CAPITULO I

DESLINDE CONCEPTUAL Y TERMINOLGICO

MARCO CONCEPTUAL

1. PROGRAMA SOCIAL

En

el

marco

de

las

discusiones

sobre poltica social, se

en

las ciencias sociales,

el debate ms

trascendental

refiere

al concepto de programa social. Este debate se ha caracterizado por dos elementos, el primero en el mbito terico, alude a la constante equiparacin del trmino programa social con el trmino poltica social. El segundo elemento que promueve este debate es el que se refiere a la dbil definicin sobre el alcance, los fines y la metodologa de estos programas.

En esencia, el trasfondo de esta discusin parte de las diversas concepciones que en las ciencias sociales se puede tener sobre la relacin entre Estado y su funcin social. En este sentido han emergido dos grandes Tesis. La primera inspirada en el concepto del "Estado de Bienestar" y la segunda emergida de las duras crticas realizadas al intervencionismo Estatal en lo social, que algunos autores han llamado la tesis del "Particularismo".

Para abordar el trmino Programa Social, nos resulta necesario dedicar, en estos momentos, algunas lneas al concepto Poltica Social. Esto debido a que todo programa social es consustancial a una poltica social estatal y por ende a un modelo de desarrollo especifico.

A manera de sntesis y sin querer dar por terminado el tema, diremos que toda Poltica Social debe ser entendida como aquella accin estatal cuya

normativa y direccionalidad est destinada a impactar a todos los segmentos de una sociedad. Este impacto se descifra como todos aquellos cambios positivos que puede sufrir la estructura de una sociedad. El significado semntico de social que posee este tipo de poltica "pblica" se refiere a que tiende a privilegiar o atender especficamente las demandas, aspiraciones y necesidades sociales no econmicas.

Una visin macro de la Poltica Social (Tesis del Estado de Bienestar) la identifica con el conjunto de medidas y medios estatales para alcanzar todos los objetivos que promuevan al bienestar social, la justicia y la paz social. Esta visin seala que la orientacin de la Poltica Social est dirigida hacia la bsqueda del bienestar y la mejora de las condiciones "materiales de vida" de la sociedad. La poltica social ser entonces segn esta tesis, llamada tambin "Universal", acciones que estarn ntimamente relacionadas con la distribucin de recursos de todo tipo en una sociedad determinada. Esta distribucin se cumple a travs de la provisin de servicios sociales, que para algunos sectores de la sociedad podran ser selectivos en el mercado. Estos servicios conciernen al rea de la salud, seguridad social, vivienda, recreacin, rea laboral etc.

En contra parte, una visin ms restrictiva sobre la Poltica social, la reduce al conjunto de medidas tomadas en los sectores sociales, con un criterio institucional y que intenta rpidamente y de manera paliativa, responder las demandas de determinadas poblaciones objetivos (Tesis del

Particularismo). En esta visin las polticas sociales sern subordinadas y subsidiarias de las polticas econmicas. En tal sentido, es comn observar

que a la aplicacin de medidas de ajuste estructural (Neoliberalismo) le acompaan polticas sociales y programas sociales muy focalizados que no buscan resolver el "problema social" sino aminorar los efectos de las drsticas medidas econmicas.

Del compendio anterior, se podra deducir que en un extremo se puede definir a la poltica social como todas aquellas medidas destinadas a construir de manera programada las transformaciones de una sociedad, siempre y cuando dichas transformaciones estn orientadas a elevar los niveles de bienestar dentro de un modelo de desarrollo planificado y especifico. En el otro extremo la poltica social podr ser definida como un conjunto de acciones pblicas y privadas, destinadas a la asistencia directa y de corto plazo, en reas "... que en un momento determinado la sociedad estima como problema social...". (Sabino, 1996: 71). En este sentido deseamos que se comprenda en definitiva que las diferentes concepciones de poltica social y los programas sociales, como veremos ms adelante, estn vinculados o asociados a modelos de desarrollo estatal especficos.

Toda poltica social es una decisin construida socialmente, donde convergen las capacidades institucionales del Estado y las demandas y aspiraciones de la sociedad que boga por un bienestar general. Esta decisin est estrechamente determinada por el modelo de desarrollo que planifica el Estado mismo.

En resumen poltica social, sern aquellas acciones pblicas cuya finalidad explcita ser la de contribuir a elevar el bienestar social de la poblacin y a

eliminar todas las trabas sociales. Por otra parte, toda Poltica Social se expresa en leyes, planes, metas normas y disposiciones estratgicas que reconocen los conceptos de deuda social y derecho social de una poblacin.

2. ELEMENTOS PARA SU ACEPCIN

Si aceptamos las nociones elementales sobre Poltica Social que sealamos ms arriba, pasaremos ahora a dedicarnos al estudio sobre los Programas Sociales. Como sealamos anteriormente, la Poltica Social son los grandes lineamientos estratgicos, de planificacin y legales en el cual un Estado revierte la esencia de su funcin social, si esto es as, los programas sociales sern entonces la instrumentacin y operacionalizacin sistemtica de esas estrategias, normas y leyes en que se expresa la Poltica Social estatal. Los programas sociales son acciones concretas cuya finalidad es la contribucin directa (impacto positivo) sobre la calidad de vida y el modo de vida de una poblacin o sociedad. Los programas sociales abordan a la calidad y el modo de vida de una poblacin por ser ellos indicadores del bienestar social, en cuanto a la disponibilidad de servicio y bienes como de la satisfaccin de las

necesidades individuales y sociales.

Programa Social como concepto, es un trmino con lmites muy vagos y contenidos muy amplios al igual que el trmino Poltica Social. Tratar de establecer conceptualmente a los programas sociales es una tarea titnica

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dentro del contexto de las ciencias sociales, esto es debido a que es un trmino equivoco o de difcil acepcin.

No es uniforme la conceptualizacin sobre los programas sociales, se observan diversas tendencias, algunas amplias y otras restrictivas. Esta diversidad parte de que tanto los programas sociales como la poltica social tiene que ver con todos los mbitos de la vida social, tales como el laboral, lo caritativo - asistencial, la beneficencia social, los derechos sociales, la previsin social, la seguridad social, las demandas sociales etc.

Las diferencias, que en la literatura encontramos para definir el trmino programa social, tiene que ver con lo que la Poltica Social desea privilegiar, sea el objetivo (el bienestar social) o la tcnica para alcanzar ese objetivo. De otra parte, si una poltica social desea privilegiar las macro estrategias, los objetivos que conlleven a una sociedad ideal (Estado de Bienestar), los programas sociales sern entendidos como acciones encaminadas a mejorar las condiciones materiales de vida y el bienestar social de una poblacin (Tesis Universal). Por el contrario si una Poltica Social desea privilegiar los medios y las tcnicas para alcanzar as dichas metas (ahorro de gastos, localizacin de impacto etc.) entonces los programas sociales sern apreciados como acciones que brindan las oportunidades para que sea el mismo beneficiario el que

consecuentemente llegue a sus objetivos y solvente sus necesidades. (Tesis del Particularismo)

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Sin embargo, podemos sealar, que en la definicin de programa social se encuentran dos posiciones extremas, de por s, dentro de las cuales se establece una diversidad de conceptos y posturas ideolgicas. Autores como Franco Cohen, Stahl, Maingon, Mndez C. entre otros han definido estos dos extremos como la Tesis Universal y la Tesis del Particularismo. Esta distincin se basa especficamente en el tipo de "IMPACTO" sobre la poblacin a beneficiar, que conlleva en su accionar un programa social.

La tesis Universalista, entiende que los ciudadanos que tengan cierta condicin o cumplan ciertas caractersticas sern beneficiarios del impacto del programa social. Debe entenderse aqu que el beneficio est dirigido a todos los integrantes de una poblacin que mantengan una o varias caractersticas especficas. Por su parte, la tesis del Particularismo se caracteriza por un aumento de la selectividad de la poblacin a beneficiar, esto quiere decir que aunque exista una poblacin con una caracterstica especfica (la pobreza extrema, por ejemplo) no necesariamente los integrantes de esa poblacin sern en su totalidad atendidos. La intencin de la "focalizacin" del impacto de un programa social, segn esta tesis, est orientada a la maximizar la utilidad social neta del programa, es decir a la atencin social con el mnimo gasto posible y en tal sentido no es ilgico pensar que si se atiende a menos usuarios debido a la focalizacin, ms alta ser esa utilidad social neta.

En Amrica Latina, durante los ltimos 5 lustros, ha existido una tensin entre el "Universalismo" y el "Particularismo". En la realidad, en esta disputa terico prctica, ha predominado ampliamente el Particularismo

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sobre

el

Universalismo.

Este

predominio

se

presenta

en

el

caso Venezuela a partir del segundo lustro de la dcada de los 80, como producto de la crisis econmica y presupuestaria del Estado

Venezolano y la posterior ejecucin de medidas de ajuste econmico. Estas medidas de ajuste trajeron consigo una poltica social orientada dentro de la tesis del Particularismo que serviran de paliativo de las duras medidas econmicas que ejecutaba el Estado Venezolano. Estas nueva orientacin de la poltica social, a ciencia cierta, obligaba al estado a realizar una serie de duras restricciones en los recursos econmicos destinados al rea social y de por s a una reestructuracin total de las instituciones sociales pblicas.

En medio de esta "bipolaridad" y de esta tensin entre la tesis Universalista y la tesis Particularista, existe una gama extensa de conceptos que variar en cuanto al objetivo y/o mtodo de los programas sociales. Esto nos lleva a pensar o deducir, que un programa social es el resultado de una concepcin filosfica, ideolgica, funcional y operativa de lo que un Estado define como su "Funcin Social".

Sobre la base de los elementos anteriormente dilucidados, analizaremos a continuacin lo referente al "mtodo" de los programas sociales, segn la ptica de estas dos tesis, El Universalismo y el Particularismo.

Comenzaremos con los programas sociales de corte Universal. Como lo sealamos ms arriba, estn asociados a los lineamientos del "Walfer States". Comnmente, en las ciencias sociales, se asocia a estos

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programas sociales universales con los sistemas clsicos de seguridad social, de previsin de salud, de dotacin de infraestructura social y en definitiva con los sistemas de asistencia social y laboral.

Las acciones de este tipo universal de programa, por lo menos en teora, apuntan a la eliminacin de las trabas sociales que se detecten en la va del desarrollo social de una poblacin. Son programas diseados y ejecutados cuya misin es potenciar el crecimiento social a travs del funcionamiento de mltiples servicios sociales. Los programas sociales universales, parten de la nocin de que su impacto afecte positivamente a las estructuras sociales, a todos los estratos sociales o por lo menos a grandes sectores sociales sin discriminacin alguna.

Los programas sociales del "Particularismo" presentan un alto grado de selectividad, es decir el una focalizacin extrema de los beneficiarios a atender y del tipo de servicio a prestar.

En el mbito metodolgico, los programas del "Particularismo" se basaron en el "subsidiarismo directo" (Stahl, 1994: 64). Esto signific la utilizacin mxima de la transferencia directa de bienes y dinero a la poblacin objetivo. De igual forma, los programas sociales se manejaron sobre la idea de la inversin social, vista esta como la asignacin de recursos monetarios en reas "... que favorezcan las condiciones para que los problemas sociales vayan superndose por la accin misma de quien los padecen, asumiendo que ellos, naturalmente, desean mejorar sus condiciones de vida e incrementar su bienestar"

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CAPITULO II
MARCO NORMATIVO

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1. LOS DERECHOS SOCIALES

El Art. 25 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos establece que: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica.

Asimismo, el Art. 3 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 2200 A del 16 de diciembre de 1966, compromete que todos los Estados Partes aseguren a los hombres y a las mujeres igual ttulo a gozar de todos los derechos econmicos, sociales y culturales enunciados en dicho Pacto, entre los cuales se encuentran las medidas especiales de proteccin y asistencia en favor de todos los nios y adolescentes y el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre.

El desarrollo de los Derechos Sociales en otras latitudes es un proceso permanente. As, los Principios de Limburgo de 198615 desarrollan la aplicacin del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y al efecto establecen en su artculo 2, numeral 1, que los Estados se encuentran obligados a garantizar el goce de los derechos mnimos de subsistencia, al margen de su estado de desarrollo. Del mismo modo, el Tratado de msterdam de la Unin Europea que entr en vigor en mayo de 1999, tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros, modificando ciertas disposiciones del Tratado de la Unin Europea y de los

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Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas (Pars y Roma), acord diversas medidas que tratan de poner al ciudadano comn en el centro de las preocupaciones de la Unin e introducir medidas que fomentan la intervencin comunitaria en la lucha contra el desempleo.

Bresser-Pereira seala que, si bien los derechos de los ciudadanos en defensa del Estado se han respetado, al menos tericamente, an existe el problema para garantizar los derechos humanos entre los ciudadanos, sobre todo en defensa ante los ricos y poderosos. Los derechos sociales apuntan a este aspecto. Pueden entenderse como derechos de unos ciudadanos contra otros, si pensamos por ejemplo en los derechos de los trabajadores en relacin a sus empleadores. Sin embargo, cuando pensamos en los derechos sociales como el derecho a la supervivencia, la educacin, la cultura, la salud; todos estos son derechos en defensa de la sociedad civil y su estado correspondiente.

En el caso de los derechos sociales17, su relevancia jurdica y su complejidad estructural aparecen con mayor claridad si se los considera como derechos a prestaciones de bienes o servicios, principalmente frente al Estado, tendientes a satisfacer las necesidades bsicas que permitan a los individuos desarrollar sus propios planes de vida.18 Por ello, las polticas sociales aluden necesariamente al gasto pblico social. Por esta razn, se sostiene que todo Estado moderno se basa en el equilibrio entre el Estado de Derecho (garante de la libertad y la propiedad) y el Estado Social (garante de la solidaridad y la cohesin).

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Es claro que los derechos sociales impactaron y redefinieron el rol del Estado, dotndolo de un nuevo perfil: El Estado social. Es decir, un Estado que se responsabiliza de sus ciudadanos y que no se muestra ajeno a sus carencias materiales. El concepto de derechos sociales tiene, pues, estrecha correlacin con el de Estado social.

El Estado Social de Derecho, segn la doctrina, es un sistema basado en un contrato social escrito y tcito que garantiza la seguridad social, individual y colectiva, que promueve la justicia social y que propone frmulas eficaces de solidaridad entre los hombres y las generaciones.

El Estado Social de Derecho reconoce para s una importante tarea en el campo econmico, que supera la tradicional funcin reguladora y de simple controlador del ejercicio de la libertad econmica para proteger a los dbiles y evitar y sancionar las maniobras abusivas e impedir los monopolios, para convertirse en un activo Estado de fomento y garante del desarrollo integral; es decir, del desarrollo econmico, poltico, social y cultural.

El Dr. Marcial Rubio Correa conceptualiza los derechos sociales como las reglas que dicta el Estado para asegurar ciertas condiciones de relacin de los seres humanos de una sociedad entre s, y prestaciones que el Estado regula y en algunos casos debe prestar directamente a las personas, generalmente cuando estn en incapacidad de proveer para ellas por s mismas.

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En nuestro pas, al margen del modelo poltico-econmico y centralista que impusieron los mentores polticos de la Constitucin de 1993, sta compromete al Estado en su conjunto en diversas materias, servicios y actividades de inters pblico y social. Todo lo cual supone su necesaria intervencin en diversos niveles y materias.

Debe tenerse en cuenta que inclusive la ms mnima frmula de regulacin que se asigne al Estado, en modo alguno significa la eliminacin de los resortes e intervenciones en la realidad econmico-social, sino apenas, segn el Tratadista Parejo Alfonso, una forma especfica del ejercicio del poder pblico.

El estudio de los alcances de los derechos sociales consagrados por la Constitucin de 1993 no se reduce a lo establecido en su Captulo II del Ttulo I, ni al largo listado de los derechos humanos tutelados por el Art. 2 de esta Carta, sino que-como veremos ms adelante- tambin se encuentran engarzados a la estructura y a los instrumentos de gestin del Estado en su conjunto.

En primer lugar, tendremos que referirnos al Captulo II del Ttulo I de la Constitucin, denominado precisamente De los derechos sociales y econmicos (Arts. 4 a 29) mediante los cuales, entre otros, el Estado est comprometido a proteger a la familia, al nio, al adolescente, a la madre y al anciano en situacin de abandono (Art. 4); a la salud pblica y al acceso equitativo a los servicios de salud (Art. 9); a la seguridad social (Arts. 10 y 12); el derecho a la educacin segn el cual nadie debe verse impedido

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de recibir educacin adecuada por razn de su situacin econmica, etc. La educacin inicial, primaria y secundaria es obligatoria y es gratuita en las instituciones del Estado. (Arts. 13, 14, 16 y 17); el trabajo es un deber y un derecho y es objeto de atencin prioritaria del Estado, para lo cual promueve condiciones para el progreso social y econmico, en especial mediante polticas de fomento del empleo productivo y de educacin para el trabajo (Arts. 22 y 23), etc.

En segundo lugar y de manera general. Encontramos que el Artculo 2 de la Carta Poltica referido a los derechos de la persona, alude y compromete al Estado a implementar polticas sociales para garantizar su bienestar (inc. 1), el acceso a la cultura (inc. 8) y el adecuado desarrollo de su vida (inc. 22).

A este conjunto de derechos consagrados en el Captulo II del Ttulo I y el Art. 2 de la Constitucin, debe aadirse los siguientes preceptos y mandatos constitucionales que complementan, explicitan o desarrollan los ya mencionados: Toda persona tiene derecho () a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de su vida. (Inc. 22 del Art. 2) El Estado garantiza la plena vigencia de los derechos humanos (que incluye la educacin, el trabajo, etc. (Art. 44) La proteccin a la poblacin de las amenazas contra su seguridad. (Art. 44)

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La promocin del bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin. (Art. 44)

El desarrollo y la cohesin de las zonas fronterizas. (Art. 44) El desarrollo del pas, principalmente en las reas de promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e

infraestructura. (Art. 58) El Estado debe brindar oportunidades de superacin a los sectores que sufren cualquier desigualdad y en tal sentido promover las pequeas empresas en todas sus modalidades. (Art. 59), y El Estado debe velar por la salud y la seguridad de la poblacin. (Art. 65)

Finalmente encontramos enlazados directamente a los derechos sociales que ya hemos listado, otro conjunto de disposiciones constitucionales se encuentran conectadas para su directa instrumentalizacin. Ellas son las siguientes:

El Estado debe asignar en el Presupuesto del Sector Pblico equitativamente los recursos pblicos. Su programacin y ejecucin responden a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin. (Art. 77)

El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. (Art. 88), y La descentralizacin constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. (Art. 188)

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Conforme se ha visto, los derechos sociales son diversos y, adems, permanentemente se amplan en la medida que el bienestar humano debe siempre seguir creciendo a diversas esferas, superando los bsicos referidos a la salud, trabajo y nutricin, pasando por la educacin, la recreacin, la proteccin contra riesgos y desastres y, ms recientemente, comprendiendo el ambiente y la regulacin especial en pro de la proteccin de los recursos naturales.

Por ello, los derechos sociales comprenden las acciones, servicios, actividades y programas referidos a diversas esferas y aspectos de la vida humana, que largamente rebasan la atencin de la poblacin en extrema pobreza con los programas sociales. Por lo mismo, es importante que se reconozca sus cabales dimensiones, alcances y el valor normativo de estas disposiciones sociales y pblicas constitucionalizadas, rechazando

cualquier interpretacin en el sentido que constituyen simples enunciados retricos, librados al parecer y el humor de los gobiernos y de los administradores de turno.

El simple reconocimiento de los derechos sociales como conjunto, debe obligar a una reflexin nacional que necesariamente habr de reformular las polticas, las regulaciones, as como los instrumentos y tambin las estructuras ahora existentes.

2. IMPLEMENTACIN Y EXIGIBILIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES

Si la Constitucin establece derechos sociales para la colectividad, y tales disposiciones son parte de los derechos humanos, estos se encuentran

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sujetos a la funcin tutelar del Estado en su conjunto. Mxime si la propia Constitucin, en sus artculos 3 y 32, establece un rgimen especial de proteccin de los derechos humanos (su incumplimiento, entre otros, est sujeto a la interposicin de las acciones de garanta conforme a lo estipulado por el Art. 200 de la Carta Poltica) y adems est excluida expresamente de la reduccin o disminucin de los mismos en los procesos de referndum.

El Dr. Luis Castillo Crdova sostiene que24 La formulacin constitucional del deber vincula al poder poltico, en cuando este no puede actuar de modo que imposibilite el pronto y efectivo cumplimiento del deber; y positivamente en la medida que le obliga a realizar todas aquellas acciones dirigidas al cumplimiento rpido y pleno del deber constitucional. La propia Constitucin ha previsto la implementacin de los derechos sociales en la Undcima Disposicin Final y Transitoria, al referir que cuando sus mandatos exijan nuevos o mayores gastos pblicos, estos se aplicaran progresivamente.

El

Tribunal

Constitucional,

pesar

de

su

corta

trayectoria

de

funcionamiento democrtico y no tener una comprobada adherencia a los temas y asuntos sociales sus fallos tienen nfasis ms bien en los aspectos procesales-, en la parte considerativa de diversas sentencias ha desarrollado un conjunto de reflexiones atinentes al tema que merecen la pena comentarse. As, en la sentencia de fecha 13 de marzo del 2003, recada en el expediente N 976- 2001-AA/TC-Hunuco, en la Accin de

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Amparo seguida por Eusebio Llanos Huasco contra Telefnica del Per S.A. ha referido que:

Los derechos fundamentales no son slo derechos pblicos subjetivos, esto es, libertades que garantizan slo un status negativus, la preservacin de un mbito de autonoma personal oponible al Estado. A juicio del Tribunal Constitucional, al lado de la idea de los derechos fundamentales como derechos subjetivos, tambin hay que reconocer en ellos el establecimiento de verdaderos valores supremos, es decir, el componente estructural bsico del orden constitucional, en razn de que son la expresin jurdica de un sistema de valores, que, por decisin del constituyente, ha de informar el conjunto de la organizacin jurdica y poltica; (...) el fundamento del orden jurdico y de la paz social. [STC de Espaa 53/1985, Fund. Jur. N. 4]

En la sentencia del Tribunal Constitucional que citamos, tambin se enfatiza lo siguiente:

Ello significa que los derechos fundamentales no slo demandan abstenciones o que se respete el mbito de autonoma individual garantizado en su condicin de derechos subjetivos, sino tambin verdaderos mandatos de actuacin y deberes de proteccin especial de los poderes pblicos, al mismo tiempo que informan y se irradian las relaciones entre particulares, actuando como verdaderos lmites a la autonoma privada. Y adems, que: Este especial deber de

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proteccin que se deriva de esta concepcin objetiva de los derechos fundamentales, impone como una tarea especial del Estado su intervencin en todos aquellos casos en los que estos resulten vulnerados, independientemente de dnde o de quines pueda proceder la lesin. Con lo cual entre los sujetos pasivos de los derechos ya no slo se encuentra el Estado, sino tambin a los propios particulares.

Asimismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia del 10 de junio del 2002, recada en la Accin de inconstitucionalidad interpuesta por ms de cinco mil ciudadanos contra la Ley N 27766 que cre y estableci la constitucin del Comit Especial Multisectorial de Reestructuracin de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (en adelante, CBSSP), reconoci que:

Lejos del abstencionismo estatal que debe informar el correcto desenvolvimiento de los derechos que podran denominarse de libertad, bajo la mxima nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohbe (pargrafo a), inciso 24), del artculo 2 de la Constitucin), en el caso de los derechos sociales, la incidencia estatal no slo resulta recomendable, sino, en determinados casos, medular y obligatoria. (El subrayado es nuestro).

La sentencia de junio del 2002, sostiene adems que:

La justicia constitucional no puede, si no, concebir un Estado constitucional y en esa medida reconocerle (que es distinto de

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adjudicarle) todas las facultades que en su seno encuentren el terreno para el ms eficiente desarrollo de los principios y derechos que la Norma Fundamental contempla. A tal propsito contribuye la tesis institucional, en cuyo entendido la defensa de los derechos fundamentales supone a su vez la defensa de la institucionalidad del Estado. En tal sentido, muchos derechos fundamentales trascienden tal condicin, para convertirse, a su vez, en verdaderas garantas institucionales para el funcionamiento del sistema, razn por la que en estos casos el papel del Estado en su desarrollo alcanza niveles especialmente relevantes, sea para reconocer que la realidad le exige un importante grado de participacin en la promocin del derecho, sea para aceptar un rol estrictamente abstencionista.

Tengamos pues presente que los Derechos Constitucionales, y dentro de ellos los Derechos Sociales, dejaron de ser simples proclamaciones y no son solamente reconocidos por la legislacin y la jurisprudencia nacional, sino tambin por las normas internacionales. Se trata, por tanto, de Derechos Sociales con eficacia jurdica y vinculantes por s solos, estn o no reglamentados por la legislacin secundaria.

Cuando el Art. 59 de la Constitucin dispone que se brinde oportunidades de superacin a los sectores que sufren cualquier desigualdad, debemos entender que el hecho que la satisfaccin de los derechos sociales exija tratar desigualmente a los desiguales no implica que sus beneficiarios no sean, potencialmente, todos los individuos, desde que la decisin poltica

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colectiva de resguardar jurdicamente las necesidades bsicas de las personas, reposa en la recepcin del principio moral de trato imparcial.

Por todo lo indicado, el Estado peruano est obligado constitucionalmente a velar y procurar el desarrollo y satisfacer las necesidades vitales bsicas y los derechos sociales de los ciudadanos, y que, por tanto, stos no pueden ser recortados o reducidos por la legislacin ordinaria.

3. LA DESCENTRALIZACIN

La Constitucin de 1993 diseo y aprob un modelo de Estado centralista donde el Presidente de la Repblica fue premunido de poderes extraordinarios. Centralista, porque las nicas competencias que se reconoci a las Municipalidades fueron las propias de su administracin, eliminando las expresas competencias en diversas materias que estableca la Carta de 1979, perfilando as Municipalidades como simples ejecutoras de programas y proyectos del Gobierno Central.

Como consecuencia de este modelo centralista, y, aun estando en vigencia la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853 de 1984, las atribuciones y competencias municipales previstas en ella sufrieron un paulatino y consistente desmantelamiento, va el recorte de competencias y rentas, as como mediante la desregulacin y la privatizacin de los servicios pblicos.

Durante el gobierno fujimorista, el control de los recursos pblicos casi en exclusividad operaba en el nivel local, pues se sostena interesadamente que la corrupcin era un problema bsicamente de los niveles locales. La

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revocatoria de autoridades, que se present como un gran avance democratizador de la

Constitucin de 1993, en verdad solamente se aplicaba a los alcaldes y los regidores, con odiosa exclusin de los ministros y de los congresistas. Esta es la poca en que se hizo famosa la frase de Alberto Fujimori sobre la mazamorra negra municipal25 y la amenaza que l directamente manejara todo el dinero del pueblo. Siete aos despus, con la revelacin de los vladivideos de la corrupcin, el pueblo peruano recin pudo comprender a qu se estaba refiriendo el dictador.

Como consecuencia del calamitoso derrumbe del rgimen fujimorista y el inicio del proceso de reconstruccin democrtica del Estado peruano, en junio del 2002 se promulg la Ley N 27680 que reform el Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Per de 1993. Esta Reforma Constitucional estableci que la descentralizacin es una forma de organizacin democrtica, que constituye una poltica permanente de Estado de carcter obligatorio que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas (Art. 188). El territorio de la Repblica se integra por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local. (Art. 189).

El proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia del Callao, a los que se denomina fictamente Gobiernos Regionales, aunque seguidamente se establece que

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mediante referndum pueden integrarse dos o ms departamentos para constituir una regin y que, mientras dure ese proceso de integracin, dos o ms Gobiernos

Regionales pueden crear mecanismos de coordinacin entre s. (Art. 190).

Los Artculos 191 a 193 de la Constitucin establecen y regulan los alcances de la autonoma, estructura orgnica, competencias y rentas de los Gobiernos Regionales. Conforme al texto del Art. 192, los Gobiernos Regionales tienen competencia y para promover los planes el y desarrollo programas

socioeconmico

regional

ejecutar

correspondientes y en las materias sealadas en el inc.

7: agricultura pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente.

Las Municipalidades provinciales y distritales se definen como rganos de gobierno local, con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia por el Artculo 194 de la Constitucin.

En cuanto a las competencias locales, el Art. 195 reformado establece, entre otros, que las Municipalidades promueven el desarrollo y la economa local y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Adems, aprueban el Plan de desarrollo local concertado con la sociedad

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civil y planifican el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial.

Una lectura atenta del Artculo 195 permite verificar que cinco de sus incisos, en realidad, se refieren a determinadas atribuciones locales y no a competencias locales. Concretamente, nos referimos a los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) referidos a la organizacin interna, el presupuesto, la administracin de bienes y rentas, la presentacin de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones.

Las competencias que en verdad son reconocidas a las Municipalidades por esta norma constitucional, son las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8). Es decir: En materia tributaria, servicios pblicos locales, planificacin urbana, inversiones y proyectos de infraestructura local y, finalmente, las competencias concurrentes a las que se refiere el inc. 8): educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos, cultura y deporte.

4. COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL

En desarrollo de los Artculos 188 a 194 de la Constitucin Reformada, se promulgan diversas leyes que van a configurar como competencia concurrente el desarrollo social, la educacin, salud y los programas sociales. Entre estas normas tenemos la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado de enero del 2002, la Ley N 27658, la Ley N 27783 de julio del 2002 denominada Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley N 28044, Ley General de Educacin.

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La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, en su Artculo 5 prescribe que el proceso de modernizacin de la gestin del Estado se sustenta fundamentalmente en la priorizacin de la labor de desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras acciones, la prestacin de los servicios pblicos que, seguidamente, se engarza con el proceso descentralizador.26

Por otro lado, la Ley N 27783, denominada Ley de Bases de la Descentralizacin, establece entre los diversos objetivos polticos,

econmicos, administrativos, sociales y ambientales: La promocin del desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la poblacin para la superacin de la pobreza, la redistribucin equitativa de los recursos del Estado y la participacin ciudadana en la organizacin y control social.

Esta Ley, en su Artculo 13 regula respecto a tres tipos de competencias: (1) Las exclusivas, indelegables o propias de cada nivel de gobierno; (2) Las compartidas (o concurrentes) a cargo de dos o ms gobiernos; y (3.) Las competencias delegables, es decir, aquellas que pueden transferirse a otro nivel inferior de gobierno.

Esta Ley realiza, de manera general, la distribucin de competencias del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades. El Art. 26 asigna al Gobierno Nacional las competencias exclusivas -donde no figuran la educacin, la salud, los programas sociales, etc.-, en tanto que en el Art. 27 refiere que sern de competencia compartida las que se

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fijen en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y las leyes especficas de cada sector.

A partir de julio del 2002 con la promulgacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin, y en las leyes que mencionaremos ms adelante, se establecen y asignan de manera general las nuevas competencias generales y las de desarrollo social para el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y para las Municipalidades.

4.1 COMPETENCIA Y ATRIBUACIONES DEL MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL

Conforme a lo establecido por la Ley N 27779 del 10 de julio del 2002 y el Artculo 26 de la Ley de Bases de Descentralizacin, Ley N 27783, el Gobierno Nacional de manera general es competente para el diseo de polticas nacionales y sectoriales.

Asimismo, la nueva Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ley N 27793 del 24 de julio del 2002, en su Artculo 2 establece la competencia de este Ministerio para formular, aprobar, ejecutar y supervisar las polticas de mujer y desarrollo social. El Artculo 4 le confiere atribuciones para formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la poltica en el rea del desarrollo social, as como fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado con el mbito de su competencia.

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Es decir, la Ley Orgnica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social es concordante con las normas constitucionales en materia de

descentralizacin, las leyes aplicables a los Gobiernos Regionales, la Ley Orgnica de Municipalidades y adems la propia Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, que en su Artculo 5 comprende y obliga, entre las principales acciones del proceso de modernizacin de la gestin del Estado, a la descentralizacin, a travs del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Regionales y la gradual transferencia de funciones. Este mismo Artculo manda que se elimine la duplicidad o superposicin de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores.

En cambio, la primera Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano, promulgada desde la ptica centralista por el gobierno de Fujimori, mediante Decreto Legislativo N 866 del 29 de octubre de 1996, en el inc. c), del Art. 4 le encargaba la ejecucin directa de los programas y proyectos o a travs de instituciones autorizadas por Resolucin Ministerial. (El subrayado es nuestro).

El Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, aprobado por el Decreto Supremo N 008-2002-MIMDES del 26 de agosto del 2002 modificado por el Decreto Supremo N 0132002- MIMDES del 19 de noviembre del 2002, en su Artculo 9 reitera como su atribucin la de formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la poltica en el rea del desarrollo social, as como fiscalizar y

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supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado con el mbito de su competencia.

Sin embargo, dicho reglamento deja una puerta abierta a los afanes centralistas-contrariando normas expresas con rango de ley en materia de descentralizacin respecto de los programas sociales y sobre la competencia en materia de desarrollo social. En efecto, en el Artculo 67 de este Reglamento se establece que la composicin y funciones de los programas nacionales se regulan de acuerdo a las disposiciones reglamentarias, y no en la Ley. Adems, este dispositivo realiza un fraseo bastante gaseoso en el sentido que participan dentro de los procesos de descentralizacin, reestructuracin y reorganizacin sectorial e integracin institucional. Recomendamos que esta disposicin se aclare o, en el mejor de los casos, simplemente se derogue.

El da 06 de febrero del 2004 se public el Decreto Supremo N 009-2004PCM, por el cual se dispone que el conjunto de sectores del Gobierno Nacional orienten sus recursos a la ejecucin de programas, proyectos y obras de inversin social para el desarrollo de capacidades humanas, promocin de empleo y de proteccin social. El Art. 3 de este Decreto Supremo crea un Comit Multisectorial denominado Comit Social- a fin de que coordine con las diversas instituciones del Gobierno Nacional la ejecucin de dichos programas y proyectos sociales. Este Decreto Supremo, a nuestro

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entender, es inconsecuente y no tiene concordancia con el proceso de descentralizacin, ni tampoco con el proceso de modernizacin del Estado.

El Decreto Supremo N 009-2004-PCM, en cambio se enlaza y resulta coherente con algunas disposiciones cuestionables que contiene la Ley de Presupuesto del ao 2004 y que sealamos en el punto correspondiente. Es de esperarse que este tipo de disposiciones incoherentes sean modificadas y adecuadas con las expresas disposiciones constitucionales y legislativas en materia de descentralizacin y de reforma y modernizacin del Estado.

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CAPITULO III
LOS PROGRMAS SOCIALES EN NUESTRA DOCTRINA

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ENFOQUE DE ANALISIS

INTRODUCCIN

En la delimitacin del campo de anlisis de las polticas pblicas se incluye la evaluacin de programas en un sentido amplio, entendida como toda forma de valoracin de la accin colectiva pblica que pueda darse en un sistema poltico. En este trabajo, sin embargo, la palabra evaluacin tiene un sentido ms especfico, ya que se refiere a una especialidad dentro del anlisis de las polticas o programas pblicos: la evaluacin de programas sociales.

El propsito del presente trabajo es realizar un anlisis comparativo entre enfoques de evaluacin de programas sociales, con la finalidad de contribuir con la presentacin y crtica de enfoques de evaluacin que son bsicos en los estudios de pregrado y postgrado en el rea del trabajo social y de otras disciplinas de intervencin social.

As mismo, al contrastar los modelos de evaluacin, se trata de extraer algunas implicaciones sobre el proceso de evaluacin, ya que dependiendo de cada perspectiva, existen diferencias sustanciales en la concepcin misma de la evaluacin; tanto si es concebida como una fase del proceso de planificacin o como parte inherente a todo el proceso. Y son precisamente estas diferencias las que se tratan de demostrar en el anlisis comparativo realizado.

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Aunque en los ltimos aos ha habido un desarrollo de diferentes opciones metodolgicas en la evaluacin de programas sociales, la comprensin y anlisis de la concepcin de la cual se parte, es fundamental para la formacin terico-metodolgica de los diferentes programas educativos en el rea.

Por otra parte, consciente de que el tema de la pobreza se encuentra presente en las agendas de discusin de organismos gubernamentales, Universidades, ONGs, entre otros, es una prioridad contribuir en la formacin de profesionales con conocimientos para la evaluacin de polticas y programas que enfrentan los problemas del desarrollo social y de la pobreza.

En funcin de estos propsitos, el trabajo se divide en cuatro partes: una primera parte en el cual se seala el marco referencial del anlisis de las polticas pblicas. En la segunda, se plantean los antecedentes de los enfoques de evaluacin actuales. En una tercera parte, se explican los planteamientos de los autores seleccionados y en la cuarta parte se realiza un anlisis comparativo de los enfoques de evaluacin de programas sociales, seleccionados. Finalmente se realizan algunas consideraciones generales, en el intento, no slo de discernir una problemtica compleja, sino tambin de contribuir al replanteamiento de la discusin terica sobre evaluacin y el diseo de cursos alternativos de accin.

1. LAS POLTICAS PBLICAS COMO MARCO DE REFERENCIA

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Al Estado le corresponde la produccin y gestin de la accin pblica y la poltica social, por lo que es inherente a sus funciones la administracin pblica y legtima gestin de la poltica pblica para prestar servicios a la poblacin. El Estado/sistema poltico est constituido por un conjunto de procesos polticos e instituciones en cuya dinmica participan los actores sociales con capacidad de poder, por lo que se considera que la poltica es el conjunto de decisiones, proyectos y actividades que incorporan la tensin producto del juego de poderes. Este conjunto de proyectos, actividades y decisiones es lo que precisamente constituye la poltica pblica, producto asimismo, de la prctica de los actores polticos que interactan en el espacio del Estado/sistema poltico.

La prctica de este proceso orienta el deber ser y el carcter normativo de la sociedad, cuyo propsito es regular y organizar el conjunto social y establecer herramientas que solucionen los problemas que se presentan en el alcance de los objetivos. Este proceso da origen a las polticas que se formulan en respuesta a los problemas y demandas concretas, que van a depender del rea y sector de la sociedad hacia el cual se dirigen, ya sea salud, vivienda, seguridad social, educacin o asistencia social (Maingn, 1992).

Desde esta perspectiva, una de las principales funciones del Estado es la intervencin a travs de las polticas pblicas, entendidas como aquellas acciones instrumentadas por el Estado y que tienen la finalidad de solventar o aminorar los problemas que se presentan en una sociedad y

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dar soluciones a aquellos que por su naturaleza, la poblacin por s sola no puede resolver.

Las polticas pblicas se instrumentan a travs de polticas sociales, que a su vez se operacionalizan en programas, proyectos y normativas. Por ello, es importante acotar que las polticas sociales se refieren mucho ms claramente a un determinado proyecto de sociedad y las segundas poseen ms bien un carcter instrumentalizador del futuro trazado para la colectividad (Maingn, 1992:85) de lo que consecuentemente se deduce, que cada concepcin de poltica social se vincula y est asociada a particulares estilos de desarrollo. Para Sabino la poltica social es aquella que disea el Estado para acometer de un modo organizado las iniciativas destinadas a incrementar el bienestar de la poblacin y resolver algunos de los problemas sociales que afectan a los habitantes de cada pas (1994:16 -17), mientras que Gonzlez las define como aquellas que van dirigidas a satisfacer necesidades especficas de la poblacin en lo que se refiere a salud, vivienda, educacin, seguridad social entre otros (1996:13).

