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O papel do Tribunal de Contas da Unio como rgo de avaliao de polticas pblicas

Thiago Augusto de O. M. erreira

Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco. Especialista em Direito Pblico pela Escola Legislativa de Mato Grosso. ac!arel em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso.

Elaborado em "#$%"&&

' con(un)*o entre as a)+es de controle e,ercidas pelo -ribunal de Contas da Uni*o. bem como o estreitamento de suas rela)+es (unto a sociedade. al/m de democrati0ar a 1iscali0a)*o dos gastos pblicos. tendem a aumentar a e1etividade das polticas sociais e dos servi)os prestados pelo estado.
!esumo" 2 presente trabal!o pretende discutir o papel do -ribunal de Contas da Uni*o como 3rg*o de avalia)*o de polticas pblicas. a partir de sua atua)*o en4uanto 3rg*o de controle e,terno. cu(as competncias s*o de1inidas pela Constitui)*o. 5este sentido. busca6se evidenciar o importante trabal!o 4ue desempen!a em prol da mel!oria da 4ualidade das polticas pblicas desenvolvidas pelo Estado. #alavras$chave" Polticas Pblicas. 'valia)*o. -ribunal de Contas da Uni*o. Abstract" -!is paper discusses t!e role o1 t!e Court o1 'udit as an organ o1 public polic7 evaluation. based on !is per1ormance as a bod7 o1 e,ternal control. 8!ose po8ers are de1ined b7 t!e Constitution. 9n t!is sense. it see:s to !ig!lig!t t!e important 8or: t!at pla7s in improving t!e 4ualit7 o1 public policies developed b7 t!e ;tate. %e&'ords" Public Polic7. Evaluation. Court o1 'udit.

(. )ntroduo Uma ve0 de1inida a Constitui)*o e colocada em vigncia. tra)a ela os ob(etivos a serem perseguidos pelo Estado. De sorte 4ue. para o estudo em 4uest*o. importa destacar os ob(etivos 1undamentais do Estado brasileiro. e,pressos no art. <= de sua Carta Magna. a saber>
9 ? construir uma sociedade livre. (usta e solid@riaA 99 ? garantir o desenvolvimento nacionalA 999 ? erradicar a pobre0a e a marginali0a)*o e redu0ir as desigualdades sociais e regionaisA 9B ? promover o bem de todos. sem preconceitos de origem. ra)a. se,o. cor. idade e 4uais4uer outras 1ormas de discrimina)*o.

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Dentro deste conte,to. tem o Estado 4ue se instrumentali0ar para a consecu)*o destes 1ins tra)ados no ordenamento normativo. Para tanto. estabelecem6se um con(unto de diretri0es e a)+es sistemati0adas 4ue visam assegurar. em ltima an@lise. 4ue estes ob(etivos se(am atingidos a partir do atendimento das mais variadas demandas da sociedade. 5*o obstante. !@ 4ue se ressaltar a busca contnua pela mel!oria da 4ualidade deste con(unto de a)+es. tamb/m c!amado de polticas pblicas. bem como de sua e1etividade (unto C sociedade. D um princpio 4ue eleva os desa1ios para a gest*o pblica e coloca em relevo a importEncia da avalia)*o da a)*o governamental. 5esse sentido. ao se considerar a atua)*o do -ribunal de Contas da Uni*o F-CUG. dentro da ordem constitucional. tem6se 4ue o desempen!ado de suas atividades se constitui. cada ve0 mais. numa valiosa contribui)*o. n*o s3 para os 3rg*os pblicos gestores. mas. sobretudo. para os cidad*os atingidos pelos programas governamentais. Grande parcela das receitas pblicas / despendida em programas de governo e. portanto. a avalia)*o destes programas e,ercida pela Corte de Contas / instrumento insubstituvel na veri1ica)*o do retorno social dos empreendimentos governamentais. Essa / a 4uest*o de pes4uisa 4ue norteia esse trabal!o. Para este e1eito. o presente artigo est@ dividido em cinco se)+es. ' primeira procura 1a0er uma breve revis*o da literatura sobre a avalia)*o de polticas pblicas. ' segunda se)*o se presta a evidenciar as principais competncias do -ribunal de Contas da Uni*o dentro da ordem constitucional. ' terceira parte busca estabelecer uma rela)*o entre o -CU e a avalia)*o de polticas pblicas propriamente dita. ' 4uarta se)*o o1erece um e,emplo pr@tico da atua)*o do -CU. em sede de auditoria operacional. 4ue corrobore com o seu papel como 3rg*o de avalia)*o de polticas pblicas. Por 1im. a 4uinta parte sumari0a as conclus+es desse artigo.

