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Gestin para resultados en el desarrollo en gobiernos subnacionales

MDULO 1 Gestin para resultados en el mbito pblico

Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Mdulo 1
Gestin para resultados en el mbito pblico

Autores Mauricio Garca Moreno y Roberto Garca Lpez Equipo INDES Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES dgar Gonzlez, Coordinador General del curso GpRD-GSN Nydia Daz, Coordinadora Acadmica del curso GpRD-GSN Cynthia Smith, Coordinadora del aula virtual Gabriel Lpez y Josu Mendoza, administracin y apoyo operativo del aula virtual Equipo PRODEV Roberto Garca-Lpez, Coordinador PRODEV Mauricio Garca Moreno, Coordinador del Curso GpRD Colaboradores Clara Sarcone y Cecilia Ortiz, Edicin y correccin orto-tipogrfica Diseo grfico: Manthra Editores info@manthra.net
Las opiniones incluidas en este documento corresponden y son responsabilidad del autor o los autores; no reflejan necesariamente la opinin del BID, el INDES o el PRODEV. Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Cualquier reproduccin parcial o total de este documento debe ser solicitada a la direccin INDESVIRTUAL@iadb.org y debe ser autorizada por el INDES.

NDICE
Glosario de siglas...........................................................................................................................................5 Presentacin.....................................................................................................................................................6 Objetivos del Mdulo...................................................................................................................................6 Preguntas orientadoras del aprendizaje..............................................................................................6 Unidad 1. Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados..8 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Los gobiernos subnacionales en ALC.........................................................................................8 La descentralizacin y la gestin para resultados................................................................11 La gnesis de la GpRD......................................................................................................................14 Sntesis de la unidad.........................................................................................................................18 Bibliografa de la unidad.................................................................................................................19

Unidad 2. Conceptos y metodologa usados en el anlisis........................................20 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 Antecedentes del modelo conceptual.......................................................................................20 Elementos del ciclo de gestin pblica.....................................................................................21 El sistema de evaluacin del PRODEV........................................................................................25 Pasos para implementar la GpRD en los gobiernos subnacionales..............................28 Sntesis de la unidad.........................................................................................................................29 Bibliografa de la unidad.................................................................................................................29

Unidad 3. Avances y desafos de la Gestin para Resultados en el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe......................................................................30 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 Avances y desafos de la GpRD en ALC.....................................................................................30 Planificacin orientada a resultados ........................................................................................35 El presupuesto por resultados......................................................................................................44 Gestin financiera, auditora y adquisiciones........................................................................50 Gestin de programas y proyectos.............................................................................................62 Monitoreo y evaluacin...................................................................................................................70 Sntesis de la unidad.........................................................................................................................76 Bibliografa de la unidad.................................................................................................................78

Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

ndice de grficos 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 Cadena de resultados........................................................................................................................18 Elementos del ciclo de gestin.....................................................................................................22 Los cinco pilares del sistema de evaluacin de PRODEV...................................................26 Niveles de anlisis del sistema de evaluacin PRODEV.....................................................27 ndice de gestin para resultados en el desarrollo segn pilar por grupo de pases.................................................................................................................32 ndice de gestin para resultados en el desarrollo por pas............................................33 Elementos de la planificacin orientada a resultados........................................................36 ndice de planificacin para resultados....................................................................................42 ndice de presupuesto por resultados.......................................................................................48

1.10 ndice de gestin financiera pblica, control y adquisiciones........................................60 1.11 ndice de gestin de programas y proyectos..........................................................................69 1.12 ndice de monitoreo y evaluacin...............................................................................................74 ndice de recuadros 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Conceptos e instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo....................................................................................................................................14 La gestin para resultados en el desarrollo y la cadena de resultados.......................17 El presupuesto tradicional y el presupuesto por resultados............................................44 Presupuesto por resultados en los distintos pases.............................................................47 Gestin financiera, auditora y adquisiciones en los distintos pases.........................59

ndice de cuadros 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 Los elementos del ciclo de gestin y su relacin con la cadena de resultados.......23 Instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo.........................24 Pilares de la gestin para resultados en el desarrollos segn el nivel de desarrollo.........................................................................................................................31 Nivel de desarrollo de la gestin para resultados en el desarrollo por pases.........31 Instrumentos de planificacin segn pas, 2007-08...........................................................41 Desarrollo de los indicadores de gestin de programas y proyectos segn grupos de pases....................................................................................................................64 Grado de aplicacin de evaluacin ex ante de los proyectos nacionales y subnacionales............................................................................................................66

GLOSARIO DE SIGLAS
ALC Amrica Latina y el Caribe BID Banco Interamericano de Desarrollo CAR Convenios de administracin por resultados (Per) CFAA Evaluacin de la responsabilidad financiera pblica (por sus siglas en ingls) CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CPAR Diagnstico de los procedimientos de adquisiciones (por sus siglas en ingls) EFS Entidad fiscalizadora superior GFAA Gestin financiera, auditora y adquisiciones GFP Gestin financiera pblica GPR Gestin para resultados GPRD Gestin para resultados en el desarrollo GSN Gobiernos subnacionales MyE Monitoreo y evaluacin NGP Nueva Gestin Pblica OCDE Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico ODM Objetivos de desarrollo del milenio OECD Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (por sus siglas en ingls) OIEFS Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores ONG Organizaciones no gubernamentales PBR Presupuesto basado en resultados PEFA Marco de referencia para la medicin del desempeo en materia de gestin de las finanzas pblicas (por sus siglas en ingls) PIB Producto Interno Bruto PNMP Plan nacional de mediano plazo PpR Presupuesto por resultados PRODEV Pilar externo del Programa de Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo ROSC Informe sobre la ejecucin de estndares y cdigos (por sus siglas en ingls) SEP Sistema de evaluacin PRODEV SIP Sistemas de inversin pblica SNGP Sistemas nacionales de gestin pblica UNRISD Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (por sus siglas en ingls)

Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Presentacin
Este es el primer mdulo del curso Gestin para Resultados en el Desarrollo en Gobiernos Subnacionales. Este mdulo pretende presentar un marco conceptual acerca de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) y, al mismo tiempo, exponer algunas caractersticas que la gestin pblica tiene en Amrica Latina y el Caribe (ALC). El mdulo est estructurado en tres unidades de aprendizaje que buscan precisar lo que se entiende por la GpRD en el marco de la gestin pblica y exponen los desafos que tienen los pases de ALC para lograr un gobierno ms efectivo. El mdulo responde a una serie de preguntas orientadoras que constituyen el referente sobre los principales desafos de aprendizaje que plantean las diferentes unidades. Estas preguntas, asimismo, invitan a investigar y profundizar en los temas a partir de otras fuentes.

Objetivo del mdulo


Comprender el marco conceptual en el que se sustenta la GpRD y conocer la situacin actual y los desafos que enfrentan los pases de ALC en la implementacin de los cambios institucionales para mejorar la efectividad de los gobiernos subnacionales (GSN).

Preguntas orientadoras del aprendizaje


Qu se entiende por gestin para resultados en el desarrollo? Cules son los componentes del ciclo de gestin pblica que aborda

la GpRD?
Cules son los principales desafos en ALC para la implementacin

de la GpRD?
Cmo favorecer la implementacin de la GpRD en ALC?

Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

Mdulo 1 Gestin para resultados en el mbito pblico


Unidad 1. Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados Unidad 2. Conceptos y metodologa usados en el anlisis Unidad 3. Avances y desafos de la GpRd en ALC
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Unidad 1. Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados1


Objetivos del aprendizaje
Reconocer las caractersticas de los gobiernos subnacionales de ALC. Identificar el aporte de la GpRD a los procesos de descentralizacin de los pases

de ALC.
Conocer elementos que definen la gnesis de la GpRD.

1.1. Los gobiernos subnacionales en ALC


El universo de los GSN en Amrica Latina est compuesto por ms de 16 mil gobiernos locales, doscientas cincuenta regiones o departamentos y cien estados o provincias, estos ltimos pertenecientes a los cuatro pases federales que existen en la Regin (Rosales y Valencia, 2008). Estos gobiernos varan enormemente en cuanto a la extensin de su territorio y al nmero de habitantes: mientras algunos municipios de las reas metropolitanas de ciudades como Mxico, Sao Paulo, Buenos Aires y Bogot cuentan con varios millones de habitantes, existen departamentos de Bolivia y Paraguay que no suman 50 mil. De la misma forma, el estado de Minas Gerais en Brasil tiene una extensin mayor que la de todos los pases de Amrica Central y el Caribe juntos. Los GSN tambin varan en cuanto a su fecha de constitucin. Mientras algunos gobiernos de las ciudades capitales se originaron durante la
1 La mayor parte del contenido de este mdulo ha sido adaptada de Garca Lpez y Garca Moreno (2010). 8

poca de la Colonia y, por tanto, tienen ms de cuatro siglos de existencia, otros nacieron recientemente al calor de los procesos de descentralizacin que Amrica Latina experiment en las ltimas tres dcadas. En efecto, uno de cada cinco de los 16 mil municipios naci en la dcada de los noventa (Carrin, 2002). El quehacer de los GSN tambin es diverso: va desde las funciones que tradicionalmente se asignaban a los municipios, como la provisin de servicios bsicos (agua potable, alcantarillado, alumbrado) hasta la planificacin y/o ejecucin de polticas sectoriales (salud, educacin, vivienda), en el caso de algunos gobiernos estatales o regionales. En los pases federales existen tres niveles de gobierno: el nacional, el estadual o provincial y el municipal. Sin embargo, el rol que desempean los distintos niveles en la provisin de bienes y servicios no es el mismo en todos los pases; en algunos, la prestacin de servicios de educacin, por ejemplo, es responsabilidad del gobierno municipal, mientras que en otros, es parte de las funciones del gobierno estatal. Por otro lado, en los pases unitarios se distinguen dos grupos: 1) aquellos que tienen un gobierno intermedio entre el nacional y el municipal con autoridades electas similares a los gobiernos estaduales / provinciales de los pases federales y, 2) aquellos pases que no tienen gobiernos intermedios encabezados por autoridades elegidas por el voto popular. En este ltimo grupo pueden o no haber gobiernos intermedios con autoridades designadas por el Ejecutivo Nacional. Los gobiernos municipales tambin son heterogneos pues la problemtica que atienden, la dotacin de recursos financieros y humanos que disponen y las funciones que cumplen son distintas. Estos gobiernos pueden clasificarse en cuatro tipos: 1) municipios urbanos, 2) municipios rurales, 3) municipios de ciudades capitales de gobierno intermedio (estado / provincia) y 4) municipios de ciudades capitales de un pas. Estos ltimos tienen caractersticas especiales por constituir sedes del gobierno central y mostrar caractersticas propias que las diferencian de otros GSN, aunque el nivel de autonoma que poseen vara entre los pases. Algunas de estas ciudades tienen un estatus especial como distritos federales (Mxico, Brasilia) o como municipios metropolitanos (Lima, Quito).

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Otras diferencias de importancia entre los GSN constituyen el origen de sus recursos financieros y el margen de libertad que tienen para decidir su uso. Los recursos financieros pueden provenir bsicamente de dos fuentes: las transferencias de otro nivel de gobierno o las recaudaciones propias. Un mayor grado de descentralizacin y autonoma se traduce, por lo general, en mayores facultades para recaudar recursos propios y tambin en un amplio margen para decidir en qu gastar los ingresos, provengan de recaudaciones propias o de transferencias de los niveles superiores de gobierno. As, por ejemplo, las autoridades de los gobiernos estaduales de Brasil son elegidas por los ciudadanos y gozan de una amplia autonoma para captar e invertir recursos. En contraste, las autoridades de las provincias de Costa Rica son nombradas por el Ejecutivo y la gran mayora de sus recursos provienen de las transferencias del gobierno central. A pesar de todas las diferencias mencionadas, los estados subnacionales de ALC tambin se asemejan en varios aspectos. El movimiento descentralizador fue un denominador comn en todos los pases durante los ochenta e impuls, entre otras cosas, la eleccin de las autoridades municipales mediante el sufragio universal, al punto que actualmente los 16 mil municipios que existen en la regin eligen democrticamente a sus autoridades. Buenos Aires (1996) y Ciudad de Mxico (1997) fueron las ltimas ciudades capitales en sumarse a esa ola. Adems, en toda la regin ha crecido la importancia de los GSN en los mbitos econmico y poltico. En la esfera econmica, se aprecia un crecimiento de la proporcin del gasto pblico que esos gobiernos ejecutan: el promedio simple del gasto descentralizado subi del 11.6% en el ao 1980, al 18.8% entre 2002 y 2005 (Rosales y Valencia, 2008). Esto significa que los GSN de hoy proveen ms bienes y servicios a sus ciudadanos que los de antao. En el mbito poltico, algunos GSN, especialmente los de las ciudades capitales, han cobrado tanta visibilidad e importancia que han permitido catapultar a sus autoridades hacia la Presidencia de la Repblica, tal es el caso, entre otros, de Tabar Vsquez que fue intendente de Montevideo, Jamil Mahuad Alcalde de Quito, Andrs Pastrana Alcalde de Bogot y Fernando de la Rua Jefe de Gobierno de Buenos Aires.

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Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

En sntesis, los GSN de la regin conforman un conjunto bastante heterogneo en los mbitos geogrfico, demogrfico, histrico, poltico, institucional y econmico. No obstante, todos los pases han emprendido en procesos de descentralizacin que paulatinamente han generado mayor autonoma a dichos gobiernos, con el consecuente encargo de funciones ms complejas y la transferencia de recursos econmicos considerables. Debido a ello, los GSN enfrentan considerables desafos de gestin pblica: recursos escasos para demandas ciudadanas crecientes, diseo de polticas pblicas que consideren el punto de vista de diversos actores, asignacin eficiente de los recursos financieros, mejoramiento de la calidad de los servicios pblicos, seguimiento y evaluacin de la gestin institucional, rendicin de cuentas a la ciudadana, entre otros.

