos a conseguir y las acciones necesarias para alcanzarlos as como
las dotaciones de los programas presupuestarios.
Los programas plurianuales se remitirn anualmente al Ministerio de Hacienda y Admi-
nistraciones Pblicas para la elaboracin de los escenarios presupuestarios plurianuales.
El programa plurianual de cada Ministerio contendr los programas de todos los cen-
tros gestores que de l dependan y se aprobar por el Ministro. El Programa plurianual de la
Seguridad Social se elaborar separadamente por el Ministro de Empleo y Seguridad Social.
Los programas de actuacin plurianual de las entidades pblicas empresariales,
sociedades mercantiles estatales y dems entidades integrantes del sector pblico esta-
tal sin presupuesto limitativo, establecidos en el art. 65 de esta ley se integrarn, a efec-
tos informativos, en los programas plurianuales de los ministerios de que dependan
funcionalmente.
El procedimiento de elaboracin y la estructura de los programas plurianuales y de
actuacin plurianual se establecer por orden del Ministro de Hacienda y Administracio-
nes Pblicas, en la que se determinar el plazo y la forma de remisin al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas.
Los programas plurianuales establecern su contenido referido a los extremos siguientes:
a) Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a
alcanzar en el perodo, estructurados por programas o grupos de programas pre-
supuestarios.
b) La actividad a realizar para la consecucin de los objetivos.
c) Los medios econmicos, materiales y personales necesarios con especificacin de
los crditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas
establezcan, se propone poner a disposicin de los centros gestores del gasto res-
ponsables de su ejecucin.
d) Las inversiones reales y financieras a realizar.
e) Los indicadores de ejecucin asociados a cada uno de los objetivos que permitan
la medicin, seguimiento y evaluacin del resultado en trminos de eficacia, efi-
ciencia, economa y calidad.
Los programas plurianuales debern tener un contenido coherente con
los planes sectoriales y otros programas de actuacin existentes en el mbito
de cada departamento.
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D) Programas plurianuales de los centros gestores
Los programas plurianuales de los distintos centros gestores del gasto se integran en
el programa plurianual de cada Ministerio y se elaborarn por los titulares de los referidos
centros y su contenido se ajustar al establecido para dicho programa plurianual en el apar-
tado 6 del art. 29 de esta ley.
El procedimiento de elaboracin y la estructura de los programas plurianuales de los
centros gestores del gasto se establecer por orden del Ministro de Hacienda y Adminis-
traciones Pblicas.
E) Asignacin presupuestaria y objetivos
Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarn a los escenarios presupuestarios
plurianuales y atendern a la consecucin de los objetivos que se hayan establecido en los
programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujecin, en todo
caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de poltica econ-
mica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran.
Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarn toman-
do en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejer-
cicios anteriores.
Los objetivos de carcter instrumental habrn de ponerse en relacin con los objeti-
vos finales en cuya consecucin participan.
2.1. Elaboracin
Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado
(art. 134.1 de la Constitucin). Sin embargo, la LGP pormenoriza el procedimiento de ela-
boracin.
Debe recordarse que la Direccin General de Presupuestos del Ministerio de Hacien-
da y Administraciones Pblicas, es el rgano principal encargado de elaborar el antepro-
yecto del presupuesto, integrado fundamentalmente por los estados de gastos y los esta-
dos de ingresos.
2.1.1. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
A) Procedimiento de elaboracin
La fijacin anual del lmite de gasto no financiero que debe respetar el presupuesto
del Estado se efectuar con la extensin y en la forma prevista en el art. 30 de la Ley Org-
nica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
El procedimiento por el cual se regir la elaboracin de los Presupuestos
Generales del Estado se establecer por orden del Ministro de Hacienda y
Administraciones Pblicas y se sujetar a las normas siguientes:
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Primera. Las directrices para la distribucin del gasto, estableciendo los criterios de ela-
boracin de las propuestas de presupuestos y sus lmites cuantitativos con las prioridades y
limitaciones que deban respetarse, se determinarn por el Ministro de Hacienda y Adminis-
traciones Pblicas.
Con este fin, se constituir la Comisin de Polticas de Gasto, cuya composicin se
determinar por orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas.
La Comisin respetar la adecuacin de los criterios de establecimiento de prioridades
y de elaboracin de las propuestas a los lmites y objetivos de poltica presupuestaria que
los presupuestos deban cumplir.
Segunda. Los Ministerios y los dems rganos del Estado con dotaciones diferencia-
das en los Presupuestos Generales del Estado, remitirn al Ministerio de Hacienda y Admi-
nistraciones Pblicas sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los lmi-
tes que las directrices hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos Ministerios remitirn al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno
de los organismos autnomos y otras Entidades a ellos adscritos.
El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad enviar las propuestas de presu-
puesto de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas que formar el anteproyecto definitivo y lo remitir al
Ministerio de Empleo y Seguridad Social para su incorporacin al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad enviar las propuestas de pre-
supuesto de ingresos y de gastos del Instituto de Mayores y Servicios Sociales al Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas que formar el anteproyecto definitivo y lo remi-
tir al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para su incorporacin al de la Seguridad
Social.
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con los anteproyectos elaborados por las
entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades pro-
fesionales, formar el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incor-
porarn los anteproyectos de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria y del
Instituto de Mayores y Servicios Sociales y lo remitir al Ministerio de Hacienda y Adminis-
traciones Pblicas.
Los Ministros de Empleo y Seguridad Social y de Hacienda y Administraciones Pbli-
cas elevarn el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al Gobierno para su
aprobacin.
Asimismo, los ministerios remitirn las propuestas que contengan los presupuestos de
operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras de las entidades pblicas
empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del
sector pblico estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos,
acompaadas de la documentacin a que se refiere el art. 29 de esta ley.
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Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompaarn, para cada progra-
ma, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa
plurianual respectivo, dentro de los lmites que resulten alcanzables con las dotaciones pre-
vistas para cada uno de los programas.
Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de Empleo y Segu-
ridad Social se establecern las especificaciones propias del procedimiento de elaboracin
de los Presupuestos de la Seguridad Social.
El presupuesto de ingresos de la Administracin General del Estado ser elaborado por
el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, de forma que se ajuste a la distri-
bucin de recursos de la programacin plurianual prevista en el art. 29 y al cumplimiento
de los objetivos de poltica econmica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.
Las propuestas y dems documentacin necesaria para la elaboracin de los Presu-
puestos Generales del Estado se formularn y tramitarn sirvindose de los medios infor-
mticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
quien asimismo fijar los plazos para su presentacin en la orden que establezca el procedi-
miento de elaboracin del anteproyecto.
Corresponder al Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas elevar al acuerdo
del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado
con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificacin de cr-
ditos establecido en los arts. 40 y 41 de esta ley, ser remitido a las Cortes Generales antes
del da 1 de octubre del ao anterior al que se refiera.
Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se acompaar la siguiente
documentacin complementaria:
a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
b) Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especifica-
cin de las principales modificaciones que presenten en relacin con los vigentes.
c) Un anexo con el desarrollo econmico de los crditos, por centros gestores de gasto.
d) Un anexo, de carcter plurianual de los proyectos de inversin pblica, que
incluir su clasificacin territorial.
e) La liquidacin de los presupuestos del ao anterior y un avance de la liquidacin
del ejercicio corriente.
f) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del ao anterior.
g) Los estados consolidados de los presupuestos.
h) Un informe econmico y financiero.
i) Una memoria de los beneficios fiscales.
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B) Entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y fundaciones
del sector pblico estatal
Las sociedades mercantiles estatales y las entidades pblicas empresariales elaborarn
un presupuesto de explotacin que detallar los recursos y dotaciones anuales correspon-
dientes. Asimismo, formarn un presupuesto de capital con el mismo detalle. Los presu-
puestos de explotacin y de capital se integrarn en los Presupuestos Generales del Estado.
Tambin elaborarn presupuestos de explotacin y de capital las entidades a que se
refieren los prrafos g) y h) del apartado 1 del artculo 2, integradas en el sector pblico
empresarial. Las referencias realizadas en este captulo a las entidades pblicas empresaria-
les se aplicarn asimismo a las entidades expresadas en este prrafo.
Los fondos a que se refiere el apartado 2 del art. 2 de esta ley y las fundaciones del
sector pblico estatal elaborarn, igualmente, presupuestos de explotacin y de capital.
Los presupuestos de explotacin y de capital estarn constituidos por una previsin de la
cuenta de resultados y del estado de flujos de efectivo del correspondiente ejercicio. Como
anexo a dichos presupuestos se acompaar una previsin del balance de la entidad, as como
la documentacin complementaria que determine el Ministerio de Hacienda y Administra-
ciones Pblicas.
Las entidades remitirn los estados financieros sealados en el apartado anterior
referidos, adems de al ejercicio relativo al proyecto de Presupuestos Generales del Esta-
do, a la liquidacin del ltimo ejercicio cerrado y al avance de la liquidacin del ejerci-
cio corriente.
Junto con los presupuestos de explotacin y de capital, se remitir por las entidades
una memoria explicativa de su contenido, de la ejecucin del ejercicio anterior y de la pre-
visin de la ejecucin del ejercicio corriente.
Las entidades que deban elaborar los presupuestos de explotacin y de capital con
arreglo a lo dispuesto en el art. 64 de esta ley formularn, asimismo, anualmente un pro-
grama de actuacin plurianual, con las excepciones contempladas en el apartado 2 del art.
66 de esta ley.
El programa de actuacin plurianual estar integrado por los estados financieros deter-
minados en el art. 64 de esta ley y, junto con la documentacin indicada en el apartado
siguiente, reflejar los datos econmico-financieros previstos para el ejercicio relativo al
proyecto de Presupuestos Generales del Estado y a los dos ejercicios inmediatamente
siguientes, segn las lneas estratgicas y objetivos definidos para la entidad.
Los programas de actuacin plurianual se acompaarn de la informacin de carcter
complementario siguiente:
a) Hiptesis de la evolucin de los principales indicadores macroeconmi-
cos que hayan servido de base para la elaboracin de los programas de
actuacin plurianual.
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b) Premisas principales del planteamiento que conforme las lneas estratgicas de la
entidad.
c) Previsiones plurianuales de los objetivos a alcanzar.
d) Memoria de las principales actuaciones de la entidad.
e) Programa de inversiones.
f) Plan financiero del perodo que cuantificar los recursos y las fuentes externas de
financiacin.
g) La restante documentacin que determine el Ministerio de Hacienda y Adminis-
traciones Pblicas.
Los presupuestos de explotacin y de capital junto con los programas de actuacin
plurianual se remitirn telemticamente por las entidades a travs del departamento del
que dependan funcionalmente, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas. La
estructura bsica, la documentacin complementaria de dichos documentos y el plazo de
remisin se establecer por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y se
desarrollar por cada entidad con arreglo a sus necesidades.
No estn obligados a presentar el programa de actuacin plurianual aquellas socieda-
des mercantiles estatales que, de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin mercantil vigen-
te, puedan formular balance, estado de cambios en el patrimonio neto y memoria abrevia-
dos, salvo que reciban con cargo a los Presupuestos Generales del Estado subvenciones de
explotacin o capital u otra aportacin de cualquier naturaleza. Tampoco tendrn que pre-
sentar el programa de actuacin plurianual las fundaciones del sector pblico estatal.
Las entidades pblicas empresariales y otras entidades del sector pblico estatal, inclui-
das las sociedades mercantiles estatales, sometidas a la normativa mercantil en materia con-
table, que, ejerciendo el control sobre otras entidades sometidas a dicha normativa, formen
un grupo de acuerdo con los criterios previstos en el artculo 42.1 del Cdigo de Comercio,
podrn presentar sus presupuestos de explotacin y de capital y, en su caso, sus programas de
actuacin plurianual de forma consolidada con las entidades que lo integran, relacionando las
entidades objeto de presentacin consolidada. Esta norma no se aplicar a aquellas socieda-
des mercantiles estatales que, a su vez, estn participadas mayoritariamente, de forma directa
o indirecta, por otra entidad que deba elaborar los presupuestos de explotacin y de capital.
Debern presentar, en todo caso, el presupuesto de explotacin y de capital y, en su caso,
el programa de actuacin plurianual de forma individualizada, las entidades pblicas empre-
sariales y las fundaciones del sector pblico estatal, as como las sociedades mercantiles esta-
tales que soliciten con cargo a los Presupuestos Generales del Estado subvenciones de explo-
tacin o capital u otra aportacin de cualquier naturaleza.
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2.1.2. Orden HAP/1294/2012, de 14 de junio, por la que se dictan
las normas para la elaboracin de los Presupuestos Generales
del Estado para 2013
A) Comisiones participantes en el proceso de elaboracin de
los Presupuestos Generales del Estado
Comisin de Polticas de Gasto
De conformidad con el artculo 36 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, las
directrices para la distribucin del gasto, estableciendo los criterios de elaboracin de las
propuestas de presupuestos y sus lmites cuantitativos con las prioridades y limitaciones
que deban respetarse, se determinarn por el Ministro de Hacienda y Administraciones
Pblicas.
Con este fin se constituir la Comisin de Polticas de Gasto que estar presidida por
el Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas y, en su ausencia, por el Secretario de
Estado de Presupuestos y Gastos, y estar integrada por los titulares de los departamentos
ministeriales.
El Presidente de la Comisin de Polticas de Gasto podr convocar a otros gestores de
gasto, as como al personal asesor que estime necesario.