2. Breve Escoro sobre a Avaliao de Polticas Pblicas

Uma pes4uisa na literatura especiali0ada demonstra 4ue !@ uma diversidade de de1ini)+es sobre o tema em 4uest*o. Em seu livro Avaliao de programas e projetos sociais. o autor 'nder6Egg F&#HI. apud Guedes e Fonseca. %""H. p. &HI 6 JG 1ornece uma de1ini)*o detal!ada sobre o assunto>
' avalia)*o / uma 1orma de pes4uisa social aplicada. sistem@tica. plane(ada e dirigidaA destinada a identi1icar. obter e proporcionar de maneira v@lida e con1i@vel dados e in1orma)*o su1iciente e relevante para apoiar um (u0o sobre o m/rito e o valor dos di1erentes componentes de um programa Ftanto na 1ase de diagn3stico. programa)*o ou e,ecu)*oG. ou de um con(unto de atividades espec1icas 4ue se reali0am. 1oram reali0adas ou se reali0ar*o. com o prop3sito de produ0ir e1eitos e resultados concretosA comprovando a e,tens*o e o grau em 4ue se deram essas con4uistas. de 1orma tal 4ue sirva de base ou guia para uma tomada de decis+es racional e inteligente entre cursos de a)*o. ou para solucionar problemas e promover o con!ecimento e a compreens*o dos 1atores associados ao ,ito ou ao 1racasso de seus resultados.

-ratando mais especi1icamente de avalia)*o de polticas e programas. Figueiredo e Figueiredo F&#KL. apud 'rretc!e. &##K. p. <&G mencionam 4ue

' particularidade da avalia)*o de polticas pblicas consiste na ado)*o de m/todos e t/cnicas de pes4uisa 4ue permitam estabelecer uma rela)*o de causalidade entre um programa x e um resultado y. ou. ainda. 4ue. na ausncia do programa x. n*o teramos o resultado y.

2utros autores como -ere0a Cristina Cotta F&##K. p. &"HG ressaltam 4ue
' avalia)*o desempen!a um papel central no es1or)o de racionali0a)*o dos programas e pro(etos sociais. ' ausncia de controles e de metodologias de avalia)*o geralmente leva a um gasto social ine1iciente e. conse4Mentemente. ao desperdcio dos recursos disponveis. ' tendncia C e,pans*o dos gastos pblicos. especialmente na @rea social. associada C escasse0 crNnica de recursos 1iscais. obriga ao aumento da e1icincia na utili0a)*o dos recursos disponveis e da e1ic@cia na consecu)*o dos ob(etivos pretendidos. E s*o precisamente estes dois vetores ? e1icincia e e1ic@cia ? 4ue orientam a reali0a)*o das avalia)+es.

'ssim. / possvel se considerar 4ue a avalia)*o de polticas pblicas. em certa medida. engloba os diversos processos desencadeados entre a tomada de decis*o. sua implementa)*o. e,ecu)*o. resultados e impactos produ0idos. de 1orma e1iciente e e1ica0. De um modo geral. a avalia)*o busca uma vis*o macro do conte,to. valendo6se de in1orma)+es de programas. subprogramas e pro(etos.

3. O Tribunal de Contas da Unio na Ordem Constitucional

's competncias do -ribunal de Contas da Uni*o est*o disciplinadas no O %= do art. <<. no art. H&. no O &= do art. H%. no O %= do art. HI e no par@gra1o nico do art. &L& da Constitui)*o Federal. destacando6se> aG'preciar as contas anuais do presidente da PepblicaA bGQulgar as contas dos administradores e demais respons@veis por din!eiros. bens e valores pblicosA cGPeali0ar inspe)+es e auditorias por iniciativa pr3pria ou por solicita)*o do Congresso 5acional. ;ubsidiariamente. tamb/m merecem men)*o as seguintes competncias in1raconstitucionais> aGDecidir sobre representa)*o contra irregularidades em processo licitat3rioA bG'compan!ar e 1iscali0ar os processos de desestati0a)*oA cGFiscali0ar o cumprimento das normas de 1inan)as pblicas voltadas para a responsabilidade na gest*o 1iscalA dGProcessar e (ulgar in1ra)+es administrativas contra as leis de 1inan)as pblicasA eGEnviar C Comiss*o Mista de Planos. 2r)amentos Pblicos e Fiscali0a)*o do Congresso 5acional in1orma)+es sobre a e,ecu)*o 1sico61inanceira das obras constantes dos or)amentos 1iscal. da seguridade social e de investimento.

