PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA

Omar Guerrero

CONTENIDO

o INTRODUCCIN o LA ADMINISTRACIN PBLICA o CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y CIENCIAS SOCIALES

o ALREDEDOR DE LA POLIS

o TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO o LA PRCTICA ADMINISTRATIVA o LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA o LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES o FUENTES

INTRODUCCIN

El espritu de este trabajo es acercar el estudio de la administracin pblica, a quienes por primera vez tienen noticia de esta materia, as como favorecer la actualizacin de aquellos otros que ya son iniciados en el tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que sacando fruto de las labores investigativas de su autor, ha sido preparado como material de ense anza. !al es el motivo por el cual su temario, obviando el tradicional m"todo de confeccin por captulos, opt por una secuencia a trav"s de siete lecciones. #a originalidad de esta obra no radica tanto en las materias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en otros trabajos de manera e$tensa, sino en su ensamblamiento tem%tico unitario y sint"tico. Su finalidad es compendiar los principios esenciales que sustentan el conocimiento de la administracin pblica, como materia de estudio y ejercicio profesional, tal como es visible a trav"s de su temario. &or este motivo, el ttulo del libro es mucho m%s modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues no enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos fundamentales y generales que entra an los asuntos relativos a la administracin pblica. &arafraseando a 'uan (arlos )onnin, en su libro (ompendio de los &rincipios de *dministracin &blica+
"Me propongo pues tratar de la administracin como ciencia, en lo respectivo a la teora de los principios productores de las cosas administrativas".

Esta obra fue editada por una deferencia enorme que me brind la Escuela Superior de *dministracin &blica de (olombia, bajo la atinada conduccin del ,r. -ernando .oa Su%rez, a quien e$terno mi reconocimiento y afecto. /inalmente deseo e$tender una e$plicacin que considero necesaria. 0o hay mucho lugar en esta obra para referirnos e$tensamente a los problemas de traduccin de la voz inglesa Policy, indebidamente vertida al espa ol como 1&oltica12 esta ltima, sem%ntica y conceptualmente corresponde m%s bien al vocablo Politics. 3na traduccin tal, en la cual Policy se vierte como 4poltica1, genera no slo notables desarreglos idiom%ticos y sem%nticos, sino tambi"n notorios errores conceptuales. En los Estados 3nidos 5y otros pases anglfonos5 se utilizan las palabras Politics, Policy y Police con significados diversos, y las traducciones al espa ol de la primera y la tercera no causan problema+ &oltica y &olica, no as la segunda, que no tiene equivalente en nuestro idioma y, obviamente 1&oltica1 no es la adecuada. &or consiguiente, dejamos las voces Policy y Policies en ingl"s, en atencin a sus races greco5 latinas, propias tambi"n del espa ol, tal como lo e$plicamos y proponemos en otro lugar. 6

Omar Guerrero

LA ADMINISTRACIN PBLICA

o o o o o o

Definicin de Administracin Pblica El Estado Actividades Funcionales y Actividades Institucionales Lo Administrativo Lo Pblico La Teora de la Administracin Pblica

En esta primera leccin definiremos a la *dministracin &blica. *ntes, sin embargo, debemos e$plicar que definir, en un sentido muy simple y general, consiste en establecer los lmites de una materia a trav"s de la identificacin de sus atributos principales. ,efinir es sencillamente, caracterizar a la materia de estudio.

Definicin e A !ini"#$%cin P&'(ic% #a administracin pblica est% caracterizada por atributos propiamente estatales. ,icha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede e$plicar a partir del Estado. !al aseveracin es aplicable a todas las organizaciones de dominacin que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ce irnos al Estado tal y como lo denomin 7aquiavelo tiempo atr%s+ 1los estados y soberanas que han e$istido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados1. #a ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administracin pblica consiste en la actividad del Estado. !al como es observable a lo largo del pensamiento administrativo, esta nocin de administracin pblica ha e$traordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En *lemania, (arlos 7ar$ se refiri a la actividad organizadora del Estado y #orenz von Stein a la actividad del Estado2 en tanto que los Estados 3nidos, 8oodro9 8ilson discerna sobre el gobierno en accin, #uther :ulic; sobre el trabajo del gobierno y 7arshall ,imoc; al Estado como constructor.
"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein para e plicar !ue "esta actividad del Estado, !ue tiene lugar mediante los rganos estatales " constitu"e, por lo tanto, la vida propiamente e terior del Estado, es lo !ue se llama administracin del Estado 1.<
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Stein, #orenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. 7adrid, (entro de Estudios (onstitucionales. <=>< ?<>@AB. p. CC.

#a administracin pblica 5caracterizada como la actividad del Estado5 tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. &or consiguiente, dicha administracin tiene su origen e$istencial, as como su legitimidad y justificacin, en la perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad. #a actividad del Estado entra a una gran variedad de e$presiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se defina por lo que hace. 7a$ 8eber, atento a esta dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su medio especfico+ la fuerza fsica territorialmente monopolizada. Sin embargo, la administracin pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad. (on base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administracin pblica constituye la actividad del Estado que est% encaminada a producir las condiciones que facilitan la perpetuacin de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen. #os elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos+ colectivos e individuales. ,entro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta para producir su perpetuacin y estimular su prosperidad. ,e hecho, como lo adelantamos, la administracin pblica e$iste solamente en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente que atendamos la siguiente e$posicin+
"#$u% no debe esperarse de la administracin& 'or sus cuidados " vigilancia se aseguran los derec(os comunes " personales, la tran!uilidad reina en las )amilias " la paz entre los ciudadanos* las propiedades est+n preservadas de la violencia o de la astucia, la )uerza pblica contribu"e al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el (ombre puede gozar en seguridad de cuanto ama " posee, los individuos se ilustran recprocamente, " todos dis)rutan de a!uella seguridad !ue aumenta a la e istencia " de la )elicidad objeto de sus deseos " trabajos".

El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto de equilibrio donde la coercin y el consenso se concilien y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuacin est" fundada en la vida cvica. !om%s -obbes alegaba que los hombres se haban establecido en sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici que cedieran parte de su libertad y se sometieran a una coaccin libremente aceptada. Sin embargo, el ser humano espera mucho m%s que estar a salvo de la amenaza violenta de portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada contribuya a su convivencia y bienestar. -obbes tambi"n haba advertido que el establecimiento del Estado obedeci al car%cter del hombre como animal poltico, pero m%s todava al amor de los hombres a s mismos. (omo el Estado se constituy principalmente por la autoestima, no tanto por el amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo m%s poderoso para su unin en la sociedad poltica. El grado de perpetuacin de los estados ha obedecido m%s al temor entre los hombres, que al amor que se inspiran2 sin embargo, la unin poltica no solamente se traba gracias a la coaccin, sino tambi"n debido a la persuasin que requiere estimular la ayuda mutua. #a administracin pblica esencialmente consiste en una capacidad del Estado para producir dicha utilidad, que a partir del siglo DEFFF se proyect en el impulso del desarrollo de la G

sociedad. !al capacidad ofrece un doble significado de la administracin pblica y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra estricta+ En sentido lato, administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y e$pandir sus fuerzas interiores al m%$imo2 es decir, lo hace formidable. (onstituye una capacidad que produce poder. En sentido estricto, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida asociada a trav"s del orden, la seguridad y la subsistencia2 es decir, auspicia la convivencia civilizada. (onsiste en una capacidad que produce civilidad.
"La administracin pblica no es meramente una m+!uina inanimada !ue ejecuta irre)le iblemente el trabajo del gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin con los problemas del gobierno, es !ue est+ interesada en conseguir los )ines " los objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como constructor ".2

Efectivamente+ los estados m%s poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del pas y traficar con el e$cedente2 pero primordialmente son poderosos porque su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.

E( E"#% ) -emos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del Estado en la sociedad. *hora debemos definir al Estado. El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin e$terna, es decir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as como a las transformaciones en su e$istencia interior. Esto ata e a la magnitud, la estructuracin y la trabazn organizativa, as como la composicin social del Estado. El Estado moderno contiene una singularidad histrica configurada con un conjunto de rasgos o caracteres distintos a las formas de dominacin que le precedieron, cuya ndole es multifac"tica, merced a la confluencia de ingredientes polticos, econmicos, sociales y jurdicos. Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentan algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personific%ndolo opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado de ,erecho. Este ltimo, el Estado de ,erecho, no constituye un fenmeno histrico concreto, sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el Estado de ,erecho tiene un car%cter distintivo. El Estado de ,erecho e$terna con toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la ciudadana. Eela tanto por la vida pblica, como por la vida privada2 se preocupa por igual del ciudadano, que del el individuo.

,imoc;, 7arshall. 1The Meaning of Scope in Public Administration 1. :aus, 'ohn et al. The Frontiers of Public Administration. 0e9 Hor;, .ussell and .ussell. <=IJ ?<=CJB. p. <6.

El Estado de ,erecho se form a partir de que el despotismo ilustrado incorpor al derecho romano para legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la proteccin de la esfera privada de los sbditos. Este fue un hecho e$traordinariamente significativo, porque 1.oma supo dar a la cultura el elemento jurdico gracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos polticos heredados de :recia1, adem%s de que 1qued montado el adjetivo de K publicusK como calificador de aquel sistema1. !oc a los juristas fungir como portadores del ,erecho .omano, sobre cuya base se construyeron la *dministracin &blica y la *dministracin 'udicial. #os centros educativos que revolucionaron a la organizacin de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron las 3niversidades de )olonia, en Ftalia, #eipzig, en *lemania y Salamanca, en Espa a. *unque la tradicin imperante estableca que los juristas se desempe aran en la organizacin judicial, a principio del siglo DEF ocurri uno de los cambios m%s trascendentales en la cultura poltica occidental+ los hombres de leyes comenzaron a ser reclutados preferentemente para la administracin pblica, en especial para los (onsejos, las (ancilleras y las Secretaras. *s como el ,erecho .omano sirvi de materia prima para la configuracin de los cimientos del Estado moderno, tambi"n propici una nueva vinculacin entre el Estado y los funcionarios+ el contrato, que inspirado en la nocin contractual de arrendamiento de servicios romano, signific una forma nueva de relacin jurdico5privada. El contrato estableci a los derechos y obligaciones de los funcionarios, por un lado2 y la percepcin de un salario determinado, por el otro, toda vez que se estipul el tiempo delimitable de los servicios. En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la organizacin de los tribunales. El reconocimiento y proteccin de los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por la .evolucin puritana en Fnglaterra, y promovidos e$tensivamente por los despotismos ilustrados europeos, principalmente en /rancia, antes de plasmarse en la (onstitucin de los Estados 3nidos y la ,eclaracin de los ,erechos del -ombre y el (iudadano. El Estado moderno est% caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la violacin de los derechos individuales por los actos de la misma. #a administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el principio de legalidad. #a idea de un control tan intenso, es e$plicable por el rechazo a los rasgos mon%rquicos an perceptibles en el servicio pblico, durante los primeros a os de los regmenes republicanos. #a (onstitucin poltica est% identificada con la idea de constitucin del individualismo, de modo que Estado de ,erecho y Estado constitucional suelen identificarse. !al individualismo refleja un mundo de libertades+ personal, privada, de contratacin, de trabajo e industria, de comercio y otras m%s. #a esencia del orden constitucional as dise ado, es que la esfera de libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es limitada por principio. 'unto a la promocin de tales derechos, el desarrollo y e$tensin de las constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones polticas que adoptaron el principio de la divisin de poderes. #as constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias de la administracin pblica, partiendo de lo que Larl Schmitt defini como la mesurabilidad de todas las manifestaciones del poder del Estado, en la cual descansan el control y la contabilidad de los actos del &oder Ejecutivo, adem%s de la competencia y el papel del &oder 'udicial. Estado de ,erecho es aqu"l que interviene en la esfera individual, mediante permiso legal2 Estado de ,erecho es aqu"l que establece la independencia judicial+ 1El Estado burgu"s de ,erecho se basa I

en el Kimperio de la leyK. Es un Estado legalitario1. C &or consecuencia, el concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organizacin de dominacin que se rigi por leyes. *qu, no consiste en un mandato de los gobernantes, porque sera igual a la voluntad del mandante, sino en el sometimiento a la ley a partir del legislador mismo. El desarrollo del Estado de ,erecho ha significado un proceso progresivo por el cual, a partir del siglo DFD, su antigua condicin de Estado liberal de ,erecho ha ido dando paso al Estado social de ,erecho. Esto es particularmente visible en los pases altamente desarrollados, donde las constituciones democr%ticas han tenido un amplio desenvolvimiento. #a mutacin de las caractersticas del Estado moderno como Estado de ,erecho, dando cabida a los rasgos sociales, ha superado la antigua idea de separacin absoluta entre la esfera pblica y el %mbito de los derechos individuales. )ajo esta nocin, el Estado social de ,erecho se identifica primordialmente por rasgos tales como la seguridad social, la co5administracin de lo pblico, y la disminucin de los riegos sociales de los obreros y los asalariados en general. El Estado social de ,erecho, en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por organizar democr%ticamente no slo al Estado, sino tambi"n a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las clases trabajadoras dentro del proceso econmico. #a generalizacin de la Policy social en los estados industrializados, principalmente en pases tales como &rusia e Fnglaterra a finales del siglo DFD, obedeci a la necesidad de superar las irregularidades sociales que estaban entorpeciendo el crecimiento econmico y estimulaban los conflictos sociales. El corolario de estas transformaciones fue la conversin de los derechos liberales en derechos sociales, definidos principalmente por el derecho a la participacin democr%tica en la vida econmica. #uego de varias d"cadas de evolucin hacia el presente, a pesar de las fuertes crticas a que se ha sometido al Estado social de ,erecho, los saldos ofrecidos al bienestar social son considerados como muy elevados. Fnclusive, el desempe o de funciones sociales por el Estado ha sido considerado como una prueba de modernidad, para contrastarlo de aquellos otros estados cuya vetustez est% reflejada por la prominencia de tareas primigenias, tales como la hacienda o la defensa.

Ac#i*i % e" F+nci)n%(e" , Ac#i*i % e" In"#i#+ci)n%(e" -emos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado. * grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos+ actividades funcionales y actividades institucionales. #as actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es el objeto vital de la administracin pblica2 en tanto que las actividades institucionales son
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Schmitt, (arl. Teora de la Constituci n. 7"$ico, Editora 0acional. <=I<. pp. <@65<@C

aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye un organismo. #as actividades funcionales entra an un territorio de infinitas variedades, un abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. 7a$ 8eber haba advertido acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo DEFFF es evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones e$teriores, defensa, hacienda, justicia e interior. #as actividades institucionales, por su parte, son aquellas que est%n involucradas en &olicies especficas, la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el reclutamiento y manejo de personal, as como la contabilidad y la informacin. !odas estas actividades, que tienen un car%cter esencial, son distintas sustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo, sino como medios para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas. El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la necesidad de la realizacin de los fines del Estado lo demanda. 0o hay, pues, m%s lmites que esas necesidades.
"La administracin pblica est+ relacionada con el !u% " el cmo del gobierno. El !u% es el objeto, el conocimiento t%cnico de un campo !ue capacita al administrador para realizar sus tareas. El cmo son las t%cnicas de direccin, los principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo e itosamente los programas cooperativos. Cada uno es indispensable* juntos )orman la sntesis llamada administracin".G

L) A !ini"#$%#i*) En administracin pblica todo est% pre ado de estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. ,e hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el siglo DEFFF que obtuvo la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del mundo gubernamental. !al como es observable, la voz administracin pblica est% integrada por dos palabras+ administracin y pblica. En su origen y hasta el siglo DEFF, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los asuntos polticos en general. &or este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Muiz% el antecedente m%s antiguo de la personificacin de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretara del ,espacho de Espa a establecidas en <I6< para la 1resolucin de consultas y el manejo de papeles1. -ay que destacar que el concepto mismo de ,espacho surgi del propio oficio, m%s que disposiciones formales previstas de antemano, debido a la e$igencia de implementacin de los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento gestionador.

,imoc;, 1The Study of Administration1. #os Estados 3nidos, !he *merican &olitical Science .evie9. <=GJ. p. C<.

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Races etimolgicas de la vo administracin

#a voz *dministracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn2 del igual modo, en los pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la (iencia de la administracin &blica ?incluyendo a *lemaniaB. ,icha voz tiene una e$acta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse evocando su races+ administracin derivada de la voz latina administratio compuesta por ad ?aB y ministrare ?servir, cuidarB, que era empleada entre los romanos para referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister ?1el que sirve o ayuda1B. Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo 1menor1, como contraste de magis+ lo 1mayor1. &or consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma+ administrare significaba entre los romanos la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo e$tra por parte de los oficiales+ ad ministrare.@ #a precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedi el mpetu reformista que inund a Europa e incit un formidable movimiento de definicin de lo propiamente administrativo, que hacia el siglo DEFFF se plasm en el concepto de &olica. Esta categora sintetiz la esencia de la idea de administracin, entra ado de suyo su car%cter pblico. En *lemania, 'ohann -einrich :ottlob von 'usti e$plicaba que la voz &olica ? PoliceyB tena dos sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero, 1comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y de la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida m%s cmoda, a procurarles las cosas que necesitan para subsistir1. (on respecto al segundo, afirmaba que 1se comprende bajo el nombre de &olica, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos1.I ,urante el siglo DFD la polica se transform en administracin pblica, y del tal modo se comenz a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. !al como lo e$plic un pensador+ 4administrando se lleva con regularidad de los servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia administrativa ?...B los servicios pblicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades sociales colectivas o sociales1. #a materia administrativa ha consistido de anta o un campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial es su naturaleza pblica.

L) P&'(ic)

#pez Nlvarez, /rancisco. !a Administraci n P"blica y la #ida $con mica en M%&ico . 7"$ico, Edit. &orra. <=@I. pp. 6656C. I 'usti, 'ohann -einrich :ottlob von. $lementos 'enerales de Polica. )arcelona, por Eulalia &iferrer, Eiuda, Fmpresora del .ey nuestro Se or. &laza del Nngel. * o <J>G. p. DF.

#os asuntos administrativos del Estado entra an una ndole inherentemente pblica, por la naturaleza social de las funciones que realiza. #a administracin pblica hunde sus races en el seno de la sociedad, y est%, por as decirlo, pre ada de naturaleza social. 1#a administracin es una consecuencia natural del estado social, como "ste lo es de la sociabilidad natural del hombre2 su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que e$iste el pacto social, hay administracin2 as es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la administracin no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la e$istencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan m%s que para organizarla, es decir, para determinar su modo de e$istir, pues su e$istencia procede de los mismos principios que de la sociedad1. ?...B
",e)inir% pues la administracin pblica- es una potencia !ue arregla, corrige " mejora cuanto e iste, " da una direccin m+s conveniente a los seres organizados " a las cosas1.J

!al es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sino solamente establece a su organizacin. ,ebido a que la administracin pblica debe su vida al proceso social, dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en determinada direccin. (on base en estas ideas, (arlos 'uan )onnin estableci desde principios del siglo DFD, los principios de la administracin pblica+ <B Mue la administracin naci con la asociacin o comunidad2 6B que la conservacin de "sta es el principio de la administracin2 CB que la administracin es el gobierno de la comunidad2 GB que la accin social es su car%cter, y su atribucin la ejecucin de leyes de inter"s general. En sus cometidos, la administracin pblica relaciona a la comunidad con los individuos, adem%s de todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y actividades. * ella corresponde atender las necesidades pblicas, tiene una ndole propiamente pblica. #a voz p"blica, igual que el vocablo poltica, tienen la misma raz etimolgica a histrica+ ambas palabras derivan de la raz pul ?multiplicidad, amplitudB2 de ella deriv en el griego la palabra polis ?ciudad, EstadoB, origen del concepto de poltica, y en el latn, populus ?puebloB, que es un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul. El sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego en publicus, de donde deriv la palabra pblico. *s, poltica y pblica, adem%s de este parentesco etimolgico, tienen un significado conceptual comn+ ambas se refieren a lo colectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su car%cter comprensivo y colectivo+ Polis y (ep"blica. Es la palabra p"blica la que marca, con precisin inequvoca, el campo de problemas y responsabilidades de la administracin pblica.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los negocios de la comunidad, tenemos lo !ue (a sido llamada la administracin pblica".>

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)onnin, (. '. ). Compendio de los Principios de Administraci n. 7adrid, Fmprenta de 'os" &alacios. <>CG. p. <G y CJ. ,imoc;, 7arshall. 1The Meaning and Scope of Public Administration 1. :aus, 'ohn et al. The Frontiers of Public Administration. 0e9 Hor;, .ussell and .ussell. <=IJ ?<=CJB. p. <.

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&or consiguiente, la administracin pblica es m%s que una t"cnica y direccin eficientes, se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. #a asociacin de voluntades para la solucin de un problema en comn, es la que forja los rudimentos de la administracin pblica. Esta no es un fin en si mismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad. 1#a administracin pblica, desde el principio hasta el final, tiene relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, tales como la salud, obras pblicas, planeacin regional y todos aquellos campos relacionados con la actividad gubernamental1.

L% Te)$-% e (% A !ini"#$%cin P&'(ic% #a !eora de la *dministracin &blica consiste en el estudio de los aspectos administrativos del Estado. * ella le ata en los principios que e$plican, de manera general, el ser y el devenir de la administracin pblica. El ser de la administracin pblica consiste en los elementos esenciales que la constituyen2 el devenir es su evolucin hasta el presente. #a diferenciacin de lo administrativo a partir del concepto de polica, propici que desde <J@I se sentaran las bases para el estudio cientfico de la administracin pblica como una disciplina independiente. #o administrativo fue diferenciado de lo poltico, lo financiero y lo econmico, dentro del fenmeno estatal en su conjunto. Se trat de una precisin de funciones que se especializaban entre s, pero que permanecan estrechamente relacionadas dentro de la unidad brindada por el Estado. &or consiguiente, el Estado es la unidad fenom"nica y la unidad terica que vincula a la (iencia de la *dministracin &blica, con otras ciencias polticas que tambi"n tienen al Estado como objeto de estudio. El momento histrico y terico e$acto en el cual se define lo administrativo dentro de los asuntos del Estado, es f%cilmente perceptible en el primer libro escrito sobre (iencia de la *dministracin &blica. 7e refiero a la obra titulada Principios de Ciencia de la Polica ?'rund)at)e der Policey*+issenschaftB de 'uan Enrique von 'usti, publicada en <J@I. En aqu"l entonces, polica significaba lo que hoy en da entendemos por administracin pblica. Eon 'usti afirmaba lo siguiente+
"La polica es una ciencia tan poco conocida, !ue "o oso lisonjearme de ser el primero !ue (a"a dado de ella un sistema )undado sobre la naturaleza misma de la cosa, " !ue la (a"a tratado a )ondo e independiente de todas las otras ciencias, !ue tienen alguna relacin con ella. La ma"or parte de los errores !ue se (an cometido sobre este punto, provienen de (aberse con)undido la polica con la poltica .Staats/unst, "arte del Estado"0. 1osotros tenemos in)inidad de libros de poltica, en los cuales los principios de esta ciencia se (allan per)ectamente bien establecidos, pero por (aber mezclado en ellos cantidad de cosas relativas a la polica, no se (a tratado una ni otra de estas ciencias como deba (acerse. En e)ecto, cada una de ellas tiene sus e tensiones " sus limitantes. La poltica tiene por )in la seguridad de la 2epblica tanto por )uera como por dentro, " es su principal ocupacin instruirse de la conducta, de las acciones " de los objetos, o intentos de las potencias e tranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas* como tambi%n establecer un buen orden entre los sbditos, conocer los sentimientos !ue los unos tienen (acia los otros* igualmente !ue para el gobierno, a(ogar los partidos " las sediciones !ue se )orman, " tomar las medidas necesarias para prevenirlas. 3l contrario, el )in de la polica es asegurar la )elicidad del Estado por la sabidura de sus reglamentos, " aumentar sus )uerzas " su poder tanto como sea posible. 'ara este e)ecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los (abitantes las cosas de !ue tienen necesidad para subsistir " establecer un buen orden entre ellos, " aun!ue

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respecto de esta ltima se emplea " se ocupa an a procurar la seguridad interior del Estado, sin embargo, en esto no es m+s !ue un instrumento de la poltica, " nota las o)ensas !ue no (ieren a la constitucin " al mantenimiento del Estado4 .=

7uchos autores que han escrito sobre la polica, han confundido sus principios con los de hacienda, dejando muy mal cumplidas sus empresas. Ho convengo en que estas dos ciencias tienen mucha relacin entre s. #a polica es el fundamento y la base de la (iencia de -acienda OCameral,issenschaft o Finan),issenschaft2P y a ella le toca ver hasta que punto pueda aumentarla sin vejacin del pblico2 m%s no impide esto, que estas dos ciencias tengan cada una sus lmites. #a polica trabaja a conservar y a aumentar las rentas del Estado por la sabidura de sus reglamentos2 y el que est% encargado de la hacienda se ocupa de descubrir medios para emplearlas del modo m%s ventajoso, para poder en tiempo de necesidad, o en la oportuna ocasin, subvenir a los gastos que est% obligado a hacer. -ay otros autores que han confundido la polica con la economa. En este nmero puede ponerse a 7. Qin;e, (onsejero del !ribunal de -acienda. El que estableci en el principio de su obra algunos principios fundamentales de la economa, de los cuales deduce los de la polica, despu"s e$amina algunas circunstancias particulares de la primera, luego relativamente a la polica2 de manera que independientemente de infinidad de repeticiones en que cae, no trata de polica conforme deba hacerlo, porque esta ciencia se e$tiende m%s que la economa, sin contar que omite una gran cantidad de artculos de polica importantsimos, de los que no trata sino muy de paso. #a diversidad de materias representadas por la polica, la poltica, la economa y la hacienda, conservaban su vinculacin a partir de la unidad estatal. El Estado era, y es, la unidad que delinea el objeto de estudio de la (iencia de la *dministracin &blica. #a administracin pblica, en contraste a otras disciplinas tales como la Sociologa o la Economa, no cuenta con la posibilidad idiom%tica de ligar su sustantivo con una adjetivacin referente al conocimiento. &or ejemplo, Sociologa est% compuesta por Socios 5referente a la sociedad5 y logos 5conocimiento5, en tanto que Economa est% integrada por Eco 5-i.os5 y noma 5nomos, conocimiento5. Es usual, por consiguiente, referirse a (iencia de la *dministracin. Sin embargo, ese t"rmino no es universalmente utilizado, aunque as se emplea en Espa a y *lemania+ (iencia de la *dministracin, atendiendo que esta disciplina se refiere a la administracin por antonomasia+ la administracin pblica. 5,icho sea de paso, habida cuenta que an no naca la administracin privada como una disciplina independiente, lo que ocurre en <=<I con la obra de -enri /ayol, antes de esta fecha no e$ista confusin alguna al respecto5. En Ftalia se agrega 1pblica1, de modo que all se llama (iencia de la *dministracin &blica. En /rancia se refieren a (iencia *dministrativa. (omo derivado de las culturas administrativas de esos pases, en otras naciones se utilizan indistintamente y de manera intercambiable las nociones referidas. -ay que hacer la salvedad de los Estados 3nidos, donde los profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la *dministracin &blica. En 7"$ico se est% usando m%s frecuentemente el t"rmino (iencia de la *dministracin &blica, aunque se utilizan tambi"n alternativamente las otras categorizaciones.
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'usti, 'uan Enrique. (iencia del Estado. !oluca, Fnstituto de *dministracin &blica del Estado de 7"$ico. <==I <J@IB. ?Eersin actual de la obra+ 'usti, 'ohann -einrich :ottlob von. Elementos :enerales de &olica. )arcelona, por Eulalia &iferrer, Eiuda, Fmpresora del .ey nuestro Se or. &laza del Nngel. * o <J>GB.

