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DIREITOS HUMANOS NO BRASIL 3 Diagnstico e perspectivas

Movimento Nacional de Direitos Humanos Plataforma DhESCA Brasil Processo de Articulao e Dilogo Parceiros de MISEREOR no Brasil

DIREITOS HUMANOS NO BRASIL 3 Diagnstico e perspectivas

Passo Fundo 2012

Organizaes Promotoras: Movimento Nacional de Direitos Humanos Plataforma DhESCA Brasil Processo de Articulao e Dilogo Parceiros de MISEREOR no Brasil Coordenao Geral: Movimento Nacional de Direitos Humanos: Ricardo Barbosa de Lima Secretaria Executiva do Projeto: Enias da Rosa Processo de Articulao e Dilogo: Jlia Esther Castro Parceiros de MISEREOR no Brasil: Daniel Rech Capa, Normatizao e Diagramao: Diego Ecker Reviso de Provas: Wanduir R. Sausen Impresso e Acabamento: Grfica Berthier Coordenao da Edio: Paulo Csar Carbonari e Enias da Rosa Apoio: MISEREOR, EED e CESE

CIP Catalogao na Publicao

D597

Direitos humanos no Brasil 3: diagnsticos e perspectivas / Movimento Nacional de Direitos Humanos. et. al. Passo Fundo : IFIBE, 2012. 464 p.: il. ; 24 cm. ISBN : 978-85-99184-98-1 Inclui bibliografia 1. Direitos Humanos Brasil. 2. Direitos fundamentais. I. Movimento Nacional de Direitos Humanos, coord. II. Ttulo. CDU: 342.7(81)

Catalogao: Bibliotecria Daniele Rosa Monteiro - CRB 10/2091

2012 Reproduo permitida para fins no comerciais mediante autorizao das organizaes promotoras.

SUMRIO

Prefcio 9 Apresentao 15 PRIMEIRA PARTE Aspectos gerais dos direitos humanos Captulo I: Macrotemas Direitos humanos no brasil: a promessa a certeza de que a luta precisa continuar 21 Direito participao: uma vontade que ainda esta a se realizar 37
Clvis Henrique Leite de Souza Jose Antonio Moroni Paula Pompeu Fiuza Lima Paulo Csar Carbonari

Desenvolvimento e injustias ambientais no Brasil 53


Processo de Articulao e Dilogo (PAD)

Captulo II: Temas Diversidade e discriminao 69 Polticas pblicas e promoo dos direitos humanos 79 Criminalizao dos movimentos e lutas sociais no Brasil 93 Participao e controle social no Brasil 111
Jorge Alfredo Gimenez Peralta Nara Aparecida Peruzzo Marco Apolo Santana Leo Alexandre Ciconello Lcia Xavier

Direitos e violncia: Tenses e fluxos no Brasil atual 119


Melisanda Trentin Evanildo Barbosa da Silva Pedro Cludio Cunca Bocayuva

Territorialidade e luta por direitos 127


Srgio Sauer Gladstone Leonel da Silva Jnior

SEGUNDA PARTE Enfoques especficos dos direitos humanos Captulo III: Direitos Direito humano ao meio ambiente 141 A conquista da gua como direito 151 A realizao do direito humano alimentao adequada no Brasil 163
Clia Varela Clvis Zimmermann Jnia Rodrigues Roberto Malvezzi Melisanda Trentin Maureen Santos

O direito cidade no Brasil no perodo 2008-2011 desafios para efetivao da agenda da reforma urbana 177
Mrcia Maria Alves da Silva Orlando Alves dos Santos Junior Cristiano Muller

A educao e a poltica de desenvolvimento: o permanente desafio de superao das desigualdades educacionais 195
Denise Carreira Ester Rizzi Salomo Ximenes Suelaine Carneiro Bia Barbosa

Comunicao: um direito a ser reivindicado e conquistado no Brasil 211 Direito memria, verdade e justia 227 Liberdade de expresso, culto e religio 239
Rafael Soares de Oliveira Jorge Atilio Silva Lulianelli Rosiana Queiroz

Direitos sexuais e direitos reprodutivos no Brasil 249 Direito humano sade no Brasil 261 Democratizao do acesso terra: direito da sociedade e dever constitucional do Estado 275 Acesso justia como sinnimo de paz: um desafio realizao dos direitos humanos no Brasil 285 Da segurana pblica segurana cidad: elementos para uma reflexo  295
Luis Emmanuel Barbosa da Cunha Rodrigo Deodato de Souza Silva Valdnia Brito Monteiro Srgio E. A. Mendona Lia Tatiana Foscarini Fernando G. V. Prioste Tchenna Fernandes Maso Valdevir Both Maria Lusa Pereira de Oliveira

Mercado de trabalho no segundo mandato do presidente lula 307

Captulo IV: Sujeitos Os direitos humanos dos trabalhadores e trabalhadoras do Brasil 317 Direitos humanos das crianas e dos adolescentes no Brasil 323 LGBT e direitos humanos no Brasil 333 Afrodescendentes e direitos humanos no Brasil 347 Direitos humanos dos/das migrantes 367 Mudanas e permanncias na vida das mulheres 375 Anotaes sobre a situao dos povos indgenas no Brasil no perodo de 2007-2010 381
Denise da Veiga Alves Adelar Cupsinski Cleber Buzatto Vida Brasil Silvia Camura Servio Pastoral dos Migrantes Maurcio Paixo Lo Mendes Odlio Torres Maria das Graas F. Cruz Eduardo Paludette

Monitoramento dos direitos das pessoas com deficincia no Brasil 395

A gesto das prises no Brasil 405 Direitos humanos e povos tradicionais do Brasil 417
Carlos Alberto Dayrell Joo Batista de Almeida Costa Aderval Costa Filho Rodolfo de Almeida Valente

Envelhecimento digno: um direito a ser conquistado 443 Um olhar sobre a populao em situao de rua e direitos humanos no Brasil 457
Vrias Pastorais urea Eleotrio Soares Barroso Idenia Silveira dos Santos

PREFCIO

Este livro caiu em minhas mos como mais um daqueles alentados relatrios traando com franqueza uma radiografia panormica da situao dos direitos humanos neste vasto, belo e muito amado Brasil. Mesmo para quem j tem a epiderme endurecida pela lida constante com as violaes que ainda compem a paisagem principal da nao, seja em 512 anos de Estado brasileiro, seja em 24 anos de normalidade constitucional republicana, seja em 10 anos de governos federais pautados por honesta sensibilidade social, a leitura dos 35 textos aqui reunidos nada tem de repousante. A cada pgina virada, as perguntas do leitor se repetem e avolumam: por que isso ainda no mudou? Estamos realmente seguros de que um dia vai mudar? Qual a nossa dose de responsabilidade nisso tudo? Qual a minha responsabilidade individual, como pessoa e como militante? No que o livro seja um libelo acusatrio. As denncias esto presentes, sim, em todos os artigos. Mas predominam amplamente as propostas e recomendaes, a indicao clara de caminhos para superar. O livro um trabalho de construo. Escritos por especialistas e militantes dos direitos humanos que se articulam em organizaes pluralistas da sociedade civil, os textos chegam a impressionar pela pacincia com que aguardam posies mais corajosas do governo Dilma e de outras estruturas do aparelho de Estado. Alis, o livro chega a ser um roteiro para refletir sobre as possibilidades e mltiplas barreiras estabelecidas em torno da oposio entre Estado e sociedade civil. Todos os textos, sem exceo, abordam essa relao tensa. Alguns, como os escritos por meus amigos e companheiros Carbonari e Ciconello, que tiveram papel destacado no planejamento e conduo da histrica 11 Conferncia Nacional dos Direitos Humanos, em 2008, bem como na construo do PNDH-3, dedicam pargrafos inteiros ao tema. O segundo desses autores abre seu texto com uma bela sntese sobre o que seja a funo do Estado. Ali parei minha leitura por uns bons momentos, notando o contraste entre a definio quase idlica, muito positiva, ali apresentada, e aquela outra, clssica, 9

assimilada por mim com profunda convico na primeira juventude. Falo da leitura feita por Marx e Engels a respeito do Estado como fruto das contradies inconciliveis entre classes sociais e instrumento de opresso de uma(s) sobre outra(s). Recordei, vagamente, uma das formulaes do Manifesto de 1948 em que o Estado chega a ser reduzido a um comit executivo da burguesia. Mesmo tendo em conta que esse meu marxismo juvenil permanece vivo em tudo o que penso hoje, mas agora fundido ecleticamente com outras fontes de grande importncia (s vezes brinco comigo mesmo me apresentando como marxista, cristo, umbandista, um pouquinho judeu, freudiano, bobbiano e so-paulino), me perguntei se o Estado isso mesmo que o texto de Ciconello resume, ecoando aquelas belas pginas iniciais de nossa Constituio Cidad, promulgada em 1988 por Ulysses Guimares com o emocionante discurso em que lembrou e resgatou Rubens Paiva. Ou se ainda estamos muito longe disso. Antes de lembrar, nos prximos pargrafos, que a viso marxista sobre o Estado no parou no que disseram seus fundadores, fiquei pensando sobre a enorme contribuio que uma leitura pausada destes 35 artigos traria aos dirigentes do Estado brasileiro, indo da sua presidenta da Repblica, at o performtico STF; do Ministrio Pblico federal e estadual aos senadores e deputados; de minha querida companheira e sucessora leal, Maria do Rosrio, aos atuais titulares de Minas e Energia, da Agricultura, Defesa, Cidades e tantas outras pastas onde o rumor dos direitos humanos muitas vezes recebido como ataque, e no como alerta vital. Fiquei triste sentindo que essa leitura ser altamente improvvel. Eu mesmo, em cinco anos e dez dias como ministro, dificilmente teria conseguido mais do que folhear e ler algumas poucas pginas, talvez para conhecer o tom e decidir se precisaria dar alguma resposta ou no. Se, por um sonho, todos os ministros de Dilma decidissem ler com ateno este livro na ntegra, desacatando meu ceticismo, certamente alguns deles formariam a avaliao de que os artigos possuem exageros e vises unilaterais. Replico que sim, mas do mesmo nvel de exageros e unilateralismos que so inevitveis em qualquer relatrio ou diagnstico oficial. O ditado popular diz: o risco que corre o pau, corre tambm o machado. E as distores inevitveis dos diagnsticos oficiais nem representam necessariamente um malfeito ou picaretagem do assessor ou mandatrio. Sabendo-se que qualquer trecho mais realista de um documento oficial vira manchete no Jornal Nacional para pronta utilizao oportunista pelas foras polticas mais direita, todos evitam reconhecer aspectos negativos e cuidam de amplificar os positivos. Com Gramsci, o pensamento marxista comeou a falar em Estado ampliado, chave conceitual que ajuda mais do que os textos de Marx e Lnin na busca de uma compreenso terica do que sejam governos como o de Lula e Dilma. Resultantes que so, em primeirssimo lugar, das lutas pela democracia, por justia social e pelos direitos humanos que acumularam fora a partir da segunda metade dos anos 1970, esses governos s podem ser adequadamente compreendidos mediante um sereno exame de suas contradies. 10

Por um lado, os ltimos dez anos da evoluo poltica brasileira configuram um cenrio profundamente inovador, indito mesmo, com pouqussimos experimentos internacionais aos quais recorrer como analogia. Nem as Frentes Populares da Frana e da Espanha, nem a Viena Vermelha, nem a Guatemala de Jocobo Arbenz, o governo Joo Goulart ou a Unidade Popular de Salvador Allende podem oferecer pistas muito claras ao Brasil de Lula e Dilma a respeito de como e por onde caminhar, em que ritmo, qual o trade-off necessrio num jogo estratgico de avanar e recuar, demarcar e agregar, disputar e conciliar. O novo sempre produz angstias e desconfortos. A militncia dos direitos humanos no pode sucumbir a qualquer desalento por isso. Afinal de contas, ningum no mundo trabalha mais pela busca do novo do que essa militncia. O novo sempre gera incertezas e srias dvidas, como as minhas neste prefcio. O que fazer? Parar tudo e mergulhar em discusses conceituais at que se adquira uma compreenso terica desprovida de incertezas. Ou conviver com elas e seguir apostando nas dinmicas polticas concretas como eixo motor das mudanas, incluindo todos os seus imprevistos, seus paradoxos e mesmo suas frustraes e decepes. Vale lembrar, aqui, uma interessante formulao do cientista poltico Adam Przeworski, polons radicado nos Estados Unidos, que vincula o comportamento democrtico capacidade de conviver bem com as dvidas e incertezas, ao contrrio de quem s consegue agir quando imbudo de certezas absolutas, perigosas como todos os absolutos. Em resumo: lute e trabalhe bem suas incertezas e dvidas para ser realmente democrtico, no se desfaa delas. O barulhento episdio do PNDH-3 despontou, na virada 2009/2010, como ilustrao perfeita de que o Estado, mesmo quando altamente ampliado e democratizado, como na ocorrncia brasileira com Lula, ainda exibe seus pontudos caninos quando vislumbra, sua frente, qualquer ameaa propondo avanos maiores na concretizao dos direitos de igualdade. Um desses caninos aguados, como bem discorre neste livro o texto de Bia Barbosa, foi representado pelo linchamento exercido contra o Programa pela mdia monopolista, absolutamente intocada em seus poderes polticos durante longos dez anos de governos federais reformistas. Distorceu, deturpou e mentiu para inventar um outro PNDH-3, muito diferente do real, que conteria um subversivo projeto autoritrio, ditatorial, at bolchevique nas verses mais extremadas. Uma revista como a Veja, por exemplo, chamou o secretrio de Direitos Humanos de maluco e terrorista, aproveitando aquele semanrio de ultra direita para projetar como heri, mais uma vez, em citao com aspas, seu brao direito no Legislativo, o nclito senador Demstenes Torres, que evitou meios termos para chamar aquele ministro de psicopata ideolgico. A poderosa Abert veiculou em estridente campanha do horrio nobre, uma denncia do PNDH-3 em que a ingnua recomendao contida no programa de se construir um ranking de programas onde os direitos humanos fossem bem contemplados (para 11

premiao, inclusive), assim como aqueles que incitavam a violaes, era transformada em algo completamente diferente: O PNDH-3 prope uma comisso do governo para decidir quais programas violam direitos humanos.... Quem se der ao trabalho de ler o PNDH-3 constatar que no texto do decreto assinado por Lula no existe nenhuma referncia a qualquer comisso de governo. Mais uma vez na histria, os meios de comunicao privados berravam em nome da liberdade para se protegerem contra os perigos da igualdade, repetindo o cinismo da primeira burguesia, que recusou enfaticamente classe trabalhadora europeia, emergente no incio do sculo 19, os mesmos ideais de liberdade, igualdade e fraternidade com que a nova elite tinha encurralado e derrubado a nobreza feudal. A mdia foi a grande articuladora de um ataque que seguiu explosivo nas primeiras semanas de 2010 e se manteve at maio daquele ano, quando uma alterao em poucos itens do Programa, decidida pelo governo, amainou uma parte da histeria, sem extingui-la de todo nos meses que avanaram at o dia das eleies vencidas por Dilma, que teve como uma de suas dificuldades maiores exatamente o festival de mentiras e o besteirol reproduzido pela democrtica mdia brasileira, que tinha o seu candidato naquela disputa. Entrevistado, um bispo meu amigo declarou que o PNDH-3 queria retirar o Cristo Redentor do topo do Corcovado, quando se propunha a retirada dos smbolos religiosos das reparties federais, em obedincia s disposies constitucionais sobre a laicidade do Estado brasileiro. Uma senadora do DEM que nos dias de hoje cogitada como possvel ministra de Dilma chamou reiteradamente o PNDH-3 de amontoado de sandices, gritando que invadamos a esfera de autoridade do Judicirio, quando o Programa s clamava pela no repetio de episdios como Corumbiara, Eldorado de Carajs, Dorothy Stang e tantos outros. O direito de uma mulher decidir sobre sua sade sexual e reprodutiva, incluindo as possibilidades de interrupo da gravidez j previstas em lei, foi atacado de maneira fbica at o ponto em que a histeria reacionria tomou conta de um candidato como Jos Serra, que s abandonou seus ataques mentirosos quando nocauteado por Dilma num debate televisionado. As discrdias internas do governo Lula a respeito da Comisso Nacional da Verdade estopim gerador de todos os ataques ao PNDH-3 foram arbitradas com a introduo de mudanas que sigo avaliando como quase irrelevantes para um saldo global. Prova disso que, em menos de dois anos, as instituies brasileiras j mergulharam na investigao das violaes de direitos humanos praticadas durante a ditadura de 19641985, multiplicam-se dezenas de comisses da verdade em todo o pas, preparam-se novos passos inevitveis e indispensveis na concluso do processo que internacionalmente conhecido como Justia de Transio. A mdia monopolista estruturou seu ataque ao PNDH-3 seguindo literalmente um roteiro de nove pontos apresentado a Lula por um dos ministrios s vsperas do lan12

amento oficial, roteiro esse que foi adequadamente vazado por algum de dentro do governo que pedia e queria o ataque de fora. A edio revista do PNDH-3, publicada em maio de 2010 conjuntamente com o envio ao Legislativo do projeto de lei instituindo a Comisso Nacional da Verdade, incluiu arbitragens promovidas pelo presidente Lula para superar as desavenas interministeriais. Os recuos introduzidos no abalam em nada a natureza consistente do programa em seu conjunto, na opinio do prefaciador, que no entanto curvou-se respeitosamente perante a cobrana de todos os defensores de direitos humanos que discordaram enfaticamente de qualquer alterao no texto original. Os recuos mais injustos impostos ao texto, que tinha sido construdo em longo e amplo processo de dilogo democrtico entre sociedade civil, Legislativo e Executivo, foram exatamente os que recomendavam avanos nos compromissos da mdia com o respeito aos direitos humanos. O prprio presidente da Repblica, na mesa em que eram decididas as modificaes, ao ler pausadamente, por vrias vezes, os itens do PNDH-3 que a mdia atacava como autoritrios, mostrou-se surpreso, indignado e defendeu a manuteno do texto original, sendo convencido pela maioria de ministros presentes em favor da prudncia, da cautela, da sinalizao positiva frente mdia adversria num ano de eleies presidenciais. Passaram-se as eleies de 2010, passaram-se as eleies municipais seguintes, est passando o prprio julgamento miditico do chamado Mensalo, em que o STF curvou-se ao pr-julgamento imposto pela imprensa, deixando cada vez mais claro que o n principal a ser desatado nos prximos anos, para desbloquear os prximos avanos da democracia e do respeito aos direitos humanos em nosso pas est na imperativa batalha pela democratizao da mdia. Tinha razo, mais uma vez, o PNDH-3 em suas previdentes recomendaes. Os 35 artigos deste livro representam uma atualizao, com pormenores e com profundidade, do ponto em que se localiza hoje o Brasil nessa longa caminhada. O primeiro deles j apresenta uma lcida sntese sobre isso, ecoando a conhecida recomendao de Norberto Bobbio: o problema fundamental dos direitos humanos em nossos dias j no o de fundament-los, e sim implement-los. Sem nenhuma ambio ou pretenso descabida, podemos sustentar com serenidade: o Brasil tem em mos um Programa Nacional de Direitos Humanos, j em sua terceira verso histrica, que desponta como roteiro slido para orientar todo o empenho de implementao. A Alta Comissria da ONU para os Direitos Humanos, Navy Pilay, j escreveu defendendo-o enfaticamente e recomenda seu estudo por todos os pases que decidem formular o seu programa, na esteira da recomendao da Conferncia de Viena de 1993. Est claro que os movimentos sociais no podem aguardar de braos cruzados que os avanos surjam do prprio governo Dilma. No surgiro espontaneamente. Resultaro, isto sim, de uma adequada presso para exigir a concretizao do muito que ainda 13

falta, comeando pela vitalizao do Comit Interministerial de Monitoramento e da concretizao dos Planos Bienais formalmente prometidos, com todos os seus reflexos no Oramento. Presso adequada, na viso deste prefaciador, no poder significar, em hiptese alguma, tratar o governo Dilma como inimigo, o que traria deleite para as foras mais reacionrias da poltica brasileira. E sim como um governo que encerra as contradies que todos conhecemos e que, por sinal, j estavam presentes tambm no governo Lula e at no de FHC. Os avanos futuros tambm dependero do exerccio pelos movimentos sociais de presses sobre o Legislativo e o Judicirio. No primeiro deles, avolumam-se plataformas e frentes fundamentalistas contra avanos nos direitos igualdade racial, diversidade sexual e equidade de gnero, alm de poderosos nichos ali mantidos pela mdia conservadora para barrar qualquer avano democratizador no marco regulatrio das Comunicaes. No Judicirio, j antes da impressionante invaso do espao eleitoral que o julgamento recente do chamado Mensalo evidenciou, em estreita parceria com os ditames da mdia, abundavam decises criminalizando os movimentos sociais e as lutas pela terra, descaso ou cumplicidade com episdios de genocdio indgena, omisso reincidente perante a multiplicao dos crimes cometidos pela prpria imprensa, incluindo o linchamento de seus adversrios polticos etc. Nesse sentido, teria chegado o momento de realinhar a estratgia dos movimentos sociais perante o Estado, fazendo com que o foco das presses se distribua mais entre os trs poderes republicanos que compem o ncleo desse grande aparelho poltico multitentacular, sem abrandar suas demandas perante o Executivo. Por ltimo e o artigo de Carbonari aborda com clareza a questo o avano dos direitos humanos depende tambm de um rigoroso auto exame dos movimentos populares a respeito de suas prprias instalaes e mecanismos: o que renovar, o que fortalecer, o que corrigir. Paulo Vannuchi Ex-ministro de Direitos Humanos

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APRESENTAO

O presente relatrio uma iniciativa do Projeto Monitoramento em Direitos Humanos no Brasil. Este projeto coordenado em parceria pelas redes Articulao de Entidades Parceiras de Misereor no Brasil, Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), Processo de Articulao e Dilogo entre as Agncias Ecumnicas Europeias e Parceiros Brasileiros (PAD) e Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Dhesca Brasil). Atendendo ao objetivo inicial de ser uma publicao de carter peridico, este o terceiro volume do Relatrio, sucedendo o primeiro, que foi lanado em 2003, e o segundo, lanado em 2007. O Relatrio tem como finalidade contribuir no monitoramento poltico da situao concreta dos direitos humanos com enfoque nos sujeitos de direitos. Neste sentido, o foco do relatrio no est em analisar determinadas polticas ou aspectos especficos destas, mas sim em fazer reflexes abrangentes, com carter analtico-poltico, podendo conter estudos de caso, denncias e recomendaes. Este volume pretende analisar o perodo de 2007 a 2011. O terceiro Relatrio Peridico sobre a situao dos direitos humanos no Brasil objetiva sistematizar leituras e compreenses dos sujeitos e das organizaes da sociedade civil que fazem o cotidiano das lutas por direitos humanos a fim de oferecer posicionamento poltico sobre a situao dos direitos humanos; subsidiar um processo formativo e educativo que fortalea os sujeitos populares na luta por direitos humanos; contribuir com o fortalecimento da luta por direitos humanos construindo interao entre lutas locais e processos estaduais e nacionais; alm, de oferecer sugestes e recomendaes para o enfrentamento dos problemas identificados, a fim de subsidiar a incidncia poltica e o controle social das polticas em diferentes reas. Para dar conta da finalidade e dos objetivos traados para o terceiro Relatrio Peridico, a coordenao em conjunto com mais de vinte organizaes participantes no Projeto estruturou o contedo em duas partes. A primeira parte versa sobre aspectos gerais dos direitos humanos e est dividida em captulos que tratam de temas e macrotemas, 15

buscando dar ateno para reflexes gerais e transversais que acumulem uma avaliao poltica da situao e das perspectivas dos direitos humanos no Brasil. So os seguintes: Direitos Humanos; Democracia e Participao Popular; Desenvolvimento; Diversidade e Discriminao; Polticas Pblicas; Criminalizao dos Movimentos e Lutas Sociais; Participao e Controle Social; Violncia e Garantia de Direitos; Territorialidade e Luta por Direitos. A segunda parte versa sobre enfoques especficos dos direitos humanos e est dividida em captulos que tratam de direitos e de sujeitos de forma a articular os direitos dos sujeitos especficos e a cada direito especfico, diversos sujeitos. So os seguintes os direitos: Meio Ambiente; gua; Alimentao; Cidade; Educao; Comunicao; Memria, Justia e Verdade; Liberdade de Expresso, Culto e Religio; Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos; Sade; Terra; Acesso Justia; Segurana Pblica; e Trabalho e Renda. So os seguintes os sujeitos: Trabalhadores; Crianas e Adolescentes; LGBTs; Afrodescendentes; Migrantes; Mulheres; Povos Indgenas; Pessoas com Deficincia; Populaes Encarceradas; Populaes Tradicionais; Idosos; e Populaes de Rua. A elaborao dos textos foi feita a muitas mos, contando com a contribuio de muitos autores e autoras ligados a centros de pesquisa e s organizaes e movimentos sociais. Os textos mesclam pesquisa acadmica e leituras e posicionamentos prticos a partir da experincia cotidiana da luta e da organizao. Enfim, este Relatrio constitui-se como um importante instrumento de monitoramento dos direitos humanos no Brasil. Oferece informaes, denncias e anlises sobre uma ampla gama de temas e uma rica plataforma de lutas pela garantia e realizao dos direitos humanos no Brasil.

Coordenao do Projeto
Articulao de Entidades Parceiras de Misereor no Brasil Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH) Processo de Articulao e Dilogo entre as Agncias Ecumnicas Europeias e Parceiros Brasileiros (PAD) Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Dhesca Brasil)

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PRIMEIRA PARTE Aspectos gerais dos direitos humanos

CAPTULO I: MACROTEMAS

DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: A promessa a certeza de que a luta precisa continuar

Paulo Csar Carbonari* Somente os que forem capazes de encarnar a utopia sero aptos para o combate decisivo, o que pretende recuperar o quanto de humanidade j tivermos perdido. Ernesto Sbato. Antes del fin, 1998. Analisar a situao dos direitos humanos nos ltimos anos de alguma forma equivale a identificar os avanos e limites do processo de construo de uma poltica nacional de direitos humanos, expressa especificamente no terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). O Programa representou, em certo sentido, a sntese de convergncia de um conjunto de lutas e de processos organizativos, por um lado, mas tambm parece indicar para certa dificuldade de dar prosseguimento ao que foi conquistado. Interessa perguntar: 1) qual o lugar e o sentido da luta por direitos humanos?; 2) que sentido tem a luta por direitos humanos no conjunto das lutas sociais?; 3) em que medida se pode fortalecer as lutas populares na relao com as polticas? Nossa tese central que o processo do PNDH-3 a expresso do histrico gap vivido pela luta popular no Brasil quando se trata de processos de participao na formulao de polticas. O gap no est na dificuldade de transformar demandas/agendas em polticas/normatividade/institucionalidade, nem na concretizao destas; est sim na permanncia dos processos organizativos que mantm vivas as demandas do campo popular, com capacidade de incidir na poltica/normatividade/institucionalidade. No caso especfico, alm de saber sobre a capacidade de efetivar o PNDH-3 , trata-se de
* Conselheiro nacional do Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), doutorando em filosofia (Unisinos), mestre em filosofia (UFG-GO) e professor de filosofia no Instituto Berthier (IFIBE, Passo Fundo, RS).

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saber em que medida se mantm os processos organizativos de luta por direitos humanos com fora para tensionar este processo de efetivao e, mais do que isto para gerar novos processos, novas lutas e noas agendas para alm dele. A questo est em refletir sobre os caminhos da organizao dos sujeitos de direitos e de suas lutas, identificando no momento histrico as exigncias para superar as perspectivas parasitrias tpicas das sociedades capitalistas e buscando espao para a convivncia humanizada na cultura e tambm na relao com o ambiente natural, desafios prementes em nosso tempo. Por isso que dizemos, com nfase, que a luta por direitos humanos, mesmo difcil, necessria. Compreender as contradies que demarcam este processo objetivando apontar alternativas para a luta popular por direitos humanos o ncleo do exerccio reflexivo que pretendemos fazer nesta anlise. Para tal, contextualizamos a situao dos direitos humanos; retomamos, em breves linhas, o processo que levou ao PNDH-3 e o estgio de sua efetivao; e finalizamos indicando questes por ns entendidas como elementos para que a luta popular retome foras e capacidade organizativa. Esperamos, dessa forma, contribuir com a reflexo e a ao em direitos humanos como prtica de justia e de liberdade.

Contexto plural e complexo


O contexto geral que marca a luta pelos direitos humanos plural e complexo. Nele novos sujeitos de direitos comparecem ao espao pblico e configuram compreenses e agendas, alm de novas lutas que, de alguma forma, se somam quelas permanentes. Isso porque, em direitos humanos, a diversidade dos sujeitos em luta, seja por reconhecimento, seja por bens, marca estruturante e se traduz em agendas que radicam na exigncia de condies e oportunidades para que a dignidade humana seja efetivada no cotidiano da vida de cada uma e de todas as pessoas. Em termos gerais, salvos os grandes esforos sociais e das polticas governamentais no sentido de enfrentar a pobreza e a misria nos ltimos anos, o cotidiano da maioria do povo brasileiro e tem sido historicamente marcado por um contexto que inviabiliza a produo e a reproduo da vida, interdita a manifestao e a expresso necessrias participao, desmoraliza e criminaliza lideranas e movimentos sociais e ignora sujeitos. A inviabilizao da produo e da reproduo da vida se manifesta nos altssimos graus de desigualdade e na pobreza insidiosa que atinge a milhes de pessoas, afetando de forma mais dura a negros, mulheres e jovens, entre outros grupos. A situao vem melhorando dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada mostram 22

que nos ltimos cinco anos houve reduo tanto da pobreza extrema quanto da pobreza absoluta , o que motivo de alento, mas no de satisfao, pois a desigualdade persiste.1 A pobreza, como j declarou a Organizao das Naes Unidas (ONU), violao sistemtica de vrios dos direitos humanos e fruto de um modelo de desenvolvimento altamente concentrador e excludente. A interdio da manifestao e da expresso se revela na persistncia da violncia, assim como na alta concentrao dos meios de informao e de opinio. A violncia esgara o tecido social e reproduz o medo, mantendo comunidades inteiras afastadas da convivncia em sociedade condio bsica para que possam se organizar e propor livremente seus anseios e reivindicaes. Associa-se a isso a alta concentrao dos meios de comunicao, que reagem negativamente a todo tipo de medida de socializao ou de controle sob a alegao de que se trata de medidas de censura.2 Mas, instalam uma censura privada, pautada por interesses nem sempre pblicos. Assim, juntos, violncia e concentrao dos meios de comunicao geram a interdio de milhes de pessoas, que so impedidas de participar da vida pblica com sua opinio livre. A desmoralizao e criminalizao de lideranas e movimentos sociais vem sendo usada como estratgia para conter a organizao popular e, com isso, os avanos por ela propostos. A desmoralizao uma forma de transformar lutas e pessoas em defensores do anacronismo. A criminalizao uma maneira dura de instituies que foram criadas para proteger a sociedade e seus direitos se tornarem agentes que prope a extino de organizaes populares como fez, por exemplo, o Ministrio Pblico gacho em relao ao Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra. Organizaes e lideranas populares so essenciais democracia por serem a manifestao da rebeldia, necessria aos avanos da luta por direitos. Particulares e o Estado agem fora do direito, no em nome da justia e sim em nome de interesses e privilgios, contra os/as que se erguem em luta por justia, quando promovem a desmoralizao e a criminalizao. Por fim, o ignorar sujeitos se manifesta no conservadorismo persistente, que at aceita a diversidade social, contanto que no onere privilgios e, em alguns casos, inverte posies, colocando a promoo de determinados grupos historicamente excludos como se fosse um privilgio. Os exemplos mais cristalinos deste tipo de postura vm se revelando: 1) no cerceamento do acesso a territrios por indgenas e quilombolas; 2) na proposio da inconstitucionalidade das polticas de quotas para a populao negra; 3) na rejeio aos avanos propostos pelo movimento LGBT (lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgneros); entre outros. O discurso da igualdade neste caso, contra1 O  Censo 2010 do IBGE mostra que os 10% mais ricos tm renda mdia mensal 39 vezes maior que a dos 10% mais pobres. Os 10% mais pobres ficam com apenas 1,1% do total de rendimento e os 10% mais ricos com 44,5% do total. O rendimento mdio do 1% mais rico era de R$ 16.560,92; a renda mdia mensal, considerando todos os rendimentos e todos os brasileiros, era de R$ 668; e metade da populao tinha renda mensal de at R$ 375,00, valor inferior ao salrio mnimo oficial em 2010 (que era R$ 510,00). 2  Passo importantssimo foi dado no sentido de dotar o pas com uma legislao adequada de acesso informao pblica, o que inclui abertura de arquivos sobre violaes de direitos humanos. Trata-se da Lei n 12.527, de 18/11/2011.

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ditoriamente desigualdade real e diversidade efetiva invocado como recurso de invisibilizao, quando no de inviabilizao, desses sujeitos sociais. Por outro lado, o sentido do reconhecimento dos sujeitos est na pauta central da luta por direitos, mesmo que isso no signifique coloc-lo em contradio com a luta por bens (materiais e simblicos), significa conjug-las. A presena da diversidade exige muito mais que a visibilidade, ou mesmo a simples afirmao da identidade, dos diversos agentes e grupos sociais. Persiste, de modo geral, uma baixa percepo dos direitos humanos como contedo capaz de traduzir uma agenda social que afirme a cidadania e, ao mesmo tempo, expresse sinteticamente os anseios dos setores populares organizados e crticos. Revela-se uma posio paradoxal sobre o significado dos direitos humanos e, em consequncia, de sua fora para orientar a prtica social e poltica. O debate sobre o PNDH-33 revelou uma contradio importante: de um lado, os que aceitam direitos humanos, quando os aceitam, apenas para si prprios ou para proteger seus interesses; de outro, os que compreendem direitos humanos como contedo substantivo da luta cotidiana para que cada pessoa possa ser o que deseja ser e no como uns ou outros gostariam que fosse. As elites insistem numa viso limitada dos direitos humanos. Pode-se dizer que ficam entre uma posio completamente negativa e outra relativa. A negativa identifica direitos humanos com a proteo do que chama de bandidos e marginais, aquilo que de pior a sociedade produz. A segunda, usando um aparente trocadilho, o humanos direitos, retoma as velhas frmulas j experimentadas do reconhecimento restrito e que resultaram na eliminao fsica dos indesejveis o holocausto o mais conhecido exemplo, mas a ele somam-se o extermnio dos indgenas e a escravido dos africanos. Essas posies querem fazer coincidir direitos com privilgios. Ou seja, pretendem que direitos humanos sirvam de contedo legitimador da desigualdade e de sua permanncia. Expressam-se, por exemplo, na defesa da pena de morte, no j citado posicionamento contrrio s quotas para negros, entre tantos outros temas, todos marcadamente discriminatrios, segregacionistas e discricionrios. Alguns grupos ainda persistem em posies pautadas pelo universalismo abstrato na compreenso dos direitos humanos. So orientados por noes metafsicas que, mesmo reconhecendo a universalidade dos direitos humanos, vinculam-na noo de natureza humana. Esta ltima, por seu generalismo, ignora a diversidade e resulta por tomar exemplaridades como referncia do que significa dignidade. Insistem em dizer que os direitos humanos so naturais e inerentes. Essas posturas, em geral, so refratrias a mudanas significativas no campo moral e jurdico e se manifestam contrrias, por exemplo, descriminalizao do aborto e instituio da unio civil de pessoas do mesmo sexo. Outros se agarram s normas e reduzem direitos humanos queles que configuram como fundamentais, na tentativa de circunscrev-los na positividade estrita da lei. Trata-se de uma nova verso do velho positivismo jurdico na qual a norma, para
3 O  cupou as manchetes das diversas mdias do final de dezembro/2009 a praticamente maio/2010. Um estudo mais acurado sobre o que significou este debate pblico ainda precisa ser feito.

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que possa ter vigncia, tem que ser precisa e objetiva. claro que direitos humanos requerem proteo normativa e que as normas devem ser objetivas. Isso, no entanto, no significa restringi-los letra fria. Esse tipo de viso aparece, por exemplo, quando magistrados so acusados de defenderem posies ideolgicas que alargam o contedo da compreenso dos direitos e, especialmente, quando o fazem para proteger os setores sociais excludos. Ainda h os que insistem em direitos e direitos uns mais e outros menos importantes, uns mais e outros menos urgentes. Ou seja, uns argumentam que os direitos civis e polticos so primeiros e mais importantes que os direitos sociais, econmicos e culturais, por exemplo. Numa sociedade marcada por carncias, facilmente a cidadania se v forada a fazer escolhas, a definir prioridades. Mas, prioridades no significam necessariamente optar entre o disponvel e o indisponvel. Posies desse tipo abrem mo dos avanos e das dificuldades implicados numa perspectiva interdependente e indivisvel dos direitos humanos. Elas se refletem nas opinies de que o PNDH-3 trata de muitos temas, indo alm do que seria a tarefa dos direitos humanos, por exemplo. Vem crescendo uma compreenso histrico-crtica dos direitos humanos. Esta posio os entende como processo conflituoso apto a estabelecer condies ao reconhecimento dos sujeitos de direitos. Defendem que a dignidade humana no uma caracterstica dispensvel. Isso no significa dizer que todos nascem e que ela permanece imutvel ao longo da vida, mas que vai ganhando contedos e conformaes novas como obra dos prprios seres humanos. Nesse sentido, os direitos humanos expressam o que as pessoas precisam para viver e no esto disponveis nem aos indivduos, nem sociedade e nem ao Estado. Essa compreenso subsidia a formao de agendas consistentes e que expressam os anseios das organizaes populares. Partem da posio de que os direitos humanos se afirmam historicamente como luta por direitos, tendo nos sujeitos populares seus principais protagonistas. No debate sobre o PNDH-3 pode-se ver esse entendimento expresso largamente nos posicionamentos de organizaes sociais, de intelectuais e personalidades comprometidas com o fortalecimento da perspectiva de que os direitos humanos ganham efetividade no cotidiano da vida das pessoas, como substantividade e no como mais uma adjetivao. Em termos institucionais, crescem as iniciativas para que os direitos humanos ganhem fora programtica, se transformem em agenda de atuao da sociedade e tambm do Estado. Para isso, o PNDH-3 pode ter sentido como um poderoso instrumento, especialmente por articular diversos temas e perspectivas e por ter sido publicado com amplo apoio dos diversos setores do governo so 31 os Ministrios que o assinam junto com o Presidente da Repblica alm de se pretender uma poltica de Estado. Mas, o movimento de institucionalizao dos direitos humanos relativamente recente no Brasil e pode-se dizer que foi inaugurado pela Constituio de 1988. Nesta esteira, a comitiva do Estado e da sociedade civil que participou da Conferncia de Viena, 25

em 1993, ao retornar, construiu o que ficou conhecido como Agenda Brasileira de Direitos Humanos. Isto ensejou a implementao de vrias iniciativas, entre as quais os PNDHs o primeiro de 1996 e o segundo de 2002, sendo o terceiro de 2009. A prtica de polticas como forma de assumir a complexa responsabilidade do Estado em matria de direitos humanos exige desenvolver aes de forma sistemtica e articulada que visem reconhecer, respeitar, garantir, promover e proteger os direitos, alm de reparar violaes. Ademais, determina que, considerando a natureza federativa do pas, haja compromisso tambm dos Estados e dos Municpios. As polticas governamentais, de modo geral, ainda esto longe de se constituirem em polticas de Estado e de terem capacidade de resposta sistemtica. O que se v muito a ao socorrista, aquela que reativa s circunstncias, sobretudo em se tratando de situaes de violaes. Soma-se a isso que a maioria das polticas sequer se entende como de direitos humanos, no sendo formuladas nesta perspectiva. Nesse campo, a formulao das polticas ainda tem um longo caminho a percorrer para que seja orientada pelos direitos humanos. Alguns casos j avanam nesta direo, como a poltica de ateno criana e ao adolescente, ao idoso e s pessoas com deficincia. Todavia, se considerarmos as pautas temticas, como sade, educao, moradia, alimentao, assistncia, previdncia, trabalho, cultura, cincia e tecnologia e tantas outras, pode-se notar que, em grande medida, elas sequer incorporaram a gramtica dos direitos humanos, havendo, em alguns casos, at resistncia. No campo da execuo fundamental que se considere a centralidade do oramento pblico. Mesmo que venha crescendo a presena de programas e aes de direitos humanos, os ajustes fiscais so privilegiados, no existindo a perspectiva de direcionar prioritariamente os recursos pblicos para a realizao de direitos. Um dos principais instrumentos do ciclo oramentrio, o Plano Plurianual, por exemplo, ainda tem uma compreenso restrita dos direitos humanos, j que vislumbra apenas as aes feitas junto a grupos e segmentos sociais excludos, atendo-se praticamente a programas e aes das Secretarias Especiais. Essa constatao mostra que ainda h muito a ser feito, considerando inclusive os compromissos assumidos com a publicao do PNDH-3, para que o oramento pblico traduza as intenes com a realizao de polticas de direitos humanos de forma ampla e sistmica. A Constituio Federal introduziu importantes instrumentos para promover a participao direta da sociedade civil organizada em espaos pblicos Conferncias, Conselhos e outros a fim de que seja efetivado o controle social das polticas. Todavia, quando se trata de observar a centralidade do papel dos Conselhos, mesmo que existam em vrias reas e sobre os mais diversos temas, esses ainda so poucos e frgeis no campo especfico dos direitos humanos. Prova concreta disso que o Projeto de Lei que institui o novo Conselho Nacional de Direitos Humanos tramita no legislativo desde 1994 e que somente 14 Estados tm Conselhos de Direitos Humanos constitudos, mesmo que no estejam satisfatoriamente em funcionamento. 26

A garantia da participao da sociedade no controle social de polticas requereria tambm acesso pblico amplo s informaes, permitindo o diagnstico de situaes e mesmo condies de avaliao das aes realizadas. No que tange aos direitos humanos, ainda engatinha a formulao de indicadores consistentes e capazes de subsidiar a elaborao de diagnsticos da situao e de orientar de forma sistemtica a elaborao das polticas. O acesso a informaes sobre execuo das polticas, inclusive do oramento, ainda restrito e direcionado, o que efetivamente impede o empoderamento dos sujeitos sociais que participam das instncias, comprometendo a efetividade desses espaos. O desafio sugerido pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH)4 e aprovado pela IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos, em 2004, ainda persiste: sem que se avance na implantao de um Sistema Nacional de Direitos Humanos capaz de articular e orientar sistematicamente os instrumentos, os rgos e as aes de direitos humanos estar-se- longe da desejada ao programtica em direitos humanos. O PNDH-3 um avano fundamental, necessrio, mas insuficiente para que as polticas pblicas sejam pautadas pelos direitos humanos e que os direitos humanos se convertam em contedo programtico das polticas, ou seja, para que se possa dizer que o Brasil tem uma poltica nacional de direitos humanos.

Impasses do processo de construo da poltica de direitos humanos


A construo do PNDH-3 resultou de amplo processo do qual participaram diversos agentes e lideranas de todo o Pas. A dinmica da 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em dezembro de 2008, as consultas feitas ao longo da elaborao, em 2009, e a convergncia das mais de 50 conferncias nacionais que nos anos anteriores traaram diretrizes polticas para vrios temas, fazem do texto publicado em 21 de dezembro de 2009 um marco democrtico no caminho da efetivao de uma poltica nacional de direitos humanos. O sentido fundamental de um PNDH-3 que, com ele, aprofunda-se o compromisso do Estado com a responsabilidade na realizao dos direitos humanos. O mais central ainda que o PNDH-3 ser ainda mais significativo se conseguir que os direitos humanos ganhem efetividade no cotidiano da vida das pessoas, sem com isso pretender substituir as lutas populares. A luta pela realizao dos direitos humanos, mesmo relativamente recente, tem uma trajetria histrica marcada pelo protagonismo das organizaes e movimentos populares. As organizaes de direitos humanos de todo o Brasil vm pautando das mais diversas formas a necessidade de uma poltica nacional de direitos humanos, enquanto
4 Ver MNDH. Sistema Nacional de Direitos Humanos. Braslia: MNDH, 2004 [Caderno de Estudos]. Comentamos a proposta em CARBONARI, Paulo Csar. Realizao dos direitos humanos. Coletnea de referncias. Passo Fundo: IFIBE, 2006.

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tambm permanecem na construo da agenda popular de luta por direitos humanos. A histria recente do Brasil mostra que os direitos humanos foram antes uma aspirao e uma luta dos setores populares e, muito depois, uma agenda incorporada pelo Estado. A resistncia ditadura militar, o florescimento de diversas organizaes populares, a Constituio de 1988, a adeso aos sistemas protetivos internacionais e os vrios processos para efetivar polticas de direitos humanos tm as organizaes populares como agentes centrais. Elas que serviram de fermento e de fomento para que os avanos democrticos em matria de direitos humanos convergissem para uma maior responsabilizao do Estado. A Agenda Brasileira de Direitos Humanos (1994), pactuada pelos agentes do Estado e da sociedade civil que estiveram na Conferncia de Viena (em 1993), resultou em vrias iniciativas de polticas, entre as quais os Programas Nacionais.5 Mas isso no necessariamente significou maior compromisso do Estado e do conjunto da sociedade com os direitos humanos, visto que ainda h grande resistncia tanto de setores do Estado e de governos quanto de setores conservadores da sociedade. Neste sentido, pode-se dizer que o advento do PNDH-3, considerando sua abrangncia, complexidade e a abordagem transversal dos direitos em relao ao conjunto das polticas, constitui-se na sntese de um processo histrico que pode ensejar um novo alento luta por direitos humanos no Brasil. Na aspirao dos setores populares que ajudaram a format-lo est a expectativa de que possa se converter em balizador de uma nova agenda pblica para o Pas. Em grande medida, esta aspirao coincide com a expectativa da sociedade mesmo que no quela dos setores conservadores, que rapidamente perceberam esta possibilidade e reagiram de forma contundente exatamente aos pontos que indicam avanos estruturantes. Considerando que um Decreto do poder executivo, tambm coincide com a vontade do governo, o que no significa que coincida com o que ser a atuao do Estado (o conjunto dos poderes e das esferas administrativas). Um exemplo desta distncia o Plano Nacional de Educao (PNE). O Projeto de Lei n 8.035, encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em dezembro de 2010, estabelece o Plano Nacional e Educao para os prximos dez anos (2011-2020). um documento enxuto e objetivo se comparado ao primeiro PNE (Lei n 10.172/2001). Porm, a proposta, estranhamente, sequer faz referncia nem usa o termo aos direitos humanos em geral e educao em direitos humanos, em particular. Isto caracteriza uma situao de ausncia dos direitos humanos. Mais do que isso, uma clara ausncia de coordenao entre as polticas, at porque o PNDH-3 prev uma srie de aes neste campo e, considerando que o PNE uma forma de aplicao no campo especfico da educao, se teria que esperar ao menos alguma relao de referncia entre eles. No PNDH-3 est
5 D  etalhamos com mais preciso esta reconstruo em CARBONARI. Paulo Csar. Direitos Humanos no Brasil: uma leitura da situao em perspectiva. In: MNDH/DhESC Brasil/PAD/Misereor/CERIS. Direitos Humanos no Brasil 2: Diagnstico e Perspectivas. Rio de Janeiro: Ceris/Mauad, 2007, p.19-66, atualizado para a publicao em ROQUE, tila e COSTA, Luciana (Org.). Pensando uma agenda para o Brasil: desafios e perspectivas. Braslia: INESC, 2007, p. 86-103.

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previsto um eixo inteiro dedicado Educao em Direitos Humanos (Eixo Orientador V), com cinco diretrizes (n 18, 19, 20, 21 e 22), objetivos estratgicos e mais de 50 aes programticas, das quais pelo menos a metade est diretamente voltada para a educao escolar (bsica e superior), alm de previses relacionadas educao nos vrios outros eixos do Programa. Deste tambm o Ministrio da Educao um dos signatrios. Assim fica difcil entender que o mesmo governo lance dois documentos referenciais de polticas, no prazo de um ano, sendo que o posterior tenha qualquer relao expressa com o anterior. No mnimo o PNE teria que fazer referncia aos compromissos assumidos no PNDH-3 no que diz respeito educao, dando-lhe consequncia. O que se vislumbrou no seguimento do PNDH-3 foi a constituio de um processo parcial de monitoramento no qual a participao da sociedade civil foi tida por secundria e suplementar. O Decreto n 7.037, de 21/12/2009, que aprovou o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) estabelece, em seu artigo 3 que; As metas, prazos e recursos necessrios para a implementao do PNDH-3 sero definidos e aprovados em Planos de Ao de Direitos Humanos bianuais. No artigo 4, que institui o Comit de Acompanhamento e Monitoramento do PNDH-3 formado exclusivamente por rgos do Poder Executivo, que pode convidar representantes dos demais Poderes, da sociedade civil e dos entes federados para participarem de suas reunies e atividades (pargrafo 4 do mesmo artigo). Entre as finalidades deste Comit est, no inciso II, elaborar os Planos de Ao dos Direitos Humanos e, no inciso III, estabelecer indicadores para o acompanhamento, monitoramento e avaliao dos Planos de Ao dos Direitos Humanos. A leitura sistemtica desta previso indica que a principal tarefa do Comit a elaborao dos Planos de Ao e o que deles decorrente [articulao, inciso I; indicadores, inciso III; acompanhamento, inciso IV; e regimento interno, inciso V], entre as quais o sistema de seu acompanhamento, monitoramento e avaliao. Assim, a agenda deste Comit, instalado em meados de 2010, deveria estar exatamente centrada nesta tarefa: a de elaborao dos Planos de Ao. Os Planos de Ao de Direitos Humanos tm uma natureza bem especfica e determinada: estabelecer as metas, prazos e recursos necessrios para implementao do PNDH-3. O fato que estes Planos devero tomar o que est estabelecido no conjunto do PNDH-3, como expectativa programtica e de longo prazo [dez anos] e traduzir em efetivao para um perodo histrico determinado, no caso, dois anos, de tal forma a incidir concretamente na orientao das polticas a serem implementadas. O Decreto fala em Planos, no esclarecendo se o plural se refere ao fato de serem vrios no perodo de vigncia do PNDH-3 [o que equivaleria a cinco, considerando serem bienais e que a vigncia do PNDH-3 de 10 anos] ou se abre a possibilidade de haver vrios Planos dentro de um mesmo binio [por exemplo, um plano para cada um dos Eixos Orientadores]. Por isso, definir uma posio poltico-metodolgica a este respeito seria essencial como preliminar para orientar as elaboraes a serem empreendidas. 29

O essencial a ser esperado dos Planos que estabeleam metas, prazos e recursos necessrios para a implementao do PNDH-3 dentro de um binio. A questo que se coloca : sim, seria o caso de implementar todo o previsto no PNDH-3 em um binio ou de escolher o que est previsto para 10 anos indicando o que ser feito em dois anos? O texto do Decreto no deixa dvidas sobre isso: trata-se de implementar o conjunto do PNDH-3. Ou seja, a questo identificar uma dinmica histrica e cumulativa para realizar o previsto no PNDH-3. Assim no fosse, o prprio PNDH-3 teria estabelecido o prazo para cada uma de suas aes. Para isso, ser necessrio tomar o conjunto do PNDH-3 e completar a sua formulao no sentido de estabelecer uma estratgia de conjunto traduzida em perodos histricos mais curtos, identificando o que ser feito em cada uma das aes programticas nele previstas em cada um dos Planos de Ao. Assim, necessria uma anlise minuciosa de cada ao programtica contida no PNDH-3, para identificar metas peridicas, bienais, deveria ser este o exerccio poltico-metodolgico a ser construdo. A definio construda deveria ensejar a formatao da previso dos recursos para sua correta e suficiente implementao, dialogando com o Ciclo Oramentrio, sob pena de ficar completamente prejudicada a terceira tarefa de implementao que a de viabilizao dos recursos necessrios, podendo vir a comprometer os Planos de Ao. Qualquer outra posio poltico-metodolgica resultaria em fatiamento do PNDH-3 e, em consequncia, na produo de srios danos sua correta efetivao. Est longe de qualquer compreenso do previsto no Decreto imaginar que a elaborao dos Planos de Ao confronte o previsto no PNDH-3 com as disponibilidades polticas e oramentrias para um determinado perodo, no sentido de ver o que se pode fazer dentro das previses. A lgica do Decreto indica o inverso: o PNDH-3 que deve ditar o que deve ser feito no perodo, informando e conformando, a construo das polticas pblicas e sua consequente previso de recursos [oramentrios]. No que diz respeito participao da sociedade civil na elaborao dos Planos de Ao, uma interpretao estreita e literal do Decreto poderia levar compreenso de que tarefa do Comit restringindo a participao vontade deste, j que a ele cabe a prerrogativa de convidar, no havendo qualquer previso normativa de que este processo deva contar com a participao direta e efetiva das organizaes da sociedade civil [de outros poderes e de outros entes federados]. Todavia, em termos sistemticos, considerando o processo de elaborao do conjunto do PNDH-3, de se esperar uma interpretao menos estreita e que se traduza na previso de participao sistemtica e consistente da sociedade civil na elaborao dos Planos de Ao. Para isso, necessrio elaborar e implementar uma estratgia poltico-metodolgica. Ou seja, tarefa do Comit institudo pelo Decreto formular e implementar uma poltica de participao da sociedade civil no processo de acompanhamento, de monitoramento e de avaliao da implementao do PNDH-3. Isto implica em prever espaos, momentos, dinmicas, canais e interlocutores de tal forma transparentes que todas as organizaes interessadas, em qualquer momento do processo, possam vir a faz-lo, sem precisar aguardar qualquer tipo de beneplcito. Ela no pode ficar restrita ao convite informal para a participao nas reunies do Comit. Esta iniciativa seria necessria, 30

mas longe de ser suficiente para que a participao consagrada no processo de elaborao do PNDH-3 possa tambm se traduzir na dinmica de sua implementao. Tambm no h notcia de que tenha havido processo sistemtico e participativo na elaborao do Plano Plurianual 2012-2015, ficando em aberto a possibilidade de articulao entre a poltica de direitos humanos e o principal instrumento de planejamento estratgico do conjunto da ao do governo. O MNDH, em sua Carta Aberta publicada em abril de 2010, pedia ao governo a abertura imediata de processo pblico e participativo para a elaborao do primeiro Plano Bienal previsto no artigo 3 do Decreto que instituiu o PNDH-3, entre ouros aspectos. Mas isso no se efetivou. O fato que as expectativas, at onde se tem notcia pblica, no foram satisfeitas, ficando o processo comprometido no sentido da participao significativa e sistemtica. No trmino do primeiro binio de implementao do PNDH-3, em dezembro de 2011, sequer foi publicado um Plano e, ao que parece, menos ainda se avanou nos processos consistentes e pblicos de sua implementao, monitoramento e avaliao. Este processo fica ainda mais comprometido visto que no houve movimentos significativos na votao do Projeto de Lei que cria o novo Conselho Nacional de Direitos Humanos e tramita no Congresso desde 1994. O fato de no ter sido constitudo este importante frum de participao e controle social da poltica de direitos humanos deixa o processo de efetivao da poltica nacional de direitos humanos a meio caminho, dado no contar com um espao legtimo de participao e controle social o que, alis, previso constitucional e j prtica em outras reas de polticas. A pergunta que fica : afinal, o que est sendo feito do PNDH-3? Mais do que especificamente dele, o que est sendo feito da poltica de direitos humanos como poltica de Estado, para alm de muitas e significativas iniciativas pontuais e temticas, sempre altamente relevantes, mas ainda pouco articuladas no sentido de uma interveno efetivamente sistemtica e programtica?

A agenda popular de luta: necessria e difcil


Nenhuma poltica, por mais consistente e ampla que seja, esgota a agenda popular de luta por direitos humanos. Claro que pode haver polticas com maior ou menor sintonia em relao a esta agenda e que a poltica pode assumir o papel de facilitadora, reguladora, mas a questo que est posta a da capacidade da sociedade organizada manter-se presente com uma agenda consistente de luta, mesmo quando aparentemente suas bandeiras foram incorporadas em programas pblicos, at porque, a poltica governamental tem limites no sentido de expressar todas as bandeiras e lutas populares. Em outras palavras, trata-se de refletir sobre possveis pontes para superar o gap que identificamos inicialmente. 31

da forma de agir e de se fazer dos movimentos populares que atuem como agentes de crise e de desestabilizao social: ao demandar reconhecimento e bens, participao e controle social que, por isso, exercitam o desejo (utopia) de novas formas de organizao social que contrastam com a institucionalidade (do Estado e do Mercado) que, em geral, prima pela manuteno da ordem e da estabilidade social. Temem, por isso, que direitos humanos se reduzam a contedo funcional ao poder ou recurso de retrica.6 Pautam-se pela compreenso de que direitos humanos so mais aspiraes dos sujeitos histricos que cobram Justia (no s procedimental) e, por isso, querem que os direitos humanos sejam compromisso com a promoo e proteo dos direitos, a reparao das violaes e a memria das vtimas, no sentido de que as dinmicas no sejam reprodutoras de novas vtimas e de novas/velhas violaes de direitos humanos. Por isso, se, por um lado, os movimentos populares participaram ativamente do processo de construo de polticas e confiam nelas como instrumento para inaugurar uma nova agenda no Brasil, como o caso do PNDH-3, por outro, permanecem comprometidos com sua raiz que a de fomentar lutas capazes de, ao mesmo tempo, tornar efetivos os compromissos do Estado com a realizao dos direitos humanos e gestar novas demandas e direitos, alimentando a afirmao de sujeitos histricos, os sujeitos de direitos humanos. Permanece na agenda popular a luta contra a inviabilizao da produo e da reproduo da vida. Querer um Brasil que respeite e promova os direitos humanos requer uma agenda central com a realizao de aes que modifiquem este quadro de forma sustentvel e definitiva. Isso significa reorientar o modelo de desenvolvimento, para alm da ampliao da capacidade de consumo das classes populares. A questo do modelo de desenvolvimento exige muito mais do que isso e pe na pauta dos debates o sentido de projeto de nao que o Brasil vem construindo nos ltimos anos e, acima de tudo, qual o lugar nele ocupado pelos setores populares. A incidncia e o controle pblico sobre o mercado e suas posturas privatistas e de privilgio exige que as organizaes de direitos humanos tambm incorporem em sua agenda a luta pelo desenvolvimento com direitos humanos. Os direitos humanos precisam se constituir em parmetro efetivo de avaliao dos projetos de desenvolvimento e de atuao do mercado sob pena de virem a ser por ele assumidos como simples direitos dos proprietrios, gerando a excluso dos direitos humanos como dos sujeitos de direitos. Permanece na agenda popular tambm a luta contra a interdio da manifestao e da expresso que est na persistncia da violncia e na alta concentrao dos meios de informao e de opinio. Assim, permanece a reivindicao de ampliao da participao traduzida em medidas sustentveis para que as condies fundamentais da democracia
6Desenvolvemos melhor esta noo CARBONARI, Paulo Csar. Direitos Humanos: sugestes pedaggicas. Passo Fundo: IFIBE, 2008, p. 65-68 e em CARBONARI, Paulo Csar. Democracia e direitos humanos: reflexes para uma agenda substantiva e abusada. In: BITTAR, Eduardo C. B.; TOSI, Giuseppe. Democracia e Educao em Direitos Humanos numa poca de Insegurana. Braslia: SEDH; UNESCO; ANDHEP, UFPB, 2008, p. 13-34.

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cheguem a cada pessoa a fim de que, desde suas prprias condies, exera sua presena no mundo, o que tambm inclui a busca de caminhos adequados para que a lei de acesso informao pblica, recentemente sancionada, ganhe efetividade. A luta contra a desmoralizao e a criminalizao de lideranas e movimentos sociais outro aspecto que, mesmo presente no PNDH-3, o extrapola, havendo necessidade de processos a serem implementados de forma autnoma e independente pelas prprias organizaes populares buscando seu fortalecimento, ao tempo em que tambm resistem a eles e cobram proteo do Estado. Assim, na agenda popular de direitos humanos permanece a necessidade de fortalecer as organizaes populares para que suas agendas ganhem fora e possam ser pautadas na sociedade. Permanece tambm a necessidade de revisar a institucionalidade que, a servio do poder, usa da violncia como forma de conter a Justia. A luta e a ao a fim de gerar presena e voz aos vrios sujeitos de direitos tambm permanece como parte da agenda popular. Ela tarefa fundamental das organizaes populares. Neste mesmo diapaso, est aqui inserida a luta pelo direito memria e verdade das lutas de resistncia e de organizao dos setores populares. Assim que, permanece na agenda popular o querer um Brasil justo e igualitrio que seja capaz de tomar a diversidade como contedo dos direitos humanos, o que passa pela efetivao de aes aptas a fortalecer a organizao dos diversos sujeitos de direitos humanos. A agenda de luta pelo direito memria, verdade e justia tambm est posta. Nela, o fundamental manter aberto o processo de reflexo e de luta capazes de gerar um significado profundo, consistente e favorvel da Comisso Nacional da Verdade7 para a luta por direitos humanos.8 Seu sentido maior est, por um lado, em ser um espao capaz de construir uma verdade sobre o perodo da ditadura civil-militar brasileira e, por outro, em desconstruir algumas das verdades repetidas nem to verdadeiras assim pelos que tm pavor de verdades que no sejam as deles prprios. Mesmo que no venha a ter o alcance para fechar o trip, pois dela no se poder esperar justia, se ela for capaz de produzir verdades com base na memria das vtimas, certamente abrir caminho para que venha tambm a justia. Todos os que lutam por direitos humanos sabem desde h muito que uma coisa a luta por direitos e outra o que de direitos o statu quo reconhece. Mesmo que nada mais possa ser feito do ponto de vista institucional, ainda h muito a fazer no sentido de incidir nos trabalhos da Comisso a fim pression-la para que acumule subsdios e a justia possa ser feita para alm dela. O embate com os conservadorismos e os particularismos interesseiros e interessados no que diz respeito compreenso dos direitos humanos tambm permanece na agenda
7 P  rojeto de Lei votado na Cmara Federal em 21/09/2011 e no Senado Federal em 25/10/2011, em ambos os casos por acordo, e sancionado como Lei n 12.528, pela presidenta Dilma Rousseff, no dia 18/11/2011. A Comisso foi instalada no dia 16 de maio de 2012. 8  Desenvolvemos uma reflexo sobre o significado da Comisso em A verdade: por uma Comisso verdadeira e em O risco da verdade, artigos publicados por Carta Maior [www.cartamaior.com.br], respectivamente em 17/10/2011 e 12/11/2011.

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popular. Enfrentar os conservadorismos e particularismos no processo de compreenso e de ao em direitos humanos requer afastar aqueles que fazem coincidir direitos com privilgios, ou seja, que pretendem limitar os direitos humanos legitimao da desigualdade e da sua permanncia. Lutar pelo universalismo de chegada9 e que toma a diversidade como contedo permanente e consistente deste processo tarefa permanente e que tem nos setores populares agentes protagonistas fundamentais. O desafio fundamental est em fortalecer a organizao e a luta dos diversos sujeitos de direitos, tanto com suas agendas especficas, quanto no sentido de consolidar uma agenda popular de articulao das diversas lutas na qual os diversos possam se expressar de forma consistente e significativa. Manter viva e criativa a luta por direitos humanos o caminho forte no sentido de, por um lado, fazer frente s violaes de direitos e a produo de vtimas, que persiste, exigindo a justia tica s vtimas; e, por outro, para criativamente construir novos direitos e novos contedos para os direitos j conquistados. A histria dos direitos humanos a histria da luta dos sujeitos de direitos humanos pelo reconhecimento e pela garantia de bens (materiais, simblicos e espirituais). Por isso, sem que se fortalea esta luta dificilmente se ver consistncia nos mltiplos processos de realizao dos direitos humanos.

Para prosseguir na prtica e na reflexo


A perspectiva popular de compreenso dos direitos humanos confia que a fora transformadora que est neles, no seja suplantada pelo poder, por privilgios ou por interesses privados. No momento em que se d um passo importante para que direitos humanos avancem no caminho de se constituir em poltica de Estado fundamental dizer que a atuao e a luta por direitos humanos no se esgota nisso. Antes, pode ter nele um instrumento poderoso que, a depender da qualidade do processo de implementao, pode abrir novos tempos para a luta popular ou ser mais um passo para funcionaliz-los ao poder. fundamental manter abertos os intervalos crticos para que direitos humanos continuem sendo construo de sujeitos que os querem como insumo da rebeldia criativa, construtiva e transformadora. Consolidar uma poltica nacional de direitos humanos parte da luta popular que exige a responsabilidade do Estado com a realizao dos direitos humanos, mas tambm parte desta mesma luta o investimento criativo na independncia e autonomia das organizaes populares. A responsabilidade das organizaes populares com a realizao dos direitos humanos tem em sua participao independente e autnoma no monitora9 A  o modo defendido por Joaqun Herrera Flores no artigo Direitos humanos, interculturalidade e racionalidade de resistncia [In: Revista Sequncia, Florianpolis, UFSC, v. 23, n. 44, p. 9-30, 2002].

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mento e na avaliao dos compromissos do Estado com os direitos humanos uma tarefa fundamental. Mas, acima de tudo, sua principal tarefa permanecerem fortes e capazes de gestar novos direitos e novos contedos aos velhos direitos, afirmando sempre os sujeitos de direitos humanos. Enfim, conscientes de que est em jogo manter viva e forte a luta popular por direitos humanos e que a luta que se faz desde as organizaes e os sujeitos populares no pode nunca ser substituda por qualquer ao, por melhor que seja, do Estado ou do governo e que, alis, um Estado democrtico aquele que abre espao para a luta popular, ciente de que, sem ela, perdero sentido seus fundamentos e os princpios que o justificam , a tarefa abusada de organizar a luta o desafio fundamental.

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DIREITO PARTICIPAO: uma vontade que ainda esta a se realizar*

Clvis Henrique Leite de Souza** Jose Antonio Moroni*** Paula Pompeu Fiuza Lima****

Aps avanos e retrocessos no processo de redemocratizao brasileiro, marcado pela Constituio de 1988, encontramos uma arquitetura da participao cada vez mais institucionalizada no pas, mesmo que inmeras contradies e limites existam em seu funcionamento. A difcil garantia dos DHESCAS (direitos econmicos, sociais, culturais e socioambientais) e dos direitos polticos e civis, convive com a consolidao de espaos pblicos institucionalizados de participao que foram experincias polticas de afirmao e reconhecimento de novos direitos e a legitimidade para que diferentes sujeitos polticos possam atuar no espao pblico. Amplos setores da sociedade continuam depositando esperanas de transformao poltica, econmica, social e cultural, nestes espaos, a partir da efetiva partilha de poder entre governo e sociedade. Por outro lado, outros setores tambm abandonaram este campo de batalha por avaliarem que isso no se realiza sem uma profunda transformao do Estado. notria a dimenso deste desafio, mas antes que expectativas
* Este texto baseado nas concluses do Projeto Arquitetura da participao no Brasil: avanos e desafios desenvolvido por Inesc (Instituto de Estudos Socioeconmicos) e Plis (Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais) em parceria com Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada) no mbito do programa PROREDES. Para acessar a integra da pesquisa consultar os sites dos institutos referidos. ** Mestre em Cincia Poltica pela UNB e assistente de pesquisa no IPEA. *** Colegiado de gesto do INESC e membro da plataforma dos movimentos sociais pela reforma do sistema poltico. **** Bacharel em Cincias Polticas pela UNB e bolsista do projeto INESC/Polis/IPEA.

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tornem-se simplesmente frustraes, cabe analisar as contradies, limites e impedimentos na construo da democracia participativa/deliberativa no Brasil. Nesse sentido, este texto tem um olhar sobre os conselhos e conferncias nacionais, mas com certeza suas concluses podem ser ampliadas para os outros mecanismos de participao institucionalizada e nas demais esferas de governo.

1. Alguns nmeros da participao institucionalizada no Brasil


Entre conselhos de polticas, de direitos ou de fundos que contam com a participao de 2conselhos nacionais. Se includos os conselhos ligados administrao pblica indireta, esse nmero sobe para 71, conforme quadro abaixo:

Conselhos Nacionais mapeados

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Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior Conselho de Relaes do Trabalho

Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio do Trabalho e Emprego

Direitos Polticas

2010 2010

Como podemos perceber no quadro abaixo a estratgia de construo de conselhos vem de longa data no Brasil. Alguns desses conselhos foram criados em perodos no democrticos, o que pode parecer uma contradio. Grande parte dos conselhos foi criada ao longo do processo de redemocratizao, ps-constituio de 1988. No ano da promulgao da constituio e nos dois que se seguiram foram criados sete conselhos. No ano de 2003 foram criados mais conselhos em nmero de oito. No primeiro mandato do presidente Lula foram criados mais conselhos, com a instituio de 22 espaos, sendo que, no segundo mandato (perodo 2007/2010) foram criados apenas cinco conselhos.

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Ano de criao dos Conselhos Nacionais

Em relao ao carter de deciso os conselhos so diversos conforme podemos ver no grfico abaixo. Observamos que metade do total de conselhos tem CARATER DELIBERATIVO ainda que disso no resulte, necessariamente, uma efetividade deliberativa.

No que diz respeito ao processo de escolha da representao pela sociedade civil podemos constatar um dado preocupante, ou seja, apenas 12 conselhos tm processos eletivos onde a prpria sociedade escolhe a sua representao. Nos demais a escolha passa de uma forma ou outra, pelo governo. 41

Quanto participao nos conselhos nacionais h uma diferena significativa entre participantes homens e mulheres, sendo que 56% dos representantes so homens e 25,9% so mulheres (no foi possvel identificar o gnero de 18,1% dos conselheiros). Com certeza a expresso da nossa cultura machista est presente tambm nos espaos participativos. Apesar de haver maior proporo de mulheres em espaos participativos nacionais do que nos cargos polticos eletivos, o que indicaria maior abertura desses espaos, ainda se nota a excluso das mulheres medida que a anlise dos dados da participao ganha amplitude nacional.

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A primeira Conferncia nacional de sade remonta ao governo Vargas em 1941. J neste perodo o objetivo da Confrencia era formular e implantar polticas nacionais que deveriam reunir periodicamente, em carter oficial, delegaes de todos os estados. De 1941 at 2010 j foram realizadas 111 Conferncias nacionais com este carter. Apesar desta antiguidade, foi entre 2003 e 2010, que os temas tratados diversificaram-se e a quantidade de pessoas mobilizadas foi ampliada. Nesses oito anos do governo Lula ocorreram no pas 74 Conferncias, sendo 32 no primeiro mandato e 42 no segundo. Foram 40 temas diferentes sendo 70% (28) realizadas pela primeira vez, 21 Conferncias ocorreram uma nica vez e 9 mais de trs vezes. Chama ateno que no foram realizadas conferncias em reas estratgicas e que impactam diretamente no modelo de desenvolvimento implantado no Brasil: 1) Agricultura, Pecuria e Abastecimento; 2) Defesa, Fazenda, Planejamento, Minas e Energia, Transportes e Turismo. Estima-se que mais de 12,9 milhes de brasileiras e de brasileiros tenham participado em etapas municipais, regionais, estaduais e nacionais. A seguir algumas explicaes sobre este dado. Obteve-se a quantidade de participantes apenas em 35 das 74 edies de Conferncias realizadas. Se considerada, a Confrencia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente foi a que mais mobilizou no pas, pois em sua primeira edio foram 5,6 milhes e na segunda foram 3,8 milhes de pessoas. Em seguida destacam-se a 1 Conferncia de Segurana Pblica e a 6 Conferncia de Assistncia Social que mobilizaram mais de 500 mil pessoas cada uma. Em seguida, a 1 Conferncia de Educao e a 1 Conferncia de Juventude com mais de 400 mil participantes. Com os dados obtidos, o total de participantes chega a 12,9 milhes de pessoas, caso no se considere a Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente que mobilizou 3,4 milhes de participantes. Em relao ao nmero de participantes nas etapas nacionais, foram obtidas informaes de 49 Conferncias. No total foram 70.258 pessoas (44% representantes da sociedade civil, 43% do governo e 13% no identificado) o que d uma mdia de 1.433 participantes por etapa nacional, mas a distribuio no foi uniforme tendo 34% dos processos menos de mil participantes, destacando-se a 1 Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente com 378 participantes. Em contraste, a 13 Conferncia da Sade contou com 4.700 pessoas presentes na etapa nacional. Em relao escolha dos delegados/as para a etapa nacional algumas Conferncias adotaram as seguintes polticas de cotas: Uma Confrencia fala em paridade entre homens e mulheres: 11 Conferncia de Direitos Humanos; Oito Conferncias especificaram cotas por gnero (1 Conferncia de Sade Ambiental; 1 Conferncia de Gays, Lesbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; 1 Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel; 1 e 2 Conferncias do Esporte; 1 a 3 Conferncias do Meio Ambiente), sendo mais comum (6 casos) reservar 30% das vagas. A 2 Confrencia de Esportes fala em 20% e a 1 Confrencia de Gays, Lesbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais fala em 50% de vagas; 43

Quatro Conferncias especificam cotas por idade: 1 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa - 20% das vagas para maiores de 60 anos; 2 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa - 40% para maiores de 60 anos; 6 Conferncia dos Direitos da Criana e do Adolescente - 18% para adolescentes; 7 Conferncia dos Direitos da Criana e do Adolescente - 22% para adolescentes; Cinco Conferncias especificam cotas por cor ou raa: 1 Conferncia de Polticas de Promoo da Igualdade Racial - 60% das vagas so reservadas a negros, sendo que h meno a vagas para outros grupos tnico-raciais (ciganos e indgenas); 2 Conferncia de Polticas de Promoo da Igualdade Racial - 15% de vagas para comunidades tradicionais (terreiro, cigana, quilombo, indgena); 3 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional - 20% das vagas so destinadas Populao negra (80%) e indgena (20%); 3 Conferncia do Meio Ambiente - 5% de vagas reservadas para indgenas e 5% para comunidades tradicionais; 1 Conferncia de Educao Escolar Indgena no fala em cotas, mas pela peculiaridade do tema destina 75% das vagas para indgenas; Duas Conferncias no falaram em cotas, mas apresentaram condies diferenciadas para participao de grupos tnico-raciais: 1 Conferncia da Juventude realizou consulta especifica a populaes tradicionais, destinando 2% do total de vagas para este processo; 3 Conferncia de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade destinou 2% das vagas para indgenas; Duas Conferncias falaram em compor delegaes com critrios de gnero, cor, raa ou idade, mas sem especificar cotas: 11 Conferncia de Direitos Humanos; 2 Conferncia de Polticas Pblicas para as Mulheres; A Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional destinou vagas na 2 edio para pessoas pobres (25%) e na 3 edio para pessoas em situao de insegurana alimentar (20%). Em relao s deliberaes, conseguimos mapear 59 Confrencias, que produziram aproximadamente 14 mil propostas e 1.100 moes. As propostas foram assim distribudas:

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O acompanhamento destes espaos participativos justifica-se pela amplitude da mobilizao e pela diversidade de temticas tratadas conforme demonstramos acima. Portanto, com o intuito de contribuir para a discusso a respeito da situao da democracia brasileira e, portanto, dos Direitos Humanos, apresentamos reflexes sobre a finalidade, a forma e a conseqncia do direito participao nos processos decisrios. Os dados apresentados a seguir dizem respeito ao perodo de 2003/2010:

2. Quais so os objetivos dos espaos participativos?


Saber qual o objetivo e as competncias de um espao participativo fundamental para saber qual o seu potencial e limite. Este desafio ainda mais importante quando percebemos que os conselhos e as conferncias nacionais possuem as mais diferentes atribuies. Os conselhos apresentam objetivos e competncias ligados a diferentes fases do ciclo de construo de polticas pblicas, podendo dar nfase maior ao apontamento de diretrizes e prioridades, ao planejamento, monitoramento e avaliao, ou mesmo operacionalizao da poltica. Convocadas com distintas finalidades, as conferncias tiveram objetivos ligados proposio de polticas pblicas, como era esperado, mas tambm possuram outras finalidades como fortalecer a participao, analisar situaes e fortalecer agendas pblicas. Nos conselhos nacionais, os objetivos ligados construo de projetos, estratgias e prioridades so os mais recorrentes, o que bastante significativo quando falamos de conselhos gestores de polticas pblicas. Esse dado mostra que, ao menos legalmente, os espaos de partilha de poder devem participar da construo dos projetos que norteiam as polticas pblicas. Nota-se, contudo, que entre os diferentes objetivos tratados, aqueles que se referem ao direcionamento dos rumos da poltica so os mais recorrentes, correspondendo a aproximadamente 80% dos espaos. Em seguida, h os objetivos referentes coordenao e articulao e os objetivos ligados assessoria tcnica. Por ltimo, esto os objetivos que buscam aprofundar a democracia participativa na formulao de polticas pblicas, presente em apenas 33,3% dos conselhos. intrigante pensar que tanto no discurso poltico quanto no acadmico, os conselhos so vistos como espaos promotores da democracia participativa. O que aparenta acontecer que preenchendo o requisito mnimo de participao criao do conselho outros esforos de aprofundamento da democracia participativa no seriam to importantes, por isso, no estariam previstos. No significa que esses esforos no aconteam, mas sim que no esto institucionalizados como uma competncia dos conselhos. Competncias bastante recorrentes tambm so as ligadas a tarefas necessrias para a operacionalizao das polticas, como normatizar procedimentos, orientar as pessoas e julgar processos. Esse tipo de competncia, contudo, possui uma dualidade que deve ser levada em considerao. Podem servir para que os conselhos se tornem espaos bastante 45

efetivos de partilha de poder, porque de fato passam a tomar decises. No entanto, em alguns casos, esse tipo de competncia pode se sobrepor a outras finalidades do conselho. Como essas tarefas muitas vezes so demandas rotineiras, em que decises tm que ser tomadas com certa urgncia, o conselho pode se desviar de outras atribuies que muitas vezes fortalecem o controle social do Estado pela sociedade civil, mesmo que essas tarefas, de certa forma, dem poder e legitimidade ao colegiado. Nessas situaes, a sociedade civil presente no conselho pode estar de fato exercendo poder quando se ocupa dessas tarefas importantes, mas pontuais, que no necessariamente interferem na formulao das polticas pblicas de forma mais ampla? Afinal, ao mesmo tempo em que exerce essa funo, deixa de monitorar e avaliar polticas e incidir na construo de um projeto poltico que atenda s necessidades dos grupos que ela representa. O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) um exemplo de conselho cujas tarefas, relacionadas a essa competncia, prejudicaram o funcionamento do espao, tanto que em 2009, deixou de exercer parte dessas atribuies (MARTINS, 2009). O CNAS no um caso isolado no que concerne atribuio normatizadora, por isso, importante investigar se os demais conselhos que possuem essa competncia so prejudicados da mesma forma ao terem que exercer essa atribuio. No que se refere s conferncias no perodo 2003/2010, dentre 74, 26 tiveram a difuso de idias, reflexes e debates, a troca de experincias, a afirmao de compromissos, a articulao entre atores e o fortalecimento de redes em seus objetivos. importante perceber que as conferncias podem ser um instrumento para difundir idias fomentando uma agenda pblica, at pela capilaridade que alguns desses processos tm nos municpios. No entanto, cabe a reflexo se um evento cujo propsito central disseminar vises deve ser considerado como processo participativo na gesto de polticas pblicas, principalmente porque apenas as conferncias que se propuseram exclusivamente a agendar assuntos no tiveram finalidades propositivas1. Trinta conferncias definiram entre suas finalidades a anlise, seja pelo diagnstico de uma situao ou pela avaliao da implementao de uma poltica. Chama a ateno que nem todas as conferncias tiveram por finalidade a formulao de polticas, afinal, sem identificar a situao a tratar, as proposies pautadas podem ficar desconectadas da realidade. No que diz respeito ao fortalecimento da participao vale ressaltar que foi mencionada esparsamente a garantia de participao para grupos sociais excludos dos processos polticos, mesmo que a dimenso da articulao de diferentes sujeitos polticos tenha aparecido como finalidade das conferncias. Apenas cinco, justamente aquelas ligadas a questes indgenas, crianas, adolescncia e juventude, falaram de seus prprios grupos. No h nos objetivos de outras conferncias a meno garantia de acesso aos espaos participativos de sujeitos sub representados nos espaos de poder, embora se saiba que algumas conferncias garantiram cotas por gnero, idade, raa e condio scio-econmica.
1 A 1 e a 2 Conferncias de Comunidades Brasileiras no Exterior, a 1 de Arranjos Produtivos Locais e as 2 e 3 Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente propuseram-se apenas ao agendamento.

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Como era de se esperar, alm de difundir idias, analisar situaes e fortalecer a participao, as conferncias se propuseram a formular propostas de polticas pblicas. Sobre o sentido da proposio desejada quando da formulao dos objetivos do processo, foram encontrados os seguintes contedos: 1) a garantia de direitos; 2) a formulao de estratgias; 3) a indicao de prioridades de ao; 4) a articulao de entes federados; 5) a indicao de alternativas de financiamento; e 6) a criao ou qualificao de programas, polticas, planos e sistemas. A garantia de direitos ou a aplicao de determinada legislao foi apontada em seis conferncias, mas apenas em um caso (Direitos da Pessoa Idosa) fala-se de um grupo especfico como sujeito de direito a ser garantido. Mesmo que algumas mencionassem o acesso poltica pblica como um direito fundamental, percebe-se tanto na incluso de sujeitos polticos marginalizados dos espaos de deciso, como na inteno propositiva que a considerao garantia de direitos no esteve no centro da pauta. O financiamento apareceu com menor frequncia. Possivelmente o tema apareceu nas proposies finais, mas foi declarado como pauta do debate em apenas trs conferncias: 2 de Arranjos Produtivos Locais, 2 dos Direitos da Pessoa Idosa e 1 de Educao Profissional e Tecnolgica. A formulao de estratgias apareceu como finalidade em quatro conferncias. Isso indica uma viso estratgica para o espao da conferncia que antes de tratar de especificidades da poltica precisa traar linhas gerais para a rea. Corroborando com esta perspectiva de formulao estratgica esto 11 conferncias que almejavam definir prioridades de ao para rgos governamentais em geral ou para rgos responsveis pela conferncia. Boa parte das finalidades com carter propositivo se refere a programas, planos, polticas e sistemas. Por um lado, poucas conferncias, apenas duas (1 de Segurana Pblica e 11 de Direitos Humanos), se propuseram a tratar particularmente de um programa, respectivamente Programa Nacional de Segurana com Cidadania (PRONASCI) e Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH3). Isso pode trazer a idia de que a proposio para aes em curso ou a formulao de solues especficas no se coloca como pauta nas conferncias, sendo a discusso mais genrica o foco desejado. Ao mesmo tempo, 12 processos intencionaram formular diretrizes visando um plano nacional. Isso pode indicar que exista na pauta das conferncias, embora em casos especficos, a percepo da importncia da definio de diretrizes com metas e prazos. Cabe considerar que no caso de conferncias j inseridas em sistemas, como a da Sade e a da Assistncia Social, a formulao de propostas para o plano da rea pode estar em suas atribuies como instncias participativas. Foram 20 as conferncias que falaram em polticas nacionais em seus objetivos, o que pode indicar a disseminao da necessidade de articulao de aes governamentais. O que mais chama a ateno a quantidade de conferncias, 20 tambm, que falaram em criao ou fortalecimento de um sistema de polticas pblicas. Embora no se saiba o significado da idia de sistema quando declarada nas finalidades das conferncias, a proposio de aes para a criao ou fortalecimento de um sistema aparece com bastante frequncia. Embora uma viso sistmica possa trazer articulao e integrao de aes, o peso administrativo para a criao de estruturas municipais, estaduais e federais em tantas reas talvez no seja considerado se o modelo desejado o do Sistema nico de Sade SUS. 47

Alm disso, a transversalidade desejada em tantas polticas, principalmente as ligadas aos direitos humanos, pode inclusive ser dificultada se os sistemas no forem articulados. Curioso observar que a 9 Conferncia de Direitos Humanos cuja inteno era a criao de um sistema mudou sua orientao na edio seguinte. Na 11 Conferncia de Direitos Humanos no foi mencionado o sistema nos objetivos. Pode-se dizer que as implicaes da articulao de um sistema vieram ao debate e a opo tenha sido por focalizar a formulao de uma poltica nacional como uma ao estratgica para a rea. Algo a pensar como conselhos e conferncias se articulam. perceptvel que as atribuies de conselhos coincidem, em muitos casos, com os objetivos das conferncias. Muitos conselhos, inclusive, so responsveis pela organizao e acompanhamento dos debates das conferncias. Contudo, em alguns casos, conselhos e conferncias podem funcionar como instituies paralelas. Conselhos e conferncias possuem caractersticas temporais, e de abertura participao, bem diferentes, e que podem fomentar a colaborao entre os espaos. Enquanto as conferncias so processos com comeo meio e fim, os conselhos se estendem no tempo, podendo ser instrumentos poderosos para a concretizao do que foi deliberado nas conferncias, e sustentao do que foi debatido nesses espaos mais amplos. As conferncias, por sua vez, permitem uma participao muito mais ampla do que os conselhos, e por isso tm o potencial de oxigenar as pautas e discusses destes. Nesse sentido, uma agenda para debates e pesquisas est em saber se esses espaos participativos concretizam de fato o seu potencial ou so apenas meros espaos institucionalizados para legitimar decises j tomadas.

3. Como se d a participao em conselhos e conferncias nacionais?


Em se tratando de quem participa dos conselhos, 20,4% dos/as conselheiros/as titulares so vinculados a organizaes empresariais. Movimentos sociais correspondem 20% sendo que 11,3% so de movimentos ligados a algum grupo sub representado nos espaos de poder, como mulheres, negros/as, indgenas, populao LGBT e 8,7% correspondem a movimentos populares. A presena de nmero significativo de organizaes que representam minorias polticas se deve ao grande nmero de conselhos de direitos, que so 11. Em conselhos de direitos, h a prtica de incluir pessoas e organizaes ligadas aos direitos cujo conselho quer promover a defesa. Se olharmos somente os conselhos de direitos, os movimentos sociais correspondem a 34,5% dos representantes. Em seguida, 15,5% so representantes de associaes de trabalhadores. Tambm significativa a presena de entidades ligadas pesquisa e especialistas nos assuntos dos conselhos, compondo 9,6% dos conselheiros nacionais. Organizaes de defesa de direitos, assim como organizaes religiosas, correspondem igualmente, a 3,7% dos conselheiros. 48

Nos conselhos, em 30% dos casos, os representantes fazem parte de organizaes e movimentos sociais reconhecidos como relevantes pelo governo, e por isso, so citadas no prprio instrumento que cria o conselho. Um nmero muito parecido de conselhos tem seus representantes escolhidos via indicao do ministro. Eleies para a assuno da funo de representante s correspondem a 17,7% dos casos, e mesmo assim, essas eleies costumam envolver somente as organizaes interessadas, ou seja, nem sempre h um envolvimento mais amplo daqueles que seriam beneficiados pelas polticas pblicas. Alm disso, comum que no haja restries permanncia de organizaes. Salvo algumas excees que restringem o mandato da organizao a duas gestes, a maior parte dos conselheiros deixa de s-lo caso queiram ou faltem s reunies sistematicamente. Esses mtodos de escolha e a falta de limite nos mandatos dos participantes podem revelar certo engessamento da representao em conselhos nacionais. Quem participa normalmente j reconhecido como importante para determinado debate poltico, e esse reconhecimento expresso por meio da presena da organizao nas composies constantes nos regimentos internos, da indicao de ministros, ou at mesmo pelo reconhecimento dos pares. Pode haver, nesse caso, certa dificuldade para organizaes novas e que defendem novas pautas se inseriam no debate poltico institucional. Normalmente os presidentes dos conselhos so os ministros dos rgos aos quais os conselhos esto vinculados. Isso permite maior responsabilizao do ministrio pelo encaminhamento das decises tomadas no conselho. Ao mesmo tempo, o fato de o conselho ser presidido pelo ministro pode trazer prejuzos autonomia do espao. Some-se a isso o fato de que as pautas comumente so organizadas pela secretaria executiva, estrutura do prprio ministrio. Resta saber se conselheiros/as da sociedade civil tm liberdade e poder para inserir novas pautas e discusses ou se ficam merc das agendas dos ministrios. Em se tratando das conferncias, 46 desses processos contaram com etapas municipais, estaduais e nacionais. Em alguns casos, para facilitar a mobilizao, foram realizadas tambm conferncias regionais e intermunicipais. Em 16 edies no foram realizadas etapas municipais ou estaduais, sendo que destas, sete realizaram conferncias regionais e nove no realizaram processos preparatrios ao nvel nacional (1 a 4 de Arranjos Produtivos Locais; 1 e 2 das Comunidades Brasileiras no Exterior; 1 de Aprendizagem Profissional; 8 e 10 de Direitos Humanos). As conferncias, mesmo convocadas pelo governo federal, podem ter incidncia no mbito em que so realizadas. Uma conferncia municipal pode formular propostas a serem encaminhadas etapa estadual e nacional, mas tambm pode discutir questes locais e ali encaminhar ao rgo competente. notrio que essa possibilidade depende da vontade poltica, pois na maior parte dos casos as conferncias no esto institucionalizadas e acabam vulnerveis ao poder constitudo. Destacaram-se no perodo as conferncias livres que, realizadas pela primeira vez na temtica de Juventude, foram posteriormente utilizadas em outras seis temticas (Comunicao; Cultura; Defesa Civil e Assistncia Humanitria; Direitos Humanos; Esporte e Segurana Pblica). As conferncias livres, realizadas como etapas no eletivas e sim mobilizatrias, permitiram o envolvimento de pessoas que possivelmente, sem essa liberdade 49

organizativa, no participariam de conferncias. Para garantir o mnimo de uniformidade, os atos normativos das conferncias estabeleceram requisitos a serem cumpridos para a validao da mobilizao no contexto do processo de formulao de polticas pblicas. Mas ainda h que ser enfrentada a questo do grau de importncia dado a estas modalidades, pois uma vez tidas como no eletivas, podem ser consideradas de maneira diferente na sistematizao das propostas, fragilizando a prpria realizao das mesmas. Alm das conferncias livres, foram experimentadas pela primeira vez as virtuais. Estas, utilizando ferramentas de comunicao e informao j amplamente difundidas na sociedade brasileira, foram formas de mobilizao nas conferncias de Comunicao, Cultura e Segurana Pblica. Destaque para a 2 de Cultura que, alm de discusses pela Internet, possibilitou que as vagas setoriais fossem preenchidas com votaes distncia. Mesmo que a participao presencial em formatos de assemblia seja o padro organizativo das conferncias importante perceber as inovaes na interao tanto no formato (livre) como no meio (virtual), pois podem sinalizar oportunidades para a incluso de outros sujeitos polticos que se organizam de forma diferente do costume nos processos decisrios. Conferncias setoriais, que renem grupos especficos dentro do tema, ocorreram em 10% dos casos, assim como tambm foram experimentadas outras modalidades de participao. No caso de etapas setoriais perceptvel a inteno de garantir a presena de uma diversidade de sujeitos polticos que, sem uma articulao paralela no elegeria delegados para a etapa nacional, como no caso da Conferncia de Juventude que realizou consulta especfica para populaes tradicionais. Isso tambm se coloca nas reas de Cultura e Meio Ambiente, mas de outra maneira, pois a presena de determinados setores garantida evitando a excluso de determinadas vozes por terem capilaridade reduzida. Ou seja, para garantir a participao de setores que trazem contribuies especficas para o entendimento do tema em pauta, uma alternativa foi realizar discusso paralela que tambm possibilitou a eleio de representantes. Foi possvel obter informaes relativas quantidade de etapas municipais de 31 edies das conferncias. Com os dados obtidos, percebe-se uma tendncia ao incremento da participao de municpios quando h reedies dos processos. No movimento inverso observa-se a Conferncia das Cidades que da segunda para a terceira edio teve uma reduo de 51% dos municpios participantes caindo de 3050 para 1554 municpios mobilizados. Alm de Cidades, envolveram menos municpios de uma edio para outra as conferncias de Direitos da Criana e do Adolescente e Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente. Vale destacar que o processo com mais etapas municipais realizadas foi a 6 Conferncia Nacional de Assistncia Social que ocorreu em 4693 municpios. A conferncia com o menor nmero de etapas municipais foi a 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 137 municpios.

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4. Q  ual a possibilidade dos espaos participativos incidirem no planejamento governamental?


Muitos conselhos possuem em suas atribuies, tarefas relacionadas ao acompanhamento de polticas, seja na fase do planejamento, de monitoramento ou de avaliao. Nesse caso, o mais comum o conselho ter a competncia de monitorar e avaliar polticas e aes. Esse dado pressupe que esses espaos devem estar atentos aos acontecimentos na poltica pblica para que a partir disso possam exercer o controle social. Ao mesmo tempo, os objetivos de planejamento no so muito frequentes, esto presentes em apenas 20% dos conselhos. Isso nos faz questionar se os conselhos de fato participam do planejamento das polticas pblicas. Sem as tarefas relacionadas ao planejamento das polticas, as decises referentes construo de projetos e estratgias podem se perder ao longo do processo de construo da poltica e no serem, de fato, concretizadas. Alm disso, a falta de previso da partilha de poder na etapa do planejamento das polticas pode comprometer tambm atividades referentes ao monitoramento e avaliao. Quando se monitora e avalia uma poltica o faz com relao qu? Normalmente o faz levando-se em considerao o que foi planejado. Nesse sentido, um espao participativo deveria ter a atribuio de monitorar e avaliar atividades que ele no necessariamente ajudou a planejar. H os critrios, diretrizes e prioridades definidos participativamente que podem ser considerados como um norte para o monitoramento e avaliao, contudo essas informaes normalmente se encontram em um mbito mais amplo do que o planejamento. Em 2011, houve um esforo por parte do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em conjunto com a Secretaria de Articulao Social da Presidncia da Repblica, de fomentar a participao dos conselhos na formulao, monitoramento e avaliao do processo do Plano Plurianual (PPA). Para a incidncia na construo do Plano, foi realizado um frum interconselhos em que representantes da sociedade civil dos diferentes conselhos foram chamados a participar. Infelizmente, esse processo comeou de forma bastante apressada, por isso, parte do potencial dos conselhos para incidir na construo do Plano no foi utilizado. O discurso governamental, no momento, que esse frum interconselhos ter papel ativo no monitoramento e avaliao do PPA. Resta saber se essas expectativas se cumprem, e para isso a sociedade civil ter um papel importante para relembrar o governo das promessas feitas nesse ano. Observando a data de realizao das 74 edies de conferncias nos oito anos de governo, percebe-se uma distribuio regular, existindo um aumento no ano de 2009 e uma diminuio na ocorrncia em 2004 e 2007. Diante dos 40 tipos de conferncias realizados, percebe-se, tendo como base as datas de realizao do evento nacional, uma tendncia inconstncia na periodicidade, pois apenas 28% das conferncias mantiveram regularidade seja anual, bienal, trienal, quatrienal ou quinquenal. Entre as conferncias com mais de uma edio no perodo, 42% no mantiveram a periodicidade esperada, ou seja, no houve regularidade de edies. 51

A princpio, a periodicidade no informa muito sobre o processo participativo, tendo em vista que no determinante sobre as consequncias do mesmo. No entanto, a indefinio pode prejudicar o acompanhamento dos resultados da mobilizao, pois se cria um momento de deliberao e depois no h espao para prestao de contas e cobrana de resultados. Ao mesmo tempo, a escolha por realizar a Conferncia em anos que a formulao do PPA2 j est concluda pode resultar em pouca ou nenhuma eficcia para o processo, pois sem a garantia de recursos, cada vez mais vinculados aos PPAs, difcil reestruturar aes que por ventura sejam avaliadas de forma negativa pela populao nas conferncias. Assim, para a incidncia no planejamento governamental o perodo de realizao das conferncias necessita ser compatibilizado com a agenda de formulao do PPA. Ademais, a inter-relao entre rgos correlatos necessria para a efetividade das proposies. Mesmo que 64% dos rgos federais com status de ministrio tenham se envolvido em ao menos uma conferncia nacional, apenas quatro temas (Economia Solidria, Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente, Sade do Trabalhador e Sade Ambiental) contaram com o envolvimento de mais de um ministrio como responsvel. sabido que nas comisses organizadoras tomam assento diferentes rgos federais, mas a convocao conjunta pode indicar comprometimento diferenciado no encaminhamento dos resultados. A nica experincia conjunta de realizao entre poder legislativo e executivo ocorreu na Conferncia de Direitos Humanos, pela peculiaridade do processo que foi por muitos anos convocado pela Cmara dos Deputados. Ainda no que tange ao envolvimento de rgos nos processos, cabe destacar as reas que no realizaram conferncias no perodo: Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Defesa; Fazenda; Minas e Energia, Transportes e Turismo. Cabe questionar porque reas estratgicas para o redirecionamento da ao estatal, como a Fazenda, no esto includas nos espaos em que se autoriza a participao. Para que os espaos participativos avancem na incidncia governamental necessrio que reas com blindagem participao, mas influentes nas polticas pblicas, tornem-se mais permeveis s demandas sociais. Como podemos perceber houve uma multiplicao de espaos e temas sujeitos participao, mas a economia e o modelo de desenvolvimento esto blindados participao popular. A multiplicao dos espaos no significou a criao de um sistema de participao popular e no temos indicativos de que a participao institucionalizada teve fora poltica para alterar o rumo das polticas. Neste sentido o direito participao ainda uma vontade que precisa se realizar.

Referncia bibliogrfica
MARTINS, Valdete de Barros. Participao e controle social no SUAS: o que temos e o que queremos. In: MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME. Conselho Nacional de Assistncia Social. Caderno de textos: subsdios para o debate. 2009..
2  lano Plurianual uma das peas do processo oramentrio, elaborado a cada 4 anos, e define quais sero as polticas P e prioridades do perodo.

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DESENVOLVIMENTO E INJUSTIAS AMBIENTAIS NO BRASIL

Processo de Articulao e Dilogo (PAD)*

Nesse texto pretende-se tratar do tema do desenvolvimento como um direito humano fundamental, e no atual contexto brasileiro, consider-lo na relao com a questo ambiental, entendendo que:
[...] o direito ao desenvolvimento se relaciona com a combinao entre controle e uso da riqueza a fim de promover os direitos econmicos, sociais e culturais apoiado como meio de superao de desigualdades e discriminaes, tendo em conta nos modos de apropriao e construo das relaes socioambientais lidas na perspectiva da sustentabilidade e da justia ambiental (PAD, [s/d]].

A inteno principal desta reflexo tratar do tema como denncia das violaes de direitos humanos ocorridas. Por isso, tomamos como referncia a definio utilizada pela Rede Brasileira de Justia Ambiental, segundo a qual o termo injustia ambiental refere-se ao:
[...] mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis (REDE BRASILEIRA DE JUSTIA AMBIENTAL, [s/d]).

Os danos socioambientais que recaem sobre esses grupos no se referem apenas degradao e contaminao dos seus ambientes de convivncia, mas tambm a outras diferentes formas de violncia. Dentre elas, a negao da participao nos processos decisrios, a expulso sumria, a explorao de seu trabalho e de suas necessidades
* Texto institucional elaborado pelo Processo de Articulao e Dilogo (PAD).