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9nternamente. sobressaem6se as seguintes resolu)+es> aGPesolu)*o 'dministrativa n= &J. &< de (un!o de &##<> aprova o regimento interno do -CUA bGPesolu)*o n= &I". de &< de de0embro de %"""> de1ine a estrutura e as competncias das unidades 4ue comp+em o -CUA cGPesolu)*o n= &I%. de <" de maio de %""&> disciplina as competncias atribudas ao -CU pela Lei Complementar &"&$%""" FLei de Pesponsabilidade FiscalG.

. Tribunal de Contas da Unio e Avaliao de Polticas Pblicas

' importEncia do -ribunal de Contas da Uni*o em rela)*o Cs polticas pblicas / in4uestion@vel. Em sua miss*o de au,iliar o Congresso 5acional no e,erccio do controle e,terno da Uni*o e das entidades da administra)*o direta e indireta. o -CU desempen!a o relevante papel de promotor da democracia. uma ve0 4ue sua atua)*o est@ voltada para a 1iscali0a)*o do uso dos recursos pblicos. Esses recursos. oriundos dos cidad*os e das empresas. representam as 1ontes 1inanceiras 4ue d*o sustenta)*o aos programas governamentais. Como (@ mencionado anteriormente. a Constitui)*o Federal de &#KK destinou C Corte de Contas um amplo rol de atribui)+es ? 4uase todas possuem em maior ou menor grau. rela)*o com o tema da avalia)*o de programas pblicos. n*o sendo necess@rio maiores es1or)os para comprovar essa assertiva ? alargando consideravelmente o seu campo de atua)*o. ' aprecia)*o das contas anualmente prestadas pelo Presidente da Pepblica Rembora o (ulgamento das contas anuais da presidncia da Pepblica caiba ao Congresso 5acional. o -CU tem a incumbncia constitucional de apreci@6las. mediante a elabora)*o de parecer pr/vio Farts. I#. inciso 9S. e H&. inciso 9. da Constitui)*o FederalGT. por e,emplo. e,ige do -ribunal um e,traordin@rio trabal!o de avalia)*o de polticas pblicas. sendo talve0 a competncia onde mais amplamente o -CU esmi)a as atividades governamentais. 'demais. no e,erccio de sua miss*o 1iscali0adora. o -CU observa n*o apenas o aspecto da legalidade. mas tamb/m o da legitimidade e economicidade. o 4ue alarga em muito a possibilidade de condu0ir avalia)+es de amplo alcance. 'o passo 4ue acerca desse ponto. cabe destacar o poder con1erido esta a corte de reali0ar 1iscali0a)+es de nature0a operacional. De acordo com Ualter Fac3 e0erra F%""L. p. &&G>
-al instrumento de trabal!o permite ao -CU n*o somente apreciar a legalidade do gerenciamento 1inanceiro e patrimonial dos recursos pblicos. mas tamb/m a e1etividade na concep)*o. implementa)*o e avalia)*o dos programas gerenciados pelo governo.

Pessalte6se 4ue as cinco modalidades de 1iscali0a)*o previstas na art. H" da Constitui)*o ? cont@bil. 1inanceira. or)ament@ria. operacional e patrimonial ? n*o devem ser vistas de maneira estan4ue. -ais modalidades de 1iscali0a)*o n*o s3 se comunicam. mas 4uase sempre se sobrep+em. ' inten)*o do constituinte certamente 1oi a de n*o dei,ar 1ora da 1iscali0a)*o do

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Congresso 5acional Fcom o imprescindvel au,lio do -CUG 4ual4uer 1orma de atua)*o das es1eras administrativas. n*o admitindo lacunas na atividade de 1iscali0a)*o e controle. Por 1im. insta salientar 4ue o -CU se caracteri0a. em ltima instEncia. como 3rg*o essencial Cs comunidades destinat@rias das polticas pblicas. Por decorrncia. e,erce papel de alto relevo na democracia social Frepresentativa e participativaG. bastando citar. para con1irmar essa assertiva o contedo do art. HI. O %.=. da Constitui)*o Federal> VWual4uer cidad*o. partido poltico. associa)*o ou sindicato / parte legtima para. na 1orma da lei. denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o -ribunal de Contas da Uni*oV.

