Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade
So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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CAPTULO 1 A AO REGULATRIA DO ESTADO: CONCEITOS, CONTEXTUALIZAO DE PROBLEMAS E ENFOQUE TERICO
Regular (ou a ao regulatria do Estado) pode ter muitos significados 1 . E tais significados podem ser estabelecidos sob diferentes perspectivas tericas e enfoques nas cincias sociais. Nessa parte do trabalho procurarei situar o conceito de regulao com o qual vou trabalhar, desde perspectivas jurdica, econmica e poltica, delimitando os enfoques tericos com os quais pretendo dialogar ao longo do desenvolvimento do livro 2 . Dessa forma, contextualizo o objeto do trabalho a legitimidade decisria na ao regulatria do Estado no plano do conjunto de problemas a serem enfrentados.
Na primeira parte deste captulo (perspectiva jurdica), estabeleo os limites para o uso do conceito de regulao relacionado ao regulatria do Estado. Adotando uma perspectiva de anlise a partir da sociologia jurdica, identificarei o tipo de produo normativa resultado de delegao legislativa e sua relao com a discricionariedade administrativa prpria ao fenmeno do Estado regulador.
Na segunda parte (perspectiva econmica), identifico e sistematizo os tipos de tcnicas administrativas 3 que so aplicados na regulao de mercados. Tal
1 No presente trabalho, vou adotar o termo regulao em sentido mais amplo do que tradicionalmente utilizado no campo da economia neoclssica ou no campo do direito econmico (enquanto regulao de servios pblicos ou controle concorrencial de mercados). Para os propsitos da anlise que farei, o termo regulao est, conforme esclareo na seqncia, associado tcnicas administrativas consubstanciadas em normas destinadas organizao do sistema econmico ou que geram efeitos sobre o sistema econmico. Nesse mesmo sentido, ver o uso do termo regulao proposto por Michael Piore e Charles Sabel: The term regulation is borrowed from the French rgulation. But as will become apparent in the text the concepts of historical change and economic crisis with which we associate it differ from those concepts in the French theory. More precise English translation of rgulation are balancing mechanism and equilibration. These terms too, however, imply something different from our argument: they are closely associated with the market mechanism as understood in neoclassical economic theory, and a critical point in our argument is that market and neoclassical economic theory as a whole is but a specific solution to more general economic problems. Our usage, furthermore, shoud not be confused with the everyday use of regulation as shorthand for governmet intervention in private markets. Rather, we are using the word in its most extended sense: in some economic systems the government might play a critical role in regulating markets, yet the system as a whole would be self-regulating. Cf. Michael J. Piore and Charles F. Sabel. The Second Industrial Divide: possibilities for prosperity. New York: Basic Books, 1984, p 4. 2 Assim sendo, as abordagens das perspectivas de anlise jurdica, econmica e poltica so, necessariamente, restritas. No quero e no seria possvel, dados os limites do presente trabalho, relacionar e discutir profundamente cada uma dessas perspectivas. Portanto, foram escolhidos apenas os enfoques tericos que considerei teis para o desenvolvimento do trabalho. 3 A expresso tcnicas administrativas ficar mais clara quando for descrito o contedo dos vrios tipos de tcnicas que podem caracterizar a ao regulatria do Estado. A ao regulatria do Estado ser considerada como um conjunto de tcnicas administrativas. Ao definir o contedo da regulao, a Administrao pode escolher diferentes tcnicas para gerar efeitos sobre a economia. Cada tcnica tem uma lgica prpria que est relacionada ao tipo de estrutura ou relao econmica a ser regulada e aos objetivos da regulao, considerando os efeitos almejados. Tendo em vista que a escolha de tais tcnicas feita pela Administrao (e no livremente pelos agentes no mercado) e que constituem Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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sistematizao tem por base critrios estabelecidos a partir da anlise econmica. Nesse ponto, no procuro estabelecer nenhuma inovao em relao ao que j foi elaborado por autores que, especialmente no plano da tradio terica do direito anglo-saxo, estabelecem ponte entre aspectos formais das tcnicas administrativas adotadas e aspectos econmicos inerentes ao contedo da regulao de mercados.
Na terceira parte (perspectiva poltica), estabeleo uma distino preliminar entre a anlise da ao regulatria do Estado na teoria poltica e a anlise no plano da Economia Poltica. No primeiro caso, situo a ampliao do campo da ao regulatria do Estado sobre a economia no debate sobre liberalismo e democracia. No segundo caso, situo a compreenso da ao regulatria do Estado no debate sobre teoria de incentivos e ao de grupos de interesse que marcou, especialmente no cenrio anglo- saxo, mas com reflexos profundos no debate acadmico ocidental (com penetrao significativa no Brasil), as anlises no campo da Cincia Poltica influenciada pela anlise econmica.
Por fim, na ltima parte deste captulo (contextualizao dos problemas e enfoque terico), relaciono o fenmeno da ao regulatria do Estado com problemas de legitimidade decisria no plano do que se convencionou chamar de Estado democrtico de direito. Nessa parte, contextualizo a legitimidade decisria da ao regulatria do Estado o objeto do presente trabalho no debate terico sobre a relao entre legitimidade decisria da ao regulatria, especialmente no contexto poltico de democracias de massa, e eficincia econmica, enquanto parmetro de medida dos efeitos produzidos sobre mercados regulados resultantes da ao regulatria do Estado. 4
1. PERSPECTIVA JURDICA
Adotando uma perspectiva jurdica de anlise, regular pode ser entendido como exerccio de funo normativa. Nessa perspectiva, podemos ter o exerccio de funo normativa pelo Poder Legislativo a atividade legislativa do Congresso Nacional, das Assemblias Legislativas Estaduais e das Cmaras de Vereadores Municipais , bem como por rgos do Poder Executivo que estabelecem normas. 5
No presente trabalho vou enfocar a regulao por parte dos rgos do Poder
formas de ao (externas) sobre a dinmica (interna) de funcionamento da economia, preferi adotar a expresso tcnicas administrativas. 4 No presente trabalho no vou entrar no debate sobre as razes econmicas ou filosficas do conceito de eficincia. Conforme desenvolverei ao longo do livro, o que me interessa apontar como a eficincia econmica assumida, principalmente no campo da Economia Poltica, como um parmetro para pensar o funcionamento de instituies na democracia. E, nesse caso, como o uso de tal parmetro para avaliar a ao regulatria do Estado entra em tenso com o conceito de legitimidade democrtica. 5 rgos dotados de poder normativo atribudo em lei ordinria por rgo superior e limitado no plano da forma e do contedo pelo poder constitucional. Os regulamentos estabelecidos por tais rgos consubstanciam normas ao mesmo tempo executivas (com respeito norma superior) e produtivas (com respeito norma ou ato jurdico inferior). Cf. Norberto Bobbio. Teoria do Ordenamento Jurdico. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1994, 4 a edio. Ver, em especial, pp. 51-54 e seguintes. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Executivo. Podemos chamar tal tipo de exerccio de funo normativa de regulao administrativa.
Ainda do ponto de vista jurdico, podemos entender a regulao administrativa como um conjunto de normas decorrentes de normas secundrias 6 e de normas tercirias. 7 As normas secundrias seriam todas aquelas que, com fundamento legal em normas primrias normas que estabelecem obrigaes ou em outra norma secundria 8 (no caso do direito brasileiro, um decreto presidencial, por exemplo), prevem direitos e deveres, mas, especialmente, alterando e especificando 9 condicionamentos e restries j previstos em normas primrias editadas pelo Poder Legislativo. Tais normas permitem a adaptao e a especificao, por meio de delegao legislativa, 10 do contedo de normas primrias, gerais e
6 Primariamente, normas estabelecem obrigaes; mas um conjunto de normas que fosse apenas deste tipo traria alguns defeitos, seria esttico, isto , em aparecendo situaes novas, no saberamos como adaptar o conjunto a elas; seria ineficiente, pois no saberamos dizer quem estaria apto a aplic-las; seria incerto, pois na dvida sobre se estaramos ou no diante de uma norma do conjunto, no saberamos como reconhec-la. Assim, ao lado das normas primrias de obrigao existem normas secundrias, respectivamente, de cmbio, de adjudicao e de reconhecimento. (cf. Trcio Sampaio Ferraz Jr. Introduo ao Estudo do Direito tcnica, deciso, dominao. So Paulo: Atlas, 1993, 1 a
edio, 5 a tiragem. pp. 118-126, em especial pp. 119-120; e Herbert L. A. Hart. O Conceito de Direito. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1986). 7 O tipo normas tercirias no muito comum na literatura mais conhecida no Brasil sobre teoria geral do direito. Jos Eduardo Faria chegou a discuti-las, sem classific-las como tercirias, ao discutir o tipo de norma procedimental que se forma no contexto do direito reflexivo. So normas procedimentais que se distinguem das normas direito processual. Ver: Jos Eduardo Faria. O Direito na Economia Globalizada. So Paulo: Malheiros, 1999. Esse conceito de norma terciria no se enquadra, no entanto, na classificao proposta por Hart. No direito anglo-saxo, o estudo de tipos normativos ligados ao regulatria do Estado levou classificao do tipo de norma terciria. So normas administrativas de difcil classificao, mas que no deixam de produzir efeitos jurdicos, conforme exemplificarei na seqncia. Nesse sentido, ver: Robert Baldwin. Rules and Government. Oxford: Clarendon Press Oxford, 1996. pp. 80-85. 8 Sendo que esta pode ser considerada primria em relao segunda, com base em critrio de relevncia. 9 O remdio para a qualidade esttica do regime de regras primrias consiste na introduo do que chamaremos regras de alterao. A forma mais simples de tal regra a que confere poder a um indivduo ou a um corpo de indivduos para introduzir novas regras primrias para a conduta da vida do grupo, ou de certa classe dentro dele, e para eliminar as regras antigas. () em termos de tal regra, e no em ordens baseadas em ameaas, que as idias de ato legislativo e de revogao devem ser compreendidas. Tais regras de alterao podem ser muito simples ou muito complexas: os poderes atribudos podem ser isentos de restries ou limitados de vrias maneiras; e as regras podem, alm de especificar quais as pessoas que devem legislar, definir em termos mais ou menos rgidos o processo a seguir-se na legislao (cf. Herbert L. A. Hart. O Conceito de Direito, ob. cit, p. 105). Sobre o mesmo tipo de norma, Trcio Sampaio Ferraz observa: As normas secundrias de cmbio superam o problema do carter esttico, conferindo poderes e estabelecendo procedimentos para a adaptao situaes novas. Por exemplo, temos as normas que conferem a certos rgos o poder de legislar, de regular o procedimento legislativo, ou o poder de administrar, regulando a emisso de atos administrativos. (cf. Trcio Sampaio Ferraz Jr. Introduo ao Estudo do Direito, ob. cit., p. 119). 10 Os regulamentos so, como as leis, normas gerais e abstratas, mas, diferena das leis, a sua produo confiada geralmente ao Poder Executivo por delegao do Poder Legislativo, e uma de suas funes a de integrar leis muito genricas, que contm somente diretrizes de princpio e no poderiam ser aplicadas sem serem ulteriormente especificadas. impossvel que o Poder Legislativo formule todas as normas necessrias para regular a vida social; limita-se ento a formular normas genricas, que Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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abstratas, diante de situaes novas que ocorrem. Essa necessidade de adaptao e especificao do contedo de normas gerais e abstratas inerente ao funcionamento de qualquer sistema jurdico moderno que no suporta, com a complexidade do funcionamento dos sistemas poltico e econmico, os defeitos decorrentes de um sistema jurdico concebido como esttico.