A partir de estas definiciones, se pudiera concluir que la poltica social se relaciona con la dotacin de servicios sociales a la mayora de la poblacin por parte del Estado, como resultado de los procesos conflictivos entre las demandas de los diferentes actores que intervienen en la dinmica social, por un lado, y por el otro, se constituye en un mecanismo de regulacin para construir y mantener el bienestar social de la poblacin.

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Para el anlisis de las polticas sociales, como polticas pblicas, Nioche (citado por Ballart, 1992:45), al tomar como unidad de anlisis a las polticas y por tanto la accin de las instancias poltico-administrativas, hace saltar las barreras entre el sistema poltico, el sistema administrativo y la sociedad. Ballart considera que Nioche hace un aporte significativo a los estudios sobre la administracin, al distinguir tres aspectos: la forma de elaborar una respuesta a una situacin problemtica a travs de un proyecto, cmo ejecutar ese proyecto y, por ltimo, cmo analizar los efectos previstos y no previstos de la puesta en prctica de la poltica sobre la situacin problema.

Por otro lado, Dunn (citado por Ballart, 1992:45) seala que lo que caracteriza el anlisis de las polticas pblicas es, por una parte, su carcter aplicado y por la otra, el recurso a mltiples mtodos de investigacin en el estudio de problemas concretos y bien definidos.

En consecuencia, el anlisis de las polticas pblicas y los mtodos de investigacin varan de acuerdo al tipo de cuestiones que se plantean. Esta investigacin se fundamenta en la distincin que hace Dunn de los procedimientos para el anlisis de las polticas pblicas, a saber: 1. forecasting o valoracin de las consecuencias futuras de las polticas presentes. 2. monitoring, esto es, la supervisin, control y descripcin de las polticas existentes y de sus procesos de formacin.

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3. evaluation o valoracin del mrito de las polticas pasadas o futuras. 4. prescription o recomendacin acerca de cul debera ser la poltica del gobierno en una determinada situacin, y hasta qu punto es factible. Seala Ballart y lo retomamos para como fundamento de este trabajo que es precisamente la definicin de Dunn la que le sirve para delimitar el campo del anlisis de las polticas pblicas en el que se incluye la evaluacin de programas. aun cuando la palabra evaluacin se refiere a todas las formas de valoracin de la accin colectiva pblica que puedan darse en un sistema poltico. (Ballart,1992:45).

En el presente trabajo, el trmino evaluacin se refiere a una especialidad dentro del anlisis de las polticas o programas pblicos. En ese sentido, se pudiera decir que en el proceso de evaluacin de programas, se pueden utilizar los mtodos de investigacin de las ciencias sociales con la finalidad de determinar los efectos reales de una poltica una vez que sta ha sido aplicada. En consecuencia, la eleccin de los mtodos de investigacin, en un momento dado, debe regirse por criterios cientficos adecuados al objeto de estudio y/o de la orientacin del tipo de evaluacin del programa social seleccionado.

2. ANTECEDENTES DE LOS ENFOQUES DE EVALUACIN DE PROGRAMAS

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La primera consideracin importante que debe plantearse en relacin con la evaluacin es que desde sus inicios el paradigma racional-cientfico ha dominado la evaluacin y sus principales modelos. Entre los enfoques terico-metodolgicos ms conocidos y difundidos para la evaluacin de proyectos, que evidentemente han influido en la evaluacin de programas sociales, Pichardo (1993) destaca los siguientes: la evaluacin privada, la evaluacin social, el Anlisis Costo/Eficiencia (ACE) y la evaluacin experimental. Sobre cada uno de ellos, se expone a continuacin una sntesis de su contenido.

2.1 LA EVALUACIN PRIVADA: se utiliza para evaluar los proyectos de la empresa privada en funcin de su aceptacin como posible fuente de inversin, por lo que se basa en el anlisis de la rentabilidad de los proyectos a partir de los precios de mercado de los bienes o servicios que se van a producir. Este enfoque se centra en la maximizacin de las ganancias desde el punto de vista del empresario privado. En consecuencia, el proyecto se concibe como un enfoque alternativo para el uso de los recursos financieros, correspondiendo al evaluador

seleccionar y aplicar patrones o normas que, expresados en coeficientes numricos, permiten decidir si se invierte en el proyecto y bajo cules condiciones (Pichardo,1993:48-50). Los coeficientes numricos o

indicadores financieros ms utilizados para decidir si se realiza o no la inversin en un proyecto son: La Tasa Interna de Retorno (TIR) y El Valor Neto Actualizado (VAN).

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2.2 LA EVALUACIN SOCIAL: en funcin de los objetivos nacionales de desarrollo, este tipo de evaluacin se interesa

fundamentalmente por los beneficios derivados de los proyectos. Es de resaltar, y puede parecer paradjico, que esta evaluacin calificada como social se basa en indicadores econmicos. Aun cuando, no prevalece el criterio de la utilidad privada, sino el beneficio en funcin de algunos parmetros de inters nacional, los fundamentos de este enfoque no son totalmente distintos de los de la evaluacin privada; sta se maneja con base a los precios de mercado, mientras que la evaluacin social utiliza los precios sociales o precios sombra (tambin llamados de cuenta o de eficiencia) a travs de los cuales trata de corregir las imperfecciones del mercado, reflejando el valor de los insumos invertidos en la produccin para lo cual toma en cuenta la disponibilidad de recursos y la posibilidad de utilizar diversos instrumentos de poltica econmica (Pichardo, 1993:54-55).

Este enfoque ha sido utilizado fundamentalmente por organismos de las Naciones Unidas, tales como por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES), sealando Pichardo que la crtica que frecuentemente ha recibido se debe a la concepcin de lo social que maneja. Es decir, el trmino social alude a objetivos nacionales de desarrollo y conlleva a polticas asistencialistas, y no a un enfoque comprensivo de lo social en trminos del valor de lo humano ante los efectos de las medidas econmicas.

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2.3 EL ANLISIS COSTO/EFICIENCIA (ACE):

Cuando se realiza este tipo de anlisis en la evaluacin social, as como el Anlisis Costo/Beneficio (ACB), se tiene como propsito fundamental, la maximizacin de la eficiencia para el logro de los objetivos del proyecto evaluado. Se diferencian en que para el anlisis costo/beneficio, los resultados (el beneficio) tienen necesariamente que ser expresados en unidades monetarias, mientras que para el anlisis costo/eficiencia, no es absolutamente necesario.

El anlisis costo/beneficio establece comparaciones entre los costos de los productos o resultados del proyecto (los cuales generalmente son servicios destinados a satisfacer necesidades bsicas de la poblacin) con el propsito de contribuir a alcanzar los objetivos establecidos en los lineamientos polticos del Estado.

2.4 LA EVALUACIN EXPERIMENTAL: El propsito de este enfoque es, fundamentalmente, comparar lo ejecutado con lo programado en un proyecto social. Se basa en la determinacin del cumplimiento de los objetivos del proyecto en trminos cuantitativos. Es decir, las metas estn relacionadas al manejo presupuestario del organismo ejecutor y tanto los indicadores, como la lgica del procedimiento de evaluacin, son tomados de la evaluacin presupuestaria.

Los criterios que prevalecen en este enfoque son: la eficacia y la eficiencia, entendidas respectivamente, como: el cumplimiento efectivo de lo

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programado y la racionalidad en el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y metas trazados.

En general, este tipo de evaluacin es realizada desde el Estado en las instituciones pblicas, con el propsito de evaluar la cobertura de los servicios ofrecidos. Los aspectos que orientan la lgica de este tipo de evaluacin son: la medicin de los resultados obtenidos en relacin a las actividades realizadas, la comparacin de los resultados con los objetivos y metas programadas, el anlisis de las variaciones para determinar las causas y la identificacin e introduccin de las medidas correctivas necesarias. Por ltimo, desde esta perspectiva, la medicin se hace generalmente a travs de modelos experimentales y cuasi experimentales (Pichardo, 1993:63-65).

3. ENFOQUES DE EVALUACIN DE PROGRAMAS SOCIALES

En funcin del propsito del presente trabajo, se seleccionaron varios autores que por la orientacin de su planteamiento sobre la evaluacin de programas, as como por los criterios adoptados para la clasificacin de los tipos de evaluacin, encajan en uno o varios de los cuatro enfoques sealados por Pichardo. Los autores a los cuales se har referencia son: Maria Jos Aguilar y Ezequiel AnderEgg, Xavier Ballart, Arlette Pichardo y el enfoque de Gestin Integral de Programas Sociales del Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO) en conjunto con el Banco Mundial, la Secretara de Desarrollo Social, la

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UNESCO y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura.

3.1. La evaluacin en el proceso de intervencin social segn Mara Jos Aguilar y Ezequiel Ander-Egg Aguilar y Ander-Egg (1994:18), apoyados en una serie de consideraciones de diferentes autores (Stufflebeam, Pineault y Daveluy y Weiss) establecen lo que llaman una definicin operativa, a saber: La evaluacin es una forma de investigacin social aplicada, sistemtica, planificada y dirigida; encaminada a identificar, obtener y proporcionar de manera vlida y fiable, datos e informacin suficiente y relevante, en que apoyar un juicio acerca del mrito y el valor de los diferentes componentes de un programa (tanto en la fase de diagnstico, programacin o ejecucin), o de un conjunto de actividades especficas que se realizan, han realizado o realizarn, con el propsito de producir efectos y resultados concretos; comprobando la extensin y el grado en que dichos logros se han dado, de forma tal, que sirva de base o gua para una toma de decisiones racional e inteligente entre cursos de accin, o para solucionar problemas y promover el conocimiento y la comprensin de los factores asociados al xito o al fracaso de sus resultados".

La evaluacin as entendida es una forma de investigacin aplicada, por lo cual su procedimiento general se basa en los requisitos del mtodo cientfico, siguiendo los lineamientos generales de la investigacin cientfica. Se trata asimismo, de un proceso centrado en el enjuiciamiento

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de procesos y de resultados de lo que se ha hecho, se est realizando o se va a realizar, valorndolo y aprecindolo (cuantitativamente y/o

cualitativamente). Sealan los autores que en la prctica, toda evaluacin comporta el anlisis de determinadas reas de coherencia interna y otras de coherencia externa, lo cual va a depender de cada caso concreto en relacin con el momento de la evaluacin, es decir, si los programas se estn ejecutando o si ya se han ejecutado, segn las necesidades e inters del desarrollo de la investigacin.

Establecen la clasificacin de los tipos de evaluacin de acuerdo al criterio de los aspectos a evaluar, centrndose en una triple distincin: Evaluacin del diseo y conceptualizacin del programa, Evaluacin de la

instrumentacin y seguimiento del programa (evaluacin de proceso) y Evaluacin de eficacia y eficiencia del programa (evaluacin de resultados o efectos). Estos tipos de evaluacin coinciden con las tres fases o momentos de la intervencin social sealados por los mismos autores, es decir, antes de iniciar la ejecucin del programa, durante la ejecucin y al finalizar la ejecucin.

La evaluacin del diseo y conceptualizacin del programa: Para los autores este tipo de investigacin evaluativa se centra bsicamente en los que llaman un trabajo de gabinete ya que se juzga la pertinencia formal y potencial de un programa, teniendo en cuenta bsicamente la coherencia interna entre sus distintos componentes. Para este tipo de evaluacin, toman en cuenta tres aspectos fundamentales: la evaluacin del estudio-investigacin, la evaluacin del diagnstico y la

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evaluacin del diseo y concepcin del programa. Sealan la importancia de que la investigacin y/o el diagnstico reflejen adecuadamente la realidad, ya que de no ser as, todo el trabajo posterior (desde el diseo hasta la ejecucin) se fundamentar sobre una base falsa. Consideran que evaluar el diseo y concepcin del programa es evaluar el modelo de intervencin social al que se recurre para resolver determinada situacin problemtica. Dependiendo entonces, de cuales sean las estrategias de accin, las actividades propuestas y sobre todo, los mtodos, tcnicas y procedimientos que se propone en el programa utilizar, debe evidenciarse el modelo o paradigma subyacente. La evaluacin de la instrumentacin y seguimiento del programa: Sealan los autores que, en algunos casos cuando un programa social se est ejecutando puede ser necesario evaluar cmo est funcionando. Este tipo de evaluacin puede ser global o de alguno de sus aspectos puntuales. Los aspectos o componentes a ser evaluados, relacionados con el funcionamiento y con los servicios producidos, comprenden, en primer lugar, la cobertura del programa (en que medida alcanza a la poblacin-objeto, si llega a la poblacin destinataria y en qu medida se cubre el rea de actuacin, si tiene una cobertura efectiva), los aspectos tcnicos de la implementacin (cmo se operacionaliza el programa, si no est alcanzando los objetivos, resultados o efectos deseados, lo que implicara deficiencias en la implementacin, medios e instrumentos), as como: los aspectos estructurales y funcionales del organismo responsabledel

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programa (si favorece o dificulta la marcha del programa) o de la prestacin de los servicios y, por ltimo, el rendimiento del personal responsable de llevar a cabo el programa (capacidad, competencia, habilidad del personal) (Aguilar y Ander-Egg, 1994:39). La evaluacin de la eficacia (resultados) y la evaluacin de eficiencia (rentabilidad). La evaluacin de eficacia tambin llamada de

efectividad, tiene como propsito analizar en qu medida se estn alcanzando los resultados previstos en el programa, aunque se considera que en algunos casos sera oportuno evaluar resultados o efectos no previstos. Sealan que la evaluacin de resultados se establece en relacin a los usuarios/beneficiarios del programa y que cuando se tiene en cuenta al conjunto de la poblacin (de la que forma parte los destinatarios del programa) se realiza lo que se denomina evaluacin de impacto (Aguilar y Ander-Egg, 1994:41). Es importante sealar que los autores consideran que este tipo de evaluacin (de resultados) tiene una importancia y centralidad indiscutible en relacin con los otros aspectos de la evaluacin que han venido analizando. Tanto es as, que consideran que todos los otros aspectos pueden ser interesantes y tiles para una investigacin evaluativa, pero siempre en funcin ltima de los resultados. Por lo que plantean que De qu vale o sirve que funcione la institucin responsable del programas, si no selogran resultados esperados? (Aguilar y Ander-Egg, 1994:42). La evaluacin de la eficiencia o rentabilidad econmica de un programa: En algunos casos es conveniente considerar tambin en la evaluacin,

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la rentabilidad poltica y social, sin embargo, la evaluacin de eficiencia es bsicamente una evaluacin de rentabilidad econmica. Este tipo de evaluacin se basa en el tipo de anlisis del costo del programa en relacin a los resultados que se han obtenido. Los autores sealan que hay tres tipos de anlisis: Costo-efectividad o costo-eficacia, costoutilidad y costo-beneficio.

3.2. CLASIFICACIN POR FASES SEGN XAVIERBALLART

El concepto de evaluacin que maneja Ballart (1992:74) tiene su basamento en el planteo de Rossi y Freeman y lo resume de la manera siguiente: la evaluacin de programas tiene que ver tanto con los efectos de un programa sobre sus beneficiarios, como con su implementacin, como con el proceso de formulacin de propsitos generales y objetivos ms especficos, lo que tendra que permitir relacionar, de acuerdo con el modelo terico, resultados finales, con la forma en que es administrado el programa y planificada la intervencin. Siguiendo a Rossi y Freeman, distingue cuatro clases de evaluacin en funcin de las cuestiones que intenta responder y la denomina como Clasificacin por fases: Evaluacin de la Conceptualizacin y del Diseo de los Programas, Evaluacin de la Implementacin de los Programas, Evaluacin de la Eficacia o Impacto de los Programas y Evaluacin de la Eficiencia de los Programas. EVALUACIN DE LA CONCEPTUALIZACIN Y DEL DISEO DE LOS PROGRAMAS:

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Plantea que en primer trmino, esta evaluacin intenta proporcionar informacin sobre el problema del que se ocupa o se debera ocupar el programa. En segundo trmino, sobre el proceso de formulacin y diseo del programa y tercero, sobre la racionalidad intrnseca del mismo programa, es decir, hasta qu punto el diseo del programa sirve a sus objetivos (Ballart citando a Rossi y Freeman, 1992:76). Asimismo, incluye en este tipo de evaluacin la revisin de los estudios de necesidades donde se recogen datos sobre la incidencia, prevalencia y distribucin en el espacio fsico y social del problema en cuestin, as como la investigacin bsica sobre los procesos polticos y sociales que tienen que ver con la formulacin, negociacin y aprobacin de nuevas intervenciones (Ballart citando a Rossi y Wright, 1992:76). EVALUACIN DE LA IMPLEMENTACIN DELOS PROGRAMAS: De acuerdo a su planteo este tipo de evaluacin consiste en la valoracin sistemtica y peridica de dos cuestiones fundamentales: la cobertura del programa, es decir, hasta qu punto el programa est alcanzando la poblacin o el rea a los que se dirige y la forma en que el programa se administra, tanto desde el punto de vista de la utilizacin de los recursos de que dispone, como de los servicios finalmente distribuidos (Ballart citando a Rossi y Freeman, 1992:76). Se trata, por tanto, de una supervisin o control del funcionamiento del programa en funcin del inters de los gestores del programa que pueden tomar acciones correctivas o a aqullos que deciden sobre su continuidad y su

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financiacin ya que lo que les interesa conocer son los problemas que se han presentado en su ejecucin, independientemente de su preocupacin por los resultados finales (Ballart, 1992:76-77). EVALUACIN DE LA EFICACIA O IMPACTO DE LOS PROGRAMAS: Este tipo de evaluacin examina la medida en que el programa produce un cambio en la situacin problemtica en la direccin deseada. Por lo que, lgicamente, si no existe este cambio o impacto, o no es demostrable, resulta ms difcil defender la continuacin del programa en ejecucin. Para Ballart, el anlisis de impacto presupone que existe un conjunto de objetivos operacionales y que stos indicarn el xito o del fracaso del programa. El xito o su ejecucin correcta, estara determinada, entonces, si se consigue algn cambio hacia los objetivos operacionales

programados. Es importante sealar que Ballart, plantea que la funcin del evaluador consiste precisamente en demostrar que los cambios son debidos a la intervencin y no se pueden explicar como consecuencia de un proceso alternativo que no incluya al programa mismo. Desde esta perspectiva, la cuestin esencial en la evaluacin de impacto, consiste en: separar los efectos del programa de otros efectos externos para determinar hasta qu punto el programa es responsable de los cambios observados durante y despus de su puesta en prctica. Esto se consigue con la identificacin de medidas de resultados que representen los objetivos del programa, y con el control, mediante mtodos

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experimentales, cuasi-experimentales o estadsticos aqullos efectos que no sean efectos reales del programa (Ballart, 1992:77).

LA EVALUACIN DE LA EFICIENCIA DE LOS PROGRAMAS: Segn Ballart, en algunos casos, conocer la eficacia o el impacto de un programa pudiera ser insuficiente, por lo que puede resultar necesario que el impacto de ese programa sea juzgado en funcin de su costo, ya que puede ocurrir que un determinado programa est produciendo unos resultados escasos en relacin con los costos en que ha incurrido. En estos casos, la evaluacin debe incluir el anlisis costo-eficacia y el anlisis costo beneficio. Es importante hacer hincapi en que, como slo se tomarn en cuenta los beneficios realmente causados por el programa, es

indispensable la evaluacin de impacto previa, tal como se haba mencionado anteriormente. Seala, tambin Ballart que la

identificacin, cuantificacin y transformacin a una unidad comn de medida de los costes y beneficios puede resultar problemtica cuando se trata de programas sociales, ya que no todos los outputs e inputs pueden ser valorados en trminos monetarios (1992: 78). 3.3. LA EVALUACIN DE IMPACTO SOCIAL SEGN ARLETTE PICHARDO Pichardo (1993) propone la construccin de una tipologa para medir el impacto social de los programas segn el nivel donde se registren (cambios en los destinatarios, en la orientacin y direccionalidad de las instituciones u organizaciones ejecutoras, en el medio social, etc.), con el propsito de

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contar con parmetros referenciales de opciones significativas de lo que puede considerarse como impacto. Entiende el impacto social como: los cambios o variaciones deseados en los destinatarios de las polticas (sociales o no), programas y/o proyectos en cuanto a: a) Satisfacer necesidades bsicas o no bsicas. b) Promover o procurar condiciones para el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo. c) Generar, fortalecer o consolidad niveles e instancias organizativas, formas de expresin, asociacin y participacin organizada. d) Propiciar cambios de actitudes, condicionantes, aptitudes,

comportamientos y mentalidades que modifiquen las concepciones y actuaciones de los actores sociales, de los cuales los individuos y grupos forman parte (Pichardo, 1993:73-74). Concebido el impacto social de esa manera, implica que puede observarse en tres niveles bsicos, a saber: los destinatarios de las acciones evaluadas, el medio institucional en el cual se desarrollan las acciones evaluadas y el contexto en el cual se inscriben las acciones evaluadas por los actores sociales que las respaldan. Plantea la autora, que el entender el impacto social de esa manera, implica la reconceptualizacin del trmino social, ya que la tendencia ha sido definir lo social como antnimo de lo econmico y, en consecuencia, sinnimo de improductivo, con las connotaciones negativas que en un mundo mercantilizado ello tiene Ms an, a menudo se confunde lo social con lo asistencial o se le considera nicamente como factor de legitimacin, por excelencia de las acciones de los gobiernos (Pichardo, 1993:75).

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Sostiene que la evaluacin de impacto social no es slo un criterio de evaluacin, sino un enfoque metodolgico para tal fin y que puede aplicarse, independientemente del momento o fase en que se encuentre la intervencin, reconociendo, sin embargo, que en la fase ex-post es cuando puede evidenciarse ms fuertemente el impacto o efecto logrado. Por otro lado, considera esta misma autora, que es altamente recomendable que la evaluacin de impacto social se asuma como un proceso integral y permanente. En dicho proceso y con fines operativos, distingue tres tipos de evaluacin: evaluacin ex-ante, evaluacin concurrente y evaluacin ex-post, de acuerdo a los momentos de la intervencin social. LA EVALUACIN EX-ANTE centra su inters en determinar la viabilidad de generar el impacto social deseado. Los resultados de esta evaluacin constituyen un insumo fundamental para la etapa de la formulacin de las decisiones. LA EVALUACIN CONCURRENTE a su vez, plantea que se debe examinar la organizacin de los medios disponibles que garanticen el logro del impacto social deseado. De ah que la supervisin y el seguimiento de las acciones ocupen un papel central en este momento evaluativo. Y por ltimo, LA EVALUACIN EX-POST, que la considera como un instrumento que sirve para comprobar el grado de cumplimiento efectivo de los objetivos del impacto social programado. Distingue a su vez, en la evaluacin de impacto social, de acuerdo a los fines que delimitan su naturaleza, dos tipos de evaluacin: exploratoria-

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descriptiva y analtica. En la primera, se recopila informacin suficiente para decidir incorporar acciones preventivas o correctivas, que garanticen el cumplimiento de los objetivos propuestos, privilegiando lo cuantitativo sobre lo cualitativo. La segunda, profundiza el anlisis e interpretacin de las informaciones recopiladas. Su finalidad es proponer

recomendaciones para cambiar o reforzar en situaciones existentes, que aludan al desarrollo de ciertas actitudes, motivaciones o mentalidades en las personas que participan en la estructura institucional (Pichardo, 1993:176-179). 3.4. GESTIN INTEGRAL DE PROGRAMAS SOCIALES SEGN SIEMPRO

Desde la perspectiva propuesta por el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales de la UNESCO (SIEMPRO), la evaluacin se concibe en el marco de lo que denomina Gestin Integral de Programas Sociales orientada a resultados, por lo que tiene un carcter permanente y sistemtico que debe operar como un proceso de aprendizaje institucional, para generar informacin relevante que permita la toma de decisiones con el propsito de mejorar la calidad y la eficiencia de los resultados. En consecuencia, concibe la evaluacin de programas sociales como un proceso permanente y continuo de indagacin y valoracin de la planificacin, la ejecucin y la finalizacin del programa social que se inicia en el mismo momento de identificar el problema que da origen al programa y acompaa toda la vida del mismo hasta finalizar su ejecucin

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(SIEMPRO, 1999:55).

Asimismo, desde la perspectiva de la gestin integral de programas sociales, la generacin de informacin, alimenta la toma de decisiones oportunas y pertinentes, lo que garantiza la eficiencia, la eficacia y la calidad de los procesos, los resultados y los impactos de los programas, teniendo todo ello, como finalidad ltima, el mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones beneficiarias.

La evaluacin de un programa social dentro de este marco consiste, bsicamente, en formular y contestar preguntas precisas con respecto a uno o varios aspectos determinados del programa relativos a su planificacin, ejecucin y finalizacin. Ahora bien, la formulacin de las preguntas se realiza en la etapa de la planificacin del programa, que es cuando se realiza el diseo de la evaluacin, identificndose, adems, las fuentes y los m- todos de recoleccin de informacin. Las respuesta a estas preguntas, se obtienen con la evaluacin que se realiza como un proceso de investigacin evaluativa. En dicho proceso debe realizarse la recoleccin, ordenamiento, procesamiento, anlisis e interpretacin de informacin pertinente y relevante, para la fase en la cual se encuentre el programa social. As mismo, requiere de la construccin de juicios valorativos por parte del evaluador y de la toma de decisiones por parte de la autoridad pertinente para alimentar y retroalimentar la gestin del programa social.

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Estructuran cada tipo de evaluacin de acuerdo a la fase de desarrollo del programa, distinguiendo tres fases: Planificacin del programa, Ejecucin del programa y Finalizacin del programa. Para cada fase se utiliza una o varias herramientas de evaluacin que sera la tipologa que establecen, a saber: para la fase de planificacin del programa se utiliza la herramienta de la Evaluacin Ex-ante; para la fase de la ejecucin del programa se utilizan varias herramientas: el Monitoreo, la Evaluacin Diagnstica, y la Evaluacin desde la perspectiva de los beneficiarios; y por ltimo, para la fase de Finalizacin del programa utilizan la herramienta de la Evaluacin de resultados finales y la Evaluacin de impacto. A continuacin se pasa se explica en qu consiste cada una de ellas:

LA EVALUACIN EX-ANTE: esta herramienta de evaluacin se disea y se realiza durante la planificacin del programa y permite evaluar la viabilidad y sustentabilidad del programa en trminos financieros, polticos e institucionales, para priorizar y seleccionar las alternativas de componentes y actividades que maximicen el impacto de la inversin social... permite tomar la decisin de la implementacin o no de las actividades y componentes de un programa social. EL MONITOREO: esta herramienta de evaluacin se disea durante la planificacin del programa y se desarrolla permanentemente durante toda la ejecucin lo que permite indagar y analizar el grado en que las actividades realizadas y los resultados obtenidos responden a lo planificado, con el fin de detectar oportunamente eventuales deficiencias, obstculos y/o necesidades de ajuste en la planificacin

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y ejecucin. LA EVALUACIN DIAGNSTICA: esta herramienta de evaluacin se disea durante la ejecucin del programa si es necesario conocer mejor su desempeo para evaluar en profundidad aspectos o problemas del programa relacionados con la planificacin, ejecucin y logro de resultados, desde la perspectiva institucional. La evaluacin desde la perspectiva de los beneficiarios: esta herramienta de evaluacin se disea durante la ejecucin del programa, cuando se requiere conocer la visin de los beneficiarios respecto de la

implementacin y sus efectos para evaluar aspectos o problemas del programa relacionados con la planificacin, ejecucin y logro de resultados, desde la perspectiva de los beneficiarios, incorporando su participacin como aspecto central. LA EVALUACIN DE RESULTADOS FINALES: esta herramienta de evaluacin se disea durante la planificacin del programa y como su nombre lo indica se efecta al momento de finalizar la ejecucin del mismo para evaluar el grado de cumplimiento final de los objetivos especficos del programa, en trminos de efectividad, eficacia y eficiencia. Es importante acotar que tambin se puede realizar una evaluacin de resultados de medio trmino. Es un tipo de evaluacin que se realiza durante la ejecucin del programa y su finalidad es evaluar los resultados parciales al hacer un corte temporal del programa. Se consideran para ello, los plazos previstos en el programa para profundizar el anlisis del cumplimiento de los objetivos especficos. Su

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objetivo es, tambin, medir la efectividad, la eficacia y la eficiencia del programa. LA EVALUACIN DE IMPACTO: esta herramienta de evaluacin se disea durante la planificacin del programa y se realiza un tiempo despus de finalizada la ejecucin del programa que pueden ser meses o aos, permite identificar y explicar la modificacin del valor inicial de los indicadores del problema que dio origen al programa (lnea de base) (SIEMPRO, 1999:71-73). 4. ANLISIS COMPARATIVO ENTRE LOS ENFOQUES En los enfoques descritos, la evaluacin aparece, tanto como una etapa del proceso de intervencin social, como un componente ms dentro del proceso de desarrollo de los programas sociales La evaluacin entendida como etapa, se realiza con la finalidad de determinar la necesidad y conveniencia de tomar decisiones para introducir acciones preventivas y/o correctivas en la fase en que se encuentre el programa social, en consecuencia, se inicia y culmina en dicha etapa. En este sentido, ella se convierte en un componente del proceso de desarrollo del programa social, se entiende como un proceso integral, permanente y continuo de indagacin y valoracin de los componentes de la planificacin, de la ejecucin y de la finalizacin de un programa social, por tanto, se inicia con la planificacin y culmina con la finalizacin del programa. Atendiendo a esta diferenciacin y fundamentado en cada planteamiento de los autores hemos dividido el anlisis como sigue: Aguilar y Ander-Egg y Ballart se clasifican de acuerdo a la primera caracterstica, es decir, que conciben la evaluacin como una etapa del

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proceso de intervencin y Pichardo y SIEMPRO se les clasifica en el enfoque que entiende la evaluacin como un componente permanente del proceso de desarrollo de un programa social. De acuerdo entonces a las precisiones hasta aqu formuladas y vinculados a estos enfoques de evaluacin, como proceso externo o interno del equipo de gestin, surge la pregunta de a quin corresponde evaluar en cada uno de estos enfoques? Del anlisis del planteamiento de Aguilar y Ander-Egg (1994), se deduce que, por la relacin que tienen los evaluadores con la unidad ejecutora del programa, la evaluacin es un proceso externo. Aun cuando expresamente no lo plantean, dedican un aparte de su libro a explicar cmo deben realizarse las negociaciones entre los que encomiendan la evaluacin y el equipo de evaluacin. Por otra parte, la clasificacin que realiza Ballart en funcin de la relacin de los evaluadores con la institucin que encarga la evaluacin, es interna y externa y plantea el dilema entre las ventajas y desventajas entre la aplicacin de una u otra, en funcin de la falta de espritu crtico y competencia necesaria del personal para realizar la evaluacin, aun cuando disponen de la informacin. Por lo que concluye que, como la evaluacin se ve reforzada por los estudios externos, lo ms conveniente son las frmulas mixtas. Por otro lado, Pichardo tambin establece una clasificacin de las formas en que puede realizarse la evaluacin de impacto social, que coincide, en parte, con la clasificacin que realiza Ballart en funcin de la relacin de los evaluadores con la institucin que encarga la evaluacin. La autora la

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clasifica en evaluacin interna, externa, mixta, autoevaluacin y evaluacin participante. Las tres primeras, es decir, la interna, la externa y la mixta, coinciden totalmente con el planteo de Ballart. La evaluacin mixta se hace como una combinacin de las dos anteriores, es decir, con personal interno y personal contratado, no vinculado con el programa o con la institucin responsable de la ejecucin del programa. La autoevaluacin es la que realizan los responsables directos de la ejecucin del programa o de las actividades y tareas especficas del mismo. Por ltimo, la evaluacin participante es aquella en la cual los destinatarios del programa, asumen un papel protagnico en el proceso evaluativo. Aclara la autora que este tipo de evaluacin slo puede realizarse cuando los destinatarios han participado en las diferentes etapas del proceso de intervencin planificada. Asimismo plantea que, este tipo de evaluacin toma sus fundamentos terico-metodolgicos de los enfoques de investigacin accin o investigacin participativa, y, por tanto, se basa en los mismos principios bsicos (Pichardo, 1993:180). Es de hacer notar que Pichardo, aun cuando entiende la evaluacin como un proceso continuo e integral, retoma la discusin planteada entre diferentes autores sobre la objetividad o neutralidad del proceso de evaluacin interna y asume una posicin a partir dela discusin y de la acumulacin de su experiencia concreta y plantea que cualquier recomendacin puede resultar arriesgada, aventurada y subjetiva, por lo que considera que va a depender de las condiciones particulares en que se desarrolle la evaluacin, el que se seleccione una evaluacin interna,

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externa o mixta. En conclusin, si bien la autora parte de la evaluacin como componente del proceso de desarrollo de un programa social, no asume una posicin definida en cuanto a cmo debe ser el proceso. Por su parte, SIEMPRO considera que su forma de concebir la evaluacin implica que los equipos de gestin del programa, as como otros actores involucrados en el mismo, intervengan en todos los momentos metodolgicos de la evaluacin (1999:57), al desarrollar su propio proceso de evaluacin continua y concurrente con el objetivo de alimentar la toma de decisiones y mejorar la gestin del programa. Sin embargo, considerando el criterio de transparencia de la accin social del Estado, prevn que puedan participar en la evaluacin, organismos y/o tcnicos y profesionales externos a la institucin ejecutora y al equipo de gestin, pudiendo participar desde el diseo de la evaluacin hasta la ejecucin de la evaluacin del programa social. Otro aspecto que es importante resaltar y en el que existe coincidencia entre Pichardo y SIEMPRO, es en la participacin de los beneficiarios en el proceso de evaluacin. La concepcin de SIEMPRO permite la participacin de varios actores sociales en el proceso de evaluacin y uno de ellos son los beneficiarios. Consideran que es una evaluacin participativa ya que incorpora la perspectiva de los beneficiarios en el proceso de anlisis de las fortalezas y debilidades de los programas y de los impactos que generan en las condiciones de vida de esas poblaciones. La revisin de los enfoques de evaluacin de programas sociales, permite identificar -con fines operativos- cada fase de desarrollo de los programas sociales, como antes, durante y despus de finalizada la ejecucin.

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En la fase antes de la ejecucin de un programa: Aguilar y Ander-Egg, centran su atencin en la pertinencia formal y potencial de un programa, teniendo en cuenta bsicamente la coherencia interna entre sus componentes. Toman en cuenta tres aspectos: la evaluacin del estudio/investigacin, la evaluacin del diagnstico y la evaluacin del diseo y concepcin del programa; por otro lado, Ballart, prcticamente establece los mismos aspectos a evaluar, el problema del que se ocupa o debera ocupar el programa, la revisin de los estudios de necesidades, el proceso de formulacin y diseo del programa y la racionalidad intrnseca del programa. Es importante sealar que ambos autores, sealan la importancia de descubrir el paradigma subyacente en el programa. Aguilar y Ander-Egg plantean que evaluar el diseo y concepcin del programa es evaluar el modelo de intervencin social al que se recurre para resolver determinada situacin problemtica, y en consecuencia, comprende evaluar las estrategias de accin, las actividades concretas que se han propuesto y sobre todo, los mtodos, tcnicas y procedimientos que se piensan utilizar (Aguilar y Ander-Egg, 1994:38). Por su lado, Ballart seala que la evaluacin de los resultados de un programa, de la implementacin y de la formulacin de objetivos, tendra que permitir relacionar, de acuerdo con el modelo terico, resultados finales, con la forma en que es administrado el programa y planificada la intervencin. Pichardo (1993) y SIEMPRO (1999), como se seal, se vinculan al concepto de evaluacin como proceso. En el caso de Pichardo creemos

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que la diferencia de su planteamiento en relacin con el de los otros autores, estriba fundamentalmente en el propsito de la evaluacin, ya que, lo que se intenta determinar con este tipo de evaluacin, es si la direccionalidad e intencin en que se sustenta la intervencin, permitir generar el mayor impacto posible. Cuando establece los momentos para realizar la evaluacin de impacto social, distingue (con fines operativos) los mismos momentos o fases planteados por otros autores, a saber: antes, durante y despus de la ejecucin. La diferencia estriba, en que de acuerdo a su planteo, se intenta medir el potencial del impacto social buscado en la programacin, el que se va logrando en la ejecucin y como resultado o efecto de la ejecucin del programa. En el caso de la evaluacin ex-ante sealada por esta autora, busca evaluar la viabilidad de generar el impacto social en funcin del mayor efecto y utilidad, lo que permitir tomar la decisin de implementar o no, el programa. Por su parte, SIEMPRO, siendo coherente con su concepcin de la evaluacin como un proceso permanente e integral, apunta que son los mismos integrantes del equipo planificador que disean y ejecutan la evaluacin ex-ante durante la planificacin del programa. Su finalidad es determinar su viabilidad y sustentabilidad, as como establecer las prioridades y la seleccin de las alternativas que maximicen el impacto de la inversin social, lo que permitir tomar la decisin de si se implementa o no, el programa. Como podemos observar, existen coincidencias entre lo planteado por Pichardo y SIEMPRO, en cuanto a la bsqueda de la viabilidad y el impacto, como efectos sobre la poblacin destinataria, la

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primera y como inversin social, el segundo; ambos con el propsito de tomar la decisin de implementar o no el programa. En la fase durante la ejecucin de un programa, Aguilar y Ander-Egg y Ballart coinciden en el tipo de evaluacin, Evaluacin de implementacin y seguimiento los primeros y Evaluacin de la implementacin, el segundo. En cuanto al propsito, Aguilar y Ander-Egg sealan puede ser global o puntual para determinar cmo est funcionando el programa social en cuanto a la cobertura, la implementacin, el ambiente organizacional y el rendimiento del personal. La evaluacin global o puntual de alguno de estos aspectos, es siempre en funcin de los efectos esperados del programa. No as en el planteo de Ballart, que aun cuando asume la evaluacin de la implementacin como una valoracin sistemtica y peridica de la cobertura del programa y de la forma en que se administra, desde el punto de vista de la utilizacin de los recursos y de los efectos finales le da mayor relevancia a la supervisin y control del programa para conocer los problemas que se presentan en la ejecucin y tomar acciones correctivas, independientemente de su preocupacin por los resultados finales. Pichardo por su parte, centra el inters de la evaluacin concurrente en la supervisin y seguimiento de las acciones del programa y los medios disponibles que garanticen el cumplimiento de las metas del impacto social buscado. Se pudiera decir, que existe similitud con Aguilar y Ander-Egg, en cuanto al objetivo ltimo de la evaluacin de la implementacin, en funcin de los efectos esperados del programa.

