ENDIVIDAMENTO PÚBLICO

Thiago Grassel dos Reis

Prof. André Luiz Kopelke
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Processos Gerenciais (EMD3311) – Economia
05/07/2009

RESUMO

Esse trabalho consiste em um breve relato sobre a história da dívida pública, com ênfase no
endividamento público brasileiro. Esse assunto, de grande acompanhamento por parte dos
brasileiros, fez sempre parte do nosso cotidiano. Busca-se esclarecer aqui, através da história da
dívida pública brasileira, suas causas. Ao final, um breve relato sobre o endividamento público
atual.

Palavras-chave: Economia; dívida pública; índices.

1 INTRODUÇÃO

A evolução e os rumos do endividamento público ao longo dos últimos anos é um assunto

recorrente no país. Por ser um país que passou por períodos de elevadas taxas de inflação, e com
históricos de endividamento externo elevados, os brasileiros passaram a fazer deste um assunto
cotidiano.

Este trabalho visa esclarecer os conceitos de dívida pública, fazer um breve relato sobre a
história do endividamento público, com ênfase no endividamento brasileiro, além de uma breve
análise da dívida pública atual no Brasil.

2 ENDIVIDAMENTO PÚBLICO

Dívida pública, em um sentido restrito, é o resultado das operações de crédito realizadas

pelo setor público para antecipar receitas orçamentárias, atender desequilíbrios orçamentários ou
financiar obras e serviços do governo. Em um conceito mais amplo, ela abrange, além dos
elementos citados anteriormente, as operações de crédito destinadas a atender aos objetivos de
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política monetária, com administração diária do grau de liquidez do sistema financeiro
(FERREIRA, 2005, p. 19).

Mandel (1977, p. 23-24) aponta a principal causa da geração da dívida pública:

Nenhum governo poderia durar mais de um mês sem bater à porta dos bancos para pagar as
suas despesas correntes. Se os bancos se recusassem, o governo abriria falência. São duplas
as origens deste fenômeno. Os impostos não entram diariamente nos cofres; as receitas
concentram-se em certos períodos do ano, mas as despesas são contínuas. É deste modo que
surge a dívida pública a curto prazo. Este problema não é de solução difícil, mas surge
ainda outro problema, muitíssimo mais grave. Todos os Estados modernos capitalistas
gastam mais do que ganham. Eis a origem da dívida pública a longo prazo para a qual os
bancos e estabelecimentos financeiros adiantam dinheiro a juros elevados. Aqui está uma
conexão direta e indireta, um laço diário, entre o Estado e a Alta Finança.

Assim, podemos definir como dívida pública a dívida contraída pelo governo com entidades
ou pessoas da sociedade para financiar parte de seus gastos que não são cobertos com a arrecadação
de impostos, ou para alcançar alguns objetivos de gestão econômica, tais como: controlar o nível de
atividade, o crédito e o consumo (dívida interna) ou, ainda, para captar recursos no exterior (dívida
externa).

O governo tem três formas de financiar seus gastos: arrecadar impostos, emitir moeda ou
vender títulos (papéis) da dívida pública com promessa de resgate futuro acrescido de juros. Muitos
governos, ainda, atrasam o pagamento de dívidas com fornecedores e negociam seu pagamento com
deságio (desconto sobre o valor da dívida).

Souza (2003, p. 295) cita a Lei de Wagner para justificar o crescimento da dívida pública:

[...] tendo o governo fixado certos gastos, em um determinado ano, torna-se difícil para ele
deixar de efetuar esses mesmos gastos no período seguinte, devido às pressões políticas dos
grupos sociais beneficiados. A tendência ao crescimento das despesas públicas ficou
conhecida como Lei de Wagner. Segundo essa lei, as despesas públicas crescem em ritmo
superior ao do crescimento ao do produto nacional, de sorte que há uma tendência para o
aumento da participação do setor público no conjunto da economia. [...]

3 HISTÓRICO DA DÍVIDA PÚBLICA NO BRASIL

De acordo com a ANDIMA (1994, p. 9-11), a origem da dívida pública brasileira coincide
com o período colonial, no qual alguns governadores indicados pela Coroa Portuguesa utilizaram a
emissão de títulos como contrapartida a empréstimos contraídos durante os séculos XVI e XVII.
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Mas somente em 1827 que, baseados nos estudos de uma comissão designada por D. Pedro I para
apurar o volume da dívida pública foi criada uma lei que a institucionalizou.