La Comisin de Polticas de Gasto, que tendr el funcionamiento propio de un grupo
de trabajo, realizar las siguientes funciones:
a) Concretar las prioridades de gasto a las que se ha de ajustar la elaboracin de las
propuestas de los centros gestores, teniendo en cuenta los objetivos de poltica
presupuestaria del Gobierno.
b) Analizar el contenido presupuestario de las polticas y actuaciones pblicas de
gasto y, teniendo en cuenta los objetivos a alcanzar y los recursos de que se dis-
pone para ello, proponer los criterios de asignacin de las dotaciones entre las
distintas polticas de gasto.
Comisiones de Anlisis de Programas
Las Comisiones de Anlisis de Programas son los grupos de trabajo encargados de
analizar la adecuacin y validez de los programas de gasto respecto de los objetivos perse-
guidos por los mismos, y sus necesidades financieras, conforme a las prioridades de las
polticas de gasto y dentro de las disponibilidades financieras establecidas.
Actuar como presidente de las Comisiones de Anlisis de Programas el Secretario de
Estado de Presupuestos y Gastos y, en su ausencia, el Director General de Presupuestos.
El Presidente de las Comisiones de Anlisis de Programas podr convocar
a otros gestores de gasto, as como al personal asesor que estime necesario.
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Las Comisiones de Anlisis de Programas realizarn las siguientes funciones:
a) El anlisis de los programas de gasto, sus correspondientes objetivos y la priori-
dad que presenten en orden a su dotacin, en coherencia con las directrices defi-
nidas por la Comisin de Polticas de Gasto, y el grado de cumplimiento de los
objetivos previstos en el ltimo ejercicio liquidado.
b) La previsin del coste que comportan los programas de gasto.
Se prestar atencin particular a los proyectos que sean susceptibles de obtener
financiacin procedente de los Fondos Estructurales, Fondo de Cohesin u otros
mecanismos de ayuda procedentes de la Unin Europea o de otras fuentes de
financiacin ajenas.
Asimismo se tendrn en cuenta las actuaciones que, estando sometidas a calen-
dario determinado y afectando a cualquier tipo de gasto, se consideren ya con-
cluidas, liberando los recursos correspondientes para su reasignacin.
c) La adecuacin de las dotaciones financieras de los programas al volumen de
recursos disponibles.
d) El anlisis del impacto de los programas de gasto en igualdad de gnero.
La Secretara de Estado de Presupuestos y Gastos coordinar las propuestas de los cen-
tros directivos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y de aquellos cen-
tros directivos de otros Departamentos Ministeriales con competencias en materia de
ingresos para la realizacin de previsiones y estimaciones que han de ser tenidas en cuen-
ta en la elaboracin de los estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Genera-
les del Estado.
B) Tramitacin del anteproyecto
La Direccin General de Presupuestos elaborar los estados de gastos del anteproyec-
to de Presupuestos Generales del Estado para 2013 teniendo en cuenta las orientaciones
de poltica econmica, las prioridades formuladas por la Comisin de Polticas de Gasto,
los anlisis efectuados en el seno de las Comisiones de Anlisis de Programas y las pro-
puestas remitidas por los distintos centros gestores.
La Direccin General de Presupuestos elaborar los estados de ingresos del antepro-
yecto de Presupuestos Generales del Estado para 2013 teniendo en cuenta las propuestas
efectuadas por los distintos centros directivos con competencias en la elaboracin de las
previsiones y estimaciones de ingresos.
Una vez elaborados, los estados de gastos e ingresos se elevarn al Ministro de
Hacienda y Administraciones Pblicas, quien someter al acuerdo del Gobierno el ante-
proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013.
Con los mismos criterios, la Direccin General de Presupuestos elabora-
r el anteproyecto de presupuestos del Instituto Nacional de Gestin Sanita-
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ria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales a partir de las propuestas remitidas por
el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Formados ambos anteproyectos, la
Direccin General de Presupuestos los enviar al Ministerio de Empleo y Seguridad Social
para su integracin en el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social.
Por su parte, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social unir los anteproyectos de
presupuestos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria y del Instituto de Mayores y Ser-
vicios Sociales a los del resto de las Entidades Gestoras, Servicio Comn y Mutuas de Acci-
dentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales para formar el anteproyecto de presu-
puesto de la Seguridad Social, que se remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas para que ambos Ministros lo eleven conjuntamente al Gobierno para su aproba-
cin e inclusin en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado.
C) Documentacin y plazos para la elaboracin de los Presupuestos Generales
del Estado
Estado, Organismos Autnomos del Estado, Agencias Estatales y Organismos
Pblicos con presupuesto de gastos de carcter limitativo
Los Centros gestores incluidos en estos subsectores utilizarn para la justificacin de
sus propuestas la documentacin que se detalle en la Resolucin que al efecto establezca
la Direccin General de Presupuestos.
Todos los documentos a cumplimentar por los Centros gestores, debern ser remitidos
a travs de las Oficinas presupuestarias. Dichas Oficinas, durante todo el proceso, coordi-
narn y tramitarn la informacin elaborada por los mencionados centros, as como la que
se reciba del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y que afecte a los mismos.
Las propuestas de los Centros gestores se remitirn a la Direccin General de Presu-
puestos antes del 29 de junio de 2012.
Los documentos que cumplimenten las distintas Comunidades Autnomas afectadas,
se remitirn por stas a la Direccin General de Fondos Comunitarios antes del 6 de julio
de 2012.
Seguridad Social
El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad remitir a la Direccin General
de Presupuestos las propuestas de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestin Sanita-
ria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, de acuerdo con la documentacin que
a estos efectos se establezca por dicha Direccin General, antes del 29 de junio de 2012.
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social remitir al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, acom-
paado de la documentacin que se seala en el artculo 37 LGP, y de un
anexo de equivalencias entre la estructura de programas de su presupuesto
y la definida con carcter general, antes del 6 de julio de 2012.
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Entidades del sector pblico administrativo estatal con presupuesto de carcter
estimativo
Las entidades del sector pblico administrativo a que se refiere el art. 2.1 f) de esta
Orden, cumplimentarn y remitirn a la Direccin General de Presupuestos, a travs de la
oficina presupuestaria del departamento ministerial del que dependan y antes del 6 de julio
de 2012, sus propuestas de presupuestos de explotacin y de capital, acompaados de la
memoria explicativa de sus contenidos, la ejecucin de los presupuestos del ejercicio
anterior y la previsin de la ejecucin de los del ejercicio corriente.
Adicionalmente, remitirn una descripcin de las inversiones que vayan a realizar en
el ejercicio, con expresin de los objetivos que se pretendan conseguir, as como un anexo
de sus proyectos de inversin regionalizados por provincias, con indicacin del ao de ini-
cio de proyecto.
Esta documentacin, junto con los estados financieros complementarios, se ajustar
a los formatos que se detallen en la Resolucin que al efecto establezca la Direccin Gene-
ral de Presupuestos.
Entidades del sector pblico empresarial estatal
Las entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y otras entidades
del sector pblico empresarial del Estado, cumplimentarn y remitirn a la Direccin Gene-
ral de Presupuestos, a travs de la oficina presupuestaria del departamento ministerial del que
dependan y antes del 6 de julio de 2012, sus propuestas de presupuestos de explotacin y
de capital, acompaados de la memoria explicativa de sus contenidos, la ejecucin de los pre-
supuestos del ejercicio anterior y la previsin de la ejecucin de los del ejercicio corriente.
Adicionalmente, las sociedades y entidades que integran el sector pblico empresa-
rial del Estado remitirn una descripcin de las inversiones que vayan a realizar en el ejer-
cicio, con expresin de los objetivos que se pretenden conseguir, as como un anexo de
sus proyectos de inversin territorializados por provincias, con indicacin del ao en que
se inicia el proyecto.
Las entidades comprendidas en este artculo remitirn, en su caso, sus programas de
actuacin plurianual, a que se refiere el artculo 65 LGP, conjuntamente con sus presu-
puestos de explotacin y de capital. Estos programas reflejarn los datos econmico-finan-
cieros provisionales para los ejercicios 2013, 2014 y 2015, segn las lneas estratgicas y
objetivos definidos para cada entidad.
Esta documentacin, junto con los estados financieros complementarios, se ajustar
a los formatos que se detallen en la Resolucin que al efecto establezca la Direccin Gene-
ral de Presupuestos.
Fundaciones del sector pblico estatal
Las Fundaciones del sector pblico estatal remitirn a la Direccin Gene-
ral de Presupuestos, a travs del Departamento al que estn adscritas, y antes
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del 6 de julio de 2012, sus propuestas de presupuestos de explotacin y de capital, la
memoria explicativa de sus contenidos, la ejecucin de los presupuestos del ejercicio ante-
rior, la previsin de la ejecucin de los del ejercicio corriente, y la descripcin de sus inver-
siones pblicas con el anexo de su territorializacin por provincias a que se refiere el punto
anterior de esta Orden.
Esta documentacin, junto con los estados financieros complementarios, se ajustar
a los formatos que al efecto establezca la Direccin General de Presupuestos.
Fondos carentes de personalidad jurdica
Los fondos carentes de personalidad jurdica cumplimentarn y remitirn a la Direccin
General de Presupuestos, a travs de la oficina presupuestaria del departamento ministerial
del que dependan y antes del 6 de julio de 2012, sus propuestas de presupuestos de explo-
tacin y de capital, en consonancia con el contenido de sus cuentas anuales definidas en la
Resolucin de 1 de julio de 2011 de la Intervencin General de la Administracin General
del Estado, por la que se aprueban las normas contables relativas a dichos fondos, acompa-
ados de la memoria explicativa de sus contenidos, la ejecucin de los presupuestos del
ejercicio anterior y la previsin de la ejecucin de los del ejercicio corriente.
Esta documentacin, junto con los estados financieros complementarios se ajusta-
r a los formatos que establezca la Direccin General de Presupuestos.
Articulado del anteproyecto de ley
Los Ministerios debern remitir a la Secretara General de Presupuestos y Gastos, antes
del 6 de julio de 2012, exclusivamente por medios electrnicos, las propuestas de normas
de contenido presupuestario cuya inclusin en el articulado del anteproyecto de la Ley de
Presupuestos consideren procedente, acompaadas de una memoria explicativa de la
conexin del articulado propuesto con las habilitaciones de gasto, las previsiones de ingre-
so o la poltica econmica del Gobierno, cuantificando, en su caso, el efecto de la norma
propuesta sobre las cifras de ingresos o gastos que se han de presupuestar.
2.1.3. Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
Sostenibilidad Financiera
A) Objeto
Constituye el objeto de la presente Ley el establecimiento de los principios rectores,
que vinculan a todos los poderes pblicos, a los que deber adecuarse la poltica presu-
puestaria del sector pblico orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad
financiera, como garanta del crecimiento econmico sostenido y la creacin de empleo,
en desarrollo del artculo 135 de la CE.
Asimismo, se establecen los procedimientos necesarios para la aplicacin
efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad
financiera, en los que se garantiza la participacin de los rganos de coordi-
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nacin institucional entre las Administraciones Pblicas en materia de poltica fiscal y
financiera; el establecimiento de los lmites de dficit y deuda, los supuestos excepcionales
en que pueden superarse y los mecanismos de correccin de las desviaciones; y los instru-
mentos para hacer efectiva la responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso de
incumplimiento, en desarrollo del artculo 135 de la Constitucin Espaola y en el marco
de la normativa europea.
Los principios generales recogidos en esta Ley son: estabilidad presupuestaria, soste-
nibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficacia en la asignacin y utilizacin de
los recursos pblicos, responsabilidad y lealtad institucional.
B) mbito de aplicacin subjetivo
A los efectos de la presente Ley, el sector pblico se considera integrado por las
siguientes unidades:
1. El sector Administraciones Pblicas, de acuerdo con la definicin y delimitacin
del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Regla-
mento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 que incluye los
siguientes subsectores, igualmente definidos conforme a dicho Sistema:
a) Administracin central, que comprende el Estado y los organismos de la
administracin central.
b) Comunidades Autnomas.
c) Corporaciones Locales.
d) Administraciones de Seguridad Social.
2. El resto de las entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles y dems
entes de derecho pblico dependientes de las administraciones pblicas, no
incluidas en el apartado anterior, tendrn asimismo consideracin de sector
pblico y quedarn sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que espec-
ficamente se refieran a las mismas.
C) Principios generales
Principio de estabilidad presupuestaria
La elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos y dems actuaciones que
afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el mbito de apli-
cacin de esta Ley se realizar en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la
normativa europea.
Se entender por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Pblicas la situa-
cin de equilibrio o supervit estructural.
En relacin con los sujetos a los que se refiere el artculo 2.2 de esta Ley se
entender por estabilidad presupuestaria la posicin de equilibrio financiero.
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Principio de sostenibilidad financiera
Las actuaciones de las Administraciones Pblicas y dems sujetos comprendidos en el
mbito de aplicacin de esta Ley estarn sujetas al principio de sostenibilidad financiera.
Se entender por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de
gasto presentes y futuros dentro de los lmites de dficit y deuda pblica, conforme a lo
establecido en esta Ley y en la normativa europea.
Principio de plurianualidad
La elaboracin de los Presupuestos de las Administraciones Pblicas y dems sujetos
comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley se encuadrar en un marco presu-
puestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la
aprobacin y ejecucin de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.
Principio de transparencia
La contabilidad de las Administraciones Pblicas y dems sujetos comprendidos en el
mbito de aplicacin de esta Ley, as como sus Presupuestos y liquidaciones, debern con-
tener informacin suficiente y adecuada que permita verificar su situacin financiera, el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera
y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia.