Por sua vez, as normas tercirias seriam normas que no definem direitos e deveres, mas estabelecem procedimentos (ex.: procedimentos decisrios internos aos rgos reguladores), guias de interpretao e aplicao de normas e instrues normativas. Esse tipo de norma poderia ser questionado como sendo norma secundria de adjudicao ou de reconhecimento. No entanto, deve ficar claro que no se tratam de normas processuais tpicas ou normas constitucionais que definem princpios ou objetivos. So normas prprias ao exerccio de funo normativa por rgos especializados externos ao Poder Legislativo. A regulao administrativa, exercida por rgos reguladores vinculados ao Poder Executivo, tem por base, com o aprofundamento da especializao das matrias reguladas, esse tipo de norma. Com base em normas tercirias, os rgos reguladores definem critrios cada vez mais especficos para balizar a aplicao 11 (no sentido da adjudicao) ou o reconhecimento de normas primrias e secundrias.
As justificativas para o aumento do uso de normas secundrias e tercirias tm relao com a necessidade de aumento da expertise, eficincia e correo de problemas de legitimidade (decorrentes, como veremos, do modelo de democracia representativa) na edio de normas, uma vez que o Poder Legislativo no tem (i) conhecimento (informao) de detalhes (expertise) de determinados fatos sociais ou do funcionamento de sistemas (como o econmico) que precisam ser por algum motivo regulados; (ii) capacidade operacional (eficincia) de deliberar sobre todos os aspectos relacionados regulao de determinado fato social ou problema sistmico; e (iii) um sistema jurdico moderno no tem como ser concebido apenas como um sistema esttico fundado em normas primrias estabelecidas por um poder legislativo soberano, gerando a exigncia de delegao de poder normativo (problemas de legitimidade).
contm somente diretrizes, e confia aos rgos executivos, que so muito mais numerosos, o encargo de torn-las exeqveis (cf. Norberto Bobbio. Teoria do Ordenamento Jurdico, ob. cit., pp. 39-40. 11 Por causa de seu baixo grau de coercibilidade, o tipo de norma procedimental ou processual em exame no se destaca pela sua imperatividade; ou seja, no capaz de atuar como um comando, por meio da ameaa de sanes punitivo-repressivas com o objetivo de prescrever comportamentos obrigatrios e/ou proibidos. Pelo contrrio, como se limita a estabelecer premissas para decises, a facilitar entendimentos, a estimular negociaes e a viabilizar solues adaptveis para cada situao especfica, introduzindo na ordem jurdica uma flexibilidade indita e desconhecida pelos padres legais prevalecentes tanto no Estado liberal quanto no Estado intervencionista, essa norma nem estabelece a priori a regra do jogo nem, muito menos, impe a consecuo de resultados com base numa racionalidade substantiva ou material (cf. Jos Eduardo Faria. O Direito na Economia Globalizada, ob. cit., pp. 184-185). Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Nos trs casos, a complexidade de matrias e situaes a serem reguladas decorrentes do fenmeno do moderno Estado regulador impe a especializao e a ampliao do nmero de rgos dotados de poder normativo. 12
Em linhas gerais, sob essas justificativas, consolidou-se ao longo do sculo vinte o fenmeno da delegao legislativa por parte do Poder Legislativo a rgos administrativos do Poder Executivo. 13 A delegao legislativa , portanto, uma resposta necessidade de especializao tcnica da burocracia estatal para adoo de tcnicas administrativas necessrios regulao do sistema econmico. Ao mesmo tempo uma forma de tornar o processo decisrio sobre a formulao do contedo da regulao mais eficiente em termos administrativos, se comparado com a capacidade operacional do Poder Legislativo. 14
Contudo, as conseqncias desse fenmeno so significativas para o funcionamento do sistema jurdico, especialmente no que se refere a problemas de legitimidade decisria e racionalidade da deciso. Os problemas de legitimidade decisria podem ser abordados sob diferentes pontos de vista. Nesse captulo, situarei tais problemas de forma mais detida nas partes 3 (perspectiva poltica) e 4 (contextualizao dos problemas e enfoque terico).
Para compreenso das conseqncias do fenmeno da delegao legislativa no plano da organizao do sistema jurdico, desde a perspectiva de anlise formal, til o argumento formulado por Jos Eduardo Faria:
(...) o Estado regulatrio ou intervencionista passou a editar, de maneira no sincronizada em termos lgico-formais, materiais e temporais, sucessivas normas de comportamento, normas de organizao e normas programticas. Intersceccionando-se continuamente, essas normas concebidas a partir de objetivos especficos, circunstncias distintas e interesses conflitantes, acabaram gerando inmeros micro sistemas e diversas cadeias normativas no mbito do ordenamento jurdico, cada uma delas com seus princpios e lgicas
12 Esse fenmeno, qualificado na sociologia jurdica como inflao legislativa ou juridificao pode e vem sendo analisado sob diferentes perspectivas. No plano das teorias sistmicas, nfase vem sendo dada aos conflitos entre os diferentes tipos de racionalidades que esto na base do funcionamento de cada tipo de sistema especialmente dos sistemas econmico e poltico. Tais conflitos, no entanto, no sero aqui amplamente analisados e no constituem preocupao central no presente trabalho. Os problemas de legitimidade sero, contudo, analisados. Nessa perspectiva, especializao e eficincia na produo normativa precisam ser analisados associados correo de problemas de legitimidade na edio de normas. Juridification processes should in fact be analyzed in terms of the specific conditions of the modern social state, the interventionist state. This at the same time excludes the law-centered and lawyer-centered perspective of the flood of norms school, which concentrates exclusively on the legal material as such. The problem to be addressed is broader in scope: the political and social appropriateness of juridification processes in various social areas (labor, market, company, as social security law) (cf. Gunther Teubner. Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions in Robert Baldwin, Colin Scott, Christopher Hood, eds. A Reader on Regulation. Oxford: Oxford University Press, 1998. p. 393). 13 No captulo 5 vou apontar como a doutrina jurdica brasileira em matria de direito econmico e administrativo tratou do tema. 14 Nesse sentido, ver: Robert Baldwin. Rules and Government, ob. cit., pp. 59-121. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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interpretativas. Por causa dessas conseqncias, a tradicional concepo do direito como um sistema basicamente fechado, unitrio, hierarquizado, axiomatizado, completo, sem lacunas ou antinomias foi sendo progressivamente substituda por um direito organizado sob a forma de rede, dado o nmero crescente desses micro sistemas e dessas cadeias normativas, com suas inter-relaes basilares procurando capturar todas a complexidade da realidade socioeconmica. 15
Essa passagem ilustra o resultado da delegao legislativa sob a organizao do sistema jurdico. Contudo, o fenmeno da delegao legislativa para rgos do Poder Executivo tem conseqncias ainda mais profundas. Ele coloca em evidncia a relao entre norma enquanto instrumento de controle inclusive de controle sobre a ao regulatria do Estado (normas procedimentais, por exemplo) e discricionariedade administrativa enquanto diminuio do controle sobre as decises polticas tomadas pelos rgos do Poder Executivo o que conduz a problemas de legitimidade decisria e de racionalidade do contedo da regulao administrativa.
Se por um lado a inflao legislativa ou juridificao decorrente do fenmeno da delegao legislativa coloca em evidncia o Poder Executivo enquanto espao privilegiado para organizao da economia e da vida social, respondendo demanda por expertise e eficincia na edio de normas, por outro lado ela aumenta a necessidade de controle democrtico da ao do Estado regulador.
Nesse sentido, a edio de normas por parte do Poder Executivo pode ser vista como uma forma de aumentar, em si, o controle sobre a discricionariedade administrativa. Isso porque normas seriam passveis de maior controle no plano do sistema jurdico do que atos administrativos discricionrios. 16 Contudo, as condies de controle precisam ser avaliadas. Este tema ser discutido no captulo 5 do presente trabalho.
O prprio aumento da complexidade do sistema normativo, conforme descrito por Faria na passagem citada, implica maior complexidade no controle das normas editadas no contexto da ao regulatria do Estado. 17 Assim sendo, o que passa a estar em questo : como se d a deciso sobre o contedo da regulao e quem controla o regulador? Ou, em outras palavras, qual racionalidade legal pode dar conta da legitimao de polticas pblicas definidas no contexto da ao regulatria do Estado e como tal racionalidade pode ser institucionalizada? 18
Nessa perspectiva, os tipos de interesse que esto em jogo no processo decisrio e os efeitos produzidos pela norma editada sobre o funcionamento do
15 Jos Eduardo Faria. O Direito na Economia Globalizada, ob. cit., pp. 127-128. 16 Cf. Robert Baldwin. Rules and Government, ob. cit., p. 19. 17 Nesse sentido, ver: Gunther Teubner. Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions, in ob. cit. 18 Sobre a crise estrutural do Estado intervencionista e a necessidade de uma racionalidade legal de novo tipo, ver Jos Eduardo Faria. Direito e Economia na Democratizao Brasileira. So Paulo: Malheiros, 1993. pp. 108-150. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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sistema econmico e sobre os grupos sociais afetados so fatores que podem conferir maior ou menor legitimidade e racionalidade legal deciso. 19 Esses aspectos sero situados e enfocados mais especificamente nas partes 3 (perspectiva poltica) 4 (contextualizao dos problemas e enfoque terico) deste captulo.
O fenmeno da delegao legislativa est, portanto, historicamente relacionado com o que chamarei no presente trabalho de formao do Estado capitalista regulador 20 . E, nesse sentido, vou discutir a regulao limitada atuao do Estado sobre a organizao do sistema econmico (e, conseqentemente, sobre os agentes afetados pelo funcionamento do sistema econmico), definindo direitos e deveres a entes privados ou gerando efeitos sobre a esfera privada.
Nessa perspectiva, podem ser distinguidos dois tipos de regulao associada atuao do Estado sobre a organizao do sistema econmico. A primeira pode ser chamada de regulao econmica e a segunda de regulao social.
Na doutrina brasileira de direito econmico, a atuao direta do Estado sobre a economia foi em geral associada atuao de empresas estatais (inclusive empresas constitudas para prestar servios qualificados como pblicos), diante do fenmeno do Estado empresrio, enquanto a atuao indireta foi associada ao regulatria do Estado sobre a economia (sendo a regulao de atividades econmicas classificadas como servios pblicos ou no). 21 No entanto, entendo que tal tipo de classificao (e outras classificaes que podem estar relacionadas primeira) no o mais adequado para os propsitos do presente trabalho.