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SIEMPRO, por su parte, establece unas distinciones, a nivel operativo, que no aparecen reflejadas en otros enfoques. Por lo menos, no en cuanto a la denominacin, pero si en algunos aspectos del propsito de cada una de las herramientas de evaluacin propuestas. Si bien es cierto que el monitoreo no aparece reseado en los otros enfoques, el propsito que tiene de indagar y analizar el grado de cumplimiento de actividades y resultados obtenidos en relacin con lo planificado, se corresponde con la finalidad establecida en la evaluacin de implementacin de Aguilar y Ander-Egg, Ballart y la evaluacin concurrente de Pichardo. La diferencia fundamental se centra en si es una etapa del proceso o un componente del proceso de desarrollo del programa social. En el caso de Aguilar y Ander-Egg, se realiza en una etapa del proceso, si existe la necesidad; Ballart, lo plantea de la misma manera, pero como una valoracin peridica; y Pichardo como una supervisin y seguimiento, pero que implica una valoracin de las acciones. En relacin con la evaluacin diagnstica propuesta por SIEMPRO, en un primer momento se hace necesario diferenciarla de la evaluacin del diagnstico sealada por Aguilar y Ander-Egg. La primera se realiza durante la ejecucin del programa y tiene como objetivo evaluar en profundidad problemas del programa que se relacionan con la planificacin, ejecucin y logro de resultados, desde la perspectiva institucional. Y la segunda, busca determinar la factibilidad de la formulacin sobre la base de un buen diagnstico. Referente a la Evaluacin desde la perspectiva de los beneficiarios que se incorpora como una propuesta novedosa, ya aparece reflejada en la

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clasificacin realizada por Pichardo, no con la misma denominacin pero con propsitos semejantes. Ambos instrumentos, la evaluacin desde la perspectiva de los beneficiarios y la evaluacin participante se

fundamentan en los enfoques de investigacin-accin o investigacin participativa, ya que la relevancia de la participacin de los beneficiarios como aspecto central, no es slo en el momento de la evaluacin sino en las diferentes etapas de la intervencin, ya que de otra manera, en opinin de Pichardo (1993:181) se corre el riesgo de utilizar a los destinatarios como fuente de legitimacin del trabajo realizado, aun cuando stos no comportan la validez del mismo. En la fase despus de la ejecucin de un programa, Aguilar y Ander-Egg proponen la Evaluacin de eficacia (resultados) y la de eficiencia (rentabilidad). La primera evala los resultados alcanzados en relacin con los beneficiarios. Ahora bien, cuando se tiene en cuenta al conjunto de la poblacin (de la que forman parte los destinatarios del programa) se realiza lo que denominan evaluacin de impacto. Existen diferencias sustanciales entre el sentido de este tipo de evaluacin de impacto en relacin con el planteado por Ballart, Pichardo y SIEMPRO. La evaluacin de impacto para Ballart tiene como funcin evaluar los cambios en la situacin inicial en la direccin deseada; para Pichardo es evaluar el grado de cumplimiento efectivo y eficiente del impacto social buscado; y para SIEMPRO es evaluar la modificacin del valor inicial de los indicadores del problema. Pareciera entonces, que para Aguilar y AnderEgg, la valoracin del impacto sera en funcin de los efectos no previstos

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en el programa para la totalidad de la poblacin a la cual pertenecen los destinatarios, ya que la evaluacin de los efectos previstos sera una evaluacin de eficacia o resultados. La segunda, la de eficiencia, la considera bsicamente como una evaluacin de rentabilidad econmica, aun cuando plantea que en algunos casos dentro de la evaluacin, se puede considerar la rentabilidad poltica y social. Para Ballart la evaluacin de la eficacia o impacto, ya definida en el prrafo anterior, es previa a la evaluacin de eficiencia, ya que lo que se debe demostrar es la eficiencia de los efectos netos del programa. Ese impacto se evala en funcin del costo, a travs del anlisis costo/eficacia y costo/beneficio. Pichardo por su parte, en la evaluacin ex-post centra el inters en el cumplimiento efectivo y eficiente de los objetivos del impacto social, por un lado, y por otro, el anlisis de la creacin de condiciones de viabilidad para futuras acciones. La Evaluacin de Resultados Finales de SIEMPRO integra los elementos de las otras clasificaciones, ya que su finalidad es evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos del programa en trminos de la efectividad, eficacia y eficiencia de la inversin social y saber si el programa modific las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria en relacin al problema que origin el programa. 5. CONSIDERACIONES FINALES Como se desprende del anlisis comparativo, en el enfoque manejado por Aguilar y Ander-Egg y Ballart, privan los criterios del modelo clsico de evaluacin por objetivos, ya que los criterios que prevalecen se relacionan

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con el cumplimiento efectivo de lo programado y la racionalidad en el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y metas trazados. A pesar de que Aguilar y Ander-Egg, a lo largo de su trabajo, destacan la importancia como punto de partida- de la evaluacin como proceso de intervencin social, la separacin que realizan de los momentos ms adecuados para realizar la evaluacin (antes, durante y despus) llevan a concluir que aun cuando introducen la evaluacin de ejecucin del programa, la evaluacin es concebida como una fase o etapa de la planificacin, que se inicia y culmina en la misma etapa en la cual se est realizando, lo que conlleva a una visin parcializada y esttica del proceso. En general, este tipo de evaluacin es realizada desde el Estado en las instituciones pblicas, con el propsito de evaluar la cobertura de los servicios ofrecidos. Es una concepcin de la evaluacin que funciona como un control externo, que tiene una funcin penalizadota y que en la prctica tiene escasa utilizacin en la toma de decisiones fundamentales para la gestin de los programas. Como consecuencia de los problemas de aplicacin y de utilizacin de los resultados de las evaluaciones realizadas conforme al paradigma racionalcientfico clsico por objetivos y en funcin de la importancia de la dimensin poltica de los procesos de evaluacin, surgen modelos alternativos de evaluacin. Lo que configura un paradigma alternativo de evaluacin de programas, en el cual podramos clasificar a Pichardo y a SIEMPRO, ya que introducen, en primer lugar, la participacin de los beneficiarios en todo el desarrollo de los programas Esto conlleva a involucrar a los actores sociales en el proceso y mejorar la calidad de las

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intervenciones sociales. En segundo lugar, la evaluacin desde esta perspectiva, es concebida como un proceso permanente y continuo, que se inicia con la planificacin del programa y culmina cuando finaliza. Todo el proceso es realizado internamente por los beneficiarios, los tcnicos, los funcionarios y las autoridades polticas responsables de la planificacin y la ejecucin de los programas sociales del sector pblico, lo que implica un nuevo concepto de evaluacin cuyos criterios y metodologas replantean su funcin y la integran de manera efectiva a la vida total del programa. La propuesta de SIEMPRO fundamentalmente est dirigida a promover la eficiencia y la eficacia en la gestin de programas sociales, basada en una cultura orientada a la participacin de los beneficiarios, as como tambin en una la nocin eficiente de los servicios pblicos. Lo que permite una efectiva rendicin de cuentas de las acciones realizadas por el Estado y da como resultado una mayor articulacin de la capacidad y la transparencia de la gestin pblica. En este sentido, la evaluacin se convierte en un instrumento para que la sociedad civil obtenga la informacin, la capacidad y los medios para controlar las acciones del Estado.

LOS PROGRAMAS SOCIALES EN NUESTRA DOCTRINA

1. INTRODUCCION

La existencia de programas sociales obedece al objetivo del Estado de reducir el dficit de bienestar de las personas ms pobres del pas. Por ello, cumplen (o debieran cumplir) un papel fundamental como estrategia de

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alivio de la pobreza y redistribucin del gasto. Su correcto funcionamiento es, pues, de primera importancia en un contexto de recursos limitados, donde grandes grupos poblacionales no acceden de manera adecuada al mercado y no son capaces de satisfacer sus necesidades bsicas.

Este estudio brinda una mirada alternativa, y ciertamente complementaria, a la que comnmente se emplea para evaluar la eficacia de los programas sociales, al preguntarse cun progresivos o regresivos estos son. Esta pregunta se aborda no solo desde la perspectiva del conteo de beneficiarios, sino adems desde la incidencia o el impacto que la intervencin pblica tendra sobre el bienestar a travs de las transferencias efectivas del Estado hacia los beneficiarios. As, se analizan conjuntamente las dimensiones de cobertura (si la ayuda efectivamente lleg a la poblacin objetivo) e impacto (qu efectos en el ahorro familiar produjo una vez que lleg). De modo consistente con la literatura sobre la gestin de estos programas, se encuentran niveles elevados en las tasas de infiltracin (el porcentaje de usuarios del programa que no son parte de la poblacin objetivo) y en las tasas de subcobertura (el porcentaje de la poblacin objetivo que no es atendida), lo que revela una gestin muy lejana a la deseada. Estos resultados se centran en quienes se benefician del programa (o no), al margen de cunto perciben o dejan de percibir por no hacerlo.

El anlisis se centra en cuatro de los programas ms emblemticos del pas: Vaso de Leche, Comedor Popular, Desayuno Escolar y Seguro Integral de Salud. De hecho, el enfoque sugerido en este documento

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permite estudiar simultneamente programas de distinta naturaleza (nutricionales y de salud) y con diferentes objetivos, al ubicar el impacto sobre el gasto de las familias como la unidad de anlisis (esto es, en trminos monetarios). Asimismo, el enfoque establece un vnculo natural entre la gestin de los programas y sus efectos sobre la distribucin del gasto, es decir, si esta gestin induce un componente regresivo.

Los resultados determinan que estos programas sociales son levemente progresivos (los pobres reciben la mayora de los beneficios). La progresividad resulta ms marcada en el caso del SIS (los pobres perciben alrededor de 80% de los beneficios del programa) y ms limitada en el caso de los programas alimentarios (los pobres perciben apenas alrededor de 60% de los beneficios). Estos resultados van de la mano con diagnsticos hechos recientemente por la literatura emprica sobre la base del estudio de las distribuciones de gasto en el Per. Sin embargo, la utilidad del estudio radica en identificar la contribucin de la gestin en la progresividad.

Un hallazgo llamativo es que el Comedor Popular presenta alto potencial redistributivo. Los impactos a escala individual (sin considerar problemas de cobertura) son elevados cuando se los compara con el resto de programas.

Ser beneficiario de este programa puede significar un ahorro de cerca de 60% del gasto per cpita del hogar, entre los hogares ms pobres. No obstante, la alta tasa de subcobertura de este programa (mayor de 90%)

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opaca este potencial: los beneficios son altos, pero pocos los perciben. De modo que a pesar de los altos impactos individuales, la gestin puede ser catalogada como deficiente desde una perspectiva ms agregada. Estos hallazgos sugieren que combatir la subcobertura del Comedor Popular, o proveer alternativas similares, redundara en una intervencin pblica ms progresiva.

Se encuentra un impacto individual ms modesto en el gasto per cpita de los hogares, derivado de ser beneficiario del Seguro Integral de Salud (alrededor de 20% para los individuos ms necesitados). Sin embargo, una menor subcobertura respecto al Comedor Popular (alrededor de 65%) determina que la gestin del SIS sea ms progresiva. Ms aun, se encuentra que el impacto que un infiltrado experimenta sera menor al impacto sobre los individuos pertenecientes a la poblacin objetivo. Por ello, se argumenta que si bien la tasa de infiltracin en el SIS es significativa (alrededor de 30%), el costo en trminos distributivos de este problema es menos importante. Se concluye que la gestin del SIS es ms progresiva que la del resto de programas analizados. La gestin, especialmente a travs del control de la subcobertura, habra colaborado con la progresividad a pesar del insuficiente control de la infiltracin. Se desprende como opcin de poltica que apostar por una expansin del programa redituara resultados distributivos favorables, a pesar de que esta expansin venga acompaada de incrementos (razonablemente

controlados) en la infiltracin. En el caso del Desayuno Escolar y el Vaso de Leche, se identifica que adems de la subcobertura, el problema de la

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infiltracin tiende a condicionar de manera importante los resultados distributivos de estos programas. Es por ello que en general los esfuerzos que debe realizar la gestin pblica para obtener resultados progresivos son mayores que en los dos casos anteriores (SIS y Comedor Popular).

La gestin en el Vaso de Leche ha logrado (correctamente) asegurar la participacin de los segmentos poblacionales ms pobres. Sin embargo, es justamente la poca atencin puesta en la infiltracin lo que ha restado progresividad. Dado el diagnstico realizado, se ha identificado que la infiltracin en todos los programas, pero ms claramente en el Vaso de Leche, responde a antiguos pobres que no han dejado de usar el programa luego de que superaron la pobreza. Por ello, la falta de control de la infiltracin tiene que ver con una limitada capacidad del programa de incorporar nueva informacin de la elegibilidad de beneficiarios. Se proponen, luego, sistemas de graduacin por etapas que puedan reconocer la capacidad de los beneficiarios de resolver sus vulnerabilidades y su desvinculacin progresiva del PS.

El caso del Desayuno Escolar es similar, pero con resultados ms auspiciosos: el control de la infiltracin es mayor. Asimismo, vale la pena destacar la correcta identificacin de la poblacin objetivo a partir de la escuela pblica en el control de la subcobertura. Sin embargo, es importante notar que en el caso de este PS, a pesar de que las tasas de subcobertura e infiltracin por conteo son menores que en el resto de programas al momento que estas se ponderan por las transferencias efectivas, el Desayuno Escolar aparece como el segundo peor gestionado.

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En otras palabras, el costo que genera un subcubierto y un infiltrado (en trminos distributivos) en el Desayuno Escolar es relativamente ms alto que en el resto de PS.

Justamente, este podra considerarse el resultado ms robusto de la investigacin: el cambio en el ordenamiento de los PS de acuerdo con su gestin una vez que los indicadores se ponderan por las transferencias efectivas que generan entre la poblacin beneficiaria. As, aquellos PS que presentaban errores de focalizacin ms altos como el Comedor Popular (subcobertura) y Vaso de Leche (infiltracin) siguen encabezando las listas. El cambio proviene en el nivel del Desayuno Escolar y SIS. En el primer caso, como ya se mencion, este programa por conteo resultaba aparentemente el mejor gestionado, aunque al ponderar sus indicadores ahora aparece entre los peores (tanto por los niveles de subcobertura como de infiltracin que presenta). En el segundo caso, si bien el SIS ya mostraba resultados de gestin auspiciosos (en trminos relativos), al ponderar por las transferencias efectivas, este PS se erige definitivamente como el mejor gestionado.

Finalmente, una poltica transversal que tiende a generar mejoras en la gestin de todos los programas (considerando tanto la subcobertura como la infiltracin) es mejorar los sistemas de identificacin de beneficiarios.

La propuesta especfica es fusionar los diferentes sistemas disponibles (SISFOH, mapas de pobreza, fichas del SIS y Juntos) en un solo sistema.

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Como primer paso, se considera utilizar el SISFOH como aquel sistema que integre al resto. Este sera un paso intermedio para lograr una fusin de programas de programas sociales en un solo sistema de ayuda similar al Fondo de Inclusin Social propuesto en Vsquez y Franco (2007).

En resumen, se proponen reformas de corto plazo para potenciar la progresividad del gasto social. Todas ellas consistentes con objetivos de mediano plazo definidos a partir de sistemas integrales de ayuda. Los objetivos son, primero, aumentar la cobertura en los programas donde la expansin de la intervencin social por s misma es progresiva: CP y SIS. Luego, afinar el proceso de incorporacin de beneficiarios tanto en trminos de subcobertura como infiltracin. Por ltimo, proponer sistemas de graduacin de beneficiarios y alternativas que ayuden a reducir la infiltracin. Sin embargo, para seguir explorando los alcances de estas propuestas, los planes de transicin de las mismas y posiblemente nuevas estrategias para mejorar la distribucin y el impacto de los programas, urge iniciar el estudio de la participacin en PS desde un enfoque de demanda. Esta es nuestra principal recomendacin como lnea de investigacin futura

2. GESTIN DE PROGRAMAS SOCIALES

La poblacin pobre del Per tiene a los programas sociales del Estado como una alternativa para aliviar parte de sus dficits de bienestar. Por esta razn, las diferentes intervenciones pblicas se encuentran en la mira de la poblacin ms necesitada y ello motiva el desarrollo de la presente seccin. As, se establece el marco conceptual de las evaluaciones de la

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gestin de los programas sociales (seccin 2.1) y luego se presenta una revisin de los resultados obtenidos en estudios anteriores (seccin 2.2). Se da nfasis a intervenciones en el campo de la salud y la nutricin a travs del estudio de cuatro PS: Vaso de Leche (VL), Comedor Popular (CP), Desayuno Escolar (DE) y Seguro Integral de Salud (SIS). Los motivos para esta seleccin de PS son expuestos en la seccin 3.1.

2.1 FOCALIZACIN E INDICADORES DE GESTIN

La idea de una poltica social basada en la focalizacin del gasto surge de la imperante necesidad de asignar recursos pblicos escasos del modo ms efectivo posible. Es decir, obtener el mayor impacto en trminos de alivio de la pobreza por cada nuevo sol presupuestado para ello. La poltica focalizada implica la identificacin de grupos poblacionales vulnerables, un proceso tpicamente asistido con la elaboracin de mapas de pobreza y la definicin de los perfiles de futuros beneficiarios de la ayuda gubernamental. Ello implica inevitablemente costos administrativos que, en la prctica, vuelven imperfecta e incompleta la informacin con la que las autoridades implementan la focalizacin del gasto.

Surgen,

pues,

los

denominados

errores

de

focalizacin:

equivocadamente, se podra clasificar a una persona que no es pobre como pobre y admitirla en un programa (infiltracin o error de inclusin), o se podra catalogar a una persona pobre como no pobre y negrsele el acceso al programa (subcobertura o error de exclusin). Ambos errores son indudablemente inconvenientes y restan eficacia al programa. La infiltracin

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desperdicia recursos del programa al destinar menos para los pobres o incrementar el presupuesto requerido para obtener el mismo impacto en el alivio de la pobreza, mientras que la subcobertura deja a los ms vulnerables sin asistencia alguna.

El dilema de poltica en un mundo de recursos limitados e informacin imperfecta es, por tanto, encontrar un balance satisfactorio entre costos administrativos y la gestin del programa, medido por los errores de focalizacin, en el que las autoridades deben decidir cunto pueden tolerar cada uno. La principal dificultad al buscar solucin a este dilema es que las medidas que se toman para reducir un tipo de error usualmente provocan un incremento en el otro. Por ejemplo, si se buscara reducir la subcobertura relajando los criterios utilizados para catalogar a una persona como pobre, se podra abrir an ms la puerta por la que infiltrados ingresan al programa. Similarmente, si para reducir la infiltracin estos criterios se volvieran ms exigentes, el suministro de informacin til para la focalizacin podra tornarse ms costoso y, al ser ms estrechas las restricciones

presupuestarias del gobierno, se producira un incremento en el nmero de personas desatendidas. Este dilema se da en el marco del anlisis de los siguientes indicadores de gestin.

Para la siguiente discusin, suponga que se cuenta con informacin de un nmero dado de individuos (identificados con el subndice i) y se tienen dos indicadores binarios para categorizar a los individuos, Pi y wi. Para facilitar la exposicin, llmese pobre al individuo que califica para participar en un PS (es decir a aquel individuo perteneciente a la poblacin objetivo

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del programa, Pi = 1 si el individuo i es pobre, Pi = 0 sino es pobre), beneficiario o participante al usuario del programa social(wi = 1 si el individuo i es participante, wi = 0 si no lo es), e al participante que no es pobre (wi = 1 y Pi = 0).

El enfoque ms popular para calcular indicadores de gestin es el conteo de individuos, y da como resultado las tasas de infiltracin y subcobertura. La tasa de infiltracin FC es la proporcin de infiltradosrespecto al total de beneficiarios, mientras que la tasa de subcobertura S C es la proporcin de pobres que no participan en el programa:

Estas tasas son fciles de calcular e interpretar. No obstante, presentan al menos dos limitaciones serias. En primer lugar, descartan informacin valiosa sobre la distribucin del gasto o sobre la incidencia de pobreza. Con seguridad es mejor permitir el acceso al programa a alguien que se encuentre apenas sobre la lnea de pobreza que a alguien proveniente del quintil ms rico de la poblacin, pero ambos infiltrados son igualmente malos de acuerdo con la figura anterior. Del mismo modo, aunque garantizar el acceso de un pobre extremo al programa es presumiblemente ms urgente que garantizarlo a quien se encuentra apenas bajo la lnea de pobreza, FC considera ambos casos como un logro similar, mientras que SC indica que la desatencin de ambas personas es igualmente

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desfavorable. En resumen, se considera que todos los individuos son iguales, cuando, en general, introducir cierta heterogeneidad podra enriquecer el anlisis.

En segundo lugar, las tasas en (1) revelan otra limitacin al tratar de interpretarlas en trminos presupuestarios: estas se centran en quines obtienen las transferencias e ignoran cunto obtienen los individuos como resultado de la asistencia. De hecho, implcitamente se asume que todos los participantes reciben lo mismo del programa, lo que no es apropiado si el programa no es un paquete de ayuda homogneo (lo que ocurre en la realidad en muchos de los PS analizados) o si se sospecha que su impacto depende de las caractersticas del receptor de la ayuda (por ejemplo, edad o gnero) o del dominio geogrfico donde se otorga.

La literatura reciente ha procurado paliar estas limitaciones con el uso de ndices que vinculen de algn modo los errores o aciertos de focalizacin con la distribucin del gasto. Sea i una ponderacin asig nada al individuo i, una extensin inmediata de (1) est dada por la siguiente familia de ndices:

La introduccin de ponderadores en (2) extiende el alcance de los indicadores de gestin. Idealmente, i es una ponderacin de bienestar y representa la valoracin que la sociedad le asigna al acceso del indivi-

82

duo i al programa (si i es participante) o a la exclusin del mismo (si i no es participante). Ntese que un caso muy especfico se da si se le asigna el mismo peso a todos los individuos (i = ), lo que implica que F y S equivalen a los indicadores basados en el conteo, FC y SC. Este resultado es esperado ya que, como se mencion, FC y SC asumen que el programa tiene el mismo efecto en todos los participantes.

Asimismo, que (1) sea un caso particular de (2) hace evidente la cantidad de informacin potencialmente valiosa que se deja de lado al calcular FC y SC. Si bien es difcil obtener una medida de i

interpretada

como una

ponderacin en la funcin de bienestar social, se podra conseguir un indicador de gestin que recoja el impacto distributivo del programa estableciendo, por ejemplo, que i dependa inversamente del ingreso (o gasto familiar) o directamente del grado de pobreza de i (cun lejos se encuentra este de la lnea de pobreza). As, por ejemplo, se dara mayor importancia a la inclusin de un nuevo pobre extremo en el programa que a la exclusin de un individuo no tan pobre5. Sin embargo, esta eleccin es necesariamente subjetiva y hasta arbitraria, lo que resta atractivo a esta aproximacin como insumo de poltica.

Una interpretacin alternativa de los ndices ponderados, asociada con medidas ms objetivas, nos lleva a pensar en la transferencia de dinero implcita en la ayuda estatal. Resulta til centrarse por un momento en F y considerar que i es igual al monto de la transferencia

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presupuestaria que recibe cada beneficiario. El denominador de F es as igual a la transferencia total del gobierno a los participantes del programa, mientras que el numerador recoge el monto transferido que va a parar a manos equivocadas (los infiltrados). Este enfoque es ms flexible como herramienta de evaluacin del diseo y la gestin de los programas sociales, ya que implica que si la mayor parte del presupuesto de un pro- grama fuera a dar a sus beneficiarios, la gestin podra catalogarse como razonable a pesar de presentar cierto grado de infiltracin. Ms aun, F contiene ms informacin que FC: como

ejemplo, si en dos regiones (o dos programas) A y B, FC(A) = FC(B) pero F(A) > F(B), la filtracin es ms severa en A. Se llega a la misma conclusin incluso si FC(A) < FC(B), ya que los pocos infiltrados en A capturan ms recursos pblicos quelos muchos infiltrados en B.

Es bueno

notar

que existen

dos problemas

prcticos

con

las

ponderaciones de (2). Primero, usualmente no se cuenta con informacin suficiente para implementar F. Ello supone registros muy completos donde se identifica no solo quin es beneficiario de un programa sino cunto de la transferencia del programa recibe (ya sea en dinero o en especie). Segundo, si, como se sugiere, i es interpretado literalmente como una transferencia presupuestaria, el ndice de subcobertura S pierde todo sentido ya que por definicin la transferencia recibida por los no participantes es igual a cero.

Ms adelante, se desarrolla una propuesta metodolgica que busca

84

superar estas limitaciones, la cual constituye el enfoque analtico por seguir en el estudio de la regresividad de la poltica social. Sin embargo, por el momento es til dejar en suspenso esta presentacin y realizar un repaso de la evidencia en la aplicacin de los indicadores recientemente discutidos para el caso peruano. Este es un buen punto de partida que permitir un mejor entendimiento de los resultados del presente estudio.

2.2 QU DICEN LAS EVALUACIONES PREVIAS EN EL CASO PERUANO?

Las evaluaciones desarrolladas sobre los PS en el Per entre mediados de la dcada de 1990 hasta mediados de la presente, tienden a sealar conclusiones poco auspiciosas. En particular, se evidencia un limitado impacto de los programas de compensacin social. Ello es ms claro, aunque con matices, en el caso de los programas alimentarios, los cuales han sido consistentemente evaluados por la literatura. En el caso del SIS esta conclusin es menos evidente por la falta de estudios centrados en el tema, por lo que el debate sigue abierto. Las razones que se

mencionan con mayor recurrencia acerca de la reducida eficacia de los PS son los limita- dos recursos transferidos a la poblacin objetivo y la deficiente gestin.

Respecto al primer problema, Lavado (2007) seala que el Per habra gastado solo 5,5% del PBI en sectores sociales entre los aos 2001 y 2004, por debajo del promedio de Amrica Latina y el Caribe (8,8%) y por encima solo de Ecuador y Guatemala... Ms aun, como muestra

Chacaltana (2001, 2006), no solo el gasto social es bajo (a pesar del

85

crecimiento del mismo durante la dcada de 1990), sino que, al desagregarlo, el gasto orientado a lucha contra la pobreza tiende a representar una fraccin pequea del total7. Respecto al segundo problema, Du Bois, Chvez y Cusato (2004), a travs de una revisin de la literatura existente y desde un perspectiva histrica (desde la dcada de 1990 hasta inicios de la presente), sealan que los

recursos pblicos destinados a sectores sociales no habran sido adecuadamente utilizados (no han sido recibidos por quienes debieron).

Sin embargo, esta ltima conclusin no necesariamente representa un consenso en el debate actual. Particularmente, en trminos de la gestin de los programas, mientras que un grupo de estudios han sido enfticos en demostrar ineficiencias y falta de eficacia en la focalizacin (elevada subcobertura e infiltracin) y, por ende, concluyen que los PS son regresivos, otros tienden a calificarlos como progresivos a pesar de que persisten ciertos errores de focalizacin. Es decir, para este ltimo grupo de estudios los PS estaran llegando efectivamente a los ms pobres, pero quizs no en las cantidades y dimensiones necesarias o permitiendo elevados niveles de infiltracin durante su gestin. Luego, el limitado impacto estara menos asociado a temas de gestin y ms a condiciones especficas de los bienes transferidos, reducida cobertura o limitado presupuesto.

Dentro del primer grupo de estudios destaca Vsquez (2004, 2006), quien argumenta que anualmente alrededor de S/. 267 millones del gasto social no se asignan ptimamente debido a problemas de gerencia. Adems, la

86

politizacin del gasto, el incremento de planillas poco productivas y la presencia de gastos operativos innecesarios tienden a empeorar el panorama. Por ejemplo, entre los aos 2002 y 2004 la sub-cobertura de programas alimentarios estara alrededor de 69% (VL), 98% (CP) y 59% (DE), mientras que la infiltracin se ubicara en torno a 26% (VL), 36% (CP) y 46% (DE).

El caso no es menos dramtico para el SIS, donde se estima una sub-cobertura de entre 50% y 70% y una infiltracin de 25% a 30%.

Alczar (2007) seala que estos problemas de gestin son solo la manifestacin de un sistema que muestra deficiencias desde su concepcin inicial, como problemas en el diseo y confusin de objetivos, multiplicidad y superposicin de funciones, ausencia de monitoreo y evaluacin y fuga de recursos (parte de la transferencia que no llega al beneficiario). De este modo, no es de sorprender el limitado impacto generado por estos programas en trminos de superacin de la pobreza, tal como lo seala Chacaltana (2001), o los reducidos efectos en trminos nutricionales documentados por Du Bois et al. (2004).

Respecto a los problemas de diseo, Alczar (2007) sostiene que los programas nutricionales no incorporan elementos suficientes para

enfrentar la problemtica nutricional. Adems, de acuerdo con Francke (2004), estos programas confunden seguridad alimentaria. el objetivo nutricional con el de

Paralelamente,

se muestra evidencia de

duplicaciones que varan entre 5% (DE y CP) hasta 48% (VL y Comedor

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Infantil). Asimismo, se argumenta la falta de cultura de monitoreo y evaluacin entre las autoridades encargadas de llevar adelante los

programas alimentarios. Esta conclusin se apoya en los estudios de Ortiz de Zevallos, Sandoval y Husni Sabattini (2000) y Yamada y Prez (2005), quienes discuten las deficiencias tcnicas de los planes de monitoreo y evaluacin. Por lti mo, respecto a la fuga de recursos, Alczar, Lpez-Calix y Wachtenhem (2003) encuentran que para el VL, menos de 30% de los recursos estaran llegando al beneficiario. La situacin es ms dramtica aun si se consi- dera que de acuerdo con Vsquez (2002) este programa transfiere menos de 15% de los requerimientos calricos mnimos y alrededor de 10% de los

requerimientos en protenas (tomado de Alczar 2007).

A diferencia de los programas nutricionales, el SIS no ha sido estudiado con el mismo nivel de profundidad. Sin embargo, la literatura identifica deficiencias en la gestin (sobre todo la alta infiltracin) y el diseo de este programa, aunque en trminos de impacto se observan algunos resultados positivos. Los retos del SIS comentados con mayor nfasis en la literatura son la mejora en los sistemas de informacin, identificacin e incorporacin de beneficiarios; la mejora en los sistema de pagos; la consolidacin de las lneas de financiamiento y la implementacin de medidas de control que aseguren el correcto uso de los fondos; el perfeccionamiento de sistemas informticos de soporte y enlace con otras aseguradoras (fundamentalmente Essalud); y mejoras en la

calidad de las fichas de llenado (vase Vsquez 2006 y Seinfeld 2007).

88

Du Bois et al. (2004) sostienen que tales deficiencias han redundado en un limitado impacto del SIS en la disminucin de la poblacin sin seguro. Esta conclusin contradice los argumentos de Seinfeld (2007) al indicar que, a pesar de la importante infiltracin en el programa por parte de la poblacin no pobre, s se puede observar un aumento de la poblacin pobre asegurada, particularmente en las zonas rurales. Estas

discrepancias se deberan a la diferente cobertura

temporal utilizada

para evaluar las tendencias del mercado de seguros. Mientras que Du Bois et al. (2004) utilizan el perodo del 2001 al 2003, Seinfeld (2007) utiliza informacin hasta el ao 2005. Tomando en cuenta que el programa se inici en el ao 2002 y debido a su carcter de implementacin por etapas, los resultados de Seinfeld (2007) son ms indicativos. Por otro lado, en trminos del impacto en salud, la autora seala adems una mejora en los indicadores sanitarios del segmento materno-infantil (vase adems Lenz y Alvarado 2006) y el incremento en los partos

institucionales asociados al SIS.

El segundo grupo de estudios (aquellos con una visin ms optimista en la gestin de los PS) tienden a estar ms interesados en evaluar los programas de asistencia social no en trminos de sus impactos en el bienestar individual, sino ms bien de su incidencia en la distribucin de ingresos y la desigualdad. Para ello, en general, intentan identificar si determinada transferencia es pro pobre o no utilizando indicadores de concentracin o de desigualdad. Este tipo de anlisis es un

complemento de aquellos interesados en estimar los indicadores de

89

focalizacin (infiltracin y subcobertura) en la medida en que al ser el grupo objetivo pobre, persistentes fallas en la focalizacin tenderan a hacer que determinada transferencia sea menos pro pobre. Sin embargo, una diferencia fundamental radica en que mediante la estimacin de indicadores de concentracin se analiza toda la distribucin de ingresos y no indicadores de carcter dicotmico como pobre / no pobre.

Al respecto, Chacaltana (2001) muestra que el gasto social es progresivo y que a pesar de algunos resultados diversos por programa, las transferencias estaran denotando una clara orientacin pro pobre. Sin embargo, esto no significa que toda la ayuda social est llegando exclusiva- mente a los ms pobres. De acuerdo con sus estimaciones, y en el caso particular de los programas alimentarios, se observan importantes tasas de infiltracin, con lo que solo aproximadamente la mitad de la ayuda estara siendo efectivamente transferida a la poblacin objetivo.

Paralelamente, el anlisis de Lavado (2007) alcanza tres conclusiones fundamentales. Primero, el programa DE es progresivo tanto en

trminos jurisdiccionales

(llega a los distritos ms pobres) como

individuales (dentro del distrito beneficia a los ms pobres). Segundo, los programas VL, CP y SIS seran pro pobre solo en trminos individuales pero no a nivel jurisdiccional, donde se muestran regresivos. Es decir, si bien estos beneficios no estaran llegando ms que proporcionalmente a las zonas ms pobres, dentro del distrito s se los estara repartiendo a aquellos que ms lo necesitan. Segn los clculos del autor, el efecto que

90

domina en tales programas es el intrarregional, por lo que en un anlisis agregado son calificados como progresivos. Tercero, a pesar de sus caractersticas distributivas, los programas mencionados adolecen de baja cobertura y presupuesto, lo que estara limitando su impacto.

Yamada y Castro (2007) buscan nueva evidencia a partir de un estudio ms exhaustivo de la distribucin de ingresos (y de gastos). Los autores calculan los coeficientes Gini considerando los escenarios con

transferencia y sin transferencia y encuentran que, para el caso sin transferencia, este indicador toma un valor de 0,50, y luego de simular todas las transferencias pblicas que recibe el hogar, este se reduce a 0,46. Para indagar sobre posibles efectos en la cantidad de recursos transferidos, los autores luego elevan las transferencias a los niveles promedio de Amrica Latina, con lo que el coeficiente Gini ahora se reduce a 0,45. Sobre la base de los hallazgos especficos para programas alimentarios, se concluye que si bien este tipo de ayuda social podra calificarse de progresiva (reduce la desigualdad), los sistemas de transferencias muestran graves problemas en trminos distributivos (la des- igualdad se reduce muy poco), lo cual no estar asociado solo al nivel de recursos transferidos sino al esquema y el diseo de los programas en s mismos. La principal explicacin que brindan es la elevada infiltracin que persiste.

El debate contina abierto, y consideramos de primera importancia profundizar en algunos aspectos metodolgicos para agregar nueva evidencia. En particular, todava debe responderse la pregunta: cul es

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el efecto distributivo de la poltica social?; o, alternativamente, cun regresiva o progresiva es, luego de considerar el impacto que esta genera en el ingreso (o gasto) de las personas? pregunta agrega los dos niveles de anlisis Responder esta anteriormente

mencionados: limitado impacto por razones diferentes a la gestin y potenciales problemas de gestin. Con ello, es posible realizar una evaluacin ms directa de los efectos distributivos de los programas de compensacin social y explorar los canales por los que acta en el nivel de vida de las personas. En concreto, mediante este enfoque analtico es posible evaluar la poltica social una vez que lleg, en las condiciones en que lo hizo y considerando los potenciales impactos diferenciados que produce en los diferentes grupos de la poblacin.

3. ANLISIS DESCRIPTIVO GENERALIZADO

Los datos utilizados provienen de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) de los aos 2001 al 2007, y permiten realizar inferencias a escala nacional y por grandes dominios geogrficos (Costa Urbana, Costa Rural, Sierra Urbana, Sierra Rural, Selva Urbana, Selva Rural y Lima Metropolitana). Con estos datos se desarrolla una descripcin de las tendencias de mediano plazo de los indicadores tradicionales de gestin, y luego se indaga sobre aspectos distributivos de la infiltracin y subcobertura.

3.1 PROGRAMAS SOCIALES Y ERRORES DE MEDICIN

Aunque las Enaho contienen informacin sobre la participacin de una

92

serie de PS2, esta tiende a variar de encuesta a encuesta. Por ello, en una primera etapa se seleccionaron aquellos PS que contaban con informacin al ao 2007 y que al menos se hayan investigado durante tres aos. Esto ltimo con el propsito de analizar la evolucin de su gestin. De este modo, se seleccionaron los programas Vaso de Leche, Comedor Popular (incluyendo informacin de Clubes de Madres), Desayuno Escolar, Seguro Integral de Salud, Pacfo, Panfar y Almuerzo Escolar. Seguidamente, en una segunda etapa de seleccin se indag sobre la representatividad de los programas identificados previamente, estableciendo que el PS por ser evaluado deba contener un nmero de usuarios tal que permita la construccin de indicadores de gestin con cierta significancia estadstica. Ello se debe, entre otros aspectos, a que la identificacin del EMI requiere suficiente variabilidad en la tasa de participacin entre varios subgrupos poblacionales. As, un bajo reporte de participacin llevara a incluir en la muestra a grupos de individuos en los que no se observa participacin alguna, y ello dificultara la identificacin y estimacin del EMI. Los programas Pacfo, Panfar y Almuerzo Escolar no cumplieron con este requisito; incluso tras juntar los dos primeros utilizando los criterios del diseo del Programa Integral de Nutricin (PIN) y, por otra parte, juntar la informacin de Alimentacin Escolar, Almuerzo Escolar y Comedor Estudiantil.

De este modo, son cuatro los PS finalmente seleccionados: Vaso de Leche, Comedor Popular, Desayuno Escolar y Seguro Integral de Salud. Los usuarios fueron identificados a partir de los mdulos 400 (Salud), 700 (Programas sociales de ayuda alimentaria o nutricional) y 800

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(Participacin informacin

ciudadana)

de

las

Enaho.

De acuerdo

con

la

del Presupuesto Pblico, los programas seleccionados

constituyen entre 80% y 85% del total del presupuesto en PS.

Conviene comentar sobre el alcance de las Enaho en el estudio del funcionamiento de PS. Ciertamente, la informacin de las encuestas de hogares sobre la condicin de pobreza de los individuos (o, ms

precisamente, sobre su condicin de elegibilidad a los PS) no coincide necesariamente con la manejada en la administracin de los propios PS. Como es bien sabido, los PS utilizan cotidianamente instrumentos de focalizacin que por lo general toman a las encuestas de hogares como punto de partida y se complementan con informacin adicional sobre sus beneficiarios. Es decir, existe informacin manejada por los PS no disponible para el investigador. Del mismo modo, los diseos muestrales con los que se captura la informacin en las Enaho y los mtodos de focalizacin en campo de los PS podran ser distintos. Como consecuencia, la poblacin objetivo podra estar medida con error. De hecho, como se muestra en el cuadro 1, dada la dificultad de identificar ciertas caractersticas en las Enaho (por ejemplo, si un individuo padece de tuberculosis o si se trata de una mujer embarazada), como indicador operativo se consideran aproximaciones de esta basada en los clculos de pobreza del INEI reportados en cada encuesta y en otros factores fcilmente identificables en la Enaho.

CUADRO 1

94

POBLACIN OBJETIVO DE LOS PROGRAMAS SOCIALES ESTUDIADOS

Poblacin objetivo u objetivos del programa Indicador utilizado Poblacin pobre. En particular, nios me- nores de 6 aos, mujeres embarazadas y madres lactantes. Nios menores de 13 aos en De existir recursos disponibles luego condicin de pobreza, de acuerdo de haber atendido a los becon el indicador de pobreza del neficiarios principales, se puede INEI. atender a nios de entre 7 y 13 aos, adultos mayo- res y enfermos de tuberculosis. Mejorar la alimentacin de personas de bajos recursos que habitan en Poblacin pobre medida por el sectores urbano-marginales y indicador de pobreza del INEI. rurales del pas. Nios pobres de 3 a 6 aos de edad Nios pobres de 3 a 12 aos, ms (o que cursan el nivel inicial) y nios nios pobres mayores de 12 aos pobres de 6 a 12 aos de edad (o que cursan la primaria en que cursan el nivel primaria). escuelas pblicas.