Depois de institucionalizada, ainda segundo ANDIMA, esse instrumento passou a ser

largamente utilizado, para os mais fins (desde financiar as despesas bélicas com a Guerra do
Paraguai, até para financiar os caprichos da monarquia, como a compra do enxoval da Princesa de
Joinville).

Como instrumento financeiro os títulos da dívida pública passaram a ter grande utilização a
partir do fim do governo imperial e o início da era Republicana, quando o Ministério da Fazenda,
sob o comando de Rui Barbosa criou o título ao portador e facilidades para a negociação dos títulos
no mercado secundário (ANDIMA, 1994, p. 10).

Nas décadas de 50 e 60, o mercado de títulos no Brasil passou por um período de perda de
credibilidade em função do baixo rendimento que proporcionava a seus detentores, chegando em
alguns momentos a situações de rendimento negativo. Algumas reformas estruturais, dentre as quais
pode-se destacar a criação da correção monetária para os títulos (ORTNs – Obrigações Reajustáveis
do Tesouro Nacional), a estruturação do open market (mercado utilizado pelo Banco Central para
regular o fluxo da economia, comprando e vendendo títulos públicos) e o desenvolvimento da
intermediação financeira através da atuação dos bancos no open market, contribuíram
significativamente para recuperar a credibilidade dos títulos do governo, possibilitando que o
financiamento do déficit público pudesse ter, na emissão de títulos públicos, uma fonte efetiva de
recursos, o que permitiria, por outro lado, a manutenção dos investimentos públicos em uma época
de inflação e crescimento econômico ascendentes. (ANDIMA, 1994, p. 11).

Para tornar os papéis internos mais atrativos, o governo instituiu uma diferenciação
tributária, que se expressava na prática por uma incidência menor de tributos sobre os
papéis públicos em relação aos privados. Além disso, elevou a taxa de juros que
remunerava os títulos públicos (ANDIMA, 1994, p. 12).

O aumento da taxa de juros interna guarda uma estreita relação com o processo de
endividamento externo, o qual foi preponderante no financiamento público até o final da década de
1970. Nessa época, o governo militar, aproveitando-se da oferta abundante de crédito no mercado
financeiro internacional, lançou o país num violento processo de endividamento externo. Os
recursos captados sob a forma de empréstimos foram utilizados na ampliação da infra-estrutura
produtiva; no pagamento do serviço da dívida existente e para sustentar as taxas de crescimento do
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“milagre econômico”. A via do financiamento externo foi forçada através de uma política monetária
restritiva, baseada numa taxa de juros elevada.

Isto fez com que fosse gerada uma dívida pública interna, que em pouco tempo passou a
crescer pelo próprio giro, pois ao se financiar através da colocação de títulos, este acabou por elevar
a relação dívida/PIB, numa situação em que os novos títulos só têm demanda por oferecerem taxas
de juros extremamente atraentes (GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 211). Isso criou um círculo
vicioso de novos aumentos da dívida e da taxa de juros.

Nas décadas seguintes, com o acúmulo de sucessivas elevações na taxa de juros interna para
atrair recursos que o Tesouro Nacional não dispunha, foi gerado um grande desequilíbrio
financeiro. Apesar de aumentar a alíquota de diversos impostos, além da instituição de novos, o
governo não conseguiu equilibrar as contas, fato agravado ainda pela inflação e a recessão
econômica no período. Assim o que se observou nos próximos anos foi um corte elevado nos
investimentos públicos (na faixa de 50%) (CARNEIRO, 1991, p. 184).

Nos anos seguintes à implantação do Plano Real, parte dos recursos obtidos com
empréstimos externos foi destinada à sustentação de déficits na Balança Comercial. Ou seja,
naquele período, em última instância, os empréstimos serviram para cobrir o consumo de bens
importados.

4 O ENDIVIDAMENTO PÚBLICO ATUAL

O conceito mais utilizado para expressar o endividamento público brasileiro é o de Dívida

Líquida do Setor Público, comumente denominado por sua sigla, DLSP. Este é um conceito de
endividamento líquido e, portanto, deduz dos passivos do setor público os seus ativos junto aos
demais agentes econômicos. A definição de setor público utilizada para mensuração do
endividamento é a de setor público não-financeiro mais Banco Central. Assim, ele abrange as
administrações diretas federal, estadual e municipal, as administrações indiretas, o sistema público
de previdência social, as empresas estatais não-financeiras federais, estaduais e municipais, além do
Banco Central do Brasil. Nesse conceito, as dívidas intragovernamentais são excluídas, de forma a
mensurar unicamente a dívida do setor público junto aos agentes privados (BACEN, 2009).
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Outro conceito bastante utilizado, principalmente para fins de comparações entre diversos
países, é o de Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG). Essa metodologia inclui, além de todos os
passivos dos governos federal, estadual e municipal, junto ao setor privado e ao setor público
financeiro, e as operações compromissadas do Banco Central do Brasil (BACEN, 2009).