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#a !eora de la *dministracin &blica se refiere a la (iencia de la *dministracin &blica, y pone el acento en los principios que sustentan el conocimiento administrativo, el conocimiento en s y el uso social que tiene. &or consiguiente, debemos desechar toda interpretacin de la (iencia de la *dministracin como una disciplina solamente destinada a tratar temas instrumentales y de escasa monta, tales como la racionalizacin de ingresos o los procesos administrativos inherentes al manejo de los e$pedientes, tal como lo hacen quienes se ci en a las actividades institucionales antes referidas. ,el mismo modo, tampoco es conveniente restringir el estudio de la administracin pblica a las aportaciones tericas de un slo pas, por m%s atraccin o admiracin que inspire. !al como lo ha e$plicado el catedr%tico espa ol 7ariano )aena del *lc%zar, 1a pesar de que e$isten meritorios estudios aislados, el pensamiento organizativo norteamericano apenas ha despertado entre nosotros mayor eco, ni simpata1.<A *ntiguamente, la (iencia de la *dministracin &blica estaba asimilada a nociones diferentes a su especificidad y con frecuencia se le consideraba poli, multi, pan o trans5disciplinaria. Eista de tal modo, la administracin pblica apareca como un campo de estudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto, secundario y accesorio. -ace mucho tiempo que se liber del vasallaje a que la oblig el derecho durante la primera mitad del siglo DD, especialmente el derecho constitucional y el administrativo. 3na de las caractersticas sobresalientes de la (iencia de la *dministracin &blica, ha consistido en un proceso de construccin de su objeto de conocimiento a partir de una larga pugna por conservar su identidad y definicin. &ocas ciencias sociales han estado tan ocupadas por esta labor continua de construccin perenne de su saber, y no resulta siempre e$plicable para otros colegas porqu" estamos empe ados en rescatar y resaltar continuamente nuestro pasado. 1&or todo ello parece relativamente arriesgado y difcil emprender un intento cientfico pr$imo a las corrientes europeas, que, dando un salto cronolgico de casi siglo y medio, enlace con la tradicin de los iniciadores de los estudios administrativos en Espa a. Estos, salvo e$cepciones que no se encuentran entre las m%s meritorias, no escribieron estudios jurdicos, sino meditaciones sobre la construccin del Estado1. Es el Estado, pues, el centro de gravitacin a partir del cual se desarrolla la !eora de la *dministracin &blica. Se trata de retomar el hilo que se rompi hace m%s ciento cincuenta a os y continuar estudiando el objeto de an%lisis perdido+ el Estado. Es regresar para continuar reconstruyendo una tradicin abandonada, para conservar a la (iencia de la *dministracin donde debe de estar+ estudiando al Estado. Es recuperar aquel captulo e$traviado de las ciencias sociales, el (ameralismo, y evitar que se nos pierda del todo el de la (iencia de la *dministracin del siglo DFD.
"El Cameralismo es virtualmente el captulo perdido de la (istoria de las ciencias sociales 1.<<

#a (iencia de la *dministracin no entra a una disciplina en el sentido convencional del t"rmino, principalmente porque en su seno no e$iste un condicionamiento mutuo entre el objeto y el m"todo, que es caracterstico a las dem%s ciencias. Fncluso, con mucha frecuencia se invocan los instrumentos epistemolgicos tan grandemente desarrollados por disciplinas hermanas como la Sociologa o la (iencia &oltica.
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)aena del *lc%zar, 7ariano. Curso de Ciencia de la Administraci n. 7adrid, Edit. !ecns. <=>@. Small, *lbion. The Cameralists/ the Pioners of 'erman Social Polity . 0e9 Hor;, !he 3niversity of (hicago &ress. <=A=. p. J.
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Slo m%s recientemente, las (iencias de Policy est%n contribuyendo m%s estrechamente con la (iencia de la *dministracin al desarrollo de metodologas especializadas, principalmente en materia de implementacin y evaluacin. El cultivo terico de la administracin pblica ha estado m%s ocupado en la edificacin constante de su objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su propia metodologa+ 1el fin perseguido por esta llamada (iencia de la *dministracin es el conocimiento de las administraciones pblicas desde las m%s amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder y la sociedad1. En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesin metodolgica de construir una ciencia convencional, pues en nuestro caso e$iste un predominio del objeto sobre el m"todo+ 1es el objeto el que dota de unidad cientfica a la materia1+ el Estado. Esto no quiere decir, sin embargo, que la peculiaridad de la (iencia de la *dministracin soslaye los asuntos de la alta teora, sino que hace m%s necesario precisar las condiciones de conocimiento a partir del objeto, no del m"todo. #a (iencia de la *dministracin, principalmente desde la perspectiva europea continental, encuadra a las administraciones pblicas dentro su conte$to histrico, poltico y social, y est% lejos de la contemplacin de estas administraciones como una organizacin m%s cuya nica finalidad sea la eficacia inmediata, 1ignorando la diferencia abismal que media entre el poder pblico y las organizaciones privadas1. En :ran )reta a y los Estados 3nidos, empero, de antiguo y ahora, e$isten tendencias orientadas a privilegiar ese tipo de conte$tuaciones y asimilarse de una manera m%s estrecha y comprometida con las apreciaciones transatl%nticas. #a (iencia de la *dministracin, tanto en lo referente a la organizacin como a los medios de accin de la administracin pblica, est% integrada con principios de naturaleza universal, tales como los que constituyen y sustentan a la sociedad. ,esde el siglo DFD, (arlos 'uan )onnin haba advertido que por cuanto a la ndole de la sociedad, no se debe perder de vista que la naturaleza, tanto en las cosas polticas como en las naturales, solamente procede con base en las leyes de creacin y conservacin sociales. ,e aqu se deduce que los m"todos de organizacin administrativa que no proceden de las leyes de la naturaleza poltica, constituyen un mal.
"La Ciencia de la 3dministracin es, en e)ecto, la ciencia de las relaciones entre la comunidad " los individuos, " de los medios de conservacin de esas mismas relaciones por la accin de las le"es " de los magistrados sobre las personas " las propiedades, en todo a lo !ue interesa el orden social 1.<6

#a (iencia de la *dministracin, como ciencia que estudia el espacio pblico y las relaciones entre "ste y el espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de investigacin es la administracin pblica.

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)onnin, (. '. ). (ompendio de los &rincipios de *dministracin. 7adrid, Fmprenta de 'os" &alacios. <>CG. pp. C@5CI.

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LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN Y LAS CIENCIAS SOCIALES

o Economa Poltica y !iencia de la Administracin o "ociologa y !iencia de la Administracin o Derec#o y Administracin Pblica (omo lo hemos observado, la (iencia de la *dministracin es una disciplina singular que detenta su propio objeto de desarrollo cientfico. 0o siendo un campo de conocimiento pluri, multi, pan o transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde estrechos vnculos con otras ciencias sociales que le son afines. *qu destacaremos las relaciones filiales que e$isten entre la (iencia de la *dministracin y las ciencias sociales, particularmente con la Economa y la Sociologa, as como un campo dilecto de las humanidades+ el ,erecho. ,ejamos para la leccin siguiente los vnculos con la (iencia &oltica y las (iencias de &olicy. En ocasiones se tiene una interpretacin equvoca de la administracin pblica, a la que se juzga como mera rutina oficinesca prosaica o llanamente se ignora su estatuto cientfico, cuando sus merecimientos acad"micos son tan elevados como el de sus ciencias hermanas. (iertamente, algunos profesantes de la administracin pblica han contribuido a producir esta equvoca concepcin, pues el acento t"cnico y meramente pr%ctico que le atribuyen obra en detrimento de sus fundamentos cientficos. Esta leccin tiene el propsito tratar las relaciones entre la (iencia de la *dministracin y las disciplinas sociales afines antes mencionadas, e$aminando los siguientes temas+ <B que la (iencia de la *dministracin es una disciplina social con historia y propsitos tan nobles como sus hermanas2 6B que su desarrollo histrico es paralelo al de esas disciplinas fraternas y que siempre ha mantenido una relacin de colaboracin con ellas2 CB que es impensable la investigacin, la docencia y el ejercicio profesional de la administracin pblica, sin considerar esas relaciones.

Ec)n)!-% P)(-#ic% , Cienci% e (% A !ini"#$%cin #a economa poltica tiene races hondas. *dem%s de otros precursores que participaron en su gestacin, comenz a ser cultivada por *dam Smith en <JIC cuando profesaba c%tedra sobre justicia, polica, ingresos y armas. En este curso, dictado en la 3niversidad de :lasgo9, Smith trat una materia usual en aquellos tiempos+ la polica. En Europa continental, tal como lo e$plicamos p%ginas atr%s, la polica significaba lo que hoy entendemos 5mutatis mutandis5 por administracin pblica y as lo entendi originalmente Smith. <@

"La polica es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El nombre es )ranc%s " originalmente deriva del griego 'oliteia, !ue propiamente signi)icaba la polica del gobierno, esto es- salubridad, seguridad " economa". <C

&ero a *dam Smith le interesaba m%s la economa que la polica, y las c%tedras de :lasgo9 as lo anuncian tres a os antes de la aparicin de su obra magna+ Fnvestigacin de la 0aturaleza y (ausa de la .iqueza de las 0aciones, publicada en <JII. #a economa poltica naci en :ran )reta a como rama del mismo tronco+ la polica, que en *lemania haba inspirado desde <J6J el cultivo intenso de las (iencias (amerales, que constituan el conjunto de las (iencias de la *dministracin en la "poca del Estado absolutista. *dam Smith redact 1un conjunto de recetas para el estadista1, lo que se corrobora por palabras del propio economista escoc"s, cuando argumentaba que son dos los objetos de la Economa &oltica que debe cultivar el estadista+ proveer al pueblo de abundante subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En :ran )reta a, la polica qued confinada en economa, desech%ndose el tratamiento de la salubridad y seguridad. En contraste, en Europa continental la polica engendr a la (iencia de la *dministracin &blica. Sin embargo, como se puede constatar en muchos te$tos, las materias econmicas siguieron presentes en el inter"s de los estudiosos de la administracin pblica. (arlos 'uan )onnin comprendi los m%s diversos ramos de la economa dentro de su obra, en tanto que #orenzo von Stein concibi en <>I@ la categora administracin de la vida econmica, para comprender los diferentes modos de actividad del Estado en la produccin, la distribucin y el consumo.

S)ci)().-% , Cienci% e (% A !ini"#$%cin #a Sociologa es una disciplina m%s joven que la Economa &oltica, ya fue engendrada en <>AC dentro de los escritos de -enri de Saint5Simn, particularmente en sus (artas de un -abitante de :inebra2 aunque fue en su 7emoria sobre la (iencia del -ombre, del mismo a o, donde acu el t"rmino /isiologa Social. En <>C=, su discpulo y amigo *ugusto (omte, nombr a la nueva disciplina como Sociologa. #a /isiologa Social haba sido formulada como ciencia de la organizacin colectiva, como una disciplina que estudiaba la g"nesis y el desarrollo histrico de los sistemas sociales. En <>6A, Saint5Simn produjo su obra m%s c"lebre+ El Sistema Fndustrial, despu"s vendran los trabajos de (omte y la nutrida corriente de socilogos que fluye hasta nuestros das. *dam Smith no fue el nico fundador de la Economa &oltica, pero si quien le dio la forma y el patrn sobre el cual se ha desarrollado. En <I<@, *ntonio 7ontcheretien haba escrito su !ratado de Economa &oltica, acu ando el t"rmino que enunciara a la nueva disciplina+ Economa &oltica, pero su obra fue m%s bien mediocre segn cuenta 'oseph Schumpeter. *lgo parecido ocurri con la Sociologa, pues en su gestacin concurren diversos talentos+ Saint5Simn, &roudhon, 7ar$, !ocqueville, (omte, Spencer y von Stein. !ambi"n, como la Economa &oltica, su mayor desarrollo ocurri en un pas+ /rancia. !odos los pensadores mencionados, salvo Spencer, la cultivaron all y m%s o menos en la misma "poca+ durante la primera mitad del siglo DFD.

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Smith, *dam. !ectures on 0ustice1 Police1 (evenue and Arms. R$ford, (laremons &ress. <>=I. pp. <@G5<@I.

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En /rancia, el terreno fue abonado por la actividad de dos fuerzas intelectuales muy poderosas. 3na era la lucha contra el antropomorfismo, encabezada por los idelogos del progreso+ !urgot y (ondorcet2 la otra estaba representada los 1socialistas utpicos1, segn los llam /ederico Engels, corriente en la que destacaron /ourier y Saint5Simn, quienes pusieron al descubierto la limitacin de las concepciones del progreso. En esta atmsfera intelectual tuvo su origen la moderna (iencia de la *dministracin, gestada a partir de la (iencia de la &olica, pero ciertamente negando su origen. E$iste una relacin estrecha entre la Sociologa y la (iencia de la *dministracin, tal como se puede percibir en 'uan (arlos )onnin y #orenz von Stein, quienes estuvieron activos en &ars durante perodos de tiempo muy pr$imos. En la "poca en la cual Saint5Simn produjo su obra+ El Sistema Fndustrial, )onnin haba hecho una breve y fructfera incursin, nica por cierto, en el naciente campo de la Sociologa. Escribi su libro ,octrina Social en <>6A, se trataba de un cat%logo poltico5constitucional relativo a la ciudadana integrado en =< aforismos, que enuncian los derechos del hombre y el ciudadano. #a obra constituye un manifiesto de la e$istencia autnoma de la sociedad y propone el alumbramiento de la (iencia Social, como la denomin antes que lo hiciera (omte. )onnin visualiz a la (iencia Social como una disciplina aplicada que instruye al hombre y regula sus derechos, y que dividi en poltica y moral.
",e todo lo !ue el (ombre debe a su inteligencia, la Ciencia Social es la primera por su naturaleza, su importancia " su utilidad* ella tiene una aplicacin m+s personal a los (ombres !ue las ciencias )sicas, por!ue ordena la sociedad misma". <G

*dem%s de esta fugaz incursin en la (iencia Social, )onnin ya la haba cultivado dentro del estudio de su materia preferente, que reditu en su obra magna+ &rincipios de la *dministracin &blica, preparada <6 a os antes que la ,octrina Social. #os &rincipios aparecieron en <>A>, pero su edicin m%s completa fue la de <><6, donde elabor categoras sociolgicas muy relevantes tales como+ relaciones administrativas pblicas y relaciones administrativas civiles. )onnin, con base en esas categoras, afirmaba 1la (iencia de la *dministracin puede ser considerada como el conocimiento de ciertas relaciones sociales1. #orenzo von Stein, otro prohombre de la (iencia de la *dministracin del siglo DFD, fue 1el primer autor que estudi a la sociedad como concepto independiente1. *unque su contribucin fue temprana, an no es perceptible en sus estudios sobre el socialismo y el comunismo, preparados en <>G6, sino en su versin ampliada de <>@A. Eon Stein haba estado en &ars entre <>GA y <>G6, donde trab amistad con #uis )lanc, (onsiderant y (abet, quienes le estimularon para que estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obras Socialismo y (omunismo en /rancia ?<>G6B y la (onstitucin 7unicipal de /rancia ?<>GCB. #a primera fue muy e$itosa y pronto se agot, por lo que su autor procedi a una segunda y tercera ediciones. Esta ltima apareci en <>@A y, segn la costumbre de Stein, consisti en una reelaboracin que fue rebautizada como -istoria de los 7ovimientos Sociales en /rancia2 pero no fue esa la nica novedad+ haba prolongado el libro con un estudio muy sugestivo titulado 1El (oncepto de Sociedad y las leyes de su 7ovimiento1. Este trabajo podra considerarse como el acta de nacimiento formal de la Sociologa. #orenzo von Stein declar que en su tiempo aparecieron fenmenos que antes no tenan lugar en la vida corriente y en la ciencia. -asta esa fecha, su estudio se haba confinado al seno de la (iencia &oltica, pero en adelante consistira en un campo autnomo de la 1(iencia Social1 y tomara lugar junto a la (iencia del Estado.
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)onnin, 'uan (arlos. ,octrina Social. 7adrid, Fmprenta de don *ntonio 7artnez. <>6<. p. <<<.

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,iscerni a la sociedad como 1una forma autnoma de la vida humana1 que tiene su principio en el inter"s como 1foco de la actividad vital de todo individuo en relacin a otro individuo y, por tanto, de todo movimiento social1.
"5ambi%n el conocimiento de la vida (umana (a encontrado un nuevo campo en a!uellos )enmenos " le (a designado con un viejo nombre. 5r+tase de la Sociedad, su concepto, sus elementos, su movimiento 2.<@

Sin embargo, von Stein cultiv a la Sociologa de manera preliminar, y como )onnin aplic sus categoras al estudio de la administracin pblica, que fue su campo de trabajo principal. Es una paradoja que quien contribuy decisivamente al estatuto autnomo de la Sociologa no la haya cultivado autnomamente2 pero esto no resta m"rito a las aportaciones sociolgicas que sirvieron de base a la confeccin de su obra monumental+ #a !eora de la *dministracin, publicada en diez volmenes entre <>I@ y <>I>. ,entro de dicha obra tiene un amplio tratamiento la administracin de la vida social, que junto con la administracin de la vida econmica y la administracin de la vida individual, constituyen lo que Stein define como la administracin interior. #a administracin de la vida social constituye un magno universo en el cual incide la actividad del Estado, pues trata de la polica social, la poltica social, la polica de la medicina, la asistencia pblica, la administracin del trabajo y el sistema de capitalizacin social. Esta categora conserva la riqueza de sus concepciones sociolgicas. ,entro del prlogo del libro #a !eora de la *dministracin, una frase resume dicha concepcin+ la constitucin no debe considerarse como un mero ordenamiento poltico abstracto, sino como resultado de la 1organizacin econmica y social, que cuando se modela sobre la divisin de bienes materiales, hunde su historia en las posiciones recprocas de las clases dominantes y las clases trabajadoras1. Esta concepcin sirve de fundamento a la definicin que brinda Eon Stein de administracin como la actividad del Estado de cara a la sociedad, y que la visualiza como un elemento autnomo de vida.

De$ec/) , A !ini"#$%cin P&'(ic% (uriosamente, estando tan ntimamente relacionados el derecho y la administracin pblica, buena parte del estudio de sus relaciones partieron conceptualmente de las diferencias que les distinguen. (omo lo propuso un autor a finales del siglo DFD, por administracin debe entenderse una 1e$presin opuesta a la constitucin o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y permanente1. Esto establece porqu" la constitucin determina la forma de gobierno, en tanto que la administracin se e$presa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. &uede afirmarse as, que en tanto la constitucin plantea los principios de la representacin nacional, la administracin convoca a las elecciones. 1En realidad, la ley y la administracin se oponen como la voluntad general y la voluntad particular2 como el orden general y la disposicin especial+ la ley fija los principios y los limites de la administracin, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la ley1.
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Eon Stein, #orenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. 7adrid, (entro de Estudios (onstitucionales. <=><. pp. <A y GA.

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#a distincin entre el derecho y la administracin no solamente comprende el marco constitucional, sino tambi"n a las faenas de aplicacin que ata en al &oder 'udicial+ 1la administracin propiamente dicha, se opone tambi"n a la justicia civil, penal y administrativa2 la una protege al derecho perturbado, la otra busca y realiza la utilidad1.

ALREDEDOR DE LA POLIS

o Poltica y Administracin Pblica o Poltica y Policy o Policy y Administracin Pblica

El siglo DD se ha caracterizado, entre otros aspectos, por la diversificacin de los estudios en temas polticos. ,esde finales del siglo DFD y principios del DD, la (iencia &oltica haba alcanzado plenamente su estatuto como disciplina cientfica, pero no comprenda en su campo de estudio a la totalidad de los problemas polticos, e inclusive, en su seno e$ista un nutrido debate sobre su objeto. *lgunos politlogos centraban su estudio en el Estado, otros en el gobierno, unos m%s en el poder, en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudios sobre la no5decisin. &aralelamente, la Sociologa haba contribuido notoriamente a la comprensin de los temas polticos, adem%s de la e$istencia de las viejas aportaciones del ,erecho &blico y la Economa &oltica. :radualmente la (iencia &oltica se ha transformado en una disciplina especializada y, por lo tanto, no cubre la totalidad del temario poltico. Esta tarea est% a cargo de la mayora de las ciencias sociales, con diversas cuotas de conocimiento. (omo los fenmenos polticos reclaman la convergencia de una variedad de disciplinas, es patente que las contribuciones individuales de cada una de ellas tiene un efecto complementario. * mayor nmero de colaboraciones individuales de las ciencias sociales para estudiar los fenmenos polticos, m%s car%cter de convergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del temario poltico. #a idea de #orenzo von Stein, en el sentido de que la actividad del Estado integra un Sistema &ositivo de (iencias &olticas, es muy til para comprender un prospecto multidisciplinario para abordar a los fenmenos polticos. El Sistema precedi el concepto de (iencias del Estado, que formul -oltzendorff a finales del siglo DFD, y que comprendan la !eora del Estado, el ,erecho &oltico, el ,erecho Fnternacional, la Economa &oltica, la -acienda y la (iencia de la &olica. En esta leccin abordaremos las relaciones de tres disciplinas que tienen una injerencia fundamental en la e$ploracin de los temas polticos, as como las relaciones estrechas que tienen <=

entre ellas. 0os referimos a la (iencia &oltica, la (iencia de la *dministracin &blica y las (iencias de &olicy.