1.2 La descentralizacin y la gestin para resultados


La descentralizacin en ALC empez a desarrollarse como consecuencia de factores polticos, econmicos y administrativos. El paso de regmenes dictatoriales a democrticos durante las dcadas de los ochenta y noventa conllev el nacimiento de cientos de municipios bajo el postulado de que la profundizacin de la democracia pasaba por la participacin de los ciudadanos en niveles de gobierno ms cercanos a ellos. Por otro lado, la crisis de los ochenta condujo al achicamiento del Estado; las autoridades vieron en la privatizacin y en la descentralizacin maneras complementarias de reducir las competencias de un Estado central que haba crecido descontroladamente. Asimismo, las reformas del Estado, que buscaban mayor eficiencia y eficacia en la gestin, estimularon el fortalecimiento de los gobiernos locales argumentando que su mayor cercana a la poblacin les daba ventajas respecto al gobierno central. El teln de fondo de estos cambios fue el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones que tena como gran protagonista al Estado centralizado que domin la escena poltica de Amrica Latina desde la dcada de los cincuenta hasta fines de los setenta. Segn Rosales y Valencia (2008), en Amrica Latina se pueden distinguir dos ciclos descentralizadores; uno ms orientado por preocupaciones econmicas y el otro con nfasis en aspectos polticos y sociales. El

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primero se desarrolla a partir de los ochenta, en el contexto de la crisis de la deuda y el consecuente ajuste estructural, y busca reducir el tamao del Estado, eliminar el dficit fiscal y potenciar el mercado. Los gobiernos centrales privatizan la prestacin de algunos servicios y transfieren otros a los GSN. El segundo ciclo se inicia a fines de la dcada de los noventa, en el contexto de la crtica a las polticas neoliberales, e integra estrategias orientadas a la redistribucin del ingreso, a la participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia. Para Carrin (2002), en cambio, la descentralizacin en Amrica Latina pude clasificarse en tres etapas. La primera es la va municipalista de fortalecimiento de lo local que se realiz mediante la transferencia de recursos y competencias a los municipios y la ampliacin de su base social de sustentacin a travs de la participacin de los ciudadanos en la eleccin de sus autoridades. Segn el autor, la va municipalista gener una marcada bipolarizacin entre lo local y lo central lo que produjo, entre otros efectos nocivos, el debilitamiento de la visin nacional y la prdida de importancia del orden territorial intermedio. La segunda etapa se caracteriza por fijar su atencin en el orden intermedio de gobierno (estados, regiones, provincias, departamentos) y surgi como consecuencia del excesivo peso que tuvo lo municipal en la primera etapa. La tercera etapa, que est en curso actualmente, se caracteriza por el reflujo del proceso de descentralizacin: en varios pases se observa el fortalecimiento del protagonismo del gobierno central en detrimento de los GSN. En todo caso, estos ciclos y fases no se presentan de manera uniforme en todos los pases, pues cada uno ha forjado su propio camino hacia la descentralizacin en funcin de sus particularidades administrativas, polticas y econmicas. Lo que s parece constituir un factor comn son los objetivos que actualmente animan a los pases a transferir competencias y recursos del nivel central al local, a saber: una democracia ms vigorosa, el desarrollo socioeconmico y una gestin pblica eficaz y eficiente. En efecto, para Finot (2003) la descentralizacin es una forma de organizacin adecuada para implementar un nuevo paradigma de polticas pblicas que se base en la complementariedad entre los sectores pblico y privado. Esta nueva forma de organizacin debe dar cuenta de tres

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objetivos: 1) facilitar la competitividad, 2) generar una mejor redistribucin social y, 3) fortalecer la gobernabilidad promoviendo la participacin ciudadana y reduciendo la corrupcin. Finot propone que la descentralizacin contribuira a mejorar la competitividad a travs de tres mecanismos: desconcentrando las actividades productivas, aumentando la eficiencia en la prestacin de servicios y aumentando la participacin local en los ingresos fiscales. Respecto a la redistribucin social, el autor seala que la descentralizacin crea equidad desde el punto de vista territorial (transferencias redistributivas del gobierno central a los subnacionales) y social (ejecucin descentralizada del gasto social). El fortalecimiento de la participacin, por otro lado, proviene no solo del hecho clave de elegir a las autoridades locales, sino tambin del involucramiento de los ciudadanos en los procesos de definicin de objetivos, asignacin de recursos y rendicin de cuentas (planificacin participativa, presupuestos participativos, veedura ciudadana). La GpRD ofrece un enfoque de gerencia que contribuye al abordaje de estos desafos mediante el tratamiento integral de las distintas etapas del ciclo de gestin pblica, el uso de la informacin para la toma de decisiones y el empleo de mltiples instrumentos y metodologas creados tanto por el sector pblico como por el privado.

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Recuadro 1.1. Conceptos e instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo


Qu es la GpRD? Es una estrategia de gestin que orienta la accin de los actores pblicos del desarrollo hacia la generacin del mayor valor pblico posible a travs del uso de instrumentos de gestin que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones pblicas subnacionales para generar mejoras sostenibles en la calidad de vida de la poblacin (Garca Lpez y Garca Moreno, 2010: 7). Qu tipo de gobiernos nacionales pueden implementar la GpRD? Para que un gobierno subnacional pueda implementar la GpRD debe tener las siguientes condiciones institucionales y financieras que le permitan actuar con legitimidad y autonoma: 1. La autoridad poltica ejecutiva debe ser elegida por el voto popular. 2. Debe administrar y ejecutar un presupuesto para la prestacin de algn servicio pblico a los ciudadanos. 3. Debedisponerdeporlomenosun10%deflexibilidadpresupuestaria, es decir, que al menos ese porcentaje del gasto pueda ser asignado autnomamente por las autoridades locales, independientemente del origen de los recursos (transferencias o recursos propios).

1.3. La gnesis de la GpRD


La nueva gestin pblica (NGP) es una corriente gestada en la dcada de los setenta por los pases desarrollados que promueve la incorporacin de una perspectiva gerencial en la administracin del Estado. Propone reemplazar el modelo tradicional de organizacin y entrega de servicios pblicos, basado en los principios de la jerarqua burocrtica, la planificacin, la centralizacin y el control directo, por una gerencia pblica basada en una racionalidad econmica que busca eficiencia y eficacia. En otras palabras, promueve ir
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de la administracin pblica a la gerencia pblica. Los pases pioneros en la introduccin de estos conceptos fueron Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido. No obstante, conviene aclarar que la NGP no es una corriente homognea de pensamiento monoltico. Se observan, por lo menos, dos corrientes no necesariamente contrarias, pero tampoco coincidentes: la primera enfatiza los aspectos gerenciales de la reestructuracin del Estado mientras que la segunda prioriza la introduccin de mecanismos propios del mercado que estimulan la competencia (Larbi, 1999). La gestin para resultados (GpR) nace en los pases desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En cambio, en los pases en desarrollo el objetivo es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de gestin para resultados en el desarrollo. Aunque inspirado en las transformaciones de las empresas, el enfoque de la GpRD recoge caractersticas especficas del sector pblico, como los procedimientos del rgimen democrtico para la toma de decisiones, la rendicin de cuentas, y el inters pblico como centro de atencin de la gestin. Efectivamente, en el centro del concepto de GpRD se encuentra el trmino valor pblico, que se refiere a los cambios sociales observables y susceptibles de medicin que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimacin democrtica y, por lo tanto, con sentido para la ciudadana. Esos cambios constituyen los resultados que el sector pblico busca alcanzar. Por tanto, el objetivo ltimo de la GpRD es habilitar a las organizaciones pblicas para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. La nocin de resultado en la GpRD est asociada al cambio social producido por la accin del Estado y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como parmetros para evaluar la accin gubernamental. As, por ejemplo, el resultado de la gestin a nivel subnacional de educacin no se medir solamente por la cantidad de escuelas construidas, el nmero de docentes capacitados o, incluso, el nmero de nios promovidos de ao, sino por los aprendizajes que efectivamente hubieren logrado los alumnos y, a largo plazo, por la calidad de empleos que logren conseguir gracias a la educacin recibida.
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Es necesario advertir que los cambios sociales no se refieren solamente a los que son materia de la poltica social, como la salud y la educacin, sino tambin a los relativos a otras polticas pblicas, como la seguridad ciudadana, la agricultura, el empleo, la administracin de justicia o la regulacin de los mercados. Es importante resaltar esta ltima, pues la provisin de bienes y servicios en un contexto de competencia, reduce sus precios y los pone al alcance de ms ciudadanos, lo cual genera una mejor calidad de vida. Todos los aspectos mencionados son creadores de valor pblico y generan cambios en la sociedad. La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de informacin confiable acerca de los efectos que la accin gubernamental tiene en la sociedad. Por tanto, un elemento clave para su implementacin es la medicin de los cambios producidos por esa accin. Esto supone contar con instrumentos que capten esas variaciones, con sistemas que procesen la informacin, y con procedimientos que incluyan el anlisis de los datos en la toma decisiones. La implementacin de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la gestin del sector pblico, por lo que supone un esfuerzo a mediano y largo plazo que normalmente trasciende varios perodos gubernamentales. Estas innovaciones pueden requerir, entre otros elementos, modificaciones del marco legal e institucional de los sistemas pblicos de gestin; bsqueda de consensos entre las funciones del GSN; capacitacin permanente de los funcionarios pblicos; alineacin de los distintos componentes del ciclo de gestin y nuevas estructuras organizacionales que fomenten la coordinacin y el trabajo conjunto, en lugar de la competencia y el trabajo aislado. A partir de la experiencia en los gobiernos nacionales, la GpRD recientemente comenz a implementarse en los GSN y en algunos casos, avanz ms rpido que en el nivel nacional. Esto se debe a que en el nivel subnacional se est ms cerca del cliente final, el ciudadano, y por lo tanto es ms fcil medir resultados en cuanto a la satisfaccin con los servicios que se ponen a disposicin de cliente. No obstante, existe simultneamente un gran desafo en la mejora de la coordinacin con otros niveles de gobierno para evitar duplicaciones o, peor an, la falta de programacin coordinada en ciertos servicios pblicos. Por ejemplo, cuando la provisin del agua potable es responsabilidad de una agencia nacional o provincial, en tanto que el mantenimiento de las calles es tarea de
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una institucin municipal. A diario se observa, por ejemplo, que el municipio termina de repavimentar unas calles y, al da siguiente, la empresa regional de agua rompe el pavimento y las aceras para llevar a cabo reparaciones a las tuberas de agua. La GpRD requiere, ante todo, transformar la cultura institucional imperante, basada en el cumplimiento de los procedimientos, y crear una nueva, orientada hacia los resultados. No basta crear nuevas normas para generar una gestin basada en los resultados. Es necesario construir un ambiente poltico e institucional en el que los resultados sean el centro del debate pblico; en el que se juzgue a las autoridades por los cambios que han promovido en la sociedad; en el que los servidores pblicos tengan incentivos para cumplir su trabajo de manera eficiente. Por estas razones, la implementacin de GpRD debe verse no slo como el reto de un gobierno en particular sino como un compromiso del Estado.

Recuadro 1.2. La gestin para resultados en el desarrollo y la cadena de resultados


La gestin basada en resultados se centra en una clara nocin de la causalidad. La teora es que diversos insumos y actividades conducen lgicamente a rdenes mayores de resultados (productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una cadena de resultados o marco de resultados que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto. Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestin dentro del ciclo de programacin de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestin basada en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus actividades de implementacin y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los resultados deseados y hacer ajustes continuos segn sea necesario para asegurar el logro de los resultados.

Fuente: Banco Mundial y OCDE (2005).

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Tomando en consideracin la cadena de resultados explicada en el recuadro 1.2 y en el grfico 1.1, el gran cambio que propone la GpRD es colocar en primer lugar los resultados que se desea alcanzar y definir, en funcin de stos, la mejor combinacin de insumos, actividades y productos para lograrlo. Este enfoque difiere fundamentalmente del tradicional burocrtico, en donde se parte de los insumos (fsicos y financieros) con los que se cuenta, las actividades o los procesos actuales o conocidos y, en funcin de stos, se definen los resultados.

Grfico 1.1. Cadena de resultados


Eficiencia Insumo Actividad Ejecucin Producto Eficacia Efecto Impacto

Resultados

Por otro lado, la GpRD promueve que los directivos de las instituciones asuman responsabilidades por el logro de resultados y no por el mero cumplimiento de funciones, lo que promueve una rendicin de cuentas ms slida y sustantiva, fundamentada en evidencias que pueden ser verificadas por parte de la opinin pblica y la sociedad civil. Esto supone un giro importante en la manera tradicional de administrar y, por lo tanto, requiere una voluntad poltica explcita al ms alto nivel, as como de entidades abanderadas del cambio con poder de influencia en el conjunto del sector pblico.

1.4. Sntesis de la unidad


Si bien la GpRD es principalmente una estrategia gerencial y, como tal, son las autoridades pblicas y los directivos los responsables primarios de implantarla, los resultados institucionales no son posibles sin el concurso de los encargados de la provisin de los servicios pblicos, sean estos mdicos, maestros, recepcionistas u obreros. Es por ello que en el mbito de la administracin de los servicios, la GpRD promueve un enfoque de abajo hacia arriba, en el que prime la consideracin de las demandas de los usuarios y
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clientes. Por tanto, la GpRD es una estrategia de cambio institucional que vincula la gerencia con el usuario, el responsable de tomar decisiones con el que ser afectado por esas decisiones. Para finalizar con esta breve descripcin de las principales caractersticas de la GpRD, es necesario destacar, adems, que permite analizar el sector pblico de manera comprehensiva e integrada, pues toma en cuenta todo el ciclo de gestin y la interaccin de los distintos elementos que contribuyen a generar valor pblico. As, la GpRD centra su inters en la manera en que el conjunto de sistemas nacionales de gestin pblica se alinea para obtener los resultados que el gobierno se ha planteado, evitando un abordaje aislacionista y sesgado que, como ya qued expuesto en esta introduccin, ha estado presente en las experiencias de reforma del Estado en ALC.

1.5. Bibliografa de la unidad


BID y CLAD (Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Carrin, Fernando (2002). La descentralizacin en Amrica Latina. Una perspectiva comparada. En: Anuario Social y Poltico de Amrica Latina y el Caribe, No 5. Caracas: Nueva Sociedad. Finot, Ivn (2003). Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local. Santiago de Chile: ILPES. Garca Lpez, Roberto y Mauricio Garca Moreno, (2010). Gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: avances y desafos. Washington D.C. Banco Interamericano de Desarrollo. Larbi, George A. (1999). The New Public Management Approach and Crisis States. Ginebra: Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD). Rosales, Mario y Salvador Valencia (2008). La descentralizacin y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mundial. Amrica Latina. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos.
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Unidad 2. Conceptos y metodologa usados en el anlisis


Objetivos del aprendizaje
Identificar los principales conceptos y la metodologa usados en el anli-

sis de los sistemas de gestin pblica.


Reconocer algunos elementos del ciclo de gestin que crea valor pblico,

objetivo principal de la GpRD.

2.1. Antecedentes del modelo conceptual


El modelo conceptual de la GpRD que se presenta aqu reconoce como antecedente un primer trabajo Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico, elaborado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) (BID y CLAD, 2007). A partir de dicho trabajo, se procedi a desarrollar un modelo conceptual que tom en consideracin dos aspectos importantes: en primer lugar, las caractersticas propias del sector pblico en ALC que son: 1) la existencia de una cultura organizacional basada en la lgica del control y el procedimiento, 2) la presin de las demandas ciudadanas por ms y mejores servicios y por un gobierno ms transparente y 3) el contexto internacional que impone el desarrollo de sistemas que generen un Estado competitivo. Estas caractersticas obligan a considerar la mayor parte de los sistemas nacionales de gestin pblica (SNGP) involucrados en el ciclo de gestin pblica y no slo aquellos que han privilegiado los pases desarrollados y que son el liderazgo, el monitoreo y la evaluacin (Perrin, s/f). En segundo lugar, se ha considerado la necesidad de utilizar un enfoque que d cuenta de la situacin de un pas y no solamente de una institucin o agencia.

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Conceptos y metodologa usados en el anlisis

Por tal razn, el modelo integra los elementos del ciclo de gestin diferencindose de otros instrumentos que analizan los SNGP desde una perspectiva parcial y que se usan con frecuencia para diagnosticar la capacidad institucional de un pas. En efecto, los instrumentos mencionados concentran la atencin solamente en algunos elementos, por ejemplo, los aspectos financieros y presupuestarios de la gestin pblica; otros slo consideran la funcin de adquisiciones, dejando de lado la planificacin, el monitoreo y la evaluacin de las polticas. Esto limita el uso de esos instrumentos a la hora de examinar la capacidad que los sistemas nacionales tienen para producir los resultados establecidos en los programas de gobierno y demandados por los ciudadanos. Desde el punto de vista de la GpRD, la debilidad ms importante de algunos de estos instrumentos es que fueron diseados para rendir cuentas y no para medir la capacidad de resultados de los sistemas nacionales.