A este respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas Administraciones inte-
grarn informacin sobre todos los sujetos y entidades comprendidos en el mbito de apli-
cacin de esta ley.
Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas proveer la dispo-
nibilidad pblica de la informacin econmico-financiera relativa a los sujetos integrados
en el mbito de aplicacin de esta Ley, con el alcance y periodicidad que se derive de la
aplicacin de las normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias.
Las Administraciones Pblicas suministrarn toda la informacin necesaria para el
cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que se adopten
en su desarrollo, y garantizarn la coherencia de las normas y procedimientos contables,
as como la integridad de los sistemas de recopilacin y tratamiento de datos.
Igualmente estarn sometidas a disponibilidad pblica las previsiones utilizadas para
la planificacin presupuestaria, as como la metodologa, supuestos y parmetros en los
que se basen.
Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos
Las polticas de gasto pblico debern encuadrarse en un marco de planificacin plu-
rianual y de programacin y presupuestacin, atendiendo a la situacin eco-
nmica, a los objetivos de poltica econmica y al cumplimiento de los princi-
pios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
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La gestin de los recursos pblicos estar orientada por la eficacia, la eficiencia, la eco-
noma y la calidad, a cuyo fin se aplicarn polticas de racionalizacin del gasto y de mejo-
ra de la gestin del sector pblico.
Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los
actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin, as como cualquier
otra actuacin de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de esta Ley que afecten
a los gastos o ingresos pblicos presentes o futuros, debern valorar sus repercusiones y
efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Principio de responsabilidad
Las Administraciones Pblicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley,
as como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromi-
sos asumidos por Espaa de acuerdo con la normativa europea, asumirn en la parte que les
sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
En el proceso de asuncin de responsabilidad a que se refiere el prrafo anterior se
garantizar, en todo caso, la audiencia de la administracin o entidad afectada.
El Estado no asumir ni responder de los compromisos de las Comunidades Aut-
nomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artculo 2.2 de esta Ley
vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantas financieras mutuas
para la realizacin conjunta de proyectos especficos.
Las Comunidades Autnomas no asumirn ni respondern de los compromisos de las
Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de
las garantas financieras mutuas para la realizacin conjunta de proyectos especficos.
Principio de lealtad institucional
Las Administraciones Pblicas se adecuarn en sus actuaciones al principio de lealtad
institucional. Cada Administracin deber:
a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere esta
Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Pblicas.
b) Respetar el ejercicio legtimo de las competencias que cada Administracin Pbli-
ca tenga atribuidas.
c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intere-
ses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada
a otras Administraciones Pblicas.
d) Facilitar al resto de Administraciones Pblicas la informacin que
precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus pro-
pias competencias y, en particular, la que se derive del cumplimien-
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to de las obligaciones de suministro de informacin y transparencia en el marco
de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.
e) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que el resto de
Administraciones Pblicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus com-
petencias.
D) Instrumentacin del principio de estabilidad presupuestaria
La elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos y dems actuaciones que
afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Pblicas y dems entidades que for-
man parte del sector pblico se someter al principio de estabilidad presupuestaria.
Ninguna Administracin Pblica podr incurrir en dficit estructural, definido como
dficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en
caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la
normativa europea, podr alcanzarse en el conjunto de Administraciones Pblicas un dfi-
cit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en trmi-
nos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.
Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autnomas podrn incurrir en dfi-
cit estructural en caso de catstrofes naturales, recesin econmica grave o situaciones de
emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Pblicas y per-
judiquen considerablemente su situacin financiera o su sostenibilidad econmica o social,
apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta
desviacin temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo.
A los efectos anteriores la recesin econmica grave se define de conformidad con lo
dispuesto en la normativa europea. En cualquier caso, ser necesario que se d una tasa de
crecimiento real anual negativa del Producto Interior Bruto, segn las cuentas anuales de
la contabilidad nacional.
En estos casos deber aprobarse un plan de reequilibrio que permita la correccin del
dficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que origin el incum-
plimiento.
Las Corporaciones Locales debern mantener una posicin de equilibrio o supervit
presupuestario.
Las Administraciones de Seguridad Social mantendrn una situacin de equilibrio o
supervit presupuestario. Excepcionalmente podrn incurrir en un dficit estructural de
acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva
de la Seguridad Social. En este caso, el dficit estructural mximo admitido para la admi-
nistracin central se minorar en la cuanta equivalente al dficit de la Seguridad Social.
Para el clculo del dficit estructural se aplicar la metodologa utilizada
por la Comisin Europea en el marco de la normativa de estabilidad presu-
puestaria.
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E) Regla de gasto
La variacin del gasto computable de la Administracin Central, de las Comunidades
Autnomas y de las Corporaciones Locales, no podr superar la tasa de referencia de cre-
cimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economa espaola.
No obstante, cuando exista un desequilibrio estructural en las cuentas pblicas o una
deuda pblica superior al objetivo establecido, el crecimiento del gasto pblico computa-
ble se ajustar a la senda establecida en los respectivos planes econmico-financieros y de
reequilibrio previstos en los artculos 21 y 22 de esta ley.
Se entender por gasto computable a los efectos previstos en el apartado anterior, los
empleos no financieros definidos en trminos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales
y Regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones
por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unin
Europea o de otras Administraciones Pblicas y las transferencias a las Comunidades Aut-
nomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiacin.
Corresponde al Ministerio de Economa y Competitividad calcular la tasa de referen-
cia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economa espaola,
de acuerdo con la metodologa utilizada por la Comisin Europea en aplicacin de su nor-
mativa. Esta tasa se publicar en el informe de situacin de la economa espaola al que se
refiere el artculo 15.5 de esta Ley. Ser la referencia a tener en cuenta por la Administra-
cin Central y cada una de las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales en la ela-
boracin de sus respectivos Presupuestos.
Cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la
recaudacin, el nivel de gasto computable resultante de la aplicacin de la regla en los aos
en que se obtengan los aumentos de recaudacin podr aumentar en la cuanta equivalente.
Cuando se aprueben cambios normativos que supongan disminuciones de la recauda-
cin, el nivel de gasto computable resultante de la aplicacin de la regla en los aos en que se
produzcan las disminuciones de recaudacin deber disminuirse en la cuanta equivalente.
Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarn ntegramente a
reducir el nivel de deuda pblica.
F) Instrumentacin del principio de sostenibilidad financiera
El volumen de deuda pblica, definida de acuerdo con el Protocolo sobre Procedi-
miento de dficit excesivo, del conjunto de Administraciones Pblicas no podr superar el
60% del Producto Interior Bruto nacional expresado en trminos nominales, o el que se
establezca por la normativa europea.
Este lmite se distribuir de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en tr-
minos nominales del Producto Interior Bruto nacional: 44% para la Adminis-
tracin central, 13% para el conjunto de Comunidades Autnomas y 3% para
el conjunto de Corporaciones Locales. Si, como consecuencia de las obliga-
ciones derivadas de la normativa europea, resultase un lmite de deuda dis-
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tinto al 60%, el reparto del mismo entre Administracin central, Comunidades Autno-
mas y Corporaciones Locales respetar las proporciones anteriormente expuestas.
El lmite de deuda pblica de cada una de las Comunidades Autnomas no podr
superar el 13% de su Producto Interior Bruto regional.
La Administracin Pblica que supere su lmite de deuda pblica no podr realizar
operaciones de endeudamiento neto.
Los lmites de deuda pblica solo podrn superarse por las circunstancias y en los tr-
minos previstos en el artculo 11.3 de esta Ley.
En estos casos deber aprobarse un plan de reequilibrio que permita alcanzar el lmite
de deuda teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que origin el incumplimiento.
El Estado y las Comunidades Autnomas habrn de estar autorizados por Ley para
emitir deuda pblica o contraer crdito.
La autorizacin del Estado a las Comunidades Autnomas para realizar operaciones de
crdito y emisiones de deuda, en cumplimiento de lo establecido en el artculo 14.3 de la
Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autno-
mas, tendr en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de
deuda pblica, as como al cumplimiento de los principios y el resto de las obligaciones
que se derivan de la aplicacin de esta Ley.
La autorizacin del Estado, o en su caso de las Comunidades Autnomas, a las Corpora-
ciones Locales para realizar operaciones de crdito y emisiones de deuda, en cumplimiento de
lo establecido en el artculo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, tendr en cuenta el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica, as como al
cumplimiento de los principios y las obligaciones que se derivan de la aplicacin de esta Ley.
G) Prioridad absoluta de pago de la deuda pblica
Los crditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pbli-
ca de las Administraciones se entendern siempre incluidos en el estado de gastos de sus
Presupuestos y no podrn ser objeto de enmienda o modificacin mientras se ajusten a las
condiciones de la Ley de emisin.
El pago de los intereses y el capital de la deuda pblica de las Administraciones Pbli-
cas gozar de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.
H) Establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica
para el conjunto de Administraciones Pblicas
En el primer semestre de cada ao, el Gobierno, mediante acuerdo del
Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones
Pblicas y previo informe del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las
Comunidades Autnomas y de la Comisin Nacional de Administracin Local
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en cuanto al mbito de las mismas, fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria, en tr-
minos de capacidad o necesidad de financiacin de acuerdo con la definicin contenida en el
Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y el objetivo de deuda pblica referidos
a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto de Administraciones Pblicas como para
cada uno de sus subsectores. Dichos objetivos estarn expresados en trminos porcentuales
del Producto Interior Bruto nacional nominal.
A los efectos previstos en el prrafo anterior, antes del 1 de abril de cada ao el Minis-
terio de Hacienda y Administraciones Pblicas remitir las respectivas propuestas de obje-
tivos al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas y a la Comi-
sin Nacional de Administracin Local, que debern emitir sus informes en un plazo
mximo de 15 das a contar desde la fecha de recepcin de las propuestas en la Secretara
General del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas y en la
secretara de la Comisin Nacional de Administracin Local.
El acuerdo del Consejo de Ministros incluir el lmite de gasto no financiero del Pre-
supuesto del Estado al que se refiere el artculo 30 de esta Ley.
Para la fijacin del objetivo de estabilidad presupuestaria se tendr en cuenta la regla
de gasto recogida en el artculo 12 de esta Ley y el saldo estructural alcanzado en el ejerci-
cio inmediato anterior.
La fijacin del objetivo de deuda pblica ser coherente con el objetivo de estabilidad
presupuestaria establecido. Si en los supuestos previstos en el artculo 13.3 se superan los
lmites sealados en el artculo 13.1 de esta Ley, el objetivo deber garantizar una senda de
reduccin de deuda pblica acorde con la normativa europea.
Para la fijacin de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica se
tendrn en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la
Unin Europea sobre el Programa de Estabilidad de Espaa o como consecuencia del resto
de mecanismos de supervisin europea.
La propuesta de fijacin de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda
pblica estar acompaada de un informe en el que se evale la situacin econmica que
se prev para cada uno de los aos contemplados en el horizonte temporal de fijacin de
dichos objetivos.
Este informe ser elaborado por el Ministerio de Economa y Competitividad, previa
consulta al Banco de Espaa, y teniendo en cuenta las previsiones del Banco Central Euro-
peo y de la Comisin Europea. Contendr el cuadro econmico de horizonte plurianual en
el que se especificar, entre otras variables, la previsin de evolucin del Producto Interior
Bruto, la brecha de produccin, la tasa de referencia de la economa espaola prevista en
el artculo 12 de esta Ley y el saldo cclico del conjunto de las Administraciones Pblicas,
distribuido entre sus subsectores.
El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos
de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica se remitir a las Cortes Gene-
rales acompaado de las recomendaciones y del informe a los que se refieren
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los apartados 4 y 5 de este artculo. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en
Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarn aprobando o rechazan-
do los objetivos propuestos por el Gobierno.
Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en
el plazo mximo de un mes, remitir un nuevo acuerdo que se someter al mismo proce-
dimiento.
Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica por las Cor-
tes Generales, la elaboracin de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones
Pblicas habrn de acomodarse a dichos objetivos.
El informe del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera referido, as como los acuerdos
del mismo que se dicten para la aplicacin de los objetivos de estabilidad presupuestaria y
de deuda pblica, se publicarn para general conocimiento.
I) Establecimiento de los objetivos individuales para las Comunidades Autnomas
Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda
pblica en las condiciones establecidas en el artculo 15 de esta Ley, el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas formular una propuesta de objetivos de estabilidad
presupuestaria y de deuda pblica para cada una de las Comunidades Autnomas.
A partir de la mencionada propuesta, el Gobierno previo informe de Consejo de Pol-
tica Fiscal y Financiera que deber pronunciarse en el plazo improrrogable de quince das
desde la recepcin de la propuesta en la Secretaria del Consejo de Poltica Fiscal y Finan-
ciera de las Comunidades Autnomas, fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y
de deuda pblica para cada una de ellas.
J) Informes sobre cumplimiento de los objetivos
Antes del 15 de octubre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas har
pblico, para general conocimiento, un informe sobre la adecuacin a los objetivos de
estabilidad, de deuda y a la regla de gasto de la informacin a la que se refiere el artculo
27, que podr incluir recomendaciones en caso de apreciarse alguna desviacin.
Antes del 1 de abril de cada ao, el Ministro de Hacienda y Administraciones Pbli-
cas elevar al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria y de deuda pblica en los Presupuestos iniciales de las Admi-
nistraciones Pblicas. Igualmente, el informe recoger el cumplimiento de la regla de gasto
de los Presupuestos de la Administracin central y de las Comunidades Autnomas.