P)(-#ic% , A !ini"#$%cin P&'(ic% 3no de los temas m%s abundantemente trabajado, sobre todo por especialistas en (iencia de la *dministracin, es el relativo a la separacin conceptual entre la poltica y la administracin. Esta separacin ha sido uno de los productos de la diversificacin de las ciencias polticas y al mismo tiempo, uno de los resultados m%s infructuosos del debate cientfico. 7ucho tuvo que ver en su gestacin, al mismo tiempo, el imperativo de legitimar al servicio civil en los Estados 3nidos desde finales del siglo DFD, bajo criterios que confundieron el apartidismo con la apoltica, e incorporaron rasgos de la administracin de negocios privados al temario de la administracin pblica. Sin embargo, la distincin entre poltica y administracin constituye una de las metodologas m%s socorridas entre los estudiosos de la administracin pblica, en una diversidad de pases. Muiz% el m%s representativo de ellos sea :aspar )luntschli, quien afirmaba que 1la administracin se opone tambi"n a la poltica2 "sta comprende entonces la alta direccin general del Estado2 aquella la actividad detallada inferior2 la una es la misin del hombre de Estado2 la otra de los funcionarios t"cnicos1. El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administracin organiza y regula los detalles de estos actos. Sin embargo, )luntschli hizo una aclaracin inmediata+ 1esta oposicin es naturalmente muy el%stica1. #a poltica es incapaz de caminar sin el au$ilio de la administracin, en realidad, 1muchos actos administrativos toman un car%cter poltico, por su importancia general1. *s, los actos administrativos tambi"n reclaman la atencin del estadista. #a dicotoma poltica5administracin constituye una variante a la distincin de esferas de poder y accin entre el gobierno y la administracin, ampliamente desarrollada por varios cultivadores de la (iencia de la *dministracin en /rancia, Espa a e Fberoam"rica, a lo largo del siglo DFD. El af%n de definir los campos relativos a la (iencia &oltica y de la (iencia de la *dministracin, efectuada por comunidades cientficas cada vez m%s especializadas y diferenciadas, fortific un espritu de cuerpo que demandaba un campo del saber privativo. En paralelo, se constituyeron asociaciones especializadas en cada %mbito de estudio, con sus propios agremiados, cuya actividad se realiza a trav"s publicaciones igualmente especializadas, ya se trate de revistas, libros o antologas. Se establecieron carreras universitarias distintas, con profesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, se crearon profesiones diversas. Este proceso ocurri por igual en Europa y los Estados 3nidos, as como en algunos pases iberoamericanos. En suma+ desde muchos aspectos, la separacin entre la poltica y la administracin obedeci, y obedece, m%s al trabajo diverso de comunidades cientficas especializadas, en bsqueda y cultivo de un campo del saber propio, que a realidades concretas. Rtro factor que ha contribuido a confundir las relaciones entre la poltica y la administracin, es la divisin de poderes, principalmente en los regmenes presidenciales dominados por tendencias congresionales2 es decir, en regmenes en los cuales hay un desequilibrio favorable al #egislativo, 6A

que propende a reducir al Ejecutivo a tareas subordinadas, generalmente concebidas como 1administrativas1, conservando el #egislativo las propiamente 1polticas1. En los Estados 3nidos, la divisin de poderes formulada por 7ontesquieu no slo signific una separacin del trabajo del gobierno, sino tambi"n un principio de segmentacin del trabajo acad"mico de los estudiosos norteamericanos. !anto lo primero como lo segundo, han sido el origen de problemas y deficiencias de interpretacin del gobierno como totalidad. &or cuanto al gobierno, las lneas generales y los principios de la divisin de poderes se han esforzado es hacerse realidad, a veces de manera arbitraria y artificial. &or cuanto a lo segundo, dicha divisin ha determinado que la mente de los catedr%ticos no divida sus objetos de investigacin con arreglo a principios cientficos, sino en concordancia con instituciones establecidas. 1#a divisin del trabajo entre los pensadores se convirti en una clase de separacin de poderes1. En realidad, cada campo acad"mico al divorciarse de los dem%s, se distancia de la realidad como totalidad, y cada luz de conocimiento especializado y parcial que es producido contrasta con las sombras dejadas por la especializacin. Esas sombras son las engendradoras de muchas de las incomprensiones que e$isten en las relaciones entre la poltica y la administracin, as como entre esta y la &olicy. #a realidad es otra+ la poltica y la administracin integran un nico proceso. #os parlamentos modernos son centros activos de vida poltica, al tiempo que en su seno se determina la organizacin, competencias y funciones de la administracin pblica. &aralelamente, los ejecutivos modernos legislan sobre las grandes cuestiones nacionales y conducen a la administracin pblica, de los cuales son depositarios. #as relaciones entre la poltica y la administracin pblica son tan ntimas y tan complejas, que aqu no hay suficiente espacio para comprenderlas globalmente, de modo que nos ce iremos a sus vnculos a partir de la elevacin de ambas materias al rango de disciplinas cientficas. #a 1antesala1 de este hecho trascendental podemos encontrarlo en la obra de los consejeros de prncipes, a cuya cabeza se encuentra 0icol%s 7aquiavelo, con la brillante cauda de pensadores que por dos siglos desenvolvieron a la teora de .azn de Estado. ,estacaron tambi"n 'uan )otero y *rnold (lapmar, cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo del arte del gobierno. Estos consejeros de estadistas y polticos fueron tecnlogos del poder, pero sentaron las bases de lo que llegara a ser la (iencia del Estado. El paso siguiente ocurri con la instauracin del despotismo ilustrado y sus programas sociales, que lo identificaron como la fase inicial del Estado de bienestar. Este paso, conocido como el tr%nsito del arte del gobierno a la (iencia del Estado, consisti en la introduccin de la ense anza de la poltica y la administracin pblica en las universidades, proceso en el cual los alemanes fueron pioneros al instituir c%tedras de estas materias en sus instituciones de educacin superior. #os monarcas alemanes juzgaron que la formacin jurdica de los funcionarios pblicos era insuficiente para alcanzar los nuevos objetivos estatales. El Estado haba asumido la rectora econmica y su responsabilidad social, ensanchando sus finalidades y sus campos de accin, de modo que desde entonces foment el desarrollo de las fuerzas productivas e intervino en la formacin de nuevas relaciones de produccin2 innov sus t"cnicas hacendarias, contables y presupuestales, y desarroll a la polica concebida como la actividad estatal encaminada a asegurar la felicidad del Estado y aumentar su podero. En torno a esta categora se fund el 6<

cultivo de la (iencia de la &olica, cuyo profesor m%s notable, 'uan Enrique von 'usti, sintetiz magistralmente en sus &rincipios de (iencia de la &olica, publicados en <J@I. #a &rofesin en Economa, &olica y (ameralstica, consisti en el primer esquema cientfico de colaboracin en ciencias sociales, y fue el vehculo por el cual se ense aron las (iencias (amerales como las disciplinas referentes al Estado. El desenvolvimiento de estas disciplinas fue el resultado final y fructfero del (ameralismo, un movimiento poltico organizado y puesto en accin por una "lite de administradores pblicos alemanes que colaboraban con los prncipes germ%nicos. #a Economa de Estado entra aba su intervencin en los diversos rdenes de la vida productiva y la (ameralstica implicaba las diversas t"cnicas de la tributacin y el gasto razonables de los dineros del erario para estimular el desarrollo. #a materia principal era la &olica, puesto que en ella se encerraba el sentido pleno que el concepto moderno de administracin pblica se estaba fraguando. Esa &rofesin entra un plan de estudios constituido alrededor de los problemas del Estado+ era una profesin de Estado, por y para el Estado. #as disciplinas profesadas eran ciencias de Estado, en el doble sentido de referirse a "l y estar a su servicio. El ncleo del plan de estudios 5las (iencias (amerales5 era un conjunto de disciplinas referentes la poltica y formaba profesionalmente para ejercer la administracin pblica. 0o haba separacin o especializacin opcional de la poltica o la administracin pblica, pues estaban conjuntadas en la unidad de los fines del Estado e integradas en las (iencias (amerales como ciencias referentes a los asuntos polticos. #os cameralistas identificaron y definieron dos grandes funciones del Estado+ la poltica y la polica, dando a cada cual su respectivo sentido sem%ntico+ la primera defenda al Estado de sus enemigos internos y e$ternos, y prevena de acechanzas y movimientos subversivos2 la segunda se encaminaba a acrecentar el poder del Estado hasta el m%$imo y desarrollar sus fuerzas interiores, al tiempo que se orientaba a proveer de bienestar a los sbditos. 3na vez que el Estado absolutista fue suprimido, la cuestin vari sensiblemente, en especial ah donde su abolicin dio comienzo de manera violenta+ /rancia. *qu la tradicin cameral fue ine$istente, pero no la polica, aunque nunca se profes en las universidades. &ronto fue satanizado todo aquello que se asociaba al antiguo r"gimen y tal fue el destino de la polica, materia que repugnaba al padre de la moderna (iencia de la *dministracin, (arlos 'uan )onnin, quien la sustituy a partir de <>A> con la categora+ administracin pblica. *unque esta nocin conserv asombrosas analogas con la polica, con la obra &rincipios de *dministracin &blica se sustituyeron a los &rincipios de (iencia de la &olica de von 'usti, que haban sido vertidos al franc"s en <JI=. Este reemplazo prohij un vigoroso desarrollo autnomo de la (iencia de la *dministracin por toda Europa y *m"rica #atina, y forj las categoras por medio de las cuales se sigue cultivando hoy en da. &ero, al mismo tiempo, modific el esquema de vinculacin imperante en las (iencias (amerales como ciencias del Estado, produciendo un modelo acad"mico de relacin diverso. * partir del siglo DFD, debido a la independencia disciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, el nuevo esquema de vinculacin sent bases en la colaboracin multidisciplinaria. &or consiguiente, la especializacin de campos entre la poltica y la administracin pblica no impidi que ambas materias fueran profesadas y desarrolladas por las mismas comunidades cientficas. &or ejemplo, la Escuela de *dministracin de 7adrid, fundada en <>G6, se sustentaba c%tedra para los funcionarios pblicos sobre bases polticas, de manera similar a como se hizo en 66

la Escuela de *dministracin de &ars en <>G>. !anto en Espa a como en /rancia, se desarroll una (iencia de la *dministracin autnoma con un profundo sentido poltico. En el mundo germ%nico, las (iencias (amerales fueron acogidas como una herencia y reformadas en torno a la categora de (iencias &olticas &ositivas, cuyo centro de gravedad era el Estado. Su gua fue el notable catedr%tico de la 3niversidad de Eiena, #orenzo von Stein, profesor de Economa, !eora del Estado y (iencia de la *dministracin. Eon Stein argument que esas ciencias tenan un car%cter aplicado y que eran puestas en pr%ctica por medio de formas especficas de administracin, encarnadas las siguientes manifestaciones+ administracin del servicio e$terior, administracin de la defensa, administracin de la hacienda, administracin de la justicia y administracin interior. El catedr%tico alem%n criticaba a )onnin por referirse slo a la ltima y prefera conservar la tradicional visin de (iencias de Estado, de (iencias &olticas &ositivas segn su entender. En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visin de von Stein y el Estado se conserva como el foco de unidad disciplinaria de la (iencia de la *dministracin, en conjuncin con las disciplinas polticas que le son afines.

P)(-#ic% , P)(ic, -oy en da la gran novedad en el temario poltico, la constituyen las Ciencias de Policy ?&olicy SciencesB. Se trata de un conjunto de disciplinas que tienden a universalizarse, pero que principalmente se desarrollan en los Estados 3nidos. Estas disciplinas tienen como materia a la Policy, que debe ser distinguida conceptual y sem%nticamente de la Politics, que es el objeto de la (iencia &oltica. (omo es observable, los problemas inherentes a las relaciones entre la (iencia &oltica y las (iencias de &olicy, comienzan con la definicin y traduccin de &olicy a idiomas distintos al ingl"s. #os problemas sem%nticos y conceptuales de la voz Policy, cuando es traducida en espa ol por 1&oltica1, han sido identificados y discutidos por los especialistas en la materia. Fnclusive, hay problemas referentes al t"rmino mismo, como lo hace constar 8illiam ,unn, cuando e$plica que la voz Policy deriva del griego, del latn e incluso del s%nscrito, y que e$iste un notorio parentesco entre Politics y Police, tal como se usaba en la Fnglaterra medieval. ,unn cree que esta circunstancia ha sido fuente de confusin entre los campos relativos a la (iencia &oltica y la *dministracin &blica, por un lado, y &oltica y las (iencias de la &olicy, por el otro, pues las primeras estudian a la &oltica y las segundas a la &olicy. 7%s all% del ingl"s, sin embargo, el problema se complica, como en el ruso, por ejemplo, donde la voz &oliti;a se refiere tanto a 1&oltica1, como a &olicy. Hehez;el ,ror ha e$ternado tambi"n su preocupacin, haciendo ver que 1la falta de una diferencia entre K&oliticsK y K&olicyK en un gran nmero de idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del *n%lisis de &olticas en muchos pases. *l mismo tiempo, la falta de esta diferencia se ala realidades y percepciones descuidas en el *n%lisis de &olticas provenientes del idioma ingl"s1. 6C

Estos problemas conceptuales y sem%nticos son patentes en el espa ol, como lo hace constar 'oan Subirats, quien juzga que la traduccin de &olicy por 1&oltica1 significa el empleo de un t"rmino equvoco y polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autor catal%n omite el empleo de cualquier otro t"rmino y contina usando el de 1&oltica1 para referirse a &olicy. *nte una situacin sem%ntica y conceptual como la narrada, en otros trabajos he propuesto el empleo de la voz &olicy, tal como se hace en ingl"s. *dem%s de conservar sus races greco5 latinas, ya est% en uso desde varios a os atr%s. !anto la (iencia &oltica, como las (iencias de &olicy, cuentan con cultivadores propios, as como con agremiaciones y medios de divulgacin tambi"n privativos. (ada cual tiene libros especializados, usuarios diferentes, y alumnos y catedr%ticos diversos. &or su lado, la (iencia &oltica se ha abocado al estudio del sistema poltico, las relaciones de poder y la conducta poltica2 por el suyo, las (iencias de &olicy se centraban originalmente el estudio del :obierno, pero cada vez m%s se e$tienden al estudio del pblico y de los pblicos particulares en los que incide la &olicy. (omo en el caso anterior, son las comunidades cientficas las que han ahondado las diferencias entre &olitics y &olicy, m%s que los fenmenos en s.

P)(ic, , A !ini"#$%cin P&'(ic% *ntes de la irrupcin de los progresos polticos que arribaron con la .evolucin francesa, la polica abrazaba todo aquello que hoy conocemos como administracin pblica, era la e$presin completa de la administracin del Estado. * partir de esta .evolucin, &olica fue sustitua bruscamente en /rancia por voz administracin pblica y esta frmula se disemin r%pidamente entre los pueblos iberoamericanos. En contraste, entre los alemanes, la sustitucin fue m%s lenta pero ine$orable, y slo en los pases anglosajones se mantuvieron ambas palabras para significar dos objetos distintos, y adem%s de &olicy se usaba el vocablo &olice. En :ran )reta a, Policy se conserv para referir el arte del gobierno2 Police para significar el gobierno de las ciudades y los pases, y despu"s, la conservacin de la paz y el orden. &or su parte, *dministracin represent el conjunto de los ministerios. En los Estados 3nidos se hered esta tradicin con algunas variantes, pero en contraste con :ran )reta a, la administracin pblica ha sido cultivada vigorosamente desde principios de siglo y posteriormente all fueron creadas las (iencias de la &olicy. !al como lo adelantamos en la leccin precedente, *dam Smith profesaba una c%tedra sobre &olice, junto con otras materias, y se apoyaba en el ,iccionario de 'ohnson publicado en <J@@. ,eca que 'ohnson defina a la 1&olice1 como una palabra que provena originalmente del franc"s, en tanto que 1&olicy1 emanaba de &oliteia. ,efina a la 1&olice1 como 1Kla regulacin y gobierno de la ciudad o pas, as como el cuidado de los habitantesK12 y a 4&olicy1 como 1Kel arte del gobierno, principalmente con respecto a los poderes e$ternosK1. !ambi"n e$isten fuertes diferencias de campos de conocimiento debidos a la actividad de las comunidades acad"micas, que est%n activas en la administracin pblica y las (iencias de &olicy. El resultado ha sido una diferenciacin de %mbitos mediante construccin conceptual, los cuales sin embargo est%n traslapados, pues entre ellos e$isten fronteras e$traordinariamente tenues y se ha desarrollado una concurrencia de trabajos acad"micos sobre el mismo punto. 6G

#a (iencia de la *dministracin fue uno de los terrenos primigenios m%s f"rtiles, para el cultivo de los estudios de &olicy en los Estados 3nidos. ,entro de algunos de los m%s antiguos libros sobre administracin pblica en los Estados 3nidos, la &olicy figuraba dentro de las categoras centrales, tan centrales como que de ella partan definiciones de administracin pblica. #a primera proposicin conceptual de &olicy como centro de la definicin de la administracin pblica, fue formulada en <=6I. Su autor es #eonard 8hite, la sugiri en el primer libro de te$to de la materia en los Estados 3nidos+ Fntroduccin al Estudio de la *dministracin &blica. &osteriormente, en un antiguo y muy consultado artculo preparado a mediados de los a os CA, 7arshall ,imoc; se refiri a que 1el alcance de la administracin pblica est% determinado slo por la necesidad de ejecutar las &olicies y propsitos del :obierno1. 'ohn &ffifner y .obert &resthus, por su parte, definieron a la administracin pblica como un 1proceso relacionado con la ejecucin de las &olicies &blicas, abarcando innumerables habilidades y usando t"cnicas que ordenan los esfuerzos de muchos miembros del pueblo1.<I El desarrollo de la administracin pblica como disciplina cientfica en los Estados 3nidos, estuvo fuertemente influenciado por las relaciones entre los temas polticos y los temas administrativos. ,ebido al fuerte prestigio alem%n, principalmente a trav"s de :aspar )luntschli, el desenvolvimiento primigenio de la (iencia de la *dministracin tendi a centrarse en la separacin entre poltica y administracin. *unque )luntschli distingua a la administracin con respecto al derecho pblico, la administracin privada y la poltica, fue esta ltima distincin la que llam poderosamente la atencin en los Estados 3nidos. * partir de los trabajos de 8oodro9 8ilson y /ran; :oodno9, proliferaron una gran cantidad de contribuciones cuya definicin de la administracin pblica se basaba en su e$tra acin con la poltica. Esta tendencia fue predominante hasta mediados de los a os @A. Sin embargo, como lo adelantamos, desde la d"cada de los 6A, se comenz a configurar una interpretacin diversa cuya postura era la acentuacin de los aspectos comunes de la administracin y la poltica, teniendo como factor mutuo a la &olicy. Esta tendencia, a la que identifique como el Enfoque de la &oltica &blica en una obra anterior, conceba a la administracin pblica como uno de los protagonistas de los procesos polticos que concurran en el gobierno y, particularmente, la defina como la ejecucin de la 1&oltica &blica1. #eonard 8hite se refera a la administracin pblica como las 1operaciones que tienen por objeto la realizacin o la observancia forzosa de la poltica pblica1. En el mismo sentido, 7arshall ,imoc; la defina como la 1coordinacin de esfuerzos colectivos para realizar la poltica pblica1. #a nocin de 1&oltica &blica1 se restringa a un significado procesal, era concebida como un procedimiento de intercambio entre una variedad de protagonistas de la poltica, en tanto que esta era entendida como la accin del gobierno en el sentido de determinar a la 1&oltica &blica1. Sin embargo, en la medida en que la administracin pblica era entendida en t"rminos del 1qu"1 y el 1cmo1 del gobierno, d%base por resultado una confusin conceptual con la poltica. ,e tal modo, si la dicotoma poltica5administracin pecaba de defecto, este 1Enfoque1 pecaba de e$ceso, y aunque hoy en da an hay pensadores que est%n inscritos en su lnea terica, lo cierto es que gradualmente se fue estrechando en su desarrollo.
<I

8hite, #eonard. 3ntroducci n al $studio de la Administraci n P"blica . 7"$ico, (ompa a :eneral de Ediciones. <=IG. ,imoc;, 7arshall. 1The Meaning and Scope of Public Administration 1. :aus, 'ohn et al, The Frontiers of Public Administration. 0e9 Hor;, .ussell and .ussell. <=IJ ?<=CJB. &ffifner, 'ohn and .obert &resthus. Public Administration. 0e9 Hor;, !he .onald &ress (ompany. <=IJ ?<=C@B.

6@

En <=CJ se introdujo el estudio de &olicy en la Escuela :raduada de *dministracin &blica de la 3niversidad de -arvard y hacia <=GA, con base en esta e$periencia, se form un (omit" Fnterdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina. 3no de sus m%s fructuosos productos fue el libro *dministracin &blica y &olicy &blica ?&ublic *dministration and &ublic &olicyB de -arold Stein, que comenz a utilizarse como libro de te$to en el a o de su publicacin+ <=G>. &osiblemente la contribucin m%s relevante de esa Escuela, sea una antologa preparada por (arl /riedrich y Ed9ard 7ason en <=GA. Esta contribucin, que desde la "poca en que se formul podra ser comparada con el aporte posterior de -arold #ass9ell, padre de las (iencias de &olicy, signific un esfuerzo de sntesis de los aportes de los especialistas en administracin pblica al campo de aquella disciplina. -ay que enfatizar que /riedrich era un autor reconocido, se haba formado en *lemania, su pas de origen, donde abrev en la teora del Estado germ%nico y las disciplinas administrativas que all se cultivaban. El objeto de la antologa fue publicar e$presamente una obra de &olicy, como una nueva empresa alterna ante las tradicionales series editoriales en ciencias sociales, pues e$ista una necesidad pr%ctica y terica. El temario de los once artculos que integran a la obra, presentados por igual nmero de autores, est%n dedicados a una variedad de campos de accin de la &olicy, tales como el empleo, mercado, control industrial, precios, presupuestos, moneda y regulacin econmica, entre otros. *dem%s, las distinciones disciplinarias de estas ciencias no estaban contribuyendo al estudio integral de las &olicies cuyo importancia, debido principalmente a la e$pansin de las actividades del gobierno, era patente. /inalmente, muchos de los progresos m%s significativos de las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron de antiguo, determinados por problemas de &olicy cuya presin reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas disciplinas requeran del an%lisis de las condiciones que determinaban el "$ito o el fracaso de aquello que los gobiernos modernos emprendan. #os editores aseguraban que raramente los asuntos de &olicy, si no es que jam%s, se haban tratado con esmero dentro de alguno de los campos de estudio cultivados en la tradicional divisin del trabajo de las ciencias sociales. H, por el contrario, estos asuntos se oponan a la fragmentacin y reclamaban la colaboracin de disciplinas vinculadas. &ara ambos, la trascendencia del cambio por cuanto a la visualizacin de las &olicies consista en aplicar todos los enfoques posibles rompiendo las barreras entre los an%lisis tericos y pr%cticos, y entre los puntos de vista meramente jurdicos, econmicos y administrativos. Esta interpretacin, sustancialmente distinta al 1Enfoque de la &oltica &blica1, precedi y anunci el nacimiento de las (iencias de &olicy propuesto por #ass9ell diez a os despu"s. Se trataba, en suma, de una sugerencia multidisciplinaria a partir del concurso de las ciencias sociales en su conjunto. Este concepto de &olicy estaba lejos de ofrecer una panacea o decir al pblico o al gobierno lo que deban hacer. Su objeto era mostrar como el trabajo de los acad"micos y los practicantes de la administracin pblica, puede atraer en una estrecha y fructuosa colaboracin2 toda vez que la Escuela de *dministracin &blica de la 3niversidad de -arvard se propona presentar anualmente algunos de los resultados de esta colaboracin. #a contribucin m%s importante, con la que comienza la antologa, es obra de la pluma de /riedrich. (omo est% destinada al tema de las relaciones entre la &olicy y la responsabilidad 6I

administrativa, buena parte de su objeto se dedica a definir a la primera. El punto de arranque es su pol"mica contra la distincin entre la poltica y la administracin formulada por /ran; :oodno9, de la que e$plica que las concibe como cajas aisladas mutuamente e$cluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en la hechura y ejecucin de la &olicy, aunque como lo aclara, haya m%s de poltica en la formulacin y m%s de administracin en la ejecucin. El punto de enlace est% la &olicy como un continuo de hechura y ejecucin, como un proceso inseparable. (uando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un %mbito determinado, hay poltica2 cuando un acto o propuesta de accin de un funcionario se orienta al inter"s pblico, hay administracin. Esta misma situacin, desde otro %ngulo, deriva en la definicin de &olicy como 1el significado comn del t"rmino referido a las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en situaciones dadas1. #as funciones legislativas constituyen decisiones de &olicy, de modo que la hechura de &olicy se considera cada vez menos como parte de la administracin pblica, pero una parte al fin, al tiempo que la ejecucin le corresponde plenamente. Esta a eja interpretacin de /riedrich y sus colegas, ratificada por #ass9ell diez a os despu"s, no debemos desorlas en beneficio de un trabajo necesariamente pluridisciplinario de los temas polticos. Rtra opcin fructuosa al 1Enfoque de la &oltica &blica1 fue ofrecida por &aul *ppleby, en su obra &olicy y *dministracin ?&olicy and *dministrationB, publicada en <=G=. *qu encontramos tambi"n el "nfasis de los vnculos e$istentes entre la &olicy y la administracin pblica. *ppleby se ci e al estudio del gobierno en los Estados 3nidos, que fue dividido en atencin a la separacin constitucional de poderes. 3no de los efectos negativo fue que a mediados del siglo DD, la (iencia &oltica se haba convertido en una disciplina individualizada+ buena parte de su literatura aceptaba t%citamente la divisin de poderes y haba e$cluido a la administracin pblica de los procesos de hechura de &olicy. ,el mismo modo, dicha separacin sirvi de sustento para la aceptacin y justificacin de del servicio civil. Fnclusive, el &residente de los Estados 3nidos fue reconocido como una e$cepcin a esa idea, pero esto ocurri m%s en t"rminos personales que en el orden institucional. Su condicin de hacedor de &olicy se concibi m%s en su car%cter de individuo, que de jefe del &oder Ejecutivo. #a situacin real, sin embargo, es diversa+ efectivamente el (ongreso y las legislaturas locales hacen &olicy para el futuro, pero no monopolizan esta funcin. ,e manera similar, el &oder 'udicial determina lo que es la ley, pero no tiene su monopolio, pues constantemente la administracin pblica e$pide las reglamentaciones para el futuro y est% continuamente determinando lo que es la ley y lo que significa en t"rminos de accin. ,el mismo modo, los cuerpos legislativos conservan buena parte de poder sobre la administracin pblica. 1#os administradores pblicos participan en la hechura de &olicy para el futuro, de otro modo+ ellos formulan recomendaciones para la legislacin, y esta es una funcin de la hechura de &olicy1. En tanto los cuerpos legislativos hacen la &olicy en general, toca a los administradores pblicos hacer la &olicy a trav"s de una aplicacin gradualmente menos abstracta. 1#a hechura de &olicy en administracin pblica, consiste en el ejercicio de la discrecin con respecto a cada accin1.<J #a funcin de hechura de &olicy no puede ser situada nicamente en un punto o sector del r"gimen poltico, porque donde e$ista una accin afectando al pblico, hay hechura de &olicy. Ella es hecha a trav"s de todo el gobierno, a lo largo del proceso poltico. #a administracin pblica, en su m%s amplio sentido, est% involucrada con la hechura de &olicy por cuanto a ella
<J

*ppleby, &aul. Policy and Administration. 3niversity of *labama &ress. <=G=. pp. <56@. 6J

corresponde su ejecucin. Ella es un proceso de entremetimiento entre la hechura de &olicy y la direccin ?managementB por debajo de las determinaciones emanadas de los &oderes #egislativo y 'udicial, as como de los entes populares5electorales. E$iste, pues, una relacin gen"tica entre &olicy y *dministracin &blica que conviene conservar, y an desarrollar, para tener una idea cabal de sus complejas relaciones dentro de los asuntos de Estado.

TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO

o o o o o

Diversificacin de las administraciones del Estado Administracin de lo E$terior El %inisterio de lo E$terior El "ervicio E$terior Administracin de &usticia

-oy en da e$iste una multiplicacin de manifestaciones en la vida del Estado, que ha propiciado la diversificacin administrativa en su organizacin gubernamental. *nta o, como lo hemos e$plicado, la actividad administrativa tenda a condensarse en la polica y esta idea permaneci cuando se transform en administracin pblica. Sin embargo, la administracin pblica conserv la esencia de la polica, pero no todas sus cualidades, entre ellas la administracin de justicia, que le estaba subsumida dentro del ramo de la seguridad interior. 3na de las diferencias m%s radicales que se encuentra entre la antigua polica y la moderna administracin pblica, consiste en que esta ltima est% desvinculada de la administracin de justicia, que se ha erigido en propia del &oder 'udicial. !al desvinculacin, empero, se realiz de manera gradual y hoy en da an e$isten lazos estrechos entre ambas que nos hablan de las "pocas cuando todava las unan pedazos del cordn umbilical de la historia. Mue otra e$plicacin se puede brindar sobre la permanencia del 7inisterio de 'usticia, que siendo una dependencia de la administracin pblica, est% dedicada al au$ilio de la administracin de justicia.

Di*e$"ific%cin e (%" % !ini"#$%ci)ne" e( E"#% ) (uando la polica se convirti en administracin pblica, su ncleo e$istencial sustent un tipo general de gestin que a partir de entonces se denomin administracin interior o administracin civil. Este suceso, que estuvo presente en los albores del Estado de derecho, propici paralelamente el perfeccionamiento de ciertas formas de administracin especializadas cuyo desenvolvimiento se haba ido gestando a la sombra de la polica. !ales formas de gestin especiales gradualmente constituyeron focos de profesionalizacin administrativa, por lo cual durante la primera mitad del siglo DFD tambi"n se denominaron administraciones profesionales. Ellas estuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, al perfeccionamiento de la gestin 6>

singular la hacienda, la justicia, la defensa y los asuntos e$teriores. /inalmente, una vez que el Estado de derecho se consolid hacia la primera mitad del siglo DFD, la administracin interior fungi plenamente como el pivote de la administracin pblica en su conjunto, jugando las administraciones especializadas un papel au$iliar, pero no menos relevante. #a administracin civil fue destinada a la conservacin y mejoramiento de la sociedad, por lo cual tiene el car%cter fundamental. Ella tiene como misin la sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre, en tanto que las administraciones especiales tienen un espacio permanentemente establecido. 7ientras que el %mbito de la administracin interna se e$pande y contrae segn las condiciones donde incide la accin del Estado, aquellas se conservan sin mutaciones significativas. (iertamente la administracin civil acta entre lmites definidos, pero "stos son fle$ibles y est%n en perenne construccin y reconstruccin. El car%cter din%mico de la administracin civil, mal entendido por el neoliberalismo, es lo que ha provocado las confusiones sobre el llamado 1tama o del Estado1. #as condiciones dentro de las cuales acta el Estado, se encuentran constituidas por una variedad de fenmenos y relaciones sociales complejas y cambiantes, que determinan el modo como la actividad se organiza para actuar en ellos. Esta organizacin est% determinada por la amplitud y variedad de la esfera de accin del Estado, y el grado de desarrollo histrico que tiene. #as funciones primordiales del Estado se han encaminado a patentizar su capacidad de autodeterminacin ante otros estados2 a desarrollar las fuerzas militares para garantizar el ejercicio de dicha autodeterminacin2 a propiciar los medios econmicos para hacer viable la autodeterminacin2 y a ejercitar la justicia para asegurar el derecho. #a funcin interior, finalmente, desarrolla los elementos constitutivos de la sociedad y crea las condiciones para su desenvolvimiento. &ara hacer patente su autodeterminacin frente a otros estados, un Estado nacional acta a trav"s de la administracin de lo e$terior2 para defender la autodeterminacin, la administracin de la defensa2 para nutrirla econmicamente, la administracin de la hacienda2 y para asegurar la convivencia social, la administracin de la justicia. /inalmente, para dar pie al desarrollo material e intelectual de la comunidad social, pone en movimiento a la administracin interior. #a gestin interior se denomin administracin civil, debido fundamentalmente al car%cter comprensivo de los asuntos sociales a su cargo, cuyo pivote es el ser humano y el uso humano de las cosas. !al como la concibi un autor, la administracin civil observa en cada individuo el objeto de su solicitud, su celo y sus providencias, porque debe conservarlo y aumentar su bienestar, apartarlo del mal, acercarlo al bien, criarlo, educarlo, nutrirlo, aliviar sus necesidades, darle goces y comodidades a sus e$pensas. &or cuanto a las cosas, hace uso de ellas para, multiplic%ndolas y e$tendiendo su aplicacin, puedan ser aprovechadas en beneficio de los seres humanos. ,e manera similar a la administracin civil, las administraciones profesionales tambi"n se dedican al hombre y usan a las cosas, pero de un modo muy diverso+ 1la administracin de justicia se entiende con las personas para refrenar sus e$travos y corregirlos, y con las cosas para reparar las usurpaciones y los atentados cometidos contra los derechos de la propiedad2 la administracin militar busca a los hombres para llevarlos al campo de batalla y e$igir de ellos el cumplimiento del deber tan justo como duro, que la sociedad impone a sus individuos, de ofrecer su sangre en defensa de los intereses comunes ?...B2 1la administracin econmica, en fin, no considera en las personas sino la obligacin de sacrificar la propiedad particular a las necesidades comunes del Estado, y las cosas privadas no tienen otro aspecto a sus ojos, sino el de materias que ha de e$traer el jugo que ha de nutrir a la comunidad social1. #a administracin interna acta en forma 1ben"fica, consoladora y paternal1, en tanto que la administracin de justicia arregla las controversias entre los hombres y repara el da o causado a 6=

sus propiedades2 la administracin militar reclama su sangre y sus bienes para la guerra2 y la administracin econmica su participacin en los gastos pblicos. En suma, estas tres obran en forma 1dura, dolorosa y punzante1.<> Es muy importante destacar que la unidad de accin de esta variedad de administraciones, una como fundamental y las otras como au$iliares, est% incentivada por la nocin de unidad estatal+ en ltima instancia, la administracin interior y las administraciones especializadas trabajan para el nico fin de activar al Estado. Sin soslayar la importancia de todas las administraciones especializadas o profesionales, aqu trataremos particularmente a las referentes a las relaciones e$teriores y la justicia, las cuales sin duda constituyen dos de las administraciones estatales singulares m%s significativas.

A !ini"#$%cin e () E0#e$i)$ #a administracin de lo e$terior es, por principio, una funcin inherente al Estado, as como el modo como se relaciona polticamente con otros estados y la forma como arregla sus intercambios polticos con ellos. &ara ejercitar la administracin de lo e$terior, un Estado debe tener la condicin de Estado, es decir, autodeterminar su voluntad y accin, y asumir la soberana dentro de su espacio territorial y hacia el e$terior. #a administracin de lo e$terior fue debidamente definida desde la primera mitad del siglo DFD, cuando se juzgaba que la mejora y conservacin de la sociedad slo era posible si la administracin pblica haca respetar al pas en el e$terior y guardaba los derechos de todos en el interior+ 1para lo primero necesita el Estado aparece fuerte, prspero y leal, pues nada atrae tanto el respeto como ser respetable ?...B no hay peor negociacin que la que se entabla en actitud suplicante1. #as relaciones e$teriores son vnculos polticos entre los estados, que se e$presan principalmente a trav"s de tratados y la observancia del derecho internacional, que consisten en actos propiamente administrativos. Se representan igualmente a trav"s de las relaciones diplom%ticas, cuyo objeto es promover los intereses del Estado. #a administracin e$terior fue una de sus actividades que m%s tempranamente propici la profesionalizacin del servicio pblico. ,esde diversos %ngulos, posiblemente la diplomacia sea la actividad poltica que m%s prontamente e$igi una ocupacin plena y e$clusiva, as como rasgos profesionales impersonales de funcin, que demandaron caractersticas peculiares de quienes se dedicaron a ella. &or principio, un diplom%tico deba ser de f%cil comunicacin humana y social, diestro en los idiomas, perseverante en la negociacin, persuasivo, versado en la historia, ilustrado en la cultura cl%sica y con dotes polticas. Era usual de antiguo, que los diplom%ticos jubilados y con gran e$periencia dejaran memorias y libros para quienes desearan abocarse a la compleja ocupacin de los negocios e$teriores. 'uan -olman, Embajador de /rancia en Suiza, escribi un libro titulado ,el Empleo y ,ignidad del Embajador, en tanto que (arlos 7ara (araffa, que represent a Espa a ante el Eaticano, dej su obra El Embajador &oltico (ristiano. ,e confeccin similar es el libro+ El Embajador y sus /unciones, del alem%n 8icquefort. Fncluso se prepararon te$tos t"cnicos sobre las negociaciones diplom%ticas, como lo
<>

S%inz de *ndino, &edro. $&posici n la sobre Situaci n Poltica del (eino y medios de su (estauraci n 456278 . El &ensamiento *dministrativo de &edro S%inz de *ndino+ <>6=5<>G>. 7adrid, Fnstituto 0acional de *dministracin &blica. <=>6. pp. ==5<AA.

CA

hizo el diplom%tico franc"s /rancisco de (alliers, activo durante la primera mitad del siglo DEFFF. &aralelamente, las legaciones en el e$tranjero requirieron permanencia, estabilidad y administracin continua, as como personal pblico que dominara el arte de la pluma. #os 7inisterios de lo E$terior fueron una de las ramas de la administracin pblica que se organizaron con mayor rapidez y aptitud, por su especial funcin. E( Mini"#e$i) e () E0#e$i)$ (on un %nimo meramente ilustrativo, aqu haremos una breve e$posicin del origen del 7inisterio de lo E$terior, tambi"n llamado 7inisterio de Estado, para entender m%s adecuadamente su labor. ,esde principio del siglo DEFFF, en /rancia ya e$istan cuatro Secretaras+ 0egocios E$tranjeros2 7arina y (olonias2 :uerra y (asa .eal2 y *suntos Eclesi%sticos, adem%s del (ontralor :eneral, a cuyo cargo estaba la hacienda pblica. Espa a, por su parte, en <JAA estableci una Secretara del ,espacho 3niversal, que se desdobl en <JA@ en las Secretaras de :uerra y de -acienda. 3n paso decisivo hacia el desarrollo administrativo fue dado en <J<G, cuando se estableci un sistema gubernamental diversificado e integral, cuyos componentes eran el 7inisterio de Estado, y las Secretaras de 'usticia y 0egocios Eclesi%sticos2 :uerra2 Fndias y 7arina, as como el Eeedor :eneral. !al como es notorio, se haba asumido cabalmente el modelo franc"s. El 7inisterio de Estado en Espa a, de acuerdo con la (onstitucin de (%diz, constituy propiamente una institucin diplom%tica de conformidad con su tradicin dieciochesca, pues tena a su cargo las relaciones e$teriores. Sus actividades funcionales se referan a los asuntos diplom%ticos con las cortes e$tranjeras, y el nombramiento de los embajadores, ministros y cnsules. En un manuscrito annimo preparado en <>6G, se e$plicaba que la OSecretaraP de Estado que por lo comn trata de objetos en grande, necesita m%s de sagacidad que tareas2 por consiguiente necesita m%s cabezas que brazos. #as facultades de ese 7inisterio estaban perfectamente delimitadas, desde el momento de su nacimiento en <J<G. ,icho 7inisterio era portador e$clusivo de las relaciones e$teriores, a pesar de que tanto la Secretara de 'usticia, como la Secretara de Fndias y la Secretara de -acienda, an intercambiaban correspondencia directamente con las cortes e$tranjeras. Sin embargo, el 7inisterio de Estado, que a principios del siglo DFD todava desempe aba deberes interiores, fue transform%ndose en una entidad administrativa propiamente diplom%tica. ,e manera similar, en 7"$ico las tareas diplom%ticas estuvieron mezcladas organizativamente con otras materias dentro de la Secretara de Estado y del ,espacho de .elaciones E$teriores e Fnteriores, que fue establecida en noviembre > de <>6<. El objeto de esta institucin de la administracin pblica era atender los siguientes negocios pblicos+ relaciones diplom%ticas con las cortes e$tranjeras2 direccin :eneral de (orreos y compostura de caminos, calzadas, puentes y dem%s2 todo lo dem%s que sea puramente de Estado2 todos los ramos econmicos y polticos del .eino, como son jefes polticos de las provincias, ayuntamientos constitucionales, mayordomas de propios y arbitrios, y la provisin general de todos los empleados de estos ramos. Este cmulo de deberes muestran una variedad de actividades cuyo desempe o significaba un gran desafo para la dependencia administrativa responsable de ellos, toda vez que requera el concurso de personal cuyas cualidades profesionales eran ciertamente diversas+ oficiales de C<

cancillera y diplom%ticos, ingenieros de obras, funcionarios postales y servidores pblicos dedicados a la administracin interior. !al fue el motivo por lo cual en <>@C, esa Secretara se dividi atendiendo sus dos grandes actividades, dando origen a la Secretara de .elaciones E$teriores, la cual es el conte$to organizativo de la vida, el espritu y la actividad del diplom%tico. E( Se$*ici) E0#e$i)$ En a os recientes se llev a cabo una reforma del servicio e$terior me$icano, que configura su organizacin actual. &or principio, fue suprimida la confusin e$istente entre la Secretara de .elaciones E$teriores y el servicio e$terior, toda vez que esta categora funcionarial ya no fue definida como un rgano, sino como 1el cuerpo permanente de funcionarios de Estado, encargado especficamente de representarlo en el e$tranjero y responsable de ejecutar la poltica e$terior1. Se ratifica que dicho servicio depende del &oder Ejecutivo /ederal, es decir, que es un elemento de la administracin pblica cuya direccin y administracin est%n a cargo de la Secretara de .elaciones E$teriores. (omo carrera administrativa especial, el servicio e$terior se debe desempe ar con base en 1los principios de preparacin, competencia, capacidad y superacin constante, a fin de establecer un servicio permanente para la ejecucin de la poltica e$terior de 7"$ico1.

A !ini"#$%cin e 1+"#ici% ,entro de un ambiente administrativo diversificado, los asuntos judiciales han adquirido un inter"s tan grande, que un nmero mayor de personas se est%n ocupando de la administracin de justicia, como un componente singularmente importante del Estado de derecho. ,ebido a la estrecha relacin entre la administracin pblica y la administracin de justicia, los rganos por los cuales se vinculan est%n siendo objeto de una gran atencin. Entre estos rganos, debemos considerar al recientemente creado (onsejo de la 'udicatura /ederal, cuyo dise o organizativo est% encaminado a cumplir con las faenas de gestin interior en el &oder 'udicial. &ara la (iencia de la *dministracin, administrar significa el desempe o de las actividades funcionales y las actividades institucionales de la administracin pblica dentro de la misma entidad. *simismo, implica al qu" y al cmo de su accin+ los aspectos sustantivos de la actividad y los procesos de gestin mediante los cuales se despachan los negocios pblicos, los cuales se consideran vinculados dentro del mismo espacio organizativo, independientemente de su grado de trabazn interior. En contraste, en la administracin de justicia las actividades funcionales y las actividades institucionales, as como el qu" y el cmo, est%n confiados en entes distintos, e inclusive en &oderes diferentes+ la jurisdiccin 5actividad funcional5 la ejercita el &oder 'udicial, en tanto que la gestin interna 5actividades institucionales5 est%n normalmente a cargo de un 7inisterio de 'usticia o de un (onsejo de la 7agistratura. Esta peculiar situacin, cuyo discernimiento C6

conceptual lo abordaremos un poco m%s adelante, es el fruto de condiciones histricas peculiares producidas por el Estado de ,erecho. 'urisdiccin y *dministracin #a administracin de justicia es un suceso cuyas races son antiguas, aunque su ndole moderna se configura con el Estado de derecho, cuyo car%cter esencial consiste en la divisin de poderes y la proteccin de los derechos individuales. Esta proteccin demand anta o la edificacin de un &oder superior, configurado de manera similar a las potestades del &arlamento y del .ey, convertidos en los &oderes #egislativo y Ejecutivo. &ara que la potestad que garantiza esos derechos individuales se elevara como &oder 'udicial, fue histricamente necesario que la jurisdiccin 51decir el derecho15, adem%s de constituirse como una funcin pblica independiente, fuera separada de la administracin, con la cual convivi y se confundi durante centurias. En los pases con tradicin administrativa romana, el concepto de magistratura ha entra ado una agregacin de funciones. !al era el caso de los gobernadores, alcaldes mayores y corregidores novohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia, hacienda, polica y guerra. #a confusin entre jurisdiccin y administracin emanaba, pues, de que los organismos administrativos ejercan la jurisdiccin y los tribunales ejercitaban la administracin pblica, bajo el influjo de la idea de magistratura. En la organizacin y las leyes de las asociaciones de dominacin precedentes al Estado moderno, tanto en las normas constitucionales, como en la complicada distribucin de las funciones pblicas, era observable que los servicios, derechos y obligaciones de los individuos, as como las m%$imas y los preceptos de gobierno, se referan a un conjunto de tareas y rdenes que estaban confundidos en las instituciones polticas que desempe aban al mismo tiempo la administracin y la jurisdiccin. #os tribunales de justicia ejercan atribuciones de gobierno y los rganos administrativos desempe aban muchas competencias que eran del m%s diverso orden y procedencia. #a jurisdiccin, aunque identificada con tribunales especiales, se hallaba fraccionada y estaba confiada en una diversidad de depositarios que la desempe aban m%s con aislamiento, que con independencia. &ara asegurar la aplicacin de los principios del Estado de derecho, se tena que separar a la jurisdiccin y la administracin, pero la tarea no fue sencilla aunque solamente se visualizara desde el aspecto organizativo y funcional, porque el proceso de implementacin jurisdiccional5 administrativo estaba enraizado tanto en un comportamiento burocr%tico ancestral, como en el modus operandi de los cuerpos administrativos y judiciales de larga e$istencia. !al desvinculacin sera mutuamente provechosa para la jurisdiccin y la administracin. En lo que toca a esta, durante el siglo DEFFF se transit gradualmente del r"gimen administrativo sinodal, al sistema de Secretaras de Estado y del ,espacho, divorci%ndose gradualmente la jurisdiccional y administrativa como procesos de implementacin diversos. En la tradicin hispano5me$icana, el 7inisterio de 'usticia naci dentro del primer cuarto de la mencionada centuria bajo el poderoso influjo franc"s, separ%ndose de las faenas propiamente jurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del siglo DEF comienzan a emerger los g"rmenes de la disociacin entre administracin y jurisdiccin, pero que es m%s visible en <@J<, cuando los negocios de justicia se restringen a lo contencioso entre partes y los pleitos. /ue hasta que la jurisdiccin se convirti en poder pblico, con la irrupcin de los regmenes constitucionales, que el proceso fue facilitado por la administracin pblica, que se haba circunscrito a las actividades propiamente ejecutivas de dichos regmenes y especializado a sus CC

organizaciones en ramas peculiares de accin. ,e este modo, adem%s de los 7inisterios propios de lo e$terior, interior, guerra y hacienda, en Espa a emergi el 7inisterio de :racia y 'usticia. #a anatoma de este suceso fue la compleja diseccin que obr entre la polica y la justicia, bajo los regmenes del despotismo ilustrado europeo. #a polica se identific gradualmente con toda la administracin interior del Estado, acotando sus fronteras con mayor nitidez ante la justicia.
"El objeto !ue se propone la administracin de justicia, es impedir los medios de (ec(o o violencias !ue ocasionan las di)erencias !ue los sbditos pueden tener entre s, " mantener la !uietud " tran!uilidad en el interior del Estado" .<=

'uan Enrique von 'usti discerna que 1el mantenimiento de la justicia ?...B pertenece a los tribunales establecidos por el soberano, y la polica tiene el simple cuidado de hacer observa las leyes y los reglamentos que de ellos emanan1. -acia el ltimo cuarto del siglo DFD, la administracin contrastataba ntidamente con la jurisdiccin2 pues como lo e$play un pensador, 1la administracin, propiamente dicha, se opone a la justicia civil, penal o administrativa2 "sta protege al derecho turbado, aquella busca y realiza lo til1. * medida de que se desarroll el Estado de derecho, la desvinculacin entre administracin y jurisdiccin se fue afirmando. El resultado de este proceso consisti en la unificacin de la imparticin de la justicia dentro de un solo &oder, cuya organizacin ha comprendido a un conjunto de entidades de origen histrico diverso. #a esencia de la administracin de justicia es que entra a una potestad pblica de m%$ima jerarqua, pues la jurisdiccin ha dejado de ser un ramo de la administracin, transform%ndose en un &oder pblico. !al era la perspectiva de 7ontesquieu cuando afirmaba que el &oder 'udicial debera ser una potestad invisible y nula, separado del control de una clase o una profesin. &ero se trata de un poder especial, porque no tiene una ndole representativa, sino un papel funcional estrat"gico dentro del r"gimen poltico+ fungir como depositario de lo que el )arn de 7ontesquieu y de la )rSde, conceba como el poder terrible de juzgar y que debe ser suficientemente institucionalizado para evitar su filiacin corporativa. )ajo las nuevas circunstancias, la herencia administrativa absolutista fue usufructuada por los gobiernos constitucionales, pues la jurisdiccin se haba elevado desde su modesta condicin administrativa hasta el estatuto de poder pblico, y los tratos del &oder Ejecutivo con ella eran muy distintos. Este &oder haba cedido la jurisdiccin por mandato popular, a cambio de monopolizar a la administracin pblica, y estaba obligado a atender el sustento gerencial del &oder 'udicial cuya encomienda nica y principal era tan relevante, que se plasmaba solamente en juzgar. Sin embargo, el complejo proceso histrico que deriv en la creacin del &oder 'udicial y el desarrollo de la administracin de justicia como su nico deber, fue un parto difcil2 y ciertamente no se ha roto del todo un cordn umbilical entre la administracin y la jurisdiccin. #a desvinculacin entre administracin y jurisdiccin, y su ubicacin en poderes independientes, implic la especializacin del &oder Ejecutivo para administrar y del &oder 'udicial para juzgar. 3n efecto suced%neo fue la determinacin de que cada uno de los poderes que integran al r"gimen poltico, ejercitara una funcin especial en el conjunto del r"gimen, en la medida en que cada cual cumpla tareas distintas.
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'usti, 'uan Enrique :ottlob de. $lementos 'enerales de Polica. )arcelona, Eulalia &iferrer. <J>G. pp. <JA.