Vaso de Leche

Comedor Popular

Desayuno Escolar

Enaho provee informacin de seguros a los que los individuos Poblacin sin seguro de salud, pueden afiliarse (Essalud, FF.AA., priorizando grupos vulnerables que seguros privados, entre otros). Se se encuentran en situacin de identifica como poblacin ob- jetivo Seguro Integral pobreza y pobreza extrema. a los pobres no afiliados a ninguno de Salud de estos seguros alternativos.

A priori podra pensarse que esta aproximacin es mejor en el caso del DE y del SIS que para el caso de VL y CP. En general, dado que en la prctica los criterios de focalizacin son ms exigentes que aquellos rescatables en la Enaho, se espera que la poblacin objetivo tienda a ser sobrestimada.

Anlogamente, la participacin de un individuo tambin puede ser medida con error, principalmente porque esta proviene de reportes que

95

podran estar afectados por razones estratgicas (el informante opta por decir que no es participante con la esperanza de que el Estado asigne mayores recursos a su localidad en el futuro); por estigma o vergenza; por desinformacin sobre el programa o por una confusin sobre cul es el PS al que individuo accede; o porque el informante (por ejemplo, el padre de familia) no est al tanto de las actividades del resto de miembros del hogar (cnyuge o hijos) con respecto a su participacin en los PS.

En el grfico 1 se comparan las tasas de participacin departamentales para los cuatro programas seleccionados utilizando la Enaho, con cifras provenientes del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) en el caso del CP, el DE y el SIS; y de la Contralora General de la Repblica (CGR), en el caso del VL. Dichas fuentes oficiales contienen informacin del nmero de beneficiarios de los PS en los mbitos distrital o departamental que, junto con estimados de la poblacin departamental, da lugar a una tasa de participacin que puede ser considerada (al menos dada la disponibilidad de informacin actual) como medida sin error. As pues, esta figura da una idea de la magnitud y direccin del error de medicin en la participacin.

96

97

Se observa que la tasa de participacin obtenida con Enaho en general subestima las cifras poblacionales. Los errores de medicin pueden ser de importancia al considerar los clculos en el mbito departamental, es decir, al comparar la lnea slida con las lneas verticales

individualmente. Sin embargo, la agregacin a lo largo de varios departamentos, que da como resultado los valores en la lnea punteada (prediccin por mnimos cuadrados), reduce las discrepancias niveles aceptables. a

Es por esta razn que se da nfasis a resultados a escalas nacionales o por grandes dominios geogrficos, que aglomeran informacin de varios departamentos. Asimismo, tal y como ocurrira con la poblacin objetivo, el error de reporte muestra un comportamiento ms estable para el DE y el SIS. De hecho, como un aproximado de la magnitud del error de medicin medio, considere la mxima distancia vertical entre la lnea slida y la punteada. Para el caso del VL y el CP esta distancia es algo menor a 5%, mientras que es del orden de 3% para DE y SIS.

La presencia de errores de medicin en la participacin y poblacin objetivo producen efectos ambiguos sobre las tasas de infiltracin y subcobertura (ambas afectan tanto al numerador como al

denominador en (1) y (2), lo cual debe ser tomado en cuenta durante el proceso de estimacin y anlisis de resultados. En concreto, a pesar de que en la segunda etapa del proceso de seleccin de programas mencionada lneas arriba se procura aminorar los efectos de los problemas de medicin, es recomendable ser cauteloso al trabajar con

98

los registros en las Enaho. Ante la presencia de estos errores de medicin, sera incorrecto atribuir cualquier discrepancia entre la a

poblacin objetivo y la participacin en el PS exclusivamente

problemas de gestin. Sin embargo, las grandes tendencias y resultados reportados en las siguientes secciones se mantendran incluso si los datos estuvieran libres de ruido.

No obstante, existen ventajas importantes en utilizar las Enaho como herramienta de diagnstico, a pesar de los errores de medicin. En primer lugar, las encuestas de hogares son sin duda la fuente de informacin peridica ms confiable para la medicin de pobreza e ingreso (o gasto), cifras que no provienen del reporte directo de los informantes sino de un cuidadoso cmputo e imputaciones de variables de gasto e ingreso, a car go del INEI5. As, su utilidad es evidente al considerar los objetivos de este estudio, una vez que el gasto de los hogares (o su distribucin) pasa a ser una variable central en el anlisis. Otras fuentes de informacin, como por ejemplo los registros de algn PS, mejoraran la calidad de las medidas de participacin y poblacin objetivo, en desmedro de la variabilidad transversal de gastos, que es una fuente de variacin fundamental para la identificacin del EMI. Ms an, si se complementa el hecho de que el EMI es al final de cuentas un promedio sobre varios grupos poblaciones con los efectos de la agregacin sobre la tasa de participa- cin vistos en el grfico 1, los resultados vinculados con los efectos distributivos de los PS tendran los niveles de confiabilidad estndares.

99

En segundo lugar, el anlisis de los efectos distributivos de los PS se complementa con la comparacin de las tasas de infiltracin y subcobertura simples y ponderadas (seccin 3.2) por el EMI. Ms all del inters de generar estimadores para ambos ndices, su comparacin provee una manera de controlar posibles desviaciones en los

resultados producto de los errores de medicin. Tomando en cuenta que tanto los indicadores simples como los ponderados estaran igualmente afectados por cualquier error de medicin, el ratio de EMI explicado en (10) estara sujeto a un nivel de ruido significativamente menor.

Juntando

la evidencia sobre errores de medicin en las tasas de

participacin con la variabilidad muestral de las Enaho se determin que, en trminos conservadores, cambios absolutos en las tasas de participacin, infiltracin o subcobertura menores a 5 puntos

porcentuales no seran, en general, estadsticamente distintos de cero. Es decir, con niveles de confianza estndares se podra hablar de cambios en estas tasas si estos son de magnitud mayor a 5%. Esta conclusin es vlida tanto para la comparacin transversal (entre zonas geogrficas para un perodo dado) como para la comparacin temporal (es decir, entre encuestas para una zona geogrfica dada).

3.2 ASPECTOS DISTRIBUTIVOS GENERALIZADOS

Para analizar los aspectos distributivos de los PS se ha catalogado a la poblacin de acuerdo con intervalos construidos sobre la base de desviaciones del gasto per cpita respecto a la lnea de pobreza. Por

100

ejemplo, del grfico 6 al grfico 9, el intervalo 0% a +25% considera a la poblacin que posee gastos al nivel de la lnea hasta 25% por encima de la misma. Si la lnea de pobreza es de S/. 100, este intervalo agrupa a individuos cuyos gasto per cpita fluctan entre S/. 100 y S/. 125. De manera anloga, el intervalo -10% a 0% corresponde a los hogares con gastos al nivel de la lnea hasta un 10% por debajo de la misma. Si la lnea de pobreza es de S/. 100, este intervalo agrupa a individuos cuyos gasto per cpita vara de S/. 90 a S/. 100. De este modo, considerando que el indicador de bienestar primordial en la focalizacin del gasto es la condicin de pobreza, ordenar a la

poblacin respecto a desviaciones de la misma permite analizar si es que los subcubiertos o infiltrados se concentran alrededor de la frontera que los define como pobre / no pobre o ms bien lejos de la misma. Como se mencion, evidencia subcubiertos que muestre concentraciones de

o infiltrados muy cerca de esta frontera

tendra

implicancias menos dramticas en trminos de regresividad que evidencia con ambos grupos concentra- dos lejos de la lnea.

Asimismo, se identifican tres grupos: bien focalizados, subcubiertos e infiltrados. El primer grupo corresponde a los beneficiarios pertenecientes a la poblacin objetivo. Claramente estos estarn distribuidos en los intervalos de gasto por debajo de la lnea de pobreza. Lo mismo ocurre con los subcubiertos, en la medida en que estos solo pueden ser aquellos identificados como pobres. Por contraste, en el caso de los infiltrados debe diferenciarse dos categoras: aquellos infiltrados por pobreza y los

101

infiltrados por alguna vulnerabilidad adicional. El primer grupo corresponde a aquellos individuos que no son pobres y se benefician del PS. Esta infiltracin ocurre por encima de la lnea de pobreza. El segundo grupo est compuesto por aquellos participantes del programa que son pobres pero no cumplen con algunos de los criterios adicionales en la definicin de la poblacin objetivo. Por ejemplo, son mayores de cierta edad para el VL y el DE, o estn afiliados a otros seguros para el caso del SIS. Este tipo de infiltracin ocurrir hacia la izquierda de la lnea de pobreza.

En el grfico 6 se presentan los resultados para el caso del VL. Se observa, en primer lugar, que los participantes correctamente

focalizados estn concentrados en niveles muy bajos de la distribucin de ingreso, lo cual aboga a favor de los aspectos distributivos de este programa. As mismo, en trminos de la infiltracin por pobreza,

claramente esta se encuentra sesgada hacia niveles cercanos a la lnea de pobreza. Sin embargo, se observa paralelamente una distribucin casi homognea de los subcubiertos en cada uno de los intervalos para el ao 2007. Es decir, no se puede argumentar que estos se ubiquen en su mayora cerca de la lnea de pobreza, por lo que este aspecto estara revelando ciertos efectos regresivos asociados con este problema de focalizacin.

102

4. ENFOQUES PARTICULARES

103

104

105

APROXIMACIN A LA CRISIS DEL PROGRAMA ALIMENTARIO EN EL PER

La inversin en programas de ayuda alimentaria constituye una forma de subsidio a la economa familiar de la poblacin pobre del pas. Entre los rganos del Estado que ejecutan dicha ayuda se encuentra el PRONAA, FONCODES, el Ministerio de Salud y las Municipalidades Distritales; mientras que PRISMA, ADRA-OFASA, CARE y CARITAS forman parte de las organizaciones privadas sin fines de lucro preocupadas por el mejoramiento nutricional. Los alimentos se distribuyen a la poblacin beneficiaria, o bien de manera directa por parte de dichas instituciones, o a travs de organizaciones sociales de la misma poblacin.

Los principales programas de alimentacin y nutricin a cargo de los organismos del sector pblico son los siguientes:

a) PROMUDEH / PRONAA

Proyecto WAWA WASI Programa de Alimentacin Infantil Programa de Alimentacin Escolar Programa de Atencin a Nios y Adolescentes en Riesgo Moral y de Salud

Programa de Apoyo Alimentario a Comedores

106

b) FONCODES Programa de Desayunos Escolares c) MINISTERIO DE SALUD Programa de Alimentacin y Nutricin de Familias de Alto Riesgo. PANFAR (Coejecutado con PRISMA). Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo PACFO (Gasto Social Bsico) Programa de Alimentacin y Nutricin del Menor en Abandono y en Riesgo Nutricional. PROMARN. Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con Tuberculosis. d) MUNICIPIOS Programa del Vaso de Leche.

Los seis programas dirigidos a nios menores a 5 aos con mayor presencia en la Encuesta Nacional de Niveles de Vida, en orden de importancia, son: el Vaso de Leche, los Desayunos Escolares, programas que le den papilla a menores como el PACFO, los WAWA WASI, el PANFAR y los Comedores Populares. Especficamente, el 78% de los participantes en algn programa alimentario pertenecen al Vaso de Leche. Seguidamente, se encuentran los Desayunos Escolares, con el 20% de los beneficiarios totales, y los programas que dan papilla a los nios, cuya

107

participacin asciende al 12% del total. En general, estos programas buscan contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la poblacin en pobreza crtica, ejecutando acciones de asistencia, de apoyo y de seguridad alimentaria dirigidas, preferentemente, a la atencin de grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional. (Gajate Garrido, Inurritegui Martua: 2002) Precisamente, en el estudio titulado El impacto de los programas alimentarios sobre el nivel de nutricin infantil: una aproximacin a partir de la metodologa del Propensity Score Matching de Gajate e Inurritegui, concluyeron que el Programa del Vaso de Leche, sin importar el tipo de modelo utilizado para estimar la seleccin de beneficiarios ni el tipo de emparejamiento empleado, es siempre negativo. En otras palabras, los nios menores a cinco aos que se benefician de este programa no logran efectivamente elevar su nivel nutricional. Esto es bastante preocupante dado el gran alcance que tiene el programa a nivel nacional, constituyndose en el programa alimentario de mayor envergadura y en el cual se asigna gran parte del presupuesto nacional destinado a los programas alimentarios.

Del mismo modo, en el Informe Caracterizacin del Programa del Vaso de Leche, del Ministerio de Economa y Finanzas, se concluy, entre otros, lo siguiente:

1. Aun cuando existe un conocimiento y cumplimiento parcial por parte de las coordinadoras del PVL y los responsables del municipio del programa

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respecto a los criterios generales que definen los grupos de beneficiarios, an existe una precariedad en la focalizacin de las personas realmente necesitadas, lo cual directa o indirectamente estara influyendo en la seleccin arbitrara y poco tcnica de los beneficiarios.

2. Si bien es cierto la racin que actualmente ofrece el PVL no cumple con los requerimientos nutricionales, las madres de familia representadas en las coordinadoras y algunas beneficiarias del PVL rechazan de pleno aceptar cualquier otro producto que no sea la leche, ello debido particularmente debido a creencias culturalmente arraigadas respecto al valor nutricional de la leche y tambin en algunos casos por tradicin o costumbre a los orgenes del PVL.

Por qu no funcionan los Programas Alimentarios, como es, entre otros, el Vaso de Leche

Lo que se asigna a los beneficiarios es muy poco y de podo contenido nutricional.

Problemas de diseo, confusin de objetivos, dbil vinculacin con salud y educacin, falta de capacitacin de beneficiarios.

Multiplicidad superpuestos.

de

programas

con

objetivos

beneficiarios

Problemas de focalizacin.

109

Ineficiencias en el manejo de los programas, fugas en las transferencias de recursos e ineficiencia asociadas a las compras de alimentos.

Ausencia de un adecuado sistema de informacin, monitoreo y evaluacin.

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PROGRAMA ALIMENTARIO EN EL PER:

1. El apoyo alimentario por beneficiario es muy reducido (6 soles al mes en VDL) y el alimento que se distribuye de muy poco contenido nutricional. 2. Estimaciones del Banco Mundial (2005) encuentran que si se eliminan todos los programas alimentarios el porcentaje de pobres slo aumentara en menos de 1% (de 54.7% a 55.2%) 3. Baja incidencia relativa (equivalente monetario de la transferencia como % del consumo total del hogar) 4. La mayora de los programas alimentarios no cuentan con un diseo tcnico inicial. 5. Todos especifican objetivos nutricionales pero la mayora no incorpora elementos como para enfrentar el problema nutricional 6. Slo los programas PACFO y PANFAR tiene una orientacin ms claramente nutricional, aunque en la prctica se concentran en repartir alimentos y los componentes de atencin a la salud y la capacitacin a las madres son descuidados. 7. La multiplicidad de programas y la descoordinacin entre ellos ha generado problemas de duplicacin de esfuerzos (ineficiencias) 8.Ejemplos: Cuatro programas que atienden a la misma poblacin infantil menor de 3 aos (adems del Vaso de Leche) programas bastante
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similares orientados caso a un mismo grupo objetivo: PACFO-PANFAR y desayunos Almuerzos escolares. 9. Los niveles de yuxtaposicin efectiva (beneficiarios que reciben atencin de ms de un programa) no es tan significativa en general (debido a la limitada cobertura de los programas) 10. Los recursos de los programas no llegan hasta el beneficiario objetivo, llegan en proporcin menor a los dispuesto (sea por ineficiencias o malversacin de los recursos del programa). Los recursos de compradores que resultan al comprar de productos que no son los ms adecuados para los fines de los programas o en altos precios. Ejemplo: leche evaporada que se compra aprecios que van desde 0.89 soles hasta ms de 4 soles por alta (precio supermercados de Lima es de 2.1 Soles) 11. No existe un cultura de monitoreo y evaluacin por parte del Estado. Pocas evaluaciones y la mayora de estas enfrentan restricciones metodolgicas para realizar evaluaciones de impacto y se limitaron a evaluaciones de procesos. 12. Los resultados obtenidos han sido escasamente difundidos y no han sido usados como insumos para redisear o corregir los programas y proyectos mencionados. Segn Enrique Vsquez, Director de Desarrollo de la Universidad del Pacfico, el crecimiento del PBI y del gasto pblico, en el ao 2004, gener el aumento de los beneficiarios del programa Vaso de leche en un 81%. Sin embargo, los resultados no fueron ptimos porque las personas de ms altos ingresos econmicos fueron las ms beneficiadas y alcanzaron los 321 825 (muy altos ingresos) y los 423 058 (altos ingresos), entre el 2004 y

111

el 2008. Asimismo, en el caso de los comedores populares, el nmero de usuarios de muy altos ingresos creci en ms de 400%. En cuanto a los niveles de filtracin del programa de Vaso de leche, durante el 2008 la cantidad de infiltrados no pobres lleg a 1 127 508, el 43%, y la cantidad de infiltrados entre los 18 y 64 aos lleg a los 331 642, el 13%, de acuerdo a los datos presentados por la Enaho.

Acciones que debe adoptar el Estado: Segn Gajate e Inurritegui una de las primeras reformas a considerar es: 1. Profundizar en las razones que determinan que el impacto de este programa sea negativo. Dentro de las posibles causas del impacto se encuentran el tiempo de permanencia, la periodicidad con la cual se atiende, el tamao de la racin recibida y el conocimiento de que la ayuda recibida complementa la alimentacin del hogar mas no la sustituye. 2. Por esas razones sera til comparar los resultados de impacto del Programa del Vaso de Leche con otros programas alimentarios cuyos objetivos son nutricionales, tales como los Desayunos Escolares, el PANFAR, el PACFO y otros. 3. Analizar las causas detrs de estos impactos encontrados y la existencia de diferencias dentro de distintos grupos de beneficiarios. De este modo, se contara con mejor informacin para poder decidir sobre las lneas de intervencin prioritarias que debe tener el Estado dada la mayor efectividad y eficiencia de algunos programas sobre otros. 4. Generar mejor informacin a travs de un diseo de encuesta propio para este anlisis. Por un lado, debe recoger las variables ausentes en la

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ENNIV 2000 que afecten tanto la seleccin de beneficiarios (necesaria en el emparejamiento) como el impacto mismo (para poder analizar las causas del efecto encontrado). Por ejemplo, se necesita data confiable sobre el tipo de raciones recibida realmente por cada beneficiario al ser intervenido (con lo cual se podra calcular su valor calrico), el tiempo de permanencia que tiene en el programa especfico y la periodicidad con la cual se atiende, as como tambin la talla para las madres, la presencia de diarrea en el nio previo a su participacin, etc. Asimismo, la encuesta debe ser representativa en cuanto a las reas de intervencin de los distintos programas, de modo que se puede asegurar un recojo adecuado de observaciones que se encuentran tanto dentro del grupo de tratamiento como del grupo de control para cada uno de los programas. 5. Finalmente, segn Enrique Vsquez, debe reformarse el sistema de identificacin de beneficiarios de los distritos de extrema pobreza a fin de contar con un registro nico de beneficiarios que permita identificar la poblacin objetiva con mayor eficiencia y eficacia. PROGRAMA DEL VASO DE LECHE

a) Del Comit de Administracin: Conformado por mujeres integrantes de organizaciones sociales que despus de una eleccin es reconocida por la Municipalidad por un periodo de 2 aos. Es el responsable de la seleccin del proveedor de acuerdos a los criterios de ley. Se encargan de coordinar la seleccin de beneficiarios y su empadronamiento con las Organizaciones Sociales, de efectuar la depuracin y seleccin de los beneficiarios, de elaborar el requerimiento de

113

los insumos y solicita su compra al rea de Abastecimientos de la municipalidad. As mismo, elabora el programa de distribucin de los productos y entrega al almacn municipal los informes de ejecucin mensual sobre el uso y el destino de los fondos. b) De las Municipalidades:

Incorpora

trimestralmente

los

fondos

del

programa

en

su

presupuesto. Organiza y determina los Clubes de Madres o Comits del Vaso de leche a cargo de la atencin del Programa. Define el tipo de alimento a utilizarse. Compra los productos o insumos e acuerdo con los requerimientos del Comit de Administracin, a travs de su rea de

Abastecimiento. Almacena, conserva y distribuye los productos segn programa de distribucin aprobado por el Comit de Administracin. Supervisa la ejecucin del Programa en trminos de calidad, cantidad, precio y oportunidad en la entrega de la racin, as como su atencin. Gestiona recursos complementarios o donaciones provenientes de la cooperacin internacional.

Cmo Se Organiza El Programa En Cada Municipalidad? En cada municipalidad distrital y provincial se conforma un Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche, cuya constitucin es aprobada mediante Resolucin de Alcalda con acuerdo del Concejo

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Municipal y est integrado por el Alcalde, un funcionario municipal, un representante del Ministerio de Salud, tres representantes de la organizacin del Programa del Vaso de Leche (Clubes de Madres) y un representante de la Asociacin de Productores Agropecuarios. Los integrantes del Comit ejercen sus funciones por 2 aos consecutivos, no pudiendo ser reelectos en forma inmediata. El Comit debe contar con un Reglamento de Organizacin y Funciones, documento que debe ser reconocido por el Concejo Municipal. Cada municipalidad tiene la responsabilidad de organizar e implementar el Programa en todas sus fases: seleccin de beneficiarios, programacin, distribucin, supervisin y evaluacin. En Qu Consiste la Etapa de Seleccin de Beneficiarios? La seleccin de beneficiarios se refiere a la etapa en la que se efecta el empadronamiento de la poblacin que recibir una racin alimenticia diariamente. Para ello la municipalidad deber registrar en primer lugar a los beneficiarios del primer grupo objetivo, conformado por los nios de 0 a 6 aos, madres gestantes y en perodo de lactancia. Slo si los beneficiarios del primer grupo objetivo son atendidos todos los das de cada mes y existen recursos disponibles, se empadronar a los nios de 7 a 13 aos, ancianos y afectados por tuberculosis, priorizando entre ellos a los que presentan estado de desnutricin. El empadronamiento debe realizarse 2 veces al ao, en junio y en diciembre, existiendo la obligacin de presentar los resmenes de dicho empadronamiento en el Instituto Nacional de Estadstica e InformticaINEI, con la finalidad de contar con informacin actualizada en el momento

115

de efectuar la distribucin de los recursos pblicos destinados al Programa. En Qu Consiste La Etapa De Programacin? En esta etapa el Comit de Administracin planifica todas las actividades, estableciendo directivas que coadyuvarn a la gestin del Programa, con la finalidad de asegurar una atencin oportuna y de calidad para los beneficiarios. En Qu Consiste La Etapa De Distribucin? En esta etapa del Programa, los alimentos previamente adquiridos y almacenados en ptimas condiciones, son distribuidos entre los Comits del Vaso de Leche reconocidos en la jurisdiccin territorial de cada municipalidad, dentro de los plazos programados. El Comit de Administracin cautelar que una racin alimenticia preparada, sea entregada diariamente los siete das de la semana a los beneficiarios empadronados. Excepcionalmente, y slo en el caso de aquellos lugares que se encuentran alejados del centro de distribucin, se podr autorizar mediante Resolucin de Alcalda, la entrega de siete raciones sin preparar una vez a la semana. En Qu Consiste la Etapa de Supervisin y Evaluacin? La supervisin y evaluacin se realiza durante todas las etapas del proceso que sigue el Programa, con la finalidad de garantizar que los beneficiarios reciban una atencin de calidad, as como para medir el cumplimiento de los objetivos y metas que cada Comit planific durante la etapa de programacin.

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FINANCIAMIENTO El Programa se financia principalmente con los recursos pblicos que mensualmente el Ministerio de Economa y Finanzas transfiere a cada municipalidad distrital y provincial, de acuerdo con el ndice de distribucin establecido cada ao, en base a indicadores de pobreza y demografa de los beneficiarios. Otras fuentes de financiamiento son: las donaciones de Cooperacin Internacional, los recursos propios que cada municipalidad asigne al Programa y los intereses generados por las cuentas de ahorros abiertas en el Sistema Financiero con la finalidad de administrar los recursos transferidos por el Ministerio de Economa y Finanzas. PROYECCIONES: Las proyecciones que tiene el programa de Vaso de Leche se basa en los siguientes objetivos que tiene desde su creacin:

Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida. Reducir la mortalidad infantil. Suministrar diariamente una racin complementaria a los nios, a las madres gestantes y lactantes.

Fomentar la lactancia materna. Estimular el desarrollo de formas de organizacin comunal en especial de la poblacin femenina que permitan acciones

conducentes a elevar el nivel de vida y conciencia. Promocin educativa en salud y nutricin con nfasis en la prevencin de la diarrea.

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Fomento de la demanda de los servicios de salud que se prestan a la comunidad.

Bsqueda de alternativa de solucin al problema alimentario.

Las acciones de este programa, realizadas con la fuerte participacin de la comunidad, tendran como fin ltimo elevar su nivel nutricional y as contribuir a mejorar la calidad de vida de este colectivo que, por su precaria situacin econmica, no estara necesidades elementales BENEFICIARIOS En el artculo 1 de la Ley 24059 se dispone como grupo beneficiario a la poblacin materno-infantil en sus niveles de nios de 0 a 6 aos de edad madres gestantes y en perodo de lactancia, priorizando entre ellos la atencin a quienes presenten un estado de desnutricin o se encuentren afectados por tuberculosis. El programa tiene como meta elevar el nivel nutricional de los beneficiarios y mejorar la calidad de vida de los segmentos ms pobres de la poblacin. De acuerdo al marco legal del programa, los principales beneficiarios son los nios menores de 6 aos, las mujeres embarazadas y las madres lactantes; aunque de existir recursos disponibles despus de haber atendido la totalidad de beneficiarios principales, el programa puede atender a nios entre 7 y 13 aos, adultos mayores y enfermos de tuberculosis. De acuerdo a la variable socioeconmica se debe dar prioridad a las poblaciones que viven en Pueblo Joven, Asentamiento Humano Marginal, en condiciones de atender sus

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barriadas o reas similares de reciente formacin (predominio de esteras, carencia de servicios urbanos bsicos). PROGRAMA DE VASO DE LECHE EN EL DOLORES CHANCAY Entrevista aplicada a las siguientes seoras miembros de la directiva de Vaso de Leche: * Presidenta: Nancy Augurto Domnguez * Vicepresidenta: Lucy Cornelio Glvez CUESTIONARIO: Cunto es el nmero de beneficiarios? Son 39 nios. Cunta racin se le distribuye a cada beneficiario? Cada beneficiario obtiene cuatro bolsitas de leche que equivale a cuatro leches de tarro grande y una bolsa de medio kilo de avena. Cada qu periodo se les entrega dicha racin a los beneficiarios? Se les entrega mensualmente. Tienen un promotor proveniente de la municipalidad encargada de este sector? Si, la promotora representante de la municipalidad de Chancay es la seora Milagros Snchez. Existen algunos otros beneficios brindado por la municipalidad? Si, anualmente la municipalidad se encarga anualmente de realizar campaas sobre el control de la hemoglobina y (talla, peso). sobre la desnutricin AA.HH VIRGEN DE LOS

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Cunto tiempo llevan como AA.HH? El AA.HH tiene diez aos de fundacin. Cunto tiempo se lleva recibiendo el beneficio de vaso de leche en el AA.HH? Desde hace tres aos. Considera que en el tiempo que se ha venido recibiendo el beneficio de Vaso de Leche ha habido cambios en la nutricin de los nios? Si ha habido mejora, pero no es suficiente debera enriquecerse esas mejoras aumentando las raciones que le brindan a cada beneficiario. No solamente deben ser raciones de leche y avena sino de otras cosas es

decir otro tipo de vveres, en otros sitios se les brindan otros tipos de alimentos. En este AA.HH existen muchas personas de la tercera edad, que tambin deberan ser beneficiarios de Vaso de Leche pero en Chancay no se benefician a los ancianos. Cules son los requisitos para ingresar al programa? Los nios se inscriben desde los 6 meses, las madres gestantes se inscriben desde los cuatro meses de gestacin. En ambos casos deben presentar: * DNI de los padres. * Recibo de agua o luz. * Carnet de control.

Los nios reciben el beneficio hasta los 6 aos. Los hijos de los padres que cuentan con un seguro de salud no pueden acceder al beneficio del

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programa de Vaso de Leche. Cules el horario o das de reparticin de la leche? En otros lugares se tiene un horario de atencin, pero en el AA.HH no se tiene un horario establecido. Si me encuentro en mi casa se le reparte la leche, los beneficiarios firman y se le entregan la racin que les corresponde. Cmo consideran la calidad de la leche? La calidad es buena, pero la cantidad no es suficiente para la alimentacin de los nios. Se les da una bolsita de leche para la semana. Cmo se da el sistema de entrega con la municipalidad y el comit de Vaso de Leche? Los de la municipalidad llegan al AA.HH y reparten la leche, hace la entrega en mi hogar ya que yo soy la presidenta. Luego nosotras (presidenta y vicepresidenta) nos encargamos de avisar a todos los beneficiarios para que se acerquen a recoger su racin. En este sector solo existe un comit beneficiario de Vaso de Leche? Si solo hay un comit que abastece a todo el sector del AA.HH. Hay casos en este AA.HH de nios mayores de 6 aos en situacin de desnutricin que siguen siendo beneficiarios del programa? No hay casos, pero si hubo una nia que se encontraba en situacin de desnutricin pero igual se le retiro del programa de Vaso de Leche. Cuando los nios cumplen 6 aos automticamente son eliminados de la relacin, y sus nombres ya no figuran en la lista de beneficiarios. APRECIACIONES:

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1. El Programa de Vaso de Leche, es un programa con gran trayectoria en nuestro pas, pero sin embargo hasta la actualidad no ha podido satisfacer las expectativas y necesidades nutricionales que padecen las personas beneficiarias que especficamente son personas con pobres (de bajos ingresos econmicos). 2. Si bien el PVL, tiene como objetivo brindarles el beneficio a nios mayores de 6 aos que se encuentren en estado de desnutricin, en el AA.HH que hemos estudiado no se aplica, porque han existido casos de nios desnutridos pero aun as se les ha retirado el beneficio, quizs a pesar de la insistencia y desesperacin de las madres que esperaban seguir recibiendo el beneficio y de alguna manera contribuir a mejorar el estado de desnutricin en el que se encuentran sus hijos. 3. Las personas beneficiarias de este programa no estn satisfechas con lo que se les brinda ya que consideran las raciones como insuficientes para llevar una buena nutricin. 4. La municipalidad debera coordinar mejores beneficios que los que ya se les otorga, en este programa la municipalidad distrital de Chancay viene presentando de una manera inactiva. 5. La casa de la seora presidenta del vaso de leche que es la que recibe mensualmente las raciones de todo el AA.HH, debera ser adecuada para el buen almacenamiento de los productos.

6. Las madres integrantes del comit de Vaso de Leche del sector presentan las ganas y la disposicin de servir para el bienestar de sus hijos y los hijos de sus vecinos, pero no reciben el apoyo que ellas requieren de

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parte de la municipalidad. 7. La municipalidad del distrito debera de prestarle mayor atencin a los beneficiarios del Programa de Vaso de Leche, y as garantizarles una verdadera mejora nutricional, de esta manera estaran contribuyendo con disminuir el porcentaje de nios pobres que existen en Chancay. 8. Las condiciones en las que vive este AA.HH virgen de los dolores, es muy lamentable verdaderamente, las familias no cuentan con agua, ni desage. Hacen uso de un cao comunal, es decir un solo cao para todas las familias que habitan en el AA.HH., las casas son de estera o de madera forradas con plstico. Son dignas beneficiarias de este programa pero porque si presentan todas estas carencias la municipalidad de Chancay no se ha pronunciado en mejorar sus condiciones de vida si ya llevan 10 aos viviendo en las mismas condiciones. Es evidente que si la municipalidad no se ha preocupado por solucionar el problema de saneamiento mucho menos va buscar lograr mecanismo del programa de Vaso de leche. PROPUESTAS ALTERNATIVAS: mejorar el

Que la municipalidad se encargue de la implementacin de una ambiente especial donde almacenar los productos del programa de Vaso de Leche. Para que de esta manera no se est invadiendo la casa de la seora presidenta.

La municipalidad debera ir ms all de lo que el programa de Vaso de Leche brinda es decir no repartir solo leche y avena, sino tambin otros tipos de productos que contribuyan con la nutricin de los nios.

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Para esto primero tendra que realizar en censo interno para focalizar a las personas que ms necesitan de alimentos y que son vulnerables a padecer de desnutricin. Aunque a simple vista con solo ver las condiciones con las que viven las personas nos atreveramos a afirmar que todos los nios del AA.HH son vulnerables a la desnutricin. El departamento del Programa de Vaso de Leche en la municipalidad en convenio con el Hospital de Chancay debera realizar campaas de manera constante (cada 4 meses) para verificar el estado de nutricin en el que se encuentran los nios beneficiarios y no beneficiarios. Para que de esta manera se pueda focalizar a los nios mayores de 6 aos que han sido retirados de la lista de beneficiarios aun encontrando en estado de desnutricin.

5. ENFOQUE ECONMICO La Contralora General de la Repblica tiene la misin de cautelar el uso eficiente, eficaz y econmico de los recursos del Estado.

El rgano Superior del Sistema Nacional de Control tiene el encargo especfico de supervisar y controlar el gasto del Programa del Vaso de Leche a nivel provincial y distrital, por lo que las municipalidades deben rendir cuenta del gasto efectuado y origen de los alimentos adquiridos.

Al respecto, el Programa del Vaso de Leche fue creado mediante la Ley N 24059 del 4 de enero de 1985, y cuenta con Normas Complementarias para su ejecucin, establecidas mediante las leyes N 27470 (3 de junio del 2001) y N 27712 (30 de abril del 2002).

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El control se realiza bajo dos modalidades: (i) Rendiciones de Cuenta a travs del Formato PVL y Formato Racin A o B, segn corresponda, establecidos mediante la Directiva N 005-2008-CG/PSC de 11 de abril de 2008 y (ii) Exmenes Especiales al PVL conforme a lo sealado en la Directiva N 07-99-CG/SDE del 1 de octubre de 1999.

Las municipalidades, para la ejecucin del Programa del Vaso de Leche, deben tener en cuenta, entre otras, la normativa referida al

empadronamiento de beneficiarios, que incluye la Norma Tcnica sobre la Remisin del Resumen de Empadronamiento Distrital de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche establecido con la Resolucin Jefatural N 217-2006-INEI del 18 de julio del 2006. Asimismo, deben cumplir con lo establecido en la Resolucin Ministerial N 711-2002-SA/DM del 17 de abril del 2002, a travs de la cual se aprueban los Valores Nutricionales Mnimos de la Racin del Programa del Vaso de Leche.

ASPECTOS GENERALES

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6. IMPACTO NUTRITIVO INFANTIL

El impacto del Vaso de Leche sobre el nivel de nutricin infantil La desnutricin (el desbalance entre los nutrimentos requeridos y los ingeridos) es un problema muy serio, tanto en el nivel personal como social. Los nios menores de 5 aos de edad constituyen el grupo ms vulnerable de esta enfermedad, dado que son quienes tienen elevados requerimientos nutritivos que son difciles de satisfacer.

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En el campo de la salud, la desnutricin altera el sistema inmunolgico y afecta los mecanismos de defensa, en especial la inmunidad celular, lo que favorece que las infecciones sean ms frecuentes, prolongadas y graves.

Estas infecciones contribuyen a agravar an ms el estado nutricional del nio, establecindose un crculo vicioso difcil de romper, que empeora con el tiempo.

Adicionalmente, un nio desnutrido tiene un escaso desarrollo muscular y se encuentra ante un mayor riesgo de contraer enfermedades crnicas en la edad adulta.

Caractersticas del Programa Vaso de Leche (VL)

El 78% de los participantes en algn programa alimentario pertenece al Vaso de Leche, convirtindolo en el programa alimentario dirigido a nios menores de 5 aos con mayor presencia en el pas. Su objetivo general es mejorar el nivel nutricional de los sectores ms pobres, prevenir la desnutricin en nios menores de 3 aos y fomentar la participacin de la comunidad organizada.

Impacto del Programa Vaso de Leche sobre el Z-score TPE para cada tipo de modelo, segn distintos niveles de ancho de banda

127

El presente estudio ha complementado, en parte, los anlisis cualitativos que otros estudios han realizado para evaluar el impacto de los programas alimentarios sobre el nivel nutricional de sus beneficiarios. En ese sentido, se encontr que el Programa Vaso de Leche, sin importar el tipo de modelo utilizado para estimar la seleccin de beneficiarios, es siempre negativo. En otras palabras, los nios menores a cinco aos que se benefician de este programa, no logran efectivamente elevar su nivel nutricional. Esto es bastante preocupante, dado el gran alcance que tiene el programa en el mbito nacional.

En ese sentido, este programa se constituira como una simple transferencia de ingresos en forma de alimentos, mas no como un apoyo para mejorar el nivel nutricional de la poblacin infantil.

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 7.1 CONCLUSIONES

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La poltica social del Estado peruano tiene como propsito principal, la lucha contra la pobreza . Para ello el Estado ha diseado un

conjunto de programas sociales que deben organizarse en funcin de los ejes orientadores del Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza, aprobado por Decreto Supremo N 064- 2004-PCM:

a) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos fundamentales. b) Promocin de oportunidades y capacidades econmicas. c) Establecimiento de una red de proteccin social. En el marco de la actualizacin del inventario de programas sociales, se ha definido programa social como el conjunto de proyectos o actividades interrelacionados entre s y que tiene un objetivo comn, relacionado al desarrollo humano, tanto a nivel de generacin de capacidades de las personas como de condiciones bsicas para su desempeo.

1.Se caracterizan porque poseen una unidad de gestin de sus actividades, sus objetivos son especficos, su poblacin objetivo beneficiaria delimitados, es especfica, tiene sus mbitos de intervencin son

ejecucin presupuestal independiente para sus

actividades, y cubre al menos uno de los ejes del Plan Nacional de Superacin de la Pobreza.

2. Con relacin a la gestin y ejecucin de los programas sociales el actual gobierno ha identificado que faltan resultados significativos en

129

los indicadores sociales, que hay una dbil o deficiente articulacin entre las intervenciones de los programas sociales as como la inexistencia de una poltica integral basada en metas y objetivos comunes y concretos.

4. En tal sentido, y con la finalidad de optimizar la gestin y el impacto social para la reduccin de la pobreza y pobreza extrema, se ha resuelto iniciar un proceso de reforma de los programas sociales, a travs de la integracin y fusin de los mismos, del replanteamiento de sus focos y mediciones, del recorte de los gastos administrativos que generan y de la movilizacin integral de todo el aparato estatal en la lucha contra la pobreza .

5.

El Plan de Reforma de los Programas Sociales establece la

metodologa de presupuesto por resultados como una herramienta que debe orientar la gestin de los programas sociales. Esta metodologa vara el enfoque tradicional de la asignacin, ejecucin y evaluacin presupuestal-que pona el nfasis en los insumos- para dirigir su atencin en los resultados o impactos que se generen en la poblacin a partir de la intervencin estatal .