19 Decorre da, em face dessa ampla crise estrutural do Estado intervencionista e de seu instrumental jurdico, expressa pela sua progressiva incapacidade de agir de modo independente na formulao de polticas pblicas e pela sua decrescente influncia sobre os comportamentos inter-individuais, a necessidade de uma racionalidade legal nova e capaz de dar conta do componente corporativista que vai caracterizando seu processo de tomada de decises; uma racionalidade forjada a partir da conscincia, tanto dos legisladores quanto dos juristas, de que as formas de relaes sociais determinadas e condicionadas pela interconexo entre as organizaes exigem do Estado uma srie de funes originais de intermediao, que somente podem ser exercidas com a colaborao delas. Portanto, uma racionalidade responsvel por uma legislao bastante plstica e pragmtica, apta a renunciar regulao exaustiva dos processos sociais, voltando-se menos consecuo dos resultados concretos, mediante a regulao padronizada e tipificadora dos comportamentos individuais, e mais coordenao das diferentes formas de legalidade forjadas no interior dos vrios subsistemas sociais. Jos Eduardo Faria. Direito e Economia na Democratizao Brasileira, ob. cit., p. 131. 20 O termo Estado capitalista regulador ou Estado regulador ser utilizado no presente trabalho como sinnimo de Estado social ou de Estado intervencionista. certo que, dependendo da definio utilizada por cada autor, nuances podem ser discutidas entre os sentidos de cada um desses conceitos. Conforme ser indicado ao longo do trabalho, adotei um conceito amplo de Estado regulador e um conceito amplo de regulao. Ao usar o termo Estado regulador estou genericamente indicando a passagem do modelo de Estado liberal para o modelo de Estado social. Tal passagem ser discutida na caracterizao de modelos de Estado regulador. Por sua vez, tambm caracterizarei (a partir de descrio de tcnicas administrativas) o que considero ser regulao (ou ao regulatria do Estado) para os propsitos do presente trabalho. 21 Ver, nesse sentido, dentre outros: Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 7 a edio, revista e atualizada. So Paulo: Malheiros. pp. 129-181. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Conforme ser desenvolvido ao longo do livro, penso a ao regulatria do Estado nas duas acepes acima indicadas, quais sejam, regulao econmica e regulao social. O que distingue as duas so os tipos de tcnicas administrativas utilizados para regular e os efeitos produzidos sobre a organizao do sistema econmico.
Nessa nova perspectiva, independentemente do Estado atuar como empresrio ou no, a ao regulatria sempre estar presente e poder ser considerada como sendo direta ou indireta. Ser direta quando o contedo da norma editada tiver por base tcnicas administrativas que visem a produzir efeitos sobre a economia na forma da correo de falhas de mercado e na forma de funes estabilizao e desenvolvimento econmico, conforme veremos adiante. Ser indireta quando o contedo da norma tiver por base tcnicas administrativas que visem a realizar valores sociais ou culturais, mas que, ao serem adotados, tambm produzem efeitos sobre o sistema econmico.
2. PERSPECTIVA ECONMICA
Adotando uma perspectiva de anlise econmica da ao regulatria (econmica e social) do Estado, a regulao pode ser entendida como tcnicas administrativas de correo de falhas de mercado e tcnicas administrativas de estabilizao e desenvolvimento econmico, identificados pela teoria econmica, 22
22 Uma boa classificao das chamadas falhas de mercado do ponto de vista da anlise das tcnicas administrativas para as suas correes foi feita especialmente por dois autores, quais sejam, Stephen G. Breyer. Regulation and Its Reform. Cambridge: Harvard University Press, 1982; e Anthony Ogus. Regulation: Legal Form and Economic Theory. Oxford: Oxford University Press, 1994. Esses dois trabalhos permitem uma compreenso mais clara da relao entre teoria econmica e tcnicas administrativas para regulao de mercados, incluindo . Alm desses autores, a anlise que segue teve, por base, complementarmente, os seguintes trabalhos: Alfred E. Kahn. The Economics of Regulation principles and institutions. Cambridge: The MIT Press, sixth printing, 1995; W. Kip Viscusi, John M. Vernon, Joseph E. Harrington, Jr., Economics of Regulation and Antitrust. Cambridge: The MIT Press, second edition, 1995; Stephen G. Breyer, Richard B. Stewart, Cass R. Sunstein, Matthew L. Spitzer. Administrative Law and Regulatory Policy problems, text, and cases. New York: Aspen Publishers, fifth edition, 2002; Robert Baldwin and Martin Cave. Understanding Regulation theory, strategy, and practice. Oxford: Oxford University Press, 1999. A escolha de autores inseridos no debate anglo- americano sobre regulao justifica-se na medida em que encontrei nos livros referidos trabalhos mais amplos e completos sobre o tema, especialmente no que diz respeito relao entre teoria econmica e Direito (tcnicas administrativas para regulao de setores da economia). Os trabalhos inseridos na tradio jurdica da Europa continental que analisei (referidos na bibliografia do livro) em grande parte tm por base os mesmos autores, sendo marcadamente influenciados pelo debate anglo-americano. Tal escolha no compromete, portanto, o resultado da anlise e permite igualmente a compreenso da lgica de mecanismos administrativos prprios ao sistema jurdico brasileiro. Isso porque a explicao da racionalidade econmica que est na base do uso de cada mecanismo administrativo a seguir descrito prpria teoria econmica com pretenso de explicao universalista. O que poderia ser questionado, contudo, mas foge aos propsitos do presente trabalho, a adequao dos pressupostos tericos que esto na base das teorias econmicas utilizada por cada um desses autores. Nesse sentido, a reconstruo da lgica de funcionamento dos mecanismos administrativos feita pode ser acusada de parcial. Portanto, ao fazer a escolha dos autores que tomei como base para a reconstruo, estou ciente de estar me filiando a determinados pressupostos tericos econmicos que no questionarei no presente trabalho. No obstante, os pressupostos que orientam a adoo das tcnicas administrativas a seguir Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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incluindo no segundo conjunto a correo de problemas distributivos e o planejamento econmico, 23 ou tcnicas administrativas de promoo de valores sociais e culturais no relacionados diretamente ao funcionamento do sistema econmico, mas com efeitos tambm sobre a organizao de mercados.
Tais tcnicas administrativas foram se sofisticando ao longo do sculo vinte com o desenvolvimento do Estado capitalista regulador. So exemplos da especializao do contedo tcnico-econmico das normas editadas por rgos administrativos destinadas organizao do sistema econmico ou que geram efeitos sobre o sistema econmico.
A necessidade de correo de falhas de mercado est associada em geral idia de que as leis econmicas de funcionamento do mercado so o padro de auto-organizao da economia 24 e que qualquer interveno do Estado sobre o funcionamento do sistema econmico deve ser justificado como forma de correo de desvios em relao ao padro. Em outra perspectiva esto contempladas as situaes em que determinados objetivos distributivos importantes para o funcionamento da sociedade (educao, sade e universalizao de servios pblicos, por exemplo) e objetivos de estabilizao e desenvolvimento da economia (crescimento econmico, emprego, estabilidade monetria) 25 no podem ser suficientemente contemplados pelo mercado, sendo necessria a adoo de tcnicas administrativas especficas, como, por exemplo, o planejamento econmico.
Nesse sentido, a ao regulatria do Estado est associada aos seguintes tcnicas administrativas de correo de falhas de mercado e de estabilizao e desenvolvimento econmico:
descritos esto no s na base da moderna economia neoclssica, como tambm no pensamento econmico keynesiano. 23 A correo de problemas distributivos e o planejamento econmico no deixa de ser prprios ao regulatria do Estado. Contudo, problemas distributivos e objetivos do planejamento econmico tm caractersticas diferentes dos tipos clssicos de falhas de mercado. A transferncia de recursos (no apenas de renda) de um grupo social para outro implica tcnicas administrativas que organizem o consumo de determinados bens e servios, como, por exemplo, sade e educao. Por sua vez, problemas de estabilizao e desenvolvimento da economia requerem tcnicas administrativas voltadas para organizao da economia, tendo por objetivos crescimento econmico, emprego e estabilidade monetria. nesse contexto que se inserem as polticas fiscal e monetria, as polticas de estmulo ao emprego e a poltica industrial. 24 Nesse sentido, ver, no plano da teoria econmica neoclssica, e reconstruo do pensamento clssico: Alfred Marshall. Princpios de Economia: tratado introdutrio. So Paulo: Abril Cultural, 1982. 25 No tratarei no presente trabalho de regulao de mercados financeiro e de capitais, bem como de regulao tributria ou previdenciria. Contudo, na reconstruo da formao do Estado regulador que farei, em especial, no captulo 2 do presente trabalho, apontarei, numa perspectiva histrica, em que medida a formulao de polticas monetria e fiscal pelo Estado constituem as primeiras formas de ao regulatria do Estado. Para uma anlise das tcnicas administrativas na regulao financeira, ver: Tiago Machado Cortez. Moeda, Estado e Direito: o Papel do Estado na Ordem Monetria e seu Controle. Tese de Doutorado defendida na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, abril de 2004; ver, especialmente, o captulo 3. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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(i) Controle de poder monopolista: o exerccio de poder monopolista est, segundo uma racionalidade essencialmente econmica, associado situao de monoplio natural. Tal situao ocorre (enquanto padro de referncia) quando as economias de escala em determinado mercado so muito elevadas e tornam ineficiente a participao de mais de um agente econmico produzindo bens ou prestando servios. Nessa situao haveria justificativa 26 para controle de preos e de margens de lucros, uma vez que o agente econmico na situao padro de monoplio natural tende a aumentar os seus lucros por meio de restries produo (restricting output) e ao cobrar preos mais elevados do que os preos que seriam cobrados se houvesse competio (preos competitivos).
A adoo de mecanismos de controle de poder monopolista nessas condies pode ser contestada, uma vez que a situao padro de monoplio natural no facilmente diagnosticada. A possibilidade de competio pode existir dependendo da forma como o mercado relevante definido (por exemplo: nibus de transporte de passageiros pode competir com trens?; telefones mveis pessoais podem competir com telefones fixos?; televiso por assinatura pode competir com televiso aberta?; etc.). No entanto, diante de mercados com caractersticas de monoplio natural, justifica-se em geral a ao regulatria do Estado para o controle do poder monopolista. Isso porque as teorias microeconmicas apontam em geral para a tendncia de o detentor de poder monopolista alocar fatores de produo de forma ineficiente.
Nessa perspectiva, vale dizer que mesmo no caso do exerccio de poder monopolista por empresa estatal, haveria a necessidade de controle de preos por parte de rgo regulador, uma vez que a tendncia de m alocao de recursos em situao de ausncia de competio seria a regra. Dessa forma, a empresa monopolista (estatal ou privada), ao alocar recursos na produo de bens ou na prestao de servios produzir situaes de ineficincia alocativa (com efeitos tanto para o consumidor, quanto para fornecedores de fatores de produo etc.). Da a necessidade de regular.
(ii) Controle de informaes inadequadas: consumidores tm em geral necessidade de obter informaes sobre os produtos e servios que podem estar dispostos a pagar para consumir. No entanto, obter determinadas informaes pode ter um custo muito elevado para o consumidor ou mesmo ser impossvel obt-las sem a traduo de determinados dados tcnicos por um especialista (o caso das informaes sobre uso e efeitos de medicamentos, por exemplo). Consumidores podem no ter, por exemplo, informaes suficientes sobre os riscos associados a certos produtos ou servios. A mesma situao pode ocorrer com trabalhadores no local de trabalho, ao utilizarem ou deixarem de utilizar determinados equipamentos.