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histricas, a desassistncia, a violncia fsica, as ameaas e os assassinatos. Tais injustias esto no centro, e so, ao mesmo tempo, meio e resultado do moderno desenvolvimento brasileiro. No Brasil tido por muitas vozes, especialmente pelas representantes histricas da esquerda, como espelho para o desenvolvimento, soberania e autonomia poltica e econmica para a Amrica Latina , as injustias ambientais so, ou ao menos deveriam ser, um dos mais constrangedores assuntos. Os indicadores que apontam avanos na rea social nos ltimos anos contrastam com os rumos que o pas vem tomando no que se refere s questes socioambientais. Nesse contexto, verifica-se o flagrante desencontro entre melhoria nos nveis de consumo geral da populao e a incapacidade do Estado em construir projetos econmicos democratizantes, que sejam base para o aprofundamento, consolidao e ampliao de uma efetiva e sustentvel melhoria da qualidade de vida. Pode-se dizer (o senso comum o faz), que o Estado e a iniciativa privada esto cumprindo seu papel no desenvolvimento do pas. Porm, num contexto de permanncia, aprofundamento e reconfigurao de injustias, faz-se necessrio questionar o preo e o destino desse desenvolvimento, objetivando promover o debate democrtico. precisamente nesses pontos que se evidenciam o carter injusto do modus operandi e dos impactos no mencionados nos indicadores oficiais de crescimento econmico do desenvolvimento na vida dos povos e no ambiente natural. nesse contexto que o PAD busca colaborar no mbito do presente relatrio, tratando da visibilizao das injustias e da mobilizao das sociedades nacional e internacional na promoo e defesa dos direitos humanos, econmicos, sociais, culturais e ambientais das populaes e povos atingidos pelo desenvolvimento brasileiro. Para atingir o intuito proposto, e apontar com maior realismo as contradies geradas pelo modelo de desenvolvimento vigente no pas, enfocaremos com especificidade algumas questes e informaes referentes s injustias e conflitos ambientais que afetam as populaes e territrios campesinos e tradicionais.1

1.  Agronegcio. So Francisco e Belo Monte: o desastre socioambiental traduzido em desenvolvimento


Dentre as atividades produtivas que impulsionam a economia brasileira, est o agronegcio voltado para exportao. As monoculturas de soja, de cana-de-acar, de eucalipto, da fruticultura irrigada e outras, assim como a pecuria intensiva, geram divisas e influenciam o PIB nacional, sendo responsveis pela ascenso do Brasil no cenrio mundial como a 7 economia do mundo.
1 A  s informaes aqui contidas foram coletadas da impressa convencional, mdias alternativas e sites institucionais, mas, sobretudo, das produes dos coletivos, movimentos e organizaes de defesa dos direitos humanos.

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Porm so tambm responsveis, dentre outras, pela produo de extensos desertos verdes, eliminao da agricultura camponesa, reduo da produo de gros para suprimento de alimentos da populao e pela readequao da estrutura latifundiria de acesso terra, com recrudescimento da concentrao fundiria e fortalecimento da participao de grupos empresariais estrangeiros, associados a empresas nacionais. Para se ter uma ideia da dimenso das desigualdades no acesso ao territrio e aos bens ambientais, o ltimo censo agropecurio do IBGE (2006) d conta de uma enorme concentrao, onde apenas 1% dos proprietrios detm 43% da rea agricultvel no Brasil. Alm disso, h uma crescente estrangeirizao das terras brasileiras: dados do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria do conta de que at o primeiro semestre de 2010, pelo menos 4,2 milhes de hectares eram propriedades de estrangeiros. A efetivao do agronegcio est vinculada tambm produo e ao uso intensivo de agrotxicos, internacionalmente denunciados como danosos ao meio ambiente: fauna, flora e aos seres humanos. A Campanha Permanente Contra os Agrotxicos, realizada por um coletivo de organizaes e movimentos sociais, denuncia que:
[...] mais de um milho de toneladas (o equivalente a mais de 1 bilho de litros) de venenos foram jogadas nas lavouras em 2009. [...] Na safra de 2007-2008 foram gastos no Brasil 6,8 bilhes de dlares em venenos, [...] na safra 2008-2009,foram 7,125 bilhes de dlares, transformando nosso pas no maior consumidor mundial de venenos. Esse valor equivale aplicao de 734 milhes de toneladas de venenos na nossa agricultura. Eles afetam o solo, a gua, os alimentos produzidos e o ar, pois muitos so secantes que evaporam, vo para atmosfera e depois retornam com as chuvas (CPT, Caderno Formao 1, [s/d]).

As dez principais empresas responsveis pela comercializao de quase 80% desses produtos foram: Syngenta (14,0%), Milenia (11,3%), Monsanto (11,1%), Nufarm (8,3%), Dow (7,5%), Bayer (7,1%), Basf (6,0%), Nortox (4,7%), Atanor (4,6%) e DuPont (4,2%). A moderna produo agroexportadora tambm guarda as heranas histricas do escravagismo. Dados do Ministrio do Trabalho e Emprego do conta de que pelo menos 220 empresas, a maioria vinculada a esse setor, formam uma lista de usurios de trabalho escravo no seu processo produtivo. Entre os anos de 1995 e 2010, quase 29 mil trabalhadores da agricultura foram libertados de condies anlogas escravido. Nos territrios da Regio Nordeste do Brasil, uma das propostas dos Governos Federal e Estaduais e da iniciativa privada para a dinamizao da economia regional a Transposio do Rio So Francisco (TRSF). Sob o pretexto de levar gua para 12 milhes de nordestinos, essa obra representa para os Estados da Bahia ao Cear um enorme salto de infraestrutura para irrigar o agronegcio, a indstria da minerao, a siderurgia e a carcinicultura, dinamizando o Complexo Industrial Porto do Pecm, no Cear, de onde a produo desgua na exportao. 55

Embora o Governo Federal, os polticos e os empresrios que defendem a TRSF tentem convencer a populao do carter altrusta da obra -matar a sede do povo-, o prprio projeto do governo deixa claro que apenas 4% das guas transpostas sero destinadas populao das caatingas; 26% tero uso urbano e 70% se destinaro a projetos de irrigao. A TRSF reposiciona a economia do Nordeste nos cenrios nacional e internacional. Porm, para ela acontecer, 38 povos indgenas, e outras populaes tradicionais e camponesas, sero retiradas de seus territrios. Os segmentos retirados do seu ambiente e os que permanecerem no entorno das guas deste rio, tero seus modos de vida e cultura inteiramente impactados pela devastao causada pela obra. So consequncias da obra: 1) a privatizao da terra e das guas para uso das atividades produtivas beneficiadas; 2) o aumento da poluio e contaminao socioambiental que essas atividades provocam; 3) a reduo das possibilidades para as atividades tradicionalmente exercidas pelas populaes locais. Os povos atingidos pela TRSF, juntamente com organizaes de defesa dos direitos humanos, denunciam diversas irregularidades na implementao do projeto, de tal modo que a [...] insuficincia dos estudos de impactos ambientais e a ofensa ao direito de participao, levaram a sucessivas interrupes por ordem judicial. Foram mais de quinze aes judiciais em diversos estados brasileiros (APOINME, [s/d]). A conjugao das atividades produtivas e de infraestrutura, da qual a TRSF emblema, agrega diferentes atores pblicos e privados. Entretanto, destaca-se que, alm de garantir infraestrutura, o Estado, a partir de seu principal banco pblico, o BNDES, capitaliza e subsidia os grupos privados investidores da economia brasileira. seguindo, e ao mesmo tempo dinamizando esse ritmo, que hoje o BNDES, alimentado pelo Tesouro Nacional, se tornou um dos maiores financiadores de recursos pblicos para a iniciativa privada, superando inclusive o Banco Mundial: entre 2005 e 2010, os emprstimos do BNDEScresceram 391% em dlar, enquanto os do BIRD avanaram 196% (ESTADO DE SO PAULO, 10/03/2011). Interessa observar que h uma imensa desigualdade na distribuio do fomento produo agrcola: nos anos de 2009 e 2010, o Governo brasileiro investiu R$ 100 bilhes no agronegcio e apenas R$ 16 bilhes foram destinados produo camponesa familiar. Por outro lado, a agricultura familiar responsvel por 70% do suprimento de alimentos da populao brasileira. O censo do IBGE (2006) constatou que a agricultura familiar, da qual participam camponeses e populaes tradicionais, garante 74% da mo de obra campesina, o que representa pelo menos 12 milhes de pessoas. No obstante, justamente a produo baseada no uso familiar e coletivo que garante a existncia de diferentes populaes, a atividade produtiva mais impactada pela TRSF. Baseado na produo de commodities agrcolas e agropecurias, as polticas oficiais e a iniciativa privada priorizam a substituio acelerada da produo de alimentos e da biodiversidade pelos monocultivos de altas escalas, estruturados na privatizao e na concentrao da terra, das guas e dos territrios. 56

O BNDES tambm responsvel por 80% dos financiamentos para a Usina de Belo Monte, que tem a construo prevista no Municpio de Altamira, Estado do Par, num trecho de cem quilmetros do Rio Xingu, a UHE de Belo Monte um dos casos emblemticos da ocupao mercantil da Amaznia. Sua implementao tem sido permeada por intensos conflitos, de repercusso internacional, entre o Estado brasileiro e os povos indgenas. Fundamentada no modelo energtico, voltado para a produo eletrointensiva, Belo Monte custar R$ 30 bilhes aos cofres pblicos, apesar das controvrsias em torno de sua real capacidade de gerar energia. Num contexto de intensas disputas e ameaas aos povos indgenas, um grupo de cientistas formou um Painel de Especialistas, que realizou de forma independente, um estudo e um Relatrio de Impacto Ambiental. Os especialistas constataram que alm de promover impactos irreversveis sobre a biodiversidade e a vida dos povos locais, a capacidade real de gerar energia da usina ser muito inferior ao que previsto no projeto do Governo: em vez de 11.181 MW, s poder gerar 4.428 MW, devido aos longos perodos de estiagem do Rio Xingu. Para Belo Monte acontecer, pelo menos seis povos indgenas tero suas vidas afetadas (Kayap, Arara, Arareute, Apidereula, Juruna, Maracan), alm de ndios isolados da Regio do Rio Xingu. A construo provocar o desmatamento de pelo menos 500 Km de floresta e a inundao de 30 terras indgenas e 12 Unidades de Conservao, num total de 668 Km, onde vivem, em interao direta com a biodiversidade local, inmeros povos indgenas e populaes ribeirinhas. Dentre os problemas detectados pelos estudiosos no projeto Belo Monte, vale ressaltar alguns: 1) subdimensionamento da populao atingida e da rea afetada; 2) risco de proliferao de doenas endmicas; 3) ausncia de estudos sobre ndios isolados; 4) subdimensionamento das emisses de metano; 5) perda irreversvel da biodiversidade; 5) anlises insuficientes sobre o impacto da migrao, sobre o desmatamento e as terras indgenas. Os povos indgenas e as organizaes dos direitos humanos denunciam que alm da falta de transparncia dos rgos pblicos em relao aos impactos ambientais, no foram realizadas audincias pblicas nas comunidades indgenas, e estas foram impedidas de tomar parte nos debates e processos decisrios sobre a construo da usina. O Estado brasileiro age desrespeitando o acordo internacional da Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que garante aos povos tribais o direito participao nas decises sobre seus territrios. A negao dos povos indgenas na tomada de deciso levou a Organizao dos Estados Americanos (OEA), em abril de 2011, a advertir o Estado Brasileiro e a recomendar que o Governo paralisasse o processo at que a participao dos povos fosse assegurada. Em resposta OEA, o Estado Brasileiro, atravs da presidenta Dilma Rousseff ameaou deixar o rgo e cortou o repasse de verba do Brasil para a Organizao no ano de 2011. 57

Os casos da Transposio do So Francisco e da Usina de Belo Monte, so emblemticos da forma social e ambientalmente injusta como o Estado brasileiro, aliado iniciativa privada, tem conduzido o desenvolvimento. Mas eles representam a ponta de um processo muito mais amplo e complexo em que outros setores produtivos vm sendo dinamizados, tais como as termoeltricas, as indstrias de minerao, siderurgia e petroqumica, a construo civil e o turismo de massa. Alm do agravamento da questo agrria, da destruio socioambiental nos campos e nas florestas, a expanso das atividades produtivas e a infraestrutura de altos impactos socioambientais se estendem tambm para as zonas costeiras, onde a biodiversidade e as terras emergem como possibilidades para o mercado. Aqui, pesca industrial predatria soma-se o turismo de massa, que desterritorializa os povos do mar, marginaliza a populao e transforma mulheres e meninas em mercadorias inseridas nos pacotes tursticos; a criao de camaro em cativeiro, a instalao de complexos porturios e, especial e mais recentemente na Regio Nordeste, a implementao mercantil dos parques de energia elica, destroem manguezais e campos de dunas que so importantes geradores de servios ambientais humanidade e biodiversidade marinho costeira. Os impactos sociais e ambientais desse modelo tm sido amplamente explicitados pelos movimentos sociais e pelas populaes locais. Todos tm em comum a conjuno dos esforos institucionais dos poderes pblicos e da iniciativa privada e a necessidade de ocupar vastos territrios, acompanhada da apropriao e degradao dos bens ambientais, da expulso e da contaminao das populaes locais e da dizimao de seus modos de vida.

2.  Injustia e conflitos ambientais espalham a tragdia por trs do desenvolvimento brasileiro


Um dos principais indicadores dos problemas socioambientais que acompanham o desenvolvimento do Brasil a existncia de inmeros conflitos em todas as regies do pas. Trata-se de conflitos ambientais marcados pela violncia contra a populao, a perda dos territrios, a degradao da biodiversidade e dos modos de vida e trabalho, seja em espaos urbanos ou rurais. Em todas as regies do Brasil, a tenso e o estresse coletivo das populaes em situao de conflitos ambientais se justificam pelas ameaas de perdas irreparveis e pelas constantes mortes violentas. Os processos de resistncias dessas populaes e o autoritarismo do poder pblico e da iniciativa privada em se impor faz com que parte dos conflitos ambientais encontre-se em litgio, gerando o que os movimentos sociais tm denominado de judicializao dos conflitos ambientais. Esse fato tende a transformar os direitos das populaes 58

em disputas burocrticas passveis de serem mediadas pelos operadores do direito. Contudo, propicia tambm a elaborao de contra argumentaes e contra pareceres indicando que os projetos de desenvolvimento econmico e interao cultural so, no mnimo, problemticos do ponto de vista dos interesses das populaes locais. Alm dos argumentos jurdicos em defesa dos atingidos, no faltam mecanismos eletrnicos, relatrios, manifestaes de rua, notas pblicas, denncias e outros instrumentos polticos e pedaggicos que os movimentos sociais utilizam todos os dias nos diferentes espaos aos quais tm acesso. Os depoimentos de quem vive diretamente os efeitos dessas polticas e projetos destacam, desde a negao da participao nas decises sobre as intervenes nos territrios, expulso, contaminao, destruio dos bens naturais e violncia das milcias particulares e do Estado, atravs de seus aparelhos repressores e da pura omisso. Dados sobre assassinatos e perseguies em torno dos conflitos so ilustrativos dessas violncias: no perodo de 2003 a 2010, pelo menos 50 lideranas indgenas foram assassinadas por ano nas disputas territoriais; e, nas ltimas duas dcadas, mais de 1500 pessoas foram assassinadas no campo em situao de conflitos. A esses dados devemos somar ainda os constantes assassinatos de lideranas dos movimentos sociais, como o de Irm Dorothy Stang (Par, fevereiro de 2005), do lder sindical Z Maria do Tom (Cear, abril de 2010) e do advogado Sebastio Bezerra (Tocantins, fevereiro de 2011). Isso tudo sem contar os muitos defensores dos direitos humanos que esto ameaados de morte e precisam viver sob a proteo e a solidariedade de organizaes e movimentos sociais. No que refere ao campo, a Comisso Pastoral da Terra (CPT, 2010) registrou a ocorrncia de 1.186 conflitos; desses, 638 envolvendo terra, 204 envolvendo conflitos trabalhistas e 87, disputas pela gua. Nesses conflitos, pelo menos 34 pessoas foram assassinadas. Como exemplo emblemtico da violncia no campo, citamos o Estado do Par, Regio Norte do pas, onde entre 2003 e 2005 pelo menos 52 pessoas foram assassinadas no contexto das disputas por territrios. A CPT (2010) registrou 207 conflitos nesse Estado e o maior nmero de assassinatos, totalizando 18 mortes violentas. Ressalte-se que, ainda no Par, s no ms de junho de 2011, seis pessoas foram assassinadas em situaes semelhantes. De outro modo, tm sido cada vez mais recorrentes os casos em que o poder pblico demite ou desloca servidores pblicos que, por meio de suas funes, do apoio aos atingidos pelas grandes atividades econmicas. A demisso do superintendente do IBAMA, em fevereiro de 2010, por cumprir as exigncias que lhe cabiam no processo de licenciamento da Usina de Belo Monte, assim como as presses dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio sobre os juzes e outros operadores do direito, envolvidos nos conflitos em litgio, so exemplos do autoritarismo das polticas e projetos de desenvolvimento. 59

3.  Racismo ambiental e opresso das mulheres alimentam e agravam as injustias ambientais


No Brasil, as injustias ambientais esto fortemente marcadas pelo racismo ambiental quando grupos sociais tratados como racialmente inferiores, a exemplo das populaes negras e dos povos indgenas, so os maiores atingidos. O Mapa das Injustias Ambientais e Sade no Brasil, realizado pela Fundao Oswaldo Cruz (2010), pesquisou 297 conflitos ambientais em todo o pas, originados da implementao dos projetos de desenvolvimento. Em tais conflitos, os povos indgenas e as populaes quilombolas, bem como os seus territrios, representam mais de 50% dos atingidos. A eles se seguem inmeras outras populaes que, se no esto identificadas como negras ou indgenas, so, em sua maioria, grupos que em termos tnicos e raciais, e considerando a constituio scio territorial do pas, desses se aproximam, como as comunidades de pescadores e pescadoras artesanais, os ribeirinhos e agricultores familiares. O desamparo e a deslegitimao das populaes atingidas se agravam quando as violaes de direitos, a negao das diversidades tnicas, raciais, culturais e econmicas que compem o imenso territrio nacional levada a cabo pelo prprio Estado, pelas suas instituies dos poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio. Os casos Belo Monte e TRSF so ilustrativos de como, em nome da implementao de modelos hegemnicos, o Estado brasileiro e a iniciativa privada se impem mediante o racismo ambiental e institucional, negando aos grupos raciais discriminados, e povos tnicos, o direito existncia. As especificidades culturais, os modos de vida e de trabalho, diretamente vinculados aos ecossistemas, e por isso tendo como pressuposto sua manuteno, so desqualificados, tratados como transitrios e entraves ao desenvolvimento. A lgica racista e patrimonialista do desenvolvimento brasileiro privilegia e premia agressores, donos do poder poltico e econmico, ao passo que devasta e dizima os povos e territrios que tradicionalmente garantem o equilbrio e a conservao ambiental. Contradiz, na prtica, o discurso oficial, pregado no plano internacional frente s urgentes necessidades de transformar o modelo de produo e consumo com o objetivo de conter os problemas ambientais que colocam em risco a prpria existncia do planeta, dos quais as mudanas climticas so emblemas incontestveis. A tragdia socioambiental resultante do desenvolvimento brasileiro atinge as mulheres empobrecidas, negras e indgenas. De acordo com o IBGE, as mulheres representam 50% da populao rural em idade produtiva, e cumprem historicamente papel determinante na agricultura de subsistncia, portanto, no suprimento de gua e alimentao das famlias, comunidades e povos. Responsabilizadas pelo cuidado e manuteno da casa e da famlia, com a destruio dos territrios e modos de vida, as mulheres, cujo trabalho produtivo j considerado secundrio e complementar, passam a enfrentar o aumento da subordinao e dependncia em relao aos homens e s polticas sociais. Sem contar que, ao migrarem para os canteiros de obras, muitos homens deixam para trs suas famlias e uma imensa sobrecarga para as mulheres. 60

Na ausncia de polticas que garantam condies de vida para as comunidades, so as mulheres obrigadas a cumprir as lacunas do Estado, sendo tambm as maiores usurias das polticas sociais e suas instituies precrias. Mesmo considerando que elas sempre estiveram, e esto, nas linhas de frente de resistncia expropriao da terra e do territrio, e que nos ltimos anos as camponesas tm emergido como sujeito poltico, as mulheres so ainda mais sonegadas da participao poltica, e no a toa que as consequncias por elas suportadas acabam invisibilizadas. Sua participao est, em grande medida, condicionada aos estigmas e ao papel no espao domstico, que impe severas interdies a seu acesso ao mundo pblico e ao fazer poltico. As catstrofes ambientais geradas a partir do uso insustentvel e predatrio da natureza tambm atingem duramente as mulheres pobres, pois so as que mais se preocupam em reduzir perdas e danos; so as que passam maior parte do tempo nos abrigos improvisados e so responsabilizadas pelo amparo s crianas, idosos e doentes, sendo por isso as que mais enfrentam o racismo e a discriminao das polticas socais. Na exploso de problemas tipicamente urbanos, as mulheres experimentam ainda, alm do aumento da violncia domstica, perdas irreparveis, com o envolvimento de seus filhos e filhas com o trfico e consumo abusivo de lcool e drogas, como crack, hoje considerado um grave problema de sade pblica no campo e na cidade. Outro grave problema que afeta a vida das populaes impactadas pelos grandes projetos a explorao sexual e o trfico de mulheres e meninas. Estudiosas da questo constatam que os intensos fluxos de migraes, especialmente de populao masculina para o entorno das obras, cria fatalmente uma cadeia produtiva em que mulheres e meninas so postas como mercadoria para suprimento das necessidades sexuais dos operrios, funcionrios de alto escalo e polticos. Em todas as regies do pas, so cada vez mais frequentes os casos de meninas indgenas e negras vendidas ou exploradas nos circuitos dos mercados de sexo, disfarados de pousadas, bares e restaurantes. O relatrio da Plataforma DhESC de monitoramento da implementao das usinas hidreltricas de Jirau e Santo Antnio no Rio Madeira, em Rondnia (ambas inseridas nas obras do PAC), identificou a diminuio de acesso aos servios bsicos e o agravamento de problemas sociais, como o abuso sexual e o estupro, o aumento do nmero de homicdios em 44%, e o aumento em 18% da quantidade de crianas e adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual. Alm disso, houve um aumento de 208% dos casos de estupros na regio onde as usinas esto sendo implementadas. H tambm, em consequncia, uma proliferao de doenas sexualmente transmissveis, do alcoolismo e do consumo de drogas. A viso de empreendedores e polticos sobre o papel das mulheres nos projetos de desenvolvimento fica perversamente explcita nas declaraes de um dos seus representantes: O Delta do Parnaba como uma menina de 15 anos. Linda, virgem e pronta para ser explorada. Alis, 15 no, 13 anos (Vereador Joo Cludio, PI). De outro modo, pode-se citar a festa de final de ano realizada em dezembro de 2009 pela construtora Camargo Correia para os operrios da usina hidreltrica de Jirau, que teve como principais atrativos um espetculo de streap tease e pornografia para aliviar o cansao dos trabalhadores. 61

4.  Desafios para a garantia de direitos, enfrentamento das injustias ambientais e um novo modelo de desenvolvimento
A despeito das transparentes violncias, questionar e enfrentar as injustias sociais e ambientais que esto no cerne da dinamizao da economia constitui tarefa rdua, uma vez que tais injustias esto assentadas naquilo que a pedra filosofal do desenvolvimento brasileiro: a capitalizao da biodiversidade, com a privatizao e explorao econmica da terra, das guas e das florestas, e a expanso e diversificao incontrolada das atividades produtivas de grande porte e de fortes impactos ambientais e sociais, mediadas e viabilizadas pelas polticas pblicas. Nesse contexto, as exigncias legais que atentam para os direitos dos atingidos e para a sustentabilidade ambiental so criticadas e se tornam alvos de revises, levadas a cabo pela forte bancada ruralista da Cmara Federal; pelos vnculos, em muitos casos orgnicos, entre os poderes legislativos e os investidores privados; e pela predominncia da viso desenvolvimentista dos poderes Executivos (nacional e local). Tais poderes entendem os direitos ambientais e culturais das populaes e a conservao dos ambientes naturais, assim como suas respectivas garantias legais, como entraves expanso dos grandes negcios, geradores de divisas e de alta incidncia no PIB nacional. A legislao ambiental, como instrumento de precauo dos problemas sociais, averiguao e direcionamento da sustentabilidade ambiental das atividades produtivas, vista e tratada como pea burocrtica que precisa ser flexibilizada ao mximo, de modo a acelerar a implantao dos projetos e polticas econmicas. Figuram, como exemplo de descaso da legislao, a recente reviso do Cdigo Florestal Brasileiro (que prev, dentre outras coisas, o aumento das possibilidades de explorao de reas anteriormente protegidas) e os pacotes de decretos presidenciais para acelerao das concesses de licenciamentos ambientais. Enquanto se aceleram os esforos institucionais para a implementao desses grandes projetos, destacam-se, por outro lado, a morosidade e os impasses na implementao dos direitos das populaes tradicionais terra, gua, ao territrio e diversidade cultural garantidos na Constituio Federal de 1988. o caso dos poucos avanos nas demarcaes das terras indgenas; no reconhecimento e garantia dos povos quilombolas; nos direitos das demais populaes tradicionais; na implementao de Unidades de Conservao baseadas nos usos tradicionais e autonomia das populaes; na consolidao de assentamentos rurais. Polticas que, se efetivadas, cumpririam importante papel para a garantia dos direitos coletivos, do manejo sustentvel dos ambientes considerando as diversidades culturais, da soberania alimentar e da gesto democrtica dos territrios. Os esforos da sociedade civil organizada para garantir o exerccio desses direitos travam-se, principalmente por conta da presso da iniciativa privada. Esta reivindica a propriedade e os direitos de uso e ocupao dos territrios e a fragilidade poltica e oramentria dos rgos pblicos responsveis por implementar esses direitos. 62

Outros fatores que dificultam o enfrentamento das injustias ambientais e a implantao de um novo modelo de desenvolvimento so: a existncia de um consenso quase absoluto das instituies e lideranas polticas sobre a importncia e a necessidade das atividades produtivas de larga escala e de grandes impactos ambientais para o progresso e o desenvolvimento da nao. Este consenso envolve os poderes pblicos e se espalha na sociedade mediante a consolidao de um discurso nico e da negao das vozes e prticas destoantes. Nesse processo, a propaganda oficial dos governos, a fora publicitria da iniciativa privada, assim como a indstria miditica so instrumentos determinantes na invisibilizao das injustias e desigualdades sob a qual se assenta o desenvolvimento que predomina no Brasil; as histricas negaes e violaes dos direitos das populaes geralmente atingidas pelos conflitos ambientais. Seguindo as estruturas racistas da constituio social, poltica e econmica do Brasil, so as geraes indgenas e negras a quem historicamente foram negadas a cidadania, a participao poltica e a existncia material dignas as mais atingidas pelos impactos socioambientais, sejam eles rurais ou urbanos. As vulnerabilidades pr-existentes na realidade dessas populaes so uma oportunidade de convencer algumas delas de que o desenvolvimento trar o emprego e o progresso. Assim, aquilo que direito fundamental dos povos como sade, educao, saneamento, trabalho e proteo social transforma-se em moeda de troca e em promessas inviveis de futuro promissor.

5. Desafios e limites para a sociedade civil organizada


A articulao e a mobilizao poltica so os principais (e talvez os mais importantes) mecanismos de enfrentamento das injustias ambientais provocadas pelas polticas e projetos de desenvolvimento econmico. Nesse sentido, muitas iniciativas so realizadas: campanhas, relatrios, denncias, apoio direto aos atingidos, esforo de divulgao das violncias que recaem sobre os povos e as populaes. Porm, para se colocarem na cena pblica enquanto sujeitos de direito (incluindo o mais bsico deles, o direito existncia em sua diversidade), os grupos diretamente impactados pelas injustias ambientais e os movimentos sociais enfrentam muitas dificuldades. Entre elas, destacam-se: 63

os altos nveis de violncia institucional contra indivduos e rgos coletivos, que sobrecarregam os grupos voltados para a promoo dos direitos humanos e da democracia, assim como a ausncia de recursos para a existncia material e a ao cotidiana desses sujeitos. Embora se tenha avanado em diferentes formas de organizaes sociais, a extenso do territrio brasileiro, a distncia geogrfica, o isolamento de alguns grupos, assim como a sobrecarga de trabalho dos militantes sociais, reduzem as possibilidades de ao continuada de acompanhamento, denncia e proposio de solues justas; alm disso, a recente ascenso, pactuada com os setores tradicionais e conservadores, de grupos mais ou menos originados nas lutas sociais, aos espaos de poderes institucionais do Estado, formando os chamados governos populares, nos quais muitas lideranas e organizaes ambientalistas militaram e militam, comprometem a autonomia e a capacidade de identificao, denncia e enfrentamento das injustias ambientais; a significativa reduo do apoio das agncias de cooperao internacional, que nas duas ltimas dcadas colaboraram na ao da sociedade civil organizada e com o avano na conquista de direitos. Nesse contexto, os movimentos e organizaes da sociedade civil trabalham no plano da escassez dos recursos, exigindo um alto grau de militncia e gerenciamento.

Com todas as dificuldades, preciso valorizar o enorme esforo que os grupos atingidos, as organizaes apoiadoras e os movimentos sociais realizam no sentido de desenvolver alternativas e afirmar os modos de vida sustentveis. Podemos citar como exemplo os esforos de organizaes de atividades produtivas pautadas no uso coletivo, solidrio e sustentvel dos bens ambientais, tais como a agroecologia, o turismo de base comunitria, as mltiplas e diferenciadas experincias de economia solidria; assim como os processos de socializao de novos valores e diretrizes, como as inmeras redes de articulao e solidariedade na defesa de direitos, valorizao e fortalecimento dos modos coletivos e sustentveis de convivncia social e com a biodiversidade. A existncia dessas experincias , em ltima instncia, a possibilidade de pressionar o Estado, fazer frente iniciativa privada predatria e redirecionar os rumos de uma sociedade desigual e injusta.

Referncias bibliogrficas
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APOINME. Relatrio de denncia: povos indgenas impactados com a transposio do Rio So Francisco. Disponvel em: <www.apib.org.br/org_apoinme/>. Acesso em: 21 out. 2011. CIMI. Relatrio violncia contra os povos indgenas no Brasil: 2010. Disponvel em: <www.cimi.org.br/pub/publicacoes/1309466437_Relatorio%20Violencia-com%20 capa%20-%20dados%202010%20(1).pdf>. Acesso em: 21 out. 2011. CPT. Campanha permanente contra os agrotxicos: Caderno de formao 1. Disponvel em: <www.mst.org.br/sites/default/files/caderno%20de%20formacao_um.pdf>. Acesso em: 21 out. 2011. ______. Conflitos no campo Brasil: 2010. Disponvel em: <www.cptnacional.org.br/ index.php/component/jdownloads/viewdownload/4/192?Itemid=23>. Acesso em: 21 out. 2011. DHESC BRASIL. Violaes de direitos humanos nas hidreltricas do Rio Madeira: relatrio preliminar de misso de monitoramento. Plataforma Dhesca Brasil. Disponvel em: <www.dhescbrasil.org.br/attachments/449_2011_madeira_%20missao%20seguimento_revisao3.pdf>. Acesso em: 21 out. 2011. REDE BRASILEIRA DE JUSTIA AMBIENTAL. Declarao de princpios da rede brasileira de justia ambiental. Disponvel em: <www.justicaambiental.org.br/>. Acesso em: 21 out. 2011. WILKINSON, John; HERRERA, Selena; COSTA, Vivian (Coord.) Agrocombustveis: armadilha para as mulheres? Rio de Janeiro: Instituto Eqt. Gnero, economia e cidadania global, [s/d].

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CAPTULO II: TEMAS

DIVERSIDADE E DISCRIMINAO

Lcia Xavier*

1. Sobre a realidade das populaes


As diferentes hierarquias estabelecidas nas sociedades como aquelas pautadas nas dimenses de gnero, raa, etnia, geraes, localizao geogrfica ou territorial, classe, orientao sexual, condio fsica ou mental, posies polticas e religiosas, participam na produo das desigualdades e da violncia a que esto submetidos estes grupos. Desigualdades expressas no acesso dificultado: 1) aos servios e justia; 2) baixa renda e escolaridade; 3) relaes de trabalho precrias; 4) moradias inadequadas ou em reas sem infra-estrutura; 5) violncia; 6) homicdios; 7) baixa participao nas instncias de controle social das polticas pblicas; e 7) pouca representatividade nos poderes constitudos. Alm do intenso processo de discriminao gerado por uma forte representao social negativa desses grupos associados inferioridade, sujeira, ao perigo, criminalidade, violncia e promiscuidade; cujo sofrimento mental e fsico no so computados como violao de direitos. Homossexuais so submetidos a castigos fsicos, servem de motivo para chacota e exposio pblica, so expulsos do seio familiar e dos servios, especialmente das escolas, alm de sofrerem violncia. As travestis so as principais vitimas desse processo. Saem da escola a partir dos 12 anos, quando comeam os processos de transformao fsica e de comportamento.
* Assistente Social, formada pela Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Atualmente coordena CRIOLA: organizao de mulheres negras com sede no Rio de Janeiro. Integra, como suplente, o Comit Tcnico de Sade da Populao Negra do Ministrio da Sade. membro titular do Comit Tcnico de Sade da Populao Negra do Municpio do Rio de Janeiro.

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Jovens negros so as principais vtimas de homicdios, inclusive aqueles perpetrados pelos agentes de segurana pblica. Os adolescentes negros tm 2,6 vezes mais chances de serem assassinados na comparao com adolescentes brancos, nas cidades com populao acima de 100 mil habitantes (UNICEF/LAV/UERJ/SDH-SPDCA/Observatrio de Favelas: 2006). A taxa de analfabetismo dos jovens negros de 5,8%, trs vezes maior do que a de jovens brancos (1,9%). Em mdia, os jovens negros possuem 7,5 anos de estudo contra 9,4 anos dos jovens brancos da mesma faixa etria. Das 530 mil crianas de 7 a 14 anos fora da escola, 330 mil so negras e 190 mil so brancas (IBGE/PNAD, 2009). Os povos indgenas tambm passam por diversas violaes de direitos agravadas pelo fato de sofrerem intervenes constantes do Estado brasileiro em todos os aspectos da vida, no que se refere demarcao de suas terras, manuteno de suas culturas e acesso s polticas pblicas. Um bom exemplo a poltica de implantao de creches em reas indgenas, quando para esses a socializao da criana ocorre na aldeia e no seio familiar. Em relao destruio das culturas indgenas, geralmente interpretadas como primitivas, h constantes intervenes de grupos religiosos que no intuito de incluir interferem no modo de vida destas populaes. No que se refere participao no poder e no acesso justia, os povos indgenas no so reconhecidos e no esto representados nessas instncias. As culturas negras passam pelo mesmo processo. Nos ltimos anos, os ataques a templos religiosos de matriz africana aumentaram. As pessoas ligadas a essas religies, que at o final da dcada de 50 eram perseguidas, voltaram a sofrer agresses fsicas e expulso de reas de favelas, verifica-se tambm a destruio de imagens e smbolos religiosos. Isto quando o Estado brasileiro passa a se comprometer com prticas e acordos relacionados a entidades religiosas de maior influncia poltica e social, a exemplo do catolicismo e das religies protestantes, estes ltimos fortes opositores das religies de matriz africana. Sobre as mulheres, pesam as desigualdades de gnero e a violncia, com especial destaque violncia intrafamiliar. Dados publicados pelo (IBGE, 2010) demonstram que em 2009 a Central de Atendimento Mulher (Disque 180) registrou 401.729 atendimentos, a maior parte referente solicitao de informao (52,3%). Destes, 52,2% estavam relacionados agresso fsica; 2,2%, ameaas sofridas; e 9%, dano moral. Os homicdios foram causas de 1/3 das mortes de mulheres da faixa etria entre 20 e 29 anos. No perodo de 2009 a 2010 foram registrados 15.994 casos de violncia sexual contra mulheres negras. Quanto s condies de trabalho 69,2% das mulheres jovens de 16 a 24 anos de idade, e 82,2% das mulheres com 60 anos ou mais, exercem atividades no mercado informal. Sem contar que recai sobre elas a dupla jornada de trabalho, com o desempenho de papis associados ao cuidado familiar. 70

Em relao pobreza, dados do IBGE (2010) revelam que 16,2 milhes de brasileiros vivem em situao de extrema pobreza, com uma renda per capita de at R$ 70,00 por ms, ou pouco mais que R$ 2,00 por dia. Deste total, 70,8% so negros e 50,9% tm 19 anos de idade no mximo. Nesse sentido, podemos dizer que o maior grau de incidncia de violncia e violaes dos direitos humanos recai sobre esses grupos por que o Estado brasileiro reproduz as prticas racistas, homofbicas, sexistas e discriminatrias em suas aes. Deixando de proteger os cidados e cidads, de acordo com o preceito constitucional brasileiro, que garante cidadania, dignidade da pessoa humana, a autodeterminao dos povos e o bem estar, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (Constituio Federal de 1988). Os grupos excludos produzem diferentes formas de enfrentar as violaes dos direitos. De um lado, constatamos o isolamento social, a aceitao e reproduo dos atributos negativos a eles imputados e inclusive manifestaes e protestos contra a violao dos direitos, especialmente quando envolve situaes de violncia. Na maior parte dos casos, a populao se sente culpada ou envergonhada por estar vivendo uma situao de violncia ou de violao dos seus direitos. De outro, a construo de mecanismos para a defesa dos seus direitos. Fruns, passeatas, comits, audincias so implementados para dar voz aos grupos. Mas, em sua maioria, essas aes no conseguem influenciar o Estado, o que acaba reforando a incapacidade deste em produzir proteo social, livre de discriminao. Nos ltimos anos temos reconhecido a participao de diferentes setores em torno de polticas pblicas que possam garantir os seus direitos e expressar as suas necessidades. A presena de diversos setores em conselhos, participando de conferncias temticas e at mesmo criando mecanismos de aglutinao de interesses, visvel. Tomo aqui o exemplo da juventude negra que diante dos constantes homicdios resolveram criar uma campanha contra o genocdio em todo o pas. Movimentos contra a corrupo surgem em vrios pontos do pas a exemplo do protesto contra a prefeita de Natal, Micarla de Souza, pelo caos administrativo. Jovens acampados na Cinelndia-RJ em protesto contra o capitalismo, a corrupo, a construo da usina de Monte Belo, em defesa da reforma agrria. As manifestaes LGBT para aprovao do Projeto de Lei n 122/2006 que torna crime a homofobia. Com esses exemplos, podemos dizer que o grau de conscincia sobre os direitos elevado em comparao gerao passada que conhecia mais seus deveres. Porm, as aes em defesa dos direitos se tornam um longo caminho entre diferentes servios e setores que no permitem o controle dos procedimentos e processos que devem ser realizados para concretizao desses direitos. Medidas tomadas pelo Estado acabam revelando tambm relaes complexas que perpassam instituies pblicas corruptas, desrespeitam o princpio da cidadania e no esto comprometidas com a efetivao dos direitos. 71

2. Em relao atuao do Estado


O Brasil goza em todo mundo de uma posio de prestigio, demonstrando que capaz de promover o desenvolvimento econmico e social assim como uma democracia slida voltada para a sociedade e baseada no respeito aos direitos. Programas visando erradicao da misria e ao desenvolvimento sustentado so apresentados como processos naturais de um pas avanado e preocupado com os seus cidados e cidads. Alm disso, h a criao de mecanismos para consulta sociedade sobre as polticas pblicas, tais como os conselhos e as conferncias sobre educao, sade, polticas para as mulheres e para a promoo da igualdade racial, esporte, cultura, dos direitos das cidades, entre outras. Medidas voltadas para a reforma do Estado e para o pagamento da dvida externa ajudaram a consolidar esta imagem; bem como permitiram que gastos na rea social fossem reduzidos ao longo dos ltimos 10 (dez) anos, atingindo reas importantes como a da seguridade social. Chegamos ao final de 2011 com um quadro importante de violao dos direitos que no geraram maior indignao dos demais setores sociais, devido a medidas simpticas no campo social. Por um lado, o Programa Brasil sem Misria, cujos resultados s sero medidos no prximo ano, pretende alcanar 28 milhes de pessoas, onde 16,2 milhes destas vivem em situao de extrema pobreza, com uma renda per capita de at R$ 70,00 por ms. Por outro lado, cresce a remoo de populaes que vivem em reas a serem utilizadas para grandes empreendimentos econmicos, tais como as usinas de energia eltrica. As terras de remanescentes de quilombos e as terras indgenas no so reconhecidas, demarcadas e protegidas. Polticas que permitiriam verdadeiro avano para a sociedade brasilera, como o terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), ainda no foram implementadas na ntegra. Ao contrrio, algumas de suas diretrizes foram alvo dos ataques de setores conservadores, a exemplo da descriminalizao e legalizao do aborto, a unio civil, a implantao da Comisso da Verdade para apurar os crimes cometidos no perodo da ditadura militar, que s recentemente foi sancionada pela presidenta Dilma Rousseff. O PNDH-3 representa para os setores interessados no cumprimento dos Direitos Humanos a base para a implementao de aes voltadas garantia dos direitos e ao mesmo tempo alavanca para a superao das violaes. O Programa tambm representa um dilogo profcuo com diferentes setores do poder pblico, o que permitiria a consolidao de mecanismos de dilogo entre a sociedade civil e o Estado. Ao mesmo tempo em que a sociedade pode propor diretrizes para o delineamento, implantao e monitoramento de polticas pblicas, assuntos como oramento pblico, segurana, economia e planejamento de estado, no entram no debate em conferncias. O Estado assume a conduo dessas polticas e no permite que sejam objeto de anlise dos setores sociais especialmente atingidos pelas medidas tomadas. Sobre a conduo das polticas pblicas, denncias sobre corrupo e mau uso dos recursos pblicos por parte dos poderes executivo, legislativo e judicirio so constantes. 72

Em muitas dessas denncias as organizaes no governamentais esto envolvidas. Sem mencionar o processo de terceirizao de servios essenciais como a sade. No h dvidas de que nos ltimos anos o Estado brasileiro mudou. Elegemos pela primeira vez uma mulher para o comando do pas. Temas antes invisveis hoje fazem parte da agenda nacional; mas, no que se refere atuao do Estado na preveno, coibio e restaurao dos direitos, foram poucas as mudanas. No campo das polticas pblicas, podemos destacar o conjunto de conferncias que culminaram em programas e planos de ao para o Estado e o enfrentamento da homofobia, do racismo e do sexismo Programa Brasil sem Homofobia e os Planos de Polticas para as Mulheres e o de Igualdade Racial; mas nenhuma dessas polticas foi efetivamente implementada. As prticas do racismo, do sexismo e da homofobia que esto institucionalizadas nos servios pblicos e privados no tiveram meios efetivos de enfrentamento implementados. Apesar de existirem leis para coibir a discriminao, as vtimas sofrem pela segunda vez quando procuram os agentes e as autoridades do Estado e acabam sendo desestimuladas a procurar a justia. Na rea da sade constataram-se prticas institucionalizadas de racismo, sexismo e homofobia no processo de atendimento, bem como diretrizes para o seu enfrentamento, mas nenhuma ao est em curso no momento atual para cessar com as violaes de direitos em questo. No campo da segurana, o comportamento violador mais grave. Os agentes pblicos ainda so os principais violadores dos direitos nesse campo. Recentemente, em junho de 2011, Juan de Moraes, negro, 11 anos, foi assassinado junto com Igor de Souza Afonso de 17 anos, por policiais militares de Mesquita, no Rio de Janeiro, na comunidade Danon, em Nova Iguau. Juan foi acusado de ter reagido priso, seu corpo foi jogado em um rio sendo localizado aps transcorridos 30 dias de sua morte. A famlia ficou merc das decises das autoridades pblicas, que sequer permitiram um velrio adequado para a criana. Em relao ao processo de pacificao e de implantao das Unidades de Polcia Pacificadoras em algumas favelas da cidade do Rio de Janeiro, a falta de dilogo com a populao tambm notado. As denncias de violncia e violaes sofridas, especialmente causadas por soldados das foras armadas, so tratadas em tribunais especiais e com leis diferenciadas. O uso negativo das imagens dos moradores e moradoras, bem como a sua associao ao trfico de drogas e contraveno no foram discutidos. Os grupos violados em seus direitos no tiveram acesso a servios de apoio assim como no puderam denunciar para a sociedade as violaes vividas, dada a carga de aceitao da sociedade s aes governamentais, sobretudo quelas realizadas pela polcia e pelas foras armadas. Instrumentos como ouvidorias ou mesmo servios de discagem telefnica no tm sido valorizados no processo de consolidao dos direitos assim como no h espaos de dilogo entre o Estado e a sociedade. A falta de canais independentes para o dilogo, a lentido da justia, a falta de aes de preveno contra as violaes de direitos, no permitem a consolidao de uma cultura que possibilite gerar crena nas instituies pblicas e nas autoridades. Sobre o contexto das Naes Unidas merece destaque a criao de uma entidade para a igualdade de gnero e para o empoderamento das mulheres em 2010, a ONU 73

Mulheres United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women (UN WOMEN). A comemorao do 10 Aniversrio da Declarao e do Plano de Ao de Durban, apesar da conturbada assemblia geral, recolocou em debate a situao das vtimas do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e das formas correlatas de intolerncia em todo o mundo. Bem como, a condenao do Brasil pelo Comit CEDAW em relao morte materna. O Comit das Naes Unidas para Eliminao da Discriminao contra Mulheres (CEDAW) estabeleceu uma srie de recomendaes a serem seguidas pelo Brasil para garantir que todas as mulheres tenham acesso a cesso a servios de pr-natal, parto e ps-parto, livre de qualquer discriminao. Alyne Pimentel de 28 anos morreu em novembro de 2002, no sexto ms de gestao, cinco dias aps dar entrada em hospital pblico com sinais de gravidez de alto risco e no recebeu atendimento apropriado.

3. Em relao atuao da sociedade civil


No que se refere relao entre a sociedade e os grupos que tiveram os seus direitos violados, pouca coisa mudou. A sociedade continua conservadora e com pouca solidariedade, apoiando medidas que permitem a violao dos direitos em nome da paz. E o campo de maior tenso o da segurana pblica. A sociedade conhece de certa forma, os processos de violao dos direitos cometidos pelo Estado e por grupos armados contra os jovens negros, mas no se solidarizam com as denuncias dessas violaes. Dados apresentados pelo Mapa da Violncia no Brasil, produzidos pelo Instituto Sangari (WAISELFISZ, 2011) demonstraram que o nmero de homicdios de jovens brancos caiu significativamente entre 2002 e 2008 variando de 6.592, para 4.582, o que representa uma reduo de 31%. J entre os jovens negros, os homicdios passaram de 11.308 para 12.749 aumentando em 13%. Os planos estaduais de segurana pblica para o enfrentamento da violncia, em sua maioria estabeleceram indicadores de reduo dos crimes violentos letais intencionais, homicdios dolosos, leses corporais seguidas de morte e latrocnio, descartando aqueles que envolvem a polcia. Com a populao LGBT, cresce a solidariedade em relao s manifestaes por direitos mas, por outro lado, aumenta os casos de violncia. As Paradas do Orgulho Gay, maior expresso poltica LGBT, tm arregimentado milhares de participantes em quase todas as capitais do Brasil como expresso do reconhecimento e aceitao dessas demandas. No entanto, o nmero de ataques a gays aumentou nos ltimos anos. Em todo o pas foram registrados no ltimo ano, 200 assassinatos de homossexuais. No Rio de Janeiro, onde o governo estadual implantou o programa 74

Rio sem Homofobia, foram registradas 776 ocorrncias por agresses de junho do ano passado at a presente data. A unio estvel entre homossexuais foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em maio deste ano, mas ainda enfrenta o debate no Congresso Nacional. Situao semelhante vivem as trabalhadoras domsticas, maior categoria profissional do pas, que tm assegurados 9 dos 27 direitos trabalhistas constitucionais. So 7,2 milhes de trabalhadoras/es, majoritariamente mulheres (93%) sendo que 61,6% so negras e 38,4% so brancas. Dados do Instituto de Pesquisas Aplicadas (IPEA, 2011) revelam que 340 mil crianas e adolescentes entre 10 e 17 anos esto trabalhando como domsticas (os). Recentemente a Organizao Mundial do Trabalho (OIT), organismo da Organizaes das Naes Unidas (ONU), aprovou a Conveno 189 sobre o Trabalho Decente para as Trabalhadoras e os Trabalhadores Domsticos, que reconhece todos os direitos para aqueles que exercem o trabalho domstico. Mas as medidas para solucionar o problema ainda so frgeis e no atingem a questo. O governo federal organizou programas e encaminhou a Proposta de Emenda Constitucional (PEC n 478/2010) que iguala os direitos dos empregados domsticos aos demais trabalhadores urbanos e rurais. E at agora nenhuma medida concreta foi realizada em prol dos direitos das (dos) domsticas (os). A sociedade rejeita qualquer medida que garanta os direitos trabalhistas, bem como aquelas medidas que foram implementadas, quais sejam: 1) campanha para o aumento da assinatura das carteiras de trabalho; 2) iseno na declarao anual de rendimentos (IR) do recolhimento da alquota da previdncia social patronal; 3) formao educacional e aperfeioamento profissional. A principal justificativa para a manuteno dessa injustia tem sido o nus na renda familiar de quem contrata empregada (o) domstica (o).

4. Perspectivas e recomendaes
a) Ampliar o escopo das aes em Direitos Humanos relacionadas ao racismo, ao sexismo e homofobia e todas as formas de discriminao, que afetam cotidianamente a maior parte da populao, a exemplo da excluso e do acesso dificultado aos bens e aos servios em razo de sua raa, etnia, identidade de gnero e orientao sexual, territorialidade, nacionalidade, classe e outros eixos de subordinao. Agregando a isso aes de enfrentamento dessas prticas no mbito do Estado; b) Combater o racismo institucional vigente nas prticas dos rgos pblicos e privados. c) Implementar as diretrizes do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) atravs de planos de ao, com recursos adequados para a sua execuo; d) Criar rgo fiscalizador independente que permita maior monitoramento e avaliao da implantao do PNDH-3; e) Garantir a implementao dos DhESCA como elemento fundamental para o enfrentamento das desigualdades, da violncia e das violaes experimentadas por esses grupos. Fortalecendo tambm as polticas pblicas como instrumentos de viabilizao 75

desses direitos. Ainda no campo das polticas pblicas, recomendar elaborao consistente de metas e indicadores; com aplicao dos recursos oramentrios de forma correta. Alm da aplicao dos instrumentos de intersetorialidade e transversalidade no delineamento e execuo das polticas pblicas; f) Criar canais de participao para ampliar a interlocuo da sociedade com o governo nas diferentes esferas e instncias de poder, com vistas consolidao da democracia brasileira; g) No que se refere aos movimentos sociais, promover mudanas em torno das concepes de atuao poltica que ainda consideram as dimenses identitrias como questes secundrias centralidade da luta poltica por direitos humanos; h) Promover campanhas para a mudana das representaes sociais dos grupos discriminados com foco nos Direitos Humanos. A mudana da representao social um passo importante para a consolidao da cidadania desses sujeitos polticos; i) Apropriao de tecnologias de comunicao para o uso nos processos de debate, reivindicao e controle social das polticas pblicas, que permita criar novas culturas e arranjos sociais em torno dos Direitos Humanos; j) Exigir o cumprimento das convenes e tratados internacionais que protegem e garantem os direitos desses grupos, a exemplo da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher e a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; bem com as leis nacionais que versam sobre a proteo contra a discriminao; l) Reclamar aos organismos das Naes Unidas e da OEA a preveno, a punio e reparao dos danos causados pelo racismo, sexismo e pela homofobia, bem como outras formas de discriminao.

Referncias bibliogrficas
BRASIL. Programa nacional de direitos humanos (PNDH-3). Braslia: Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, 2010. DIEESE. Anurio das mulheres brasileiras. So Paulo: DIEESE, 2011. FPA/RLS. Diversidade intolerncia e respeito s diferenas sexuais. So Paulo: Fundao Perseu Abramo (FPA); Fundao Rosa Luxemburgo Stiftung (RLS), 2009. IBGE. Estudos e pesquisas informao demogrfica e socioeconmica. Sntese de indicadores sociais. Uma anlise das condies de vida da populao brasileira 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. 76

OIT. Conveno 189 sobre o trabalho decente para as trabalhadoras e os trabalhadores domsticos. Disponvel em <www.sepm.gov.br/legislacao-1/convencoes-internacionais/ convencao-sobre-o-trabalho-decente-para-as-trabalhadoras-e-os-trabalhadores -domesticos-no-189>. Acesso em: 10 out. 2011. PAIXO, Marcelo (Org.). Relatrio anual das desigualdades raciais. Rio de Janeiro: Editora Garamond e UFRJ/LAESER, 2011. UNICEF;LAV;UERJ;SDH-SPDCA; Observatrio de favelas. ndice de homicdio na adolescncia IHA. Braslia: UNICEF;LAV;UERJ;SDH-SPDCA;Observatrio de favelas, 2006. WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da violncia 2011: os jovens no Brasil. So Paulo: Instituto Sangari; Braslia: Ministrio da Justia, 2011. ______. Mapa da violncia 2011: Homicdios de mulheres no Brasil. Caderno complementar n 21. So Paulo: Instituto Sangari - Braslia, DF: Ministrio da Justia, 2011.

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POLTICAS PBLICAS E PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

Alexandre Ciconello*

Introduo
Garantir uma vida com dignidade aos seus cidados, reduzir as desigualdades sociais, respeitar as diversidades e assegurar a sustentabilidade ambiental so os principais objetivos dos Estados nacionais. Essa a razo de ser dos nossos sistemas e instituies polticas e jurdicas. Esses objetivos esto expressos na Constituio Federal, na legislao infra-constitucional e nos diversos tratados firmados pelo Estado brasileiro perante a comunidade internacional. Podemos dizer que h uma racionalidade bem delimitada por normas, conceitos, instituies, agentes e sistemas de polticas pblicas visando realizao dos direitos humanos. Esse deveria ser o objetivo central de qualquer poltico e agente pblico. Contudo, muitas vezes as decises pblicas no so tomadas a partir dessa perspectiva. Vivemos em um mundo onde a economia capitalista direcionada para a acumulao sem limites da riqueza, onde os recursos naturais so explorados at a exausto, colocando em risco a sobrevivncia humana no planeta e onde o patrimonialismo e seus derivados (corrupo, clientelismo, nepotismo) deterioram a democracia e a capacidade do Estado de regular a economia e promover os direitos humanos. Este artigo tem como objetivo estabelecer algumas relaes entre a promoo dos direitos humanos e as polticas pblicas.
* Assessor poltico do INESC (Instituto de Estudos Socioeconmico), advogado formado em direito pelo Largo So Francisco (USP), mestre em cincia poltica pela UNB, especialista em direitos humanos pela American University (Humphrey Fellow), membro da coordenao da Plataforma Dhesca Brasil, conselheiro do CONASP (Conselho Nacional de Segurana Pblica).

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1. Direitos humanos: do que estamos falando


Entendemos direitos humanos como um conceito ao mesmo tempo jurdico, poltico e utpico. O ideal de uma sociedade pautada pelos direitos humanos a referncia normativa e poltica de nossas sociedades desde o ps-guerra, com a criao da Organizao das Naes Unidas (ONU) e a promulgao da Declarao Universal dos Direitos Humanos. Do ponto de vista da dinmica social, a luta por direitos uma construo histrica. Eles no so dados, mas sim conquistados por aqueles/as que vivem situaes de opresso, invisibilidade social e violao. Os direitos s existem, portanto, pela contnua luta de sujeitos polticos buscando o reconhecimento de suas identidades ao longo da histria assim como a redistribuio dos recursos gerados pela sociedade. Trata-se de um movimento dinmico de lutas e avanos que eleva progressivamente a comunidade internacional a novos patamares de liberdade, igualdade, respeito e dignidade. Do ponto de vista normativo, podemos dizer que todo o arcabouo poltico e jurdico dos direitos humanos deriva da mxima expressa no art. 1 da Declarao Universal dos Direitos Humanos Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. A idia de dignidade humana se expressa no s na existncia e gozo dos direitos civis e polticos (previstos nos artigos 5 e 14 da nossa Constituio), mas tambm dos direitos sociais, econmicos, culturais, ambientais, sexuais e reprodutivos (previstos nos artigos 6, 7 e nas sees especiais da nossa Constituio, bem como em outras normas nacionais e internacionais). Ou seja, direitos humanos significam: 1) direito educao; 2) direito sade pblica de qualidade; 3) direito moradia adequada; 4) direito a viver uma vida sem violncia; 5) direito ao voto; 6) direito liberdade de expresso e associao; 7) direito participao poltica; 8) direito expresso da prpria sexualidade; 9) direito deciso sobre a vida reprodutiva; 10) direito a viver em um meio ambiente saudvel; entre outros. Cabe ressaltar que a igualdade e a nodiscriminao so princpios fundamentais que compe o conceito de direitos humanos. Todos nascem iguais em dignidade e direitos. Contudo, na desigual sociedade brasileira, o patriarcalismo, o sexismo e o racismo ainda persistem. Isso faz com que as mulheres, indgenas e negros/as tenham maiores dificuldades de acessarem direitos em razo do preconceito e de um histrico de discriminao e excluso.

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2. Direitos humanos e as obrigaes do Estado


Direitos humanos no so apenas um discurso bonito ou uma inteno poltica. Eles so garantidos em nosso sistema jurdico nacional (tanto nas Constituies como nas diversas leis infraconstitucionais) assim como na ordem internacional, e se expressam por meio de um sistema jurdico-normativo, que os indivduos, os governos e a comunidade internacional devem respeitar e promover. Estamos falando de um conceito poltico, normativo e operacional que impe obrigaes aos Estados, incluindo todos os seus rgos e instituies: 1) governo federal; 2) estados; 3) municpios; 4) Congresso Nacional; 5) legislativos locais; 6) poder judicirio; 7) ministrio pblico; 8) defensorias pblicas; entre outros. Entre essas obrigaes est a de aplicar o mximo de recursos disponveis para a realizao progressiva dos direitos humanos. Essa uma obrigao assumida pelos Estados Nacionais quando da ratificao do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC). Ou seja, a prioridade principal dos governos, quando da alocao dos recursos pblicos, deveria ser a promoo dos direitos. Digo deveria porque no o que acontece na maioria dos casos. inspirado nessa obrigao prevista pelo PIDESC, que o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), desde 2007, vem implementando uma metodologia de anlise do oramento, que busca articular o marco dos direitos humanos e das desigualdades, com a medida de sua efetivao por meio das polticas pblicas e do oramento. Essa metodologia chamada de Oramento e Direitos Humanos,1 e algumas idias presentes nesse texto so baseadas nesse acmulo institucional. Cabe dizer que os Estados e seus agentes tm obrigaes muito especficas com relao ao respeito, proteo e promoo dos direitos humanos como podemos verificar abaixo:

2.1. Respeitar os direitos humanos


dever do Estado no ser o agente perpetrador da violao de direitos. Isso significa que os agentes pblicos do Estado no devem, em hiptese nenhuma, praticar tortura, execues sumrias (s para citar as violaes mais explcitas de direitos), como tambm manter sob custdia algum em desacordo com a Lei. O Estado no pode interferir na vida e intimidade das pessoas, ao menos que haja explcita disposio legal nesse sentido.
1Para mais informaes, consulte a publicao: Oramento e Direitos: construindo um Mtodo de Anlise do Oramento luz dos Direitos Humanos. Braslia, DF: INESC, 2011. Disponvel na pgina eletrnica do INESC [www.inesc.org.br].

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2.2. Proteger os direitos humanos


Alm disso, dever do Estado proteger os cidados das violaes a seus direitos provocadas por terceiros. Os entes pblicos so responsveis por fazer com que os indivduos, grupos, ou empresas, respeitem a legislao vigente e, com isso, no prejudiquem os direitos individuais e coletivos de cada cidado ou grupo.

2.3. Promover/realizar os direitos humanos


Um terceiro e fundamental dever do Estado, especialmente com relao aos direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais, a sua efetiva promoo por meio da elaborao e implementao de polticas pblicas. O Estado deve prover bens e servios pblicos universais para garantir o direito das pessoas. Para que um Estado seja garantidor dos direitos humanos, no significa apenas respeit-los, mas tambm promov-los por meio da prestao de servios pblicos. Verificar se essa obrigao est sendo cumprida passa necessariamente pela anlise do oramento e das polticas pblicas. O Estado est destinando recursos suficientes para universalizar o acesso educao, sade, moradia, etc.? As polticas pblicas possibilitam que as pessoas vivam com dignidade? Os recursos so suficientes? Esto alocados onde deveriam?

2.4. Reparar os direitos violados


Outra obrigao do Estado reparar e indenizar as pessoas que de alguma forma tm seus direitos violados em razo da ao ou omisso dos entes pblicos. Para que essa obrigao seja cumprida, novamente temos que ter em mente o oramento pblico. Se o Estado viola o direito de algum cidado/ ou permite que esse direito seja violado, deve reparar e indenizar a vtima da violao. Para tanto, parte dos recursos arrecadados da coletividade (por meio dos impostos) deve ser destinada para as vtimas dessas violaes. Isso dificilmente ocorre, dado a falta de acesso ao precrio sistema de justia brasileiro.

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Outras obrigaes do Estado  Respeitar e cumprir as determinaes e recomendaes das instncias internacionais (tanto no Sistema das Naes Unidas, como no Sistema Interamericano de proteo dos DHs);  Quando ratificam um tratado internacional, os pases esto obrigados a adotar uma legislao nacional que esteja de acordo com os dispositivos desse acordo;  Prestar informaes e relatrios peridicos sobre a situao de direitos no pas junto aos Comits de tratados internacionais e rgos da ONU e OEA;  Realizar campanhas e aes pblicas para informar a populao sobre os seus direitos e os rgos do Estado responsveis por sua implementao;  Promover a participao das pessoas nos processos de tomada de deciso sobre as polticas pblicas e oramento. A perspectiva de direitos nos permite trocar a viso de beneficirio para falar do cidado como protagonista das polticas pblicas: no desenho; na aplicao dos recursos pblicos; na avaliao e no monitoramento das polticas; Promover os direitos humanos custa dinheiro. Por isso, os estados devem aplicar o mximo de recursos disponveis na realizao progressiva dos direitos humanos, como dissemos acima.
O conjunto dessas obrigaes estatais configura o que chamamos de um Estado Social e Democrtico de Direito, que ainda no se efetivou para uma grande parte de nossa populao. sociedade cabe respeitar os direitos humanos, a diversidade e os diferentes modos de vida, construindo relaes baseadas na solidariedade e na justia, abolindo as discriminaes e os preconceitos.

3. Promovendo os direitos humanos por meio das polticas pblicas


O Brasil no um pas pobre, possuindo recursos naturais e humanos suficientes para garantir uma vida digna para toda a sua populao. Contudo, a desigualdade de renda, poder territorial, tnico-racial e de gnero impedem que parte da populao acesse esses recursos e desenvolva suas capacidades inatas. 83

Para concretizar a inteno tico-poltica da construo de uma sociedade pautada nos direitos humanos, faz-se necessrio, do ponto de vista do Estado, que os conceitos abstratos de dignidade humana e cidadania sejam operacionalizados por meio de legislao ordinria, decretos, portarias; pela formulao e implementao de polticas pblicas; e por uma dotao oramentria suficiente para a realizao desses direitos. O oramento pblico a materializao da ao planejada do Estado. o nvel de realidade onde podemos realmente observar as prioridades de alocao dos recursos que foram arrecadados de toda a coletividade e em que medida eles esto sendo aplicados na promoo dos direitos, ou pelo contrrio, beneficiando grupos econmicos e polticos que se apropriam dos recursos pblicos a partir de seus interesses. Colocamos esses elementos na figura abaixo para uma melhor visualizao:

Constituio Federal / Tratados Internacionais Abstrato Leis

Polticas pblicas Concreto Oramento Pblico


Figura 1 Operacionalizao dos Direitos Humanos

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Assim, os governos, para alm de explicitarem e concretizarem em legislao ordinria as diversas dimenses dos direitos (educao, sade, moradia, alimentao, segurana, cultura, trabalho, etc.), devem formular, implementar, monitorar e avaliar polticas pblicas, com dotao oramentria suficiente para cumprir os objetivos de universalizao dos direitos previstos nessa mesma legislao, provocando mudanas concretas na vida e no bem estar da populao. Uma poltica de direitos humanos pressupe uma srie de elementos a serem considerados, como por exemplo: o diagnstico das violaes de direitos; a participao da sociedade no planejamento e monitoramento da poltica;  a elaborao de um programa/plano com aes concretas de promoo e defesa de direitos; a construo de indicadores e metas de realizao progressiva de direitos; mecanismos institucionais de proteo e denncia;  articulao institucional entre os diversos rgos pblicos responsveis pela implementao da poltica.

3.1. Polticas pblicas e oramento


Mais do que um documento de receitas e despesas, o oramento um programa de trabalho com metas e objetivos a serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras coisas, que os servios sejam prestados, obras aconteam sem cortes repentinos em programas sociais ou atrasos no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo. Portanto, quando falamos em oramento precisamos falar de polticas pblicas e suas diversas definies possveis. Um bom sinnimo a ser utilizado poltica governamental, muito embora, outras institucionalidades possam participar do processo de construo e execuo de uma poltica pblica. Poltica pblica uma ao formulada pelo poder pblico visando a um determinado objetivo, que produz resultados na coletividade. Uma poltica pblica pode ter como objetivo a promoo da educao bsica de qualidade para crianas e jovens. As aes dessa poltica podem ser: 1) construo de escolas; 2) compra de livros e outros materiais didticos; 3) o pagamento dos salrios dos professores; etc. Outra poltica pode ter como objetivo a promoo da agricultura familiar e como pblico-alvo os pequenos produtores rurais. As aes dessa poltica podem ser: 1) a aquisio de terras para a Reforma Agrria; 2) o apoio para a compra de sementes e outros insumos agrcolas; 3) a garantia de compra de parte da produo pelo governo; etc. 85

Ou seja, a poltica pblica uma idia, um desejo, a inteno de realizar um objetivo e chegar a um resultado concreto sendo composta por um objetivo, pblico-alvo, metas, aes, responsveis, prazos, indicadores, etc. Um componente fundamental o oramento que deve ser previsto e executado para cada ao da poltica pblica. Esses recursos so vinculados a determinados objetivos, atividades e resultados.

O que poltica pblica? um processo contnuo de decises e resultados articulados em aes coordenadas pelo Estado, que mobilizam conhecimentos, energias e recursos (fsicos e financeiros) com o objetivo de alcanar metas para transformar realidades, fornecer bens e servios, solucionar problemas e materializar direitos. So exemplos: a poltica de educao, a poltica de financiamento da agricultura, a poltica de construo de moradias populares, a poltica transferncia de renda etc.

4. A estruturao das polticas pblicas no Brasil contemporneo


A Constituio restabeleceu o Estado Democrtico de Direito no pas aps anos de ditadura militar e de violao dos direitos humanos. No texto constitucional, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria com a reduo das desigualdades sociais e a prevalncia dos direitos humanos so objetivos a serem alcanados pela Repblica. Para que esses objetivos realmente se efetivem em uma realidade histrica de excluso, pobreza e desigualdades, a Constituio confere ao Estado brasileiro um papel central na promoo dos direitos humanos e na reduo das desigualdades, por meio da estruturao de polticas pblicas de Estado e sistemas pblicos de direitos. Ao longo da dcada de 90 e incio dos anos 2000, uma vasta normatizao foi construda no sentido de operacionalizar os princpios constitucionais e construir polticas pblicas universais e permanentes. Esse verdadeiro reordenamento institucional foi formalizado por uma srie de Leis, Decretos, Normas Operacionais, repartio de competncias e recursos entre as trs esferas da federao. A Lei Orgnica da Sade, da Assistncia Social, o Estatuto da Criana e do Adolescente e mais recentemente o Estatuto do Idoso, Estatuto das Cidades, a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional e a Lei Maria da Penha,2 so alguns exemplos nesse sentido. Apesar dos avanos conceituais e jurdicos, isso nem sempre refletiu e reflete no formato/desenho das polticas pblicas. Ainda vivemos a transio entre um modelo tutelar das polticas para um modelo de garantia de direitos.
2 Lei n 11.340/2006, que cria mecanismos para coibir e punir a violncia domstica e familiar contra a mulher.

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Todo esse processo tem contado com uma intensa participao de organizaes e redes da sociedade civil, por meio de canais institucionais de participao, como Conselhos e Conferncias, alm da presso direta nas esferas de poder (realizando estudos, formao poltica, pressionando parlamentares e gestores, realizando protestos, manifestos, etc.). Nesse caminho cada vez mais as organizaes da sociedade civil foram obrigadas a se especializarem em reas, lutas e demandas especficas, ao contrrio do grande bloco de foras polticas pela redemocratizao do pas dos anos 80. Isso gerou uma falta de dilogo entre diversos espaos e polticas. A opo feita, consciente ou no, foi de estruturar sistemas de direitos e polticas pblicas setoriais (sade, educao, assistncia, cidades, segurana alimentar) que ainda tm muita dificuldade de dilogo entre si. Por parte do Estado, devido a sua estrutura setorial burocrtica, qualquer tentativa de aes ministeriais conjuntas de gesto e execuo compartilhada de polticas, encontra barreiras polticas (em que cada pasta deseja maximizar seus prprios resultados e aes) e tcnicas (pela hierarquia funcional existente nos ministrios e pela forma como so elaboradas as peas oramentrias por rgos da administrao). Nesse sentido, chegado o momento de (atingida uma certa estruturao e normatizao necessria de diversas polticas pblicas) trabalhar no sentido da integrao entre elas, na perspectiva da indivisibilidade dos direitos. H alguns exemplos nesse sentido, contudo, h ainda uma cultura institucional no Estado e tambm na sociedade civil que opera em uma lgica setorial e fragmentada, por motivos e condicionantes diversas. Abaixo, apresentaremos trs componentes fundamentais do conceito de polticas pblicas previsto na nossa Constituio Federal:

4.1. Descentralizao
A descentralizao uma das principais caractersticas da construo de polticas pblicas no Brasil ps-1988. Cada esfera de governo: Unio, estados e municpios, tm competncias e recursos prprios para a construo de polticas pblicas que visam assegurar direitos. Ou seja, a implementao de polticas pblicas passa por um pacto federativo que baseado em Polticas consensuais no mbito nacional e implementadas no nvel municipal. Em alguns casos temos a implementao de sistemas, como o SUS e o SUAS, e a criao de fundos oramentrios.3 Este novo desenho das polticas ainda tem entraves no atual modelo de federao. Por exemplo, h a falta de objetividade na
3 A poltica de sade ainda o grande modelo de estruturao de polticas pblicas universais, descentralizadas e participativas no Brasil. Estruturada a partir de um Sistema nico que rene os trs entes federativos e uma rede de privada de hospitais filantrpicos, possui um Fundo oramentrio especfico (Fundo de Sade) e um sistema participativo de Conselhos de Polticas Pblicas nos municpios, estados e no mbito federal. Para alm disso, prev a realizao peridica de Conferncias de Sade (a cada quatro anos) com o objetivo de avaliar a situao de sade no pas e propor diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes.

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definio do papel dos estados na execuo das polticas pblicas, o excesso de centralizao da arrecadao dos recursos na esfera federal e a no articulao dos municpios para a execuo das polticas. Portanto, para alm das dificuldades de uma efetiva integrao de polticas no mbito nacional, h ainda o desafio de promover a intersetorialidade nos municpios, lcus da prestao dos servios pblicos populao.

4.2. Universalidade
Estabelecer polticas pblicas universais a serem promovidas pelo Estado uma das principais diretrizes da Constituio Federal. Contudo, h um grande desafio, contido no Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) que a universalizao dos direitos em um contexto de desigualdades. Cabe dizer que muito se avanou aps a Constituio Federal de 1988 na construo de um arcabouo legal de garantia de direitos. Contudo, pouco se avanou na efetivao de direitos dentro de um contexto de grandes desigualdades. No caso da sociedade brasileira, essa dimenso essencial. No h como falar em direitos sem considerar o ambiente de desigualdades estruturais, no qual certos sujeitos de direitos (em razo de fatores como cor, sexo, faixa etria, orientao sexual, etnia, etc.) tenham maiores dificuldades de acessar direitos ou tenham seus direitos negados e violados. Combater a pobreza no Brasil ou as desigualdades de renda passa necessariamente pelo entendimento de que aqui ambas tm relao com as variantes de cor e sexo. As mulheres negras so as mais pobres e tm menor grau de escolaridade, enquanto os homens jovens e negros so os que mais sofrem com a violncia, por exemplo. As inaceitveis distncias que ainda separam negros de brancos em pleno sculo XXI se expressam no microcosmo das relaes interpessoais dirias e se refletem nos acessos desiguais a bens e servios, ao mercado de trabalho, educao (que persistem apesar das melhorias nos indicadores tomados para o conjunto da populao), bem como ao gozo de direitos civis, polticos, sociais e econmicos. Observamos que uma pequena parcela da populao detm a maior parte da renda nacional. Esta concentrao faz com que o poder econmico e poltico tambm se renam nas mos de poucos. Todos esses fatores, fruto de uma sociedade marcada por profundas desigualdades, impactam as polticas pblicas, que muitas vezes so formuladas desconsiderando esse contexto. Assim, a universalidade formal sucumbe realidade de excluso vivenciada por grupos e setores de nossa sociedade para quem o Estado de Direito uma iluso e os servios pblicos no garantem dignidade.

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4.3. Participao popular


A criao de um sistema de participao social nas polticas pblicas, a partir das diretrizes da Constituio de 1988, ganhou forma pela criao de Conselhos setoriais de Polticas Pblicas nos trs nveis federativos e pela realizao peridica de Conferncias de Polticas Pblicas. Ao longo da dcada de 1990, muita energia foi direcionada para a constituio e consolidao de conselhos municipais e estaduais e na capacitao de conselheiros/as. Isso ocorreu, especialmente, nas polticas de sade, assistncia social e criana e adolescente, devido s previses legais nesse sentido. A partir de 2003, h uma nova gerao de conselhos e processos de conferncias tm sido realizados, articulando e construindo uma nova gerao de polticas pblicas, como a poltica de promoo da igualdade racial, poltica para as mulheres, cidades, segurana alimentar, segurana pblica, etc. Em que pese a ampliao de espaos participativos de controle social e cogesto, bem como a incluso de novas pautas e temas s polticas pblicas, o Estado (nas suas trs esferas), ainda no enxerga a participao de forma orgnica, como uma estrutura deliberativa e decisria integrada. Para algumas polticas setoriais essa participao mais estruturante (sade, criana e adolescente, assistncia social), contudo essa no a regra. A participao ainda vista como instrumental e no como essencial nos processos democrticos, portanto, com potencial enorme de provocar transformaes polticas, sociais, econmicas e culturais. Na esfera federal no h uma integrao horizontal entre os conselhos, que por vezes discutem as mesmas questes de forma desconectada. A falta de vontade poltica para a criao de um verdadeiro sistema participativo, somada a dificuldade de integrao das polticas setoriais, faz com que os espaos de participao reproduzam a fragmentao das polticas. O desenho da poltica influencia totalmente a sua efetividade. No caso da criana e do adolescente, por exemplo, que uma poltica transversal, no se observa elementos explcitos de intersetorialidade, enquanto deveria estar contida nas aes dos diversos ministrios. No se criou uma institucionalidade adequada para a efetivao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). A articulao dos direitos previstos no ECA com a poltica de assistncia social, por exemplo, cujo foco principal a proteo infncia e adolescncia, residual e o debate pblico nos Conselhos da Criana e do Adolescente ficou restrito questo do adolescente em conflito com a lei e a violao de direitos. Isso vale tambm para os conselhos da assistncia que, na maioria das vezes, abordam a questo da criana e do adolescente unicamente do ponto de vista do atendimento e no dos direitos. Com relao s deliberaes das Conferncias, o impacto da fragmentao das polticas e dos espaos de participao tambm evidente. A maioria das conferncias e suas deliberaes so intersetoriais e h muita dificuldade dos rgos setoriais efetivarem os encaminhamentos de deliberaes que esto relacionadas com outros rgos gestores. 89

Esses rgos formulam e executam suas aes a partir de suas prprias diretrizes e dinmicas e tm muita dificuldade de absorverem decises e recomendaes de outros espaos de poder. No h um rgo centralizador de governo que assuma a responsabilidade de dar sequncia s demandas populares expressas nos processos de Conferncias. Na esfera federal esta atribuio da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, que vem envidando esforos para a criao de um Sistema Nacional de Participao Social. A criao de um sistema como esse fundamental para uma maior articulao e efetividade da participao popular. O argumento central a ser ressaltado que a falta de uma viso estratgica da importncia da participao por parte dos governos, e a forma como os espaos de participao esto constitudos, tem alimentado uma concepo de polticas pblicas setoriais, com dificuldade de articulao de aes e estratgias. Alm disso, a participao ficou reduzida praticamente s chamadas polticas sociais, sendo insignificante nas polticas econmicas e de desenvolvimento.

5. Reflexes sobre o Programa Nacional de Direitos Humanos


Com o processo preparatrio e a realizao da 11 Conferncia Nacional dos Direitos Humanos, ao longo de 2008, instalou-se um grande debate sobre as prioridades que o Estado brasileiro deveria assumir na rea de direitos humanos. Para representantes do poder pblico, organizaes da sociedade civil, e movimentos sociais, foi um momento para avaliar essa situao e estabelecer diretrizes e metas para o novo Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Desde o incio, o principal desafio poltico e metodolgico da construo do PNDH-3 foi o de construir um programa que considerasse a indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos em todas as suas dimenses. Seis delas foram consideradas estruturantes na construo do Programa: 1) a universalizao dos direitos em um contexto de desigualdades; 2) o impacto de um modelo de desenvolvimento insustentvel e concentrador de renda na promoo dos direitos humanos; 3) a questo da violncia e da segurana pblica; 4) educao e promoo de uma cultura em direitos humanos; 5) direito memria e verdade; 6) democracia e direitos humanos. As principais crticas recebidas pelo Programa vieram dos latifundirios, das grandes empresas de mdia e de setores da Igreja Catlica e das Foras Armadas, grupos mais conservadores da sociedade. Isso porque o Programa estabelecia diretrizes e aes que confrontavam privilgios e/ou interesses desses grupos. O Programa tocou em questes sensveis aos interesses dos grupos dominantes no pas: 1) a funo social da propriedade; 2) a democratizao dos meios de comunicao; 3) a laicidade do Estado. Alm 90

disso, ousou priorizar um processo de transparncia quanto aos tristes acontecimentos promovidos pelo Estado durante a ditadura militar. Formulado de maneira transparente, dentro de um processo que envolveu grande participao popular, consultas pblicas e conferncias municipais, estaduais e nacional, com a presena de 14 mil representantes do poder pblico e da sociedade civil, o PNDH-3 caminha no sentido da efetivao de uma poltica real de Direitos Humanos. Mesmo com as alteraes realizadas e com as dificuldades de implementao enfrentadas no governo Dilma, o PNDH d um passo adiante na promoo dos direitos no Brasil, comparado com os programas formulados durante o governo FHC (PNDH-1, de 1996, e o PNDH-2, de 2002), e concretiza o que j est previsto nos inmeros tratados internacionais que o Brasil ratificou no mbito das Naes Unidas e do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Contudo, ainda h muitos desafios para que o Brasil tenha polticas pblicas efetivas em relao aos direitos humanos. O principal desafio para a implementao do PNDH-3 transform-lo em uma poltica de Estado, no de um governo, ou mesmo da Secretaria dos Direitos Humanos. Isso significa que este programa deve ser um instrumento de referncia para a formulao de programas e aes tanto para o poder executivo, como para o poder legislativo e judicirio. No entanto, no isso que est acontecendo desde a sua publicao. Para a efetividade do Programa tambm necessrio que as diretrizes que o compe tenham reflexos nos instrumentos de planejamento do Estado brasileiro (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei Oramentria Anual). Embora o Estado brasileiro tenha se comprometido, com a ratificao do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), em 1992, a destinar o mximo de recursos disponveis, visando assegurar progressivamente os direitos elencados no Pacto, no isso que ocorre. O oramento da Unio no se destina prioritariamente a garantir os direitos da populao, mas sim manuteno de privilgios (como o pagamento de juros da dvida do governo) para investimentos (diminuindo o custo para a reproduo do capital) e em muitos casos, para polticas sociais compensatrias, que no garantem a emancipao de seus sujeitos de direito. Por mais genricas que possam ser as diretrizes e metas estabelecidas, todas elas devem se materializar em aes concretas, monitorveis e com recursos suficientes para a sua realizao. Isto , devem ser elaborados planos anuais, como um instrumento sinttico, monitorvel e composto de diretrizes e metas de direitos humanos a serem efetivadas e cumpridas pelo Estado brasileiro em toda sua extenso (Unio, estados, municpios, executivo, legislativo, judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica). Um Plano de Metas para a realizao progressiva dos Direitos Humanos. Contudo, triste constatar que isso ainda um objetivo distante.

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6. Indicadores de direitos humanos


A produo e divulgao de dados e indicadores um importante instrumento para o monitoramento da poltica do Estado voltada concretizao de direitos humanos. Quando falamos em progressiva realizao destes direitos, significa que precisamos desenvolver indicadores aptos a demonstrar o nvel de acesso da populao aos diversos direitos (educao, sade, moradia, segurana, etc.). A definio de indicadores em direitos humanos um debate poltico e no apenas tcnico. Por essa razo a sociedade civil deve participar no debate sobre a construo de indicadores de direitos humanos, inclusive pode ser fonte de dados. Esses indicadores devem ser desagregados e o poder pblico deve produzi-los ou sistematiz-los com regularidade. A observncia das desigualdades de raa, gnero e etnia e da forma como homens e mulheres, negros/as e brancos/as tm acesso aos direitos devem ser componentes centrais em um sistema de indicadores. importante tambm a produo de indicadores desagregados por territrios, no apenas por municpios, possibilitando medir desigualdades existentes dentro das cidades e nas diversas regies do pas. Acreditamos que a Secretaria dos Direitos Humanos (SDH) tem um papel central de articulao do PNDH-3 dentro do governo federal, junto aos outros poderes, estados e municpios. Para alm de executar aes vinculadas ao PNDH-3 nas reas da criana e do adolescente, pessoa com deficincia, populao LGBT, etc., a SDH deve manter um sistema de indicadores nacionais de DHs, alm de atuar de forma transversal junto aos outros ministrios e poderes, trabalhando em conjunto para elaborar e monitorar os diversos programas e aes que iro contribuir para a realizao das diretrizes e metas do PNDH-3. Por fim, cabe dizer que se de um lado o PNDH-3 provocou a formao de uma agenda comum para os movimentos de direitos humanos e uma indicao clara para as polticas pblicas no pas, de outro lado, h a rearticulao de grupos conservadores e a super exposio na esfera pblica de posicionamentos claramente contrrios promoo dos direitos e reduo das desigualdades e da discriminao no Brasil. Para que lado a balana ir pender nos prximos anos, ainda uma incgnita.

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CRIMINALIZAO DOS MOVIMENTOS E LUTAS SOCIAIS NO BRASIL

Marco Apolo Santana Leo*

O Brasil conhecido tanto pela realidade de violao de direitos humanos nos mais diversos nveis quanto pela ao de uma sociedade civil articulada contra a ditadura militar, na busca da anistia e abertura poltica, na elaborao de uma constituio democrtica, e no reconhecimento e promoo de diversos direitos. Mas estas contribuies no so bem aceitas pelos setores conservadores e elites econmicas de nosso pas, fator que gerou no passado fortes reaes, perceptveis tambm no momento presente, cuja caracterstica basilar a manuteno, a todo custo, de privilgios e vantagens em detrimento de milhes de pessoas. A atuao de defensores na promoo de direitos humanos enfrenta resistncias e retaliaes sempre que determinados interesses individuais ou de grupos poderosos so contrariados. Isto facilmente constatado pelas diversas listas de pessoas marcadas para morrer, que de fato foram renovadas em virtude da eliminao fsica de defensores de direitos humanos em todo pas. O que mais chama a ateno de militantes e organizaes ligadas luta pelos direitos humanos a existncia de pelo menos trs grandes tipos de violaes colocadas em prtica de forma disseminada contra estes defensores e suas organizaes: a vitimizao, a difamao e a criminalizao (LEO, 2008).
* Advogado Militante de Direitos Humanos, Presidente da Sociedade de Defesa dos Direitos Humanos (SDDH), Especialista em Direitos Humanos pela Universidade Catlica de Braslia. O presente texto contou ainda com parte das elaboraes e reflexes contidas no dossi sobre a criminalizao dos movimentos sociais no Brasil construdo pelo PAD.

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A vitimizao, que a ao mais clssica contra lideranas do movimento social, envolve violncias praticadas contra estas pessoas caracterizadas principalmente por homicdios e ameaas. A difamao consiste em aes e campanhas dirigidas contra a imagem e reputao destas lideranas na tentativa de minar a credibilidade de que gozam diante de suas comunidades objetivando anular sua atuao em prol da exigibilidade de direitos. E a criminalizao de movimentos sociais e de defensores de direitos humanos atribui indevidamente condutas ilcitas e promove procedimentos visando a atingir a imagem, liberdade e atuao destas pessoas e organizaes. Essa abordagem se faz necessria dada a constatao de uma crescente onda de criminalizao e difamao dos movimentos sociais e de suas lideranas no Brasil.

1. Um pequeno histrico da represso poltica no Brasil


Em funo da discusso sobre a criminalizao de movimentos sociais e de defensores de direitos humanos ter se destacado na agenda das organizaes populares, em fruns nacionais e internacionais, fica a impresso de que se trata de um problema recente a incidir na realidade dos que discutem, defendem e promovem tais direitos. No entanto, trata-se de uma forma de violao que remonta histria do Brasil. O pas, desde sua colonizao, marcado por uma estrutura econmica cuja caracterstica a concentrao de riquezas, a explorao predatria de recursos naturais, desigualdades sociais e episdios graves de violncia contra todos os que se opuseram a esta realidade. Dito isso, podemos afirmar seguramente que ndios e negros, bem como suas lideranas, foram as primeiras vtimas desse processo que denominamos de criminalizao. No toa que a populao indgena foi praticamente dizimada em muitos estados brasileiros ao resistir invaso, escravizao e expropriao de seus bens naturais e territrios. Da mesma forma, a resistncia da populao negra escravido, praticada por sculos no Brasil, sempre teve uma reao violenta por parte dos escravagistas, donos de fazendas e do prprio Estado. A represso poltica tambm se fez presente no pas quando, no incio do sculo XX, operrios organizaram-se em sindicatos e ensaiaram movimentos grevistas por melhores condies de trabalho, de salrio e pela reduo da jornada de trabalho, diante do nascente processo de industrializao, que no Brasil foi mais lento do que na Europa e nos EUA. Contudo, o momento mais contundente da criminalizao de movimentos sociais e de seus militantes deu-se com a instaurao da Ditadura Militar em 1964, que reprimiu praticamente todas as organizaes populares cujos integrantes foram presos ou assassinados. Tambm deste perodo a legislao que, vigente at os dias de hoje, criou diversos delitos que expressam bem a criminalizao patrocinada pelo Estado: a Lei de Segurana Nacional. 94

Portanto, ao abordar a questo da criminalizao no falamos de um fenmeno recente, mas de uma forma de ao estatal que tem subjugado os que politicamente questionam ou, no mnimo incomodam, setores econmicos privilegiados ao longo de toda a nossa histria.

2. A realidade brasileira e conflitos sociais


A luta por direitos humanos seja numa perspectiva local ou nacional, individual ou coletiva, sempre encontrou fortes resistncias por parte de vrios setores da sociedade. Assim, podemos dizer que as aes desenvolvidas por ativistas sociais vo ao encontro do reconhecimento de direitos ou exigibilidade dos mesmos. Na poca da colonizao e da escravido predominou a busca da liberdade; no momento da superexplorao das fbricas, a reivindicao foi por condies dignas de trabalho; a excluso poltica e econmica das mulheres deu origem ao movimento feminista que obteve sucessivas vitrias ao longo do sculo XX. Essa primeira explanao exige a contextualizao da realidade qual se dirige a luta social, seus principais atores, e a ao do prprio Estado, que no tem sido inerte aos conflitos que se estabelecem. Os entes pblicos tm tomado partido e atuado decisivamente na defesa dos interesses que, historicamente, lhes sustentam. O Brasil um pas com graves problemas de desigualdade sendo considerado, junto com o Equador, o pas com maior concentrao de renda das Amricas:
O Brasil tem o terceiro pior nvel de desigualdade de renda do mundo, empatado com o Equador. A constatao do primeiro relatrio sobre desenvolvimento humano para Amrica Latina e Caribe sobre distribuio de renda, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2000). No Brasil, o ndice de Gini, que mede a desigualdade, 0,56. Quanto mais perto de 1, mais desigual o pas. O levantamento aponta dois outros grupos de pases com situao mais grave: Bolvia, Camares e Madagascar - empatados com 0,60 - e frica do Sul, Haiti e Tailndia, todos com 0,59. Dos 15 pases do mundo com maior concentrao de renda, dez so da Amrica Latina. Segundo a ONU, o baixo nvel educacional um dos fatores que mais dificultam a melhoria social na regio (BRGIDO, 2010).

Esse mesmo relatrio da ONU indica que a transmisso intergeracional da desigualdade, a falta de acesso aos servios bsicos e de infraestrutura, a baixa renda, alm da estrutura fiscal injusta e da falta de mobilidade educacional entre as geraes, esto entre as causas dessas desigualdades. 95

O Pas ainda convive com dados vergonhosos sobre educao, que apontam a existncia de um fosso entre a zona urbana e a zona rural. O analfabetismo, por exemplo, se faz presente numa taxa de 7,5% para pessoas acima de 15 anos nos centros urbanos e de 23,5% na zona rural (PNAD, 2010). O desemprego, segundo a mesma pesquisa do IPEA, maior entre negros (11,36 %) do que entre brancos (7,71 %). Por outro lado, enquanto os brancos ganham em mdia R$ 937,36 os negros recebem R$ 496,64. A desigualdade de gnero tambm predomina no Brasil, onde as mulheres (11,6%) figuram como a maioria entre a populao desempregada que conta com (7,4 %) de homens desempregados (PNAD, 2010). A violncia, fruto em boa parte desse desequilbrio, tambm logra ndices elevados comparveis a conflitos blicos de naes em guerra. Em 30 anos, o Brasil ultrapassou a marca de 1 milho de vtimas de homicdio. Dados do Mapa da Violncia 2012, divulgado pelo Instituto Sangari, apontam que o nmero de homicdios passou de 13,9 mil em 1980 para 49,9 mil em 2010, o que representa um aumento de 259%. Com o crescimento da populao nesses 30 anos, a taxa de homicdios passou de 11,7 em cada grupo de 100 mil habitantes em 1980 para 26,2 em 2010. De acordo com o relatrio, a mdia anual de mortes por homicdio no pas supera o nmero de vtimas de enfrentamentos armados no mundo. Entre 2004 e 2007, 169,5 mil pessoas morreram nos 12 maiores conflitos mundiais. No Brasil, o nmero de mortes por homicdio nesse mesmo perodo foi 192,8 mil.1 Este quadro de violncia avana tambm sobre populaes tradicionais como ribeirinhos, lavradores e quilombolas. Os povos indgenas brasileiros continuam a ser vtimas de diversos crimes e no caso do Mato Grosso do Sul, de uma verdadeira limpeza tnica, segundo se pode apreender do recente relatrio do Conselho Indigenista Missionrio (CIMI):
No ano de 2009 foram registrados 60 assassinatos de indgenas, nmero igual a 2008. Mais uma vez a grande maioria dos casos (33) ocorreu no estado de Mato Grosso do Sul, sendo que todas as vtimas pertenciam ao povo Guarani Kaiow. O nmero elevado confirma a continuidade da violenta realidade vivida por esse povo, que vem sendo registrada ao longo dos anos. Alm desses, foram registrados 7 na Bahia, 3 no Maranho, l no Mato Grosso, 2 no Paran, 3 em Pernambuco, 3 no Rio Grande do Sul, l em Rondnia, l em Roraima, 2 em Santa Catarina, l em So Paulo e l no Tocantins (CIMI, 2009).

Levantamento feito pelo CIMI mostra que ao menos 450 obras afetam terras indgenas no pas. Dentre estas, muitas esto includas no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do Governo Federal. Dezenas de hidroeltricas, redes de transmisso, rodovias, ferrovias, hidrovias, portos, so construdos em todas as regies do pas, sem que os povos indgenas sejam ouvidos como exige a Constituio Federal. Aqui se destacam os licenciamentos ambientais, muitos deles eivados de vcios jurdicos e concedidos pelos rgos governamentais nica e exclusivamente devido s presses polticas sobre tcnicos e diretores responsveis.
1 Ver em www.cartacapital.com.br

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Por outro lado, as condies com que o judicirio, o executivo e a polcia tm lidado com as pessoas que cometem crimes revelam as mazelas do processo de criminalizao da pobreza e as condies sub humanas com que as mesmas tm sido tratadas nos crceres do pas:
No Brasil existiam 473.626 pessoas presas em dezembro de 2010, para apenas 294.684 vagas no sistema penal. Uma pessoa em cada grupo de 262 adultos est presa no Brasil. Em 1995, essa proporo era de 1 para 627. Em So Paulo, com um quinto da populao brasileira e um tero dos presos, um em 171 est na cadeia. Entre 1995 e junho de 2011, a taxa de encarceramento (nmero de presos para cada cem mil habitantes) brasileira quase triplicou (CIMI, 2009).

A implantao de grandes projetos que prometem o desenvolvimento da regio sem que isso represente profundas mudanas na realidade local permanece como caracterstica do projeto de desenvolvimento nacional, que tem agora um Plano de Acelerao Econmica, com previso de obras sem o devido cuidado com o meio ambiente. O caos das cidades brasileiras no acesso aos direitos econmicos e sociais, a misria na rea rural do nordeste, a devastao das florestas provocada pelo avano do agronegcio e da pecuria, so resultados das opes do modelo de desenvolvimento em curso. A Amaznia, embora seja a regio mais rica do mundo em biodiversidade, convive com a excluso social, e investimentos adotados pelo Estado brasileiro, que revelam um lamentvel quadro de aes predatrias como construo de barragens, incentivos a atividades de minerao, plantao de soja, devastao da floresta para explorao da madeira e incentivo da pecuria extensiva. Ainda so comuns os casos de trabalho escravo, apesar da ao da sociedade civil e do Estado, atravs da Polcia Federal e do Ministrio Pblico Federal. Estas aes, contudo, ainda no impedem a escravizao de pessoas. Da mesma forma, persistem muitos casos de violao de direitos como a discriminao e violncia racial, tnica, homofbica, de gnero e contra crianas e adolescentes. Ao lado dos conflitos agrrios, vale ressaltar a atividade minerria que tem capitaneado todos os setores interessados na manuteno dessa estrutura de desigualdade em nome de um desenvolvimento para todos. Na questo energtica multiplicam-se projetos com impactos desastrosos para o meio ambiente e populaes tradicionais, como nota-se pelo Projeto de construo da Hidreltrica de Belo Monte, condenado inclusive pela Comisso de Direitos Humanos da Organizao de Estados americanos (OEA). A grande concentrao de terras tambm , ao mesmo tempo, a motivao da atuao de boa parte dos defensores de direitos humanos e a causa de ameaas e de criminalizao. Terezo (2006) afirma que: 97

O Brasil tem entre seus indicadores aquele que demonstra ser um dos maiores pases com concentrao de propriedade. Os estabelecimentos agrcolas chegam a 4,8 milhes, a rea ocupada representa 353,6 milhes de hectares. Os minifndios e as propriedades com menos de 100 hectares somam 89,1 % dos imveis e 20 % da rea total. Apenas 1% dos imveis que detm 45 % das terras cadastradas so as grandes propriedades com rea acima de 1.000 hectares. Alm disso, os dados demonstram que 35 mil dos imveis considerados latifndios esto sem produzir, ou seja, 1% do nmero de propriedade, os quais ocupam mais de 60% de rea cadastrada (IBGE, 1996).

A apropriao indevida de terras pblicas por fazendeiros ou especuladores imobilirios envolve nmeros inacreditveis, inclusive do ponto de vista jurdico, pois a quantidade de terra no Brasil muito superior terra existente e de fato disponvel. Isso gera a excluso e expulso de lavradores, ribeirinhos, ndios e quilombolas das terras que ocupam h anos. Esses despejos, inclusive contam com o aval do poder judicirio que defere reintegraes de posse sem ouvir as pessoas interessadas. Segundo a (CPT, 2011) ocorreram 1.186 conflitos no campo no ano de 2010, o que revela a omisso do poder pblico, a paralisao e o retrocesso nas polticas pblicas de reforma agrria. Os conflitos diversificam-se cada vez mais, sendo a matriz hidroenergtica o novo foco de tenses como bem ressalta a CPT em seu relatrio anual:
Estes conflitos atingem famlias e comunidades que tm terra, casa e benfeitorias alagadas pelas barragens das hidreltricas ou que so impedidas de ter o livre acesso s fontes, ou que tem sua gua contaminada pelos agrotxicos das grandes monoculturas ou pelos resduos de minerao. Conflitos que na outra ponta envolvem trabalhadores da construo das grandes obras. Como ressalta o texto que analisa estes conflitos, o econmico que se sobrepe a qualquer outra dimenso e valor da gua. E tudo com o apoio e investimento do governo federal, que a todo custo quer impor seus grandes projetos que fazem parte do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, sem dar ouvidos a cientistas, movimentos sociais, entidades da sociedade civil e s comunidades tradicionais que historicamente acumularam saber na relao com as guas e a natureza, e que alertaram para os imensurveis impactos que os mesmos provocam. Os impactos sociais e ambientais acabam se tornando mero detalhe, um apndice sem muita importncia (CANUTO, 2011).

A impunidade em relao aos casos de ameaas e assassinatos contra defensores de direitos humanos alimenta o ciclo da violncia que, no entanto, vem apresentando algumas mudanas nos ltimos anos.

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3. Defensores de direitos humanos no Brasil


Diante desta realidade muitas pessoas tm se organizado e buscado intervir na expectativa de transform-la. Objetivam alcanar o reconhecimento de direitos, como no caso dos direitos homoafetivos, ou defender direitos j reconhecidos, como a igualdade de gnero, ou promover direitos como o de acesso terra e moradia. Em recente dossi elaborado pelo Processo de Articulao e Dilogo (PAD) informa-se a situao destes defensores:
A estes e estas militantes sociais, que visam, com suas atuaes e proposies defender e promover os direitos humanos que chamamos de defensores de direitos humanos. No caso brasileiro, a experincia social mais relevante tem sido de atuaes coletivas atravs de movimentos sociais como a Via Campesina, Movimentos de camponeses, de mulheres, de ndios, sindicatos ou mesmo de organizaes no governamentais ou associaes. A Organizao das Naes Unidas define defensores e defensoras de direitos humanos como: [...] indivduos, grupos e rgos da sociedade que promovem e protegem os direitos humanos e as liberdades fundamentais universalmente reconhecidas.(CITAR A RESOLUO) No tem a fonte da informao [...].