6. La gestin del presupuesto por resultados es una metodologa que viene desarrollando el gobierno, a partir de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2007, Ley N 28927, y confirmada en la reciente Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2008, Ley N

7. Los programas estratgicos priorizados en la implementacin de la

130

gestin presupuestal por resultados son:

a) Programa articulado nutricional

b) Salud materno neonatal

c) Logros de aprendizaje al finalizar el III Ciclo

d) Acceso a servicios sociales bsicos y a oportunidades de mercado

e) Acceso de la poblacin a la identidad

8. En el marco del control preventivo-dirigido a mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades estatales en la gestin de recursos pblicosy desde el enfoque de la gestin presupuestal por resultados, interesa especialmente a la Contralora General de la Repblica, desarrollar el control de la consecucin de resultados del programa social, durante cada fase y respecto de cada actividad programada y ejecutada. As, el control gubernamental incidir adecuada y oportunamente cada vez que se identifiquen riesgos potenciales de incumplimiento o alejamiento de las metas y objetivos inicialmente establecidos, y contribuir a los fines de la poltica social del Estado respecto de la lucha contra la pobreza.

9.

El control gubernamental verifica el diseo de los programas

sociales, la existencia y coherencia de elementos de planificacin, tales como la definicin, justificacin, visin, misin, objetivos, metas y marco lgico. Asimismo, evaluar que se hayan previsto indicadores de gestin,

131

resultados e impacto. En el mismo sentido, considerar si el programa social cuenta con un sistema de monitoreo y evaluacin alineado a los objetivos del programa.

Con relacin a la fase de ejecucin de los programas sociales, el control gubernamental contempla en su evaluacin un enfoque de resultados logrados por el programa social, as como el cumplimiento de los principios de gestin, tales como eficiencia, eficacia, equidad,

sostenibilidad, economa, transparencia y calidad.

Para ello, se fija en los indicadores del programa social y verifica que se hayan utilizado durante la ejecucin del programa social, de acuerdo a su sistema de evaluacin y monitoreo. Asimismo, verifica que la poblacin objetivo haya sido determinada de acuerdo a los criterios de focalizacin previstos en el diseo del programa y que sta haya recibido los beneficios de acuerdo con la meta establecida.

10. En este orden de consideraciones, y respecto del periodo que va desde la publicacin del Plan de Reforma de los Programas Sociales hasta noviembre de 2008, el presente diagnstico de los programas sociales ha encontrado que si bien el Estado ha demostrado voluntad e iniciativa para optimizar la gestin y el impacto social para la reduccin de la pobreza y pobreza extrema, an quedan temas pendientes en la agenda social del Estado que requieren de atencin, implementacin o profundizacin. Algunos de estos temas se presentan a continuacin:

a) El gasto social, incluyendo el gasto pblico en educacin, salud y

132

asistencia

social,

mantiene

niveles

inferiores

al

promedio

latinoamericano que es de 8.2 % del PBI. El Per ha invertido 5.5% del PBI en gasto social.

b) Parte importante de los problemas que afectan la eficiencia del gasto social se traducen en la subcobertura y filtracin en los programas sociales. El Plan de Reforma de los Programas Sociales reconoce tasas de subcobertura en el ao 2008, de casi 8% en el programa del Vaso de Leche y casi 9 % en el programa de Comedores Populares. Por otra parte, la filtracin medida en el programa de Vaso de Leche en el mismo periodo ascendi a 51.4 % en reas urbanas y a 46.2% en el caso de los Comedores Populares ubicados tambin en zonas urbanas.

c) Histricamente,

los

programas

sociales

protectores

han

predominado respecto de los programas sociales habilitadores. As, en el ao 2006 alrededor del 57 % del gasto social se destinaba a programas asistenciales o protectores.

d) Aun cuando la poltica social ha identificado como ejes transversales, el desarrollo de capacidades la promocin humanas de y respeto y de derechos

fundamentales,

oportunidades

capacidades

econmicas, y el establecimiento de una red de proteccin social, resulta necesario traducir estos ejes en objetivos y metas ms concretas con plazos y responsables especficos. Asimismo, el conjunto de

programas y proyectos sociales se encuentran en un proceso de

133

alineacin a estos ejes que todava se encuentra pendiente de conclusin.

e) El ente rector de la poltica social contemplada en el Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza, en el Plan de Reforma de los Programas Sociales, y ahora-a partir de diciembre de 2007 -

expresamente en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, es la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS). De acuerdo a esta Ley, la CIAS est encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la poltica y del gasto social, as como supervisar su cumplimiento. Su funcin principal es reducir la pobreza y la extrema pobreza.

Esta instancia debera constituirse como la autoridad social nacional con funciones normativas, de planificacin, orientacin, articulacin y evaluacin de la poltica social. En la prctica todava se encuentra en proceso de organizacin y desarrollo para el ejercicio de estas funciones, especialmente en lo que concierne al desarrollo de sus funciones normativas, aspectos de gestin y coordinacin sistemtica de los programas sociales.

As, corresponde a esta instancia, por ejemplo, dirigir la alineacin de los objetivos, metas, indicadores y gestin- en general- de los programas sociales, al marco social del Estado. Para ello ser necesario que esta misma instancia, atienda la necesidad de establecer una definicin de programa social, desde la perspectiva de la poltica social, que

134

complemente el concepto elaborado por el MEF- para los fines de la actualizacin del inventario- y que permita a los distintos sectores del Poder Ejecutivo, identificar cules de sus intervenciones y proyectos constituyen un programa social.

La consolidacin de fortalecimiento del CIAS depender del soporte tcnico, econmico y poltico que reciba al ms alto nivel. Una seal positiva de esta voluntad del Estado es su incorporacin expresa en la Ley orgnica del Poder Ejecutivo.

f) La ausencia de un sistema de monitoreo y evaluacin en el caso de varios de los programas sociales analizados en el presente diagnstico, as como uno de naturaleza transversal al conjunto de los programas sociales, dificulta medir avances, resultados e impactos. Este problema se ve agravado cuando los programas sociales no cuentan con lnea de base o cuando no se han definido adecuadamente los indicadores, que permitan medir, no solamente los resultados a nivel cuantitativo, sino tambin la calidad de la intervencin.

g) El Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) recin est siendo implementado y la informacin que se est generando an no puede ser utilizada plenamente por los programas sociales. Considerando que la nueva focalizacin propuesta en base a esta herramienta puede ser contraria a la distribucin histrica, ser necesario establecer

mecanismos tcnico-normativos complementarios que favorezcan esta re-focalizacin.

135

h) Un aspecto positivo de la actual reforma de los programas sociales es el diseo e implementacin de estrategias para la intervencin social, como la de CRECER. Esta modalidad resulta favorable para la

coordinacin entre diferentes programas en mbitos especficos. Sin embargo, este esfuerzo ser insuficiente si no se ve complementado con el afinamiento de criterios de focalizacin con base en una tipologa distrital para la asignacin geogrfica de recursos, que considere la incidencia de la pobreza y las potencialidades econmicas as como los niveles de articulacin con el mercado.

i) La transferencia de los programas sociales a los gobiernos locales (por ejemplo los programas de complementacin alimentaria) resulta una oportunidad y un reto. Se considera un reto porque en determinados casos los gobiernos locales han expresado limitaciones respecto de recursos humanos y tcnicos. Pero por otra parte, resulta una oportunidad en la medida en que los gobiernos locales han incrementado su participacin en el gasto pblico, en un 6.1% entre el 2004 y el presupuesto previsto para el 2011

7.2 RECOMENDACIONES

Al amparo del artculo 82 de la Constitucin y la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, este Organismo Superior de Control con el objetivo de contribuir al funcionamiento eficaz y eficiente de los programas sociales, y de esta manera incidir en la reduccin de los niveles de pobreza y pobreza

136

extrema, recomienda al Presidente del Consejo de Ministros, a la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales, en su calidad de ente rector de la poltica social del Estado, y a los programas sociales, lo siguiente:

1. Teniendo en cuenta que los tres ejes de la Poltica Social de Lucha contra la Pobreza son:

a)

Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos

fundamentales

b) Promocin de oportunidades y capacidades econmicas

c) Establecimiento de una red de proteccin social;

Se recomienda precisar objetivos, metas e indicadores para cada uno de ellos, a fin de asegurar una gestin orientada a resultados y con mayor impacto en la poblacin ms vulnerable.

2. Tomar como referencia para la estandarizacin del diseo de los programas sociales, la propuesta del Marco Lgico como algoritmo, planteado en el presente informe en el que se establece un anlisis de objetivos y metas que deben contar con indicadores que permitan realizar el monitoreo y evaluacin de cada programa social.

3. Procurar que el diseo de los programas sociales fortalezca los elementos de su estructura que buscan potenciar las posibilidades y capacidades de desarrollo econmicas en la poblacin objetivo (elementos habilitadores).

137

4. Establecer una definicin de programa social, desde la perspectiva de la poltica social, que complemente el concepto elaborado por el MEFpara los fines de la actualizacin del inventario- y que permita a los

distintos sectores del Poder Ejecutivo, identificar cules de sus intervenciones y proyectos constituyen un programa social, y alinearlos a los ejes referidos.

5. Alinear los programas sociales a cada uno de los tres ejes de la Poltica Social, estableciendo que cada programa social considere la existencia y coherencia de elementos de planificacin (objetivos, metas indicadores, marco lgico y lnea de base, entre otros), monitoreo y evaluacin, en la fase de diseo y ejecucin, con una perspectiva gestin por resultados.

6. Disear, desarrollar y establecer un sistema transversal de monitoreo y evaluacin. Si bien cada programa social requiere, segn sea el caso, mejorar o contar con su sistema propio de monitoreo y evaluacin de resultados, stos deben integrarse en un sistema central que permita medir la contribucin de los diferentes programas sociales en el avance de las metas globales. Esta evaluacin de resultados debe servir tanto para ajustar las estrategias programticas como para la asignacin presupuestal.

7. Establecer y mantener actualizado un registro nico en el que se integren los beneficiarios de todos los programas sociales sin excepcin, para evitar o reducir los problemas de subcobertura y filtracin.

138

8.

Modificar

mejorar

los

criterios

de

focalizacin

geogrfica

(basados no solamente en niveles de pobreza, sino tambin en potencialidades econmicas) e individual (basados en el ciclo de vida y vulnerabilidad).

9. Establecer y supervisar el cumplimiento, de criterios de entrada y de salida o graduacin de los programa sociales, especialmente en el caso de los programas protector

10. Priorizar la capacitacin, apoyo tcnico y supervisin de los recursos humanos de los gobiernos locales para la ejecucin de los programas sociales.

11. Considerar

como

objetivo

de

los

programas

sociales

la

organizacin y participacin de la poblacin involucrada, para mejorar sus competencias e incluirla en la priorizacin, ejecucin y evaluacin de dichos programas.

12. La evaluacin de impacto debe realizarse peridicamente sobre la base de los objetivos generales de la poltica social y los resultados deben ser un bien pblico y difundirse ampliamente.

13. Establecer las responsabilidades especficas de cada programa social debidamente alineadas con la poltica social de su sector, ello para darle viabilidad y coherencia a la poltica social del Estado.

UN BALANCE CRTICO DE LOS PROGRAMAS SOCIALES EN AMRICA LATINA

139

La instauracin del nuevo modelo de desarrollo en Amrica Latina desde fines de la dcada de 1970 puso en tela de juicio las posibilidades econmi- cas y polticas de sostener o inaugurar polticas de bienestar de orientacin universal, vinculadas de alguna forma al mercado de trabajo. En el marco de la estrategia intervencionista de posguerra, la promocin de protecciones articuladas con el mbito laboral supona, para estas latitudes, la posibilidad de incorporacin a un movimiento poltico de modernizacin en el que la integracin social pretenda formar parte de la agenda pblica. Por supuesto que la regin estuvo lejos de alcanzar esa terica meta poltica, en la medida en que la desigualdad social y la pobreza se transformaron en rasgos distintivos de este continente durante el siglo xx.

La reforma socioeconmica promercado se impuls bajo la consigna poltica de construir una alternativa eficiente de remocin de los factores estructurales que obstaculizaban un crecimiento regular y el

establecimiento de un nuevo patrn de distribucin econmica en la regin. Los nuevos formatos de proteccin pretendan al menos discursivamente atender la nueva estructura de riesgos sociales que comenzaba a instalarse en el continente, as como resolver los problemas de exclusin social.

Para alcanzar los fines polticos enunciados, en materia social se privilegi el recorte de las polticas sociales, ya sea privatizando o estableciendo criterios restrictivos para la seleccin de beneficiarios. Simultneamente, se promovi una amplia gama de programas de combate

140

a la pobreza, como muestra de la preocupacin pblica por el amparo de los sectores vulnerables.

Una versin actualizada de esas estrategias sociales son las llamadas transferencias condicionadas de renta (tcr), que se extendieron por Latinoamrica desde mediados de la dcada de 1990 hasta el presente. Si bien estos nuevos programas comparten algunas caractersticas con el conjunto de propuestas que los antecedieron estn focalizados en segmentos de poblacin, ofrecen un conjunto bsico de prestaciones, establecen contrapartidas, etc., a su vez se les reconocen rasgos particulares que los ubican como alternativas pblicas con potencialidad de convertirse en un eslabn especfico y permanente de los incompletos sistemas de bienestar regionales.

El objetivo de este artculo es analizar las potencialidades polticas que tienen las tcr para consagrarse como slidos mecanismos de proteccin de la estructura de riesgos sociales instalada en la regin: pobreza, desigualdad socioeconmica, generacional, de gnero, tnico-racial, etc. Sin lugar a dudas, para ello es necesario identificar posibles rutas de articulacin institucional de esas iniciativas pblicas con otras prestaciones sociales, fundamentalmente las provenientes del mercado de empleo, de forma de limitar la fragmentacin de la seguridad social.

LA

VANGUARDIA

DE

LOS EL

TCNICOS

LA

REPRODUCCIN HASTA SOCIALES

INFINITO DE PROGRAMAS

141

En la medida en que se intent posponer el conflicto distributivo, en especial en los aos 90, el repliegue del Estado y los recortes en los gastos sociales ten- dieron a suplirse mediante sucesivos ensayos de iniciativas pblicas dirigidas a enfrentar las situaciones de extrema pobreza, que en su mayora contaron con recursos econmicos de organismos

internacionales. En ese contexto, se busc suplantar las polticas sociales es decir, lneas de acciones sustentables polticas, institucionales y financieramente con proyectos de ltima generacin, formulados sobre la base de un conjunto de parmetros medibles y evaluables.

La

incorporacin

de

los

mencionados

criterios

tcnicos

significa

indudablemente un avance en el diseo de protecciones, pero ellos no reemplazan la lgica poltica de las acciones pblicas. Estas nuevas iniciativas sociales de combate a la pobreza se transformaron en el ncleo inicial y moderno, aunque inestable, del componente de asistencia que se constitua en la regin. En una amplia proporcin, esas propuestas se gestionaban en las administraciones locales o contaban con su apoyo, y a la vez involucraron en su ejecucin a la sociedad civil organizada, particularmente las asociaciones sin fines de lucro.

Ms all de la variabilidad de los programas catalogados en ese rubro en trminos de reas de intervencin gnero, infancia, adolescencia y juventud, trabajo, salud, etc., es posible identificar tres oleadas de este tipo de prestaciones claramente diferenciadas, cada una con sus respectivos fundamentos ideolgicos, que tienen como caracterstica comn la atencin de los problemas asociados a la exclusin social.

142

En una primera etapa, que se extendi desde mediados de la dcada de 1980 hasta los primeros aos de la dcada de 1990, prevalecieron intervenciones sociales compensatorias y coyunturales, dirigidas

fundamentalmente a los sectores sociales considerados indigentes. Los argumentos que respaldaban la transitoriedad de estas intervenciones suponan que la propia dinmica de ajuste y saneamiento econmico propiciara el crecimiento y, a la vez, la superacin de las situaciones de privacin socioeconmica.

La segunda fase se inici avanzados los aos 90, con programas que se concibieron como estrategias de cierta permanencia y que pretendieron contemplar la multiplicidad de causas presentes en las situaciones de pobreza. En este contexto, se destacaron las medidas que incluan iniciativas multisectoriales, que si bien mantuvieron una pauta de accin focalizada, ampliaron la cobertura incorporando a nuevos segmentos de poblacin carenciada3. Estas iniciativas surgieron luego de que se advirtiera que las etapas de crecimiento econmico de la regin no haban logrado por s mismas modificar las condiciones de bienestar de la poblacin ms necesitada. Para alcanzar ese objetivo, se requera de estrategias pblicas que se sostuvieran en el tiempo y que, a la vez, abordaran los diversos aspectos de la vulnerabilidad social.

Por ltimo, la tercera etapa coincide con la llegada del nuevo siglo y se inici con la promocin de paquetes especficos de protecciones. Si bien un porcentaje de los programas sociales del periodo anterior se mantienen, simultneamente se impuls una nueva categora de protecciones,

143

diseadas como mega-intervenciones de alcance nacional centradas en las tcr a los hogares pobres. Estas consisten en una prestacin monetaria especfica a las unidades familiares que renen un conjunto de caractersticas que las ubican como pobres segn criterios previamente definidos. La recepcin de esas transferencias est pautada por una serie de contrapartidas, en la mayora de los casos relacionadas con la realizacin de controles sanitarios a las embaraza-das y los menores de edad, as como la asistencia de estos ltimos a los centros educativos. Un amplio porcentaje de estas propuestas sociales se institucionalizaron y para su implementacin se adjudic una proporcin limitada del gasto pblico. La estabilizacin de este tipo de programas es indicativa de un leve giro poltico e ideolgico en el tratamiento de la pobreza. El Estado parece asumir su cuota parte de responsabilidad en el mejoramiento de esas situaciones, transfiriendo a ciertos segmentos sociales recursos monetarios que tienden a provenir del presupuesto pblico nacional.

LA AMBIGEDAD POLTICA DE LOS PROGRAMAS DE TCR

De acuerdo con lo sealado en el punto anterior, resulta evidente que la emergencia de las tcr supone un avance poltico respecto a las intervenciones que las antecedieron en la consideracin de las problemticas de vulnerabilidad social. Si bien el papel que desempean las tcr depende del perfil de los es- quemas de proteccin en los que se insertan nivel de cobertura de poblacin y riesgos, estratificacin de beneficios, etc, se asume pblicamente que el mercado no resuelve por s

144

solo la pobreza, sino que el Estado debe intervenir de manera activa para mitigarla.

Algunos analistas consideran que el establecimiento de estas medidas pblicas relacionadas con los servicios de salud y educacin expresan un esfuerzo por integrar distintos bienes sectoriales, y a la vez cabra esperar cierto grado de racionalizacin de los fragmentados sistemas de provisin social que caracterizan a estos pases.

Ms all de las expectativas de los especialistas, los estudios detallados de las tcr muestran su carcter dual, en la medida en que presentan algunos rasgos que las asimilan a estrategias tpicamente liberales y otros que la emparientan con intervenciones estatales. Entre los aspectos liberales ms destacados figuran la focalizacin de su operativa en categoras poblacionales en lugar de grupos organizados; la disociacin de los beneficios otorgados de la dinmica del mercado de empleo, lo que refuerza la emergencia de reclamos dispersos; la generalizacin de ciertas obligaciones para la recepcin de la renta, lo que debilita su categora de derechos sociales; el enfoque de pobreza utilizado, que asocia ese fenmeno con la falta de capital humano7 y omite as la problemtica de la distribucin de la riqueza; y el bajo costo financiero que implica la puesta en prctica de esas medidas (el promedio se ubica alrededor de 0,30% del pib anual).

En relacin con los elementos de tipo intervencionista de estos programas sociales, se identifican: la obligacin del Estado, estipulada por ley, de

145

ofrecer bienes sociales esenciales educacin y salud muchas veces ausentes en el territorio nacional, con el fin de tornar exigibles las contrapartidas previstas; la necesidad de garantizar un mnimo de calidad de las prestaciones brin- dadas, de modo que las obligaciones generen cierto impacto en trminos de inversin de capital humano; el desarrollo de sistemas de informacin social para facilitar el acceso a los servicios pblicos instalados; y la mejora de las funciones regulatorias en torno de la oferta social

En algn sentido, este universo contradictorio de criterios orientadores que encarnan las tcr establece lmites precisos a la proyeccin de estas iniciativas, pero tambin abre algunas oportunidades para su

reconfiguracin en lneas de protecciones especficas, capaces de reforzar aspectos dbiles de los sistemas de bienestar vigentes.

LOS LMITES DE LOS PROGRAMAS.

Las caractersticas que restringen la potencialidad de las tcr de convertir- se en algo ms que simples programas singulares de asistencia social se centran en sus aspectos liberales; en particular, en la ausencia de nexos con las prestaciones provenientes del mbito laboral y en su carcter de proteccin estrictamente focalizada en poblaciones en situacin de pobreza.

Analizando cada uno de esos rasgos de forma especfica, se vuelve evidente que la independencia de los beneficios sociales del mercado de empleo produce algunas consecuencias sociopolticas de difcil remocin. La

146

distribucin de renta sin vinculacin con los ingresos por salarios no solo margina a los individuos de las actividades productivas y creativas, sino que precariza la prestacin, en la medida en que la autonomiza del clsico conflicto redistributivo. No existen razones sustantivas para que la transferencia monetaria no se asemeje a las viejas ayudas pblicas de perfil asistencial, disimuladas con el barniz del nuevo siglo, en tanto ella no se enmarca en la esfera laboral o entre las funciones secundarias de los Estados modernos (sanitarias y educativas).

La situacin arriba planteada se redimensiona por el propio diseo focalizado de esas propuestas, que contribuye en ciertos casos a la disminucin de los niveles de pobreza atendiendo nicamente a la insuficiencia de ingreso de los hogares o personas, pero apenas impacta en el grado de

desigualdad y concentracin de riqueza de los pases La focalizacin de beneficios pblicos en poblaciones vulnerables no se transforma por s misma en un problema para la reconfiguracin de los esquemas de proteccin, ya que ese formato de intervencin es un medio que podra contri- buir a potenciar una serie de prestaciones y corregir la organizacin de la oferta social. La debilidad de este instrumento surge cuando se lo concibe como un fin en s mismo, es decir, una estrategia que resolver por su propia operatoria, complementada por otros bienes sociales salud y educacin, el fenmeno de la pobreza.

La produccin de bienestar en las sociedades occidentales ha demostrado que la funcin primaria de las polticas sociales es la redistribucin socioeconmica, que se alcanza a travs de estrategias

147

universales respaldadas por actores colectivos. El resto de las iniciativas pblicas tienden a ser subsidiarias en la estructuracin del sistema de proteccin, ya sea ajustando la provisin social a nuevos riesgos, ocupando vacos de intervencin o introduciendo innovaciones

sectoriales, entre los diversos papeles que pueden desempear.

Resulta evidente que la singularizacin y el aislamiento de las propuestas pblicas no hacen ms que propiciar la fragmentacin del esquema de provisin de bienes sociales y facilitan as la instalacin de programas pobres para grupos pobres. Este tipo de lneas de accin implica una limitada distribucin de beneficios, de dudosa calidad y de fcil cesacin, ya que el costo poltico de recortarlos y suspenderlos es bajo, en tanto se dirige a una clientela dispersa y sin posibilidad de formular o sostener demandas pblicas.

La falta de oportunidades para generar accin colectiva de este sector social los pobres del mundo suelen tener dificultades para organizarse es otro de los elementos centrales que frenan el efecto distributivo de las medidas focalizadas y refuerzan su naturaleza precaria.

Las tcr no escapan a la lgica de funcionamiento antes descripta, y si adems se analizan los endebles encuadres institucionales en los que operan en trminos de capacidades de gestin oficinas presidenciales, nuevos ministerios sociales o ejecucin compartida por dos o ms organismos estatales, la situacin de fragilidad aumenta. En algn sentido, parecen unirse las condiciones de vulnerabilidad de los segmentos

148

sociales beneficiarios y la debilidad poltica, institucional y financiera de esas iniciativas pblicas.

EN

BUSCA

DE

LA

PROFUNDIZACIN

DE

LOS

RASGOS

DISTRIBUTIVOS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Las limitaciones mencionadas de los nuevos programas sociales no implican que se encuentren condenados a ocupar un lugar estrictamente residual y asistencial en la provisin de proteccin social. Cabra la posibilidad de que ellos se transformaran en un mecanismo de amparo de graves situaciones sociales pobreza y, a la vez, de prevencin y anticipacin de ese tipo de riesgos provocados por distintas circunstancias, que abarcan desde crisis econmicas, pasando por problemas crticos de coyuntura fallecimiento del adulto proveedor de ingreso, desempleo, etc., hasta el trnsito por las etapas del ciclo de vida niez, adolescencia y vejez.

La dinmica de este cambio supondra modificar de manera sustantiva la concepcin poltica de las tcr ampliando el universo de problemticas objeto de intervencin, aumentando el nivel de cobertura y vinculndolas institucionalmente a prestaciones del mercado laboral. Esto favorecera a su vez el involucramiento de actores colectivos tales como los sindicatos en su diseo y mantenimiento. Algunos pases del Cono Sur especficamente, Argentina y Uruguay inicia- ron este proceso de conversin emparentando sus propuestas de transferencia condicionada de ingresos con mecanismos tpicos de la seguridad social. Se readecuaron algunos de los tradicionales instrumentos

149

de bienestar, como las asignaciones familiares operativas en el pasado reciente solo para los trabajadores formales, en protecciones especiales para poblaciones que, adems de caracterizarse por la insuficiencia de ingresos, mantienen un vnculo informal con el mercado de empleo. Bajo estos parmetros polticos se concibi la Asignacin Universal por Hijo (auh) en Argentina y la Asignacin Familiar del Plan de Equidad en Uruguay.

La recalibracin llevada a cabo en torno de una tpica prestacin social de corte universal que cuenta con legitimidad y aceptacin de la ciudadana parece in- dicar el comienzo de un cambio de rumbo poltico, an incompleto o en etapa de profundizacin, en el tratamiento pblico de las vulnerabilidades. Las novedades ms importantes que trae la consolidacin de esa alternativa de proteccin se expresan en dos dimensiones. Por un lado, en la extensin de beneficios del mbito laboral a otros grupos sociales, lo que frena la estigmatizacin producida por la singularidad de las iniciativas de combate a la pobreza; por otro, en la incorporacin activa de los organismos de la seguridad social en su instrumentacin, lo que modera la dualizacin del esquema de bienestar.

Las modificaciones enumeradas no se vislumbran aparentemente como simples ajustes formales, en la medida en que han dado lugar en especial en el caso uruguayo a reclamos sindicales en favor de la unificacin de los regmenes de asignaciones familiares existentes en el pas, producto de las ampliaciones de cobertura y poblacin.

150

Por supuesto que no se debe descartar la posibilidad de que el vnculo institucional alcanzado hasta el momento entre las nuevas asignaciones familiares y las protecciones laborales se congele. Tambin cabra la posibilidad de esperar cierto grado de progresin en el movimiento integrador de la asistencia y la seguridad social, incluyendo nuevas combinaciones, algunas de las cuales, en el caso uruguayo, apenas se han ensayado en periodos de crecimiento sostenido de la pobreza.

La disminucin de la segmentacin de la oferta social y la bsqueda de potenciar sus intervenciones a la en trminos de redistributivos conducen y

necesariamente

programacin

prestaciones

generosas

respaldadas en presupuestos pblicos estables. Adems, se requiere una revisin de los criterios de focalizacin aplicados que trascienda el enfoque centrado en la pobreza en direccin a otro, relativo a una amplia concepcin de vulnerabilidad. Esta ltima visin contempla a los estratos sociales medios-bajos, que si bien se encuentran en cierta pro- porcin integrados a la seguridad social, se insertan en el mercado de empleo en forma potencialmente inestable debido a las categoras laborales de pertenencia.

Los ajustes propuestos tienden a fomentar que las acciones focalizadas se conviertan en lneas complementarias y correctoras de polticas sociales estratgicas segn las necesidades que atienden y el sector en el que operan laboral, salud, educacin, entre otros. Las alternativas de ensamblaje entre los diversos componentes del esquema de proteccin social dependen estrictamente de los proyectos polticos incluidos en las

151

agendas pblicas de los pases, as como de la construccin de coaliciones con capacidad de sostener ese esquema independientemente de los cambios de gobierno.

Una vez ms, se hace evidente que el proceso de armado y revisin de las matrices nacionales de bienestar est lejos de asemejarse a la versin liberal moderna del agregado de programas o proyectos sociales. Por el contrario, supone la instalacin de mbitos de negociacin y debate entre actores polticos y socioeconmicos sobre las modalidades predominantes de integracin social, sus costos financieros y las rutas de inclusin de los grupos de poblacin con precarias condiciones de vida.

Por ltimo, importa sealar que no es tarea fcil erradicar en Amrica Latina la perspectiva de reforma social enamorada de las propuestas de combate a la pobreza. Los distintos gobiernos, con independencia de su orientacin ideolgica, parecen utilizar de manera recurrente ese tipo de iniciativas en la medida en que se tornan redituables electoral y administrativamente, ya que generan adhesiones ciudadanas y evitan el peligro de conflictos redistributivos con agentes sociales que tienen capacidad de ejercer presin y vetar decisiones polticas.

CONSIDERACIONES FINALES

Las propuestas de reforma social promovidas en la regin han tendido a dividir los limitados sistemas de proteccin entre dispositivos de asistencia dirigidos a los grupos en situacin de pobreza y dispositivos de seguridad

152

social encargados del bienestar de los estratos que tienen asegurado un adecuado nivel de integracin social.

La

ausencia

de

nexos entre

ambos componentes profundiz

la

segmentacin de la oferta de bienes pblicos de estos pases, y ms an si se considera la aparente priorizacin que recibieron las iniciativas relacionadas con la vulnerabilidad social.

Amrica Latina se convirti en un escenario privilegiado del ensayo de programas temporales de combate a la pobreza, que tuvieron escaso impacto social y fracasaron adems en crear capacidades institucionales para el trata- miento de complejas problemticas sociales.

Sin embargo, una ltima versin de este tipo de iniciativas, las tcr, gener oportunidades polticas para replantear nuevos ajustes de los esquemas de bienestar, en un intento de moderar su fragmentacin e identificar articulaciones entre aquellas prestaciones que mejoran la redistribucin econmica.

La orientacin que asuma la potencial reestructuracin de los sistemas de proteccin depender esencialmente de los proyectos polticos en disputa, del posicionamiento de los principales actores socioeconmicos y de la fortaleza de las coaliciones emergentes para respaldar distintas alternativas de integracin social.

153

CAPITULO IV
DISTRITO DE AREQUIPA

154

Pas Regin Provincia Ubicacin

Per Arequipa Arequipa Coordenadas: 162355.76S 713212.78O

Latitud Longitud Altitud Distancias

16 23' S 71 32' O 2.335 msnm 1003 km a Lima 513 326 87 km a Mollendo km a Cusco km a Puno

Fundacin

15 de agosto de 1540 fundada por Garc Manuel de Carbajal

Poblacin Gentilicio Lengua Huso horario Cdigo postal Pref. telefnico Alcalde (2011 - 2014)

805.150 hab. Arequipeo Castellano PET UTC-5 04 054 Florentino Alfredo Zegarra Tejada

Patrona Sitio web

Virgen de la Asuncin www.muniarequipa.gob.pe

155

1. ANTECEDENTES

1.1.POCA PREHISPNICA

Hasta poco antes del surgimiento del Imperio Incaico existan en lo que hoy es la ciudad de Arequipa algunos conglomerados nmadas que vivan dedicados a actividades tales como la caza, la pesca y la recoleccin, desarrollando la domesticacin de iniciando algunos incipientes animales prcticas

principalmente auqunidos e

de sedentarizacin y agricultura. Con el tiempo, luego de procesos migratorios dentro de la regin se establecieron los primeros

asentamientos, muchos de ellos con conexiones hasta el mar dando origen a las primeras vas de comunicacin con lo que se increment la accesibilidad del territorio.

Durante esta poca se construyeron importantes canales de irrigacin o acequias en el Valle del Ro Chili, los que permitieron cultivar los llanos y las andeneras desarrolladas en los flancos de las laderas del ro.

Varias fueron las comunidades que se establecieron en el asentamiento actual de la ciudad de Arequipa como los Yarabayas y los Chimbas, que conjuntamente con comunidades Collaguas y Cabanas desarrollaron un a economa agraria en medio del desierto.

Alrededor de 1170 el inca Huayna Cpac se detuvo con su ejrcito en el despoblado valle del ro Chili, al que llam Ari-qquepay ("quedmonos aqu"), dicho inca reparti terrenos entre tres mil familias, que fundaron los

156

caseros o pueblos de Yanahuara, Caima, Tiabaya, Paucarpata, Socabaya, Characato, Chiguata y otros.

1.2. FUNDACIN

Arequipa fue fundada el 15 de agosto de 1540 por Garc Manuel de Carbajal en el valle del ro Chili como la "Villa de la Asuncin de Nuestra Seora del Valle Hermoso de Arequipa", en un rea ocupada por algunos poblados indgenas. Una vez llevada a cabo la fundacin, y luego que se levantaran las primeras viviendas, se nombr como primer alcalde a Juan de la Torre y Daz Chacn, quien recibi dos fanegas de tierra para fabricar su casa y las caballerizas.

Al poco tiempo de fundada la villa, Carlos V de Alemania y I de Espaa la elev a la categora de ciudad, por real cdula fechada

en Fuensalida (Toledo), el 22 de septiembre de 1541. Si bien es cierto que oficialmente el fundador es Garc Manuel de Carbajal, el verdadero apellido es Gracia Y no Garc, aparece as por un error en la transcripcin de la cdula de fundacin.

1.3.POCA VIRREINAL

Durante una visita del Virrey Francisco de Toledo, este le concedi a la ciudad el ttulo de Muy noble y muy leal mediante decreto del 20 de agosto de 1571, en virtud de sus mritos y servicios a la causa real. El ttulo fue confirmado por Felipe II en dos cdulas: una fechada en Badajoz el 20 de septiembre de 1580 y la otra en Madrid el 28 de enero de 1594.

157

Durante el virreinato la ciudad destac por ser el eje comercial del centro y sur de este, a travs del puerto de Quilca e Islay. Esto influy en el desarrollo de una pequea burguesa en desmedro de los grandes terratenientes. Arequipa se mantuvo fiel a la causa real durante las guerras civiles de los conquistadores por lo que recibi el ttulo de Muy noble, leal y fidelsima. Sin embargo no estuvo ajena a los pensamientos e ideales libertarios que se manifestaron a travs de la Academia Lauretana. Entre los prceres de la Independencia destaca el poeta Mariano Melgar quien fuera fusilado por los realistas despus de la batalla de Humachiri.

1.4. FIDELISMO

El historiador Guillermo Zegarra Meneses en su obra "Arequipa en el paso de la Colonia a la Repblica. La visita de Bolvar" precisa un aspecto que distingue a Arequipa de otras regiones del Per y de Lima en especial; con ella se explicitaba la adhesin pblica de la ciudad de Arequipa a la corona espaola y al seguimiento cerrado de las directrices provenientes de los reyes de Espaa, ello fue motivo para que 1805 recibiera el ttulo de Fidelsima por la Cdula Real.

Desde su fundacin espaola y a lo largo de tres siglos, la ciudad estuvo habitada por poblacin mayoritariamente de origen espaol, la cual se manifiesta y era reconocida como fiel seguidora de Espaa, una razn que contribuyo a mantener y fortalecer el Fidelismo fue obviamente la estructura social y el predominio de espaoles, sostenido por su alta sociedad y elementos representativos. Otro factor fue el geogrfico, pues

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por su ubicacin no fue proclive a recibir influencias de corrientes o movimientos libertarios, adems de ellos la geografa influy a desvincular a Arequipa de los grandes ncleos aborgenes.

1.5. INDEPENDENCIA

Segn el historiador Jos Agustn de la Puente Candamo en Arequipa se vivi la independencia igual que todas las provincias de Per, en guerra civil. Por su geografa y ubicacin, tuvo circunstancias especiales; por ejemplo cuando la revolucin de Pumacahua y las tropas rebeldes entraron a Arequipa por poco tiempo hubo un momento de euforia pero luego salieron de la ciudad, y se mantuvo el poder virreinal en Arequipa hasta la batalla de Ayacucho; no es que Arequipa estuviera en contra de la independencia, sino que libraba una guerra civil.

Las autoridades virreinales se mostraron flexibles frente a la inquietud libre pensadora de los arequipeos una muestra de ello es la fundacin de la Academia Lauretana Ciencias y Artes el 10 de diciembre de 1821, bajo direccin de Evaristo Gmez Snchez, que tuvo a su vez la primera imprenta del departamento. Apenas construida la Academia, sus principales integrantes Francisco Xavier de Luna Pizarro, Aparicio Gmez Snchez, Francisco de Paula Gonzlez Vigil, Gaulberto Valdivia, Manuel Amat y Len y Juan de Dios Salazar, tomaron partido a favor de la emancipacin.

1.6. POCA REPUBLICANA

159

Tras la independencia, el territorio correspondiente a la Intendencia de Arequipa fue designado como departamento mediante decreto del 26 de mayo de 1822. El congreso de 1826 y la Constituyente de 1827 tuvieron como presidente al arequipeo y "lauretano" Javier de Luna Pizarro. Durante el gobierno de Bolvar, despus de la victoria de Ayacucho, la ciudad fue un activo centro contrario a la propagacin de los poderes dictatoriales del Libertador. Los letrados arequipeos Domingo Tristn, Benito Lazo, Gualberto Valdivia se opusieron de forma pblica y tajante a la constitucin vitalicia bolivariana. Fruto de la actividad de la Academia Lauretana fue la fundacin del colegio nacional de la independencia americana y la universidad Independencia Americana y fundacin del Colegio Nacional de la de la Universidad Nacional de San

Agustn creadas en 1827.

En 1835, apenas constituida la Confederacin Per-Boliviana, el general Orbegoso traslad su gobierno de Lima a Arequipa, y solicit apoyo del entonces presidente boliviano Andrs de Santa Cruz contra las

pretensiones de Gamarra y Salaverry. Las batallas decisivas entre las tropas de Salaverry y las de la Confederacin se dieron en Uchumayo, en las inmediaciones de la ciudad de Arequipa, el 4 de febrero de 1836, donde venci Salaverry; y en Socabaya, tres das despus, el 7 de febrero, donde venci Santa Cruz. Salaverry y sus principales colaboradores fueron fusilados en la plaza de Armas de Arequipa el 19 de febrero de 1836.

Luego de expresar su rechazo a la Confederacin, Chile envi al mando del general Ventura Blanco Encalada una expedicin militar que lleg a

160

territorio arequipeo el 12 de octubre de 1837. Antes de entrar en batalla hubo negociaciones que permitieron firma un tratado de paz en Paucarpata, distrito aledao a la ciudad, el 17 de noviembre, entre el jefe militar chileno y el general Quiroz, de la Confederacin. Chile no refrend el tratado y envi una segunda expedicin al mando del general Bulnes, al ao siguiente, en apoyo de Ramn Castilla y otros militares caudillos peruanos contrarios a Santa Cruz.