Partindo da lgica de que agentes econmicos produtores de bens ou prestadores de servios no tm a tendncia de gastar recursos para corrigir situaes de assimetria de informao que possam prejudicar consumidores (ou trabalhadores)
26 Aqui estou assumindo perspectiva de racionalidade puramente econmica. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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ou de que o mercado falha em gerar determinados tipos de informao necessrios ao seu funcionamento, a ao regulatria do Estado em geral justificada nas situaes em que (a) fornecedores podem se aproveitar do fato de a obteno de informaes por parte do consumidor ser muito custosa e a eventual reparao de perdas e danos decorrente da situao de ausncia ou pouca informao for igualmente custosa (alto custo de processos judiciais), impossvel (ausncia de garantias jurdicas reparao de danos), ou incua (quando for baixo ou inexistente o risco de o fornecedor ser onerado em processos judiciais em valor superior ao montante que teria que ser despendido para a correo das falhas de informao ao consumidor ou ao trabalhador); (b) o consumidor no tem condies de entender a informao existente sobre determinado produto ou servio, sendo necessria a traduo de informaes tcnicas em linguagem que possa ser compreendida pelo consumidor (o caso de medicamentos, por exemplo); e (c) determinados tipos de informao no so geradas espontaneamente pelo mercado (o caso do mercado de capitais, por exemplo, no qual as informaes sobre a situao financeira das empresas com aes negociadas em bolsa so essenciais para o bom funcionamento desse mercado).
Em todos esses casos, a ao regulatria do Estado se justifica para que mais ou melhores informaes sejam prestadas ou para que informaes essenciais ao funcionamento de determinado mercado no deixem de ser prestadas.
(iii) Correo de problemas de ao coletiva: determinados bens podem ser qualificados pela teoria econmica como bens pblicos ou bens coletivos. O critrio econmico para qualific-los como pblicos est relacionado a duas caractersticas, quais sejam, (a) o consumo do bem por uma pessoa no gera escassez do bem para outra pessoa; e (b) so bens consumidos coletivamente, na medida em que no existe possibilidade de impedir pessoa ou grupo de pessoas de consumi-los.
Os casos tpicos de bens que possuem tais caractersticas esto relacionados ao meio ambiente. A gua e o ar, por exemplo, possuem claramente tais caractersticas. O problema, do ponto de vista econmico, ocorre na medida em que agentes perseguem de forma egosta a maximizao de seu bem-estar individual a deciso de um empresrio em maximizar lucros de uma empresa que gera poluio do ar e da gua, no investindo em controle de poluio, por exemplo , comprometendo a qualidade de tais bens e, dessa forma, prejudicando a coletividade e a si mesmos (uma vez que tambm so consumidores desses bens).
Nessa perspectiva, a ao regulatria do Estado segue a lgica de criao de incentivos cooperao econmica entre os agentes consumidores de bens coletivos, uma vez que, nesses casos, a cooperao permitir resultados mais eficientes para todos do que a situao de maximizao de lucros da empresa poluidora, sem qualquer controle de poluio produzida.
(iv) Correo de externalidades negativas (ou tambm referidas como spillover costs) ou da existncia de custos de transao que dificultam o processo de barganha no mercado: em determinadas indstrias que no tm o preo do produto Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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regulado, a teoria econmica considera que o preo do produto muitas vezes pode no refletir os custos que a sua produo e consumo geram para a sociedade.
Um bom exemplo desse tipo de situao ocorre com indstrias que geram poluio despendida no meio ambiente. Em geral o custo para a sociedade da produo e/ou consumo de produtos que causam poluio no refletido no seu preo. E se fossem, os consumidores no teriam como comprar tais produtos e os produtores no teriam como produzi-los. Como conseqncia, tal tipo de produto continua sendo produzido e consumido, sem qualquer incentivo para alterao da estrutura de sua demanda, causando prejuzos ao meio ambiente e coletividade.
Nesses casos, a ao regulatria do Estado se justifica para que seja possvel aos agentes envolvidos nas transaes relacionadas produo desses tipos de produtos chegarem a acordos que levem reduo do nvel de poluio no meio ambiente. Ou seja, o Estado age criando estruturas de incentivos para que os custos de transao que impedem, a princpio qualquer tipo de acordo sejam reduzidos.
No caso das indstrias poluidoras, esse tipo de ao regulatria do Estado significa no apenas a imposio da adoo de mecanismos de tratamento de dejetos ou do pagamento pelo tratamento de dejetos s empresas, como tambm aos consumidores de tais produtos. Dessa forma, os custos de reduo da poluio podem ser divididos entre empresas e consumidores, permitindo a reduo da poluio, bem como a continuidade da produo do produto em questo, uma vez que em muitas situaes a interrupo da sua produo pode no ser possvel ou razovel do ponto de vista econmico.
Alm disso, por meio da ao regulatria podem ser criados incentivos para que pessoas deixem de morar prximas s reas mais poludas, sendo os custos de transferncia dessas pessoas para outras reas tambm divididos entre os agentes envolvidos. Assim, pode haver a reduo dos efeitos mais diretos da poluio sobre a populao local.
(v) Controle de lucros inesperados (windfall profits): determinados lucros ou rendas podem ser decorrentes no de atividade produtiva diretamente relacionada gerao de tais lucros ou rendas, mas sim do fato de haver por parte de determinado agente econmico ou grupo de agentes controle sobre commodities ou controle sobre fonte de recursos no duplicveis e de baixo custo. o caso, por exemplo, da deteno de estoques de petrleo, de caf, de gs natural, de determinados bens imveis etc.
Tais agentes podem auferir lucros ou rendas provenientes no de nova atividade produtiva, mas sim pelo fato de determinada commodity ter sido elevada no mercado pela ao de cartis que controlam as principais fontes de produo de tais commodities (o caso do setor de petrleo e gs, por exemplo) ou pelo fato de haver novas condies de oferta ou demanda no mercado. Nesses casos, o agente detentor de estoques no produziu nada novo, tendo apenas auferido lucros provenientes do aumento do preo do commodity. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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A justificativa da ao regulatria do Estado nessas situaes no pacfica na teoria econmica. No entanto, quando existem situaes em que no h nenhum tipo de incentivo para que tais agentes atuem de forma a no se moverem apenas no sentido de auferirem esse tipo de renda (forando aumentos de tais commodities ou esperando tais aumentos mantendo mercadorias em estoque), a ao regulatria do Estado tem o sentido de introduzir no mercado controles que transfiram essas rendas (no merecidas, na medida em que no associadas a nenhuma atividade produtiva) dos produtores (ou proprietrios) para os consumidores.
(vi) Eliminao de competio excessiva: apesar de muita controvrsia na teoria econmica, alguns setores da economia podem sofrer efeitos de excesso de competio. O setor de transporte areo um dos principais exemplos desse tipo de ao regulatria. Argumenta-se que o excesso de competio pode levar a preos abaixo do custo causando a crise do setor e a falncia das suas empresas no longo prazo, assumindo que todas as empresas continuam a aumentar seus investimentos no processo competitivo. Nesses casos, a controvrsia gira em torno da ao regulatria no sentido de forar a reorganizao societria das empresas, estimulando fuses e aquisies, ou dar subsdios para que, garantida a competio, as empresas continuem praticando preos baixos e utilizem os subsdios governamentais para garantirem os investimentos em crescimento e manuteno da empresa.
Outra situao na qual a ao regulatria do Estado pode ser justificada a regulao de cartis em situao de crise (cartis de crise) de determinado setor da economia, permitindo a formao artificial de preos por meio do estabelecimento de preo mnimo a todas as empresas atuantes no setor em crise, bem como a diviso do mercado em fatias de participao que permitam a sobrevivncia de todas as empresas e do setor durante a crise. Tal ao regulatria muito controversa e em geral adotada quando os custos do desmonte de determinadas plantas industriais ou da falncia das empresas do setor maior do que os custos de mant-las em funcionamento durante o perodo de crise. Esse tipo de ao regulatria , no entanto, comum no setor agrcola, especialmente em situaes de depresso econmica na produo de determinado produto em funo de problemas de qualidade da safra ou de outros problemas que causem crise no setor.
(vii) Controle de escassez: a teoria econmica discute casos em que a ao regulatria do Estado pode ser necessria para controlar a alocao de produtos que, por algum motivo, esto em situao de baixa oferta no mercado, gerando escassez. Controle de preos ou subsdios so mecanismos regulatrios que podem ser adotados nesses casos.
(viiii) Controle de problemas de representao (agency problems): em alguns mercados ocorre o fenmeno da representao 27 quando um determinado agente substitui o consumidor nas suas decises. Esse caso ocorre, por exemplo, no mercado
27 Na literatura econmica agency problems tambm traduzido por problemas de representao. Contudo, entendo que o termo representao mais adequado para descrever em portugus o sentido do fenmeno. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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de medicamentos. O mdico, em geral, toma a deciso pelo consumidor (paciente), ao prescrever determinado medicamento. Nos casos de seguros mdicos privados, que cobrem parte dos custos de certos medicamentos, tal situao tambm pode ocorrer, uma vez que a seguradora pode estabelecer lista de medicamentos que so cobertos pelo seguro. Ao prescrever (o mdico) determinado remdio em detrimento de outro ou ao incluir numa lista de medicamentos (a seguradora) um remdio e no outro, problemas de controle de quantidade de compras e estrutura de preos podem surgir. Nesses casos, a ao regulatria do Estado pode ser necessria para equilibrar o uso excessivo de recursos mdicos pelo consumidor.
(ix) Soluo de problemas distributivos: a ao regulatria do Estado pode ser justificada em alguns casos para gerar efeitos redistributivos, forando a redistribuio de recursos de um grupo para outro grupo.
Alguns dos casos em que mecanismos regulatrios redistributivos so utilizados envolvem situaes nas quais os grupos afetados tm diferentes condies de poder de barganha, servindo a regulao para reequilibrar tais condies. Conforme observado, em alguns mercados existem assimetrias de informao (sade, segurana em reas de trabalho etc.), sendo necessria ao regulatria do Estado para garantir que as partes com menores condies de acesso informao sejam compensadas.
Outros casos de regulao redistributiva dizem respeito proteo de setores da sociedade civil em segmentos de mercado formados por cidados que podem ser considerados desavantajados. o caso de cidados pobres que no tm renda para acesso a determinados bens ou servios essenciais ou o de pessoas portadoras de deficincia fsica, por exemplo, que no tm como utilizar determinados bens ou servios sem que sejam feitos investimentos adicionais para adaptao de equipamentos.
Parte da regulao voltada proteo de pequenas e microempresas em face de grandes empresas em determinados setores da economia tambm pode ser considerada como tendo objetivos redistributivos.
Em todos os casos, parte da teoria econmica argumenta que grande parcela da regulao que visa a gerar efeitos distributivos acaba provocando desequilbrios no mercado, uma vez que pode provocar reaes no desejadas na forma de aumento de preos ou demisses, resultando em inflao e desemprego. Essa a principal controvrsia entre economistas defensores de determinadas formas de ao regulatria em mercados visando a efeitos distributivos e economistas crticos desse tipo de ao regulatria. 28
28 Para uma anlise dessa controvrsia ver, dentre outros, bibliografia referida na nota 28, acima. Ver tambm, dentre outros: Amartya Sen. Resources, values, and development. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984; e Amartya Sen. On ethics and economics. New York: B. Blackwell, 1987. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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(x) Planejamento econmico: a teoria econmica considera o planejamento econmico como uma forma de regulao econmica 29 , utilizada em diferentes situaes: no caso norte-americano, principalmente mediante subsdios governamentais ou normas de proteo comercial para o desenvolvimento de determinadas indstrias, incluindo formas de poltica industrial; na Europa, na forma de subsdios, proteo comercial e poltica industrial, mas tambm por meio da ao do Estado enquanto empresrio, na forma de nacionalizaes 30 de determinados setores da economia, em geral com a criao de monoplios estatais.