A resoluo da ONU que define quem so os defensores visa conferir legitimidade a todos aqueles que atuam no campo dos direitos humanos. A Organizao dos Estados Americanos (OEA), tambm j se manifestou atravs da resoluo n 2036 de 8 de junho de 2004, quando afirmou a necessidade dos Estados membros adotarem medidas para garantir o trabalho de defensores de direitos humanos nos pases das Amricas uma vez que neste continente persistem situaes que, direta ou indiretamente, impedem ou dificultam as tarefas das pessoas, dos grupos ou das organizaes que trabalham pela proteo e promoo dos direitos fundamentais; determinando expressamente: 1. Reiterar seu apoio tarefa que os defensores de direitos humanos realizam, no plano nacional e regional, e reconhecer sua valiosa contribuio para a promoo, respeito e proteo dos direitos e das liberdades fundamentais no Hemisfrio; 2. Condenar os atos que, direta ou indiretamente, impedem ou dificultam as tarefas dos defensores de direitos humanos nas Amricas; 3. Incentivar os defensores de direitos humanos a manter a colaborao desinteressadamente no aperfeioamento dos sistemas nacionais de direitos humanos, com vista consolidao da democracia em observncia dos princpios constantes da Declarao das Naes Unidas sobre Defensores de Direitos Humanos. A prpria ONU tem acompanhado a situao dos defensores de direitos humanos no Brasil, mas infelizmente no existem notcias de terem sido implementadas as recomendaes feitas pela Relatora da instituio sobre a situao destas pessoas no pas. Hina Jilani visitou o Brasil de 5 a 21 de dezembro de 2005, ocasio em que se encontrou 99

com representantes do governo, com uma grande quantidade de defensores/as de direitos humanos e representantes de organizaes no governamentais. Passados 7 anos da visita da relatora, a realidade expressa em seu relatrio permanece praticamente a mesma, com o agravante do pretenso governo democrtico do Governo Lula e Dilma terem se somado a ataques aos movimentos sociais e ONGs que lhe fazem crticas principalmente na conduo da poltica de meio ambiente e energtica. Em outras palavras, sobram exemplos de reconhecimento legal, seja no plano nacional ou no internacional, do trabalho desenvolvido por defensores de direitos humanos e movimentos sociais. Da ser inexplicvel que persistam o desrespeito e violaes no Brasil, apesar do fim da ditadura militar e do restabelecimento de um Estado, em tese, democrtico, de direito e calado em uma nova Constituio.

4.  Criminalizao, difamao e vitimizao de defensores de direitos humanos e movimentos sociais no Brasil


So vrias as formas de violao que atingem os defensores e suas organizaes no Brasil. H pouco tempo somente a vitimizao era visualizada dada a extenso e a gravidade de atos como os assassinatos, agresses fsicas e as ameaas. Esta situao to crtica que as diversas listas se renovam exatamente pela eliminao das pessoas que ali figuram como ameaadas. Somente no ano de 2010, em decorrncia de conflitos no campo, 34 pessoas foram assassinadas (CPT, 2011). No Ano de 2011, em um levantamento parcial feito entre os meses de janeiro e novembro pela prpria CPT, 23 pessoas foram assassinadas, sendo a maioria em decorrncia de conflitos envolvendo o meio ambiente, destaque-se que algumas dessas lideranas j estavam inclusive ameaadas como o caso dos ambientalistas Maria do Espirito Santo da Silva e Jos Claudio Silva, mortos no Estado do Par, aps figurarem inclusive em uma lista oficial da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, sem que nenhuma providncia fosse adotada para preservar suas vidas. Tal realidade denunciada h 7 anos pela relatora da ONU sobre a situao de defensores/as de direitos humanos, permanece intacta:
entristecedor que em termos reais nem o retorno democracia, com um slido quadro legal para a defesa dos direitos humanos, nem a presena da ao e da experincia da sociedade civil tem fornecido a proteo suficiente para os defensores de direitos humanos e suas atividades. Em seus esforos de alcanar os direitos econmicos, sociais, ambientais e culturais; na busca de denunciar as violaes dos direitos humanos e de acabar com a impunidade dessas violaes; e na resistncia discriminao ou marginalizao, muitos defensores de direitos humanos continuam sendo ameaados e prejudicados.2
2Relatrio da Relatora da ONU para Defensores de Direitos Humanos. Verso disponibilizada pela Sociedade Paraense de Defesa dos Direitos Humanos Departamento Internacional (DIDH).

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Foi assim com Dorothy Stang ameaada e, apesar de seu nome constar na lista de marcados para morrer, assassinada, sem que nenhuma ao efetiva de proteo ou de combate s causas das ameaas fossem adotadas por parte do Estado. Tem-se constatado, no entanto, que nos ltimos anos acirram-se outras duas formas de violao, a saber, a difamao e a criminalizao.

5. A difamao de movimentos sociais e de suas lideranas


Segundo o cdigo penal brasileiro, difamar imputar a algum um fato ofensivo sua reputao. Trata-se de uma forma de ao que visa a atingir a imagem de uma pessoa, tentando desqualificar o argumento e o discurso dos defensores e suas organizaes. Com isso, esperam-se dois resultados: 1) eliminar o potencial transformador da ao ou das denncias destas pessoas; 2) ou pelo menos minimizar o seu alcance, uma vez que a credibilidade, mola mestra da ao dos defensores, ser afetada. No se trata, como se v, de uma tarefa simples, identificar quando se est diante dessa forma de violao, o que torna mais difcil adotar aes contra ela. As aes ou campanhas difamatrias podem se dar como uma aparente crtica poltica, semelhantes s que enquadram militantes de ONGs ambientalistas como adversrios do desenvolvimento, ou mesmo mais agressivas; assim como aquelas que acusam movimentos sociais como o MAB e o MST de baderneiros, de foras-da-lei, de terroristas ou criminosos. Fernanda Maria da Costa Vieira, ao comentar as decises tomadas pelos juzes ao ordenar a priso ou condenar militantes do MST afirma que:
[...] Essa reorientao se efetivou com a sedimentao de uma srie de esteretipos veiculados, via mdia, gestando um terreno de demonizao do MST, como um movimento de desordeiros, baderneiros, enfim, uma ameaa ao Estado Democrtico de Direito. Essa criminalizao vivenciada pelo MST se insere num processo mais amplo de criminalizao da misria (VIEIRA, 2007).

So aes que tm na grande imprensa a sua principal fonte de propagao, que invariavelmente obsta o direito do contraditrio aos movimentos e pessoas acusadas de fatos que notoriamente atingem a sua reputao. As aes de difamao buscam a identificao do/a defensor/a de direitos humanos como defensor/a de bandidos ou consistem em insinuaes de que o/a defensor/a de direitos humanos faria parte de esquemas criminosos, por exemplo. Essas campanhas podem ainda ser dirigidas para expor o/a defensor/a de direitos humanos como um agente contrrio do desenvolvimento econmico e social local, ou a servio de entidades 101

estrangeiras, ou ainda como responsvel pelo desemprego e pela misria em suas regies. O prprio Ministro das Minas e Energia Edison Lobo diz que foras demonacas esto impedindo a realizao de usinas hidreltricas de grande porte no pas, referindo-se a resistncia dos movimentos sociais e ndios ao projeto da UHE de Belo Monte.

6. Vitimizao de defensores de direitos humanos


So aes e omisses que resultam em situaes de violncia fsica ou psicolgica contra defensores de direitos humanos. Destacamos a as ameaas, agresses fsicas, leses corporais, torturas, estupros, tentativas de homicdio e assassinatos, entre outros. Sabemos que a violncia um dos principais problemas de nossa sociedade e tem sido sentida por defensor/a de direitos humanos e setores economicamente mais fragilizados, com uma intensidade e constncia que diferem do cotidiano da maior parte da populao. As ameaas no so dirigidas somente aos/s defensores/as, mas tambm aos seus familiares, a outras lideranas e a pessoas ligadas sua atuao. Boa parte das situaes de ameaas e de violaes no registrada pelos/as defensor/a de direitos humanos em delegacias de polcia, pois os ameaados afirmaram que no o fizeram por no confiarem na polcia. A descrena e desconfiana dos/as defensores/as quanto s autoridades policiais, se d por vrios motivos: 1) o histrico destes agentes no envolvimento com grupos e pessoas que patrocinam violaes, como fazendeiros, madeireiros e grileiros; 2) a atuao de policiais como autores das violaes; 3) a corrupo policial; 4) a forma como a polcia tem atuado na represso aos/as defensores, foram alguns dos motivos emergentes dos relatos recebidos. No se trata de uma impresso apenas, pois em inmeros casos a polcia realmente tem agido junto com outros agressores nas violaes aos/s defensor/a de direitos humanos. Segundo os/as defensor/a de direitos humanos ouvidos as violaes so cometidas pelos prprios agentes pblicos que seriam responsveis pela apurao dos crimes, o que inviabiliza at mesmo o comparecimento de um/a defensor/a uma unidade policial. A este quadro podemos ainda aditar o fato dos/as defensores/as nem sempre terem acesso a assessorias jurdicas para acompanhar as denncias que precisam fazer. Alis, so poucas as entidades que possuem assessoria jurdica disponvel aos/s defensor/a de direitos humanos, e sempre existe o receio de que uma eventual denncia feita, e no provada, possa reverter contra o/a defensor/a de direitos humanos como um processo de calnia ou mesmo uma ao de indenizao. 102

Por outro lado, segundo os/as defensores/as, os que ameaam sempre tm advogados e aliados no poder pblico, alm do apoio de pistoleiros ou mesmo de policiais que lhes do segurana. As ameaas, contudo, no so as nicas formas de violao que vitimaram e vitimam defensor/a de direitos humanos no Brasil. Existem diversos relatos de crimes praticados contra estes homens e mulheres no pas ao longo das ltimas trs dcadas. A esse respeito, bom lembrar que dezenas de crimes cometidos contra defensores/as de direitos humanos, em especial os homicdios, dificilmente so apurados e no tm seus responsveis penalizados na forma da lei. Ora, se os homicdios no foram julgados, no difcil entender porque diversos tipos de violaes tambm no o so. Ao contrrio do crime de ameaa que considerado pela legislao brasileira de menor potencial ofensivo e, portanto, tem mecanismos de descriminalizao de conduta; o homicdio qualificado (art.121 do CPB e seus pargrafos) considerado um crime hediondo, inafianvel e insuscetvel de graa ou indulto. H exigncia de instaurao e concluso de inqurito policial, bem como a respectiva ao penal para a instaurao de processo e julgamento dos responsveis. No esse, porm, o retrospecto dos julgamentos dos homicdios praticados contra defensores de direitos humanos, trabalhadores rurais e sem-terra no Brasil, onde a impunidade a regra e a prestao jurisdicional com justia a exceo. Outros delitos so leso corporal, abuso de autoridade, danos ao patrimnio, invaso de domiclio, calnia, injria e difamao. A maior parte desses crimes, a exemplo do delito de ameaa, no so julgados em virtude dos mecanismos de descriminalizao (transao ou suspenso do processo) e tambm porque a maior parte dos casos no foi noticiada polcia. Quando registradas, porm, verificamos que estas violaes no tiveram suas investigaes encerradas satisfatoriamente, em face da inao da polcia para realizar as apuraes, ou pelos inquritos e TCOS serem arquivados supostamente por falta de provas quanto autoria ou materialidade. Muitos/as defensores/as encontram-se tambm em situao de risco ou vulnerabilidade. Para sermos ainda mais fiis aos fatos, no h nenhum/a defensor/a ameaado que possa declarar-se isento de perigo no Brasil. Entre os autores destas violncias encontramos organizaes criminosas, traficantes de drogas, quadrilhas de madeireiros que saqueiam as florestas, pistoleiros, arregimentadores de trabalho escravo para abertura de reas para a pecuria, representantes do agronegcio, mineradoras e empresas e fazendas ligadas ao agronegcio e agentes pblicos, notadamente ligados rea de segurana pblica. A existncia de um ato ou omisso que resulta em violncia marca este tipo de violao, que atinge indiscriminadamente homens e mulheres que defendem os mais variados direitos. Contudo, a causa mais marcante da vitimizao no Brasil de natureza agro-ambiental. 103

7.  A criminalizao de defensores de direitos humanos e movimentos sociais


Na criminalizao, pode-se dizer que os objetivos so os mesmos das outras formas de violao de direitos, mas a operao diferente, pois se d pela ao de agentes e instrumentos do Estado, revestindo-se de pretensa e aparente legalidade. So mobilizados contra defensores/as um arcabouo legal, notadamente de natureza criminal, com o uso ostensivo de rgos policiais e judiciais. Tambm se busca minar a credibilidade e poder de atuao de defensores, seja pela represso, pela ameaa ou efetivao de cerceamento da liberdade, ou ainda pelo efeito dissuasivo presente em tese no direito penal, cujo principal objetivo a defesa da propriedade. Considerando tais reflexes e a sistematizao elaborada por Leo (2008) trabalharemos com a seguinte definio de criminalizao de defensores/as de direitos humanos e de movimentos:
[...] atos e omisses que resultam na imputao indevida de crimes ou condutas ilegais a defensores/as de direitos humanos e/ou s suas organizaes, atravs de procedimentos judiciais, parlamentares, administrativos ou policiais, em funo das atividades de defesa e promoo de direitos humanos que os mesmos desenvolvem (LEO, 2010).

Assim tanto o/a defensor/a pode ser criminalizado, quanto movimentos sociais e ONGs que so acusados de constiturem organizaes criminosas ou de serem responsveis pelo cometimento de diversos crimes. Alis, o Governo Dilma Roussef, no ano de 2011, ao adotar providncias para combater a corrupo em algumas ONGs ligadas a polticos de sua base aliada, tambm acabou atingindo as ONGs com atuao sria e legtima em prol de direitos humanos no Brasil, o que motivou uma carta da Associao Brasileira de ONGs, a ABONG, em protesto conduta do Governo Federal. Existe ainda contra as entidades, por exemplo, a possibilidade de ordenar-se a dissoluo de uma organizao, ou se obrigar pessoas e movimentos a determinadas condutas por via judicial. Esse o caso das aes cveis possessrias, onde se localizam as famosas aes de reintegrao de posse, que geralmente vm acompanhadas com aes policiais e/ou multas para os seus destinatrios, sejam pessoas fsicas ou jurdicas. J a criminalizao no caso dos sindicatos assume tambm caractersticas diversas, cuja penalizao se d tanto na esfera cvel com a ameaa de pesadas multas por parte da Justia a pedido de rgos do Governo e patres, quanto na esfera administrativa com a ameaa de demisses e suspenses. No entanto, o principal elemento do processo de criminalizao a participao do Estado e suas instituies. Em nosso entendimento, no possvel falar de criminalizao praticada sem a participao de rgos ou autoridades pblicas, apesar de muitas vezes outros atores concorrerem para esta prtica. 104

Alm do objetivo poltico de anular ou prejudicar a atuao do defensor de direitos humanos, existe ainda as consequncias para a liberdade do/a DDH, de seu patrimnio, de sua organizao, e por tabela imagem, reputao e atuao destes/as defensores/as. No Brasil inteiro existem relatos de trabalhadores rurais, sem-teto, ndios, sindicalistas, advogados e lideranas populares criminalizadas. A principal alegao feita pela polcia contra os/as defensor/a de direitos humanos, principalmente os/as que esto envolvidos/as na luta pelo acesso a terra, so crimes de natureza patrimonial, formao de quadrilha ou bando e contra a administrao da justia. Por outro lado, os/as defensor/a de direitos humanos alegam que a polcia no age da mesma forma quando se trata de algum fazendeiro, pistoleiro ou seus aliados, quando acusados de praticar algum crime. A denncia que fazem de que a polcia aplica os rigores da lei somente aos/s defensores/as e lavradores/as, mas quando se trata de investigar e processar os agressores, a omisso, a parcialidade e a conivncia passam a ser a regra. No difcil o acionamento da mquina judicial no Brasil para processar algum, ainda que falsamente, principalmente se o interessado tiver recursos para a contratao de advogados ou formular tecnicamente representaes ou, ainda, tiver influncia junto polcia. Do lado dos/as defensor/a de direitos humanos, no entanto, a situao bem diferente: a fragilidade na rede de apoio jurdico popular que conta com excelentes, mas poucos, advogados no possibilita a todos/as os/as defensores/as criminalizados/as a busca de seus direitos. Em muitas cidades, a distncia entre os/as defensor/a de direitos humanos, o Ministrio pblico e o judicirio, faz com que os integrantes destes dois rgos no percebam quando esto diante de um caso de criminalizao ou de um crime comum. Alis, mesmo quando existem juzes e promotores necessrio torcer para que estes tenham alguma sensibilidade ou conhecimento da causa dos direitos humanos, pois trata-se de duas instituies que muitas vezes contribuem decisivamente para a criminalizao de defensor/a de direitos humanos. A Justia Criminal no Brasil , portanto, controle social punitivo institucionalizado, seletivo e estigmatizador, a servio de interesses de grandes e poderosos grupos econmicos. Isso porque o Estado seletivo na sua composio, em suas benesses, e at mesmo em seu brao repressor. Parece-nos que essa seleo se d por critrios predominantemente econmicos, onde quem possui maiores riquezas pode influenciar no controle social exercido pelo direito, da o entendimento de que o Estado promove a criminalizao da pobreza. No so poucos os exemplos nesse sentido. Ora, 72% da populao carcerria do pas est presa por crimes de natureza patrimonial como furtos e roubos. Percebe-se, pela mesma estatstica, que crimes contra o sistema financeiro nacional sequer tm seus dados citados pelo INFOPEN.3 No porque inexistam tais crimes, mas sim porque o sistema penal e processual penal, os rgos policiais e judiciais no so direcionados para a apurao e punio dos mesmos.
3 Sistema de Integrado de informaes Penitencirias do Ministrio da Justia.

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O presidente Nacional do CIMI, Dom Erwin, denunciou em carta CNBB que:


Outra questo que muito nos preocupa a prtica da criminalizao das lideranas dos povos indgenas. A omisso do governo na demarcao das terras e a ao governamental na implementao de projetos desenvolvimentistas surte como efeito at almejado por todos ns a organizao dos povos e comunidades indgenas para fazer avanar os procedimentos de demarcao, bem como, para evitar a construo dos empreendimentos causadores de impactos danosos sobre as suas terras e suas vidas. A reao, por parte dos aparatos estatais, a essa organizao e mobilizao dos povos indgenas foi imediata na forma esdrxula de criminalizar suas lideranas. Exemplos mais recentes so os constantes ataques promovidos por agentes da Polcia Federal contra os povos Tupinamb e Patax H-H-He, no Estado da Bahia. Muitas lideranas desses povos so processadas judicialmente, algumas delas esto presas. Outro exemplo bastante sintomtico diz respeito ao povo Xucuru, no Estado de Pernambuco: 42 lideranas foram condenadas, em mdia, a 10 anos de priso cada uma. Dados fornecidos pelo Sistema Integrado de Informaes Penitencirias, vinculado ao Ministrio da Justia, demonstram que, atualmente, 758 indgenas encontram-se aprisionados no pas.

Os tipos de crimes imputados aos defensores envolvem a proteo do direito de propriedade ou ressaltam a preponderncia do Estado e seus agentes sobre o particular em situaes de conflito. Assim, a imputao do crime de esbulho uma forma de resguardar o direito de propriedade por parte do pretenso proprietrio. O delito de incitao ao crime aplicado s lideranas que organizam trabalhadores sem terra para ocuparem determinada rea. Resistncia priso e desacato so crimes mais utilizados no momento das operaes policiais frente a alguma manifestao pblica ou despejo, haja ou no algum tipo de resistncia, e a formao de quadrilha, crime de pena mais dura, utilizado como a principal estratgia criminalizadora da coletividade, quando h mais de trs pessoas envolvidas, estigmatizando pela prpria definio. A outra ponta da investigao das motivaes para a criminalizao repousa em verificar quais so os interesses envolvidos nos conflitos pelo perfil dos autores das violaes contra defensores: em geral fazendeiros, pistoleiros, madeireiros grileiros e policiais, tendo diversos atores se dispersado na categoria outros. Assim possvel concluir que, se a difamao e a vitimizao podem ser feitas sem necessariamente a participao direta do Estado, na criminalizao estabelece-se obrigatoriamente uma aliana entre estes agressores e agentes dos entes pblicos coniventes com os interesses desses setores. O grande nmero de liminares para reintegrao de posse deferidas com rapidez, em contraste com o grande nmero de homicdios praticados contra trabalhadores rurais e suas lideranas sem julgamento, comprovam esta assertiva. Enquanto existe um grande nmero de prises em flagrante de lideranas e integrantes dos movimentos sociais, so praticamente inexistentes os casos de fazendeiros e pistoleiros presos ou levados a julgamento. Para Leo (2008, p. 150) uma das principais caractersticas dos agressores seu grande poder econmico e a influncia junto s diversas autoridades. Em decorrncia 106

de sua situao financeira, tais agressores contam com uma eficiente cobertura jurdica, tanto para o ajuizamento de aes contra lavradores sem terra, quanto para sua prpria defesa jurdica. Um dado curioso que revela bem a extenso da proteo jurdica deste esquema que em casos de julgamento de pistoleiros, comum ver os mesmos advogados de fazendeiros patrocinarem as defesas destes executores, como no julgamento do homicdio de Dorothy Stang. Destaca ainda que a maior parte destes agressores possui um brao armado que no tem sido historicamente reprimido a contento pelo Estado. Diversas so as aes do Estado Brasileiro na criminalizao de defensores de direitos humanos. A forma mais tradicional so as prises em flagrante ou mesmo por ordem judicial. Porm, processos judiciais, cveis e administrativos tambm tm sido utilizados. At mesmo instrumentos que em tese, teriam um potencial de democratizar a coisa pblica, como as Comisses Parlamentares de Inqurito, j foram manuseados para dar andamento a este tipo de violao de direito contra o MST e ONGs no Brasil. So exemplos da criminalizao citados em relatrio do PAD: As aes policiais e judiciais contra o Movimento de atingidos por barragens da Usina Hidreltrica de Campos Novos (UHECN), na Bacia do Rio Uruguai, regio sul do Brasil (RS/SC), com as ofensas morais, agresses fsicas praticadas pelos policiais militares e a imputao de vrios crimes, a qualificao de bando. Destaque-se que somente na bacia do rio Uruguai, so 107 defensores/as de Direitos Humanos processados/as; Os processos movidos pelo Ministrio Pblico Federal do Rio Grande do Sul contra o MST, a tentativa da polcia de dissolver o XXIV Congresso Estadual do MST, a acusao feita pelo Conselho Superior do MP daquele estado de ser o MST uma organizao criminosa, com ntida inspirao leninista, que se utiliza de tticas de guerrilha rural, as vrias aes visando impedimento de marchas, cancelamento de ttulos eleitorais, retirada de crianas de marchas, solicitao de despejos de acampamentos, a restrio do direito de ir e vir, de reunio e manifestao, e a exposio da integridade fsica de cerca de centenas de famlias so exemplos da criminalizao que atinge o movimento; A invaso da sede da Associao das Mulheres Trabalhadoras Rurais do Rio Grande do Sul (AMTR/RS), e da sede nacional da Associao Nacional de Mulheres Camponesas (ANMC), pela Polcia Civil que promoveu devassa em todos os cmodos e objetos do local, muitos dos quais restando abusivamente apreendidos, visando reprimir a ao destes movimentos contra a da multinacional Aracruz Celulose; A violncia genocida praticada contra a comunidade indgenado povo Guarani Kaiow no municpio de Coronel Sapucaia, no Estado do Mato Grosso do Sul, por parte de fazendeiros da regioe o processo de criminalizao por parte dos agentes doEstado, tudo decorrente da luta pelo direito terra tradicional a qual reivindicam a sua demarcao. O assassinato de Ortiz Lopes com vrios disparos de arma de fogo, dentro daTerra indgena Taquapery, na porta de seu barraco. A criminalizao da liderana Guarani 107

Kaiow, Elizeu Lopes, e a total impunidade dos responsveis ligados aos fazendeiros que jamais foram processados por todas as violncias; O processo de criminalizao, ameaas e difamao sobre lideranas que se opem a construo da Hidreltrica de Belo Monte na Amaznia, as diversas reportagens em jornais impressos, sites e blogs com matrias difamatrias e instigadoras da violncia contra o Bispo do Xingu, Dom Erwin, ONGs e movimentos sociais de Altamira e do Par. O processo de difamao constante, alguns orquestrados pelo prprio governo brasileiro, como a acusao recente do prprio Ministro das Minas e Energia, Edson Lobo, que declarou que foras demonacas opem-se construo da UHE de Belo Monte. A investigao de lideranas, ONGs e movimentos sociais pela ABIN servio de inteligncia do Governo. Podemos verificar que o Estado age dando causa criminalizao ao violar direitos econmicos, sociais, ambientais e culturais das pessoas que os defensores de direitos humanos tentam com sua atuao, beneficiar. O Estado persiste nessa situao de violao seja atravs de aes ou omisses, e depois atua reprimindo a partir de seus instrumentos de controle, os que se organizam e estabelecem um processo de luta contra tais violaes. A impunidade em relao apurao e responsabilizao dos mandantes dos crimes praticados por latifundirios e pistoleiros, tambm tem estimulado o ciclo de violaes contra defensores, ainda que variem as formas de implementao. Mas o Estado tambm atua diretamente nas violaes de direitos dos defensores e no somente dando causa s mesmas. Dessa forma podemos afirmar que o prprio estado difama, criminaliza e vitima defensores.

Concluso
Embora defensores de direitos humanos e movimentos sociais tenham sido fundamentais na redemocratizao da sociedade brasileira, tendo contribudo com a elaborao da Constituio Federal, de diversas legislaes asseguradoras de direitos como o Estatuto da Criana e Adolescentes e Lei anti racismo, ainda persistem graves processos de violao de seus direitos, de manifestarem-se livremente, de organizarem-se e de exercerem suas reivindicaes. O Estado tem participado diretamente destas violaes seja em campanhas de difamao dessas organizaes, seja criminalizando ou permitindo as situaes de violncia, uma vez que no adota aes de preveno ou de punio para os que atentam contra a vida e integridade dos defensores. Neste sentido possvel afirmar que o Estado Brasileiro, tem descumprido os princpios da Constituio Federal de 1988, os tratados internacionais a que se obrigou 108

a observar, e as recomendaes da Relatora das Naes Unidas que em 2005 visitou o Brasil que foram quase todas ignoradas nestes ltimos sete anos. Iniciativas como o Programa Nacional de Proteo a Defensores de Direitos Humanos so importantes, mas no sero eficazes enquanto no forem adotadas medidas capazes de resolver os problemas. Somente polticas pblicas que garantam os direitos econmicos, sociais, culturais que incidam sobre as causas dos conflitos podem atenuar as violaes aos direitos civis e polticos de defensores e movimentos sociais perseguidos e vitimados no Brasil.

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PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL NO BRASIL

Jorge Alfredo Gimenez Peralta* Nara Aparecida Peruzzo**

O artigo objetiva discutir o tema controle social no Brasil ps Constituio Federal de 1988. A discusso permeada por um tensionamento conceitual do termo controle social e por uma anlise das diversas instncias formais ou no nas quais a sociedade civil participa da gesto do Estado. Ao mesmo tempo em que se multiplicam espaos de controle social nas diferentes esferas de governo aproximando-nos de uma democracia participativa, a incidncia de tais espaos, muitas vezes, parece aptica. De outro lado, presenciam-se experincias nas quais de fato h o controle social exercido na gesto do Estado. Desta forma, pretendemos suscitar, a partir das experincias de controle social nos ltimos anos no Brasil, a rediscusso deste conceito normativo.

1. Controle social como radicalizao da democracia


A Constituio Cidad de 1988 instituiu formalmente as bases para a criao de diversos mecanismos de participao e controle social das polticas pblicas e aes do Estado. Um marco importante foram os Conselhos de polticas pblicas e as Conferncias.
* Bacharel em Filosofia (IFIBE), especialista em direitos humanos (IFIBE) e educador popular do Centro de Educao e Assessoramento Popular (CEAP), Passo Fundo, RS. ** Bacharel em Filosofia (IFIBE), mestranda em Educao (UPF) e educadora popular do Centro de Educao e Assessoramento Popular (CEAP), Passo Fundo, RS..

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Ao fixar esses mecanismos na Constituio Federal, o Brasil avanou rumo ao que se poderia chamar de democracia de alta intensidade, na qual a sociedade civil, no mais compreendida como oposio ao Estado, participa diretamente da proposio e fiscalizao das polticas pblicas a serem implementadas pelo Estado. No entanto, a partir da dcada de 1990 tivemos no Brasil a difuso de duas1 compreenses de controle social, fato que entendemos ser decisivo para uma anlise da conjuntura atual e discusso de uma democracia radicalizada. A primeira delas compreende controle social como sinnimo do termo ingls accountability. Accountability remete obrigao de membros de um rgo administrativo ou representativo prestarem contas a instncias controladoras ou a seus representados. A idia relaciona-se diretamente com a transparncia do Estado e ao controle da corrupo. O Estado exerce o controle dele sobre ele mesmo (exemplo: Tribunal de Contas) e submete-se a avaliao das suas aes populao. O pice do accountability, segundo Miguel (2005), a eleio, na qual se efetivam os dois mecanismos centrais da representao poltica democrtica: 1) a autorizao, pela qual o titular da soberania (o povo) delega capacidade decisria a um grupo de pessoas; 2) a prpria accountability. Controle social, compreendido por essa lgica, estabelece relao direta com a compreenso difundida pela democracia neoliberal2. Nela o papel da sociedade civil aptico e insuficiente, restringe-se apenas ao ato do voto e a eventuais denncias de irregularidades e corrupo. Compreende que discutir, propor, elaborar polticas pblicas, pensar modelo de Estado papel restrito dos Gestores do Estado, eleitos pelo povo, com capacidade tcnica para tal. O controle social apenas monitora a implementao de fato das polticas pblicas atravs da avaliao. A segunda compreenso aquela que os movimentos populares vm discutindo desde a elaborao da Constituinte e que acabou sendo praticamente contida pela compreenso neoliberal. Controle social nesta tica compreendido como partilha do poder entre sociedade civil e Estado, ou seja, a sociedade civil estabelece uma relao direta com o Estado. Lizandra Serafim ressalta que esta relao deve incluir
[...] desde a troca de informaes, debate, deliberao e/ou interveno sobre aes do Estado, gesto pblica e polticas pblicas em todas as suas fases desde a sua definio at a fiscalizao e avaliao de sua implementao, defendendo o interesse pblico e respeitando a autonomia dos atores da sociedade civil (SERAFIM, 2011).

Esta compreenso de controle social remete-nos diretamente compreenso de democracia participativa, na qual a sociedade decide juntamente com o Estado.
1 importante fazer uma breve ressalva sobre a inverso conceitual do termo Controle Social na sociedade brasileira. Anterior a dcada de 80 a compreenso que se tinha era que o Estado deveria controlar seus cidados. Aps esse perodo, a luta social no Brasil faz inverter essa compreenso de Controle Social, entendendo que a sociedade que deve controlar o Estado. 2 A relao entre accountability e democracia neoliberal estabelecida por Lizandra Serafim no texto: Controle Social: que caminhos?

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H diferenas grandes entre as duas concepes com implicaes prticas completamente distintas. Enquanto na primeira o sujeito passivo, na segunda ativo e propositivo. Para alm da fiscalizao e avaliao das aes de governo, est a proposio, a definio, o monitoramento da gesto. Compreender controle social nesta tica compreend-lo como parte do processo decisrio, torn-lo parte da gesto do Estado. Controle Social nesta compreenso um dos instrumentos para radicalizar a democracia. Uma vez que a radicalizao da democracia, segundo Boaventura de Souza Santos (2008), se d por duas vias: 1) a primeira via passa pelo aprofundamento da partilha de autoridade; 2) e a segunda via consiste em estend-la a um nmero cada vez maior de domnios da vida social, transformando-a num princpio potencialmente regulador de todas as relaes sociais. A relao sociedade civil e Estado est permeada por esse tensionamento normativo conceitual de controle social. Por um lado, os espaos formais de participao social aumentaram desde a Constituio de 1988, por outro lado, h inmeros desafios a serem superados desde o esvaziamento da participao social (resultado da compreenso neoliberal de Estado) at a falta de reconhecimento, pelo Estado, desse espao de poder decisrio. Desta forma, se quisermos falar em radicalizao da democracia, precisamos enfrentar esse pano de fundo que se estabelece na relao Estado e sociedade civil para rediscutir qual o papel de cada um e a partir da tambm qual o modelo de democracia. Discorrer sobre tal tensionamento ajuda-nos a entender como a participao social tem se institudo no Brasil e refletir sobre desafios concretos postos luta pela participao social no Estado brasileiro.

2. P  articipao social:3 os primeiros passos de uma democracia participativa


Apesar das diferenciaes conceituais construdas historicamente, preciso reconhecer que desde 1988 houve avanos significativos nos mecanismos de participao social. Muitas polticas pblicas, especialmente aquelas voltadas questo social, tm contemplado na sua formulao bsica a participao da sociedade civil organizada. O Estado progressivamente tem criado mecanismos de participao social, fortalecendo, com isso, sua legitimidade enquanto rgo responsvel pela garantia dos direitos fundamentais. Isso tem feito com que o Estado brasileiro, nos ltimos anos, tenha proporcionado o que o IPEA chama de maior interao com a sociedade civil. Os nmeros demonstram isso. Em 2002, 11,5% dos programas sociais do Estado eram feitos em interao com a sociedade. Em 2010, esse percentual foi de 75,4% (IPEA, 2010). Ainda no mbito federal, em 2010, segundo a Secretaria Geral da Presidncia
3O termo Participao Social refere-se segunda compreenso de Controle Social enunciada nos pargrafos anteriores. Optamos por esta terminologia por considerar que Controle Social ainda est muito atrelado concepo do Accountability.

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da Repblica, existiam 34 Conselhos e Comisses Nacionais onde a sociedade civil tem forte representao (CONSELHOS NACIONAIS, 2010). Os dados dizem respeito apenas s polticas do Governo Federal. Podemos afirmar que na mesma proporo os estados e municpios tm implementado, seja por fora das exigncias federais, ou por iniciativa prpria, mecanismos de participao social que ampliaram a relao da sociedade civil com os rgos estatais. Alm dos conselhos, as conferncias sobre diferentes temas tambm tm sido fortalecidas nos ltimos anos, sendo um dos mecanismos de participao social onde a sociedade civil, pelas suas representaes institucionais, contribui no debate sobre as polticas pblicas. Nos oito anos do Governo Lula, 73 Conferncias Nacionais foram realizadas. Entre 2011 e 2012, esto agendadas 18 Conferncias Nacionais sobre vrios temas, que no seu conjunto apontam para o fortalecimento da interao do Estado com a sociedade civil. A grande maioria das conferncias possui a sua etapa municipal e estadual, envolvendo um contingente de entidades e indivduos muito grande. Calcula-se que no processo de realizao da 14 Conferncia Nacional de Sade realizada ano passado, 26 mil pessoas participaram das etapas municipal, estadual e federal. Assim, as demais Conferncias Nacionais tm envolvido inmeros cidados representantes de entidades no debate sobre as diferentes polticas pblicas. Os dados mostram ter havido avanos significativos no que se refere abertura do Estado para a participao social. claro que essa participao tem graus diferentes de incidncia. Alguns conselhos so deliberativos e como tais tm poder de incidncia maior. Outros, na qualidade de consultivos, contribuem mais no mbito das proposies e menos no controle propriamente dito. J as conferncias tm sido um espao importante de debates e contribuiu para a consolidao dos mecanismos de participao e definio das estratgias de ao do Estado. O cenrio de avanos descrito aponta para a construo da participao social na perspectiva de uma sociedade ativa e participativa, rediscutindo a base normativa da democracia e construindo outra cultura poltica em que a sociedade tem o poder decisrio sobre as grandes questes da ao do Estado. Contudo, mesmo que a abertura do Estado (conselhos, conferncias) seja um avano importante, h limites estruturais que precisam ser avaliados, especialmente no que se refere a dois aspectos: 1) a incidncia na formulao das polticas; 2) a qualidade da participao social.

3. Estado e participao social, at onde vai a incidncia social?


Com a institucionalizao do Estado Democrtico de Direito, aps 1988, o desafio foi dar continuidade ao processo de democratizao do prprio Estado, tendo em conta que apenas a eleio dos representantes nos poderes executivo e legislativo no esgotava o direito e o compromisso do cidado de participar da vida poltica da nao. Ou seja, 114

era preciso construir um Estado que no apenas reconhecesse o jogo democrtico das eleies, mas que tambm criasse mecanismos de participao efetivos para a sociedade indo alm da compreenso neoliberal do accountability. Foi assim que na prpria constituinte, vrios mecanismos de participao social, como os conselhos, j foram contemplados e outros posteriormente institucionalizados. Os avanos citados so indicativos de que estamos progressivamente construindo um Estado em maior interao com a sociedade e esse processo que traz hoje o debate sobre a radicalizao da democracia. No entanto, uma reflexo crtica sobre os processos de participao social pode revelar inmeros limites a serem discutidos. No h dvidas de que os vrios mecanismos de participao social institudos tm significado importante avano para a jovem democracia brasileira. H certo consenso, apesar das diferenas ideolgicas, de que a sociedade exige maior participao, no s no controle das contas pblicas, mas tambm na definio das estratgias de ao dos governos, seja municipal, estadual ou federal, mas h vrios elementos que limitam essa participao. A primeira interrogao nesse sentido pode ter a seguinte formulao: efetivamente incidimos nas questes estruturais das polticas pblicas? H vrios problemas sobre essa incidncia. Se olharmos as conferncias e os conselhos nacionais de polticas sociais, percebe-se que um dos elementos comuns de debate nesses espaos diz respeito questo econmica. Em ltima instncia, o econmico o que d a dimenso da incidncia social, tendo os governos das trs esferas, seguidamente apontado a inviabilidade financeira de muitas propostas surgidas nestes espaos. At pode ser vlido discutirmos nas conferncias e conselhos sobre a necessidade de universalizarmos as polticas sociais, por exemplo, mas a prtica mostra que o fator importante para essa realidade a insuficincia de recursos. Portanto, essa insuficincia deve levar reflexo sobre qual o desafio para podermos decidir tambm sobre o econmico. Essa tese para dizer que precisamos incidir em instncias estruturais onde efetivamente as grandes questes sociais e econmicas so decididas. Significa dizer que a sociedade civil organizada precisa participar dos espaos que decidem o destino dos recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES), da PETROBRAS, do Pr-sal, etc. Estes so os espaos onde se discute, de fato, para onde vai a maior parte dos recursos do pas. Como a sociedade civil participa disso? Essas instncias tm se tornado tema de debate das inmeras conferncias realizadas? Radicalizar a democracia significa radicalizar a participao social e, especialmente, implica democratizarmos os recursos do Estado discutindo, junto com a sociedade civil, o modelo econmico a ser adotado e o destino dos recursos. Alm disso, sabemos que essas instncias financeiras do Estado tm influncia de poderosas organizaes que pressionam e decidem pelo destino dos recursos. Nos recentes cortes ao oramento4 feito pelo governo federal nenhum conselho nacional foi consultado, no houve nenhuma participao da sociedade. Se tivssemos construdo grau de participao social que propiciasse a ingerncia da sociedade na poltica econmica,
4 O corte de 55 bilhes de reais foi anunciado pelo governo no dia 16 de fevereiro de 2012.

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seguramente teramos investido muito mais em sade, assistncia social, educao e muito menos em grandes hidreltricas, no pagamento dos juros da dvida externa e na consolidao de uma poltica de supervit que consome grande parte da riqueza produzida. O segundo elemento, no menos importante, se de fato incidimos at mesmo nas polticas setoriais. Para os conselhos deliberativos se coloca a pergunta sobre se de fato controlam, por exemplo, os recursos disponveis para aquela rea social especfica. Neste ponto vrios elementos precisam ser colocados. O primeiro deles que mesmo com os avanos da participao social na interao com o estado, a relao com os gestores ainda limitada. Especialmente no mbito dos municpios, muitos gestores no esto abertos a uma gesto participativa, envolvendo a comunidade como parte estruturante do exerccio pblico da gesto. Isso faz com que muitos conselhos tenham limites na sua funo constitucional de controle e proposio. comum encontrar conselhos deliberativos de diferentes reas que no mantm nenhum dilogo com a gesto, no tendo nenhuma proposio e controle sobre a prtica desta. Consequncia disso a desmotivao de qualquer participao social, associada sensao de que a militncia dos representantes das entidades nesses espaos intil. Ainda na mesma perspectiva, as inmeras conferncias das trs esferas tm suscitado uma avaliao que coloca em risco, em nossa opinio, o modelo participativo brasileiro ao desmotivar a participao social. Tem sido muito comum nas conferencias a ideia de que as propostas apresentadas para o debate j foram discutidas em outras conferncias sem efetiva implementao. Parece que as conferncias e at mesmo os conselhos tm se tornado um espao onde cabem todas as propostas e sugestes possveis. Ficando a cargo do gestor optar por aquelas que podero ou no fazer parte da sua gesto. Essa dinmica pode fazer com que o pensado como espao por excelncia da proposio e definio das estratgias de ao do Estado se torne apenas um lugar de milhares de sugestes, algumas inclusive fora de qualquer viabilidade concreta. Um ltimo elemento da incidncia poltica que queremos considerar o respeito s instncias deliberativas desses espaos. A experincia dos conselhos de sade, por exemplo, que possuem carter deliberativo, tem mostrado a fragilidade jurdica desses conselhos. H um verdadeiro atropelo funo deliberativa por parte do prprio Estado nas suas trs esferas, tornando a funo controladora do conselho absolutamente frgil na hora de aplicar o que juridicamente lhe compete. Citamos dois casos emblemticos. O primeiro o Conselho Estadual de Sade do Rio Grande do Sul que em toda a gesto da governadora Yeda Crusius no aprovou as contas da Secretaria Estadual de Sade por entender que esta no atendia algumas determinaes legais, uma delas a obrigatoriedade de aplicao de 12% da receita em sade. Apesar da no aprovao dos gastos, que por lei deveria implicar em corte no repasse dos recursos federais para o governo estadual, tal medida nunca foi aplicada. No havendo penalizaes, o Estado no respeita instncias deliberativas. Outro caso emblemtico a Resoluo n 333/ 2003 do Conselho Nacional de Sade que, na falta de regulamentao da Emenda Constitucional N 29, que trata sobre os 116

gastos em sade, naquela poca em discusso no Congresso, publicou a resoluo regulamentando o que seriam gastos em sade. Na sua condio deliberativa, a resoluo do Conselho deveria ter validade jurdica, porm, nenhum gestor cumpriu as determinaes da resoluo. Exemplos como os que citamos aqui se multiplicam pelo Brasil, o que fragiliza enormemente a participao social. Outro elemento importante a prpria conjuntura poltica e social do pas. Os avanos sociais dos ltimos anos fizeram com que um contingente populacional considervel passasse da condio de excluso a potenciais consumidores de bens e servios, sendo que dentre estes servios, muitos so atribuio do Estado como o caso da sade e da educao. Assim, ao invs de fortalecermos as polticas de direitos fundamentais confirmando com isso o papel do Estado, opta-se pela compra no mercado de tais servios. Alis, o prprio Estado vem fortalecendo esse tipo de iniciativa como o recente financiamento de seguros de sade pela Caixa Econmica Federal, com participao da Caixa nas aes dessas empresas. Essa realidade sem dvida complexifica o debate sobre o papel do Estado e, associada fragilidade da participao social, que tem dificuldade em trazer esses temas como debate nos espaos polticos, inviabiliza a participao da sociedade em incidncias estruturais. Por ltimo, apesar dos avanos e de algumas iniciativas por parte do Estado, h uma deficincia muito grande na formao de conselheiros. preciso instrumentalizar, formar e ensinar a utilizao de ferramentas de controle e participao, ensinar mecanismos de incidncia para aqueles que exercem a funo de controlar o Estado e propor diretrizes. preciso que se estabelea um processo de formao permanente para a qualificao da participao social nos espaos institucionais e o Estado tem se omitido dessa responsabilidade, apesar de tmidas iniciativas na formao daqueles que no s o controlam, mas tambm passam a formular, qualificar e operacionalizar as suas aes. Portanto, a reflexo sobre a participao social no Brasil perpassa, entre outros elementos, estes que elencamos aqui. Reiteramos que as questes colocadas so complexas e polmicas e por isso trata-se apenas de levantar alguns elementos de reflexo sobre o tema sem esgotar a reflexo.

Concluso
Os limites trabalhados no texto no implicam necessariamente considerarmos que h uma prevalncia da participao social no Brasil na perspectiva neoliberal do accountability, mesmo que a possibilidade de um retrocesso nessa perspectiva ainda seja latente. A ltima eleio presidencial mostrou isso claramente quando um dos candidatos props na campanha a eliminao dos recursos previstos para as conferncias nacionais. No entanto, preciso ir alm do atual estgio de incidncia poltica das representaes sociais para dentro do Estado, alm de ampliarmos o conceito de participao para outras reas e espaos onde a representao da sociedade ainda ausente, como o caso 117

do prprio judicirio brasileiro, ainda muito resistente a iniciativas que buscam democratiz-lo, fazendo com que este tambm seja objeto da representao social. Os desafios citados, portanto, implicam a necessidade de radicalizarmos o debate sobre a participao social no Brasil, considerando a necessidade de incidirmos em espaos estratgicos de definio das polticas de Estado, reconhecendo os avanos conquistados. Em sntese, deve haver um esforo conjunto, Estado e sociedade civil organizada, para que possamos avanar na difcil e lenta construo de um Estado radicalmente democrtico. Este horizonte o que mantm vivo o esforo militante de milhes de brasileiros que anualmente dedicam seu tempo para discutir a construo de um Estado inclusivo e democrtico. Ou seja, um Estado para todos e todas.

Referncias bibliogrficas
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DIREITOS E VIOLNCIA: tenses e fluxos no Brasil atual

Melisanda Trentin* Evanildo Barbosa da Silva** Pedro Cludio Cunca Bocayuva***

O Brasil constata lenta e progressivamente algumas mudanas na promoo dos direitos humanos. Resiste no seio governamental alguma institucionalidade orientada para o enfrentamento da problemtica violncia e direitos humanos. Arranjos governamentais participativos e desenhos genricos de polticas pblicas nacionais anunciam caminhos para o enfrentamento de nossa tragdia cvica mais permanente que a efetiva promoo e garantia dos direitos humanos como meio de contraposio violncia de toda espcie contra sua populao mais pobre. Do lado da sociedade civil organizada resiste a capacidade de ser e se tornar coerente na defesa desses direitos e de suas populaes mais vulnerveis a situaes de violncia direta. Esse esforo, sabidamente, j organiza um novo modo de pensar e agir, colaborando com a construo de uma nova cultura de direitos. Mas a escala de seus impactos diz respeito ao modo como o Estado de direito concebe e empreende polticas de preveno violncia, sem sucumbir pobre interpretao e difuso do fenmeno na opinio pblica como um mantra unidirecional que afirma mais polcia, mais controle!
* Advogada, mestranda em polticas pblicas e formao humana (UERJ) e Tcnica do Ncleo Justia Ambiental e Direitos da FASE. ** Historiador, doutor em desenvolvimento urbano (UFPE) e Diretor Executivo Adjunto da FASE. ***Doutor em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR-UFRJ), professor no Instituto de Relaes Internacionais (IRI/ PUC-Rio) e coordenador do Centro de Pesquisa BRICs. Contribuiu como co-autor direto no texto.

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A o dficit cvico no s enorme como induz ao erro, pois, apesar dos esforos governamentais, o Estado brasileiro ainda manifesta uma clara incompreenso operacional da universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos civis, polticos, sociais, econmicos, culturais, ambientais. De um lado isso impe sobre os territrios e populaes velhos modus operandi na operacionalizao da poltica pblica e, de outro lado, explica a manifestao de um tipo de cultura poltica que se pauta pela insistncia na transmisso geracional da tragdia quanto ao enfrentamento da violncia a partir da promoo dos direitos humanos e no de sua definitiva desconsiderao. Sabemos que nos ltimos anos, especialmente a partir de 2007, com o incio do segundo mandato do governo Lula, o Estado brasileiro agenciou a retomada do crescimento do pas, tendo como principal orientador desse tipo de poltica federal o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Mesmo com a crise econmica e poltica mundial de 2008, as taxas de crescimento no pas variaram entre 5% e 6%. Mas apesar do esforo do governo Lula no que diz respeito reduo da pobreza,1 com programas de redistribuio de renda como o Bolsa Famlia, ainda persiste uma profunda desigualdade social e econmica na populao.2 Podemos dizer que as altas taxas de crescimento e o investimento em novas polticas se configuram (re)produzindo efeitos desiguais e contraditrios no modelo de desenvolvimento brasileiro, afetando diretamente populaes femininas, pobres, negras, urbanas e rurais. Essa situao ambientada generosamente em contexto marcado pela passagem do governo Lula para o governo Dilma, cuja esteira do reposicionamento do Brasil no cenrio internacional e da configurao de novas relaes internacionais dentro do sistema ONU, Banco Mundial e FMI, inquietantemente marcada pela conteno do gasto social pblico, atravs da descontinuidade de projetos e programas compensatrios. Nesse perodo, o governo aumentou as isenes fiscais, estimulou o consumo e fomentou programas de construo de moradia para a classe mdia baixa (ex. Programa Minha Casa, Minha Vida). Ou seja: at 2008, os programas distributivos estavam no centro e desde 2009 e 2010, os programas de consumo ganham lugar no centro. A partir de 2010, portanto, tendo em vista o reajuste futuro de dotaes oramentrias de programas distributivos, o Brasil entrou em um cenrio de desenvolvimentismo ajustado, em que o objetivo estratgico de longo prazo tem trs caractersticas principais: 1) o ordenamento urbano com polticas de atrao de capitais para as cidades; 2) a consolidao do Brasil como produtor energtico e 3) o fortalecimento do papel do Brasil no mundo.
1 Em novembro de 2007, o Brasil foi includo pela primeira vez em uma lista de pases com alto ndice de desenvolvimento humano, segundo o Relatrio de Desenvolvimento Humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. 2 O Brasil foi o pas que mais avanou no ranking do ndice de Desenvolvimento Humano (0, 699). De acordo com o Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento, apesar dessa evoluo, o Brasil continua a exibir um IDH menor do que a mdia da Amrica Latina e Caribe (0,704) e de alguns pases vizinhos. J o ndice de Desenvolvimento Humano ajustado Desigualdade (IDHD) rebaixa o ndice do Brasil de 0, 699 para 0,509. Isto demonstra forte presena de fatores de desigualdade no pas, especialmente na seqncia dos itens rendimento, educao e sade, apesar do registro de leve queda desse tipo de desigualdade, na ltima dcada.

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Apesar dessas incurses, o primeiro Estudo Global sobre Homicdios do Escritrio das Naes Unidas para Drogas e Crimes (UNODC, 2011) estabelece uma relao clara entre crime e desenvolvimento. De acordo com esse estudo os pases com grande disparidade nos nveis de renda esto quatro vezes mais sujeitos a serem atingidos por crimes violentos do que as sociedades mais equitativas. Em 2010, no mundo, foram cometidos 468 mil homicdios. Quase 36% desses homicdios ocorreram na frica, 31% nas Amricas, 27% na sia, 5% na Europa e 1% na Oceania. A criminalidade crnica seria ento, ao mesmo tempo, causa e conseqncia da pobreza, da desigualdade e da insegurana geral. No lado que nos toca mais diretamente a constatao lacnica: o Brasil e se mantm um pas violento! Essa afirmao pode ser apoiada pelos altos ndices de homicdios. Aqui h 22,7 homicdios para cada 100 mil habitantes. De acordo com os nmeros da ONU (dados divulgados em 2011), em 2009 a mdia de assassinatos ficou em 10 a cada grupo de 100 mil habitantes na capital paulista e 35 a cada 100 mil habitantes na capital fluminense. Na Amrica do Sul o ndice inferior somente ao da Venezuela e ao da Colmbia.3 Em nmeros absolutos, o Brasil tem a maior quantidade de homicdios do mundo 43.909 vtimas em 2009. A ndia o segundo maior, com 40.752 vtimas (UNODC, 2011). importante entender a dinmica da violncia tambm no interior do territrio nacional. Dados preliminares do Ministrio da Sade (DATASUS, 2011) mostram que a partir de 2008 houve uma reconfigurao das taxas de homicdios por 100 mil habitantes no pas. Atualmente a regio Norte se constitui como a mais violenta, com ndice de 37 mortes por 100 mil habitantes. Nos estados da regio Nordeste, o crescimento econmico e a melhoria das condies de vida da populao no tm sido acompanhados pela reduo dos ndices de violncia e de criminalidade. Em 2010, a taxa de homicdios em Alagoas foi de 66,82 e no Esprito Santo foi de 50,01. A exceo nordestina o estado de Pernambuco (39,06), que pela primeira vez no aparece entre os trs mais violentos, ocupando agora a quarta posio desse perverso ranking. Uma das explicaes para esse reposicionamento est na adoo de estratgias diferenciadas na poltica de segurana pblica, como o investimento na gesto da polcia (NOBREGA, 2011). Essa panormica nos sugere observar vrias (e no uma) dimenses da violncia que, paradoxalmente, encontram-se articuladas diretamente opo pela poltica de crescimento econmico em curso que, em si, consubstancia um amplo leque de tenses e conflitos na sociedade e nos territrios de sua reproduo. Os conflitos em torno das grandes obras pblicas para infraestrutura, por exemplo, tm aumentado. Desde os trabalhadores escravos da cana de acar e da agropecuria, os pescadores artesanais, aos trabalhadores da construo civil das hidreltricas e da obras de infra-estrutura urbanas nas cidades e nas favelas, as violaes nesse campo se produzem como violncias.
3 Venezuela (49 por 100 mil) e Colmbia (33,4 por 100 mil). O maior ndice o de Honduras (82,1 por 100 mil).

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Como no caso da luta dos pescadores e da populao local contra a ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA) na baa de Sepetiba, em Santa Cruz, zona Oeste do Rio de Janeiro. A ao da empresa transnacional vem produzindo efeitos avassaladores vida dos moradores e ao meio ambiente. Uma das principais lideranas da Associao dos Pescadores dos Cantos dos Rios (Apescari) foi ameaada de morte por ter organizado manifestaes no mar e denunciado o envolvimento de milicianos na segurana da empresa, a devastao ambiental e o uso privado dos locais de pesca. O pescador teve que sair de casa e foi inserido no Programa Federal de Defensores dos Direitos Humanos (PACS, 2009). A violncia tambm se manifesta nas inmeras violaes de direitos humanos que afetam as populaes e os trabalhadores em Porto Velho, Rondnia, provocadas pelas obras das usinas hidreltricas de Santo Antnio e Jirau. Uma revolta de grandes propores tomou conta dos canteiros de obras da hidreltrica de Jirau nos dias 15 a 17 de maro de 2011, resultando na queima de 54 nibus e 70% do acampamento de trabalhadores. Antes dessa revolta ocorreu uma greve devido s pssimas condies de trabalho, dentre elas, jornadas de at 15 dias nas obras das duas usinas em setembro de 2009 (DHESCA, 2011). Em 2008, j haviam sido identificadas outras violaes sofridas pela populao.4 No campo as situaes de violncia tambm tm os projetos de desenvolvimento como fonte de conflito e esto associadas s disputas por terra entre os grandes proprietrios e os trabalhadores rurais, povos indgenas ou quilombolas. Dados sobre assassinatos e perseguies em torno dos conflitos revelam essas violncias: no perodo de 2003 a 2010, pelo menos 50 lideranas indgenas foram assassinadas por ano nas disputas territoriais. A esses dados devemos somar ainda os constantes assassinatos de lideranas dos movimentos sociais, como o do lder sindical Z Maria do Tom (Cear, abril de 2010) e do advogado Sebastio Bezerra (Tocantins, fevereiro de 2011). Isso tudo sem contar os muitos defensores dos direitos humanos que esto sob ameaa de morte e precisam viver sob proteo. No ano de 2010, a Comisso Pastoral da Terra registrou a ocorrncia de 1.186 conflitos no campo, envolvendo disputas pela terra, pela gua e violaes de direitos trabalhistas. Nesses conflitos, pelo menos 34 pessoas foram assassinadas. No estado do Par, regio norte, pelo menos 52 pessoas foram assassinadas entre 2003 e 2005. Desde o assassinato da Irm Dorothy Stang em 2005, a violncia se agudiza. Em 2010, a CPT registrou 207 conflitos nesse Estado, e o maior nmero de assassinatos, totalizando 18 mortes violentas. Ressalte-se que, ainda no Par, s no ms de junho de 2011, seis pessoas foram assassinadas em situaes semelhantes (Cf. PAD, 2011).
4 O Relatrio da Misso realizada em 2008 pela Relatoria Nacional do Direito Humano ao Meio Ambiente da Plataforma DHESCA Brasil apontou falhas nos estudos sobre impactos ambientais; violao do principio da autodeterminao dos povos e soberania dos pases; ofensa aos princpios democrticos e ao direito humano informao e participao; violao dos direitos dos povos indgenas e comunidades tradicionais; ofensa ao direito humano ao meio ambiente; ofensa ao direito humano sade: risco de contaminao por mercrio, proliferao da malria e ausncia de estudos sobre qualidade da gua; ofensa ao direito alimentao segura; violao dos direitos dos trabalhadores; violao do acesso terra e moradia adequada.

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Outro grande, explosivo e importante lcus de produo de violncia o conjunto de polticas dirigidas ao complexo da populao judicializada. Nesse campo os problemas esto situados desde o acesso justia at os sistemas de punio. Com relao ao insuficiente e precrio acesso justia, emergem propostas de mediao de conflitos, mas no h possibilidade de mediar conflitos em um cenrio onde no h direitos sociais mnimos garantidos, onde os conflitos devem estar visibilizados e compreendidos em um contexto social mais amplo de desigualdade. O corpo negro, juvenil, pobre e armado tambm concentra contedo de violncia simblica, que condena o desejo de uma economia proprietria da cidade, o que explica porque os jovens de sexo masculino, principalmente nas Amricas Central e do Sul, Caribe e frica Central e do Sul, esto mais expostos aos riscos e a serem vtimas de homicdios intencionais, segundo o Estudo Global sobre Homicdios da UNODC (2011). Nas favelas e periferias brasileiras o tratamento dispensado juventude passou a contar com incrementos nas polticas de interveno. Mas preciso questionar os efeitos disso. O que essas polticas vm produzindo em termos de integrao, participao, garantia de direitos efetivas para os jovens no territrio? O que mudou no conjunto de novas frmulas governamentais, e nas frmulas paralelas ou milicianas de poltica de segurana? uma nova economia que cria dinmicas diferenciadas e desiguais no conjunto urbano de um pas com conjunturas locais muito mveis. A pergunta que no feita aquela que dificulta mais uma estratgia real de direitos: o que fazer para que os jovens no estejam nessas condies? um problema de nova economia urbana, mas tambm um problema de polticas de juventude (sade, educao, emprego), de programas de renda bsica, dentre outros. Nas cidades, apesar das esferas pblicas, o debate inexiste, no h participao, planos diretores, ordenamentos com dilogos. A expectativa que da deriva a de continuar reproduzindo ocupaes parciais e zonas de ocupao / zonas de excluso com investimentos pblicos mais intensivos nesses espaos. uma economia que no projeta estratgias de universalizao da cidade. O que h a possibilidade de uma nova gramtica de controle de zonas de excluso que opera por meio de remoes, desapropriaes, populaes sem-teto, numa tentativa bvia de retirar os pobres das zonas centrais e de zonas escolhidas. A resposta do governo federal tem sido confusa com relao segurana pblica. Em 2007, foi lanado o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), voltado preveno do crime articulado ao discurso da incluso social e, ao mesmo tempo, houve apoio pblico do governo a operaes policiais militarizadas de grande repercusso, especialmente no Rio de Janeiro (Cf. ANISTIA INTERNACIONAL, 2008). Entendemos que a segurana pblica s existe quando decorre de um conjunto de projetos pblicos e coletivos capazes de gerar aes no sentido de romper com a geografia das desigualdades no territrio. Sem isso no h segurana e sim controle truculento dos pobres e resistentes na cidade (MALAGUTI, 2011). 123

Mais recentemente, com a ampliao do estado penal e do poder punitivo, por meio de polticas como as UPPs, tambm observamos o aprisionamento das pessoas a cu aberto no Rio de Janeiro. O policiamento se tornou um fluxo distribudo de maneira diferente, como uma guerra de baixa intensidade. Assim mesmo a maioria das foras policiais continua a adotar mtodos violentos. Ainda no estado do Rio de Janeiro, segundo a Anistia Internacional, em 2007, a polcia matou pelo menos 1.260 pessoas sob a classificao de resistncia seguida de morte. Em 2010, de acordo com a Anistia, os autos de resistncia j no eram to numerosos, mas continuaram altssimos: 855 pessoas foram mortas nessas circunstncias (Cf. ANISTIA INTERNACIONAL, 2011). A economia poltica da polcia passou ser muito mais o controle da populao e o tema dos direitos voltou a ser o tema das liberdades. O processo de pacificao no nos serve, mas devemos avaliar que toda vez que a polcia pacificada e controlada, o efeito positivo no territrio, a polcia no entra atirando e menos gente morre. No entanto, as UPPs esto produzindo uma economia com novos elementos. Uma economia territorial cara, autoritria e de alta especulao. Torna-se mais caro morar, mais caro trabalhar a aumenta a dificuldade de acessar outros direitos. O fato das UPPs estarem restritas a espaos de favelas e de algumas favelas, j seria um indcio luminosos para desvendar o que o projeto esconde: a ocupao militar e verticalizada de reas de pobreza que se localizam em regies estratgicas aos eventos esportivos do capitalismo vdeo-financeiro (Cf. BATISTA, 2011). Com isso queremos frisar que as UPPs aprofundam as desigualdades e as segregaes socioespaciais no Rio de Janeiro. Passamos de um quadro de guerra para um quadro de autoritarismo, de ocupao e confronto militar.5 Se todo esse conjunto de violncia urbana atinge mais diretamente os homens, que tm maior probabilidade de morrer em lugares pblicos, as mulheres so assassinadas principalmente dentro de casa. A maioria das vtimas de violncia por parte do companheiro ou familiares so mulheres (UNODC, 2011). Em 2007 comeamos a assistir o julgamento dos primeiros casos regulados pela Lei Maria da Penha, de 2006. H, porm, obstculos e dificuldades para implementao efetiva dessa lei, tanto pela resistncia do poder Judicirio,6 quanto pela precariedade dos servios de apoio (delegacias, casas abrigo etc). As mulheres esto expostas violncia tanto dos grupos criminosos (especialmente em territrios dominados pelo trfico) quanto da polcia, uma vez que lutam por justia nos casos de familiares mortos pela polcia, sofrendo ameaas e intimidaes.
5 Vale lembrar que nas reas em que as UPPs no foram instaladas continuamos a ter operaes de guerra clssicas. H tambm um conjunto de novas frmulas governamentais, paralelas ou milicianas, de poltica de segurana, uma nova economia que cria dinmicas diferenciadas e desiguais no conjunto urbano do pas. No territrio a milcia se expande, se multiplica e est se institucionalizado cada vez mais. Apesar da represso, elas esto se consolidando no controle da vrias reas. H uma ambivalncia entre controle e legalizao. As milcias esto se convertendo e podemos questionar se o conceito de milcias ainda suficiente para explicar esse dispositivo, aparentemente ocorrem configuraes mafiosas. importante mencionar que grande parte das recomendaes da CPI das milcias de 2008 ainda no havia sido implementada at o final de 2010. 6 Acusao de inconstitucionalidade da Lei, morosidade na implementao das varas especializadas de acordo com a anlise da Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB). 2011.

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Apesar da poltica de enfrentamento da violncia contra as mulheres (Lei Maria da Penha e Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra a Mulher), o nmero de mulheres assassinadas vem aumentando (AMB, 2011). Em 2007 teve projeo nacional e internacional o caso da adolescente de 15 anos presa em Abaetetuba, no Par, em uma cela com cerca de 20 a 30 homens pelo perodo de um ms, sofrendo repetidos estupros em troca de comida. A menina e seus familiares, ao denunciarem os abusos, foram ameaados e inseridos em programa de proteo a vtimas e testemunhas. Esse caso trouxe a tona o grande nmero de mulheres vtimas de violaes de direitos humanos em locais de deteno. Atravessando toda essa gramtica das violncias, parece estar a violncia comunicativa, como em um pacto de razo cnica, apoiada na subjetividade dos vrios atores. Essa adeso subjetiva barbrie , sem dvida, um problema na medida em que impe obstculos ao debate sobre promover os direitos humanos de forma universal, indivisvel e interdependente, como princpios orientadores das polticas pblicas e das relaes internacionais. A opinio pblica e a sociedade civil passaram da crtica da truculncia e da militarizao da segurana pblica, sua naturalizao e agora ao aplauso. Diante deste cenrio, uma questo a ser destacada a mudana da conjuntura do debate da legitimidade dos direitos: o discurso dos direitos foi apropriado pelo discurso da ordem. Assim, se antes a militncia em direitos humanos j era difcil, ela agora esvaziada, adocicada, funcional e capturada, passando a ser co-responsabilizada por um discurso. Quais so, ento, os desafios? A chave passa por entender o conflito poltico que constitui o direito segurana, atravessado pelas grandes dinmicas, por uma perspectiva de direitos humanos. Passa por polticas econmicas inclusivas (e no sub polticas coladas poltica de polcia), passa pela articulao das polticas de cidade, de cultura, de sade, de acesso terra e ao territrio, de moradia para fortalecer uma cultura de direitos efetiva nos territrios. Passa pela construo e consolidao de um sistema nacional de indicadores de direitos humanos, com a especificidade requerida, para orientar e monitorar polticas pblicas.

Referncias bibliogrficas
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BATISTA, Vera Malaguti. O alemo muito mais complexo. 2011. Disponvel em: <www. anf.org.br/2011/09/o-alemao-e-muito-mais-complexo/>. Acesso em: 11 jun. 2012. DATASUS divulgados pela SDS citados pelo Jornal do Comrcio do Recife de 18 de outubro de 2011. DHESCA. Relatrio preliminar de misso de monitoramento. 2011. Disponvel em: <www.dhescbrasil.org.br/attachments/449_2011_madeira_%20missao%20seguimento_revisao3.pdf>. Acesso em: 11 de jun. 2012. ______. Violaes de direitos humanos ambientais no Complexo Madeira. 2008. Disponvel em: <www.dhescabrasil.org.br/attachments/143Viola%C3%B5es%20de%20direitos%20humanos%20ambientais%20no%20complexo%20madeira.pdf>. Acesso em: 11 jun. 2012. JORNAL do Comrcio do Recife. Recife-PE de 18 de outubro de 2011. NOBREGA, Jos Maria. Jornal do Comrcio do Recife de 18 de outubro de 2011. PACS. Instituto polticas alternativas para o Cone Sul. Companhia Siderrgica do Atlntico. Impactos e irregularidades na zona oeste do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: PACS/TKCSA, 2009. PAD. Nota pblica do processo de articulao e dilogo (PAD) sobre injustias ambientais. Outubro de 2011. UNODC. Estudo global sobre homicdios. 2011. Disponvel em: <www.onu.org/estudo -do-unodc>. Acesso em: 11 jun. 2012.

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TERRITORIALIDADE E LUTA POR DIREITOS

Srgio Sauer* Gladstone Leonel da Silva Jnior**

O final do sculo XX e o incio do sculo XXI foram marcados por uma nfase na importncia do espao e do territrio. Generalizando, possvel afirmar que, distintamente da lgica moderna do sculo XX, uma caracterstica importante do pensamento contemporneo a centralidade da dimenso espacial, especialmente pelo enfoque nos processos de globalizao, mas tambm na construo de noes como desenvolvimento territorial ou mesmo direitos territoriais de grupos humanos. Estes processos ou o projeto da globalizao, conforme Massey (2008), ou ainda a utilizao da noo de globalizao para explicar mudanas sociais, econmicas, polticas e culturais recentes criaram condies para a retomada da dimenso territorial. A globalizao, portanto, traz consigo noes como rompimento de fronteiras, desterritorializao, advento da sociedade global, novas relaes entre local e global (GIDDENS, 1995), dando legitimidade a categorias espaciais. Nesta perspectiva, a noo de lugar adquiriu uma ressonncia totmica (MASSEY, 2008), inclusive pela sua negao (o local contraposto ao universal), apesar das constantes redefinies ou re-elaboraes como, por exemplo, processos de desterritorializao acompanhados de reterritorializao, ou nfases nas resistncias a estes processos, etc. Antes de ir adiante, necessrio reconhecer que este projeto de globalizao (MASSEY, 2008) est bastante desgastado, especialmente a partir da segunda metade da primeira dcada do sculo XXI, no ps 11 de setembro e, mais recentemente, devido crise financeira mundial. O uso deste referencial, como interpretao das mudanas sociais e culturais, arrefeceu significativamente, mesmo assim o discurso da inevitabilidade da globalizao se mantm como um olhar hegemnico sobre a contemporaneidade.
* Professor da UNB e Relator Nacional para o Direito Terra, Territrio e Alimentao (Plataforma DhESCA Brasil). ** Assessor da Relatoria Nacional para o Direito Terra, Territrio e Alimentao (Plataforma DhESCA Brasil).

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Muito anterior ao advento do projeto de globalizao, o campo brasileiro j era e continua sendo palco de disputas territoriais, no s devido s resistncias expropriao e aes de demandas populares pelo acesso terra. Aes e bandeiras das organizaes patronais rurais sempre explicitaram essa disputa, dando especial valor terra e ao territrio. Esta valorizao das terras se expressa no nvel de sua concentrao. O Brasil possui uma estrutura fundiria altamente concentrada, confirmada pelos dados do Censo Agropecurio de 2006, publicado pelo IBGE em 2009 (BRASIL, 2009). Esta concentrao tem origem nos tempos coloniais, agravada a partir dos anos 1960 com a implantao da Revoluo Verde e do atual modelo agropecurio, baseado na modernizao tcnica e capitalizao de grandes extenses de terras. A concentrao da propriedade da terra no Brasil evidente nos dados dos trs ltimos Censos Agropecurios, realizados pelo IBGE em 1985, 1995 e 2006 (BRASIL, 2009). O ndice de Gini, utilizado para medir a distribuio da propriedade da terra, manteve-se praticamente o mesmo no perodo, expresso por 0,857, em 1995/96, e 0,856, em 2006. Segundo dados do Censo Agropecurio de 2006, as propriedades com menos de dez hectares representam mais de 47% do total de estabelecimentos (2,5 milhes de estabelecimentos), ocupando apenas 2,7% da rea total dos estabelecimentos rurais, ou seja, 7,8 milhes de hectares. Na outra ponta do espectro fundirio, os estabelecimentos com reas acima de mil hectares somam apenas 0,91% do total de estabelecimentos, mas detm mais de 43% da rea total, concentrando 146,6 milhes de hectares (BRASIL, 2009). Esta concentrao, e as disputas e conflitos por terras dela decorrentes, mantm a importncia da territorialidade, requerendo reflexes sobre significados do campo, especialmente em conseqncia da prevalncia e recente expanso de um modelo produtivo agroexportador que prioriza o mercado de commodities. Este o embate atual, por exemplo, nas propostas parlamentares de mudana do Cdigo Florestal ou a oposio ferrenha demarcao de terras indgenas e ao reconhecimento de territrios quilombolas, em que o grande objetivo liberar terra para a expanso agropecuria e a produo de commodities para exportao. Nos ltimos anos, vem ocorrendo uma nova expanso deste modelo, baseado no grande agronegcio, expandindo ainda as fronteiras agrcolas e atraindo investimentos pesados para o setor. Um novo ciclo de expanso do capital no campo evidenciado, sobretudo com investimentos nacionais e estrangeiros na compra de terras, resultado da demanda e incentivos na produo de commodities agrcolas (gros, carne, matria-prima para agrocombustvel) e no agrcolas (madeira, minrios, entre outras), com preos em alta no mercado internacional (SAUER, 2011a). De acordo com estudo do Banco Mundial (2010), a demanda mundial por terras tem sido enorme, especialmente a partir de 2008, tornando a disputa territorial, histrica no Brasil e na Amrica Latina, um fenmeno global. Este interesse internacional 128

pelas terras (relativamente abundantes) da Amrica Latina (especial destaque ao Brasil, Argentina e Uruguai) e da frica subsaariana tem provocado um aumento dos preos das mesmas. Alm de acirrar as disputas por terras e pressionar pelo no reconhecimento de direitos territoriais, esta demanda afeta polticas pblicas, porque, por exemplo, fica mais caro desapropriar ou mesmo demarcar territrios e indenizar terras para fins de reforma agrria ou para garantir direitos de comunidades tradicionais no Brasil. Este processo de expanso contraditrio, pois se, de um lado, reedita a lgica de apropriao de vastos territrios reeditando lgicas colonialistas ou mantendo a acumulao por expropriao (HARVEY, 2004) , por outro, conta com apoios governamentais. Parte significativa dos investimentos estrangeiros no Brasil, inclusive na compra de terras, so financiados com recursos pblicos, especialmente com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e dos Fundos Constitucionais do Centro Oeste (FCO) e do Norte (FNO). Estes emprstimos, e os incentivos fiscais, esto sendo alocados principalmente na expanso do cultivo de cana para produo de etanol (no Cerrado de Gois, Mato Grosso do Sul e Tringulo Mineiro), no cultivo da soja (regio conhecida como Mapitoba, mas tambm em partes da Regio Amaznica) e na extrao de minrio e de madeira (especialmente na regio Amaznica). Esta contradio no se restringe aos incentivos produo de commodities agrcolas. H uma srie de investimentos governamentais (fundamentalmente obras do Programa de Acelerao do Crescimento, PAC) em grandes obras (construo de estradas, ferrovias, hidreltricas, etc.) que impactam diretamente sobre comunidades locais, violando direitos territoriais. Exemplos destes investimentos e violaes so as construes das barragens de Riacho Seco e Pedra Branca no serto do So Francisco (municpios de Santa Maria da Boa Vista e Oroc) e a transposio das guas do rio que esto atingindo comunidades quilombolas, povos indgenas e famlias assentadas em projetos de reforma agrria. Estas violaes suscitam resistncias e lutas de comunidades e grupos sociais que, ao se oporem a esta expanso agrcola e s grandes obras, reivindicam direitos, reconstroem identidades, expressam modos de vida e de apropriaes da terra, diferentes do modelo hegemnico, com diversificao agrcola e valorizao da floresta e da natureza, insistindo no direito de reproduo social e cultural. Toda essa dinmica recria e resignifica histricas lutas por terra e territrios, apesar de ser interpretado por muitos como expresso de atraso, resistncia modernizao e ao desenvolvimento. Tratar da persistente concentrao fundiria, e das novas investidas para apropriao de mais terras via expanso de fronteiras, significa enfrentar setores que tm a propriedade da terra no apenas como meio de produo, mas especialmente como exerccio de poder. A concentrao fundiria e os persistentes conflitos por terra mantm um desenvolvimento nacional predatrio, excludente e concentrador de renda e riquezas, baseado na aliana entre capital e latifndio, voltado para a exportao de commodities, precarizao do trabalho e excluso poltica de camponeses e agricultores familiares, ribeirinhos, povos indgenas, comunidades quilombolas, geraizeiros, faxinalenses, e tantos outros grupos sociais do campo. 129

As aes de movimentos sociais e resistncias de comunidades tradicionais so vistas como ameaa, porque conflitos geram instabilidade e afugentam os negcios, mas tambm porque explicitam a disputa pela terra, limitando os espaos de expanso das monoculturas. Nessa lgica, movimentos sociais agrrios, povos e comunidades tradicionais (quilombolas, faxinalenses, quebradeiras de coco, vazanteiros, pescadores artesanais, etc.), povos indgenas e muitos outros que questionam esse modelo so criminalizados, so enquadrados na lei como aqueles que a violam, portanto, so considerados e tratados criminosos (SAUER, 2011c). Neste contexto, cresce tambm o nmero de conflitos com comunidades tradicionais, especialmente com comunidades quilombolas e com povos indgenas. Estes caracterizam-se por um convvio mais sustentvel com a natureza, assim os recursos ambientais esto, em grande parte, preservados. Isto gera cobia expropriatria e exploratria a qual no combatida com medidas repressivas mas at incentivada por polticas governamentais via investimentos , ampliando formas e tentativas de apropriao destes recursos e terras. Alm de acirrar os conflitos territoriais, a luta pela terra ganha novos contornos, pois lutas dos destitudos da terra (os sem terra) so ampliadas em conseqncia de lutas e resistncias de comunidades e grupos sociais atingidos (SAUER, 2011b, 2011c).

Categorias Sociais envolvidas em conflitos - Brasil 2008

Grfico: Categorias Sociais envolvidas em conflitos. Fonte: (PORTO-GONALVES, 2008).

Todos estes conflitos gerados historicamente foram uma estruturao poltico-organizativa das comunidades para resistir s investidas do agronegcio e do Estado. Esta resistncia se d por populaes que esto associadas a regies de elevada diversidade biolgica, grande disponibilidade de guas [...], ou que ocupam margens de rios [...]. (PORTO-GONALVES, 2008). Com toda esta disponibilidade de recursos, as monoculturas, como soja, pinus e eucalipto, por exemplo, podero desenvolver-se de forma clere, pois as condies ideais a sua reproduo esto presentes. 130

Assim, algumas caractersticas peculiares, impulsionam a resistncia destas comunidades, entre elas, a autodefinio e a organizao poltica. Estes configuram instrumentos que possibilitaro fundamentar e garantir direitos queles povos que lutam pelo reconhecimento de seus territrios. (SILVA Jr., 2010). No entanto, so recorrentes atitudes autoritrias do Estado e da sociedade brasileira no trato e na soluo de conflitos, especialmente quando envolvem interesses resultados de mobilizaes sociais e de aes de movimentos populares organizados. Os movimentos sociais agrrios sempre conviveram com formas diferenciadas de represso e perseguio, sendo que setores do Estado, defendendo interesses patrimonialistas (especialmente a propriedade da terra como um instrumento e lugar de exerccio do poder), tm sido os principais repressores. Essa represso assumiu, em diferentes momentos histricos, formas e intensidades diferenciadas de violncia fsica ou simblica. Em linhas gerais, pode-se dizer que as estratgias de represso adotadas, usadas de forma simultnea ou complementarmente, foram: 1) isolamento poltico (no dando voz nem conferindo legitimidade s demandas, visando desintegrao e desmobilizao); 2) cooptao (tanto de grupos de base como de lideranas importantes, concedendo pequenos privilgios, buscando o definhamento do movimento social); e 3) represso, sobretudo, com o uso de aparelhos policiais. Recentemente, a criminalizao d novas caractersticas represso, inclusive porque introduz novos atores institucionais. No so novidades aes condenatrias da grande mdia, inclusive respaldando ideologicamente aes violentas e a perseguio poltica da Bancada Ruralista no Congresso. A novidade a crescente participao de setores de Estado constitudos democraticamente para defender a populao como o caso do Ministrio Pblico, exemplificado em episdios recentes que envolviam o MST no Estado do Rio Grande do Sul, ou os interesses (bens) pblicos, como o caso do Tribunal de Contas da Unio (TCU). No Congresso Nacional, as aes parlamentares passam a ser mais proativas. Alguns congressistas vm utilizando mecanismos como, por exemplo, Comisses Parlamentares de Inqurito, Propostas de Fiscalizao e Controle, Projetos de Decreto Legislativo (projetos para cancelar decises do Executivo que atendem reivindicaes de grupos sociais), requerimentos de fiscalizao pelo TCU, entre outros. Exemplos disso foram as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPI) das ONGs (Senado) e Mista de Inqurito (CPMI) do MST (Cmara e Senado) e a tramitao do PDC 44/07, de autoria do Dep. Collatto (DEM/ SC), na Cmara. Este PDC suspende todos os atos praticados pelo Poder Executivo com base no Decreto n. 4887/2003, que regulamenta os procedimentos relacionados regularizao dos territrios das comunidades quilombolas. Neste ltimo exemplo, ainda h uma atuao junto ao Judicirio, decorrente de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn), proposta em 2004, pelo antigo Partido da Frente Liberal (PFL), atualmente denominado Democratas (DEM). Esta ADIn 131

questiona o contedo do Decreto n. 4887/2003, que regula a atuao da administrao pblica na efetivao do direito territorial tnico das comunidades de remanescentes de quilombo no Brasil. A lgica autoritria da poltica brasileira no se restringe s aes do Legislativo, pois amplos setores do Judicirio vm atuando no sentido de caracterizar a luta pela terra e por direitos territoriais como aes criminosas. H dezenas, se no centenas, de processos judiciais acusando lideranas populares e grupos sociais de formao de quadrilha, porte ilegal de armas e desvios de recursos pblicos. De uma maneira geral, so aes jurdico-legais que explicitam a intolerncia s demandas populares e luta por direitos. Exemplo disso o que ocorre no territrio indgena de Mar, no municpio de Santarm (Par). Existe uma criminalizao crescente dos povos indgenas a partir de aes de empresrios e madeireiros em face dos povos indgenas, no oeste do Par. Um ofcio da organizao de direitos humanos, Terra de Direitos, encaminhado ao programa estadual de proteo aos defensores de direitos humanos do Estado do Par demonstra a ofensiva judicial dos madeireiros com o propsito de criminalizar (transformar a defesa de direitos em aes criminosas) dos atores sociais da luta indgena. Atualmente, so quatro processos judiciais que correm contra as lideranas indgenas da regio de Santarm. No entanto, em um regime democrtico, alm dos mecanismos de participao e deciso estabelecidos na Constituio, fundamental abrir espao poltico para a consolidao de outros mecanismos aptos a tornar a soberania efetiva e a democracia uma realidade. nessa perspectiva que existem aes e entidades da sociedade civil organizada buscando pautar estas temticas a fim de garantir a efetivao dos direitos, como o caso da Relatoria do Direito Humano Terra, ao Territrio e Alimentao, da Plataforma DHESCA Brasil, que apia e d visibilidade a lutas e resistncias de populaes do campo, denunciando violaes de direitos. A Relatoria busca caminhos de fortalecimento da sociedade civil e dos movimentos sociais, o que significa reconhecer a legitimidade dos embates polticos e das mobilizaes sociais. Entre suas atividades, duas misses realizadas em 2010 e 2011 constataram graves violaes que exemplificam bem o grau de desrespeito aos direitos territoriais dos povos e comunidades tradicionais do Brasil. Uma das misses teve como objetivo averiguar denncias de violaes de Direitos Humanos de Comunidades Quilombolas e Ribeirinhas, Povos Indgenas e famlias assentadas de reforma agrria s margens do rio So Francisco. Ocorrida em 2010, esta misso constatou que a regio, historicamente marcada pela insuficincia de polticas pblicas, sofre com impactos de mega-projetos, tais como obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Ali o Estado brasileiro age como grande violador de direitos destes povos ao planejar e executar ou ainda financiar grandes obras como o caso da transposio das guas do rio ou construir mais duas hidreltricas, que iro inundar os territrios de trs comunidades quilombolas, localizadas no municpio de Santa Maria da Boa Vista (PE). 132

Outra misso de grande repercusso refere-se s violaes de Direitos Humanos aos Povos da terra indgena Mar no Oeste do Estado do Par, j citado anteriormente. Ao visitar e dialogar com lideranas e representantes de trs comunidades que compe o territrio indgena Mar (Aldeia Novo Lugar, Aldeia Cachoeira do Mar e Aldeia So Jos III), ficam evidentes graves violaes de direitos humanos, como ameaas de morte, agresses, tentativas de homicdio, extrao ilegal de madeira, invaso da rea das comunidades, precariedade em servios de educao e sade, entre outras situaes preocupantes. A misso observou que a falta de polticas publicas se materializa na ausncia de garantias de direitos destas populaes. Essas situaes demonstram uma falta de priorizao do Estado brasileiro para assegurar os direitos territoriais dos povos e comunidades espalhados por todo o pas. Outro aspecto evidenciado o fato de os sujeitos que vivem e lutam por seus territrios serem os principais responsveis pela preservao ambiental da rea em que vivem e pela conquista de direitos para as comunidades. Devem, portanto, ser fortalecidos e no atacados pelo Estado em suas variadas facetas (Executivo, Legislativo ou Judicirio). Os embates territoriais, as resistncias expropriao das populaes do campo, tradicionais ou no, no se restringem a uma reao contra as demandas crescentes do mercado de terras incentivado pelo Estado. Essa demanda apenas explicita que a terra e o territrio devem ser entendidos alm de um meio e um lugar de produo, mas como um lugar identitrio, relacional e histrico, construdo nas lutas e processos sociais das comunidades que a vivem e se reproduzem. Assim, resta necessrio maior envolvimento da sociedade civil, vontade poltica do Estado, e respeito reproduo social das comunidades, como prev a Conveno 169 da OIT, para a formulao e implantao de polticas pblicas garantidoras de direitos territoriais. Alm disso, outras aes devem ser rigorosamente reformuladas. As obras de infraestrutura do Estado s devem ser viabilizadas quando no afetam o territrio de comunidades tradicionais e povos indgenas. Se for algo inevitvel, deve ser comprovado que a construo dar-se- de forma menos impactante para as comunidades, sendo respeitados seus direitos, realizando audincias pblicas, com consultas freqentes s comunidades, com o pagamento de indenizaes proporcionais aos impactos gerados na vida dos povos. Isso significaria, to s, respeitar o que a legislao vigente determina. Por outro lado, o Estado deve assegurar o direito humano terra e ao territrio repelindo quaisquer agresses aos povos que possuem esses direitos. A quantidade de lutadores sociais que so ameaados e assassinados em reas indgenas, quilombolas e de outros povos tradicionais alarmante. O Estado, alm de garantir o direito ao territrio desses povos, deve permitir que possam viver em segurana. Neste sentido, os mecanismos de represso aos crimes cometidos contra essas comunidades devem ser eficientes. O Programa Nacional de Defensores de Direitos Humanos um exemplo disso, o qual deve ser estimulado e ampliado. Mesmo sendo um importante instrumento, necessrio repensar sua proposta de funcionamento, que pauta a proteo individual do ameaado, geralmente retirando-o do seu local de atuao. Mostra-se essencial que 133

existam formas de atuao diferenciadas, as quais possibilitariam a proteo de uma coletividade e permitiriam que os prprios sujeitos ameaados continuassem como protagonistas da luta social e garantidores dos prprios direitos sem serem retirados do local onde vivem e se reproduzem social e culturalmente. Pensar a segurana de pessoas somente com propostas individualistas e de atuao ostensivas reduzir a proteo das comunidades a partir de uma reproduo de modelo de segurana nem sempre adequada a esses grupos. Formas de atuao mais inteligentes, que permitam a proteo de uma coletividade de forma qualificada e constante devem ser estimuladas e trabalhadas pelo Estado. Isso permitiria assegurar, no s os direitos territoriais, mas os direitos humanos bsicos a vida dessas comunidades e povos tradicionais. A educao em direitos humanos tambm um ponto a ser trabalhado pelo Estado para uma melhor compreenso e atuao dos poderes pblicos institudos ao se envolverem com a temtica. Isto permitiria, por exemplo, pensar formas de incidncia do Estado, no agressivas e violadoras de direito das comunidades. Alm do mais, possibilitaria melhor interlocuo entre o Estado, a sociedade civil e os povos sujeito de direitos. Essas so algumas medidas que tm a possibilidade de garantir direitos de povos que foram historicamente espoliados e ainda hoje resistem e lutam pelo que acreditam: um territrio para reproduo do prprio meio de vida e desenvolvimento das potencialidades que possuem como seres humanos.

Referncias bibliogrficas
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SAUER, Srgio e FLORNCIO, Jackeline. Relatrio da misso ao serto do So Francisco: Violaes de Direitos Humanos de Comunidades Quilombolas, Povos Indgenas e famlias assentadas s margens do rio So Francisco. Braslia, Plataforma DhESCA e Terra de Direitos, 2010. Mimeo. SAUER, Srgio e MACHADO, Diego Donizetti G. Violaes de direitos humanos de comunidades tradicionais em Santarm: Quilombolas, Indgenas e Ribeirinhos. Santarm; Braslia: Plataforma DhESCA, jun. 2010. Mimeo. SAUER, Srgio e SILVA Jr., Gladstone Leonel da. Violaes de direitos humanos dos povos da terra indgena Mar no oeste do Estado do Par. Santarm; Braslia: Plataforma DhESCA e Terra de Direitos, out. 2011. Mimeo. SAUER, Srgio. Demanda mundial por terras: land grabbing ou oportunidade de negcios no Brasil? Revista de estudos e pesquisas sobre as Amricas. Braslia, CEPPAC/ UnB, 2011a. Disponvel em: <www.repacm.org>. Acesso em: 11 jun. 2012. _____. Apontamentos para a continuidade do (em)debate territorial. In. SAUER, Srgio e ALMEIDA, Wellington (Org.). Terras e territrios na Amaznia: demandas, desafios e perspectivas. Braslia, Editora da UnB, 2011c. _____. Mercado de terras: estrangeirizao, disputas territoriais e aes governamentais no Brasil. In: SAQUET, M. A.; SUZUKI, J. C. e MARAFON, G. J. (Org.). Territorialidades e diversidade nos campos e nas cidades latino-ameircanas e francesas. So Paulo: Outras Expresses, 2011b. SILVA Jr., Gladstone Leonel da. A luta por direitos tnicos e coletivos frente expanso do agronegcio: a experincia das comunidades tradicionais faxinalenses. Dissertao (Mestrado em Direito). Faculdade de Cincias Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, Franca, 2010.

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SEGUNDA PARTE Enfoques especficos dos direitos humanos

CAPTULO III: DIREITOS

DIREITO HUMANO AO MEIO AMBIENTE*

Melisanda Trentin** Maureen Santos***

Nos ltimos anos o Brasil tem perseguido incansavelmente um ideal de pas desenvolvido. Esse modelo de desenvolvimento que o pas aspira vem se consolidando atravs da instalao de grandes projetos de infra-estrutura, energia, transportes, manuteno do latifndio, pecuria extensiva e reordenamento das cidades. Com isso h um alto custo socioambiental para o conjunto da sociedade brasileira. E, sem dvida, os impactos so ainda maiores para determinadas parcelas da populao: negros, mulheres, crianas, adolescentes e jovens, povos indgenas, pequenos produtores rurais, quilombolas, ribeirinhos, pescadores artesanais, extrativistas, moradores de favelas, trabalhadores sem terra e sem teto. Esse modelo expropriador das bases materiais e culturais de existncia de diversos grupos e populaes se traduz institucionalmente no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), implantado em 2007, pelo governo Lula. Basta olharmos em volta para constatar que, no campo e na cidade, o direito humano ao meio ambiente saudvel violado reiteradamente e de diferentes maneiras pelos atores pblicos e particulares. Este texto pretende contribuir com o debate poltico sobre o direito humano ao meio ambiente no Brasil, apresentando o estgio atual das discusses sobre a proteo desse direito em nvel nacional e internacional, articulado idia de Justia Ambiental e situao dos sujeitos atingidos. Mostrando os conflitos e as resistncias pretendemos fortalecer a luta por direitos e demonstrar como essas populaes, ao defenderem o princpio da dignidade humana, contribuem para dar concretude ao contedo do direito humano ao meio ambiente.
*Esse texto foi elaborado com a valiosa contribuio da equipe do Ncleo Justia Ambiental e Direitos da FASE: Julianna Malerba, Ftima Mello e Jean Pierre Leroy, alm da jornalista da FASE, Lvia Duarte ** Advogada, mestranda em Polticas Pblicas e Formao Humana (UERJ) e tcnica do Ncleo Justia Ambiental e Direitos da FASE. *** Analista de Relaes Internacionais, mestre em Cincia Poltica (UFRJ) e tcnica do Ncleo Justia Ambiental e Direitos da FASE

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1. Direito ao meio ambiente reconhecido como direito humano


Para garantir o direito ao meio ambiente efetivamente, necessrio afirm-lo como um direito humano. Os brasileiros tm o direito constitucional1 a um ambiente saudvel e equilibrado, o que no representa sua garantia como um direito humano. Quando usamos a expresso direito humano ao meio ambiente estamos fazendo uma afirmao poltica, com a pretenso de gerar consequncias, uma vez que os direitos humanos tendem a receber ampla proteo dos tribunais, da legislao e da sociedade. Afinal, os direitos humanos so bsicos ou fundamentais porque ocupam uma posio transcendental sobre outros direitos. Apesar de no estar previsto desta maneira em nenhum tratado internacional especfico a referncia a outros direitos como dignidade, sade, trabalho, vida, bem estar, moradia, alimentao, gua, livre determinao, inclui necessariamente o reconhecimento do meio ambiente como direito humano.2 Tal noo vem ganhando fora progressivamente no mundo. Da Declarao de Estocolmo da Conveno das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento3 ao Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), onde os governos signatrios reconhecem que nenhum povo pode ser privado de seus prprios meios de subsistncia; os acordos internacionais ambientais e de direitos humanos reconhecem o direito a uma vida saudvel e o meio ambiente como um direito humano. Desde a Rio 92 Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento consolidou-se o reconhecimento internacional da proteo ambiental como algo indissocivel da reduo da pobreza. Agora, rumo Rio+20, mais uma vez a agenda da sociedade civil se volta para a tentativa de colocar a perspectiva dos direitos humanos no centro das discusses.
1 Artigo 225/CF 88. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e co letividade o dever de defend-lo para as presentes e futuras geraes. 2 Declarao Universal de Direitos Humanos (toda pessoa tem direito a um nvel de vida adequado que lhe assegure sade e bem estar); Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento/1986 (o ser humano deve ser o centro do processo de desenvolvimento); Protocolo Adicional Conveno Americana de Direitos Humanos em matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador)/1988 (direito de viver em meio am biente sadio e de contar com servios pblicos bsicos); Declarao do Rio de Janeiro e outros documentos aprovados pela Rio 92; Conveno n 169 da OIT relativa aos povos indgenas e tribais adotada pela ONU em Genebra/1989 e promulgada no Brasil em 2004.; Agenda 21; Conveno sobre Mudana do Clima; Conveno sobre Diversidade Biolgica; Conveno de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes; Conveno sobre Desertificao;Conveno de Roterdam; Cpula do Milnio entre outros. 3 A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, que resultou na Declarao de Estocolmo e no Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) em 1972, inaugura o Direito Ambiental no cenrio internacional, estabelecendo o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental do indivduo, equiparando-o a outros direitos j consagrados como a liberdade e a igualdade. Princpio n 1: o ser humano tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida adequada em um meio cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, e tem a solene obrigao de proteger e melhorar esse meio para as geraes presentes e futuras.

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O Programa das Naes Unidas sobre Meio Ambiente (PNUMA) e o Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos (OHCHR) organizaram em 2009 uma reunio sobre o Futuro dos Direitos Humanos e Meio Ambiente, na qual chamaram a ateno para a relao entre um ambiente seguro e saudvel e o gozo dos direitos humanos. Tambm o Conselho de Direitos Humanos recentemente4 centrou-se sobre os efeitos e implicaes das mudanas climticas e a plena realizao dos direitos humanos, aumentando a conscientizao de que o ambiente um pr-requisito para a garantia dos direitos humanos. Nas discusses da ONU, h trs principais dimenses da inter-relao entre direitos humanos e proteo ambiental: 1) o ambiente como um pr requisito para o gozo dos direitos humanos (o que implica que as obrigaes dos Estados devem incluir a obrigao de garantir o nvel de proteo do ambiente necessrio para permitir o pleno exerccio dos direitos protegidos); 2) alguns direitos humanos, especialmente o acesso informao, participao na tomada de decises, e o acesso justia em questes ambientais, como essenciais para um bom processo de deciso (ou seja, os direitos humanos devem ser implementados a fim de assegurar a proteo ambiental); e 3) o direito a um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado como um direito humano em si. Estes debates e concepes contribuem para fortalecer a crena na relao de interdependncia entre direitos humanos e direito ao meio ambiente. Quando se viola o direito ao meio ambiente, viola-se o direito das pessoas, constituindo um duplo desequilbrio: ambiental e humano. Aqui abrimos uma chave de interpretao que trata de entender um ambiente saudvel como um direito social, comparvel queles j protegidos pelo PIDESC. O principal argumento para este enfoque alar as questes ambientais a um status comparvel aos outros direitos econmicos e sociais. Portanto, afirmamos que os impactos ambientais provocados pelo projeto de desenvolvimento adotado pelo Brasil podem ser traduzidos em violaes de direitos humanos. Em especial dos direitos econmicos, sociais e culturais, na medida em que destroem a base material e cultural de existncia dos grupos e populaes, ou seja, naquilo que socialmente se configura como contedo do direito humano ao meio ambiente. Entendemos que a manuteno das bases materiais e culturais de reproduo, como objeto de direito fundamental, referem-se no apenas ao acesso (quantitativo e qualitativo) aos bens naturais, mas tambm garantia das formas e modos de apropriao5 que asseguram condies de vida comunitria para o exerccio da liberdade do grupo. A liberdade compreendida aqui como liberdade igual, exercida na medida em que todos tenham acesso aos bens econmicos, sociais e culturais. A liberdade que trata o direito humano ao meio ambiente equilibrado a liberdade da vida, a liberdade de ter condies de manuteno e reproduo da existncia garantidas, neste sentido, a vida se manifesta no s em cada indivduo, mas tambm nas relaes sociais que permitam a sua manuteno (DERANI, 1998).
4 Resoluo n 23/07 de maro de 2008 e Resoluo n 04/10 de maro de 2009. 5 A forma de apropriao comum (comunitria) dos bens no se confunde com o acesso livre a eles. H um conjunto de valores e regras de solidariedade compartilhados pelos grupos tradicionais, que disciplina o acesso e impedem a utilizao exaustiva dos bens.

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2. Disputas nos campos jurdico e poltico


Apesar da profuso dos debates, devemos reconhecer que em nvel internacional, no existem os instrumentos legais necessrios para proteger as vtimas da degradao ambiental. J no Brasil, os instrumentos normativos esto em processo de flexibilizao. No contexto desse grande objeto de disputa do debate jurdico e legislativo a necessidade de aperfeioamento dos mecanismos de proteo ao meio ambiente os conflitos e as violaes no param de se intensificar em todo o territrio nacional. Casos como os das usinas hidreltricas de Belo Monte (PA) e de Santo Antonio e Jirau, no rio Madeira (RO), revelam que em todo o pas os conflitos ambientais esto marcados pela violncia,6 pela perda de territrios pelos povos, pela degradao da biodiversidade e dos modos de vida e de trabalho, seja em espaos urbanos ou rurais. O processo permanente de enfraquecimento dos dispositivos de regulao ambiental sob a justificativa de que representariam entraves para o desenvolvimento se evidencia em vrias frentes, como por exemplo: 1) no debate legislativo sobre a modificao dos procedimentos de licenciamento e proteo ambiental7; 2) na proposta de reestruturao do IBAMA que deixaria de ser uma autarquia para se tornar uma agncia reguladora, com maior autonomia objetivando agilizar os projetos do PAC (MALERBA, 2011); 3) alm do conflituoso processo de reviso do Cdigo Florestal8 que define regras para preservao ambiental no pas. O que est em disputa nesse processo a posio do Brasil como grande exportador de commodities, associada ao modelo de desenvolvimento escolhido pelo pas. Do ponto de vista poltico, entendemos que o debate sobre essa investida avassaladora dos grandes empreendimentos no pode ficar restrita ao debate sobre o marco legal e/ou jurdico. O foco so os conflitos e as resistncias. No final dos anos 1980 e incio dos 1990 no Brasil, as questes do combate s desigualdades se articularam s questes ambientais, organizando um campo importante no interior do chamado movimento ambientalista, com centralidade na elaborao da crtica ao modelo de desenvolvimento dominante e na expanso dos direitos. Dessa forma, a questo ambiental se mostra cada vez mais central e passa a integrar um projeto poltico contra hegemnico que a articula s tradicionais questes sociais do emprego e da renda. O ambiente passa assim a integrar as questes pertinentes cultura dos direitos.
6 Sobre a violncia articulada ao modelo de desenvolvimento brasileiro, ver o texto Violncia e garantia de direitos: fluxos e tenses no Brasil atual nesta publicao. 7 Projeto de Lei Complementar 12/03 que define as competncias da Unio, estados e municpios na rea de proteo do meio ambiente e licenciamento ambiental e institui exclusividade de competncia para autuao ao rgo licenciador do empreendimento. 8 Projeto de Lei PL n 1876/99, aprovado recentemente, inclui a reduo das reas de Preservao Permanente (APPs) e das Reservas Legais, prev a anistia para desmatadores, entre outras medidas de franca flexibilizao da legislao ambiental do pas.