!. Auditorias de "ature#a O$eracional sobre Polticas Pblicas

2 rasil. como signat@rio da Conven)*o6Wuadro das 5a)+es Unidas sobre Mudan)as do Clima. se comprometeu a 1ormular. implementar. publicar e atuali0ar regularmente programas nacionais e regionais 4ue incluam medidas para mitigar as mudan)as do clima e para permitir a adapta)*o a essas mudan)as. Por outro lado. surge o desa1io para o governo de considerar os cen@rios de mudan)as clim@ticas pro(etados na elabora)*o de polticas pblicas. tendo em vista os princpios da precau)*o e do interesse pblico. de modo a aumentar a capacidade adaptativa dos setores econNmicos e da sociedade aos impactos desses 4uadros. 'tento C relevEncia da 4uest*o. o -ribunal de Contas da Uni*o designou as mudan)as clim@ticas como tema de maior signi1icEncia em %""K. tendo reali0ado auditorias de nature0a operacional visando e,aminar as estrat/gias do Governo Federal para o en1rentamento dos 1atores 4ue contribuem para o a4uecimento global e. conse4Mentemente. para as mudan)as do clima. De modo 4ue no ei,o mitiga)*o. 1oram analisadas as polticas pblicas para a regi*o de 1lorestas da 'ma0Nnia Legal. pela 3tica dos impactos decorrentes do aumento de gases de e1eito estu1a FGEEG na atmos1era. levando6se em conta 4ue a mudan)a no uso da terra e 1lorestas / respons@vel por HJX das emiss+es de di3,ido de carbono no rasil. Para tanto. de acordo com a publica)*o dos resultados desta auditoria F%""#. p. #G>
' an@lise reali0ada no presente relat3rio 1oi voltada primordialmente para a atua)*o dos 3rg*os respons@veis pelas polticas de meio ambiente. agropecu@ria. transportes e re1orma agr@ria. tendo em vista serem essas as atividades 4ue e,ercem maior in1luncia e press*o sobre as 1lorestas da Pegi*o 'ma0Nnica.

5esse sentido. a estrat/gica metodol3gica utili0ada nesta auditoria compreendeu pes4uisa. visitas de estudo e an@lise documental. ;egundo a re1erida publica)*o Fidem. p. #G>
2 levantamento de in1orma)+es sobre o tema 1oi reali0ado por meio de reuni+es em di1erentes 3rg*os e institui)+es sediados em raslia e nos estados do 'ma0onas. Par@ e ;*o Paulo. al/m de pes4uisa na legisla)*o ambiental. em documentos obtidos (unto aos 3rg*os contatados e em stios da 9nternet. Foram levantadas ainda notcias relacionadas ao tema na imprensa. publica)+es e estudos sobre a mat/ria.