En los aos siguientes la ciudad de Arequipa fue sede de sucesivos pronunciamientos militares insurreccionales. El 20 de febrero de 1843 se proclam ah como supremo director de la Repblica el general Manuel Ignacio de Vivanco, cuyas ambiciones concluyeron con la batalla de Carmen Alto el 22 de julio de 1844. El 14 de abril de 1854 insiri desde Arequipa como presidente provisorio el general Ramn Castilla, quien logr hacerse del poder. Contra este gobierno de facto, el 1 de noviembre de 1856 se alz en arma nuevamente en Arequipa, el general Vivanco. Tras fracasar sus expediciones militares a Lima y Trujillo, tuvo que regresar a Arequipa a fines de 1857 para organizar su defensa. Las fuerzas comandadas por Miguel de San Romn se enfrentaron a Vivanco en la batalla de Paucarpata el 29 de junio de 1857.

1.7. GUERRA CON CHILE

Lizardo Montero llega a Arequipa un 31 de agosto de 1882, declarando Capital del Per a esta ciudad y asimismo convoca el 28 de abril de 1883 un Congreso Nacional.

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En Arequipa se encontraba Lizardo Montero con un ejrcito de 4.000 hombres y una numerosa guardia nacional. Contra ellos parte en octubre de 1883 expediciones chilenas con 5.200 hombres al mando de Jos Velsquez Brquez.37 Jos Velsquez avanza hacia Arequipa ocupando Huasacache el 22 de octubre.

Las fuerzas peruanas de Arequipa se sublevan contra la autoridad de Lizardo Montero, as el 25 de octubre una revuelta popular y militar depone el gobierno de Lizardo Montero Flores en Arequipa quien se retira a La Paz, con lo cual tropas chilenas al mando de Jos Velsquez ocupan la ciudad el 29 de octubre, siendo sta entregado por el cuerpo diplomtico de la ciudad.

1.8. SIGLOS XX Y XXI

Llegado el siglo

XX,

la

ciudad de Arequipa fue escenario

de

pronunciamientos militares el 22 de agosto de 1930, cuando el comandante Luis Snchez Cerro se proclam Jefe Supremo y oblig a renunciar al Presidente Augusto B. Legua, y el 27 de octubre de 1948, cuando el General Manuel A. Odra form una junta de gobierno y depuso al Presidente Jos Luis Bustamante y Rivero. La ciudad tambin fue escenario de valientes protestas cvicas contra la arbitrariedad.29 Las dos ms importantes se dieron contra el gobierno de Odra, una de ellas el 17 de junio de 1950, protagonizadas por los estudiantes del Colegio de la Independencia Americana; y la segunda durante nueve das de diciembre de 1955. Siendo habituales los movimientos ssmicos en el departamento

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tuvieron especial significacin los terremotos ocurridos en 1868, 1878 y 1913, por los severos daos materiales y personales que ocasionaron.

El desarrollo econmico de la ciudad se vio favorecido por la construccin del ferrocarril Arequipa-Islay construido por Henry Meiggs. Esta ferrova se enlaz con la que una Arequipa, Cuzco y Juliaca. El primer sistema de telgrafo de la regin, que comunicaba Mollendo, Arequipa y Vitor, se estableci en 1908. Se suministr de agua potable a la ciudad con un acueducto que conduce las aguas minerales de Yumina, inaugurado en 1914. Las carreteras Arequipa-Yura y Arequipa-Puno fueron construidas en 1931. En el Chili a 78 km de la ciudad y a 4300 msnm se construy la represa de El Fraile para irrigar 3000 ha en las pampas de La Joya. Esta esforzada obra de ingeniera fue terminada en 1938. En 1940 se inaugura el moderno Aeropuerto Alfredo Rodrguez Balln. La ley 15923 del 10 de enero de 1966 autoriz la creacin del parque industrial de Arequipa, importante mediada dinamizadora de la manufactura regional.

La ciudad tambin experiment un proceso de expansin hacia la zona este de lo que hoy es denominado centro histrico, se trazaron nuevas avenidas como el Bulevar Parra y la avenida Siglo XX, se cre el barrio arborizado de El Vallecito, donde se construyeron los primeros chales hacia la dcada de 1940, y la ciudad se extendi hacia el distrito de Yanahuara, la gente de escasos recursos paso a ocupar los barrios de Miraflores, Barrio Obrero, Jacinto Ibez.

163

La arquitectura urbana se ampla con nuevas construcciones; as se traslad el mercado de la ciudad ubicado en la Plaza de Armas al parque Duhamel y posteriormente a su actual ubicacin en el Convento de la Orden de los Padres Agonizantes de San Camilo, entre los aos 1905 y 1910 se construy el Hospital Goyeneche, tambin se construyeron puentes que unen el centro de la ciudad con el distrito de Yanahuara como el puente Real (hoy puente Llegado el ao de 1940, se plante el primer proyecto de expansin y equipamiento urbano. Este plan contemplaba la creacin de un anillo de viviendas mayor al existente, consolidndose un plan de crecimiento radial en cuanto a vas y concntrico en cuanto a usos de suelo; se habilitaron los barrios de Cuarto Centenario y Selva Alegre. Tambin se le dio un gran impulso al equipamiento urbano con la construccin del Teatro Municipal, el Hotel de Turistas, la Biblioteca Municipal, el teatro Ateneo, el Colegio Independencia Americana, el Campus de la Universidad Nacional de San Agustn.

Hasta finales de la dcada de 1950 fueron dos los factores que modificaron substancialmente las tendencias de crecimiento urbano, los terremotos ocurridos en los aos de 1958 y 1960 y la sequa altiplnica, que aceleraron un crecimiento perifrico.

Estos cambios hacia la modernizacin de la ciudad cobraron mayor intensidad en el rea central, donde el desarrollo de la actividad comercial modifica las caractersticas horizontales de su proceso de crecimiento de su edilicia. Este proceso de tercerizacin del centro de la ciudad origina el desplazamiento de algunas instituciones como la Universidad Nacional de

164

San Agustn (1962) y de los sectores residenciales hacia la periferia consolidando al centro de la ciudad como una dinmica zona cntrica comercial.

En los primeros aos del siglo XXI el Centro Histrico de Arequipa fue declarado Patrimonio Cultural de la Humanidad, tambin se produjo un terremoto de magnitud de 8.4 el 23 de junio de 2001, siendo uno de los mayores terremotos ocurridos en el mundo desde 1900, y el de mayor magnitud en la historia del Per; a causa de este terremoto muchos de los edificios histricos en Arequipa fueron daados o destruidos.

Se renov el plan director de Arequipa Metropolitana (PDAM), aprobado por Ordenanza Municipal N160 del 14 de noviembre del 2002,

sustituyendo al plan director de 1980, luego de haber sido presentado en sesin de consejo el 14 de agosto de 2002 y sometido a consulta pblica del 19 de agosto al 25 de octubre de 2002. Dicho plan estableci las directrices y los caminos a seguir para lograr un desarrollo urbano sostenido y armnico de Arequipa Metropolitana de 2002 al 2015 a travs de diferentes mecanismos e implementacin de planes tales como la zonificacin, sistema vial, expansin urbana e infraestructura de servicios, al mismo tiempo define las condiciones generales que han de regir los planes sectoriales o distritales de los distritos que la componen. Segn este plan, Arequipa a inicios del siglo XXI abarca una extensin territorial de 2.923,53 km2 con una poblacin de 819.273 habitantes y presenta una estructura urbana tipo estrella con infraestructura vial radial monocentrica complementada con subcentros menores en su periferia. Al momento de su

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definicin

Arequipa

Metropolitana

constaba

con

17

distritos

metropolitanos, en posteriores modificaciones en los planes de zonificacin urbana se han sumado distritos al rea metropolitana modificando la configuracin urbana con la que fue creada, en el Plan Director de Zonificacin Urbana de Arequipa se modifican a 18 distritos, 43 en posteriores modificaciones se aade al distrito de Yarabamba, sumando un total de 19 distritos.

2. POBLACION

2.1. EVOLUCIN DEMOGRFICA

Una de las primeras menciones que se puede encontrar es la de Ventura y Travada que a mediados del siglo XVIII, escriba:

El nmero de gentes que tiene esta ciudad es de 30.000 de todos sexos, estados y edades. Los indios apenas 4.000 y para su doctrina basta una sola parroquia en la ciudad - la de Santa Marta - que comprende todos los indios forasteros y naturales que viven dispersos en la ciudad y para ser una sola no es muy numerosa porque excepcionando algunos negros, mulatos y otros apenas llegan a 6.000. Todos los dems son espaoles, muchos de ellos de nobleza conocida cuya sangre procuran honroso no degenerar..."

Travada Crdova y Ventura

Y uno de la primeros censo de poblacin en la ciudad datan de 1796 en donde se contabilizaron 37.241 habitantes en el "cercado" que

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correspondan a 22.207 espaoles, 5.929 indios, 4908 mestizos, 2487 castas y 1710 esclavos.

La tendencia de evolucin demogrfica es modificada substancialmente por dos factores: el terremoto de 1958 y la sequa altiplanicie, que aceleran la migracin y el proceso de urbanizacin, y un crecimiento perifrico que perdura hasta la actualidad. Segn el Municipalidad Provincial de Arequipa en 1940 la ciudad de Arequipa tena una poblacin de 85.632 habitantes, en 1944 llega a 112.000 habitantes, en el ao de 1961 la poblacin crece hasta 179.000 habitantes. En 1978 la poblacin alcanza los 462.000 habitantes. En el ao de 1997 la poblacin llega a 624.000 habitantes.

FUENTE: INEI

CENSO 2007

3. UBICACIN

La ciudad se encuentra localizada a una altitud 2.328 msnm, la parte ms baja de la ciudad se encuentra a una altitud de 2.041 msnm en el

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Huayco, Uchumayo y la ms alta se localiza a los 2.810 msnm atravesado por el ro Chili de norte a suroeste que su paso forma un valle.

El emplazamiento sobre el valle juega un rol importante; el valle de Arequipa, protegido al norte y al este por la faja cordillerana andina y hacia el sur y oeste por las cadenas bajas de cerros. El valle juega un papel determinante, el valle de Arequipa abierto a la costa y a la sierra conforma a junto con su condicin de oasis entre el desierto arenoso y la puna serrana una opcin intermedia y razonable de articulacin de los sistemas de comunicacin y desarrollo propio, la ubicacin actual misma que permite articular de manera estratgica la costa y la sierra (siendo una ciudad en medio de ambas regiones) es producto del traslado del ncleo inicial situado en Caman al ofrecer la actual ubicacin calidades de un asentamientos confiable (mano de obra, condiciones climtica adecuadas, ubicacin estratgica).

La accin decidida o ensimismamiento de ratificar por parte de los pobladores el carcter estratgico del nuevo emplazamiento est vinculado a las propias condiciones de el:

"Ciudad y campia por marco exterior el desierto. Geogrficamente hablando, Arequipa entra, pues, en la categora de Oasis: un pueblo en un islote de verdura. Todo es rido a su alrededor, de un lado las montaas solitarias y mudas, de otro lado, la pampa rugosa y escueta."

Jos Luis Bustamente y Rivero

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Desde la ciudad se observan una serie de conos volcnicos que forman nevados como el Misti, Chachani y Pichu Pichu, su territorio es accidentado debido a la presencia de la Cordillera de los Andes de la parte occidental del continente; se caracteriza por las gruesas capas de lava volcnica que cubren grandes extensiones de su geografa. Existen mesetas de poca altitud y dunas que constituyen rasgos. Particularmente bellas y desarrolladas son las que se observan en las pampas

de Majes, Sihuas y La Joya.

3.1. CLIMA

El clima de Arequipa es predominantemente seco en invierno, otoo y primavera debido a la humedad atmosfrica, es tambin semirido a causa de la precipitacin efectiva y templado por la condicin trmica.

Los factores que influyen en clima en Arequipa son:

La Influencia del Anticicln del Pacfico Sur. Configuracin topogrfica. Paso de sistemas frontales de baja presin atmosfrica. Sistema de vientos locales, brisa de valle y montaa.

Es calificado por algunos como un clima excepcional, un clima carente de los rigores de invierno y los abrumadores estos de la costa, asegura la presencia de un sol vital, un cielo difano con 300 das de sol al ao y una cifra rcord de 4000 horas de exposicin al sol al ao, Arequipa justifica su apodo de "Ciudad del eterno cielo azul"... Presenta temperaturas que no

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suben de 25 C y muy rara vez bajan de los 10 C. La temporada hmeda se extiende de diciembre a marzo y se traduce por la presencia de nubes en la tarde y unas escasas precipitaciones. En invierno (junio, julio), el clima se torna un poco ms fro y la temperatura desciende hasta una media de 10 C, pero el clima seco ayuda a sentir el fro con menor intensidad.

La humedad relativa promedio es de 46%, segn los datos obtenidos por la estacin meteorolgica ubicada en el Hospital Goyeneche, durante los aos 2000 y 2001, con una mxima promedio de 70% en la estacin de verano y una mnima promedio de 27% durante las estaciones de otoo, invierno y primavera.

Los vientos en Arequipa estn influenciados por un sistema de vientos locales y por el paso de sistemas frontales de baja presin atmosfrica, la cual est condicionada por la configuracin topogrfica que rodea al valle donde se halla la ciudad. La ocurrencia de vientos se presenta principalmente en horas de la noche y primeras horas del da, se presentan Brisas de Montaa que presentan una direccin Nor-Este y en el transcurso del da predominan las Brisas de Valle con una direccin Sur-Oeste. La velocidad del viento a lo largo del da flucta entre 1,5 m/s y 2,5 m/s.

3.2. RADIACIN SOLAR

La radiacin solar global registrada en la ciudad de Arequipa oscila entre 850 a 950 W/m2 (vatio/metro cuadrado), dicho ndice es considerado como uno de los ms altos de Sudamrica y es la ciudad con los niveles de

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radiacin ms altos registrados en el Per con un IUV (ndice Ultravioleta) que oscila en el rango de valores altos. Este fenmeno se debe a su cercana a la zona de influencia del desierto de Atacama. Otro factor es la contaminacin en todas sus etapas.

171

CAPITULO V
LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL DISTRITO DE AREQUIPA - CERCADO

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TRANSFERENCIA LOCALES

DE

PROGRAMAS

SOCIALES

GOBIERNOS

En el marco del proceso de descentralizacin que ha iniciado el Gobierno Nacional, se han transferido cuatro programas a los gobiernos locales provinciales:

1. Comedores Populares, abril del 2005 2. Hogares y Albergues, abril del 2005 3. Alimentos por Trabajo, abril del 2005 4. PANTBC, abril del 2006 5. Actas y Convenios, abril del 2007 6. Fundacin por los nios del Per, abril del 2007 7. Ancianos desamparados, abril del 2007

1. COMEDORES POPULARES

OBJETIVO: Contribuir y elevar el nivel alimentario y nutricional de la poblacin ms pobre del pas, mediante un complemento alimentario otorgado a travs de Comedores organizados por grupos de mujeres, Instituciones y otras organizaciones.

ESTRATEGIAS:

1. Mejorar la calidad de los servicios de alimentacin que brindan los comedores, brindando capacitacin, mejoramiento de la infraestructura y equipamiento bsico.

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2. Fomentar el desarrollo integral de las familias participantes en los comedores desarrollando actividades socioculturales, recreativo deportivas y de formacin ocupacional. 3. Abastecer regular y oportunamente a los comedores que participen en el programa con raciones de alimentos nacionales, de preferencia compras locales. 2. HOGARES Y ALBERGUES

OBJETIVO: Contribuir a mejorar los niveles alimentarios y nutricionales de nios y adolescentes en riesgo moral y de salud alojados en hogares, albergues o centros de rehabilitacin de menores.

ESTRATEGIAS:

1. Implementacin de servicios de atencin con alimentos. 2. Desarrollo de capacidades para el manejo nutricional de las raciones diarias (35% valor calrico y 83% proteico). 3. ALIMENTOS POR TRABAJO

OBJETIVO: Estimular, apoyar y orientar la iniciativa de la poblacin en la generacin y ejecucin de obras comunales que tengan beneficios posteriores para sus comunidades.

ESTRATEGIAS:

1. Planificacin participativa, identificando los problemas de la regin.

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2. Capacitacin aplicaciones.

tcnica.

Mejoramiento

evolucin

en

sus

3. Cogestin, unificacin de esfuerzos con otras instituciones con un solo fin. 4. Productos nativos. Comercializacin de los productos que sean oriundos de la zona. 4. PANTBC

OBJETIVO: Reducir el ndice de pacientes con tuberculosis y familia cuya focalizacin se realiza a travs de los centros de salud de la jurisdiccin de Arequipa

ESTRATEGIAS:

1. Planificacin participativa, identificando los problemas de la regin. 2. Capacitacin aplicaciones. 3. Cogestin, unificacin de esfuerzos con el Minsa. 5. ACTAS Y CONVENIOS CON INSTITUCIONES PBLICAS O tcnica. Mejoramiento y evolucin en sus

PRIVADAS QUE BRINDAN APOYO SOCIAL.

OBJETIVO: Atender con alimentos a los adultos en riesgo moral y de salud

ESTRATEGIAS:

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1. Planificacin participativa, identificando los problemas de la regin. 2. Capacitacin aplicaciones. 3. Cogestin, unificacin de esfuerzos con las instituciones involucradas en temas y programas sociales. 6. FUNDACIN POR LOS NIOS DEL PER Y ANCIANOS tcnica. Mejoramiento y evolucin en sus

DESAMPARADOS.

OBJETIVO: Atender con alimentos a la Institucin Por los Nios del Per y Ancianos desamparados.

Los Programas Sociales transferidos son conducidos por un Comit de Gestin Local, que es un espacio de coordinacin que nos permite lograr una gestin concertada de los programas de asistencia alimentaria. Debe estar conformado por los actores que intervienen en la gestin de los programas: los beneficiarios, los proveedores, las ONGS que trabajan temas de salud y nutricin, las iglesias, las organizaciones sociales involucradas, etc. Composicin que est contemplada dentro de las leyes. Sus funciones y atribuciones se reglamentan en cada uno de los municipios acreditados de acuerdo a las orientaciones que se emitan de las instituciones competentes. En principio podemos considerar que su actuacin puede estar encaminada a:

1. Coordinar la gestin de los Programas de Asistencia Alimentaria

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2. Proponer iniciativas y proyectos para el mejoramiento de seguridad alimentaria de la poblacin. 3. Fiscalizar la ejecucin de los Programas de Asistencia Alimentaria.

La gestin de los programas supone un proceso participativo, concertado y articulado que responde a varias fases. Cada una de ellas son importantes porque van aportando al cumplimiento de objetivos, metas y acciones. La importancia de cada una de las fases radica en su complementariedad, son seis las fases de los programas sociales:

Focalizacin.- La focalizacin es un instrumento mediante el cual se identifica a los usuarios de los programas sociales desde una perspectiva determinada, la premisa fundamental para realizar la focalizacin es que los recursos son escasos y que en pocas de restricciones presupuestales, la inversin pblica debe dirigirse a la poblacin en desventaja o vulnerable seleccionndolos como los beneficiarios directos del programa.

Programacin.- Esta fase involucra un conjunto de conocimientos sobre nuestra regin. En esta fase se define la programacin que orientar el ao siguiente a partir de la definicin de la canasta alimentaria. Este proceso es fundamental porque supone definir el presupuesto y desarrollar nuestras capacidades de concertacin para definir la canasta de alimentos que responda mejor a las necesidades de nuestra localidad. Asimismo es el insumo principal para poder efectuar el Plan de Adquisiciones de Alimentos y programar adecuadamente el desembolso de recursos.

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Adquisicin.- Es la etapa en la que se realizan las compras para poder abastecer a los Programas de Complementacin Alimentaria, para hacer un proceso de adquisicin es necesario conocer:

La oferta disponible El volumen de produccin La durabilidad del producto Costo del producto

Almacenamiento.- El proceso de almacenamiento de los productos destinados a los Programas de Complementacin Alimentaria contempla los siguientes aspectos:

La recepcin Verificacin Control de Calidad Registro y Control Custodia de los Alimentos

Distribucin.- consiste en transportar, manipular y entregar los productos de manera oportuna. Su ejecucin requiere un proceso de planificacin y contar con instrumentos que permitan hacer su control.

Supervisin y Evaluacin.- En esta fase intervienen tres formas de acompaar un proceso y stas son:

Monitoreo: Es la accin de acompaar los procesos de ejecucin de las acciones.

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Supervisin: Es la accin de revisar y controlar el cumplimiento de objetivos, metas y acciones.

Evaluacin: Es la accin permanente que da una valoracin a las acciones que realizamos como parte de la gestin.

Los Programas Sociales atendidos por las municipalidades entregan mensualmente los siguientes tipos de alimentos:

COMEDORES POPULARES

1. 0.150 gr. de cereales diarios por beneficiario 2. 0.020 gr. de menestras diarios por beneficiario 3. 0.010 gr. de producto oleaginoso diarios por beneficiario 4. 0.020 gr. de producto crnico diarios por beneficiario

Haciendo un total de 0.200 gr. diarios por beneficiario

A los Comedores Populares se les entrega raciones para 20 das consistente en 3 sacos de arroz corriente mejorado, 60 Kgr. De menestras, 10 lts. De aceite y 47 latas de grat de 450 gr.

Cada La

Comedor Municipalidad

atiende

50 de

beneficiarios Arequipa

mensuales. administra:

Provincial

309 Comedores Populares que lo integran 15,450 beneficiarios

Hogares y Albergues

1. 0.100 gr. de cereales diarios por beneficiario 2. 0.035 gr. de menestras diarios por beneficiario

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3. 0.015 gr. de producto oleaginoso diarios por beneficiario 4. 0.025 gr. de producto crnico diarios por beneficiario 5. 0.015 gr. de azcar diarios por beneficiario

Haciendo un total de 0.190 gr. diarios por beneficiario.

A los Hogares y Albergues se les entrega raciones para 26 das, la cantidad entregada es proporcional al nmero de beneficiarios por hogar o albergue.

La Municipalidad Provincial de Arequipa administra: 25 Hogares y albergues que lo integran 891 beneficiarios.

Por los nios del Per

1. 0.50 gr. de arroz corriente mejorado diarios por beneficiario 2. 0.10 gr. de menestras diarios por beneficiario 3. 0.10 gr. de producto oleaginoso diarios por beneficiario 4. 0.30 gr. de harina de trigo diarios por beneficiario

Haciendo un total de 0.100 gr. diarios por beneficiario.

Se les entrega raciones para 26 das, la cantidad de beneficiarios atendidos mensualmente es de 70 nios.

Ancianos Desamparados

1. 0.150 gr. de arroz corriente mejorado diarios por beneficiario 2. 0.20 gr. de menestras diarios por beneficiario

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3. 0.10 gr. de producto oleaginoso diarios por beneficiario 4. 0.20 gr. de producto crnico diarios por beneficiario

Haciendo un total de 0.200 gr. diarios por beneficiario.

Se les entrega raciones para 25 das, la cantidad de beneficiarios atendidos mensualmente es de 250 ancianos.

Canasta CONADIS

1. 0.150 gr. de arroz corriente mejorado diarios por beneficiario 2. 0.20 gr. de menestras diarios por beneficiario 3. 0.10 gr. de producto oleaginoso diarios por beneficiario 4. 0.20 gr. de producto crnico diarios por beneficiario

Haciendo un total de 0.200 gr. diarios por beneficiario.

Se les entrega raciones para 25 das, la cantidad de beneficiarios atendidos mensualmente es de 292 personas con discapacidad.

Adultos en riesgo

1. 0.150 gr. de arroz corriente mejorado diarios por beneficiario 2. 0.20 gr. de menestras diarios por beneficiario 3. 0.10 gr. de producto oleaginoso diarios por beneficiario 4. 0.20 gr. de producto crnico diarios por beneficiario

Haciendo un total de 0.200 gr. diarios por beneficiario.

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Se les entrega raciones para 25 das, la cantidad de beneficiarios atendidos mensualmente es de 570 adultos en riesgo moral y material

EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE

INTRODUCCIN

El Programa Vaso de Leche, es un programa social creado para ofrecer, una racin diaria de alimentos a una poblacin en estado de pobreza y extrema pobreza, con el propsito de ayudar a superar la inseguridad alimentaria en la que se encuentran. Las acciones de este programa, realizadas con la fuente de participacin de la comunidad debidamente organizada, tiene como finalidad elevar su nivel nutricional y as contribuir a mejorar la calidad de vida de este sector de la poblacin, que por su precaria situacin econmica, no est en las condiciones de atender sus necesidades elementales.

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Una particularidad importante de este programa del vaso de leche es que est ligado a la Gestin Municipal y ser operado bsicamente por los Comits de Base del Programa del Vaso de Leche, trayendo como producto aadido, un importante progreso en la movilizacin social organizada generando un notorio espacio de desarrollo de la participacin ciudadana y la formacin de un creciente contingente de lderes, especialmente dentro del movimiento popular de las mujeres.

Por lo tanto el presente Reglamento de Organizacin y Funciones del Comit de Administracin en el cual se precisan los alcances, finalidad, objetivos, competencias, funciones, integrantes, entre otras normas que van a ayudar a coadyuvar la buena marcha del Programa.

REGLAMENTO DE ORGANIZACIN Y FUNCIONES DEL COMIT DE ADMINISTRACIN DEL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA

TITULO PRIMERO

DISPOSICIONES GENERALES

CAPITULO 1

DE LA NATURALEZA, FINALIDAD, OBJETIVOS, ALCANCES, PERIODO Y BASE LEGAL

DE LA NATURALEZA

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Artculo 1.- El Comit de Administracin del Programa Vaso de Leche de la Municipalidad Provincial de Arequipa es un rgano de Coordinacin y de Participacin que depende de la Alcalda, el cual regula las actividades y funcionamiento del Programa del Vaso de Leche a nivel del Distrito del Cercado.

DE LA FINALIDAD

Artculo 2.- El Comit de Administracin del Programa Vaso de Leche tiene como finalidad:

a. Normar, organizar, planificar, dirigir, coordinar y controlar las actividades tcnicas y administrativas del programa, para la optimizacin del uso de los recursos humanos, econmicos y materiales asignados. b. Normar el funcionamiento del Comit de Administracin; as como garantizar el ptimo desarrollo de las actividades administrativas, econmicas, financieras y sociales del programa. c. Proporcionar a los Funcionarios y servidores de las Unidades Orgnicas que intervienen directa o indirectamente en la

administracin y funcionamiento del Programa del Vaso de Leche, un instrumento normativo que permita ejercer sus responsabilidades sobre los documentos de Gestin. d. Promover la participacin activa de la comunidad organizada en la gestin y ejecucin del programa dentro de los alcances de la Ley. DE LOS OBJETIVOS

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Artculo 3.- Loa objetivos del Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche son:

a. Elaborar las normas que orienten los procesos de las fases de seleccin, programacin, distribucin, supervisin y control de los insumos, as como promover la adecuada y oportuna entrega de la racin alimenticia a los beneficiarios y que estos sean los que real y fsicamente lo necesitan. b. Incentivar e institucionalizar la participacin de las organizaciones de base de los Comits del Vaso de Leche, as como de los que intervienen directa e indirectamente en su ejecucin. c. Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida; as como reducir la morbilidad y mortalidad infantil en la poblacin de menores recursos econmicos. d. Suministrar diariamente una racin complementaria a los nios, madres gestantes, lactantes y dems beneficiarios sealados por Ley. e. Propiciar el desarrollo de formas de organizacin comunal en especial de la poblacin femenina que permitan acciones

conducentes a elevar el nivel de vida y solidaridad humana. DEL ALCANCE

Artculo 4.- El presente Reglamento es de obligatorio cumplimiento por los Funcionarios, servidores de las Unidades Orgnicas que intervienen directa o indirectamente en la administracin y ejecucin; as como de las organizaciones de base beneficiarias del programa.

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DEL PERIODO DE EJERCICIO

Artculo 5.- Las integrantes del Comit de Administracin del Programa Vaso de Leche ejercen sus funciones mximo hasta por un periodo de dos (02) aos consecutivos, no pudiendo ser reelectos en forma inmediata, con excepcin del Alcalde y el Funcionario designado.

DE LA BASE LEGAL

Artculo 6.- El Reglamento de Organizacin y Funciones del Comit de Administracin del Vaso de Leche tiene como sustento legal las siguientes normas:

La Constitucin Poltica del Per. Ley Nro. 24059 Ley de Creacin del Programa del Vaso de Leche en todas las Municipalidades de la Repblica.

Ley Nro. 17470 Ley que establece las Normas Complementarias para la ejecucin del Programa del Vaso de Leche.

Ley Nro. 27712 Modificatoria de las Normas Complementarias. Ley Nro. 26637 Normas referidas a la Administracin del Programa del Vaso de Leche.

Ley Nro. 25307 Ley que Declara de prioritario inters nacional la labor que realizan las Organizaciones Sociales de base.

Decreto

Supermo

Nro.

041-2002-PCM Reglamento

de

la

Ley

Nro.25307. Ley Nro. 27972 Ley Orgnica de Municipalidades. Ley de Presupuesto para el Sector Pblico para el ao 2005

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Resolucin Ministerial Nro. 711-2002-SA-DM que aprueba la Directiva de Valores Nutricionales mnimos de la Racin Alimenticia diaria del Programa del Vaso de Leche.

TITULO SEGUNDO DE LAS FUNCIONES, FACULTADES Y ATRIBUCIONES CAPITULO 1 DEL COMIT DE ADMINISTRACIN Artculo 7.- El Comit de Administracin del Programa de Vaso de Leche es el mximo organismo, el mismo que es aprobado por Resolucin de Alcalda con acuerdo del Consejo y Municipalidad y se encarga de cumplir y hacer cumplir los fines y objetivos del programa, as como de las

disposiciones legales y administrativas que regulan su funcionamiento.

DE LA CONFORMACION

Artculo 8.- El Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche, de la Municipalidad Provincial de Arequipa est conformado por el Alcalde, un (01) Funcionario, tres (3) representantes, un (01) representante del

Ministerio de Salud (por lo general debe ser nutricionista) y un (01) representante de la Asociacin de Productores Agrarios acreditado por el Ministerio de Agricultura.

DE LAS FUNCIONES

Artculo 9.- Son funciones del Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche:

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a) Aprobar su reglamento interno de organizacin y funciones y remitirlo al Consejo Municipal para su reconocimiento. b) Establecer los objetivos y lineamientos de Poltica del Programa del Vaso de Leche; as como dictaminar iniciativas de los Comits de Base del Programa de Vaso de Leche. c) Coordinar, controlar, supervisar y evaluar el permanente y oportuno proceso de entrega; as como el seguimiento de las actividades de las Unidades Orgnicas de la Municipalidad involucradas de

manera directa o indirecta en el proceso de ejecucin del vaso de leche; as como velar el cumplimiento de los Acuerdos del Comit de Administracin. d) Fiscalizar y evaluar las actividades administrativas econmico

financieras; as como el desarrollo de la prestacin del servicio del programa del vaso de leche, debiendo mantener informado al

Alcalde o a quien lo represente sobre la distribucin del producto recibido; as como evaluar la ejecucin presupuestal de los gastos del Programa del Vaso de Leche, debiendo enmarcarse a las disposiciones legales vigentes. e) Supervisar el funcionamiento y participacin de las organizaciones que conforman el programa, dando conformidad al Padrn de

beneficiarios propuesto por el rea funcional, debiendo mantener actualizado el archivo documentario de los Comits, proponiendo de ser necesarias las medidas correctivas que el caso lo requiera.

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f)

Asumir la responsabilidad de la seleccin de insumos alimenticios de acuerdo con los criterios establecidos en la Normatividad Legal Vigente.

g) Determinar las especificaciones tcnicas mnimas de los productos escogidos por los beneficios del Programa (cumplimiento de las Normas tcnicas aplicables a cada producto) h) Solicitar a travs del representante del Ministerio de Salud la

evaluacin nutricional de la racin alimenticia, propuesta por los Comits del Vaso de Leche de acuerdo a ley. i) Solicitar a travs del representante del Ministerio de Agricultura, informacin acerca de la capacidad de produccin nacional y

regional relacionada con los productos propuestos por los Comits del Vaso de Leche de acuerdo a ley. j) Aprobar y elevar propuestas al alcalde relacionados con contratos y convenios con entidades nacionales y extranjeras en Beneficio del Programa del Vaso de Leche. k) Verificar el cumplimiento de los valores nutricionales mnimos de la racin diaria escogida por los beneficiarios (R.M. Nro. 711-2002SA/DM). l) Verificar el nmero de beneficiarios, cantidad y oportunidad con la finalidad de incrementar los niveles de salud de la poblacin

beneficiaria. m) Impulsar el programa en trminos de eficiencia, calidad y

oportunidad con la finalidad de incrementar los niveles de salud de la poblacin beneficiaria.

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n) Elaborar, proponer y/o sugerir la aprobacin o modificacin Reglamento

del

de Organizacin y Funciones del Comit de

Administracin del Vaso de Leche. o) El comit de administracin se reunir ordinariamente una vez al mes, en tanto, las reuniones extraordinarias por convocatoria del Presidente o a solicitud de tres (3) representantes del Comit de

Administracin en el momento de contingencias y se solucionen las mismas con la intencin de alcanzar su buen funcionamiento; as mismo los acuerdos sern tomados por mayora simple.

Artculo 10.- La Municipalidad Provincial de Arequipa remitir a la Contralora General de la Repblica la rendicin de cuentas documentada de los gastos del Programa del Vaso de Leche de conformidad con la Normatividad vigente sobre el particular.

Artculo 11.- Son responsables de cumplimiento del artculo precedente las reas siguientes:

a) Gerencia de Administracin Financiera b) Sub Gerencia de Contabilidad c) Sub Gerencia de tesorera d) Sub Gerencia de Logstica

Debiendo monitorear

este trmite la Sub Gerencia de Participacin

Promocin Social y de la Juventud.

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TTULO TERCERO

DE

LOS

MIEMBROS

INTEGRANTES

DEL

COMIT

DE

ADMINISTRACIN

CAPTULO I

DEL PRESIDENTE DEL COMIT DE ADMINISTRACION

Artculo 12.- el Presidente del Comit de Administracin es el Alcalde o quien lo represente.-

Artculo 13.- Son funciones y atribuciones del presidente del Comit de Administracin del programa del vaso de leche:

a) Cautelar y evaluar el proceso de ejecucin del Programa del Vaso de Leche en la Municipalidad Provincial de Arequipa. b) Coordinar con las unidades orgnicas competentes de la de Arequipa para lograr el apoyo

Municipalidad Provincial

necesario para un eficiente y buen desarrollo del programa. c) Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan la administracin del programa con su reglamento. d) Cumplir y hacer cumplir los acuerdos del comit de

administracin e informar al Consejo Municipal sobre la marcha administrativa del Programa del Vaso de Leche. e) Velar por la correcta y oportuna adquisicin de los insumos alimenticios del Programa de Vaso de Leche, en observancia de los

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valores nutricionales que deber cumplir cada racin diaria del programa. f) Proponer al Comit la aprobacin de Directivas Internas y

Procedimientos, que mejoren la marcha administrativas del Vaso de Leche. g) Proponer al comit la aprobacin de Directivas internas y

procedimientos, que mejoren la marcha administrativa del Programa del Vaso de Leche. h) Otros que determine el Comit de Administracin.

CAPTULO II

DEL FUNCIONARIO MUNICIPAL

Artculo 14.- El funcionario municipal es uno de los integrantes del comit de administracin del programa del vaso de leche, el mismo que desempea el cargo de secretario designado por el alcalde.

Artculo 15- Son funciones y atribuciones del funcionario municipal:

a) Planear, organizar, coordinar, evaluar y controlar la ejecucin del programa de vaso de leche. b) Prestar apoyo tcnico administrativo al comit de administracin del programa del vaso de leche. c) Controlar y evaluar la ejecucin del presupuesto del programa del vaso de leche; as como proporcionar la informacin oportuna al

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Ministerio de Economa y Finanzas, a la Contralora General de la Repblica. Y otras entidades pblicas. d) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones de carcter tcnico

normativo que regulan la ejecucin del programa del vaso de leche, evaluando el proceso de seguimiento de los sistemas para el normal

administrativos que le corresponda desarrollar funcionamiento del comit.

e) Asistir con carcter obligatorio a las reuniones convocadas por el Presidente del Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche. f) Mantener permanente coordinacin con la Gerencia de

Administracin Financiera de la Municipalidad, la misma que debe estar orientada a lograr los objetivos del Programa de Vaso de Leche. g) Velar para que las bases del proceso de seleccin de proveedores de productos alimenticios, se incluyan los productos elegidos por los beneficios del Programa del Vaso de Leche., h) Otras que le sean asignados por el Comit de administracin del Programa del Vaso de Leche.

CAPTULO III

DEL REPRESENTANTE DEL MINISTERIO SALUD

Artculo 16.- El representante

del Ministerio Salud es un miembro

integrante de comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche el

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que preferentemente deber ser nutricionista o especialista en nutricin, designado por la Direccin Regional del MINSA.

Artculo 17.- Son funciones y atribuciones del representante del Ministerio de Salud:

a) Asistir y contribuir en el mejoramiento de los hbitos nutricionales que permitan cambiar la calidad de vida de la poblacin beneficiaria del Programa Vaso de Leche. b) Contribuir en la educacin y promocin de la poltica nutricional y seguridad alimentaria, creando estrategias de impacto lucha para una

contra la desnutricin de la poblacin beneficiaria del

Programa del Vaso de Leche. c) Velar porque se cumplan los valores nutricionales mnimos de la racin diaria del Programa, de acuerdo a lo establecido por el instituto Nacional de Salud del MINSA. d) Asistir con carcter obligatorio a las reuniones convocada por el presidente del Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche. e) Coordinar y programar con el Comit de Administracin del Vaso de Leche, el control de peso y talla de los nios beneficiarios del Programa del Vaso de leche, orientados a determinar los grados de desnutricin que permita derivar al rea de salud correspondiente para su tratamiento y consecuente rehabilitacin. f) Otras que le sean asignadas por el Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche.

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CAPITULO IV

DEL REPRESENTANTE DE LA ASOCIACION DE PRODUCTORES AGROPECUARIOS

Artculo 18.- el representante

de

la Asociacin de Productores

Agropecuarios de la Regin es un miembro del Comit de administracin del Programa de Vaso de Leche, debidamente acreditado por el Ministerio de Agricultura.

Artculo 19.- Son funciones del representante de la Asociacin de Productores Agropecuarios:

a) Velar y promover por que los productos alimenticios a adquirir para la ejecucin del Programa del Vaso de Leche sean el 90% de carcter regional y/o nacional, conforme los dispone la Ley N 27470 y otras normas complementarias, modificatorias y conexas que resulten aplicables. b) Velar por que en las Bases para el proceso de seleccin de

proveedores de productos alimenticios, sean incluidos el tipo de productos elegidos por los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche. c) Asistir con carcter obligatorio a las reuniones convocadas por el Presidente del Comit de administracin del Programa del Vaso de Leche. d) Fomentar y promover el valor nutricional de los productos agropecuarios de la Regin, para la atencin del Programa.

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e) Velar por que los productos alimenticios adquiridos para la ejecucin del Programa cumplan con las especificaciones tcnicas

establecidas por las normas pertinentes. f) Las dems que le sean asignadas por el Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche.