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No h ambiente sem sujeito, ou seja, ele tem distintas significaes e lgicas de uso conforme os padres das sociedades e culturas. Nessa perspectiva, os riscos ambientais so diferenciados e desigualmente distribudos, dada a diferente capacidade dos grupos sociais escaparem aos efeitos das fontes de tais riscos (ACSELRAD, 2010). Por isso, entendemos que o debate sobre o direito humano ao meio ambiente deve ser orientado sob o ponto de vista das populaes mais diretamente atingidas. A noo de Justia Ambiental , assim, um importante movimento de ressignificao de lutas sociais que integra o processo histrico de construo subjetiva da cultura dos direitos e pode ser definida como
[...] mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis9.10

Essa noo de Justia Ambiental resulta de uma apropriao singular da temtica do meio ambiente por dinmicas sociopolticas tradicionalmente envolvidas com a construo da justia social. Os danos socioambientais que recaem sobre esses grupos no se referem apenas degradao e contaminao dos seus ambientes de convivncia, mas tambm a outras diferentes formas de violncia. Entre elas, a negao da participao nos processos decisrios, a expulso sumria, a explorao do trabalho, a desconsiderao de suas necessidades histricas, as ameaas e os assassinatos. Entendemos que para produzir efetiva alterao no quadro de injustia social e ambiental, necessrio alterar o modo de distribuio - desigual - de poder sobre os recursos ambientais, impedindo a transferncia dos custos ambientais do desenvolvimento para os mais vulnerveis. Henri Acselrad (2010, p. 114), expressa com muita propriedade o papel dos movimentos por justia ambiental e dos atingidos:
Cabe ressaltar tambm a defesa dos direitos das populaes futuras. E como os representantes do movimento fazem a articulao lgica entre lutas presentes e direitos futuros? Propondo a interrupo dos mecanismos de transferncia dos custos ambientais do desenvolvimento para os mais pobres. Pois o que esses movimentos tentam mostrar que, enquanto os males ambientais puderem ser transferidos para os mais pobres, a presso geral sobre o ambiente no cessar. Fazem assim a ligao entre o discurso genrico sobre o futuro e as condies histricas concretas pelas quais, no presente, se est definindo o futuro. A se d a juno estratgica entre justia social e proteo ambiental: pela afirmao de que, para barrar a presso destrutiva sobre o ambiente de todos, preciso comear protegendo os mais fracos.
9 Declarao de Princpios da Rede Brasileira de Justia Ambiental. Disponvel em: <www.justicaambiental.org.br>. 10 Ao contrrio, a injustia ambiental o processo pelo qual a implementao de polticas ambientais, ou a omisso de tais polticas ante a ao seletiva das foras de mercado, cria impactos socialmente desproporcionais, intencionais ou no intencionais, concentrando os riscos ambientais sobre os mais pobres e os benefcios para os mais ricos. Estes efeitos desiguais ocorrem atravs de mltiplos processos privados de deciso, de programas governamentais e de aes regulatrias de agncias pblicas. Processos no-democrticos de elaborao e aplicao de polticas sob a forma de normas discriminatrias, prioridades no discutidas e vieses tecnocrticos via de regra produzem conseqncias desproporcionais sobre os distintos grupos sociais.

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3.  Territrios, sujeitos e conflitos: violaes do direito humano ao meio ambiente


A crise ambiental global tem endereo: no territrio que se exploram os recursos e l que, a despeito da generalidade do problema, grupos que sobrevivem dos bens naturais enfrentam um poder desproporcional s suas capacidades e acabam prejudicados na disputa. Casos como o da minerao de urnio em Caetit na Bahia, da empresa siderrgica TKCSA e o do Projeto Porto Maravilha,11 no Rio de Janeiro, entre outros, evidenciam problemas socioambientais recorrentes que representam, de diversos modos, causa ou efeito da perda de bases materiais e culturais de sustentao da vida dos grupos sociais atingidos. As perdas de terras, o deslocamento forado de populaes, acompanhado por compensaes financeiras insuficientes ou inexistentes, a perda cultural, os reassentamentos incapazes de reestruturar a vida das pessoas/grupos atingidos, a falta de informao sobre os projetos e riscos ambientais dos empreendimentos, as insuficincias nos processos de licenciamentos mostram evidncia questes e fatores ambientais como cerne da realizao da (in)justia social, revelando-se conflitos - e especialmente resistncias demonstrando a necessidade de afirmao do contedo concreto do direito humano ao meio ambiente. nesse contexto adverso que vemos constiturem-se sujeitos coletivos que exigem amplo acesso s informaes sobre o uso dos recursos ambientais e capacidade autnoma de decidir sobre seus territrios, pretendendo instaurar acesso justo e equitativo aos recursos ambientais. A produo de contra informao um exemplo de como esses grupos, fortalecidos, podem incidir no debate pblico e na disputa de sentido desses grandes projetos. Entendemos que a proteo ambiental parte integrante das lutas sociais e se constitui cada vez mais em um projeto contra hegemnico frente ao atual modelo desenvolvimentista brasileiro. Tanto no plano discursivo quanto nas formas de luta inovadoras desses atores sociais, a questo ambiental se constitui em um potente espao de construo de justia, em contraposio racionalidade do mercado. O processo de construo, significao e ressignificao dos direitos humanos constante atravs da disputa e sua salvaguarda no reside s nos documentos nem nas instituies, mas tambm e principalmente no sentido de dignidade.

11 Cf. boxes no fim do artigo.

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Referncias bibliogrficas
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Conforme Relatoria do Direito Humano ao Meio Ambiente, a minerao de urnio em Caetit, na Bahia, viola um conjunto de direitos humanos: o direito sade, gua, moradia, atividade econmica, direito poltico a organizao e manifestao, direito a informao entre outros. O relatrio reuniu vrias denncias apresentadas pelas comunidades: vazamentos de material radioativo, falta de informao sobre os riscos a comunidade, maior incorporao de urnio pela populao e incidncia anormal de neoplasias, diminuio nos recursos hdricos da regio e falta de segurana aos trabalhadores da INB Indstrias Nucleares do Brasil, responsvel pela extrao e minerao do urnio no municpio. O Ministrio do Trabalho verificou a existncia de resduos de urnio no cho, nas paredes, nas lmpadas e nos dutos de ventilao improvisados nas dependncias da INB. Alm disso, h denncias de que a empresa no realiza testes de sade nos trabalhadores, compromisso que deveria ter acompanhamento perene, de acordo com os tratados internacionais ratificados pelo Brasil. Alm disso, h falta de informaes e de transparncia na gesto da INB, em funcionamento h 10 anos. Poos de gua foram lacrados por conta do alto ndice de radiao e posteriormente liberados, sem que a populao tenha real informao da qualidade da gua que consome. De acordo com Padre Osvaldino Alves, da Comisso Paroquial de Meio Ambiente de Caetit, a populao no foi devidamente preparada para os riscos e para os danos ambientais causados pela mina. A populao foi enganada com a promessa de emprego, desenvolvimento e melhoria da qualidade da vida. O padre j foi processado pela INB e foi recentemente ameaado de morte por sua atuao frente defesa da comunidade. A populao camponesa da regio reclama que sua produo no mais comprada nas feiras, j que ningum quer consumir produtos contaminados. Relatrio da Misso Caetit: Violaes de Direitos Humanos no Ciclo Nuclear Relatoria do Direito Humano ao Meio Ambiente Plataforma DHESCA Brasil Relatores: Marijane Vieira Lisboa e Jos Guilherme Zagallo Assessora: Ceclia Campello Mello Agosto de 2011 A regio porturia da cidade do Rio de Janeiro, AEIU rea de Especial Interesse Urbanstico, sofre atualmente um grande projeto de urbanizao e requalificao ambiental. O Projeto Porto Maravilha (Operao Urbana Consorciada) est sob responsabilidade do consrcio Porto Novo (empresas Odebrecht, OAS e Carioca Engenharia), e objeto de intensa disputa entre Estado, capital imobilirio, da construo civil e financeiro. Essa dinmica de interesses produz desigualdades sociais e injustias ambientais: falta de informao aos moradores sobre os projetos de urbanizao, no participao dos moradores na definio e negociao da proposta de urbanizao, remoes foradas para localidades distantes e sem infraestrutura, truculncia da ao do poder pblico, 148

indenizaes insuficientes, moradias construdas sem levar em considerao o interesse social. O projeto prev a recuperao da infraestrutura urbana (drenagem; esgoto; gua; telecom; energia) e de transportes; gerao de empregos, com prioridade para moradores da regio; atrao de sedes de grandes empresas, investimento no turismo martimo. Na rea de habitao, est no centro a atrao de novos moradores (crescimento de 20 mil para 100 mil moradores) e mudana do perfil econmico, prejudicando a favela da Providncia. A dimenso ambiental prev arborizao de caladas, praas e parques, canal do mangue. Economia de consumo de gua; gerao local de energias limpas; uso de aquecimento solar; telhados reflexivos; ventilao e iluminao naturais; materiais com certificao ambiental; implantao de sistema de tratamento de efluentes em tempo seco para o Canal do Mangue, Rio Comprido e Rio Maracan. O Relatrio de Violao de Direitos e Reivindicaes, elaborado por um grupo de trabalho do Frum Comunitrio do Porto em maio de 2011, revela que atividades porturias resultam em impacto ambiental considervel. Os projetos Porto Maravilha e Porto Olmpico propem reconfigurao das caractersticas do patrimnio histrico cultural. Ainda conforme o Relatrio, tanto o estudo, quanto a licena dos projetos devem obedecer a critrios especficos de rea de Proteo Ambiental-APA da rea porturia. O Grupo de trabalho recomenda que o Estudo de Impacto de Remoo no deve observar somente os aspectos econmicos do impacto, mas tambm sociais e culturais (condies de convivncia pr-existente, traumas psicolgicos, deteriorao do acesso a servios sobre os diferentes grupos, mulheres, crianas, doentes, grupos marginalizados etc). FONTE: Relatrio de Violao de Direitos e Reivindicaes Frum Comunitrio do Porto Grupo de Trabalho Relatrio de Violao de Direitos e Reivindicaes Maio de 2011 http://www.fase.org.br/UserFiles/1/File/porto_final.pdf A ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA), inaugurada em 2010 Baa de Sepetiba em Santa Cruz, na Zona Oeste do Rio vem trazendo impactos socioambientais, com danos sade, ao ambiente e renda dos pescadores e moradores. O complexo siderrgico TKCSA considerado um dos maiores empreendimentos privados do setor produtivo na Amrica Latina, voltado produo prevista de 5 milhes de toneladas anuais de ao para a exportao. Em setembro de 2011, pesquisadores da FIOCRZ elaboraram um relatrio de Avaliao dos Impactos Socioambientais e de Sade em Santa Cruz Decorrentes da Instalao e da Operao da Empresa TKCSA. O relatrio denuncia que o p emitido pela side149

rrgica, que est em funcionamento desde o segundo semestre de 2010 em Santa Cruz, contm substncias txicas como silcio, enxofre, mangans e outros e que a emisso de substncias poluentes ultrapassa em trs ou quatro vezes o estipulado pela Organizao Mundial de Sade. A empresa siderrgica responde a duas aes penais por crime ambiental e em decorrncia da poluio atmosfrica em nveis capazes de provocar danos sade humana, afetando principalmente as comunidades vizinhas da usina, em Santa Cruz. A Defensoria Pblica estadual ouviu relatos de 238 famlias da regio sobre problemas de sade que surgiram ou se agravaram aps o incio da pr-operao da siderrgica, em julho de 2010. Eles citaram problemas dermatolgicos, respiratrios e oftalmolgicos relacionados chuva de prata emitida pela companhia. Rachaduras nas casas durante a construo; crise social e econmica entre os pescadores afetados com a reduo da pesca; falta de informaes; ameaas feitas as pessoas que denunciaram problemas da TKCSA A TKCSA representa uma nova diviso internacional de riscos e fonte de injustias ambientais, pois afetam as populaes, inclusive as tradicionais, que vivem nos territrios onde esto sendo implementados tais empreendimentos. Sua localizao litornea junto aos portos vem afetando, alm dos moradores, populaes costeiras que dependem da vitalidade dos ecossistemas, como pescadores, indgenas e quilombolas. Alm disso, o relatrio aponta para reivindicaes de liberdade de expresso; fim imediato da poluio; indenizao e reparao dos pescadores/as e moradores/as; fim das isenes fiscais cedidas a empresa; no licena de operao definitiva e ao termo de ajustamento de conduta. Vale mencionar tambm que j em 2009, os pesquisadores da FIOCRUZ elaboraram um parecer tcnico, a pedido da comunidade local, que apontava falhas no estudo de impacto ambiental para a instalao da empresa. Os pesquisadores responsveis pela elaborao do relatrio vm sendo perseguidos e criminalizados por sua atitude de trazer tona os danos causados pela empresa. FONTE: Avaliao dos Impactos socioambientais e de Sade em Santa Cruz decorrentes da instalao e operao da Empresa TKCSA Fundao Osvaldo Cruz FIOCRUZ Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP) e Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio (EPSJV) Setembro de 2011

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A CONQUISTA DA GUA COMO DIREITO

Roberto Malvezzi*

1. A gua no contexto dos direitos humanos


A luta pela conquista do reconhecimento da gua como um direito fundamental da pessoa humana era o tema constante em todos os textos anteriormente escritos por mim. Ao reescrever este texto atualmente, tenho a satisfao de afirmar que, ao menos formalmente, a gua passou a ser um direito humano, reconhecido pela Assemblia Geral da ONU em 28 de Julho de 2010. Portanto, um objetivo que parecia impossvel de ser alcanado tornou-se realidade. Mas essa luta no foi fcil. Quando cheguei para morar no serto nordestino, juntamente com outros colegas vindos do sul, fomos para Campo Alegre de Lourdes, extremo da Bahia, na divisa com o Piau. Ali, durante anos, enfrentando os coronis locais no trabalho pastoral da Diocese de Juazeiro, experimentamos o que viver sem gua, seja em quantidade, seja em qualidade. Enfrentamos perodos de muita chuva alternados com perodos secos fato que nos parecia absurdo e que hoje sabemos ser o normal , de alguma forma estivemos muitos presentes no sofrimento da populao sertaneja no que toca gua. Essa experincia foi fundamental para alterar nossa percepo e sensibilidade perante a gua. Eu costumo confessar por a que s prestei ateno na gua quando ela me faltou. No incio da dcada de 1990, comeamos alterar essa realidade, desenvolvendo
* Membro da coordenao nacional da Comisso Pastoral da Terra (CPT).

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aes que visavam prevenir contra as estiagens. Foi quando veio a descoberta das cisternas. Quando percebemos que a tecnologia era vivel, CPT, Parquia e Sindicato dos Trabalhadores Rurais construram o primeiro lote de 50 cisternas, com financiamento da OXFAM. A experincia concreta nos mostrou que estvamos diante de uma prola. Por ali seria o caminho. Da veio a idia de generalizar a construo de cisternas por todo o municpio. Hoje, para uma demanda de quatro mil cisternas no meio rural, Campo Alegre j tem mais de trs mil. Dessa experincia brotou a proposta da Diocese de Juazeiro com o lema At 2004 nenhuma famlia sem gua de qualidade. Esse lema da Diocese inspirou a ASA para nosso projeto Um Milho de Cisternas. O que jamais poderamos imaginar h dez ou quinze anos atrs que, aquele problema de falta de gua que nos parecia to localizado, se tornasse um problema global. Os dados da ONU publicados durante a Cpula Mundial do Meio Ambiente em Johannesburgo, em 2002, eram estarrecedores. Afirmava literalmente que 1,2 bilhes de pessoas no planeta no tm acesso gua potvel e 2,4 bilhes no tm acesso ao saneamento. Alertava para a crise progressiva da gua e afirmava que esse problema era mais de gerenciamento que de escassez. A partir da, o que era para ns um problema s do semi-rido, passou a ser debatido em nvel nacional. A Campanha da Fraternidade de 2004, gua, Fonte de Vida, da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, popularizou o assunto no Brasil. No Frum Social Mundial de 2001, em Porto Alegre, quando eu procurava oficinas que debatiam o tema da gua, era uma raridade encontr-las. Foi procurando pelo tema que localizei um espao sobre o assunto, fora do circuito normal dos debates, num recanto da cidade. Ao chegar ao local, deparei-me com Danielle Miterrand, Ricardo Petrella e Mrio Soares. Estavam numa plenria esvaziada, falando todas as lnguas menos o portugus, eu era praticamente o nico brasileiro presente. Depois chegaram alguns representantes do Movimento Nacional dos Atingidos por Barragens (MAB). Foi quando ouvi pela primeira vez Petrella falar da oligarquia internacional da gua, formada por transnacionais, apoiadas por organismos multilaterais e acolhidas pelos governos locais. Segundo ele a estratgia dessa oligarquia era privatizar a gua no mundo inteiro e transform-la numa mercadoria. No Frum Social de 2005, uma jornalista do Valor Econmico, me disse que o tema da gua, ao lado da educao, era o mais debatido no evento. O tema da gua, ento, tinha sado da periferia e vindo para o centro dos debates. Agora j era interesse de organizaes do mundo inteiro. Umas das interfaces mais debatidas do problema era exatamente sua relao com os direitos humanos.

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2. A gua como direito humano


Naquele momento a gua ainda no tinha sido reconhecida explicitamente em nenhuma conveno internacional como um direito humano. O tema tinha sido ventilado na Declarao Universal dos Direitos das Crianas e no Comentrio Geral 15 da ONU: O direito humano gua indispensvel para a vida com dignidade humana. um pr-requisito da realizao de outros direitos humanos (2002).1 O que existia era uma luta crescente, cada vez mais irresistvel, para que o reconhecimento da gua como direito. Essa luta no foi travada antes porque parecia absurdo que a humanidade chegasse ao limite do inverossmil, isto , ter que transformar em lei algo to bvio e natural. Para a filosofia aristotlica-tomstica, os direitos naturais precedem os direitos positivos e nenhuma lei positiva pode anular um direito natural. As necessidades naturais eram consideradas direitos naturais. Portanto, beber gua, uma necessidade primria, era um direito natural bvio. Hoje a precariedade e a primariedade da doutrina neoliberal chegou ao nvel de estabelecer uma ruptura entre o direito natural e o direito positivo. Enfim, se antes a gua era um direito natural, agora era reduzida a uma necessidade. Isso implicava que governos no estavam sujeitos a sanes internacionais por violarem os direitos das pessoas gua. absurdo, aberrante, mas era o fato. Portanto, chegvamos ao limite do inverossmil e tivemos que lutar para que a gua fosse conhecida como um direito humano. A prpria ONU j admitia o desafio e afirmava:
Nas instncias internacionais tem-se defendido, com frequncia, que o reconhecimento de que a gua um direito humano pode revelar ser a medida mais importante para superar o desafio de fornecer s pessoas aquele que o elemento mais fundamental da vida (ONU, 2003).

Portanto, estvamos diante de mais uma luta desnecessria diante do bom senso, mas essencial diante da irracionalidade, ou da demncia humana, como tanto tem falado Leonardo Boff. Segundo ele, o ser humano no apenas sapiens sapiens, mas demens demens. E o informativo da ONU, ainda sobre o assunto, prosseguia:
Um tema recorrente do debate sobre a gua como um direito humano tem sido o reconhecimento de que ela uma condio prvia de todos os nossos direitos humanos. Tem-se dito que, sem o acesso equitativo a um mnimo essencial de gua limpa, no possvel realizar outros direitos reconhecidos, como o direito a condies de vida adequadas sade e ao bem-estar, bem como os direitos civis e polticos. De um modo geral pensa-se que a linguagem da Declarao Universal dos Direitos Humanos, que foi a pedra angular das declaraes posteriores, no pretendia ser exaustiva, mas sim incluir os elementos que eram indispensveis para um nvel de vida adequado. O fato de a gua ter sido excluda como um direito explcito, deveu-se mais natureza desta; tal como o ar, era considerada to fundamental que a sua incluso explcita foi considerada desnecessria (ONU, 2003).
1 ONU. CESCR. Comentrio Geral n 15 sobre a aplicao dos artigos 11 e 12 do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Genebra: ONU, nov. 2002.

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Portanto, aqueles que pensaram pela primeira vez a declarao dos direitos humanos, mesmo os DhESCAs, que vieram depois, jamais ousaram imaginar que um dia seria necessrio declarar a gua como um direito humano, tamanho o absurdo. Mas agora outro momento. A humanidade tinha que fazer a luta pelo direito humano gua diante do caos experimentado em grande parte do mundo pelas populaes mais pobres e diante da crescente ganncia das transnacionais em mercantilizar a gua. Diante do fato, a informao da ONU era a seguinte:
Muitos decisores polticos e responsveis por atividades de sensibilizao pediram que o direito gua fosse reconhecido como um direito humano, considerando que isso seria um passo essencial para garantir que fossem tomadas medidas a favor dos que sofrem de falta de acesso ao abastecimento de gua limpa. Entendem que a obrigao jurdica decorrente do reconhecimento do direito gua motivaria os governos, tanto dos pases em desenvolvimento como dos pases doadores, a introduzirem alteraes efetivas nas polticas internas e de ajuda e na atribuio de recursos e proporcionaria aos grupos de cidados uma base mais firme para pressionarem os governos. Alm disso, alguns crticos da crescente privatizao dos servios de abastecimento de gua no mundo inteiro acham que o direito gua fortaleceria os seus argumentos a favor do reforo do papel do sector pblico - em vez da interveno das empresas, cuja motivao o lucro na satisfao dessa necessidade crucial (ONU, 2003).

3.  A privatizao e mercantilizao da gua como estratgia e seu impacto na violao do direito humano gua
A percepo mundial, aps alguns rpidos anos de privatizao, a mesma que vem condensada na observao da ONU. Quando a gua tornou-se objeto de lucro, os problemas se multiplicaram por toda face do planeta. Ento veio a reao da sociedade civil, das Igrejas e at de governos. Houve problemas de confronto entre a populao e as empresas, sempre respaldadas pelos governos locais, verdadeiras guerras pblicas, como em Cochabamba, Bolvia, onde a idealizada privatizao das guas mostrou seu verdadeiro rosto. Houve um confronto direto contra a tendncia privatista e o esforo de reconhecer a gua como direito humano, embora continuasse a resistncia das transnacionais da gua, dos organismos multilaterais e de governos locais.

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4. A luta dos socialistas europeus


Ricardo Petrella, Danielle Miterrand e Mrio Soares capitaneiam, na verdade, o grupo de polticos ligados Social Democracia Europia. Esse grupo tem sido muito importante no para desvendar a estratgia poltica das transnacionais da gua a grande maioria, e com mais poder, francesa, como a Suez e a Vivendi e de propor a defesa da gua como um bem pblico, patrimnio da humanidade, alm de propor um parlamento internacional para gerenciar a gua como patrimnio da humanidade. So propostas polmicas e sujeitas ao debate. Faz parte tambm da estratgia poltica do grupo a defesa da gua como direito humano. Para eles, s a gesto democrtica e globalizada da gua vai impedir o domnio do capital privado sobre um bem que de todos os seres humanos. Esses polticos aglutinaram parlamentares, personalidades de destaque e representantes de Organizaes No Governamentais de diversos pases e estiveram reunidos em 10 de Dezembro de 2003 em Roma, na Itlia, para lanar o dia especial para a declarao da gua como um direito humano. A data de 10 de dezembro foi escolhida por ser o aniversrio de 55 anos da Declarao Universal dos Direitos Humanos. A iniciativa foi da Associao Internacional para o Contrato Global da gua, um grupo de organizaes que eles representam. Os organizadores contaram com o apoio do governo local de Roma para a realizao do evento (2003).2 Essa luta poltica foi importante porque a defesa da gua como direito humano tambm comeava a integrar a agenda dos polticos e dos partidos, no apenas de entidades de defesa aos direitos humanos, de Igrejas ou da sociedade civil em geral. A luta pela conquista da gua como direito humano essencialmente poltica.

5. A postura do governo brasileiro


O Brasil tem tradio em ser signatrio de todas as convenes internacionais dos direitos humanos. Porm, de forma surpreendente, o atual governo brasileiro vinha tomando uma posio oposta s tradies anteriores no campo dos direitos, no s recusando-se, mas militando contrariamente, ao no assinar documentos aptos a promover o reconhecimento internacional do direito humano gua. Esse posicionamento vinha sendo reincidente em momentos nacionais e eventos internacionais. de se perguntar
2 EcoAgncia [www.ecoagencia.com.br], em 11 dez 2003.

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quais razes levavam o governo brasileiro, de um partido que nasceu das bases trabalhadoras, de um presidente que afirma ter passado sede em sua infncia e ter carregado lata dgua na cabea a tomar esse tipo de atitude poltica. O primeiro evento internacional onde o Brasil se posicionou contrria e publicamente ao reconhecimento da gua como um direito humano foi no III Frum Mundial da gua em Kyoto, no ano de 2003. Porm, esse posicionamento pblico j refletia o esprito da Lei Brasileira de Recursos Hdricos 9.433/97, na qual os princpios norteadores do uso da gua estabelecidos em Dublin so incorporados apenas parcialmente. A lei fala de um recurso finito, vulnervel, com valor econmico, que exige gesto participativa, mas no fala de seu valor biolgico (vida), social (desenvolvimento) e ambiental (meio ambiente) (HINRICHSEN; ROBEY; UPADHYAY, 1999). Mais recentemente, durante o Frum Mundial da gua no Mxico, em Maro de 2006, o Brasil permaneceu na posio de no referendar a gua como um direito humano. Entretanto, ali aconteceu uma novidade. A presena do ministro da gua da Bolvia, com a posio explcita de defesa da gua como um direito humano rachou a posio dos pases nessa questo. A Bolvia se recusou a assinar o documento final exatamente porque no defendia essa tese. Foi apoiada publicamente pela Venezuela, Uruguai e Cuba. Nos meandros da Conferncia, os bolivianos tentaram se articular com o Brasil, mas o governo brasileiro manteve sua posio. Embora no fosse dito explicitamente, o temor brasileiro era de ordem econmica, o que causa ainda maior preocupao. Por ser dono das maiores reservas mundiais de gua doce 13,8% da gua doce de superfcie disponvel no planeta , o governo brasileiro temia que o reconhecimento explcito da gua como direito humano interferisse na soberania nacional das guas. Era um temor ingnuo, caso fosse esse mesmo o motivo. As convenes internacionais de direitos humanos evidentemente tm o poder de fazer seus relatrios e denunciar seus membros que violam esses direitos, mas no tm o poder de interferir em suas polticas. Neste caso especfico, o Brasil estaria sujeito s relatorias nacionais e internacionais de um possvel reconhecimento da gua como direito humano, mas sua poltica de guas no dependeria desse pacto. Na verdade, muito mais lgico, pressupor a presso das transnacionais da gua e de organismos multilaterais que no se queriam subordinados s polticas internacionais de direitos humanos, como bem exemplifica a postura dos Estados Unidos na questo do direito humano alimentao. Afinal, o reconhecimento desse direito obrigaria os estados nacionais a pelo menos garantir segurana hdrica domstica aos cidados. As empresas do ramo tambm estariam sujeitas a essa obrigao, sob pena de serem denunciadas e processadas como violadoras dos direitos humanos. O Brasil tem uma longa dvida com sua populao mais pobre no tocante ao acesso gua. Para exemplificar, estima-se que 90% da populao do semirido brasileiro no tenha acesso gua sequer para segurana biolgica, isto , 2,5 litros de gua por pessoa 156

por dia para ingesto. Mas o estudo do Ministrio das Cidades afirma que aproximadamente 45 milhes de brasileiros no tm esse direito garantido em seu cotidiano. Mesmo quando a tem em quantidade, raramente a tem em qualidade de potabilidade. Portanto, muito menos est garantida a segurana hdrica domstica, isto , o mnimo de 40 litros por pessoa por dia em qualidade e regularidade. muito mais visvel a construo de longos canais para abastecer a agricultura irrigada para exportao, que a construo de adutoras que visem o abastecimento da populao difusa pelo semirido brasileiro. Esse um dos ns que divide aqueles que defendem e aqueles que so contra a transposio do rio So Francisco. No se pode retirar o mrito do governo brasileiro em duas iniciativas para assegurar o acesso gua da nossa populao mais carente. O primeiro que o governo tem apoiado financeiramente o projeto Um Milho de Cisternas da Articulao do Semirido (ASA), agora ampliado pelo programa gua para Todos. A construo desses reservatrios de 16 mil litros garante a segurana hdrica biolgica da famlia de seis pessoas por oito meses. Melhor ainda, oferece gua potvel em qualidade e regularidade, mesmo no atingindo o padro da segurana hdrica domstica. Portanto, o governo brasileiro d sinais de avanos, mesmo que a iniciativa seja da sociedade civil, mas est longe de garantir o atendimento bsico que o direito humano garante a essa populao. Outra iniciativa, paralisada no Congresso Nacional, o projeto de Lei 5296/05 que visa estabelecer uma poltica de saneamento ambiental no Brasil. Muito bem elaborado na gesto do ministro Olvio Dutra, prope um investimento de vinte anos em saneamento, mdia de sete ou oito bilhes de reais ao ano. Entretanto, uma disputa pela titularidade dos servios de saneamento entre estados e municpios tem emperrado a aprovao desse projeto de lei. Os avanos no saneamento nesses ltimos anos so pequenos e esto longe de atender s necessidades da populao, por outro lado, so simbolicamente muito importantes. Atualmente, diante da deciso da ONU, o Brasil tambm reconheceu a gua como direito humano. Mas essa uma luta que os defensores dos direitos humanos no Brasil ainda tero que cultivar a fundo para um dia alcanar o objetivo almejado. A seguir trataremos de alguns aspectos importantes de mobilizao social postos nesta direo.

6. A luta das igrejas


A conquista do direito humano gua fruto particularmente das lutas da sociedade civil, da qual as igrejas fizeram e fazem uma parte importante. Na Campanha da Fraternidade de 2004, gua, Fonte de Vida, a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil defendeu a gua como um direito humano e que esse princpio fosse inscrito na legislao brasileira de guas. Este item faz parte de uma proposta de mudana em nossa legislao de guas, principalmente nos fundamentos da Lei Brasileira 157

de Recursos Hdricos 9.433/97. Esta lei, baseada exclusivamente no valor econmico da gua, ignora os valores biolgico, ambiental e social da gua, alm de ignorar sua interface com os direitos humanos. No prprio corpo do Texto Base a CNBB escreveu:
O objetivo geral da CF-2004 conscientizar a sociedade de que a gua fonte da vida, uma necessidade de todos os seres vivos e um direito da pessoa humana, e mobiliz-la para que esse direito gua com qualidade seja efetivado para as geraes presentes e futuras (CNBB, 2003).

Na proposta concreta de mudana da legislao, particularmente em seu esprito, a CNBB mais uma vez prope a incluso da gua como direito humano em um dos fundamentos da Lei Brasileira de Recursos Hdricos, principalmente no inciso III do Captulo I:
I a gua um bem da Unio, de domnio pblico e um direito universal, cabendo ao poder pblico e sociedade sua gesto; II a gua um bem natural renovvel, fundamento e componente de todas as formas de vida, tendo mltiplos valores e usos, prevalecendo sobre todos os valores e usos seu supremo valor biolgico, seguido de seu valor social; III a gua uma necessidade primria de todos os seres vivos e um direito fundamental da pessoa humana. Em qualquer circunstncia o uso prioritrio da gua ser para o abastecimento das populaes e a dessedentao dos animais; IV a gesto do patrimnio hdrico brasileiro deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas, subordinando-o aos mltiplos valores da gua, principalmente aos valores biolgico e social.

A proposta da CNBB teve repercusso internacional, particularmente dentro das Igrejas. Ao final do perodo quaresmal, quando se realiza a Campanha da Fraternidade no Brasil, a CNBB recebeu uma carta do Cardeal Martino, presidente do Pontifcio do Conselho Justia e Paz:
No decorrer do ano passado, o Pontifcio Conselho da Justia e da Paz teve o prazer de encontrar os Bispos brasileiros por ocasio de sua visita ad limina e de discutir com eles numerosas dificuldades que o povo a eles confiado deve enfrentar. Naquela ocasio, foi tratado do tema da gua e em particular o do direito gua. A esse respeito, esse Pontifcio Conselho informou de haver publicado um documento sobre a gua, apresentado no Frum de Tquio sobre a gua, realizado em 2003, no qual foi pedido o reconhecimento do direito gua.

Por esse motivo fiquei particularmente feliz ao tomar conhecimento da Mensagem de Sua Santidade Conferncia Episcopal do Brasil para a sua Campanha da Fraternidade 2004 para a Quaresma. Essa Campanha foi sabiamente centrada no tema Fraternidade e gua e adotou o lema gua, fonte de vida. Constatei com satisfao que, na sua mensagem, o Santo Padre afirmou: Enquanto dom de Deus, a gua um elemento essencial para a sobrevivncia; cada um de ns, por isso, tem direito a ela (PCJP, 2004).3
3 Pontifcio Conselho Justia e Paz 441/04/L32, de 19 de abril de 2004. Disponvel em: <http://pt.neotinea.com/ Pontif%C3%ADcio_Conselho_Justi%C3%A7a_e_Paz>. Acesso em: 19 de junho de 2012.

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Em sua resposta ao Cardeal Martino, D. Geraldo Magella, presidente da CNBB, afirmou:


Temos conhecimento da iniciativa da agncia Dvelopment et Paix, da Conferncia Episcopal Canadense em favorecer o direito gua, assim como de aes de outras Conferncias Episcopais e de entidades ligadas Igreja do nosso Continente na defesa de promoo desse direito, sobretudo face atual tendncia de privatizao da gua. Como a posio dos governos em relao a esse tema de fundamental importncia para garantia de acesso gua por parte de todos, especialmente da populao carente, vemos com interesse a idia de incentivar as Conferncias Episcopais da Amrica Latina e de outras regies na promoo do direito humano gua.4

Os desdobramentos dessa iniciativa foram constantes e ganharam um contorno ecumnico. Aps reunies de Igrejas crists, catlica e de outras confisses na Sua, foi elaborada uma DECLARAO ECUMNICA SOBRE A GUA COMO DIREITO HUMANO E BEM PBLICO, lanada em Freiburg, em 22 de abril de 2005. A proposta bsica do documento afirma:
Ns, do Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil, da Confederao Sua de Igrejas Evanglicas, da Conferncia Nacional de Bispos do Brasil e da Conferncia dos Bispos da Sua, reunidos em Berna, na Sua, no dia 22 de abril de 2005, em sintonia com a Dcada Internacional da gua (2005-2015), declarada pela ONU, nos alegramos e nos animamos com as iniciativas de nossas comunidades e assumimos as manifestaes das nossas Igrejas no mundo inteiro em favor da gua como Direito Humano e Bem Pblico .

E segue:
Que o acesso gua um direito humano. O direito a uma alimentao adequada definido pela ONU, tanto na Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948 (Art. 25), como no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em 1966 (Art. 11). luz desse direito, reconhecemos que as mulheres devem merecer uma ateno especial frente aos problemas e sacrifcios que enfrentam. Em muitos pases, elas, juntamente coma as crianas e as jovens, so responsveis pela proviso e pelo abastecimento da gua. Essa tarefa acarreta consequncias e danos para a sua sade. Igualmente, impede que as adolescentes e as crianas frequentem a escola.5

Portanto, est posto que as Igrejas assumiram a luta pela gua como direito humano e contra sua privatizao. Considerando a fora moral e simblica das Igrejas, os defensores da gua como direito humano tiveram aqui um fortssimo aliado, afinal, as Igrejas estavam colocando seu peso moral em favor de um direito bsico da pessoa humana.
4 Carta envida por D. Geraldo Magella, presidente da CNBB, sua Eminncia, o Cardeal Renato Raffaele Martino, Presidente do Pontifcio Conselho Justia e Paz. 5 Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil, da Confederao Sua de Igrejas Evanglicas, da Conferncia Nacional de Bispos do Brasil e da Conferncia dos Bispos da Sua, reunidos em Berna, na Sua, no dia 22 de abril de 2005.

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7. A luta da sociedade civil


Uma vasta rede de organizaes no governamentais se articulou em todo o mundo, principalmente a partir dos Fruns Sociais Mundiais, para defender a gua como um bem pblico e como um direito fundamental da pessoa humana. So organizaes defensoras dos direitos humanos, trabalhadores do ramo do saneamento, pastorais sociais, movimentos camponeses, etc. Reagiam a fatos concretos de privatizao da gua e seu preo exacerbado, privando pessoas pobres do seu acesso. Em vrios locais do mundo a populao veio s ruas para protestar contra a usurpao de um bem que era pblico e universal e repentinamente tornara-se privado e de acesso restrito aos que tm poder de compra. Em uma declarao a partir do Frum Social Mundial de 2005, a REDE VIDA afirmava:
1. O direito gua forma parte do Direito Vida, primeiro e fundamental na Declarao Universal dos Direitos Humanos. 2. Qualquer sistema poltico-institucional que limite ou permita a excluso das pessoas ao acesso gua potvel viola os Direitos Humanos. 3. A melhor maneira de garantir o direito humano gua parte do compromisso de que os governos assumam publicamente o compromisso de garantir este direito. Neste sentido os estados, atravs dos governos nacionais, regionais e municipais, so responsveis por garantir o acesso gua com qualidade e igualdade, assim como preservar este recurso da contaminao (2005).

Nesse sentido, houve grande convergncia entre setores da poltica mundial, Igrejas e sociedade civil no entendimento do futuro da gua e de seu reconhecimento como direito humano. Essa concepo se ope ao entendimento mercantilista e privatista das transnacionais da gua, organismos multilaterais e governos locais que favorecem os interesses do grande capital e querem abdicar de seu dever de garantir gua em quantidade, qualidade e regularidade a seus cidados.

8. Padro de segurana hdrica para garantir o direito humano gua


preciso lembrar que a segurana hdrica biolgica, segundo padro da Organizao Mundial da Sade, exige um mnimo de dois litros de gua por pessoa por dia para ingesto. A gua para ingesto insere-se no contexto do direito humano alimentao (MALVEZZI, 2002). A segurana domstica exige um mnimo de quarenta litros de gua dirios por pessoa por dia. A segurana econmica, segundo padro da ONU, exige um mnimo de 1000 metros cbicos por pessoa por ano. praticamente impossvel 160

que todos os pases tenham segurana econmica, mas absolutamente necessrio que todos tenham segurana biolgica e domstica. Principalmente no que toca a esses dois nveis de segurana, quando falta a gua para ingesto humana e necessidades domsticas, h uma clara e massiva violao do direito humano gua. Por isso, essa deve ser a prioridade de qualquer governo quando se trata de implementar polticas que garantam o direito humano gua.

Concluso
Conclumos afirmando que uma dimenso importante de nossa luta foi alcanada, isto , hoje a gua um direito humano fundamental da pessoa humana. Falta concretizar esse direito na vida de bilhes de pessoas que ainda passam sede ao redor do mundo. Tarefa herclea que devemos realizar em todas as dimenses, a partir de nosso dia a dia.

Referncias bibliogrficas
CNBB. gua, fonte de vida. Manual e texto base. So Paulo: Salesiana, 2003. HINRICHSEN, D; ROBEY, B. & UPADHYAY, U. D. Rumo a uma revoluo azul. In: Questes globais: guas ameaadas. Administrando os nossos recursos vitais. Revista eletrnica de divulgao dos Estados Unidos. v. 4, n. 1, p. 18-22, 1999. MALVEZZI, Roberto. Direito humano gua como alimento. 2002. Disponvel em: <www.adital.org.br>. Acesso em: 15 out. 2002. ONU. Departamento de Informao das Naes Unidas. Direito gua. DIP/2293 F Fevereiro de 2003. Disponvel em: <http://aguapublica.no.sapo.pt/artigos/onu_01.htm>. Acesso em: 19 jun. 2012. REDE VIDA, Carta de princpios RED VIDA. Porto Alegre: Frum Social Mundial, 2005.

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A REALIZAO DO DIREITO HUMANO ALIMENTAO ADEQUADA NO BRASIL

Clia Varela * Clvis Zimmermann* Jnia Rodrigues*

Este texto objetiva discutir a efetivao do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA)1 no Brasil durante o perodo de 2007 a 2011, enfatizando os avanos conquistados nesses anos bem como os desafios que permanecem. Parte-se de uma breve abordagem conceitual que subsidia a leitura dos avanos e desafios.

1. Abordagem conceitual
Alimentar-se um ato vital, sem o qual no h possibilidade de manuteno da vida. A alimentao pode ser definida como um processo biolgico e cultural no qual o organismo assimila os nutrientes obtidos dos alimentos consumidos aps o processo de escolha e preparao. Ao se alimentar, o ser humano cria prticas alimentares, o que vai alm da utilizao dos alimentos pelo organismo. Ou seja, atribui-se um sentido especfico nesse alimentar-se que varia conforme a cultura.
* Clia Varela e Jnia Rodrigues so da Secretaria Executiva da FIAN Brasil e Clvis Zimmermann do conselho diretor da FIAN Brasil e ex-Relator Nacional para o Direito Humano Alimentao Adequada. Esse texto baseia-se no relatrio anterior, elaborado por Flavio Valente. 1 O Direito Humano Alimentao Adequada est previsto na Declarao Universal dos Direitos Humanos, no artigo 11 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, e o esclarecimento do seu contedo est contido no Comentrio Geral n 12, do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, e no texto das Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do Direito Alimentao Adequada no contexto da segurana alimentar nacional aprovado em Novembro de 2004 na 127 Sesso do Conselho da FAO (Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura).

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O Direito Humano Alimentao Adequada apresenta duas dimenses indivisveis e fundamentais, quais sejam: a primeira o direito de estar livre da fome e da m nutrio; a segunda o direito de ter acesso aos meios para obteno de uma alimentao adequada. O acesso fsico e econmico (alimentos em espcie ou renda para aquisio de alimentos) tem que ser garantido imediatamente pelos Estados, enquanto que os meios devem ser garantidos posteriormente. Para garantir o acesso fsico e econmico, cada Estado fica obrigado a assegurar a todos os indivduos que se encontram sob sua jurisdio, o acesso quantidade essencial de alimentos. Ressalta-se que essa quantidade deve ser suficiente a fim de garantir que todos esses cidados estejam de fato livres da fome. Segundo Flvio Valente (2002, p. 53), o direito de estar livre da fome o patamar mnimo da dignidade humana, o qual no pode ser dissociado do direito a uma alimentao adequada em quantidade e qualidade. Para a realizao do DHAA necessrio que os Estados adotem medidas de proteo social visando combater diretamente a fome atravs da introduo de Programas de Transferncia de Renda ou distribuio de alimentos. Contudo, isso no significa necessariamente a realizao do Direito Alimentao Adequada. Para realizar este direito fundamental necessrio que os meios sejam garantidos (terra, emprego, reforma agrria, territrio) e a elaborao de polticas pblicas que garantam todos os outros aspectos mencionados no Comentrio Geral 12 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas. Neste sentido, o adjetivo adequada considera alguns aspectos: Diversidade e adequao nutricional: a diversidade diz respeito ao mbito social e econmico, no devendo comprometer de nenhuma forma outras necessidades bsicas como moradia, educao e lazer, bem como a diversidade cultural, sendo necessrio respeitar a cultura de cada grupo especfico. Importa atentar para as necessidades nutricionais distintas entre os seres humanos. Por exemplo, uma criana de cinco anos e um adulto possuem diferentes necessidades nutricionais. Da mesma forma, os celacos2 e as pessoas que tm rejeio a lactose, bem como as diferentes culturas alimentares entre as diversas regies e pases. Sustentabilidade: este aspecto se refere sustentabilidade tanto econmica como ambiental, visando a preservao de recursos naturais para geraes futuras, no podendo poluir o meio ambiente ou prejudicar a fertilidade do solo atravs da utilizao de florestas comerciais e mau uso de fertilizantes. Alm destes fatores, a realizao do DHAA depende da disponibilidade de alimentos saudveis, seja atravs da produo ou do extrativismo; do acesso econmico, o qual pressupe uma renda ou trabalho para obteno do alimento e do acesso fsico. Este acesso fsico se refere aos lactentes, s pessoas portadoras de necessidades especiais, aos presidirios, entre outros, que dependem da distribuio direta do alimento.
2 Pessoas com intolerncia permanente ao glten.

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1.2. Segurana alimentar e nutricional


Pela relao dos aspectos nutricionais do DHAA, h uma ligao com o conceito e as implicncias da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN). A partir da Cpula Mundial da Alimentao de 1996 o conceito de Segurana Alimentar e Nutricional ganha uma definio ampla: Segurana Alimentar quando todas as pessoas, em qualquer momento, tm acesso fsico e econmico alimentao suficiente, segura e nutritiva, que v ao encontro de sua necessidade e preferncias alimentares para uma vida saudvel e ativa. Aqui, a questo das prticas alimentares seguras, sem agrotxicos e transgnicos ganha relevncia.

1.3. Soberania alimentar


A soberania alimentar considera o direito dos povos a definir suas prprias polticas e estratgias sustentveis de produo, distribuio e consumo de alimentos que garantam o direito alimentao para toda a populao, com base na pequena e mdia produo, respeitando suas prprias culturas e a diversidade dos modos campeiros, pesqueiros e indgenas, alm dos modos de produo agropecuria, de comercializao e gesto dos espaos rurais (Frum Mundial sobre Soberania Alimentar, 2001). A soberania alimentar expe a dimenso econmica internacional, sendo que os interesses de um povo no podem estar submetidos aos interesses do capital estrangeiro, ou seja, a poltica de Segurana Alimentar e Nutricional deve ser regrada e submetida poltica e cada nao precisa entend-la como elemento estratgico de seu desenvolvimento (CONTI, 2005). Desta forma, est interligada ao conceito de efetividade do DHAA. Assim, o aspecto de maior relevncia da soberania alimentar a preservao da cultura alimentar e da independncia de cada povo. Um pas no consegue garantir sua soberania alimentar se permite que lhe seja imposto um padro alimentar estranho a suas caractersticas e tradies.

2. O DHAA no cenrio brasileiro


As estratgias para garantir a segurana alimentar e nutricional no Brasil continuam fortemente associadas ao crescimento econmico. Este um fator importante, mas muito lento, para acabar efetivamente com a fome e a pobreza no Brasil. Assim, embora conduza a uma reduo da pobreza, a via do crescimento econmico necessita de um longo lapso temporal para produzir uma transformao relevante na magnitude da pobreza per capita e um menor grau de desigualdade. 165

O Brasil possui pouca tradio na introduo de direitos sociais universais capazes de combater a fome e a pobreza. Os direitos at ento implementados encontram-se estritamente vinculados insero dos indivduos no mercado de trabalho formal, implicando a consequente contribuio para a previdncia social. A lgica desse tipo de direitos contributivos baseia-se no princpio da meritocracia, ou seja, no mrito e esforo individual conquistados atravs do trabalho e no numa perspectiva dos direitos universais. Desse modo, aos indivduos no inseridos no mercado de trabalho formal, o acesso a direitos sociais geralmente negado. Esse legado explica, em grande parte, o histrico processo de excluso social do pas. Somente a partir da dcada de 1980, comeam a surgir mudanas nas concepes dos direitos sociais, haja vista a conquista de princpios universais introduzidos na Constituio Federal de 1988. Em outros termos, surgem pela primeira vez na histria das polticas sociais brasileiras, programas de carter no contributivos, cujo intuito garantir direitos universais. Porm, nos ltimos dez anos, em especial no perodo de 2007 a 2010, o Brasil apresentou avanos significativos na garantia da segurana alimentar e nutricional a partir de vrios programas e polticas pblicas voltadas realizao do DHAA. O programa de transferncia de renda Bolsa Famlia tornou-se um dos principais instrumentos do governo no combate fome e em vista da garantia do direito humano alimentao no Brasil. A proposta vem sendo amplamente elogiada por diversos meios de comunicao em nvel mundial. Em recente artigo, publicado pela revista britnica The Economist, o Bolsa Famlia apresentado como uma nova forma de atacar um problema antigo, ou seja, a fome. Os objetivos do milnio estabelecidos pelas Naes Unidas em 2000 definiram metas de reduo da fome para 2015, que foram alcanadas pelo Brasil em 2007, e superadas ainda no ano de 2008, conforme o relatrio nacional de acompanhamento dos objetivos do milnio. Com esses resultados o Brasil se colocou como meta reduzir a pobreza em um quarto, enquanto a meta mundial a metade (IPEA, 2010). Outro programa que tem grande xito na perspectiva de garantir a segurana alimentar e nutricional o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), institudo pela Lei n 10.696, de 02/07/2003, regulamentada pelo Decreto n 5873 de 15/08/2006. O Programa tem como objetivo garantir o acesso a alimentos em quantidade e regularidade necessrias s populaes em situao de insegurana alimentar e nutricional, sendo uma medida emergencial que visa realizao da primeira dimenso do DHAA que de estar livre da fome. Da mesma forma, contribui para a formao de estoques estratgicos e permite que os agricultores familiares armazenem seus produtos para que sejam comercializados a preos mais justos, alm de promover a incluso social no campo. Os agricultores vendem os alimentos Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), a prefeituras e a alguns Estados, a um preo equivalente ao do atacado do produto pesquisado no mercado regional. Para alguns alimentos, o preo estabelecido pelo Grupo Gestor 166

Interministerial do Programa. O PAA ainda conta com a participao dos Conselhos Municipais de Segurana Alimentar (Conseas), como mecanismo de controle social dos projetos, conferindo maior confiabilidade sua fiscalizao e execuo. Em dezembro de 2009 foi lanado o terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), o qual tem como objetivo estratgico II (Diretriz 07, Eixo Orientador III) o acesso ao DHAA por meio de polticas estruturantes, inclusive propondo aes programticas. Este programa se configura como um marco importante no que diz respeito ao reconhecimento do governo em respeitar e tentar promover a igualdade social e econmica que historicamente foi deixada de lado pelo Estado. A partir da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, sancionada em setembro de 2006, foi estabelecido o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) que tem como objetivo concretizar a realizao do DHAA e da Segurana Alimentar e Nutricional. Com a divulgao do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Plansan) em setembro de 2011, pactuado por 19 ministrios, o qual define as metas a serem alcanadas no perodo de 2012/2015, inaugura-se um novo contexto na elaborao de polticas pblicas que visam a intersetorialidade e principalmente a institucionalidade do SISAN e da Poltica Nacional de SAN. Estes instrumentos visam a universalizao do DHAA no Brasil. Assim, o Brasil mostra avanos significativos na articulao de aes voltadas para SAN, nos trs nveis da Federao j que o SISAN integrado pela Conferncia Nacional de SAN, pelo Conselho Nacional de SAN (CONSEA), pela Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional, por rgos e entidades SAN da Unio, dos estados, Distrito Federal e municpios, pelas instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, que manifestem interesse na adeso e que respeitem os critrios, princpios e diretrizes estabelecidos no SISAN. O Plano Brasil sem Misria lanado pelo governo Dilma no primeiro semestre de 2011 tem como objetivo romper com as barreiras sociais, polticas, econmicas e culturais que segregam as pessoas e regies e que se encontram em situao de extrema pobreza. Da mesma forma, tenta identificar e incluir as pessoas que ainda no recebem o Bolsa Famlia, bem como, ajudar as famlias que j o recebem, a melhorar suas condies de vida atravs do aumento de produo no campo e gerao de ocupao e renda na cidade. O Brasil mostra progressos no combate fome e no reconhecimento do DHAA enquanto direito. Isto evidente com o avano no marco regulatrio do direito humano alimentao adequada (DHAA) com a LOSAN em 2006, com a aprovao da lei 11.947, em junho de 2009, a qual regulamenta o Programa Nacional de Alimentao Escolar, ampliando o acesso a todos os alunos matriculados na rede pblica e destinando 30% do valor para compra de produtos produzidos pela agricultura familiar e com a introduo, em 2010, da alimentao como um direito social no artigo VI da nossa Constituio. 167

3. Constataes gerais acerca do DHAA no Brasil


Estas constataes partem da experincia da FIAN Brasil no seguimento de casos de violao ao DHAA ao longo de 10 anos de atuao no pas e da leitura das mudanas no contexto dos ltimos quatro anos. Apesar dos avanos acima referidos, tanto no que se refere implementao de polticas pblicas como no marco legal, grande parte da populao, organizaes sociais e especialmente os gestores pblicos ainda entendem o DHAA a partir de iniciativas que tm como objetivo central o enfrentamento exclusivo da fome e da desnutrio, por meio de aes emergenciais. Os conceitos e a abordagem de SAN, bem como de soberania alimentar, que se ligam ao de DHAA vo muito alm das polticas adotadas pelo Estado brasileiro. Na realidade conformam uma maneira diferente de olhar para o mundo, o que se chama de um novo paradigma. Assim, apesar do Programa Bolsa Famlia e de outros programas de segurana alimentar, em 2011 ainda existiam no Brasil mais de 16 milhes de brasileiros que passavam fome. Alm disso, no auxiliam na promoo de aes de carter estruturantes para realizao plena do DHAA, como a desconcentrao da riqueza, reforma agrria e regularizao dos territrios dos povos e comunidades tradicionais e o acesso a empregos nas cidades. Os critrios para definir quem passa fome so bastante insipientes, j que segundo o governo, apenas quem tiver renda mdia mensal abaixo de R$ 70,00 reais estaria nessa situao. Na perspectiva do DHAA, necessrio poder pelo menos aliviar a fome, sendo o valor referido insuficiente neste sentido. A garantia do DHAA passa pela elaborao e implementao de um conjunto de polticas pblicas que incorporem os princpios de direitos humanos, tais como a universalidade, indivisibilidade, interdependncia, participao e incluso, equidade e no discriminao, exigibilidade e monitoramento dos direitos humanos desde sua elaborao. As polticas pblicas deveriam visar a implementao da Reforma Agrria e o fortalecimento da Agricultura Familiar enquanto meios de garantir a alimentao adequada e saudvel, possibilitando que todas as pessoas possam ter acesso a uma alimentao adequada. Essa alimentao deve ser digna, e em conformidade com suas capacidades, seja como produtor rural, seja como assalariado, ou enquanto pessoas com deficincias, entre outras, que necessitam de aes especiais continuadas do poder pblico para garantir o seu DHAA. A operacionalizao de todo o direito humano previsto nos tratados internacionais e na legislao nacional, requer obrigaes do Estado, no sentido de respeitar, proteger, promover e prover estes direitos. O no cumprimento destas obrigaes consiste em violao dos tratados internacionais pelo poder pblico, mesmo que possam ter sido originalmente provocadas por Empresas Privadas ou interesses polticos e econmicos hegemnicos. 168

As violaes do DHAA se configuram pelo no cumprimento pelo Estado das obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover. Estas violaes podem ocorrer pela ao direita do Estado ou omisso, seja em nvel municipal, estadual ou federal. A violao por ao indireta ocorre quando o prprio Estado ou suas instituies administrativas (direta ou indireta) esto violando o DHAA. A violao por omisso ocorre quando no h adoo de medidas necessrias para garantia do respeito, proteo, promoo e provimento do DHAA. Mesmo com os avanos nas polticas pblicas e programas a nvel federal voltados para garantia da SAN e realizao do DHAA, constata-se que as aes no conseguem chegar s populaes que vivem na extrema pobreza e, desta forma, no garantem o acesso universal. As populaes em condies de vulnerabilidade e vtimas de violao ao DHAA so populaes que historicamente tiveram seus direitos negados: a populao negra, povos indgenas, comunidades tradicionais e populaes urbanas em situao de extrema pobreza. O carro chefe das atuais polticas voltadas para garantia da SAN, o Programa Brasil sem Misria e o PAA, so insuficientes para implementar aes estruturantes, tais como a desconcentrao da riqueza, reforma agrria e regularizao dos territrios, que precisam ser priorizadas para realizao e universalizao do DHAA. Os casos acompanhados pela FIAN Brasil, bem como pela Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA do Conselho de Defesa do Direito da Pessoa Humana, Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica que a FIAN compe, tm como pano de fundo a necessidade da regularizao territorial e fundiria. Um exemplo concreto desta deficincia nas aes governamentais voltadas para garantia da SAN e para a realizao do DHAA so as violaes sofridas pelo povo Guarani-kaiow no Mato Grosso do Sul. H anos o Estado vem sendo cobrado para regularizar os territrios Guarani, sendo pressupostos para realizao do DHAA, e nenhuma medida eficaz para resoluo da violao foi tomada. O Estado omisso em relao obrigao de realizar o DHAA, permitindo o aumento da fome, insegurana alimentar e violncia contra este povo. Os processos de titulao de territrios, fundamentais para garantia da SAN e DHAA dos povos e comunidades tradicionais, no so prioridades do atual governo, j que essas comunidades possuem um modo especfico de se organizar, produzir e viver. Esse modo de vida contrrio ao modelo de desenvolvimento adotado pelo atual governo. Considerando os aspectos necessrios para a realizao do DHAA, o processo de regularizao dos territrios dos povos e comunidades tradicionais de fundamental importncia para a sobrevivncia fsica e cultural dos vrios povos indgenas e comunidades quilombolas que vivem no Brasil. Garantir a demarcao do territrio destas comunidades significa no s assegurar sua subsistncia, mas tambm garantir o espao cultural necessrio para a preservao e resgate de suas tradies. 169

A morosidade no processo de titulao ocorre pelo fato de no haver vontade poltica para a reparao de tais violaes, uma vez que para isso o governo ter que enfrentar o prprio modelo de desenvolvimento adotado como no caso dos guarani-kaiows. Enquanto o processo de regularizao permanece esttico, uma nova onda de desenvolvimento agroindustrial se consolida no Mato Grosso do Sul. O plantio de cana de acar est ocupando reas territoriais indgenas, j reconhecidas pelo Governo Federal, mas em processo de homologao. No total h 25 empreendedores com participao em 38 usinas no Mato Grosso do Sul. Desta, 60% tem acionistas estrangeiros. O Governo Brasileiro continua incentivando o desenvolvimento e crescimento econmico no estado e no atenta para os 30 mil indgenas que so exterminados dia a dia. Outro fato que demonstra a despreocupao governamental com a reforma agrria e a regularizao fundiria a falta de estrutura dos rgos responsveis pela gesto e implementao de polticas pblicas como o INCRA e FUNAI. Nos casos acompanhados, esses rgos funcionam com um nmero de funcionrios reduzidos, aqum da necessidade mnima. Por exemplo, no Estado de Minas Gerais, no ano de 2010, o INCRA contava com apenas um antroplogo, sendo que no estado h mais de 450 comunidades quilombolas reconhecidas pela Fundao Palmares a espera de titulao (CEDEFES-MG). A compra de produtos para alimentao escolar diretamente da produo da agricultura familiar, possibilita o combate pobreza rural, a garantia da segurana alimentar, a gerao de renda e a sustentabilidade do modelo de desenvolvimento do campo. Porm, em 2010 apenas cerca de 30% dos municpios conseguiram cumprir com a demanda da compra mnima de 30% da alimentao escolar da agricultura familiar (FNDE, 2010). Este baixo percentual de municpios que respondem a demanda se deve a burocracia do Programa. Muitos produtores da agricultura familiar, principalmente nos grandes centros, no possuem a documentao exigida pelo Programa. Outro problema constatado no programa o acesso agricultura familiar nas grandes cidades. Os agricultores familiares esto longe dos grandes centros urbanos e, desta forma, h complexidade na logstica. Esse problema precisa ser solucionado, j que as grandes cidades concentram quase 60% dos recursos da merenda escolar. A partir dos casos de violao acompanhados constata-se tambm que os servidores pblicos, em sua maioria, bem como os gestores pblicos, no possuem a necessria compreenso das obrigaes de respeitar, proteger, promover e garantir a realizao do DHAA e dos direitos humanos em geral enquanto membros do Estado. Outra deficincia clara presente no Estado o acesso justia, que no funciona de forma universalizada. Geralmente os sujeitos de direitos no conseguem acessar a justia por dois motivos bsicos: a) falta de conhecimento; e b) dificuldade de acesso. E, em muitos casos, quando conseguem acessar no recebem tratamento adequado dos servidores e gestores que, por no estarem capacitados ao exerccio daquela funo, no compreendem as pessoas vulnerveis como sujeitos de direitos. 170

ainda muito frgil a institucionalidade da temtica dos direitos humanos nos estados e municpios. Faltam secretarias especficas, conselhos e polticas pblicas que respondam pela garantia e defesa desses direitos. rgos como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica vm, crescentemente, trabalhando na perspectiva de efetivao dos DhESCAs, mas ainda necessitam ampliar sua capacidade tcnica e estrutural para exercerem essas atribuies. Para tanto, faz-se necessria a capacitao especfica em direitos humanos para a garantia do exerccio do DHAA. Os rgos governamentais no possuem estrutura para responder a demanda e isto gera grande morosidade no processo do Estado dar um retorno e reparar as violaes. Por exemplo, os relatrios da Comisso Especial de Monitoramento do DHAA, ligado ao CDDPH, da qual a FIAN participa, enviados aos rgos levam em mdia um ms e meio para receber respostas. um tempo muito longo por se tratar de violao a um direito fundamental como a alimentao adequada. As populaes em extrema pobreza, que atualmente representam mais de 16 milhes de pessoas segundo dados oficiais, so vtimas de uma cultura social que naturaliza a pobreza e culpabiliza os sujeitos por sua condio, retirando a responsabilidade do Estado quanto s obrigaes de prover e facilitar o acesso ao DHAA. Alm disso, constata-se uma crescente criminalizao dos defensores de direitos humanos. O poder judicirio se mostra conservador e moroso em relao garantia dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Assim, fica clara a falta de independncia de grande parte do judicirio ligado aos grupos econmicos e polticos hegemnicos. Isto se manifesta claramente na tramitao dos processos de desapropriao de terras para a Reforma Agrria, de demarcao e homologao de terras indgenas e quilombolas e de desalojamento de comunidades tradicionais bem como no alto ndice de criminalizao dos movimentos sociais. Chegou-se ao absurdo de envolver criminalmente, por formao de quadrilha, indgenas mobilizados na luta pelo acesso ao territrio, para garantia do DHAA.

4. Exigibilidade do DHAA
Para cumprir com a concepo de direitos humanos, o Direito Humano Alimentao Adequada deve ser exigvel. Exigibilidade a possibilidade de reivindicar a efetivao dos direitos. Nesse quesito os avanos no Brasil tm sido muito lentos, faltando experincias especialmente do poder pblico em introduzir mecanismos de exigibilidade e formar os agentes pblicos que possam atuar de forma adequada nesta perspectiva. A exigibilidade pode ser: Administrativa: que se faz junto aos rgos pblicos responsveis pela garantia do DHAA (conselhos, ouvidorias, secretarias de escolas etc). A alimentao escolar diria um direito do aluno, previsto na Constituio Federal. Caso a alimentao escolar no 171

seja fornecida na escola, o DHAA dos alunos est sendo violado. Desta forma, deve-se procurar a secretaria da escola para exigir a efetivao desse direito. Caso a secretaria no possa resolver a situao, esta tem a obrigao de procurar outros meios para reparar a violao ao DHAA. Poltico-administrativa: junto ao poder legislativo, seja municipal, estadual, federal ou organismos de gesto compartilhada (Conselhos de Polticas Pblicas). Ainda seguindo o exemplo da alimentao escolar: caso a secretaria da escola no tenha conseguido reparar a falta da alimentao escolar, pais e alunos daquela escola devem apresentar reclamao junto Secretaria Municipal de Educao ou ao Conselho Municipal de Alimentao Escolar sobre o no recebimento regular da alimentao na escola. Semi judicial: junto aos rgos que no so parte do poder judicirio, mas podem acionar a justia para garantir direitos, como o caso do Ministrio Pblico, que pode instaurar um Inqurito Civil Pblico ou elaborar um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Judicial: junto ao judicirio, mediante vrios instrumentos como Ao Civil Pblica, Aes Populares, etc. Um indivduo pode buscar reparaes em nvel nacional e internacional. Para isso necessrio conhecer os instrumentos de exigibilidade (leis, pactos) e os mecanismos de exigibilidade (rgos, Organizaes), que auxiliam a colocar em prtica o que est assegurado nos instrumentos. Abaixo citamos os mecanismos de exigibilidade de DHS, em especial do DHAA mais importantes: 1) O Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, vinculado Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica , com toda certeza, o maior mecanismo, em mbito federal, a quem caberia a investigao e o monitoramento da realizao dos direitos humanos, inclusive dos DHESCAs da populao que habita nosso territrio. No entanto, sua presidncia exercida pela Ministra de Direitos Humanos, designada pela Presidente da Repblica, o que limita a independncia do rgo. Desde 2005, por presso da sociedade civil e do CONSEA, foi instituda uma instncia interna de monitoramento do DHAA. As instituies correspondentes em mbito estadual apresentam muitas das mesmas limitaes. 2) A Comisso Especial de Monitoramento das Violaes do DHAA, alocada no Conselho de Defesa do Direito da Pessoa Humana (CDDPH) que est vinculado a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, instituda em 2005, composta por representantes da sociedade civil e rgos governamentais, monitora as violaes do Direito Humano Alimentao Adequada, constituindo-se como um mecanismo de exigibilidade propondo: a) acompanhamento; b) monitoramento; e c) reparaes das violaes do DHAA. a primeira comisso que trata especificamente de um DHESC na instncia do CDDPH. Desta forma, constitui um avano na direo do tratamento dos direitos humanos em sua indivisibilidade. 172

3) A Comisso de Direitos Humanos da Cmara de Deputados, das Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais, desempenham um papel importante na apurao de denncias de violao, mas tm capacidade reduzida de interferir diretamente na superao ou reparao das violaes, funcionando muito mais como caixa de ressonncia para dar visibilidade s situaes denunciadas e no conseguem ainda atuar no campo dos DHESCAs. 4) O mecanismo nacional de exigibilidade de direitos humanos com maior poder de incidncia, sem dvida alguma, o Ministrio Pblico (Federal, Estadual, do Trabalho e Militar), mesmo que a ao nesta rea ainda esteja limitada a setores ou mesmo membros isolados do MP. No entanto, avanos significativos vm sendo observados nos ltimos anos, em especial na rea da promoo e da realizao do DHAA. 5) Conforme apontado no relatrio anterior, o judicirio continua sendo o poder mais impermevel promoo dos DHESC, inclusive ao DHAA. 6) A Comisso Permanente no mbito do CONSEA foi instalada em novembro de 2004, tendo desenvolvido uma metodologia de avaliao de polticas, pela tica do DHAA, com base na experincia da Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul e desde ento vem desenvolvendo anlises das polticas pblicas implementadas pelo governo. 7) O Ministrio Pblico Federal, atravs da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado (PFDC), constituiu um GT para o Direito Humano Alimentao Adequada que vem divulgando o tema aos procuradores do MPF e promotores do MPE desde 2004. O GT, alm de analisar situaes especficas, elaborou um manual para a operacionalizao do DHAA para promotores e procuradores. 8) O Brasil tem assinado todos os instrumentos internacionais de proteo aos direitos humanos, mas entre as poucas excees est o Protocolo Facultativo do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, aprovado em dezembro de 2008, que permite o acesso ao sistema universal de proteo aos direitos humanos s vtimas de violao. Compreende-se que a universalidade do DHAA se relaciona implementao do SISAN, atravs do Plano Nacional de SAN e das discusses em torno de um sistema de exigibilidade e monitoramento deste direito, precavendo que aconteam omisses, abusos, contradies ou ambiguidades quanto s responsabilidades dos agentes pblicos. Vale ressaltar que a universalizao de direitos configura-se por um processo social, poltico e jurdico que tem como pressuposto a transparncia e a eficincia das instituies, processos e procedimentos, da responsabilizao de agentes pblicos em todos os nveis da federao bem como da participao ativa, informada e capacitada dos sujeitos de direito e da sociedade civil organizada.

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5. Monitoramento e indicadores de direitos humanos


Como j mencionado anteriormente, a exigibilidade e o monitoramento so diretrizes necessrias para garantir a realizao dos Direitos Humanos. Alm de haver escassos mecanismos que possibilitem essa exigibilidade e monitoramento no mbito dos Conselhos de Direitos, estes no respondem aos Princpios de Paris. Estes princpios fazem parte da Resoluo 1992154 de 3.3.92 da Comisso de Direitos Humanos da ONU, e se relacionam com o status de instituies nacionais de direitos humanos. Versam sobre novas institucionalidades de proteo, defesa e monitoramento da realizao dos direitos humanos nos estados partes do sistema Internacional de Direitos Humanos. Estes princpios regem a autonomia definindo que a instituio nacional deve ter infra estrutura que permita a conduo das atividades de modo harmonioso, em especial com recursos adequados. O propsito desses recursos permitir instituio ter ambiente de trabalho e setor de pessoal prprios, com independncia do Governo e e sem sujeio ao controle financeiro. Os princpios de Paris tambm regem a instituio competente para o monitoramento de direitos humanos que deve ser pluralista, composta de todas as foras da sociedade envolvidas na promoo e proteo dos direitos humanos, particularmente pelas foras que tornaro possvel o estabelecimento de cooperao como sociedade civil que atua no campo dos direitos humanos, correntes de pensamento filosfico ou religioso, universidades e especialistas qualificados, parlamento; e departamentos do Governo (apenas em carter consultivo). Estes elementos demonstram que para a promoo da realizao do DHAA necessrio existir na estrutura do Estado um colegiado plural voltado ao recebimento, apurao e acompanhamento de denncias de violao de direitos humanos. No entanto, o nico rgo com esta formao o Ministrio Pblico. Desta forma se faz necessrio institucionalizar a Comisso Especial do CDDPH, pois esta cumpre um papel indispensvel para o fortalecimento do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. A Comisso um canal aberto ao pblico para o recebimento de denncias e monitoramento de violao ao DHAA em solo nacional, dando visibilidade a casos emblemticos e criando uma oportunidade de incidncia na agenda da segurana alimentar e nutricional no Brasil. Para monitorar a execuo do Plano Nacional de SAN e a implementao do SISAN na perspectiva dos direitos humanos importante entender o que so indicadores de direitos humanos. necessrio fazer este monitoramento para alm da anlise de indicadores sociais. Esta anlise parte do monitoramento de denncias de violaes oriundas de grupos populacionais mais vulnerveis a situaes de violao de seus direitos fundamentais e desta forma estabelece um avano na construo de indicadores de direitos humanos, pois isso evidencia de forma impactante a falta de efetividade da realizao do DHAA a partir de situaes emblemticas de violao e a partir de ento monitora as possibilidades de resoluo das violaes apontadas. 174

Este procedimento pode se associar a trs conceitos de indicadores, apresentados por Paul Hunt, ex-relator especial das naes unidas para a sade, que aborda a base estrutural (aes do estado e marco legal), a base de processo (abrangncia e qualidades das polticas pblicas, os grupos mais vulnerveis e prioridades), e a efetividade (impacto real da implementao ou ao no das aes e polticas na realizao dos direitos humanos). No Brasil, h experincias interessantes na perspectiva de monitoramento de direitos humanos, tais como o da prpria FIAN Brasil, que trabalha na identificao, documentao e acompanhamento de casos de violao ao DHAA. Merece destaque tambm o Projeto Monitoramento em Direitos Humanos no pas, que monitora o cumprimento do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC); Plataforma de Direitos Humanos, Econmicos Sociais e Culturais (Plataforma DHESCA) a partir das Relatorias Nacionais, que tambm acompanham violaes em Direitos Humanos; entre outros, que tem como misso contribuir para a democratizao e o fortalecimento da Sociedade e do Estado, na perspectiva da vivncia da cidadania plena e da indivisibilidade dos Direitos Humanos.

Referncias bibliogrficas
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O DIREITO CIDADE NO BRASIL NO PERODO 2008-2011 DESAFIOS PARA EFETIVAO DA AGENDA DA REFORMA URBANA

Mrcia Maria Alves da Silva* Orlando Alves dos Santos Junior** Cristiano Muller***

1. O  direito cidade no Brasil: referncias conceituais e desafios contemporneos


Tomando como referncia o perodo 2008-2011, pode-se dizer que, nacionalmente, a dinmica urbana foi marcada por trs grandes polticas desenvolvidas pelo governo federal: 1) o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007, com grande impacto sobre as intervenes nas cidades, sobretudo no campo da mobilidade, do saneamento e da habitao; 2) o Programa Minha Casa Minha Vida, lanado em 2009, destinado a promover a produo ou aquisio de novas unidades habitacionais, ou a requalificao de imveis urbanos, para famlias com renda mensal de at R$ 5.000,00; e 3) o projeto da Copa do Mundo de Futebol 2014, com intervenes estruturais vinculadas realizao desse megaevento em 12 cidades brasileiras. As cidades brasileiras passaram a ser palco de grandes intervenes com abundncia de recursos para obras de infraestrutura e de reestruturao das suas reas urbanas (centrais), as intervenes foram impulsionadas por essas polticas. No entanto, nem
* Assistente Social, membro do CENDHEC, OLINDA, PE. ** Relator Nacional do Direito Cidade da Plataforma DHESCA, professor do IPPUR/UFRJ, pesquisador do Observatrio das Metrpoles. ***Advogado, Doutor em Direitos Humanos e Desenvolvimento, membro do Centro de Direitos Econmicos e Sociais (CDES).

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sempre tais intervenes parecem ser acompanhadas por polticas de promoo e garantia do direito cidade, especialmente do direito moradia dos cidados situados nas reas de interveno desses projetos. Com efeito, em que pese a necessidade de reconhecer, durante a ltima dcada de 2000, avanos gerais no pas do acesso habitao, saneamento ambiental e mobilidade urbana, percebem-se graves situaes de violao do direito humano cidade, expressas, sobretudo, no alto nmero de remoo de pessoas gerado pelas intervenes urbanas em curso. A forma como essas remoes esto sendo promovidas no deixa dvida. Sem a garantia do direito moradia e terra urbanizada, as famlias removidas no tero outra alternativa a no ser reproduzir o quadro atual: 1) construindo um barraco em rea irregular ou de risco, ainda no ocupada; 2) construindo moradia em uma favela ou assentamento precrio, reforando o processo de adensamento dessas reas; ou 3) morando na rua. As situaes encontradas nas grandes cidades brasileiras evidenciam problemas relacionados diretamente com a construo de megaempreendimentos ou com a realizao de megaeventos, em especial, a Copa do Mundo de 2014. possvel afirmar que as intervenes urbanas em curso esto associadas ao processo de mercantilizao das cidades, com a entrega de seus espaos mais rentveis e valorizados iniciativa privada e a transferncia da populao pobre para regies cada vez mais afastadas do centro, muitas vezes situadas em reas de risco. Tomando como referncia o Estatuto das Cidades e os Pactos Internacionais, dos quais o Brasil signatrio, antes de atender a interesses econmicos, a cidade precisa cumprir sua funo social, o que exige do poder pblico a garantia para a populao do direito cidade. Dessa perspectiva, o direito cidade pode ser compreendido como um direito coletivo de todas as pessoas que habitam a cidade, a seu usufruto equitativo dentro dos princpios de sustentabilidade, democracia, equidade e justia social. Ou seja, o direito cidade envolve o direito moradia, terra urbanizada, ao saneamento ambiental, mobilidade urbana, ao trabalho, cultura e ao lazer, educao e sade. Em outras palavras, estamos falando do direito a todos os bens e servios necessrios a reproduo social das pessoas na cidade. Mas, alm disso, o direito cidade tambm envolve o direito de recriar a cidade, o direito de ter uma cidade radicalmente democrtica, onde a populao possa participar das decises relativas a forma como a cidade deve funcionar e ao modo de organizar a vida coletiva na cidade. Isso implica que todas as pessoas devem ter o direito de participar do planejamento e da gesto do habitat, para garantir que a utilizao dos recursos e a realizao de projetos e investimentos repercutam em seu benefcio, dentro de critrios de equidade distributiva, complementaridade econmica, respeito cultura e sustentabilidade ecolgica. 178

Pode-se dizer que o conjunto de direitos includos no direito cidade est relacionado a trs princpios fundamentais: 1) Exerccio pleno da cidadania. Realizao de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, assegurando a dignidade e o bem-estar coletivo dos habitantes da cidade em condies de igualdade e justia, assim como o pleno respeito produo social da cidade. 2) Gesto democrtica da cidade. A cidade uma construo coletiva, com mltiplos agentes e interesses. Deve ser garantido o controle e a participao de todas as pessoas que moram na cidade, atravs de formas diretas e representativas no planejamento e governo das cidades. 3) Funo social da cidade e da propriedade urbana. Nesse aspecto, preciso considerar que os interesses e direitos coletivos devem subordinar os limites do direito individual de uso da propriedade, de forma a garantir o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano. Assim, o usufruto da propriedade individual deve estar dentro de parmetros democrticos de justia social e de condies ambientais sustentveis. Para proteger e fazer cumprir adequadamente o direito cidade necessrio incluso jurdica e poltica de princpios, regras e instrumentos destinados ao reconhecimento e institucionalizao de direitos das pessoas que moram nas cidades, assim como atribuir competncias ao poder pblico para gerir a cidade e aplicar os instrumentos de forma a garantir o cumprimento da funo social da propriedade urbana e promover o direito cidade. No Brasil, mesmo reconhecendo os avanos ocorridos ao longo da dcada de 2000, ainda so evidentes as situaes de flagrante desrespeito e violao do direito humano cidade. Nos ltimos quatro anos (2008-2011), cabe destacar que as grandes intervenes urbanas e os megaeventos em especial a Copa do Mundo 2014 se constituram em alguns dos principais processos de violao do direito a cidade, razo pela qual se tornam objeto desse relatrio.

2. O  s conflitos fundirios e a luta pela criao de um marco jurdico de preveno dos despejos
Os conflitos fundirios urbanos traduzem-se em um grave problema social e de violao de direitos humanos no Brasil. Tratados sempre como um sub tema nas polticas pblicas governamentais, os conflitos fundirios so responsveis pelo despejo de milhares de famlias e de comunidades inteiras dos locais onde residem. Esses despejos so possveis por meio de ordens judiciais oriundas de processos de reintegrao 179

de posse, reivindicatria de propriedade, pedidos de tutela antecipada entre outros. Existem tambm os despejos causados por ordens administrativas emanadas do poder pblico municipal, estadual e federal, em sua maioria denominados de remoes. Esses despejos geralmente ganham um sem nmero de justificativas como, por exemplo, os ocupantes estarem residindo em reas de risco, mesmo que no se tenha em conta o que, efetivamente, pode ser denominado como sendo rea de risco. Essas medidas extremas so tambm responsveis pela ocorrncia de inmeras situaes de violncia estatal praticadas contra comunidades pobres pelo Brasil afora e que ocupam esses locais, representadas pelas violaes do direito vida e integridade fsica, do direito moradia digna, do direito cidade, do direito ao devido processo legal, do direito ao territrio e muitas outras violaes dignidade da pessoa humana que se perpetram num processo/ato de despejo. Os conflitos fundirios so aqueles que basicamente se relacionam com a disputa pela posse e propriedade da terra, envolvendo em sua maioria comunidades de baixa renda que podem estar num ambiente urbano, rural, em territrio quilombola entre outros. Basicamente, estes conflitos se notabilizam nas situaes onde existem precariedade e informalidade na posse exercida por comunidades onde residem famlias que nunca tiveram um ttulo que atestasse a propriedade do imvel ocupado. Nas reas de terras ocupadas por remanescentes de quilombos, por exemplo, essas ocupaes j so consolidadas desde h muito tempo e, muito embora haja o reconhecimento da sua posse em nvel constitucional (artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e infraconstitucional (Decreto n 3912/2001), ainda no se obteve xito na regularidade dominial desse tipo de posse. Os conflitos fundirios originados em funo do direito ao acesso gua tambm so considerados no momento em que se fala em conflitos fundirios, tendo em vista a utilizao de grandes reas de terras para a construo de barragens, audes e hidreltricas. Nessa lista esto tambm as grandes obras virias, os empreendimentos particulares e pblicos que atingem moradias que podem ou no estar tituladas. J no ambiente urbano, assim como existem ocupaes consolidadas por muito tempo, mas em que as pessoas vivem sem nenhum tipo de segurana na sua posse, isto , sem titulao alguma, existem tambm aquelas ocupaes recentes realizadas em vazios urbanos. Essas ocupaes so impulsionadas pelo grande dficit habitacional, realizadas por pessoas que esto em estado de necessidade social, que no encontram outro tipo de soluo para sua falta de moradia a no ser se organizar e ocupar uma rea urbana ociosa e sem utilizao alguma, para ali residirem com suas famlias. Geralmente, essas ocupaes no dispem de qualquer tipo de infraestrutura de moradia ou condies habitabilidade. Nesse sentido, a realidade brasileira grave. Alm da total inexistncia de uma poltica pblica efetiva para o tema dos conflitos fundirios urbanos como um tema central e no perifrico na poltica urbana, a comunidade pobre a que tem sofrido mais com essa falta de um marco jurdico regulatrio com aes e diretrizes para a mediao e preveno dos conflitos fundirios urbanos. 180

Segundo dados da Fundao Joo Pinheiro, o dficit habitacional brasileiro est em torno de 6 milhes de moradias, sendo 15 milhes as moradias inadequadas, em grande parte pela ausncia de saneamento ambiental e infraestrutura adequada. Esse dficit de moradias concentra-se na sua maioria ao redor de 90% na faixa de renda de 0 a 3 salrios mnimos, afetando diretamente as comunidades de baixa renda. Por outro lado, a poltica habitacional existente programa Minha Casa Minha Vida no teve ainda a efetividade esperada de atacar esse dficit e reduzir consideravelmente o nmero de pessoas sem teto no pas. Apesar disso, proliferam pelas grandes cidades obras gigantescas destinadas a faixa de renda de 3 a 5 salrios mnimos financiadas por esse programa, e quando as obras so destinadas aos pobres, essas so localizadas na periferia das grandes cidades em geral a 15 km do centro longe dos servios pblicos de transporte, sade, educao, lazer e do trabalho. A essa contradio, pode ser somada ainda a falta de investimentos pblicos em revitalizao de reas centrais onde existem vazios urbanos e da ociosidade e subutilizao dos prdios pblicos e privados que habitam tambm esses grandes centros urbanos, os quais poderiam estar direcionados habitao de interesse social. Muito pouco ainda tem sido feito no Brasil em nvel de interveno pblica para enfrentamento do problema dos conflitos fundirios urbanos. Paradoxalmente, a sociedade civil organizada, representada pelos movimentos populares de moradia e pelas organizaes no governamentais, tem atuado incessantemente para denunciar essas violaes aos direitos humanos e propor alternativas para se evitarem as realizaes de despejos e cumprimento de ordens judiciais de desocupao que venham a violar direitos humanos. Assim, com a finalidade de se buscar a garantia e a implementao efetiva desse arcabouo jurdico, que a sociedade civil organizada vem atuando, especificamente, para se buscar evitar os despejos, impulsionando propostas na voz de movimentos populares e organizaes no governamentais como, por exemplo, o Frum Nacional da Reforma Urbana no Brasil. No ano de 2006, no contexto deste Frum, foi realizado um Seminrio em Recife que criou a Plataforma Brasileira de Preveno dos Despejos. Nesta Plataforma, amplamente debatida, foi aprovada uma srie de recomendaes que o Estado brasileiro deveria seguir para prevenir os despejos em reas urbanas, rurais, de comunidades tradicionais e tnicas. Dentre estas recomendaes, est a necessidade de reformar o Cdigo de Processo Civil Brasileiro, o qual estabelece as regras processuais para aplicao dos direitos civis no pas. Essas alteraes esto direcionadas proteo jurdica, administrativa e processual da posse contra os despejos e por isso que deveriam se incorporar, especificamente, na parte do cdigo que trata do procedimento especial de reintegrao de posse e similares. Isto deveria acontecer da seguinte maneira: o juiz, antes de apreciar o pedido liminar dever tomar vrias providncias que venham a impedir o despejo puro e simples das pessoas que foram demandadas. Neste sentido, a obrigao do juiz deveria ser a de 181

designar audincia na tentativa de conciliao entre as partes, mediadas por ele e pelo Ministrio Pblico, com a citao e presena das pessoas envolvidas na ao, devidamente assistidas pela Defensoria Pblica ou por advogado habilitado. Se no houver acordo entre as partes, o juiz dever apreciar o pedido liminar de reintegrao de posse, mas analisando e incluindo o cumprimento da funo social da propriedade como requisito para concesso dessa medida. Ademais, com base na reforma da lei processual, os juzes ficariam obrigados a pedir informaes aos entes pblicos municipais, estaduais e federais sobre o efetivo cumprimento da funo social da propriedade de um imvel em disputa, alm de realizar inspeo judicial na rea em litgio. Outro ator fundamental da sociedade civil e que tem atuado fortemente para denunciar as violaes do direito humano moradia digna nesses despejos, a Plataforma DhESCA Brasil, uma rede de organizaes no governamentais e movimentos populares que lutam por direitos humanos. Desde 2002, essa Plataforma, no mbito do projeto Relatores, instituiu a Relatoria do Direito Moradia, que hoje se denomina de Relatoria do Direito Humano Cidade. O objetivo desta Relatoria dar visibilidade a essa violaes de direitos humanos que ocorrem em virtude dos conflitos fundirios urbanos no Brasil, atravs da realizao de misses e visitas aos locais de conflitos, bem como efetuar a fiscalizao e monitoramento desses casos, desde o ponto de vista da atuao dos poderes pblicos, neles includos o poder judicirio. Com base ainda nessa presso da sociedade civil organizada que foi possvel a efetivao durante todo o ano de 2009 de Seminrios Regionais de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos em todo o Brasil para discutir a proposta de poltica nacional para estes conflitos. Assim, no final do ano de 2009, foi aprovada a Resoluo Recomendada n 87/2009 que aprovou a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos. A Resoluo apresenta o primeiro conceito de conflito fundirio urbano contido em um documento de poltica governamental:
[...] conflito fundirio urbano: disputa pela posse ou propriedade de imvel urbano, bem como impacto de empreendimentos pblicos e privados, envolvendo famlias de baixa renda ou grupos sociais vulnerveis que necessitem ou demandem a proteo do Estado na garantia do direito humano moradia e cidade.1

Alm disso, no seu art. 4 estabelece uma srie de princpios e diretrizes para serem seguidos na implementao dessa poltica:

1 Ver outro conceito de conflitos fundirios na pesquisa coordenada pela PUC/SP sobre Conflitos de Posse e Propriedade Urbana e Rural no Brasil para o projeto Pensando o Direito do Ministrio da Justia. Disponvel em: <http:// pota.mj.gov.br/data/Pages/MJBEB32F35ITEMID896547BFF6464EA594D3536E1ADA16A2PTBRIE.hatm>. Acesso em: 1 jul. 2012.

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I a garantia do direito moradia digna e adequada e cidade; II o cumprimento da funo social da propriedade e da cidade; III a garantia do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa; IV a garantia do acesso a terra urbanizada e bem localizada para a populao de baixa renda e grupos sociais vulnerveis; V a garantia da segurana da posse para as famlias de baixa renda e grupos sociais vulnerveis; VI a responsabilidade do Estado na estruturao e implementao da poltica de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos nas esferas federal, estadual e municipal; VII a prevalncia da paz e solues pacficas para situaes de conflitos fundirios urbanos; VIII a participao popular e gesto democrtica das cidades; IX a garantia do acesso s informaes acerca dos conflitos fundirios urbanos.

Outra demanda proveniente do interior do Conselho por presso dos movimentos populares de moradia nacionais e organizaes no governamentais, foi a da criao de uma estrutura dentro do Ministrio das Cidades que fosse responsvel pela adoo de medidas e aes de preveno e mediao de conflitos fundirios. Assim, com a edio da Portaria 587 em 2008, foi criada a Coordenao de Conflitos Fundirios Urbanos no interior da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, editada com base na Resoluo n 50 do Conselho das Cidades, e que tem como funo o recebimento e o processamento de denncias de despejos visando mediao de conflitos fundirios, a criao de estruturas regionais de mediao de conflitos, a adoo de medidas de preveno de conflitos fundirios, dentre outras. Como visto anteriormente, o tema dos conflitos fundirios supera a questo urbana e se reflete tambm na disputa por reas rurais, na regularizao dos territrios quilombolas, nas construes de barragens e usinas hidreltricas, por exemplo. Nesse sentido, importante trazer a experincia produzida pelo ambiente rural no enfrentamento do tema dos conflitos fundirios no Brasil. Com a edio do Plano Nacional de Combate Violncia no Campo pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, atravs do seu Departamento de Ouvidoria Agrria e Conflitos Fundirios, restaram consignadas, nacionalmente, 15 aes direcionadas preveno de violaes aos direitos humanos no campo, dentre elas a implantao de centros estaduais de gerenciamento de crises e direitos humanos nas polcias militares, instalao de varas agrrias e de defensorias pblicas agrrias, elaborao de manual para cumprimento dos mandados de reintegrao de posse, alteraes legislativas, regularizao de terras quilombolas e terras indgenas, dentre outras. Com relao elaborao do manual para cumprimento dos mandados de reintegrao de posse, essa medida foi implementada com a construo de uma srie de medidas que autorizam o cumprimento dos mandados de desocupao sem que isso incorra em violncia contra as famlias e comunidades que esto sendo despejadas. 183

Essa medida importante e tem reduzido os altos ndices de violncia no campo at ento noticiados, muito embora no tenha acabado, visto que essa medida foi firmada por todas as secretarias de segurana pblica dos estados da federao, com exceo do estado do Rio Grande do Sul que se negou a participar da elaborao do documento. Alm disso, a experincia no meio rural propiciou impactos no ambiente urbano, j que algumas polcias militares estaduais adotaram o sistema de gerenciamento de crises e direitos humanos proposto pelo Plano de Combate Violncia no Campo. Assim, as ordens judiciais que requisitam fora pblica para o cumprimento dos despejos nas reas urbanas tambm passam por esses centros de gerenciamento de crises, os quais impulsionam medidas de mediao do conflito antes do cumprimento da ordem, como o caso do estado do Piau. Essas medidas evitam, efetivamente, violaes aos direitos humanos quando as negociaes levadas a efeito pelo poder pblico impedem o cumprimento da ordem de despejo, a qual vem seguida de enfrentamento fsico entre polcia e ocupantes, uso excessivo da fora pelo aparato estatal, com consequncias graves, como constrangimentos, prises, danificao de bens pessoais, violncia contra a vida e a integridade fsica e danos morais e psicolgicos. bom lembrar que o tema dos conflitos fundirios urbanos desde a perspectiva da proteo e da defesa do direito moradia digna encontra uma forte base legal. Desde o ano 2000, com a promulgao da Emenda Constitucional n. 26/00 que incluiu o direito moradia como garantia social no art. 6 da Constituio Federal Brasileira, que se constroem normativas que visam o implemento efetivo desse direito na vida das pessoas. Com esta determinao, o Brasil comea a garantir no seu aparato legal o que prev o Comentrio Geral n. 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas: a proteo ao direito moradia. Dentro dessa mesma perspectiva, foi aprovado em 2001, o Estatuto da Cidade juntamente com a Medida Provisria 2.220/2001. Ambos os documentos tratam de princpios, mecanismos e instrumentos jurdicos e administrativos de direito urbanstico e regularizao fundiria. Em 2009, foi publicada a Lei n11.977/2009, oriunda do Programa Minha casa Minha Vida que contm um captulo destinado unicamente a instrumentos inovadores em termos de regularizao fundiria. Alm disso, com a aprovao do novo Cdigo Civil Brasileiro, foram incorporados ao ordenamento jurdico, novos conceitos de propriedade, agora prevendo na lei a sua funo scio-ambiental e tambm o reconhecimento jurdico de inmeras situaes de posse antes tidas como ilegais. No entanto, estas conquistas concentradas no mbito do direito moradia e no impulsionamento de processos de regularizao fundiria civil no se comunicam com a necessria criao de um marco jurdico na preveno dos despejos. Isto : apesar de existir uma forte construo jurdica comprometida com o direito moradia e funo social da propriedade, estes direitos no se efetivam de fato nas vidas das pessoas, nem tampouco se comunicam com a preveno dos despejos. 184

Por fim, existem ainda as iniciativas tomadas pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ), sobre o tema dos conflitos fundirios. Este conselho instituiu no ano de 2009 o Frum de Assuntos Fundirios Rurais e Urbanos, com base na Portaria n 491, de 11 de maro de 2009, que j realizou dois seminrios nacionais para discusso do tema com os diversos atores da sociedade civil, universidade, poderes pblicos, rgos jurisdicionais e auxiliares da justia, entidades patronais e de trabalhadores sobre temas que vo desde trabalho escravo, regularizao fundiria, registros pblicos, reforma agrria e questo urbana. Esses encontros j produzirem vrias recomendaes a serem adotadas pelo Judicirio nacional na tentativa de se buscar soluo pacfica para os conflitos fundirios seja em reas urbanas, seja em reas rurais. A prtica de despejos constitui violao grave aos direitos humanos2 conforme estabelece a Resoluo n 1993/77 da Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas. por isso que a adoo dos padres internacionais desses direitos pelo Brasil tarefa obrigatria e urgente a ser assumida pelas instituies desse pas. Como visto acima, pressionado pela sociedade civil, o Estado brasileiro estabeleceu uma ou outra medida infra legal sobre o tema dos conflitos fundirios urbanos no Brasil. O Brasil parece caminhar a passos largos na construo de um marco jurdico que promova o direito moradia com a criao de instrumentos que garantam a funo social da propriedade. No entanto, caminha a passos muito lentos na tentativa de colocar em seu ordenamento jurdico disposies que previnam os despejos e garantam o direito moradia desde a tica da funo social da propriedade.

3. Direito cidade e conflitos socioambientais em razo dos megaeventos


Os investimentos previstos para a Copa do Mundo de 2014 indicam que estamos diante de intervenes urbanas de grande magnitude, com grande impacto sobre a dinmica urbana de todas as cidades sedes. O Projeto da Copa se relaciona diretamente com a poltica urbana em pelo menos trs aspectos: 1) mobilidade urbana, ou seja, as intervenes vinculadas mobilidade urbana; 2) planejamento e gesto do solo, relacionado reestruturao urbana e aos processos de valorizao imobiliria decorrentes das intervenes urbanas; 3) moradia, sobretudo no que se refere s remoes decorrentes das intervenes urbanas. Em sntese, a importncia da Copa do Mundo parece estar menos ligada realizao de um evento em si mesmo (a Copa, as Olimpadas), e mais ao processo de reestruturao da dinmica urbana nas metrpoles brasileiras, legitimada e possibilitada pela realizao desses megaeventos.
2 Como Estado Parte do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o Brasil est legalmente obrigado a respeitar, proteger e garantir o direito moradia adequada e o direito propriedade, incluindo a proibio da prtica de despejos forados, conforme assegurado no artigo 11(1). Alm disso, tambm obrigado a no interferir nos casos em que as pessoas gozam do direito moradia, bem como a proteger essas pessoas contra despejos praticados por terceiros.

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No processo de preparao dos megaeventos, a gesto pblica tem tido um papel central na criao de um ambiente propcio aos investimentos, principalmente aqueles vinculados aos setores do capital imobilirio, das empreiteiras de obras pblicas, das construtoras, do setor hoteleiro, de transportes, de entretenimento e de comunicaes. Nessa perspectiva, o poder pblico tem adotado diversas medidas vinculadas aos investimentos desses setores, tais como: 1) iseno de impostos e financiamento com taxas de juros reduzidas; 2) transferncia de patrimnio imobilirio, sobretudo atravs das parcerias pblico-privadas, privadas (PPPs) e operaes urbanas consorciadas; e 3) remoo de comunidades de baixa renda das reas a serem revitalizadas. De fato, a existncia das classes populares em reas de interesse desses agentes econmicos se torna um obstculo ao processo de apropriao desses espaos aos circuitos de valorizao do capital vinculados produo e gesto da cidade. Efetivamente, tal obstculo tem sido enfrentado pelo poder pblico atravs de processos de remoo, envolvendo reassentamentos das famlias para reas perifricas, compra assistida de novos imveis, indenizaes ou simplesmente despejos. Na prtica, a tendncia que esse processo se constitua numa verdadeira transferncia de patrimnio sob a posse das classes populares para alguns setores do capital. So diversos os indcios de especulao imobiliria e supervalorizao das reas urbanas que esto sendo objeto de interveno por parte do poder pblico, em especial em torno dos projetos de mobilidade urbana. Vale registrar que os investimentos em mobilidade so um dos principais elementos de reestruturao das cidades, incidindo sobre a sua dinmica urbana na perspectiva da (re)valorizao de certas reas e na viabilizao dos investimentos na expanso urbana das cidades. O setor imobilirio, dependendo da cidade e da rea de interveno, trabalha com ndices de valorizao imobiliria que variam entre 100% a 1.000%. De fato, em quase todas as cidades onde esto ocorrendo intervenes urbanas vinculadas Copa do Mundo, h previso de remoes. Efetivamente essas remoes representam a transferncia de ativos sob a posse de grupos e classes populares, que habitam reas em situao fundiria irregular, para outros agentes econmicos e sociais que vo comprar e se apropriar desses ativos valorizados. Em geral, essas remoes tm ocorrido desrespeitando-se os direitos coletivos das famlias e comunidades moradoras das reas de interveno. Pode-se estimar a ocorrncia de milhares de despejos nos ltimos quatro anos, somente nas intervenes urbanas vinculadas aos grandes projetos (PAC) e a Copa do Mundo. E neste aspecto, cabe ressaltar que o PAC vem se constituindo em investimentos no campo da infraestrutura urbana e social, com a urbanizao de favelas e moradia, o que vem sendo um aspecto importante para recuperao das reas urbanas degradadas, mas ao mesmo tempo, em razo das aes amplas neste campo, como os grandes empreendimentos, vm se revelando como investimentos que impactam negativamente nas cidades, sobretudo pela falta de uma poltica pblica sobre o uso e ocupao do solo urbano e o incremento da especulao imobiliria sobre o preo da terra e dos imveis. 186

Em todos os casos monitorados pela Relatoria do Direito Cidade e pelas redes de organizaes sociais, percebe-se a existncia de procedimentos que podem ser caracterizados como de ntido desrespeito ao direito cidade, em especial ao direito moradia e terra urbanizada, e tambm a outros direitos humanos sociais e individuais, tais como os direitos educao, segurana, proteo criana e ao adolescente, assistncia aos desamparados, sade, saneamento e ao meio ambiente. Chama a ateno o modo como so feitos os despejos. Em geral, mediante ordens judiciais sem respeito ao princpio do devido processo legal, sem que haja direito ampla defesa e ao contraditrio para as pessoas envolvidas. Em geral, pode-se afirmar que nessas reas as indenizaes oferecidas foram incapazes de garantir o acesso a outro imvel situado na vizinhana prxima, tendo em vista que o poder pblico em geral as administraes municipais no indenizava o valor dos imveis com base na cotao de mercado, o que era justificado pela situao de irregularidade fundiria desses imveis, fato este agravado pela valorizao decorrente dos investimentos que estavam em curso ou que previstos. Esse quadro permite caracterizar os processos de remoo ocorridos como processos de espoliao urbana, nos quais os imveis em posse das classes populares so transferidos para outros agentes sociais e econmicos a preos aviltados, e atravs de processos de revitalizao ou reurbanizao, transformados em novos ativos nos circuitos de valorizao econmica, permitindo altos ganhos de capital, na forma de mais valia fundiria e/ou das novas atividades econmicas para as quais daro lugar. De uma forma geral, o padro de atuao das administraes pblicas em especial das prefeituras municipais e dos governos estaduais poderia ser caracterizado pelos seguintes aspectos: 1) completa ausncia, ou precariedade, de informao por parte das comunidades, acompanhada de procedimentos de presso e coao, forando os moradores a aceitar as ofertas realizadas pelo poder pblico; 2) completa ausncia, ou precariedade, de envolvimento das comunidades na discusso dos projetos de reurbanizao promovidos pelo poder pblico, bem como das possveis alternativas para os casos onde so indicadas remoes; 3) deslegitimao das organizaes comunitrias e processos de negociao sempre individualizados com as famlias, nitidamente buscando enfraquecer sua capacidade de negociao com o Poder Pblico. Nessa mesma perspectiva, cabe registrar que as negociaes, em geral, so arbitrrias e sem critrios claros de negociao, inclusive no que se refere aos valores das indenizaes; 4) omisso do Governo Federal. Apesar de no ser responsvel direto pelas intervenes, o Governo Federal o principal agente financiador do PAC, Programa Minha Casa Minha Vida e do Projeto da Copa 2014. No entanto, evidente a ausncia de critrios vinculados ao direito cidade e aos direitos humanos na liberao dos recursos para os governos estaduais e municipais, mesmo diante da evidente violao dos mesmos; 5) a utilizao da justia como instrumento de legitimao da violao do direito moradia. Tendo como principal instrumento as aes judiciais, em geral promovidas pelas Procuradorias dos 187

Estados e Municpios, o poder pblico, em diversas situaes vinculadas s grandes intervenes e Copa do Mundo 2014, atuou como uma mquina irresponsvel de despejos, sem qualquer compromisso com a vida das pessoas. Em diversas situaes, ocorreram graves desrespeitos aos seres humanos e s comunidades envolvidas, atravs de prticas tais como a remoo em 24 horas antes sequer de receber as indenizaes ou da sujeio das famlias a condies de vida degradantes, obrigando-as a viver entre os escombros das demolies.