Antes del 1 de octubre de cada ao, el Ministro de Hacienda y Administraciones
Pblicas elevar al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica y de la regla de gasto del ejer-
cicio inmediato anterior, as como de la evolucin real de la economa y las
desviaciones respecto de la previsin inicial contenida en el informe al que se
refiere el artculo 15.5 de esta Ley.
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Dicho informe incluir tambin una previsin sobre el grado de cumplimiento en el
ejercicio corriente, coherente con la informacin que se remita a la Comisin Europea de
acuerdo con la normativa europea.
El Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas informar al Consejo de Poltica
Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas y a la Comisin Nacional de Adminis-
tracin Local, en sus mbitos respectivos de competencia, sobre el grado de cumplimien-
to de dichos objetivos.
Los informes referidos se publicarn para general conocimiento.
K) Gestin presupuestaria
Marco presupuestario a medio plazo
Las Administraciones Pblicas elaborarn un marco presupuestario a medio plazo en
el que se enmarcar la elaboracin de sus Presupuestos anuales y a travs del cual se garan-
tizar una programacin presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presu-
puestaria y de deuda pblica.
Los marcos presupuestarios a medio plazo abarcarn un perodo mnimo de tres aos
y contendrn, entre otros parmetros:
a) Los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica de las respectivas
Administraciones Pblicas.
b) Las proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos teniendo en
cuenta tanto su evolucin tendencial, es decir basada en polticas no sujetas a
modificaciones, como el impacto de las medidas previstas para el perodo consi-
derado.
c) Los principales supuestos en los que se basan dichas proyecciones de ingresos y
gastos.
Los marcos presupuestarios servirn de base para la elaboracin del Programa de Esta-
bilidad.
Lmite de gasto no financiero
El Estado, las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales aprobarn, en sus
respectivos mbitos, un lmite mximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo
de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcar el techo de asignacin de
recursos de sus Presupuestos.
El lmite de gasto no financiero excluir las transferencias vinculadas a los
sistemas de financiacin de Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales.
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Antes del 1 de agosto de cada ao el Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas informar al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera sobre el lmite de gasto no
financiero del Presupuesto del Estado.
Antes del 1 de agosto de cada ao las Comunidades Autnomas remitirn al Conse-
jo de Poltica Fiscal y Financiera informacin sobre el lmite de gasto no financiero que cada
una de ellas haya aprobado.
Fondo de contingencia
El Estado, las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales incluidas en el
mbito subjetivo de los artculos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales incluirn en sus Presupuestos una dotacin diferenciada de crditos pre-
supuestarios que se destinar, cuando proceda, a atender necesidades de carcter no dis-
crecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse
a lo largo del ejercicio.
La cuanta y las condiciones de aplicacin de dicha dotacin ser determinada por
cada Administracin Pblica en el mbito de sus respectivas competencias.
Destino del supervit presupuestario
En el supuesto de que la liquidacin presupuestaria se site en supervit, este se des-
tinar, en el caso del Estado, Comunidades Autnomas, y Corporaciones Locales, a redu-
cir el endeudamiento neto. En el caso de la Seguridad Social, el supervit se aplicar prio-
ritariamente al Fondo de Reserva, con la finalidad de atender a las necesidades futuras del
sistema.
L) Perodo transitorio
En 2020 debern cumplirse los lmites establecidos en los artculos 11 y 13 de esta
Ley, para lo cual:
a) La ratio de deuda pblica sobre PIB para cada Administracin se reducir al ritmo
necesario en promedio anual para alcanzar, en cualquier caso, el lmite estableci-
do en el artculo 13 de esta Ley. La senda de la reduccin del volumen de deuda
deber, adems, cumplir los siguientes requisitos:
1. La variacin de los empleos no financieros de cada Administracin no podr
superar la tasa de crecimiento real del Producto Interior Bruto de la econo-
ma espaola.
2. A partir del momento en que la economa nacional alcance una tasa de cre-
cimiento real de, al menos el 2% anual o genere empleo neto
con un crecimiento de al menos el 2% anual, la ratio de deuda
pblica se reducir anualmente, como mnimo, en 2 puntos
porcentuales del Producto Interior Bruto nacional.
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No obstante, siempre que a dicha fecha no se superara el valor mximo de
endeudamiento fijado por la Unin Europea, si alguna Administracin superara
el lmite de deuda previsto en el artculo 13 habiendo cumplido con el objetivo
de saldo estructural, deber reducir anualmente la desviacin entre la ratio de
deuda y su lmite, sin que el computo total del plazo de ajuste pueda superar el
previsto en la normativa europea a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.
b) El dficit estructural del conjunto de Administraciones Pblicas se deber redu-
cir, al menos, un 0,8% del Producto Interior Bruto nacional en promedio anual.
Esta reduccin se distribuir entre el Estado y las Comunidades Autnomas en
funcin de los porcentajes de dficit estructural que hubiesen registrado el 1 de
enero de 2012. En caso de Procedimiento de Dficit Excesivo, la reduccin del
dficit se adecuar a lo exigido en el mismo.
Estos lmites no sern aplicables cuando se produzca alguna de las circunstancias y en
los trminos previstos en los artculos 11.3 y 13.3 de esta Ley.
Los lmites de dficit estructural y de deuda pblica del apartado 1 anterior, tendrn
los mismos efectos y consecuencias que la Ley prev para los lmites contemplados en los
artculos 11 y 13, en particular respecto a los mecanismos preventivos y correctivos del
captulo IV.
En 2015 y 2018 se revisarn las sendas de reduccin de la deuda pblica y del dficit
estructural, para alcanzar en 2020 los lmites previstos en los artculos 11 y 13 de esta Ley,
al efecto de actualizarlas segn la situacin econmica y financiera.
M) Entrada en vigor
La presente ley orgnica entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el
BOE.
No obstante, los lmites previstos en los artculos 11 y 13 de esta Ley entrarn en vigor
el 1 de enero de 2020.
La modificacin de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, prevista en los apartados Uno a Cinco de la disposicin final
cuarta, ambos inclusive, entrar en vigor el 1 de enero de 2013.
Los planes econmico-financieros y de reequilibrio que hayan sido presentados duran-
te el ejercicio 2012, as como los objetivos para 2012 fijados con arreglo a la anterior Ley,
se regirn, en cuanto a su seguimiento y aplicacin, por las disposiciones contenidas en la
presente Ley.
2.2. Aprobacin
Segn el art. 134 de la CE corresponde a las Cortes Generales el examen,
enmienda y aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado, debiendo
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el Gobierno presentarlos ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de
la expiracin de los del ao anterior.
No obstante, el art. 38 de la LGP, establece que si la Ley de Presupuestos Genera-
les del Estado no se aprobara antes del primer da del ejercicio econmico correspon-
diente, se considerarn automticamente prorrogados los presupuestos iniciales del
ejercicio anterior hasta la aprobacin y publicacin de los nuevos en el Boletn Oficial
del Estado.
La prrroga no afectar a los crditos para gastos correspondientes a programas o
actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obliga-
ciones que se extingan en el mismo.
La estructura orgnica del presupuesto prorrogado se adaptar, sin alteracin de la
cuanta total, a la organizacin administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupues-
to deba ejecutarse.
En ambas Cmaras el Proyecto de Ley goza de preferencia en la tramitacin con res-
pecto a los dems trabajos de las mismas. Tambin constituye dicho Proyecto una espe-
cializacin en el procedimiento legislativo que tienen establecidas las Cmaras.
Segn el art. 134 de la Constitucin habr de tener en cuenta que toda proposi-
cin o enmienda que suponga un incremento de los crditos para gastos o una dismi-
nucin de los ingresos requerir, para su tramitacin la conformidad del Gobierno.
Concluido el proceso parlamentario, se aprueban los presupuestos como una Ley
ordinaria sin necesidad de las mayoras cualificadas recogidas en los Reglamentos de las
Cmaras para otras disposiciones.
La Ley de Presupuestos es de carcter anual y no puede crear tributos, pero s modi-
ficarlos cuando una ley tributaria sustantiva as lo prevea.
2.3. Ejecucin
Segn el art. 74 LGP, corresponde a los Ministros y a los titulares de los dems rga-
nos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado
aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reser-
vados por la ley a la competencia del Gobierno, as como reconocer las obligaciones corres-
pondientes, e interesar del Ordenador general de pagos del Estado la realizacin de los
correspondientes pagos.
Con la misma salvedad legal, compete a los presidentes o directores de los organismos
autnomos del Estado la aprobacin y compromiso del gasto, as como el reconocimien-
to y el pago de las obligaciones.
Compete a los directores de las entidades gestoras y servicios comunes
de la Seguridad Social, la aprobacin y el compromiso del gasto y el recono-
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cimiento de la obligacin, e interesar del Ordenador general de Pagos de la Seguridad
Social la realizacin de los correspondiente pagos.
Las facultades a que se refieren los anteriores nmeros podrn desconcentrarse
mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, o ser objeto de delegacin en los
trminos establecidos reglamentariamente.
Los rganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autnomos y de
las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la sus-
cripcin de convenios de colaboracin o contratos-programa con otras Administraciones
pblicas o con entidades pblicas o privadas, as como para acordar encomiendas de ges-
tin, necesitarn autorizacin del Consejo de Ministros cuando el importe del gasto que
de aqullos o de stas se derive, sea superior a doce millones de euros.
Asimismo, las modificaciones de convenios de colaboracin, contratos-programa o
encomiendas de gestin autorizados por el Consejo de Ministros conforme a lo dispuesto
en el prrafo anterior, requerirn la autorizacin del mismo rgano cuando impliquen una
alteracin del importe global del gasto o del concreto destino del mismo.
La autorizacin del Consejo de Ministros implicar la aprobacin del gasto que se deri-
ve del convenio, contrato-programa o encomienda.
Con carcter previo a la suscripcin de cualquier convenio, contrato-programa o
acuerdo de encomienda se tramitar el oportuno expediente de gasto, en el cual figurar
el importe mximo de las obligaciones a adquirir, y en el caso de que se trate de gastos de
carcter plurianual, la correspondiente distribucin por anualidades. En los supuestos en
que, conforme a los prrafos anteriores, resulte preceptiva la autorizacin del Consejo de
Ministros, la tramitacin del expediente de gasto se llevar a cabo antes de la elevacin del
asunto a dicho rgano.
Adems, el artculo 75 LGP establece que bajo la superior autoridad del Ministro de
Economa y Competitividad, competen al Secretario General del Tesoro y Poltica Finan-
ciera las funciones de Ordenador General de pagos del Estado.
De igual forma, bajo la superior autoridad del Ministro de Empleo y Seguridad Social,
competen al Secretario General de la Tesorera General de la Seguridad Social las funciones
de Ordenador general de pagos de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Segu-
ridad Social.
Las rdenes de pago se expedirn a favor del acreedor que figura en la correspon-
diente propuesta de pago si bien, por Orden del Ministro de Economa y Competitividad,
se podrn regular los supuestos en que puedan expedirse a favor de Habilitaciones, Cajas
pagadoras o Depositaras de fondos, as como entidades colaboradoras de conformidad
con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y otros agentes media-
dores en el pago, que actuarn como intermediarias para su posterior entre-
ga a los acreedores.
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Los Ministros de Economa y Competitividad y de Empleo y Seguridad Social, en
los mbitos de sus respectivas competencias, podrn disponer la modificacin o elimi-
nacin de cualquiera de los procedimientos de pago a travs de intermediario sealados
anteriormente.
2.4. Control
Se trata de verificar que la actuacin de un rgano se acomoda a la legalidad vigente
y el cumplimiento de los objetivos que se haba fijado con un coste razonable.
Las clases de control son tres, determinadas por la identidad del rgano que controla
sobre el ejecutor del presupuesto. Son stas:
2.4.1. Control interno
A) Objetivos del control
El control regulado en este ttulo tiene como objetivos:
a) Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicacin a la gestin
objeto del control.
b) Verificar el adecuado registro y contabilizacin de las operaciones realizadas, y su
fiel y regular reflejo en las cuentas y estados que, conforme a las disposiciones
aplicables, deba formar cada rgano o entidad.
c) Evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realiza de
acuerdo con los principios de buena gestin financiera y, en especial, los previs-
tos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
d) Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores del
gasto en los Presupuestos Generales del Estado.
B) Clases de control interno
El control se realizar mediante el ejercicio de la funcin interventora, el control finan-
ciero permanente y la auditora pblica, a que se refiere la Ley General Presupuestaria.
El control interno ser realizado por la Intervencin General de la Administracin del
Estado, que ejercer sus funciones conforme a los principios de autonoma, ejercicio des-
concentrado y jerarqua interna.
Funcin interventora
La funcin interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean
aprobados, los actos del sector pblico estatal que den lugar al reconoci-
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miento de derechos o a la realizacin de gastos, as como los ingresos y pagos que de ellos
se deriven, y la inversin o aplicacin en general de sus fondos pblicos, con el fin de ase-
gurar que su gestin se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
No obstante, la fiscalizacin previa e intervencin de los derechos e ingresos del
Tesoro Pblico se podr sustituir reglamentariamente por las comprobaciones efectuadas
en el ejercicio del control financiero permanente y la auditora pblica, salvo en los actos
de ordenacin del pago y pago material correspondientes a devoluciones de ingresos
indebidos.
Modalidades
La funcin interventora se ejercer en sus modalidades de intervencin formal y mate-
rial. La intervencin formal consistir en la verificacin del cumplimiento de los requisitos
legales necesarios para la adopcin del acuerdo, mediante el examen de todos los docu-
mentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervencin
material se comprobar la real y efectiva aplicacin de los fondos pblicos.