2.2 Elementos del ciclo de gestin pblica


El grfico 1.2 presenta los elementos del ciclo de gestin pblica necesarios para la obtencin de resultados. Adems, en el grfico se distinguen cuatro reas principales: 1) planificacin, 2) presupuesto y financiamiento, 3) diseo y ejecucin de programas y proyectos y 4) monitoreo y evaluacin. Estas reas deben ser parte de un sistema coherentemente articulado y no compartimentos estancos, como sucede la mayora de las veces. De esta manera, por ejemplo, la planificacin y el presupuesto deben verse como un proceso continuo y complementario, pues no se puede planificar sin conocer los recursos con los que se cuenta ni se debe presupuestar sin el referente bsico de la planificacin; en otras palabras, el qu y el con qu son indivisibles. Asimismo, el monitoreo y la evaluacin se nutren de los procesos, tanto de planificacin como de produccin de bienes y servicios: la definicin de los indicadores de desempeo es una parte importante de la planificacin, y los datos para construir esos indicadores se registran en los servicios pblicos, en la mayora de los casos. Sin embargo, en la prctica, es frecuente que las instituciones que se encargan de estas funciones no se coordinen adecuadamente. En el cuadro 1.1 se definen cada uno de los elementos que componen el ciclo de gestin y se los asocia con los eslabones de la cadena de resultados. As, evidencia de una manera sinttica y esquemtica la forma en que cada uno de esos elementos contribuye a producir los resultados de la gestin pblica.
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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Grfico 1.2. Elementos del ciclo de gestin


PLANIFICACIN
Rendicin de cuentas Objetivos de gobierno Diseo organizativo Situacin fiscal Programas

Situacin social 2

Situacin social 1

Productos (Diseo)

Cambio social Valor pblico

Metas de produccin

EVALUACIN

Efectos Impactos

Consumo Productos

Procesos Productivos

Inversin Recursos

EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

Fuente: elaboracin de los autores en base a BID y CLAD (2007)

El cuadro 1.2 contiene un listado de los instrumentos y mecanismos ms usados en Amrica Latina. Muchos de ellos se utilizan de manera combinada y en ms de un pilar del ciclo de gestin. Aunque no es un listado exhaustivo, recoge las prcticas ms difundidas en la regin relacionadas con la GpRD. Cabe destacar que, adems de los sistemas mencionados hasta aqu, existe otro que por su naturaleza atraviesa todo el ciclo de gestin: el sistema de recursos humanos. En un marco de GpRD debe indicarse a los directivos y funcionarios pblicos, en forma consistente, cules son las conductas laborales y los resultados esperados, y cules son las consecuencias de que estas conductas y resultados se verifiquen o no (Iacoviello y Pulido, 2008: 107).

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PRESUPUESTO

Conceptos y metodologa usados en el anlisis

Cuadro 1.1. Los elementos del ciclo de gestin y su relacin con la cadena de resultados
Elementos del ciclo de gestin Situacin socioeconmica Objetivos y metas de gobierno Estructura organizativa Situacin fiscal Programas Productos Metas de produccin Recursos Procesos productivos Consumo de productos Consecuencias para los beneficiarios Definicin Anlisis de la realidad socioeconmica del pas que justifica las prioridades y estrategias del plan. Plan de gobierno que establece los objetivos y metas consensuadas del pas a largo y mediano plazo. Estructura organizativa (ministerios y entidades) alineada con los objetivos del plan de gobierno. Anlisis de las perspectivas de ingresos y egresos del pas en el mediano plazo. Estrategias a travs de las que se logran los objetivos del plan de gobierno. Bienes y servicios que ofrecen los programas y que contribuyen a lograr los objetivos del plan. Volumen de bienes y servicios a entregarse en un tiempo determinado. Asignacin de recursos para los programas. Procesos de produccin de los bienes y servicios que se entregan a los ciudadanos. Distribucin, consumo y uso de bienes y servicios por parte de la poblacin. Cambios a corto y mediano plazo en el comportamiento o estado de los beneficiarios despus de recibir los bienes o servicios. Impacto o cambio a mediano y largo plazo en las condiciones de vida de la poblacin objetivo. Informe de las autoridades a los ciudadanos sobre los resultados obtenidos. Insumos Actividades Productos Resultados Anlisis de situacin y situacin deseada Cadena de resultados

Efectos

Cambio social

Impacto

Rendicin de cuentas

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Cuadro 1.2 Instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo


Instrumento Plan estratgico de mediano plazo Definicin relativa a la GpRD Anlisis de la situacin del pas y definicin de objetivos prioritarios a mediano plazo, con sus programas, metas e indicadores correspondientes. Los programas deben contar con un marco de resultados, es decir, con una lgica que explique la forma en que deber lograrse el objetivo de desarrollo, que incluye las relaciones causales y los supuestos subyacentes. Proceso presupuestal (programacin, aprobacin, ejecucin y rendicin de cuentas) que incorpora el anlisis de los resultados producidos por las acciones del sector pblico y cuya previsin de gastos se clasifica de acuerdo a los programas establecidos en el plan estratgico de mediano plazo. El anlisis de los resultados se basa en indicadores de desempeo y en evaluaciones. Instrumento orientado a extender el horizonte de la poltica fiscal ms all del calendario presupuestal anual, mediante una proyeccin de ingresos y gastos para un perodo de tres aos o ms que se actualiza anualmente. Durante el primer ao del marco, esta proyeccin guarda estricta correspondencia con el presupuesto. Sistema integrado de informacin de las siguientes reas de la administracin del Estado: contabilidad, ejecucin del presupuesto (incluye riesgo fiscal), administracin tributaria, crdito pblico, tesorera. Marco institucional y normativo que promueve la competencia y la transparencia de las adquisiciones pblicas y que se ejecuta mediante un sistema electrnico transaccional en Internet. Convenios entre instituciones en los que se establecen los compromisos de obtencin de resultados, los mbitos de competencia en la ejecucin, las condiciones de su cumplimiento y los montos de los recursos asignados. Conjunto de normas de gestin que tienen el propsito de estimular, a travs de recompensas, la consecucin de los objetivos y metas por parte de los equipos de trabajo de las unidades institucionales. Atributos bsicos que deben tener los bienes y servicios. Sistema de informacin con variables que permiten verificar los resultados de la intervencin para el desarrollo, o que muestran resultados en relacin con lo planificado. Estudios que permiten la apreciacin sistemtica y objetiva de un proyecto, programa o poltica en curso o concluido, de su diseo, su puesta en prctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Informes peridicos de las autoridades sobre los resultados obtenidos respecto a lo programado. Incluyen los exmenes de auditora interna y externa. Esta informacin debe estar a disposicin de los ciudadanos a travs de Internet.

Presupuesto por resultados

Marco fiscal de mediano Plazo Gestin financiera y de riesgos integrada Sistema de adquisiciones pblicas Contratos de gestin Incentivos Estndares de calidad Indicadores de desempeo

Evaluaciones

Rendicin de cuentas

Nota: Algunos de los conceptos han sido tomados de OCDE, 2002.

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Conceptos y metodologa usados en el anlisis

Para que la gestin del personal funcione de manera eficiente, se necesita establecer claramente la cadena de resultados y contar con un sistema de monitoreo que indique si las metas se estn cumpliendo o no. Sin estos requisitos, no se puede fomentar una gestin de los recursos humanos orientada hacia la obtencin de resultados, pues no existira una base slida para evaluar el desempeo de los funcionarios. Cada uno de los instrumentos mencionados puede ser visto como un engranaje que permite que la cadena de resultados funcione adecuadamente. Sin embargo, la sola existencia de los instrumentos no garantiza una gestin eficaz y eficiente. Por ejemplo, la elaboracin de planes estratgicos es una prctica extendida, pero pocos pases articulan los planes con el presupuesto y con un sistema de monitoreo y evaluacin (MyE). Esta falencia impide que los planes desempeen un rol efectivo en la cadena de resultados. Por lo tanto, uno de los retos ms importantes de la GpRD consiste en alinear todos los instrumentos para que acten de forma coordinada y complementaria y puedan as contribuir al logro de los resultados.

2.3. El sistema de evaluacin del PRODEV


Con base en el modelo conceptual enunciado y con el propsito de analizar la capacidad institucional de los pases de la regin para implementar una gestin pblica basada en resultados, se dise el sistema de evaluacin PRODEV (SEP)2. El SEP es un instrumento estandarizado de diagnstico de la capacidad institucional de un pas o de un GSN para avanzar en la implementacin de la GpRD. El SEP divide el ciclo de gestin en cinco pilares: 1) planificacin para resultados, 2) presupuesto por resultados (PpR), 3) gestin financiera, auditora y adquisiciones, 4) gestin de programas y proyectos y 5) monitoreo y evaluacin. El grfico 1.3 ilustra los pilares considerados en el SEP.

2 El Pilar Externo del Programa de Mediano Plazo para la Efectividad de en Desarrollo (PRODEV) es un programa especial del BID que inici sus actividades en 2005, y cuyo propsito es apoyar a los pases miembros del Banco a fortalecer la capacidad del sector pblico para obtener resultados. La elaboracin de la metodologa se realiz en dos etapas: en la primera, se defini el modelo conceptual con la colaboracin del CLAD; en la segunda, el PRODEV dise el SEP.

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Grfico 1.3. Los cinco pilares del sistema de evaluacin de PRODEV


Planificacin por resultados

Monitoreo y evaluacin

PILARES DEL CICLO DE GESTIN

Presupuesto por resultados

Gestin finaciera, auditora y adquisiones

Programas y proyectos

Los cinco pilares del ciclo de gestin examinan los elementos indispensables para que el proceso de creacin de valor pblico est orientado a lograr resultados. De acuerdo con el esquema que se observa en el grfico 1.4, estos elementos se ordenan en tres categoras: componentes (16), indicadores (37) y requisitos mnimos o variables (141). Los requisitos mnimos se califican con una escala que va de 0 a 5, en la que 5 es la situacin ptima. Los indicadores y los pilares tambin se califican con la misma escala. El promedio de todos los indicadores deriva en un ndice que muestra la capacidad de GpRD de un pas. Debido a que el examen del ciclo de gestin requiere recabar informacin sobre un amplio espectro de temas, el SEP se enfoca solamente en aquellos aspectos que estn relacionados directamente con la GpRD o que son indicadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto, este instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de los pilares con la profundidad y el detalle con que lo hacen los instrumentos especializados en una sola temtica, como es el caso de los diagnsticos de la gestin financiera pblica (GFP)3.
3 Se refiere al Marco de Referencia para la Medicin del Desempeo en Materia de Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus siglas en ingls) o a la Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (CFAA, por sus siglas en ingls). 26

Conceptos y metodologa usados en el anlisis

Grfico 1.4. Niveles de anlisis del sistema de evaluacin de PRODEV


General

CICLO DE GESTIN ndice de la GpRD PILARES DEL CICLO DE GESTIN Anlisis de la situacin y avance de cada uno de los pilares COMPONENTES DE LOS PILARES Anlisis de elemento clave para la implantacin de los pilares INDICADORES Medicin del desempeo de los componentes

Particular

REQUISITOS MNIMOS

Los diagnsticos se realizaron en cuatro etapas secuenciales: durante la primera se examinaron los marcos legal e institucional que sustentan el funcionamiento y la interrelacin entre los pilares, y se analizaron los diagnsticos existentes y otras fuentes secundarias, como estudios e investigaciones4. En la segunda etapa se realizaron entrevistas a funcionarios de gobierno de las principales reas de gestin para completar la informacin sobre los pilares. En la tercera etapa se asignaron valores a las variables con base en la informacin y la documentacin obtenidas, y se elabor un borrador de informe que fue sometido a una revisin entre pares. Finalmente, el cuarto paso fue la validacin de los informes con las autoridades del pas, requisito
4 Para el pilar de gestin financiera, auditora y adquisiciones se utilizaron, entre otras fuentes, los siguientes diagnsticos: Evaluacin de la Responsabilidad Financiera (CFAA), Diagnstico de los Procedimientos de Adquisiciones (CPAR), el captulo de Transparencia Fiscal del Informe sobre la Ejecucin de Estndares y Cdigos (ROSC), la Metodologa para la Evaluacin de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones Pblicas y el Marco de Referencia para la Medicin del Desempeo en Materia de las Finanzas Pblicas del programa PEFA .

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

indispensable para poder divulgar la informacin. Las primeras tres etapas fueron realizadas por consultores independientes y externos al BID, a fin de asegurar la mayor objetividad en el anlisis.

2.4. Pasos para implementar la GpRD en los gobiernos subnacionales


Cul es la secuencia de pasos que se debe seguir para implementar una GpRD en los GSN?, por dnde empezar? Todas las administraciones de GSN tienen sistemas de gestin estructurados, por lo cual el punto de partida varia segn la madurez de dichos sistemas. En unos casos, pueden ser muy avanzados y consolidados o, en el otro extremo, pueden ser muy dbiles. Por esto, el primer paso radica en realizar un diagnstico para identificar las fortalezas y las debilidades de los principales sistemas de gestin. Concluida esta primera etapa, la prxima tarea es realizar un plan de accin que, a partir de las lagunas o falencias identificadas en el diagnstico, defina las intervenciones que se requieren realizar en cada rea de gestin. El siguiente paso es la implementacin o ejecucin del plan de accin en forma gradual y de acuerdo con las posibilidades y limitaciones financieras y de recursos humanos disponibles. Se debe ser realista en esta etapa ya que un buen plan puede generar grandes frustraciones, si en su implementacin no se asumen supuestos realistas.

2.5. Sntesis de la unidad


Esta unidad examina los componentes del ciclo de gestin pblica necesarios para la obtencin de resultados, a saber: 1) la planificacin, 2) el presupuesto, 3) el diseo y la ejecucin de programas y proyectos y 4) el monitoreo y evaluacin. Presenta, asimismo, los distintos instrumentos que la GpRD utiliza en cada componente para que la administracin pblica est alineada con el logro de las metas y los objetivos formulados en el plan de gobierno.

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Conceptos y metodologa usados en el anlisis

2.6. Bibliografa de la unidad


BID y CLAD (Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Iacoviello, M., y N. Pulido (2008). Gestin y gestores de resultados: cara y contracara. Revista Reforma y Democracia, N. 41. Caracas: Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos) (2002). Glosario de trminos sobre evaluacin y gestin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. Pars: OCDE. OCDE y Banco Mundial (2005). Libro de consulta sobre buenas prcticas recientemente identificadas de gestin para resultados de desarrollo. Pars: OCDE. Perrin, B. Implementing the Vision: Addressing Challenges to ResultsFocused Management and Budgeting. Disponible en: www.oecd.org/dataoecd/4/10/2497163.pdf. Fecha de acceso: 07/02/2011.

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Unidad 3. Avances y desafos de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Objetivos del aprendizaje
Identificar la situacin actual de los pases de ALC respecto al desarrollo e

implementacin de la GpRD.
Identificar las fortalezas y debilidades de los sistemas de planificacin,

presupuesto, gestin financiera, gestin de programas y proyectos y seguimiento - evaluacin de los pases de ALC.
Analizar los principales desafos de la GpRD en ALC.

3.1. Avances y desafos de la GpRD en ALC


Con la informacin obtenida por el SEP, se elabor un ndice que resume las capacidades institucionales de los pases en los cinco pilares del ciclo de gestin. El ndice promedio para el conjunto de ALC es de 1,9/5, lo que indica que la regin se encuentra en una fase inicial de implementacin de la GpRD y que an no ha llegado a la mitad de camino (cuadro 1.3). El resultado de los estudios muestra la existencia de fuertes diferencias entre los pases de la regin. Se los ha agregado en tres grupos, segn el ndice de GpRD. El primer grupo est conformado por los pases que obtuvieron un ndice de 3 o superior; el segundo, por los pases que obtuvieron ndices entre 1,5 y 3; y el tercero, por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5. Ms de la mitad de los pases (16) se ubican en el grupo intermedio (cuadro 1.4).