4.  A poltica nacional de desenvolvimento urbano e os desafios para a efetivao do direito cidade


As reflexes expostas nos itens anteriores demonstram que o universo poltico da agenda da reforma urbana, passou nos ltimos 30 anos por uma total invisibilidade poltica, e nos primeiros oito anos do sculo XXI assumiu uma centralidade em razo do protagonismo de setores da esquerda, militantes da Reforma Urbana, ao resgatar no mbito do Governo Lula parte da agenda poltica para a efetivao dos direitos consolidados no campo do Direito Cidade e para uma justia social urbana. A estruturao jurdica e institucional para fortalecer o debate poltico em torno da construo de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano que integrasse as demandas da habitao, terra urbanizada, saneamento ambiental e mobilidade urbana est em consolidao. A viso, a esperana do caminho, era que o Governo Lula incorporasse a questo urbana como agenda prioritria e rompesse com a tradio poltica de mercantilizao da cidade. Neste sentido, no se esperava que toda dvida histrica, expressa na crescente pobreza urbana, fosse resolvida por um governo democrtico e popular, mas a esperana utpica era que as principais questes geradoras das desigualdades sociais nas cidades, como a concentrao fundiria urbana, fossem enfrentadas, permitindo reverso da lgica da cidade mercadoria, espao privilegiado do consumo, e se afirmasse a lgica da cidade de direito, do direito de todos e de todas de viver dignamente na cidade. A relao entre economia e poltica, sempre est determinada por um modelo econmico em que a mercantilizao a pedra de toque, e os investimentos no campo habitacional nos ltimos oito anos demonstram isso. O percentual de recursos destinados para reverter o dficit entre a populao de 0 a 3 salrios mnimos, onde h uma concentrao de mais de 90% do dficit, e aquela entre 6 a 10 salrios mnimos, que expressa cerca de 2% do dficit da ordem de 40% e 25%, respectivamente. Considerando que esta ltima vem sendo beneficiada pelos juros baixos da poltica de financiamento via FGTS, e por ter maior poder de compra, diferentemente do grupo situado no primeiro estrato social (MARICATO, 2011). 188

Os investimentos no Governo Lula, tanto no setor econmico quanto no social, vm colocando o Brasil como referncia de pas do futuro e do desenvolvimento internacionalmente. Os dados so reveladores desta questo, a exemplo das medidas de enfrentamento da pobreza, com a reduo, entre 2001 e 2008, de 57 milhes para 30 milhes no nmero de pessoas pobres no Brasil. Credita-se parte desta reduo s polticas de gerao de renda, a exemplo do Bolsa Famlia. Mas, neste mesmo perodo, o setor empresarial teve o que comemorar, com os investimentos do BNDES para a fuso de empresas e os lucros dos bancos batendo recordes no ano 2010. Esse modelo econmico tem impacto sobre a dinmica urbana das cidades. Por mais que tenha ocorrido uma mudana institucional (criao do MCidades e Secretarias Nacionais, bem como os diversos marcos regulatrios aprovados), no houve alterao significativa do modelo de gesto do uso e ocupao do solo urbano, principalmente, o modelo de produo e gesto das cidades brasileiras. O que se deduz disso que qualquer mudana s pode ser significativa se tambm empreender mudanas no ambiente social e territorial. E neste aspecto novas formas de pensar a cidade, expressas no Estatuto da Cidade, tiveram e tm que conviver com velhas formas de construo do espao urbano. Assim, concordando com as anlises dos militantes polticos, tcnicos e analistas sociais, o Governo Lula, em suas duas gestes, no conseguiu resolver, nem redimensionar, o cenrio das questes das desigualdades nas cidades, a exemplo da questo fundiria. Ao contrrio, esta permanece inalterada, e as medidas de investimentos, com recursos pblicos, tendem a favorecer um mercado imobilirio que comercializa o espao pblico, promovendo a expulso da populao pobre da convivncia com o espao urbano, impedindo ou bloqueando suas possibilidades de viver o direito cidade. Essa dimenso precisa ser considerada em meio reflexo sobre os espaos pblicos ampliados Conselhos, Conferncias para pensar a cidade a partir da sua diversidade regional. A esfera participativa tomou uma proporo significativa neste perodo, buscando atender aos interesses e demandas polticas de setores que historicamente no eram considerados como sujeitos de direitos na formulao e no controle social sobre a poltica social. Para agregar novos elementos ao dilogo, importante trazer para o debate as reflexes do escritor portugus, Boaventura de Sousa Santos. Para ele, um dos desafios contemporneos exatamente a democratizao da democracia. Muito mais que um jogo de palavras, essa expresso tem um sentido, e coloca em discusso os modelos de participao institucional recentes, chamando a ateno que os mesmos no podem ser a nica expresso de participao e dilogo entre Estado e Sociedade Civil. Ou seja, os Conselhos, Conferncias, Fruns, Oramento Participativo, so esferas dentre tantas outras, onde a sociedade civil organizada deve se expressar a fim de influir e incidir sobre os rumos da democracia e da poltica pblica. Para refletir sobre o campo da gesto democrtica das cidades, fundamental pensar sobre o palco da democracia participativa e avaliar se nos ltimos 20 anos de experincia participativa institucional, houve avano no chamado modelo descentralizado e com gesto participativa. 189

A ttulo de exemplo, nos ltimos oito anos do governo Lula foram criados dezoito conselhos nacionais, e 15 foram reformulados, totalizando em 2011, trinta e dois conselhos e duas comisses nacionais (SECRETARIA GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2010). Segundo dados oficiais, de 2003 a 2010, foram realizadas setenta e quatro conferncias nacionais em diferentes temas mobilizando cerca de cinco milhes de pessoas. Bem, os documentos e estudos apontam que essa foi a tnica do governo federal em ampliar a esfera de democracia participativa. Mas, em que medida as definies so de fato implementadas? Qual a obrigatoriedade legal para sua efetivao? Os nmeros so reveladores da ampliao do espao de interlocuo entre governo e sociedade civil. No entanto, o que se percebe que h uma forte tendncia para a desarticulao e fragmentao das polticas sociais e setoriais urbanas, e parte significativa da agenda governamental, no que se refere s aes das polticas sociais, passam ao largo dos espaos dos conselhos nacionais e estaduais das cidades. E as definies estratgicas muitas vezes no consideram o histrico de aprovaes das resolues das conferncias nacionais e resolues dos Conselhos, a exemplo do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades). com base neste olhar de democratizao da democracia que se reconhece os avanos institucionais e tambm os limites reais no mbito da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e sua gesto democrtica. Em 2011, o Estatuto da Cidade completou dez anos e desta trajetria, sete anos so de experincia democrtica no mbito do ConCidades, o que provoca uma avaliao sobre os avanos e recuos na implementao das diretrizes da PNDU. O Estatuto da Cidade afirmativo quando coloca a gesto democrtica como um instrumento fundamental para a participao da sociedade civil nos espaos institucionais, como: os conselhos; conferncias; e audincias pblicas. Objetivando reverter a lgica e o modelo tecnicista de planejamento das cidades. Para ilustrar essa caminhada, depois de 20 anos da aprovao da Carta Magna, parte da agenda poltica do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU),3 sujeito poltico de grande expresso nacional no dilogo pela elaborao, implementao e controle
3A coordenao do FNRU composta hoje pelas seguintes entidades: Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE); Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM); Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP); Central de Movimentos Populares (CMP); Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM); Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica (FENAE); Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros (FISENGE); Federao Nacional de Arquitetos (FNA); Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Instituto Polis); Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM); Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE); Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP); Centro pelo Direito Moradia contra Despejos (COHRE Amricas); Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social (CENDHEC); Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB); Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (FENEA); Centro de Assessoria Autogesto Popular (CAAP); Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo (ABEA); Fundao Bento Rubio Centro de Defesa dos Direitos Humanos; Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ/FASE, ActionAid do Brasil; Conselho Federal de Assistncia Social; Habitat para Humanidade Brasil; Terra de Direitos; Frum Nordeste de Reforma Urbana; GT Urbano do Frum da Amaznia Oriental (FAOR); Frum da Amaznia Ocidental e Frum Sul de Reforma Urbana.

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social da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), foi sendo incorporada na agenda da gesto pblica nacional. Lembrando que nos anos 1980, a pauta por uma reforma urbana e pelo Direito Cidade, trazia quatro eixos centrais que so referncias atuais da luta poltica por uma justia social nas cidades: 1) institucionalizao da gesto democrtica das cidades; 2) descentralizao poltico administrativa da poltica urbana; 3) regulao pblica do uso do solo urbano, visando o cumprimento da funo social da propriedade urbana; e 4) ampliao dos investimentos na poltica urbana. primeira vista estas questes ainda esto no palco do debate da poltica urbana no governo federal. A ttulo de exemplo, no perodo de 2003 20010, sob a gesto do Governo Lula, foi possvel materializar esse conjunto de avanos atravs da incidncia poltica do FNRU, provocando a estruturao da poltica atravs da criao do Ministrio das Cidades - Mcidades (2003); do Conselho Nacional das Cidades4 (2004); da aprovao, aps 10 anos, da primeira lei de iniciativa popular que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (2005) e o seu Conselho Gestor (2006); da elaborao das diretrizes das polticas e planos nacionais de habitao, do planejamento territorial e solo urbano, do saneamento e da mobilidade urbana. No tocante ao MCidades, uma conquista para o campo da reforma urbana, no se percebem avanos efetivos na perspectiva do funcionamento de uma estrutura institucional capaz de planejar e gerir polticas de desenvolvimento urbano, de forma a integrar o conjunto das aes estratgicas no campo da habitao, saneamento ambiental, gesto do uso do solo urbano e trnsito, transporte e mobilidade. O ConCidades um espao plural de atores que atuam na poltica urbana e expressa uma correlao de foras entre diferentes interesses. A aprovao de uma agenda favorvel reforma urbana est relacionada ao poder de articulao dos segmentos vinculados a esse campo poltico, bem como sua capacidade de incidncia poltica no mbito dos poderes executivo e legislativo. O cenrio, desde 2005, para o ConCidades, com o reordenamento institucional no MCidades, apontou e confirmou a necessidade de dotar o ConCidades de competncias e atribuies deliberativas por lei, uma vez que vrios temas do campo da poltica urbana no tm este como espao privilegiado, a exemplo das definies do PAC Urbano. Esse tema vem se constituindo em uma das bandeiras do FNRU nas ltimas duas conferncias das cidades. importante registrar que no segundo mandato do Presidente Lula, a fragilizao do ConCidades foi ainda mais evidente, em razo da reforma ministerial, o que permitiu a substituio do Ministro Olvio Dutra e de uma base tcnica profissional aliada da agenda poltica da reforma urbana e pelo modelo de atendimento das reivindicaes e demandas individualizado. Com a mudana ministerial as aes do MCidades
4 Decreto n 5.079, de 25 de maio de 2006. Dispe sobre a estrutura, competncia e funcionamento do ConCidades. Disponvel em: <www.secretariageral.gov.br/.arquivos/imagens-publicacoes/Livro_Conselhos_peq.pdf>. Acesso em: 1 jul. 2012.

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tornaram-se mais centralizadas, colocando entraves para o avano do debate sobre a construo de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, cujo objetivo integrar as polticas de desenvolvimento urbano (habitao, solo urbano, saneamento e mobilidade) a um fundo nacional de desenvolvimento. O MCidades no processo de alocao partidria o que mais sofreu com esses ajustes, uma vez que vem demonstrando a sua fragilidade poltica junto aos rgos estratgicos do Governo e com uma previso oramentria aqum do necessrio, com recursos sempre contingenciados, sobretudo em relao execuo da poltica de Regularizao Fundiria, cuja previso oramentria/ano no passa dos 3 a 4 milhes para todo territrio nacional por ano. Assim, vrias questes passaram ao largo da agenda poltica do Conselho, como o debate sobre oramento que no objeto de deliberao e sim mero espao de informaes, uma vez que a definio das prioridades do oramento anual prerrogativa das secretarias nacionais do MCidades em dilogo com o Ministrio do Planejamento. importante registrar que no governo da Presidente Dilma, o tema da participao da sociedade civil no Ciclo Oramentrio, com o chamado ciclo Dilogos Sociais, vem apontando para outro caminho. A criao do Frum Interconselhos, como espao de dilogo sobre o tema e integrao dos conselhos setoriais gerou uma mudana de rota para o ConCidades, uma vez que os dezessete conselheiros/conselheiras da sociedade civil que participaram do frum provocaram a incluso deste tema na pauta da 29 Reunio do ConCidades, inclusive destacando a necessidade de se conhecer a proposta do MCidades para o PPA 2012-2015. Cabe refletir ainda acerca da fragmentao das polticas de habitao, regularizao fundiria, saneamento e mobilidade urbana no mbito do MCidades. H uma clara falta de dilogo entre as aes, como tambm uma desigualdade na distribuio e alocao dos recursos, que se agravaram com o lanamento de programa de governo como o PAC Urbano e Programa Minha Casa Minha Vida, que interferem no debate da universalidade da poltica urbana e no enfrentamento das desigualdades scio-espaciais e regionais. Observando que o ConCidades, j se encontra em sua quarta gesto, e sendo este a instncia mxima de debate sobre as diretrizes da poltica urbana, observa-se que nos ltimos tempos, vem perdendo o peso poltico no debate junto ao governo sobre os rumos da poltica de desenvolvimento urbano. Ou seja, refora-se a anlise de que algumas definies estratgicas do Governo Federal, em relao poltica nacional de desenvolvimento urbano, no consideram o Conselho das Cidades como espao privilegiado para o debate. Neste aspecto importante lembrar as reflexes sobre a influncia de setores do mercado sobre a poltica urbana, como o setor da construo civil. evidente a fora poltica desse setor em impor medidas que favoream o mercado privado de habitao, o que pode ser constatado no lanamento, em 2009, do Programa Minha Casa Minha Vida; em 2007, do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) Urbano; e, no campo da mobilidade, do PAC COPA. 192

O ConCidades vem possibilitando a articulao e interlocuo de atores, mas tem o desafio de avanar para se constituir em um espao de discusso e elaborao da poltica urbana de forma articulada ao sistema nacional de desenvolvimento urbano. Como agenda poltica e objetivando a construo do espao da esperana nas cidades (HARVEY, 2004), notria a retomada do debate da agenda da reforma urbana, dando centralidade questo fundiria urbana. Assim, lembrando a pauta poltica expressa na plataforma pelo direito cidade, importante destacar a incidncia nos seguintes campos: Fortalecimento institucional do Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades para desenvolver de forma integrada e articulada as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, gesto do solo urbano regularizao fundiria, saneamento ambiental e mobilidade urbana; Aprovao do projeto de lei criando o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano estabelecendo competncias deliberativas para o Conselho das Cidades sobre as polticas acima mencionadas; Destinao de recursos ao Desenvolvimento Urbano com a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano e que todos os recursos destinados ao Desenvolvimento urbano devero passar pelo controle social do ConCidades; Implementao do Plano Nacional de Habitao a fim de eliminar a falta de moradia e de condies dignas de habitao em 15 anos. Aes de apoio aprovao da PEC da Moradia (PEC n 285/2008) que garante 2% dos Recursos federais e 1% dos Estados e municpios permanentes para os fundos de moradia popular; Aprovao de uma lei que implemente uma Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos no Congresso Nacional com base na resoluo aprovada pelo Conselho Nacional das Cidades. Fazendo com que os governos tenham medidas de preveno de despejos, deslocamentos e remoes coletivas de impacto social, atravs do acompanhamento das possveis situaes de despejo; colaborando para a soluo dos conflitos; Implementao de uma poltica nacional de saneamento ambiental, atravs da efetivao da Lei Federal 11.445/07 que garante o acesso universal aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; Investimento no Transporte Pblico Coletivo de forma a garantir a implementao de uma poltica de mobilidade sustentvel para as cidades que priorize o transporte pblico, da bicicleta e deslocamentos a p. Por fim, recuperando as reflexes da Professora Ermnia Maricato, preciso retomar o ciclo da agenda poltica e institucional na defesa do direito cidade e pela justia urbana, com a concretizao das diretrizes das Polticas Nacionais de Desenvolvimento Urbano, de forma a romper com o ciclo da mercantilizao das cidades em voga, onde o desenvolvimento empreendido a qualquer custo. 193

Referncias bibliogrficas
ATOS INTERNACIONAIS. Decreto n 591, de 06 de julho de 1992. Pacto internacional sobre direitos econmicos, sociais e culturais. Promulgao. Disponvel em: <www.planalto. gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D0591.htm>. Acesso em: 1 jul. 2012. BRASIL. Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. Conselhos nacionais. Braslia: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; Secretaria Nacional de Articulao Social, 2010. BRASIL. Decreto Lei n 5.079, de 25 de maio de 2006. Dispe sobre a estrutura, competncia e funcionamento do ConCidades. Disponvel em: <www.secretariageral.gov.br/. arquivos/imagens-publicacoes/Livro_Conselhos_peq.pdf>. Acesso em: 1 jul. 2012. FNRU, Caderno de Textos. Capacitao dos conselheiros nacional das cidades: gesto democrtica e participativa na poltica nacional de desenvolvimento urbano. So Paulo Mimeo, 2011. HARVEY, David. Novo imperialismo. So Paulo: Loyola, 2004. MARICATO, Ermnia. O impasse da poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2011.

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A EDUCAO E A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO: o permanente desafio de superao das desigualdades educacionais

Denise Carreira* Ester Rizzi** Salomo Ximenes*** Suelaine Carneiro****

O presente artigo, com enfoque no direito educao, procura colaborar com a construo de uma viso panormica sobre a situao dos direitos humanos no Brasil, que tenha como referncia a agenda da sociedade civil organizada e os principais desafios sua realizao. Para isso, procuramos pontuar as principais questes que vem desafiando a implementao dos referenciais normativos nacionais e internacionais que asseguram o direito educao, com destaque para os avanos e retrocessos institucionais ocorridos nos ltimos quatro anos. Alguns desses desafios foram reconhecidos, em 2009, pelo Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (ONU), nas Observaes Finais sobre a situao desses direitos no Brasil.
* Jornalista, mestra e doutoranda em educao (USP), Relatora Nacional para o Direito Humano Educao da Plataforma DhESCA e coordenadora adjunta da ONG Ao Educativa. ** Advogada, mestra e doutoranda em sociologia jurdica (USP), assessora da ONG Ao Educativa. *** Advogado, mestre em educao e doutorando em direito do Estado (USP), coordenador do programa Ao na Justia da ONG Ao Educativa. ****Sociloga, assessora da Relatoria Nacional para o Direito Humano Educao da Plataforma DhESCA e coordenadora do programa de educao do Geleds Instituto da Mulher Negra.

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importante destacar que no ltimo perodo foram aprovadas duas emendas constitucionais que modificaram a estrutura do direito educao no Brasil. A EC n 53/2006, criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), ampliando o enfoque de financiamento para toda a educao bsica e assegurando mais recursos do governo federal (Unio); enquanto a Emenda Constitucional n 59/2009, dentre outras medidas, como a previso de um Sistema Nacional de Educao, ampliou a faixa etria de escolarizao obrigatria a todas as crianas e adolescentes com idade entre 4 (quatro) e 17 (dezessete) anos. Outra importante alterao normativa foi a incorporao ao ordenamento jurdico brasileiro, como emenda constitucional, da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (Decreto-legislativo n 186, de 09/07/2008). Tambm a Lei n 11.738/2008, que regulamentando o Piso Salarial Profissional Nacional para os Profissionais do Magistrio Pblico da Educao Bsica, e a Resoluo CNE/CEB n 2/2010, que dispe sobre as diretrizes nacionais para a oferta de educao para jovens e adultos em situao de privao de liberdade nos estabelecimentos penais, poderiam ser destacadas entre outras medidas, como mudanas importantes do ponto de vista institucional, cada uma delas alimentando novos desafios para o Estado e tornando visveis violaes pr-existentes. Tomando como referncia esse contexto institucional, no qual os avanos das garantias jurdicas nem sempre so acompanhados de mudanas na realidade das populaes, o artigo tambm traz uma breve reflexo sobre as relaes entre educao e agenda de desenvolvimento, pois sabemos que o crescimento econmico no gera necessariamente mais justia social e educacional. Tal reflexo faz sentido no atual contexto brasileiro, marcado pela retomada de polticas desenvolvimentistas que tm na educao um dos seus principais pilares. Ao final, traamos algumas recomendaes que contribuem com o debate e a incidncia conjunta em defesa do direito educao e dos direitos humanos em geral.

1. O debate sobre educao e desenvolvimento


Um dos elementos que marca os ltimos trs anos do debate pblico educacional a expanso do discurso que estabelece uma relao de causa e efeito entre educao e desenvolvimento, transformando a primeira em condio, meio e instrumento para o segundo. Sabe-se, no entanto, que tal vinculao antiga e recorrente. Nela, muitas vezes, a educao figura de forma isolada como a salvao da lavoura, o caminho para o desenvolvimento, a soluo para o enfrentamento da pobreza e superao de todas as desigualdades sociais. Esta perspectiva repetida no debate pblico e na fala de muitos governantes e organismos internacionais, associada idia de responsabilizao dos indivduos pela melhoria de suas condies de vida, afinal abrimos as oportunidades, agora com vocs!. Tal discurso usado para mascarar as contradies da explorao capitalista e, sobretudo, a necessidade urgente de um conjunto de polticas pblicas que enfrentem as nossas profundas desigualdades econmicas, polticas, sociais e culturais. 196

Com certeza, a educao fator fundamental para o desenvolvimento de uma sociedade com justia social, qualidade de vida e sustentabilidade. Sabe-se que a garantia do direito humano educao decisiva no acesso a outros direitos. Porm, para se alcanar uma transformao mais estrutural de nossa sociedade, necessrio articular as polticas educacionais a um conjunto de outras polticas que promovam efetivamente a distribuio de recursos, poderes e conhecimentos. O educador brasileiro Paulo Freire lembrava que, a educao sozinha no transforma a sociedade, sem ela tampouco a sociedade muda. Tudo isso coloca um complexo desafio para a agenda de direitos humanos: lutar e afirmar a importncia estratgica de polticas de Estado que garantam uma educao de qualidade para todos e todas, sem se deixar levar por um discurso que a isola das outras polticas, caindo em uma lgica linear de causa-efeito ou a torne onipotente diante da necessidade urgente de transformao estrutural da sociedade. Um exemplo que demonstra a insuficincia das polticas educacionais como instrumento apto a mudar profundamente a realidade, se refere situao das mulheres. Desde a dcada de 1980, as mulheres brasileiras ultrapassaram os homens em escolarizao. Atualmente, as mulheres apresentam os melhores indicadores educacionais relativos ao acesso e ao desempenho escolar. A partir de 2008, as mulheres superaram os homens na obteno de ttulos de doutorado. Mesmo com a desigualdade entre as mulheres, os indicadores apontam um forte investimento na educao como forma de melhoria de vida. importante destacar que, na ultima dcada, as mulheres negras constituem o grupo social que apresentou as taxas mais aceleradas de escolarizao. Porm, quando analisamos os dados de desemprego, rendimento e condies de trabalho, aparece com nitidez que os avanos educacionais das mulheres ainda no refletem a realidade do mundo do trabalho. Esse dado foi identificado pelo Comit DESC (ONU) em 2009, constituindo preocupao e recomendao especfica nas Observaes Finais sobre o Brasil (ONU, CESCR, 2009).1 Ou seja, a educao fundamental, importantssima, mas para que haja transformao social nas desigualdades de gnero (quanto renda, raa/etnia, campo/cidade, regio, orientao sexual, existncia de deficincia, etc) necessrio que ela venha associada a outras polticas. Tal quadro torna explcita a indissociabilidade e a integralidade dos direitos humanos. Tambm a partir das informaes analisadas no Informe Brasil - Gnero e Educao (AO AFIRMATIVA; CARREIRA, 2011),2 podemos identificar que as mulheres e homens ainda continuam concentrados predominantemente em ocupaes
1ONU. CESCR. Observaes finais do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Brasil, 2009: 14. [...] Ademais, embora as mulheres em geral tenham um nvel educacional superior ao dos homens, elas ainda so sub-representadas nos cargos eletivos, em cargos administrativos e gerenciais, concentram-se em empregos de menor remunerao e/ou de meio turno e recebem uma mdia salarial menor e proteo social limitada (art. 3) (p. 5). 2AO EDUCATIVA, CARREIRA, Denise. Informe Brasil Gnero e Educao. In: AO EDUCATIVA; CARREIRA, Denise; ECOS; et al. (Coords). Relatoria Nacional para o Direito Humano Educao. So Paulo: Ao Educativa, 2011. Disponvel em <www.acaoeducativa.org.br/portal/images/stories/pdfs/informegeneroeducacaoout2011.pdf>. Acesso em: 03 de outubro de 2011. Informe desenvolvido para a Campanha Latino americana por uma educao no sexista e anti discriminatria, de iniciativa do Comit Latino americano dos Direitos da Mulher (Cladem). O Informe foi apresentado Comisso Interamericana de Direitos Humanos da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em outubro de 2011.

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consideradas femininas e masculinas, apesar de uma tmida e lenta transformao que decorre da entrada das mulheres em reas consideradas masculinas. As mulheres continuam bastante concentradas nas reas de sade, educao, assistncia social e no trabalho domstico, menos reconhecidas e valorizadas socialmente. Nesse sentido, no bastam somente medidas destinadas a estimular a entrada das mulheres e dos homens em reas de predomnio do sexo oposto, mas a urgente valorizao de tudo o que considerado o mundo da reproduo e do cuidado com a vida.

2. Um panorama das desigualdades e excluses educacionais


Diferentes desigualdades, discriminaes e excluses continuam a marcar a educao brasileira. Como veremos a partir dos dados de 2009, abaixo apresentados, o direito educao est mais distante para quem pobre, negro ou negra, tem menos de 6 ou mais de 14 anos de idade e para quem vive na zona rural, ou no Nordeste, pessoas com alguma deficincia, ou que estejam na priso, entre muitos exemplos que poderiam ser citados. Um indicador importante a taxa de analfabetismo, que tambm constituiu tema de preocupao especfica e recorrente do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (ONU), presente nas Observaes Finais de 2009 (ONU, CESCR, 2009):3

Nmero absoluto

14,1 milhes de pessoas que no sabem ler e escrever Brasil: 9,7%

Taxa de analfabetismo na populao de 15 anos ou mais

Nordeste: 18,7% Rural: 22,8% Preta/Parda: 13,4% 20% + pobre: 17,4%

Sudeste: 5,7% Urbana: 7,4% Branca: 5,9% 20% + rico: 2,0%

Tabela 1 Analfabetismo (2009). Fonte: Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Observatrio da Equidade. As desigualdades na escolarizao no Brasil.
3ONU. CESCR. Observaes finais do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Brasil, 2009. Braslia: Secretaria de Direitos Humanos, 2010: 12. O Comit nota que as taxas de analfabetismo permanecem um problema no Estado Parte e que desigualdades no nvel de analfabetismo entre populaes negras e brancas persistem. Ao Comit tambm preocupa a taxa mdia de analfabetismo ser significativamente mais alta em reas rurais e no norte do Estado Parte. (art. 2.2) O Comit insta o Estado Parte a fortalecer suas medidas corretivas para tratar do problema do analfabetismo, particularmente em reas rurais e na comunidade afrodescendente (p. 4).

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A persistente alta taxa de analfabetismo no Brasil, somada ao fato de que a taxa de matrcula na modalidade educao de jovens e adultos (EJA) tenha cado nos quatro anos sob anlise (2007-2010), indica uma tendncia queda muito lenta do nmero de pessoas analfabetas, bem como continuidade da baixa taxa de concluso de etapas educacionais elementares por jovens e adultos que no tiveram oportunidades educacionais na idade apropriada. Ressalte-se que, como constatou o prprio Comit DESC em 2009 (ONU, CESCR, 2009, p. 10-11), o sistema educacional brasileiro produz analfabetismo funcional, que deveria ser enfrentado atravs de polticas especficas. Em 2007, havia 4.985.338 estudantes matriculados em turmas de educao de jovens e adultos em todo o Brasil; em 2010, eram 4.287.234 (Censo Escolar, INEP, 2010) matriculados: uma queda de 15%. Enquanto isso, no Brasil h cerca 81 milhes de habitantes com mais de 15 anos de idade que sequer concluram o ensino fundamental obrigatrio (IBGE/PNAD, 2009). Some-se a isso a baixa taxa de efetividade das polticas de alfabetizao promovidas pelo Estado, como recentemente identificado pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA, 2010).4 Sobre a garantia de oportunidades educacionais s pessoas privadas de liberdade, uma decorrncia direta dos princpios da universalidade e da no discriminao, apesar do avano normativo representado pela aprovao da Resoluo n 2/2010, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao (CEB/CNE), que estabelece diretrizes para a oferta de educao s pessoas privadas de liberdade, poucos foram os avanos reais em termos de oferta educacional populao carcerria. No caso desta populao, 70%, no possui er possuir o ensino fundamental completo e de 60% ser formada por jovens com idade entre 18 e 30 anos, somente 18% das pessoas privadas de liberdade tem acesso a alguma atividade educativa, considerada tanto a educao formal como a no formal, segundo os dados identificados pela Relatoria Nacional pelo Direito Humano Educao (CARREIRA; CAMEIRO, 2009). Na verdade, quando considerada somente a educao formal ensino fundamental ou mdio as taxas de acesso ao sistema prisional so ainda mais baixas, respectivamente 12% e 6%. Dados do Infopen de 2009 (MINISTRIO DA JUSTIA, 2008) indicam que a populao prisional brasileira de 473.622 pessoas. As desigualdades de oportunidades educacionais perpassam todo o sistema de ensino, desde os nveis mais elementares, como a educao infantil. Apesar de ser uma das principais conquistas da sociedade brasileira, que logrou o reconhecimento do direito social ao cuidado e educao das crianas pequenas na Constituio Federal de 1988, s uma minoria da populao o usufrue de fato, com marcantes desigualdades no acesso. Vejamos uma sntese dos dados no quadro abaixo:
4BRASIL. IPEA. Polticas Sociais acompanhamento e anlise n. 19, v. I (jun./2010). Braslia: IPEA, 2000. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/politicas_sociais/bps_19_completo.pdf>. Acesso em: 03 de outubro de 2011: Vale ressaltar que o nmero de alunos atendidos pelo Brasil Alfabetizado todos os anos muito maior que a reduo percebida pela PNAD no nmero absoluto de analfabetos ano a ano, que tem se mantido na casa dos 14 milhes de indivduos, o que revela baixa efetividade do programa (p. 150).

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Brasil: 18,4% Taxa de frequncia a estabelecimento de ensino 0 a 3 anos (creche) Preta/Parda: 16,7% Rural: 8,9% Norte: 8,3% 20% + pobre:12,2% Brasil: 74,8% Taxa de frequncia a estabelecimento de ensino 4 e 5 anos (pr-escola) Preta/Parda: 73,6% Rural: 63,5% Sul: 59,5% 20% + pobre: 7,8% Branca: 76,4% Urbana: 77,4% Nordeste: 79,4% 20% + rico: 92% Branca: 20,2% Urbana: 20,5% Sul: 24,2% 20% + rico: 36,3%

Tabela 2 Educao infantil (2009). Fonte: Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Observatrio da Equidade. As desigualdades na escolarizao no Brasil.

A evoluo do acesso educao infantil preocupante, uma vez que os primeiros dados indicam que a incluso das matrculas em creches e pr-escolas no mecanismo de financiamento colaborativo da educao bsica representado pelo Fundeb no levou a um efetivo incremento das matrculas: em 2009, apenas 18,4% das crianas na faixa etria de 0 a 3 anos, frequentavam creches; e 74,8% das crianas entre 4 e 5 anos, pr-escolas. Uma hiptese para explicar esse fator a desvalorizao da educao infantil no Fundeb, uma vez que o valor por aluno, praticado nesta etapa, est muito abaixo do custo real das matrculas, o que na prtica inibe os gestores pblicos municipais responsveis diretos pela oferta a ampliar significativamente as vagas. Inmeros estudos, por outro lado, demonstram a importncia dessa etapa de ensino para o desenvolvimento da criana, seu desempenho escolar e tambm a garantia dos direitos econmicos das mulheres. Tambm preciso considerar as condies de funcionamento dessas creches e escolas. O Censo Escolar (2009) mostrou que 55,1% das crianas matriculadas na educao infantil frequentaram estabelecimentos que no possuem parque infantil. Outro dado preocupante: 44,4% das crianas estavam em unidades sem sanitrios adequados. Outra questo, ainda longe de ser solucionada, a incluso educacional de pessoas com deficincia. Apenas 36,7% das escolas pblicas, e 26,4% das escolas particulares, incluem alunos com deficincia (2009). A infraestrutura das escolas fundamentais 200

pblicas tambm est longe do desejvel para uma adequada incluso: 28% dos alunos estudam em escolas que no possuem biblioteca, e cerca de 40% deles, no contam com quadra de esportes em suas escolas. No caso do ensino mdio (secundrio), entre 2007 e 2010 o nmero de matrculas permaneceu estvel (Censo Escolar, INEP, 2010), mas entre os adolescentes e jovens de 15 a 17 anos, a taxa de escolarizao lquida (percentual de pessoas que frequentavam a escola no nvel adequado sua idade, ou seja, o ensino mdio) de apenas 50,9%. Alm disso, aproximadamente 15% da populao nesta faixa etria no est matriculada no ensino mdio e nem no ensino fundamental (IBGE, Sntese dos Indicadores Sociais, 2009). No ensino superior nvel de ensino em que ainda so baixssimas as oportunidades de acesso, sobretudo populao de menor renda, residente no campo, afrodescendente e indgena apesar do aumento de vagas em universidades pblicas, mais de das vagas continuam em instituies de ensino privado, muitas delas marcadas pela baixa qualidade, que atendem predominantemente filhos e filhas de classes populares, grande parte negros e negras. Outra caracterstica presente na excluso educacional brasileira, portanto, a insero precria dos estudantes nos sistemas de ensino. Apesar do necessrio reconhecimento das diferenas entre redes pblicas de ensino, encontramos muitas salas lotadas, com nmero de alunos superiores aos referenciais normativos, prdios inadequados, falta e rotatividade de professores, situaes agravadas nas regies mais pobres e perifricas. As condies de vida e de trabalho do professorado constituem um captulo de destaque. Os baixos salrios e as precrias condies de trabalho tornam a profisso cada vez menos atrativa para as novas geraes e levam a categoria a se desgastar em vrios empregos. As condies para a existncia do trabalho coletivo e da formao e da preparao de aulas ainda so bastante precrias, levando vrios projetos inovadores a no vingarem nas escolas. Buscar a valorizao dos profissionais de educao no pas, a gigantesca maioria constituda por mulheres, uma pauta central para avanarmos rumo qualidade de educao. Nesse sentido, a aprovao da Lei n 11.738, em 2008, regulamentando o Piso Salarial Profissional Nacional para os Profissionais do Magistrio Pblico da Educao Bsica, e a confirmao de sua integral constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.167, em abril de 2011, representaram um primeiro passo no sentido do enfrentamento desse enorme desafio. No aspecto da diversidade na educao, necessrio rever e ampliar o conceito de qualidade de educao e de aprendizagem em voga nas atuais polticas pblicas, trazendo para a sua definio a valorizao das mltiplas identidades humanas, das histrias silenciadas e dos diferentes saberes, assim como o enfrentamento das discriminaes marcadas pelo racismo, pela homofobia e lesbofobia, entre outras tantas. Nossa escola ainda tem um referencial eurocntrico, branco, machista e heteronormativo. Este modelo exclui cotidianamente milhares de crianas e jovens, com destaque para situao dos meninos negros, o grupo social que apresenta os piores indicadores sociais na educao. 201

A implementao das Leis n 10.639/2003 e n 11.645/2008 que estabelecem respectivamente a obrigatoriedade do ensino da histria e da cultura africana, afrobrasileira e indgena so grandes desafios. O debate sobre diversidade e o enfrentamento das diferentes discriminaes vivenciadas cotidianamente na escola brasileira tem que permear as macro-polticas de educao, em especial de formao, avaliao, material didtico, ultrapassando os programas fragmentados e isolados dentro da poltica educacional. Ampliar o conceito de aprendizagem e qualidade um desafio de democracia. Nesse sentido, as polticas de avaliao, que tm um papel muito forte de induzir as polticas educacionais, tm que se abrir para avaliar outras variveis que impactam o processo de aprendizagem. O desempenho e o fluxo escolar so profundamente impactados pelas desigualdades e discriminaes vivenciadas pelos estudantes nas escolas.

3.  Outros desafios para a realizao do direito humano educao universal, gratuita, laica e de qualidade no Brasil
Para que se alcance a efetiva universalizao de oportunidades educacionais, enfrentando-se as desigualdades e discriminaes presentes na escola, e assegurando-se um padro adequado de qualidade, sero necessrios mais recursos oramentrios destinados a educao pblica. Hoje, segundo informaes oficiais, cerca de 5% do PIB investido diretamente em educao pblica (contra cerca de 4% em 2006), sendo 4,3% em educao bsica e 0,7% em educao superior. A Emenda Constitucional n 59, de 2009, estabelece que o novo Plano Nacional de Educao (PNE), de durao decenal, dever prever uma meta de investimento para a educao em relao ao PIB. Por isso, o Projeto de Lei n 8.035/2010, que trata do novo PNE previu a meta de ampliao para 7% no prazo de uma dcada. No entanto, entidades sociais capitaneadas pela Campanha Nacional pelo Direito Educao (www.campanhaeducacao.org.br), reivindicam que o atraso educacional no pas exigiria um maior esforo por parte do Estado e defendem a ampliao progressiva do investimento em educao, alcanando-se 10% do PIB. Essa meta foi aprovada na Conferncia Nacional de Educao (2010). Um avano conceitual importante no campo do financiamento, mas que s poder ser transformado em poltica pblica se houver o aumento efetivo do patamar de dispndio educacional, a definio do custo aluno qualidade inicial (CAQi) pelo Conselho Nacional de Educao, no Parecer n 8, de 2010. O CAQi (CARREIRA; PINTO, 2008) procura adotar como base do financiamento da educao o custo efetivo de uma escola de qualidade, superando o patamar atual de valor por aluno calculado a partir dos constrangimentos oramentrios impostos pela poltica fiscal. Implementar o CAQi outra agenda fundamental para a melhoria da educao brasileira e sobretudo para enfrentar as enormes disparidades regionais que se expressam no prprio financiamento da educao pblica. 202

Precisamos investir tambm na gesto democrtica em educao, to descaracterizada em muitas gestes da educao, que pouco dialogam com os profissionais da rea, com as famlias e com a sociedade. necessrio rever instncias de gesto como os atuais conselhos de educao, em muitos casos extremamente burocratizados, com pouca autonomia e permeados de interesses privados. Destaca-se tambm o desafio da defesa da laicidade em educao. A fora de determinados grupos religiosos sempre foi historicamente grande na educao brasileira. H conflitos e tenses profundas que marcam a luta por uma educao laica no Brasil. O acordo Brasil Santa S, aprovado em 2009, a existncia do ensino religioso em escolas pblicas (muitas vezes usadas como espao de proselitismo), e o crescimento de determinadas denominaes religiosas fundamentalistas junto a professores e famlias, tem atacado profundamente o direito s liberdades religiosas, sobretudo, de adeptos de religies de matriz africana, intolerncia que uma das faces do racismo brasileiro. O crescimento dessa intolerncia tambm tem sido um obstculo para programas e projetos comprometidos com a promoo da igualdade de gnero e o reconhecimento da diversidade sexual (CARREIRA; CAMEIRO, 2010). necessrio somar foras contra o avano de tais fenmenos e afirmar que a garantia da liberdade de expresso e conscincia religiosa se d com a laicidade do Estado, que deve permanecer neutro em relao s diferentes crenas. Entendemos o direito humano educao como um direito ao acesso a uma educao de qualidade, que tenha como eixo central a equidade, a articulao entre igualdade e diferena, a superao de desigualdades e discriminaes. Avanos ocorreram nos ltimos anos, mas so insuficientes para romper a tradio de uma educao brasileira ainda profundamente marcada pelas desigualdades, discriminaes e racismo, por uma educao pobre para pobres, pela insero precria no mundo da aprendizagem.

4. I  niciativas de destaque da sociedade civil: a relatoria nacional de direito humano educao da plataforma dhesca e a campanha nacional pelo direito educao
Desde 2002 a Plataforma DhESCA Brasil vem desenvolvendo uma iniciativa indita na sociedade brasileira: as Relatorias Nacionais de Direitos Humanos, que procuram reproduzir, em condies nacionais, a experincia dos Relatores Especiais das Naes Unidas. Nos ltimos dois mandatos, a Relatoria do Direito Humano Educao abordou temas invisveis, que recebem pouca ateno nos debates sobre a educao brasileira e desafiam a garantia do direito educao. Entre 2007 e 2009 a Relatoria teve como eixo a agenda Educao e Segurana Pblica, implementada por meio das misses Educao e Violncia Armada no Complexo do Alemo (2008) e Educao nas Prises Brasileiras (2009). Um dos documentos 203

internacionais utilizado como referncia foi a Declarao Mundial sobre Desenvolvimento e Violncia Armada, de 2006, que explicita as relaes entre a violncia armada, as desigualdades sociais, a falta de polticas pblicas, as iniquidades de gnero e raa e a fragilizao do Estado. Ou seja, necessrio avanar nessas agendas ainda mais em um pas que se destaca pelas altas taxas de encarceramento, pela violncia armada no originria de conflitos blicos, e por uma retomada de polticas desenvolvimentistas que privilegiam as grandes obras de infraestrutura sem considerar adequadamente as demandas das comunidades locais. No segundo mandato (2009-2011), a Relatoria teve como foco de atuao o tema Educao e Racismo no Brasil, por meio das misses Intolerncia Religiosa em Escolas, Educao Quilombola e Racismo no Cotidiano Escolar. Tais misses explicitam, entre outras questes, a fora do racismo no cotidiano das instituies e polticas pblicas, a pouca participao da populao nas decises polticas, as ambiguidades do Estado em relao laicidade, tornando-o permissivo s foras de grupos religiosos contra direitos sexuais e reprodutivos e a promoo da igualdade racial na educao. Explicitam tambm a importncia de polticas distributivas e de reconhecimento e a necessidade de um debate que supere uma viso dicotmica entre polticas universalistas e polticas de ao afirmativa, questo que foi abordada pela Relatora Nacional em audincia pblica, promovida pelo Supremo Tribunal Federal, em maro de 2010, sobre aes afirmativas no ensino superior. Na misso em curso, sobre Educao Quilombola, a Relatoria constatou a fora desagregadora dos grandes empreendimentos (hidreltricas, agronegcio, mineradoras etc) e a ao de grupos que coagem as populaes tradicionais. Muitos desses projetos dividem comunidades, deslegitimam lideranas, desrespeitam, desestruturam e expulsam comunidades inteiras e as submetem a processos de marginalizao urbana. Os mandatos da Relatoria do Direito Educao e a escolha por temas invisveis, contriburam para adensar o debate pblico sobre violncia e racismo na educao e conseguiram atrair o interesse da mdia para essas pautas. Houve articulao com atores representativos dos temas abordados, alm de dilogo com todas as partes envolvidas nas problemticas investigadas. A Relatoria tambm ampliou e fortaleceu a articulao com representaes do Sistema ONU e fez apresentao dos relatrios aos rgos pblicos. Suas aes buscaram contribuir com o fortalecimento da atuao da sociedade civil em prol do direito humano educao. Tanto os relatrios do primeiro mandato, sobre Educao e Segurana Pblica, como os do segundo mandato, que tratou sobre Educao e Racismo, esto disponveis em www.dhescbrasil.org.br. Outra iniciativa de destaque na sociedade brasileira a Campanha Nacional pelo Direito Educao, criada em 1999, e que congrega atualmente mais de 200 (duzentas) organizaes da sociedade civil em defesa da educao pblica de qualidade como um direito exigvel. 204

No ltimo perodo a Campanha participou dos principais embates em torno da ampliao do direito educao no Brasil, sendo sua atuao decisiva para a incluso do atendimento em creches (0 a 3 anos de idade) no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) e para a garantia de repasse de mais recursos federais para os entes subnacionais atravs deste fundo; para a regulamentao do Custo Aluno Qualidade na Resoluo n8/2010, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao; e para o avano dos processos de participao democrtica na definio das polticas educacionais, com destaque para sua atuao na Conferncia Nacional de Educao (2010), que aprovou importantes diretrizes para a construo do Sistema Nacional de Educao.

5. Perspectivas
Outro grande desafio enfrentado pela Campanha e pelo conjunto das organizaes acadmicas, sindicais, e da sociedade civil, alm das questes j relatadas, mudar o patamar de investimentos pblicos em educao no Brasil, alcanando um gasto educacional em relao ao PIB que seja compatvel com os desafios histricos enfrentados pelo Pas. Atualmente, vivemos um momento muito importante e estratgico na educao, com a tramitao do novo Plano Nacional de Educao no Congresso (Projeto de Lei n 8.035/2010), que estabelecer metas educacionais para a prxima dcada. Um dos pontos mais polmicos se refere meta de ampliao do financiamento educacional. O governo federal apresentou a meta de 7% do PIB e a sociedade civil, representada pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, defende os 10%. Em meio ao embate, est a discusso sobre a fonte do dinheiro para a educao, e a explorao do Pr-sal aparece como possvel soluo em um pas que no consegue fazer uma reforma tributria para valer implementando outras medidas que enfrentem o nosso modelo de desenvolvimento ainda concentrador. Se est claro para as organizaes da sociedade civil que a ampliao dos atuais 5% para 7% do PIB para os dispndios educacionais insuficiente para enfrentar os desafios existentes, tambm se torna cada vez mais evidente que a distribuio justa de oportunidades de acesso ao direito humano educao s se dar com a mudana da estrutura econmica e fiscal do Pas. A educao pblica pode se tornar de fato um forte instrumento de distribuio de renda e de poder, mas para isso ser necessrio superar a forte segmentao do campo educacional e isso s ser possvel com massivos investimentos pblicos no setor. Nesse sentido, o debate sobre novas fontes de recursos precisa ser feito tomando como base, por um lado, os recursos j existentes, mas injustamente concentrados e, por outro lado, a responsabilidade ambiental e com as futuras geraes implicada na deciso de explorar as grandes reservas do Pr-sal. 205

6. Recomendaes
Considerando as questes anteriormente colocadas, entendemos cabveis as seguintes recomendaes ao Estado brasileiro: 1. Que o Estado estabelea metas e estratgias de equalizao, inclusive atravs de esforo legislativo e da destinao de mais recursos pblicos no novo Plano Nacional de Educao (2012-2021), garantindo mais ateno s polticas de equidade na educao bsica que tenham como objetivo corrigir as graves iniquidades e discriminaes constatadas nos diferentes nveis escolares, seja em funo da origem regional, da raa ou da etnia, do gnero ou da orientao sexual, dando especial ateno aos mecanismos de excluso econmica de crianas e adolescentes que levam, por um lado, indisponibilidade de escolas pblicas justamente para os mais pobres, e por outro lado, insero precria desta populao no sistema de ensino; 2. Que o Estado regulamente com urgncia o regime de colaborao entre os entes federados (Unio, Estado e Municpios) rumo construo de um Sistema Nacional de Educao, superando um quadro marcado pela disputa, desigualdades entre responsabilidades e condies de oferta e falta de coordenao na garantia do atendimento educacional de qualidade populao; 3. Que o Estado implemente a lei do Piso Nacional Salarial dos Profissionais de Educao e enfrente decididamente, por meio de outras aes que visem melhoria das condies de vida e de trabalho, a questo da desvalorizao dos professores da educao bsica pblica e dos demais trabalhadores da educao, categoria constituda em sua gigantesca maioria por mulheres. Tal situao tem levado desmobilizao e ao desestmulo do magistrio, com reflexos inclusive no desinteresse geral dos jovens em seguir esta carreira. As polticas de valorizao do magistrio pblico devem garantir que os profissionais de mesma formao sejam tratados de forma equitativa, independentemente da etapa da educao bsica a que se dediquem; 4. Que o Estado considere na formulao e implementao de polticas pblicas a educao como um direito a ser exercido durante toda a vida e que valorize o desenvolvimento de sinergias entre as diferentes etapas escolares, assegurando significativa melhoria tanto educao destinada s crianas e adolescentes quanto quela voltada aos jovens e adultos e que tome como prioridade, nesse sentido, o direito universal educao bsica, elevando a escolaridade geral da populao e revertendo a preocupante tendncia de reduo das matrculas de jovens e adultos com pouca escolaridade. Destaca-se a urgncia da implementao das Diretrizes Nacionais de Educao de Pessoas Privadas de Liberdade, aprovadas pelo Conselho Nacional de 2010, frente a uma realidade na qual apenas cerca de 10% de homens e mulheres encarcerados tm acesso educao formal, em um contexto marcado por altas taxas de encarceramento; 206

5. Que o Estado amplie o financiamento e fortalea a poltica de educao infantil, sobretudo quanto s creches, que mesmo aps a criao do Fundeb, tm sido sistematicamente colocadas em segundo plano no mbito das polticas at ento adotadas, com graves prejuzos s crianas com maior vulnerabilidade social e econmica. Associada a tal poltica, deve-se valorizar as profissionais que atuam nesta etapa de ensino; 6. Que o Estado reveja seus currculos e propostas educacionais para o ensino secundrio e tcnico-profissional, uma vez que est evidenciada a dificuldade em atingir parcela significativa da populao na faixa etria prpria, seja pela ausncia de incentivos pedaggicos e econmicos permanncia na escola, seja pela no adaptao das atuais propostas aos interesses do pblico juvenil; e que na reviso desses conceitos os adolescentes e jovens exeram papel decisrio juntamente com os demais atores interessados. Deve-se buscar desenvolver estratgias que superem uma realidade ainda marcada pela segregao de gnero no ensino profissional e na educao superior; 7. Que o Estado reveja e fortalea sua poltica de incluso das crianas e adolescentes com deficincia na rede regular de ensino e procure adequar suas polticas ao que determina a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia; que as escolas sejam dotadas de capacidade infra-estrutural, tcnica e pedaggica de lidar com as necessidades educacionais especiais da populao em geral e, especialmente, das crianas e adolescentes com deficincia; e que na poltica de financiamento do ensino seja dada absoluta prioridade aos entes subnacionais e s escolas que promovam fortemente a incluso educacional de todos na rede regular de ensino; 8. Que o Estado implemente de fato o princpio da no-discriminao na educao, preservando a neutralidade religiosa das escolas pblicas, acabando com o ensino religioso confessional em sistemas pblicos, revendo o acordo Brasil-Santa S e revisando a atual previso de oferta obrigatria de ensino religioso; e que continue respeitando o direito assegurado s escolas privadas confessionais e o direito dos pais de matricular os filhos em tais escolas; 9. Que o Estado implemente de fato a LDB alterada pelas Leis n 10.639 e n 11.645; que estabelece, respectivamente, a obrigatoriedade em toda a educao bsica do ensino e da histria da cultura africana e afrobrasileira e dos povos indgenas, e os compromissos da Declarao Interministerial da Cidade do Mxico Prevenir com Educao, que tem como foco a educao em sexualidade. Que sejam criadas estratgias de superao do quadro de excluso acentuada de meninos e jovens negros da escolarizao formal; construdo protocolo nacional de registro e encaminhamento de casos de discriminao em ambiente escolar; fortalecido o programa Escola sem Homofobia, com a distribuio dos kits que foram vetados pelo governo brasileiro em decorrncia da presso de grupos religiosos; e implementadas aes que visem desenvolver o lugar da educao no sistema de garantia de direitos das crianas e adolescentes, prevista no ECA, e da escola nas redes de proteo local; 10. Que o Estado construa e implemente uma poltica educacional destinada a territrios marcados pela violncia armada, de forma articulada a outras polticas sociais, de trabalho e de proteo das comunidades a partir de um lugar no subalterno lgica 207

da segurana pblica tradicional. necessrio dar um passo alm de aes pontuais, quando existentes, e atuar por meio de um conjunto de estratgias que promovam a aprendizagem das crianas, adolescentes, jovens e adultos dessas comunidades, submetidas presena ostensiva de grupos armados (narcotraficantes, milcias, etc) e a confrontos entre tais grupos e foras de segurana pblica. urgente a adaptao do documento internacional Requisitos Mnimos para Educao em Situao de Emergncia e o estabelecimento de outros referenciais sintonizados com a Declarao Internacional de Violncia Armada e Desenvolvimento que sejam assumidos, no somente como pauta de dilogo para a cooperao entre governos federal, estaduais e municipais, mas como parte de Planos de Estado e de condicionalidades para que os estados e municpios acessem recursos federais; 11. Que o Estado amplie o gasto pblico com o direito educacional, atingindo, no mnimo, o valor equivalente a 10% do PIB, e que na distribuio dos recursos seja priorizado o enfrentamento das desigualdades econmicas entre os entes federados, de forma a que o valor gasto por aluno a cada ano leve em conta o princpio da no discriminao, assegurando-se, em todo seu territrio, que este valor respeite um custo aluno capaz de assegurar condies adequadas de insero e de desenvolvimento escolar de qualidade o Custo Aluno Qualidade (CAQ); que na ampliao dos gastos pblicos educacionais e na formulao de seus oramentos o Estado considere a persistente realidade de excluso educacional, de forma que seja assegurada a todos a garantia do acesso escola acompanhada de maior gasto pblico, de forma que a incluso de novos estudantes no leve maior precarizao da condio dos que j esto na rede; 12. Que o Estado reveja sua atual poltica de ajuste fiscal e suas prioridades oramentrias, que inviabilizam boa parte das polticas sociais destinadas garantia e promoo dos direitos econmicos, sociais e culturais e, principalmente, dos direitos de crianas e adolescentes, e que passe a considerar em suas decises os compromissos internacionalmente assumidos em matria de direitos humanos; 13. Que no debate sobre as novas fontes de recursos necessrios ampliao do gasto pblico em educao, o Estado priorize as polticas de distribuio de renda e a reforma fiscal e tributria, e que proponha um amplo debate sobre a explorao dos recursos minerais fsseis, considerando seus impactos ambientais e a responsabilidade com as futuras geraes; 14. Que o Estado brasileiro fortalea a gesto democrtica em educao, promovendo processos participativos como base para a construo de Planos de Educao e avaliao de polticas; dinamizando instncias como os conselhos escolares e os conselhos de educao; tornando mais acessvel e amigvel o tratamento de informaes educacionais para o controle social; investindo em programas de formao de conselheiros; e garantindo condies para a participao efetiva das famlias, compreendidas em sua pluralidade de arranjos, vnculos e condies de vida.

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Referncias bibliogrficas
AO EDUCATIVA; CARREIRA, Denise. Informe Brasil: gnero e educao. In: AO EDUCATIVA; CARREIRA, Denise; ECOS; et al. (Coords.). Relatoria nacional para o direito humano educao. So Paulo: Ao Educativa, 2011. Disponvel em: <www.acaoeducativa.org.br/portal/images/stories/pdfs/informegeneroeducacaoout2011.pdf>. Acesso em: 03 out. 2011. BRASIL. IBGE. PNAD 2009. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2009/>. Acesso em: 03 de out. 2011. _____. IPEA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise n. 19, v. I (junho 2000). Braslia: IPEA, 2000. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/ politicas_sociais/bps_19_completo.pdf>. Acesso em: 03 out. 2011. _____. Ministrio da Justia. Sistema penitencirio no Brasil: dados consolidados. Braslia: Ministrio da Justia, 2008. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/endc/data/ Pages/MJD574E9CEITEMIDC37B2AE94C6840068B1624D28407509CPTBRIE.htm>. Acesso em: 03 out. 2011. CARREIRA, Denise; CAMEIRO, Suelaine; Relatoria Nacional para o Direito Humano Educao. Educao nas prises brasileiras. So Paulo: Plataforma DhESCA Brasil, 2009. _____. Informe preliminar: intolerncia religiosa em escolas. So Paulo: Plataforma DhESCA Brasil, 2010. _____; PINTO, Jos Marcelino Rezende. Custo aluno qualidade inicial (CAQI): rumo educao pblica de qualidade no Brasil. So Paulo: Campanha Nacional pelo Direito Educao/ Editora Global, 2008.

ONU. CESCR. Observaes finais do Comit de direitos econmicos, sociais e culturais. Braslia: Secretaria de Direitos Humanos, 2009.

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COMUNICAO: um direito a ser reivindicado e conquistado no Brasil

Bia Barbosa*

A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, em seu artigo 19, explicita que toda pessoa tem direito liberdade de opinio e expresso, este direito inclui a liberdade de ter opinies e de buscar receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer meios, sem interferncia, independentemente de fronteiras. Em uma sociedade mediada pelos meios de comunicao, a liberdade de expresso s poder ser garantida de forma plena se tambm for exercida no espao pblico da mdia, ou seja, se a diversidade cultural, de vises e opinies, existente numa sociedade tambm estiver refletida nesses meios. Do contrrio, prevalecer uma concepo tradicional da liberdade de expresso, baseada na absteno de interveno do Estado, como uma manifestao pura e simples da reivindicao de um livre mercado em que foras desiguais se enfrentam e disputam espao num cenrio de ausncia de regras. Ganha flego ento a formulao de um conceito de direito que vai alm da liberdade de expresso e do j tambm consagrado direito de acesso informao: o direito comunicao. Este direito est presente em debates no mbito da UNESCO (Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura). Em 1980, a organizao lanou o relatrio Um mundo e muitas vozes, conhecido como Relatrio MacBride, que afirma a comunicao como um aspecto dos direitos humanos, na perspectiva de um processo bidirecional, contraposto idia de monlogo, cujos participantes mantm um dilogo democrtico e equilibrado.
* Jornalista, especialista em direitos humanos pela USP, mestranda em polticas pblicas pela FGV-SP e membro do Conselho Diretor do Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social.

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Se o direito comunicao significa reconhecer o direito de ter voz e se expressar, de falar e ser ouvido, de participar do mundo miditico, preciso ir alm do simples acesso aos meios de comunicao. A garantia deste direito implica a apropriao, pelo pblico, dos meios de comunicao existentes; ou seja, todos precisam ser elevados condio de sujeitos de comunicao. Se no modo de organizao social contemporneo, a mdia assume um papel fundamental nos processos de compreenso do mundo, sendo os veculos de comunicao o principal espao de circulao da informao e da cultura e alguns dos mais importantes espaos para a referncia de valores e formao da opinio pblica, essencial que esta arena seja sempre um lugar plural e diverso, nunca apropriado por interesses privados ou de governo. Do contrrio, em vez de um espao de exerccio de direitos, haver somente a circulao de opinies estabelecidas, s quais se espera uma adeso. O direito humano comunicao compreende ainda a garantia de uma viso autnoma da populao em relao mdia, com a formao de espectadores crticos; e a participao popular na formulao, definio e acompanhamento de polticas pblicas de comunicao, como acontece em reas como a sade e a educao. Num espao onde poucos tm voz, no h apenas a violao do direito comunicao. Historicamente, a mdia desempenha um papel duplo em relao promoo dos demais direitos humanos. Se por um lado pode atuar para a construo de uma sociedade democrtica, por outro, tambm pode negar o direito liberdade de expresso de setores significativos, invisibilizando suas reivindicaes, na medida em que reproduz e legitima vises de mundo que desrespeitam os direitos humanos e fortalecem uma sociedade individualista, preconceituosa e nada igualitria. Assim sendo, os meios de comunicao de massa sobretudo o rdio e a televiso, que so concesses pblicas ignoram princpios constitucionais brasileiros como o respeito aos direitos humanos e a todas as diversidades.

1. Realidade brasileira
A anlise do cenrio das comunicaes no Brasil mostra um quadro regulatrio complexo. O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes de 1962, modificado em 1963, e desde ento sujeito a fragmentaes. Nos anos 1990, foi promulgada a Lei do Cabo e, em 1996, a Emenda Constitucional n 08, que quebrou o monoplio estatal das telecomunicaes. Anos depois, veio a Emenda Constitucional que autorizou a participao de 30% do controle acionrio das empresas de comunicao ao capital estrangeiro. No entanto, os principais artigos da Constituio Federal referentes Comunicao Social permanecem sem regulamentao. Entre eles, o artigo 220, que probe o monoplio ou oligoplios dos meios de comunicao. Como uma lei ordinria at hoje no especificou o que significaria um monoplio na mdia brasileira, as poucas limitaes em relao concentrao no servio de 212

radiodifuso esto no Decreto Lei n 236/1967. Por ele, cada entidade pode controlar no mximo quatro emissoras de ondas mdias e seis de frequncia modulada para radiodifuso de sons em nvel local; trs emissoras de ondas mdias e ondas tropicais em nvel regional; e duas emissoras de ondas curtas em nvel nacional. No caso da radiodifuso de sons e imagens (televiso), o limite de dez emissoras em todo territrio nacional, podendo ser no mximo cinco em VHF e duas por estado. Esta limitao frequentemente burlada por artifcios como a criao de diferentes pessoas jurdicas para a obteno de concesses, em especial no caso das rdios. No caso da televiso, a formao de redes com pouca ou nenhuma presena de produo regionalizada termina por criar uma relao que, no papel, pode estar amparada legalmente, mas na prtica fere frontalmente o princpio da proibio do monoplio e da regionalidade na difuso dos contedos. Alm disso, no h legislao que limite a propriedade cruzada de veculos em relao aos meios impressos ou TV por assinatura, fazendo com que os mesmos grupos no Brasil, ao contrrio de muitos pases do mundo, controlem os mais diferentes formatos de produo e difuso de comunicao. Atualmente, segundo informaes do Epcom (Instituto de Estudos e Pesquisas em Comunicao), apenas quatro redes privadas nacionais de televiso aberta e seus 124 grupos regionais afiliados controlam 843 veculos de comunicao. Seu vasto campo de influncia se estende, por exemplo, por 248 emissoras de televiso, 245 emissoras FM e 65 jornais. Nesse contexto se insere o fenmeno do coronelismo eletrnico, definido como a utilizao sistemtica dos meios de comunicao para conquistar, assegurar e reforar a hegemonia poltica em mbito local, regional ou estadual. Segundo o site Donos da Mdia, no mandato de 2005-2008, 147 prefeitos eram proprietrios de emissoras de rdio ou televiso. Na legislatura de 2007-2010, 20 dos 81 senadores (24,69%), 48 dos 513 deputados federais (9,35%) e 55 deputados estaduais eram proprietrios de emissoras de rdio ou televiso. Esta prtica foi reduzida com a introduo de regras de licitao para a distribuio de novas concesses, porm o fenmeno ganhou nova face a partir da utilizao das outorgas para emissoras comunitrias como instrumento poltico, inclusive como moeda de barganha. Num cenrio em que a maior parte da populao no tem acesso aos meios impressos de comunicao, tampouco televiso por assinatura, a concentrao da propriedade de empresas concessionrias de rdio e de televiso, que chegam a mais de 90% da populao brasileira, ainda mais preocupante. A ausncia de regulamentao tambm atinge o artigo 223 da Constituio Federal, que estabelece o princpio da complementaridade entre o sistema pblico, privado e estatal na radiodifuso, como resultado atual tem-se as emissoras de rdio e de televiso majoritariamente controladas por empresas privadas. Ao falar de sistema pblico, pensamos num conjunto de mecanismos que favorea a apropriao da mdia pela populao e faa avanar uma comunicao pblica, no estatal e no privada, sem fins comerciais. 213

Essa concepo busca inverter o paradigma que entende a informao como mercadoria e a comunicao como ferramenta, favorecendo a reorganizao das comunicaes no Brasil sob outras referncias. Mais do que o cumprimento de um dos artigos da nossa Constituio, a organizao de um sistema pblico de radiodifuso no pas um caminho a ser considerado para a garantia e efetivao do direito comunicao em nossa sociedade. uma alternativa para o resgate do ambiente da mdia como espao pblico. O estmulo construo de mdias pblicas justamente o inverso do que acontece hoje com as rdios comunitrias que seguem criminalizadas, vtimas de um processo de legalizao sujeito a regras limitantes. Ao contrrio de promover a diversificao das mdias, a Lei n 9.612/1998 restringe o surgimento e a manuteno dessas emissoras. A norma, em conjunto com o decreto que a regulamenta, estabelece a potncia de 25 W para os transmissores das rdios e restringe sua cobertura a apenas 1 km de raio. Limita a sobrevivncia estrutural e financeira das rdios, que no podem veicular publicidade, tendo apenas o instrumento denominado apoio cultural dos estabelecimentos que tenham sede na comunidade para gerar recursos. A lei ainda probe a formao de redes, prtica disseminada nos meios comerciais e educativos, e limita a reserva de apenas um canal por municpio para as rdios comunitrias. Ainda em relao regulamentao constitucional, a ausncia de leis especficas para o artigo 221, que define as prioridades para a programao das emissoras de rdio e de televiso, incluindo a questo da produo regional e do estmulo produo independente, resulta na excluso da diversidade cultural brasileira e se distancia do interesse pblico, por vezes brincando com a dignidade das pessoas como forma de auferir lucro. Vendas de aparelhos de ginstica milagrosos, joias, remdios para dietas revolucionrias, explorao da misria, exposio de mulheres como mercadorias, cenas de humor humilhantes e pegadinhas. A televiso comercial brasileira superou todos os limites em sua programao. Para usar um termo que se tornou bastante popular nos ltimos anos, a tnica dessa desafinada sinfonia a baixaria. Apesar da previso constitucional que delega lei federal a criao de meios legais que garantam aos cidados se defenderem de programas que desrespeitem esses princpios, as concessionrias no tm qualquer obrigao de criar espaos de dilogo e participao social para avaliao do servio que prestam. Experincias como conselhos de imprensa, ombudsman, ouvidorias, audincias pblicas, organizaes de defesa dos usurios e comits de programao abertos ao pblico so pouco ou nada explorados no Brasil. importante ressaltar que o controle editorial e a censura por parte dos interesses das corporaes empresariais so prticas to ou mais insidiosas quanto o controle estatal. Sua manifestao, menos explcita e mais sofisticada do que ocorre no mbito dos veculos estatais, a torna um problema difcil de ser denunciado e combatido. O Brasil tampouco dispe de um rgo regulador da radiodifuso, Anatel cabe apenas o tratamento das telecomunicaes. Assim, a fiscalizao das questes de rdio 214

e de televiso segue a cargo do Ministrio das Comunicaes. A realidade que, ao contrrio de diversos pases, que j encontraram frmulas aptas a garantir a possibilidade da prpria sociedade monitorar os meios de comunicao, o Estado brasileiro, historicamente, se omite desta prerrogativa e compactua, muitas vezes, com violaes de direitos humanos praticadas pela mdia. Sequer no momento de renovao das outorgas de radiodifuso essa questo analisada. Pode-se dizer que, no Brasil, as concesses de rdio e de televiso so renovadas automaticamente, dado que para isso no acontecer necessrio que 2/5 dos parlamentares, em votao nominal, digam no a uma determinada emissora. Neste contexto, a internet surge como um espao fundamental para ampliao da diversidade de fontes de informao e possibilidade de produo e circulao de contedo pela sociedade em geral. Mas, apesar do crescente acesso da populao s novas tecnologias, o pas enfrenta desafios significativos nesta rea. O Brasil est abaixo da mdia mundial em densidade de acesso banda larga. Um estudo elaborado pela International Communication Union mostra que, descontando-se os impostos, a estimativa de preo da banda larga no Brasil em 2008 era de US$ 47, enquanto na Argentina este valor caa para US$ 38. Nos Estados Unidos, o custo estava em US$ 15. Hoje, a prestao do servio est focada nas classes A e B que residem nos grandes centros urbanos e um percentual de 90% do mercado controlado por apenas cinco empresas. Segundo a pesquisa sobre o uso das tecnologias de informao e comunicao no Brasil TIC Domiclios, realizada anualmente pelo Comit Gestor da Internet no Brasil , somente 27% dos domiclios brasileiros possuam acesso internet em 2010. Enquanto na classe A este percentual era de 90%, na classe C caa para 24% e, nas D e E, para 3% apenas. A desigualdade regional tambm. Enquanto nas regies sudeste e sul, respectivamente 36% e 30% da populao tinham acesso rede, nas regies norte e nordeste este nmero caa para 14% e 11%. Para 49% da populao, o custo elevado o motivo principal para a falta de internet no domiclio. Para 23%, a falta de disponibilidade do servio na rea. O resultado que apenas 41% da populao podem ser considerados usurios de internet, ou seja, mais de 110 milhes de brasileiros ainda esto fora deste universo. Portanto, quando se observa de perto o desenvolvimento da comunicao no Brasil desde o incio da dcada de 1980, se enxerga um rol de polticas pblicas e processos de regulamentao que, na maioria dos casos, favorecem os grandes atores empresariais e so usados para manuteno de uma situao que no se transformou significativamente nos ltimos 30 anos, a despeito das evidentes mudanas tecnolgicas. Neste cenrio de convergncia tecnolgica, em que as tradicionais distines entre os meios de comunicao vo se tornando cada vez mais tnues, e de uma conjuntura internacional de desregulamentao liberal, a realidade para a garantia do direito comunicao se torna ainda mais complexa.

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2. A atuao do Estado
Visto que o conceito de direito comunicao vai alm da reivindicao de um simples livre fluxo da informao, ao Estado no cabe apenas no interferir na liberdade de expresso dos cidados. Para a efetivao do direito comunicao, se espera que o Estado deixe de ser apenas o garantidor da livre concorrncia de entes privados e passe a ser o garantidor de que, de forma individual e coletiva, o maior nmero de pessoas possvel tenha condies tcnicas e materiais para acessar os meios de produo e veiculao de informao. Na ltima dcada, a promoo da diversidade cultural nas diferentes mdias tem se concentrado no Ministrio da Cultura. Apesar de o oramento do Ministrio ser em mdia inferior a 1% do total de investimentos da Unio, o rgo tem sido responsvel por esforos na descentralizao e diversificao da produo audiovisual. o caso do projeto DOCTV, um prmio de incentivo produo de documentrios por produtores independentes que articula produo e difuso, prevendo a exibio em canais de TV (abertos ou por assinatura) e em festivais. Alm do audiovisual, o Ministrio da Cultura incentiva a produo multimdia nos Pontos de Cultura, iniciativas desenvolvidas pela sociedade civil para impulsionar aes culturais nas comunidades. Alm do financiamento para as atividades especficas, cada Ponto de Cultura recebe equipamentos para produo de contedos multimdia. De uma ao conjunta entre os ministrios da Cincia e Tecnologia, Planejamento, Comunicaes, Cultura e Educao e de estatais como a Petrobras, Eletrobrs/Eletronorte, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal, nasceu em 2003 o Projeto Casa Brasil, visando incluso digital via implantao de espaos multifuncionais de conhecimento e cidadania em comunidades de baixo IDH, por meio de parcerias com instituies locais. Cada unidade de Casa Brasil abriga um telecentro, com uso de software livre, e outros dois espaos, que podem ser uma biblioteca popular, auditrio, estdio multimdia, oficina de produo de rdio, laboratrio de popularizao da cincia ou uma oficina de manuteno de equipamentos de informtica. O fomento produo audiovisual e a incluso digital, no entanto, so apenas dois aspectos dos quais o Estado brasileiro deveria cuidar para garantir o direito comunicao. Outros seguem praticamente intocados. O pas no dispe de um conjunto estruturado de polticas pblicas de fomento diversidade e pluralidade na mdia, carece de um acompanhamento mais permanente do Estado acerca da explorao do servio de radiodifuso pelas empresas de comunicao e tampouco dispe de espaos institucionalizados de participao popular no setor. Decises como a renovao ou no de concesses de rdio e TV ou das prprias polticas pblicas de comunicao so historicamente tomadas no Brasil sem considerar os anseios e demandas da populao, aquela que, em ltima instncia, a usuria deste servio. 216

A Constituio prev o estabelecimento de mecanismos de participao popular nos meios de comunicao de massa quando esses no respeitarem as finalidades educativas, culturais, jornalsticas e artsticas a que devem responder. O pargrafo terceiro do artigo 220 afirma que compete lei federal estabelecer os meios legais que garantam pessoa e famlia a possibilidade de se defenderem de programas ou programaes de rdio e televiso que contrariem o disposto no art. 221, bem como da propaganda de produtos, prticas e servios que possam ser nocivos sade e ao meio ambiente. Falta, assim, ao Estado brasileiro, efetivar este direito. O nico espao institucionalizado do Estado brasileiro para debater questes da comunicao com a participao de representantes da sociedade civil o Conselho de Comunicao Social do Congresso Nacional, previsto na Constituio de 1988 e instalado apenas em maio de 2002. No entanto, o rgo possui carter meramente consultivo para o Senado, sua composio bastante restrita e, desde o final de 2006, quando terminou o mandato da primeira turma de conselheiros, est paralisado. A verdade que a organizao do espao pblico de comunicao no Brasil fez-se at hoje sem que o Estado compreenda a comunicao como um direito fundamental. Na outra ponta, a maior parte dos meios de comunicao comerciais historicamente se organizou para manter seus privilgios e evitar qualquer tentativa de regulao do setor, reforando o carter privado da esfera miditica brasileira. A afirmativa constante a de que o estabelecimento de regras para o funcionamento dos meios de comunicao representaria uma forma de cerceamento da liberdade de imprensa, e de expresso, numa proposital confuso de conceitos. Foi este o mote central usado pelas empresas de televiso, por exemplo, para se oporem ao estabelecimento da classificao indicativa de faixas etrias na programao das emissoras, que entrou em vigor em 2007. Infelizmente, o outro lado desta moeda que o Brasil tambm carece de um reconhecimento do direito comunicao pelo conjunto da sua populao. Enquanto no for reivindicado como tal, o direito comunicao seguir sendo cotidianamente violado em nosso territrio.

3. As lutas da sociedade civil


Diante da omisso do Estado e da resistncia dos meios de comunicao privados, a sociedade civil organizada tem buscado formas de conter tais violaes, se articulando em prol da democratizao dos meios de comunicao, reivindicando liberdade de expresso para todos, denunciando violaes de direitos humanos praticadas pela mdia e produzindo seus prprios veculos de comunicao, em busca de mais diversidade e pluralidade na esfera miditica. 217

O Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), criado em 1991, congrega dezenas de entidades da sociedade civil, como a Fenaj (Federao Nacional dos Jornalistas), a Fitert (Federao dos Radialistas), a Abrao (Associao Brasileira de Rdios Comunitrias), a CUT (Central nica dos Trabalhadores) e o Conselho Federal de Psicologia. Historicamente, o FNDC contribuiu com lutas como o estabelecimento da regulamentao para o servio de TV a cabo, a implantao do Conselho de Comunicao Social e a campanha pela adoo de um sistema brasileiro de TV Digital democrtico. A CMS (Coordenao dos Movimentos Sociais), da qual fazem parte o MST, a UNE, a Marcha Mundial de Mulheres e a Central de Movimentos Populares, entre outros, tambm desenvolve aes em defesa da democratizao da mdia no pas. Em 2007, em conjunto com diversas outras entidades, promoveu uma campanha por democracia e transparncia nas concesses de rdio e de TV. Em 2002, como resultado de articulaes feitas durante a VII Conferncia Nacional de Direitos Humanos, nasceu a Campanha pela tica na TV, cujo objetivo principal avaliar o contedo da TV brasileira, especialmente atravs de denncias feitas pela populao acerca de programas considerados ofensivos ou violadores de direitos humanos. A Campanha funciona em parceria com a Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados e elabora semestralmente o ranking da baixaria, que orienta os anunciantes a deixarem de financiar este tipo de contedo. As denncias tambm subsidiam o Ministrio Pblico Federal em aes que buscam coibir tais violaes. Um exemplo foi o programa Direitos de Resposta, resultante de uma ao civil pblica movida em parceria com organizaes civis, entre elas o Intervozes, contra violaes praticadas pelo programa Tarde Quente, do apresentador Joo Kleber, veiculado na Rede TV!. A ao conquistou um direito de resposta coletivo para as entidades, que colocaram no ar 30 horas de programao sobre direitos humanos e respeito s diversidades, entre dezembro de 2005 e janeiro de 2006. Outras aes j haviam acontecido sob o mesmo princpio, movidas, sobretudo, pelo movimento negro, o movimento feminista e de defesa dos direitos da infncia. H cerca de 20 anos a ANDI Comunicao e Direitos mobiliza jornalistas para novas perspectivas no olhar sobre a infncia e adolescncia, desenvolvendo anlises permanentes, principalmente sobre a mdia impressa, neste tema. Em 2000, nasceu a Rede ANDI, que hoje atua em nove estados. Em 2007, surgiu a Articulao Mulher & Mdia, que vem se consolidando como espao de referncia para a promoo do controle social da imagem da mulher na mdia. Tambm partiram da sociedade civil iniciativas regionais de acompanhamento da mdia, como o Ombuds-PE, realizado pelo Centro de Cultura Luiz Freire (CCLF), de Olinda, que desde 2004 faz o acompanhamento dirio da mdia pernambucana. O monitoramento e o acompanhamento dos meios de comunicao pela sociedade civil organizada se transformaram, assim, numa importante ferramenta de construo da democracia no setor. Exatamente por isso, o controle social no pode jamais ser confundido com censura. 218

Um segundo passo na aproximao entre movimentos sociais e o tema da comunicao a criao de veculos alternativos como resposta hegemonia da informao distribuda pelos meios tradicionais. Alm dos trabalhos especficos da Abrao, da Amarc/Brasil (Associao Mundial de Rdios Comunitrias), da ABCCOM (Associao Brasileira de Canais Comunitrios) e Frenavatec (Frente Nacional pela Valorizao das TVs do Campo Pblico), entre os movimentos que trabalham neste sentido est o MST, que mantm um jornal e uma revista prprios, alm de uma agncia de notcias e da parceria com outras organizaes na construo do jornal semanal Brasil de Fato. A CUT tambm aposta nesta estratgia, atravs da Rede Brasil Atual, que rene uma revista, rdio, jornal, blogs e, mais recentemente, a TVT (TV dos Trabalhadores), veiculada na Grande So Paulo. Com enfoque voltado para a pauta da juventude, destaca-se o trabalho da Virao, um projeto de educomunicao que, de forma colaborativa entre jovens de todo o pas, produz uma revista mensal e alimenta uma agncia de notcias. E a Ciranda Internacional da Comunicao Compartilhada, nascida no Frum Social Mundial como um importante espao de produo jornalstica coletiva em torno da agenda dos movimentos sociais.

4. Trs anos para fazer histria


O ano de 2009 pode ser considerado um ponto marcante do incio de uma mudana na histria das comunicaes brasileiras, em relao tanto atuao do poder executivo, quanto da sociedade civil, em torno desta pauta. De l pra c, a pauta da comunicao tem ganhado cada vez mais espao no debate pblico, mesmo que as mudanas estruturais to necessrias ao setor ainda estejam por vir. Os maiores problemas do perodo vieram do poder judicirio. Foi em 2009 que o Supremo Tribunal Federal decidiu pela desregulamentao da profisso de jornalista e pela revogao completa da Lei de Imprensa, desregulamentando tambm o direito de resposta, previsto constitucionalmente, com prejuzos significativos para quem busca se defender de abusos e erros da imprensa. Mas foi em janeiro de 2009 que o presidente Lula confirmou, durante o Frum Social Mundial em Belm, a convocao da primeira Conferncia Nacional de Comunicao. Resultado de trs anos de presso dos movimentos populares e do fortalecimento da idia de que as demandas em relao ao direito comunicao devem estar referenciadas numa legislao e em polticas pblicas que modifiquem o quadro atual das comunicaes no pas, a I Confecom mobilizou 30 mil pessoas em todo o pas, e inaugurou um debate amplo e verdadeiramente pblico sobre o setor. 219

Pela primeira vez, o Estado brasileiro instituiu um mecanismo formal de consulta a toda sociedade sobre os rumos da comunicao. Sua etapa nacional, realizada em dezembro de 2009, aprovou mais de 600 propostas, a quase totalidade com perfil claramente democrtico e progressista. De 2009 pra c, o quadro de um vai-e-vem constante, entre iniciativas importantes do governo, com limitaes e recuos considerveis. O governo avanou, por exemplo, na construo da EBC, a Empresa Brasil de Comunicao, inaugurada no final de 2007 para ser o embrio de um sistema pblico de comunicao no pas. A EBC nasce para administrar a antiga Radiobrs, oito emissoras de rdio e a nova TV Brasil, criada a partir da fuso das TVs educativas do Rio de Janeiro e do Maranho e da TV Nacional de Braslia. A iniciativa sofreu forte resistncia dos partidos de direita no Congresso e tambm da mdia comercial, mas no perodo recente avanou em aspectos importantes, como investimentos no parque tecnolgico das emissoras e a melhoria e diversificao no contedo das programaes, com destaque para a programao infantil e a veiculao de produo independente. Por outro lado, o modelo de gesto e controle da EBC ainda pouco permevel ao pblico e suas organizaes. A ouvidoria deve ser fortalecida e fundamental que a autonomia do Conselho Curador, nico rgo com representao oficial da sociedade civil, seja garantido. Tambm preciso ampliar os mecanismos de participao social na EBC, assim como garantir a ampliao do alcance da TV Brasil em sinal aberto, a transio para as transmisses digitais de rdio e de televiso e a consolidao da Contribuio para o Fomento da Comunicao Pblica como fonte contnua e no contingente de um fundo para a comunicao pblica. Ainda no mbito da promoo da diversidade de fontes de informao, o governo federal passou a adotar o critrio de mdia tcnica para distribuir a verba publicitria governamental. At o incio do primeiro governo Lula, o dinheiro da publicidade era repartido entre 400 empresas. Agora, oito anos depois, a verba destinada a aproximadamente 6 mil empresas. Em 2003, eram 182 municpios atingidos. Em 2009, 1.149: uma alta de 531%. No final de 2009, foi lanado o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), com medidas interessantes para a democratizao da mdia e a garantia do direito comunicao. Entre elas, a promoo do respeito aos direitos humanos nos meios de comunicao, com a criao de um ranking dos veculos promotores de direitos e a punio para aqueles que pratiquem violaes, incluindo a possibilidade de no renovao das concesses de rdio e de televiso. Pinadas e analisadas de maneira enviesada pelos grandes grupos de comunicao, as medidas foram consideradas um atentado liberdade de expresso. Da imprensa veio uma manobra espetacular, que conseguiu transformar lutadores da democratizao dos meios de comunicao em censores. E o governo acabou retirando tais pontos do PNDH-3. 220

A presso orquestrada dos meios de comunicao contra a bandeira do controle social to grande que a prpria Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, afirmou: O nico controle da mdia que proponho controle remoto na mo do telespectador (BORGES, 2010). Sua colocao foi reproduzida novamente em 2011, como resposta a uma resoluo aprovada em recente congresso do Partido dos Trabalhadores que mencionava a necessidade de regulao da mdia. No toa, no do Ministrio das Comunicaes que tm vindo as mais recentes iniciativas de enfrentamento ao status quo na mdia. Foi a Secretaria de Polticas para as Mulheres, por exemplo, que em setembro enviou um pedido ao CONAR (Conselho de Autorregulamentao Publicitria) para que o rgo analisasse uma campanha da Hope com a modelo Gisele Bnchen, que colocava a mulher numa situao de objeto sexual. O pedido, legtimo e importante, foi duramente criticado pela imprensa, e o CONAR decidiu manter a campanha da Hope no ar. Em 2010, foi lanado o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL), com o objetivo de massificar a oferta de acesso internet at 2014, chegando a 40 milhes de domiclios. A Telebras, antiga holding das empresas estatais de telefonia, foi reativada pelo governo para se tornar a operadora da rede pblica de banda larga. O governo tambm lanou programas de incentivo ao barateamento e aquisio de computadores e laptops, como o Projeto Um Computador por Aluno. No ltimo ano, no entanto, um conjunto de decises do governo federal tem enfraquecido a responsabilidade do poder executivo na efetivao das metas previstas do PNBL, deixando para as empresas de telefonia aquilo que deveria ser dever do Estado: garantir o acesso banda larga a toda a populao, independentemente de condies financeiras ou geogrficas. O governo resiste em definir que o servio de banda larga seja prestado em regime pblico, como acontece com a telefonia fixa, o que permitiria estabelecer metas de universalizao, qualidade, modicidade (preos acessveis) e de continuidade do servio. A Telebrs tambm tem sofrido contingenciamento de recursos e no mais ofertar o servio na ponta, at a casa do usurio final, o que poderia gerar competitividade num mercado monopolizado por poucas empresas e fazer da internet um direito de todos, e no privilgio de alguns.

5. Debates no congresso nacional


Segundo informaes da Transparncia Brasil, a atual legislatura do Congresso Nacional conta com 52 deputados (10,15%) e 18 senadores (22%) scios ou associados de empresas concessionrias, permissionrias ou autorizatrias de servios de radiodifuso, fato que mostra o desafio de aprovar transformaes significativas no setor no mbito legislativo. Apesar disso, possvel destacar alguns avanos obtidos a partir de muita presso pblica neste ltimo ano. 221

Entre eles, est a aprovao do Projeto de Lei da Cmara n 116/2010, que uniformizou as regras para o funcionamento da TV por assinatura no pas. O projeto, j sancionado pela Presidenta Dilma Rousseff, estabelece cotas de canais brasileiros nos pacotes comercializados no pas, fomentando o surgimento de novos canais com contedo brasileiro e independente, combatendo a hegemonia dos estrangeiros na TV por assinatura. De acordo com dados de 2010 da Agncia Nacional do Cinema (Ancine), 85 do total de canais oferecidos no Brasil so estrangeiros contra 16 canais brasileiros e 15 canais com capital misto. O Projeto de Lei da Cmara n 116 tambm ampliar em mais de R$ 660 milhes os recursos para a produo independente, alm de aumentar as atribuies regulatrias da Ancine sobre as empresas que comercializam canais de programao. Por outro lado, um dos problemas da nova lei a total abertura concedida ao capital estrangeiro. At agora, a Lei do Cabo limitava a 49% a participao do capital estrangeiro nas empresas do setor. Assim, o texto favorece ainda mais as gigantes multinacionais que j atuam no mercado brasileiro de telecomunicaes, uma questo crtica para a soberania nacional. Tambm j est na mesa para sano da Presidenta da Repblica a nova lei que regulamenta o direito de acesso s informaes mantidas por rgos pblicos, oito anos aps a primeira proposta ter sido apresentada ao Congresso Nacional. O texto impe ao governo a obrigao de divulgar proativamente informaes de interesse pblico e de responder a pedidos de informao. Todos os rgos pblicos ficam obrigados a criar um servio de informaes ao cidado, promover a participao por meio de audincias e consultas pblicas e a usar a internet como um meio de divulgar informaes. A Controladoria Geral da Unio ser a responsvel por decidir sobre recursos a pedidos denegados no Executivo. Informaes relacionadas a violaes de direitos humanos, cometidas por agentes pblicos, tambm no podem mais estar sujeitas a sigilo, uma conquista para a luta pela abertura dos arquivos da ditadura militar. Outra pauta central para a efetivao do direito comunicao que comea agora a ser debatida pelo Congresso o Marco Civil para a Internet brasileira. Na ltima dcada, diversos projetos de lei tramitaram no Congresso Nacional buscando regular questes pontuais da operao da rede mundial de computadores. O Projeto de Lei n 84/1999, que ficou conhecido como Lei Azeredo, no entanto, prope a criminalizao de uma srie de condutas dos usurios de internet. Apelidado pelo movimento de AI-5 Digital, o texto prev, por exemplo, at quatro anos de priso para quem desbloquear um aparelho celular ou passar as msicas de um CD para o seu computador. Uma mobilizao intensa da sociedade civil conseguiu frear a tramitao do projeto, de forma a priorizar, antes de uma nova lei criminal, o debate sobre a aplicao dos direitos fundamentais na rede, como a liberdade de expresso e a privacidade. Depois de um processo de construo coletiva, que utilizou a prpria internet para receber contribuies da sociedade, o Marco Civil chega agora ao Congresso, tratando tambm de temas como a natureza participativa da Internet e a neutralidade da rede. 222

Por fim, destaca-se o lanamento, em abril de 2011, da Frente Parlamentar pela Liberdade de Expresso e o Direito Comunicao com Participao Popular, presidida pela deputada federal Luiza Erundina (PSB/SP) e que conta com organizaes da sociedade civil em sua coordenao. A FrenteCom tem realizado uma srie de debates e audincias pblicas na Cmara, impulsionando a tramitao de projetos que democratizem as comunicaes brasileiras. No mbito das Assemblias Legislativas, o ano de 2010 foi marcado pela proposio de projetos para a implantao de Conselhos Estaduais de Comunicao, em diferentes unidades da federao. Pensados como espaos de participao da populao na elaborao das polticas pblicas estaduais e para a fiscalizao da prestao do servio de radiodifuso, os conselhos podem cumprir um papel importante para garantir mais democracia no setor. Podem realizar audincias para ouvir a populao no momento de renovao de uma outorga de TV ou encaminhar ao Ministrio Pblico Federal denncias de discriminao, que se multiplicam, por exemplo, em programas policialescos exibidos luz do dia. Os conselhos podem tratar ainda de polticas como o desenvolvimento da precria radiodifuso pblica e comunitria local; o acesso da populao banda larga; e a racionalizao da distribuio das verbas publicitrias governamentais. A aprovao do Conselho Estadual de Comunicao pela Assemblia Legislativa do Cear foi a senha para uma nova ofensiva da mdia comercial contra a regulamentao do setor. O argumento foi o de sempre: que os conselhos seriam rgos de censura da mdia pelo governo. Ao cri-los, no entanto, os estados no definem novas regras para a radiodifuso, o que prerrogativa da Unio, mas apoiam a aplicao dos princpios constitucionais e leis j existentes. No final de 2011, estavam em passo de implementao no pas os Conselhos Estaduais de Comunicao da Bahia e do Rio Grande do Sul. Em aproximadamente dez estados h projetos em tramitao. No mbito federal, por outro lado, o tema segue engavetado pelo governo.

6. O fortalecimento do movimento pelo direito comunicao


Na tentativa de transformar o quadro excludente e de constante violao do direito comunicao da maioria da populao brasileira, o movimento social tem buscado, nos ltimos anos, consolidar iniciativas que fortaleam referncias democrticas do setor e coloquem na agenda pblica a necessidade de mudanas. Apesar de ainda no ter uma base social consistente e organizada, o movimento tem se empenhado em mobilizar diferentes setores e consolidar instrumentos que criem condies para essa transformao. O legado deixado pelo processo da I Conferncia Nacional de Comunicao inaugurou um novo momento do movimento pela democratizao da comunicao no pas, que passa a contar com novos e importantes atores para a luta. Do fortalecimento e nascimento 223

de articulaes e organizaes, como o Centro de Estudos da Mdia Alternativa Baro de Itarar, o Frum de Cultura Digital, os Blogueiros Progressistas e as Blogueiras Feministas, a Campanha Banda Larga Direito Seu!, o Observatrio de Mdia Regional, a Cojira (Comisso de Jornalistas pela Igualdade Racial) e a Altercom (Associao Brasileira de Empresas e Empreendedores da Comunicao), realizao de inmeros eventos e seminrios sobre o tema, como o Frum de Mdia Livre e o Frum da Internet no Brasil, o movimento tem mostrado diversidade e disposio de enfrentamento s violaes do direito comunicao. Seja reivindicando mudanas na estrutura miditica tradicional, seja produzindo contedos e disputando valores e ideias atravs de seus prprios veculos. A tarefa urgente criar uma agenda comum para a implementao dos resultados da Confecom. Para responder a este desafio, em outubro de 2011 foi lanada a Plataforma da Sociedade Civil para um novo Marco Regulatrio das Comunicaes. A necessidade de uma nova lei geral para a mdia brasileira est em debate nos ltimos anos, motivada, por um lado, pelo advento da convergncia tecnolgica, no bojo do qual se configura uma disputa entre empresas de telecomunicaes e de rdio e televiso, e por outro lado, pela presso popular por mais diversidade e pluralidade na mdia. Um projeto de nova lei geral teria sido entregue pela gesto Lula ao governo Dilma, mas at agora o texto no foi colocado em discusso pblica. Como forma de pressionar o Ministrio das Comunicaes, a sociedade civil, buscando uma ao unitria do movimento, construiu sua prpria proposta, que rene 20 pontos considerados prioritrios na definio de um marco legal para as comunicaes no pas. A Plataforma tem a pretenso de popularizar o debate sobre as bandeiras e temas da comunicao, normalmente restrito a especialistas e profissionais do setor. Em paralelo, diversas outras iniciativas seguem em curso. Uma delas, feita em parceria pelo Intervozes, o Laboratrio de Polticas de Comunicao da Universidade de Braslia e o Ncleo de Estudos Transdisciplinares de Comunicao e Conscincia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, com o apoio da Unesco, est aplicando indicadores internacionais de desenvolvimento da mdia realidade brasileira. O resultado poder ser um interessante instrumento para balizar aes da sociedade civil e do Estado para promoo e garantia do direito comunicao no pas. Tm crescido tambm as iniciativas de monitoramento e denncia, por vezes com aes judiciais, de violaes de direitos humanos nos meios de comunicao. Os casos mais recentes foram contra as declaraes do apresentador Rafinha Bastos (ex-CQC), que fez piadas com mulheres estupradas, e a ao movida pela ABGLT (Associao Brasileiras de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais) contra o Pastor Silas Malafaia, que incitou a violncia contra homossexuais em seu programa televisivo. O Ministrio Pblico Federal tambm tem agido por conta prpria diante de casos mais gritantes do vale tudo pela audincia, como a recente exibio, s 12h, de cenas reais do estupro de uma adolescente pela TV Correio, afiliada da TV Record na Paraba. Em outubro de 2011, o MPF-PB props uma Ao Civil Pblica pedindo a suspenso do programa, a cassao da concesso da emissora, o pagamento de indenizao adolescente e ao Fundo Municipal da Criana e do Adolescente das cidades de Joo Pessoa e Bayeux, onde ocorreu o crime. 224

Essas iniciativas, apesar de extremamente positivas, dependem exclusivamente do poder judicirio para que gerem consequncias concretas, j que no h um espao institucional dos poderes executivo e legislativo que considere tais violaes e responsabilize de forma clere os meios de comunicao. Da a urgncia de um novo marco regulatrio para a mdia, que considere esta e as tantas outras questes levantadas anteriormente. Um dos maiores desafios na luta por um Estado democrtico e para a realizao plena de uma sociedade justa, sem opresses, o resgate do ambiente da mdia como espao pblico, desprivatizando-o mediante a incluso progressiva de todos os atores sociais. Afinal, somente num espao onde todos e todas tenham voz e acesso aos meios de produo e veiculao de informao, os demais direitos humanos podero ser conhecidos, reconhecidos, protegidos, defendidos, reivindicados e efetivados. Tratar a legtima reivindicao da populao de se fazer ouvir nesses processos como ameaa liberdade de imprensa, e de expresso, movimento daqueles que querem manter privilgios em um campo marcado pela verticalizao econmica, homogeneizao cultural e desrespeito legislao. Mais sria a constatao de que tais setores utilizaram o espao das concesses pblicas para defender to somente seu ponto de vista, evidenciando a tendncia de manuteno de uma disputa desigual pelo sentido do termo liberdade de expresso. O que a sociedade reivindica justamente o exerccio direto da liberdade de expresso por todos os segmentos. E no apenas pelos poucos que detm o controle dos meios e que, pretensamente, afirmam vocalizar o conjunto do pensamento brasileiro, impondo suas idias opinio pblica como se fossem porta vozes de uma diversidade que ignoram e omitem. Esta a real censura ao direito comunicao no pas. Mudanas concretas seguem, portanto, dependendo da correlao de foras entre os diferentes atores do campo e da vontade poltica do executivo e do legislativo em efetivar essas transformaes. E, como sempre, de muita luta.

Referncia bibliogrfica
BORGES, Laryssa. O nico controle da mdia que proponho o remoto na mo do expectador. 2010. Disponvel em: <http://blog.opovo.com.br/blogdofabiocampos/dilma-rousseff -o-unico-controle-da-midia-que-proponho-e-o-remoto-na-mao-do-telespectador/>. Acesso em: 04 set. 2011.

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Sites sugeridos
DONOS DA MDIA: <www.donosdamidia.com.br>. FNDC: <www.fndc.org.br>; TICA NA TV: <www.eticanatv.org.br>. DIREITOS DE RESPOSTA: <www.direitosderesposta.com.br>. ANDI: <www.andi.org.br>. OMBUDSMAN: <www.ombudspe.org.br>. BRASIL DE FATO: <www.brasildefato.com.br>. REDE BRASIL ATUAL: <www.redebrasilatual.com.br>. VIRAO: <www.viracao.org>. AGNCIA JOVEM: <www.agenciajovem.org>. CIRANDA: <www.ciranda.net>. COMUNICAO DEMOCRTICA: <www.comunicacaodemocratica.org.br>.