CG

(orra la primera mitad del siglo DFD cuando un e$perimentado funcionario pblico, refiri"ndose a la justicia, alegaba que ella 1?...B debe ser el mayor objeto de la atencin y solicitud del gobierno, as como su recta administracin es la garanta m%s poderosa del reposo y prosperidad de los pueblos1. &ero, Tqu" es la administracin de justiciaU
!once'to de Administracin de &usticia

Ella puede definirse de varios modos2 por ejemplo, von 'usti la identific a partir de su objeto, e$plicando que debe ayudar a la tranquilidad de los sbditos, evitando la violencia entre ellos. En contraste, el profesor .al (arranc% y !rujillo se refera a las cualidades que deben adornarla, pues administrar justicia requiere competencia, en el sentido que el derecho es una t"cnica fina al servicio de la convivencia humana2 e$ige probidad moral porque el derecho es el fundamento de la justicia2 reclama, igualmente, capacidad laboriosa, e$pedicin y eficacia, porque una justicia tarda es 1siempre injusticia1. !ambi"n podemos abordarla por las materias que trata, tal como lo manifiesta el profesor -"ctor /i$ Qamudio en un lcido trabajo sobre la administracin de justicia. El desarrollo de la categora &oder 'udicial y el concepto administracin de justicia van de la mano y con frecuencia se confunden y aparecen como sinnimos, tal como ocurra en el siglo DFD. * pesar de este embarazo, dentro del Estado de derecho, la administracin de justicia se representa como un conjunto ordenado de entidades jurisdiccionales, cuya nocin organizativa entra a la funcin especfica de administrar justicia. *ntonio *rrazola y sus colegas discernan que el concepto de administracin de justicia debe ser visualizado en el doble plano de la teora y la pr%ctica+ En sentido terico, es el poder pblico aplicado a dirimir las contiendas particulares de los ciudadanos2 en sentido pr%ctico, e$presa la accin e institucin de los tribunales, establecidos para dar a cada uno su derecho. #o primero conduce al e$amen del principio+ lo segundo al del medio, esto es, al e$amen del &oder 'udicial, y al de la institucin de los tribunales1. 3no de los rasgos significativos de esta condicin de potestad pblica del &oder 'udicial, es la capacidad de crear su propio cursus honorem de servicio pblico+ la carrera judicial. En la mayor parte de los pases se garantiz de tal modo la inamovilidad de los magistrados y jueces, que no podr%n ser depuestos de sus empleos, tanto los temporales o perpetuos, y mediando causa legalmente probada y sentenciada2 ni tampoco suspendidos, sino por acusacin legalmente fundada. 3n m"todo adecuado para dar mayor precisin conceptual a la administracin de justicia, como lo propuso *lejandro Rliv%n, consiste en invocar la distincin entre administracin y jurisdiccin como acciones. ,e la diferencia de las relaciones de los individuos entre s, y entre ellos y la sociedad, brotan las dos grandes divisiones que e$plican la competencia del &oder Ejecutivo, por un lado, y del &oder 'udicial, por el otro. #a primera se refiera a la accin ejercitada sobre el campo de las relaciones y necesidades generales de la sociedad, la segunda al espacio de la accin que juzga y aplica la ley en los casos particulares. En las sociedades modernas, donde los actos administrativos trascendentales o cotidianos est%n ce idos al derecho, el conocimiento de la administracin de justicia es imperativo para todo aspirante a ingresar al servicio pblico. En *lemania, tierra donde se engendr al servidor C@

pblico moderno, los servidores pblicos y los servidores de la justicia se forman en las mismas aulas y con id"nticos planes de estudio.

LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

o o o o o

Definicin del "ervidor Pblico La !arrera Administrativa La Escuela Profesional de "ervicio Pblico El Entrenamiento Pr(ctico Diferencia entre la !arrera Administrativa y !arrera en Administracin Pblica

Entendi"ndose a la administracin pblica como el Estado en actividad, y estando sustentada en el movimiento, la pr%ctica administrativa constituye su esencia. En esta leccin trataremos a quienes ejercitan esa pr%ctica, el modo como est% organizada y la manera como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor pblico, la carrera administrativa y los procesos de formacin para ejercitar el servicio pblico. #a pericia, segn un annimo autor, est% integrada por la !eora, la &r%ctica, la (autela y la &recaucin. #a !eora consiste en el conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo respectivo2 la &r%ctica se constituye por los m"todos, las maneras y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado2 la (autela es la penetracin de lo que sagazmente se procura descubrir2 y la &recaucin es el don de la previsin y oportunidad en la resolucin, antes de comunicar y sancionar los mandatos.6A &osiblemente la mejor forma de conceptuar al servidor pblico, consiste en hacer eco de las e$periencias histricas acumuladas y que disfrutan de mayor cr"dito. Estamos pensando en las contribuciones de *lemania, /rancia y :ran )reta a.

Definicin e( Se$*i )$ P&'(ic) Es frecuente que los trabajos sobre el servicio pblico comiencen con *lemania. Ello obedece a que es la cuna del funcionario moderno y la carrera administrativa. !al como lo e$plic Rtto
6A

*nnimo. Memoria sobre las Secretaras del 9espacho 4562:8. 7adrid, Fnstituto 0acional de *dministracin &blica. <=>6. pp. <@>5@=.

CI

-intze, 1*lemania es el pas cl%sico de los funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que (hina en *sia y Egipto en la *ntigVedad1. ,esde principios del siglo DD, el derecho alem%n de los funcionarios era el m%s desarrollado en Europa y el mundo entero. *lemania es el suelo f"rtil primigenio donde se realiz la m%s fuerte penetracin de la idea del funcionario con base en la nocin de Estado de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y proteccin del servicio pblico. En el siglo DEFFF, los funcionarios en general eran denominados servidores reales ? ;<nogliche =edienteB, pero hacia finales de la centuria se generaliz la denominacin de servidor del Estado ?StaatsdienerB. -oy en da se usa la e$presin funcionario ?)eamterB, cuyo uso se remonta al siglo DFD. En la antigua *lemania /ederal, el personal de los servicios pblicos se divida en dos categoras+ los funcionarios regidos por el derecho pblico y los agentes sometidos al r"gimen de convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen permanentemente las atribuciones que entra an a la soberana del Estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de inter"s de la vida pblica, no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado. Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coercin, as como de proteccin ciudadana y civil, previsin social o educacin. En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades econmicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado. En /rancia, por su parte, son agentes pblicos todas las personas que participan de manera directa en la ejecucin de un servicio pblico, incluso si ocupan una funcin subalterna, tales como las de portero de una oficina pblica. Sin embargo, no todos los agentes pblicos son funcionarios. El t"rmino funcionario es utilizado en el lenguaje comn para caracterizar a todos los empleados de la administracin pblica, pero jurdicamente tiene un alcance m%s restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores pblicos. Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un r"gimen de derecho privado+ se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios pblicos. ,e igual modo, solamente algunos agentes est%n sometidos a un r"gimen de derecho pblico y tienen la calidad de funcionarios. Son funcionarios, por lo tanto, los agentes pblicos que gozan del r"gimen particular de la funcin publica. #os elementos que le caracterizan est%n constituidos por la ocupacin de un cargo permanente en la administracin pblica y por la titularizacin, un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarqua administrativa. #a nocin brit%nica de lo equivalente al funcionario en *lemania y /rancia, es diferente del concepto que prevalece en la mayor parte de los pases de Europa continental, adem%s de que no e$iste un concepto preciso del servidor civil ?civil servantB. El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condicin. Segn la *cta de &rocedimiento de la (orona ?Cro,n Proceeding ActB de <=GJ, adem%s del nombramiento por la corona, el servidor pblico se define por obtener su sueldo de los fondos pblicos, pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisin emana de que en :ran )reta a no hay, como en /rancia y *lemania, un estatuto general de los funcionarios. En abono de una categorizacin m%s rigurosa, la .eal (omisin del Servicio (ivil ? (oyal Commission on the Civil ServiceB que estuvo activa entre <=6= y <=C<, as como la (omisin &riestley de <=@C5<=@@, adoptaron la siguiente conceptuacin+ 1los servidores de la corona, CJ

distintos de los titulares de cargos polticos o judiciales que est%n empleados en una condicin civil, y cuya remuneracin es pagada en su totalidad y directamente con fondos votados por el &arlamento1. Esta definicin tambi"n fue asumida en <=I> por la (omisin /ulton. #os funcionarios provinciales no son miembros del servicio civil, a diferencia de /rancia, donde los agentes de las organizaciones descentralizadas del Estado son parte de la funcin pblica. !al como es observable, el parentesco cultural e histrico de pases tan pr$imos como *lemania, /rancia y :ran )reta a, no supera las barreras conceptuales autctonas de cada pas. Sin embargo, e$isten en aquellos que se ocupan de los negocios administrativos, rasgos comunes que los identifican como servidores pblicos, a falta de una mejor denominacin. El servidor pblico es aqu"l que independientemente de su denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est% normado por un r"gimen de funcin pblica bajo una ley especfica de derecho pblico o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. 0o se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempe an las funciones esenciales que le ata en al Estado y que, en cada caso, cada Estado e$tiende o restringe a su arbitrio. 3no de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor pblico se realiza de manera permanente a trav"s de una carrera administrativa2 que dicha carrera e$ige su profesionalizacin2 y que tal profesionalizacin se base en la formacin y el perfeccionamiento continuo. Este concepto tradicionalmente ha e$cluido a legisladores, administradores de justicia y servidores polticos que laboran con el Ejecutivo. *qu seguimos la tradicin hasta donde, hoy en da, ha sido permisible hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace necesario preparar al diplom%tico, al administrador de justicia y al servidor pblico parlamentario, cre%ndose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio pblico2 as como establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio e$terior y la judicatura. En la actualidad, la nocin de servidor pblico se aplica a los miembros del servicio e$terior, de anta o sometidos al prejuicio de su peculiar funcin de intermediario poltico entre los pases. Su car%cter de vnculo e$terior, su formacin social cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada sobre su condicin de servidor pblico nacional. Wl tiene un car%cter de servidor pblico del Estado, toda vez que el servicio e$terior constituye una carrera administrativa especial y, en cierto modo, ejemplar. Situacin similar es apreciable en aquellos que est%n empleados en las instituciones judiciales del Estado. !radicionalmente, por efecto del principio de la divisin de poderes, quienes se desempe an en la administracin de justicia est%n amparados por condiciones y normas que sufragan la independencia del &oder 'udicial. *l efecto, los procesos de formacin de estas personas es especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un sentimiento de autonoma profesional. El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administracin de justicia provenga de una sola profesin+ la abogaca, refuerza la idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha administracin. Sin embargo, la mayora de los pases define como servidores pblicos a quienes se desempe an en el &oder 'udicial, junto con los integrantes de la administracin pblica y los empleados administrativos del &oder #egislativo. (omparten con ellos la misma normacin laboral, la misma proteccin social y los mismos derechos de sindicalizacin. En suma+ quienes se desempe an en la administracin de justicia, igual que los trabajadores de la administracin C>

gubernamental y los diplom%ticos, son servidores pblicos y se desempe o profesional se denomina tambi"n carrera administrativa. *qu debemos hacer una aclaracin+ carrera administrativa, en sentido la$o, comprende a la carrera administrativa propiamente, la carrera diplom%tica y la carrera judicial2 en sentido estricto, entra a solamente a la carrera desempe ada por funcionarios pblicos, no la de los diplom%ticos ni la de los agentes judiciales. L% C%$$e$% A !ini"#$%#i*% #a carrera administrativa supone el desarrollo profesional del funcionario pblico, que entra a un proceso de seleccin y formacin previa al ingreso2 un desempe o ascendente a trav"s de una escala regida por el principio de m"rito2 un proceso de formacin continua2 y un minucioso programa de entrenamiento pr%ctico. &ara e$plorar estos relevantes aspectos de la carrera administrativa, recurriremos a los ejemplos de *lemania, /rancia y :ran )reta a.

El "ervicio Pre'aratorio

*lemania es el mejor ejemplo de la formacin profesional de servidores pblicos a trav"s del sistema de pre5ingreso, es decir, un servicio preparatorio. * trav"s de este sistema se desea que el aspirante palpe los diversos aspectos del gobierno y que permita, a trav"s de e$%menes sucesivos, que el servicio pblico se autoevale objetivamente. En ese pas se presume que e$isten los mismos principios en el desempe o de un funcionario judicial y un funcionario de la administracin pblica. !al como lo hace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar al caso una disposicin jurdica pertinente. &or consiguiente, toda su accin se lleva el cabo dentro de la ley que dicta el curso de la gestin administrativa. #a diferencia entre el servidor de la administracin de justicia y el servidor de la administracin pblica, consiste en que el primero trata con negocios de litigio y el segundo con asuntos administrativos. Este sistema tiene m%s de 6AA a os de vigencia y se ha transformado muy poco hasta nuestros das. ,a principio con la oferta de un puesto vacante, para el cual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar su e$periencia y conocimientos en derecho, as como en los asuntos pblicos. Se trata de un noviciado cuyas reglas son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su propsito es formar a un aspirante para que ocupe un cargo con caracteres de desempe o est%ndares. En su modalidad moderna, el noviciado se organiz a partir de <=@6. Su base es el e$amen de Estado, que se verifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo+ aB un e$amen de graduacin universitaria2 bB un perodo muy prolongado de servicio en diversos rganos de la administracin pblica2 cB y un e$amen final. (ada !>nder ?Estado federadoB cuenta con un servicio preparatorio. 3na buena muestra lo representa )aviera, cuyo primer e$amen es ejercitado por un snodo integrado por un juez, un funcionario pblico senior y un profesor de derecho administrativo. (onsiste en una prueba mltiple que e$ige la presentacin escrita y oral, y consume muchas horas. &or ejemplo, la C=

prueba escrita est% formada por seis partes y cada una reclama un mnimo de cinco horas de preparacin. En cuanto al e$amen oral, se centra principalmente en cuestiones aplicadas de derecho administrativo, adem%s de constar de preguntas sobre las pruebas escritas. -asta este momento, el aspirante al servicio pblico solamente es una persona que anhela ingresar al gobierno. !odava no es un novicio, esto ocurre hasta que presenta el segundo e$amen, que una vez aprobado, le otorga la denominacin de (eferendar. #a aprobacin de este e$amen es el resultado positivo a una solicitud del novicio para ingresar a una organizacin administrativa, signada por el titular del gobierno de la regin donde desea laborar. En favor del solicitante obra que la nica causa del rechazo puede ser que no haya cumplido con condiciones de desempe o claramente establecidas, y an as, puede recurrir como primera instancia a fallo del 7inistro de 'usticia del #Xnder. *qu el sistema de aprobacin es m%s social que acad"mico, pues se trata de que el (eferendar se empape en la realidad administrativa y la pr%ctica legal, y pruebe la habilidad y la perseverancia en el servicio. El titular del :obierno tiene a su cargo la formacin general del novicio, pero los aspectos de detalle corresponden a un funcionario subordinado. ,urante el largo proceso formativo, integrado por varias etapas programadas en una diversidad de entes pblicos, cada culminacin de fase es acompa ada por un informe del funcionario tutor inmediato del (eferendar. /ormalmente, y como promedio, el servicio preparatorio debe durar un lapso de tres a os y medio, pero se puede prolongar por mucho m%s tiempo, incluso hasta siete u ocho a os. -e aqu, paso a paso, mes por mes, el proceso de formacin en el noviciado alem%n+ El proceso de desarrollo de la e$periencia del novicio est% compuesto por una multitud de pasos, organizaciones y propsitos. -aciendo honor a la tradicin germ%nica, da inicio en las cortes judiciales donde el (eferendar permanece durante <= meses2 luego se traslada a otra corte judicial, donde se desempe a por <A meses, y posteriormente se traslada a durante @ meses a una corte civil provincial y cuatro a una corte criminal provincial. &ara entonces, su entrenamiento suma C> meses, es decir, tres a os. #os siguientes <G meses es ocupado en la administracin pblica, donde su tutor inmediato es un alto funcionario pblico. #uego transita hacia la administracin financiera, donde trabajo durante dos meses, y cuatro m%s en otra organizacin similar. #a preparacin del novicio an no termina, aunque aqu ya se entren por 6A meses m%s, es decir, < a o y > meses. !odava no es un funcionario, pues debe tomar e$periencia durante dos meses m%s en la administracin social o en el 7inisterio del Fnterior, adem%s de cuatro meses en una corte administrativa y dos en una corte laboral. &or fin, luego de II meses de formacin, el novicio est% en la antesala de asumir al car%cter de funcionario pblico. El e$amen final se presenta cuando agoniza la pr%ctica en los entes pblicos. 0uevamente el novicio presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. * diferencia del primer e$amen de Estado, en )aviera la prueba escrita se divide en dos secciones, una para asuntos jurdicos, otra para los administrativos. En la primera seccin se pregunta sobre derecho comercial y empresarial, as como sobre derecho privado, y procedimientos2 en el segundo, sin embargo, tambi"n abundan temas sobre derecho constitucional, administrativo, laboral y hasta derecho cannico, pero tambi"n hay materias de economa, finanzas y ciencia poltica. GA

En -esse los e$%menes son menos formalistas que en )aviera, y el acento del tercer e$amen recae en la filosofa, sociologa, historia del derecho y economa2 en tanto que en .hin5&alatinado se prefiere la educacin, el arte y los idiomas, adem%s de la filosofa. 3na vez aprobado el tercer e$amen de Estado, el novicio se ha convertido en un funcionario pblico, un Assesor, base de la pir%mide administrativa. -ubieron de pasar cinco a os y medio de disciplinada y concienzuda formacin profesional, cuyo ncleo consiste en un largo entrenamiento pr%ctico. -acia <=J=, el primer e$amen versaba sobre materias jurdicas y de ciencias sociales, bajo el sistema de formacin narrado. El segundo e$amen se refera nuevamente a derecho, pero inclua estudios en administracin pblica. -abiendo aprobado el segundo e$amen, la carrera transcurre dentro del sistema promocional establecido. #a formacin dentro del programa preparatorio, con frecuencia est% acompa ada por estudios de ,octorado en ,erecho o en materias hermanadas, que se realiza en el sistema universitario. Fgualmente, el (eferendar y el Assesor son los estudiantes habituales de la Escuela de (iencia de la *dministracin, establecida en Speyer.

Desarrollo de la !arrera Administrativa

3no de los ejemplares tpicos de la carrera administrativa lo constituye /rancia, toda vez que ha sido el modelo a seguir por muchos pases. En ese pas el servicio pblico se reclutaba originalmente entre los universitarios, pero m%s recientemente la administracin pblica ha tendido a desarrollar y perfeccionar sus propios moldes de formacin. #a ense anza universitaria, que est% orientada a la produccin y transmisin de conocimiento, constituye una formacin muy abstracta para el desempe o de tareas pr%cticas. !al es el motivo por el cual a la universidad se le confa la dotacin de un nivel general de conocimiento y a la escuela profesional el aprendizaje pr%ctico. #a organizacin del servicio pblico franc"s se inici con la e$pedicin de disposiciones especiales para ciertos sectores de la administracin gubernamental, tales como la ley de mayo <= de <>CG, por la cual se norm la actividad del servicio e$terior. En mayo <= de <>@C se aprob una primera disposicin general, a trav"s de la cual se estableci un r"gimen de jubilaciones. Sin embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la estabilidad de cargo y la fijacin de los derechos de los servidores pblicos, fue hasta la "poca de la Segunda :uerra 7undial cuando se decret el primer Estatuto :eneral de /uncionarios, merced a la ley de septiembre G de <=G<, decretada por el gobierno de Eichy. -abida cuenta del colaboracionismo patentizado por este gobierno con la ocupacin alemana, tal disposicin fue anulada tras la liberacin. En octubre <= de <=GI fue e$pedida una ley donde se estableci un nuevo Estatuto :eneral de /uncionarios, a trav"s de la cual se cre la ,ireccin :eneral de la /uncin &blica y el (onsejo &ermanente de la *dministracin (ivil. Esa disposicin fue reemplazada por otra promulgada en febrero G de <=@=, cuyo propsito era hacer los ajustes correspondientes a la (onstitucin francesa de <=@>. *unque no se realizaron reformas radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes al (onsejo Superior de la /uncin &blica, las comisiones administrativas y los G<

comit"s t"cnicos paritarios, adem%s de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos, cesantas y similares. El Estatuto de <=@= se restringi fundamentalmente a servidores pblicos dependientes del &oder Ejecutivo, motivo por lo cual se e$cluy a funcionarios judiciales, militares, administradores de corporaciones pblicas industriales y comerciales, y empleados parlamentarios. -oy en da /rancia est% renovando la organizacin de la carrera administrativa a partir de la e$pedicin del Estatuto :eneral de /uncionarios del Estado y de las (olectividades !erritoriales. !al disposicin est% integrada por tres leyes que est%n formalmente separadas, pero que constituyen un conjunto articulado. #a primera, una ley e$pedida de julio <C de <=>G, constituye el !tulo &rimero del Estatuto y contiene los derechos y obligaciones de los funcionarios. Su %mbito de aplicacin comprende tanto a los servidores pblicos del Estado, como de las colectividades territoriales, as como los que laboran en los organismos autnomos del Estado y de las colectividades territoriales. #a segunda ley, de enero << del mismo a o, que constituye el !tulo Segundo del Estatuto, entra a las disposiciones estatutarias referentes a la funcin pblica del Estado. /inalmente, constituyendo el !tulo !ercero del Estatuto, la ley de enero 6I comprende las disposiciones estatutarias de la funcin pblica territorial. #as tres leyes sustituyeron un conjunto de te$tos heterog"neo cuya ndole y alcance eran diversos, y que rigieron a la carrera administrativa anta o. El ingreso a la funcin pblica refrend el principio tradicional de la administracin pblica francesa con respecto al m"rito+ los concursos, a trav"s de los cuales se opta por el servicio pblico. Estos concursos son de dos clases+ oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos que detenten determinados ttulos2 y oposiciones reservadas a los servidores pblicos con cierto grado de antigVedad de desempe o y que cuenten con alguna formacin. *dicionalmente, para los cuerpos de funcionarios seleccionados por la Escuela 0acional de *dministracin ?$cole ?ational d@Administration, E0*B e$iste una tercera va de ingreso para el personal con un mnimo de ocho a os de servicios en puestos electivos de municipalidades, consejos regionales o generales, y consejos de administracin de asociaciones de utilidad pblica2 o bien, que el candidato haya sido dirigente elegido en organizaciones sindicales de car%cter representativo en el nivel nacional. 7ediante la tercera va se democratiz el ingreso a la E0*, un plantel irremediablemente elitista por el resultado de formar a los miembros del servicio pblico superior que, adem%s de las carreras administrativas que se aseguran, est%n en posibilidad de ocupar los puestos m%s importantes de la administracin pblica francesa. /rancia es el pas donde originalmente se estableci el principio del m"rito, como una divisa democr%tica del servicio pblico+ la ,eclaracin de los ,erechos del -ombre y el (iudadano de <J>=, artculo EF, estableci el derecho de admisibilidad a los empleos pblicos para todos los ciudadanos, sin m%s distincin que sus capacidades y talentos. #a aplicacin del tal principio previno toda segregacin por motivos religiosos, polticos y "ticos, y decret la igualdad de se$os para el ingreso a la administracin pblica. #os servidores pblicos est%n agrupados en cuerpos, a su vez clasificados en cuatro categoras en razn de las titulaciones e$igidas para el ingreso en los cuerpos mismos y simplemente est%n referidos por las letras *, ), ( y ,. Fgualmente, en el seno de cada cuerpo e$isten uno o varios G6

grados, que tambi"n se denominan clases2 dentro de cada grado hay un determinado nmero de escalones o niveles. En el seno del r"gimen de carrera administrativa e$iste un estatuto particular para cada cuerpo, a trav"s del cual se determina la jerarqua de los grados, el nmero de escalones dentro de cada grado, las reglas promocionales entre escalones, as como el ascenso de un grado a otro. ,os casos ilustran esta configuracin+ en el (uerpo de *dministradores (iviles e$isten tres grados o categoras, cada uno con diferente nmero de escalones2 por su parte, en el (uerpo de &rofesores de segunda ense anza hay un grado nico, pero est% dividido en varios escalones. !rat%ndose de una carrera administrativa tpica, la promocin entre los escalones se efecta en forma continua+ de un escaln inferior a otro inmediatamente superior, al tiempo que asciende el sueldo del servidor pblico promovido. Rbviamente, el sistema promocional descansa en los criterios de la antigVedad y la aptitud probada. !ambi"n las promociones de grado se realizan continuadamente, de un grado inferior al grado inmediatamente superior. Sin embargo, e$cepcionalmente, el ascenso puede realizarse por medio de pruebas o e$%menes de idoneidad. En suma, los ascensos entre grados se realizan opcionalmente a trav"s de las siguientes frmulas promocionales+ por nombramiento realizado por una autoridad competente, a trav"s la publicacin en un cuadro de ascensos anual que es formulado con base en el informe de una comisin administrativa paritaria, tomando como fundamento la capacidad profesional de los funcionarios2 a trav"s de la inscripcin en un cuadro anual de ascensos formulado por una comisin semejante a la anterior, cuyo sustento es el resultado de un e$amen de tipo profesional2 finalmente, a trav"s de una nominacin basada e$clusivamente mediante concurso. !al como es perceptible, la nocin de cuerpo constituye la idea central de la carrera administrativa francesa que sustituy a la antigua idea de cuadro, establecida por el Estatuto de <=GI. Esta ltima, vigente hasta <=@=, entra aba un conjunto de empleos que agrupaba a los servidores pblicos que desempe aban una carrera en condiciones iguales y haban sido reclutados a trav"s del mismo procedimiento. * partir del a o referido, el cuerpo se defini como un grupo de funcionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotado de la vocacin para ocupar los mismos grados. * pesar del cambio de nocin, que reditu en la concepcin de cuerpo, las lneas generales del perfil de desempe o establecido desde <=GI se perpetuaron en <=@= y hasta el presente. ,e tal modo, con escasas variaciones, las cuatro categoras de funcionarios establecidas en la posguerra continan presentes+ (ategora * para los funcionarios superiores que dise an Policy y dirigen la administracin pblica2 (ategora ) para servidores pblicos que b%sicamente hacen e implementan &olicy2 (ategoras ( y , para los agentes meramente implementadores. 3na carrera administrativa tan escrupulosamente establecida ha necesitado de una escuela profesional de servicio pblico+ la Escuela 0acional de *dministracin.