CAPITULO V

DE LOS REPRESENTANTES DE LA ORGANISACIN DE BASE DEL VASO DE LECHE

Artculo 20.- Las Representantes de la Organizacin del Programa del Vaso de Leche, en nmero de tres (3), son miembros del Comit de Administracin del programa, elegidas democrticamente por sus Bases de acuerdo a los Estatutos de su Organizacin.

Artculo 21.- Son funciones de las Representantes de la Organizacin del Programa del Vaso de Leche:

a) Promover y difundir a sus Bases las disposiciones legales

que

regulan la ejecucin del Programa del Vaso de Leche, as como de su cumplimiento mediante reuniones de trabajo. b) Informar al Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche, sobre el tipo de productos alimenticios elegidos por las Organizaciones de Base, para su adquisicin y ejecucin dentro del Programa.

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c) Asistir con carcter obligatorio a las reuniones convocadas por el Presidente del Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche. d) Promover e incentivar el empadronamiento permanente de los beneficiarios, el que debe estar orientado a optimizar la ejecucin del Programa. e) Propugnar el fortalecimiento de las organizaciones de Base, promoviendo el desarrollo de programas de capacitacin en nutricin, salubridad y otros. f) Comunicar oportunamente a sus bases de los acuerdos aprobados por el Comit de Administracin. g) Velar por el buen funcionamiento y ejecucin del programa, proponiendo las acciones que contribuyan a su mejoramiento. h) Las asignadas por el comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche. i) Y otras que sean asignadas por la Organizacin del Vaso de Leche.

TITULO CUARTO

DE LAS RESPONSABILDADES, OBLIGACIONES, REQUISITOS Y FUNCIONES

CAPITULO I

DE LA PRESIDENCIA DEL COMIT DE BASE

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Artculo 22.- Las Presidentas de los comits de Base del Programa del Vaso de Leche son las responsables de:

a) Recabar los padrones de beneficiarios de su comit. b) Velar bajo la responsabilidad por la custodia y por la entrega de la leche y/o equivalente a la racin correspondiente a cada beneficiario teniendo en cuenta el horario establecido. c) Mantener al da la siguiente documentacin:

Libro de Actas Cuaderno de caja Planilla de entrega y distribucin Hoja de devolucin de Insumos Cuadernos de Visitas Cuaderno de Control de Asistencia de las Beneficiarias.

Artculo 23.- Las Presidente de Comit de Base del Programa del Vaso de Leche, mantendrn comunicacin permanente con la Oficina del Programa acerca de todos los cambios en su directiva de comit, en la que intervendr como veedor un personal acreditado por la Oficina del Programa, as como todas las acciones que realicen, teniendo en cuenta que todo cambio deber ser aprobado por el Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche de acuerdo a lo normado por el presente reglamento.

Artculo 24.- Los requisitos para ser Presidenta del Comit de Base del Programa del Vaso de Leche son los siguientes:

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a) Ser beneficiaria directa o tener hijos en edad de recibir el beneficio que contempla el Artculo 6 de la Ley 27470. b) Se elegida democrticamente por las madres de los beneficiarios integrantes del Comit del Vaso de Leche (mediante Asamblea General) debiendo ceirse a los Estatutos del Comit. c) Las Presidentas de los comits de Base que no renan los requisitos antes mencionados o que sean cesadas por irregularidades en su funcin quedan automticamente excluidas para asumir cualquier otro cargo en el Programa del Vaso de Leche.

Artculo 25.- El Comit de Base del Programa del Vaso de Leche est integrado por los siguientes miembros responsables:

a) Presidenta del Comit de Base del Vaso de Leche b) Secretaria de Actas c) Tesorera d) Vocal e) Fiscal

Artculo 26.- Son Funciones Generales de las Presidentas de los Comits de Base del Vaso de Leche:

a) Representar ante la Municipalidad Provincial a los integrantes de su Comit haciendo velar sus derechos que tiene como beneficiarios del Programa. b) Asistir obligatoriamente a las reuniones de trabajo convocadas por la Municipalidad a travs de la Gerencia correspondiente.

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c) Informar mensualmente de la participacin de las socias y/o beneficiarias a las reuniones convocadas por la Presidenta para el recojo de los insumos y otras actividades. d) Entregar las Raciones alimenticias a las beneficiarias que se agrupan en su comit, dentro de los 24 horas de recibida de los Promotores Sociales del Programa; as mismo las raciones no entregadas a los beneficiario, debern ser devueltas al

Departamento de Participacin y Promocin Social dentro de las 24 horas de realizada la ltima entrega, adjuntando las planillas de recepcin de insumos debidamente firmadas. e) Mantener permanentemente actualizado el padrn de beneficiarios que agrupa su Comit; as como informar de cualquier ocurrencia al Promotor Social de la Zona y/o Departamento de Participacin y Promocin Social. f) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones que regulan el Programa del Vaso de Leche y los acuerdos del Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche. g) Participar con voz y voto en las elecciones democrticas para elegir a las Representantes de la Organizacin Social del Vaso de Leche ante al Comit de Administracin del Vaso de Leche. h) Apoyar en los procesos de verificacin domiciliaria, documentaria o de empadronamiento que realizan los promotores sociales, de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche que agrupa su Comit.

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CAPITULO II

DE LOS BENEFICIARIOS

Artculo 27.- Son beneficiarios del Programa del Vaso de Leche, como primera prioridad los nios de 0 a 6 aos, madres gestantes y en periodo de lactancia en aparente estado de desnutricin y/o afectada por tuberculosis, asimismo se deben considerar como una segunda prioridad a los nios de 7 a 13 aos, ancianos y enfermos de tuberculosis, siempre y cuando se cumpla con la atencin a la poblacin de la primera prioridad.

Artculo 28.- Los Comits del Vaso de Leche, estn presididas por una Presidenta elegida democrticamente por sus bases conforme a los estatutos de su organizacin y reconocidas por la Municipalidad mediante Resolucin de Alcalda.

CAPITULO IV

DEL PROCESO DE INSCRIPCIN

Artculo 29.- Para el proceso de inscripcin de los beneficiarios se deber seguir el siguiente procedimiento:

a) Presentar solicitud dirigida al Alcalde de la Municipalidad Provincial de Arequipa, adjuntando copias de D.N.I., partida de nacimiento, recibo de luz o agua, carn de gestante (si es el caso) debidamente fedatedos, en el caso de ser inquilina el contrato de alquiler con una antigedad de 6 meses.

201

b) El Proceso de empadronamiento o reempadronamiento ser llevado a cabo por el Programa del Vaso de Leche en coordinacin con el Comit de Administracin. c) Para el proceso de empadronamiento o reempadronamiento se utilizar el formato denominado Ficha de Empadronamiento y Ficha Socio-Econmica, en donde se consignaran los datos que el programa requiera para su atencin. d) Para la modificacin de cualquier dato del beneficiario inscrito, deber efectuarse mediante una solicitud formulada por la Presidenta del Comit de Base del Vaso de Leche adjuntando la documentacin sustentatoria del cambio y/o modificacin solicitado.

CAPITULO V

DE LA DISTRIBUCIN

Artculo 30.- Para llevar a cabo el reparto de los insumos, se seguirn las siguientes etapas:

a) Las Presidentas de los Comits del Vaso de Leche, deber remitir las Planillas de Distribucin dentro de las 24 horas. b) La entrega de los insumos del Programa ser en funcin al nmero de beneficiarios consignados en la hoja de requerimientos y que consten en el padrn de beneficiarios del Programa. c) El Promotor encargado de la distribucin de los insumos a los Comits del Vaso de Leche, al momento de entregar debern hacer firmar a la Presidenta del Comit el Acta de Entrega en la que

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seala la conformidad de la recepcin de entrega, quedando una copia con la Presidenta del comit firmante. d) La recepcin de los recursos est a cargo de la Presidenta del Comit, excepcionalmente por cualquier otro integrante de la Junta Directiva debidamente acreditado por la Presidenta mediante documento simple.

CAPITULO VI

DE LA CAPACITACIN

Artculo 31.- El Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche en coordinacin con la Unidad Ejecutora del Programa, capacitara a los beneficiarios y miembros del Comit de Base en los siguientes aspectos:

a) Normas Tcnicas Administrativas e inherentes al programa del Vaso de Leche. b) Beneficios nutricionales de los productos alimenticios que

aprovisiona el Vaso de Leche. c) Programa de difusin de otros productos sustitutorios o

complementarios.

Artculo 32.- Todos los integrantes estn en la obligacin de participar en los programas de capacitacin organizados por el Comit de

Administracin en asuntos o temas que atae al Programa del Vaso de Leche, los cuales sern gratuitos. Siendo notificadas con 48 horas de anticipacin.

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CAPITULO VII

DE LA SUPERVISIN

Artculo 33.- El proceso de supervisin estar regido por los siguientes principios:

a) La supervisin est a cargo del personal del Programa del Vaso de Leche, los que estarn debidamente acreditados. b) La supervisin se realizar de manera programada y/o opinada a fin de garantizar el adecuado funcionamiento del Programa del Vaso de Leche. c) Durante la supervisin se formulara un acta por duplicado, debiendo de entregarse una copia a la Presidenta. d) El Acta ser suscrita por los Promotores y las Presidentas del Comit de Base del Programa del Vaso de Leche. e) Todos los beneficiarios y las Presidentas estn en la obligacin de brindar informacin requerida y dar las facilidades que el caso amerite. f) De detectarse omisiones o descalificaciones de los Promotores, se adoptan medidas correctivas por la va administrativa y/o judicial, la misma que ser comunicada al Comit de Administracin. g) En caso de detectarse irregularidades por parte de los beneficiarios o Presidentas por el mal uso o destino inadecuado de los insumos del Programa, la sancin a imponerse ser adoptada por el Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche, sin perjuicio de

204

las responsabilidades de carcter legal (reglamentario, civil o penal) a que hubiere lugar.

TITULO QUINTO

CAPITULO II

DE LA EJECUCIN DEL PROGRAMA DE VASO DE LECHE

Artculo 34.- La ejecucin del Programa del Vaso de Leche en la Municipalidad Provincial de Arequipa est a cargo del Programa del Vaso de Leche dependiente adems del Departamento de Participacin y Promocin Social, de la Sub Gerencia de Participacin, Promocin Social y Juventud y esta ltima de la Gerencia de Gestin Social.

Artculo 35.- La Sub Gerencia de logstica es responsable de la oportuna adquisicin almacenamiento y de los anlisis de los insumos alimenticios del Programa del Vaso de Leche, en estricta observancia de la Normatividad legal vigente al respecto.

Artculo 36.- La Sub Gerencia de Participacin, Promocin Social y Juventud es responsable de la planificacin, coordinacin, ejecucin, supervisin y control del Programa del Vaso de Leche, bajo

responsabilidad.

Artculo 37.- El Departamento de Participacin y Promocin Social a travs de la seccin del Vaso de Leche es la oficina responsable de la ejecucin del Programa as como de la distribucin de los insumos alimenticios a los

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beneficiarios del Programa del Vaso de Leche en la Municipalidad Provincial de Arequipa.

Artculo 38.- Son funciones del rea u Oficina del Programa del Vaso de Leche:

a) Ejecutar y controlar el Programa del Vaso de Leche en la jurisdiccin del Distrito de Arequipa Cercado. b) Cumplir y hacer cumplir el presente Reglamento; as como las disposiciones legales que regulan la ejecucin del programa y los acuerdos del Comit de Administracin. c) Solicitar oportu8namente los productos a la Sub Gerencia de Logstica segn programacin mensual; as como planificar y supervisar asumiendo la responsabilidad de la oportuna distribucin (reparto) de los insumos alimenticios a los beneficiarios del Programa debidamente inscritos. d) Ejecutar y supervisar conciliaciones peridicas de las firmas de recepcin de alimentos con las registradas en los padrones de beneficiarios que obran en el archivo. e) Asumir la responsabilidad del archivo y custodia de los documentos fuente de los beneficiarios, as como de otros documentos que sustenten la ejecucin del programa. f) Mantener permanentemente actualizado el Padrn de beneficiarios mediante la presentacin de Declaraciones Juradas, constatacin fsica domiciliaria y/o en los Comits de Base en el que registren

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entre otros documentos, el Estatuto, las Actas de Eleccin de su Presidenta y otros. g) Elaborar el Plan Operativo Institucional (POI) del Programa del Vaso de Leche. h) Realizar la supervisin y control del reparto de los insumos alimenticios que realizan las presidentas de los Comits del Vaso de Leche a los beneficiarios a su cargo. i) Emitir informes mensuales sobre la ejecucin del Programa, detallando las ocurrencias y/o observaciones que deben ser subsanadas por los responsables en su oportunidad. j) Las dems que asigne la sub Gerencia de Participacin, Promocin Social y Juventud.

TITULO SEXTO

CAPITULO I

DE LAS FALTAS Y SANCIONES

Artculo 39.- Se considera falta a toda accin u omisin voluntaria o involuntaria que contravenga a las disposiciones legales que regulan la ejecucin del Programa del Vaso de Leche, as como las funciones y responsabilidades establecidas en el presente Reglamento.

a) Incumplimiento de las normas contenidas y establecidas en el presente Reglamento.

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b) Desorden e indisciplina en la Organizacin o administracin del Vaso de Leche. c) La falta de respeto entre los integrantes del Programa, beneficiarios y/o presidentas. BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA VASO DE LECHE MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA

BENEFICIARIOS Menores de 1 ao Nios de 1 aos Nios de 2 aos Nios de 3 aos Nios de 4 aos Nios de 5 aos Nios de 6 aos Nios de 7 a 13 aos Madres Gestantes Madres Lactantes Personas TBC Ancianos Discapacitados Total

91 172 154 151 175 150 121 641 12 80 0 258 60 2065

GERENCIA DE DESARROLLO SOCIAL Y EDUCACIN

CONSTANCIA DE NO INSCRIPCIN EN EL PROGRAMA VASO DE LECHE DEL CERCADO

1. Solicitud.

2. Copia fedateada legible del DNI.

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Base Legal

Ley N 27972 Art. 84 numeral 1.1 (27/05/2003)

Ley N 24059 Art. 2 (21/12/1984)

Ley N 29060 Art. 3 (06/07/2007)

LOS COMEDORES POPULARES

ANTECEDENTES

Los Comedores Populares en el Per nacen a raz de la crisis econmica de los aos 70 y 80, en el Per, una de sus caractersticas ms importantes es que est conformado por mujeres de los sectores pobres, quienes de modo autogestionario formaron Clubes de madres o tambin llamados Comedores Populares, organizacin que les permite adquirir y preparar

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alimentos, enfrentaron inicialmente solas, la inflacin, el desempleo, el hambre y la enfermedad en sus primeros aos de vida. El Estado recin empieza a apoyar estas iniciativas en los aos 80, y ya en los aos 90 este apoyo se hace ms extensivo y se convierte en el Programa de

Comedores Populares, que contina hasta la actualidad.

La interaccin entre Estado y Comedores Populares se da a travs del liderazgo estatal, donde existen dos productos, a) la entrega de alimentos y b) la entrega de dinero (subsidio econmico) a Organizaciones Sociales de Base. La actuacin del Estado se da a travs del Programa Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA), organismo que pertenece al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), y tambin dentro del proceso de descentralizacin, donde participan las Municipalidades Provinciales acreditadas a las cuales se han trasladado las funciones de direccin, organizacin, supervisin, control y entrega de alimentos.

1.

HISTORIA DE LOS COMEDORES POPULARES

En el siglo XVIII menciona Johann Georg Krnitz en la Enciclopedia econmica (Oeconomischen Encyclopdie) la existencia de estas

instituciones para personas necesitadas en grandes ciudades europeas como Hamburgo, Londres o Mnich. La sopa estndard que ofrecan estos comedores era la sopa de gatos (en honor a Earl von Rumford el gato de la cocinera que la preparaba para su ejrcito) una sopa barata, de fcil preparacin y al mismo tiempo nutritiva y sabrosa.

210

Originalmente la sopa Rumford era una infusin aguada calculada para cien porciones elaborada de unas cuantas pan libras de cebada

perlada, chcharos

amarillos,

negro, sal , chucrut ,

abundantes papas y agua. Ms tarde en el siglo XIX se encontrara la receta de la sopa Rumford en los libros de cocina casera de la clase media, con menos agua pero refinada con caldo de pollo.

EN EL PER: Los comedores populares peruanos surgieron en los aos 60 y 70 como estrategia de supervivencia entre los pobladores urbanos, en torno a las principales ciudades de Per. Las migraciones masivas del campo a la ciudad en el pasado resultaron en la creacin de grandes asentamientos carenciados que ocuparon como intrusos las afueras de las grandes ciudades, incluida Lima. Quienes inmigraban del campo y los pobladores pobres de la ciudad se agruparon, y finalmente crearon clubes y organizaciones de servicios para mejorar sus condiciones de vida. Los integrantes de algunos de estos clubes comenzaron a comprar alimentos a granel y a preparar alimentos en grupo para alimentar a sus familias. Estos clubes dieron origen a los comedores populares.

Su popularidad aumenta en forma constante y, hacia fines de la dcada del 70, el gobierno y algunas instituciones donantes comenzaron a brindarles alimentos y otros tipos de asistencia. Los comedores se multiplicaron y eventualmente conformaron un importante canal para la distribucin de alimentos entre los pobres urbanos, en particular durante la crisis econmica que a traves el Per durante el inicio de la dcada del 90.

211

El Proyecto de Desarrollo Integral con Apoyo Alimentario (PRODIA) de CARE fue uno de los programas que colabor con los comedores populares. Uno de los principales objetivos del PRODIA era fortalecer las organizaciones comunitarias en las reas urbanas, primordialmente a travs de asistencia alimentaria y fondos para prstamos para sus integrantes. El PRODIA tambin trabaj en colaboracin con el Ministerio de Salud para patrocinar educacin sobre nutricin.

El PRODIA no se limita canalizar hacia los comedores populares alimentos y otros recursos recibidos conforme al Ttulo II del programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), sino que tambin trabaj con ahnco para concederles a las mujeres el poder de administrar los comedores por s mismas.

El personal de CARE colabora y capacita los integrantes del PRODIA en relacin con el mantenimiento de los comedores, su contabilidad, el control de las finanzas y la elaboracin de comidas nutritivas. CARE tambin trabaja con el personal del Ministerio de Salud en la elaboracin de programas de capacitacin sobre preparacin de alimentos y nutricin. A mediados de la dcada del 90, CARE convirti al PRODIA en el Proyecto MIFA (Mejoramiento de Ingresos Familiares), destinado a transformar a los comedores ms fuertes en restaurantes que se autofinancien.

2.

COMEDOR POPULAR

Un comedor popular tambin denominado comedor de pobres, comedor comunitario o comedor para pobre.

212

Es una organizacin pblica de beneficencia para dar de comer gratis o con una pequea contribucin a personas de escasos recursos necesitadas y funcionan en coordinacin, generalmente, con los bancos de alimentos. En los primeros tiempos el men consista bsicamente de sopa o un guisado, de ah su nombre en ingls soup kitchen o en alemn Suppenkche o en francs soupe populaire. Los comedores populares son apoyados por organizaciones religiosas u organizaciones caritativas sin fines de

2.1

DESTACAN ROL DE COMEDORES POPULARES

Los comedores populares, que surgieron como una respuesta de las mujeres al problema de la pobreza en el pas, han permitido que las madres de familia desarrollen iniciativas con creatividad.

Se considera que los comedores populares se han convertido en un factor de liderazgo para las mujeres.

"El comedor popular en s ya no solo es una herramienta til para las familias vulnerables, sino que se ha convertido en un factor de liderazgo para las mujeres."

3. LOS COMEDODRES POPULARES: CONTRA EL HAMBRE Y SOLEDAD

Solo en Arequipa los comedores populares proporcionan alimentacin diaria centenares de personas. Muchas mujeres trabajan todos los das

213

para dar de comer a sus hijos, y lo hacen de forma colectiva, buscando el apoyo mutuo para superar la pobreza.

Se levantan cientos de casuchas de esteras coronadas por banderitas peruanas, que es la forma como los ms pobres intentan disuadir la accin policial cuando ocupan terrenos de forma ilegal. Caminando por las calles irregulares de Oasis aparece, inevitable, la imagen de la desolacin, una extraa mezcla de soledad y tristeza. No slo por el estado precario de las viviendas; los rostros abatidos de los nios que deambulan por las calles componen el cuadro ms estremecedor de la pobreza. La humedad se mete en el cuerpo, aumentando la sensacin de desconsuelo.

As llegamos hasta los comedores populares donde las mujeres ms pobres se juntan y trabajan todos los das por sus hijos y los hijos de sus vecinas. Nos recibe, la presidenta del comedor.

El comedor es una pequea habitacin con suelo de cemento, una mesada, una cocina de gas y otra de carbn. Al costado, un minsculo saln donde guardan la comida y un fondo sin plantas, suelo marrn bajo cielo gris.

4. TREINTA AOS COCINANDO EN COLECTIVO

Segn varios anlisis, el comedor comunal es, como organizacin popular femenina, una experiencia "sin paralelo a nivel latinoamericano y probablemente mundial".

214

Se trata de la forma elemental de la organizacin colectiva del ms abajo; espacios donde no slo se soluciona la sobrevivencia sino tambin "una escuela donde muchas mujeres se han adiestrado en actividades de organizacin, prctica de democracia, en superar conflictos y en el trato con instituciones y funcionarios".

Los primeros comedores nacieron a fines de la dcada de 1970. Era un perodo de grandes movilizaciones sociales cuando finalizaba el rgimen militar (1968-1980). El sindicato de maestros (SUTEP) presionaba por mejores salariales entre 1978 y 1979 y los maestros tomaron colegios en los barrios populares. Las mujeres comenzaron a preparar ollas comunes en solidaridad con los huelguistas: "Durante semanas las escuelas se convirtieron en lugares de discusin poltica, en espacios de encuentro entre el barrio, la escuela y los conflictos sociales y polticos del momento".

A partir de ese momento muchas mujeres-madres comenzaron a participar en la organizacin vecinal en sus barrios y esa experiencia les sirvi para crear organizaciones femeninas para la alimentacin de sus familias. "Estas experiencias colectivas propiciaron que las mujeres pasaran del aislamiento del mbito domstico a la participacin en acciones en el mbito pblico", concluyen Cecilia Blondet y Carmen Montero.

En el mismo perodo, una religiosa que era a su vez enfermera de un hospital de la periferia norte, Mara Van del Linde, comenz a trabajar con un grupo de mujeres que reciban alimentos de la iglesia. "Yo les propuse ayudarlas con una condicin: que los vveres no se distribuyeran en crudo

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sino que se preparen colectivamente y que cada uno recibiera de acuerdo al nmero de miembros de su familia".

La experiencia fue un xito y pronto tuvo seguidores en varios barrios de la periferia al punto que en 1982 ya haba 200 comedores en Lima.

Una caracterstica de los comedores impulsados por la iglesia, y que los diferencia de los que comenz a apoyar el Estado, es el impulso a la autoayuda y la auto-prestacin de servicios. Estos comedores se consideran "auto-gestionados", mientras los estatales se denominan "administrados" o "subvencionados", porque "se busc fortalecer la autonoma de los pobres en su relacin con el Estado y las instituciones de caridad".

Con la crisis econmica y el primer ajuste estructural, entre 1988 y 1989, los comedores crecieron de forma explosiva: pasaron de 1.800 a 3.000. Con el brutal ajuste econmico de Alberto Fujimori (1991) superaron los 5.000. Los barrios se llenaron de ollas populares improvisadas y la demanda de alimentos en los comedores fue el doble que el ao anterior. Con los aos, y pese a una notoria mejora en la situacin econmica del pas, el nmero de comedores sigui en la cifra alcanzada en el pico de la pobreza. Una encuesta realizada en 2003 revela que en Lima Metropolitana siguen existiendo unos 5.000 comedores con una 150 mil socias.

Los comedores alimentan alrededor del 7% de la poblacin de Lima, estimada en unos 7,5 millones. Pero ese medio milln de platos que

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reparten diariamente supone casi el 20% de la poblacin en situacin de pobreza extrema.

5. MUJER, SOLIDARIDAD, AUTONOMA

Lima es una de las sociedades urbanas donde la accin social colectiva de las mujeres populares tiene mayor presencia. En 1994, haba en la capital peruana unas 15 mil organizaciones populares registradas: 7.630 comits del Vaso de Leche, 2.575 clubes de madres, 2.273 comedores populares y 1.871 juntas vecinales, segn fuentes oficiales.

Muchas de ellas estn ligadas a los partidos (los clubes de madres al APRA desde 1985) o fueron cooptadas por ellos. Los comits del Vaso de Leche nacieron durante la alcalda de izquierda de Alfonso Barrantes, en 1984, cuando por la presin de las mujeres pobres decidi al municipio a implementar el Programa del Vaso de Leche dirigido a proporcionar desayuno a menores de seis aos y a las madres gestantes o lactantes.

Clubes de Madres, comits del Vaso de Leche y comedores populares contaban a mediados de la dcada de 1990 con cuatro millones de beneficiarios en todo el pas y eran gestionados casi exclusivamente por mujeres. Cada comedor tiene un promedio de 22 socias activas, siendo una organizacin de vecinas de mismo barrio, segn la encuesta de 2003. El 90% de las socias ha recibido algn tipo de capacitacin y ha tenido alguna responsabilidad en la gestin. Slo el 20% de las presidentas de los comedores tiene secundaria completa. En Lima haba, en 2003, 2.775 comedores auto-gestionados y 1.930 subsidiados.

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Cada comedor produce unas 100 raciones diarias en promedio, casi medio milln de raciones diarias en Lima. Es interesante observar a quines van dirigidas las raciones: el 60% a las socias y sus familias; un 12% a las socias que cocinan como compensacin por su trabajo (no hay pago en efectivo); un 8% son donados a personas pobres del barrio ("casos sociales"). Slo se venden el 18% de las raciones producidas por el comedor. La mitad de ese porcentaje se vende a gente del barrio, en general siempre la misma, y el otro 9% a gente "de paso", o sea clientes como empleados de empresas de servicios y otros. A las socias se les vende a un precio menor que a los clientes externos.

Parece evidente que los comedores se han instalado para la atencin de las socias y sus familias, y no para vender o tener ganancias. Los comedores no ahorran ni distribuyen beneficios a sus socias y "lo ms probable es que las propias socias estn subsidiando el comedor de manera directa (donando insumos, entregando trabajo, etc.) ms all de los turnos normales de cocina".

Las mujeres que trabajan en los comedores funcionan en base a la lgica de la economa solidaria y no del mercado, y no se rigen con criterios empresariales.

Ha sido definido como "un sistema de subsidios popular que canaliza recursos de los pobres hacia los ms pobres", ya que cada comedor destina un 10% de las raciones para indigentes que no pueden pagar los alimentos.

218

La mayor parte de los comedores realizan fiestas y rifas para tener otros ingresos ya que los aportes de alimentos del Estado apenas cubren el 20% del costo de la racin. Un estudio de la Federacin de Mujeres Organizadas en Comedores Populares Autogestionarios (Femoccpaal) del ao 2006, que agrupa a unos 1.800 comedores, asegura que "el comedor ya no es un complemento de salario alguno, porque ese salario ya no existe, para muchas familias es la nica va de acceso a la alimentacin".

Esto en un perodo de fuerte crecimiento econmico. Un detallado estudio de esa organizacin revela que ms del 80% del costo de la racin es aportada por las organizaciones de los comedores, en tanto el Estado aporta el 19%. A la hora de cuantificar el costo final de una racin, las socias de los comedores compran en alimentos el equivalente al 33%, la mano de obra gratuita supone el 32%, siendo el 16% restante gastos de administracin, transporte para recoger los alimentos donados por el Estado y otros servicios compensados con trabajo o raciones.

Por eso, postulo que los comedores tienen poco que ver tanto con la caridad o el clientelismo. Ambas cosas, por cierto, existen. Pero mujeres como Nilda y Nelly tienen muy claro que podran estar haciendo otras cosas, entre ellas ocuparse slo de salir adelante ellas como individuos, pero han optado por dedicar buena parte del da a apoyar a los ms pobres de sus vecinos.

6. POBREZA, SOLEDAD, MARGINACIN

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A las siete de la maana las tres encargadas de cocinar llegan al comedor. Revisan los alimentos que tienen y los que deben comprar. Antes de las ocho, van al mercado en busca de alimentos y para completar los combustibles para la cocina. Sobre las 10 comienzan a cocinar para tener el men listo para el medioda. Sobre las tres de la tarde terminan de limpiar la cocina, la tesorera hace las cuentas y se despiden hasta la maana siguiente. As todos los das del mes, con la nica excepcin de sbados y domingos.

Ninguna persona hace un trabajo de ese tipo si no le reporta algn beneficio, adems del estrictamente material. Conversando con Nelly y Nilda fue posible percibir que ese arduo trabajo lo hacen con cario y una enorme dosis de ternura. Para las socilogas, trabajos gratuitos y solidarios como los comedores populares "ofrecen a las participantes la oportunidad de salir del hogar y superar la situacin de aislamiento que caracteriza su vida".

Esa actividad fortalece su autoestima y su identificacin con los sectores populares del barrio, adems de la formacin que les brindan los proyectos.

Todo lo que tienen, aunque pueda parecer poco o pobre, lo hicieron entre todas, superando sus diferencias, las inevitables rencillas, los rencores. Es el valor de lo colectivo. Habla Nilda: "Haba una seora Marta que estaba de presidenta y al principio trabajaba muy bien. Las dems estbamos ocupadas en el terreno a ver si nos echaban y no nos dimos cuenta lo que pasaba en el comedor, pero la seora ocupaba todos los cargos, tesorera,

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presidenta, todo y ah la misma gente empez a reclamar. Y las vecinas empezaron a pedir control".

Se trataba de democratizar el funcionamiento del comedor, ya que a menudo las agencias (USAID, la Agencia de Desarrollo Internacional del gobierno de Estados Unidos, es la principal donante de alimentos) saben que existe una presidenta que se queda con dinero pero lo toleran. "Nos juntamos unas 50 mujeres, se organiz una asamblea y ganamos. Empezamos desde cero, sin ollas, ni local porque el comedor estaba en su casa; nos ech y no nos entreg nada. Nos prestamos ollas y cada vecina pona algo, un cucharn, un cuchillo, y nos fuimos al parque industrial para conseguir aserrn y lea para cocinar. Empezamos en mi casa a cocinar con latas de aceite donde ponamos el aserrn, porque no tenamos dinero para comprar gas". Relata y las mujeres que cocinan aaden algunos datos. Ella se retir por problemas familiares y la presidencia la ocup una mujer que a la vez "era cabeza de una ONG y le dieron un dinero para comprar un local y se gasta el dinero en comprar un terreno para ella". Luego de largas gestiones consiguieron que les ceda el terreno donde ahora funciona el comedor popular. "Lo construimos con dinero que recaudamos con actividades como polladas, venta de caldo de gallina, rifas, cada socia colabora para comprar la comida y se compromete a vender y con ese dinero con eso construimos el local".

Ahora tienen una cocina de gas y otra de carbn, pero necesitan reponerla y van a hacer una fiesta o una venta de comida especial para juntar el dinero. Las reuniones? "Nos sentamos en redondo y cada una opina. Es

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como una reunin familiar grande. Ya nos estamos modernizando, ahora cada una pide la palabra (risas) porque antes hablbamos todas a la vez. Y hasta hacemos actas", dice Nilda.

Cmo funcionan? Por turnos y rotacin: dos o tres cocinan durante una semana. Preparan unas 100 raciones diarias que venden a 1,50 soles (un dlar equivale a tres soles). Las cocineras se llevan entre cinco y diez raciones, segn la cantidad de hijos, porque no cobran dinero por su trabajo. Nilda se encarga de las finanzas y otras socias integran el Comit de Vigilancia, que se encarga de cuidar que no falten alimentos y que no hayan abusos.

Adems de las actividades del comedor, algunas participan en talleres contra la violencia domstica y en reuniones donde se abordan temas como alcoholismo y drogas. "Hay mucha violencia en las casas dice Nildami esposo era alcohlico y al ir a las reuniones aprendo bastante; yo tambin he sido violenta pero participar en los talleres me ayuda a cambiar, yo a mi hijo lo maltrataba porque no quera hacer la tarea. Aprendemos a tratarlos con amor".

Nelly participa en el Comit del Vaso de Leche que funciona de modo muy similar al comedor. Acude a reuniones de la Federacin de Mujeres y asegura que se siente feliz de poder participar en organizaciones sociales. "Nos permite conocer otras personas y casos peores que el de cada una y nos da la facilidad de llegar a otras personas. Es bueno saber que estar ayudando, que haces algo por tu pueblo".

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Nilda dice que lo que hace es una de las cosas ms importantes en su vida: "Me sirve para la comida de mis hijos, para ayudar al prjimo. A m me hace feliz poder estar ac, no es slo cuestin de recibir sino de poder dar. Lo que ms me gusta es estar ac". La bocina del camin de agua la interrumpe. "Las mujeres que estn en el Vaso de Leche y en los comedores son las ms activas del barrio, son las primera que acuden a colaborar cuando surge cualquier problema. Son las ms solidarias", asegura Nelly.

Cuando salimos del comedor, la conversacin deriva hacia uno de los problemas ms graves del barrio: despus de las 10 de la noche no se puede salir a la calle por la violencia de los pandilleros, dicen todas. Hace poco mataron a un chico de 15 aos. Nada pueden esperar de las autoridades ni de la polica. Es momento de apagar el grabador: "Antes se hizo, de organizarse y hacer justicia por nuestra mano", dice una voz que se pierde en el arenal.

223

4. GASTRONOMA SOCIAL DE PUJANTE INGENIO A inicios de la dcada de los ochenta el Per afrontaba una de las peores crisis sociales y econmicas historia de su

republicana:

corrupcin institucional, debacle econmica en

(hiperinflacin)

paralelo con el accionar de los grupos terroristas. Todo ello intensific la

224

masiva migracin de personas del campo (sierra y selva) hacia las grandes ciudades de la regin costera, fenmeno que aument progresivamente.

En consecuencia Trujillo, Arequipa y en especial Lima constatan la aparicin -y posterior propagacin- de improvisados asentamientos humanos construidos con bolsas plsticas, palos de escoba, esteras, cajas de frutas y sacos de arroz, entre otros materiales. Con el pasar de los aos estos campamentos devinieron comunidades densamente pobladas carentes de servicios bsicos pero sobre todo, acechadas por el flagelo del hambre y la desnutricin. Es por este motivo que sus moradores deciden agruparse para formar organizaciones de servicio social empeadas en mejorar sus extremas condiciones de vida, adquiriendo alimentos al por mayor y preparando potajes en grandes volmenes buscando alimentar a sus numerosas familias. Es as como nacen los Comedores Populares del Per, los cules luego fue ron imitados rpidamente, convirtindose en los nicos e imprescindibles canales de distribucin de comida para los ms necesitados.

Sin embargo, el presente artculo no pretende efectuar una revisin histrico-narrativa basada en fuentes secundarias acerca de los comedores populares. Por el contrario, estimamos que sera mucho ms enriquecedor presentar el testimonio de aquellos altruistas gestores de tan loable labor. Por esta razn decidimos entrevistar a la Sra. Cecilia Castillo Ramrez (asistenta social) quien gentilmente ha decidido colaborar con nosotros.

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Buenos das Sra. Castillo, por favor comntenos cmo fueron sus inicios en la labor social, especficamente en los comedores?

Me inici en la labor social en 1998 pero fue en el 2000 que comenc el trabajo social con los comedores, atendiendo casos sociales y buscando mejorar la racin alimentaria (sobre todo en el caso de nios y ancianos) seleccionando alimentos con mayor valor nutricional (carne, huevos, pescado). Actualmente -y gracias a la cooperacin del Ayuntamiento de Madrid- podemos dar cada 15 das esta ayuda a aproximadamente 45 comedores. Esta labor la realic hasta el 2005.

Dnde trabaja actualmente?

Soy responsable del servicio social de la parroquia Mara Reina de la Paz y del comedor parroquial Corazn de Jess ambos ubicados en Jicamarca anexo 8, Lurigancho donde atendemos a nios, ancianos, enfermos terminales y diferentes casos sociales. Tambin estoy a cargo el comedor Santa Mara ubicado en el distrito de Santa Anita.

Qu tipo de comedores existen, dnde se encuentran y a quines estn dirigidos?

La crisis econmica oblig a muchas personas a juntarse y hacer una olla comn por medio del pequeo aporte de las vecinas. Ms adelante se convertiran en comedores populares divididos en: Comedores

Autogestionarios: son aquellos que solo reciben alimentos del PRONAA(4) que nos aporta 2 tipos de menestras, aceite y atn en lata, carne seca (charqui), a veces pescado congelado. Los dems ingredientes son

226

comprados con el pago del men que hace el consumidor a un precio mdico de s/. 1.50 (5); Club de Madres: la diferencia es stos reciben adems de alimentos- una cantidad de dinero de la mencionada entidad para atender a adultos mayores, personas con tuberculosis, madres solteras, enfermos terminales y nios con anemia crnica. Se encuentran en diferentes puntos de la ciudad y provincias; Comedores Parroquiales: reciben el apoyo de diferentes ONGs, asociaciones civiles, y

organizaciones de ayuda humanitaria.

Cmo se organizan logsticamente los comedores? es decir, desde la seleccin de las preparaciones, las compras, la preelaboracin, la coccin y el servicio.

La preparacin es programada semanalmente haciendo las compras en los mercados mayoristas (Mercado de Productores, Ceres o la Parada(6)). Los potajes son programados semanalmente, ejemplo: lunes: lentejas, arroz, ensalada de atn, fruta de estacin; martes: Chanfainita de Bofe (pulmn) con papas picadas, mote servido con arroz y mazamorra morada; mircoles: alverjita partida con hgado encebollado, arroz y fruta; jueves: quinua atamalada con huevo sancochado, arroz y fruta; viernes: frjol colorado con pescado frito y arroz, ensalada de cebolla y tomate. Todos los mens van acompaados de infusiones de manzanilla, hierba luisa y/o ans.

Para la pre-elaboracin de los insumos que utilizamos en la semana, se compran ajos y ajes que luego licuamos y refrigeramos. Finalmente los beneficiarios de los comedores populares recogen su porcin de men en

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ollas o tapers. Algunos comedores cuentan con mesas donde los nios pueden tomar sus alimentos. En nuestros comedores los mens se sirven desde las 11:30AM a la 1:00 PM

Cules son las mayores dificultades que enfrenta en su trabajo?

La constante variacin de precios de los productos de primera necesidad (arroz, aceite, leche, azcar, menestras, pollo, pescado, etc.) as como el combustible (gas) para el funcionamiento de las cocinas. Tambin influye la falta de sensibilidad social de parte de las grandes empresas.

Cmo cree que su trabajo influye, aporta o colabora con la sociedad?

Mi labor no solo se basa nicamente en la alimentacin de las personas de escasos recursos, sino tambin en elevar su autoestima por medio de charlas de superacin y emprendimiento personal, logrando as crear ciudadanos honestos y trabajadores con valores que heredar a sus hijos.

Segn su punto de vista (y considerando su funcin como asistenta social) Cree usted que la gastronoma peruana es ingeniosa?

Ingeniosa, econmica y sabrosa; tal es as que teniendo como base la papa (oriunda del Per) se pueden preparar una infinidad de platos como por ejemplo: Causa Rellena, Papa Rellena, Caucau, Ajiaco, Papa a la Huancana, Sopa de Papa, Tortilla de Papa, etc.