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DIREITO MEMRIA, VERDADE E JUSTIA

Rosiana Queiroz*

A histria do Brasil marcada por vrios momentos autoritrios que mereceriam ser passados a limpo, tendo em vista o nvel e a gravidade das atrocidades cometidas e que, ao mesmo tempo, causaram grande impacto na identidade cultural e poltica do pas. o caso do genocdio do povo indgena e a escravizao do povo negro. Contudo, neste texto ser tratado o direito memria, verdade e justia tendo como referncia o perodo de 1964 a 1985, compreendido como regime militar. Inicio contextualizando e conceituando o direito memria, verdade e justia. Para essa conceituao opto por um marco poltico e filosfico, no me detenho rea especfica do direito. Na segunda parte descrevo como no Brasil tem se encarado essa questo do direito memria, verdade e justia e o fao a partir de uma avaliao da prtica dentro do Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), alm do que tenho acompanhado nos chamados grupos de anistiados polticos e grupos de familiares de presos e desaparecidos polticos. A partir da anlise dessa vivncia, pontuo como surge a ideia de uma Comisso da Verdade, identificando nesse processo os limites e as controvrsias que envolveram a sua criao por Lei. Por fim, indico como possvel ainda lutar pelo direito memria, verdade e justia, tendo como um dos instrumentos a Lei que criou a Comisso da Verdade.
* Assessora Tcnica na Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM), militante do Movimento Nacional de Direitos Humanos e do Centro de Defesa de Vida Herbert de Souza, CE, e estudante de Filosofia na Universidade de Braslia (UNB).

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1. Contextualizao do direito memria, verdade e justia


Os 20 anos de regime militar no Brasil foram 20 anos de um Estado autoritrio, violento e violador dos Direitos Humanos. No final da dcada de 1970 se inicia um processo de abertura democrtica. Essa, infelizmente negociada, foi gradual, foi tolerante, ainda que mobilizaes populares tenham impulsionado esse afrouxamento. Foi exatamente essa forma chamada gradual e dialogada que permitiu manter no acobertamento e nos pores de vrias instituies do Estado, modelos e resqucios arbitrrios. Por exemplo, o Brasil manteve a Justia Militar, foi garantida anistia a todos inclusive aos responsveis por crimes e atos arbitrrios e violentos durante o regime ditatorial e ainda proibiu-se o acesso aos arquivos da ditadura, colocando-os legalmente como sigilosos para tempo indeterminado. Alm disso, foi decretado o esquecimento ao se permitir a destruio de provas e informaes sobre as prticas de tortura e sobre os torturadores. A gerao passada propositadamente decidiu esquecer e negou atual gerao saber a verdade. Durante 20 anos, oficialmente, o Estado brasileiro violou direitos, praticou tortura como mtodo, causou a morte de ativistas polticos e desapareceu com quem se opunha ao regime militar. E foi isso que se optou por esquecer. Essa deciso marcou o pas e o povo brasileiro ainda que boa parte da populao no tenha se dado conta ou nem mesmo tenha tido conhecimento dessa marca e o resultado deste caminho um pas que, na atualidade, se v tendo que denunciar ou explicar prticas autoritrias, tortura, extermnio, execues sumrias, inclusive em instncias internacionais de Direitos Humanos. Crimes que, na prtica, tm participao ou omisso do Estado. Esse caminho poltico de abertura gradual, negociada, concedida, pelo qual trilhou o Estado brasileiro, produziu fundamentalmente um silncio obsequioso, explicaes fantasiosas e falsas presentes em documentos oficiais e em livros didticos, mas tambm levou a se constituir um Estado Democrtico de Direito que ainda encobre a impunidade. Tudo isso fcil de ser constatado quando se analisa as legislaes criadas a este respeito. So legislaes tardias e fracas como: a Lei de anistia (n 6.683/1979), Lei de arquivos (n 8.159/1991), Lei que reconhece a morte de desaparecidos polticos (n 9.140/1995), Decreto que regulamenta a poltica dos arquivos (n 4.073/2002), a Lei de acesso aos arquivos (n 11.111/2006) e, claro, as mais recentes: a Lei que criou a comisso da verdade (n 12.528/2011) e a Lei de acesso informao pblica (Lei n 12.527/2011). Entre essas legislaes, a Lei de anistia, a que reconhece a morte e o desaparecimento poltico, podem ser consideradas as mais danosas porque foram elaboradas para as vtimas, mas possibilitando somente a reparao financeira, sem se perguntar pelos responsveis, ou seja, sem de fato passar a limpo esse perodo. Alm disso, essas mesmas leis, consideram o pagamento e a indenizao s vtimas e aos parentes dos perseguidos polticos, como medidas suficientes. 228

Vale destacar ainda a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) que no reconheceu e no autorizou uma reviso, uma nova interpretao, da Lei de anistia para que se processassem criminalmente pessoas que no passado torturaram e mataram quem fazia oposio ao regime militar. Essa deciso representa e demonstra a posio do poder judicirio brasileiro, que tambm trilhou o caminho do esconder, mais do que esquecer. J o poder executivo se restringiu e se rendeu s legislaes frgeis e s decises da justia e nunca produziu efetivamente uma poltica pblica pelo direito memria e verdade. Somente implementou a Comisso de Anistia e os pagamentos de indenizaes. Em segundo lugar constituiu, a duras penas, uma Comisso dos Mortos e Desaparecidos Polticos, mas poucos corpos foram encontrados e restitudos s suas famlias, que ainda esperam fazer um funeral decente para seus parentes. Por outro lado, latente que o tecido social brasileiro carrega o peso desse esquecimento. Na sociedade comum perceber uma cultura de violncia, de querer respostas arbitrrias quando diante de fatos que afetam o direito segurana, por exemplo, em relao a homicdios, latrocnios, adolescentes em conflito com a lei, entre outras situaes sociais. A populao pede e exige aes violentas (pena de morte, aceita tortura como corretivo para bandido, quer rebaixar a idade penal) e rechaam os direitos humanos como um inimigo e jamais os enxergam como um smbolo de luta com significado social e poltico. Essa compreenso est entranhada nas pessoas, sejam de classe mdia, ou dos meios populares. Os Direitos Humanos foram e ainda so vistos marginalmente, como coisa de quem est fora da lei e da ordem pblica e, definitivamente, esse um resqucio de uma nao que optou por esconder verdades e maquiar fatos histricos de forma ideolgica. Esse foi o caminho da negociao, da concesso, do entendimento. Por tudo isso, hoje quando se insiste em investigar os casos dos mortos e desaparecidos pela represso poltica no regime militar, e se exige o julgamento dos responsveis por estes crimes, h acusaes pblicas, at mesmo de autoridades, de revanchismo e vingana. E essas falas ecoam junto populao e encontram concordncias. dento deste contexto que se compreende o direito memria. Um contexto que gerou e abafou a violncia. Ainda que boa parte da populao sequer saiba o que foram os horrores da ditadura ou deles saiba apenas o que era conveniente saber, h um reclame de quem vivenciou, de quem foi vtima e das famlias que esperam velar seus parentes. Esse reclame ecoa tambm, mesmo que quase como sussurro, em grupos pequenos. Ademais, h uma relao inconforme: h fatos presentes que tm a ver com o passado e teimam por se consolidar. Entre eles: arbitrariedade policial, justia de dois pesos e duas medidas, torturas, execues sumrias, grupos de extermnio, crime organizado, pistolagem, milcias, crimes de mando, aliados quase sempre baixssima presena do Estado Democrtico. H uma falta de democracia, de participao, de justia e de Direitos Humanos. 229

Esse o resultado de um passado deixado em aberto, mal resolvido. Torna-se um peso no presente e um impeditivo para construir uma nova perspectiva de futuro. O regime militar guarda um passado de violncia que se reflete na atualidade em prticas autoritrias, seja no sistema de segurana, seja na aplicao da justia ou mesmo nos conflitos interpessoais. Ou seja, preciso fazer a memria desta histria de violncia para no mais se repetir. Definindo melhor, necessria uma presentificao riobaldiana, como fez Guimares Rosa em seu Grande Serto Veredas, atravs da qual o passado invocado para elucidar e colaborar com a construo do presente, para impulsionar aes presentes e o futuro. Vale destacar que perceptvel uma memria ou um rastro de presentificao ainda que fragmentado e encarnado nas vtimas. E, por outro lado, se percebe um presente marcado por prticas arcaicas e violadoras dos Direitos Humanos. Esses dois lados reclamam e teimam por revelar a histria passada. Caso a memria no seja respeitada como direito, ela, por si mesma, se impe de forma negativa ou positiva. Significa dizer que, de alguma forma, a memria reina porque os fatos do passado se presentificam nas pessoas e nas aes. Ento, para garantir a efetivao radical do direito memria seria necessrio romper com os acordos firmados para esquecer o que foi o regime militar e, assim, instaurar uma nova pactuao que abra uma perspectiva diferente. No uma pactuao contratual, legal, e sim, antes, um reconhecimento, um assumir o que foi o passado e um comprometimento feito de aes, com responsabilidades e atitudes presentes. Porque cobrar a verdade sobre o regime militar? Porque preciso reconhecer que houve um rasgo na democracia, se no for judicial, que seja pelo menos tico. Porque o Brasil vivia na dcada de 1960 um momento significativo, onde um pequeno foco de luz democrtica comeava a iluminar a sociedade e essa luz foi barbaramente apagada, colocando novamente o pas na escurido. Para construir a memria coletiva, como povo, para no deixar que a democracia seja golpeada novamente, para estabelecer uma nova postura diante de aes violentas, para reescrever e revisar a justia, para afirmar e desejar os Direitos Humanos. E a verdade somente vir tona se houver uma ampla investigao sobre os rgos e as aes de represso durante a ditadura. E somente servir como verdade se houver uma mobilizao social que possibilite populao ver, ouvir, refletir e se posicionar sobre esta verdade. O direito humano memria, enquanto presentificao, concreto e factvel, um ato e uma deciso poltica. A memria como direito humano afirma a dignidade da pessoa humana para que um ser humano no degrade o outro nunca mais. A memria como direito humano comprometimento cerrado em no mais repetir atrocidades e para que, ao ver algo similar, sempre haja pessoas aptas ao combate. Finalmente, a memria como direito humano uma luta constante e sistemtica para instaurar novas relaes de poder, seja na sociedade civil, seja no Estado.

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2. O movimento organizado e o direito memria, verdade e justia


Houve no Brasil muitos movimentos e formas de resistncia ditadura militar que se estenderam por grupos, partidos clandestinos de esquerda, e pelas organizaes populares, de segmentos profissionais e de estudantes. Contudo, no final da dcada de 1970, por um lado, o regime dava sinais de esgotamento e j no conseguia responder aos inmeros problemas sociais que se avolumavam no pas. Mas por outro lado, havia uma mobilizao social que buscava se organizar em torno das denncias dos principais problemas nacionais como: 1) carestia; 2) a situao vexatria de trabalhadores urbanos sem seus direitos; 3) milhares de trabalhadores rurais sem terra; 4) desrespeitos aos direitos das mulheres; e 5) graves violaes aos direitos humanos. Esses problemas levaram grupos e movimentos a se estruturarem em todo o pas e a pressionar as autoridades competentes por mudanas. Em 1978, familiares, categorias profissionais e estudantes passaram a se articular em torno do Movimento pela anistia, para fazer presso explicitamente contra o regime militar. Esta articulao se organizou nacionalmente com o intuito especfico de fazer retornar ao pas as pessoas que foram obrigadas a sair para o exlio; tambm tencionava o fim da ditadura. Apesar de ter se constitudo na mais ampla frente contra o regime e que logrou xito, pois aprovou uma Lei e trouxe de volta os exilados polticos, esse movimento tem em sua formatao alguns equvocos. A comear pelo termo anistia, que etimologicamente se entende como esquecer, ou mesmo perdoar, desculpar. Mas quem aceitou a anistia se desculpou, esqueceu o que foi a ditadura? Depois, ao qualificar o termo anistia como ampla, geral e irrestrita o movimento o fez tambm dentro de um sentido que abriu controvrsias presentes at hoje: a anistia concedida em 1979 acabou por esquecer e desculpar a todos, vtimas e algozes. Ser? Para os que viveram esses enfrentamentos, a anistia ampla, geral e irrestrita no se constituiu com essa significao.1 Mas, o fato que, na prtica e no processo histrico, revela-se que se deu sim um perdo e um colocar uma pedra em cima dos fatos e dos horrores da ditadura. A ideia que prevaleceu foi a do esquecimento e do perdo a todos. Na atualidade, os vrios
1 Conforme Greco (2003) no Programa Mnimo de Ao aprovado pelo I Congresso Nacional pela Anistia, em 5 de novembro de 1978, l-se: Fim radical e absoluto das torturas. [] Denunciar execrao pblica os torturadores e lutar pela responsabilizao judicial dos agentes de represso e do sistema a que eles servem (grifo nosso), fazendo que essa luta seja assumida no apenas individualmente, mas coletivamente, pelos movimentos de anistia e pelas entidades profissionais a que se acham vinculadas as vtimas. Dois meses antes dele (ou seja, em Setembro de 1978), ocorreu em Salvador um encontro preparatrio, o Encontro Nacional de Movimentos pela Anistia, cuja carta final deixa claro o sentido da anistia que se queria: 1. A ANISTIA PELA QUAL LUTAMOS: As entidades que hoje pugnam pela ANISTIA AMPLA, GERAL E IRRESTRITA para todos os presos e perseguidos polticos, vm conclamar os brasileiros de todos os quadrantes e de todas as origens sociais para se incorporarem a essa luta. Lutamos por ANISTIA AMPLA, GERAL E IRRESTRITA por entendermos ser esta a nica forma consequente de Anistia, pois atende aos interesses de todos os setores e camadas sociais na luta por liberdades democrticas. A colocao destes adjetivos fundamental, uma vez que, cada um deles tem um significado especfico. A Anistia deve ser AMPLA para todos os atos de manifestao de oposio ao regime; GERAL para todas as vtimas dos atos de exceo e IRRESTRITA sem discriminaes e excees (GRECO, 2003).

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argumentos para no investigar torturadores, tm a ver com essa concepo de anistia plantada politicamente em 1979. Esse seria um vis que revela a debilidade do movimento organizado e que, de alguma forma, os ganhos e avanos da poca da anistia tm hoje uma consequncia complexa e, querendo ou no, a forma negociada com que se deu o fim do regime militar tem seus rebatimentos nessa estratgia tomada. Ou seja, os herdeiros do regime militar souberam bem utilizar a anistia, melhor do que o chamado campo democrtico e popular. Porm, o regime militar enfraqueceu e, no incio da dcada de 1980, os movimentos sociais estavam mais organizados. Entre eles: o Movimento Nacional de Direitos Humanos, a Central nica dos Trabalhadores, vrias articulaes de grupos e movimentos de mulheres e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra. Mas, na lista de articulaes nacionais, consta um mais antigo: o Movimento Negro Unificado, que de 1978. Alm dessas organizaes vale citar aquelas ligadas s igrejas: Comunidades Eclesiais de Base, Critas, Coordenadoria Ecumnica de Servio, entre outras, com atuaes mais especficas e localizadas. Foi um tempo de grande efervescncia poltica em relao ao espao da sociedade civil, que se empoderou, fez grandes mobilizaes como as Diretas j, forou a criao de diversas instituies democrticas e, posteriormente, realizou fortes presses na elaborao da nova Constituio Federal. Os avanos democrticos no Brasil se devem principalmente ao esforo nacional dos movimentos em torno da Constituinte. Mas, nas dcadas de 1980 e de 1990 no se falava claramente e nem de forma articulada sobre o que foi a ditadura militar. Apenas de forma eufrica se comemorava o restabelecimento da democracia e o fim das arbitrariedades. Apenas uma legislao um pouco mais forte marcou os anos 1990, a Lei que reconhece os mortos e os desaparecidos polticos e que resultou do esforo dos familiares e de algumas vtimas que fizeram frente ao regime militar. Note-se que no perodo de forte atuao da sociedade civil, o tema da memria e da verdade em relao aos anos de chumbo no foi pauta, ningum comenta isso como algo relevante, as iniciativas institucionais acontecem por iniciativa dos grupos de familiares e vtimas da ditadura militar, ou seja, essa pauta no mobilizava e as pessoas evitavam o assunto. Assim, ela ficou restrita s vtimas. Essa constatao leva a alguns questionamentos: 1) por que a sociedade civil da poca no tocava claramente no assunto? 2) E, por que as vtimas deixaram isso acontecer? Talvez porque no havia memria, talvez porque a gerao de fato possuidora dessas informaes no as retransmitiu, talvez fosse um incmodo, talvez porque revelaria as fragilidades do que foi a retomada da democracia e talvez, ainda, porque colocava a todos diante da necessidade de tomar novas decises. Contudo, fato que a questo foi mal resolvida e no h mesmo memria porque a verdade no foi dita e nem transmitida, pois um povo no pode lembrar o que a ele no foi dito. 232

Aqueles que lutaram contra o regime militar ou que de alguma maneira foram perseguidos por suas posies, e seus familiares, seguiram firmes no propsito de fazer o Estado brasileiro ao menos reconhecer e reparar os danos causados. Por isso, atuaram firmemente na constituio das Comisses da anistia e na de mortos e desaparecidos polticos. A primeira, criada em 2001, e a segunda, criada em 1995. Elas se tornaram os espaos especficos por onde passou a discusso sobre as consequncias do regime militar. No entanto, o debate ficou restrito questo financeira e aos benefcios similares, que tomaram boa parte da discusso poltica. A reparao econmica necessria, mas o que ficou latente e visvel foram as controvrsias econmicas. J as buscas pelos desaparecidos caminharam muito pouco e os corpos identificados podem ser contados nos dedos da mo.2 bem verdade que foi junto a essas Comisses que os familiares de mortos e desaparecidos polticos, e as vtimas sobreviventes, melhor se organizaram e conseguiram politizar, ainda que de forma localizada, o debate sobre a anistia e a ditadura militar. Os grupos de anistiados e antistiandos se estruturaram e se multiplicaram em vrios Estados e, estrategicamente, construram uma aliana poltica com a Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados (CDHM). Assim, foram cobrando suas reparaes e construindo um espao anual de debate: o Seminrio Nacional e Latinoamericano de Anistia. Os fruns e comits de familiares de mortos, de desaparecidos e de ex presos polticos tambm passaram a atuar como protagonistas visveis, intervindo nacionalmente, seja nas Comisses de Anistia e de Mortos e Desaparecidos, seja constituindo casos exemplares para identificao e responsabilizao dos algozes da ditadura. Com isso houve a denncia dos fatos histricos nacional e internacionalmente. De outro lado, os recentes Grupos Tortura Nunca Mais que, focados no combate tortura e na busca por responsabilizao de torturadores da poca da ditadura militar, se proliferaram e comearam a multiplicar debates e eventos da temtica do regime militar.
2 O artigo 13 da Lei da Anistia previu que em 30 dias a partir da sua entrada em vigor, o presidente da Repblica baixaria um decreto regulamentando os detalhes da lei. Contudo, somente em 2002 o Congresso Nacional converteu uma medida provisria que tratava do regime do anistiado poltico na Lei 10.559/02. A partir de ento, foi dado o direito aos anistiados ou s suas famlias (no caso dos mortos) reparao econmica a ttulo de indenizao, paga pelo Tesouro Nacional, em parcela nica, ou mensal. Alm disso, os anistiados que tiveram de se afastar do desempenho das funes profissionais por motivos polticos puderam ter esse tempo, em que no prestaram servio, contado para o recebimento de benefcios, sem que se exigisse recolhimento previdencirio. Abriu-se, tambm, a possibilidade de aquelas pessoas que se graduaram durante o perodo que estiveram no exterior terem seus diplomas reconhecidos no Brasil. Por outro lado, quem parou de estudar por conta das perseguies ocorridas durante o militarismo, teve a garantia de retornar s escolas e universidades pblicas com prioridade, ou receberam bolsas de estudo no caso de cursos em escolas privadas. Fonte: Centro de Documentao Eremias Delizoicov (CEDED) foi organizado pelo Instituto de Estudos sobre a Violncia do Estado (IEVE) a partir do vasto acervo documental coletado durante vrios anos pela Comisso de Familiares dos Mortos e Desaparecidos Polticos no Brasil na busca por informaes, esclarecimentos e justia. A criao deste centro foi proposta pelos familiares de Eremias, vtima da ditadura militar. Indenizados com base na Lei 9.140/95, que estabelece as condies para a reparao moral das pessoas mortas por motivos polticos, bem como a indenizao financeira dos seus familiares, os pais optaram por fazer uso pblico da maior parte da verba recebida pelo Estado, que reconheceu e assumiu a sua responsabilidade pela morte, troca de identidade e desaparecimento dos restos mortais de Eremias.

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No caso do MNDH, mesmo que o tema tenha sido um dos eixos centrais para sua fundao em 1982, suas frentes de lutas visveis no tinham essa prioridade. Iniciou sua atuao com o combate violncia, impunidade, s arbitrariedades, tortura, sem, contudo, estabelecer uma ligao com os horrores do que foi a ditadura militar. Seu olhar sempre foi o presente, a denncia, com olhos no futuro. Neste sentido, o MNDH tambm tem sua parcela de responsabilidade pelos equvocos polticos cometidos no campo da sociedade civil. O tema s veio a ganhar fora estratgica e a compor o conjunto de sua agenda no Encontro Nacional de 2006, que aprovou como indicativo a questo, para ser alvo de aes e projetos concretos. Assim, em 2007, o Movimento realizou o Seminrio Nacional pelo Direito Memria e Verdade, em parceria com o NEP/UnB e a CESE, publicando uma cartilha popular intitulada Uma histria por contar... pelo direito humano memria e verdade no Brasil, na qual props o tema de uma Comisso da Verdade.3 Na ocasio tambm elaborou materiais para uma Campanha Nacional. No ano seguinte, em 2008, o movimento realizou 09 oficinas regionais para preparar e orientar a militncia para o Encontro Nacional de Vitria, ES. A partir dele que se seguiu a estratgia de levar o debate para dentro das Conferncias Estaduais de Direitos Humanos que levariam Conferncia Nacional. A discusso se ampliou e vrias outras organizaes apostaram na temtica. Assim, o direito memria e verdade passou a ser um dos eixos estruturantes da 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em dezembro de 2008, sendo que um representante do MNDH atuou como relator e, por conseguinte, este passou a ser um dos eixos do terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), publicado em dezembro de 2009. Uma aliana importante foi construda entre os fruns de familiares de mortos e desaparecidos e ex presos polticos, o Grupo Tortura Nunca Mais do Rio de Janeiro, e uma ONG internacional, o CEJIL, junto ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos a Guerrilha do Araguaia, na denncia reclamou-se pelos corpos dos militantes que nela atuaram e no foram encontrados. Essa reclamao internacional repercutiu no Brasil e na comunidade internacional, o Estado Brasileiro passou a ser cobrado por uma resposta concreta.4
3 Comisso da Verdade. Desde 1974, foram criadas mais de 20 comisses da verdade em vrios pases. As experincias mais significativas na Amrica Latina foram: na Argentina (1983-1985), no Chile (1990), em El Salvador (1992), na Guatemala (1999), no Peru (2000). Uma Comisso de Verdade um rgo de carter tico, histrico, e no jurisdicional, que possui a funo de revelar uma verdade negada ou no reconhecida. Tambm objetivo da Comisso da Verdade dignificar as vtimas e permitir-lhes dar a conhecer suas histrias. Atua sobre um perodo histrico delimitado ou um episdio. So atribuies de uma Comisso da Verdade, em geral: 1) realizar anlise de casos; 2) sistematizar o relato de fatos; 3) recomendar formas de reparao e medidas de preveno para no repetio dos fatos identificados como violaes. A Composio de uma Comisso de Verdade feita de pessoas nas quais a sociedade acredita. Funda-se em alta credibilidade pblica. Para cumprir bem suas atribuies, deve garantir a participao dos vrios agentes envolvidos nos fatos que lhe cabe apurar. Isto porque, a participao social importante em todo processo de revelao e reconhecimento da verdade. As comisses da verdade tratam o passado como elemento para um novo comeo (Andr Du Toit) (MNDH, 2007). 4 Em agosto de 1995, o Centro de Estudos para a Justia e o Direito Internacional (CEJIL) e a Human Rights Watch/ Amrica (HRWA), em nome de um grupo de familiares, apresentaram petio Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), denunciando o desaparecimento de integrantes da Guerrilha do Araguaia. Em 31 de outubro de 2008, a CIDH expediu o Relatrio de Mrito n 91/08, onde fez recomendaes ao Estado brasileiro. Em 26 de maro de 2009, a CIDH submeteu o caso Corte Interamericana de Direitos Humanos, requerendo declarao de responsabilidade do Estado brasileiro sobre violaes de Direitos Humanos ocorridas durante as operaes de represso quele movimento (BRASIL, PNDH-3, 2009).

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A denncia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos, junto Organizao dos Estados Americanos (OEA), somente foi possvel porque familiares das vtimas da Guerrilha do Araguaia denunciaram formalmente os fatos Justia brasileira em 1982. Por no terem obtido retorno, houve a possibilidade de fazer apelo jurisdio internacional dos Direitos Humanos. Graas deciso favorvel da Corte Interamericana de Direitos Humanos da OEA, em 2008, o Processo n 820024682-5, que iniciou em 1982 na 1. Vara da Seo Judiciria do Distrito Federal conseguiu tramitar e houve sentena favorvel aos familiares em 2011. Essas duas decises, da Corte de Direitos Humanos da OEA, e da Justia brasileira foram imprescindveis para que o tema tomasse parte do PNDH-3, mas tambm possibilitou a criao de um grupo de trabalho para procurar os corpos dos mortos na Guerrilha do Araguaia, bem como engrossou o debate no Poder Legislativo, nos meios acadmicos e em segmentos especficos. Tambm h que reconhecer que os fatos ocorridos nos pases vizinhos deram uma sacudida aqui no Brasil. Pases como Argentina, Uruguai e Chile caminharam mais no tocante questo da memria, verdade e justia do que o Brasil. A sociedade civil nestes pases tem conseguido construir estratgias muito mais eficazes do que a sociedade civil brasileira. O tema memria, verdade e justia tornou-se amplo, uma agenda que mobiliza. No entanto, mesmo diante de importantes feitos e ganhos institucionais impulsionados pela sociedade civil organizada, a temtica no ganhou a amplitude desejada, ela ainda algo de grupos, est refm de uma imprensa que joga sorrateiramente com a questo. Ou seja, a sociedade sequer sabe do que se trata. Por isso, perceptvel a forma negociada, cheia de concesses e cuidados com que o governo lida e encaminha uma das principais aes do Direito Memria e Verdade: a Comisso da verdade. E, por que aqui o tema no passou das opinies controvertidas da imprensa, e de debates pontuais, fragmentados em algumas organizaes? Como ento fazer a temtica chegar populao ou ao menos ampliar-se junto aos formadores de opinio? Esses so pontos sintomticos e que ao mesmo tempo tm ligao direta com o passado mal resolvido. O questionamento se apresenta ainda como um grande desafio na atualidade para o chamado campo democrtico e popular.

3. A Comisso da Verdade
A Comisso da Verdade agora concreta, pelo menos se tornou uma Lei. Mas o que ser afinal essa Comisso da Verdade? Alguns especialistas e formadores de opinio a designam como espao de construo da verdade sobre o perodo da ditadura militar brasileira. Por outro lado tambm considerada como oportunidade para desconstruir algumas inverdades muito repetidas. H quem afirme que este ser um espao de disputa de ideias e de interpretaes do que foi a ditadura militar, e que este poder se constituir numa oportunidade de mobilizao social para criar polticas pblicas e aes voltadas para o tema. 235

Mas tambm evidente que pelas concesses e acordos produzidos para aprovao da Lei, muitos limites e recuos podem ocorrer. Da a necessidade da sociedade civil procurar se aglutinar e, mais que isso, procurar construir consensos, propostas e estratgias comuns aptas a fazer frente disputa que se instalar na Comisso da Verdade que vir. H inmeros questionamentos e discordncias no que diz respeito ao texto da Lei que criou a Comisso da Verdade. Mas o que ela de fato ser o processo e a mobilizao social que determinar. No importa se ela ser de dois anos ou se sero apenas sete membros. Inclusive seu defeito principal, que no prev a possibilidade de Justia, pode ser revertido e abrir novas perspectivas de luta, porque a verdade tem uma fora reconstrutora, uma fora de ruptura. No entanto, para isso preciso aglutinao do campo democrtico popular, fazer presso organizada na sociedade para construir uma disputa transparente e ao mesmo tempo fiscalizar, acompanhar e demarcar esta disputa dentro da Comisso. No caso da Argentina, a Comisso Nacional de Desaparecidos Polticos (CONADEP) desde sua criao, em 1984, foi alvo de divergncias e produziu posies contrrias no mbito das organizaes de Direitos Humanos. Um grupo de entidades decidiu por integrar a CONADEP ou mesmo colaborar ainda que diante de um governo com posies ambguas, fazendo disputas por dentro; j outras, como as Mes da Praa de Maio, formaram questionamentos e saram para mobilizaes. Apesar disso, e das incompatveis posies nesse campo, havia um clima aglutinador massivo, uma fora encabeada por personalidades, igrejas, estudantes, intelectuais e vtimas. Havia um sentimento simblico que mobilizava. Foi justamente esse carter mobilizador que levou aos poucos as vtimas a procurarem a CONADEP e as posies contrrias tambm aos poucos comearam a ser vencidas porque era preciso que a sociedade civil dialogasse. As posies acerca da verdade e a reclamao por justia, permaneceram e se fortaleceram. As posies contrrias e toda pluralidade dos Movimentos Sociais tambm permaneceu. Porm, no processo foi se construindo uma ideia comum, a de um inimigo comum, os grupos dominantes. De sorte que a diversidade dos movimentos sociais possibilitou avanar em vrias frentes distintas e, na atualidade, a Argentina vive seu momento de Justia. Ou seja, no caso brasileiro parece que o campo diverso e plural da sociedade civil ter que buscar e encontrar seu papel e sua especialidade, onde mesmo cada organizao tem condies, acmulo e fora pra colaborar na mobilizao social to necessria nesta etapa da Comisso da Verdade. preciso agora avanar, dar novos passos e ir busca de responder a vrias perguntas ainda sem resposta: 1) quem estava desconforme com a fagulha de democracia que parecia surgir no Brasil? 2) E por que aquela fagulha de democracia assombrou tanto, a ponto de caar um governo legitimamente eleito? 3) E quem caou esse governo porque achava estar salvando o pas? 4) Quem pode dizer o que bom e mau para um pas? 5) Quem e onde esto os que rasgaram a democracia? 6) Onde foram parar os arquivos da ditadura que rasgou a democracia? 7) Eles foram destrudos? 8) Se foram, por que foram destrudos? 9) Quem estava com a guarda desses documentos? 10) Ser que conseguimos mesmo construir um Estado Democrtico, como to bem delineou a Constituio de 1988? 236

Para concluir, sem encerrar


preciso querer a verdade ainda que neste momento no haja no horizonte uma ponta de alcance da Justia. Contudo, querer a verdade, e atuar para que ela de fato se estabelea, o grande desafio posto. No lutar por isso um grande risco de recuos, de mais uma vez os militares e todos os setores conservadores sarem justificados e perdoados. Uma Comisso da Verdade requerer seu controle externo para garantir que contribua com a construo de uma nova conscincia pblica, para que ela tenha de fato um carter tico e histrico e cumpra sua tarefa de restabelecer a verdade negada ou no reconhecida.

Referncias bibliogrficas
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LIBERDADE DE EXPRESSO, CULTO E RELIGIO

Rafael Soares de Oliveira* Jorge Atilio Silva Lulianelli**

Promio
O povo brasileiro tem, conforme Srgio Buarque de Holanda, a cordialidade como caracterstica, alm de ser detentor de uma democracia racial, nas palavras de Gilberto Freyre. Em que pesem as distores na compreenso dessas interpretaes, o fato bsico que serviram construo da ideologia da harmoniosa sociedade brasileira, encobrindo o conjunto de violaes de direitos e violncia que atravessa a histria do Brasil. Um captulo significativamente esquecido dessa histria o da intolerncia religiosa. Somente com a instaurao do regime republicano que o Brasil teve a liberdade religiosa legalmente reconhecida. No final do sculo XIX, isso inclua apenas o reconhecimento da existncia das diferentes verses do Cristianismo. Foram questes como o direito ao acesso aos cemitrios, aos casamentos civis e escolarizao que criaram a necessidade de reviso do regime imperial do padroado. Todo o processo de colonizao teve a hegemonia da Igreja Catlica Apostlica Romana. Como esta instituio fez parte do processo colonizador, participou das aes de dizimao das religies e culturas indgenas. A escravido trouxe de forma compulsria diferentes tradies culturais e religiosas africanas. Elas, tambm, no foram respeitadas em sua dignidade, e estiveram banidas da cidadania, assumidas como religies minoritrias.
* Secretrio Executivo de KOINONIA Presena Ecumnica e Servio, doutor em Antropologia. ** Coordenador de Programas Socioeducativos em KOINONIA Presena Ecumnica e Servio, Doutor em Filosofia, Professor do PPGF da Universidade Gama Filho, RJ.

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A partir do regime republicano, com o processo migratrio, a presena de diferentes povos, culturas e religies tornou a questo do pluralismo religioso ainda mais concreto no cotidiano. Porm, a hegemonia religiosa da Igreja Apostlica Catlica Romana permanecia. Durante esse sculo da Repblica manteve-se a perseguio policial s religies de matriz africana, a tutela estatal das populaes indgenas a partir da dcada de 1940, o desrespeito s demais igrejas crists (que tiveram vrios direitos negados, desde a arquitetura templria at as isenes fiscais). Aps a ditadura militar, que durou de 1964 1985, com os processos de redemocratizao e a elaborao da Constituio Federal de 1988, que a diversidade religiosa passou a ser tratada legalmente como um valor da nao brasileira. Conquanto o Brasil seja signatrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, que em seu artigo 18 consagra o direito liberdade de pensamento e de crena, e o direito de mudar de religio, apenas a Constituio Federal de 1988 reconhece a obrigao do Estado brasileiro em relao aos tratados e pactos internacionais. Com relao ao direito de liberdade de expresso e de crena, no Art. 5 da Constituio Federal de 1988, se reconhece o direito liberdade de conscincia e de crena, a garantia de prestao de servios religiosos em entidades civis e militares de internao coletiva, bem como a garantia a no discriminao baseada em crenas religiosas. Alm disso, o Art. 19 veda aos Estados, Municpios e Unio o estabelecimento de cultos religiosos ou igrejas, assegurando a plena laicidade do Estado. O Art. 150 assegura a iseno fiscal para as religies, o Art. 210 afirma a normatizao do ensino religioso como matria facultativa nos estabelecimentos escolares; e o art. 226 reconhece o efeito civil de casamentos religiosos. No entanto, apesar das previses constitucionais, os casos de intolerncia religiosa no tm diminudo. A ao do Estado brasileiro ainda tmida em relao ao fenmeno, que consiste em violncia fsica e simblica fundamentada em intolerncia religiosa. As principais vtimas tm sido as pessoas praticantes das religies de matriz africana, e os principais atores de violaes so agentes do Estado, praticantes de religies crists, em especial os neopentecostais. Trata-se de fenmeno recorrente, que j foi objeto de iniciativas do Estado e da Sociedade Civil para a reparao de violao de direitos, sem, no entanto, ter alcanado, ainda, os fins desejados. O processo de modernizao conservadora, que aprofundou a desigualdade social, tambm consagrou: 1) as culturas de apartao cultural, dentre as quais a da intolerncia religiosa; 2) o fortalecimento de uma determinada agremiao religiosa em relao s demais; e 3) diferentes mecanismos por meio dos quais no tm prevalecido nem a laicidade do Estado, nem a igual considerao legal do pluralismo religioso. ainda um desafio para a sociedade brasileira construir uma cultura do dilogo interreligioso no plano das interaes religiosas. A cultura da tolerncia religiosa, no plano das relaes do Estado e da sociedade secular com os atores do pluralismo religioso tambm est por se construir. Essa cultura poltica uma necessidade para a consolidao do Estado democrtico de direito. 240

1. Diagnstico
Conforme a relatoria do direito humano educao, em 2010, houve um aumento da violncia relacionada intolerncia religiosa nos estabelecimentos de ensino. Naquele ano a Sociedade Civil brasileira, por meio do relatrio paralelo sobre os Dhesca, tambm informou a violao ao direito da liberdade religiosa, em especial no sistema pblico de ensino. Como recomendao, tendo em vista a laicidade do Estado, propunha-se a revogao do ensino religioso na Constituio Federal. Propunha ainda um Plano Nacional de Combate Intolerncia Religiosa e a implantao de comisses estaduais que lidassem com o tema. Em relao ao sistema educacional, especificamente, dentre outras medidas, recomendava a criao de um protocolo de denncia. Em relao ao ensino religioso na rede pblica oferecia uma srie de recomendaes para a excluso dessa disciplina e revogao do Acordo entre o Estado Brasileiro e a Santa S, que entre outras reciprocidades inclua a manuteno de ensino religioso como obrigao do Estado. Contata-se que h maior reconhecimento da diversidade religiosa no Brasil. O censo de 2010, realizado e divulgado pelo IBGE, mostrou a reduo do nmero de pessoas que se afirmam catlicas (2000, 73,8%; 2010, 70%), um ligeiro aumento daquelas que se afirmam pentecostais e um aumento daquelas que se afirmam sem religio (para ambos 1% de crescimento entre 2000 e 2010). Neste quadro, pareceria bastante razovel admitir uma melhor convivncia entre as diferentes religies, tendo em vista que o projeto colonizador encerrou-se h muito tempo, e que os projetos polticos, de certa forma, independem da convico religiosa dos cidados. Porm, a sociabilidade necessita do solo das comunidades religiosas como elemento de integrao, constituio da identidade pessoal (personalidade) e significao para a existncia. Neste sentido, como bem percebeu Pierre Bourdieu, o campo religioso se configura como um espao de disputa de sentidos, no qual o mercado religioso um dos elementos constituintes da disputa por significados na vida social. Com efeito, o perodo entre 2009 e 2011 permite notar diferentes casos de violao de direitos relativos diversidade religiosa. Este fenmeno passou a ser observado publicamente, pela sociedade civil. A criao do dia nacional de luta contra a intolerncia religiosa, durante o ltimo mandato do presidente Lula (Lei n 11.065/2007), demonstra esta percepo. Esse dia se referenda num caso exemplar de intolerncia ente a Igreja Universal do Reino de Deus e uma sacerdotisa de religio de matriz africana. O caso emblemtico da Yalorix Gilda, do terreiro Yle Ax Abass de Ogum, morta por infarto aps uso indevido de sua imagem pelo veculo de comunicao da Igreja Universal do Reino de Deus, indica essa tenso e nova perspectiva inaugurada, tambm, pelo Estado brasileiro. Entretanto, o Estado permaneceu como agente violador do direito de liberdade e de crena religiosa, apesar de ter avanado em acordos que, ao menos, levantam questionamentos sobre a laicidade do Estado. 241

O Estado criou, tambm, em nvel federal, no ano de 2011, o Comit da Diversidade Religiosa, vinculado Secretaria Nacional de Direitos Humanos. Esta foi uma iniciativa do governo federal para pensar o tema da superao da intolerncia religiosa no mbito prprio, a saber, no campo dos direitos humanos. A conscincia social em relao intolerncia religiosa tem crescido na sociedade brasileira. Em especial, se destaca uma maior cobertura da mdia, que mostra a discriminao religiosa dirigida s religies de matriz africana. Consuma-se o racismo brasileira, fortalecendo os mecanismos de discriminao racial impregnados em nossa cultura e tradies. No obstante, essa violao de direito ocorre contra diferentes religies, so alvos comuns Testemunhas de Jeov, Ciganos, alm das religies de matriz africana. H, tambm, tenses entre grupos cristos, em especial entre os grupos tradicionais e os neopentecostais, permanecendo, em geral, nos limites das agresses verbais. Uma catalogao de casos de violncia baseada em intolerncia religiosa pode ser acompanhada por meio do dossi intolerncia religiosa, elaborado por KOINONIA Presena Ecumnica e Servio. H outras catalogaes realizadas pelo movimento Eu tenho f, sobretudo no Rio de Janeiro, e o Mapa da Intolerncia Religiosa, tambm disponveis na Internet. Essa interface miditica um reflexo das mobilizaes sociais que cresceram a partir de 2005, fazendo com que o tema da diversidade religiosa e da intolerncia religiosa seja percebido como direito humano e violao de direito, respectivamente. Nos ltimos trs anos ocorreram vrias aes de violaes do direito de liberdade de conscincia e de crena, como pode ser verificado nos seguintes exemplos:

2. Aes de violao de direito perpetradas por agentes do Estado


a) Prefeita de So Gonalo (RJ) se recusa a desapropriar locao do primeiro templo de Umbanda do estado do Rio de Janeiro, no bairro de Neves (KOINONIA, 2011); b) No Sergipe, municpio de N.S. do Socorro, terreiro judicialmente fechado sob acusao de incomodar morador por excesso de barulho (KOINONIA, 2011); c) Em Salvador, Babalorix agredido por guardas municipais que o desrespeitaram como sacerdote e o agrediram homofobicamente (KOINONIA, 2011); d) No Rio de Janeiro, professora expulsa aluno de sala de aula com acusao de possesso demonaca, por ter usado um cordo tpico de adeptos de religies de matriz africana (KOINONIA, 2009); e) No Estado de Alagoas, houve a permisso de transfuso de sangue a uma jovem Testemunha de Jeov, que estava em coma, independentemente do consentimento dos familiares; (KOINONIA, 2009); f) Em Macei, polcia militar invade terreiros, interrompe aes sagradas e ameaa confiscar instrumentos sagrados (KOINONIA, 2009); 242

f) No Rio de Janeiro, aluno reprovado devido discriminao fundada em intolerncia religiosa, pela professora de portugus, que o chamou de filho do diabo por usar colar tpico de adeptos das religies de matriz africana (KOINONIA, 2008).

3. Aes de violao de direito perpetradas por agentes do mercado


a) No Mato Grosso do Sul, ex testemunha de Jeov excluda de contratao numa tica, vindo a ser indenizada por isso (GLOBO.COM, 2011); b) No Rio de Janeiro, trabalhador agredido verbalmente pela chefia imediata, por ser candomblecista, (EU TENHO F, 2011); c) No Rio de Janeiro, empregada domstica demitida aps ter reconhecida sua adeso s religies de matriz africana, (KOINONIA, 2009).

4. Aes de violao perpetradas entre cidados religiosos


a) Em So Paulo, uma mulher destruiu uma imagem da igreja catlica e rasgou o manto da santa com os dentes (KOINONIA, 2011); b) No Rio Grande do Sul, dois jovens so espancados aps fazer ato religioso com oferendas a Iemanj, quatro homens os insultaram e os espancaram (KOINONIA, 2011); c) Em So Paulo, grupos neonazistas fazem propaganda contra judeus, homossexuais e nordestinos (KOINONIA, 2009).

5. Questes problemticas
No Brasil, a intolerncia religiosa se expressa por meio da violncia fsica e psicolgica, chegando a alguns casos de homicdio. Em vrias cidades do pas, em especial em Salvador e no Rio de Janeiro, h denncias de haver traficantes, convertidos s igrejas neopentecostais, que impem a remoo de espaos religiosos das religies de matriz africana (terreiros). Com efeito, o principal alvo da intolerncia so as religies de matriz africana. Porm, o islamismo, as religies orientais, os ciganos e as religies indgenas so tambm objetos do dio. O universo religioso brasileiro possui diferentes nveis de agressividade e de intolerncia por parte da mdia e constitui as formas de sociabilidade. 243

H, tambm, resqucios do regime de Padroado, como o caso do Acordo firmado entre o governo brasileiro e a Santa S, em 2008. No marco deste acordo se afirma que o ensino religioso seria catlico e confessional. O que est em claro desacordo com o esprito da Constituio Federal de 1988, bem como com o Art. 23 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei n 9.394/1996). Alm disso, muito embora se tenha avanado em relao ao reconhecimento da diversidade religiosa em estabelecimentos de internao, civis e militares, pblicos e privados, a regulamentao ainda precria e a discriminao, sobretudo aos adeptos de religio de matriz africana, muito elevada.

6. Medidas governamentais
Aps a Constituio Federal de 1988, que assegura o direito liberdade de conscincia e de religio, o poder legislativo tem buscado regulamentar esse direito. Dentre a legislao produzida destaca-se a Lei n 7.716/19889, com as modificaes da Lei n 9.459/1997, que traz sanes para atos de discriminao e preconceito de raa, cor, etnia, religio ou procedncia nacional. Ademais h outras medidas tomadas pela Unio, Estados e Municpios buscando fazer valer esse direito. No entanto, como observamos pelas informaes supracitadas, essa ao governamental ainda parcial e tmida. No ano de 2001, em preparao Conferncia de Durban, sobre o combate ao racismo e outras formas de intolerncia e de discriminao, o governo brasileiro elaborou um relatrio sobre o tema, no qual dedicava reflexo sobre as diversas formas de intolerncia religiosa persistentes na cultura e nas prticas sociais brasileiras (OLIVEIRA SILVA, 2011). E uma comisso especial sobre liberdade religiosa elaborou uma proposta, um plano nacional de combate ao racismo e intolerncia (SEDH, 2001). Em 2004, a SEDH publicou a Cartilha da diversidade religiosa. Foi uma iniciativa que contou, dentre outros apoios, com a participao do Conselho Nacional de Igrejas Crists. Na tica do combate ao racismo foi assumida uma das proposies da Carta do Rio (SEDH, 2001) que incentivava a incluso do tema da histria e da tradio africana no currculo escolar (Lei 10639/03). Tanto o Ensino Religioso, como o servio de capelania contam com regulamentao legal. Porm, como vimos acima, as prticas de ensino religioso e de capelania consumam a discriminao e o preconceito, mais que favorecem a integrao scio religiosa e superao da intolerncia. Entre os anos de 2004 e 2006 houve um conjunto de aes no mbito da Secretaria Especial de Direitos Humanos para fortalecer iniciativas com vistas superao da intolerncia religiosa. Foram elaborados fruns da diversidade religiosa, sempre promovidos pela SEDH. Em 2007, isso culminou com a proposta de uma Frente Parlamentar pela Liberdade Religiosa. Como j mencionamos acima, houve o decreto presidencial, em 2007, que promulgou o dia nacional contra a intolerncia religiosa. Em 21 de janeiro 244

de 2008, o Brasil celebrou pela primeira vez este dia, que coincide com o dia mundial da religio. Em 2010, no mbito da SEDH/PR, criado o Centro de Referncia de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos para a Diversidade Religiosa, coordenado pela ONG Unio Planetria. Na construo do terceiro Plano Nacional de Direitos Humanos (Dec. n 7037/2009) foi dedicada, ainda que minimamente, ateno ao tema da diversidade religiosa e superao da intolerncia religiosa. No terceiro eixo, cuida de universalizar direitos em um contexto de desigualdade, e no dcimo eixo, aborda a questo da diversidade religiosa, como objetivo estratgico. Nele se prope a criao de condies do livre exerccio das prticas religiosas, da promoo de campanhas sobre a diversidade religiosa para disseminar a cultura de paz, da efetivao do ensino sobre as tradies culturais e religiosas, e da aplicao de censos que incluam a diversidade religiosa, com identificao de praticantes e no praticantes. No ano de 2011, o governo federal instalou o Comit da Diversidade Religiosa, aos 30/11/2011, no mbito da Secretaria Nacional de Direitos Humanos. No mbito dos estados tem se configurado comits de combate intolerncia religiosa, como no estado do Rio de Janeiro. Vrios estados tm estabelecido, em dilogo com suas secretarias de direitos humanos, fruns que tratam da diversidade religiosa, bem como entre outras secretarias, como no caso do estado de So Paulo, que estabeleceu tal frum na secretaria de sade. H tambm iniciativas no mbito das foras armadas de criao de capelanias, tambm, para as religies de matriz africana, seguindo uma tendncia inaugurada pela Polcia Militar da Bahia. A maioria dessas iniciativas ocorreu a partir de 2010. Cabe notar que, no obstante as iniciativas governamentais em curso, no houve uma diminuio da intolerncia religiosa praticada na sociedade brasileira. Ao contrrio, pesquisas indicam que passamos de 42 processos baseados em intolerncia religiosa, para milhares de processos a partir de 1996.

7. Recomendaes
Em termos gerais, devemos reconhecer que h um duplo avano. Por parte da Sociedade Civil, h maior reconhecimento da diversidade religiosa no Brasil. Isto tem provocado maior sensibilidade, contrria s prticas de intolerncia religiosa, que passam a ser observadas como contrrias aos direitos humanos. Em relao ao Estado brasileiro h maior abertura para modificar a prtica cultural que tende ao regime de padroado, bem como a ter maior reconhecimento do papel do Estado laico na garantia do direito liberdade de pensamento e crena. Com isso promove-se o reconhecimento da diversidade religiosa e inibi-se as prticas que violam este direito. Para aperfeioar essas iniciativas, recomendamos que sejam tomadas as seguintes providncias: 245

a) Implementao do PNDH-3, em toda a sua extenso, em especial no que se refere s questes relativas promoo do conhecimento da diversidade religiosa, e conteno das prticas de intolerncia religiosa; b) Implementao das medidas contidas no Estatuto da Igualdade Racial, com o fito de eliminar as formas de discriminao e preconceito contra as populaes afrodescendentes; c) Criao de protocolo para a apresentao de denncias contra prticas de intolerncia religiosa nos diferentes mbitos, em especial nas unidades escolares; d) Formao de gestores educacionais, agentes policiais, operadores do direito para prticas respeitosas com relao diversidade religiosa e o combate efetivo contra as prticas de intolerncia religiosa; e) Reviso do Acordo firmado entre o Brasil e a Santa S, com especial foco na revogao de itens contra o esprito da CF 1988; f) Promoo da criao, no mbito dos estados, dos Centros de Referncia da Promoo e da Defesa dos Direitos Humanos para a Diversidade Religiosa, bem como de Comisses de Combate Intolerncia Religiosa, que devem ser paritrias, com participao das secretarias de estado, organizaes religiosas e ONGs afins; g) Divulgao da Cartilha e do Vdeo sobre a Diversidade Religiosa, em especial nas unidades escolares.

Referncias bibliogrficas
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GLOBO.COM. Justia condena empresa em Mato Grosso por discriminao religiosa. Em 29/04/2011. Diponvel em: <http://g1.globo.com/brasil/noticia/2011/04/justica-condena-empresa-em-mt-por-discriminacao-religiosa.html>. Acesso em: 05 out. 2011. KOINONIA. Dossi intolerncia religiosa. Out./2011. Disponvel em: <http://intoleranciareligiosadossie.blogspot.com/search/label/A%C3%A7%C3%B5es%20do%20Governo>. Acesso em: 05 out. 2011. _____. Dossi intolerncia religiosa. Jan./2009. Disponvel em: <http://intoleranciareligiosadossie.blogspot.com/search/label/A%C3%A7%C3%A3o%20policial>. Acesso em: 05 out. 2011. _____. Mapa da intolerncia religiosa. Ago./2009. Disponvel em: <www.mapadaintolerancia.com.br/downloads/mapa%20da%20intolerancia%20religiosa.PDF>. Acesso em: 05 out. 2011. OLIVEIRA SILVA, Tssia Fernanda de. Questes tnico-raciais e currculo: uma abordagem reflexiva. In: Gepiadde, Itabaiana, v. 5, n. 9, jan./jun. 2011. Disponvel em: <www.dhnet.org.br/direitos/sos/discrim/relatorio.htm>. Acesso em: 05 out. 2011.

Sites consultados
INTOLERNCIA RELIGIOSA: <http://intoleranciareligiosadossie.blogspot.com/>. MAPA DA INTOLER:ANCIA: <www.mapadaintolerancia.com.br/>. EU TENHO F: <www.eutenhofe.org.br/>.

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DIREITOS SEXUAIS E DIREITOS REPRODUTIVOS NO BRASIL

Maria Lusa Pereira de Oliveira*

O presente documento busca caracterizar o contexto referente aos direitos sexuais e direitos reprodutivos das mulheres brasileiras durante o perodo de tempo compreendido entre os anos de 2006-2011. Trata-se de contribuio obtida atravs da pesquisa de documentos e estudos realizados por diferentes instncias do movimento de mulheres e feminista e publicaes acadmicas desse campo de direitos. A sistematizao foi elaborada pela Rede Feminista de Sade, especialmente para este relatrio peridico, considerando reforar os princpios da indivisibilidade, integralidadede e interdependencia entre os direitos humanos, j firmados na Conferncia Mundial de Direitos Humanos, Viena, 1993 e reafirmando que a defesa dos direitos sexuais e reprodutivos imprescindvel para garantir o necessrio e efetivo cumprimento de todos os direitos preconizados nos diferentes tratados internacionais e na legislao brasileira. O texto procura enfocar os principais aspectos da sade sexual e reprodutiva que impactam a vida e a sade das mulheres. O fenmeno da violncia contra as mulheres tambm foi abordado em funo de sua interface direta com a sade sexual e reprodutiva atravs da estreita relao com a violncia sexual e com os efeitos causados pela violncia na sade. O final da dcada de 2000 caracterizou-se por uma conjuntura nacional, e tambm regional, a nvel de Amrica Latina, de grave ameaa de retrocesso nos avanos conquistados quanto sade sexual e reprodutiva das mulheres e de um incremento de prticas discriminatrias com base no pertencimento racial que afetam negativamente
* Psicloga e mestra em Sade Coletiva, secretria adjunta da Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos.

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e sobremaneira a sade e a vida das mulheres brasileiras. Tal situao se instalou apesar de os direitos humanos das mulheres estarem afirmados desde a inaugurao do ciclo de conferncias da ONU, da dcada de 1990, e os direitos sexuais e reprodutivos reconhecidos na Conferncia Internacional de Populao e Desenvolvimento (CIPD), Cairo, em 94, que distinguiu o aborto inseguro como grave problema de sade pblica, e na Conferncia Mundial sobre a Mulher, Beijing em 95, que confirmou e ampliou as decises de Cairo, ao recomendar aos pases a reviso das legislaes punitivas prtica do aborto e a adoo de mecanismos para reduzi-la. Aps a realizao das Conferncias, processos de monitoramento se seguiram para avaliao e acompanhamento de seus planos de ao. O Estado Brasileiro ratificou os principais tratados internacionais de direitos humanos no mbito das Naes Unidas e do Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos que podem ser aplicados para o contexto dos direitos das mulheres. Entre eles, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, a Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, a Conveno sobre a Tortura, a Conveno Americana de Direitos Humanos, a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher, a Conveno Interamericana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Protocolo San Salvador. (ARAUJO; SIMONETTI, 2010). O cenrio de ameaa direitos j conquistados se ope ao contexto nacional imediatamente anterior quando vinham sendo construdas, com a participao propositiva e de protagonismo das mulheres organizadas, a Poltica Nacional de Ateno Integral Sade da Mulher (2004) e a Poltica Nacional de Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos (2005). O lanamento dessas polticas representou a coroao de um processo iniciado com a luta pela implementao do Programa de Ateno Integral Sade da Mulher, verdadeiro marco histrico que rompeu com a perspectiva reducionista que caracterizava as polticas de sade para as mulheres limitadas ao perodo gravdico-puerperal, desconsiderando a maior parte da vida das mulheres. O Estado brasileiro j identificou, atravs da rea Tcnica de Sade da Mulher do Ministrio da Sade, a ne cessidade de articulao com outras reas e da proposio de novas aes como ateno s mulheres rurais, com deficincia, mulheres negras, indgenas, presidirias e lsbicas e a participao nas discus ses e atividades sobre sade da mulher e meio ambiente.

Direitos reprodutivos ainda um desafio a ser conquistado


Os direitos reprodutivos referem-se a diferentes questes relacionadas aos direitos e sade das mulheres. Neste tpico, sero enfocados apenas aspectos referentes urgente necessidade de reviso da legislao punitiva do aborto que determina sua realizao em condies inseguras e a morte materna dele decorrente. preciso no perder de 250

vista que tudo que envolve a sade sexual e reprodutiva possui inter-relao com o tema da interrupo voluntria da gestao e fundamental para a integralidade dos direitos. A Relatoria do Direito Sade Sexual e Reprodutiva, da Plataforma DhESCA Brasil, em seu documento Direitos Humanos Gnero e Raa (2010) aponta que o aborto inseguro um grave problema de sade pblica nos pases com menores ndices de desenvolvimento econmico e maiores desigualdades nas oportunidades de educao, sade, acesso aos bens culturais e materiais, onde no se usufrue dos direitos humanos bsicos, requisitos essenciais para o exerccio da cidadania. O aborto inseguro est estreitamente associada ao predomnio de legislaes mais restritivas s liberdades individuais em geral e, particularmente, autonomia das mulheres e s liberdades sexuais e reprodutivas. A maioria das mortes maternas por aborto ocorre em pases onde a interrupo da gesto totalmente restrita e, por ser ilegal, representa um alto risco vida e sade fsica e mental das mulheres. Nos pases onde o aborto legal e servios seguros esto disponveis, as mortes maternas diminuram. Aps a reforma da legislao sobre aborto em algumas regies sul-africanas, houve diminuio das mortes maternas num percentual de 90% (GALLI; HESSINE, 2006). No Brasil, constitui-se na 4a causa de mortes maternas. Atinge desigualmente as regies e as mulheres segundo grupos sociais, culturais e tnico-raciais, penaliza principalmente as mulheres jovens, negras e de pouca escolaridade, residentes nas regies mais pobres do pas (BRASIL, 2007). O Ministrio da Sade aponta as curetagens ps-aborto como o segundo procedimento obsttrico mais praticado nas unidades de internao do SUS, superadas apenas pelos partos normais. Atualmente, o crescimento da economia brasileira, os avanos alcanados na reduo dos ndices de pobreza e os esforos para consolidar-se aos olhos do mundo como pas democrtico, situam o Brasil entre as maiores economias mundiais. No entanto, no que se refere aos indicadores de promoo da justia e da cidadania das mulheres, confunde-se com as naes mais pobres do mundo, alinhando-se com pases que consideram crime a interrupo da gestao em quaisquer circunstncias ou s permitem em situaes excepcionais. O Cdigo Penal Brasileiro, que data de 1940, estabelece que a interrupo voluntria da gravidez crime, sendo possvel apenas quando h risco de morte da gestante e quando a gravidez resulta de estupro. Conforme Araujo e Simonetti (2010) um aspecto revelador do carter perverso da prpria legislao que mesmo nas duas situaes em que no punvel, o aborto legal foi inacessvel na rede pblica at 1989, assim transcorrido um perodo de mais de meio sculo entre o estabelecimento do direito e a possibilidade de ser exercido em unidades de sade pblica. Alm disso, a criminalizao tambm dificulta o conhecimento do problema e da sua dimenso, j que as mulheres estariam confessando um crime, ao revelarem ter provocado um aborto, expondo-se criminalizao e a atitudes preconceituosas e julgamentos morais. As autoras assinalam que o governo federal brasileiro vem tomando medidas para reduo da prtica do aborto e das complicaes e mortes decorrentes de atos inseguros. Destacam-se a Poltica de Ateno Integral Sade da Mulher (2004), a 251

Poltica Nacional de Direitos Sexuais e Reprodutivos (2005), o Pacto Nacional pela Reduo da Mortalidade Materna e Neonatal (2004) e as Normas Tcnicas para a realizao do aborto nos casos de violncia sexual e para ateno humanizada ao abortamento. Reforando e somando-se a estas iniciativas, as duas Conferncias Nacionais de Polticas para as Mulheres (2004, 2007) aprovaram a descriminalizao e legalizao do aborto e recomendaram a criao pelo Governo Federal de uma Comisso Tripartite (Executivo, Legislativo e Sociedade Civil) para revisar a legislao do aborto no pas e propor as bases para uma nova lei, mas o projeto de lei foi rejeitado e arquivado em 2008. A Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres, em novembro de 2011, ratificou o que j havia sido aprovado nas duas anteriores quanto legalizao da prtica. Recente pesquisa da Universidade de Braslia (UNB), em parceria com o Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero (ANIS), e financiada pelo Fundo Nacional de Sade, realizada em todos os Estados, revelou que a mulher que interrompe a gravidez casada, tem filhos, religio e pertence a todas as classes sociais. O estudo apura que uma em cada sete brasileiras entre 18 e 39 anos j realizou ao menos um aborto na vida, o equivalente a uma multido de 5 milhes de mulheres. Conforme a pesquisa, entre 35 e 39 anos a proporo ainda maior: uma em cada cinco mulheres j fez um aborto. Os resultados referem-se a mulheres que fizeram aborto, e no a abortos, porque uma mesma mulher pode abortar mais de uma vez. As concluses gerais mostram tambm que a religio no um fator importante para a diferenciao das mulheres no que se refere realizao do aborto. Refletindo a composio religiosa do pas, a maioria dos abortos foi feita por catlicas, seguidas de protestantes e evanglicas e, finalmente, por mulheres de outras religies ou sem religio. O uso de medicamentos para a induo do ltimo aborto ocorreu em metade dos casos estando a outra metade das mulheres expostas a condies precrias de sade. No surpreende que os nveis de internao ps-aborto contabilizados pela Pesquisa Nacional do Aborto sejam elevados, ocorrendo em quase 50% dos casos. Em fim, a pesquisa demonstra que, inegavelmente, a proibio da prtica no inibe a sua realizao e desafia a sociedade brasileira a assumir posio mais avanada quanto aos direitos reprodutivos das mulheres.

Mortalidade materna: aproximando um foco


A complexidade do fenmeno da mortalidade materna no contexto brasileiro exige que a varivel raa/cor seja profundamente analisada. Os bitos maternos, acontecendo em sua maioria, em mulheres de classes sociais mais baixas, com baixa escolaridade e baixos salrios, incide de modo peculiar sobre mulheres negras. Utilizando dados de bitos maternos ocorridos nas capitais brasileiras, no Municpio de So Paulo, em trs municpios da Bahia (Alagoinhas, Feira de Santana e Salvador) e no Estado do Paran, 252

Martins (2006) destaca que as taxas de mortalidade materna entre mulheres pretas, foram cerca de sete vezes maiores (275/100 mil nascidos vivos) do que entre mulheres brancas (43/100 mil nascidos vivos) ou entre mulheres pardas (46/ 100 mil nascidos vivos). Situao que permanece atual, como evidenciam registros do sistema de informaes sobre sade do Ministrio da Sade, demonstrando que a diferena da Razo de Mortalidade Materna de 72,94 e 54,86/100.000 nascidos vivos, respectivamente para a regio Nordeste e Sul, e a diferena da Razo de Mortalidade Materna para as diferentes raa/ cor: mulheres brancas 49,66 , mulheres negras (pretas + pardas) com 75,14 , sendo que as mulheres pretas atingem 438,31/100.000 nascidos vivos (DATASUS em 30/09/2011). Considerando-se as diferenas regionais de que o maior percentual de populao negra no Brasil concentra-se nas regies norte e nordeste evidente que tais regies necessitam de mais ateno para reduzir a mortalidade materna. O caso da afro-brasileira Alyne da Silva Pimentel, devidamente apreciado pelo Comit para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW), da Organizao das naes Unidas (ONU), demonstra a realidade brasileira no que se refere falta de atendimento adequado na hora do parto e insta o Estado brasileiro a rever a poltica e os programas de ateno sade das mulheres, especialmente no aperfeioamento da gesto, na capacitao de pessoal, considerando a dimenso racial.Exige tambm a implementao de mecanismos como a Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra, aprovada em 2006, que reconhece e admite a existncia do racismo institucional nos servios de sade, que gera doenas e agravos e diminui anos de vida da populao negra em geral e das mulheres negras em particular.

Planejamento reprodutivo e mtodos contraceptivos


Diferentes estudos acadmicos demonstram que a utilizao de mtodos contraceptivos no Brasil ainda est fortemente associada com o nvel de escolaridade, ciclo de vida, comportamento sexual e fatores de risco associados, tais como uso de lcool, drogas e variao de parceiros/ras (FA, 2011; PRADO; SANTOS, 2011). De acordo com a Pesquisa Nacional sobre Demografia e Sade da Criana e da Mulher (PNDS, 2008), considerando todos os mtodos contraceptivos, o percentual de uso cresce com a idade at os 35-39 anos, diminuindo ligeiramente a seguir, sendo que mais de 90% das mulheres vivendo em unio j praticaram algum tipo de anticoncepo, especialmente com mtodos modernos de alta eficcia. O percentual de mulheres que fizeram esterilizao feminina bem baixo nas primeiras idades, mas cresce a partir dos 25 anos, sendo que cerca de 40% das mulheres de 35-39 anos e 51% das de 45-49 anos encontram-se esterilizadas. Observa-se que a prevalncia da esterilizao cresce de forma acentuada com o nmero de filhos vivos, havendo relativa homogeneidade nos nveis de prevalncia entre 253

diferentes regies do pas. Entretanto, o percentual de mulheres esterilizadas no grupo sem instruo mais do que o dobro do percentual registrado no grupo de mulheres com nove e mais anos de estudo, o mesmo ocorrendo nas regies Norte e Nordeste em relao ao Sul e ao Sudeste. Nas reas rurais, e entre mulheres negras, a participao da esterilizao tambm muito maior do que a que se verifica nas reas urbanas e entre mulheres brancas. A pesquisa destaca ainda que a prevalncia de uso da esterilizao masculina e da camisinha masculina cresce acentuadamente com o aumento da escolaridade, indicando certa tendncia para um aumento da participao masculina na prtica anticoncepcional. Conforme Figueiredo (2004), o Contraceptivo de Emergncia, at o ano de 2004, no era distribudo a todos os municpios brasileiros, devido a alguns entraves, tais como o atraso na entrega do produto e mudanas na gesto, ocasionando a priorizao de fornecimento dos Contraceptivos de Emergncia aos servios de atendimento a mulheres vtimas de violncia. Realidade ainda atual que demonstra o quanto a poltica nacional de incluso da contracepo de emergncia ainda incipiente no Brasil, no havendo o adequado fornecimento e divulgao para o pblico, em especial para as mulheres. Assim, preciso divulgar o mtodo para toda a populao e estabelecer rotinas de distribuio dos contraceptivos de emergncia para todos os servios pblicos de sade do pas, bem como qualificar os profissionais de sade para sua distribuio, pois somente assim se pode garantir o acesso das mulheres a mais este mtodo contraceptivo. Pesquisa j realizada pelo Centro de Pesquisas em Sade Reprodutiva de Campinas (CEMICAMP), a fim de avaliar a distribuio descentralizada de mtodos anticoncepcionais reversveis pelo Ministrio da Sade e verificar se os anticoncepcionais enviados aos municpios estavam disponveis nas Unidades Bsicas de Sade (UBS) confirmou que a ateno ao planejamento familiar no Brasil continua a ser marcada pela indisponibilidade de mtodos anticoncepcionais nos servios pblicos de sade e pela capacitao desigual e insuficiente dos profissionais para atuarem nessa rea. Com freqncia, lanam mo de receita sugerindo a compra em farmcias comerciais, o mesmo ocorrendo quando as mulheres desejam iniciar o uso de um mtodo que no estava disponvel naquela UBS ou equipe de sade da famlia. O que est confirmado pela Pesquisa Nacional sobre Demografia e Sade (2008) que verificou que as farmcias continuam sendo a fonte mais importante de obteno dos mtodos hormonais (plula e injees) e da camisinha masculina, enquanto os servios de sade do SUS so os grandes responsveis pelo provimento da esterilizao e do dispositivo intra-uterino (DIU), sendo que os servios de sade privados surgem como o local predominante para esterilizao masculina. Alm das dificuldades na distribuio, estudos enfatizam que ainda que o Ministrio da Sade consiga enviar os insumos contraceptivos aos municpios com regularidade e em quantidades adequadas, isso no garantir que a ateno ao planejamento familiar alcance a qualidade e a eficcia desejadas para permitir s cidads e cidados brasileiros exercerem o direito de decidir quando e quantos filhos querem ter. necessrio que mu254

nicpios tratem essas aes como parte da ateno bsica, sendo preciso que o processo de humanizao da ateno tambm alcance o planejamento familiar no que se refere incorporao de princpios relativos aos direitos humanos e biotica na ateno brindada populao (OSIS et al., 2006). O que ainda se coloca como meta a ser atingida pelas polticas pblicas de sade para que se possa concretizar a possibilidade do planejamento reprodutivo para as mulheres brasileiras.

Violncia contra as mulheres e algumas interfaces


A poltica brasileira de enfrentamento s violncias contra mulheres est formulada em dois documentos principais: I e II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (2003 e 2007) e no Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (2007). No ano de 2006 foi sancionada a Lei n 11.340 - a conhecida Lei Maria da Penha que reconhece a violncia contra as mulheres como uma violao dos Direitos Humanos, no marco da Conveno de Belm do Par, conceitua diferentes formas de violncia e cria mecanismos para o seu enfrentamento, com medidas de proteo, assistncia e preveno (Relatrio da Campanha Ponto Final, 2012). O documento assinala que o quadro de violncia contra as mulheres, a nvel nacional, assume propores gravssimas: o telefone 180 (disque-denncia nacional da Secretaria de Polticas para Mulheres) registrou em 2010 mais de 100 mil pedidos de ajuda, demonstrando que a violncia contra as mulheres um grave problema e que as polticas pblicas no acolhem a demanda nem reduzem os elevados ndices. Importante vitria na legitimao de uma poltica como a Lei Maria da Penha foi obtida com o julgamento da Ao Declaratria de Constitucionalidade, no Supremo Tribunal Federal, defendida pela Advocacia Geral da Unio (AGU), quando a Suprema Corte decidiu, por unanimidade, que a lei no fere a constituio por proteger exclusivamente as mulheres e nem ofende o princpio da igualdade por esse direcionamento. No entanto, tambm observa-se que o Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, elaborado como uma ferramenta de gesto para ampliao e fortalecimento da rede de atendimento s mulheres atravs de financiamento aos estados e municpios para criao de servios, ainda no foi adotado em sua integralidade, impedindo assim, a qualificao dessa rede de servios em todo o pas. Os alarmantes ndices de homicdios em que as vtimas so mulheres colocam o Brasil na 7 posio entre os 84 pases do mundo dos quais se consegue dados a partir de estatsti cas da Organizao Mundial da Sade (OMS), segundo o Mapa da Violncia 2012. A taxa de 4,4 homicdios para cada 100 mil mulheres caracteriza o Brasil como um dos pases de elevados nveis de feminicdio, vocbulo que denomina os assassinatos de mulheres motivados pelas discriminaes de gnero, permeadas de formas de dominao, exerccio de poder e controle sobre as mulheres. O Mapa da Violncia tambm 255

conclui que em 68,8% dos atendimentos a mulheres vtimas de violncia, a agresso aconteceu na resi dncia da vtima, confirmando a tendncia mundial de que os feminicdios geralmente acontecem na esfera domstica. No pas, foi possvel verificar que 42,5% do total de agresses contra a mulher enquadram-se nessa situao. Mais ainda, se tomada a faixa dos 20 aos 49 anos, na qual acima de 65% das agresses tiveram autoria do parceiro ou do ex-parceiro. Outro aspecto confirmado pelos dados brasileiros o de que altos nveis de feminicdio so acompanhados de elevados nveis de tolerncia com a violncia contra as mulheres e, em alguns casos, so o resultado de dita tolerncia. Compartilhando muitas das caractersticas das agresses contra as mulheres encon tradas em outros pases, o contexto brasileiro apresenta diversos sinais que evidenciam a complexidade do problema nacional: No ano seguinte promulgao da lei Maria da Penha em setembro de 2006 tanto o nmero quanto as taxas de homicdio de mulheres apresentaram uma visvel queda, j a partir de 2008 a espiral de violncia retoma os patamares anteriores, indicando nitidamente que as polticas ainda so insuficientes para reverter a situao; O impacto do racismo tambm pode ser verificado na produo de violncia contra as mulheres negras relacionada a causas externas como homicdios e suicdios, analisadas num estudo que descreve dados epidemiolgicos do DATASUS sobre a situao da violncia fatal das mulheres segundo raa/cor em todas as unidades da federao brasileira em uma srie histrica de 6 anos (2003-2005/2006-2008). O estudo evidenciou maiores coeficientes de violncia fatal comparando-se mulheres negras (74,1%, no primeiro trinio e 77,8% no segundo) com mulheres brancas. (BAIRROS; OLIVEIRA, 2011). A feminizao da epidemia do HIV tambm apresenta relao com a violncia. Pesquisa coordenada por Gestos Soropositividade, Comunicao e Gnero demonstra que o crescimento da epidemia de HIV e AIDS entre mulheres e mulheres jovens vem sendo verificado pelos organismos sanitrios brasileiros. O Ministrio da Sade registra que de 1980 at junho de 2011, o Brasil teve 608.230 casos registrados de AIDS. Em 2010, foram notificados 34.218 casos da doena e a taxa de incidncia de AIDS no Brasil que mede os casos novos de determinada doena na populao, refletindo a dinmica com que os casos aparecem nos grupos, foi de 17,9 casos por 100 mil pessoas. Embora os homens ainda sejam a maioria entre os doentes, essa diferena vem diminuindo ao longo dos anos pois em 1989 haviam 6 casos de AIDS no sexo masculino para 1 caso no sexo feminino. J no ano de 2010, chega-se a 1,7 caso em homens para cada 1 caso em mulheres. O estudo tambm manifesta que entre jovens de 13 a 19 anos o nmero de casos de AIDS maior entre as mulheres, confirmando a denomina feminizao da epidemia do HIV e da AIDS no Brasil. Os prprios organismos sanitrios admitem que as relaes desiguais de gnero e as vulnerabilidades especficas das mulheres e das mulheres jovens em particular, influenciam fortemente este perfil epidemiolgico, evidenciando que a violncia de gnero e o HIV se articulam impondo s mulheres fortes discriminaes. As relaes de poder ainda estabelecidas entre homens e mulheres impedem as ltimas de negociar a realizao de prticas sexuais seguras e exigir o uso de preservativos. 256

A dimenso de raa ainda no est presente na maioria dos estudos sobre o HIV AIDS e mas o uso de raa/cor como categoria analtica indica caminhos para melhor compreender como as interaes sociais, na interseco gnero e condies socioeconmicas, produzem e reproduzem desvantagens na exposio das mulheres negras aos riscos sua sade, assim como impem restries quanto ao uso de recursos adequados para o seu cuidado (LOPES et al., 2012). Aspectos subjetivos tambm determinam processos de vulnerabilizao como a qualidade do aconselhamento anterior e posterior ao teste, a piora da vida sexual aps o diagnstico e a dificuldade em falar sobre o assunto com os profissionais mais diretamente envolvidos no cuidado, como o caso dos mdicos infectologista e ginecologista. Outro problema, articulado com todos os anteriores, e a ser enfrentado inexistncia de estatsticas oficiais que correlacionem HIV e violncia contra mulheres e a necessria visibilidade dessa interseco, apontando a violncia como fator de risco para o HIV. A pesquisa coordenada por Gestos (2010) revela que apesar de haver servios relacionados ao HIV que trabalham com reduo de danos, atendimento a violncia, preveno de transmisso vertical, tratamento, cuidado e apoio a AIDS, estes atuam de forma isolada e com pouca interao. O que se v na prtica so servios que, embora promovam o atendimento das pessoas vivendo com HIV, no contemplam o agravo da epidemia e sua relao com a violncia. Concluindo as observaes sobre o panorama dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres brasileiras, avalia-se que nos ltimos anos o governo brasileiro, atravs de programas e polticas que resultaram do tensionamento dos diferentes movimentos de mulheres e feministas, desenvolveu estratgias para melhoria da sade sexual e reprodutiva . Tal tensionamento, no entanto, no resultou em processos efetivos de consulta e participao das mulheres nas polticas. As estratgias tem se concentrado nas reas da melhoria da ateno obsttrica e na reduo dos ndices de mortalidade materna. A rea da violncia domstica contra as mulheres tambm tem recebido aportes do ponto de vista da legislao atravs dos Planos Nacionais de Polticas para Mulheres e do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, bem como a feminizao da epidemia do HIV AIDS com o lanamento do Plano Nacional. Contudo, o que se verifica concretamente que ainda no se percebem resultados significativos dessas iniciativas na vida das mulheres, capazes de influenciar positivamente os indicadores de melhoria da qualidade de vida e de avanos na conquista dos direitos sexuais e reprodutivos. Ainda que essas iniciativas tenham sido importantes, especificamente para as mulheres negras, ainda no existem aes de enfrentamento ao racismo institucional e nem a definio de metas especficas para mulheres negras e indgenas capazes de produzir impactos efetivos sobre a sade dessas mulheres (AMNB, 2012). Este cenrio confirma, mais uma vez, a imperiosa necessidade da implementao de aes que garantam a incorporao efetiva das dimenses de gnero e raa nas polticas pblicas para mulheres, com o reconheciemnto de que so estruturantes de todas as relaes sociais. As polticas pblicas somente sero efetivas mediante a garantia da participao de todas as mulheres nos processos de formulao, monitoramento e avaliao. 257

Referncias bibliogrficas
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DIREITO HUMANO SADE NO BRASIL

Valdevir Both*

Analisar o direito humano sade no Brasil complexo. Atendendo aos objetivos deste Relatrio, partiremos de um estudo estrutural que ao final nos leve aos impactos da realidade, sobre as diferentes dimenses e indicadores do direito em questo. Essa anlise levar em conta o marco normativo constitucional e sua relao com o modelo de desenvolvimento brasileiro. Mesmo que a Constituio nunca encerre a amplitude dos direitos, fazer a relao do compromisso constitucional assumido na sade em 1988, com o modelo de desenvolvimento em curso, parece muito oportuno se considerarmos que em 2011 o Brasil passou a figurar como a sexta maior economia mundial (CEBR, 2011). No consegui recuperar a fonte. Amartya Sen (1999) chama ateno para o fato do conceito de desenvolvimento no se limitar ao crescimento econmico e industrial de um pas. Deveria ser muito mais abrangente, propiciando a construo das capacidades e liberdades de todas as pessoas. Um desenvolvimento nesta direo, exige entre outros, que as sociedades sejam menos desiguais e que os Estados construam polticas pblicas sociais aptas a garantir e efetivar direitos humanos. Dentre estas, a sade figura como poltica pblica essencial.1
* Doutorando em Filosofia Poltica na Unisinos, professor do Instituto Superior de Filosofia Berthier (IFIBE) e coordenador executivo do Centro de Educao e Assessoramento Popular (CEAP), Passo Fundo, RS. 1 Para essa reflexo teve importante contribuio a I Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento de Sistemas Universais de Seguridade Social, realizada no Brasil em 2010, e que contou com representaes de mais de 80 pases. I Conferncia Mundial sobre Desenvolvimento de Sistemas Universais de Seguridade Social. Relatrio final. 2010. Disponvel em: www.conselho.saude.gov.br/cm/INDEX.html. Acesso em: 10 de julho de 2012.

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A sequncia da anlise do direito sade ter em conta o tema do financiamento da sade, de modo especial, da sade pblica. Ter em conta os dados do financiamento revelador para os direitos humanos, uma vez que ajuda a indicar o compromisso efetivo do Estado com os mesmos. No menos importante, ser a abordagem desde o olhar da chamada relao pblico privada, num pas em que os interesses privados se misturam com o pblico de forma muitas vezes perversa, gerando desigualdades e violando o direito sade. Por fim, contemplamos recortes especficos do direito sade, abordando indicadores e polticas que ajudam a mostrar como o direito sade est sendo realizado no Brasil. Faremos referncia mortalidade infantil, sade da mulher e sade da populao negra, buscando refletir sobre a estrutura do direito humano sade, que consideramos fundamental na conjuntura atual.

1.  A sade no marco das garantias constitucionais e do modelo de desenvolvimento brasileiro


Tratar do direito humano sade no Brasil, implica uma necessria referncia Constituio (Art. 196) e ao processo de sua construo2 . Quando o Brasil define a sade como direito de todos e dever do Estado, compreendida dentro de um conceito mais amplo de proteo social, assume um compromisso nacional e internacional contrrio a lgica neoliberal, que nesse perodo buscava limitar os direitos sociais nos diferentes pases. No pas, seus fervorosos defensores, sintetizados pela figura poltica de Jos Sarney, usavam dos mesmos argumentos antes mesmo da promulgao da Constituio de 1988, buscando alertar a populao da exploso dos gastos pblicos e da consequente ingovernabilidade que a nova Constituio traria ao pas (GAZETA MERCANTIL apud FAGNANI, 2010, p. 32). J na dcada de 1990, Roberto Campos retoma suas crticas Constituio, especialmente por contemplar os direitos sociais, como um hino preguia e uma coleo de anedotas (CAMPOS apud FAGNANI, 2010, p. 32). Malson da Nbrega, em 2005, foi mais enftico nas crticas, ao afirmar que
Os constituintes erigiram uma obra arcaica e sem originalidade. Buscaram distribuir uma riqueza que no existia. No perceberam as transformaes que havia tornado obsoletas as normas com as quais pretendiam forjar uma nova sociedade. Avanaram no restabelecimento de direitos individuais e das instituies democrticas, mas introduziram privilgios corporativistas, moveram-se por preconceitos anticapitalistas e adotaram vises de mundo equivocadas. A Constituio de 1988 nasceu velha e se tornou um obstculo ao desenvolvimento. Podemos consumir duas geraes buscando eliminar seus graves defeitos (NOBREGA apud FAGNANI, 2010, p. 33).
2 Mesmo que a referncia seja repetitiva, contribui estruturalmente para entendermos as razes histricas do atual contexto do direito humano sade no Brasil.

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Atentando-se s crticas acima, parece no restar dvidas do preconceito em relao aos direitos sociais, assumido e disseminado por setores dirigentes do Brasil, que continua vivo at hoje. Por consequncia, no difcil compreender os entraves criados por estes setores para que o Estado no cumprisse com o seu papel de implementar um sistema de proteo social, que inclusse a sade pblica como elemento fundamental. O resultado foi a adoo de polticas frgeis e fragmentadas, que se sustentam com poucos recursos. Para alm de um simples preconceito em relao aos direitos sociais, as compreenses acima traduzem uma equivocada relao entre os direitos sociais e o desenvolvimento no Brasil, numa espcie de equao excludente. Ou seja, se a maior conquista da Constituio de 1988 foi a conquista de direitos de modo geral, e dos direitos sociais de forma particular, e se ela (a Constituio) um obstculo ao desenvolvimento, infere-se necessariamente que os direitos representam um obstculo ao desenvolvimento, ou melhor, ao desenvolvimento compreendido puramente como crescimento do PIB, altamente concentrado em um pequeno grupo. O desafio est em criar uma nova equao na qual o desenvolvimento tenha como foco a realizao de direitos, e que estes sejam um impulso ao desenvolvimento. Isso significa que garantir e realizar o direito sade para todos, com qualidade, um componente estrutural do desenvolvimento do pas, inclusive contribuindo para o crescimento econmico. Caso contrrio, restar a velha concepo (construda ideologicamente) de que a sade um gasto social, obstculo ao desenvolvimento. Nos ltimos dez anos, o Brasil passou por grandes mudanas em algumas reas, especialmente pela induo, por parte do governo federal, que reconhece de forma mais explcita a importncia dos direitos humanos e, especificamente, dos direitos sociais no marco do desenvolvimento do pas. No entanto, mesmo que haja um comprometimento pblico importante3 do governo federal, dos estados e dos municpios, a sade pblica ainda no figura como agenda estratgica. Isso fica demonstrado, por exemplo, se analisarmos os dados dos investimentos financeiros do Estado brasileiro em suas trs esferas. E isso ainda mais importante num contexto de reconhecimento do esforo brasileiro em diminuir as desigualdades sociais. Mesmo que o pas esteja caminhando para uma reduo das desigualdades, fruto da adoo e combinao de inmeras polticas pblicas nos ltimos anos, as polticas pblicas de sade ainda no so vistas por muitos setores dos governos federal, estaduais e municipais, e a prpria sociedade, como estratgias claras e potentes para a diminuio
3 Destaca-se nesse sentido, o discurso da presidente da repblica que, em 01 de janeiro de 2011, fez a seguinte referncia sade pblica: Consolidar o Sistema nico de Sade ser outra grande prioridade do meu governo. Para isso, vou acompanhar pessoalmente o desenvolvimento desse setor to essencial para o povo brasileiro. Quero ser a presidente que consolidou o SUS, tornando-o um dos maiores e melhores sistemas de sade pblica do mundo. O SUS deve ter como meta a soluo real do problema que atinge a pessoa que o procura, com uso de todos os instrumentos de diagnstico e tratamento disponveis, tornando os medicamentos acessveis a todos, alm de fortalecer as polticas de preveno e promoo da sade. Vou usar a fora do governo federal para acompanhar a qualidade do servio prestado e o respeito ao usurio (ROUSSEFF, 2012).

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das desigualdades e melhoria na distribuio de renda.4 Disso se conclui, que a sade pblica, mesmo que tenha avanado muito desde a construo SUS, demanda maior ateno e investimento para figurar como estratgia de desenvolvimento orientada desde os direitos humanos. Essa anlise mais geral, que julgamos importante por localizar o direito sade no marco do modelo de desenvolvimento brasileiro, ser seguida por uma reflexo mais expecfica sobre a sade no pas, considerando temas transversais que contribuem para um compreenso do tema nos ltimos anos.

2. Financiamento da sade
Os dados sobre os investimentos em sade pblica so importantes para uma avaliao da sade. Tanto o quantitativo dos recursos investidos como a qualidade dos gastos feitos no setor, incidem diretamente na capacidade de resposta da poltica pblica. Conforme os dados da Organizao Pan Americana da Sade de 2008, o Brasil investiu naquele ano, 3,6% do PIB em sade pblica. Dados recentes (2010), e que permanecem estabilizados, do conta de que o pas gastou 4% do PIB com sade. Por outro lado, os gastos do setor privado (que integram os gastos com planos de sade e desembolso particular direto), chega aos 4,4%. Se considerado o gasto total, pblico e privado, chegamos a 8,4%, o que um valor considerado baixo se comparado com outros pases que tm um PIB igual ou mesmo inferior ao Brasil. No entanto, mesmo que o percentual de 8,4% do PIB gasto com sade seja insuficiente, o problema maior est no baixo investimento pblico dado a construo de um sistema pblico universal de sade, o SUS, em 1988. Ao gastar 4% em sade pblica, inferior aos 4,4% privado, o Estado gasta menos com sade do que os cidados. Esse percentual investido pelo Estado crucial para entender o limite da sade pblica no Brasil, pois em muitos pases que possuem sistemas pblicos universais, o gasto estatal gira entre 60% a 70%, chegando aos 80% em pases como a Frana e Inglaterra. Outro componente importante no financiamento o mau gasto com sade. O Brasil ainda tem problemas srios na qualidade e eficincia dos gastos. Referimo-nos aos investimentos que nem sempre respondem s necessidades reais da sade da populao (e sim s demandas de grupos privados da sade) e aos atos de corrupo com o dinheiro da sade, envolvendo muitas vezes agentes pblicos5. Conforme dados divulgados por
4Segundo o informativo recente da Oxfam, que analisa a desigualdade no mundo e as estratgias do seus enfrentamento a partir das experincias concretas em pases, sugere a adoo de um conjunto de polticas pblicas como a sade. Nestas inclui-se o investimento em acesso universal a sade e educao (OXFAM, 2012, p. 4). 5 ilustrativa a operao Sanguessuga, da Polcia Federal, que em 2006 desarticulou um esquema de fraude em licitaes de ambulncias. Segundo a prpria polcia, foram desviados mais de 110 milhes de reais da sade. A fraude envolvia deputados que conseguiam liberar recursos do Ministrio da Sade atravs de Emendas.

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O Globo, de 2002 a 2011, segundo constatao de Tomadas de Contas Especiais (TCES) encaminhadas ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), foram desviados do setor sade do governo federal 2,3 bilhes de reais. Se o desvio total, considerando 24 ministrios, foi de 6,89 bilhes, a sade responde por 32,38% (MALTCHIK, 2011). Na mesma perspectiva, Auditorias feitas pela AGU, no perodo de 2003 e 2005, numa amostra de 500 municpios com menos de 500 mil habitantes, mostraram que 69% apresentaram alguma forma de corrupo, entendida como obteno de privilgios pessoais, associada ao uso dos recursos federais de sade transferidos aos municpios (MEDICI, 2011, p. 59). Se for considerado que a sade uma das reas que mais tem acumulado no processo de controle social dos recursos pblicos no pas, especialmente pela existncia dos Conselhos de Sade na esfera federal, na totalidade dos estados e dos municpios, os percentuais acima so extremamente elevados. O que remete a uma reflexo sobre a eficincia dos Conselhos da Sade. Mas, no caso das auditorias, a prpria pesquisa j deu indcios no sentido de responder a questo, apontando que a corrupo maior onde a representao dos usurios baixa. Para alm de apontarmos uma possvel dvida sobre a eficincia dos Conselhos de Sade no processo de controle social dos recursos da sade, cabe apontar a fragilidade dos instrumentos do prprio Estado em evitar atos de corrupo. O baixo investimento em sade pblica aliado ao investimento nem sempre centrado na necessidade do cidado e aos atos de corrupo, contribuem para que o direito sade seja violado no Brasil. Uma das consequncias a procura do poder judicirio pelas pessoas, como meio de exigir o seu direito, a chamada judicializao da sade. Muito criticada por gestores e especialistas, por transformar o judicirio numa espcie de gestor do sistema, e isso limita o investimento de recursos em aes planejadas6 , muitas vezes o ltimo recurso para o cidado requerer o direito garantido na Constituio e no realizado pelo Estado. No entanto, um sistema de sade que tem alto ndice de judicializao pode significar uma grande dificudade de realizar o direito sade para todos. Mesmo que de um lado indique maior conscincia dos direitos por parte dos cidados, e uma sensibilidade do poder judicirio, de outro lado mostra que h sob certo aspecto, uma insuficincia estrutural que administrada pelos gestores priorizando aqueles que demandam certos servios no disponveis a todos pela via judicial, podendo interpretar-se que o sistema tem dificuldade de realizar o princpio da universalidade. Isso pode ser ainda mais grave considerando-se o dado de que as pessoas com maior vulnerabilidade social acessam menos justia. No caso dos medicamentos:
6A judicializao da sade vem sendo questionada por inmeras vozes que apontam a perda da capacidade de gesto em funo das aes judiciais requererem alto gasto e nem sempre responderem a critrios tcnicos, possibilitando inclusive atendimentos especiais fora do pas, quebrando o princpio do tratamento igualitrio. De outro lado, o judicirio argumenta ser o ltimo recurso de milhares de cidados que sofrem as consequncias de um sistema que no garante o acesso universal e com qualidade s pessoas, fruto da ineficincia da poltica pblica da sade no Brasil.

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[...] pesquisa realizada por Ana Luiza Chieffi e Rita Barradas Barata (2009), com base no ndice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS) da Fundao SEADE, mostra que em 2006 somente 13% das aes judiciais contra o SUS, para aquisio de medicamentos no municpio de So Paulo, foram solicitadas por pessoas que vivem em reas de vulnerabilidade social alta e muito alta. Por outro lado, 16% das aes judiciais contempladas para a aquisio de medicamentos foram impetradas por pessoas que vivem em reas onde no h nenhuma vulnerabilidade social e 31% por pessoas que vivem em reas de vulnerabilidade social muito baixa (MEDICI, 2011, p. 62).

Para efeito da anlise pretendida neste trabalho, no entraremos na discusso sobre o mrito dessas demandas, em que se deveria fazer referncia ao uso de procedimentos e medicamentos no disponveis no pas e que respondem muitas vezes mais a interesses de grandes empresas do que ao interesse pblico. O que se pretende mostrar primeiro, que a alta judicializao explicita um limite do sistema que muitas vezes opera defensivamente e; segundo, compromete a universalidade e integralidade exatamente por muitas pessoas no demandarem judicialmente, especialmente de camadas mais pobres da sociedade, que tm maior dificuldade de acesso justia. Isso no significa a necessidade de inverso no sentido de a poltica pblica priorizar somente as camadas sociais mais vulnerveis, como defende o neoliberalismo. O desafio exigido pelos direitos humanos suprir a demanda de todos. Diante desse cenrio de subfinanciamento da sade no Brasil, a sociedade lutou por mais de dez anos para a regulamentao da Emenda Constitucional n 29, que tinha em seu texto original a qualificao do gasto e o aumento dos recursos para a sade. A proposta fixava um valor mnimo das receitas a serem investidas em sade: para os municpios de 15%, para os estados de 12%, e para a Unio de 10%. Aprovada em novembro de 2011, a proposta frustou os defensores da sade pblica do Brasil, pois para os Estados e Municpios o percentual ficou em 15% e 12% respectivamente, mas para a Unio, o percentual foi fixado por frmula especfica a partir do crescimento do PIB e no da sua receita. A luta pela regulamentao da EC-29 marcou a ao da sociedade brasileira nos ltimos dez anos. No entanto, o resultado da proposta, e a votao final, foi negativo para a sade pblica.7

3. Relao pblico privado e desigualdade na sade


Outro tema que incide estruturalmente na realizao do direito humano sade a relao pblico privado, que tem como principal consequncia a desigualdade entre as pessoas, o que uma afronta ao contedo dos direitos humanos. O tema mereceria um captulo mais detalhado, no entanto, para nossa finalidade, limitamo-nos a uma anlise geral.
7No bastasse a frustrao com a EC-29, no incio de 2012, mais precisamente no dia 15 de fevereiro, a sociedade brasileira foi surpreendida com o anncio do corte de recursos do oramento federal, e que na sade representou um total de 5,4 bilhes de reais. O corte gerou diversas crticas, destacando-se aqui, a Carta Aberta presidente da Repblica, elaborada pelo Conselho Nacional da Sade, em sua 48 Reunio Extraordinria. Disponvel em: http://conselho. saude.gov.br/informativo/2012/informe03.pdf. Acesso em: 10 de julho de 2012.

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No processo de discusso e aprovao da Constituio de 1988, e da Lei Orgnica da Sade, dado o processo adiantado de implantao do setor privado (includo o filantrpico) na rea da sade, inclusive com aporte de recursos pblicos, a pergunta era como construir um sistema pblico universal a partir da relao com o setor privado. Imperou o entendimento de que o SUS seria implementado prioritariamente a partir da estrutura pblica, que seria complementada pelo setor privado, a ser contratado pelo Estado, e que deveria se orientar pelo intesse pblico e pelas regras do SUS. Esse processo teve problemas desde o incio, contribuindo para dificultar a implementao do SUS e violar o direito sade. Como o Brasil no fortaleceu a estrutura pblica, est cada vez mais dependente do setor privado, que a cada dia se fortalece misturando seus interesses com o uso dos servios e da estrutura do SUS. Procedimentos caros so jogados para o SUS pelos planos de sade, que por sua vez, crescem a cada dia as custas de subsdios pblicos (atravs do Imposto de Renda) e do no ressarcimento pelo uso dos servios do SUS.8 Nos ltimos anos, com o crescimento dos indicadores econmicos e melhoria da renda por milhes de brasileiros, a sade privada tem crescido de forma rpida. Dados de 2011, mostram lucros expressivos de empresas no setor,9 tendo como principal fator o aumento dos planos de sade corporativos de pequenas e mdias empresas. Quanto mais o setor privado cresce,10 mais dificuldades so encontradas para qualificar a sade pblica. Esse processo vai gerando desigualdades srias entre os que podem pagar pelos servios e os que no podem, violando o direito sade desses cidados. Marco Antnio Andreazzi, num estudo do IBGE de 2010, afirma que
H diferenas marcantes quando se compara a qualidade dos equipamentos e profissionais entre as classes sociais e o setor pblico e privado. O pas tem dois Brasis se considerarmos os tipos de servios prestados. H um excesso de equipamentos sofisticados nos planos privados [que se concentram nas regies mais ricas] e locais em que faltam equipamentos bsicos.11

Essa diviso do Brasil em dois Brasis a partir da qualidade dos servios, corroborada por outro estudo do IBGE (2009). O mesmo elucidativo por mostrar que o problema do Brasil no est no nmero total de equipamentos disponveis, seno na m distribuio na sade pblica e privada. Por exemplo, no iten raio X, para densitometria ssea, em 2005, no caso do SUS, a carncia foi detectada em todos os equipamentos.12
8 Dados da Agncia Nacional da Sade de 2010, mostram que os Planos de Sade deviam ao SUS mais de 400 milhes de reais (AGNCIA BRASIL; ABDALA, 2010). 9Conforme matria publicada no Jornal DCI, a operadora Bradesco Sade teve um faturamento em 2009 de 5,9 bilhes de reais. Por sua vez, a SulAmrica teve lucro lquido de 614 milhes de reais (Sade privada quer atender 50% do pas e investir em tecnologia. Jornal Dirio Indstria, Comrcio e Servios. Disponvel em: www.dci.com.br/. Acesso em 23 de setembro de 2011). 10A mesma matria citada, d conta de que o setor privado pretende atender 50% da populao num futuro prximo no Brasil. 11IBGE diz que sade no Brasil divide pobres e ricos. Disponvel em: http://noticias.r7.com. Acesso: 19 de novembro de 2011. 12 Segundo o mesmo estudo citado: A partir de dados da OCDE (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico) de 2006, considerando-se equipamentos de tomografia computadorizada, observa-se que, se, no total, o Brasil, com 4,9 unidades por 1 milho de habitantes, encontra-se abaixo da mdia dos pases analisados (13,8 equipamentos), a oferta privada (30,8 por 1 milho de habitantes em 2005) semelhante dos Estados Unidos (32,2 por 1 milho de habitantes). No caso da ressonncia magntica, a oferta total (1 equipamento por 1 milho de habitantes) est mais abaixo da mdia (6,6), mas a oferta privada (10,7 por 1 milho) tambm est acima daquela encontrada na maioria dos pases analisados (IBGE, 2009).

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No caso da ressonncia magntica, se a oferta privada dispe de 10,7 equipamentos (no disponveis ao SUS), o SUS dispe somente de um para o mesmo nmero de pessoas. O mesmo se repete em equipamentos de ultrassom, em que no privado a oferta chega a 246,8 equipamentos (no disponveis ao SUS), no SUS a oferta de 31,3 equipamentos para o mesmo nmero de pessoas. Esses dados ajudam a entender porque as Classes C e D esto optando por adquirir um plano privado. A opo no porque esta oferece um servio amplo e qualificado, antes pelo contrrio, se atentarmos para o alto nmero de reclamaes de usarios pelo mau atendimento prestado, mas a grande insuficincia do SUS em algumas reas e servios que precisa qualificar. Isso ainda mais grave e preocupante quando empresas pblicas como a Caixa Econmica Federal financiam a criao de novas empresas privadas da sade, como no caso da criao da Caixa Seguros, em que participa com 75% do capital. O fato foi denunciado recentemente pelo Centro Brasileiro de Estudos de Sade (CEBES), que em seu blog divulgou nota criticando a iniciativa. Entre outras, a nota diz que
Se a sade , de fato, prioridade do Governo, esta prioridade deve se expressar, tambm, nas medidas do conjunto das instituies estatais. No bastasse o fato de os funcionrios pblicos e funcionrios das estatais contarem com planos de sade privados, agora a Caixa, agindo como um banco privado, busca ampliar seus lucros com a comercializao da sade. Como uma instituio estatal a Caixa Econmica Federal deveria ouvir o que dizem os gestores, trabalhadores e usurios defensores do SUS e contribuir para a consolidao de um sistema de sade universal, igualitrio, de qualidade, financiado com recursos do tesouro do Estado para todos os brasileiros, conforme prev a Constituio Federal, e no tratar a sade como uma mercadoria sobre a qual se aufere lucros (CEBES, 2012).