L% E"c+e(% P$)fe"i)n%( e Se$*ici) P&'(ic) GC

0ormalmente la carrera administrativa requiere del apoyo de una escuela profesional de servicio pblico, establecido por los gobiernos para la formacin y perfeccionamiento de los funcionarios, as como para colaborar en los concursos de ingreso y promocin. 7undialmente hablando, el plantel de formacin de funcionarios m%s importante es la Escuela 0acional de *dministracin de /rancia, establecida en octubre = de <=G@ mediante una ordenanza del gobierno provisional. #a Escuela comenz sus actividades en noviembre 66 de a o antes mencionado, aunque oficialmente fue inaugurada por el :eneral (harles de :aulle en diciembre <@. #a creacin de la E0* se bas en la tradicin francesa de las grandes escuelas especializadas, tales como la Escuela 0acional de Fmpuestos, la Escuela de 7inas y la Escuela &olit"cnica, pero cuya diferencia con estas radica en su vocacin de formar administradores generalistas, no servidores pblicos especializados. El plantel forma parte de un sistema configurado para atender la formacin y el perfeccionamiento de servidores pblicos superiores, que prestan una diversidad de servicios y que anta o era causante de gran confusin. -asta <=G@, la formacin de los funcionarios era segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela #ibre de (iencias &olticas de &ars, donde estudiaban, era una centro de estudios privado que slo ofreca un conjunto de cursos y conferencias destinados a los altos servidores pblicos2 adem%s, era inaccesible a los estudiantes residentes fuera de la (apital. Fgualmente, las universidades francesas nicamente brindaban un lugar adecuado a la ense anza de las ciencias polticas y sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido para introducir a los servidores gubernamentales en la pr%ctica de la funcin pblica. En fin+ los estudios universitarios favorecan los procedimientos de reclutamiento estamental y plutocr%tico de los grandes cuerpos funcionariales, y marginaban a los jvenes carentes de fortuna. &or cuanto a la administracin francesa, denotaba la indiferenciacin de tareas, desperdicio de energas, gestin torpe de los servidores encargados de la ejecucin cotidiana de las decisiones y la marcha normal de los asuntos, y el confinamiento de los jvenes redactores a funciones a las cuales no aplicaban su cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganiz de raz a la funcin pblica, cre los Fnstitutos de Estudios &olticos ?FE&B en /rancia 5el de &ars sustituy a la Escuela #ibre de (iencias &olticas5, estableci a la E0* y fund al (entro de *ltos Estudios *dministrativos. #os funcionarios superiores de la administracin pblica francesa en general se forman en la Escuela 0acional de *dministracin, en tanto que en los Fnstitutos .egionales de *dministracin, creados en diciembre C de <=I=, preparan a los mandos medios. &or su parte, los funcionarios especializados se forman en escuelas particulares que algunos 7inisterios han establecido, donde suele perpetuarse la formacin universitaria original del servidor pblico. El sistema de formacin imperante en /rancia gira alrededor de la Escuela 0acional de *dministracin, un centro gubernamental de estudios aplicados cuyo propsito es complementar la formacin precedente de los programas universitarios y preparar a cursantes a trav"s del entrenamiento pr%ctico. *l mismo tiempo, corrige los defectos del reclutamiento administrativo y democratiza las oportunidades de empleo en el pas. En suma+ la E0* ofrece a los funcionarios pblicos una formacin humanstica, pero con sentido administrativo de Estado. Su misin es, brevemente hablando, mejorar a la administracin pblica francesa a trav"s de la educacin administrativa del servidor pblico. GG

#a Escuela es un establecimiento de complementacin y aplicacin para la formacin de los servidores pblicos franceses. En ella se ense an de las t"cnicas de la gestin administrativa y e$iste el empe o por desenvolver en los alumnos los sentimientos de los altos deberes que la funcin pblica entra a, as como los medios de ejercitarlos. El plantel est% dedicado a la formacin de los funcionarios que se desempe an en el (onsejo de Estado, la (orte de (uentas, las &refecturas, la Fnspeccin :eneral de /inanzas, la carrera diplom%tica y los cuerpos de administradores civiles, as como de otros cuerpos que son determinados por ese (onsejo. Se trata de un establecimiento pblico, que est% abierto tambi"n a las mujeres. *dmite estudiantes y funcionarios en activo, por medio de concursos. 0o se trata de una e$ploracin que se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues tambi"n se escudri a su capacidad de analizar y sintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y la ordenacin de su pensamiento, y hasta se aprecia la elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se trata de e$%menes competitivos que ofrecen una sensacin ntida de cualidades tales como la inteligencia y el car%cter, as como otros aspectos de la personalidad de los aspirantes. !odos los candidatos deben tener como base de su solicitud una formacin universitaria, con preferencia en economa, derecho, y ciencias polticas y sociales. #os concursos son generosos, pues los aspirantes que evidencian deficiencias en su formacin universitaria pueden subsanarlas estudiando durante el primer a o de ingreso a la E0*, en programas dise ados e$ profeso. #a creacin de la E0*, hay que recordarlo, se verific en el seno de una radical reforma en la funcin pblica que, entre otros objetivos, se orient a disminuir la e$clusividad de la funcin pblica hasta entonces detentada por la Escuela #ibre de (iencias &olticas. Esta institucin nutri con sus egresados al servicio pblico durante la !ercera .epblica, marginando a la clase media y la clase trabajadora. #a conversin de esa Escuela en el Fnstituto de Estudios &olticos de &ars, y la proliferacin de planteles similares en /rancia, ha contribuido sensiblemente a democratizar a la funcin pblica francesa. El camino hacia la democratizacin de la E0* se reforz en <=>C, cuando el gobierno de /rancois 7iterrand orden que el reclutamiento tambi"n se efectuara entre sindicatos, servidores civiles locales y lderes de organizaciones comunales, pues todava en esta "poca el FE& de &ars dominaba el ingreso en un >AY. En el seno de la E0* funciona el (entro de *ltos Estudios *dministrativos, que tiene a su cargo el perfeccionamiento del alto servicio pblico a trav"s de procedimientos distintos a los usuales en los sistemas escolarizados. Su metodologa pedaggica se desenvuelve a trav"s de la confrontacin de ideas y con base en las e$periencias vividas por los propios funcionarios. El diploma que brinda el (entro no otorga derechos, es una muestra de vocacin y de aptitud. Su objeto es la formacin necesaria para el ejercicio de los altos cargos pblicos y complementa la preparacin para la gestin y la supervisin de las empresas industriales y comerciales nacionalizadas o controladas por el Estado. #a E0* es una institucin post5universitaria. Su m"todo de formacin se sustenta esencialmente en la pasanta ?estada, stageB, cuyo objeto es la capacitacin pr%ctica del funcionario, as como en seminarios y conferencias. Su currcula de formacin agrupa a las materias que anta o eran impartidas mediante la clasificacin de las cuatro secciones, que integraba el plan de estudios de <=GI. *dicionalmente se impartan asignaturas sobre contabilidad, estadstica, gestin de empresas pblicas, y organizacin y m"todos, adem%s de lenguas vivas. G@

(omo su antecesora, la Escuela de *dministracin de <>G>5<>G=, un principio inmaculado de la Escuela es la imparcialidad poltica, pues la formacin se ci e a una ense anza administrativa que contribuye a entender el papel del funcionario pblico dentro del Estado. En ella no se efectan labores de investigacin, ni se realizan cursos de perfeccionamiento ni de actualizacin, que corresponden al mencionado (entro de *ltos Estudios.

E( En#$en%!ien#) P$2c#ic) En las escuelas profesionales de servicio pblico, como la E0*, se reciben a los graduados universitarios para ser introducidos en la ense anza administrativa+ esta consiste en la capacitacin pr%ctica para el despacho de los asuntos pblicos. Empero, hay pases donde de manera e$cepcional se confa dicha capacitacin en el servicio pblico mismo. El pas tpico de esta metodologa de preparacin administrativa es :ran )reta a, donde prevalece la idea a favor de una formacin basada en la e$periencia dentro del servicio civil. Su mejor prenda es la cspide del servicio civil+ la (lase *dministrativa, muestra ejemplar de un cuerpo de funcionarios pblicos y del modo como es formado a trav"s de un sistema no5escolarizado. &or principio hay que decir que el soslayo del papel de la teora en la formacin funcionarial en :ran )reta a ha sido considerado fuera del pas como un vicio, no como una virtud. ,esde <=CG, el catedr%tico estadounidense -arvey 8al;er identific las tres debilidades principales de la (lase *dministrativa+ 1no considerar a la administracin pblica una ciencia con un conjunto de principios fundamentales, y la insistencia en tratarla como un arte o misterio revelado slo a los que han pasado por el rito de iniciacin2 o alternativamente como una facultad innata, la cual se niega a quienes no hayan sido agraciados con ella al nacer1. !an atinadas fueron estas apreciaciones, que diez a os despu"s, el (omit" *ssheton revis a fondo la situacin del entrenamiento del servicio civil y emiti fuertes crtica a la formacin de la (lase *dministrativa entonces vigente. &rincipalmente llam la atencin sobre la insuficiencia del adiestramiento despu"s del ingreso a dicha (lase, carente de m"todo y sujeto a un camino azaroso.
"6eneralmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus papeles, o tratando de bregar con ellos, segn llegan, bajo la direccin " el consejo !ue su superior inmediato pueda darle. ,esgraciadamente, su je)e est+ con )recuencia tan atareado !ue encuentra m+s )+cil (acer el trabajo de nuevo, cuando es necesario, !ue ense7ar a su subalterno. 5odo el adiestramiento !ue el recluta ad!uiere viene de observar el trabajo de otros. Esto no se debe, sin embargo, a !ue la e periencia (a"a demostrado !ue la ense7anza terica es intil, sino a !ue no se la (a considerado, o se (a supuesto !ue es intil. 8pinamos !ue es errnea tal suposicin. 3n cuando se pueda decir !ue la administracin es principalmente sentido comn, creemos !ue el proceso de lograr el buen juicio, identi)icado como sentido comn en esta cone in, puede )acilitarse " acelerarse mediante un buen sistema de adiestramiento".6<

Esta visualizacin del funcionario que an es vigente en el .eino 3nido, en realidad implica una visin del ser humano que impregna del todo al servicio pblico. En el servicio civil predomina la conviccin de que el especialista es un hombre con perjuicios y con una ptica sesgada que imprimir% su parcialidad a los asuntos de pblicos+ se prefiere, m%s bien, al 1amateur, sin
6<

Fnforme del (omit" *ssheton ?<=GGB. 7u oz *mato, &edro. 3ntroducci n a la Administraci n P"blica . 7"$ico, /ondo de (ultura Econmica. <=@J. ,os tomos. !omo FF. pp. IA5I<.

GI

conocimientos y e$periencia en otras actividades. #a administracin es un arte y se aprende con la pr%ctica1. * pesar de las verdades e$ternadas por la (omisin referida, todava en los a os =A persisten las mismas actitudes de menosprecio sobre la teora y los cursos de administracin pblica, y hoy en da an permanecen. &edro 7u oz *mato fue protagonista presencial de la inveterada actitud brit%nica contra la pedagoga formal de la administracin pblica, tal como no lo hace saber cuando visit a la !esorera brit%nica en el oto o de <=@@+ 1mi apreciacin se confirma con el hecho de que en los puntos bajo consideracin no ha cambiado significativamente la preparacin de la (lase *dministrativa, a pesar del progreso logrado en otros aspectos del adiestramiento despu"s de la :uerra bajo la influencia del Fnforme *ssheton. #a ,ivisin de Educacin y *diestramiento de la !esorera 5el centro de coordinacin para las actividades designadas por su nombre5 e$plica a los mismos miembros de la (lase *dministrativa que toman sus cursos la orientacin prevaleciente+ K#os Assistant Principal O*sistentes &rincipalesP ?el rango m%s bajoB se reclutan por medio de dos formas principales de concursos que administra la (omisin de Servicio (ivil. #a primera es para los graduados de universidad, la segunda se limita a funcionarios con e$periencia de dos a os en la (lase Ejecutiva y otras clases similares. En cuanto a los graduados de universidad, no se da preferencia particular a ninguna forma de estudios acad"micos, ni se espera que el recluta siga estudios posteriores de naturaleza acad"mica en el campo de la administracin pblicaK1. El ingreso al servicio civil, a falta de estudios universitarios preestablecidos, e$plora m%s bien la naturaleza humana de los candidatos, de modo que los e$%menes escritos y orales est%n dise ados para elegir personas cuyas cualidades determinantes son la inteligencia, un buen sentido comn, la integridad personal y la capacidad para aprender dentro del servicio. El e$amen de ingreso al servicio pblico efectuado en <=G@ muestra con absoluta nitidez, la e$pectativa sobre el perfil deseable del servidor civil hoy en da an vigente+ 1el candidato ideal ha de poseer una gran agilidad mental, capacidad de discernir y analizar lo esencial de asuntos delicados, y facilidad para e$presarse con claridad, as de palabra como por escrito1. Fgualmente, debe ser h%bil para tratar a todo tipo de personas, adaptarse a distintas situaciones, y ser apto para prever y estar dotado de perseverancia. ,ebe ser en"rgico de car%cter, y contar con aptitudes para mandar de modo responsable. ,eber% tener imaginacin pr%ctica para trazar estrategias de trabajo, y sobre todo, estar% dotado de buen juicio y sentido comn. #a e$ploracin de las cualidades prominentes de la personalidad humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los cientficos brit%nicos de la administracin pblica+ 8illiam .obson. #isonje%ndose del gran progreso que haba significado la introduccin del 7"todo FF para el ingreso a la (lase *dministrativa, .obson e$altaba sus virtudes para detectar las cualidades intelectuales de los candidatos, particularmente para escribir y desarrollar sus capacidades mentales. &rovenientes de las universidades brit%nicas, donde se graduaron con honores, los aspirantes al servicio civil eran tambi"n preparados para lidiar con problemas administrativos hipot"ticos. 3n m"todo de seleccin tal, hace que las pruebas 1develen el poder intelectual en accin, y hacen posible distinguir el hombre o la mujer que construya perspectivas a partir de tipos negativos, indiferentes o esc"pticos1. !al es el modo como en :ran )reta a se detectaba a hombres con cualidades innatas de liderazgo, con capacidad de cooperacin, previsores ante contingencias, r%pidos de aprendizaje de los hechos, y que contaban con lucidez y habilidad de persuasin2 seres humanos aptos para comprender las implicaciones polticas y administrativas de GJ

un problema, y darles solucin. En fin, personas competentes para trabajar en equipo y ejecutar con fluidez los negocios pblicos.66 3na ptica tal se aplica por igual al *sistente &rincipal, base de la pir%mide del servicio civil, que a los conspicuos miembros de la cima de la (lase *dministrativa. Sin embargo, entre m%s se eleva en la escala administrativa, m%s se atenan los requisitos de formacin acad"mica y m%s se pondera el papel la e$periencia pr%ctica. :ran )reta a conserva el requisito de ingreso mediante concursos abiertos, que e$igen una educacin universitaria previa de alta calidad. Este ha sido un objetivo plenamente alcanzado, pues a finales de los a os @A, el >AY de los miembros del servicio civil provenan de las universidades de R$ford y (ambridge, situacin que permanece igual hoy en da. El aspecto d"bil de sistema, empero, es que a pesar de la procedencia de centros educativos de tan acreditado prestigio, la ndole de los e$%menes aplicados y la orientacin acad"mica de las universidades mismas, implica un tipo de preparacin de los candidatos que es muy d"bil en ciencias sociales y muy especializada en campos de conocimiento distantes a los problemas de gobierno, que son tan importantes para el servicio pblico. * mediados de los a os @A, el e$amen tpico que se aplicaba a los postulantes a la (lase *dministrativa se centraba en el conocimiento de materias tales como historia, derecho, filosofa, poltica y economa, as como en matem%ticas y ciencias, adem%s de idiomas e historia de las civilizaciones. #as entrevistas a los candidatos estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligencia y cualidades personales. *dem%s, se les practicaba una prueba escrita que inclua conocer el ingl"s, realizar un ensayo y demostrar conocimientos sobre asuntos contempor%neos. !ambi"n la (omisin /ulton critic este sistema, que confa la direccin de la administracin pblica a amateurs, a generalistas que no tienen una formacin profesional especfica. #os llam, propiamente, 1los profanos inteligentes1 y recomend que se les brindara una formacin m%s t"cnica en asuntos administrativos. Sin embargo, a principio de los a os JA, los concursos de ingreso se mantenan sustentados en cultura general y ratificaban el valor principal de estudios universitarios basados en el latn, griego y matem%ticas. *s, aunque las ciencias sociales y administracin pblica pudieran implicar un sentido especializado refractario al car%cter generalista e$igido a la (lase *dministrativa para el ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras cualidades de formacin fundamental, es inconveniente ignorarlos cuando ya la seleccin se efectu y la carrera profesional dio inicio. (iertamente hubo pensadores administrativos brit%nicos que no lo ignoraron, como .obson, para quien las ciencias sociales podan ser un valor de unidad para los servidores civiles y el fundamento social, econmico y poltico de su trabajo conte$tual. )uena parte de lo que en otros pases se ense a por medio de cursos acad"micos, libros y revistas, en :ran )reta a se adquiere a trav"s del fol;lore del servicio civil, tal como lo asegur 7u oz *mato. -e aqu uno de los ingredientes del subdesarrollo acad"mico brit%nico.

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.obson, 8illiam. 1(ecent Trends in Public Administration1. :ran )reta a, !he &olitical Muarterly. Eol. 6@. <=@G. p. CGC.

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Dife$enci% en#$e (% C%$$e$% A !ini"#$%#i*% , C%$$e$% en A !ini"#$%cin P&'(ic% *nte la escuela profesional de servicio pblico, las instituciones universitarias de ense anza en administracin pblica, y disciplinas similares tales como ciencia poltica, 1polticas1 pblicas, y gobierno y asuntos pblicos, suelen fungir como productoras de aspirantes al servicio pblico. #a formacin administrativa propiamente dicha se imparte en la escuela profesional de servicio pblico, cuyos programas de ense anza y adiestramiento parten de los requerimientos gubernamentales concretos, en consonancia con el desempe o en cargos de la administracin pblica constituidos como una carrera, como un Cursus Aonorem. En una escuela tal se preparan los aspirantes al servicio pblico que provienen de las instituciones acad"micas para formar al personal de carrera y los cuerpos de servidores pblicos, y capacitarlos continuamente. E$iste, pues, una sustancial distincin entre la (arrera en *dministracin &blica 5acreditada por los ttulos y grados acad"micos universitarios5 y la (arrera *dministrativa en el servicio pblico, que en :ran )reta a se denomina servicio civil y en /rancia funcin pblica. #a (arrera en *dministracin &blica es aquella que, amparada por ttulos tales como #icenciado en (iencias &olticas y *dministracin &blica, o #icenciado en *dministracin &blica, emana de los cursos universitarios y se ejercita a trav"s de un grado acad"mico, sea de pre5grado o de postgrado. #a carrera administrativa, por su parte, significa un curso de profesionalizacin dentro del servicio pblico regido por requisitos especiales de ingreso, estabilidad y promocin, que se verifica por medio de e$%menes de idoneidad, tanto para ingreso como para los ascensos. Fncluye un proceso de formacin continua, toda vez que la estabilidad otorga seguridad de empleo, pero tambi"n e$ige un desempe o de calidad gradual y peridicamente evaluado. (arrera administrativa significa, en suma, desarrollo profesional progresivo dentro de la administracin pblica. #a distincin anterior no significa que e$ista una antinomia entre la escuela profesional de servicio pblico y el sistema universitario, sino solamente una distincin de ndoles, papeles y campos de actividad. 0ormalmente ambas entidades operan ntimamente relacionadas, por necesidad de la interdependencia que nutre sus vinculaciones. 3na vez que en esta leccin hemos tratado de la carrera administrativa, pasamos, en la siguiente, al estudio de la (arrera en *dministracin &blica.

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LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA

o "ignificacin )istrica o La Ense*an a de la Poltica o La Licenciatura en !iencias Polticas y Administracin Pblica en Am+rica Latina #a presencia de las ciencias polticas y la administracin pblica en las aulas universitarias, provoca opiniones controversiales. &ara algunos, las materias administrativas son tan prosaicas, que bien pueden ser aprendidas en la pr%ctica oficinesca sin mayor pre%mbulo curricular ni metodologa pedaggica. &ara otros, las ciencias polticas son materias puramente acad"micas cuya ense anza universitaria solo puede producir estudiosos, nunca polticos. Siendo as las cosas, pudi"ndose formar polticos y administradores pblicos sin el concurso de una institucin universitaria, vale la pena inquirirnos sobre la necesidad social de la profesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica, porque en ella convergen los problemas acad"micos de la docencia y la investigacin de estas disciplinas, as como el de su ejercicio profesional. *nta o, cuando de poltica y administracin se trataba, el problema se visualizaba como dicotoma. Esta tendencia incluso llego a formar una escuela en los Estados 3nidos y en buena medida la ciencia poltica y la ciencia de la administracin siguieron caminos diferentes. En contraste, en Europa continental y *m"rica #atina han predominado versiones en las cuales la poltica y la administracin son visualizadas atendiendo la necesidad y deseabilidad de sus relaciones. Esta situacin ha dejado una huella sensible en el ejercicio de una profesin universitaria con una ancestral tradicin nacional e internacional+ la &rofesin en (iencia &oltica y *dministracin &blica. *l igual que otras (arreras universitarias establecidas para profesionalizar el ejercicio de una disciplina social especfica o preferente, como la Economa o la Sociologa, la &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica naci como resultado de la necesidad de hacer aplicables esas ciencias sociales. &aradjicamente, por un lado, se ha acentuado su car%cter aplicado, y por el otro, se le incrimina por carecer de posibilidades efectivas de cubrir del todo su campo de actividad. *s, se le critica porque 1abarca mucho y aprieta poco1, pero lo que aprieta lo hace con eficiencia. ,entro de esta paradoja nace su cuestionamiento como carrera universitaria de utilidad social y hasta hay quien sostiene que su e$istencia tiene dudosos fundamentos. (omo si esto fuera poco, la retraccin de la actividad del Estado en diversos campos de la vida econmica y el bienestar social, ha @A

provocado que estos cuestionamientos se hagan m%s recalcitrantes y que aparentemente contengan una dosis de verdad. &ero a favor de la &rofesin en (iencias &olticas y Sociales, e$iste el argumento de que muchos de sus detractores proceden de carreras diversas a ella y que sus opiniones son interesadas y ciertamente infundadas, por desconocer la esencia de esta profesin. *parte de puntos de vista carentes de validez, es verdad que la profesin aqu considerada requiere una revisin a fondo, pues tambi"n en su seno nacen incertidumbres que se deben disipar por el bien de su presente y su futuro. Esta leccin tiene la finalidad que contribuir a este respecto. &ensamos que ciertamente e$iste desconcierto conceptual, ambigVedades sem%nticas e ignorancia de su origen histrico, lo que ha contribuido a la confusin de los lmites de su %mbito natural de actividad. (omenzaremos con el ltimo punto. Si.nific%cin 3i"#$ic%