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Avances y desafos de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro 1.3. Pilares de la gestin para resultados en el desarrollo segn el nivel de desarrollo
Pilar de la GpRD Planificacin para resultados Presupuesto por resultados Gestin financiera, auditora y adquisiciones Gestin de programas y proyectos Monitoreo y evaluacin ndice de GpRD Promedio 2,3 1,4 2,5 1,9 1,6 1,9 Nivel de desarrollo de la GpRD Alto 3,5 3,1 4,0 3,1 3,8 3,5 Medio 2,3 1,3 2,5 1,9 1,3 1,9 Bajo 1,6 0,5 1,5 1,0 0,7 1,1

Cuadro 1.4. Nivel de desarrollo de la gestin para resultados en el desarrollo por pases
Nivel de desarrollo de la GpRD Alto Pases ndice de GpRD > 3,0

Brasil, Chile, Colombia, Mxico

Medio

Argentina, Barbados, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay

< 3,0 > 1,5

Bajo

Bahamas, Belice, Guyana, Hait, Paraguay, Surinam

< 1,5

Respecto de las diferencias de nivel de desarrollo de la GpRD entre los pases, se puede apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil, Chile, Colombia y Mxico, que conforman un pequeo grupo de avanzada en cuanto a las innovaciones gerenciales. Llevan una gran ventaja al resto de los pases en todos los pilares, particularmente en PpR y MyE, sin los cuales es imposible implementar la GpRD. Este grupo de pases tambin posee un mayor equilibrio entre los pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el desarrollo de la GpRD en una fase avanzada (grfico 1.5).

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Grfico 1.5. ndice de gestin para resultados en el desarrollo segn pilar por grupo de pases
Planificacin estratgica 5 4 3 Monitoreo y evaluacin 2 1 0 Presupuesto por resultados

Gestin de programas y proyectos

Bajo

Medio

Avanzado

Gestin financiera, auditora y adquisiciones

Adems de los cuatro pases del grupo de alto desarrollo, resalta la posicin de Costa Rica y de Per como lderes del grupo de nivel medio de desarrollo de la GpRD, tal como puede apreciarse en el grfico 1.6. Conviene destacar que solamente seis de los veinte y cinco pases obtuvieron puntajes significativamente superiores al promedio de la regin (1,9) y que trece pases se situaron entre 1,5 y 2. As como existen diferentes grados de desarrollo de la GpRD entre los pases, los pilares de la GpRD tambin muestran un desarrollo desigual (cuadro 1.3). La comparacin del desarrollo de los pilares indica que la gestin financiera, auditora y adquisiciones (GFAA) (2,5) y la planificacin para resultados (2,3) son los pilares ms avanzados. En el caso de la GFAA, el alto ndice de desarrollo es el resultado del esfuerzo que los gobiernos de la regin y la cooperacin internacional han realizado para mejorar la GFP en la ltima dcada. Inicialmente, estos esfuerzos se enmarcaron en las medidas de reforma del Estado que tuvieron lugar durante la dcada de 1990, que perseguan el propsito de superar la crisis econmica.
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Avances y desafos de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Grfico 1.6. ndice de gestin para resultados en el desarrollo por pas


Chile Brasil Colombia Mxico Costa Rica Per Ecuador Guatemala Argentina Promedio Honduras Uruguay Rep. Dominicana Panam Nicaragua El Salvador Barbados Trinidad y Tobago Bolivia Jamaica Surinam Paraguay Hait Guyana Bahamas Belice
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

Como se ha explicado en prrafos anteriores, estos esfuerzos tuvieron un marcado sesgo fiscal y no mejoraron todo lo necesario la capacidad gerencial del Estado. En la actualidad, esos esfuerzos estn ms vinculados con la conviccin de que es necesaria una gestin eficaz de los recursos pblicos como condicin para el desarrollo de un pas. Cabe destacar que el fortalecimiento de este pilar en la regin contribuy, de manera fundamental, a mitigar los efectos de la crisis financiera internacional iniciada en 2008. En efecto, la mayora de los pases de ALC cuenta con presupuestos equilibrados, programas fiscales slidos y un manejo acertado de los riesgos fiscales, incluida la deuda pblica. De esta forma, los pases pudieron absorber mejor el impacto de esta crisis que en ocasiones anteriores.
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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

La planificacin para resultados tambin muestra una mejor posicin que los otros pilares debido a que la mayora de los pases han retomado la planificacin como instrumento para el desarrollo tras haberla abandonado durante las dcadas de 1980 y 1990. La planificacin actual pone mayor nfasis en la descentralizacin en los aspectos operativos y otorga mayor reconocimiento al mercado y a la participacin social. El pilar de gestin de programas y proyectos muestra un bajo desarrollo (con un puntaje de 1,9) a pesar de que, durante las ltimas dos dcadas, los pases de la regin han puesto en marcha una gran variedad de programas sociales destinados a aliviar la pobreza y otros problemas. Sin embargo, estos programas, generalmente financiados por organismos internacionales, no modificaron la cultura de gestin de los ministerios sectoriales basada en el desarrollo de actividades y poco orientada a la obtencin de resultados. Los pilares que obtuvieron los puntajes ms bajos son el de PpR (1,4) y el de MyE (1,6), pues la mayor parte de los pases an no ha incursionado en estas reas. Cabe mencionar que existe un nexo muy estrecho entre ambos pilares, pues el PpR se fundamenta en la informacin sobre los resultados de las acciones gubernamentales que provee el sistema de MyE. Aunque estos pilares son importantes para fortalecer la capacidad de GpRD, solamente los pases avanzados mostraron progresos significativos. Vista en conjunto, ALC muestra un desarrollo heterogneo de la institucionalizacin de la GpRD; en un extremo, un pequeo grupo de pases presenta sistemas cuyo referente son los resultados de la gestin del sector pblico; en el polo contrario, se encuentran los pases con sistemas incipientes y en los que an prevalece el marco de la gestin burocrtica tradicional. Entre ambos extremos, se ubica la mayora de los pases de la regin, en un espacio que podra definirse como fase inicial de desarrollo de la GpRD. Estos pases exhiben un alto progreso en los sistemas de gestin financiera, pero al mismo tiempo muestran un escaso desarrollo de los sistemas de MyE y de PpR. Cabe destacar que Chile ocupa la posicin de liderazgo en la regin debido a la perseverancia y la continuidad en

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Avances y desafos de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

sus innovaciones gerenciales. En las siguientes secciones, se analizar en detalle la situacin de cada uno de los pilares y los componentes del ciclo de gestin de los pases de ALC.

3.2. Planificacin orientada a resultados


La planificacin es el instrumento que el gobierno utiliza para definir la carta de navegacin del pas, es decir, su rumbo y su destino. Para ello, un pas debe responder a tres preguntas bsicas: dnde estamos?, a dnde queremos ir? y cmo podemos llegar? Para contestar a la primera pregunta, se realiza un anlisis de la situacin social y econmica del pas mediante el uso de informacin estadstica confiable. La respuesta a la segunda pregunta se relaciona con los proyectos del gobierno vigente, pero adems requiere de un consenso mnimo entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y las organizaciones de la sociedad civil. Contestar a la tercera pregunta conlleva analizar distintas opciones y elegir aquellas que se muestren ms pertinentes y eficientes (grfico 1.7). Por lo tanto, la planificacin orientada a resultados debe tener un carcter estratgico, uno operativo y otro participativo. Estratgico porque las respuestas a la pregunta a dnde queremos ir? deben partir de una visin clara del futuro, como mnimo a mediano plazo, e ir acompaadas de los objetivos que han sido priorizados y jerarquizados, mediante un anlisis riguroso de los factores polticos, econmicos y sociales del entorno. No se pueden considerar estratgicos aquellos planes formulados con innumerables objetivos y metas. Un factor que contribuye significativamente a responder a la pregunta a dnde queremos ir? es la visin de largo plazo. Este instrumento permite que los pases establezcan un consenso nacional en torno a los desafos que los gobiernos debieran emprender durante los prximos veinte o veinte y cinco aos. Aunque las visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, parten de un pronstico bien documentado sobre las tendencias socioeconmicas del pas y su entorno, y presentan metas a lograr en cada una de las reas estratgicas.

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Grfico 1. 7. Elementos de la planificacin orientada a resultados


Planificacin estratgica

Planificacin participativa

Dnde estamos? A dnde queremos ir? Cmo podemos llegar?

Planificacin operativa

Por otro lado, la planificacin debe ser operativa y responder a la pregunta cmo podemos llegar? mediante el diseo de los productos y los procesos, y el clculo de los insumos que se necesitarn para concretar los objetivos y las metas propuestas en el ejercicio estratgico. Adems, se requiere disponer y asignar los recursos econmicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas, y coordinar la accin de las instituciones y las entidades involucradas. Este proceso conlleva el uso de metodologas que aseguren que la planificacin operativa se base en razonamientos lgicos y que aprovechen el conocimiento adquirido por la sociedad en cuanto al desarrollo socioeconmico. El uso de la metodologa del marco lgico o de la cadena de resultados permite ordenar adecuadamente las relaciones causa-efecto que deben existir entre un objetivo estratgico, el programa que se llevar a cabo para lograrlo, los productos que las instituciones debern desarrollar para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se requerirn. Tambin es necesario establecer las responsabilidades que los actores pblicos y privados tendrn en el qu hacer y en el cmo hacerlo, de manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y los recursos, y se pueda exigir la rendicin de cuentas correspondiente.

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Avances y desafos de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Asimismo, la decisin de hacia dnde ir y cmo hacerlo debe realizarse tomando en cuenta la opinin de la mayora de los actores del pas, pues es la nica manera de asegurar la apropiacin y la credibilidad de un plan de gobierno. No se pueden lograr resultados si la mayora de los involucrados en la tarea de obtenerlos no est de acuerdo con el plan explcitamente. Mientras mayor sea el grado de participacin de los actores relevantes de la sociedad, mejores sern las posibilidades de que el plan se cumpla y de que sus logros sean sostenibles en el tiempo. As, la participacin de los Congresos asegura una discusin pluralista de las polticas contenidas en el plan, y la participacin de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado le aportar mayor legitimidad social. La participacin de la sociedad civil en la GpRD es fundamental, no solamente durante la etapa de definicin del rumbo del gobierno, sino tambin en otras etapas del ciclo de gestin, como son la formulacin del presupuesto, la gestin de los bienes y servicios, el seguimiento y evaluacin de programas y proyectos y, por supuesto, la rendicin de cuentas. Para ello es muy importante que las instituciones del Estado pongan a disposicin pblica toda la informacin relevante sobre los resultados de la gestin gubernamental, y establezcan canales y procedimientos claros para la participacin de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado. Ruiz Caro (2002) sostiene que las experiencias de los ltimos aos permiten inferir que no hay contradiccin entre la planificacin y el mercado, tal como se pensaba anteriormente. En efecto, la visin de largo plazo y la flexibilidad son fundamentales en un entorno de cambios acelerados como el actual, y la democracia tanto como la participacin son condiciones previas y necesarias para un proceso de planificacin con una visin integral del desarrollo. Adems, sostiene la autora, el anlisis de los procesos de reforma institucional en ALC muestra que stos son exitosos solamente si toman en cuenta los siguientes aspectos: 1) la necesidad de que las polticas pblicas cuenten con una base amplia de apoyo ciudadano, 2) el requisito de que las polticas pblicas sean polticas de Estado de mediano y largo plazo, 3) la necesidad de abrir canales para maximizar la participacin de la sociedad civil y 4) el requisito de que haya voluntad poltica para los cambios por parte del gobierno y de la oposicin. Por tanto, se observa un mayor avance social y econmico en aquellos

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

pases en los que el gobierno y la oposicin interactan constructivamente para mejorar la calidad de las polticas pblicas. En resumen, la planificacin orientada a resultados tiene que ser al mismo tiempo estratgica, operativa y participativa. El producto de un proceso de planificacin debe plasmarse en un plan nacional de mediano plazo (PNMP), con sus respectivos objetivos, programas, metas e indicadores. Adems, este plan debe estar integrado al presupuesto y hallarse a disposicin del pblico a travs de Internet.

3.2.1. Situacin de ALC en cuanto a la planificacin para resultados


En las ltimas dcadas, la regin ha experimentado cambios importantes en la perspectiva y en la institucionalizacin de la planificacin. Hasta la dcada de 1970 predomin la concepcin de que el desarrollo socioeconmico estaba asociado principalmente a la capacidad planificadora de un Estado centralizado y, de esta manera, se otorg un rol secundario al mercado. De esa tendencia, enmarcada en el afn desarrollista de los pases y en el incipiente desarrollo de las instituciones democrticas, surgieron planes nacionales caracterizados por el voluntarismo, el formalismo y el reduccionismo econmico (Lira, 2006). Posteriormente, durante la dcada de 1980, la crisis de la deuda, las crticas a las polticas centradas en el Estado y la irrupcin del modelo neoliberal impulsaron a varios pases a abandonar la planificacin de mediano plazo y a desmontar las oficinas creadas para cumplir esa funcin, llevados por la idea de que el mercado poda resolverlo todo y por el menosprecio del rol del Estado. En consecuencia, en esta dcada el poder institucional se traslada de los ministerios de Planificacin hacia los ministerios de Finanzas, pues la estabilidad macroeconmica era el centro de la preocupacin de los encargados de formular las polticas (Zurbriggen y Berretta, 2006). Del nfasis en el largo plazo se pas al nfasis en el corto plazo. Finalmente, desde mediados de la dcada de 1990 se concibe la planificacin como una funcin fundamental del Estado y como el instrumento para lograr acuerdos nacionales y alinear los esfuerzos institucionales en torno a ellos. Se acepta que el Estado cumple una funcin promotora del
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desarrollo socioeconmico pero, simultneamente, se admite que debe procurar la creacin de un clima de negocios que favorezca la iniciativa privada y el desarrollo de los mercados. En los sistemas de planificacin vigentes en la regin se reflejan las tres etapas descritas. As, en algunos casos se observan prcticas heredadas de la planificacin voluntarista de los aos sesenta; en otros, los sistemas de planificacin carecen de marco institucional y legal; y en algunos casos, se est construyendo una funcin de planificacin ligada al establecimiento de acuerdos nacionales, y articulada con el presupuesto. Los resultados del SEP en el pilar de planificacin se pueden apreciar en el cuadro 1.3. Instrumentos de planificacin Los instrumentos con que cuentan actualmente los pases de la regin para responder a las preguntas dnde estamos?, a dnde queremos ir? y cmo podemos llegar? son cuatro: las visiones de largo plazo, los planes nacionales de mediano plazo, las agendas presidenciales y las estrategias de lucha contra la pobreza. Las visiones de largo plazo son instrumentos que contienen un acuerdo nacional en torno a objetivos prioritarios de largo plazo que se espera acten como referente para el ejercicio de la planificacin gubernamental de mediano plazo. El cuadro 1.5 muestra los instrumentos que posee cada uno de los pases estudiados. Participacin del Congreso y de la sociedad civil Solamente en Brasil, Colombia, Mxico, Repblica Dominicana y Surinam5 el Poder Legislativo debate y aprueba el plan nacional. En el resto de los pases, el Congreso participa marginalmente en la discusin de los planes nacionales, pues en general se concibe que se trata de un mbito reservado al Poder Ejecutivo. Esto contrasta con el hecho de que en todos los pases el Congreso discute y aprueba el presupuesto. Si el plan es la gua del presupuesto, lo lgico sera que ambos pasen por el mismo proceso de discusin, bsqueda de acuerdos y control. El hecho de que reciban distinto tratamiento poltico contribuye a su desarticulacin y muestra que en la prctica el plan tiene menos importancia poltica que el presupuesto debido, quizs, a su
5 Tambin Uruguay realiza una consulta a la sociedad civil en el marco del presupuesto plurianual.