Essa opo pela sade privada desmobiliza a luta social em prol da implementao do SUS como estratgia de realizao do direito humano sade, gerando grandes inequidades conforme demonstrado acima.

4. A sade luz de indicadores especficos


Fazer uma anlise da sade no Brasil luz dos direitos humanos implica termos em conta alguns indicadores e reflexes com recorte especfico. No temos condies de fazer aqui uma anlise mais ampla, como talvez o ttulo sugira. Nessa perspectiva, faremos uma anlise a partir de dois indicadores da sade, a dizer, a mortalidade infantil e a mortalidade materna, e uma anlise sobre as condies da sade da populao negra no Brasil. 268

4.1. Mortalidade infantil


Os dados sobre a mortalidade infantil no Brasil indicam uma reduo importante na ltima dcada. Em 2010, conforme dados do IBGE (2010), a mortalidade infantil foi de 19,88 a cada mil nascidos vivos. Levando-se em conta a ltima dcada, o Brasil teve uma reduo de 28,03% neste ndice, o que representa um importante passo na sade no Brasil. Se a mortalidade infantil est em queda no Brasil, indicando que em 2015 chegaramos a um patamar de 15 bitos para cada mil nascidos vivos, esse percentual ainda alto se comparado a um conjunto de pases em desenvolvimento.13 Se considerarmos que a maior parte dos bitos so evitveis, o pas ainda precisa dar uma resposta mais consistente no setor sade, especialmente na ampliao do acesso e qualificao do servio pblico. Mas a preocupao maior em relao a mortalidade infantil, analisado sob a tica dos direitos humanos, est no recorte racial. Conforme dados do Sistema de Informao de Nascidos vivos (NINASC), e Sistema de Informao de Mortalidade (SIM), de 2009, a mortalidade infantil entre brancos era de 13,24%, enquanto entre pretos era de 21,24%, e indgenas de 41,16%. Esses dados so taxativos no sentido de indicar que, alm de termos uma mortalidade total alta,, ela se agrava entre pretos e indgenas em nmeros inaceitveis. O que representa uma violao grave ao direito sade no Brasil.

4.2. Sade da mulher


O direito sade da mulher outro indicador importante para uma anlise do direito humano sade. Nesse quesito, o Brasil tem tido iniciativas importantes nos ltimos anos, embora seja questionvel sua capacidade de incidncia nas condies de sade das mulheres. Em 2004, o governo brasileiro adotou a Poltica de Ateno Integral Sade da Mulher (PNAISM). Representou um passo importante, especialmente por incorporar a perspectiva de raa, gnero, etnia e diversidade para alm da perspectiva da sade reprodutiva. Se a iniciativa foi importante, sua implantao e eficcia para promover a sade da mulher tem sido lenta e insuficiente. A mortalidade materna em 2010, conforme dados do Ministrio da Sade, foi de 1.617 (mortes notificadas), o que representa 68 mortes a cada 100 mil nascidos vivos (AGNCIA BRASIL; PIMENTEL, 2011). As regies Nordeste e Sudeste concentram sozinhas 1.106 mortes, mostrando uma
13 A mortalidade em alguns pases em desenvolvimento: Chile (6,48), Cuba (5,25), China (15,4), Mxico (16,5), Colmbia (15,3) e Argentina (12,8). BBC Brasil. Mortalidade infantil no Brasil cai 61% em 20 anos, diz estudo. Disponvel em: <www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2010/05/100524_mortalidadeinfantil_ba.shtml>. Acesso em: 23 fev. 2012.

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desigualdade grande no pas. Do total de mortes, tem-se um percentual ainda muito grande em decorrncia dos abortos inseguros. Segundo denncia da ONU, o nmero de mortes em funo de abortos inseguros extremamente alto,14 o que rendeu ao pas srias crticas na 51 Sesso do Comit para a Eliminao da Discriminao contra as Mulheres em fevereiro de 2012 em Genebra. O alto ndice de mortalidade materna mostra que o tema do aborto deve ser tratado como problema de sade pblica, mesmo diante da complexidade do tema e pelas diferentes concepes envolvidas. Se considerado indicador de cncer de mama, mais uma vez pode-se concluir o limite da sade pblica no pas, num contexto de implementao do PNAISM. Segundo dados divulgados pelo Correio Braziliense, em 2012, o Brasil ir registrar mais de 50 mil novos casos de cncer de mama.15 O problema, que metade dos casos descoberto em estgio avanado. Esse indicador mostra a deficincia do SUS quanto ao acesso das mulheres e a qualidade de resoluo do Sistema. Mas a situao se agrava se analisado o acesso das mulheres negras s aes preventivas ao cncer de mama. Dados do IBGE de 2008, mostram um percentual de 38,9% das mulheres brancas sem mamografia. Para as mulheres de cor preta, o percentual sem mamografia sobe para 49,9% e para as mulheres pardas, para 53,8% (MARINHO et. al., 2011). Parece no restar dvidas sobre a urgncia do Estado Brasileiro em assumir de forma mais consistente, mesmo que tenha proposto polticas especficas nessa direo, a sade da mulher. O princpio da universalidade dos direitos humanos s se realiza ao considerarmos as demandas especficas. No caso da sade das mulheres, ainda estamos longe de faz-lo.

4.3 Sade da populao negra


Conforme demonstrado anteriormente, ao tratarmos tanto da mortalidade infantil quanto da mortalidade materna, salta aos olhos a persistente desigualdade existente entre brancos e negros. Nesta perspectiva, entendemos ser importante uma pequena anlise de como o estado tem enfrentado o tema desde a rea especfica da sade, de modo especial nos ltimos anos. O primeiro marco importante a ser considerado, foi a criao, em 2003, da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), que mostrou a sensibilidade
14 Dados divulgados pelo Jornal O Estado de So Paulo, em 18 de fevereiro de 2012, sobre a 51 Sesso do Comit para a Eliminao da Discriminao contra as Mulheres, do conta de que no Brasil, conforme a ONU, morrem por ano 200 mil mulheres em decorrncia de abortos inseguros. Em resposta, o Ministro da Sade, Sr. Alexandre Padilha, questionou os dados, ao afirmar que houve confuso pois esse nmero anual de curetagens no sistema pblico de sade, o que diferente de mortes. 15 Metade dos casos de cncer de mama diagnosticados est em estgio avanado. Correio Braziliense. Disponvel em: <www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/ciencia-e-saude>. Acesso em: 15 fev. 2012.

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do governo do ex presidente Lula com o tema em questo, e contribuiu no debate da sade. Em 2006, depois de insistente luta de setores do movimento negro, o Conselho Nacional de Sade aprovou a Poltica Nacional de Ateno Integral Sade da Populao Negra. Dois anos mais tarde, sua implementao acordada na Tripartite,16 e, em seguida, referendada por portaria em 2009. Essa poltica, mesmo que aprovada com muito atraso na histria do Brasil, finalmente reconheceu o racismo como determinante social de sade: Falar de sade da populao [negra] inserir o racismo no campo da dimenso sociocultural do processo sade doena, ter o racismo como categoria analtica das condies do nascer, viver e morrer, ter o racismo como um dos determinantes sociais de sade (BARBOSA, 2011). Essa poltica pode se transformar num instrumento importante no sentido de impulsionar o Estado brasileiro a assumir de forma mais consistente o tema do racismo. Mesmo que o pas j tenha dados suficientes para indicar a existncia do racismo desde a rea especfica da sade, o ritmo do Estado brasileiro para enfrentar o problema muito lento. Isso fica comprovado pela denncia feita por Jurema Werneck, ao analisar os dados do prprio Ministrio da Sade:
Da verba destinada ao programa Brasil Quilombola, de R$ 1 milho, e das aes de promoo da equidade em sade de populaes em condies de vulnerabilidade, de R$ 4,7 milhes, nem um tosto foi aplicado. Dos quase R$ 257 mil destinados a pacientes portadores de hemoglobinopatias, apenas 27,9% foram utilizados; nas polticas de ateno sade da mulher (cerca de R$ 8,7 milhes), 95,4% no foram condies de vulnerabilidade, de R$ 4,7 milhes, nem um tosto foi aplicado. Dos quase R$ 257 mil destinados a pacientes portadores de hemoglobinopatias, apenas 27,9% foram utilizados; nas polticas de ateno sade da mulher (cerca de R$ 8,7 milhes), 95,4% no foram executados (WERNECK, 2009).

Para alm dos dados sobre os gastos com o tema, possvel apontar uma grande morosidade entre diversos gestores estaduais e municipais em assumirem a implantao da Poltica Nacional em seus respectivos estados e municpios. Esse fato pode levar a concluir que, para alm do desconhecimento da poltica pblica, h tambm uma resistncia em implant-la, fruto do no reconhecimento da existncia do racismo nas suas respectivas regies e servios pblicos.

16Instncia que rene as trs esferas de governo: Unio (atravs do Ministrio da Sade), Estados (atravs do Conselho Nacional de Secretrios de Sade-Conass) e, Municpios (atravs do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade-Conasems).

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Consideraes finais
inegvel que o Brasil deu passos significativos em relao garantia e realizao do direito humano sade desde a nova Constituio. J dizamos no incio da reflexo que o contedo constitucional no pode encerrar o direito sade. No entanto, a criao do SUS, consagrado na Constituio, para o pas um marco estrutural, pois a sua criao permitiu que a sade fosse compreendida a partir dos princpios da universalidade, integralidade, equidade e da democracia. Criar o SUS num contexto internacional de implantao do neoliberalismo, que adverso aos direitos humanos, especialmente dos direitos sociais, foi uma conquista importante e que precisa ser qualificada. Nessa perspectiva, mesmo diante de todas as crticas, o pas est se convencendo, e os dados mostram isso,17 de que o SUS melhorou o acesso e as condies sanitrias do pas. Esses avanos inegveis, no podem limitar a capacidade de crtica da sociedade diante dos limites e dificuldades da poltica pblica da sade. Se o caminho para a garantia do direito sade foi a construo do SUS, a sua implantao est sofrendo inmeros obstculos. A comear pela dificuldade de figur-lo como prioridade no desenvolvimento do pas, passando pelo limite no financiamento e sua relao complicada com a sade privada, possvel afirmar que ainda estamos muito distantes de garantir o direito sade para todos e todas. Os indicadores levantados nesse texto corroboram essa afirmao. A superao desses obstculos urgente para que todas as brasileiras e brasileiros tenham uma sade de qualidade. sociedade, cabe um papel insubstituvel de propor com mais fora esta agenda para seguirmos na radicalizao da democracia brasileira.

Referncias bibliogrficas
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17Uma pesquisa do IPEA mostrou que 80,7% da populao que recebeu atendimento no programa Sade da Famlia, o avaliou como bom ou muito bom. A pesquisa indica ainda que avanos proporcionados pela criao e implantao do SUS esto sendo percebidos pelos entrevistados como valores sociais relevantes. A gratuidade da rede foi o ponto positivo mais citado (52,7%), seguido por atendimento sem nenhum preconceito (48%) e distribuio gratuita de medicamentos (32%) (IPEA, 2011).

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_____; PIMENTEL, Carolina. ndice de mortalidade materna de 2011 pode ser o menor dos ltimos dez anos. 23 de fevereiro de 2012. Disponvel em: <http://agenciabrasil.ebc. com.br/noticia/2012-02-23/indice-de-mortalidade-materna-de-2011-pode-ser-menor -dos-ultimos-dez-anos>. Acesso em: 10 jul. 2012. BARBOSA, M. I. da Silva. Sade da populao negra. In: Desafios do desenvolvimento. IPEA, Braslia, v. 8, n. 70, 2011. p. 47 CAMPOS, Roberto. A Lanterna na popa: memrias. Rio de Janeiro: Top books, 1994 apud FAGNANI, Eduardo. Previdncia Social e Constituio Federal: Qual a viso dos juristas. Tributao em revista, v. 16, n. 57, jul./dez. 2010. CEBES. Caixa Econmica Federal contra o direito sade. 2011. Disponvel em: <www.cebes.org.br>. Acesso em: 07 jul. 2012. CNS. Carta aberta presidente da repblica. 2012. Disponvel em: <http://conselho.saude.gov.br/informativo/2012/informe03.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2012. _____. I Conferncia mundial sobre desenvolvimento de sistemas universais de seguridade social. Relatrio final. 2010. Disponvel em: <www.conselho.saude.gov.br/cm/ INDEX.html>. Acesso em: 10 jul. 2012. CORREIO BRAZILIENSE. Metade dos casos de cncer de mama diagnosticados est em estgio avanado. Correio Braziliense. Disponvel em: <www.correiobraziliense.com.br/ app/noticia/ciencia-e-saude>. Acesso em: 15 fev. 2012. FAGNANI, Eduardo. Previdncia social e Constituio Federal: Qual a viso dos juristas. Tributao em revista, v. 16, n. 57, jul./dez. 2010. GAZETA MERCANTIL. Sarney vai TV criticar o projeto. 27/7/1988. Tributao em revista, v. 16, n. 57, jul./dez. 2010. IBGE. Indicadores sociodemogrficos e de sade no Brasil 2009. 2009. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/indic_sociosaude/2009/default.shtm>. Acesso em: 10 jul. 2012. IPEA. A populao v acesso ao SUS difcil, mas aprova o servio. Estado. Disponvel em: <www.prr1.mpf.gov.br/noticias/prr1_midia/14-09-11%20PRR1.pdf>. Acesso em: 15 fev. 2012. MALTCHIK, Roberto. Corrupo, o mal da sade. Braslia, 14 de setembro de 2011. Disponvel em: <www.prr1.mpf.gov.br/noticias/prr1_midia/14-09-11%20PRR1.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2012. 273

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DEMOCRATIZAO DO ACESSO TERRA: direito da sociedade e dever constitucional do Estado

Fernando G. V. Prioste* Tchenna Fernandes Maso**

Se pas rico pas sem misria, no se pode buscar erradicar a pobreza extrema sem perseguir a desconcentrao fundiria. Nunca na histria desse pas se pode observar a estruturao de uma poltica pblica sria de democratizao do acesso a terra. Coube aos movimentos sociais historicamente o papel de lutar por este direito, mas apesar dos avanos conquistados ainda no foi possvel estruturar o Estado para que realmente enfrente o problema agrrio. O Brasil apresenta um dos maiores ndices de desigualdade social do mundo. Hoje a 7 maior economia do globo e o 84 pas no ranking de desenvolvimento humano. No por acaso, tambm possui um alto ndice de concentrao de terras: um por cento dos proprietrios rurais controla 45% de todas as terras cultivveis da nao, ao passo que 37% dos proprietrios rurais possuem apenas 1% da mesma rea (CARTER, 2010). Segundo o Censo Agropecurio de 2006, do IBGE, concentrao fundiria brasileira corresponde um ndice de Gini de 0,872, ocupando a segunda posio mundial neste aspecto, perdendo apenas para o Paraguai1, com ndice de Gini de 0,94 (BANCO MUNDIAL, 2007). O ndice de concentrao fundiria de 2006 se mostrou estvel ante aos apurados nos censos de 1985 (0,857) e 1995 (0,856), confirmando uma concentrao fundiria inaceitvel no Brasil.
* Assessor jurdico da Organizao de direitos humanos Terra de Direitos. ** Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Paran. 1  Destaque para o fato de que a concentrao de terras no Paraguai advm da grande participao brasileira no agronegcio do pas.

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A profunda desigualdade social na sociedade brasileira est diretamente relacionada com a histrica negao de acesso aos meios de produo populao, comeando pelo acesso a terra. A democratizao do acesso a terra uma poltica necessria ao Brasil para garantir justia social, erradicao da pobreza extrema e diminuio das desigualdades sociais. Contudo, historicamente as polticas fundirias do Estado brasileiro no estiveram comprometidas com a democratizao do acesso a terra, em que pese os importantes avanos na criao de novos projetos de assentamentos de reforma agrria, criao de unidades de conservao, demarcao de terras indgenas e titulao de territrios quilombolas. Nesse contexto, vale destacar que a concentrao de terras permanece, ainda que o processo de reforma agrria tenha obtido avano significativo. At o ano de 1985 existiam 67 projetos de assentamentos de reforma agrria, com 117 mil famlias assentadas, totalizando 9,8 milhes hectares de terras incorporadas ao processo de reforma agrria. Hoje existe 8.792 projetos de assentamento, com 921 mil famlias assentadas, totalizando 85 milhes de hectares2 de terra incorporados reforma agrria. Assim, mesmo com a expanso significativa de assentamentos no perodo posterior Constituio Federal de 1988, a concentrao fundiria aumentou. Neste perodo foram criadas unidades de conservao federais que hoje totalizam 75.458.800 hectares, alm de 50.945.700 hectares em unidades de conservao estaduais (MEDEIROS; YOUNG, 2011), demarcadas terras indgenas que hoje totalizam 109.741.229 hectares (FUNAI)3 e titulados territrios quilombolas que chegam a 987.935 hectares (INCRA).4 Contudo, o avano conseguido pelos movimentos de luta pela terra no foi suficiente para efetivamente democratizar o acesso a terra no Brasil. Com tais dados observa-se que as medidas a serem adotadas na busca pela democratizao do acesso a terra devem ser muito mais amplas do que as efetivadas at o momento. Tambm possvel concluir que existe uma forte tendncia de concentrao fundiria no Brasil uma vez que, mesmo disponibilizando mais de 10% das terras do pas para polticas de desconcentrao, o ndice de Gini se manteve estvel nos ltimos trinta anos. Sabe-se que a criao de assentamentos de reforma agrria, demarcao de terras indgenas, titulao de territrios quilombolas e a criao de unidades de conservao de uso sustentvel s ocorreram diante das lutas dos movimentos sociais. No fosse a atuao destes a concentrao fundiria teria aumentado em ndices alarmantes, com maior aumento da pobreza e da desigualdade social. Porm, os movimentos sociais brasileiros no esto isolados na estratgia de reduzir desigualdades sociais atravs da garantia de realizao do direito a terra.
2 Equivale a aproximadamente 10% do territrio nacional. 3 Fonte: FUNAI www.funai.gov.br 4 Fonte: INCRA www.incra.gov.br

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No plano internacional a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) editou, no ano de 2011, diretrizes voluntrias com o objetivo de assegurar a governana da terra, entendendo que a democratizao do acesso a terra fundamental para superar desigualdades sociais. Neste sentido, apontou a FAO (2011):
El alivio del hambre y la pobreza y el uso sostenible del ambiente dependen en gran medida de la forma en que las personas, las comunidades y otros grupos consiguen acceder a la tierra, la pesca y los bosques. Los medios de vida de muchos individuos, en especial la poblacin rural pobre, estn determinados por el acceso seguro y equitativo y el control de unos recursos que son fuente de alimentos y refugio; constituyen el fundamento de las prcticas sociales, culturales y religiosas, y representan un elemento primordial del crecimiento econmico.

Da mesma forma, em 2010, o Relator Especial da ONU para o Direito Alimentao tambm reconheceu explicitamente a necessidade de democratizar o acesso a terra como medida indispensvel para buscar reduzir desigualdades sociais. Neste sentido:
Acesso a terra e a segurana da posse so essenciais para garantir o gozo do direito alimentao, mas tambm outros direitos humanos, incluindo o direito ao trabalho (para agricultores sem terra) e o direito moradia. Este fato levou o ex-Relator Especial do Direito Moradia adequada a concluir que o Conselho de Direitos humanos da ONU deveria garantir o reconhecimento do direito a terra como um direito humano na legislao internacional sobre direitos humanos. O presente relatrio tambm confirma tal concluso, tendo o direito alimentao como ponto de partida. Este relatrio descreve uma crescente presso sobre a terra. Assim, discute sobre o direito dos agricultores garantirem a posse da terra e o acesso a recursos naturais. Tambm argumenta em favor de uma distribuio mais equitativa da terra (SHUTTER, 2010).

Estas consideraes reforam aquilo que o plano nacional dos movimentos sociais tem pautado h anos: o modelo de produo agrcola do agronegcio brasileiro gera concentrao da riqueza e da terra, contribuindo para o aumento da desigualdade social. A principal alternativa fomentar o desenvolvimento da agricultura familiar, o que inclui polticas de acesso a terra, bem como de manuteno na mesma. Contudo, infelizmente, o Estado brasileiro tem fomentado o modelo de desenvolvimento do agronegcio, em detrimento do fomento produo da agricultura familiar. Essa disparidade no acesso a polticas pblicas entre o agronegcio e a agricultura familiar no se justifica, ainda que no plano puramente econmico. Os dados do Censo agropecurio de 2006 mostraram que a agricultura familiar representa 84% do nmero de estabelecimentos rurais, ocupando apenas 24,03% das reas cultivadas no Brasil, assim operando com renda 10 vezes menor que 16% dos estabelecimentos da agricultura no familiar. Ainda assim, a agricultura familiar produz a maior parte dos alimentos consumidos no mercado interno (cerca de 60%) e gera mais empregos por hectare que o agronegcio.5
5 Segundo estudo produzido pela CPT (2011): Cruzando as ocupaes com o tamanho da terra, a classe de rea de menos de 50 ha gera uma ocupao a cada 6,7 ha, enquanto a classe de rea acima de 1000 hectares gera uma ocupao a cada 411,56 ha.

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Mesmo quando se trata de utilizar eficientemente as verbas pblicas para produo, a agricultura familiar tem mostrado melhor desempenho. No Estado do Mato Grosso do Sul (bero do agronegcio) quando se trata da produo de soja (maior commoditie do agronegcio) a agricultura familiar quase dez vezes mais eficiente6 no uso de crditos que a agricultura praticada nos latifndios. A justificativa para o abismo de desigualdade entre latifundirios e camponeses, no acesso ao crdito e outras polticas pblicas, estaria vinculada a uma suposta grande contribuio que o agronegcio traria para a balana comercial brasileira atravs da elevao do PIB. Contudo, vale destacar que a contribuio do agronegcio para o PIB Brasileiro, segundo pesquisa elaborada pelo IPEA, est superestimada7 em aproximadamente 33%. Diante desse cenrio de participao do agronegcio no PIB brasileiro, e da sua suposta contribuio para o supervit da balana comercial, imprescindvel destacar que:
[...] se, de um lado, o modelo de desenvolvimento agropecurio competitivo no mercado globalizado, de outro, essa posio no resultado apenas dos ganhos de produtividade e eficincia do setor. Historicamente, o Brasil destinou, e continua destinando, grandes somas de recursos pblicos financiando pesquisa, assistncia tcnica, disponibilizando recursos fartos e baratos para o crdito rural, etc., para sustentar este modelo baseado na monocultura extensiva e na concentrao de renda e terra. Esta opo de desenvolvimento, alm dos impactos ambientais e sociais, se traduz em custo pblico, portanto, financiado pelo conjunto da sociedade brasileira (SAUER, 2010).

Sabe-se que durante o governo Lula houve um aumento do financiamento da agricultura familiar. A disponibilidade de crdito no Pronaf saltou de 2,376 bilhes em 2002 para 10,791 bilhes em 2010. Junto a esse aumento importante reconhecer que polticas pblicas como o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) tiveram significativo impacto favorvel agricultura familiar. Porm, como j afirmado, as aes de Estado ainda esto longe de alcanar a demanda apresentada pela agricultura familiar ou de diminuir a desigualdade de acesso a polticas pblicas entre o latifndio e os camponeses. Essa desigualdade continua a tencionar pela concentrao fundiria. Buscando compreender o movimento do Estado brasileiro no ltimo perodo, tendo como enfoque uma ao de mdio e longo prazo para o desenvolvimento da agricultura familiar, possvel dizer que a prioridade continua sendo o agronegcio em relao agricultura familiar. A avaliao pode ser confirmada quando se trata de analisar algumas importantes mudanas estruturantes que esto sendo desenvolvidas no pas.
6 Segundo estudo produzido pela CPT (2011): A pequena unidade (menos 50 ha) quase dez vezes mais eficiente do que a grande unidade, porque acessou R$ 45.606.000 (2,45%) de recursos pblicos e respondeu por R$ 434.460.000 (12,19%) do valor de produo agropecuria. Enquanto que a grande unidade que acessou R$ 1.472.448.000,00 (78,97%) respondeu por 1.823.344.000,00 (51,17%). mais um dado do IBGE a confirmar a eficincia da pequena unidade de produo. 7 Seguindo a crtica presente em estudo do IPEA (2011) calcula-se o tamanho da contribuio do agronegcio ao produto nacional e a sua participao relativa no PIB, pela simples agregao ao agronegcio de todo o valor adicionado das atividades a ele relacionadas, acabando por superestimar a importncia do PIB do agronegcio no PIB do Brasil.

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Ao menos quatro temas chamam a ateno nos ltimos quatro ou cinco anos: 1) Alteraes no Cdigo Florestal; 2) Alteraes na legislao que trata da compra de terras por estrangeiros; 3) Implementao do programa Terra Legal na Amaznia; e 4) Implementao da poltica de pagamentos por servios ambientais. Avalia-se que o implemento dessas medidas contribui para a expanso do modelo do agronegcio e dificulta o desenvolvimento da agricultura familiar, contribuindo assim para uma maior concentrao de terras. As propostas de mudanas do Cdigo Florestal consolidam extensas reas irregularmente ocupadas pelo agronegcio, trazendo maior segurana jurdica para o investimento privado que avana sobre reas que deveriam estar preservadas, aumentando ainda a rea de produo do agronegcio. Tambm concede aos latifundirios permissivos de manejo de rea de Preservao Permanente (APP) e Reserva Legal (RL) que antes s eram permitidos agricultura familiar. Praticamente desobrigam o cumprimento da funo socioambiental da propriedade, uma vez que pretende transferir toda a responsabilidade de preservao para o Estado. A RL e a APP so medidas administrativas de interveno do interesse pblico e social, atravs do Estado, na propriedade privada. Sem o dever de respeitar o mnimo florestal por propriedade de forma a garantir as funes ecolgicas dos biomas, desconstitui-se, em grande medida, a possibilidade de desapropriao da propriedade por no cumprir com sua funo ambiental ou socioambiental, dever constitucional previsto no art. 186, II, da Constituio Federal. Essas mudanas propostas beneficiaro mais o agronegcio do que a agricultura familiar. As dificuldades da agricultura familiar com a produo em reas de APP e RL podem ser resolvidas sem mudanas legislativas atravs da adoo de polticas pblicas que fomentem a utilizao dessas reas na forma sustentvel que a agricultura familiar j maneja, mas carece de autorizao formal dos rgos responsveis para ser regularizada. No mesmo sentido, a flexibilizao do Cdigo florestal no trar agricultura familiar o acesso terra de que tanto necessita. O setor ruralista tem propagado que as alteraes na RL e na APP favoreceriam o acesso a terra para a agricultura familiar, como se fosse uma sada para o problema de falta de terras. Contudo, estudo do IPEA elucidador no tema:
No Brasil, os minifndios somam 3,4 milhes de imveis e detm uma rea de 48,3 milhes de hectares. Para tir-los dessa condio, ou seja, garantir que esses imveis tenham, no mnimo, um mdulo fiscal e dar acesso pleno a terra a seus proprietrios, seriam necessrios 76 milhes de hectares adicionais. A liberao das reas de RL para esses imveis adicionaria somente 17 milhes de hectares. Dos mais de 5,5 mil municpios brasileiros, somente 232 conseguiriam superar a condio de minifndios de seus imveis com a liberao da RL. Portanto, no seria a flexibilizao do Cdigo Florestal que resolveria a situao dos minifndios no Brasil (IPEA, 2011).

Neste sentido pode-se afirmar que a reviso das normas sobre aquisio de terras por estrangeiros no trar praticamente nenhum benefcio agricultura familiar. Uma maior permissividade compra de terras por estrangeiros apenas aumentar a presso 279

sobre as terras da agricultura familiar, aumentando a especulao imobiliria e o preo dos imveis. Apenas os setores da agricultura dependentes de grandes financiamentos internacionais para produo sero beneficiados com essa mudana normativa. J o programa Terra Legal simblico, pois retira o foco da necessidade de realizao da reforma agrria atravs da fiscalizao do cumprimento da funo social da propriedade. Mostra-se, ainda, como poltica que pode ter grandes reflexos na legalizao da grilagem de terras. Por fim, h de se reconhecer que no plano formal a poltica de regularizao fundiria do Terra Legal foi arquitetada de forma a tentar impedir uma burocracia elevada nos processos administrativos, o que explicita a disparidade de tratamento ante aos excessivamente burocrticos processos administrativos de regularizao fundiria de povos e comunidades tradicionais, por exemplo. Por sua vez, a agenda da economia verde no prev significativa mudana dos padres de produo, pois atribui preo biodiversidade privatizando os bens comuns como se fosse um modelo de preservao ambiental. Essa agenda traz consigo ajustes na estrutura das polticas pblicas ambientais que alteram o prprio conceito de soberania do Estado, e dos povos e comunidades, sobre o territrio e os recursos naturais. Para que as polticas de pagamentos por servios ambientais possam formar o mercado nacional da biodiversidade, indispensvel que os ttulos de crdito representativos da preservao ambiental possam ser fiscalizados quanto sua existncia. Ou seja, para que se faa o pagamento necessrio ter certo grau de certeza quanto preservao ambiental em determinada poro de terra representada no ttulo. Dessa forma, consubstancia-se o fato de que o agricultor familiar que vender seus servios ambientais ter sua terra fiscalizada por particulares que lhes restringiro o acesso e o manejo fundando-se nos contratos de pagamentos por servios ambientais. Dessa forma, as terras da agricultura familiar passariam a ser gravadas com o nus de realizar compensaes ambientais massivas em favor da manuteno do insustentvel padro de produo do agronegcio. Assim, no podero ser utilizadas, ainda que de forma sustentvel e tradicional, pela agricultura familiar. Tal poltica, ao invs de fomentar as prticas agrcolas tpicas da agricultura familiar far dos agricultores vigias florestais de suas prprias terras.8 Diante desse cenrio no difcil constatar que essas aes estruturantes no campo da agricultura no contribuem para fortalecer a agricultura familiar e a democratizao do acesso a terra. Para alm dos quatro temas apontados necessrio registrar as dificuldades enfrentadas para efetivar polticas pblicas relacionadas com a democratizao do acesso a terra. Nesse sentido, necessrio apontar que o INCRA, rgo oficialmente responsvel pela realizao das principais polticas pblicas de acesso a terra, necessita de grande apoio institucional do Estado para cumprir de modo eficaz sua misso.
8 Sobre o tema dos pagamentos por servios ambientais recomenda-se a leitura de: PACKER, Larissa. Pagamento por servios ambientais e flexibilizao do Cdigo Florestal para um capitalismo verde. Terra de Direitos, 2001. Disponvel em: <http://terradedireitos.org.br/biblioteca/pagamento-por-servicos-ambientais-e-flexibilizacao-do-codigo-florestal -para-um-capitalismo-verde/>. Acesso em: 17 de julho de 2012.

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Dentre as atribuies do INCRA est a de fiscalizar o cumprimento da funo social da propriedade rural e realizar a reforma agrria, titular terras de comunidades quilombolas, fazer desintruso em reas indgenas e em unidades de conservao federais, reassentar famlias atingidas por barragens, alm de certificar todos os imveis rurais e de organizar a malha fundiria do pas. Hoje o INCRA tem um estoque de 1076 processos administrativos de titulao de territrios quilombolas, uma demanda de assentamento de 186 mil famlias acampadas, demanda para desintruso de 7.167 famlias no ndios e de posseiros em unidades de conservao, reassentamento de 10.402 famlias atingidas por barragens, contando ainda com o fato de que apenas 13,5% da rea total cadastrada no INCRA esta certificada, comprometendo o seu controle e confiabilidade. Constata-se que a misso do INCRA de grande relevncia para o futuro do pas, mas, infelizmente, sabe-se que o rgo no dispe da estrutura e do apoio poltico necessrio para realizar sua complexa misso institucional. Para um bom funcionamento do INCRA seria indispensvel redesenhar a sua matriz organizativa e potencializar a formao do quadro profissional permitindo maior dilogo com os movimentos sociais. Ao mesmo tempo, se mostra necessrio investir na contratao de funcionrios, uma vez que j existe grande defasagem e aproximadamente 25% dos atuais funcionrios j esto em condies de aposentadoria. Alm disso, a autarquia necessita de mais recursos, j que tem hoje cerca de 1,2 bilho de recursos inscritos em restos a pagar sem o correspondente recurso financeiro. Para o cumprimento de sua misso o INCRA tambm necessita de instrumentos geis e seguros de fiscalizao da funo social da propriedade rural, de modo a viabilizar a desapropriao para fins de reforma agrria. Potencializar as possibilidades de desapropriao de propriedades com violaes legislao ambiental e trabalhista, somada indispensvel necessidade de atualizao dos ndices de produtividade, estas so aes polticas fundamentais para o INCRA realizar sua misso institucional. A situao apresentada evidencia que o Estado brasileiro no est considerando, no plano das aes institucionais, a democratizao do acesso a terra como medida imprescindvel para a reduo das desigualdades sociais. Essa opo poltica dos governos brasileiros adotada independente dos dados e estudos, nacionais e internacionais, que recomendam uma postura poltica diametralmente oposta. Prefere o Estado brasileiro no enfrentar a elite agrria e financeira que se enriquece s custas da gerao de desigualdade social. Nota-se que os movimentos sociais tm um protagonismo histrico fundamental na manuteno poltica da agenda da democratizao do acesso a terra, sendo os reais responsveis por impedir um aumento concreto na concentrao de terra. Isto, num cenrio em que o Estado brasileiro no adota polticas pblicas que alteram a correlao de foras, contribuindo para a manuteno da estrutura desigual do acesso a terra. Nesse sentido, caber sociedade brasileira impor ao Estado uma mudana de postura poltica no enfrentamento da questo agrria. 281

Referncias bibliogrficas
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PACKER, Larissa. Pagamento por servios ambientais e flexibilizao do Cdigo florestal para um capitalismo verde. Terra de Direitos, 2001. Disponvel em: <http://terradedireitos.org.br/biblioteca/pagamento-por-servicos-ambientais-e-flexibilizacao-do-codigo-florestal-para-um-capitalismo-verde/>. Acesso em: 17 jul. 2012. SAUER, Srgio. Dinheiro Pblico para o agronegcio. In: Le Mond diplomatic Brasil (abril 2010, ano 3, nmero 33, p. 8 e 9). Disponvel em: <www.pastoraldomigrante. com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1049:dinheiro-publico-para-o-agronegocio&catid=39:artigos&Itemid=78>. Acesso em: 17 jul. 2012.

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ACESSO JUSTIA COMO SINNIMO DE PAZ: um desafio realizao dos direitos humanos no Brasil

Lia Tatiana Foscarini*

Falar de acesso justia implica, alm de outras questes, adentrar na complexidade do que se entende por justia. Neste contexto o termo frequentemente tratado como sinnimo de poder judicirio, como se acessar este poder fosse a configurao do efetivo acesso justia. Muito embora a Constituio Federal, em seu art. 5, inciso XXXV mencione que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito, ousamos pensar alm, lanando olhares sobre alguns enfoques demandados a partir desse tema amplo, instigante e profundo.

1. Uma definio de acesso e de justia


Considerando que a abordagem sobre o acesso justia se d dentro do contexto brasileiro, compreendendo tal acesso como um efetivo direito, mas tambm com olhar voltado para a garantia de outros direitos humanos decorrentes desse acesso, pode-se dizer que justia deve ser sinnimo de paz, compreendida como finalidade, busca constante e incessante do direito, conforme inspirao de Ihering, quando afirma que: a ideia do direito encerra uma anttese que se origina nesta ideia, da qual jamais se pode, absolutamente, separar: a luta e a paz; a paz o termo do direito, a luta o meio de obt-lo (2000, p. 22).
* Advogada militante em Direitos Humanos. Integrante do Projeto Intervenes exemplares em casos de violaes de Direitos Humanos, desenvolvido pela ANCED atravs do Instituto de Acesso Justia, em Porto Alegre, RS. Mestre em Cincias Criminais pela PUCRS. Professora de Direito Penal e Direito Processual Penal na Universidade de Passo Fundo (RS).

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Assim, embora a justia deva ser lida como o fim a que se destina o direito, h nesse acesso paz aqui traduzida como justia a implicao da necessria luta. Tal circunstncia, porm, no deveria significar empecilho, dificuldade, problema ou sofrimento, mas sim empenho de todos inclusive dos poderes e dos poderosos para que o alcance da justia efetiva no reste vazio, perdendo-se na letra fria das leis e decises judiciais, no raras vezes sem sentido, presente nos infindveis processos empilhados nos cartrios judiciais. Desse modo, justia deve ser o mesmo que paz, compreendida como algo pleno de realizao. No se trata de falar em acomodao e isolamento. Ao contrrio: Justia coisa viva, que pulsa. elemento que integra a possibilidade de estar, de ser e se manter vivo com plenitude e dignidade. Acessar o mesmo que alcanar, tomar nas mos, dispor efetivamente.

2.  O abismo entre o horizonte e a poeira do dia a dia: injustias cotidianas e desafios poltico-institucionais
Assim, tendo os olhos lanados no horizonte onde paira o desejo desse acesso, os ps e as mos no o alcanam, dado que no cotidiano das relaes se deparam com milhares de brasileiros e de brasileiras: 1) sem moradia digna, e alimentao de qualidade, que tampouco ascendem aos postos de trabalho mais bem remunerados ou aos cargos que requerem maior qualificao profissional; 2) que so presos diuturnamente, ou que morrem nas filas de atendimento em busca de sade; e 3) mulheres que so assassinadas enquanto aguardam o deferimento de alguma medida protetiva ou de alguma outra medida capaz de cessar a dor e a violncia, muitas vezes silenciada por sculos de submisso decorrente de uma cultura machista ainda vigente.1 Os ps caminham ao lado dos que aguardam pelo medicamento no fornecido pelo Estado e que por isso foi necessrio pedir na justia. H ainda, aos bandos, brasileirinhos e brasileirinhas crianas e adolescentes2 sendo prostitudos, explorados, espancados, mortos, alm dos j crescidos, que morrem um pouco a cada dia respirando a fumaa espessa das descargas dos caminhes que cortam as estradas enquanto esperam, pacientemente, que a justia lhes conceda uma terra para habitar e viver, simplesmente. So agricultores sem terra, indgenas e sem teto espalhados pelas margens de sul a norte deste imenso Brasil.
1Dados relacionados s violncias e aos direitos da mulher podem ser obtidos nos seguintes endereos: www.sepm.gov. br/nucleo/dados; www.fpabramo.org.br/o-que-fazemos/pesquisas-de-opiniao-publica/pesquisas-realizadas/pesquisa-mulheres-brasileiras-nos-es; www.institutoavon.org.br/wp-content/themes/institutoavon/pdf/iavon_0109_pesq_ portuga_vd2010_03_vl_bx.pdf; www.observe.ufba.br/dados; www.sangari.com/mapadaviolencia/#mulheres. 2 Sobre o tema, importante referir o Mapeamento dos Pontos Vulnerveis Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes nas Rodovias Federais Brasileiras, disponvel em: www.childhood.org.br/Mapeamento%202009_2010.pdf. Acesso em: 16 de julho de 2012, bem como o Mapa da Violncia, produzido e publicado pelo Instituto Sangari, disponvel em www.sangari.com/mapadaviolencia/. Acesso em: 16 jul. 2012.

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Justia a efetividade do direito garantido. Entretanto, a complexidade se intensifica e a dificuldade do acesso justia no Brasil ganha forma quando se vislumbra que na prtica o direito de uns no o direito de outros. Lei e direito, justia e paz nem sempre so lidos sob uma mesma lupa. Assim, acessar o sistema de justia brasileiro nem sempre significar acesso ao direito, qui justia. Contudo, no se desconhece a importncia do direito de ter as demandas e violaes sofridas apreciadas pelo poder judicirio, conforme assegurado constitucionalmente. Ocorre que, embora haja tal previso, para que isso acontea se faz necessrio o exerccio da capacidade postulatria, privativa da advocacia, que demanda pagamento aos profissionais pelo trabalho desenvolvido. Ademais, ultrapassada essa barreira inicial, ainda que se alcance a tutela jurisdicional, o teor das decises e o tratamento destinado aos feitos no segue a isonomia constitucional. Desse modo, lamentvel e perigosamente pode-se dizer que mais uma vez o acesso esfera formal de apreciao do direito se relaciona de maneira perversa com as disparidades socioeconmicas da populao, implicando na reproduo das desigualdades e das injustias operadas no cotidiano. Dessa forma, as prprias instituies brasileiras vo operando selees:
[...] diuturnamente recorte de classe, gnero, raa e outros tantos mais na prestao de servios e na realizao de direitos. O tipo de tratamento obtido no Judicirio por um/a empresrio/a que pode pagar um timo escritrio de advocacia totalmente diferente daquele obtido pelo trabalhador que contra ele luta [...] (ANCED, 2010, p. 96).

Assim, considerando que a maioria da populao no ostenta condies financeiras para arcar com custas processuais e honorrios advocatcios vultuosos, tem-se que a insuficincia e/ou a inexistncia de defensores e defensoras pblicas que ocorre em diversas localidades brasileiras bem como da destinao de recursos e condies adequadas para o atendimento das maiorias pobres e carecedoras de direitos, faz com que reste prejudicado e muitas vezes inatingvel o acesso ao poder judicirio como instncia onde se deposita a ltima esperana de acesso justia.

3. A  construo de alternativas e a reviso de paradigmas como desafios ao enfrentamento do modelo seletivo e estigmatizante
No Brasil v-se frequentemente que uma parcela da populao a dos empobrecidos, sem teto, sem terra, sem emprego, sem acesso educao, etc. acaba por conhecer o sistema de justia pelas vias do direito penal, quando ento o Estado lhes alcana, a partir de uma tendncia a criminalizar e punir problemas sociais. o que acontece com 287

as polticas agrcolas, de educao, habitao, reforma agrria, incentivo a cultura dentre outras. Em tese, a afirmao de um Estado Democrtico de Direito no Brasil ampara suas bases em princpios assegurados constitucionalmente, onde o direito se constitui no principal instrumento de expresso do poder do Estado. Contudo, as condies de vida dos cidados em relao aos direitos e garantias constitucionais como a liberdade e a igualdade, so concretizadas apenas formalmente, j que seu exerccio depende no somente da vontade individual, mas tambm das condies socioeconmicas, polticas e culturais de que dispem as pessoas, alm das relaes estabelecidas socialmente. Assim, a inexistncia de uma igualdade material compromete a efetivao de uma convivncia livre de conflitos das mais variadas formas. [...] O prprio enunciado do princpio todos so iguais perante a lei nos d conta de sua inconsistncia, visto que a lei uma abstrao, ao passo que as relaes sociais so reais (GRAU, 1996, p. 118). Essa igualdade formal positivada se apresenta ainda na figura do sistema penal que apresentada pelo Estado.
O sistema penal apresentado como igualitrio, atingindo igualmente as pessoas em funo de suas condutas, quando na verdade seu funcionamento seletivo, atingindo apenas determinadas pessoas, integrantes de determinados grupos sociais, a pretexto de suas condutas. [...] o sistema penal tambm apresentado como justo, na medida em que buscaria prevenir o delito, restringindo sua interveno aos limites da necessidade, [...] quando de fato seu desempenho repressivo, seja pela frustrao de suas linhas preventivas, seja pela incapacidade de regular a intensidade das respostas penais, legais ou ilegais. Por fim o sistema penal se apresenta comprometido com a dignidade humana [...] quando na verdade estigmatizante, promovendo uma degradao na figura social de sua clientela. [...] Seletividade, repressividade e estigmatizao so algumas caractersticas centrais de sistemas penais como o brasileiro (BATISTA, 2001, p. 24).

O ordenamento constitucional brasileiro, apesar do seu esprito igualitrio, no consegue reverter o contexto de iniquidade social, tampouco criar as condies polticas para a incluso de grupos expressivos da populao nos quadros de cidadania formalmente regulada (CAMPILONGO, 2000, p. 56). Protees, direitos, garantias do cidado previstas na Constituio so violados sob muitos pretextos, podendo ser a garantia da ordem pblica, o clamor social (quase sempre traduzido pelos meios de comunicao), dentre outros, o que se quer indicar culpados e mostrar servio exibindo mos algemadas e rostos envergonhados, e mais, que esses rostos satisfaam a expectativa dos expectadores, confirmando o esteretipo de criminoso pr concebido por estes. Importa dizer que algum culpado, no importando em que condies isso se d, mesmo com o desrespeito aos direitos mais bsicos da pessoa. Assim, no cabe falar em impunidade no Brasil. Cabe sim, falar em quem fica impune e quem entra no filtro seletivo do sistema. Os esforos do Governo Federal, especialmente, aps sculos de abandono, comeam a aparecer no sentido de repensar e reestruturar o sistema carcerrio brasileiro. Trata-se de questo urgente, merecedora de prioridade absoluta, sob pena de continuarmos caminhando para a barbrie e para a negao absoluta dos princpios que fundamentam os direitos da humanidade, bem como daqueles orientadores de uma poltica democrtica e cidad como a que preceitua o regime assumido pelo modelo de Estado brasileiro. 288

4.  Um outro lado da moeda: o direito de proteo s vtimas sob ameaa


Outro aspecto do acesso justia que merece ateno est na proteo s vtimas, especialmente aquelas em situao de ameaa. No se afirma aqui que a proteo e o reconhecimento da justia devem estar to somente a servio das vtimas, ao contrrio, devem estar a disposio e ao alcance de todas as pessoas. Porm, a justia e o direito quando violados fazem vtimas de um e de outro lado do litgio processual. A pessoa que teve seu direito violado inicialmente, por quem quer que seja, deve receber por parte do Estado uma maior ateno para evitar que volte a sofrer violncias, principalmente em decorrncia da agresso j experimentada. O Estado tem o dever de agir no sentido de garantir a necessria proteo s vtimas. Nesse sentido, h no Brasil legislaes e programas voltados para a ateno s vtimas, especialmente as ameaadas, como o caso, por exemplo, da Lei n 9.807/1999, do Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte (PPCAAM), do PROTEGE, do PROVITA, dentre outros. Tais instrumentos tm sido extremamente importantes e tm conseguido minimizar a problemtica que envolve as ameaas e a vida das vtimas. E, quando conseguem assegurar a efetiva e adequada proteo, garantem uma forma de acesso justia. Entretanto, os instrumentos que esto em vigor no conseguem responder de forma ampla e irrestrita a todas as situaes que implicam violaes de direitos e ameaas s vtimas, especialmente quando envolvem vitimizao decorrente da criminalidade e do abuso de poder. Entende-se, assim, que um grande desafio ao Estado brasileiro a incorporao da Declarao dos princpios fundamentais de justia relativos s vtimas da criminalidade e de abuso de poder,3 de maneira concreta e efetiva, no sentido de respeitar e atender aos princpios legais e constitucionais brasileiros, bem como aos ditames internacionais de Direitos Humanos, aperfeioando assim os instrumentos de proteo vtima, no pas.
3 Segundo a referida Declarao, so vtimas da criminalidade: Art. 1: Entendem-se por vtimas as pessoas que, individual ou colectivamente, tenham sofrido um prejuzo, nomeadamente um atentado sua integridade fsica ou mental, um sofrimento de ordem moral, uma perda material, ou um grave atentado aos seus direitos fundamentais, como consequncia de actos ou de omisses violadores das leis penais em vigor num Estado membro, incluindo as que probem o abuso de poder. Art. 2 Uma pessoa pode ser considerada como vtima, no quadro da presente Declarao, quer o autor seja ou no identificado, preso, processado ou declarado culpado, e quaisquer que sejam os laos de parentesco deste com a vtima. O termo vtima inclui tambm, conforme o caso, a famlia prxima ou as pessoas a cargo da vtima directa e as pessoas que tenham sofrido um prejuzo ao intervirem para prestar assistncia s vtimas em situao de carncia ou para impedir a vitimizao. So vtimas de abuso de poder: Art. 18: Entendem-se por vtimas as pessoas que, individual ou colectivamente, tenham sofrido prejuzos, nomeadamente um atentado sua integridade fsica ou mental, um sofrimento de ordem moral, uma perda material, ou um grave atentado aos seus direitos fundamentais, como consequncia de actos ou de omisses que, no constituindo ainda uma violao da legislao penal nacional, representam violaes das normas internacionalmente reconhecidas em matria de direitos do homem. Declarao dos princpios fundamentais de justia relativos s vtimas da criminalidade e de abuso de poder. Disponvel no site: www. lgdh.org/Declaracao%20dos%20Principios%20Basicos%20de%20Justica%20relativos%20as%20Vitimas%20da%20 Criminalidade%20e%20de%20Abuso%20do%20Poder.htm. Acesso em 16 de julho de 2012.

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Tal Declarao, tambm conhecida como Declarao das Vtimas, um importante instrumento na garantia e construo dos direitos humanos. Foi adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas na sua resoluo 40/34, de 29 de novembro de 1985. Entretanto, em razo de no ser um Tratado assumido e assinado pelos Estados Membros, no tem sido efetivamente implementada. De outro lado, importante referir que tal Declarao consiste no nico documento internacional a oferecer orientaes aos Estados Membros em relao s vtimas da criminalidade e abuso de poder.4

5. Direitos cidados e violncia institucional


Retomando a ideia de acesso justia como a possibilidade concreta de desfrutar da paz garantida e assegurada pelo direito, sem que necessariamente tenha que ser exigida e perseguida pelas vias processuais volta-se discusso que circunda as esferas material e formal dos direitos. Estar na lei, na constituio, nos tratados, nos compromissos assumidos e no raras vezes tornados motivos de aplausos, premiaes e inclusive resultados vitoriosos em eleies, no basta. De outro lado, a formalidade no materializada implica naquilo que se pode chamar de violncia institucional, uma vez que esta provocada justamente por quem deveria garantir direitos, porm, muitas vezes, desrespeita-os por omisso ou ao, resultando em um desgaste das bases de um tmido Estado Democrtico de Direito (MEDEIROS; ATHAYDE; KOELER, 2010, p. 59). Desse modo, o aceso justia o alcance palpvel ao direito concreto barrado pelo prprio agente responsvel por garantir esse acesso. Tremenda contradio! O Estado assume a configurao de violador e a violncia passa a ser institucionalizada, exatamente por decorrer das falhas de suas instituies e organizaes internas. Nesse sentido, refere Figueiredo:
O Estado (ocidental, brasileiro) no viola direitos humanos por ter um soberano dotado de poderes divinos ou superiores, mas por falha nas prprias instituies jurdicas em tornar a lei real. Somado a isto, vive-se em uma sociedade complexa e multifacetada, na qual conquistas histricas de direitos humanos que pareciam consolidadas so postas prova diuturnamente. Assim, a insurgncia pode no ser em relao norma, mas a polticas que, fingindo concretiz-la, desrespeita-a ou a debates pblicos que desconsideram dados para reforar uma viso prejudicial da infncia e da juventude brasileiras, a setores sociais reacionrios que pretendem fazer ruir direitos construdos por meio de sculos de enfrentamento (2010, p. 34-35).

De outro lado, esse mesmo modelo de Estado que no consegue responder efetivamente garantia de direitos e passa a ser o violador dos prprios fundamentos, o faz em nome da garantia do acesso justia (processual), em ateno a um modelo
4 Informao obtida junto ao site www.dhnet.org.br. Acesso em: 14 set. 2011.

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jurdico-processual-penal punitivo. Desse modo, frequentemente opera a revitimizao daquelas j nominadas vtimas, utilizando-as to somente como fonte de informao dentro de um processo criminal (ROSENO, 2007, p. 179), e esquecendo a sua condio de pessoas humana, merecedora e carecedora de respostas como ressarcimento, atendimento, reparao, compensao.5

6. Justia: um direito difcil para as maiorias excludas


Diante desse cenrio o direito de acesso justia no Brasil demanda ainda um longo processo de transformaes e construes, mais ainda considerando-se que:
Todo direito no mundo foi adquirido pela luta; esses princpios de direito que esto hoje em vigor foi indispensvel imp-los pela luta queles que no os aceitavam; assim, todo o direito, tanto o de um povo, como o de um indivduo, pressupe que esto o indivduo e o povo dispostos a defend-lo (IHERING, 2000, p. 22).

Isto no nega a luta pelo acesso justia, muito pelo contrrio. Ainda que existam grandes limitaes, especialmente aquelas que se apresentam desproporcionalmente, ora entre quem busca o acesso justia e o poder de onde tal direito emana, ora entre a prpria possibilidade de defesa das partes de um litgio, onde [...] a isonomia processual vem quebrada desde o planejamento de sua criminalizao, esse povo pressionado, acuado e sofrido, teima em resistir (ALFONSIN, 2009, p. 29). A resistncia tem sido a luta dessa maioria excluda maioria sim, no minoria como se diz frequentemente, pois se somados, cada grupo excludo do acesso aos direitos humanos fundamentais, um s que fosse, teramos certamente uma maioria composta por minorias. Basta enumerar alguns, como mulheres, pobres, negros, indgenas, egressos do sistema carcerrio, sem terra, sem teto, moradores de rua. Juntos so o rosto do Brasil. Grupos vivos, capazes de manter acesa a chama que persegue a luta pelo fim ltimo do direito: a Justia. Nas palavras de Alfonsin:
5 Sobre esse aspecto, destaca-se a discusso relacionada s vtimas crianas e adolescentes, tendo por base o campo de atuao dos centros de defesa, entendemos por responsabilidade civil a garantia que assegura os direitos humanos infanto-juvenis por meio do ressarcimento, da reparao ou da compensao, por meio da articulao e integrao de instncias pblicas governamentais e da sociedade civil, independentemente se a violao se deu pela infringncia de um dever jurdico, por um comportamento doloso ou culposo ou pela prtica de conduta apontada pelo legislador como atividade de risco, seja ele criado ou inerente prpria atividade ou coisa (MEDEIROS; ATHAYDE; KOELER. 2010, p. 59). Entretanto, para alm do atendimento adequado a crianas e adolescentes, trata-se, pois, de buscar a todas as pessoas, em qualquer situao, mas especialmente quando ameaadas, a defesa integral da vtima amenizando-se o processo de vitimizao a que est sujeita, bem como resguardando a proteo cidad que lhe est reservada constitucionalmente (MEDEIROS; ATHAYDE; KOELER. 2010, p. 77).

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Mais do que mrtires, essas pessoas esto vivas na f que esse povo renova a cada agresso que sofre. Ele no celebra cadveres, portanto. Celebra o herosmo e a resistncia de quem no se deixou dobrar pela aplicao das leis que, embora na letra at lhes reconhea direitos, so tradas por uma interpretao que no seu esprito, desconhece a diferena entre o legal frio dos Cdigos e o legtimo quente da vida digna que a ele de-vida (2009, p. 29).

Em forma de luta e organizao, a resistncia sinal vivo de que h possibilidade de tomar nas mos o direito garantido e firmar os ps onde os olhos, por ora, ainda fitam o horizonte longnquo. A construo dos direitos humanos em sua integralidade passa pela garantia do acesso justia a todas as pessoas, disto no se pode duvidar.

Referncias bibliogrficas
ALFONSIN, Jaques Tvora. Da lei de proteo aos animais lei que sacrifica os pobres (em memria de Eltom Brum da Silva). In: Rio Grande do Sul. Assembleia Legislativa. Comisso de Cidadania e Direitos Humanos. Relatrio Azul 2009: garantias e violaes de direitos humanos. Porto Alegre: Corag, 2009. BATISTA, Nilo. Introduo crtica ao direito penal brasileiro. Estado Democrtico de Direito. 4. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2001. FIGUEIREDO, Ivanilda. Da dinmica institucional das violaes a uma abordagem crtica do Direito. In: ANCED. Repensando a Proteo Jurdico-Social: intervenes exemplares em casos de violao de direitos humanos de crianas e adolescentes. So Paulo: Anced, 2010. GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. So Paulo: Malheiros Editores, 1996. IHERING, Rudolf Von. A luta pelo direito. Trad. Joo Vasconcelos. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000. MEDEIROS, Bruno Guimares; ATHAYDE, Eliana; KOELER, Juliana. Responsabilizao civil. In: ANCED. Repensando a proteo jurdico-social: intervenes exemplares em casos de violao de Direitos Humanos de crianas e adolescentes. So Paulo: Anced, 2010. ROSENO, Renato. O direito ao atendimento especializado da criana vtima de violncia sexual: apontamentos sobre o papel das entidades de defesa jurdico-social. In: FERNADES, Nair C B.; OLIVEIRA, Antnio Carlos. Violncias contra crianas e adolescentes: redes de proteo e responsabilizao. Rio de Janeiro: Nova Pesquisa e Assessoria em Educao, 2007. 292

Sites consultados
ALTO COMISSARIADO DIREITOS HUMANOS DA ONU: <www.ohchr.org/SP/PublicationsResources/Pages/Publications.aspx>. PALCIO DO PLANALTO LEGISLAO: <www4.planalto.gov.br/legislacao>. FUNDAO PERSEU ABRAMO: <www.fpabramo.org.br>. INSTITUTO AVON: <www.institutoavon.org.br>. OBSERVATRIO UFBA: <www.observe.ufba.br/dados>. INSTITUTO SANGARI: <www.sangari.com>. CHILDHOOD: <www.childhood.org.br>.

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DA SEGURANA PBLICA SEGURANA CIDAD: elementos para uma reflexo

Luis Emmanuel Barbosa da Cunha* Rodrigo Deodato de Souza Silva** Valdnia Brito Monteiro***

Nos grandes centros urbanos brasileiros e latino-americanos, em especial, durante as ltimas dcadas, percebe-se o crescimento dos ndices de violncia. Os dados estatsticos em parceria com os alertas, por vezes excessivamente exploratrios, da grande mdia, tm contribudo para que a temtica da violncia assuma o posto de uma das maiores preocupaes da sociedade de uma forma geral. O aumento constante dos padres de violncia e do sentimento de insegurana se apresenta como um empecilho grave ao processo de consolidao democrtica para os pases que saram a pouco tempo de tormentosas ditaduras cvico-militares, dentre eles o Brasil. O sentimento de temor expresso pela opinio pblica, juntamente com as recorrentes aes ineficazes dos governos, nas mais diversas esferas, buscando reverter essa realidade, tm fomentado gravosos processos de esgaramento do tecido social, se tornando um obstculo para a universalizao da cidadania plena e ativa, alm de alimentar o padro de inefetividade dos Direitos Humanos. Tudo isto simplesmente mina a confiana da populao tanto na autoridade governamental quanto nas demais instituies que compem o Sistema de Justia e policiamento.
* Coordenador do Programa Direitos Humanos Internacionais (DHI) do Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP). ** Assessor Jurdico em Direitos Humanos Internacionais do Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP). *** Coordenadora do Projeto Justia Cidad (NUIDH) do Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP).

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Visando ampliar e reconfigurar o paradigma de segurana falido que pelo tempo foi estabelecido, a proposta de uma segurana cidad tem se apresentado como uma sada manuteno de um padro cclico e crescente de violncia, objetivando por assim dizer a construo de uma cultura de respeito, reconhecimento e valorizao dos Direitos Humanos.

1. Segurana pblica
A pesquisa Retratos da Sociedade Brasileira: Segurana Pblica, realizada em outubro/2011 pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), em parceria com o IBOPE, mostra uma tendncia da opinio pblica a considerar a sade (52%) e a segurana pblica (33%) como dois dos maiores problemas enfrentados pela populao brasileira. Dentre os entrevistados, 51% consideram a situao da segurana pblica no Brasil ruim ou pssima, enquanto 36% a consideram regular. Apenas 12% a avaliaram como tima ou boa. O percentual dos que avaliaram a situao da segurana pblica como ruim ou pssima chega a 58% entre os entrevistados residentes na Regio Nordeste e 57% entre os residentes nas periferias das capitais brasileiras. 45% da populao aumentaram os cuidados com a segurana nos ltimos trs anos. 80% dos entrevistados mudaram seus hbitos devido violncia. A mudana mais frequente evitar andar com dinheiro. A violncia vem restringindo a circulao da populao pela cidade. Os dados apresentados sobre a segurana so representativos para mostrar que o tema tem sido o calcanhar de Aquiles a ser enfrentado pelo governo brasileiro, como tambm por pases com dficit de cidadania e vivncia democrtica. E por qu? Onde se aumenta a vigilncia atravs da polcia pe-se em xeque o Estado Democrtico de Direito. Conforme Rolim (2007), as polcias em todo o mundo raramente so, de fato, controladas. Elas possuem, pelo menos em muitas das experincias nacionais, uma autonomia perturbadora dentro do Estado Democrtico de Direito e atuam, em regra, como se no devessem prestar contas de seus atos cotidianos a uma autoridade. Esse mesmo espao de autonomia ser tambm aquele que abrigar boa parte das distores operantes no trabalho policial, alm das prticas violentas e criminosas que comprometem a prpria imagem das polcias em todo o mundo. Para Soares (2006), as polcias brasileiras:
De um modo geral, so ineficientes na preveno e na represso qualificada, na investigao e na conquista da indispensvel confiana da populao. Problemas ligados corrupo e brutalidade ultrapassam qualquer patamar aceitvel. So refratrias gesto racional, no avaliam a prpria performance, nem se abrem ao controle e monitoramento externos. No se organizam com base em diagnsticos sobre os problemas a enfrentar, o modo de faz-lo, as prioridades a definir e as metas a identificar. No planejam sua prtica, a partir

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de diagnsticos, fundados em dados consistentes, nem corrigem seus erros, analisando os resultados de suas iniciativas os quais, simplesmente, ignoram. So mquinas reativas, inerciais e fragmentrias, inscritas num ambiente institucional desarticulado e inorgnico, regido por marcos legais rgidos e inadequados. Os profissionais no so apropriadamente qualificados e valorizados e as informaes no so ordenadas de acordo com orientao uniforme, que viabilize a cooperao.

O termo segurana significa ausncia de riscos ou perigos, efetivao de garantias, tranquilidade de nimos. A garantia da segurana pressupe proteo do cidado contra qualquer ameaa tanto a sua integridade, como tambm ao patrimnio, organizao social, sistema poltico. Enfim, um conceito que tem vnculo com o interesse coletivo. Percebe-se que a segurana, enquanto poltica pblica se constituiu como uma atividade de represso a condutas consideradas delituosas, ou melhor, ao controle do crime, buscando a preservao da ordem pblica contra a criminalidade. Rolim expe que no Brasil, as convices que consolidam o trabalho policial esto, tambm, informadas por uma marcante tradio anti-humanista, pela qual a violncia naturalizada sempre que oferecida queles que habitam as margens das sociedades modernas, nomeados na subcultura policial como vagabundos (ROLIM, 2007, p. 35). A concepo de poltica pblica de segurana sempre foi pautada por uma interveno reativa ou repressiva, em detrimento da preveno sobre os efeitos e no sobre as causas da violncia criminal. Ou seja, sobre os comportamentos expressivos dos conflitos e no sobre os prprios conflitos. Evidentemente que este modelo est consolidado na represso de uma classe social mais vulnervel. Este sistema est preparado para enxergar uma minoria de pessoas socialmente rotuladas, pertencentes aos baixos estratos sociais, intervindo sobre indivduos e no, sobre situaes. Em regimes democrticos, o conceito de segurana pblica tende a fazer referncia principalmente garantia dos direitos dos cidados, particularmente vida, liberdade, e igualdade de todos perante a lei, elementos fundamentais do Estado de direito (MESQUITA NETO, 2011, p. 33). Neste sentido, comea-se um debate sobre a segurana cidad no Brasil e em outros pases da Amrica Latina (anos 1990) a partir da concepo de que os rgos responsveis pela segurana passariam a proteger, priorizar os cidados sem necessariamente excluir a proteo do Estado ou governo. O fracasso da segurana se relaciona ao fato de que os dirigentes, na sua grande maioria, no conseguem enxergar que o problema da criminalidade transcende a polcia, embora esta seja um ator importante do contexto. A pergunta que se tem a fazer se o aprofundamento da segurana pblica no tem sido feito pelas bordas. possvel mudar o quadro endmico da violncia sem aprofundar a questo da corrupo, troca de favores, apurao dos fatos, concentrao de renda entre outros? A segurana pelas bordas, ou seja, atravs de pseudo-solues que apenas driblam o problema, reforam aes sutis que to-somente violam direitos fundamentais. Repetir erros do passado com medidas paliativas e de v eficcia no parece a ao esperada de um governo que pretende resolver o problema da criminalidade, to anunciada nos jornais. 297

2. A contribuio do sistema internacional de direitos humanos


O perfil da segurana pblica trabalhada no Brasil de uma segurana calcada especial e principalmente na ordem e na fora como traduo do monoplio da violncia legalmente tolerada pelo Estado. Isso implica o uso reiterado e at abusivo de armas de fogo, de baixo e de grosso calibre e de blindados, ou seja, armas e veculos tpicos de reas de conflitos blicos.

Ordem

Segurana Pblica

Fora

Tal contexto se materializa em uma atuao quase que exclusivamente policial. Confunde-se segurana pblica com polcia. Por conta disso, prioriza-se uma parte do todo. Na verdade e em sentido amplo, investe-se muito mal na polcia no Brasil. Esse perfil basicamente instrumental se mostra esgotado pela ineficcia como mostrado na pesquisa citada. necessrio um novo parmetro de segurana com um novo padro axiolgico, que traga consigo: objetivos, metas, estratgias de atuao, planejamento de longo, mdio e curto prazo, poltica de pessoal (seleo, formao, reciclagem, carreira e acompanhamento psicossocial), inteligncia, infraestrutura fsica (prdio, veculos, mobilirio) e, sobretudo, institucional, interligar todo o complexo sistema de segurana e Justia: polcias; Ministrio Pblico; sistema prisional; sistema socioeducativo e Poder Judicirio. Ademais, em paralelo a isso, a fiscalizao interna e o monitoramento externo. No Brasil, algumas iniciativas em formato de programas e de aes comeam a tomar forma, tais como: o PRONASCI, o Pacto pela Vida em Pernambuco e as UPPs (Unidades de Polcia Pacificadora) no Rio de Janeiro. Porm, so iniciativas, cuja atuao concreta no conseguiu se libertar ainda desse perfil definitivamente. Nessa linha proposta de um novo perfil para a segurana pblica no Brasil, inicialmente, parte-se para a construo do novo padro axiolgico, livre dos legados arbitrrios dos dois perodos de exceo vividos no Brasil no sculo XX e, ao mesmo tempo, reafirmador do contexto constitucional vigente. Para tanto, a contribuio do sistema internacional de Direitos Humanos, ou melhor, dos sistemas global (ONU Organizao das Naes Unidas) e regional (OEA Organizao dos Estados Americanos) de Direitos Humanos que o Estado brasileiro signatrio, seja por via de recomendaes ou pela via de tratados. Esses instrumentos (recomendaes e tratados) so hoje as principais fontes de Direitos Humanos Internacionais. A normativa internacional exteriorizada atravs deles e, como tal, vincula os Estados signatrios na medida de sua cogncia. 298

Uma declarao da OEA de junho de 2011 e trs recomendaes em especial da ONU se mostram importantes pontos de partida jurdico-instrumental para o novo perfil em segurana para o Brasil. A essa altura, outro adjetivo ser agregado ao substantivo segurana para forjar uma nova expresso em substituio segurana pblica. Trata-se da Declarao de So Salvador sobre Segurana Cidad nas Amricas, resultado do 41 perodo ordinrio de sesso da OEA. A declarao foi aprovada no dia 7 de junho de 2011 pela Assembleia Geral. Na parte preambular da Declarao, h, de forma clara e taxativa, um reconhecimento da existncia de uma relao entre segurana e desigualdade social. A falta daquela condio para a existncia desta e vice-versa. A violncia, a criminalidade e a insegurana so resultados da ausncia de uma poltica preventiva que promova o desenvolvimento scio-econmico-cultural: reconhecendo que as condies de segurana pblica melhoram mediante o pleno respeito aos direitos humanos, s liberdades fundamentais, bem como mediante a promoo da educao, da sade e do desenvolvimento econmico e social (OEA, 2011). Com efeito, a premissa fixada nas condies sociais necessrias existncia de segurana no contexto social tem relao direta com a viso sobre indivisibilidade e interdependncia dos Direitos Humanos, ou seja, a combinao de esforos na tutela simultnea de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais; salvaguardar a integridade individual da pessoa humana, bem como, todos os direitos bsicos inerentes ao exerccio de sua dignidade. Frise-se que a parte preambular de suma importncia interpretao da parte dispositiva de qualquer tratado ou ato internacional. Dessa forma, a parte dispositiva influenciada. E como norma propriamente dita, a Declarao regulamenta o exerccio da segurana cidad pela participao comunitria e de vrios atores sociais, independentemente de ter personalidade jurdica, o que afasta possveis obstculos positivistas para o exerccio desse mnus pblico (artigo 5).
Que as polticas pblicas de segurana requerem a participao e cooperao de mltiplos atores, como o indivduo, os governos em todos os nveis, a sociedade civil, as comunidades, os meios de comunicao, os setores privado e acadmico, a fim de fortalecer a promoo de uma cultura de paz e no-violncia e responder, de maneira eficaz e participativa, s necessidades da sociedade em seu conjunto (OEA, 2011).

Alm disso, regulamenta que o foco central da segurana cidad a proteo da pessoa humana, com ateno especial para os grupos submetidos regularmente a espcies de violncia: a domstica, a prisional e aquela fruto da falta de acesso justia. E a atuao deve recair sobre as causas da criminalidade, da violncia e da insegurana, ou seja, as polticas pblicas devem ser pautadas pela adequao das aes, pela transparncia e pela eficcia com fins em uma transformao cultural. 299

Em um quadro sinttico, tem-se o seguinte:

Incluso social

Transparncia na atuao

Segurana cidad

Proteo da pessoa humana e dos grupos sociais


Essa estrutura normativa da OEA dialoga com as percepes do sistema ONU sobre a segurana no Brasil como se ambas resultassem de uma grande fora tarefa internacional para a questo de segurana. Necessariamente no ocorre dessa forma. O perfil de segurana pblica existente no Brasil excludente e, claramente, pauta-se no direito penal do inimigo (JAKOBS; CANCIO MELI, 2007). Assim so eleitos como inimigos: os defensores de direitos humanos, o movimento social e alguns grupos sociais, que passam a ser vtimas de processos de criminalizao. O Relator Especial da ONU sobre as formas contemporneas de Racismo, Discriminao Racial e Xenofobia concluiu que o racismo e a discriminao racial no Brasil tm razes histricas em um contexto scio econmico excludente:
No final de seu estudo, o Relator Especial observa que o racismo e a discriminao racial no Brasil no so fceis de ser definidos. Estes fenmenos esto sujeitos a serem reproduzidos nos documentos oficiais. Eles tambm so camuflados, ao ponto de serem invisveis, pela miscigenao biolgica e cultural. Tem sido necessrio insistir com perspiccia para se conseguir que um grande nmero de interlocutores oficiais reconhecessem que existe uma relao de causa e efeito entre as condies econmicas e sociais, a marginalizao e a pobreza dos ndios, mestios e negros e as circunstncias histricas que fundamentam as origens do Brasil, em particular a escravido e a colonizao. Apenas uma vontade poltica que se baseie em uma anlise lcida e corajosa da realidade pode quebrar o crculo vicioso de discriminao racial por meio da negao da discriminao racial para converter o Brasil na grande nao que ele aspira ser no sculo XXI (ONU, GLL-AHANHANZO, 1996).

300

J o Relator Especial da ONU sobre Execues Sumrias, Arbitrrias e Extrajudiciais, em 2007, apontou a desarticulao das aes policiais em relao aos objetivos inicialmente declarados, alm de se mostrar perplexo com a falta de transparncias das aes, o que, para tanto, recomendou o uso de equipamentos de udio e vdeo para monitorar o uso de veculos blindados.
78. O Governo do Estado do Rio de Janeiro deve se abster de usar as mega operaes ou aquelas de grande porte favorecendo um progresso sistemtico e planejado para restabelecer uma presena policial sustentada assim como do poder governamental nas reas controladas pelas faces. As polticas atuais so uma grande quantidade de pessoas, alienando as pessoas cujo apoio necessrio para lograr xito, gastando recursos preciosos e fracassando na busca dos objetivos declarados. Estabelecer estratgias de policiamento apenas considerando objetivos eleitorais um desservio polcia, s comunidades afetadas e sociedade como um todo. 79. O uso dos veculos blindados deve ser monitorado, provendo-os com equipamento de gravao de udio e vdeo. Os resultados devem ser regularmente monitorados em cooperao com grupos comunitrios (ONU, ALSTON, 2008).

Tem-se ento uma interao entre o mundo ontolgico e o deontolgico. Os relatrios das relatorias especiais da ONU em Direitos Humanos, direta ou indiretamente, percebem a relao entre violncia, insegurana e desigualdade scio-econmica. Por sua vez, o instrumento da OEA reitera em seu prembulo a necessidade de evitar o tratamento da segurana pblica como um fenmeno isolado de outros fatores sociais. Assim a expresso segurana cidad aparece nos sistemas internacionais de Direitos Humanos para superar desigualdades e reafirmar o Estado Democrtico de Direito.

3. Um novo paradigma: a segurana cidad


Os regimes autoritrios e as ditaduras cvico-militares que por algumas dcadas atuaram na Amrica Latina, intencionalmente, no levando em considerao os compromissos internacionais voluntariamente assumidos pelos prprios Estados em matria de Direitos Humanos, deixaram de herana para a sociedade um padro cclico e permanente de reproduo da violncia. A partir dessa recente e viva histria latino-americana, pode-se perceber que boa parte das instituies que do sustentao ao sistema de justia e polcia, na maioria dos Estados, em especial no Brasil, no passaram por transformaes e reformas eficazes, o que caracteriza uma transio para a democracia ainda muito lenta e formal. No caso brasileiro, apesar da Constituio Federal de 1988 e da ratificao da maioria dos mais importantes tratados internacionais de Direitos Humanos, a estruturas e os rgos ligados aos 301

aparatos de segurana ainda reiteram e replicam um arsenal de prticas e mecanismos autoritrios, repressivos e intransigentes, sob a alegao de que os mesmos so necessrios para assegurar e manter a ordem e a paz nas relaes cotidianas, sem falar nas dificuldades de transparncia e prestao de contas das aes dessas instituies. De uma forma geral, as instituies ligadas ao Poder Judicirio, bem com as polcias em seus mais diversos nveis de atuao, no tm conseguido, de forma eficaz, ofertar as respostas cabveis, em tom preventivo e repressivo qualificado, no combate ao crime e a violncia. assim que na atual conjuntura milcias se estabelecem em organizaes criminais de larga extenso, mantidas pela impunidade e pelo regime de corrupo, constroem amplas estruturas paralelas de poder. Tal realidade desenvolve um fenmeno interessante, vivenciado massivamente em vrias partes do mundo, a insegurana. Sentimento gerado pela profuso da criminalidade e da violncia que tem se apresentado como uma grave problemtica onde a efetividade e a plena vigncia dos Direitos Humanos, por vezes colocada em segundo plano, como frmula para um panorama menos ameaador. Um total e claro contrassenso! Em contrapartida ao modelo de segurana pautado na represso desmedida e autoritria, visualiza-se, de modo largo, a construo de um modelo de segurana pautado na figura do cidado e da cidad. Tal ideal composto por polticas sociais de carter preventivo, envolvendo e englobando os mais diversos setores da sociedade e do Estado, proporcionando uma articulao de planificao emancipatria no campo da segurana, enfatizando a mediao de conflitos e a pacificao da sociedade contempornea (SANTOS, 2001). O conceito de segurana cidad tem por objeto ofertar respostas agudizao da criminalidade e da violncia, em especial nas grandes cidades, mas tambm nas zonas interioranas. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, em 1998, afirmou entender a proposta de segurana cidad como: [] o no temer uma agresso violenta, saber respeitar a integridade fsica e, sobretudo, poder disfrutar da privacidade do lugar sem medo de ser assaltado, e circular tranquilamente pelas ruas sem temer um roubo ou uma agresso (PNUD, 1998). Por meio deste paradigma diferenciado possvel identificar duas dimenses distintas do conceito apresentado: 1) a primeira objetiva, representada pelo acirramento ou diminuio dos delitos; e 2) a segunda subjetiva, expressa pelo sentimento de segurana percebido pelos cidados, ou seja, pela sensao vivenciada pela populao com relao probabilidade de ser vtima de um crime. Por assim dizer, a segurana cidad nasce em um bojo amplo onde a ideia de segurana no somente alcana o Estado, mas tambm os indivduos, relacionando-se no apenas com assuntos derivados da criminalidade ou do narcotrfico, mas, em especial, com temas referentes ao esgaramento dos laos sociais, ao desemprego, dificuldade de acesso aos servios bsicos de sade e saneamento, a gua potvel, a educao, a moradia adequada, etc. Desta maneira fica clara a amplitude do conceito de segurana cidad, constituindo-se o mesmo em um plano tanto poltico quanto socioeconmico. 302

Por meio de uma poltica bem orientada de segurana cidad pode-se assegurar o livre exerccio dos direitos individuais e coletivos de todos os indivduos membros da sociedade. Trata-se de efetivar um direito coletivo, pautado no interesse comum. A grande questo aparece quando o prprio Estado assume a sua debilidade no sentido de resguardar os interesses da sociedade. Pois tal fato tem por consequncia direta o crescimento da autodefesa, concedendo-se por vezes o grau de licitude e legitimidade a condutas que paream minimamente garantir ao indivduo sua segurana. A partir disto aparece o ciclo da violncia, onde por meio da autodefesa, juntamente com a debilidade estatal, um novo nvel de insegurana se estabelece. Infelizmente, buscando compreender a segurana como um direito individual, corre-se o risco de se promover atitudes de carter individual de autodefesa, alm de fortalecer polticas que proponham a gerao de planos e medidas dirigidas a atuar de forma rpida e eficaz para que se evite os fatos ilcitos dentro da sociedade, ou seja, fomentando o aspecto repressivo e autoritrio j apresentado anteriormente. Com toda a certeza, as medidas de autodefesa recairo negativamente sobre o sentimento de insegurana de toda a populao, por quanto a viso ou a imagem de lugares comuns a exemplo de casas, bairros inteiros, condomnios, etc., como se fortificados fossem uma espcie de medievalizao das moradias, indicar que tal lugar to inseguro e propenso a ataques que se encontra fortificado para evitar os possveis perigos reais e iminentes com isso aparece o fenmeno intitulado arquitetura do medo. Este modo de enfrentamento da problemtica da insegurana, ao contrrio de oferecer soluo, introduz um novo fator de preocupao: a desigualdade. Pela lgica clara, a partir de aes de autodefesa, exemplificadas pela arquitetura do medo, pode-se entender que quem tem mais, pode e deve proteger-se mais. Alm disso, vlido compreender que por trs destas aes de segurana, interesses econmicos gravitam de muito perto, logo a manuteno do sentimento de insegurana pode ser muito rentvel para aqueles que possuem mais bens, pois possibilita o fortalecimento da segurana como um direito individual, que pode e deve ser distribudo de forma desigual nos distintos estratos sociais, o que explica aes contundentes das foras policiais apenas em determinadas regies perifricas das grandes cidades e at mesmo o fenmeno da rotulao dos grupos sociais. Decorre dessa realidade a necessidade de aes coletivas e integrativas em torno da segurana, sob a perspectiva da cidade, que significa desenvolver um processo civilizador de superao dos padres estabelecidos de violncia e de exerccio pleno dessa cidadania. Vlido ressaltar que as principais polticas sobre segurana cidad devem ser sempre analisadas e avaliadas luz do respeito e da efetividade dos Direitos Humanos. Assim tanto o Estado como a Sociedade envolvidos nesse processo de renovao do paradigma de segurana arcaico, para um emancipatrio e colaborador, precisam cumprir com o seu dever e exercer os seus direitos. Nesse ponto a proposta de monitoramento das aes do Estado se apresenta como a eficiente ferramenta de acompanhamento e exigncia do cumprimento dos compromissos assumidos pelo Estado, tanto em matria de segurana, quanto nas mais diversas matrias que compem o panorama dos Direitos Humanos. 303

Em um perodo onde a perspectiva do dilogo e da mediao aplicada e incentivada como meio mais adequado para a resoluo e pacificao dos conflitos sociais, a disseminao das mais diversos matizes de violncias tambm vm incentivando a reflexo para que se encontrem novas sadas, para alm do desencanto, outras formas de relaes de sociabilidade e controle social, com o objetivo maior de construir uma sociedade firmada na cultura da pacificao, respeitando o leque de diferenas, minorando as injustias, reconhecendo a dignidade humana e o exerccio da cidadania de todos e todas indistintamente.

Consideraes finais
notrio que nos mais diversos contextos onde a democracia se estabelece torna-se indispensvel a participao ativa da sociedade no mbito da reflexo e construo de polticas pblicas. Contudo, tal participao apresenta variaes em seus nveis de comprometimento social. Quanto maior for a participao da sociedade no desenvolvimento e acompanhamento das polticas pblicas de segurana, em especial, tambm crescero as chances de sucesso significativo dessas polticas. Compreendendo que com a participao social, dentro desse novo modelo cidado de segurana, todos e todas tm a possibilidade de auxiliar no processo de fiscalizao, bem como minimizar os danos passveis de ocorrer pelos interesses mais diversos. Entretanto, no se pode afirmar que o processo de democratizao propiciado pela atuao dos agentes estatais conforme o conceito de segurana cidad garante o resultado total dessas polticas. Acima de tudo imprescindvel compreender que conquistas relevantes neste sentido podem ser alcanadas atravs da organizao e mobilizao da sociedade. De qualquer maneira, se est diante de uma realidade onde um passo novo dado, e uma nova e longa caminhada se inicia, com firmes convices de que somente por meio de aes pautadas nos Direitos Humanos poder-se- quebrar as prticas violentas to presentes nos mais variados espaos da sociedade.

Referncias bibliogrficas
JAKOBS, Gnther; CANCIO MELI, Manuel. Direito penal do inimigo: noes e crticas. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. MESQUITA NETO, Paulo. Ensaios sobre a segurana cidad. So Paulo: Quartier Latin; Fapesp, 2011. 304

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305

MERCADO DE TRABALHO NO SEGUNDO MANDATO DO PRESIDENTE LULA

Srgio E. A. Mendona*

Os indicadores do mercado de trabalho brasileiro na primeira dcada do sculo XXI foram significativamente diferentes daqueles observados na dcada de 1990. Enquanto anteriormente o ritmo de criao de novas ocupaes (empregos com carteira de trabalho assinada e outras formas de ocupao) foi relativamente mais baixo que o da dcada seguinte, o desemprego cresceu e os rendimentos reais caram, na ltima dcada aconteceu o inverso: elevou-se o ritmo de criao de novas ocupaes, caiu o desemprego e mais recentemente os rendimentos e salrios reais voltaram a crescer. Consolidando essa inverso de tendncias, na ltima dcada, alm de um ritmo mais intenso de criao de vagas, aproximadamente 9 em cada 10 novas ocupaes criadas correspondem a empregos com carteira de trabalho assinada, em sentido muito diferente ao verificado na dcada anterior, quando aproximadamente 4 em cada 10 novas vagas (criadas em menor intensidade) pertenciam ao mercado formal de trabalho.

* Economista do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scioeconmicos (DIEESE).

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Ano
1992 2001 2009 Variao (2001-1992) Variao (2009-2001)

Ocupados
(PNAD) 61.229.427 72.323.336 86.744.608 11.093.909 14.421.272

Empregos formais
(RAIS) 22.272.843 27.189.614 41.207.546 4.916.771 14.017.932

Tabela 1: Nmero de Ocupados e de Empregos Formais Brasil 1992-2009 Fontes: IPEADATA e RAIS OBS: PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (IBGE) e RAIS: Relao Anual de Informaes Sociais; TEM: Ministrio do Trabalho e Emprego

A causa principal dessas mudanas bastante conhecida. A economia brasileira voltou a crescer num patamar muito superior ao do perodo anterior, especialmente a partir de 2004. Inicialmente, a retomada do crescimento se deu pela expanso do mercado externo, liderado pelas exportaes. A partir de 2006 o crescimento foi impulsionado pelo mercado interno com resultados favorveis para a gerao de empregos e expanso da massa de salrios. O crdito, em especial o crdito consignado, tambm foi um componente importante da poltica macroeconmica que impulsionou a demanda domstica no perodo em anlise. Esse novo padro de crescimento resultou na gerao de empregos em todos os grandes ramos econmicos: indstria, comrcio, servios, construo civil e agricultura. O ciclo recente de crescimento tem apresentado uma elevada elasticidade produto-emprego. Para cada ponto de expanso do PIB, tal como verificado nos ltimos anos, houve crescimento de mais da metade dessa taxa no nvel geral de emprego. Dito de outro modo, com o PIB crescendo 5% em mdia, o nvel de emprego tem crescido em torno de 2,5%, taxa superior ao crescimento da oferta de trabalho como ser analisado adiante. Esse artigo pretende explicar os resultados do mercado de trabalho no quadrinio 2007-2010, perodo do segundo mandato do Presidente Lula, a partir de uma reflexo mais longa do ocorrido nas duas ltimas dcadas. Se esse objetivo for atingido, ficar mais clara a dinmica recente e as perspectivas para os prximos anos.

1. Mudanas estruturais na demografia e na oferta de trabalho no brasil


Os principais indicadores do mercado de trabalho so afetados pela interao entre oferta e demanda de trabalho. Pelo lado da oferta, tanto a potencial (PIA) como a efetiva (PEA)1 dependem da evoluo da populao e de sua estrutura etria.
1 A Populao em Idade Ativa (PIA) o indicador que mede a oferta potencial de trabalho. A Populao Economicamente Ativa (PEA) o indicador da oferta efetiva de trabalho.

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Nessas duas ltimas dcadas ocorreram importantes transformaes na estrutura etria da populao brasileira, que est se modificando com forte impacto no mercado de trabalho. A taxa de crescimento populacional vem diminuindo em funo da reduo da taxa de fecundidade (nmero de filhos por mulher). Menor crescimento da populao condicionar, nos anos seguintes, a oferta potencial e efetiva de trabalho. Um primeiro ponto a ser destacado que os jovens ingressos no mercado de trabalho no incio do sculo XXI nasceram a partir da metade dos anos 1980, perodo em que j se observava uma queda da taxa de crescimento populacional. Em outras palavras, ao longo da primeira dcada do sculo XXI e das prximas dcadas vimos e continuaremos a ver a diminuio relativa da oferta pelo ingresso de jovens no mercado de trabalho. A presso para criar novas vagas para jovens diminuir relativamente nos prximos anos. Na primeira dcada do sculo XXI e nas prximas duas dcadas o pas passou e continuar a passar pelo perodo conhecido na literatura especializada por bnus demogrfico ou janela de oportunidade demogrfica, fenmeno que se caracteriza por uma menor razo de dependncia.2 A tabela 2 sintetiza os dados sobre populao total, PIA e PEA nas ltimas duas dcadas.

Ano
1992 2001 2009 Var. (2001-1992) Var. (2009-2001)

Populao total
146.917.459 169.590.693 190.755.799 15,4% 12,5%

PIA
113.295.184 138.962.241 160.438.234 22,7% 15,5%

PEA
65.977.197 80.400.976 95.380.939 21,9% 18,6%

Tabela 2: Populao Total, Populao em Idade Ativa (PIA), Populao Economicamente Ativa (PEA) anos selecionados

Os dados da tabela 2 apresentam as taxas de crescimento da populao total, da PIA e da PEA nas duas ltimas dcadas. Pode-se observar que as taxas de crescimento caem para as trs variveis na ltima dcada quando comparadas s taxas da dcada de 1990. Isso significa que a presso da oferta de trabalho nos prximos anos ser menor.

2 A razo de dependncia relaciona os segmentos mais jovens (0 a 14 anos) e os mais idosos (65 anos e mais) com a populao em idade ativa (15 a 64 anos). Quanto menor essa razo maior o potencial produtivo de um pas, ou seja, uma parcela potencialmente maior da populao poder realizar atividades produtivas em comparao com os segmentos etrios que dela dependem.

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2. Duas dcadas muito diferentes


A anlise das principais mudanas no mercado de trabalho no Brasil nos ltimos 20 anos pode ser dividida em dois momentos, de forma simplificada, nas duas ltimas dcadas.

2.1.  Anos noventa: a dcada da desestruturao


A globalizao foi o principal acontecimento econmico dos anos 1990. A queda do muro de Berlim e o fim da Unio Sovitica significaram, para muitos autores, o perodo de supremacia absoluta do capitalismo e das foras de mercado. Nesse novo contexto internacional, a opo do governo Collor, recm-eleito, foi adotar a poltica de abertura da economia a partir de 1990. O fim do modelo de substituio de importaes teve forte impacto na economia brasileira e, como no poderia deixar de ser, no mercado de trabalho. As empresas nacionais e multinacionais aqui sediadas promoveram, provavelmente, o maior movimento de reestruturao em suas histrias. Concludo esse processo de reestruturao, o resultado foi uma perda expressiva de empregos. Cabe lembrar que na dcada de 1990 houve uma combinao de mudanas estruturais na economia brasileira: abertura ao exterior, plano de estabilizao monetria (plano Real) e privatizao de grandes empresas estatais. Este ltimo com forte impacto em importantes setores econmicos, e reflexos na qualidade e na quantidade de empregos gerados nos mesmos. Destacam-se, entre os principais setores afetados pelo processo de privatizao, a siderurgia, as telecomunicaes e o setor financeiro. O ajuste da dcada resultou em perda de empregos de melhor qualidade na estrutura de ocupaes dos setores afetados. Foi assim nos bancos, nas empresas siderrgicas e nas empresas de telecomunicaes. Ademais, a reestruturao das empresas, sobretudo no setor industrial, nessa etapa de maior abertura ao exterior e competio externa, foi de natureza defensiva. As empresas enxugaram ao mximo seus quadros de pessoal, reduziram os salrios dos novos ocupantes de nvel mdio e da alta gerncia e terceirizaram uma parcela expressiva de vagas para reduzir custos. Esse movimento de abertura e reestruturao, combinado com um perodo de taxas muito baixas de crescimento (cerca de 2% ao ano), afetaram negativamente os principais indicadores do mercado de trabalho. O desemprego dobrou de patamar e se intensificou a precarizao do mercado com a criao de ocupaes desprotegidas e de baixo rendimento.

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2.2.  Anos 2000: o incio da recuperao


A maior parte do ajuste realizado pelas empresas no ambiente econmico dos anos 1990 estava concluda ao final da dcada. No comeo do sculo XXI e especialmente a partir de 2004, ano em que a taxa de crescimento da economia brasileira elevou-se significativamente, comearam a se alterar as tendncias do mercado de trabalho. Portanto, necessrio compreender as principais causas desse novo ciclo de crescimento e a possibilidade de sua sustentao nos prximos anos para explicar o que aconteceu no mercado de trabalho no quadrinio 2007-2010 e as tendncias para os prximos anos. Vale registrar que em 1999 a moeda brasileira sofreu uma expressiva desvalorizao aps o fracasso da poltica de cmbio fixo do perodo entre 1994 e 1998. O pas entrou no sculo XXI com outra poltica econmica: equilbrio fiscal, cmbio flutuante e metas de inflao. No plano internacional, as polticas preconizadas pelo Consenso de Washington foram perdendo fora na medida em que os resultados de melhoria de bem estar das populaes nos pases emergentes no se concretizaram. E entra em cena um novo ator econmico de peso, a China. No Brasil, a vitria de Luiz Incio Lula da Silva nas eleies presidenciais de 2002 leva a uma mudana significativa na poltica social. Ainda que o novo governo no modifique o trip de poltica econmica herdado do governo anterior, seus compromissos com outras foras polticas, ligadas ao movimento sindical de trabalhadores e ao movimento social alteraram o escopo da poltica social buscando incluir uma maior parcela da populao que esteve margem no perodo anterior. A economia brasileira, sobretudo a partir de 2003, engatou no ciclo econmico mundial de crescimento com forte expanso das exportaes e efeitos positivos sobre o mercado interno e o mercado de trabalho. Para entender essa nova etapa, no se pode ignorar a insero econmica internacional do Brasil que aproveitou as oportunidades do ciclo de crescimento da economia mundial e o papel destacado da China nesse cenrio. Frise-se que antes do incio do primeiro mandato do Presidente Lula (2002) houve nova desvalorizao cambial, em parte pelo receio de uma mudana brusca na poltica econmica do governo anterior, fator que estimulou a onda exportadora no Brasil. Mas a retomada sustentada do crescimento brasileiro s se consolidou com a combinao das polticas econmica e social voltadas para o mercado interno. Destaquem-se as polticas de incluso como o Bolsa Famlia, as polticas de assistncia social em geral, o apoio agricultura familiar e o PROUNI, entre outras. No campo econmico, o crdito consignado, a queda da taxa bsica de juros, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), a elevao do investimento das estatais na rea de energia (em particular Petrobrs e Eletrobrs). E, provavelmente a mais importante de todas, a poltica de recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo. Entre abril de 2002 e janeiro de 2011, o valor real do salrio mnimo subiu 54,3%, segundo o DIEESE. 311

Nesse novo ciclo de crescimento da economia brasileira, os impactos sobre o mercado de trabalho tm sido muito positivos. Os dados das tabelas 3 e 4 sintetizam importantes indicadores do mercado de trabalho metropolitano no perodo entre 2006 e 2010. A Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), realizada em parceria entre o DIEESE, a Fundao SEADE-SP e diversos parceiros regionais, e a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE apontam as mesmas tendncias. As mudanas demogrficas reduziram as taxas de crescimento da PIA e da PEA para taxas abaixo de 2% ao ano. Apenas a ttulo de comparao, registre-se que nos anos 1990 essas taxas eram superiores a 2%. As taxas de crescimento da ocupao (gerao de vagas no mercado de trabalho) nas duas pesquisas esto acima de 2,5%, chegando a mias de 3% na PED. Essa combinao favorvel foi responsvel por uma queda significativa do desemprego. E, confirmando a tendncia de melhora do mercado de trabalho, a maior parte das vagas criadas foi de empregos formais com proteo, seja no setor privado (CLT) seja no setor pblico (CLT e estatutrios).

Indicador
PIA PEA Ocupados Desempregados Inativos

2006 (em mil) 2010 (em mil) 2010-2006 (%) Taxa mdia (%)
31.143 18.903 15.732 3.171 12.240 33.367 20.292 17.837 2.455 13.075 7,14 7,35 13,38 -22,58 6,82 1,74 1,79 3,19 -5,22 1,66

Tabela 3: Mercado de Trabalho Metropolitano 2006-2010 PED Fonte: Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) (Convnio DIEESE/SEADE, MTE/FAT e parceiros regionais: So Paulo, Porto Alegre, Distrito Federal, Belo Horizonte, Salvador e Recife).

Indicador
PIA PEA Ocupados Desempregados Inativos

2006 (em mil) 2010 (em mil) 2010-2006 (%) Taxa mdia (%)
38.945 22.139 19.926 2.213 16.806 41.364 23.611 22.019 1.591 17.753 6,21 6,65 10,50 -28,11 5,64 1,52 1,62 2,53 -6,39 1,38

Tabela 4: Mercado de Trabalho Metropolitano 2006-2010 PME Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego (PME) IBGE (Regies: So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador e Recife)

312

As quedas na oferta potencial (PIA) e efetiva (PEA) de fora de trabalho e a acelerao do crescimento econmico contriburam para a reduo do desemprego, embora este ainda continue em patamar alto, fruto de um passivo muito grande acumulado nos anos de baixo crescimento. Como, em sua maioria, os empregos gerados foram empregos com carteira de trabalho assinada, cresceu o grau de formalizao das ocupaes no mercado de trabalho brasileiro, com a consequente diminuio do mercado informal. De acordo com o IPEA, baseado nos dados da PNAD, o grau de informalidade3 elevou-se de 51,9 em 1992 para 52,5 em 2001 e recuou para 46,4 em 2009, menor taxa dos ltimos 20 anos.

3. Desafios para os prximos anos


A imagem de um copo pela metade uma boa sntese dos desafios para sustentar o atual ritmo de gerao de emprego, trabalho e renda no Brasil nos prximos anos. Para o pas aproveitar a janela de oportunidade demogrfica necessrio consolidar esse novo patamar de crescimento, especialmente as taxas de crescimento a partir de 2004. Nos prximos 20 anos, embora a presso da entrada de jovens no mercado de trabalho diminua, fundamental que a economia brasileira possa criar oportunidades de empregos de qualidade, incluindo a populao jovem que vai amadurecendo para idades mais adultas e tambm garantindo os empregos da populao adulta. Alm do crescimento, o enfrentamento da desigualdade de renda surge como o principal desafio frente. decisivo que a entrada de novos trabalhadores se d em empregos de qualidade, com proteo social, alta produtividade e salrios mais altos. Essa combinao virtuosa vai depender das opes sobre que trajetria de desenvolvimento que o governo do pas pretende trilhar daqui para frente. Ainda que os indicadores recentes, sobretudo da ltima dcada, sejam bem melhores que os da dcada anterior, estamos muito distantes de um mercado de trabalho que gera boas oportunidades de emprego, trabalho e renda. Muitas ocupaes criadas, apesar da formalidade, so de baixos salrios em setores de baixa produtividade. Pelo lado da oferta de trabalho esse enfrentamento depender de uma decisiva e definitiva opo da nao por investir em educao de qualidade, sobretudo para as famlias de baixa renda. Pelo lado da demanda de trabalho, depender da estrutura produtiva criar empregos de qualidade, em setores econmicos de alto valor adicionado, que possam pagar salrios mais elevados. O que, por sua vez, depender da capacidade de inovao das empresas e do setor pblico.
3 Grau de informalidade medido pela relao entre os ocupados sem carteira e trabalhadores por conta prpria no numerador e os trabalhadores com carteira, os sem carteira, os trabalhadores por conta prpria e os empregadores no denominador.

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As polticas pblicas e a poltica econmica tambm tero papel estratgico nesse enfrentamento para melhorar a atual distribuio de renda. importante preservar e ampliar as polticas pblicas que protejam a parcela da populao mais vulnervel (assistenciais, seguro desemprego, entre outras) e as polticas mais estruturais de educao e de sade. Na dimenso econmica, os investimentos diretos do setor pblico tambm sero fundamentais. No s a elevao de recursos do oramento pblico, mas a regulao que envolve a expanso dos setores apoiados com recursos pblicos. Um exemplo concreto o conjunto de investimentos na construo civil. Parcela expressiva desses recursos pblica. Programas como o Minha Casa Minha Vida, ou a construo de usinas hidreltricas, devem sofrer forte regulao na rea do trabalho, obrigando os empreendedores a respeitar as leis trabalhistas, contratando com carteira de trabalho assinada, melhorando os pisos salariais e protegendo a sade dos trabalhadores. Na poltica econmica, ao menos dois desafios merecem reflexo. Baixar as taxas de juros bsicas e as taxas na ponta do crdito, alm da alterao no sistema tributrio. Essas duas reas da economia brasileira so diretamente responsveis pela pssima distribuio de renda no Brasil. Contribuem para concentrar a renda pelo lado do rentismo que s beneficia os endinheirados e pune a produo, e pelo arranjo social e poltico que obriga os mais pobres a pagarem mais impostos proporcionalmente aos mais ricos. O Brasil um dos pases mais injustos na tributao. Nossa carga tributria, baseada em impostos indiretos, transferida para os preos dos bens e servios. Nesse sistema, os trabalhadores e famlias de menor renda pagam mais imposto do que os de renda mais alta. Um Robin Hood s avessas! Vencer a batalha da desigualdade de renda uma tarefa de longo prazo. Na ltima dcada o pas avanou, mas ainda no o suficiente. Nos prximos anos a sociedade brasileira pode, ou no, escolher uma trajetria de desenvolvimento que assegure oportunidades concretas para melhorar o padro de vida de sua populao. Os eventos esportivos (Copa e Olimpadas), o programa de acelerao do crescimento (PAC), o pr-sal e a destinao de recursos para educao, cincia e tecnologia so possibilidades concretas, no fantasias ou iluses. E a permanncia de um cenrio de crescimento com um padro econmico, social e ambiental sustentvel no um sonho. Vai depender de nossas opes para enfrentar a desigualdade, erradicar a misria e encher a metade vazia do copo.