Nesse sentido, planejamento econmico e regulao econmica no so conceitos opostos. O planejamento econmico pode ser considerado uma forma de regulao econmica. O que diferencia o planejamento econmico das outras formas de regulao so os tipos de efeitos a serem produzidos sobre o sistema econmico, que caracteriza cada tcnica administrativa.
Esses seriam os principais tipos de ao regulatria do Estado associados regulao econmica, ou seja, como procurei esclarecer, tipos de tcnicas administrativas que visam diretamente a organizar a economia. A racionalidade que est na base da adoo de tais tcnicas econmica. No entanto, os efeitos produzidos, apesar de diretamente relacionados a mudanas no funcionamento do sistema econmico, geram resultados no apenas sobre os agentes econmicos regulados, mas tambm sobre o bem-estar econmico e social de outros agentes.
No cabe, para os propsitos do presente trabalho, um aprofundamento em cada tcnica administrativa descrita. 31 O objetivo desta parte do trabalho apenas o de situar as vrias formas de regulao no contexto da teoria econmica, descrevendo brevemente os tipos de tcnicas administrativas em geral utilizados para regular.
Isto posto, cabe, em seguida, qualificar o tipo de ao regulatria do Estado que visa promoo de valores sociais e culturais. Tal tipo de regulao est associado no correo de falhas de mercado convencionais, conforme descritas pela teoria econmica, mas realizao de valores mediante proteo garantida em norma. Nesse sentido, podemos mencionar, como exemplo, todas as normas voltadas proteo da cultura nacional ao regular o contedo de programas televisivos, bem como qualquer outra norma destinada a incentivar a cultura nacional, normas de proteo ao meio ambiente, normas de proteo de cidados reconhecidos como
29 Cf. Michael J. Piore and Charles F. Sabel. The Second Industrial Divide: possibilities for prosperity, ob. cit.. Ver, ainda, bibliografia referida na nota 28, acima. 30 Sobre as nacionalizaes na Europa, esclarecedor o conceito proposto pelos autores portugueses Antnio Carlos Santos, Maria Eduarda Gonalves e Maria Manuel Leito Marques: Juridicamente, a nacionalizao uma espcie de expropriao, traduzindo-se na transferncia forada, por ato de autoridade, de uma unidade econmica (explorao, estabelecimento, empresa) da propriedade privada para a propriedade pblica (...) (cf. Antnio Carlos Santos, Maria Eduarda Gonalves e Maria Manuel Leito Marques. Direito Econmico. 4 a ed. Coimbra: Almedina, 2001. pp. 173-176). 31 Para um aprofundamento, ver, em especial, dentre outros: Alfred E. Kahn. The Economics of Regulation, ob. cit.; W. Kip Viscusi, John M. Vernon, Joseph E. Harrington, Jr. Economics of Regulation and Antitrust, ob. cit.; Celso Furtado. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico. So Paulo: Editora Nacional, 4a. edio, 1971. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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socialmente desavantajados em relao a determinado ambiente social (por exemplo: pessoas portadoras de deficincia fsica ou casos de descriminao racial, de gnero ou socioeconmica), normas voltadas definio de padres educacionais, normas de proteo do patrimnio histrico e cultural, normas de organizao do espao urbano etc.
Ainda nessa categoria de normas voltadas promoo de valores sociais podemos mencionar normas do tipo paternalistas, como as destinadas segurana do espao de trabalho, reduo de riscos de acidentes em geral etc. So ditas paternalistas na medida em que visam a proteger determinado sujeito, assumindo que este necessita de proteo, sem a qual tende (tendncia avaliada segundo anlises empricas) a sofrer perdas e danos. o caso, por exemplo, de norma de trnsito que impe ao motociclista o uso de capacete. Parte-se do princpio de que, em caso de acidente, o fato de no estar usando capacete tende a produzir mais danos do que com o capacete. Como o Estado tem maiores condies de ter informaes tcnicas sobre os danos que podem ser causados pelo no uso do capacete (pois tem mais recursos econmicos e tcnicos para obter a informao) e o motociclista no necessariamente as tem, justifica-se a edio de norma para proteger o motociclista (da o seu sentido paternalista). 32
Estabelecidos esses dois conjuntos de tcnicas administrativas (i.e. correo de falhas de mercado e estabilizao e desenvolvimento econmico e promoo de valores sociais e culturais) que esto na base da ao regulatria do Estado, podemos, ento, estabelecer que a regulao econmica est em geral associada s tcnicas administrativas do primeiro conjunto e a regulao social est, em geral, associada s tcnicas do segundo conjunto.
No entanto, podemos verificar que algumas normas destinadas correo de falhas de mercado ou a estabilizao e desenvolvimento da economia podem ser classificadas como sendo normas de regulao social. Esse o caso, por exemplo, das normas que visam redistribuio de recursos na sociedade corrigindo desigualdades socioeconmicas de proteo ao consumidor, que visam a proteo da economia nacional (dadas as condies estruturais dos mercados internacionais), voltadas alocao de recursos escassos (destinadas ao racionamento de energia ou controle de combustveis em situao de escassez, por exemplo), as destinadas ao subsdio da produo de alimentos essenciais (nos casos de crises de abastecimento ou de fome, por exemplo); as destinadas ao subsdio da produo de medicamentos essenciais; as destinadas universalizao do acesso a servios pblicos; as destinadas ao controle macroeconmico considerando condies monetrias e fiscais; etc. Essas normas so claramente remdios contra falhas de mercado ou formas de planejamento econmico e tm contedo econmico. Porm, seus objetivos no so puramente econmicos (no sentido de promover apenas eficincia no funcionamento do sistema econmico), mas tambm sociais.
32 Tal tipo de regulao, no entanto, tambm pode ser considerada com sendo correo de falha de mercado no sentido de correo de assimetrias de informao existentes. Contudo, no exemplo do motociclista, a proteo da sade do cidado ou do seu bem-estar fsico em geral considerada a promoo de um valor social. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Portanto, na definio do contedo de normas destinadas correo de determinados tipos de falhas de mercado ou a estabilizao e desenvolvimento da economia, temos escolhas baseadas em juzos que no so apenas balizados por critrios tcnicos de controle de eficincia no funcionamento de mercados, mas, principalmente, balizados por valores sociais e culturais. 33
Diante das categorias acima definidas, quais sejam, (a) tcnicas administrativas destinadas correo de falhas de mercado e tcnicas administrativas destinadas a estabilizao e desenvolvimento econmico (ao regulatria direta); (b) tcnicas administrativas destinadas promoo de valores sociais e culturais (ao regulatria indireta); e da classificao dessas categorias em (i) regulao econmica e (ii) regulao social, podemos organiz-las graficamente conforme demonstrado no quadro abaixo. 34
QUADRO I
Isso posto, um ltimo enfoque sobre a ao regulatria do Estado precisa ser discutido. Trata-se da compreenso da ao regulatria da perspectiva poltica.
3. PERSPECTIVA POLTICA
A ao regulatria do Estado pode ser analisada do ponto de vista poltico de duas maneiras. A primeira diz respeito essencialmente teoria poltica, no plano do
33 Vrias categorias e conceitos incorporados historicamente no ordenamento jurdico de determinado pas podem ser entendidos como expresses de valores sociais e culturais. A idia de desenvolvimento nacional , por exemplo, um valor social e cultural. 34 Quanto definio dessas categorias e classificao, cabe observar que outras formas de pensar a ao regulatria do Estado so possveis. Alguns autores entendem que a atividade de planejamento econmico, por exemplo, seria algo distinto da regulao econmica. Outros autores entendem que haveria uma categoria de normas que poderia ser denominada de regulao tcnica. No , contudo, o meu propsito no presente trabalho discutir ou questionar essas outras formas de classificao. A opo pelas categorias e classificao apresentadas justifica-se na medida da pesquisa realizada, especialmente considerando o debate entre juristas e economistas polticos norte-americanos e ingleses. Alm disso, entendo ser uma classificao mais adequada para a compreenso da ao regulatria do Estado dentro dos propsitos do presente trabalho, motivo pelo qual vou adot-la. correo de falhas de mercado estabilizao e desenvolvimento econmico
(ao regulatria direta) promoo de valores sociais e culturais
(ao regulatria indireta) regulao econmica regulao social regulao social Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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debate sobre liberalismo e democracia. A segunda diz respeito Economia Poltica no plano de debate sobre teoria de incentivos e ao de grupos de interesse, comum s anlises feitas na Cincia Poltica influenciadas pela Economia.
3.1 TEORIA POLTICA
No plano da teoria poltica, Norberto Bobbio fez distino clara sobre o que denomina de concepo positiva de Estado e concepo negativa de Estado. 35
Segundo Bobbio, concepo positiva do Estado vinculam-se as discusses sobre a repblica tima, que pressupem a convico de que os Estados so imperfeitos mas aperfeioveis e que portanto o Estado, como fora organizada de convivncia civil, no deve ser destrudo mas conduzido plena realizao de sua prpria essncia. Forma extrema do delineamento da repblica tima so os esboos de repblicas ideais, de repblicas que no existiram e jamais existiro em lugar nenhum (ou que so colocadas em lugares imaginrios) e que so propostas como ideais-limites de um ordenamento perfeitamente racional, onde cada comportamento est rigorosamente previsto e rigidamente regulado. 36 Esta seria a concepo positiva de Estado, que teria base na concepo racional segundo a qual, num mundo de interesses antagnicos e inconciliveis, apenas por meio do Estado (e sob a proteo deste) possvel ao homem ser conduzido a agir racionalmente ao participar da vida em sociedade.
No plano da concepo negativa de Estado, teramos duas vertentes, quais sejam, o Estado como mal necessrio e o Estado como mal no necessrio, sendo que apenas a segunda conduziria idia de fim do Estado. Bobbio discute duas acepes da concepo negativa de Estado enquanto mal necessrio. A primeira refere-se ao primado do no-Estado/Igreja. No cabe, no entanto, discuti-la no presente trabalho.
Para os propsitos deste trabalho importa discutir a segunda acepo de Estado como mal necessrio apresentada por Bobbio. Trata-se do primado do no- Estado/sociedade civil. Segundo Bobbio, quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre mercado avana a pretenso de restringir os poderes do Estado ao mnimo necessrio, o Estado como mal necessrio assume a figura de um Estado mnimo, figura que se torna o denominador comum de todas as maiores expresses do pensamento liberal. 37
Esta concepo negativa de Estado, que pode ser chamada de teoria do Estado mnimo, est na base do pensamento de John Stuart Mill expresso na obra Sobre a Liberdade 38 . A concepo do liberalismo poltico clssico de Mill foi precedida pelo pensamento poltico econmico de Adam Smith o qual influenciou de forma marcante
35 Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade; para uma teoria geral da poltica. So Paulo: Paz e Terra, 7 a edio, 1999. pp. 126-133. 36 Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade. ob. cit., pp. 127-128. 37 Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade. ob. cit., p. 129. 38 John Stuart Mill. On Liberty and Other Essays (in John Gray, ed). Oxford: Oxford University Press, 1995. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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o que podemos chamar de concepo negativa de regulao econmica, que tem por base a idia de livre mercado.