El ejercicio de la funcin interventora comprender:
a) La fiscalizacin previa de los actos que reconozcan derechos de contenido eco-
nmico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movi-
mientos de fondos y valores.
b) La intervencin del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobacin de
la inversin.
c) La intervencin formal de la ordenacin del pago.
d) La intervencin material del pago.
a) Fiscalizacin previa
1. Exencin de fiscalizacin previa
No estarn sometidos a la fiscalizacin previa: a) los contratos menores as como los
asimilados a ellos en virtud de la legislacin contractual; b) los gastos de carcter peridi-
co y dems de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al perodo ini-
cial del acto o contrato del que deriven o sus modificaciones; c) los gastos menores de
5.000 euros cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja
fija, regulado en el artculo 78 de esta Ley; d) los gastos correspondientes a la celebracin
de procesos electorales a que se refiere la disposicin adicional novena de esta Ley, e) las
subvenciones con asignacin nominativa y f) los contratos de acceso a bases de datos y de
suscripcin a publicaciones que no tengan el carcter de contratos sujetos a regu-
lacin armonizada.
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Tampoco estarn sometidos a fiscalizacin previa los gastos menores de 5.000 euros
que se realicen con cargo a fondos librados a justificar, cuando los servicios o prestaciones
a que se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en territorio extranjero.
2. Reparos
1. Si la Intervencin, al realizar la fiscalizacin o intervencin, se manifiesta en desa-
cuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento segui-
do para su adopcin, deber formular sus reparos por escrito, con cita de los pre-
ceptos legales en los que sustente su criterio. La formulacin del reparo
suspender la tramitacin del expediente hasta que sea solventado, bien por la
subsanacin de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptacin
del reparo, por la resolucin del procedimiento previsto en el artculo siguiente
(Discrepancias).
2. Cuando se aplique el rgimen general de fiscalizacin e intervencin previa, pro-
ceder la formulacin del reparo en los casos siguientes:
a) Cuando se base en la insuficiencia de crdito o el propuesto no se conside-
re adecuado.
b) Cuando el gasto se proponga a un rgano que carezca de competencia para
su aprobacin.
c) Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentacin justificativa
del reconocimiento de la obligacin o no se acredite suficientemente el
derecho de su perceptor.
d) Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suminis-
tros, adquisiciones y servicios.
e) Cuando se hayan omitido requisitos o trmites que pudieran dar lugar a la
nulidad del acto, o cuando la continuacin de la gestin administrativa
pudiera causar quebrantos econmicos al Tesoro Pblico o a un tercero.
En el supuesto de que los defectos observados en el expediente derivasen del
incumplimiento de requisitos o trmites no esenciales, la Intervencin podr
emitir informe favorable, pero la eficacia del acto quedar condicionada a la sub-
sanacin de dichos defectos con anterioridad a la aprobacin del expediente. El
rgano gestor remitir a la Intervencin la documentacin justificativa de haber-
se subsanado dichos defectos.
De no solventarse por el rgano gestor los condicionamientos indicados para la
continuidad del expediente, se considerar formulado el correspondiente reparo.
3. En el supuesto de que la funcin interventora se desarrolle en el
rgimen especial de fiscalizacin e intervencin previa de requisitos
bsicos, slo proceder la formulacin de reparo cuando no se cum-
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pla alguno de los extremos de necesaria comprobacin establecidos en el apar-
tado 1 del artculo 152 (Intervencin previa de requisitos bsicos).
Los interventores podrn formular las observaciones complementarias que con-
sideren convenientes, sin que las mismas tengan, en ningn caso, efectos sus-
pensivos en la tramitacin de los expedientes correspondientes. En este rgimen
especial no resultar de aplicacin la posibilidad contenida en el prrafo segun-
do del apartado 2 de este artculo.
3. Discrepancias
Cuando el rgano gestor no acepte el reparo formulado, plantear a la Intervencin
General de la Administracin del Estado por conducto de la Subsecretara del departa-
mento, en caso de ministerios y a travs de los presidentes o directores de los organismos
o entidades en los dems casos, discrepancia motivada por escrito, con cita de los precep-
tos legales en los que sustente su criterio.
Planteada la discrepancia se proceder de la siguiente forma:
En los casos en que haya sido formulado el reparo por una intervencin delega-
da corresponder a la Intervencin General de la Administracin del Estado
conocer la discrepancia, siendo su resolucin obligatoria para aqulla.
No obstante lo anterior, cuando el reparo haya sido formulado por una inter-
vencin Delegada en centros, dependencias y organismos del Ministerio de
Defensa, o en las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social,
corresponder conocer de la discrepancia a la Intervencin General de la
Defensa y a la Intervencin General de la Seguridad Social, respectivamente,
haciendo constar su criterio que ser vinculante para aqulla.
Cuando el reparo haya sido formulado por la Intervencin General de la Defen-
sa o por la Intervencin General de la Seguridad Social o stas hayan confirma-
do el de una intervencin delegada, subsistiendo la discrepancia, corresponder
a la Intervencin General de la Administracin del Estado resolver la misma, sien-
do su resolucin obligatoria para aqullas.
Cuando el reparo haya sido formulado por la Intervencin General de la Admi-
nistracin del Estado o este centro directivo haya confirmado el de otra Inter-
vencin General o delegada, subsistiendo la discrepancia, corresponder al Con-
sejo de Ministros adoptar resolucin definitiva.
b) Intervencin de la liquidacin del gasto y de la inversin
1. Intervencin de la liquidacin del gasto
La Intervencin conocer el expediente con carcter previo al acuerdo de
liquidacin del gasto o reconocimiento de la obligacin.
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Se deber comprobar:
Que las obligaciones responden a gastos aprobados y, en su caso, fiscalizados
favorablemente.
Que los documentos justificativos de la obligacin se ajustan a las disposiciones
legales y reglamentarias que resulten de aplicacin.
Que se ha comprobado materialmente, cuando proceda, la efectiva y conforme
realizacin de la obra, servicio, suministro o gasto, y que ha sido intervenida, en
su caso, dicha comprobacin.
2. Comprobacin material de la inversin
Antes de liquidar el gasto o reconocer la obligacin se verificar materialmente la efec-
tiva realizacin de las obras, servicios y adquisiciones financiadas con fondos pblicos y su
adecuacin al contenido del correspondiente contrato.
La Intervencin de la comprobacin material se realizar por el delegado designado
por el Interventor General de la Administracin del Estado.
La designacin por el Interventor General de los funcionarios encargados de interve-
nir la aprobacin de las adquisiciones, obras o servicios podr hacerse tanto particular-
mente para una inversin determinada como con carcter general y permanente para todas
aquellas que afecten a un Ministerio, centro directivo, organismo o provincia en que se rea-
lice la funcin, o para la comprobacin de un tipo o clase de inversin.
Los rganos gestores debern solicitar de la Intervencin General de la Administracin
del Estado la designacin de delegado para su asistencia a la comprobacin material de la
inversin cuando el importe de sta sea igual o superior a 50.000 euros, con exclusin del
Impuesto sobe el Valor Aadido, con una antelacin de 20 das a la fecha prevista para la
recepcin de la obra, servicio o adquisicin de que se trate.
c) Intervencin formal de la ordenacin del pago
Estn sometidos a intervencin formal de la ordenacin del pago los actos por los que
se ordenan pagos con cargo al Tesoro Pblico. Dicha intervencin tendr por objeto veri-
ficar que las rdenes de pago se dictan por rgano competente, se ajustan al acto de reco-
nocimiento de la obligacin y se acomodan al plan de disposicin de fondos del Tesoro
Pblico.
d) Intervencin material del pago
Est sometida a intervencin material del pago la ejecucin de las rdenes de pago,
que tengan por objeto:
Cumplir, directamente, las obligaciones del Tesoro Pblico.
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Situar fondos a disposicin de cajeros y agentes facultados legalmente para reali-
zar pagos a los acreedores.
Instrumentar el movimiento de fondos y valores entre las cuentas del Tesoro.
Dicha intervencin verificar la identidad del perceptor y la cuanta del pago.
Control financiero permanente
Definicin
El control financiero permanente se ejercer en los rganos y entidades establecidos
en el artculo siguiente y tendr por objeto la verificacin de una forma continua realiza-
da a travs de la correspondiente intervencin delegada, de la situacin y el funciona-
miento de las entidades del sector pblico estatal en el aspecto econmico-financiero,
para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general,
que su gestin se ajusta a los principios de buena gestin financiera y en particular al cum-
plimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero.
mbito de aplicacin
1. El control financiero permanente se ejercer sobre:
a) La Administracin General del Estado.
b) Los organismos autnomos dependientes de la Administracin General del
Estado.
c) Las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
d) Las entidades estatales de derecho pblico contempladas en el prrafo g) del
apartado 1 del artculo 2 de la LGP.
e) Las entidades pblicas empresariales previstas en el artculo 2.1.c).
f) Las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la
Seguridad Social, cuando se hallen inmersas en alguno de los supuestos pre-
vistos en el artculo 74.1 de la Ley General de la Seguridad Social.
2. El Consejo de Ministros podr acordar, a propuesta del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas y a iniciativa de la Intervencin General de la Adminis-
tracin del Estado, que en determinadas entidades pblicas empresariales y enti-
dades estatales de derecho pblico del prrafo g) del apartado 1 del art. 2 de esta
Ley, el control financiero permanente se sustituya por las actuacio-
nes de auditora pblica que se establezcan en el Plan Anual de Audi-
toras.
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Auditora pblica
La auditora pblica consistir en la verificacin, realizada con posterioridad y efectuada
de forma sistemtica, de la actividad econmico-financiera del sector pblico estatal, median-
te la aplicacin de los procedimientos de revisin selectivos contenidos en las normas de
auditora e instrucciones que dicte la Intervencin General de la Administracin del Estado.
mbito
La auditora pblica se ejercer, en funcin de lo previsto en el plan anual de audi-
toras a que se refiere el artculo 165 de esta Ley, sobre todos los rganos y entidades
integrantes del sector pblico estatal y sobre los fondos a que se refiere el apartado 2 del
artculo 2 de esta Ley, sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la
funcin interventora y del control financiero permanente, y de las actuaciones someti-
das al ejercicio de la auditora privada de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditora de
Cuentas, impuestas a las sociedades mercantiles estatales por la legislacin mercantil.
Plan anual de auditoras
La Intervencin General de la Administracin del Estado elaborar anualmente un
plan de auditoras en el que se incluirn las actuaciones a realizar durante el correspon-
diente ejercicio, tanto las que corresponda desarrollar directamente a dicho centro, como
aquellas cuya ejecucin deba llevarse a cabo a travs de la Intervencin General de la
Defensa y de la Intervencin General de la Seguridad Social. Asimismo, el Plan anual de
auditoras incluir las actuaciones correspondientes a ayudas y subvenciones pblicas.
La Intervencin General de la Administracin del Estado, podr modificar las audito-
ras previstas inicialmente en el plan anual cuando existan circunstancias que lo justifiquen.
2.4.2. Control jurisdiccional o externo
En su condicin de supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econ-
mica del Estado y del sector pblico, corresponde al Tribunal de Cuentas el control exter-
no del sector pblico estatal, en los trminos establecidos en la Constitucin, en su Ley
Orgnica y en las dems leyes que regulen su competencia.
A) rganos del Tribunal de Cuentas
El Presidente
Es nombrado de entre los miembros del Tribunal, por el Rey, a propuesta del Tribu-
nal en Pleno para un perodo de tres aos.
Atribuciones ms importantes:
Representar al Tribunal.
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Convocar y presidir el Pleno y la Comisin de Gobierno, as como decidir con
voto de calidad en caso de empate.
Ejercer la jefatura superior del personal al servicio del Tribunal y dispone los gas-
tos (no ordena pagos) y la contratacin de obras, bienes, servicios y suministros.
Comunicar a las Cortes Generales las vacantes de Consejeros de Cuentas que
ocurran para que se provea acerca de su sustitucin.
El Pleno
Se integra por 12 Consejeros de Cuentas, uno de los cuales ser el Presidente y ade-
ms, el Fiscal.
Queda vlidamente constituido con la asistencia de 2/3 de sus miembros, adoptn-
dose sus acuerdos por mayora de los presentes.
Competencias:
Ejerce la funcin fiscalizadora.
Plantea conflictos que afecten a las competencias o atribuciones del Tribunal.
Conoce de los recursos de alzada contra las resoluciones administrativas dictadas
por rganos del Tribunal.
Aprueba las Memorias o Informes, Mociones o Notas a que puedan dar lugar los
procedimientos de fiscalizacin y las medidas a proponer para la mejora de la
gestin econmicofinanciera del sector pblico.
La Comisin de Gobierno
La constituyen el Presidente y los Consejeros de Cuentas Presidentes de Seccin.
Competencias:
Establece el rgimen de trabajo del personal.
Ejerce la potestad disciplinaria en los casos de faltas muy graves respecto del per-
sonal al servicio del Tribunal.
Distribuye los asuntos entre las Secciones.
Nombra los Delegados Instructores slo para la instruccin de los procedi-
mientos de reintegro por alcance. Este cargo es de obligada aceptacin por el
funcionario designado.
Prepara las sesiones del Pleno, elaborando y proponiendo al Presi-
dente el oportuno orden del da.
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Mantiene relaciones permanentes con las Cortes Generales a travs de la Comi-
sin Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas.
La Seccin de Fiscalizacin
Se organizar en departamentos sectoriales y territoriales, al frente de cada uno de ellos
estar un Consejero de Cuentas. A los departamentos se adscribirn Abogados Fiscales.