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tradicional carcter declarativo. No obstante, en la perspectiva de la GpRD, el plan debe recibir la misma atencin que el presupuesto, pues constituye un instrumento que expresa los acuerdos nacionales en el mediano plazo y es el marco para la asignacin del gasto pblico. Por otro lado, la participacin de la sociedad civil en la discusin de los PNMP est ms extendida: ocho pases de los veinte y cinco estudiados, poseen un marco legal que obliga a los gobiernos a solicitar la opinin de la sociedad civil. En resumen, en la dcada de 1980 la mayora de los pases de la regin abandon la planificacin siguiendo las polticas de ajuste estructural ante la crisis de la deuda. A partir de la dcada de 1990, muchos pases la han retomado y han establecido leyes e instituciones con un enfoque menos centralista que considera al mercado como un elemento importante para el desarrollo. La fortaleza de los sistemas de planificacin est estrechamente asociada a la estructura poltica de los pases: donde existe mayor consenso social en torno a las polticas estratgicas y hay mayor estabilidad institucional, dichos sistemas han logrado ms progresos. Asimismo, se observa una variedad de instrumentos de planificacin que incluyen la visin de largo plazo, el plan nacional, la agenda presidencial, las estrategias de lucha contra la pobreza y los planes sectoriales. Desde la perspectiva de la GpRD, el reto ms importante de los sistemas de la regin es fortalecer la planificacin para hacerla ms estratgica, operativa y participativa, lo que supone solidificar las estructuras programticas de los planes, articular el mediano y corto plazo y coordinar la planificacin con el presupuesto. Adems, se requiere desarrollar un proceso planificador ms inclusivo, que involucre al Poder Legislativo y a la sociedad civil a fin de que los objetivos estratgicos reflejen el pensamiento de toda la sociedad y tengan as mayor oportunidad de trascender de un gobierno a otro (grfico 1.8).

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Cuadro 1.5 Instrumentos de planificacin segn pas, 2007-08(a)


Pases Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Surinam Trinidad y Tobago Uruguay Total X X X X 6 X X X X X X X (b) 14 X 5 4 X X X X X X X X X X X X X X X X Visin de largo plazo Plan de mediano plazo X Agenda presidencial Estrategia contra la pobreza

(a)En 2009 la situacin se ha modificado en algunos pases como Repblica Dominicana, que public su estrategia 2010-2030 en noviembre de ese ao. (b) Aunque Uruguay no tiene ninguno de estos instrumentos, dispone de un presupuesto quinquenal que acta como un plan de mediano plazo.

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Grfico 1.8. ndice de planificacin para resultados


Brasil Colombia Mxico Costa Rica Trinidad y Tobago Ecuador El Salvador Chile Hait Surinam Jamaica Per Promedio Barbados Argentina Guatemala Uruguay Bolivia Guyana Panam Nicaragua Honduras Rep. Dominicana Paraguay Belice Bahamas
0 1.3 2.5 3.8 5.0

3.2.2. La planificacin en los gobiernos subnacionales


El anlisis de ms de cincuenta GSN en la regin muestran al menos dos casos claramente diferenciados: los GSN que realizan ejercicios de planificacin y los que no planifican. Dentro de la primera categora encontramos tanto GSN que realizan ejercicios de planificacin en un contexto donde el gobierno nacional prepara una planificacin nacional en forma continua y en algunos casos consolidados, y otros GSN que planifican en ausencia de un plan nacional.
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En el primer caso se destacan Brasil y Colombia, pases en donde existe una larga tradicin de planificacin en el mbito nacional y hay buenos ejercicios a nivel de GSN. As, por ejemplo, Cear, Minas Gerais y Paran son algunos de los estados de Brasil que presentan buenos ejercicios de planificacin de mediano plazo. En el caso de Colombia, Antioquia y Cundinamarca muestran un desarrollo avanzado de planificacin de mediano plazo. Cabe mencionar que en los casos de Brasil y Colombia todos los estados o departamentos regionales deben cumplir con la normativa de preparar un plan que est en consonancia con el plan nacional. Sin embargo, la calidad de estos instrumentos difiere mucho entre los diferentes GSN. En una situacin intermedia encontramos a los estados de Michoacn y Yucatn en Mxico, donde si bien se planifica, hay espacio para mejorar estos ejercicios desde una perspectiva de la GpRD. En el caso de Argentina, otro de los grandes pases federales, no existe un PNMP y, por lo tanto, la mayora de las provincias no cuentan con estos instrumentos. Sin embargo, recientemente algunas provincias han comenzado a mejorar su planificacin, incluso con visiones de largo plazo como es el caso de Tucumn o Crdoba. Esto nos lleva a preguntarnos si justifica hacer el esfuerzo de planificar a largo plazo en los GSN si no se lo hace en el mbito nacional. En primer lugar, cabe ratificar que una planificacin orientada a resultados a mediano plazo es necesaria en los GSN, an en ausencia de un marco nacional de mediano plazo. En cuanto al largo plazo, diez o ms aos, el esfuerzo de realizarlo y su utilidad estarn condicionados por la capacidad del GSN de influir los resultados y los impactos a nivel nacional. En otras palabras, en ausencia de una visin de largo plazo nacional, el estado de San Pablo en Brasil, la Provincia de Buenos Aires en Argentina, o el Estado de Mxico en ese pas, para citar slo algunos ejemplos, deberan realizar una planificacin de largo plazo debido a que estos GSN representan ms del 50% del producto interno bruto (PIB) nacional y por lo tanto su impacto econmico y social es determinante para el resto del pas6. Por el contrario, si el PIB y la poblacin de un GSN son muy pequeos, y adems son fuertemente dependientes de los recursos que les transfiere el gobierno central, un ejercicio de largo plazo no parece justificarse en ausencia de una visin de largo plazo a nivel nacional.
6 Cabe sealar que Brasil y Mxico cuentan con una visin de largo plazo a nivel nacional en tanto Argentina no dispone de ese instrumento.

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3.3. El presupuesto por resultados


En ALC, la bsqueda de mayor eficiencia y efectividad en la asignacin de los recursos pblicos motiv el inters por el PpR o presupuesto basado en resultados (PBR). Cuanto ms escasos son los recursos, mayor importancia cobra el aumentar la efectividad de su uso. El PpR cumple ese propsito pues consiste en un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar sistemticamente el anlisis sobre los resultados de la gestin pblica al proceso de asignacin de los recursos (recuadro 1.3).

Recuadro 1.3. El presupuesto tradicional y el presupuesto por resultados


El presupuesto tradicional asigna recursos a un organismo para gastarlo en ciertos insumos. Este presupuesto informa no slo qu insumos utilizan sino cunto gastan en ellos los organismos pblicos. El control presupuestario tradicional vigila que los actos sean legales y que el gasto se encuentre dentro de los lmites autorizados. Insumos Productos

El PpR otorga recursos a los organismos para que los gasten en insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos previsto. Esos productos, a su vez, generarn ciertos resultados en la sociedad. El PpR brinda informacin adicional sobre qu se produce en los organismos pblicos, quin produce los bienes pblicos, cuntos bienes se generan, qu resultados se planea lograr con esos bienes y cunto cuesta lograr dichos resultados. Insumos Productos Resultados
Fuente: Tavares y Berretta (2006)

La implementacin de un PpR requiere los siguientes elementos: 1) informacin comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de MyE, 2) procedimientos explcitos debidamente formalizados sobre la manera en que la informacin
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ser analizada y considerada en el proceso de formulacin del presupuesto, 3) estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados y 4) normas sobre administracin financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados (Marcel, 2007). Los indicadores deben considerar no slo los productos (bienes y servicios) que generan los programas, sino tambin los efectos que tienen en la poblacin. Los anlisis provenientes de las evaluaciones de las polticas, los programas y los proyectos tambin son un insumo importante para el proceso presupuestario, pues complementan los datos del sistema de seguimiento aportando criterios sobre los efectos y los impactos de la accin gubernamental. El PpR requiere incorporar la informacin acerca de los resultados en el proceso de toma de decisiones sobre la asignacin de los recursos, evitando que sta se realice con base en los mecanismos tradicionales que no consideran la efectividad y la eficiencia del gasto pblico. Entre esos mecanismos, se encuentran la asignacin clientelar de los recursos y la prctica incrementalista, que consiste en aumentar la misma proporcin de recursos a todos los ejecutores ao tras ao. Incorporar la informacin sobre los productos y los efectos en el proceso de asignacin de recursos es un reto particularmente difcil en ALC, ya que los sistemas presupuestarios slo toman en cuenta los datos relacionados con la ejecucin financiera y los insumos empleados. La manera en que un PpR liga los recursos con los resultados proviene del anlisis de tres factores: 1) las proyecciones de los gastos y los resultados si la situacin presente no vara, 2) el anlisis de las tendencias que siguen los fenmenos sociales con las actuales polticas y 3) la propuesta de cambios en el presupuesto y el anlisis de la manera en que esto afectara las tendencias (Schick, 2008). Estos elementos deben someterse a debate entre los actores polticos y la opinin pblica. Los incentivos constituyen un elemento central del PpR pues permiten crear sinergia entre los intereses de las personas e instituciones y los intereses del pas expresados en los objetivos estratgicos gubernamentales.

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Los incentivos que se aplican en el sector pblico pueden ser monetarios o no monetarios, e incluyen: 1) la acreditacin de la calidad de una institucin, lo que conlleva el reconocimiento social y estimula la pertenencia institucional de sus funcionarios, 2) los premios a la excelencia, individual o institucional, otorgados por las autoridades pblicas o las organizaciones no gubernamentales (ONG), 3) el empoderamiento o traspaso de responsabilidades de los niveles superiores a los inferiores, 4) la difusin de los resultados de la gestin institucional y 5) los reconocimientos econmicos individuales (salarios diferenciales o bonos anuales) o institucionales (fondos concursables).

3.3.1. El presupuesto por resultados en ALC


La mayora de los pases de la regin an disean su presupuesto de forma incrementalista, es decir, aplicando cada ao un aumento que depende del incremento previsto de los recursos. Por lo general, se aplica una proporcin similar de este aumento a todos los entes o instituciones. En este esquema no hay espacio para los cambios que demanda una buena gestin gubernamental. Por el contrario, el incrementalismo perpeta estructuras de gasto anteriores como si fueran vlidas para todos los aos. Adems, es frecuente que en la asignacin de los recursos intervengan consideraciones sobre los intereses polticos particulares por encima del bien pblico. Esto genera ineficiencia, ineficacia y falta de transparencia en la gestin. La ineficiencia se produce porque todas las instituciones reciben los recursos, independientemente de lo bien o mal que realicen su trabajo. Esto promueve la desidia de los funcionarios pblicos y no estimula una buena gestin de las autoridades. Tambin genera ineficacia porque los recursos no se asignan a las estrategias que el gobierno considera prioritarias, lo que convierte a la planificacin en un ejercicio intil. En resumen, dado que el pilar de PpR es el menos desarrollado de todos, ALC todava tiene que recorrer un largo camino para lograr su institucionalizacin. La inmensa mayora de los pases an presupuesta con base en insumos y asigna los recursos de forma incrementalista, de manera que los resultados de la gestin estn ausentes durante el proceso de anlisis y elaboracin del presupuesto. La introduccin de sistemas de evaluacin

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del gasto y de incentivos para la efectividad de la gestin an no se ha iniciado en la mayora de los pases y est en ciernes en Mxico y Per. No obstante, se observa que varios pases estn incorporando gradualmente nuevos instrumentos para mejorar la gestin presupuestaria y, eventualmente, implementar un PpR. Esos instrumentos se relacionan con la articulacin entre el presupuesto y la planificacin, la elaboracin de marcos fiscales de mediano plazo y el establecimiento de leyes de responsabilidad fiscal. Por otro lado, aunque muchos pases publican en Internet los documentos sobre el presupuesto y los estados financieros, muy pocos anexan documentos que permitan que el gran pblico los comprenda. Sin embargo, se observa que en algunos pases han surgido ONG dedicadas al anlisis y la discusin de la gestin pblica, que con frecuencia publican exmenes tanto del presupuesto como de los informes financieros en un formato asequible a la opinin pblica y a los medios de comunicacin (recuadro 1.4 y grfico 1.9).

Recuadro 1.4. Presupuesto por resultados en los distintos pases


Chile es el pas ms avanzado en este pilar, seguido por Brasil. Por su parte, durante los ltimos tres aos, Mxico y Per iniciaron la construccin de sistemas de PpR, lo cual los aleja de la mayora de los pases la regin. De los veinte y cinco pases estudiados, trece obtuvieron puntajes entre 1 y 2, lo cual indica que disponen de propuestas formalmente aprobadas para desarrollar algunos de los componentes de este pilar. Ocho pases se colocaron bajo el mnimo de 1 porque an no han iniciado su camino hacia la construccin de las capacidades necesarias para desarrollar un PpR.

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Grfico 1.9. ndice de presupuesto por resultados


Chile Brasil Per Mxico Argentina Uruguay Colombia Ecuador Costa Rica Promedio Guatemala Panam Nicaragua Honduras Bolivia Paraguay Barbados Rep. Dominicana Jamaica Trinidad y Tobago Guyana Surinam Hait El Salvador Bahamas Belice
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

3.3.2. Presupuesto por resultados en los GSN


A diferencia de lo que sucede con el pilar de planificacin, ya que algunos GSN planifican y otros no, todos los GSN cuentan con un presupuesto. En la gran mayora de los casos analizados, el presupuesto en los GSN sigue una lgica y una orientacin incrementalista y slo recientemente empiezan a realizarse algunas experiencias de PpR. Como se mencion anteriormente, este pilar de la GpRD es uno de los ms atrasados a nivel nacional y esta misma tendencia se repite en los GSN. Algunos estados, municipios y ciudades capitales han comenzado a moverse gradualmente hacia un PpR, como en el caso de Baja California (Mxico), Yucatn (Mxico), la Municipalidad de Escaz (Costa Rica), la Alcalda de Manizales (Colombia), la ciudad
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de Lima (Per) y el Distrito Federal (Mxico). El caso de los estados de Cear en Brasil, presenta un ejemplo interesante acerca de cmo se puede transferir recursos en el mbito municipal desde el nivel estadual en funcin del rendimiento educativo. Esta experiencia evidencia que se pueden asignar los recursos con base en los resultados de eficacia y calidad, en este caso vinculados con el sector educativo. Nuevamente cabe preguntarse si en ausencia de un PpR en el nivel nacional merece la pena avanzar en un PpR en el mbito de los GSN. En la medida en que el GSN cumpla con los criterios que hemos definido anteriormente, sin duda debemos movernos hacia un PpR en el nivel subnacional. Un elemento fundamental para avanzar en el PpR a en los GSN es contar como mnimo con un marco de ingresos y gastos de mediano plazo, que permita una planificacin financiera ms all del periodo anual. Esto es ms importante en aquellos GSN que son responsables de la provisin de infraestructura, ya que sta tiene periodos de construccin y puesta en marcha que superan el ejercicio presupuestario anual. Entre los GSN de la regin son pocos los que cuentan con un marco fiscal y financiero de mediano plazo. Por lo general, se observa una tendencia que indica que cuanto ms alto es el nivel de recursos propios, ms frecuentemente se realizan marcos fiscales de mediano plazo. Lo mismo se puede verificar a la inversa: en aquellos GSN cuya dependencia de los recursos nacionales o provinciales es muy elevada, prcticamente no se encuentran experiencias de aplicacin de marcos fiscales de mediano plazo. En relacin con el nivel de dependencia financiera de los GSN, encontramos situaciones muy diferentes segn los pases y su estructura de descentralizacin. As en los GSN que son capitales nacionales, en general se observa que pueden contar con recursos propios superiores al 80%, es decir, tienen niveles de independencia muy altos. En el caso de GSN estaduales o provinciales, el grado de independencia en la dotacin de recursos est muy relacionado con el nivel de su economa local. As, existen provincias con porcentajes muy altos de recursos propios y otras totalmente dependientes de las transferencias. En los municipios esta situacin tiende a repetirse y se asocia a su caracterstica urbana o rural.