No entanto, importante observar que em nenhum momento a teoria do Estado mnimo foi efetivada na prtica. Isso ocorre especialmente diante de trs fenmenos. Um a ampliao da democracia enquanto democracia de massa, com o advento do sufrgio universal e da representao por meio de partidos polticos. 39 O segundo , com a ampliao da democracia, a ampliao da noo de Estado de Direito na passagem do paradigma do Estado liberal para o paradigma do Estado social (regulador) e, assim, da necessidade de legitimao das novas formas de ao inerentes regulao administrativa. 40 O terceiro ser o reconhecimento pela teoria econmica da existncia de falhas de mercado ou de problemas de estabilizao e de desenvolvimento econmico no contexto do funcionamento do sistema capitalista e da necessidade da ao regulatria do Estado para corrigir tais falhas e problemas, conforme discutirei no captulo 2, principalmente a partir do pensamento de John M. Keynes.
Quanto concepo de Estado como mal no necessrio, no cabe para os propsitos do presente trabalho nos alongarmos nessa discusso. No entanto, seguindo a estrutura de distines proposta por Bobbio, cabe notar que esta concepo de Estado est diretamente associada, no pensamento filosfico moderno, teoria marx-engelsiana do fim do Estado, que parte das premissas de que o Estado um instrumento de domnio de classe e que a classe universal (o proletariado) est destinada a destruir a sociedade de classes. 41
Em todos os casos, a ao regulatria do Estado, pensada no plano do teoria poltica, tem por base a oposio clssica entre liberalismo e democracia. E na base de tal oposio est a oposio entre sociedade civil e Estado. Tal oposio no simples e trata-se de um dos temas mais intrincados do pensamento filosfico moderno.
Procurando estabelecer as bases conceituais para uma anlise da ao regulatria do Estado no presente trabalho, adotarei a noo de sociedade civil como algo distinto de uma sociedade poltica expressa no Estado e no governo jurdico. 42 Esse conceito foi, em certa medida, reconstrudo pelo filsofo alemo Jrgen Habermas na obra Between Facts and Norms, na qual estabelece conceito de sociedade civil, enquanto conjunto de organismos privados, e um conceito de esfera pblica, enquanto espao no institucionalizado no qual interesses, preferncias e
39 Cf. Claus Offe. Competitive Party Democracy and the Keynesian Welfare State in John Keane, ed. Contradictions of the Welfare State. Cambridge: The MIT Press, 1984; e Jrgen Habermas. Lifeworld and system: a critique of functionalist reason, in The Theory of Communicative Action (v. 2). Boston: Beacon Press, 1987. pp. 332-373. Ver, tambm: Bertrand de Jouvenel. Power, the natural history of its growth. New York: Hutchinson, 1948. 40 Cf. Jrgen Habermas. Between Facts and Norms. Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge: The MIT Press, 1996. pp. 388-446, em especial pp. 430-436. Ver, tambm: Charles Lindblom. Politics and Markets. New York: Basic Books, 1977. 41 Cf. Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade, ob. cit., p. 132. 42 Nesse sentido, ver a reconstruo do pensamento de Antonio Gramsci em Bobbio. Cf. Norberto Bobbio. O Conceito de Sociedade Civil. Rio de Janeiro: Edies Graal, 1994. pp. 32-36 e seguintes. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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opinies so expressos. 43 Nesse sentido, sociedade civil e esfera pblica seriam opostos ao que Habermas chama de sistema, o Estado, enquanto conjunto de instituies administrativas, e o mercado. A sociedade civil e a esfera pblica, enquanto espao no institucionalizado, fariam parte do que Habermas conceituou como sendo o mundo da vida. 44
Por uma opo metodolgica, utilizarei no desenvolvimento do livro os conceitos de sociedade civil e esfera pblica e sistema e mundo da vida tal como formulados por Habermas. 45
Partindo dessas distines, ao retomarmos a oposio entre liberalismo e democracia para pensarmos a ao regulatria do Estado, o problema pode ser formulado enquanto realizao da liberdade individual e dos interesses individuais em contraposio legitimidade da ao estatal voltada realizao do interesse pblico, ou do bem comum, ou, no modelo de democracia representativa, do interesse da maioria. Esse o foco do problema filosfico que est por trs da tenso entre liberalismo e democracia.
O problema prtico central, no entanto, para pensar a ao regulatria do Estado no plano da teoria poltica est na constatao de que:
(i) em democracias de massa, a representao de interesses polticos dos cidados por meio de partidos polticos desigual do ponto de vista sistmico. 46 A desigualdade de condies de acesso entre cidados aos canais de circulao de poder poltico perpetuada e acentuada num sistema representativo por meio de partidos polticos. O mecanismo de accountability vertical pela via eleitoral precrio. Assim sendo, a democracia representativa no suficiente para garantir o ideal de igualdade poltica entre os cidados; 47
(ii) para compensar dficits da democracia representativa por meio de partidos polticos, no so suficientes os mecanismos de accountability horizontal no plano do subsistema administrativo (rgos administrativos controlando rgos administrativos) ou por meio do sistema de freios e contrapesos entre os trs Poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio);
43 Vou utilizar ao longo do livro os conceitos de sociedade civil e esfera pblica tal como formulados por Habermas, conforme referidos na introduo do livro. Vide nota 6 da introduo. 44 Cf. Jrgen Habermas. The Theory of Communicative Action, ob. cit. 45 Estou ciente de que outras formulaes desses mesmos conceitos poderiam ser utilizadas. No entanto, ao meu ver, no seriam adequadas aos propsitos do presente trabalho. Procurarei, conforme esclareci na introduo do presente trabalho, partir dessas formulaes estabelecidas por Habermas e, quando for o caso, estabelecer as mediaes necessrias aos problemas especficos objetos do livro. Para um contra-ponto s formulaes habermasianas sobre as relaes entre sistema e mundo da vida e sociedade civil e esfera pblica, ver, dentre outros, John Rawls. Political Liberalism. New York: Columbia University Press, 1996. Ver, em especial, Reply to Habermas, pp. 372-434; e James Bohman. Public Deliberation Pluralism, Complexity, and Democracy. Cambridge: The MIT Press, 2000. 46 Claus Offe. Competitive Party Democracy and the Keynesian Wefare State, in ob. cit. 47 Robert A. Dahl. On Democracy. New Haven: Yale University Press, 1998. p. 178. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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(iii) como conseqncia, para garantir a igualdade poltica entre os cidados no suficiente institucionalizar as condies para atingir o que Robert Dahl conceituou como poliarquia (polyarchy), 48 baseada num ideal de democracia representativa. A desigualdade de condies de acesso aos canais de circulao de poder poltico no pode ser solucionada apenas pelas instituies de uma poliarquia; e
(iv) em novas poliarquias, 49 como o caso da sociedade brasileira, o grau de desigualdade de condies de representao de interesses polticos ainda mais elevado do que em sociedades com poliarquias estveis, havendo srios dficits na representao de demandas sociais de setores da sociedade civil sem condies ou com condies precrias de participao poltica.
A tenso entre exerccio da liberdade individual e dos interesses individuais e a realizao da democracia essencialmente um problema de legitimidade da ao do Estado. Ou, em outra palavras, cabe questionar em que medida a ao do Estado estar ou no sendo legitimada em nome do interesse da maioria ou do interesse pblico, considerando que existem dficits de representao de interesses.
Nessa perspectiva, o problema da legitimidade torna-se um problema central inerente ao funcionamento do Estado e da regulao de mercados. E o Direito, conforme desenvolverei ao longo do livro, passa a ter um papel essencial enquanto fundamento de um conjunto de instituies e procedimentos mediante os quais interesses, preferncias e opinies formulados pelos grupos que se formam na sociedade civil e repercutidos na esfera pblica podem ser internalizados no sistema jurdico e garantidos. 50
3.2 ECONOMIA POLTICA
Procurando agora pensar a ao regulatria do Estado no plano da Economia Poltica, cabe entender uma das vertentes do debate sobre teoria de incentivos e ao de grupos de interesse. O debate sobre a atuao do Estado, partindo de um tipo de anlise caracterstico da teoria de incentivos, tem na base o individualismo metodolgico, cujo pressuposto o de que os agentes buscaro sempre maximizar o seu bem-estar individual, no sendo possvel a maximizao do bem-estar social ou do interesse pblico fora do Estado. Essa concepo poderia ser associada noo positiva de Estado que, conforme Bobbio, teria por base, na modernidade, o pensamento de Hobbes, Rousseau e Hegel, dentre outros. No entanto, diferentemente das teorias polticas sobre a ao regulatria do Estado, tal vertente de pensamento na Economia Poltica levar ao limite a anlise da ao regulatria do Estado com base em pressupostos de uma teoria de incentivos e teorias de ao de grupos de interesse.
48 Robert A. Dahl. Democracy and its Critics. New Haven: Yale University Press, 1989, pp. 221-222. 49 Guillermo ODonnell. Horizontal Accountability in New Democracies in Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Plattner, eds. The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1999. 50 Cf. Jrgen Habermas. Between Facts and Norms, ob. cit. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Um dos trabalhos mais recentes sobre esse tipo de enfoque o livro do economista francs Jean-Jacques Laffont, Incentives and Political Economy. 51 Neste livro, Laffont deixa claro o tipo de anlise que feita no plano da Economia Poltica ao trabalhar com teoria de incentivos baseada no modelo de organizao de grupos de interesse do tipo principal-agente. 52
Como a sociedade pode ser organizada no sentido de maximizar o bem-estar econmico geral, 53 se o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, em certa medida, so operados, por delegao dos cidados no plano da democracia representativa, por agentes que tm interesses privados e que buscaro maximizar os seus interesses pessoais diante da ao de grupos de interesse que se formam para capturar tais agentes? Essa a pergunta da qual parte Laffont, tendo por base o debate formulado no plano da Cincia Poltica positiva sobre organizao de grupos de presso e falhas da democracia representativa por problemas de assimetria de informao ou de condies de informao numa sociedade de massa. 54
O trabalho de Laffont, que um bom exemplo do tipo de anlise da ao regulatria do Estado feita segundo esse enfoque, discutir essencialmente em que medida o exerccio do poder discricionrio do Estado pode beneficiar um ou outro grupo de interesse na sociedade, considerando que (i) os agentes buscaro maximizar os seus interesses pessoais; (ii) numa democracia representativa de massa existem grupos de presso com mais informaes e outros com menos informaes sobre preferncias (assimetria de informaes); e (iii) grupos de interesse competem ou cooperam (o que for mais eficiente em cada situao) para buscar benefcios juntos aos agentes estatais.
O modelo principal-agente aplicado poltica funciona com base nesses pressupostos, conforme indicarei na seqncia. O processo poltico entendido como um processo de luta entre grupos de interesse por recursos escassos e realizao de preferncias. O comportamento do indivduo na poltica entendido como sendo igual ao comportamento do indivduo no mercado.
Assumindo especialmente o pressuposto da maximizao de preferncias individuais, o modelo principal-agente aplicado poltica para explicar a relao entre o cidado eleitor (principal) e o poltico eleito que definir polticas pblicas em nome do eleitor (agente). Nessa perspectiva, o poltico (agente) age em nome do principal. E a justificativa para tanto no plano da Economia Poltica tem por base o fato de que o poltico tem mais informaes para tomar decises sobre polticas pblicas do que o eleitor (principal).