Referncias bibliogrficas
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CAPTULO IV: SUJEITOS

OS DIREITOS HUMANOS DOS TRABALHADORES E TRABALHADORAS DO BRASIL

Eduardo Paludette*

Apesar de todo o esforo de muitas organizaes da sociedade civil, instituies e pessoas, infelizmente, no h motivos para festejar a situao dos direitos humanos dos trabalhadores e das trabalhadoras no Brasil. Percebemos vrias agresses a estes direitos que, em muitos casos, podem ser generalizadas. H muitas situaes em que tais violaes se tornaram to naturais que passam despercebidas. Percebemos uma diminuio no nvel de desemprego, embora seu fim seja possvel apenas mediante outra forma de organizao do trabalho. Por outro lado, h um aumento exponencial do trabalho precrio: 1) reduo do salrio mdio; 2) intensificao do trabalho seja no ritmo de produo seja nas horas efetivamente trabalhadas; 3) desrespeito s regras de segurana e sade no trabalho. Nunca na histria da humanidade se trabalhou tanto como agora. Se por um lado tivemos um relativo aumento do salrio mnimo (embora este ainda esteja em 1/4 do valor previsto pela Constituio Federal de 1988, segundo o DIEESE), os trabalhadores no tiveram seus salrios reajustados conforme o aumento da produtividade. Tomemos como exemplo a indstria automobilstica. Esta indstria recebeu incentivos (benefcios) governamentais como poucas, com isso foi possvel aprimorar sua produo. Essa mesma indstria produzia quatro vezes menos carros com trs vezes mais trabalhadores, h quinze anos. Em comparao, se no passado 200 trabalhadores produziam 200 carros, hoje 70 trabalhadores produzem 400 carros. Ou seja, se ontem cada trabalhador produzia meio carro, hoje ele produz aproximadamente seis carros. Os preos dos automveis s caem quando h nova iseno de imposto. Os salrios dos trabalhadores, comparativamente, no aumentaram 12 vezes. Esta diferena o lucro das matrizes das multinacionais.
* Coordenador nacional da Pastoral Operria.

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Para completar, os ataques aos direitos trabalhistas nunca cessaram. Todo ano a classe trabalhadora se v apurada por uma nova proposta de mudana da legislao. A velha e arcaica ideia de que direitos trabalhistas atrasam o crescimento e a competitividade do pas sempre volta tona. Direitos conquistados a base de muito suor e sangue so postos em cheque ano aps ano. Como ainda no possvel uma mudana no atacado, as mudanas seguem no varejo, sem que os trabalhadores se deem conta. Podemos citar dois exemplos disso: 1 H vrias portarias do INSS que dificultam o acesso dos trabalhadores aos seus direitos. cada vez mais difcil provar que sua condio de sade no lhe permite trabalhar. H muitos casos de pessoas que no conseguem os documentos necessrios, mesmo estando com a sade prejudicada. 2 A mudana na lei de falncias alterou a ordem de pagamento dos crditos trabalhistas do segundo lugar para o ltimo. Antes a previso legal era de pagamento dos valores do INSS em primeiro lugar, o pagamento atrasado dos trabalhadores vinha em segundo lugar e, em seguida, vinham os outros credores. Hoje os credores (em boa parte bancos) esto colocados em primeiro lugar, depois vem o INSS e, por fim, o Trabalhador. Por outro lado as centrais sindicais de maior envergadura esto fazendo o jogo do governo. O dia 1 de maio, que sempre foi um momento forte de denncia e organizao da classe trabalhadora, hoje se tornou apenas momento de mega shows patrocinados por empresas e bancos. Somente as pequenas centrais sindicais ainda no foram cooptadas, mas no tm expressividade na sociedade. A nova forma de organizao do trabalho dificulta a organizao dos trabalhadores em defesa de seus direitos. A terceirizao contribuiu em muito com a fragmentao da classe. Uma empresa pode ter dezenas de sindicatos. Assim, quando h uma greve, o sindicato no consegue parar a fbrica. Os efetivos so da categoria, mas os terceirizados so de outra. A parceria governo/empresrios/mdia passa a impresso de que a situao est boa. O velho efeito Ricupero (esconder as coisas ruins e mostrar as boas), continua sendo muito utilizado. Assim mostramos o crescimento econmico, mas no a degradao ambiental e social proveniente deste crescimento. Isto d a falsa sensao de que est tudo bem. E se est tudo bem, por que lutar para mudar? Como esta mesma mdia no comunica os ataques aos direitos trabalhistas e os sindicatos tambm no fazem a sua parte, a classe trabalhadora fica sem saber dos riscos que corre. Assim no se mobiliza. Devido intensidade do trabalho, h um aumento significativo das doenas de trabalho, em especial as LER-DORT. Tambm j se percebe em vrias categorias problemas psquicos que afetam a vida dos trabalhadores. Assim os direitos ao trabalho digno e sade so violados to comumente que parece natural. Vamos pegar como exemplo os bancrios. Por lei, os caixas dos bancos tm direito a 15 minutos de descanso a cada hora digitada. Voc viu algum banco cumprir esta lei? Nem eu, resultado: segundo a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio) 69 mil trabalhadores do ramo financeiro ficaram com tendinite em 2008. 318

Ainda comentando sobre as questes trabalhistas, percebemos outra naturalizao do desrespeito aos direitos humanos. Temos hoje no Brasil trabalhadores de primeira e de segunda categoria. Embora os direitos humanos garantam atravs do artigo XXIII que trabalhos iguais tm remunerao igual, na prtica isto no acontece. Primeiro, porque temos salrios diferentes para cada regio do pas. Vamos pegar os salrios dos professores sem as gratificaes (estas no so incorporadas nos direitos de INSS e resciso) para 40 horas aula, comparando com as redes estaduais. Os dados so da CNTE, de setembro de 2009. O melhor salrio do Distrito Federal (R$ 3.360,00) e o pior de Pernambuco (R$ 982,00). O mesmo trabalho tem uma diferena salarial quase trs vezes e meia maior. Segundo, porque com o processo de terceirizao dentro das empresas, esta remunerao se tornou desigual. A prtica da terceirizao, alm de dividir ainda mais a classe trabalhadora, paga iguais de forma desigual. Para aqueles que so contratados diretamente pela empresa, os salrios so maiores, as cestas bsicas so mais recheadas, o PLR maior. Para o terceirizado sempre menor, quando o tem. Esta prtica que aceita como natural, vai retirando os direitos trabalhistas e colocando trabalhador contra trabalhador. Outra categoria que est colocada em segundo plano pela legislao brasileira, a categoria das trabalhadoras domsticas. Direitos como o FGTS e as horas extras so sumariamente colocados de lado. Ainda que as horas extras estejam previstas em lei, no h a sua efetividade. J o FGTS no esta nem na lei. Isto cria uma situao desigual para esta categoria que abrange 26 milhes de trabalhadores. Outra forma de desrespeito a este direito a discriminao racial. Embora se diga que no h racismo no Brasil, na prtica os trabalhadores negros ganham menos que os brancos e as mulheres menos que os homens. Assim se voc for uma negra, estar discriminada 2 vezes. Esta outra forma de desrespeito aos direitos humanos, naturalizada, a ponto de o movimento negro ter que gritar para ser ouvido. Segundo o Ministrio do Trabalho, atravs de levantamento realizado pela RAIS de 2010, os negros recebem 46,4% menos que os brancos no Brasil. No Brasil, a liberdade de expresso ainda no plena. As perseguies, difamaes e at assassinatos classe trabalhadora uma prtica cotidiana. A represso organizao dos trabalhadores continua. Demisses injustas, opinies nas redes sociais virtuais, assdio moral, so algumas das formas encontradas pelo empresariado brasileiro para cercear a organizao e a expresso da classe trabalhadora. Caso isto no funcione, entra em cena a grande mdia. Esta tem sua liberdade de expresso cerceada pelo poder econmico. Assim em todas as matrias, ela toma lado. E nunca o da classe trabalhadora. O poder econmico determina o que pode e o que no pode ser dito. Raramente a opinio da classe trabalhadora tem espao. Esta situao cria uma ao maquiavlica, onde a opinio pblica fica desinformada e acaba por atacar lutas justas. Um grande exemplo disso so os bancrios. Estes querem aumento de salrio e de pessoas para trabalhar, para assim poder oferecer um melhor atendimento. Como os banqueiros esto batendo recordes de lucros, nada mais 319

justo. Porm, a mdia no fornece estas informaes, apenas mostra as dificuldades das pessoas em receber e pagar contas e assim se manipula a opinio do grande pblico, pela falta de acesso s informaes dos trabalhadores. O direito a liberdade de expresso assim sumariamente desrespeitado o que mostra a necessidade de avano urgente na discusso sobre a liberdade de imprensa no Brasil. Uma questo grave no Brasil so os assassinatos de lideranas populares. Para defender seus interesses econmicos e polticos, uma parte do empresariado brasileiro ameaa de morte os trabalhadores. Isto acontece com mais fora nas regies dominadas pelo agronegcio. Na regio norte e centro-oeste do pas a lei que impera ainda a da bala. As ameaas de morte so contadas em centenas, e as vias de fato (assassinatos) so contadas s dezenas. A populao fica subjugada e oprimida por milcias, ligadas ao poder pblico (polcias, vereadores, prefeitos, juzes, etc.). Isto gera uma situao de pnico e terror. Podemos chegar a afirmar que nestes locais ainda vivemos situaes anlogas ao perodo da ditadura militar. Mesmo em regies consideradas centrais do pas como o Estado do Rio de Janeiro, esta uma prtica comum. Todo este aparato pouco comentado na grande mdia, quando o . A ttulo de exemplo, no estado do Par, temos atualmente pelo menos 3 bispos, 26 padres e 226 leigos ameaados de morte pelo poder econmico local. Devido a esta impunidade e conluio com o poder poltico local, o trabalho escravo ainda uma chaga no pas. O Brasil, que est prximo de ser a 5 maior economia do mundo, se seguirmos o clculo pelo PIB, ainda tem que escravizar seus filhos para poder gerar mais lucros. Isto acontece nos rinces do pas, nas grandes fazendas, mas tambm acontece nos grandes centros urbanos como So Paulo. Se l nos rinces so escravizados os filhos da terra, atravs de ameaas e enganaes, nos grandes centros, so os estrangeiros as maiores vitimas. Considerados por vezes como no documentados, estes so obrigados a trabalhar em condies anlogas a de escravos, ou ameaados de denncia ao poder pblico pelo empresrio que o contratou. Com esta denncia o trabalhador estrangeiro ser deportado ao seu pas de origem. A necessidade de sobrevivncia coloca este trabalhador debaixo do sapato do empresrio. Outra situao que se repete com naturalidade o problema da aposentadoria. Nunca na histria deste pas tivemos tantas pessoas contribuindo com a previdncia. Como pode ento ela estar em dficit. Simples, com a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) o governo retira at 20% dos recursos dos aposentados e pensionistas para pagar agiotas e banqueiros. Isto leva a duas questes que afetam diretamente a vida dos trabalhadores: 1 O direito a ter um nvel de vida melhor simplesmente lhe negado por falta de recursos; 2 Todo ano vem a histria de reforma da previdncia. Isto gera uma insegurana que afeta a vida e a sade dos trabalhadores, sejam eles aposentados ou em vias de aposentarem. 320

Porm, nem tudo desgraa, percebemos que a luta continua. A criatividade e resistncia da classe trabalhadora criam novas formas de luta e de organizao social. Verificamos a volta das greves por aumento de salrio e defesa de direitos. Manifestaes, abaixo assinados e aes de presso continuam existindo. At mesmo para as obras da Copa do Mundo h resistncias. Aos poucos os direitos humanos vo se tornando mais conhecidos, embora ainda no seja disciplina do currculo escolar. Os assassinatos de lideranas comeam a ter ecos na sociedade. A busca por defesa dos direitos trabalhistas continua acontecendo e aos poucos vo se fortalecendo. H muito a ser feito, mas h muitos querendo faz-lo.

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DIREITOS HUMANOS DAS CRIANAS E DOS ADOLESCENTES NO BRASIL

Maria das Graas F. Cruz*

Os graves indicadores sociais sobre a situao da infncia brasileira motivam a luta dos diversos atores sociais que se preocupam com a defesa dos direitos humanos das crianas e dos adolescentes. O indicador, que mede a concentrao de renda no Brasil (quanto mais perto de um maior a desigualdade), caiu de 0,6068 no ano de 1996 para 0,5448 em 2009. Apesar da queda, o ndice brasileiro superior ao de pases como os Estados Unidos (em torno de 0,400) e da ndia (0,300); e est prximo ao de naes mais pobres da Amrica Latina, do Caribe e da frica Subsaariana: samos do pdio, mas ainda estamos entre os mais desiguais, aponta Marcelo Crtes Neri, economista chefe do Centro de Polticas Sociais vinculado Fundao Getulio Vargas (FGV). Esta concentrao de renda faz do Brasil um pas inquo e desigual o que contribui com a situao ainda degradante das crianas, adolescentes e suas famlias, apesar dos programas e projetos hoje desenvolvidos. No se pode negar o avano, o alcance e o valor que estes projetos tm, entretanto se esta questo no for superada, de certa forma continuaremos apenas a enxugar a gua que est no cho, sem fechar a torneira. Esta desigualdade se manifesta por regio, etnia/raa e gnero, entre outras. Enquanto regio o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA, 2010), revela que a dimenso territorial da pobreza no Brasil se expressa nas diferenas entre regies e entre as zonas urbanas e rurais. Na regio Nordeste, mesmo com a reduo do percentual de pessoas abaixo da linha da pobreza, de quase a metade em 1990 para um dcimo em 2008, foi observado um percentual superior a cinco vezes o do Sul e mais do que o dobro da mdia nacional.
* Coordenadora Nacional da Pastoral do Menor

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Por outro lado, apesar do percentual de pobres nas zonas rurais ter cado de 51,3% em 1990 para 12,5% em 2008, a pobreza rural permanece mais do que trs vezes maior em relao urbana. Reduzir as desigualdades e a violncia pressupe polticas pblicas eficazes que melhorem as condies de vida da maioria da populao brasileira, excluda dos direitos sociais mais bsicos, especialmente as crianas.

1. Situao atual
A situao das crianas e dos adolescentes ainda merece muita ateno como revelam alguns dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD, 2010) e de outras fontes citadas no prprio documento.

1.1. Desnutrio infantil


Dados do Ministrio da Sade (BRASIL, 2009) atestam que a desnutrio de crianas com menos de um ano de idade passou de 10,1% para 1,5% entre 1999 e 2008, com diferenas significativas segundo a classe de rendimento das famlias. Conforme o IPEA (2010), a desnutrio infantil espelha com clareza as desigualdades regionais: para uma mdia nacional de apenas 1,8% das crianas com menos de 5 anos desnutridas, h 6,6% das crianas do Semirido, 5,2% da regio Norte e 5,9% provenientes de comunidades quilombolas. Ainda segundo esse relatrio, nos ltimos 20 anos, o aumento de renda das famlias, a expanso dos servios de sade e de vigilncia nutricional, a elevao do nvel educacional das mes, a melhoria das condies de saneamento e articulao entre os setores de programas sociais tm sido importantes para a segurana alimentar da populao. No entanto, o IPEA estima ser necessrio mais dez anos de esforos para que a desnutrio deixe de ser um problema de sade pblica no Brasil. Conforme estimativas da ONU, para que o Brasil cumpra a meta, preciso reduzir a taxa anual de mortalidade infantil atual de 4,8%, entre 1970 e 2010, e para 4,4%, entre 1990 e 2015. Em 1970 a mortalidade infantil no Brasil era de 120,7 a cada mil nascimentos vivos e este nmero caiu para 19,88 em 2010. O valor ainda muito superior se comparado ao de pases com o menor ndice de mortalidade: Islndia (2,6), Sucia (2,7) e em Chipre (2,8).

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1.2. Em relao educao


A maior parte das crianas e dos adolescentes brasileiros frequenta a escola. A cada ano, a quantidade de matrculas de estudantes com idade entre 4 e 17 anos aumenta. Porm, 3.630.000 brasileiros ainda no esto matriculados nas escolas do pas. Para cumprir a lei que determinou a ampliao da obrigatoriedade de ensino para toda essa faixa etria, os sistemas educacionais precisaro de esforo bem maior do que o atual. Estes dados so da Pesquisa por Amostra de Domiclios realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apontando que o maior gargalo ainda est entre a populao de 15 a 17 anos. Dos atuais 10,3 milhes de brasileiros nessa faixa etria, 85,2% se matricularam nas escolas em 2009. No entanto, 1.479.000 ainda esto fora da escola. A taxa de escolarizao (comparao entre a populao e os estudantes) cresceu pouco de 2008 para 2009: 1,1%. Ainda, segundo a PNAD um em cada cinco brasileiros, com 15 anos ou mais, tem menos de quatro anos de estudo. Na faixa etria entre 4 e 5 anos o maior aumento de escolarizao ocorreu entre o perodo de 2008 a 2009. A taxa subiu de 2%, de 72,8% para 74,8%. O nmero de estudantes nessa faixa etria passou de 4.197.000 para 4.225.000. Isso significa, porm, que ainda 1,4 milhes de crianas aguardam uma vaga nas escolas. Todo esse contingente precisa ser integrado rede at 2016, de acordo com a Emenda Constitucional n 59. At o ano passado, a oferta de ensino pblico era obrigatria apenas para os estudantes entre 6 e 14 anos. No fim de 2009, a lei foi modificada para que o acesso escola fosse garantido a mais crianas e adolescentes. Entretanto, mesmo entre a faixa etria em que todos j deveriam estar matriculados na rede escolar, h crianas que ficaram de fora. De acordo com os dados da PNAD 2009, a taxa de escolarizao das crianas de 6 a 14 anos de idade chegou a 97,6%. Porm, em um pas com tantos habitantes, os nmeros revelam que mais de 731 mil crianas e adolescentes no frequentam a rede escolar brasileira. Hoje, a populao com essa faixa etria que estuda nas escolas do Brasil chega a 29,5 milhes. Estudos do Unicef no Brasil alertam que 6 a 8 milhes entre 12 e 18 anos vivem em famlias com baixa renda (menos de meio salrio mnimo per capita) e baixa escolaridade (cerca de 5 anos de defasagem escolar) ficando sujeitos ao fracasso escolar e profissional.

1.3. Trabalho infantil


Conforme pesquisa do PNAD 2010 o nmero de crianas e adolescentes que trabalham no pas vem caindo nos ltimos anos. Em 2009 havia 4,2 milhes de trabalhadores brasileiros com idade entre 05 e 17 anos, o que significa nvel de ocupao de 9,8% do total das pessoas na faixa etria. Em 2008, esse nmero era de 4,4 milhes (10,2% do total). 325

Mesmo com a reduo em ritmo acelerado, o pas ainda contabilizava, no ltimo ano, 123 mil crianas de 05 a 09 anos trabalhando, sendo 69% delas do sexo masculino. Entre 10 e 13 anos, esse nmero de 785 mil, enquanto 3,3 milhes de trabalhadores tinham entre 14 e 17 anos. O nmero absoluto de crianas que trabalham, bem como de adolescentes que trabalham em condies ilegais (sem respeito condio de aprendiz ou s condies de proteo definidas em lei) ainda muito alto. De acordo com a secretria executiva do Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil (FNPETI), a diminuio no satisfatria: o dado confirma uma tendncia de queda lenta e que, portanto, no vai garantir que o Brasil cumpra at 2016 com a meta de eliminar as piores formas de trabalho infantil. Ainda segundo a pesquisa podemos, mais uma vez, constatar a diferena considervel entre as regies no que diz respeito ao trabalho infantil. O Nordeste concentrava 437 dos 908 mil trabalhadores entre 5 e 13 anos (48% do total). J o Sudeste, com uma populao 60% maior, tinha 182 mil. Entretanto, apesar da diferena, o Nordeste foi a regio que apresentou maior reduo entre 2008 e 2009 nessa faixa etria, com a erradicao de 98 mil postos de trabalho infantil. A mdia de rendimento das crianas e adolescentes trabalhadores era de R$ 278,00 sendo que 30% deles no recebiam nenhuma contrapartida pelo trabalho oferecido. O texto bsico da pesquisa nos mostra tambm que a populao ocupada de 5 a 13 anos de idade estava mais concentrada em pequenos empreendimentos familiares, sobretudo em atividade agrcola (57,5%). Aproximadamente 70,8% estava alocada em trabalho sem contrapartida monetria (no remunerados e trabalhadores para o prprio consumo ou na construo para o prprio uso).

1.4. Explorao e abuso sexual de crianas e adolescentes


De acordo com dados do Disque Denncia (Disque 100), do Governo Federal, no perodo de 2005 a 2010, foram registradas 25.175 denncias de explorao sexual contra crianas e adolescentes. Para realizao do estudo, foram consideradas as denncias de prostituio, pornografia, trfico para fins sexuais e explorao no contexto do turismo. Foram registrados 12.487 casos de violncia sexual contra crianas e adolescentes somente em 2010. Os dados tambm apontam que a maioria das vtimas do sexo feminino: 78%; 80% referem-se explorao sexual (sexo feminino); 67% referem-se ao trfico de crianas e adolescentes; 77% referem-se ao abuso sexual; 69% referem-se pornografia. Estes dados dizem respeito a uma faixa etria predominante entre 7 e 14 anos com vis racial da violncia sexual e de gnero. 326

A Matriz (2010) aponta a existncia de denncias de ESCA em 2.798 municpios brasileiros, sendo que a Regio Nordeste apresenta o maior nmero de municpios (34%), seguida pela regio Sudeste (30%), Regio Sul (18%), Centro Oeste (10%) e Norte (8%). No ranking das denncias, a regio NE lidera com 38% das denncias, seguida por Sudeste (28%), Sul (14%), Centro Oeste (10), Norte (9%). O Mapeamento dos pontos vulnerveis explorao sexual ao longo das rodovias brasileiras realizado pela Polcia Rodoviria Nacional com apoio da Childhood Brasil, da Secretaria Especial de Direitos Humanos e da Organizao Internacional do Trabalho (2010) identificou mais de 1.800 pontos de vulnerabilidade explorao sexual de crianas e adolescentes. A pesquisa diferencia o ponto de risco do ponto de explorao. O primeiro apresenta fatores de risco, no necessariamente a prtica de explorao sexual. A regio Nordeste apresenta o maior nmero de pontos de risco da explorao sexual de crianas e de adolescentes. Os cinco estados com maior ndice de explorao nas estradas so justamente os que detm as maiores malhas virias. Juntos, esses estados possuem 45,7% dos pontos, sendo Bahia e Paran detentores de 24,9% do total de pontos crticos. Quanto ao trfico para finalidade de explorao sexual, este envolve majoritariamente mulheres, com elevado percentual de adolescentes negras, segundo a Pesquisa nacional sobre o trfico de mulheres, crianas e adolescentes para fins de explorao sexual Pestraf (CECRIA, 2002). A pesquisa identificou 110 rotas de trfico intermunicipal e interestadual, com nmero de adolescentes expressivo em 45,6% delas. Entre as rotas internacionais, 120 lidam com o trfico de mulheres e 50% delas transportam adolescentes.

1.5. Adolescentes autores de ato infracional


O mais recente Levantamento Nacional do Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei, da Secretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica aponta que existem hoje no Brasil 12.041 adolescentes cumprindo medida de internao (o que representa um crescimento de 4,50%), seguidos de 3.934 em internao provisria e 1.728 em cumprimento de semiliberdade. O levantamento aponta ainda que em 2010 houve uma quebra da tendncia de queda no nmero de internaes que vinha ocorrendo desde 2007.Isto demonstra que a cultura da internao ainda no foi erradicada e que as Medidas Socioeducativas em Meio Aberto ainda no merecem, tanto por parte do judicirio, quanto dos rgos pblicos em geral, a prioridade que deveria merecer, conforme dispem o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE). 327

2006 para 2007 = 7,18% 2007 para 2008 = 2,01% 2008 para 2009 = 0,43% 2009 para 2010 = 4,50%
Estima-se que s no estado de So Paulo, localidade que concentra 42% dos adolescentes em cumprimento de regimes em meio fechado no Pas, existam ao redor de 1.787 jovens que no deveriam estar em medida socioeducativa de internao, pois seus casos contradizem ou no preenchem os requisitos constantes do artigo 122 do ECA. Como se no bastasse o aumento do nmero de internaes, apesar dos avanos registrados nas ltimas dcadas, o Brasil ainda convive com graves violaes de direitos nas unidades de internao socioeducativa conforme aponta o Levantamento do Conselho Nacional de Justia em suas visitas aos Centros Socioeducativos, em 2010. O levantamento aponta a ocorrncia de graves violaes de direitos nas unidades de atendimento, como ameaa integridade fsica, violncia psicolgica, maus tratos e tortura, alm de negligncia com a sade dos adolescentes. A situao de violao dos direitos se torna ainda mais degradante quando h denncias de jovens privados de liberdade em locais inadequados, como delegacias, presdios e cadeias. Portanto, a estrutura das unidades continua sendo questo relevante. A rede fsica atual, segundo o levantamento da SDH/PR, est composta por 435 unidades, sendo 305 para atendimento exclusivo de programas. A situao de precariedade sria em muitas instalaes, sendo mais evidente na regio Nordeste onde os estados do Cear, Paraba e Pernambuco apresentam superlotao com taxas acima da capacidade em 67,81%, 38,21% e 64,17%, respectivamente. Outro ponto tambm ligado precariedade da estrutura das unidades, o que agrava tambm a situao e merece ateno, o da superlotao. Segundo Relatrio Final da Pesquisa da ANCED Homicdios de adolescentes em cumprimento da MSE de Internao/2011 das unidades que foram avaliadas como muito insatisfatrias nas condies de vida que oferecem aos adolescentes, possuem, em sua maioria o fator da superlotao presente no ano de 2010. Dos oito Estados em que foi possvel realizar a pesquisa, segundo o relatrio, h 65,15% de adolescentes internados a mais do que as vagas existentes comportam. O Relatrio evidencia ainda que a superlotao um problema apontado ao longo dos ltimos seis anos em diferentes relatrios da sociedade civil organizada e do Estado brasileiro. Uma violao aos direitos de adolescentes que apareceu em relatrios de entidades distintas: SEDH (2004, 2008 e 2009), OAB e CFP (2006), RENADE (2009). Esta situao parece no ter se alterado de modo significativo entre a publicao destes relatrios e a coleta de dados da presente pesquisa, j que os homicdios aqui registrados ocorreram entre os anos de 2007 e 2010, perodo contemplado por pelo menos um destes documentos. 328

Outra situao gravssima nos Centros Socioeducativos a ocorrncia de homicdios de adolescentes internados. Fenmeno to significativo quanto pouco conhecido, conforme demonstra o Relatrio Final da Pesquisa da ANCED: Homicdios de adolescentes em cumprimento da MSE de Internao/2011. Segundo este documento, apesar das denncias na mdia ou dos processos judiciais instaurados, ainda no h estudos de mbito nacional que sistematizem as informaes e permitam aes de enfrentamento diretas e efetivas. No possvel nem mesmo avaliar qual o grau de participao destes homicdios nas estatsticas de mortes de jovens no Brasil. Dos 11 Estados selecionados para a pesquisa, em 08 (DF, RJ, SP, MG, PE, CE, PA RO) foi possvel entrevistar e coletar dados para a pesquisa. Foram registrados 23 casos documentados que so todos aqueles encontrados nos questionrios preenchidos com dados especficos do adolescente, cujas mortes ocorreram entre janeiro de 2007 e janeiro de 2010. Os casos no documentados em nmero de 43 constituem o grupo cujas informaes especficas so esparsas e insuficientes para qualquer esclarecimento quanto a quem era este adolescente e como se deu a sua morte no interior da unidade de internao. Entre estes se encontram trs casos que ocorreram fora do perodo recortado pela pesquisa, nos anos de 2005 e 2006. Mais uma vez pode-se constatar como a precariedade da situao fsica e outros fatores interferem no atendimento adequado ao adolescente que se encontra em regime de internao, quando o relatrio mostra a fragilidade das condies estruturais e de funcionamento das unidades para atender s suas funes. Esta fragilidade pode se tornar mortfera, na medida em que aumenta a probabilidade de se deflagrarem crises de violncia entre grupos de adolescentes, entre grupos e um outro adolescente, ou entre os funcionrios e os adolescentes. Alguns dos principais elementos que podem se somar para resultar em tais crises so: a superlotao das unidades; as condies inadequadas de higiene e ventilao; o atendimento em sade ser ainda em sua maioria insatisfatrio; os conflitos no trabalhados tanto entre os prprios adolescentes quanto entre os funcionrios e os adolescentes; o contexto das redes criminosas s quais os adolescentes internados estejam ligados; a demora nos encaminhamentos jurdicos que dizem respeito a seus processos; o distanciamento entre os adolescentes e a diretoria da unidade de internao; a fragilizao das possibilidades de convivncia familiar e comunitria. fundamental avanar na definio de uma poltica de atendimento que garanta estrutura, procedimentos, recursos humanos e oramentrios adequados em todas as fases do processo, desde a preveno, a captura, o julgamento e a ressocializao.

1.6. Homicdios
Em relao aos adolescentes, a constatao do estudo do Laboratrio de Anlise da Violncia da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ) com a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia e a ONG Observatrio de Favelas e o Unicef, brao da ONU para a infncia no Brasil, de que os homicdios respondem por 46% das mortes de adolescentes no pas e so a principal causa de bitos nessa faixa etria, frente das causas naturais (25%) e dos acidentes (23%). 329

A pesquisa criou um novo indicador, o IHA (ndice de Homicdios na Adolescncia). Ele mostra que, de cada mil adolescentes brasileiros, dois devero morrer antes dos 19 anos. Foram estimados 33 mil assassinatos de adolescentes entre 2006 e 2012 se mantidas as condies atuais, o que equivale a 13 homicdios por dia. O trabalho utiliza informaes do Ministrio da Sade relativas a jovens entre 12 e 18 anos nas 267 cidades brasileiras com mais de 100 mil habitantes. Os dados so de 2006.

1.7. Ameaados de morte


Entre 2003 e 2007 havia 1.814 pessoas protegidas, das quais 737 so crianas e adolescentes e 1.077, familiares (Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte PPCAM, 2003-2004). Os motivos das ameaas mais registrados so o envolvimento com o narcotrfico e disputas entre grupos rivais. Perfil dos protegidos: 76% eram do sexo masculino e 24% feminino; 69% eram negros (pardos ou pretos) e 31%, brancos; 95% Idade entre 14 e 17 anos e 5%, menos de nove anos. Escolaridade: 60% estudaram at a 5 ou 8 srie incompleta do ensino fundamental; 22% de 1 a 4 srie incompleta do ensino fundamental; 9% possuem a 4 srie completa do ensino fundamental; 4% o ensino mdio incompleto; 2% possuem o ensino fundamental completo; 3% so analfabetos. As famlias so extremamente pobres, com 56% das pessoas possuindo renda familiar mensal de at um salrio mnimo. Vrios encaminhamentos tm sido feitos, mas este o desafio a ser enfrentado.

2. Mudanas ocorridas nos ltimos trs anos


As mudanas que vm ocorrendo so decorrentes em grande parte da mobilizao e controle da sociedade civil, do Ministrio Pblico, da atuao do CONANDA e tambm pela conscincia e cumprimento do dever constitucional por parte do estado. A cada ano, possvel notar os avanos no sentido de maior conhecimento dos direitos, de efetivao de polticas pblicas, de denncias contra a explorao e o abuso sexual de crianas e adolescentes, de participao e controle do oramento. Podemos afirmar que est se configurando uma nova realidade em relao aos direitos da populao infanto juvenil. Como destaque, mencionamos a formao e participao de crianas e adolescentes no contexto das discusses relacionadas aos seus direitos. 330

Entretanto, mesmo com as consideraes feitas preciso destacar que ainda h muito por fazer e em algumas reas os avanos ainda esto a passos lentos como na situao do adolescente autor de ato infracional em que ainda predomina a cultura da internao e no efetivao das Medidas Socioeducativas. Estados e Municpios ainda no colocaram este tema como prioridade. Os responsveis pelas Polticas de Cultura, Esporte e Lazer no se conscientizaram sobre a importncia destas Polticas para a criana e o adolescente, portanto, podemos dizer que nestas reas praticamente no houve avano.

3. Perspectivas e recomendaes
A realidade da criana e do adolescente no pas exige urgentemente que medidas srias sejam tomadas para que de fato se efetive a determinao legal do Estatuto da Criana e do Adolescente e tambm para que esta populao seja de fato prioridade absoluta conforme determina a Constituio Federal. Para tal, algumas recomendaes so destacadas, que envolvem tanto o Estado na sua responsabilidade de proporcionar a seu povo, principalmente s crianas e aos adolescentes, o direito a uma vida digna, quanto Sociedade no seu papel de participar e fazer o controle social. Reduzir as desigualdades sociais e regionais, respeitando as peculiaridades inerentes s questes de raa, etnia, gnero; Enfrentar as situaes de extrema pobreza, especialmente das crianas no meio rural, indgenas e quilombolas; Fortalecer articulaes regionais e locais e, principalmente, os Conselhos Gestores que, embora criados em praticamente todo pas no conseguem desempenhar suas funes de discutir e deliberar sobre a poltica; Fortalecer a organizao da sociedade civil constituda pelos Fruns que se encontram com baixa mobilizao e organizao frgil; Enfrentar as fragilidades da rede de promoo dos direitos bsicos, ampliando programas com escola de tempo integral, centros de referncia da Juventude, universalizao da educao infantil; Estabelecer uma poltica abrangente, coordenada e integrada que evidencie a responsabilidade de todos os gestores na resoluo dos graves problemas de violao dos direitos humanos de crianas e adolescentes uma vez que as atuaes so isoladas sem grande efetividade; Aprovar o Projeto de Lei do SINASE que se encontra em tramitao na Cmara para que o atendimento ao adolescente autor de ato infracional se faa de modo efetivo; Definir cronograma para que os Municpios elaborem seus programas e executem as Medidas Socioeducativas em Meio Aberto; Criar e/ou fortalecer mecanismos e espaos para a participao e a contribuio de crianas e adolescentes e suas famlias; Estruturar trabalho articulado em rede que proteja as vtimas de violncia sexual, fortalea as famlias e responsabilize os violadores de direitos. 331

Criar capital social, principalmente numa sociedade marcada pela excluso, por desnveis sociais graves e antigos e pela falta de participao poltica genuna dos seus cidados, no tarefa fcil, mas ser fundamental para fazer a democracia funcionar (GOHN, Maria da Glria. O Papel dos Conselhos Gestores na Gesto Urbana).

Referncias bibliogrficas
ANCED. Relatrio final. 20092020. Disponvel em: www.anced.org.br/cyberteca/ atividades-realizadas/seminario-de-apresentacao-da-pesquisa-homicidios-de-adolescentes-em-cumprimento-de-medidas-socioeducativas-de-internacao/apresentacao-seminario.pdf/view. Acesso em: 07 de setembro de 2012. BRASIL. IBGE. Pesquisa nacional por mostra de domiclio. Sntese de indicadores 2009. Disponvel em: www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/ pnad2009/pnad_sintese_2009.pdf. Acesso em: 08 de setembro de 2012. IPEA. Relatrio nacional de acompanhamento. Braslia: IPEA, 2010. FNPETI. Eliminar o trabalho infantil em defesa dos direitos humanos e da defesa social. Disponvel em: www.oit.org.br/sites/default/files/topic/gender/doc/fnpeti%20 dia%2012%20de%20junho%202012%202010%20vf_854.pdf. Acesso em: 08 de setembro de 2012. LEAL, Maria Lcia; LEAL, Maria de Ftima (Orgs.). Pesquisa sobre trfico de mulheres, crianas e adolescentes para fins de explorao sexual comercial PESTRAF. Relatrio Nacional. Braslia: CECRIA, 2002.

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LGBT E DIREITOS HUMANOS NO BRASIL

Lo Mendes* Odlio Torres**

Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. Todos os direitos humanos so universais, interdependentes, indivisveis e inter-relacionados. A orientao sexual1 e a identidade de gnero2 so essenciais para a dignidade e humanidade de cada pessoa e no devem ser motivo de discriminao ou abuso. Yogyakarta, Indonsia, 9 de novembro de 20063 Art. 5: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes. Constituio Federal de 1988

* Jornalista, bacharel em Direito, consultor em Direitos Humanos, diretor executivo da Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (ABGLT). ** Estudante de Direo e Arte na UFG, coordenador da Articulao Brasileira de Gays (ARTGAY) na regio Centro-Oeste. 1 Compreendemos orientao sexual como uma referncia capacidade que cada pessoa tem de sentir uma profunda atrao emocional, afetiva ou sexual por indivduos de gnero diferente, do mesmo gnero ou de mais de um gnero, assim como ter relaes ntimas e sexuais com essas pessoas. 2 Compreendemos identidade de gnero como uma experincia profundamente sentida interna e individual do gnero de cada pessoa, que pode ou no corresponder ao sexo atribudo no nascimento, incluindo o senso pessoal do corpo (que pode envolver, por livre escolha, modicao da aparncia ou funo corporal por meios mdicos, cirrgicos ou outros) e outras expresses de gnero, inclusive vestimenta, modo de falar e maneirismos. 3 Princpios de Yogyakarta sobre a aplicao da legislao internacional de direitos humanos em relao orientao sexual e identidade de gnero.

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1. Situao atual da questo no Brasil


Grande parte do movimento LGBT brasileiro trabalha com os dados do relatrio Kinsey, onde se afirmava, na dcada de 1950, que 10% da populao dos EUA tinha orientao sexual homossexual. Na falta de coletas de dados pelo Instituto Brasileiro Geogrfico e Econmico (IBGE) sobre a orientao sexual da populao, o movimento LGBT deduz que de 190.732.694 habitantes (dados do IBGE, Censo 2010), 19 milhes e 733 mil pessoas no Brasil so Homossexuais assumidas. com base nesta estimativa que passamos a tratar da situao LGBT atual no pas. Do ponto de vista da Sade Pblica, a maior preocupao dos movimentos, reconhecida pelo governo, com o aumento explosivo dos casos de AIDS entre os jovens gays e travestis. A prevalncia da AIDS no Brasil se mantm estvel, mas o aumento dos casos neste grupo especfico motivo de preocupao, como mostram os dados do Boletim Epidemiolgico DST/AIDS 2011, divulgado em 28/11/2011 pelo Ministrio da Sade. Essas populaes deveriam ser enfatizadas na campanha que o governo lanou no Dia Mundial de Luta Contra a AIDS, e no carnaval de 2012. No ano de 1990, 25,2% dos jovens entre 15 e 24 anos infectados pelo vrus da AIDS eram homens que fazem sexo com outros homens. Em 2010, essa proporo aumentoupara 46,4%. Entre os jovens gays de 18 a 24 anos, a prevalncia da doena de 4,3%. Quando comparados com os jovens em geral, a chance de um jovem gay estar infectado pelo HIV 13 vezes maior. Entre os jovens homossexuais, os casos de infeco pelo vrus passaram de 24,3 por 100 mil habitantes, para 26,9 casos. A prevalncia da doena entre os jovens gays de 18 a 24 anos, hoje, de 4,3%. Segundo a pesquisa, a chance de um rapaz homossexual estar infectado pelo HIV 13 vezes maior em relao aos jovens em geral. Conforme Alexandre Padilha, ministro da sade: o maior aumento [em termos de vulnerabilidade] foi entre jovens gays, jovens travestis e mulheres de 13 a 19 anos; isso chama muito a ateno. No ano de 2001, foi realizada uma Sesso Especial da Assembleia Geral das Naes Unidas, denominada Ungass, que teve como tema a AIDS. O Brasil assumiu com outros 198 pases do mundo, o compromisso de cumprir com as metas da Ungass. No pargrafo 47 da Declarao est o compromisso de at 2010, reduzir em 25% a prevalncia do HIV entre jovens de ambos os sexos com idades entre 15-24. No pargrafo 53 da Declarao est o compromisso de at 2010, garantir que pelo menos 95% dos jovens de ambos os sexos, com idade entre 15 e 24 anos, tenham acesso informao, educao [...] (ONU, Special Session on HIV, 2001). Chama a ateno que at 2011 o Brasil no tenha conseguido alcanar tais metas. Apesar das tentativas do Departamento Nacional de AIDS existem vrios motivos para que isso tenha acontecido. Desde 2003, o Brasil fez a descentralizao dos recursos federais para aes de preveno Aids no Brasil, transferindo as responsabilidades para os governos estaduais e municipais, que na sua grande maioria, no aplicaram sequer 3% da rea de Preveno do Plano de Aes e Metas (PAM) para apoiar projetos de ONGs 334

de LGBT que objetivavam prevenir a AIDS junto aos jovens gays e travestis, alm de outras demandas importantes para vencer a homofobia, responsvel vulneravilidade deste grupo social em relao ao HIV/AIDS. Outro problema a falta de campanhas educativas preventivas para jovens gays e travestis nos meios de comunicao de massa, tvs e jornais, no realizados pelo governo federal e pelas secretarias estaduais e municipais de sade, assim como a falta de apoio para realizao de eventos de empoderamento de jovens gays e travestis para lutar contra a AIDS. Por fim, a recusa do MEC e das secretarias de educao em incluir aes de preveno nas escolas, sobretudo mquinas dispensadoras de preservativos e interdisciplinariedade de educao em sade para preveno da AIDS tambm contribui para o quadro exposto acima. Os governos federal e estaduais optaram por priorizar a testagem rpida do HIV junto aos gays e travestis em paradas, locais de frequncia LGBT, ao invs de priorizar a preveno deste pblico. O resultado est nos dados epidemiolgicos do prprio Ministrio da Sade. Todos os dias 8 gays e travestis morrem de AIDS no Brasil. Ainda na rea da sade, no menos graves so os problemas enfrentados pelas mulheres lsbicas e bissexuais com o atendimento de qualidade na rede pblica. A Lesbofobia o maior empecilho para que as lsbicas e bissexuais tenham acesso igualitrio ao atendimento especfico e de qualidade, especialmente aos testes de DST, sobretudo o HPV. Alm disso, sofrem com o atendimento nas Unidades Bsicas de Sade, tanto quando assumem que so usurias lsbicas, como quando so profissionais de sade com orientao sexual homossexual. A reproduo assistida pela rede Pblica ainda uma realidade muito distante em centenas de municpios brasileiros para as pessoas que se assumem homossexuais. As e os transexuais, no Brasil, apesar de determinao Ministerial, aguardam em filas interminveis para iniciar o acompanhamento e realizar as operaes de readequao sexual. Apenas quatro Hospitais de Clnicas do pas fazem as operaes de readequao sexual, obrigando as transexuais a se deslocarem durante dois anos para outros estados. Na rea de segurana pblica, houve um grande retrocesso. Durante o governo Lula, foi criado, a partir da exigncia do Decreto do programa Brasil sem homofobia, ainda em vigor, o Grupo de Trabalho de Segurana Pblica para LGBT, no mbito do Ministrio da Justia. Foram realizados dois seminrios nacionais de segurana pblica para LGBT, ainda no Governo do ex-presidente. Durante o governo Dilma, o Ministrio da Justia fechou o Grupo de Trabalho de Segurana Pblica para LGBT. De acordo com dados do Grupo gay da Bahia, os assassinatos de LGBT no Brasil subiram de 1 a cada 3 dias durante o governo Lula, para 1 em a cada dia, durante o governo Dilma. Uma tmida campanha de televiso, pouco vista pela maioria da populao, foi feita pela Secretaria de Direitos Humanos, Unesco e Rede Globo, para tentar amenizar o problema. Foi ainda lanado pela Secretaria especial de Direitos Humanos um selo denominado Brasil territrio sem homofobia e ampliado o atendimento do fone 100 para casos de homofobia. 335

Centros de referencia ao atendimento psicossocial e jurdico foram fechados em vrios estados do Brasil durante o governo Dilma. As televises passaram a anunciar, quase que diariamente, o aumento escandaloso dos casos de violncia contra gays e travestis nas ruas e praas do Brasil. O III Seminrio nacional de Segurana Pblica para LGBT, que deveria ocorrer no incio de 2012, no aconteceu. O Ministrio da Cultura passou a no lanar mais editais ou premiar organizaes da sociedade civil que realizassem aes de combate homofobia: paradas, shows, filmes; como acontecia no governo do presidente Lula. O GT de Cultura LGBT est paralisado desde o incio do Governo Dilma. Na rea de Educao, todas as pesquisas: IPEA, Unesco, Reprolatina, Fundao Perseu Abramo, detectaram que existe homofobia nas escolas brasileiras e que ela responsvel pela excluso escolar de travestis, alm de haver um rodzio permanente de gays, lsbicas e transexuais das escolas. A pesquisa Perfil dos Professores Brasileiros, realizada pela Unesco, entre abril e maio de 2002, em todas as unidades da federao brasileira, contm a entrevista de 5 mil professores da rede pblica e privada. Esta pesquisa revelou, entre outras coisas, que para 59,7% deles inadmissvel que uma pessoa tenha relaes homossexuais e que 21,2% deles tampouco gostariam de ter vizinhos homossexuais (CASTRO; ABRAMOVAY; SILVA, 2004, p. 144; 146). As travestis so as mais excludas das escolas, quase sempre impedidas de usar banheiro feminino, uniforme feminino e somente agora esto conseguindo aprovar portarias estaduais que garantam o seu nome social nas chamadas, evitando mais constrangimento. Um questionrio socioeconmico que alunos responderam no Brasil para se inscrever no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) de 2004 a 2008 mostrou um crescimento de 150% do nmero de pessoas que se declaram vtimas de homofobia no Brasil neste perodo. De acordo com o levantamento, Santa Catarina registrou o maior aumento de casos de discriminao contra homossexuais, 211% entre 2004 e 2008. Outros quatro estados brasileiros apresentaram um alto ndice de crescimento da homofobia, so eles: Paran (175%), Rio Grande do Norte (162,5%), Alagoas (164,7%) e So Paulo (160%). Foram analisadas as respostas de 6,4 milhes de estudantes concluintes do ensino mdio, com idades entre 16 e 25 anos, que prestaram o Enem entre 2004 e 2008. Aps esse ano, as questes relativas homofobia foram retiradas dos questionrios. Governos federal, estaduais e municipais tm obrigao de inserir este debate no mbito das polticas, mas por conta de presses de cunho religioso fundamentalista e conservador, o Ministrio da Educao e as secretarias estaduais e municipais se recusam a convidar especialistas para elaborar planos de educao sustentveis no combate homofobia na escola. O veto da presidente da Repblica Dilma Rousseff a materiais didticos que poderiam dar o pontap inicial nesta luta contra a homofobia fez com que o assunto ficasse arquivado nas escolas. No mundo do trabalho o que vemos uma grande dificuldade para que travestis e transexuais consigam vagas no mercado formal, tendo em vista o alto grau de transfobia neste meio. Esta questo se relaciona o grave problema no Brasil da expulso de 336

adolescentes lsbicas, gays, travestis e transexuais de casa, devido orientao sexual ou identidade de gnero, e no caso das travestis, a sua excluso escolar, o que leva os LGBT adolescentes para a prostituio na adolescncia. Via de regra, travestis e transexuais adultas, s conseguem emprego em sales de beleza. Gays afeminados e lsbicas masculinizadas tm maior chance de no serem aceitos no mercado de trabalho. No existe nenhuma campanha do Ministrio do Trabalho para mudar este quadro. H alguns anos o Ministrio do Trabalho vem discutindo com o movimento das travestis a possibilidade de criar cotas para que as mesmas possam se requalificar nos Planos nacionais de qualificao do trabalho (Planteq). Na rea de Assistncia Social comum a reclamao de travestis e transexuais adolescentes que so impedidas de usar o banheiro e quartos femininos. Nos programas de combate pobreza, de incluso social (como bolsa famlia, minha casa minha vida), na garantia da lei orgnica da assistncia social (LOAS) e nos direitos dos benefcios da seguridade social, lsbicas, gays, travestis e transexuais tm pouco ou quase nenhum acesso. Foi preciso criar centros de referncia para atendimento psico social exclusivo para LGBT no Brasil, diante da distncia entre os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) na busca ativa da comunidade LGBT. Falta estabelecer, especialmente para crianas e jovens, programas sociais de apoio para o enfrentamento vulnerabilidade oriunda da falta de moradia, da excluso social, da violncia domstica e outras formas de violncia em razo da orientao sexual e identidade de gnero, e implementar planos de apoio e segurana em redes sociais que fortaleam a participao das organizaes LGBT como protagonistas, abrindo espaos para debates sobre polticas urbanas e rurais que incorporem o recorte de orientao sexual e identidade de gnero, dando nfase s polticas voltadas para a transformao da realidade das travestis. O Ministrio do Turismo havia se comprometido a, at 2011, implementar o programa Viaja Mais Diversidade e garantir que as polticas relacionadas ao turismo LGBT tenham como preocupao a empregabilidade e a gerao de oportunidades para a populao LGBT. Em pleno perodo de vsperas de Copa do Mundo e Olimpadas observa-se que estas aes no saram do papel. O Ministrio do meio ambiente no implementou a Poltica Nacional de Educao Ambiental ( Lei n. 9.795) na perspectiva da complexidade e da diversidade de orientao sexual e de identidade de gnero. Muito menos de assegurar a implantao e a implementao da Agenda 21 Brasileira, questes que inter relacionem a diversidade afetivo sexual com a diversidade scio ambiental.

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2. Atuao e posicionamento do estado brasileiro


Durante a reviso do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) Plano de Ao 2002 surgem as primeiras referncias populao GLBT, contendo menes generalistas garantia do direito de livre orientao sexual, alm da previso de incentivo s campanhas de informao sobre DST e HIV/AIDS, cujo teor conscientiza a populao sobre comportamentos que facilitem ou dificultem a sua transmisso. O quesito orientao sexual foi inserido no texto do PNDH dentro das propostas de aes governamentais, na garantia do direito liberdade e na garantia do direito igualdade. Dentre as propostas, se destaca a recomendao de emenda Constituio Federal proibindo a discriminao por orientao sexual; a regulamentao da parceria civil registrada entre pessoas do mesmo sexo; a regulamentao da lei de redesignao de sexo e mudana no registro civil para transexuais; a excluso do termo pederastia do Cdigo Penal Militar; a incluso nos censos demogrficos de possveis indicadores que permitam evidenciar aspectos da situao social e de vida da populao GLBT; o apoio a polticas de ao afirmativa como forma de combate violncia e desigualdade e, ainda, a incluso nos currculos escolares de informaes sobre o problema da discriminao na sociedade brasileira, e sobre o direito de todos os grupos e indivduos a um tratamento igualitrio perante a lei. Entidades dedicadas ao combate e ao estudo da estigmatizao e da discriminao dos indivduos e grupos com identidades ou comportamentos sexuais que no correspondem aos preceitos da heteronormatividade dominante lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais (LGBT) conseguiram no primeiro ano do governo Lula, criar o Programa Brasil Sem Homofobia cujas aes possibilitaram a implantao de Centros de Referncia em Direitos Humanos e Combate Homofobia em todas as unidades da Federao, alm de financiar Ncleos de Pesquisa e Promoo da Cidadania LGBT e projetos de capacitao em Direitos Humanos para o combate homofobia. Foi a primeira poltica Pblica do Executivo Federal para esta comunidade. O programa prev a execuo de 54 aes em diversos ministrios do governo federal, como formar e reduzir a violncia, discriminao, preconceito e a homofobia no Brasil. Por meio do Decreto Presidencial de 28 de novembro de 2007, foi convocada a I Conferncia Nacional GLBT, que representou um marco histrico na luta pela Cidadania e Direitos Humanos desta populao LGBT, tendo a grande responsabilidade de discutir e propor, de forma coordenada e com a garantia de participao popular, as polticas que norteiam as aes dos Poderes Pblicos. Entre os dias 05 e 08 de junho de 2008 aconteceu na cidade de Braslia a I Conferncia Nacional GLBT. O evento foi coordenado pela Subsecretaria de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos, da Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) da Presidncia da Repblica. 338

O evento constituiu um marco positivo para discusso de problemticas de gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais atravs do tema Direitos Humanos e Polticas Pblicas: O caminho para garantir a cidadania de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (GLBT). Esse evento merece destaque na medida em que uma iniciativa histrica para a populao GLBT, por ser ouvida e questionada em suas demandas polticas a partir de mobilizaes de diversas instituies do governo e sociedade civil. Foi o primeiro evento dessa natureza no Brasil convocado a partir de Decreto presidencial, em 28 de novembro de 2007, tornando possvel a realizao dessa discusso pblica que articulou diversos segmentos da sociedade brasileira. Antecipando a Conferncia Nacional, estados e municpios do pas convocaram suas conferncias nas quais foram escolhidos os delegados que participaram da etapa nacional e discutidas as principais demandas polticas de GLBT. Culminando esse processo, cerca de 1000 pessoas participaram da Conferncia Nacional sendo mais de 300 observadores de 14 pases. A realizao desse evento permitiu uma maior visibilidade de gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais no Brasil. Mobilizou a imprensa, governos estaduais, Ministrio Pblico, representantes dos poderes legislativo e judicirio, e a sociedade civil organizada, mostrando uma sensibilidade maior para elaborao de propostas de polticas pblicas para o segmento. Diversos temas foram discutidos nesse evento, como trabalho, justia e segurana pblica, previdncia social, esportes e educao para GLBT. Alguns dos quais merecem um destaque especial, eles incidem na elaborao do Plano Nacional de Promoo da Cidadania e Direitos Humanos de GLBT, e fazem parte das estratgias para fortalecer o Brasil sem Homofobia Programa de combate violncia e discriminao contra GLBT e de promoo da cidadania homossexual. Em relao s polticas pblicas de sade, no dia 05 de junho de 2008, o ministro da Sade, Jos Gomes Temporo, anunciou que assinar uma portaria apta a permitir a realizao de cirurgia de mudana de sexo pelo Sistema nico de Sade atendendo s demandas de transexuais. Ainda segundo o ministro, algumas unidades hospitalares ligadas aos grandes centros e universidades, como So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, sero credenciadas a realizar o procedimento cirrgico. Na conferncia foram ainda discutidas demandas especficas de cada segmento que compem a populao GLBT, em relao s polticas pblicas de sade, destacando-se as demandas por reconhecimento das identidades de gnero das travestis e transexuais, onde as travestis buscam o direito de serem identificadas pelo nome social (escolhidos por elas no processo de transformao de identidade de gnero), e no o nome civil, nos servios de sade e pleiteiam tambm assistncia mdica para uma modelao segura do corpo com silicone. Alm disso, os transexuais reivindicam que o SUS passe a oferecer as cirurgias para mudana de sexo. 339

Durante o evento grupos de lsbicas e ativistas se mobilizaram para mudar a nomenclatura usada para o movimento, passando de GLBT para LGBT, essa nomenclatura j usada por alguns segmentos do movimento social no Brasil e reconhecida internacionalmente, contudo necessrio certo cuidado na anlise dessa mudana, pois ela o correlato das reivindicaes das mulheres lsbicas e sob ela se processam disputas mais amplas de reconhecimento e polticas de identidade no Brasil. A conferncia sinalizou a aprovao do Primeiro Plano Nacional de Polticas Pblicas para LGBT que dever, a partir das propostas aprovadas na Conferncia, ser desenhado - a posteriori com equipe composta pelo poder pblico e sociedade civil. Tambm foi reivindicada a aprovao dos Projetos de Lei que criminalizem a homofobia (PLC n 122/2006); que garantam o direito de Unio Civil entre casais do mesmo sexo (PL n 1.151/1995), que autorizem a mudana de nome para as travestis (PL n 2.976/2008) e o que autoriza a mudana de nome para as pessoas transexuais (PLC n 72/2007), alm do estabelecimento de um Grupo de Trabalho formado por representantes do Ministrio da Justia, Judicirio, Legislativo, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e representantes das organizaes de LGBT para encaminhar presidente da Repblica uma minuta de Projeto de Lei de Estatuto da Cidadania LGBT que garanta os demais direitos civis, sociais, econmicos e polticos para a populao. Tambm durante o evento se reivindicou a criao de uma Subsecretaria LGBT junto a SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos, a conferncia foi marcada por discusses das mais diversas ordens, no geral, ela aponta para uma mudana fundamental, o reconhecimento de que as populaes GLBT necessitam de polticas pblicas especficas que incidam na promoo de cidadania. O evento culminou com a aprovao da Carta de Braslia no dia 08 de junho de 20084 e com uma manifestao em frente ao Centro de Eventos Brasil 21, onde aconteceu a 1 Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (GLBT), nesse local foi estendida uma grande bandeira do arco ris, smbolo do movimento, com 73 cruzes representando as mortes de homossexuais, travestis e transexuais noticiadas na imprensa brasileira neste ano, esse dado provm de coleta realizada pelo GGB (Grupo Gay da Bahia). As cruzes foram divididas entre 50 gays, 20 travestis e trs lsbicas.5 A partir da Conferncia foi criado o Plano Nacional de Promoo da Cidadania e Direitos Humanos de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais trazendo as diretrizes para a elaborao de polticas voltadas ao segmento LGBT, mobilizando tanto os poderes pblicos quanto a sociedade civil organizada e com o objetivo geral de orientar a construo de polticas pblicas de incluso social e de combate s desigualdades para a populao LGBT, primando pela intersetorialidade e a transversalidade na proposio e implementao dessas polticas. Dezenas de aes deveriam ter sido implementadas pelos Ministrios da Sade, Educao, Cultura, Trabalho, Direitos Humanos, Turismo, entre outros, para melhorar a qualidade de vida de 20 milhes de brasileiros LGBT.
4 A carta na sua verso integral encontra-se como BOX no final do texto. 5 Fonte Mix Brasil

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Posteriormente, o ex-presidente Lula publicou no Dirio oficial o Decreto de 04 de junho de 2010 que institui o dia 17 de maio como a data de combate Homofobia no Brasil.6 Em 09 de dezembro de 2011, o ex-presidente Lula publica o Decreto n 7.388, de 09 de dezembro de 2010 no Dirio Oficial da Unio criando o Conselho Nacional de Combate Discriminao, voltado ao segmento LGBT.O colegiado est vinculado Secretaria Especial dos Direitos Humanos e tem a funo de formular e propor diretrizes de ao governamental, em mbito nacional, voltadas para o combate discriminao e para a promoo e defesa dos direitos LGBT (BRASIL, 2011). Aps a primeira vitria de uma mulher para a presidncia do Brasil, Dilma Rousseff, de um partido socialista, PT, o movimento social LGBT criou vrias expectativas em torno dos avanos que poderiam acontecer a partir da nova administrao federal. Porm, o segundo turno eleitoral no Brasil, em Outubro de 2010, quando setores fundamentalistas religiosos, especialmente evanglicos, obrigaram a candidata Dilma a se comprometer com os princpios gerais de defesa da Famlia e contra o aborto, deram a tnica do novo jeito poltico de administrar da Presidenta Dilma. Em 05 de maio de 2011, o Supremo Tribunal Federal (STF), por unanimidade, declarou ser constitucional o direito de casais do mesmo sexo registrar suas unies estveis no Brasil, no havendo distino entre heterossexuais e homossexuais. Posteriormente o juiz goiano, Jernimo Villas Boas, que tambm pastor da Igreja Assembleia de Deus de Goinia, GO, resolveu descumprir esta deciso e anular a primeira unio estvel no Brasil, realizada em 09 de maio de 2011, em Goinia, GO, pelo casal Lo Mendes e Odlio Torres. Esta homofobia institucional foi divulgada durante uma semana em todos os veculos de comunicao no pas, at a revogao da deciso pelo Tribunal de Justia de Gois. Imediatamente o Deputado Federal, Nazareno Fonteles (PT/PI), da ala carismtica da Igreja Catlica, atendendo aos pedidos da bancada religiosa do Congresso, apresentou um projeto de lei que limita o poder do STF no Brasil. O Argumento do deputado catlico do PT que o Judicirio estaria legislando ao interpretar a Constituio federal. No dia 18 de maio de 2011, a presidenta Dilma publicou um Decreto convocando a II Conferncia Nacional LGBT, realizada de 15 a 18 de dezembro de 2011, em Braslia, DF. Diferente da I Conferncia que contou com a presena do ex-presidente Lula e de mais 10 Ministros, na II Conferncia a presidente Dilma se recusou a aparecer e apenas trs Ministros se fizeram presentes. Logo aps a deciso do STF, o ministro chefe da Casa Civil, Antnio Palocci, assustado com a ameaa de convocao feita na noite de 24 de maio de 2011 no plenrio do Congresso Nacional, caso o governo no retirasse de circulao o chamado kit anti homofobia, a presidenta Dilma decidiu receber as bancadas religiosas no Planalto e anunciar a suspenso de divulgao de qualquer material sobre o tema. Essas decises foram anunciadas no dia 25 de maio de 2011 pelo ministro chefe da Secretaria Geral da
6O Decreto em questo pode ser consultado pelo site da Presidncia da Repblica. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Dnn/Dnn12635.htm>. Acesso em: 31 jul. 2012.

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Presidncia, Gilberto Carvalho, logo depois do encerramento de uma conversa com parlamentares das bancadas evanglica, catlica e de defesa da famlia. Gilberto Carvalho anunciou que a presidente Dilma Rousseff determinou o veto da produo de vdeos e cartilhas contra a homofobia e mandou suspender a divulgao do que j havia sido distribudo. Os ministros da Educao, Fernando Haddad e, da Sade, Alexandre Padilha, foram chamados ao Planalto para conversar sobre o caso. No final de 2011, o Ministro da Sade, diante do quadro alarmante de crescimento da AIDS entre jovens gays do Brasil (11% de infeco x 0,6% da populao em geral 0,6), durante a 14 Conferncia Nacional de Sade, assinou o Decreto de criao da Poltica Integral da Sade LGBT. Por outro lado o Ministro da Sade do Brasil lanou um selo comemorativo dos correios para preveno da AIDS, que no faz nenhuma aluso a Homoafetividade e lanou uma campanha de televiso de primeiro de dezembro de 2011 contra o preconceito, mas que no falou abertamente sobre a preveno para Gays. No Incio de 2012, a Secretaria de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade resolveu vetar, censurar, uma campanha de televiso aberta para a preveno da AIDS ligada aos jovens gays no Brasil, que havia sido feita pelo departamento nacional de DST/HIV/AIDS e colocou no lugar uma propaganda com dados epidemiolgicos sobre o crescimento da AIDS em jovens heterossexuais e jovens gays, finalizando com a informao de que AIDS no tem cura e que se deve usar camisinha. O Congresso Nacional, desde 2001, discute o Projeto de Lei (PLC) n 122, de autoria inicial da ex-deputada Iara Bernardes (PT/SP) e posteriormente da ex-senadora Ftima Cleide (PT/RO). No Senado Federal, a bancada religiosa tem feito manifestaes contnuas contra a aprovao do projeto de lei, sob o argumento de que a criminalizao da homofobia no Brasil, seria um privilgio para os homossexuais e que feriria o direito liberdade religiosa das igrejas poderem falar contra a homossexualidade. Vrios parlamentares do Brasil, ligados s bancadas evanglicas e catlicas, apresentam projetos que probem a distribuio de material pedaggico de combate homofobia nas escolas, criando o dia dos Heterossexuais, permitindo aos psiclogos o direito de curar homossexuais, entre outras.

3. Atuao da sociedade civil organizada no mbito da questo


O movimento nacional LGBT plural e diverso e se organiza e mobiliza de diferentes formas. H um grupo de ativistas independentes. Na educao, estudantes e demais pessoas das universidades, especialmente pblicas, se organizam a partir do Encontro Nacional da Diversidade Sexual (Enuds). Existe a ala de sindicalistas da Central nica dos Trabalhadores que so LGBT. Outro segmento dos LGBT da Central dos Movimentos Populares. Tambm h a Associao Brasileira de Homocultura (ABEH), formadas por membros da academia. 342

E, por outro lado, as vrias redes nacionais de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (LGBT): entre as Lsbicas: Articulao Brasileira de Lsbicas (ABL), Liga Brasileira de Lsbicas (LBL), Coletivo Nacional de Negras Lsbicas (Candace) e Rede Sapata; entre os gays: Articulao Brasileira de Gays (Artgay) e Associao Brasileira de Gays (Abragay); entre as Travestis e Transexuais: Articulao Nacional de Travestis e Transexuais (Antra) e Rede Nacional de Trangneros (Rede Trans ); entre os Jovens: E-Jovens e a Articulao Brasileira de Jovens Gays (Artgay-Jovens). Ainda h a Rede Nacional de Negros e de Negras LGBT e, por fim, a Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (ABGLT). Estas redes organizam encontros, seminrios e congressos, alm de se encontrarem durante as conferncias nacionais LGBT. Em 29 de janeiro comemorado o dia nacional de visibilidade das travestis e transexuais. Nesta ocasio, este segmento social realiza diversos eventos que vo desde a busca da melhoria da auto estima da comunidade at manifestaes pblicas de reivindicao de direitos. No dia 17 de maio realizada em Braslia, DF, e em algumas capitais, a marcha nacional contra a Homofobia. O Evento costuma exigir do Poder Executivo e Legislativo a garantia do Estado laico, aprovao de projetos de lei de interesse da comunidade, alm de execuo de aes para o combate da homofobia no mbito dos Governos Federal, estadual e Prefeituras. Durante todo o ano, especialmente aos domingos, no perodo vespertino, em todos os Estados e no Distrito Federal so realizadas as paradas do orgulho LGBT, com o objetivo de comemorar o dia do Orgulho da comunidade (28 de junho) e reivindicar direitos iguais, entre a populao homossexual e heterossexual no Brasil. No dia 29 de agosto, comemorado o dia nacional da visibilidade das lsbicas. Diversas aes entre marchas, seminrios, debates, mostras e outras manifestaes so desenvolvidas em todo o pas para lembrar da violncia sofrida pelas mulheres lsbicas no pas e ampliar a visibilidade das mesmas na rea pblica. No dia 1 de dezembro, dia nacional de luta contra a AIDS, comum o envolvimento, especialmente da comunidade de travestis e gays nos eventos, tendo em vista serem estes os grupos mais vulnerveis doena no Brasil. Muitos ativistas LGBT migraram para a rea governamental, iniciando um ciclo de participao direta da execuo de polticas pblicas para LGBT no pas. H de se destacar o trabalho eficiente desenvolvido por algumas lideranas como Cludio Nascimento, na Superintendncia dos Direitos Humanos do Estado do Rio de Janeiro, Carlos Tufvesson, na Coordenadoria LGBT da cidade do Rio de Janeiro, Carlos Magno, no Centro de Referncia LGBT de Belo Horizonte, Germano Marino, no Centro de Referncia do Acre, alm da presena de vrias outras pessoas em coordenaes municipais de AIDS do Brasil.

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Referncias bibliogrficas
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Sites consultados
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MINISTRIO DA SADE: <www.aids.gov.br/noticia/2011/definida_politica_de_

CARTA DE BRASLIA
Ns delegadas e delegados, participantes da Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (LGBT), reunidos em Braslia, entre os dias 5 e 8 de junho de 2008, com o intuito de avaliar e propor estratgias de promoo da cidadania e de combate violncia e a discriminao contra a populao LGBT, manifestamos nossa esperana e confiana de conquistarmos um Brasil e um mundo sem nenhum tipo de preconceito e segregao; Consideramos que o processo de mobilizao social e a consolidao de polticas pblicas em todas as esferas do Estado so fatores determinantes para a construo de uma sociedade plenamente democrtica, justa, libertria e inclusiva; Para tanto, assumimos o compromisso de nos empenharmos cada vez mais na luta pela erradicao da homofobia, transfobia, lesbofobia, machismo e racismo do cotidiano de nossas instituies e sociedade, e por um Estado laico de fato; A humanidade conhece os horrores causados pelas diferentes formas e manifestaes de intolerncia, preconceito e discriminaes praticadas contra idosos, crianas, pessoas com deficincia, bem como por motivaes de gnero, raa, etnia, religio, orientao sexual e identidade de gnero; Contra o segmento LGBT tem recado, durante sculos, uma das maiores cargas de preconceito e discriminaes. Na idade mdia foram queimados em fogueiras. Durante o reino da barbrie nazista foram marcados com o tringulo rosa e assassinados em campos de concentrao e fornos crematrios, juntamente com Judeus, Ciganos e Testemunhas de Jeov. Tambm nos pases ditos do socialismo real, lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais foram vitimas de discriminaes, preconceito, e condenaes, o que mostra que a intolerncia e a discriminao extrapolam as barreiras ideolgicas e os regimes polticos; Assim, como os preconceitos foram gerados e alimentados por determinadas condies histricas, chegado o momento de introduzir no mago dos valores essenciais da sociedade: a conscincia, o respeito e o reconhecimento da dignidade da pessoa humana, em sua absoluta integridade, em superao a comportamentos, atitudes e aes impeditivas ao avano de conquistas civilizatrias, s quais dedicamos nossos melhores esforos; No mundo de hoje ainda existem pases onde uma pessoa pode ser presa, condenada e morta por sua orientao sexual e identidade de gnero. A ONU reconhece a condio de refugiado poltico s pessoas que estejam ameaadas em sua segurana ou integridade em virtude de sua raa, religio, nacionalidade, opinio poltica ou identificao com certos grupos sociais onde se incide a orientao sexual e a identidade de gnero, quando expostas a situaes de ameaa, discriminao ou violncia circunstncias caractersticas de grave violao de direitos humanos; 345

Cumpre ao Poder Pblico (Executivo, Legislativo e Judicirio), o dever do dilogo, entre seus rgos, e com a sociedade civil, com vista convalidao de direitos e promoo da cidadania LGBT; seja pela ampliao, transversalidade e capilaridade de polticas pblicas; pelo aprimoramento legislativo e pelo avano jurisprudencial que reconhea, no ordenamento constitucional, a legitimidade de direitos e garantias legais reivindicadas pelo pblico LGBT em suas especificidades; Nem menos, nem mais: direitos iguais! oportuno que o governo brasileiro busque apoio na comunidade internacional para a retomada, junto ao conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU), das discusses para a aprovao de uma nova resoluo dedicada aos Direitos Humanos e a Orientao Sexual e Identidade de Gnero, a exemplo da Resoluo j aprovada na OEA, tambm apresentada pelo Brasil. A prtica afetivosexual consentida entre pessoas do mesmo sexo integra os direitos fundamentais privacidade e liberdade. Por isso, o avano da cidadania LGBT requer o reconhecimento das relaes homoafetivas como geradoras de direitos, sem discriminao quanto queles observados nos vnculos heterossexuais; Repudiamos toda e qualquer associao entre a promoo de direitos da populao LGBT com a criminosa prtica da pedofilia e da violncia sexual presentes na sociedade brasileira, que devem ser tratadas, rigorosamente na forma de lei. Consideramos que a luta pelo direito livre orientao sexual e identidade de gnero constitui legtima reivindicao para o avano dos direitos humanos em nossa sociedade e para o aprimoramento do Estado Democrtico de Direito; Para tanto, solicitamos urgncia na criao do Plano Nacional de Direitos Humanos e Cidadania LGBT; o cumprimento dos objetivos do Programa Brasil sem Homofobia e a aprovao dos projetos de lei que criminalizam a homofobia; que reconhecem a unio civil de pessoas do mesmo sexo e que autorizam a mudana do nome civil das travestis e transexuais pelo seu nome social; Por isso, ns, participantes da Conferncia Nacional de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais reivindicamos ao Poder Pblico (nos trs nveis) que se aprofundem esforos, reflexes e aes em prol da consolidao de direitos de toda a comunidade LGBT, a fim de que as futuras geraes possam viver num mundo onde toda modalidade de preconceito e discriminao, motivadas por questes raciais, religiosas, polticas e de orientao sexual e identidade de gnero, estejam definitivamente suprimida do convvio humano. Braslia, 08 de junho de 2008.

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AFRODESCENDENTES E DIREITOS HUMANOS NO BRASIL

Maurcio Paixo*

1. Quilombos: conceitos e denominaes


A formao social brasileira resultou num peculiar modelo de sociedade multirracial e pluritnica. O legado da presena estimada de cinco milhes de indgenas que habitavam o pas no perodo inicial do colonialismo, o trfico de africanos nos trs sculos e meio em que perdurou o escravismo e a grande imigrao europia e asitica ao longo dos sculos XIX e XX, fizeram do Brasil um mosaico de diversidades, portador de uma rica geografia de identidades tnicas, culturais, religiosas, ticas e estticas. O Brasil recebeu da frica algo em torno de 18 milhes de escravos, segundo Artur Ramos. Historiadores afirmam que nas caravelas da Martin Afonso de Souza vieram os primeiros. O carregamento que inaugura o trfico negreiro realizado em 1538 sob o comando de Jorge Lopes Bixorda (CCN; SMDH, 1998, p. 43). Este sistema de trfico continuar por exatos trs sculos, sendo cessado oficialmente aps a lei Eusbio de Queiroz, que aumentava as medidas repressivas em 1850. O Brasil foi o ltimo pas do mundo a promover a abolio da escravatura, num momento em que sua populao era composta seguramente por metade de homens e mulheres negros. No decorrer do sculo XIX o governo brasileiro passa a promover medidas que tendem a extinguir lenta e gradativamente, a escravido formal (CCN; SMDH, 1998, p.43). Naquele contexto, Quilombo, segundo resposta do Rei de Portugal consulta do Conselho Ultramarino datada de 02.12.1740, corresponderia a toda habitao de negros
* Membro do Centro de Cultura Negra do Maranho.

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fugidos que passem de 05 (cinco), em parte despovoada, ainda que no tenha ranchos levantados nem se achem piles neles (MOURA apud CCN; SMDH, 1998, p. 49).
Esses stios de fuga e de defesa eram chamados geralmente quilombos, palavra oriunda da lngua dos negros que neles predominavam os bantos, e que significa exatamente, de acordo com a opinio da maioria das autoridades, habitao (Kilombo em lngua Kibundo angolonense) (BRANDO, apud CCN; SMDH, 1998, p. 40).

Segundo a classificao do colonizador, no Brasil prolifera um incontvel nmero de quilombos. A represso se manifesta mais contundentemente contra os maiores e mais organizados. Embora os registros sejam feitos do prisma dos dominantes, so eles que tm permitido reconstituir as formas de como se organizaram os quilombos.
Em toda documentao referente a tais comunidades, ao longo do sculo XVII, aparece para design-las exclusivamente a palavra mocambo, que ao que se diz, aportuguesamento do quibundo mutambo, significativo de telheiro ou cumeeira da casa (FREITAS, 1978 apud CCN; SMDH, 1998, p. 40).

No inicio do sculo XVII, comea a aparecer o termo quilombo, tambm ao que se diz aportuguesamento do termo quibundo Kilombu, indicativo de arraial ou acampamento (FREITAS, 1982 apud CCN; SMDH, 1998, p. 40-41). Em fidelidade s denominaes mais usuais e em resguardo s situaes localizadas, seria pertinente estabelecermos uma sinonmia entre os chamados mocambos e quilombos, sem perder de vista, a relativizao que a opo exige, ressaltando-se que foi encontrado ofcio do Juiz de Paz de Cururupu ao Presidente da Provncia do Maranho, datado de 1983, dando conta de quilombos gerais e parciais, e da combinao e solidariedade entre os mesmos (CCN; SMDH, 1996, p. 32). A abolio formal da escravatura alcanou muitos quilombos organizados. Com os desdobramentos histricos e as novas instituies, os senhores de engenho foram lentamente se transformando em latifundirios, enquanto os quilombolas se tornaram camponeses pobres dos povoados rurais (CCN; SMDH, 2002, p. 101). Os quilombos se constituram em instrumentos de desgaste e defesa no regime escravista, os povoados rurais oriundos desse processo de acampamento so tambm hoje um importante aliado na afirmao dos direitos territoriais. A identidade social, os laos de parentescos constitudos, a organizao, a afirmao e resistncia cultural, reproduo fsica s normas de uso comum dos recursos naturais impede, por parte dos quilombolas, a repartio das terras, inviabilizando novas terras como mercadoria sujeita aos atos de compra e venda. 348

2. Direitos constitucionais e entraves nas titulaes


Faz um pouco mais de 20 anos que os direitos territoriais das comunidades quilombolas foram assegurados pela Constituio. A titulao e a proteo dos territrios quilombolas so fundamentais, pois representam no apenas a sua sobrevivncia, mas a segurana de sua continuidade enquanto grupo tnico. Porm, a luta pela concretizao desse direito ainda permanece como desafio. At hoje, o nmero de ttulos expedido no Brasil muito limitado, apenas 120, um nmero restrito se considerarmos que existem mais de 2.000 comunidades quilombolas em todo o pas. As terras quilombolas so disputadas acirradamente por grandes fazendeiros, madeireiros, mineradores e grandes projetos de hidreltrica, plantio de Soja, Eucalipto e bases espaciais. So constantes tambm, os conflitos entre quilombolas e grileiros que querem expulsar de seus territrios os verdadeiros donos. Alm das disputas, a falta da implementao das polticas pblicas nas comunidades quilombolas de forma efetiva e que respeite as suas especificidades cria uma situao de insustentabilidade nos territrios quilombolas e a consequncia disso a sada principalmente dos jovens o que ameaa a populao quilombola de forma geral. Os territrios conquistados secularmente precisam ser entendidos como espaos de construo coletiva, objetivando o fortalecimento, crescimento e resistncia de luta, e no podem ser inseridos numa poltica afunilada pelas fices jurdicas dos blocos do poder, vinculadas aos interesses do latifndio. A funo social da propriedade s poder ser atendida na medida em que no elimine os direitos desses grupos. Em novembro de 1995, por presso dos movimentos que atuam no campo e comunidades quilombolas, ocorreu a primeira iniciativa para normatizao dos procedimentos de regularizao das terras de quilombos no Brasil, a institucionalizao da portaria 307 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, que determinava a demarcao e titulao das reas quilombolas. Essa regulamentao vigorou at outubro de 1999 quando a primeira reedio da Medida Provisria n 1.911 delegou a Competncia ao Ministrio da Cultura para titular as terras quilombolas. Essa mudana foi entendida pelo Movimento Negro e demais instituies que atuam no campo da garantia de direitos territoriais dos quilombolas, como sinal de que o Governo Fernando Henrique Cardoso no se dispunha a realizar a desapropriao para assegurar a titulao dos territrios quilombolas. Em 2000 a Fundao Cultural Palmares, agncia do Ministrio da Cultura, ento responsvel pela titulao, editou um pacote de titulaes sem a devida anulao dos ttulos de terceiros e a retirada dos no quilombolas das reas. Nesse sentido dez das doze comunidades quilombolas beneficiadas com essa titulao at hoje sofrem com o conflito, tendo impossibilidade tambm nos acessos aos recursos naturais de suas terras. 349

Posteriormente, quando cessado o governo FHC, retornou para o INCRA a funo de titulao de quilombos. O INCRA abriu novos procedimentos para regularizar tal situao com vista a proceder s devidas desapropriaes e reassentamento das famlias no quilombolas. Em 2001, com a edio do Decreto n 3.912, que ao regulamentar o procedimento para titulao dos territrios quilombolas, restringiu o alcance do artigo 68 do ADCT, determinando que apenas fossem contempladas pelo artigo 68 as terras que foram ocupadas por quilombos no ano de 1888 e as que estavam ocupadas pelos quilombolas em 5 de outubro de 1988. A classificao temporal restringia os potenciais benefcios do artigo. Com essa investida do governo, os quilombolas foram os principais alvos, pois poderia acontecer que na data da promulgao da Constituio, pelos conflitos existentes, no se encontrassem na posse de seus territrios. Esse decreto resultou na completa paralisao das titulaes territoriais de quilombo pelo governo federal. Com base na presso feita pelo movimento quilombola, o governo edita em 2003 o Decreto n 4.887/2003, onde se criam condies para retomada das titulaes, adotando uma conceituao de comunidade e terra com a adoo do critrio de auto identificao, instituiu a possibilidade de desapropriao de propriedades incidentes em terras de quilombos e atribuiu a competncia ao INCRA. Em 2008, vigorou a Instruo Normativa n 49, publicada em outubro, que regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, desintruso, titulao e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos. Com base nessa IN 49, diversas mudanas comprometem seriamente a possibilidade de concretizao das titulaes. Nessa nova Instruo Normativa, tanto o movimento quilombola quanto entidades parceiras protocolaram comunicao junto Organizao Internacional do Trabalho (OIT) (denunciando que a iniciativa desrespeita a Conveno 169 da OIT. Hoje a IN 49 foi republicada como Instruo Normariva n 57 de 20 de outubro de 2009. A IN 57 a quinta normativa do INCRA e a cada nova norma so adicionados novos empecilhos burocrticos ao processo destinado a identificar e titular as terras quilombolas.

3. Poltica ameaada
Em junho de 2004, o Partido da Frente Liberal (PFL) ingressou com a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN n 3229) contra o Decreto 4.887/2003 no Supremo Tribunal Federal, pedindo a impugnao do Decreto, questionando os critrios adotados para a identificao da condio quilombola e para a delimitao do territrio bem como o uso do instrumento da desapropriao. 350

Em 2007, o Decreto n 4.887/2003, foi alvo de campanha massiva anti-quilombola que incluiu divulgao de 68 matrias em telejornais, revistas e jornais questionando os direitos das comunidades quilombolas, acusando o governo de reconhecer essas comunidades sem critrios claros e extrapolar os direitos assegurados pelo artigo 68 do ADCT (KOINONIA, 2007). A Fundao Cultural Palmares, em novembro de 2007, edita nova regulamentao para o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades dos Quilombos (Portaria n 98), sem abrir qualquer discusso pblica, torna o processo de incluso mais burocrtico, alm de possibilitar a reviso das certides j emitidas. At ento o procedimento de titulao no tinha vinculo com a certificao da Fundao Cultural Palmares, documento com mero carter de registro. A partir de agora as titulaes somente acontecem com a certido de registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos. Alm de se tornar obrigatria, a certido passou a ser mais difcil de ser obtida, pois de acordo com o artigo 3 da Portaria, passou a exigir relato sinttico da trajetria comum do grupo alm de prever a realizao de eventual visita tcnica comunidade para obter informaes e esclarecer possveis dvidas. Considerando essa ao consta uma duplicidade de procedimentos e estudos, pois se a primeira etapa do processo do INCRA e produo do relatrio que deve apresentar, entre outras questes, o histrico do grupo, porque a Fundao Cultural Palmares busca produzir a trajetria do grupo ou realizar visita tcnica? Pois seria racional e econmico se fossem utilizados os relatrios tcnicos do INCRA para alimentar seu cadastro, evitando perda de tempo e dinheiro pblico. O stio da Comisso Pro ndio de So Paulo/CPI nos traz uma srie de elementos referentes aos entraves titulao das terras quilombolas dando conta de que 89% dos 610 processos abertos no INCRA aguardam pelo Relatrio Tcnico de Identificao e Delimitao (RTID). As novas aes pouco acrescentam ao objetivo do RTID, que fornecer elementos para a identificao do territrio como exigncia de se apresentar: 1) uma caracterizao do municpio e regio com sua denominao; 2) sua localizao e informaes censitrias com dados demogrficos, scio econmicos e fundirios do municpio; 3) dados sobre as taxas de natalidade e mortalidade da comunidade quilombola nos ltimos anos, com indicao das causas, na hiptese de identificao de fatores de desequilbrio de tais taxas, e projeo relativa ao crescimento populacional do grupo; 4) mapeamento e anlise das redes de reciprocidade intra e extraterritoriais e societrios dos membros do grupo em questo; e, descrio das formas de representao poltica da comunidade. Tais informaes poderiam ser de relevncia para uma pesquisa mais aprofundada cientificamente, de longo prazo, pois no se justificam como quesitos obrigatrios para a identificao do territrio quilombola. As consequncias dessa mudana demandam mais gastos pblicos. 351

A IN 49/2008 clara em relao contratao de antroplogos de fora dos quadros do INCRA. Com a nova norma a contratao somente poder se dar em carter excepcional em hiptese devidamente reconhecida de impossibilidade material (artigo 10, 2). Essa norma ignora as evidentes limitaes do rgo em atender as demandas de relatrios antropolgicos, pois alm de burocratizar o relatrio de identificao (introduzindo inmeros e desnecessrios quesitos) inviabiliza a contratao de especialistas para a sua realizao. Sobre as contestaes podem consumir at nove meses, considerando que a Instruo Normativa n 49/2008 concede um prazo de 90 dias para apresentao das contestaes e mais 180 dias para o INCRA julg-las. A Instruo Normativa n 49/2008 determina que as contestaes sejam recebidas em efeito suspensivo (artigo 13, pargrafo nico), condio que no consta do Decreto n 4.887/2003. Se as contestaes no tiverem sido julgadas, o procedimento de titulao deve ficar oficialmente suspenso. Como o prazo para julgamento de at 180 dias, tal disposio significa que o processo do INCRA pode ficar paralisado por at seis meses somente nessa etapa. Diante desse cenrio adverso, o governo federal infelizmente no adotou uma posio firme de defesa dos direitos territoriais dos quilombolas. Ao contrrio, procurando contemporizar com os interesses contrrios de grupos econmicos e de parlamentares da base aliada, vem introduzindo mudanas nas normas sobre a matria. Assim, o governo fez alterao da Instruo Normativa do INCRA que disciplina os procedimentos para a titulao das terras quilombolas. Outro fato importante diz respeito insuficincia de especialistas para elaborao dos Relatrios Tcnicos de Identificao e Delimitao, assim como os possveis convnios com universidades que poderiam ser importante estratgia para a superao dessa deficincia. A mudana planejada tornar o processo da titulao muito mais burocrtico, moroso e difcil de ser concretizado. O movimento quilombola e organizaes da sociedade civil vm manifestando sua oposio s mudanas bem como protestando diante da postura antidemocrtica do Governo Federal nesse processo. Nesse sentido, podemos observar que o governo brasileiro se mostra disposto a ceder s presses de setores conservadores, patrocinando assim o retrocesso na garantia de direitos por meio da mudana na norma do INCRA, e pela no priorizao de polticas que agilizem a titulao dos territrios quilombolas.

4. Vnculos internacionais
4.1. Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho
A Conveno 169 sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), aprovada em 1989, durante sua 76 Conferncia, o instrumento que trata dos direitos dos povos indgenas e tribais. A OIT vem acumulando experincias na implementao dos direitos reconhecidos a esses povos 352

sobre as mais diversas matrias, com o direito de autonomia e controle de suas prprias instituies, formas de vida e desenvolvimento econmico, propriedade da terra e de recursos naturais, tratamento penal e assdio sexual (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, 2009, p. 1). A experincia da OIT demonstra a importncia das instncias internacionais para discutir o alcance e o contedo dos direitos em sua aplicao concreta. Essa instituio integrante do Sistema das Naes Unidas criou mecanismos prprios de acompanhamento e assessoria e tem acumulado experincia sobre os problemas da implementao de normas com base em sua Conveno. A OIT, pela sua composio tripartite e longa experincia, tem um gil sistema de monitoramento e controle de suas Convenes e Recomendaes, ferramentas na luta pela implementao dos direitos dos povos indgenas, como tem sido demonstrado no Paraguai, Colmbia, Bolvia, Peru e Equador, onde a presso exercida pelo rgo, ao lado dos movimentos nacionais, tem obtido conquistas na aplicao tanto dos dispositivos da Conveno quanto de normas nacionais de natureza constitucional (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, 2009, p. 2). Em 25 de julho de 2002, o Brasil ratificou a Conveno 169, em Genebra, mediante o Decreto Legislativo 143, de 20 de junho de 2002, entrando em vigor em julho de 2003. A Conveno 169 equiparada lei ordinria com hierarquia intermediria entre a Constituio Federal e as leis ordinrias comuns no sistema jurdico brasileiro (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT). Segundo o Supremo Tribunal Federal (STF In: Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, Conveno no Brasil), os tratados internacionais, mesmo aqueles que abordam matria relativa a direitos humanos, so incorporados ao direito brasileiro como norma ordinria, sendo adicionalmente, fonte que auxilia a interpretao do texto constitucional. Sobre o valor dos tratados da OIT no sistema jurdico brasileiro ver a seguinte jurisprudncia: Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.675 Medida Cautelar (MC). Ministro Relator: Seplveda Pertence. Julgado 24.09.97, publicado no Dirio da Justia do dia 19.09.2003; ADI 1.480 MC Ministro Relator: Celso de Mello, julgado em 04.09.1997, publicado no Dirio da Justia o dia 18.05.2001; e o (Habeas Corpus) HC-88.420. Ministro Relator: Ricardo Lewandowski Julgado 17.04.2007, publicado no Dirio da Justia do dia: 08.06.2007. O Brasil, alm de Estado membro da OIT, um dos dez pases com assento permanente no seu Conselho de Administrao, rgo executivo que decide sobre as polticas da OIT (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, Conveno no Brasil). Em matria de direitos indgenas, o Brasil abandonou o paradigma assimilacionista a partir da Constituio Federal de 1988 (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, Conveno no Brasil). No entanto, ainda no conseguiu aprovar a legislao infraconstitucional que regula os dispositivos constitucionais sobre a matria. Por exemplo, o projeto de lei do Estatuto dos Povos indgenas espera por aprovao h mais de 13 anos no Congresso Nacional. 353

Por essa razo, a OIT 169, introduzida no Brasil como lei, tem especial valor para o Pas: passou a ser um marco regulatrio mais harmonioso com a Constituio, tendo a vantagem de contar com o reforo do Sistema Internacional para exigir aplicao (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, Conveno no Brasil). O direito de consulta prvia, estabelecido na Conveno 169, constitui inovao para a legislao brasileira e representa uma oportunidade para a construo conjunta de novas regras de entendimento entre povos indgenas e tribais e o Estado. Por outro lado, sua implementao pode implicar perigos oriundos da sua manipulao em detrimento dos direitos de povos indgenas e tribais (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT). A referida conveno se aplica: 1) aos povos tribais em pases independentes, cujas condies sociais, culturais e econmicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus prprios costumes ou tradies ou por legislao especial; 2) aos povos em pases independentes, considerados indgenas pelo fato de descenderem de populaes que habitavam o pas ou uma regio geogrfica pertencente ao pas, na poca da conquista ou da colonizao, ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que, seja qual for sua situao jurdica, conservam todas as suas prprias instituies sociais, econmicas, culturais e polticas, ou parte delas; 3) a conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposies da presente Conveno; 4) a utilizao do termo povos na presente Conveno no dever ser interpretada no sentido de ter implicao alguma no que se refere aos direitos que possam ser conferidos a esse termo no direito internacional (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, Conveno no Brasil). A Conveno 169 define trs critrios fundamentais para determinar os grupos aos quais ela se aplica: 1) a existncia de condies sociais, culturais e econmicas diferentes de outros setores da sociedade nacional; 2) a presena de uma organizao social regida total ou parcialmente por regras e tradies prprias; e 3) a auto identificao, entendida como a conscincia que tem o grupo social de sua identidade tribal. Este ltimo critrio fundamental na identificao e reconhecimento dos grupos tribais que fazem parte de um pas (Consulta livre, prvia e informada na Conveno 169 da OIT, Conveno no Brasil).

4.2. Conferncia de Durban


O Brasil um dos pases com maior grau de desigualdade no mundo, persistindo o racismo e todo o tipo de discriminao. A populao negra brasileira a segunda maior do mundo, aps a Nigria, e o Brasil foi o ltimo pas ocidental a abolir a escravido. A imensa desigualdade racial tem sua origem no processo de colonizao (MENDONA, 2009). 354

Vale anotar que o Brasil possui mais de 8,5 milhes de km2 de rea (territrio) e uma populao de 160 milhes de habitantes, distribudos por 26 estados, um distrito federal e mais de 5.000 municpios. Dados estatsticos oficiais do conta da existncia de desigualdades bsicas (taxa de natalidade, expectativa de vida, escolaridade, qualificao profissional, condies de moradia, de sade e acesso terra) entre as populaes negra e branca. Sugerem, assim, a insuficincia de polticas sociais universais que desconsideram os efeitos perversos do racismo e da discriminao racial. Merece registro o ato de que os indicadores scio econmicos das comunidades remanescentes de quilombos so ainda inferiores aos do conjunto da populao negra e merecem ateno especial na definio de polticas pblicas e de resgate e incluso social. Portanto, no basta s o governo brasileiro ratificar tratados e convenes, ou criar leis, necessrio que o governo tenha polticas de aes afirmativas implementadas em todas as reas. O Maranho fez-se presente na III Conferncia Mundial Contra o Racismo, realizada na Cidade de Durban na frica do Sul, no perodo de 31 de agosto a 08 de setembro de 2001. Na Conferncia participaram 16 mil pessoas de 138 pases, durante 10 dias, no Centro de Conveno de Durban, somente os chefes de Estados e 02 representantes de organizao no governamental, tinham acesso s questes que seriam votadas na conferncia. A Coordenao Nacional de Articulao de Quilombos (CONAQ), presente em Durban, conseguiu incluir sua proposta no Plano de Ao da Conferncia Mundial Contra o Racismo, que diz:
Os Estados devem resolver os problemas da propriedade e das terras habitadas desde as pocas ancestrais por afrodescendentes, com a adaptao de seu respectivo ordenamento jurdico interno, e promover a utilizao produtiva da terra e o desenvolvimento integral dessas comunidades, respeitando sua cultura e suas formas particulares de processo de deciso.

Essa resoluo particularmente importante nesse momento, pois o governo brasileiro est sob a investigao da Organizao dos Estados Americanos (OEA) pelo deslocamento de dezenas de comunidades negras rurais quilombola de Alcntara, estado do Maranho. Essas comunidades tradicionais esto sendo expulsas de suas terras devido instalao de uma base de lanamento de foguetes, cobiada pelo governo norte-americano. Atualmente, a Alcntara Syclone Space, empresa Binacional, tenta fechar acordos com o Brasil e comunidades quilombolas de Alcntara para a utilizao da base, o que poderia causar a acelerao dos processos de expropriao das terras dos quilombos. Em Durban, as Organizaes do Movimento Negro do Brasil e do Mundo, fizeram vrias denncias atravs de passeatas, atos pblicos e manifestos em portugus e ingls, sobre o massacre tnico que estavam passando as 500 famlias deslocadas das Comunidades Negras Quilombolas de Alcntara/Maranho com a implantao da base espacial. 355

Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, que garantiu o direito terra de remanescentes de quilombos, somente cerca de 5% dessas reas foram tituladas, pelo governo brasileiro. As organizaes do Movimento Negro brasileiro tm observado com grande preocupao que, a despeito dos esforos da comunidade internacional, os principais objetivos das trs dcadas de combate ao racismo e discriminao racial no foram alcanados e que um nmero incontvel de seres humanos continuam, at o presente momento, a serem vtimas de vrias formas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata (CCN, 2002, p. 3). Elas tambm reconhecem que a Conferncia Mundial contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, juntamente com a Dcada Internacional dos Povos Indgenas do Mundo, apresenta uma oportunidade nica de se considerar as inestimveis contribuies dos povos indgenas e africanos, para o desenvolvimento poltico, econmico, social, cultural e espiritual das nossas sociedades em todo o mundo, assim como, os desafios enfrentados por ns, incluindo o racismo e a discriminao racial. As organizaes do Movimento Negro brasileiro vm lutando pelo resgate da dignidade da populao negra oprimida e denunciando a discriminao e o racismo, discutindo polticas voltadas para os afrodescendentes, e levantando a bandeira da cidadania e igualdade de oportunidade na vida, na educao e no emprego para todos, independente de sexo, raa, idade, orientao sexual ou religio (CCN, 2002, p. 6).

5.  Os processos mobilizadores dos quilombos para a permanencia em suas terras


O Centro de Cultura Negra do Maranho, o Centro de Estudos e Defesa do Negro do Par (CEDENPA), com o apoio do Movimento Negro do Rio de Janeiro, inclusive da Associao AfroBrasileira do Rio de Janeiro, articularam-se e, na 1 Conveno Nacional de Negro pela Constituinte em 1986, convocada pelo Movimento Negro Unificado (MNU), apresentaram a proposta de norma que garantisse os direitos territoriais dos quilombolas, encaminhada Deputada Federal Benedita da Silva, que a apresentou ao Congresso Nacional, dando origem ao artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal, em outubro de 1988. Para a afirmao dos direitos territoriais foram realizados diversos encontros estaduais da regio nordeste ao sul do Brasil proporcionando articulaes em diversos setores e segmentos em volta da luta poltica quilombola, desses se estabeleceu a realizao do I e II, III e IV Encontros Nacionais de Comunidades Negras Rurais Quilombolas do Brasil, realizados respectivamente em Braslia, Salvador, Pernambuco e no Rio de Janeiro. 356

Outro aspecto significativo diz respeito ao processo de luta poltica e organizativa que as comunidades negras rurais tm desenvolvido secularmente. Buscam a garantia da permanncia em suas terras, no possuindo ainda a posse definitiva das mesmas, apesar desse direito estar estabelecido na Constituio Federal de 1988, da ratificao desse direito contido no Plano de Ao por ocasio da Conferncia Mundial Contra o Racismo, em DURBAN, frica do Sul, que diz:
[...] os Estados devem resolver os problemas da propriedade e das terras habitadas desde as pocas ancestrais por afrodescendente, com a adaptao de seu respectivo ordenamento jurdico interno, e promover a utilizao produtiva da terra e o desenvolvimento integral dessas comunidades, respeitando sua cultura e suas formas particulares de processos de deciso.

A mesma informao se encontra na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, sobre Povos Indgenas e Tribais. Esse contexto de realidade social, bastante marcado pela desigualdade, tem nos impulsionado a lutar incessantemente pela garantia dos direitos e valorizao da cultura desse povo. Isto precisa ser enfrentado pela sociedade brasileira, cabendo ao governo o estabelecimento de aes concretas de polticas pblicas que visem eliminao dessas desigualdades, na construo de um novo tipo de sociedade, onde as diferenas raciais e culturais no sejam condies para privilgios ou desigualdades.

6. Mais elementos da situao


No Brasil, mais recentemente, um nmero expressivo de povoados com grande quantidade ou exclusivamente composto de trabalhadores rurais negros comeou a despertar a ateno de setores expressivos da sociedade. Tal emergncia tem suas origens fincadas na crescente organizao dos trabalhadores do campo e na ascenso do Movimento Negro, enquanto movimento poltico catalisador de suas reivindicaes, afirmadora de uma identidade tnica inserida no conjunto das lutas dos trabalhadores pela posse da terra. As comunidades quilombolas hoje passaram a ser objeto de estudo para pesquisadores, universidades e grupos organizados e apontaram o caminho dos seus legtimos interesses, irredutveis s suas manifestaes culturais, no obstante seu importante papel como recriadores de laos de afinidades e preservadoras da histria desses grupos. Tal luta expressa essa imensa dvida do Estado