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Resulta claro que a mayor nivel de independencia financiera mayor es la base que existe para una GpRD. Tambin debe considerarse el grado de discrecionalidad de las autoridades de los GSN para asignar las transferencias de recursos financieros de otros niveles de gobierno, pues existen transferencias condicionadas y transferencias de libre disponibilidad. Mientras mayor es la proporcin de transferencias de libre disponibilidad (programas especficos de salud, educacin o infraestructura bsica, agua potable y saneamiento, etctera), ms se puede avanzar en la implementacin de la GpRD. En la mayora de los GSN, la difusin de la informacin presupuestaria a la poblacin local es una materia pendiente. Esto afecta la transparencia del gasto y la rendicin de cuentas del destino de los recursos que salen de fuentes locales, as como de las transferencias de otros niveles de gobierno.

3.4. Gestin financiera, auditora y adquisiciones


Gestin financiera pblica Este pilar est formado por tres componentes interrelacionados: la GFP, la auditora y las adquisiciones. La GFP es el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hace posible la captacin de recursos y su aplicacin para la concrecin de los objetivos y las metas del sector pblico. Est conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos, los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias tanto para la captacin como para el gasto de recursos (Makn, 2000). La GFP est integrada por los siguientes componentes: 1) administracin del presupuesto7, 2) contabilidad, 3) administracin de la deuda (crdito pblico), 4) administracin del efectivo (tesorera) y 5) administracin tributaria. Para ser efectivos, estos componentes deben estar integrados, lo que supone dos condiciones: deben actuar de forma interrelacionada, bajo la direccin de un rgano coordinador con competencia para su reglamentacin y sus
7 El presupuesto desempea un doble rol: por un lado, es un instrumento para la ejecucin de las polticas pblicas y, por otro, es uno de los sistemas de la administracin financiera. En este apartado se lo analiza en cuanto a su segundo rol, mientras que en el apartado de Presupuesto por Resultados se lo considera como instrumento de ejecucin de polticas pblicas. 50

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principios, normas y procedimientos deben ser coherentes entre s e interrelacionarse automticamente a travs de medios electrnicos. La falta de integracin en materia de administracin financiera provoca, entre otros problemas, informacin fragmentada y duplicada, dificultad para usar los datos en los procesos de planificacin y de administracin del presupuesto y las transacciones fiscales ocultas, todo lo cual resta transparencia a los procesos y propicia los actos de corrupcin (Transparencia Internacional, 2000). Por ello, la integracin de los sistemas de la administracin financiera es un requisito importante para la GpRD. Auditoras: control interno y externo El modelo de control actual busca asegurar que las organizaciones pblicas operen de la manera prevista, para lo cual cuenta con mecanismos de control internos y externos a la organizacin. Los mecanismos externos son puestos en marcha por la entidad fiscalizadora superior (EFS) dependiente del Poder Legislativo, mientras que los mecanismos internos son ejercidos por las mismas entidades pblicas. Por otro lado, el control puede efectuarse de manera ex ante o ex post. El control ex ante se basa en un sistema de revisin y aprobacin de los gastos por parte de un ente exterior a la organizacin ejecutora antes de que se comprometan los recursos. El control ex post se fundamenta en un sistema en el que la gerencia de la organizacin toma decisiones de asignacin de recursos financieros y no financieros cuyos resultados son examinados posteriormente por un ente externo. Tradicionalmente se ha privilegiado el control externo ex ante que, a pesar de ser poco eficaz, es relativamente seguro pues vigila que los recursos se empleen segn los procedimientos establecidos antes de que se realicen las inversiones, pero no constata el resultado que se obtiene de ellas. Por el contrario, la tendencia actual en los pases desarrollados es un modelo en el que la responsabilidad del control ex ante recae en la propia organizacin (control interno) y que, a la vez, fortalece el control externo ex post que examina la calidad de la informacin sobre el desempeo institucional y analiza el proceso de gestin estratgica (OCDE, 2007). El antiguo modelo de la administracin pblica intentaba vigilar detalladamente las decisiones que tomaba la burocracia con el propsito de evitar la

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corrupcin y la ineficiencia administrativa. El nfasis en los controles ex ante proviene de este modelo. Sin embargo, la experiencia demostr que cuando ms reglamentacin se creaba, mayor control tena el poder informal sobre el sector pblico y ms irracional se tornaba el funcionamiento del sistema (BID y CLAD, 2007). En cambio, la premisa orientadora del control a posteriori de los resultados es la confianza limitada y no la desconfianza total en la actuacin de los funcionarios pblicos. Obliga a la organizacin a definir claramente sus objetivos, analizarlos en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. As, la evaluacin de la gestin pblica se hace principalmente a travs del anlisis del cumplimiento o el incumplimiento de metas, y no a partir del respeto a reglas que, en muchas ocasiones, son autorreferidas. La evaluacin del desempeo de las instituciones no sirve slo para establecer si las metas fueron alcanzadas, sino tambin como un instrumento tcnico til para que las organizaciones aprendan de sus errores y, a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Esta manera de aprendizaje organizacional es fundamental para que la gestin pblica no se limite solamente a sancionar o encontrar responsables por el eventual mal desempeo de los organismos pblicos, sino que logre que los servicios pblicos desarrollen la capacidad de aprender de su desempeo y mejoren continuamente (BID y CLAD, 2007). En esta perspectiva, el control interno es un proceso efectuado por la gerencia y el personal de las entidades pblicas que proporciona una seguridad razonable a fin de que la organizacin: 1) se apegue a la Ley, las regulaciones y las directrices gerenciales, 2) promueva la economa, la eficiencia y la eficacia de las operaciones y logre los resultados esperados, 3) salvaguarde los recursos contra el fraude, el desperdicio, el abuso y su mal uso, 4) proporcione productos de calidad y servicios consistentes con su misin y 5) desarrolle y mantenga datos financieros e informacin gerencial confiables y los presente de forma oportuna. Los gerentes y los auditores internos desempean un papel destacado en esta funcin. Los primeros son responsables de crear una estructura de control adecuada y efectiva. Por su parte, los auditores se encargan de examinar las polticas, las prcticas y los procedimientos de control interno de la entidad para asegurar que los controles se adecuen

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al cumplimiento de la misin institucional (OIEFS, 2004). Toda institucin pblica debe contar con un rgano interno de control a cargo de un auditor. Por otro lado, el control externo es un mecanismo regulador que debe sealar oportunamente las desviaciones normativas y las violaciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso. Las EFS realizan tradicionalmente el control de la legalidad y de la regularidad de las operaciones gubernamentales mediante auditoras financieras y de cumplimiento. stas tienen el propsito de determinar la confiabilidad de los informes de ejecucin presupuestal mediante el anlisis de los documentos que respaldan las transacciones y de la observancia de las normas existentes. Por otro lado, las auditoras legales o de cumplimiento buscan determinar la legalidad de las transacciones o actos en los que se utilicen recursos pblicos. Durante los ltimos aos, se han sumado a las funciones de algunas EFS de ALC el control de la rentabilidad, la utilidad, la economa y la eficiencia de las operaciones estatales. Para llevar a cabo esta funcin, las EFS realizan auditoras de gestin o desempeo, que consisten en examinar los planes, los proyectos, las operaciones y los procesos de una organizacin pblica, a fin de medir e informar sobre el logro de los objetivos previstos, la utilizacin de los recursos pblicos y la fidelidad con que los responsables cumplen las normas establecidas. Las auditoras de gestin no reemplazan a las auditoras tradicionales, sino que ambas se complementan y son necesarias para un buen desempeo de las instituciones pblicas. Desde la perspectiva de la GpRD, los controles internos y externos tienen una gran importancia para la gestin institucional y constituyen instrumentos clave para asegurar la transparencia y la rendicin de cuentas del sector pblico. No obstante, como se ver posteriormente, en la mayora de los pases de ALC el control interno se restringe principalmente al examen ex ante de los procedimientos, y el control externo no siempre goza de la independencia y la eficiencia requeridas para cumplir sus funciones de guardin de la integridad y la probidad de la gestin pblica.

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Adquisiciones pblicas El sistema de adquisiciones gubernamentales es el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que, al ser operado, permite que el Estado adquiera los bienes, las obras y los servicios que necesita para la gestin de las organizaciones, en la calidad y la oportunidad adecuada y en las mejores condiciones de mercado (Makn, 2000). Este sistema es importante para la GpRD porque garantiza la eficiencia, la eficacia y la transparencia de la gestin pblica. Un sistema de adquisiciones adecuado y gil permitir que las instituciones que ejecutan los programas provean bienes y servicios de calidad, a tiempo y a un costo razonable, todo lo cual redunda en mayor eficacia en la gestin. Los contratos y las adquisiciones estn presentes en un sinnmero de actividades relativas al complejo proceso de creacin de valor pblico e involucran una cantidad considerable de recursos pblicos, ya que el Estado es uno de los principales compradores en los pases de la regin. Si estos recursos, que siempre son escasos, se emplean en contratos mal concebidos y administrados, los ciudadanos resultarn perjudicados. Adems, puesto que los procesos de adquisiciones pblicas suelen ser proclives a la corrupcin, son objeto constante de escrutinio por parte de la opinin pblica. El uso de sistemas electrnicos modernos, regulados por un marco normativo adecuado permite transparentar estos procesos, reduce la corrupcin y estimula la competencia.

3.4.1. La gestin financiera pblica, la auditora y las adquisiciones pblicas en ALC


El pilar de GFAA muestra mayor desarrollo que los otros pilares de la GpRD. Esto es producto del nfasis que los gobiernos y la cooperacin internacional han puesto en el manejo de las finanzas pblicas a partir de la crisis de la deuda. Se han invertido esfuerzos y recursos sostenidamente para mejorar los sistemas en este campo. En la mayora de los pases se observan avances importantes tanto en la legislacin como en el desarrollo institucional de los tres componentes de este pilar. Sin embargo, como se ha insistido en este trabajo, la cultura institucional de muchos pases de ALC an est basada en los procedimientos y, en consecuencia, la mayora de
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las normas y de las ideas se originan en las instituciones y entidades que tienen a su cargo este pilar. Gestin financiera pblica La integracin de los subsistemas de administracin del presupuesto, contabilidad, crdito pblico, tesorera y administracin tributaria es una condicin importante para una buena gestin de las finanzas pblicas y, por lo tanto, merece la atencin de la GpRD. Dicha integracin, como se mencion anteriormente, debe cumplirse en los mbitos normativo, institucional e informtico. La mayora de los pases de la regin cuenta con normas e instituciones que rigen la administracin financiera pblica y con sistemas electrnicos que integran la informacin de los subsistemas. Aunque casi todas las leyes adhieren a los principios internacionalmente aceptados para el manejo de las finanzas pblicas y un nutrido grupo de pases cuenta con instituciones rectoras que poseen un grado avanzado de desarrollo, la integracin informtica an requiere fortalecerse en la mayora de los pases. En efecto, slo Brasil, Chile y Mxico han logrado integrar los sistemas de administracin financiera con otros sistemas complementarios, como los de inversin pblica y adquisiciones. Otro tema pendiente en muchos pases es la articulacin con la administracin financiera de los GSN, ya que estos entes gestionan una amplia proporcin de los recursos fiscales. Gran parte de los pases tiene sistemas contables acordes a los estndares internacionales, que preparan anualmente informes consolidados sobre los ingresos y los gastos, y tambin sobre los activos y los pasivos financieros. Estos informes son importantes no slo para la gestin de las autoridades, sino tambin para la rendicin de cuentas ante el Poder Legislativo y ante los ciudadanos. Un aspecto importante de la GFP es el anlisis del riesgo fiscal, es decir, el examen de los eventos no evitables que podran ocurrir en el futuro y que acarrearan una tensin financiera. Los riesgos pueden relacionarse con el pago de obligaciones directas (deuda externa, emisin de bonos o compromisos de largo plazo, como el pago de pensiones) o de obligaciones contingentes (garantas del gobierno central a prstamos de GSN, pasivos actuariales o fallos judiciales que conlleven pagos) y ocurrencia de desastres naturales.
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Una adecuada GFP debe analizar estas situaciones y disponer de mecanismos para mitigar sus efectos, de lo contrario el pas se ver en dificultades financieras que podran impactar en la capacidad de gasto de los programas estratgicos. Solamente los pases con un ndice de GpRD alto desarrollan anlisis de riesgo tanto de las obligaciones directas como de las contingentes y, adems, disponen de mecanismos para reducir o mitigar sus posibles impactos. Por lo general, los otros pases se limitan a analizar la deuda externa. Un elemento fundamental en la gestin presupuestaria es el rol del Congreso en el proceso de aprobacin, ejecucin y control del presupuesto. Se aprecia que en la gran mayora de los pases, los Congresos cumplen con la aprobacin del presupuesto en los plazos establecidos por las leyes respectivas. Sin embargo, tras esta buena prctica se ocultan dos serios problemas relacionados con el papel que desempea el Poder Legislativo en el proceso presupuestario: la limitada capacidad tcnica de los Congresos para mejorar el proceso presupuestario, es decir, la programacin, la discusin, la aprobacin, la ejecucin y la evaluacin del presupuesto y el reducido margen de accin que tienen los Congresos para introducir modificaciones al presupuesto presentado por el Ejecutivo. En relacin con el primer problema, slo tres parlamentos en la regin cuentan con oficinas tcnicas independientes para analizar el presupuesto. En cuanto al segundo, en muchos pases el Poder Legislativo tiene una capacidad muy limitada para aumentar el gasto o el dficit o para reasignar volmenes importantes de recursos de un rea a otra. Aunque se observa un avance importante de la GFP en la regin, desde el punto de vista de los requerimientos de la GpRD, la mayora de los subsistemas an responde a la lgica de insumos y, por tanto, debe evolucionar hacia enfoques en los que estn presentes los productos y los resultados. Adems, la integracin electrnica con los subsistemas de adquisiciones, inversin y gestin subnacional debe profundizarse, y el anlisis del riesgo fiscal debe ampliarse. Todo esto ser posible slo en la medida en que el conjunto de Sistemas Nacionales de Gestin Pblica est concebido para producir y analizar resultados.

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Control interno Casi la totalidad de los pases de la regin cuenta con un marco legal para el control interno de las instituciones pblicas y con oficinas de auditora en las instituciones del gobierno central. No obstante, en la mayora de los casos el trabajo de las oficinas de control interno es deficiente debido a varios problemas, por ejemplo, la falta de capacitacin de los auditores, la inexistencia de metodologas uniformes y estndares de auditora, la alta rotacin del personal de las oficinas y la falta de independencia y de recursos para cumplir con las funciones adecuadamente. El control interno debera ser un instrumento de gestin gerencial e institucional que contribuya a asegurar la idoneidad de los sistemas de gestin financiera y tcnica utilizados por la institucin para la consecucin de sus fines y objetivos. En la mayora de los pases estos sistemas no existen o tienen un desarrollo embrionario, y cuando existen no son objeto de anlisis por parte del control interno. Control externo Gran parte de los pases de ALC cuenta con una ley de control externo comprehensiva y comn a todas las organizaciones del Estado y en la mayora de los casos esa ley adhiere explcitamente a normas internacionales de auditora. Aunque todos los pases establecen la autonoma administrativa y econmica de la EFS, se verifican algunos inconvenientes que limitan esa independencia. El principal problema es que, en la mayora de los casos, la EFS forma parte del Poder Ejecutivo y no del Legislativo, con lo cual se acorta la distancia necesaria que debe existir entre el contralor y el controlado. Por otro lado, aunque la ley les otorga autonoma administrativa y financiera, algunas EFS no reciben del Ejecutivo todos los recursos que solicitan, lo cual tambin restringe la independencia de su capacidad de accin. La cobertura de las auditoras financieras que realizan anualmente las EFS vara segn se trate de ingresos y gastos o de activos y pasivos. Las primeras estn ms difundidas que las segundas y, en la mayora de los pases, se examina a ms del 60% de las instituciones del gobierno central.