Es dudoso que una institucin nazca y perdure por capricho, porque entonces sus posibilidades de e$istencia son raquticas. Su vitalidad y persistencia obedecen a la fuerza de la necesidad que la sustenta. (uando no e$iste esta necesidad, una institucin tiene vida precaria y fugaz, y desaparece r%pidamente. Este no es el caso de la &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica, que constituye una institucin slida. * pesar de su azaroso desarrollo, ella ha proliferado en varios pases de *m"rica #atina y hoy da es ense ada en una variedad de universidades pblicas y privadas. Su gestacin ocurri en 7"$ico hacia <=@< como una #icenciatura en (iencia &oltica, para desde <=@= convertirse en la #icenciatura en (iencias &olticas y *dministracin &blica. Sin embargo, sus antecedentes nacionales e internacionales son m%s antiguos y ellos son los que mejor e$plican su trascendencia histrica y su importancia social. 0o e$aminaremos aqu los diversos oficios de los hombres que hacen poltica y administracin, pues ello est% fuera de lugar. Slo haremos una remembranza histrica necesaria sobre el estatuto universitario de la &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica, que tiene su origen en un tiempo5espacio concreto representado por el nivel especfico del desarrollo poltico occidental. Este desarrollo supone la formacin de ciertas condiciones y, m%s en lo particular, un grado determinado de desenvolvimiento de la estatalidad, condicin necesaria y suficiente para el nacimiento de aquella &rofesin. Estas condiciones, que manifiestan un nivel maduro de desarrollo del Estado segn brot del mundo feudal, son las siguientes+ <B ,isociacin de la vida pblica y la vida privada, con la consecuente ampliacin gradual de la primera a costa de las relaciones sociales estamentales2 6B /ormacin de un espacio pblico que emergi junto con la actividad del Estado, dentro del cual se problematizan los intereses colectivos como un deber estatal y las relaciones inter5individuales asumen un car%cter general2 CB *mpliacin y diversificacin de las responsabilidades del Estado, generando una dilatacin de su actividad para contribuir a la formacin de la sociedad civil, y m%s particularmente la vida econmica, la vida social y la vida personal2 GB (recimiento del organismo del Estado y de las instituciones administrativas2 @B E$igencia de un desempe o racional de la administracin pblica y, por ende, la profesionalizacin de los servidores pblicos y de las personas que dedican su actividad a la poltica. 7a$ 8eber sintetiz el movimiento hacia la profesionalizacin de la poltica, al describir la formacin de cinco clases de polticos+ el clero, los literatos, la nobleza cortesana, los patricios y los juristas universitarios. !odos ellos haban trabajado como aliados de los prncipes contra los @<

estamentos y se profesionalizaron como polticos durante la contienda. *l mismo tiempo, la complejidad de actividades del Estado en campos tales como el servicio e$terior, la guerra, las finanzas y la justicia, propici que desde el siglo DEFF se comenzaran a requerir funcionarios e$pertos en cada uno de estos ramos. #a diplomacia y los consejos haban sido una actividad poltica cultivada de tiempo completo. !odo este proceso, que culmin en el DEFFF, se manifest doblemente por la formacin de consejeros profesionales 5los consejeros de prncipes5 y la entronizacin de los comisarios regios que haban sustituido a los oficiales estamentales. #a construccin del Estado moderno estuvo acompa ada por la formacin del poltico y el administrador pblico profesionales. &ero, junto con ellos se haba desenvuelto una tercera profesin+ la de los consejeros de estadistas, cuyas tareas consistan en prepararlos para acceder y conservar el poder. Estos fueron los primeros tecnlogos del arte del gobierno, que en su etapa m%s brillante formaron la escuela de la .azn de Estado. 0icol%s 7aquiavelo, 'uan )otero y *rnold (lapmar, fungieron como hacedores de tecnologas del poder y diversos medios gubernativos que proyectaban la racionalizacin de la actividad poltica, y derivaron en el desarrollo de las arcanas de imperio y arcanas de dominacin como frmulas defensivas del Estado y del portador del poder. #a poltica, hasta este momento, consista en lo que entonces se conoca como arte del gobierno. El paso siguiente fue la instauracin del despotismo ilustrado y sus programas sociales, que lo definieron como Estado de bienestar. Este paso, conocido como el tr%nsito del arte del gobierno a la (iencia del Estado, consisti en la introduccin de la ense anza de la poltica y la administracin pblica en las universidades, proceso en el cual los alemanes fueron pioneros al instituir a la &rofesin en Economa, &olica y (ameralstica en las universidades de -alle y /ran;furt del Rder, de la que tratamos p%ginas atr%s. Esta carrera universitaria naci como resultado de un impulso y un proyecto fraguados al calor de las condiciones histricas de entonces. El impulso consisti en el signo de aquel tiempo+ crecimiento de las fuerzas productivas como un deber de Estado. #a actividad estatal encaminada a alcanzar tal propsito se llamaba fomento, lo que hoy entenderamos, mutatis mutandis, como 1desarrollo1. El proyecto, por su parte, era la evasin del subdesarrollo y el logro de las bondades del bienestar. #a &rofesin en Economa, &olica y (ameralstica llen la necesidad de un profesional de la poltica y la administracin, pblica capacitado para desempe ar los nuevos %mbitos de accin del Estado, apto para fungir como agente de fomento del bienestar. !al es el origen de esta primigenia &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica. El perfeccionamiento de la nueva profesin produjo que a dos a os de su fundacin, sus cursos se impartieran a trav"s de libros de te$to, constituy"ndose una notable institucin pedaggica que pronto prolifer por todo el Fmperio alem%n y m%s all%, en Suecia. !ributarios posteriores de esta tradicin son las Escuelas de *dministracin &blica en Espa a y /rancia, fundadas en <>GC y <>G> respectivamente, y hoy da sus herederas de Speyer en *lemania y en /rancia.

L% En"e4%n5% e (% P)(-#ic% @6

#a ense anza universitaria de la (iencia &oltica como disciplina autnoma ha sido tarda, en comparacin con las lecciones e$tra5universitarias profesadas de antiguo. *unque el cultivo de la poltica en Rccidente es remoto, se considera a *ristteles como el fundador de la ciencia poltica. #a tradicin aristot"lica estableci una fuerte corriente que centr el cultivo de la poltica alrededor del concepto de Estado, &olis segn la concepcin hel"nica. En .oma se us la categora Civitas y no fue sino hasta el siglo DEF que 7aquiavelo impuso el empleo de la categora Estado. * partir del siglo DFFF surgi en Europa una nutrida y prolongada cauda de consejeros de prncipes, que 7aquiavelo seculariz, sentando en nuevas bases para la poltica. -asta el siglo DEFF, los consejeros dedicaron su empe o al desarrollo de tecnologas de gobierno que posibilitaran a los prncipes el acceso al poder. :aetano 7osca ha sostenido que estos autores ense aban como se 1podra obtener el poder supremo en una sociedad determinada y obstaculizar los esfuerzos de otros individuos o grupos que intentaran sustituirlos1. *n no se ocupaban de e$aminar las tendencias constantes de las sociedades humanas, 1que regulan la organizacin de los poderes pblicos1. *mbas cuestiones son muy distintas, tal como es observable en la economa poltica, que estudia las tendencias de una sociedad humana relativas a la produccin y distribucin de la riqueza, no el arte de amasar y conservar la riqueza. 3n economista capaz puede ser inepto de hacer fortuna y un banquero podra ser inh%bil para comprender las leyes de la economa y con su dominio hacer progresar su negocio. Ello quiere decir que hasta el siglo DEFF, la poltica era concebida como una t"cnica del poder. !ambi"n han cultivado la poltica los filsofos, los telogos y los juristas, y buena parte de la literatura producida por ellos puede ser considerada de inter"s poltico. -oy en da tenemos ciencias polticas, m%s que (iencia &oltica. H as es, pues la concepcin aristot"lica unitaria fue sustituida por una pluralidad de ciencias sociales entre las cuales ocupa su lugar la (iencia &oltica, junto con otras m%s que no dejaron de ser polticas. &arece que la (iencia &oltica adquiri esta denominacin en el ltimo cuarto del siglo DFD, particularmente entre los pensadores germ%nicos. &ero si 7osca tiene razn, fue en el siglo DEFFF cuando asumi un significado cientfico y super el perodo tecnolgico. #a primera c%tedra de poltica y retrica se estableci en la 3niversidad de 3ppsala, Suecia, en <I@@, y era impartida por el profesor 'ohan S;yle. #a (iencia &oltica fue introducida en la 3niversidad de 7ichigan a partir <><<, cuando se fund la Escuela de (iencia &oltica. En Ftalia se instituy su ense anza en octubre de <>>@, en tanto que en /rancia lo fue hasta <=@G. Fberoam"rica inici la ense anza de la (iencia &oltica en el siglo DD, la profesaba Emilio .abasa en <=6> dentro de la Escuela #ibre de ,erecho. #a introduccin de la (iencia &oltica dentro las universidades, fue el resultado natural de un progreso precedente que consisti en su gradual denominacin como (iencia &oltica. 7osca coment que haba pensadores que ya usaban el t"rmino, principalmente -oltzendorff y )luntschli, as como ,onnat y Scolari. El primero haba escrito sus &rincipios de &oltica en <>>J, )luntschli su obra #a &oltica desde <>JI. )luntschli se refiri a la poltica como la ciencia del gobierno y la vida consciente del Estado, como la conduccin de los asuntos del Estado y el arte del gobierno. ,esarroll, pues, la diferencia entre lo que llama poltica terica y poltica pr%ctica, y diferenci el comportamiento del cientfico y del poltico. )luntschli e$plic que el arte de la poltica se rige por el principio de la eficiencia y se manifiesta por actos que se estiman por sus resultados+ una nueva creacin social, el mejoramiento de las instituciones pblicas o la victoria sobre los enemigos. #a (iencia &oltica tiene por objeto @C

conocer la verdad, se glorifica por destruir el error, descubrir una ley o mostrar una regla permanente. Si esto es cierto, tuvo razn 8illiam .obson cuando en <=@@, durante un seminario internacional, sostuvo que la (iencia &oltica era una disciplina de cultura general que deba servir de base para carreras profesionales, como las relaciones internacionales, el periodismo y la administracin pblica. &uso como ejemplo la fundacin de la Escuela 0acional de *dministracin francesa, institucin no5universitaria donde era posible de tal modo su imparticin acad"mica. *qu, como en los tiempos cameralistas, la poltica se consideraba como materia b%sica. .obson y sus colegas tambi"n advertan de la inconveniencia de la profesionalizacin de la ciencia poltica, a la que preferan como ciencia fundamental. L% Licenci%#+$% en Cienci%" P)(-#ic%" , A !ini"#$%cin P&'(ic% en A!6$ic% L%#in% #a profesionalizacin universitaria de las ciencias polticas y administrativas se ha desenvuelto en los pases de *m"rica #atina, tal como es observable en (olombia, *rgentina, (hile y 7"$ico. #a Escuela Superior de *dministracin &blica ?ES*&B de (olombia da cabida a la /acultad de (iencias &olticas y *dministrativas, cuyo objeto es la formacin en la (arrera &rofesional en (iencias &olticas y *dministrativas. Siendo esta (arrera parte del sistema universitario que entra a la ES*& y e$istiendo en (olombia la (arrera *dministrativa, toda vez que la ES*& depende del ,epartamento del Servicio (ivil, dicha /acultad es un semillero de profesionales de las disciplinas polticas y administrativas para el empleo pblico del pas. Sus egresados se pueden dedicar su tiempo al ejercicio libre de la profesin, segn sus libres pareceres, pero tambi"n pueden optar a ser candidatos a la (arrera *dministrativa e integrarse al servicio pblico. El propsito central de la (arrera en (iencias &olticas y *dministrativas, consiste en formar a un profesional universitario capacitado para analizar el conte$to socioeconmico en el cual se desenvuelve la administracin pblica. *l mismo tiempo le dota de los instrumentos t"cnicos necesarios para dar solucin a los problemas administrativos. !al es el motivo por el cual se da "nfasis a su formacin poltica. En *rgentina se cuenta con la #icenciatura en *dministracin &blica y (iencia &oltica. Se trata de un programa que es impartido en el seno de la 3niversidad 0acional de (uyo por la /acultad de (iencias &olticas y Sociales, que fue instituida en <=@> con la categora de Fnstituto de Estudios &olticos y Sociales. El rango de /acultad lo adquiri en los a os JA, antes fue una Escuela. #a #icenciatura en *dministracin &blica y (iencia &oltica fue creada en <=JA, con un perfil curricular que tiene una inclinacin humanstica y cientfica. El plan de estudios consta de cinco a os y destacan las asignaturas relativas a &olticas &blicas. .ecientemente fue establecida en (hile la (arrera de (iencias &olticas y *dministrativas, cuyo objeto es 1formar un profesional altamente capacitado para intervenir en los organismos del Estado en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, como parte de las programas de desarrollo2 y para desempe ar a lo largo de su carrera profesional, posiciones polticas, ejecutivas, t"cnicas, y de asesora en los diferentes niveles jer%rquicos de las organizaciones y sistemas gubernamentales y administrativos, tanto en el %mbito del gobierno y la administracin central como regional y local1. #a (arrera es impartida por la Escuela de (iencias &olticas y *dministrativas de 3niversidad de #agos, fundada en agosto de <==C, y es por lo tanto, una de las m%s jvenes dentro de la regin iberoamericana. @G

El programa de ense anza aspira a que los alumnos comprendan las ideas del desarrollo socioeconmico, y que las relacionen con las concepciones polticas y administrativas de la direccin del Estado. #a (arrera de (iencias &olticas y *dministrativas se orienta a proporcionar los conocimientos necesarios en las ciencias y t"cnicas de la administracin pblica, y las ciencias sociales, particularmente las ciencias polticas, econmicas y jurdicas, as como en disciplinas cuantitativas. #as proposiciones del seminario internacional de <=@@, coincidieron con acciones acad"micas que se haban adoptado en 7"$ico desde <=@<, con la fundacin de la Escuela 0acional de (iencias &olticas y Sociales, segn proyecto de #ucio 7endieta y 0 ez, a la sazn representante de 7"$ico en dicho seminario. *unque la administracin pblica tena m%s tradicin docente y universitaria, en la nueva Escuela se estableci la carrera de (iencia &oltica. 0o conocemos precedentes decimonnicos de la ense anza de la administracin pblica, salvo dentro de las lecciones de derecho administrativo en la Escuela de 'urisprudencia. 3na e$cepcin la constituye las lecciones de administracin pblica disertada por 7. #pez 7eoqui en la Escuela 0acional de (omercio y *dministracin durante <>J=, que fueron recogidos en su trabajo+ )reve (ompendio en forma de (atecismo de las #ecciones Rrales sobre *dministracin &blica. &ero dichas disertaciones se circunscribieron a la materia de contabilidad fiscal, establecida por instrucciones del gobierno. Esta institucin docente haba sido fundada en <>@G como Escuela Especial de (omercio, para el estudio sistem%tico de la tenedura de libros y serva como medio de reclutamiento de alumnos sobresalientes para las oficinas hacendarias de la administracin pblica. #as materias hacendarias establecieron una tradicin pedaggica. En la Secretara de -acienda se instituy un curso de Economa y !ramitacin /iscal en <=CC para los Eisitadores Especiales, en el cual se impartan nociones generales de la organizacin de la administracin pblica me$icana y cuyas lecciones fueron publicadas como (onferencia de la *dministracin &blica. En esta dependencia fue establecida la *cademia de (apacitacin en <=GA y en ella se recogieron los diversos cursos que se venan impartiendo con referencia al 1estudio de la administracin pblica1, pero que tenan ttulos diversos+ derecho administrativo, administracin pblica y organizacin administrativa. -acia <=@@ los cursos haban progresado y se profesaban a trav"s del libro titulado+ -rgani)aci n Administrativa y Poltica de la (ep"blica Me&icana1 de .oberto (hellet Rsante. #as lecciones, segn el te$to mencionado, no se ce an a la materia hacendaria sino todos los aspectos de la administracin pblica me$icana. Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencia lo constituy la Escuela Superior de *dministracin &blica, que funcion durante la d"cada de los a os veinte bajo el auspicio de la Secretaria de Educacin &blica y el ,epartamento de (ontralora, y que form parte de la entonces 3niversidad 0acional de 7"$ico. Sin embargo, su inclinacin sigui siendo fundamentalmente hacendaria, por lo que seguramente no hubo muchas objeciones cuando se fusion con la Escuela de (omercio y *dministracin en <=6=. En todos estos desarrollos acad"micos de la administracin pblica se observa un gran defecto+ la ausencia de la (iencia &oltica. Muiz% esto e$plique el car%cter precario y fugaz de la ense anza de la administracin pblica en 7"$ico, hasta entonces. Esa deficiencia fue subsanada con la formacin de la Escuela 0acional de (iencias &olticas y Sociales, pero hasta <=@=, gracias al establecimiento de la profesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica. El motivo que dio vida a la nueva Escuela fue el valor preponderante que mereci lo colectivo sobre lo individual en los asuntos sociales, y el imperativo de hacer @@

aplicables las ciencias sociales. Esto ltimo era impensable en <=@< para la carrera de (iencia &oltica, dotada de un generoso caudal de asignaturas polticas, sociales y econmicas, adem%s de otras de historia y geografa, pero ninguna t"cnica o aplicada, toda vez que contaba con un slo curso de administracin pblica. 0o haba, pues, forma de sufragar su ejercicio profesional. #a adicin de administracin pblica produjo la dosis de aplicabilidad que era su principio vital. El argumento consisti en la ampliacin de la actividad del Estado y las relaciones ntimas entre las instituciones polticas y la administracin pblica, en la cual se reflejaban muchas de sus actividades. #a (iencia &oltica adquira el sentido profesional que le daba el ejercicio de la administracin pblica y esta se encontraba sustentada firmemente en aquella, lo que anta o no ocurri. 0o cabe duda, este fue un feliz encuentro fue un matrimonio muy bien avenido. #a reforma de <=@= reivindic a las antiguas tradiciones cameralistas que tambi"n haban dado vida a instituciones contempor%neas similares. Mueda claro que la poltica y la administracin pblica han requerido ser profesadas con pro$imidad, para garantizar un sustento aplicado a la primera, y un fundamento poltico indispensable a la segunda. 0o hay duda que la (iencia de la *dministracin es una disciplina aplicada y que debe estar sustentada por la (iencia &oltica para combatir la tentacin del gerencialismo privado. #a &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica es diversa a las llamadas liberales, cuya vocacin se encamina al servicio de la vida personal, tales como el derecho, la medicina o la ingeniera. *quella se orienta a los problemas pblicos y la vida social. 0o est% sujeta a patentes de corzo ni puede ni debe proyectarse al monopolio de algn campo ocupacional, como aquellas otras. El %mbito de su actividad es generosamente amplio, abarca a la actividad del Estado en el seno de la sociedad civil en su variedad de manifestaciones. *s como a la Sociologa ata e a las reacciones de la sociedad civil al Estado, a la &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica incumbe la accin del Estado sobre la sociedad. Es innecesario enumerar las diversas esferas de actividad del Estado dentro de la sociedad civil. Sin embargo, la aplicacin de esta actividad se puede apreciar resumidamente en dos categoras+ relaciones pblicas y relaciones civiles. #as primeras llenan todo el oficio de la mencionada profesin2 las segundas le interesan por su efecto pblico. *s pues, el campo de actividad de la &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica esta debidamente definido. El problema es de qu" manera acta en estas esferas. ,esde el %ngulo de la administracin pblica, el asunto est% muy claro+ todas las dependencias del gobierno nacional y de las entidades territoriales son fuente de su ocupacin. &ero, Tcu%les acciones concretas debe realizar para justificar su formacin profesionalU #a &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica no es una profesin que acte de manera especfica, sino en forma general. (omo cualquier otro profesional al servicio del Estado, el #icenciado en (iencias &olticas y *dministracin &blica est% preparado para el desempe o de funciones normales y continuadas de la administracin pblica, pero la peculiaridad de su actividad consiste tambi"n en su preparacin como promotor de nuevas %reas de desarrollo2 es decir, est% habilitado para innovar y crear nuevos centros de actividad gubernamental, para diversificar sus operaciones o ce ir a lo estricto sus acciones. Est% capacitado para reformar a la administracin pblica y crear nuevas t"cnicas y procedimientos para la actividad del gobierno. En este sentido, el profesional en (iencias &olticas y *dministracin &blica ha sido formado para atender tambi"n las tareas contingenciales, no slo aquellas que son rutinarias, pero en el entendido que las faenas de contingencia consisten en la materia prima del arte del gobierno y la (iencia del Estado. @I

#a diferencia especfica con otros profesionales que prestan sus servicios en la administracin del Estado, consiste en que el profesional de las (iencias &olticas y la *dministracin &blica est% dotado de saber y pericia poltica. Es un e$perto en el arte del gobierno y la (iencia del Estado, en el sentido m%s generoso que tienen estas categoras. El arte del gobierno ha sido y es considerado como una racionalizacin de la poltica, porque el poltico navega invariablemente en las turbulentas aguas de una sociedad civil en perpetuo movimiento, sujeta al conflicto de clases y las disputas por el poder. El arte del gobierno consiste en la habilidad y capacidad del estadista para sortear los problemas. #a poltica es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen, ha dicho 8eber, porque tambi"n hay polticos en la oposicin. #a diferencia especifica del profesional de las (iencias &olticas y *dministracin &blica frente a otros funcionarios de Estado, consiste en su saber poltico para administrar con eficacia en medio de las turbulencias sociales. Este saber, este logos, slo lo puede proveer la (iencia &oltica. *nta o los profesionales de la poltica formaron cat%logos de consejos t"cnicos sobre el arte del gobierno, que sirvieron de base para la tecnologa del poder por e$celencia+ la .azn de Estado. ,espu"s elaboraron programas de desarrollo del Estado bajo la "gida del (ameralismo, convirtiendo al arte del gobierno en una (iencia del Estado universitaria. En ambos momentos observamos los mismos elementos+ desarrollo, innovacin y creatividad. -oy en da visualizamos a los profesionales de la poltica y la administracin pblica produciendo nuevas tecnologas del poder+ las Policies gubernamentales. &ero, en contraste a los consejeros de prncipes, no intentan perpetuar al portador del poder, sino hacer responsable la actividad del Estado bajo el peso de la opinin pblica y los electores. El profesional de las (iencias &olticas y la *dministracin &blica puede un servidor pblico peculiar+ puede y debe no slo servir al Estado, pues las instituciones polticas modernas no se restringen a "l. (omo poltico debe ser formado en los diferentes aspectos que le permitan conocer las tendencias generales de la sociedad, como deca 7osca, pero tambi"n los medios que facilitan el acceso al poder. 3n plantel de (iencias &olticas y Sociales debe formar polticos sapientes del arte del gobierno, pero tambi"n de los fundamentos cientficos en que descansa este arte como (iencia del Estado. ,ebe ser eficiente en los procedimientos que llevan al poder o que permiten perpetuarse en "l, pero tambi"n de los fundamentos que e$plican los lmites y condiciones en los cuales se puede hacer poltica. 3n plantel tal debe tambi"n formar politlogos, es decir, cientficos de la poltica, que e$pliquen el devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, y dise en nuevos m"todos para el estudio de la poltica. 3na profesin as se antoja no slo muy atractiva, sino muy til. H as debe ser cuando en los pases iberoamericanos la poltica ha trascendido las oficinas, los pasillos y los caf"s, y ensancha su mundo en el (ongreso, las calles y los domicilios particulares. T0o podra ayudar a encauzar y organizar estos movimientos, un profesional universitario de la polticaU *hora que los partidos y la opinin pblica est%n floreciendo, como nunca en nuestro siglo, Tno sera oportuna y pertinente la participacin de un profesional preparado especialmente para actuar en un mundo en cambio constante, determinado por ese motor de la historia que es la lucha de clasesU. (reo que hay hasta ahora una versin equivocada de la profesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica, porque b%sicamente se ha entendido como una actividad dentro de la administracin publica y desempe ando papeles rutinarios. #a hemos observado como parte de la conservacin y del conservadurismo, es decir, como mecanismo del engranaje cotidiano de los quehaceres administrativos, cuando ella fue fundada para desarrollar e innovar. !odava se encuentra atrapada en la telara a de las regulaciones intra5administrativas, sujetas de un @J

formalismo como algunas otras profesiones que le son parientes cercanas, pero que por su naturaleza tienden al mantenimiento del statu quo. En la medida en que definamos a la &rofesin en (iencias &olticas y *dministracin &blica con base en la peculiaridad de su car%cter, como una carrera del desarrollo social y poltico, estaremos de nuevo mirando hacia el futuro.

LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES

o Administracin de las Asociaciones !iviles y la Partici'acin Administrativa de los !iudadanos o Administracin Pblica y Administracin Privada

,entro del vasto mundo de los negocios pblicos, no todo lo que a ellos incumbe est% a cargo de la administracin pblica. E$iste un amplio campo de acciones dentro de la vida pblica, en el cual no e$iste injerencia del Estado o es insignificante, secundaria o residual. *qu est%n activas principalmente las asociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido %mbito de colaboracin entre los ciudadanos y los gobiernos. El efecto de la actividad de esas asociaciones y la participacin de los ciudadanos, tiende a configurase en una variedad de modalidades de administracin que podramos denominar, a falta de un mejor nombre, como administraciones no5estatales. !al es el tema de esta leccin, que est% complementada por la e$posicin de las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada.