Existe, ainda, o conceito de Dívida Pública Federal (DPF). A DPF é a soma de todas as
dívidas interna (conhecida por DPMFi – Dívida Pública Mobiliária Federal interna) e externa
(conhecida por DPFe – Dívida Pública Federal externa) sob a responsabilidade direta do Tesouro
Nacional. Nos documentos do Tesouro Nacional e do Banco Central do Brasil, bem como no Plano
Anual de Financiamento1 (PAF) para fixação de valores mínimos e máximos de endividamento, é
utilizado esse conceito.

Segundo BACEN (2009), do Orçamento Geral da União em 2008 foram gastos 30,57% com
a amortização e juros da dívida pública. A relação da dívida total com o PIB em maio/2009 é de
40,08%, a menor desde dezembro/1998 (Gráfico 1).

Gráfico 1 – Dívida total líquida do setor público

Fonte: IPEADATA (2009).

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O PAF – Plano Anual de Financiamento é o documento que formaliza as diretrizes do Governo Federal de
gerenciamento da dívida pública, tornando-o mais transparente e previsível. “É por meio deste instrumento que o
Tesouro expõe à sociedade as diretrizes que norteiam a gestão da DPF, as premissas adotadas para a realização do
planejamento para o exercício, as estratégias de emissão planejadas e os resultados esperados para os principais
indicadores da dívida ao final de 2009”. Fonte: Brasil. Secretaria do Tesouro Nacional. Dívida Pública Federal: Plano
Anual de Financiamento 2009. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Janeiro, 2009, número 9.
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Segundo o BACEN (2009), o estoque da Dívida Pública Federal em maio/2009 era de
R$ 1.388,31 bilhões, com um aumento de 0,31% em relação a abril/2009. Desse montante,
R$ 1.274,26 bilhões referem-se à Dívida Pública Mobiliária Federal Interna (DPFMi) e R$ 114,06
bilhões à Dívida Pública Federal Externa (DPFe), conforme pode ser verificado no Gráfico 2.

Gráfico 2 – Composição da Dívida Pública Federal (DPF) em 2009

Fonte: BACEN (2009)

5 CONCLUSÃO

O endividamento público, apesar de parecer prejudicial, é de extrema importância para a

regulação da economia pelo governo. Se por um lado o pagamento de altas taxas de juro pelo
governo gera cortes em outros investimentos, como em educação, saúde e infraestrutura, por outro
lado, atrai recursos estrangeiros para o Brasil, fazendo com que o crescimento econômico
permaneça em níveis estáveis e razoáveis.
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Com a estabilização de nossa economia, e uma maior confiança por parte dos investidores
externos e internos, percebe-se que o Brasil, após diversas tentativas, está no caminho do
crescimento econômico sustentável e do controle do endividamento.

6 REFERÊNCIAS

ANDIMA. Associação Nacional das Instituições do Mercado Aberto. Dívida Pública: Séries
históricas. São Paulo: ANDIMA, 1994.

BACEN. Banco Central do Brasil. Relatório mensal da Dívida Pública Federal: Maio/2009.
Disponível em <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/divida_publica/relatorio
_mai09.pdf>. Acesso em 5 jul. 2009.

CARNEIRO, Ricardo. Crise, estagflação e hiperinflação: A economia brasileira nos anos 80.
1991. 192 p. Tese (Doutorado em Ciências Econômicas) – Universidade Estadual de Campinas –
Unicamp, Campinas, 1991.

FERREIRA, A. C. Os donos da dívida: um enfoque sociopolítico da dívida pública interna durante

o Governo FHC. 2005. 115 p. Dissertação (Mestrado em Sociologia Política) – Universidade
Federal de Santa Catarina – UFSC, Florianópolis, 2005.

GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. D. Finanças públicas: Teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro:
Campus, 2000.

IPEADATA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Disponível em

<http://www.ipeadata.gov.br>. Acesso em 1º jul. 2009.

MANDEL, E. Teoria marxista do Estado. Lisboa: Antídoto, 1977.

SOUZA, N. J. Curso de Economia. São Paulo: Atlas, 2003.