Quisiera agregar algo ms?

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Agradecer el inters de su prestigiosa revista por temas que son de preocupacin social y felicitar a su colaborador, el Sr. Sandor Lukacs por la entrevista, recordando que alimentar al pueblo es impulsarlo hacia su futuro desarrollo.

Recogemos de esta ltima frase la importancia de tener acceso a una alimentacin de calidad dentro de una sociedad. Y es que los comedores populares asumieron el rol del otrora ausente Estado, proveyendo de alimento a los sectores ms olvidados. A ello debemos sumarle la enorme flexibilidad de la cocina peruana, concebida e impresa por el pujante ingenio de nuestras madres y las necesidades que estas confrontaron, donde cada preparacin nos habla de necesidad, de adaptacin y de cultura, haciendo que la gastronoma del Per preserve intacto su origen es decir, su funcin, su rol social.

5. INTERACCIN ENTRE EL ESTADO Y ORGANIZACIONES DE BASE EN EL PROGRAMA DE COMEDORES POPULARES

ESTADO INTERACTAN El Estado provee un apoyo en alimentos que complementa la dieta alimentaria de las socias y otros beneficios ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE

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Estan conformados por mujeres autogestantes en condiciones de pobreza Se organizan para preparar de modo conjunto la alimentacin de sus asociados. Son clubes de madres o comedores populares.

El volumen ES calculados en relacin AL nmero de beneficiarios. La relacin alimentaria conformada preferentemente por cereales, menestras, protenas, de origen animal, grasas y tubrculos y/o races.

Cada racin alimentaria diaria contiene 200 gramos de productos (cubre un promedio de 31 % de los requerimientos de caloras y 54% de protenas para el adulto.

Brindndose el apoyo alimentario de acuerdo al numero de raciones, mnimo 50 y mximo 115 por 20 das al mes durante un ao.

El objetivo del Programa de Comedores Populares es mejorar las condiciones de acceso a la alimentacin de personas de bajos recursos, constituyndose los comedores en agentes de cambio, con carcter comunitario, desempeo dinmico y desarrollo organizacional.

Hay que sealar que el Programa de Comedores se encuentra inmerso dentro del proceso de descentralizacin, as el PRONAA, desde el ao 2003 y en el marco de la normatividad dada por el Decreto Supremo N 036-2003-PCM y el Decreto Supremo N 088-2003-PCM, dio inici al

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Proceso de Transferencia a los Gobiernos Locales de los Programas de Complementacin

Alimentaria. Dicha accin tambin se realiz en virtud a la Segunda Disposicin Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralizacin N 27783 . Para la transferencia de Programas a los gobiernos locales (Municipios Provinciales), estas normas sealan que estos Municipios hayan sido acreditados previamente por el Consejo Nacional de Descentralizacin. La transferencia en la actualidad viene dndose de manera paulatina, identificndose una variedad de limitaciones. Para el ao 2005 se haban transferido los Programas de Complementacin Alimentaria a 125 gobiernos locales provinciales. Para el Caso de Lima Metropolitana, se ha constituido una Comisin Especial encargada de proponer la modalidad de transferencia y el modelo de gestin descentralizada del Programa de Complementacin Alimentaria y que a la fecha este proceso est estancado, lo cual significa que 60% del total de Comedores Populares en el Per (ubicados en Lima Metropolitana) an no han sido transferidos y que continan bajo la organizacin del PRONAA.

En este estado de situacin, el modelo de financiamiento de Programa de Comedores Populares que buscamos analizar, tiene en el modelo de gestin y organizacin del Programa dos actores importantes el Estado y las Organizaciones sociales de base, lo cual implica dos fuentes de financiamiento.

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El

financiamiento

pblico,

basado

en

recursos

provenientes

de

impuestos o prstamos de organismos multilaterales que obtiene el Estado y que destina para el funcionamiento de los Comedores

Populares, y el financiamiento privado a cargo de la comunidad: las integrantes de las Organizaciones Sociales de Base y los beneficiarios que consumen los mens del comedor popular, este financiamiento proviene entonces de: a) los aportes va pago de bolsillo, pago por el men que realizan los consumidores por el men, b) aportes en trabajo que realizan las socias de las organizaciones sociales de base y c) aportes a travs de actividades que hacen las socias para cubrir los gastos de los casos sociales.

3. MARCHA DE COMEDORES POPULARES POR EL CIERRE DEL PRONAA

Las organizaciones sociales de base ante el decreto supremo 007-2012-midis,

refrendado por el Concejo de Ministros y el presidente de la Repblica, nos

manifestamos:

1 Que,

los

Clubes

de

Madres y Comedores Populares somos Organizaciones Sociales de Base sin fines de lucro, con gran sensibilidad social de servicio voluntario para

232

atender a personas en estado de pobreza y extrema pobreza; Que los beneficiarios de nuestros comedores populares y clubes de madres son nios, madres solteras en estado de abandono, hurfanos, ancianos, tebecianos, e indigentes, etc.

2 Que, cada comedor atiende al da con mens preparados entre 100 y 150 raciones y somos aproximadamente 3,600 entre Clubes de Madres y Comedores Populares que atienden ms 3,500 raciones por da, es decir un aproximado de 9 millones de mens preparados al mes.

3 Que nuestro servicio lo realizamos solidariamente sin remuneracin alguna, solamente con la emocin social que nos caracteriza;

4.

Las organizaciones sociales de base, tienen como Ley marco

la 25307 y su Reglamento, establece que el Estado debe aportar el 60% de la canasta alimentaria para los comedores; Y en la actualidad, el PRONAA entrega una canasta incompleta, faltando el producto carne y las menestras, repitindose desde el ao pasado. As tambin el subsidio econmico no se entrega mes a mes como corresponde, a la fecha nos deben de los meses de Abril, Mayo y Junio.

5 Que en forma sorpresiva la Ministra del Ministerio de Inclusin Social, Carolina Trivelli, sali a la prensa anunciando, indolentemente, la desaparicin del Pronaa con un Decreto Supremo N 007-2012, Con firma del Presidente de la Repblica OLLANTA HUMALA. Terminando de un hachazo con el presupuesto de los comedores y apoyo alimentario,

233

poniendo como pretexto la filtracin y declarndolo deficiente y encarecida y no inclusiva.

6 Que, la Ministra Carolina y la Presidencia de Concejo de Ministros deciden en el Decreto 007-2112-MIDIS, en la disposicin complementaria Derogatoria nica derogar todas aquellas disposiciones que se opongan a lo establecido en la presente norma o limiten su aplicacin, es decir anular la ley N 25307.

A LO EXPUESTO:

1.- Los Comedores Populares y Clubes de Madres, organizaciones que ao tras ao han paleado el hambre del pueblo con el solo sentimiento de apoyar a los ms necesitados, hoy dejaran de atender a ms de 9 millones de beneficiarios, ocasionando una desnutricin masiva entre los millones de nios.

2.- Que la Ministra en su evaluacin y reorganizacin no ha tomado en cuenta que la pobreza en el Per no ha disminuido y si recurramos al INEI donde se dice que hay un alto ndice de desnutricin crnica en los nios y que para combatirlo no es crear otro programa como Qali Warma, no es vestir un santo desvistiendo a otro. En cuanto a la filtracin si hacemos memoria mucho de ellos viene por la parte de la deficiente administracin con lo que se ha venido manejando el Programa a nivel Nacional, deficiencias de sus funcionarios y trabajadores, la irregular compra de los productos alimenticios de baja calidad (arroz, menestras, etc)

comprando o licitando en regiones donde no se ha cosechado dicho

234

producto, tumbndose as las licitaciones sin tener conciencia que millones de beneficiarios se quedaran sin alimentos.

3.- La Ministra, y Presidencia de Concejo de Ministros deben responder por el presupuesto que se destina para la compra de alimentos del PRONAA,

Por la no entrega de los alimentos a los comedores con el pretexto de las suspensin que realizan los supervisores del Pronaa,

Porque no se quiere comprar la menestra y el producto crnico

Porque la Presidenta Ejecutiva Paola Bustamante no quiere devolver a los comedores los productos que no se les entrega en los repartos, para que se retienen estos alimentos o que se hace con ese dinero,

Estas y muchos ms irregularidades deben responder y no atropellar los derechos de la mujeres, ignorando una ley que con todo derecho lo hemos ganado como es la 25307 y su reglamento.

Porque se viola los derechos de tantas personas en su mayora nios que de acuerdo a nuestra constitucin tienen derecho a una alimentacin digna.

RECOMENDACIONES

El PRODIA permitira adquirir las siguientes experiencias:

Los programas deberan aprovechar las redes y organizaciones sociales ya existentes. Los grupos existentes tienen capacidad comprobada para

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manejar los problemas que causa la desunin social, la mala capacidad para la administracin o la falta de recursos. El trabajo de estos grupos por si solo fortalece los lazos sociales en la comunidad.

Los programas deberan aprovechar las estructuras jurdicas y contar con contratos legales claros para protegerse de la politizacin. Las estructuras jurdicas, incluyendo la constitucin formal de entidades sin fines de lucro o comerciales, protegieron a los comedores populares contra la manipulacin poltica y les ofrecieron importantes beneficios, tales como la capacidad de tratar directamente con las instituciones donantes.

Los programas eficaces comprenden y colman nichos. Es posible que los programas no necesiten ser permanentes pero que, para ser sostenibles, requieran cierto tipo de asistencia permanente. El personal y los beneficiarios del programa unnimemente instaron a agencias como CARE a asegurarse de comprender las necesidades, el contexto y los recursos de la comunidad antes de comenzar a trabajar en el REA. Si cuentan con conocimientos sobre la comunidad, las organizaciones donantes pueden surcar las relaciones polticas, centrar su atencin en las intervenciones estratgicas, facilitar los procesos, y movilizar recursos humanos y financieros en respaldo del programa tanto a corto como a largo plazo.

Otorgarles facultades al personal, los asociados y los beneficiarios es un elemento esencial para la eficacia y la sostenibilidad de los programas. La administracin del PRODIA le dio a su personal significativa autoridad en la toma de decisiones, as como el espacio necesario para que pudiera

236

aprender sin temor. Este enfoque le dio poderes al personal y aumenta su propia sensacin de valor y logros. El personal lleva la prctica esta filosofa de otorgamiento de facultades a travs de una estrecha colaboracin con las mujeres de los comedores populares. Tambin aumentaron la capacidad y la autoestima de los participantes, lo que les dio confianza cuando deban enfrentar otros problemas en sus propios hogares o en la comunidad. Otorgar poder a las personas con frecuencia suaviza el impacto de los cambios dentro del contexto del programa. Aun cuando el propio programa no pueda continuar, los participantes no perderan sus conocimientos o su capacidad. Es esencial el respeto por las dems personas personal y beneficiarios. Una y otra vez el personal de CARE se refera al misticismo que rodea el tiempo que dedicaron al PRODIA. Saban que estaban haciendo algo especial al trabajar por y con las mujeres pobres de los asentamientos urbanos. Las relaciones entre el personal del proyecto y los beneficiarios, que fueron productivas y, a la vez, profesional y personalmente gratificantes, se basaban en el respeto mutuo y en el compromiso comn de mejorar la vida de los pobres.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA

ORGANIZACIN Y ADMINISTRACION DE COMEDORES POPULARES

El Comedor popular es una organizacin que tiene por finalidad preparar en forma colectiva los alimentos, para abaratar sus costos, por los escasos recursos econmicos de las familias.

237

Los comedores populares se constituyen tambin con el objetivo de lograr el desarrollo y la promocin integral de la mujer y cautelar sus derechos, as como el respeto a su dignidad.

Para garantizar su funcionamiento eficiente el comedor debe estar bien organizado y todas las integrantes deben asumir el cumplimiento de los acuerdos comunes.

La instancia ms alta es la ASAMBLEA GENERAL, es decir la reunin de todas las socias del comedor. Adems todo comedor debe tener una JUNTA DIRECTIVA.

LA JUNTA DIRECTIVA

Son funciones de la junta directiva:

Representar al comedor ante terceros en general. Dirigir la marcha de la organizacin conforme a las decisiones y lineamientos que apruebe la asamblea general de socias.

Coordinar las acciones y actividades de la organizacin. Tomar las decisiones operativas y de implementacin y ejecutar las acciones aprobadas por la asamblea general de socias.

Presentar a la Asamblea General de asociadas el plan de trabajo anual, el presupuesto anual de la organizacin.

Presentar anualmente las cuentas generales y el balance de la organizacin.

Aprobar las operaciones econmico-financieras de su competencia.

238

Tomar las decisiones que le corresponden en funcin de su carcter de rgano mximo ejecutivo.

CONFORMIDAD DE LA JUNTA EJECUTIVA:

La Junta Directiva est conformada segn las necesidades de la organizacin. Los cargos pueden ser:

Presidenta Secretaria de Actas Secretaria de Economa o Tesorera Secretaria de Asistencia Social Secretaria de Almacn Secretaria de Vigilancia (Fiscal)

Funcin de la Presidenta:

Representar a la organizacin ante terceros. Convocar y dirigir las sesiones de la Asamblea General de Asociadas y de junta directiva.

Firmar todos los documentos que entran y salen de la organizacin, los contratos y convenios que la asamblea general haya aprobado.

Firmar con la tesorera todos los documentos, informes econmicos financieros que se presenten.

Tomar todas las decisiones de carcter operativo que le sean pertinentes a su cargo.

Motivar a las socias para lograr su participacin.

239

Gestionar recursos para beneficio de la organizacin. Informar a las socias sobre los avances y problemas de la

organizacin. Elaborar con los miembros de la junta directiva el Plan de Trabajo.

Funciones de la Secretaria de actas:

Llevar y mantener al da el libro de actas de la Asamblea General y entregarlo a la Junta Directiva.

Llevar y mantener al da el archivo central de la organizacin. Encargarse con la Presidenta de la correspondencia Institucional. Redactar oficios, cartas y otros documentos. Tener en orden el Padrn de socias y las fichas de datos las socias. Registrar la asistencia de las socias a las asambleas. Preparar las citaciones para las asambleas. Leer las actas en las asambleas y hacer las correcciones pertinentes.

Funciones de la Secretaria de Economa o Tesorera:

Administrar las cuentas del comedor, tanto ingreso como egreso. Registrar en el cuaderno de Caja todos los ingresos y egresos. Administrar la caja. Recibir los informes econmicos mensuales y los balances anuales. Promover actividades econmicas pro-fondos, en coordinacin con la junta directiva.

240

Firmar los documentos junto con la presidenta del comedor.

Funciones de la Secretaria de Asistencia Social:

Llevar el control de fichas familiares. Coordinar con otras instituciones para el control de salud de nios y el control nutricional.

Orientar y apoyar a las madres en caso de enfermedad. Preocuparse por los casos especiales. Promover la capacitacin nutricional. Propiciar actividades de capacitacin para las seoras.

Funciones de la Secretaria de Almacn:

Tiene a su cargo la entrada y salida de los productos obtenidos por compra en el mercado o por donacin de instituciones de apoyo.

Efecta las rendiciones de cuantas de entrada y salida de dineros por los productos vendidos.

Promueve la realizacin de las compras para mantener el almacn siempre con productos, labor que se realiza con la secretaria de economa.

Entrega los productos a los turnos de cocina a un ahora acordada, a los precios aprobados en asamblea, y recibe el importe de los mismos.

Rinde cuentas mensuales, sobre los ingresos y egresos. Mantiene abastecido el almacn en coordinacin con la secretaria de economa y la presidenta.

241

Secretaria de vigilancia (Fiscal):

Controla y vigila el buen funcionamiento interno del comedor, junto con la Presidenta. Exige que todos los acuerdos tomados en asamblea se cumplan, (turnos de cocina, limpieza del local, limpieza de servicios y utensilios).

En la asamblea general pone orden y disciplina para el buen desarrollo.

Exige que los alimentos que se preparen estn limpios y se repartan a la hora fijada, a la vez que supervisa las actividades de las otras dirigentes junto con las socias del comedor.

Fiscaliza la disciplina diaria en el comedor: horarios, turnos. Cuida que la junta directiva cumpla con sus funciones, garantizando un comportamiento democrtico.

Controla el buen manejo del dinero. Promueve el trabajo solidario y armnico entre los integrantes del comedor.

ASAMBLEA GENERAL

Es la mxima autoridad en el comedor, debido a que ella gua y decide todo lo necesario para la buena marcha, con el consentimiento otorgado por los participantes en dicha Asamblea General.

En ella participan todas las personas o socias activas del comedor: todas tienen los mismos derechos y por consiguiente voz y voto en las reuniones.

242

La Asamblea General es la instancia que garantiza los acuerdos que se toman por mayora de votos.

Funciones de la Asamblea General:

Evaluar y aprobar los planes de trabajo y proyectos que presenta la junta Directiva.

Aprobar el informe, presupuesto y balance anuales que presente la junta Directiva.

Elegir al Comit Electoral, as como a la Junta Directiva. Fijar las cuotas que deben aportar las socias. Adoptar todas las decisiones que le corresponde en funcin de su carcter de rgano mximo de gobierno.

Por qu son importantes las asambleas?

Porque sirven para socializar la informacin, para que todos conozcan los problemas y las acciones de los dirigentes frente a ellos.

Porque dan una direccin colectiva a la organizacin.

Cuando se toman decisiones democrticas, todos participan y comparten responsabilidades. Las Asambleas son importantes porque dan vida organizacin.

Las Asambleas deben prepararse; para eso debemos realizar los pasos necesarios para asegurar la asistencia de las socias de nuestro comedor.

La Convocatoria

243

Debemos hacerla con anticipacin de algunos das para que todas se enteren y asistan puntualmente.

Adems para reforzar la citacin se puede hacer uso de otros medios, como aviso en los pizarrines, afiches en los peridicos murales, etc.

PROCEDIMIENTOS PARA RECEPCIN DE INFORMES MENSUALES

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA

1) La recepcin por parte de la Municipalidad Provincial de Arequipa de los informes presentados por los Comedores Populares, sern los primero CINCO das hbiles de cada mes.

2) Los

Comedores

Populares

debern

presentar

la

siguiente

documentacin: Informe mensual, Cuaderno de Diario, Cuaderno de Almacn y Libro de Actas. 3) La Promotora revisara: Cuaderno de Diario: Donde est la descripcin de los productos que se utiliza en la preparacin del men diario. Cuaderno de Almacn: Donde se informa los Ingresos, Salidas y Saldos diarios de los productos que entrega la Municipalidad Provincial de Arequipa. Acta de la reunin de socias del mes: como cumplimiento de la Resolucin Jefatural N 609-2003-PRONNA-J. 4) Cada Comedor debe traer el Original ms una copia del Informe Mensual los mismos que debe estar completamente llenados.

244

5) El Promotor en seal de conformidad pondr su firma y sello. 6) Terminado el plazo de entrega, la Promotora procede a elaborar su informe con un cuadro consolidado de los comedores que presentaron la documentacin. 7) La Promotora proceder a archivar los mismos a sus files

correspondientes. 8) La omisin de la presentacin de los informes mensuales en dos meses consecutivos amerita la aplicacin de una sancin de sesenta (60) das.

9) De persistir dicha omisin se emitir el informe correspondiente dirigido al Comit de Gestin y Fiscalizacin para efectos de la cancelacin de la asistencia alimentaria; aprobada la misma, la Municipalidad Provincial de Arequipa, emitir la Resolucin Gerencial.

GERENCIA DE DESARROLLO SOCIAL Y EDUCACIN

SUB GERENCIA DE PROGRAMAS ALIMENTARIOS Y VASO DE LECHE

REQUISITOS PARA EL PCA

ADMISIN DE COMEDORES POPULARES

1. Solicitud indicando que cuenta con inscripcin vigente en el Registro de Organizaciones Sociales de Base.

2. Copia Fedateada de la Personera Jurdica.

3. Contar con un mnimo de 15 socias activas

245

4. Tener los libros de Acta de Asamblea General y Junta Directiva debidamente legalizados por Notario pblico o Juez de paz.

5. Copia fedateada del Acta de la Junta Directiva vigente.

6. Declaracin Jurada donde acredite, que no existe

7. Copia fedateada del Reglamento Interno Aprobado

8. Presentar Padrn actualizado de socias (mnimo 15)

9. Declaracin Jurada que acredite que cuenta con cuadernos de gastos diarios, almacn y contar con lugar adecuado para la recepcin, almacenaje y preparacin de alimentos con un mnimo de 40 raciones diarias.

10. Copia fedateada de la Resolucin otorgada por la Municipalidad Distrital del sector, reconociendo como OSB (Organizacin Social de Base).

11. Croquis de ubicacin del comedor.

Base Legal

Ley N 25307 Art. 1 (15/02/1991)

Ley N 27972 Art. I y II (27/05/2003)

Ley N 29060 Art. 3 (06/07/2007)

R.J. N 609-03-PRONAA Art. 1 y 8 (29/12/2003)

246

ADMISION DE COMEDORES ADULTO MAYOR PROGRAMA DE COMPLEMENTACIN ALIMENTARIA

EN RIESGO AL

1. Solicitud 2. Copia fedateada de la inscripcin en la SUNARP 3. Relacin de beneficiarios 4. Copia de la estructura orgnica del comedor del comedor Adulto Mayor. 5. Croquis de ubicacin del Comedor 6. Copia fedateada del Acta de la Junta Directiva Vigente.

Base Legal

Ley N 25307 Art. 1 (15/02/1991)

Ley N 27972 Art. I y II (27/05/2003)

Ley N 29060 Art. 3 (06/07/2007)

CAMBIO DE JUNTA DIRECTIVA DE UNA ORGANIZACIN SOCIAL DE BASE, COMEDOR POPULAR HOGAR, ALBERGUE, CONADIS,

ADULTO MAYOR

1. Solicitud. 2. Copia fedateada del Acta de Asamblea General 3. Copia fedateada de la inscripcin en la SUNARP. 4. Relacin de Directivos.

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5. Copia fedateada del DNI de las integrantes de la Nueva Junta Directiva

6. Copia fedateada de la Resolucin otorgada por la Distrital del Sector, reconociendo como OSB.

Municipalidad

Base Legal Ley N 27972 Art. I, II y 73 numeral 6 (27/05/2003) D.S. N 041-2002-PCM Art. 26 (24/05/2002) Ley N 29060 Art. 3 (06/07/2007)

LAS CUNAS

1. FUNDACION HISTORICA DE CUNA INFANTIL EN EL PER

Desde

que Pilar

Nores

de

Garca iniciara la cruzada de la fundacin, le han seguido la posta de numerosas Primeras Damas. En 1990, le entreg el cargo a Susana Higuchi, quien tuvo la labor de aumentar el nmero de aldeas infantiles, en 1994 le dejo la posta a su hija Keiko Fujimori, luego de divorciarse de Alberto Fujimori. La gestin de Keiko Fujimori aument la cantidad de aldeas infantiles a 28, nmero que se mantiene hasta la actualidad.

248

Luego de la renuncia de su padre, le entreg la posta a Nilda Jara de Paniagua, quien tuvo una misin meramente transitoria, al igual de su esposo. Jara de Paniagua lleg a concretar una Cuna Jardn ms, mantenindose hasta ahora el nmero 4 de estas cunas. En el 2001, le sucedera en el cargo Eliane Karp de Toledo.

El jefe de Estado, acompaado por la Primera Dama, Nadine Heredia, participar en la inauguracin del local infantil Cuna Ms Juan Pablo II, en el distrito de Carabayllo (11:00 horas).

El proyecto consiste en la construccin y equipamiento de un ambiente de uso mltiple, un rea de descanso, cocina, patio, reas verdes, servicios higinicos y cerco perimtrico. Ambientes construidos sobre un rea de 208 metros cuadrados para el desarrollo integral y seguridad de la poblacin infantil de menores de 3 aos.

2. OBJETIVO DE LAS CUNAS INFANTILES:

El objetivo principal de la Fundacin es el brindar apoyo a la niez peruana. A travs de la construccin de aldeas infantiles, se busca mejorar la calidad de vida de los nios, as como su educacin. Los nios permanecen aqu hasta los 12 aos, momento en que son enviados a concluir sus estudios, siendo observados por la Fundacin. En la actualidad, se busca albergar tambin a adolescentes.

249

Potenciar al mximo las capacidades de nuestros nios en cada rea del desarrollo, dentro de un ambiente clido, seguro y estimulante, donde se sientan tan acogidos como en su hogar.

La lactancia y el perodo preescolar son etapas de rpido crecimiento y desarrollo fsico, intelectual, emocional y social. Ninguna de estas esferas del desarrollo puede alcanzar su nivel ms alto, si no se producen en un ambiente sano, comprensivo y estimulante.

Cada nio posee distintas potencialidades personales y sociales que, favorecidas con una adecuada estimulacin tanto familiar como escolar y social, alcanzarn su mximo desarrollo.

Propender asistencialidad integral en el desarrollo, social-emocional, intelectual, fsico y psicolgico de los hijos e hijas de las madres, en segundo lugar de los padres con problema social u otro y finalmente los abuelos con problemas Judiciales que trabajan.

Favorecer una educacin de calidad oportuna y pertinente, que propicie valores, aprendizajes relevantes y significativos en funcin del bienestar, el desarrollo pleno y la trascendencia de la nia y del nio como personas. Ello, en estrecha relacin y complementacin con la labor educativa de la familia, propiciando a la vez su continuidad en el sistema educativo y su contribucin a la sociedad.

250

Adems entregarle al nio o nia una alimentacin completa adecuada a su edad y caractersticas nutricionales con apoyo de profesional de esa rea.

A la vez darle tranquilidad a la funcionaria(o) que inscriben a su hijo(a) en esta unidad, mientras trabaja. Entregarle informacin diaria de la estada, conocimientos y herramientas educativas, integracin a la labor educativa de su hijo.

Todo esto entregado en forma armnica, eficaz, eficiente y oportuna para el desarrollo del nio y su familia.

3. DEFINICIN:

La Sala Cuna y Jardn Infantil es una de las unidades de apoyo que fue creada para solucionar en parte el problema social de las funcionarias que laboran

Est centrada a entregar al nio(a) educacin, asistencialidad, alimentacin

y cuidados necesarios y en forma integral durante su permanencia y mientras la madre est trabajando.

A los padres se les entrega herramientas y conocimiento pedaggico para el desarrollo de su hijo(a).

4. Funciones

251

Las principales funciones de esta unidad son: Educativa, asistencial, preventiva, administrativa, coordinacin, planificacin y gestin.

Atacando los determinantes sociales de la desnutricin crnica infantil en el Per a travs del programa Cuna Mas

En el Per la Comisin Quipu precisa que en los ltimos aos la reduccin de la desnutricin crnica infantil en el Per ha estado fuertemente concentrada en la costa urbana y que mantiene tasas muy altas en la sierra y selva rural, y concluye que para una reduccin sustancial de la desnutricin infantil no es suficiente el crecimiento econmico. Entre los factores sociales fundamentales para lograr este objetivo, se indica el rol importante que deben desempear la madre, por lo que se considera vital su conocimiento sobre temas nutricionales, y la comunidad.

En el marco del nuevo programa Cuna Ms, esta propuesta plantea desarrollar herramientas para empoderar la participacin de la comunidad en el control del desarrollo nutricional del nio, y fortalecer la adopcin de prcticas saludables y transmitir recomendaciones nutricionales, de higiene y estimulacin temprana del nio a travs de estrategias como el desarrollo de juegos en celular que sean divertidos y movilizadores. Se plantea una evaluacin del impacto de esta propuesta.

5. RECOPILACIONES SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA CUNA MS:

252

Recientemente se ha lanzado el Programa Cuna Ms, que sustituye al Programa Wawa Wasi.

1.- Cul es la diferencia sustancial entre uno y otro programa?

El Programa Nacional Cuna Ms se constituye sobre la experiencia del Programa Nacional Wawa Wasi y recoge los aportes de este valioso programa. Cuna Ms se define como un programa focalizado que tiene como objetivo especfico mejorar el desarrollo infantil en nios entre 0 y 36 meses de edad que viven en zonas de pobreza y pobreza extrema; ah hay una primera diferencia frente al Programa Wawa Wasi, cuyo objetivo era atender las necesidades de las madres que trabajaban o estudiaban y necesitaban un lugar donde dejar a sus hijos para que sean cuidados durante el da. Otra diferencia es que el Programa Cuna Ms se focaliza en atender a la poblacin rural, mientras el Programa Wawa Wasi ha estado centrado en las zonas urbano-marginales

2.- El Programa Wawa Wasi naci en zonas rurales.

Es cierto, su origen fue en Puno, pero cuando se expande y se vuelve una poltica o un programa financiado por el Estado, se concentra bsicamente en distritos urbano-marginales. La mayora de los 302 distritos donde ahora funcionan unos siete mil centros Wawa Wasi, que atienden a ms de 55 mil nios, son urbanos; se puede decir que muchos de ellos son rurales, pero es un rural concentrado, no es un rural disperso. El Programa Cuna Ms actuar en comunidades rurales que tengan 20, 25 nios, en anexos que estn a una hora de la capital del distrito rural. Va a estar ah

253

adentro donde nadie llega. Hay gran cantidad de nios en las zonas rurales que no estn siendo atendidos por ningn servicio. Cuna Ms busca cubrir las necesidades de las poblaciones rurales tomando en cuenta la enorme brecha que existe en el nivel de desarrollo infantil entre los nios de las zonas urbanas y de las zonas rurales.

3.- Si el nuevo Programa Cuna Ms va a estar dirigido a las zonas rurales, qu va a pasar con los nios de las zonas urbanomarginales que tambin necesitan atencin?

El Decreto Supremo que crea el Programa Nacional Cuna Ms dice que los Wawa Wasi se incorporan a Cuna Ms. Es decir, el servicio de los Wawa Wasi se mantiene como uno de los servicios que brinda el Programa Nacional Cuna Ms, y va a ser progresivamente reconvertido en lo que ser el servicio de cuidado diurno del Programa Cuna Ms, que tiene estndares de calidad especficos y otras caractersticas que mejorarn la atencin. Cuna Ms va a priorizar el mbito rural, que histricamente no estaba atendido, pero seguir atendiendo a los nios de las zonas urbanomarginales que estn en los Wawa Wasi.

4.- La inversin para incrementar el nmero de nios atendidos est focalizada en las zonas rurales.

Las ampliaciones futuras van a buscar, en primer lugar, cerrar la brecha de atencin que hay entre el mbito rural y el mbito urbano. En las zonas urbano-marginales van a seguir habiendo ampliaciones, pero los recursos se van a concentrar bsicamente en el mbito rural. Este ao, de los poco

254

ms de 55 mil nios que ahora se atienden en las zonas urbano-marginales con los Wawa Wasi se va a ampliar a 60 mil nios, y en las zonas rurales la meta este ao es atender a 16 mil nios de 0 a 3 aos que ahora no reciben atencin, en la modalidad de atencin domiciliaria.

5.- Cmo funcionar esta modalidad de atencin domiciliaria?

Este servicio de atencin domiciliaria se concentrar bsicamente en zonas rurales. El servicio de acompaamiento a las familias con una atencin domiciliaria consiste en visitas semanales a los hogares que han sido focalizados y en sesiones grupales quincenales con los padres a cargo de una profesional en un centro comunitario acondicionado por el programa. Las visitas domiciliarias sern realizadas por personas de la comunidad, identificadas por la propia comunidad y capacitadas y seleccionadas por el Programa Cuna Ms. En las visitas y las sesiones grupales se trabajar con la madre gestante y la madre con hijos entre 0 y 36 meses de edad sobre prcticas de cuidado elementales en la alimentacin, en higiene, en el tema de los castigos, en experiencias de aprendizaje. Este ao el servicio de atencin domiciliaria se va a desarrollar como un piloto en 72 distritos rurales de Ayacucho y Cajamarca, donde se atender a 16 mil nios.

6.- Cules son las diferencias entre la modalidad de cuidado diurno y la de visitas domiciliarias en la atencin que recibe el nio?

El objetivo en cuanto a los aprendizajes de los nios es el mismo en ambas modalidades, pero hay nios que necesitan un cuidado diurno porque sus

255

madres no se pueden

ocupar de ellos porque estn trabajando o

estudiando, y hay otros nios que no necesitan ese cuidado. La evidencia universal demuestra que el trabajo con los padres, especficamente cuando el nio tiene entre 0 y 3 aos, tiene un mayor impacto en el desarrollo del nio que los centros de cuidado, que tienen que ser de muy buena calidad para que tengan un impacto en el desarrollo infantil. En esa lgica, y revisando las necesidades de las usuarias, es que se decide abrir este servicio de visitas domiciliarias para atender a las zonas rurales.

7.-

Este

sistema

de

visitas

domiciliarias

estar

focalizado

exclusivamente en las zonas rurales?

Estar focalizado en zonas rurales, efectivamente, pero eso no quiere decir que eventualmente en zonas urbano-marginales no se pueda llevar ese servicio, porque es muy importante incluir a la familia en la educacin y crianza de los nios.

8.- Ha sealado que Cuna Ms mejorar la calidad del servicio de cuidado diurno que han venido dando los Wawa Wasi. Cules son las diferencias?

Andrea Portugal, directora ejecutiva del Programa Cuna Ms

El servicio Wawa Wasi ha estado funcionando bsicamente en hogares familiares. De los algo ms de siete mil Wawa Wasi que existen, cinco mil estn en hogares y el resto estn en centros comunales. Para mejorar la calidad del servicio, la idea de Cuna Ms es hacer una migracin

256

progresiva de los servicios que ahora se dan en hogares familiares a servicios en centros comunales que tengan ms de dos cuidadoras, de manera que se facilite el acompaamiento y la supervisin a esas cuidadoras; adems, el Estado puede invertir ms en un centro que en un hogar familiar, que es un bien privado. Esa es una diferencia.. Otra diferencia es que se van a incluir servicios que son relevantes para atender a la primera infancia. Ahora lo que tenemos en los Wawa Wasi es un centro de cuidado con servicio alimentario y donde el componente de aprendizaje temprano es bastante dbil; la idea es incluir en Cuna Ms un servicio de salud donde se haga vigilancia y control del CRED, un espacio exterior para el juego del nio y una sala de juegos donde haya una educadora y los nios tengan sesiones de aprendizaje y juego. Los pocos estudios que se han hecho del impacto del aprendizaje infantil en el Programa Wawa Wasi han demostrado que el nio no mejoraba su desarrollo infantil por estar en el programa. En Cuna Ms estamos trabajando fuertemente para mejorar este componente. Se reforzar el aprendizaje temprano de los nios. Se van a disear nuevos materiales y currculum para mejorar la calidad de la atencin

9.- Los 60 mil nios que sern atendidos este ao en este sistema de cuidado diurno recibirn una atencin integral con los cambios y mejoras que ha sealado, o seguirn teniendo la misma atencin que han vendido recibiendo en los Wawa Wasi?

Los cambios que estamos haciendo para mejorar la calidad de la atencin toman tiempo y por eso estamos empezando este ao con un programa

257

piloto para probar los estndares de calidad, los cambios del currculum, el programa de formacin de las cuidadoras. Cuando todo eso ya se haya probado, se haya medido, se haya evaluado el impacto, se escalar como lineamento general. Este ao, en la modalidad de cuidado diurno, vamos a trabajar en unos 50 centros ahora hay alrededor de siete mil centros Wawa Wasi- que seran el modelo a seguir, el prototipo para escalar este cambio el prximo ao. El 2012 va a ser un ao de exploracin, prueba y evaluacin.

Una de las caractersticas del Programa Wawa Wasi era que las cuidadoras eran madres de la propia comunidad, esa modalidad se va a mantener o cambiar?

Las madres cuidadoras van a seguir dando el servicio en los centros de cuidado diurno, pero en aquellos centros donde van a haber otros servicios adicionales, como la sala CRED para salud o la sala para el juego y educacin temprana de los nios, van a haber profesionales, como una educadora. Las madres cuidadoras van a ser capacitadas, van a ingresar a un programa de formacin que va a implementar el Programa Cuna Ms, sern profesionalizadas y acreditadas. Hacia eso estamos apuntando.

10.- Cules son los criterios para seleccionar a la poblacin que recibir la atencin del Programa Cuna Ms?

Los criterios de focalizacin para los 530 distritos rurales donde est entrando son desnutricin crnica infantil mayor al 30 por ciento, pobreza mayor al 50 por ciento y que sean distritos del Programa Juntos. En los

258

440 distritos de zonas urbano-marginales en los que vamos a intervenir ahora los Wawa Wasi estn en 302 distritos- deben tener una pobreza mayor al 19 por ciento y desnutricin crnica infantil superior al 10 por ciento.

11.- Cul ser el aporte del Programa Cuna Ms para disminuir la desnutricin crnica infantil y mejorar el aprendizaje de los nios?

Cuna Ms es un programa muy importante para estos objetivos. El objetivo especfico de Cuna Ms es mejorar el desarrollo infantil. En el servicio de cuidado diurno el programa provee alimentacin diaria al nio, que completa sus necesidades proteicas y contribuye a que se mantenga un buen estado nutricional y de salud del nio. En el servicio de acompaamiento a familias, a travs de visitas domiciliarias una vez por semana y sesiones quincenales en un centro comunitario, el enfoque est dirigido a promover prcticas en el cuidado de la alimentacin y de higiene saludable como una manera de incidir sobre la desnutricin crnica infantil, que es un problema multifactorial y multicausal. En el sistema de visitas domiciliarias lo importante es trabajar los temas de hbitos saludables y articular al nio con otros servicios del Estado que atiendan su alimentacin y atencin de salud. El Programa Cuna Ms contribuye a mejorar el logro de aprendizaje del nio en la etapa preescolar. Un nio que pase por el Programa Cuna Ms definitivamente va a estar mejor preparado para ingresar a educacin inicial. Para el ao 2016 la meta anunciada es atender a 240 mil nios

259

La meta es 240 mil nios en los distritos rurales, que sern atendidos bsicamente con el sistema de visitas domiciliarias. En los distritos

urbanos estamos hablando de alrededor de 300 mil nios como poblacin meta, los que seran atendidos en su mayora en centros de cuidado diurno. Esa es la poblacin objetivo, no quiere decir que eso es lo que vamos a lograr cubrir, eso siempre est vinculado a la disponibilidad de recursos. Para poder cubrir esa poblacin meta el presupuesto, que para este ao es de 180 millones de soles, tiene que aumentar; eso depende de las negociaciones que se puedan hacer.

12.- En cunto debe incrementarse el presupuesto de Cuna Ms para alcanzar las metas trazadas al 2016?

Los Wawa Wasi tenan un presupuesto bastante bajo para el gran objetivo de atender a la primera infancia. La idea es que nosotros lleguemos a saber cunto nos cuesta un nio en un servicio de acompaamiento o un servicio de cuidado diurno, y as saber el presupuesto que se requiere para atender a determinada cantidad de nios. Vamos a implementar como herramienta la evaluacin permanente del programa y ver qu resultados estamos alcanzando en cuanto a los objetivos que nos planteamos. Como parte de ese proceso de una gestin por resultados, este ao estamos trabajando para que Cuna Ms sea un programa presupuestal, como lo es, por ejemplo, el Programa Articulado Nutricional o el Programa Salud Materno Neonatal, donde cada actividad est vinculada a una meta que contribuye al objetivo especfico. Demostrando que tenemos impacto con

260

nuestra intervencin es ms fcil negociar un aumento progresivo del presupuesto para poder ampliar la cobertura.

261