Competencias:
Verificar la contabilidad de las Entidades del sector pblico.
Examinar y comprobar las cuentas que han de someterse a la fiscalizacin del Tri-
bunal.
La Seccin de Enjuiciamiento
La organizacin de esta Seccin es en Salas, integradas por un Presidente y dos
Consejeros de Cuentas, estando asistidos por dos o ms Secretarios.
Atribuciones:
Conoce de las apelaciones contra las resoluciones en primera instancia dictadas
por los Consejeros de Cuentas en los asuntos que, seguidamente, se detallarn.
Prepara la Memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal durante el
ejercicio econmico correspondiente y formula la oportuna propuesta al Pleno.
Los Consejeros de Cuentas
Son designados por las Cortes Generales, seis por el Congreso de los Diputados y seis
por el Senado, mediante votacin por mayora de 3/5 de cada Cmara, por un perodo de
nueve aos.
Son independientes e inamovibles.
Los Presidentes de las Secciones de Fiscalizacin y de Enjuiciamiento son desig-
nados por el Tribunal entre los Consejeros de Cuentas, a propuesta del Pleno.
Estn sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidades y prohibi-
ciones que las establecidas en la Ley Orgnica del Poder Judicial.
La responsabilidad civil o criminal en que incurran en el ejercicio de sus funcio-
nes se exigir ante el Tribunal Supremo.
Resuelven en primera o nica instancia los asuntos:
Juicios de las cuentas.
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Procedimientos de reintegro por alcance (a efectos de responsabilidad con-
table se entiende por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta).
Expedientes de cancelacin de fianzas.
La Fiscala
Integrada por el Fiscal que forma parte del Pleno y Abogados Fiscales, depende fun-
cionalmente del Fiscal General del Estado. El Fiscal, miembro de la Carrera Fiscal, ser
nombrado por el Gobierno en la forma establecida en el Estatuto del Ministerio Fiscal,
aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre.
La Secretara General
Desempea las funciones conducentes al adecuado ejercicio de las competencias
gubernativas del Presidente, del Pleno y de la Comisin de Gobierno en todo lo relativo al
rgimen interior del Tribunal de Cuentas.
B) Funciones
Tanto la Constitucin como la Ley Orgnica 2/1982 definen el Tribunal de Cuen-
tas como el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del
Estado y del sector pblico. Y aade la Ley Orgnica sin perjuicio de su propia juris-
diccin. Por tanto, se vislumbran las funciones del Tribunal al definirlo.
El Tribunal de Cuentas ejerce, con plena independencia y sometimiento al ordena-
miento jurdico, las funciones:
a) Fiscalizacin externa, permanente y consultiva de la actividad econmico-finan-
ciera del sector pblico.
b) Enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a
su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos.
Funcin fiscalizadora
Se refiere al sometimiento de la actividad econmico-financiera del sector pblico a
los principios de:
Legalidad = Constitucin, art. 133.4.
Eficiencia
Constitucin, art. 31.2.
Economa
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Obviamente esa funcin se ejercer en relacin con los programas de ingresos y gas-
tos pblicos.
Adems, el Tribunal de Cuentas fiscalizar las subvenciones, crditos o ayudas del sec-
tor pblico, percibidas por personas fsicas o jurdicas.
La actuacin de fiscalizacin puede concretarse en estos puntos:
a) Examen y comprobacin, por delegacin de las Cortes Generales, de la Cuenta
General del Estado.
b) En particular, sern fiscalizados:
Los contratos celebrados por la Administracin del Estado y las dems Enti-
dades del sector pblico.
La situacin y variacin patrimonial del Estado y Entidades del sector pblico.
Las modificaciones de los crditos presupuestarios iniciales.
c) El resultado de la fiscalizacin se expondr a travs de Informes o Memorias,
ordinarias o extraordinarias, a elevar a las Cortes Generales o a las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas, segn se trate del sector pblico
estatal o territorial.
Anualmente, el Tribunal de Cuentas remitir un Informe o Memoria a las Cor-
tes Generales, que comprender el anlisis de la Cuenta General y de las dems
del sector pblico. Idntico informe ser remitido a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autnomas para el control econmico y presupuestario de su
actividad financiera.
C) El enjuiciamiento contable
mbito:
Constituye una jurisdiccin propia del Tribunal a ejercer respecto de las cuentas
que deban rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, mane-
jen o utilicen bienes, caudales o efectos pblicos. Es extensiva a los alcances de
caudales o efectos pblicos.
Caractersticas:
a) La jurisdiccin contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena.
b) La decisin que se pronuncie no produce efectos fuera del mbito de la
jurisdiccin contable.
c) La jurisdiccin contable es compatible, respecto de unos mis-
mos hechos, con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con
la actuacin de la jurisdiccin penal.
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Si los hechos fueren constitutivos de delito, la responsabilidad civil ser determi-
nada por la jurisdiccin contable en el mbito de su competencia.
Queda fuera de la jurisdiccin contable el enjuiciamiento de:
Los asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal Constitucional.
Las cuestiones sometidas a la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Los hechos constitutivos de delito o falta.
Las cuestiones de ndole civil, laboral o de otra naturaleza, cuyo conoci-
miento tengan atribuidos los rganos del Poder Judicial.
La responsabilidad contable.
Viene definida en la Ley Orgnica 2/1982 de esta forma:
El que por accin u omisin contraria a la Ley originare el menoscabo de los
caudales o efectos pblicos quedar obligado a la indemnizacin de los daos y
perjuicios causados.
DEVIENEN RESPONSABLES
Finalmente, la Ley Orgnica reguladora del Tribunal determina que las resoluciones
emanadas de dicho rgano sern susceptibles del recurso de casacin y revisin ante el Tri-
bunal Supremo.
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Gestin Financiera
Directamente
Quienes hayan ejecutado, forzado o inducido
a ejecutar o cooperado en la comisin de los
hechos o participado con posterioridad para
ocultarlos o impedir su persecucin.
Subsidiariamente
Quienes por negligencia o demora en el cum-
plimiento de obligaciones atribuidas en
modo expreso por las Leyes o Reglamentos,
hayan dado ocasin directa o indirecta a que
los caudales pblicos resulten menoscabados,
o a que no pueda conseguirse el
resarcimiento total o parcial del
importe de las responsabilida-
des directas.
TIPOS DE RESPONSABILIDAD
DIRECTA
Siempre solidaria y
afectar a todos los
perjuicios causados.
SUBSIDIARIA
Cuantificable en funcin de los
perjuicios derivados de los actos
de quienes han deparado perjui-
cio o inferido el menoscabo.
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2.4.3. Control parlamentario o poltico
Es el control de las Cortes Generales. Estas aprobaron el Presupuesto, elaborado por
el Gobierno y, a pesar de las facultades otorgadas al Ejecutivo en el art. 134.5 y 6 de la
Constitucin, van a ejercer un control directo sobre la accin gubernamental en materia
presupuestaria, que se concreta en:
La aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado.
La aprobacin de crditos extraordinarios y suplementos de crdito a lo largo del
ejercicio.
La aprobacin de la Cuenta General del Estado.
Si en el primer punto, el control es preventivo; y, en el segundo, simultneo a la eje-
cucin del presupuesto, el ltimo supone un control sobre la ejecucin presupuestaria,
que culminar con la aprobacin de dicha Cuenta General.
3. El presupuesto por programas: concepto y fases.
Terminologa y desarrollo del proceso presupuestario
3.1. Antecedentes
Esta nueva tcnica de adopcin de decisiones en el campo presupuestario naci en el
mbito del sector privado.
Los antecedentes ms remotos del Presupuesto por Programas datan de 1924, ao en
que la General Motors comenz a utilizar el procedimiento de identificar los objetivos prin-
cipales, definir los programas esenciales para estos objetivos, enumerar los recursos dispo-
nibles para cada uno de ellos y analizar sistemticamente las posibles alternativas.
El Consejo de Produccin de Guerra, a finales de 1942, decide poner en marcha un
plan de control de materiales. The Controlled Materials Plan fue realmente el primer
presupuesto de programas usado por el Gobierno Federal de EE.UU.
En agosto de 1965 el entonces presidente Lyndon Johnson extendi el Presupuesto
por Programas a todas las oficinas del Gobierno Federal.
El ao siguiente, 1966, marca el inicio del estudio del presupuesto y de los pasos nece-
sarios para su implantacin en diferentes pases.
Por lo que a nuestro pas se refiere, el camino hacia su implantacin comienza con el
Real Decreto 1973/1977, de 29 de julio, que crea la Comisin de Racionalizacin y Des-
centralizacin del Gasto Pblico.
En el articulado del citado Real Decreto se menciona entre las finalida-
des de la Comisin, la elaboracin de Presupuestos por Programas.
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El Real Decreto 3148/1977, de 9 de diciembre, alude a la adopcin de medidas ten-
dentes a una mejor definicin de objetivos, asignacin de recursos, programacin, gestin
y control del gasto, y una adecuada formacin del personal que participa en el proceso pre-
supuestario.
En 1977, la LGP establece que cada Departamento u Organismo autnomo fijar un
sistema de objetivos que sirva de marco a su gestin presupuestaria y, de conformidad con
ellos, se clasificarn los crditos por programas.
En los pactos de la Moncloa, firmados en 1978, la Administracin se comprometi
a establecer el control en la asignacin de recursos a travs de Presupuestos por Programas
a partir de los presupuestos para 1979, comenzando por los gastos de Sanidad y Seguridad
Social, Obras Pblicas y, en cuanto tcnicamente sea posible, Educacin.
En 1984, el Presupuesto por Programas se aplica en todos los Ministerios, si bien de
una forma indicativa, por cuanto en dicho ejercicio no exista una exhaustiva clasificacin
funcional y de programas.
En 1985 esta tcnica se aplica a los Presupuestos Generales del Estado.
3.2. Concepto
En la prctica, esta modalidad presupuestaria se reduce a la exposicin y programa-
cin por cada Unidad (Centro Gestor u Organismo autnomo) de unas actividades resul-
tantes de los fines que tiene encomendados, fijando, al efecto, unos determinados objeti-
vos a conseguir, que se miden y cuantifican de acuerdo con unos indicadores materiales y
de resultados, expresando la asignacin de recursos financieros, en funcin de los medios
humanos y materiales de los que puede disponerse.
3.3. Objetivos
Consisten en fijar las metas y los caminos alternativos para conseguirlos.
La fijacin de metas u objetivos es lo fundamental en el Presupuesto por Programas.
Esos objetivos pueden ser anuales o plurianuales, pero en este ltimo caso habr de tener-
se en cuenta su formulacin de forma que se haga posible la coordinacin entre programa
y presupuesto.
Los objetivos que implican las metas a conseguir, a veces confundidos con fines con-
cretos o finalidades coincidentes con las funciones atribuidas por el Ordenamiento Jurdi-
co, son elaborados por aquellos Centros Gestores, Unidades Orgnicas u Organismos
autnomos a los que se asignan recursos econmicos en el presupuesto.
Por consiguiente, los objetivos recogern las opciones del poder pblico
encaminadas a prestar servicios a la sociedad, intentando potenciar al mximo
los valores individuales y sociales, aun cuando a veces presenten unos costes
elevados. Ejemplos de objetivos pueden ser: incrementar la seguridad vial con
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la construccin de autopistas, aumentando las inversiones en carreteras en un plazo deter-
minado de tiempo; reducir la tasa de desempleo mediante el estmulo de las medidas de
fomento de empleo.
3.4. Programacin
La programacin implica el clculo del impacto financiero de los programas que se
han seleccionado como ms adecuados en funcin del coste y rentabilidad econmica y
social de los mismos no para un ao, sino para los aos que haya de durar una ejecucin
para cumplir los correspondientes objetivos.
En la programacin se evalan, por tanto, los distintos programas que van a permitir
alcanzar los objetivos ya definidos y planificados en una etapa anterior.
3.5. Presupuestacin
Es la fase de determinacin individualizada y formal de los crditos necesarios para
cubrir el coste de los tramos de carcter anual en su presupuesto plurianual.
Planificados los objetivos, seleccionados los programas ms idneos para alcanzarlos,
no pueden realizarse si no se dispone de los medios financieros. De ah, pues, que una vez
hecha la seleccin de los programas, resulte imprescindible su traduccin econmica en el
presupuesto, plasmando concretamente la asignacin o dotacin para cada ao en el con-
texto y proyeccin anual de aquellos indicadores que cuantifiquen los objetivos en todo el
proceso de programacin a largo plazo.
3.6. Control
Consiste en evaluar durante la ejecucin presupuestaria los costes y resultados obte-
nidos con las previsiones realizadas.
Es llevado a cabo a travs, fundamentalmente, del establecimiento de:
a) Un sistema adecuado de informacin.
b) Un sistema de indicadores de realizacin del programa.
Dicha informacin tendr como fines:
Realizar, en forma simultnea, el seguimiento de la gestin de los programas.
Permitir el ejercicio del control de eficacia de los programas.
Proporcionar datos suficientes para la revisin de los objetivos a
corto y medio plazo.
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El Presupuesto: concepto. Principios presupuestarios
Permitir la elaboracin de las memorias justificativas del coste y rendimiento de
los servicios pblicos y la demostrativa del grado en que se hayan cumplido los
objetivos programados, que deben unirse a la Cuenta General del Estado.
De acuerdo con estos fines, la contabilidad de programas debe suministrar informa-
cin mediante el uso de indicadores fsicos y financieros, de los medios y coste imputables
a los programas, los recursos financieros asignados, los resultados obtenidos y su contri-
bucin al logro de los objetivos propuestos.