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Las normas sobre la presentacin de informes de auditora financiera al Poder Legislativo varan de pas a pas: mientras que la mayora dispone la presentacin de informes en un lapso que no debe sobrepasar los cuatro meses despus de finalizado el perodo de estudio, otros pases establecen perodos de hasta un ao o dejan esa decisin a juicio de la EFS o del Congreso. La difusin de estos informes a travs de Internet es una prctica extendida en la regin, pero an hay pases que no lo hacen. Las auditoras de gestin o desempeo que no slo revisan la legalidad y la regularidad de las operaciones institucionales sino que adems examinan los sistemas y los procesos para el cumplimiento de objetivos, estn poco extendidas entre los pases de ALC. Aunque la legislacin de muchos pases las contempla, las EFS no cuentan con el personal, los recursos y la metodologa idneos para realizar este tipo de examen. La escasa capacidad gubernamental en GpRD de Amrica Latina impone una limitacin al alcance del control externo. Si las entidades y los organismos del Estado no preparan planes estratgicos, no disponen de medios para hacer el monitoreo y la evaluacin y no reportan su desempeo ms all de los informes de ejecucin presupuestal, las EFS no tienen un escenario adecuado para practicar los exmenes sobre los resultados del desempeo de los organismos pblicos. Adquisiciones pblicas Durante la presente dcada, el marco legal e institucional de las adquisiciones pblicas de la regin se ha modernizado, generalmente, mediante la incorporacin de las prcticas ms aceptadas en el mbito internacional. As, tres de cada cuatro de los pases analizados cuentan con un marco legal que norma comprensivamente el proceso de adquisiciones y contrataciones de las instituciones pblicas, y que se basa en los criterios de competencia y transparencia para la adjudicacin de los contratos pblicos. Adems, en esos pases se han creado entes reguladores de las adquisiciones del Estado que han alcanzado distintos niveles de desarrollo: mientras que en los pases ms avanzados han llegado a consolidarse, en otros, an se encuentran en proceso implementacin. La creacin de un marco jurdico e institucional con las caractersticas sealadas, ha sido un

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paso importante para los pases de ALC y es un elemento positivo para la implementacin de la GpRD. Durante los ltimos aos, varios pases han intensificado sus esfuerzos para implementar sistemas electrnicos que difundan, a travs de Internet, informacin sobre las leyes y las normas de adquisiciones y contrataciones, invitaciones a licitar y solicitudes de propuestas y de adjudicacin de contratos. Estos sistemas han permitido transparentar las adquisiciones pblicas, mejorar la competencia y difundir oportunidades de negocios con el Estado a los proveedores pequeos. Algunos de estos sistemas permiten realizar transacciones electrnicamente y han logrado que los organismos multilaterales los reconozcan como sistemas vlidos para usarlos en los proyectos que financian. No obstante, an hay aspectos que varios pases deben atender y mejorar para disponer de procedimientos confiables. Uno particularmente importante es establecer los procedimientos para la presentacin y la resolucin de inconformidades relativas al proceso de adquisiciones (recuadro 1.5 y grfico 1.10).

Recuadro 1.5. Gestin financiera, auditora y adquisiciones en los distintos pases


Este es el pilar que menor grado de heterogeneidad presenta entre los pases de la regin y, al mismo tiempo, es el que muestra mayores puntajes. Chile, Brasil y Mxico superan los cuatro puntos, es decir que sus sistemas se encuentran en una fase de consolidacin. Siete de los veinte y cinco pases analizados tienen un puntaje mayor a 3, lo que indica que los componentes de auditora y adquisiciones orientados a resultados de GFP se encuentran en fase de desarrollo. Solamente dos pases tienen un puntaje menor a 1.

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Grfico 1.10. ndice de gestin financiera pblica, control y adquisiciones


Chile Mxico Brasil Colombia Argentina Costa Rica Per Guatemala Panam Barbados Nicaragua Uruguay Promedio El Salvador Ecuador Paraguay Bolivia Jamaica Rep. Dominicana Honduras Bahamas Trinidad y Tobago Surinam Hait Guyana Belice
0 1.3 2.5 3.8 5.0

3.4.2. Gestin financiera, auditoria y adquisiciones en los GSN


El pilar de GFAA aparece en general como el ms desarrollado en los GSN, aunque existe una gran diferencia entre los distintos pases. En relacin con los desvos que se producen entre el presupuesto originalmente aprobado y el finalmente ejecutado, si bien nuestra muestra no es representativa, se observa que los estados de Brasil presentan muy pocos, en tanto que los de

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Mxico tienen desvos medios y en los GSN de Ecuador, Colombia y Costa Rica los desvos son ms altos. En estrecha relacin con el indicador anterior se encuentra la capacidad de contraer deuda sin garanta del gobierno central. Esto permite aumentar el nivel de financiamiento y del gasto durante un periodo de tiempo pero condiciona el equilibro de mediano y largo plazo. Por lo general, se observa que los GSN que tienen capacidad de endeudamiento, suelen usarla ms all de lo que es aconsejable, lo que genera serios problemas de equilibro en las cuentas locales y, en algunos casos, repercuten tambin en el equilibrio fiscal en el mbito nacional. En muchos pases esto provoc que se revisaran los marcos legales que autorizaban el endeudamiento sin garantas del gobierno central y, como consecuencia, se cambiaron a marcos mucho ms restrictivos. En algunos pases existen en el mbito nacional partidas de gastos que no estn incluidas en el presupuesto general. Esto constituye una mala prctica y afecta la transparencia del presupuesto. De lo que pudo analizarse hasta el presente, en los GSN esta prctica es poco frecuente y los organismos de control han realizado un esfuerzo considerable para evitar que esto ocurriera. El anlisis de riesgo fiscal, elemento central para una buena gestin financiera, no est muy difundido entre los GSN. Slo en contados casos se observa un anlisis de la sostenibilidad de la deuda, pero prcticamente no existe un anlisis de otros pasivos contingentes ni de desastres naturales. Las funciones de auditora interna y externa se cumplen con distinto nivel de calidad y cobertura; en general, los GSN tienen que avanzar mucho en su consolidacin. En cuanto a los sistemas de adquisicin pblica, se observa situaciones muy dispares. En algunos GSN, estos sistemas tienen que cumplir con los requerimientos de leyes provinciales e incluso nacionales. En aquellos GSN que tienen capacidad para decidir sobre sus sistemas de compras, existen algunos muy consolidados como el de San Pablo en Brasil, que tiene un sistema de compras electrnico de subasta inversa en tiempo real que es uno de los ms avanzados que se pueden encontrar. En otros casos, por el contrario, no slo no cuentan con sistemas de compras sino que carecen de marcos mnimos que aseguren la competitividad y la transparencia.

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3.5. Gestin de programas y proyectos


La gestin de programas y proyectos est en el centro de creacin de valor pblico y, por tanto de la GpRD, pues es el medio a travs del cual el Estado produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los objetivos establecidos en el plan de gobierno. As, el objetivo de mejorar la calidad de vida de los nios se logra mediante la entrega de servicios de salud, la provisin de una educacin adecuada y el acceso a mecanismos administrativos o jurdicos que protejan sus derechos cuando sean vulnerados. Sin atencin hospitalaria, servicios educativos, administracin de justicia o seguridad ciudadana, la sociedad no podra funcionar y el Estado no justificara su existencia. A ello se destina la mayor parte de los recursos del Estado, y los procesos de planificacin, gestin presupuestaria y financiera, adquisiciones, auditora y MyE se concretan en la gestin de programas y proyectos. Desde la perspectiva de la GpRD, es importante que los ministerios que tienen a cargo la gestin de programas y proyectos posean un plan sectorial de mediano plazo alineado con los objetivos y las estrategias del plan nacional. Asimismo, se requiere que los planes establezcan metas plurianuales y anuales de provisin de bienes y servicios, y que indiquen quines son los funcionarios responsables de cumplirlas. Puesto que muchos bienes y servicios se producen a travs de proyectos especficos con una duracin determinada, es indispensable que se realicen anlisis sobre su pertinencia y sus beneficios potenciales antes de ser financiados. Para ello, el sector pblico cuenta con un instrumento apropiado: la evaluacin ex ante de los proyectos. Adems de revisar la factibilidad social, econmica y ambiental de las propuestas, este examen debe establecer si contribuirn al logro de los objetivos establecidos en el plan de gobierno y si son congruentes con las estrategias que all se plantean. Solamente los proyectos con una evaluacin positiva deberan obtener el financiamiento para su ejecucin. Por otro lado, la produccin de los ministerios sectoriales debera enmarcarse en contratos de gestin y desempeo acordados entre la autoridad del ministerio o la secretara y los gerentes pblicos, a fin de fijar explcitamente la cantidad, las condiciones y la calidad de los bienes y servicios que se producirn anualmente. Esto supone establecer una cartera de bienes y servicios en cada institucin, con especificaciones claras acerca de sus
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objetivos, las normas de acceso, sus costos y estndares de calidad, todos, aspectos poco desarrollados en el sector pblico. Adems, las organizaciones deben disponer de una estrategia para el mejoramiento continuo de los bienes y servicios basada siempre en las necesidades de los usuarios o clientes. Paralelamente, se espera que en la gestin de los recursos humanos se utilicen mecanismos de evaluacin del desempeo que incentiven al personal a trabajar en funcin de la obtencin de resultados personales e institucionales. La satisfaccin de los usuarios es un aspecto importante para lograr una buena gestin. Por ello, los gerentes pblicos deben recoger peridicamente la opinin de los usuarios y emplearla para identificar los elementos que requieran correcciones o perfeccionamientos. En un mbito ms general, se debe disponer de mecanismos de consulta a las organizaciones de la sociedad civil, con el fin de incorporar la voz de los ciudadanos al momento de disear o ajustar las estrategias y los productos de la gestin. Finalmente, una buena gestin de la produccin de bienes y servicios descansa en sistemas de informacin que den cuenta de la cantidad, la calidad y los costos de lo que se produce. Este instrumento permite a los directivos y a los funcionarios pblicos tomar decisiones basadas en informacin sobre la marcha institucional. Adems, los datos que producen estos sistemas son la fuente principal que nutre el sistema de MyE y, por tanto, la que retroalimenta los sistemas de planificacin y de PpR. En el cuadro 1.6 se presentan los resultados del pilar de gestin de programas y proyectos para la regin.

3.5.1. La gestin de programas y proyectos en ALC


La planificacin sectorial La mayora de los pases de la regin cuenta con planes o polticas en las que se trazan los objetivos y las estrategias de los sectores. stos se elaboran, por lo general, al inicio de la gestin de cada gobierno y, en algunos casos, se basan en visiones de largo plazo que han sido realizadas con la participacin de la sociedad civil. Los planes tambin recogen los compromisos internacionales de los pases, tales como los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) o las convenciones internacionales.

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Cuadro 1.6. Desarrollo de los indicadores de gestin de programas y proyectos segn grupos de pases
Indicadores de gestin de programas y proyectos Evaluacin ex ante de los proyectos Visin sectorial de mediano plazo Gestin de la produccin de bienes y servicios Sistemas sectoriales de Informacin Total Promedio 2,2 3,0 1,5 1,5 1,9 3,8 3,6 2,8 2,8 3,1 Grado de desarrollo de la GpRD Avanzado Medio 2,5 3,0 1,4 1,5 1,9 Bajo 0,3 2,4 0,9 0,6 1,0

En los sectores de salud y de educacin, se observa un proceso ms depurado y maduro de planificacin: sus instrumentos estn mejor formulados, tienen horizontes de mediano y largo plazo y recogen las estrategias y las metas de los compromisos internacionales. Con frecuencia, los planes de largo plazo han sido formulados con el apoyo financiero y tcnico de organismos de cooperacin multilateral o bilateral. Adems, en la mayora de los pases, las organizaciones de la sociedad civil8 participaron activamente en su elaboracin. En cambio, el sector de proteccin social9 no siempre cuenta con un plan y, en algunos pases, stos estn compuestos por programas desconectados entre s. Por su parte, el sector infraestructura muestra las prcticas ms dbiles de planificacin y de participacin de la sociedad civil en la elaboracin de los planes sectoriales. En general, los planes sectoriales concuerdan con los objetivos y las estrategias propuestos en los planes nacionales. En varios pases, los objetivos de los planes de largo plazo de educacin y salud fueron incluidos en los instrumentos nacionales de gobiernos sucesivos, lo cual fortaleci la continuidad de las polticas. No obstante, la articulacin entre el mediano y el corto plazo
8 Las organizaciones de la sociedad civil son grupos variados, como las ONG, los gremios profesionales, los gremios empresariales y los sindicatos. 9 Este sector corresponde a ciertos ministerios que, con distintos nombres segn los pases, ejecutan generalmente programas de lucha contra la pobreza. 64

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es dbil; los planes operativos anuales no siempre se basan en el mismo tipo de instrumentos, creados para el mediano plazo. Aunque con frecuencia los planes sectoriales disponen de metas y de indicadores, stos se restringen a las actividades y a los efectos y olvidan el eslabn intermedio: los productos. En parte, esto se debe a que durante el proceso de planificacin los sectores raramente identifican los bienes y servicios que producen, seal de la debilidad de la planificacin operativa. Adems, es comn que los planes solamente presenten metas de mediano plazo, sin su correlato anual, lo cual limita la utilidad de las metas como instrumento de gestin y de seguimiento. La evaluacin ex ante de los proyectos El diseo y la evaluacin ex ante de los proyectos representa un aspecto fundamental de la GpRD. Un proyecto mal diseado genera desperdicio de recursos, provoca frustracin entre sus beneficiarios y puede tener consecuencias polticas negativas. Para prevenir que esto ocurra, los sistemas de inversin pblica (SIP) definen los procesos y los instrumentos idneos para el anlisis y la seleccin de las inversiones que ms convienen al pas, asegurando que los proyectos sean pertinentes (que respondan adecuadamente a un problema y estn articulados al plan de gobierno) y eficientes (que posean rentabilidad socioeconmica). Adicionalmente, los SIP contribuyen a transparentar la asignacin de recursos mediante el establecimiento de procedimientos formales y criterios tcnicos que garanticen que los proyectos aprobados contribuyan al logro de los objetivos del gobierno a un costo adecuado y con la calidad esperada. Diecisiete de los veinte y cinco pases estudiados disponen de una institucin encargada de realizar evaluaciones ex ante de los proyectos de inversin; sin embargo, slo trece poseen normas y metodologas formalmente establecidas para que dichas instituciones cumplan su misin. Adems, existen pases que, si bien no cuentan an con un sistema establecido de evaluacin ex ante, estn empezando a construirlo. Un problema relevante desde el punto de vista de la GpRD, es que varios sistemas de evaluacin ex ante no son capaces de asegurar la vinculacin de las inversiones con los objetivos y las metas establecidas en el PNMP.