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,entro del cultivo de las disciplinas administrativas, los campos tradicionalmente privilegiados por los interesados se restringan a la administracin pblica y la administracin privada. Sin embargo, recientemente, la emergencia de la participacin de los ciudadanos abri una enorme brecha al estudio de la administracin social, comunitaria y popular, toda vez que ha vuelto a poner inter"s en a ejas instituciones que han estado vinculadas con los derechos humanos, tales como el 7inisterio &blico, el -mbusman y los tribunales de lo contencioso administrativo. (omo parte de esta nueva atmsfera caracterizada por formas diversas de administracin, han surgido las contraloras sociales y una gran cantidad de entidades de la administracin pblica en las cuales se incorpor la participacin de los ciudadanos. #a administracin de las asociaciones civiles entra a nuevas modalidades, que se refieren a la asociacin y organizacin de los intereses sociales. En estas asociaciones no intervienen el Estado ni los intereses privados+ 1es como un t"rmino medio entre la administracin del Estado y la de los particulares1. #as asociaciones est%n organizadas racionalmente y est%n constituidas para satisfacer las necesidades de los asociados. #a libertad es su principio y los estatutos que las norman son votados por sus miembros, que tambi"n nombran a sus dirigentes, quienes luego de un breve perodo de ejercicio en el gobierno de la asociacin, son reemplazados. Sus funcionarios han sido calcados de los oficiales del Estado y est%n sujetos al control de la asociacin. !al como es observable, la administracin de las asociaciones civiles, hoy conocidas como Rrganizaciones 0o5:ubernamentales ?R0:B, constituye un %mbito de actividad pblica que no tiene un car%cter gubernamental, pero tampoco privado. -oy en da, la administracin de estas organizaciones se ha ido desarrollando junto con una intensa intervencin de la ciudadana en los asuntos pblicos, que anta o estaban reservados al Estado. Se habla, pues, de la participacin de los ciudadanos en los negocios de la cosa pblica. *unque la auto5administracin civil y la participacin de la ciudadana son dos fenmenos diversos, pero su ntima relacin ha provocado que se estudien de manera integrada pues frecuentemente dicha participacin se realiza a trav"s de las asociaciones cvicas. #a idea de lo civil ha hecho recordar las fuentes greco5latinas de la vida poltica y administrativa de la cultura occidental, y hace pensar en el eclipse del Estado *dministrativo y el ascenso del Estado (vico. El antiguo concepto de ciudadana entre los griegos y los romanos+ la Polis y la Civitas ?(iudadB, era concebida como el conjunto de los ciudadanos activos en el foro de los asuntos pblicos. #a participacin en los asuntos cvicos entra a una ciudadana activa en los quehaceres del Estado, que brinda m%s espacio a los asuntos pblicos, que a los procesos burocr%ticos. &articipacin significa que las relaciones entre los ciudadanos y los administradores convierten a las organizaciones pblicas en nuevas &olis, en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se trata, propiamente, de una militancia cvica que tiene sustento en el aprendizaje y ejercicio de los derechos polticos, cuya finalidad es consolidar a la comunidad ciudadana. 3na de las caractersticas principales de la vida cvica, es que el ciudadano toma conciencia de s mismo como tal, m%s que como cliente y consumidor del mercado econmico. #a militancia cvica crea condiciones sociales adecuadas para que los ciudadanos y los administradores puedan transformar el escenario de una organizacin pblica, en una Civitas, en un foro en el cual los ciudadanos deciden como relacionarse y activar sus asuntos en pro de la utilidad pblica. @=

"La participacin es el encuentro entre instituciones representativas, partidos polticos, cuerpos administrativos, movimientos " organizaciones sociales. 5odos ellos con una convergencia de actuacin en un punto o zona determinados" .6C

El concepto de participacin contrasta con las formas cl%sicas en las que se e$pres el ideario democr%tico en los siglos DFD y DD, e inaugura una va hacia la realizacin de una democracia aut"ntica, donde una intervencin directa cuestiona el alcance de la representacin. En la actualidad, el asunto de la participacin se e$tiende tanto a la dimensin poltica, como al plano administrativo. #a militancia cvica comprende a las diversas manifestaciones de la e$presin ciudadana, es incluyente+ abarca la participacin ciudadana, social, comunitaria y popular. #a participacin ciudadana se refiere a las relaciones polticas e$istentes en una (iudad, asume que uno de los problemas primordiales de las sociedades consiste en el control que la sociedad debe ejercitar sobre la administracin pblica. ,icha participacin se desarrolla de manera directa y sustituye la actividad del gobierno, que se juzga superflua, intil o innecesaria. #a participacin ciudadana se incorpora plenamente a la hechura de Policy que est% determinada por el inter"s pblico, que comprende desde el dise o hasta la evaluacin.
"La participacin ciudadana se re)iere a la intervencin de los particulares en actividades pblicas en tanto portadores de determinados intereses sociales". 5ambi%n signi)ica la participacin de los ciudadanos en la vida administrativa, entendida como la intervencin individual o colectiva ante las autoridades en de)ensa de intereses comunes4 .6G

#a participacin popular, por su parte, refiere las consultas que anteceden la implementacin de los programas comunitarios. ,esde el punto de vista de la hechura de Policy, tal participacin est% presente solamente en el dise o. 3na representacin tpica consiste en lo que se conoce como participacin consultiva y que opera en la fase de planificacin de una actividad de inter"s pblico, en la cual se formula el diagnstico que nutre el dise o de Policy. En lo tocante a la participacin social, ella usualmente ha sido conceptuada como mera agrupacin inter5individual en el seno de una organizacin formal. El objeto asociativo consiste, sencillamente, en proteger los intereses mutuos. ,esde la perspectiva poltica, empero, cuando dicha participacin se proyecta como una actividad pblica y supera los propsitos comunitarios, tiende a encarnar en modalidades de accin que se asemejan a las que son propias de la participacin ciudadana. #a participacin comunitaria tiene un largo historial de vinculacin las Policies asistenciales del gobierno. *nta o se le conoca como desarrollo comunitario. -oy en da, habiendo dejado un comportamiento meramente reactivo, la participacin comunitaria se ha convertido en un impulso de esfuerzos para mejorar su nivel de vida con base en la iniciativa, desarrollando un sentido m%s bien cvico. ,icha participacin comprende la intervencin en labores administrativas comunitarias, tales como el suministro de servicios pblicos, que anta o estaban reservadas a los gobiernos locales y an los nacionales. El captulo de la participacin de la ciudadana en los negocios de la res publica apenas se est% comenzando a escribir, en la densa agenda de la teora de la administracin pblica

6C

7eja #ira, 'os". 1#a &articipacin (iudadana en las &restacin de los Servicios pblicos 7unicipales1. 7"$ico, :estin y Estrategia. Ene.5sep. <==6. p. I<. 6G (unill, 0uria. Participaci n Ciudadana. (aracas, (entro #atinoamericano de *dministracin para el ,esarrollo. <==<. p.GG. .esumen del artculo+ S%nchez 7orn, 7iguel. 1Citoyen et Administration/ $spagne1. (itoyen et *dministration. ,ep"r"e, /rancis comp. )ru$elles+ (abay, )ruylant, <=>@. pp. IC5=G. (entro #atinoamericano de *dministracin para el ,esarrollo. )oletn de .esmenes. Eol. >, nm. 6. ,ic. <==<. pp. IC5=GB.

IA

contempor%nea. *qu solamente hemos querido ofrecer algunas lneas de desarrollo, que son las m%s significativas e interesantes.

A !ini"#$%cin P&'(ic% , A !ini"#$%cin P$i*% % ,urante el siglo DD, principalmente a partir de los a os veinte, e$isti la pretensin dentro de algunos crculos acad"micos de la administracin privada, as como en algunos %mbitos de la administracin pblica, por asimilar en una nica teora ambos campos del saber. En a os recientes, merced a la irrupcin del neoliberalismo, esa tendencia tendi a tomar nuevos bros. Empero, esa pretensin e$perimentada en los Estados 3nidos, escasamente ha tenido "$ito en otros pases, principalmente debido a la persistencia dominante de la tradicin poltica y jurdica rom%nica en el estudio de los asuntos polticos y administrativos. En buena medida, esa visualizacin ha obedecido al desconocimiento de la naturaleza de la administracin pblica y, en ocasiones, a la ignorancia de la ndole de la administracin privada. Fgualmente, otra fuente de desconcierto ha sido la debilidad de las conceptuaciones de la segunda, a partir de problemas sem%nticos tan elementales como los referentes a la palabra 1administracin1. &or principio, hay que recordar que la palabra *dministracin se aplicaba e$clusivamente a la administracin pblica, y que fue hasta la aparicin de la obra de -enri /ayol, en la segunda d"cada del siglo DD, que tal vocablo se comenz a aplicar a la administracin de las empresas privadas. En los Estados 3nidos, por su parte, se empleaba el t"rmino 1direccin1 ? ManagementB para referirse a ella. #a palabra direccin es usada en espa ol con un doble significado y, por lo tanto, en forma ambigua2 por una parte, es empleada para hacer referencia al proceso de gobernar, significando de esta manera+ mandar, regular, conducir2 por otra parte, implica manejar o administrar. 3na palabra emparentada con ella es el vocablo gestin, que significa 1manejo1 o 1administracin1, y su origen se remonta a la palabra latina gestio*onem2 de este modo, el gestor es un manejador, manipulador o procesador. En espa ol, gestin tambi"n equivale en ingl"s a Management ?manejo, conservando su sentido desde el latnB2 el error proviene cuando del ingl"s u otra lengua, gestin se traduce al espa ol por 1direccin1. E$isten, sin embargo, otras causas que son fuente de confusin2 tal es el caso del idioma alem%n, en el cual el mandar, regular o conducir, se denomina mando o comando ? ;ommandB2 y el manejar, gestionar y administrar se denomina ?9ire.tionB. Esta es la forma como utiliz (arlos 7ar$ ambas palabras en El (apital. En realidad, direccin es equivalente de gerencia ?de la voz latina ger%re, dirigirB, en tanto que administracin lo es de gestin2 por consiguiente, cuando se emplean los vocablos direccin y gerencia, se hace referencia al mando, a la capacidad de ordenar, en tanto que cuando se emplean los de gestin y administracin se hace alusin, como su nombre lo indica, al manejo, a la accin de realizar algo. I<

Se debe ofrecer un reconocimiento a .amn Nlvarez 7artnez, quien en <=6> tradujo la obra The Principles of Cientific Management de /rederic; !aylor, a la que titul+ &rincipios del 7anejo (ientfico. En efecto, Management fue vertida al espa ol como manejo, atendiendo la tradicin espa ola que se refera al manejo de los negocios hacendarios y el manejo de los negocios privados, segn fueron empleados por Saavedra /ajardo y 'ovellanos respectivamente.6@ Siendo palabras diversas, administracin y direccin 5o manejo5, tal como son utilizadas por los profesantes de la administracin privada, tienden a identificarse en el mismo punto. *mbas se refieren al trabajo de direccin y vigilancia que se ejercita sobre los trabajadores de la empresa, se productiva o de servicios. ,icho trabajo e$plica ntidamente la esencia del concepto de 1administracin1 en la esfera privada. El trabajo de direccin y vigilancia es una necesidad que brot del proceso de produccin combinada de obreros trabajando en cooperacin, porque la divisin t"cnica del trabajo requiri de un esfuerzo de armona, coordinacin y unidad. #a administracin de la empresa privada, a cuyo cargo est% la direccin y vigilancia, encarna el trabajo intelectual que se ha separado del trabajo material para conducirlo y someterlo a control. !oca a dicha administracin dar armona, coordinacin y unidad al trabajo material socialmente combinado. &or consiguiente, el trabajo de direccin y vigilancia fue la respuesta a la necesidad de concierto e$igido por el proceso directo de produccin que adopt la forma de un procedimiento socialmente combinado, y que haba abandonado la modalidad de un trabajo de productores independientes. #a (iencia *dministrativa privada, especialmente la cultivada por autores tales como -enri /ayol, #yndall 3r9ic; y sus muchos discpulos, ha estudiado el trabajo de direccin y vigilancia. !al como lo propuso /ayol, las cinco operaciones de una empresa, a saber+ t"cnica, comercial, financiera, de seguridad y contable, son armonizadas por una se$ta funcin+ la 1administracin1. Esta administracin, que /ayol se cuida de no confundir con la gerencia, constituye empero la funcin de la gerencia por antonomasia+ 1administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar ?...B ejercer la gerencia es conducir la empresa hacia su objetivo tratar de sacar el mejor partido de todos los recursos de que dispone2 es asegurar la marcha de las seis funciones esenciales ?...B la administracin no es m%s que una de las seis funciones cuya marcha debe asegurar la gerencia1. #a gerencia se encarga, a trav"s de la administracin, de conducir y armonizar como un todo la operacin de la empresa privada. *dministracin y direccin, que tambi"n /ayol se propuso no confundir, sino vincular, son finalmente lo mismo. &rever, organizar, mandar ? commandementB, coordinar y controlar, como administracin, vienen a ser finalmente la organizacin de la gerencia para cumplir el trabajo de direccin2 estas actividades son la organizacin administrativa a trav"s de la cual la gerencia armoniza y da coherencia a la empresa como un cuerpo social.
"3dministrar, es prever, organizar, mandar, coordinar " controlar 9...: Comprendida as la administracin no es ni un privilegio e clusivo, ni una misin especial del je)e o de los directivos de la empresa* es una )uncin !ue se reparte, como las dem+s )unciones, entre la cabeza " los miembros del cuerpo social" 9...: 1inguna de las cinco )unciones precedentes est+ encargada de articular el programa general de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar es)uerzos, de armonizar actos 9...: constitu"en otra )uncin distinta !ue se designa (abitualmente con el nombre de administracin" .6I

6@

!aylor 8islo9 O/rederic;P. Principios del ManeBo Cientfico . 7onterrey, Ediciones de la (ompa a /undidora de /ierro y *cero de 7onterrey. Editorial (ultura. <=6>. (olofn de los editores. 6I /ayol, -enri. Administraci n 3ndustrial y 'eneralC 7"$ico, Edit. -errero -ermanos. <=I=. p. <C>5<C=.

I6

!al como es observable, el concepto de 1administracin1 en la administracin privada se refiere estrictamente a la direccin y constituye una funcin interior dentro de la empresa, no una actividad e$teriorizante hacia la clientela o el mercado. Simplemente, 1administracin1 en administracin privada en igual a 1direccin1. Esta apreciacin es f%cilmente corroborable en las propuestas de #yndall 3r9ic;, quien plante una organizacin gerencial similar del trabajo de direccin, a saber+ vaticinio, planeamiento, organizacin, mando y control. El pensador estadounidense #uther :ulic; dise un acrstico conocido como el &RS,(R.), a trav"s del cual propuso un esquema de organizacin gerencial similar+ &RS,(R.) significa &lanificar, Rrganizar, Staffing ?personalB, ,irigir, (oordinar, .eporting ?informarB y )udgeting ?presupuestarB. Este c"lebre acrstico no tiene originalidad, tal como lo e$plic su autor, pues constituy sencillamente una adaptacin del concepto administrativo de /ayol. Su aporte estriba en que :ulic;, de manera transparente, se al que 1si se aceptan estos siete elementos como los principales deberes de un directivo, se deriva de ello que deben ser organizados de manera independiente como subdivisiones del ejecutivo1. ,esde entonces, la mayor parte de los pensadores administrativos privados han labrado sobre estas ideas el desarrollo de la disciplina que cultivan, pues como lo e$play *lejandro de !ocqueville+ 1como se ve, la historia es una galera de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias1. -e aqu, brevemente hablando, la biblia de la administracin privada que se debe a la pluma de /ayol, :ulic; y 3r9ic;. En suma+ la organizacin gerencial del trabajo de direccin, tal y como la estudia la (iencia *dministrativa privada, corresponde a la organizacin en la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar, conducir y controlar, el trabajo realizado por los obreros y los empleados en general. Este sint"tico estudio de a administracin privada, tiene dos propsitos+ en primer lugar, destaca las diferencias abismales que distinguen a la administracin pblica como institucin del Estado y la administracin privada como institucin de la sociedad civil. El an%lisis testimonia la necesidad de deslindar las esferas de estudio correspondientes a la administracin pblica y la administracin privada, ya no buscando semejanzas, sino sus evidentes diferencias. Slo en la medida en que aprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorar un problema hasta ahora poco atendido+ las relaciones entre la accin gubernamental y la produccin mercantil. El estudio de la administracin pblica como la actividad del Estado, permite rebasar las visiones introspectivas y gerenciales del &oder Ejecutivo, frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso administrativo interno del gobierno, con el proceso administrativo de la empresa privada. En vez de buscar la identidad de principios y pr%cticas en el gobierno y la empresa privada, la (iencia de la *dministracin &blica observar% la accin del Estado sobre la reproduccin de las condiciones y relaciones de produccin mercantil2 es decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la empresa privada, a la par de que contribuye a reproducir las relaciones entre el capital y el trabajo en el interior de la empresa. En segundo lugar, la distincin de campos permite encontrar un fenmeno equivalente en la administracin pblica y la administracin privada+ la unidad de la poltica y la administracin. *unque la dicotoma poltica5administracin es un enfoque de la administracin pblica, en cierto grado se ha inspirado en el apoliticismo gerencial de la empresa privada. #os estudiosos de la administracin industrial no formularon una dicotoma poltica5administracin que separara la IC

administracin privada, de la poltica2 simplemente, por su naturaleza no estatal, la concibieron como apoltica. Sin embargo, aunque la administracin privada no es una institucin estatal, esto no quiere decir que no se encuentre enfrascada en la poltica. #o est% en la medida en que en el seno de la empresa, la relacin propietario5productor es una relacin que est% involucrada en la lucha de clases. #a administracin privada es el producto no slo de la necesidad de direccin del trabajo asociado, sino de la necesidad del dominio de ese mismo trabajo. &or lo tanto, en la misma forma como en la accin gubernamental se plasman en unidad la poltica y la administracin, en la administracin privada se concretan en unidad la direccin y el dominio. #a necesidad de diferenciar ambas administraciones no es muy antigua, surge con la emergencia de la gran industria privada en el ltimo cuarto del siglo DFD. -asta donde sabemos, toc en m"rito a :aspar )luntschli de ser el primer cientfico de la administracin pblica que plante el estudio diferenciado de la administracin del Estado, por un lado, y la administracin privada, por el otro, con base en sus diferencias. ,ebido al crecimiento de las empresas industriales y la unidad econmica de la rbita del capitalismo, estas empresas haban crecido y reclamaban para s una vasta y compleja organizacin administrativa. El concepto de administracin en su sentido m%s amplio, tiene un significado m%s general que lo relativo a la vida pblica, es decir, la administracin del Estado. E$iste tambi"n una administracin de la iglesia, otra del culto y una m%s de la corporacin. -ay varias administraciones, no una sola. ,entro de este abanico de administraciones, la administracin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. ,e la administracin pblica se encargan funcionarios, de la privada los gerentes. &or consiguiente, debe 1oponerse la administracin privada a la pblica ?...B 1la administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos2 la administracin privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares1.6J #a administracin privada es aquella que es desempe a por quienes se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. #a administracin pblica ejerce la autoridad del Estado, acta y restringe en cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo reclaman. 1Es su verdadera esfera la del 3mperium, de la 0urisdictio, que no puede abandonar a la administracin privada1. #a administracin pblica aplica la coercin y se apoya en el uso de la fuerza fsica. Esta condicin es histrica, se desconoca en la Edad 7edia donde el Estado an estaba proceso de formacin y permita que los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran las venganzas familiares y las guerras entre los se ores feudales. En los tiempos modernos, la fuerza fsica ha sido concentrada y monopolizada por el Estado, pues la coaccin no debe dejarse a merced de las pasiones de los particulares. Son ellas los elementos definitorios de la administracin pblica, como aplicacin y ejercicio de la autoridad del Estado. En contraste, 1la libre administracin privada recobra su imperio donde slo se hallan sus intereses1, ajenos a la intervencin del Estado. #a iniciativa individual oscil en dos e$tremos histricos+ el feudalismo y el absolutismo, porque en el primero logr una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre su completa e$tincin.
6J

)lunstchli, :aspar. 9erecho P"blico Dniversal. 7adrid, '. :ngora Fmpresor. Sin a o ?<>JIB. ,os tomos. !omo F, pp. <G=.

IG

#a clave de la distincin de esfera de naturaleza entre la administracin pblica y la administracin privada, se encuentra en la relacin entre los intereses generales y los intereses particulares. En un punto medio situado entre ambos, fluyen diversas e importantes cuestiones. Si consideramos que la nacin es un organismo poltico, y la sociedad el conjunto de las clases y los individuos, entonces la diferencia de los intereses de ambos es muy importante porque la nacin y la sociedad tienen relaciones estrechas+ 1el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del au$ilio del Estado1. &ero la oposicin no es radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los intereses individuales, atendiendo a esas importantes y diversas cuestiones que mencionamos, y que se encuentran en ambos. Este campo intermedio reclama a la administracin privada si predomina el inter"s privado, y las fuerzas que suministra la sociedad son suficientes. &ero cuando los intereses pblicos est%n comprometidos, o los intereses sociales 5que se suman a los privados5 reclaman su intervencin, entonces la administracin pblica ocupa aquel espacio. -ay un campo intermedio incompartible por la administracin pblica y la privada, una tierra de nadie que slo puede invadir una de tales administraciones, segn el predominio del inter"s pblico o del inter"s privado. El peso de una u otra administracin para ocupar este espacio intermedio es diferente. #os ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la administracin privada, en tanto que los franceses lo han confiado a la administracin pblica. Fnclusive, )lunstchli cree que en /rancia el Estado y la sociedad se han confundido, lo que tambi"n ha ocurrido con los intereses pblico y privados. En *lemania imper una situacin intermedia, en la cual se acept la separacin entre la sociedad y el Estado, en la que se confa en la iniciativa de los particulares y se acepta la intervencin del Estado cuando las fuerzas de la sociedad sean insuficientes. 1#a administracin pblica y la administracin privada no producen los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. #a una es esencialmente general, e$tendi"ndose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus divisiones org%nicas+ provincias, distritos, municipios, que tienen sus normas legales y sus ordenanzas magistrales. #a otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y slo e$cepcionalmente e$tiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy variada. (ada cual puede elegir el m"todo que mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dej%ndose todo a la previsin y a la voluntad del interesado1.6> )luntschli abund sobre las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada+ la primera e$ige capacidad, y educacin t"cnica y pr%ctica de los funcionarios, a los que vigila y controla. &ero esto no debe ocurrir en la administracin privada, porque su principio es la libertad, aunque por imitacin de la administracin pblica se han implantado en ella los principios propios de la administracin estatal. Sin embargo, 1la copia es menos perfecta y menos segura en sus resultados, que el modelo1. 3na vez que la administracin privada se ha establecido y consolidado, nace en ella la negligencia que es el 1vicio ordinario de la burocracia1. Fncluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz para percatarse de la e$istencia de intereses privados. * favor de la administracin privada se puede decir, sin embargo, que estando basada en la libertad individual, potencia el talento de los hombres, e$ige la responsabilidad de la autogestin, y acta por su cuenta y riesgo.

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Fbid. p%g. <@A

I@

Se opone )luntschli a una e$agerada supervisin del Estado sobre la administracin privada, porque asfi$iara la libertad. En su apoyo cuenta con el profesor franc"s *. Eivien, quien sostiene que aquella e$ageracin abre el paso al socialismo y al comunismo, en tanto que la autogestin lo cierra. &ero tambi"n se opone a la superposicin de los intereses privados a los intereses sociales, que son los que est%n pr$imos a los pblicos+ slo se debe dejar en manos de los particulares lo que la sociedad puede hacer por s misma. (on respecto a la diferencia entre la administracin pblica y la administracin privada, lo deseable es su coe$istencia y la accin en lo comn del estadista y el particular para fomentar con ello el espritu de ciudadana. Rtro autor igualmente lcido realiz una interpretacin de las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada, precisamente en :ran )reta a, cuando corra el a o de <=6<. Se trata de 8. -. 7oreland, un distinguido hombre de ciencias antropolgicas que incursion brillantemente en la (iencia de la *dministracin &blica. 3no de los pasajes mejor tratados por 7oreland, consisto pues en su estudio sobre la distincin entre administracin pblica y administracin privada, con base en 1la precisin cientfica1. Su idea es la siguiente+ El campo de accin de la administracin pblica depende de la poltica, pero como ciertos estados emprenden algunas actividades por medio de empresas pblicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares, este campo no puede definirse bajo una regla comn para todos los estados. Sin embargo, una distincin puede ser establecida y es aquella que se ala la lnea divisoria entre administraciones concentradas y administraciones difusas, sobre lo cual ya haba adelantado )lunstchli. #a administracin pblica se caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la administracin privada por ser concentrada. 3n 7inisterio opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y simult%neamente, en tanto que una empresa particular radica en un lugar y en ella ejerce su actividad. &or consiguiente, 1el e$amen de estos y otros tipos de actividades lleva a la conclusin de que la administracin difusa requiere de m"todos diferentes a los empleados en la administracin concentrada y, dado que la mayor parte de la administracin pblica es difusa, el estudioso de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar su atencin a "sta, dejando los casos e$cepcionales de administracin pblica concentrada para considerarlos vinculados al estudio de la empresa privada1. -oy en da es insuficiente la identificacin de cada administracin con lo difuso o lo concentrado, pues la globalizacin econmica traspasa las fronteras e influye todo el orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes distintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlos si se desea entender ntidamente en que consisten la administracin pblica y la administracin privada.

II

FUENTES

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Legislacin
2!ey del Servicio $&terior Me&icano2, y su .eglamento de diciembre <I de <==C. 7"$ico, Secretara de .elaciones E$teriores. <==G. 29ecreto de noviembre JK de 5L5:C Competencias de la Secretara de $stado1. Escudero, 'os" *ntonio. !os Secretarios de $stado y del 9espachoC 7adrid, Fnstituto de Estudios *dministrativos. <=JI. (uatro tomos. 29ecreto de establecimiento de los Ministerios1 de 6 de noviembre de 56252 . 7"$ico, *rchivo :eneral de la 0acin. 7S, /ondo :obernacin, s[s, (aja >[6, e$p. <C. J6

Otros
2Carrera de Ciencias Polticas y Administrativas2 . Escuela de (iencias &olticas y *dministrativas. 3niversidad de #agos, (hile. <==I. Conferencia de la Administraci n P"blica. 7"$ico, Secretara de -acienda y (r"dito &blico. <=CC. (hellet Rsante, .oberto. -rgani)aci n Administrativa y Poltica de la (ep"blica Me&icanaC 7"$ico, Secretara de -acienda, <=@@.

JC