Respecto al segundo de los puntos que sealbamos al comienzo como necesario para
el seguimiento y control del Presupuesto por Programas, es decir, un sistema de indicado-
res de realizacin del programa, conviene advertir que se trata de marcar unos indicadores
o coeficientes de rendimiento que permitan relacionar los consumos aplicados (mano de
obra, materiales, gastos generales, etc.) con los productos obtenidos en trminos de reali-
zacin del objetivo sealado.
Los indicadores deben ser concretos (de ser abstractos, no sirven) y poco numerosos
para evitar el establecimiento de una extensa red burocrtica que los analice.
Los indicadores pueden ser tambin de varias clases para permitir la medicin de dife-
rentes unidades en distintos momentos.
Podemos destacar:
Indicadores de impacto, que sealan los efectos de los programas emprendidos
sobre los objetivos previstos (comparacin resultado-objetivos que determina la
eficacia de los programas). Pueden expresarse de forma cuantitativa, econmica
o social (indicadores sociales), a fin de determinar los efectos de los programas
sobre los grupos sociales afectados (programas de redistribucin de renta, cons-
truccin de viviendas de tipo social).
Indicadores de resultados, que miden las cantidades o niveles alcanzados en tr-
minos de productos fsicos o prestaciones de servicios realizados por la Adminis-
tracin.
Indicadores de medios, que miden los recursos financieros y costes totales impu-
tados a cada programa.
Indicadores de gestin, que permiten comparar los medios aplicados (costes)
con los resultados obtenidos, as como stos con las previsiones efectuadas, lo
que determinar el grado de eficiencia en la utilizacin de recursos.
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Preguntas tipo examen
1. Indique la afirmacin incorrecta en relacin con el denominado ciclo presu-
puestario:
a) La elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado corresponde exclusiva-
mente al Gobierno.
b) Cada ao deben elaborarse escenarios presupuestarios plurianuales que determi-
narn los lmites, referidos a los tres ejercicios siguientes.
c) La gestin del presupuesto se realiza a travs de las fases de aprobacin del gasto,
compromiso del gasto, reconocimiento de la obligacin, ordenacin del pago y
pago material.
d) El Tribunal de Cuentas es el supremo rgano consultivo del Gobierno para la ela-
boracin, ejecucin y control del ciclo presupuestario.
2. Segn establece la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria,
a quin corresponde elevar al acuerdo del Gobierno la aprobacin del ante-
proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado?:
a) A la Vicepresidencia del Gobierno.
b) Al Ministerio de competente en materia de Hacienda.
c) Al Presidente del Gobierno.
d) Al Presidente del Congreso de los Diputados.
3. Segn el art. 26 de la Ley General Presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en
la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la
programacin presupuestaria se regir por los principios de:
a) Estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparen-
cia, eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos, responsabi-
lidad y lealtad institucional.
b) Equilibrio presupuestario, eficacia en la asignacin y distribucin de los recursos,
transparencia de la gestin y suficiencia de recursos para atender los gastos.
c) Equilibrio presupuestario, anualidad, transparencia y eficacia en la asignacin y
utilizacin del recurso.
d) Estabilidad presupuestaria, anualidad, especialidad y suficiencia de recurso pblicos.
4. La referida Ley 47/2003, de 26 de noviembre, establece que el conjunto de dere-
chos y obligaciones de contenido econmico cuya titularidad corresponde a la
Administracin General del Estado y a sus Organismos Autnomos constituye:
a) Los Presupuestos Generales del Estado.
b) Los crdito y programas presupuestarios.
c) La Hacienda Pblica Estatal.
d) Las cuentas econmicas del sector pblico.
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1. El presupuesto: concepto,
principios y clases
2. El ciclo presupuestario: elaboracin y
aprobacin
Guin-resumen
1. El presupuesto: concepto, principios y clases
El Presupuesto: concepto. Principios Presupuestarios
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Para FUENTES QUINTANA, el presupuesto es la expresin contable del plan econmico de la Hacienda Pblica.
Desde un punto de vista jurdico el presupuesto es una Ley por medio de la cual el poder legislativo regula la con-
ducta econmica del ejecutivo para un periodo de tiempo determinado.
FRANZ NEUMAR define el presupuesto como resumen sistemtico, confeccionado en periodos regulares, de
las previsiones, en principio obligatorias de los gastos proyectados, y de las estimaciones de los ingresos previs-
tos para cubrir dichos gastos. Del presupuesto podemos decir que:
Es un acto de previsin, no un balance.
Es una previsin normativa, ya que se aprueba por Ley.
Se ofrece ordenado sistemticamente en leguaje contable.
Es de confeccin regular, se renueva peridicamente (anual).
Se presenta formalmente equilibrado, aunque econmicamente presente dficit o supervit.
La Ley 47/2003, General Presupuestaria define, en su artculo 32, los Presupuestos Generales del Estado como:
la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por
cada uno de los rganos y entidades que forman parte del sector pblico estatal.
INGRESOS
ESTIMADOS
(Derechos)
TRIBUTOS
GASTOS
PROYECTADOS
(Obligaciones)
SERVICIOS
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CONCEPTO
Son una serie de reglas generalmente aceptadas y cuyo respeto asegura el cumplimiento de la finalidad bsi-
ca de los presupuestos. Los principios presupuestarios aparecen en la Ley General Presupuestaria y en la Ley
Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y son:
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LEGALIDAD (tambin denominado principio de competencia)
El presupuesto se aprueba por la Cortes mediante ley. El artculo 134 de la Constitucin dice al res-
pecto que corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado, y a las
Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobacin. Tambin el artculo 66, al establecer las fun-
ciones de las Cortes Generales, dice que ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus pre-
supuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que les atribuya la Cons-
titucin.
De la Ley de Presupuestos podemos decir que:
Es ordinaria.
Goza de preferencia en el trmite.
Debe respetar los compromisos legalmente adquiridos en aos anteriores.
Presenta peculiaridades en cuanto a enmiendas.
En caso de no aprobarse, se entiende prorrogado el presupuesto anterior.
No puede crear tributos, si modificarlos cuando la ley tributaria sustantiva as lo prevea.
UNIDAD
Todos los ingresos y gastos deben incluirse en un slo presupuesto.
UNIVERSALIDAD
No deben existir gastos al margen del presupuesto y tanto ingresos como gastos deben figurar en el
presupuesto por su importe ntegro sin que se puedan compensar entre ambos. El artculo. 134 de la
Constitucin dice que los presupuestos del Estado incluirn: la totalidad de ingresos y gastos del sec-
tor publico estatal.
ESPECIALIDAD O ESPECIFICACIN
Los presupuestos deben presentarse de forma detallada especificando con claridad los lmites cualita-
tivos, cuantitativos y temporales de las partidas de gasto. De ah que podamos diferenciar tres espe-
cialidades:
Cualitativa
Los crditos para gastos, se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la que
hayan sido autorizados.
Cuantitativa
No podrn adquirirse compromisos de gastos ni reconocer obligaciones por cuanta superior al
importe de los crditos autorizados, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las
disposiciones generales con rango inferior a ley que infrinjan esta norma.
Temporal
Los crditos para gastos que el ltimo da del ejercicio no estn afectados al cumplimiento
de obligaciones ya reconocidas (gastados) quedarn anulados de pleno derecho salvo algu-
nas excepciones. (Crdito incorporables).
TEMPORALIDAD
Los presupuestos tienen limitada su vigencia a un periodo de tiempo y peridicamente debe elabo-
rarse, aprobarse y ejecutarse un nuevo presupuesto. (segn la Constitucin, los presupuestos del
Estado tendrn carcter anual).
PUBLICIDAD
El presupuesto, su liquidacin y las cuentas correspondientes deben ser de conocimiento pblico.
DESAFECTACIN
Los ingresos se destinarn a financiar en conjunto de los gastos salvo que una ley establezca afecta-
ciones especficas.
El Presupuesto: concepto. Principios Presupuestarios
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PRESUPUESTO BRUTO
Es la traduccin al campo contable del principio poltico de universalidad. Todos los ingresos y gas-
tos deben ser objeto de registro contable y se har por su importe ntegro y sin que se compensen
unos con otros. Igualmente no se deben compensar cuentas de activo con las cuenta de pasivo.
UNIDAD DE CAJA
Es la versin contable del principio poltico de unidad. Los cobros y pagos deben centralizarse en una
sola unidad para una eficaz distribucin en el tiempo y en el espacio de las disponibilidades lquidas.
ESPECIFICACIN
Versin contable del principio poltico de especialidad. Contablemente se deben registrar ingresos y
gastos en su nivel de desagregacin.
EJERCICIO CERRADO
Garantiza el principio poltico de la temporalidad. Finalizado el periodo de vigencia se deben realizar
las operaciones contables de cierre del ejercicio.
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a) Principio de estabilidad presupuestaria.
La elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos y dems actuaciones que afec-
ten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin
de esta Ley se realizar en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la nor-
mativa europea.
Se entender por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Pblicas la situacin de
equilibrio o supervit estructural.
b) Principio de sostenibilidad financiera.
Las actuaciones de las Administraciones Pblicas y dems sujetos comprendidos en el mbito
de aplicacin de esta Ley estarn sujetas al principio de sostenibilidad financiera.
Se entender por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto
presentes y futuros dentro de los lmites de dficit y deuda pblica, conforme a lo estable-
cido en esta Ley y en la normativa europea.
c) Principio de plurianualidad.
La elaboracin de los Presupuestos de las Administraciones Pblicas y dems sujetos com-
prendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley se encuadrar en un marco presupuestario a
medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobacin y eje-
cucin de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.
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d) Principio de transparencia.
La contabilidad de las Administraciones Pblicas y dems sujetos comprendidos en el mbito
de aplicacin de esta Ley, as como sus Presupuestos y liquidaciones, debern contener infor-
macin suficiente y adecuada que permita verificar su situacin financiera, el cumplimiento de
los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los
requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia. A este respecto, los Pre-
supuestos.
e) Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.
La gestin de los recursos pblicos estar orientada por la eficacia, la eficiencia, la economa y
la calidad, a cuyo fin se aplicarn polticas de racionalizacin del gasto y de mejora de la ges-
tin del sector pblico.
Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los actos
administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin, as como cualquier otra actua-
cin de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de esta Ley que afecten a los gastos o
ingresos pblicos presentes o futuros, debern valorar sus repercusiones y efectos, y supedi-
tarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad pre-
supuestaria y sostenibilidad financiera.
f) Principio de responsabilidad.
Las Administraciones Pblicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, as
como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos
asumidos por Espaa de acuerdo con la normativa europea, asumirn en la parte que les sea
imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
El Estado no asumir ni responder de los compromisos de las Comunidades Autnomas, de las
Corporaciones Locales y de los entes vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las
garantas financieras mutuas para la realizacin conjunta de proyectos especficos.
Las Comunidades Autnomas no asumirn ni respondern de los compromisos de las Corpo-
raciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garan-
tas financieras mutuas para la realizacin conjunta de proyectos especficos.
g) Principio de lealtad institucional.
Las Administraciones Pblicas se adecuarn en sus actuaciones al principio de lealtad institu-
cional. Cada Administracin deber:
a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere esta Ley,
pudieran provocar en el resto de Administraciones Pblicas.
b) Respetar el ejercicio legtimo de las competencias que cada Administracin Pblica tenga
atribuidas.
c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos
implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a otras Administracio-
nes Pblicas.
d) Facilitar al resto de Administraciones Pblicas la informacin que precisen sobre la activi-
dad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en particular, la que se
derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de informacin y transparencia
en el marco de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.
e) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que el resto de Administra-
ciones Pblicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
El Presupuesto: concepto. Principios Presupuestarios
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PRESUPUESTO
TRADICIONAL
(Clsico)
Se inicia en el siglo XVIII, y tiene vigencia hasta el primer tercio de siglo XX (hasta la cri-
sis de 1929)
Se basa en la teora econmica liberal y postula:
Gasto pblico reducido.
Neutralidad impositiva.
Equilibrio econmico anual.
Deuda pblica solamente para financiar inversiones autoliquidables.
FRMULAS
PRESUPUESTARIAS
QUE BUSCAN LA
ESTABILIDAD
ECONMICA
COMPENSATORIO
Defiende la intervencin del Estado para compensar la falta de demanda privada.
El presupuesto debe estar al servicio del pleno empleo aunque se formule desequili-
brado.
La financiacin del dficit se puede hacer mediante emisin de deuda o, en el
supuesto de que no sea conveniente, mediante emisin de moneda.
CCLICO
La regla del equilibrio anual es sustituida por otra ms flexible al buscar el equilibrio
considerando conjuntamente todos los presupuestos del ciclo econmico.
ESTABILIZACIN AUTOMTICA
Se desarrolla a partir de 1947 y defiende la utilizacin de estabilizadores automti-
cos de la economa que no puedan ser alterados salvo circunstancias excepcionales.
(Se pretende que el sistema fiscal y de seguridad sean diseados de forma que per-
mitan que la economa corrija por si misma los desequilibrios sin una intervencin
discrecional del poder ejecutivo).
OBJETIVOS
GENERALES DEL
PRESUPUESTO EN
LA ACTUALIDAD
Incremento de la eficacia productiva (educacin, investigacin, innovacin, infraes-
tructuras).
Consecucin de un crecimiento estable.
Bsqueda de la equidad distributiva (gasto social).
Sostenibilidad.