51 Jean-Jacques Laffont. Incentives and Political Economy. Oxford: Oxford University Press, 2001. 52 Ver: Mancur Olson. The Logic of Collective Action public goods and theory of groups. Cambridge: Harvard University Press, sixteenth printing, 1995. 53 Para o sentido desse conceito na economia neoclssica, ver: Alfred Marshall. Princpios de Economia, ob. cit. 54 Ver: Anthony Downs. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row, 1957; e Douglass North. A Transaction Cost Theory of Politics in Journal of Theoretical Politics, 1990, v. 2, pp. 555-567. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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O problema nessa relao principal-agente ocorre na medida em que, dada a assimetria de informaes entre o principal e o agente, o agente no necessariamente far as escolhas que maximizariam os interesses do eleitor, apesar de formalmente apresentar suas escolhas ao pblico com sendo do interesse pblico. Por que? Porque dentro do princpio do individualismo metodolgico de que os homens so egostas por natureza e buscam maximizar seus interesses pessoais, os polticos em geral no so benevolentes e em geral tendem a maximizar seus interesses pessoais. E os seus interesses pessoais no necessariamente confluem para o interesse pblico ou o interesse da maioria dos eleitores (principais).
No contexto de um regime jurdico de democracia representativa, o problema pode ainda ser explorado de outra forma. Para o poltico no benevolente, egosta e apenas auto-interessado, a maximizao de seus interesses em geral significa manter- se no poder e, se for um poltico corrupto, ganhar dinheiro para si prprio enquanto ocupa o seu cargo.
No analisarei no presente trabalho questes relativas a incentivos corrupo. 55 Contudo, se tomarmos o processo eleitoral em democracias de massa num sistema representativo, o problema ligado mais propriamente ao regulatria do Estado surge na medida em que grupos de presso se organizam desde a sociedade civil para influenciar processos legislativos nos quais so definidos contedos de polticas pblicas. Tal influncia se daria essencialmente por meio de contribuies para campanhas eleitorais e por meio de lobby poltico junto aos polticos ou burocratas responsveis pela formulao das polticas pblicas (i.e. suporte ao poltico eleito para que este ou o seu partido poltico continuem no poder nas prximas eleies).
O problema da competio entre grupos de presso para influenciar os resultados dos processos de definio de polticas pblicas se coloca quando se constata que determinados grupos tm maiores condies de influenciar resultados favorveis aos seus interesses do que outros.
Gary Becker desenvolveu, em seu conhecido artigo A theory of competition among pressure groups for political influence, 56 um modelo para a anlise da ao de grupos de interesse baseado em duas variveis principais, quais sejam, o tamanho do grupo de presso e a sua capacidade de gastar recursos em lobby poltico. Tomando essas duas variveis, Becker procura demonstrar que a capacidade de influncia de determinado grupo aumenta conforme o seu tamanho e gastos despendidos em lobby poltico e diminui conforme o tamanho e gastos dos outros grupos.
Parece ser intuitivo achar que quanto maior o tamanho do grupo e maior o volume de gastos, maior ser a capacidade de influncia. No entanto, como h competio entre os grupos de presso existentes, o modelo de Becker no to
55 Para esse tipo de anlise, ver, dentre outros: Susan Rose-Ackerman. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. 56 Gary Becker, A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence in Quarterly Journal of Economics, 1983, v. 98, pp. 371-400. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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simples. 57 Assim, grupos menores, como as empresas que competem em determinado mercado, tm mais incentivos em se organizar para exercer influncia poltica do que consumidores dispersos, apesar de que estes, caso se organizassem em um nico grupo, seriam maiores e teriam mais recursos do que as empresas. 58 Essa constatao decorre do modelo de anlise de ao coletiva formulado antes por Mancur Olson em The Logic of Colective Action. Tal modelo influenciou profundamente a anlise da ao regulatria do Estado, levando George Stigler a afirmar em 1971 no famoso artigo A Theory of Economic Regulation que a regulao adquirida pela indstria e desenhada e operada principalmente para o seu benefcio. 59
Portanto, nessa perspectiva de anlise da poltica, a partir de conceitos e modelos econmicos, que nasce a teoria da captura no plano da ao regulatria do Estado. A teoria da captura ou dos grupos de interesse na ao regulatria do Estado, exatamente assumindo o modelo do individualismo metodolgico e, portanto, a inexistncia de polticos e burocratas benevolentes por princpio, procura demonstrar em que medida o contedo de determinada norma que consubstancia determinada poltica pblica favorece as empresas reguladas e no os consumidores.
Nessa perspectiva, no haveria interesse pblico a ser perseguido pelo Estado. O Estado um mal exatamente na medida em que gera distores no funcionamento do livre mercado. Assim, a ao regulatria do Estado um foco de falhas de governo que precisam ser corrigidas.
Sofisticando o modelo de Stigler, para o qual a regulao j nasceria capturada, outros tericos do que ficou conhecido no ambiente acadmico norte- americano (e depois internacional) como Escola de Chicago (Stigler, Peltzman, Becker e Posner) e Escola da Virginia (Tollison, Tullock) vo procurar pensar em que medida interesses podem ser arbitrados no interior da burocracia estatal, considerando o fato do surgimento, nos Estados Unidos (especialmente), de fortes grupos de defesa de consumidores. E nessa perspectiva, a contribuio no plano da Cincia Poltica vir na forma de debates sobre o desenho institucional de rgos reguladores e procedimentos decisrios.
Desde os trabalhos seminais dos economistas Anthony Downs (1957) e Mancur Olson (1965), a Cincia Poltica passou a fazer uso do que ficou conhecido principalmente no debate anglo-americano como rational choice para entender o sistema poltico e, no limite, torn-lo mais eficiente a partir de modelos de agregao de preferncias prprios da economia.
57 Para uma anlise do modelo de Becker e modelos que simplificam o argumento de Becker, ver: Allan Drazen. Political Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton University Press, 2000. pp. 60-98, em especial, pp. 90-96. 58 Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole. A Theory of Incentives in Procurement. Cambridge: The MIT Press, fourth printing, 1999. p. 475. 59 regulation is acquired by the industry and is designed and operated primarily for its benefit. Cf. George Stigler. The Economic Theory of Regulation in The Bell Journal of Economics, 1971, v.2., p. 6. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Esse enfoque terico (que pode ser classificado genericamente como pensamento neoclssico) pode ser entendido a partir da anlise do comportamento humano e da estrutura de incentivos existente para fazer escolhas num contexto restrito de recursos e bens existentes, dada determinada tecnologia (assumindo aqui que se mudam as condies tecnolgicas, muda o contexto de recursos e dos bens existentes). Nessa perspectiva, restrita, economistas neoclssicos em geral afirmam que apenas um mercado competitivo pode agregar eficientemente as escolhas e interesses daqueles que interagem nesse ambiente econmico. E aqui o equilbrio de preos formado numa economia de mercado exemplo de agregao de preferncias e interesses, considerado Pareto timo. 60
Nesse sentido, a ao regulatria do Estado (externa ao mercado) no seria, a princpio, uma forma eficiente de agregar preferncias, pois no momento da formulao de polticas pblicas, h, no contexto de um sistema poltico caracterizado pela democracia representativa de massa, assimetrias de informao e de condies de atuao dos grupos de presso que levam os polticos (no benevolentes) a buscarem rendas (rent seeking) para si prprios, conforme a relao principal-agente acima delineada.
Dessa forma, passa a ser objeto de investigao da Cincia Poltica o modo como as preferncias e interesses so agregados nas instituies polticas, considerando a existncia de atores racionais que buscam, por princpio, maximizar as suas preferncias individuais. A partir da teoria da escolha racional (fundada essencialmente no princpio econmico de equilbrio timo paretiano de mercado), cientistas polticos faro uso principalmente de jogos (teorias dos jogos aplicadas anlise de comportamentos na Poltica) para reconstituir em dado ambiente poltico-institucional, no caso uma teoria racional que descreva como se daro as escolhas polticas (public choice). 61
Outros cientistas polticos, tambm baseados no desenvolvimento de aplicaes de modelos econmicos poltica, buscaro entender em que medida outras situaes de equilbrio que no fundadas no princpio paretiano de equilbrio por meio de competio podem ser mais eficientes no apenas para explicar como as escolhas polticas dar-se-o, mas para pensar como instituies polticas podem ser
60 Un stado social se describe como ptimo en el sentido de Pareto si y slo si no se puede aumentar la utilidad de uno sin reducir la utilidad de otro. este es un tipo de xito muy limitado, y, en s mismo, puede o no garantizar demasiado. Un estado puede ser un ptimo de Pareto con algunas personas en la ms grande de las miserias y con otras en el mayor de los lujos, en tanto que no se pueda mejorar la situacin de los pobres sin reducir el lujo de los ricos. La optimalidad de Pareto, como el espritu del Cesar, viene caliente del infierno A la optimalidad de Pareto tambien se le denomina a veces eficiencia econmica. Este uso es apropriado desde un punto de vista, dado que la optimalidad de Pareto trata exclusivamente de la eficiencia en el espacio de las utilidades, y no presta atencin a las consideraciones distributivas relatinas a la utilidad. Cf. Amartya Sen. Sobre tica y economa. Mxico, D.F.: Editorial Patria, 1991. pp. 49-50. 61 Para uma anlise crtica da aplicao dessas teorias na formulao de polticas pblicas, ver: Jerry Mashaw. Greed, Caos and Governance: using public choice to improve public law. New Haven: Yale University Press, 1997. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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desenhadas para serem mais eficientes na definio no plano do sistema poltico de polticas pblicas que afetam as relaes de mercado. 62
O foco da anlise institucional est voltado para os seguintes problemas (i) como a Constituio define a separao de poderes para que haja mecanismos de incentivos de competio entre poderes; (ii) como se d, do ponto de vista institucional, a relao entre polticos eleitos e burocratas no eleitos que tm poder de definir o contedo normativo de polticas pblicas (o caso das agncias reguladoras ou da burocracia ministerial); e (iii) como se d a relao entre diversos nveis da burocracia estatal e as relaes de competio e cooperao entre essas burocracias.
Laffont e Tirole, em um dos estudos mais completos e atuais sobre teoria de incentivos aplicada anlise da ao regulatria do Estado, procuram rever a teoria da captura e pensar em que medida as ditas falhas de governo podem ser corrigidas a partir de anlise fundada em teoria de incentivos que considere no apenas a relao principal-agente pelo lado da demanda (empresas reguladas e consumidores, por exemplo), mas tambm o lado da oferta (polticos e burocratas). 63
Numa outra perspectiva, mas partindo em certa medida do mesmo conjunto de problemas, insere-se o debate anglo-americano desenvolvido no plano da Cincia Poltica sobre accountability. 64 Parte desses trabalhos est diretamente relacionada ao controle de corrupo (o que no ser discutido, conforme observado). Outra parte, conforme ser discutido nos captulos 4 e 5 do presente trabalho, est essencialmente ligada anlise de mecanismos de controle institucional intra-burocracia (accountability horizontal). Esta anlise aproxima-se das preocupaes com eficincia na agregao de preferncias na definio de polticas pblicas. 65
No entanto, em todos os casos, a preocupao central no se refere legitimidade do processo decisrio ou legitimidade do contedo da regulao, mas sim eficincia do resultado do contedo da regulao ou eficincia do funcionamento das instituies. 66
62 Para uma sntese das vrias teorias e perspectivas de aplicao, ver Norman Schofield. Rational Choice and Political Economy in Jefrey Friedman, ed. The Rational Choice Controversy. New Haven: Yale University Press, 1996. 63 Cf. Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole. A Theory of Incentives in Procurement, ob. cit. 64 Tal debate bastante amplo e inclui vrias vertentes. Nessa parte, estou me referindo mais especificamente ao debate sobre accoutability no campo da Cincia Poltica positiva. Para outro tipo de abordagem, no campo dos estudos sobre democracia deliberativa, ver, em especial: Amy Gutmann e Dennis Thompson. Democracy and Disagreement. Cambridge: Belknap Press, 2000; e Henry S. Richardson. Democratic Autonomy: public reasoning about the ends of policy. Oxford: Oxford University Press, 2002. 65 Nesse sentido, ver: Adam Przeworski. Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge University Press, 1991. 66 Mesmo quando o problema parece estar relacionado legitimidade, no fundo o que est em questo , principalmente, a correo de falhas de governo para evitar falhas de mercado, ou, em outra perspectiva, para garantir que falhas de mercado sejam corrigidas, evitando situaes de ineficincia econmica. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Tal debate ser abordado com mais detalhes no captulo 4 do presente trabalho no qual associo as teorias da democracia s teorias da regulao econmica para pensar a legitimidade da ao regulatria do Estado, o principal problema terico do presente trabalho, conforme formulado na introduo do livro.