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Cabe ainda en1ati0ar 4ue os trabal!os de auditoria 1oram reali0ados com base nas seguintes proposi)+es> &.'s polticas pblicas para a 'ma0Nnia Legal 4ue geram relevantes impactos negativos nas emiss+es possuem mecanismos para compensar ou redu0ir esses impactosY %.'s polticas pblicas para a regi*o da 'ma0Nnia legal 1oram plane(adas de 1orma a promover a mitiga)*o das emiss+es de GEEY <.'s polticas pblicas e,istentes consideram os aspectos de governan)a e accountability. de 1orma a promover a redu)*o nas emiss+es de GEEY Com e1eito. os resultados encontrados apontaram para o 1ato de 4ue. 4uanto C proposi)*o n= "&. apesar de se observarem avan)os na incorpora)*o de aspectos ambientais nas polticas de agropecu@ria. de transporte e de re1orma agr@ria. ainda !@ entraves signi1icativos a superar para 4ue essas polticas possam contribuir de 1orma e1etiva para a redu)*o das emiss+es de gases de e1eito estu1a. 2bservaram. tamb/m. 4ue a entidade considerada um dos pilares do processo de reconstru)*o de um novo modelo de desenvolvimento para a 'ma0Nnia Legal. no caso a ;uperintendncia de Desenvolvimento da 'ma0Nnia ? ;udam. n*o conta com estrutura e 4uadro de pessoal ade4uados ao cumprimento dessa miss*o. o 4ue poder@ pre(udicar o alcance das metas proposta para a regi*o. 5*o obstante. 4uanto C proposi)*o n= "%. constatou6se 4ue o Plano 5acional sobre Mudan)a do Clima FP5MCG. lan)ado em de0embro de %""K. introdu0iu o di1erencial de identi1icar e organi0ar as polticas pblicas 4ue tratam de mudan)as clim@ticas. tra0endo maior 1oco para o tema. Contudo. sua maior inova)*o. o estabelecimento de metas de redu)*o de desmatamento. apresenta uma proposta arro(ada. mas 4ue perde signi1icativo impulso ao longo do tempo. 'l/m disso. um 1ator primordial para a1eri)*o do alcance da meta ? a identi1ica)*o do desmatamento considerado ilegal ? cont/m problemas. 'cerca da proposi)*o n= "<. a e4uipe de auditoria identi1icou 4ue o P5MC. embora possua uma variedade de polticas pblicas. setores e 3rg*os governamentais envolvidos. n*o consta de necess@rios mecanismos de coordena)*o e monitoramento devidamente constitudos. 9gualmente veri1icou 4ue n*o 1oram implementados os meios para divulgar os resultados alcan)ados pelo Plano. Diante disso. o -ribunal de Contas da Uni*o editou o AC*!+,O -. /./012/330 4 TCU 4 #len5rio. onde os Ministros. reunidos em sess*o do Plen@rio. ante as ra0+es e,postas pelo Pelator. o Ministro 'roldo ;edra0. acordaram em determinar e recomendar ao Minist/rio do Meio 'mbiente. ao Minist/rio da 'gricultura. Pecu@ria e 'bastecimento. ao Minist/rio dos -ransportes. ao Minist/rio do Desenvolvimento 'gr@rio. ao Minist/rio de Cincia e -ecnologia. C Casa Civil da Presidncia da Pepblica. ao 9nstituto rasileiro do Meio 'mbiente e dos Pecursos 5aturais Penov@veis e ao 9nstituto 5acional de Coloni0a)*o e Pe1orma 'gr@ria. a reali0a)*o de uma s/rie de a)+es 4ue possam contribuir com a implementa)*o de programas nacionais e regionais 4ue incluam medidas para mitigar as mudan)as do clima e para permitir a adapta)*o a essas mudan)as.

%. Considera&es 'inais
Con1orme demonstrado. o Estado / instrumento essencial de trans1orma)*o socioeconNmica. 5a medida em 4ue a promo)*o do bem de todos / 4ue (usti1ica a sua e,istncia. con1orme preconi0a a pr3pria Constitui)*o. 'ssim. o desenvolvimento nacional pressup+e um aparel!o administrativo moderno e e1iciente. capa0 de bem e,ecutar os planos e as polticas de governo. Para tanto. a avalia)*o das polticas e programas pblicos / um instrumento vetor capa0 de demonstrar n*o apenas as necessidades para as 4uais eles se voltam. mas. sobretudo. at/ 4ue ponto podem contribuir para a solu)*o ou para o abrandamento de problemas sociais. ;ob essa 3tica. a reali0a)*o do processo avaliativo 1unciona como sustent@culo C pr3pria sobrevivncia dos programas governamentais. Em outras palavras. a atividade avaliativa / uma necessidade vital Cs organi0a)+es. Com e1eito. os estudos a4ui reali0ados permitem in1erir 4ue a con(un)*o entre as a)+es de controle e,ercidas pelo -ribunal de Contas da Uni*o. bem como o estreitamento de suas rela)+es (unto a sociedade. al/m de democrati0ar a 1iscali0a)*o dos gastos pblicos. tendem a aumentar a e1etividade das polticas sociais e dos servi)os prestados pelo estado. 2 4ue em ltima an@lise re1or)a a id/ia debatida neste trabal!o. 4ual se(a> o importante papel do -ribunal de Contas da Uni*o como 3rg*o de avalia)*o de polticas pblicas.

(e)er*ncias Biblio+r,)icas
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