Gestin Financiera
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FRMULAS
PRESUPUESTARIAS
QUE BUSCAN LA
EFICACIA EN LA
ASIGNACIN DE
RECURSOS
FUNCIONAL
Introduce la clasificacin funcional en el gasto y, aunque esto por si slo no implica
mayor eficacia, si es requisito previo necesario par poder disear las frmulas que bus-
can esta eficacia. Hasta que aparece esta clasificacin, el gasto se clasificaba por rga-
nos gestores y segn su naturaleza econmica, es decir, nos informaba de quien gas-
taba y en qu gastaba pero no, para qu gastaba. Con la clasificacin funcional
sabemos lo que se va a destinar a cada funcin o poltica de gasto (sanidad, educa-
cin, cultura, defensa. etc.)
TAREAS
Es el siguiente paso en el presupuesto funcional. Establece tareas en las unidades
administrativas orientadas a la consecucin de objetivos dentro de las funciones o
polticas de gasto.
PROGRAMAS
Identifica objetivos, estudia las mejores alternativas posibles para conseguirlos, evala
los recursos que deben ser utilizados y establece los correspondientes indicadores. La
diferencia con el presupuesto por tareas radica en la fase de elaboracin o planifica-
cin ya que, en este caso, se analizan las distintas alternativas posibles para conseguir
un objetivo y se trata de seleccionar la mejor entre las posibles.
BASE CERO
Esta tcnica presupuestaria naci como una reaccin frente a la forma tradicional de pre-
supuestar que consista en incrementar, para cada partida, un porcentaje sobre lo gas-
tado en el ao anterior. Con el presupuesto en base cero, cada centro de gasto debe jus-
tificar sus necesidades presupuestarias partiendo de cero y olvidndose de los gastos
realizados en el ejercicio anterior.
TIPOS DE
PRESUPUESTO
EN FUNCIN DE
LA LIMITACIN
DE LOS GASTOS
ADMINISTRATIVOS
Se refieren aquella parte del sector pblico cuya actividad es exclusivamente admi-
nistrativa (Administracin General del Estado, Organismos Autnomos, Seguridad
Social y algunos Entes pblicos). En la vertiente del gasto estn sujetos a la triple limi-
tacin: cuantitativa, cualitativa y temporal. La vertiente de ingresos es siempre esti-
mativa.
DE EXPLOTACIN Y CAPITAL
Se refieren aquella parte del sector pblico cuya actividad es de tipo empresarial
(Entidades pblicas empresariales, Sociedades mercantiles estatales y entidades asimi-
ladas) La estructura de estos presupuestos adopta la forma de cuenta de explotacin
o prdidas y ganancias que detalla los recursos y dotaciones anuales correspondientes.
DE NATURALEZA MIXTA
Se refieren a aquellas entidades pblicas cuyo presupuesto contiene estados de ingre-
sos y gastos propios de los presupuestos administrativos y cuenta de explotacin.
2. El ciclo presupuestario: elaboracin y aprobacin
El Presupuesto: concepto. Principios Presupuestarios
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EL CICLO PRESUPUESTARIO
CONCEPTO.- Es la secuencia de fases por las que el presupuesto discurre o pasa, esto es: elaboracin, aprobacin,
ejecucin y control. Seguidamente se detallan las fases, plazos y poder encargado.
FASES
Denominacin Plazo Poder encargado
Elaboracin Antes del 1 de octubre del ao anterior. Ejecutivo.
Aprobacin ltimo trimestre del ao anterior. Poder Legislativo.
Ejecucin Ao de vigencia. Poder Ejecutivo.
Control Simultneo y posterior a la ejecucin. Ejecutivo, Legislativo, Jurisdiccional
ELABORACIN
El artculo 36 apartado 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, dispone que el procedi-
miento por el que se regir la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado se establecer por Orden del
Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas.
Para el ao 2013 la Orden HAP/1294/2012, de 14 de junio, dicta las normas para la elaboracin de los Presu-
puestos Generales del Estado para 2013.
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La Comisin de Polticas de Gasto establece las directrices para la distribucin del gasto. Estar pre-
sidida por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y, en su ausencia, por el
titular de la Secretara de Estado de Presupuestos y Gastos, y estar integrada por los titulares de los
departamentos ministeriales.
Tendr el funcionamiento propio de un grupo de trabajo yrealizar las siguientes funciones:
a) Concretar las prioridades de gasto a las que se ha de ajustar la elaboracin de las propuestas de los
centros gestores, teniendo en cuenta los objetivos de poltica presupuestaria del Gobierno.
b) Analizar el contenido presupuestario de las polticas y actuaciones pblicas de gasto y, teniendo en
cuenta los objetivos a alcanzar y los recursos de que se dispone para ello, proponer los criterios de
asignacin de las dotaciones entre las distintas polticas de gasto.
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Las Comisiones de Anlisis de Programas son los grupos de trabajo encargados de analizar la ade-
cuacin y validez de los programas de gasto respecto de los objetivos perseguidos por los mismos, y
sus necesidades financieras, conforme a las prioridades de las polticas de gasto y dentro de las dis-
ponibilidades financieras establecidas.
Se constituir, al menos, una Comisin de Anlisis de Programas por cada departamento ministe-
rial, con la siguiente composicin:
a) El titular de la Secretara de Estado de Presupuestos y Gastos.
b) El titular de la Direccin General de Presupuestos.
c) El titular de la Subsecretara del departamento ministerial.
d) El Jefe de la Oficina Presupuestaria del departamento ministerial.
Las Comisiones de Anlisis de Programas realizarn las siguientes funciones:
a) El anlisis de los programas de gasto
b) La previsin del coste que comportan los programas de gasto.
c) La adecuacin de las dotaciones financieras de los programas al volumen de recursos disponibles.
d) El anlisis del impacto de los programas de gasto en igualdad de gnero.
La Secretara de Estado de Presupuestos y Gastos coordinar las propuestas de los centros directivos del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y de aquellos centros directivos de otros Departamen-
tos Ministeriales con competencias en materia de ingresos para la realizacin de previsiones y estimaciones
que han de ser tenidas en cuenta en la elaboracin de los estados de ingresos del anteproyecto de Presu-
puestos Generales del Estado.
Gestin Financiera
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ACTUACIONES
PREPARATORIAS
1. Establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria (Ley Orgnica 2/2012)
En el primer semestre de cada ao, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros,
a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas y previo informe del Con-
sejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas y de la Comisin Nacio-
nal de Administracin Local en cuanto al mbito de las mismas, fijar los objetivos de esta-
bilidad presupuestaria, y el objetivo de deuda pblica referidos a los tres ejercicios siguientes,
tanto para el conjunto de Administraciones Pblicas como para cada uno de sus subsectores.
Dichos objetivos estarn expresados en trminos porcentuales del Producto Interior Bruto
nacional nominal.
El acuerdo del Consejo de Ministros incluir el lmite de gasto no financiero del Presupues-
to del Estado al que se refiere el artculo 30 de esta Ley.
Para la fijacin del objetivo de estabilidad presupuestaria se tendr en cuenta la regla de gasto
(esta regla implica que la variacin del gasto de todas las Administraciones, no podr supe-
rar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la eco-
noma espaola) y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.
La fijacin del objetivo de deuda pblica ser coherente con el objetivo de estabilidad presu-
puestaria establecido.
Para la fijacin de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica se tendrn en
cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la Unin Europea
sobre el Programa de Estabilidad de Espaa o como consecuencia del resto de mecanismos de
supervisin europea.
El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad pre-
supuestaria y de deuda pblica se remitir a las Cortes Generales.
Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo
mximo de un mes, remitir un nuevo acuerdo que se someter al mismo procedimiento.
Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica por las Cortes
Generales, la elaboracin de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Pblicas
habrn de acomodarse a dichos objetivos.
2. Establecimiento del escenario presupuestario
Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarn anualmente los Presu-
puestos Generales del Estado, constituyen la programacin de la actividad del sector pblico
estatal con presupuesto limitativo en la que se definirn los equilibrios presupuestarios bsi-
cos, la previsible evolucin de los ingresos y los recursos a asignar a las polticas de gasto, en
funcin de sus correspondientes objetivos estratgicos y los compromisos de gasto ya asu-
midos. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarn los lmites, referidos a los
tres ejercicios siguientes, que la accin de gobierno debe respetar en los casos en que sus deci-
siones tengan incidencia presupuestaria.
Los escenarios presupuestarios plurianuales se ajustarn al objetivo de estabilidad presupues-
taria.
Los escenarios presupuestarios plurianuales sern confeccionados por el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pbiicas estarn integrados por un escenario de ingresos y un
escenario de gastos.
3. Establecimiento de las directrices para la distribucin del gasto.
Tal como prev el artculo 36 de la LPG las directrices para la distribucin del gasto se deter-
minarn por el Ministro de Hacienda y Administraciones pblicas.
La Orden HAP/1294/2012, de 14 de junio, dicta las normas para la elaboracin de los Presu-
puestos Generales del Estado para 2013.
El Presupuesto: concepto. Principios Presupuestarios
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PREPARACIN
EN LOS
MINISTERIOS
Los ministerios y los dems rganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presu-
puestos Generales del Estado, remitirn al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pbli-
cas sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los lmites que las directri-
ces hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos ministerios remitirn al de Hacienda y Administraciones
Pblicas las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los organismos
autnomos y otras Entidades a ellos adscritos.
El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad enviar las propuestas de presupues-
to de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas que formar el anteproyecto definitivo y lo remitir al
Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad Social para su incorporacin al de la
Seguridad Social.
El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad enviar las propuestas de presupues-
to de ingresos y de gastos del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas que formar el anteproyecto definitivo y lo remitir
al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para su incorporacin al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con los anteproyectos elaborados por las enti-
dades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profe-
sionales, formar el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incorpo-
rarn los anteproyectos de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria y del
Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y lo remitir al Ministerio de Hacienda y Admi-
nistraciones Pblicas.
Las propuestas de presupuesto de gastos se acompaarn, para cada programa, de su corres-
pondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respecti-
vo, dentro de los lmites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno
de los programas.
En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de Empleo y Seguridad Social se
establecern las especificaciones propias del procedimiento de elaboracin de los Presu-
puestos de la Seguridad Social.
El presupuesto de ingresos de la Administracin General del Estado ser elaborado por el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, de forma que se ajuste a la distribucin
de recursos de la programacin plurianual.
REFUNDICIN
Comprende desde que se publique la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas estableciendo el procedimiento y las directrices para la distribucin del gasto hasta
30 de septiembre. Este es el tiempo de que dispone, como mximo, el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas para unificar, coordinar, etc., todos los estados de
gastos, as como para completar los de ingresos y preparar el articulado de la futura Ley de
Presupuestos. Bien entendido que, dentro tambin de este perodo, el Gobierno ha de apro-
bar el anteproyecto de Ley de Presupuestos y disponer su remisin al Congreso.
Corresponder al Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas elevar al acuerdo del
Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado y, conjuntamente
con el Ministro de Empleo y Seguridad Social elevar el anteproyecto de Presupuesto de la
Seguridad Social.
Gestin Financiera
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PRESENTACIN
AL CONGRESO
Segn la Constitucin El Gobierno deber presentar ante el Congreso de los Diputados los
Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiracin de los del ao
anterior
Segn la LGP, el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el arti-
culado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificacin
de crditos establecido en los artculos 40 y 41 de la LGP, ser remitido a las Cortes Gene-
rales antes del da 1 de octubre del ao anterior al que se refiera.
Al proyecto de LPGE se acompaar la siguiente documentacin complementaria:
a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
b) Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificacin de
las principales modificaciones que presenten en relacin con los vigentes.
c) Un anexo con el desarrollo econmico de los crditos, por centros gestores de gasto.
d) Un anexo, de carcter plurianual de los proyectos de inversin pblica, que incluir su
clasificacin territorial.
e) La liquidacin de los presupuestos del ao anterior y un avance de la liquidacin del ejer-
cicio corriente.
f) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del ao anterior.
g) Los estados consolidados de los presupuestos.
h) Un informe econmico y financiero.
i) Una memoria de los beneficios fiscales.
APROBACIN
Y PRRROGA
Aprobacin
Es competencia de las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobacin de los
Presupuestos Generales del Estado. Goza de preferencia en la tramitacin con res-
pecto a los dems trabajos de las Cmaras.
El artculo 134.6 CE dice que toda proposicin o enmienda que suponga
aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios reque-
rir la conformidad del Gobierno para su tramitacin.
Las enmiendas al proyecto de LPGE que supongan un aumento de crditos en
algn concepto, nicamente podrn ser admitidas a trmite -por el Congreso
o por el Senado- si, adems de cumplir los requisitos generales, proponen una
baja de igual cuanta en la misma seccin.
La Ley de Presupuestos no puede crear tributos, pudiendo nicamente modi-
ficarlos, y ello slo cuando una ley tributaria as lo prevea.
Es una ley ordinaria, basta la mayora simple para su aprobacin.
En ella se deben consignar el importe de los beneficios fiscales que afectan a
los tributos del Estado.
Prrroga de los presupuestos
El artculo 134.4 CE dice que Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del
primer da del ejercicio econmico correspondiente, se considerarn automtica-
mente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobacin de
los nuevos.
Por su parte el artculo 38 LGP dice al respecto lo siguiente:
Estarn prorrogados hasta la aprobacin y publicacin de los nuevos en el BOE.
La prrroga no afectar a los crditos para gastos correspondientes a programas o
actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para
obligaciones que se extingan en el mismo.
La estructura orgnica del presupuesto prorrogado se adaptar, sin alteracin de
la cuanta total, a la organizacin administrativa en vigor en el ejercicio en que el
presupuesto deba ejecutarse.