4. CONTEXTUALIZAO DOS PROBLEMAS E ENFOQUE TERICO
As teorias polticas baseadas em anlises de incentivos podem ser teis para pensar problemas especficos de eficincia da ao regulatria do Estado. Contudo, conforme ser desenvolvido ao longo do livro, o meu problema no est diretamente ligado eficincia da ao regulatria do Estado, mas sim legitimidade da ao regulatria. Ou, para ser mais preciso, conforme exposto na introduo do livro, legitimidade e controle do exerccio de poder discricionrio pela Administrao ao regular.
No momento basta observar que parte da anlise feita na Economia Poltica e na Cincia Poltica sobre ao de grupos de presso bastante til para pensar desequilbrio de condies de participao diante das falhas institucionais no desenho de rgos reguladores e no funcionamento da democracia representativa em sociedades de massa. No entanto, os pressupostos desse tipo de anlise em geral associam legitimidade eficincia (no sentido de eficcia) ou simplesmente no levam em considerao o problema da legitimidade. Esse aspecto ser retomado no captulo 4 do presente trabalho.
De qualquer forma, cabe ressaltar que so vrias as perspectivas tericas que partem de anlises de incentivos econmicos e no seria possvel assumir em sentido forte a afirmao feita acima para toda ou qualquer perspectiva terica de rational choice sem correr o risco de estar enfraquecendo a crtica possvel aos pressupostos de tais teorias.
Levando em conta tambm as anlises econmicas de comportamento humano e de escolha para tomada de decises, os tericos da teoria da escolha social (social choice) parecem preocupar-se em certa medida com as condies de legitimidade de decises que afetem a vida social. E tal preocupao parece estar ligada tanto ao processo decisrio como ao contedo da deciso. 67
No ser objeto do presente trabalho uma investigao sobre a teoria da escolha social. No entanto, vou discutir alguns de seus aspectos quando estiver pensando a relao entre eficincia e legitimidade no captulo 4. Vale observar que os tericos da escolha social trabalham com pressupostos distintos dos tericos da escolha pblica (public choice). E a diferena central est na relativizao do
67 Cf. Jon Elster. The Market and the Forum in J. Elster e A. Hylland, eds. Foundations of Social Choice Theory. Cambridge: Cambridge University Press, 1986. pp. 103-132. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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princpio do individualismo metodolgico, 68 segundo o qual todo ser humano age egoisticamente buscando maximizar o seu bem-estar individual, e na sofisticao dos modelos de anlise de escolhas coletivas que envolvem formulao de polticas pblicas.
A principal diferena que tento explorar est na possibilidade de justificativa racional para alterao de preferncias em procedimentos decisrios. 69 No caso dos tericos da public choice, por exemplo, parte-se do princpio (dado o pressuposto forte do individualismo metodolgico) de que preferncias no podem ser alteradas elas j esto dadas segundo a lgica de funcionamento de um modelo racional de incentivos. Nesse sentido, qualquer possibilidade de deliberao no processo poltico excluda. 70 Ficamos limitados, ento, ao argumento que pode ser vlido para determinados tipos de anlise de que o contedo da regulao comprado pelos grupos de presso com maior poder de barganha (recursos financeiros e condies de organizao para fazer lobby poltico).
No existe, nesse sentido, deliberao possvel, pois o contedo das decises polticas (como as normas editadas pelo Estado para regular) predefinido, sendo apenas o resultado do jogo de presses e barganha, onde quem pode mais, ganha a disputa e beneficiado. No h, portanto, possibilidade de mudana de preferncias. A poltica da ao regulatria do Estado transforma-se, ento, em mera justificativa para as normas editadas, sendo o interesse pblico o lugar comum retrico para justificar qualquer contedo normativo.
Conforme vou demonstrar adiante, entendo que o problema da legitimidade da ao regulatria do Estado parte sim do fato inerente a democracias de massa de que os cidados no so representados igualmente no plano poltico, uma vez que existem desigualdades de condies de participao e acesso aos canais de circulao de poder poltico.
Alm disso, adotando um modelo de anlise intermedirio um modelo de democracia deliberativa procedimental entre o modelo terico de democracia liberal e o modelo terico de democracia republicana, procuro demonstrar que o problema da legitimidade da ao regulatria do Estado tem relao direta com a mudana de preferncias e internalizao de preferncias no sistema jurdico por meio de deliberao pblica. 71 E, conforme ser esclarecido, a deliberao sobre o
68 Amartya Sen. Rational Fools: A Critique of the Behavioral Foundations of Economic Theory in Philosophy and Public Affairs, 1977, v. 6, pp. 317-344. 69 Esse aspecto particularmente importante para enfrentar o problema da legitimidade na definio do contedo da regulao no contexto do Estado regulador. A possibilidade de justificativa racional e de alterao de preferncias ser explorada principalmente a partir dos trabalhos de Jon Elster sobre o tema e do debate com este autor formulado por Habermas. 70 Cf. Adam Przeworski. Deliberation and Ideological Domination in Jon Elster, ed. Deliberative Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. pp. 140-160. 71 Nesse sentido, a partir de Habermas, vou trabalhar com um conceito ampliado de racionalidade no qual racionalidade instrumental e racionalidade comunicativa convivem. Ver: Marcos Nobre. Luta por Reconhecimento: Axel Honneth e a Teoria Crtica, in (Axel Honneth, apresentao). Luta por Reconhecimento A Gramtica Moral dos Conflitos Sociais. So Paulo: Editora 34, 2003. Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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contedo da regulao no interior do sistema administrativo (rgos reguladores) procedimentalizada.
Se a deliberao para edio de normas primrias no interior do Poder Legislativo sofre dos problemas inerentes democracia de massa, conforme veremos, faz-se necessrio discutir a ao regulatria do Estado, considerando os fenmenos da delegao legislativa e da discricionariedade administrativa, no plano da deliberao sobre o contedo de normas secundrias e tercirias.
Conforme indiquei na parte 1 desse captulo, a edio de normas secundrias e tercirias est diretamente associada ao fenmeno do Estado regulador, constitudo historicamente ao longo do sculo vinte, tendo em vista as mudanas pelas quais o sistema capitalista passou e, tambm, pelas mudanas ocorridas no plano da organizao da poltica da sociedade civil.
Se as preferncias dos grupos de interesse que se formam na sociedade civil envolvidos no processo de tomada de deciso sobre o contedo da regulao no se alteram mediante deliberao (o que certo pode ocorrer), a deliberao no interior do sistema poltico, garantida por procedimentos legalmente previstos, deve poder ocorrer levando em considerao, pelo menos, os argumentos e interesses de cada grupo que ser afetado pela norma a ser editada.
Nessa perspectiva, analisarei a ao regulatria do Estado segundo um modelo procedimental de democracia, tal como formulado pelo filsofo alemo Jrgen Habermas no livro Between Facts and Norms. A escolha de Habermas, conforme indiquei na introduo do livro, parte do conjunto de problemas no plano da Filosofia Poltica, teoria do direito e sociologia com os quais esse filsofo trabalha, os quais so teis para pensar a questo da legitimidade da ao regulatria do Estado o principal objeto do presente trabalho.
Na medida em que o Estado capitalista regulador se forma, em oposio concepo de um Estado liberal ideal (conforme veremos adiante), essencialmente para a correo de falhas de mercado, aumenta a delegao legislativa para formulao de normas pelo Estado. As normas fruto da ao regulatria do Estado limitam, por princpio, a liberdade individual dos cidados (ou de determinados grupos de interesse) em nome do interesse pblico (ou do interesse da maioria).
Ao mesmo tempo, aumenta o poder discricionrio da Administrao, na medida em que escolhas so feitas por burocratas tecnicamente especializados que passam a ter poder normativo para regular a economia. As escolhas sobre os tipos de tcnicas administrativas para regular a economia (regulao econmica e regulao social), conforme descrevi na parte 2 deste captulo, tm por base justificativas pautadas por racionalidade instrumental essencialmente econmica. Contudo, o processo decisrio sobre o contedo da regulao no limitado a esse tipo de racionalidade.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade So Paulo: Editora Singular, 2006 www.editorasingular.com.br
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Conforme as anlises mesmo que parciais e passveis de crtica sobre a formao do contedo da regulao no campo da Economia Poltica (reconstrudas na parte 3 desse captulo), os reguladores no deixam de ser atores polticos e suscetveis, portanto, atuao de grupos de presso que buscam influenciar o processo decisrio e maximizar os seus interesses.
Diante dos dficits de condies de participao poltica de grupos de interesse que se formam na sociedade civil e de problemas inerentes democracia representativa de massa, existiro problemas de internalizao de interesses no contedo da regulao, podendo ser privilegiados grupos com melhores condies de representao.
Vou enfocar especialmente estes problemas de legitimidade da ao regulatria do Estado e no apenas aqueles de eficincia a partir de falhas de governo geradas na atuao do Estado para corrigir falhas de mercado.
No caso brasileiro, o problema da legitimidade da ao regulatria do Estado, conforme exposto na introduo do presente trabalho, ser estudado com o intuito de verificar em que medida a organizao do sistema poltico brasileiro e os mecanismos e procedimentos decisrios existentes para a formulao de polticas pblicas permitem a internalizao de argumentos e interesses (considerando a possibilidade de mudana de preferncias) que no apenas dos grupos que se formam na sociedade civil com maiores condies de acesso aos canais de circulao de poder poltico.
No prximo captulo captulo 2 situo, do ponto de vista histrico, a formao e o desenvolvimento do Estado regulador ao longo do sculo vinte, considerando as experincias norte-americana e europia como dois paradigmas que informam a experincia brasileira. Nesse captulo retrato uma permanente tenso entre princpios liberais de funcionamento do Estado e o modelo de Estado regulador que se forma. O caso norte-americano a base da anlise a ser realizada, especialmente no que diz respeito ao modelo de Estado regulador caracterstico do New Deal (com a criao de agncias reguladoras independentes) e as reaes liberais e republicanas a este modelo que levaram, no plano poltico e jurdico, ao desenvolvimento de formas de controle democrtico das agncias reguladoras.