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Esto se debe a que dichos sistemas no analizan detalladamente la contribucin de los proyectos de inversin al PNMP. Esta es una consecuencia ms de la falta de articulacin entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa mencionada en apartados anteriores. Adems, en algunos casos los instrumentos de evaluacin ex ante fueron concebidos para analizar proyectos de infraestructura que no se adecuan a proyectos de otro tipo, como los sociales y los ambientales. Por ejemplo, pocos pases utilizan tcnicas de evaluacin ex ante para establecer la solidez del planteamiento de los problemas y de las estrategias para resolverlos. Por otro lado, las tcnicas de evaluacin ex ante no se aplican en la misma proporcin a los proyectos ejecutados por el gobierno central y a los ejecutados por los GSN. En efecto, un proyecto del gobierno central tiene casi el doble de probabilidades de ser evaluado que uno preparado por un GSN (cuadro 1.7). Tomando en cuenta el alto porcentaje de recursos que invierten estos ltimos, esta es una debilidad importante que merece pronta atencin. En varios pases se observan problemas que constrien el valor y el uso de las evaluaciones ex ante. Entre otros, se pueden sealar los siguientes: 1) la cobertura de las evaluaciones ex ante es limitada, 2) los funcionarios encargados del anlisis de los proyectos no estn debidamente capacitados y 3) las metodologas de evaluacin no son lo suficientemente slidas. Estos factores limitan la capacidad de los pases para asegurarse que los proyectos se diseen de manera rigurosa y, por tanto, ponen en riesgo la eficiencia y efectividad del uso de los recursos pblicos.

Cuadro 1.7. Grado de aplicacin de evaluacin ex ante de los proyectos nacionales y subnacionales
Proyectos que se someten a evaluacin ex ante Proyectos del gobierno central. Proyectos de los gobiernos subnacionales. Total Promedio 2,5 1,4 2,2 Grado de desarrollo de la GpRD Avanzado 4,0 2,3 3,8 Medio 3,0 1,8 2,5 Bajo 0,3 0,0 0,3

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Gestin de la produccin de bienes y servicios Una de las herramientas ms eficaces de la GpRD es el contrato de gestin, es decir, el acuerdo entre dos partes por medio del cual se establecen compromisos sobre los resultados que se obtendrn, las condiciones para su cumplimiento y el monto de los recursos que se asignarn. Sin embargo, esta herramienta es muy poco utilizada en ALC. Apenas se registran algunas experiencias, bsicamente en el sector salud de algunos pases cuyos ministerios firman contratos de gestin con los hospitales10. Brasil es un caso interesante, pues est desarrollando y expandiendo este instrumento en varios sectores; por ejemplo, el Ministerio de Educacin firma contratos de gestin con las unidades responsables de los programas, y el Ministerio de Salud, con los municipios. Por su lado, Per desarroll los Convenios de Administracin por Resultados (CAR), que se implementaron entre 2002 y 2006. Los CAR eran acuerdos suscritos de manera voluntaria entre las entidades pblicas y la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico. Su objetivo era mejorar la cantidad, la calidad y la cobertura de los bienes y servicios que provee el sector pblico11. Otro instrumento valioso para estimular la obtencin de resultados es adoptar esquemas de remuneracin de personal ligados a la obtencin de resultados institucionales. Salvo Chile, ningn otro pas cuenta con un instrumento de este tipo. Hay que tener presente que la implementacin de mecanismos de remuneracin ligada al desempeo institucional, requiere disponer de sistemas avanzados de GpR, pues conlleva la capacidad de establecer y de medir los resultados de manera slida. De los pases estudiados, solamente ocho disponen de estrategias de mejoramiento de la calidad de los servicios de salud y de educacin. En algunos casos, se trata de proyectos puntuales y, en otros, de unidades institucionales cuya funcin es permanente. No obstante, no todas las estrategias disponen de estndares de calidad de los servicios como parmetros para
10 Es el caso de Bolivia, Colombia, El Salvador y Nicaragua. 11 En el CAR se establece un conjunto de indicadores asociados a metas cuantitativas que una entidad se compromete a alcanzar. Las metas deben estar alineadas a los objetivos institucionales de la entidad que suscribe el convenio. Adems, la entidad se compromete a cumplir una serie de obligaciones orientadas a mejorar sus procesos de gestin institucional.

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medir su evolucin, lo cual debilita seriamente la posibilidad de mejora continua. En los sectores de proteccin social y de infraestructura, ese tipo de estrategias son ms escasas y dbiles an. En general, el mejoramiento de la calidad de los servicios es un campo en el que se observa una gran debilidad institucional en los pases y que, sin embargo, es de primera importancia para la GpRD. Conocer la satisfaccin de los usuarios es una prctica importante en la GpRD, pues permite adecuar los bienes y servicios a las expectativas de quienes los usan y los consumen, y tambin es un medio para evaluar la gestin institucional. Este es un aspecto dbilmente abordado por los pases de la regin, pues son muy escasos los mecanismos formalizados y sistemticos de recoleccin de informacin sobre la satisfaccin de los usuarios y su consideracin en la gestin de los servicios. Son pocas las experiencias que existen en el campo del anlisis de la satisfaccin de los usuarios: algunos pases realizan encuestas para conocer la opinin de los usuarios sobre la calidad de la atencin en los servicios de salud (Honduras, Mxico y Trinidad y Tobago) y otros contratan estudios de satisfaccin de los usuarios (Fondo de Solidaridad Social de Chile). Por otro lado, es frecuente que las instituciones ofrezcan buzones electrnicos o lneas telefnicas para que los usuarios enven sus quejas y sus opiniones. No obstante, la informacin recopilada no suele usarse para analizar la satisfaccin de los usuarios. Los ministerios sectoriales y las instituciones que brindan servicios cuentan con sistemas de informacin que se alimentan directamente de los registros administrativos de los servicios pblicos. Estos sistemas contienen datos que son la base de los sistemas de monitoreo de la GpRD. Los diagnsticos realizados muestran que los sistemas de informacin de los ministerios de Salud y de Educacin son ms slidos que los de Desarrollo Social y de Infraestructura. Adems, muy pocos pases disponen de indicadores que permitan analizar la eficiencia de las acciones que realizan, pues no cuentan con informacin sobre los costos y, en varios casos, no existen datos confiables sobre insumos importantes, como por ejemplo, el nmero de maestros o de mdicos. El mejoramiento de la calidad de los servicios va de la mano del fortalecimiento de los sistemas de informacin, pues sin ellos no es posible establecer referencias y medir los avances institucionales.
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Grfico 1.11. ndice de gestin de programas y proyectos


Colombia Chile Brasil Mxico Rep. Dominicana Per Honduras Guatemala El Salvador Trinidad y Tobago Costa Rica Jamaica Promedio Ecuador Nicaragua Panam Bolivia Argentina Barbados Guyana Uruguay Surinam Paraguay Hait Bahamas Belice 0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

3.5.2. Gestin de programas y proyectos en los GSN


En los GSN de la regin, la existencia de un sistema de evaluacin ex ante de programas y proyectos es, nuevamente, muy dispar. Entre los gobiernos que tienen sistemas con una alta cobertura de evaluacin ex ante de los programas y proyectos se pueden mencionar, entre otros, a Antioquia y Cundinamarca en Colombia, y a Paran en Brasil. En una situacin intermedia, es decir, entre los GSN que tienen un sistema que cubre menos del 50% de los programas y proyectos, podemos sealar a Mato Grosso de Brasil o

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Manizales de Colombia. Existen, sin embargo, numerosos GSN que no cuentan con estos sistemas de evaluacin ex ante, como es el caso de Tabasco y Yucatn en Mxico, Pichincha y Loja en Ecuador o Tocantis en Brasil. La gestin de bienes y servicios es muy importante en los GSN ya que son los niveles de gobierno ms cercanos a los ciudadanos y, por lo tanto, inciden directamente sobre la calidad de los servicios pblicos. En cuanto a las estrategias para mejorar los servicios utilizando en forma sistemtica la opinin de los usuarios a nivel de los GSN, algunos casos donde se emplea este recurso son Michoacn en Mxico, Lima en Per y Las Cejas en Colombia. Un tema que es comn a casi todos los GSN es la falta de indicadores de eficiencia que prestan en los servicios pblicos. Ante esta ausencia, resulta muy difcil hacer una gestin orientada a resultados, pues no se cuenta con insumos bsicos que permitan definir la lnea base, es decir, determinar dnde nos encontramos en relacin con ciertos estndares que debemos alcanzar.

3.6. Monitoreo y evaluacin


El monitoreo es la: funcin continua que utiliza la recopilacin sistemtica de datos sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los administradores y a las principales partes interesadas de una intervencin para el desarrollo de informacin sobre el avance y el logro de los objetivos as como de la utilizacin de los fondos asignados (OCDE, 2002). En la gestin pblica, el monitoreo busca conocer el avance de los objetivos y las metas del gobierno que, en la mayora de los casos, estn consignados en un plan nacional que se ejecuta con los recursos del presupuesto pblico. Por tanto, la funcin de monitoreo est estrechamente ligada a las de planificacin y de presupuesto, y analiza tanto la consecucin de los objetivos como los recursos que se invierten para lograrlos. En el marco de la GpRD, el sistema de monitoreo es un instrumento para gestionar el sector pblico mediante un conjunto de indicadores que permiten verificar el cumplimiento de los objetivos y de sus expresiones cuantitativas: las metas. Un sistema tradicional de seguimiento de la ejecucin se distingue de uno basado en resultados en que este ltimo incorpora
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indicadores que dan cuenta de los productos obtenidos por los programas y los proyectos, mientras que el primero contiene indicadores que informan sobre los insumos, las actividades y los productos realizados, pero sin fijarse si con ellos se logran o no los objetivos (resultados). Por otro lado, el sistema de monitoreo debe dar cuenta del desempeo de las instituciones, los programas o los proyectos. En el mbito de las polticas pblicas, el desempeo se define como la medida en que una intervencin para el desarrollo o una entidad que se ocupa de fomentar el desarrollo acta conforme a criterios, normas y directrices especficos u obtiene resultados de conformidad con las metas o los planes establecidos (OCDE, 2002). Los indicadores para medir el desempeo debern dar cuenta de dos aspectos importantes de las intervenciones para el desarrollo: 1) los resultados establecidos en la planificacin (los productos, los efectos y los impactos) y 2) los criterios, las normas y las directrices que guan la intervencin de las entidades. Usando la cadena de resultados como referencia, se pueden identificar las dimensiones crticas que dan cuenta de los dos aspectos del desempeo. Conviene aadir que el monitoreo es una funcin transversal del ciclo de gestin, pues cada uno de los pilares desempea un papel en su ejecucin. As, por ejemplo, el pilar de planificacin se encarga de establecer los objetivos de gestin, el de PpR participa en el establecimiento de metas y la GFP provee informacin. Por otro lado, el sistema de monitoreo se ocupa de informar sobre los distintos niveles en los que se ejecutan las polticas pblicas: los servicios, los programas, las instituciones y las polticas. Las caractersticas de transversalidad y de integralidad imponen retos muy exigentes a la construccin del sistema de monitoreo, retos que slo pueden enfrentarse mediante una labor continua de perfeccionamiento y de mejora que necesariamente trasciende varios perodos gubernamentales. Por otro lado, la evaluacin es la: apreciacin sistemtica y objetiva de un proyecto, programa o poltica en curso o concluido, de su diseo, su puesta en prctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluacin deber proporcionar informacin creble y til, que permita incorporar las enseanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones (OCDE, 2002).
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La diferencia fundamental entre el monitoreo y la evaluacin radica en que el monitoreo ofrece informacin sobre la situacin relativa al cumplimiento de los objetivos y los efectos de una poltica, programa o proyecto. En cambio, la evaluacin explica por qu esos objetivos o efectos se estn logrando (o se han logrado) o no, y expone los cambios que se han producido en los beneficiarios de la sociedad. La evaluacin, mediante un proceso sistemtico de recoleccin y de anlisis de informacin relevante, emite juicios sobre las causas y las razones de los resultados, examina resultados no buscados, estudia el proceso que se ha seguido para obtenerlos y proporciona recomendaciones para acciones futuras.

3.6.1. Sistemas de monitoreo en ALC


De los pases estudiados, solamente cinco no cuentan con una unidad para realizar el seguimiento de los objetivos y las metas del gobierno. A pesar de que la mayora de los pases tiene entidades formalmente encargadas de la funcin de monitoreo, slo quince disponen de sistemas en marcha, aunque con distinto grado de madurez. La mayora de ellos, se ha conformado durante la presente dcada y an se encuentra en etapa de diseo o de implantacin. Todo esto se expresa en el modesto desarrollo institucional de la funcin de monitoreo en los pases del grupo medio. Adems, una de las debilidades ms importantes de los sistemas de estos pases es que no cuentan con indicadores de efecto, sino solamente de producto (en el mejor de los casos). Esto limita la implementacin de la GpRD, pues no permite conocer si los productos tuvieron los resultados que se esperaban. As, por ejemplo, la construccin de edificios escolares y la entrega de textos de enseanza (productos) no conllevan necesariamente el mejoramiento de la lectoescritura de los nios (efecto), que se mide a travs de pruebas estandarizadas de aprendizaje. Los datos recopilados muestran que en materia de seguimiento, existe una gran brecha entre los pases avanzados y las dems naciones. En efecto, los primeros obtienen una calificacin mucho mayor que los otros pases y, adems, exhiben una menor diferencia entre el marco institucional de la funcin del seguimiento y el uso de la informacin, lo cual expresa claramente su mayor madurez. No obstante, en todos los casos se observa que el indicador de uso y de difusin de la informacin es el que menor puntaje
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alcanza, lo cual indica que la implementacin de un sistema de monitoreo no trae consigo necesariamente el uso de la informacin con fines de gestin. En este sentido, se observ que varios pases han enfatizado en la elaboracin de indicadores y en la construccin de aplicaciones informticas, pero han avanzado poco en la creacin de las condiciones normativas y las capacidades institucionales para aplicar tales herramientas en el anlisis y la conduccin de la gestin pblica. Es muestra de lo anterior que, con excepcin de Chile, ningn otro pas aplica criterios y procedimientos institucionalizados para analizar y gestionar la accin gubernamental a partir de la informacin que entrega el sistema de monitoreo. Esto no significa que otros pases no usen de ningn modo la informacin, sino que lo hacen de manera no institucionalizada y sin integrarla formalmente a los distintos momentos del ciclo de gestin. As, por ejemplo, en aquellos pases en los que el sistema de seguimiento est ubicado en una dependencia de la Presidencia de la Repblica, es comn que las ms altas autoridades usen la informacin para tomar decisiones. Sin embargo, ese uso es discrecional y depende exclusivamente de la voluntad de los actuales gobernantes. Las prximas autoridades podran no usar ese instrumento. Asimismo, en los pases que cuentan con SIP, el uso de la informacin de seguimiento de los proyectos suele estar normado; no obstante, tales sistemas estn restringidos a los proyectos de inversin que conforman slo una parte del presupuesto. Finalmente, los pases que recientemente han emprendido el desarrollo de PpR (Mxico y Per), an no cuentan con sistemas de indicadores de desempeo lo suficientemente maduros como para usarlos formalmente. Las limitaciones ms importantes de los sistemas de MyE para contribuir a la GpRD son: 1) no cuentan con normas tcnicas y metodologas de trabajo establecidas formalmente, 2) no articulan el cumplimiento de las metas y los objetivos con la inversin de recursos y 3) se basan en indicadores de insumos y de actividades ms que en indicadores de productos y de efectos. Adems, la mayora de los sistemas de seguimiento adolecen de una escasa articulacin tanto vertical (gobierno, organizacin, unidad operativa) como horizontal (planificacin, presupuesto, ejecucin, MyE).

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3.6.2. Sistemas de evaluacin en ALC


Slo cinco pases tienen un marco legal que establece especficamente la necesidad de evaluar los resultados de las polticas, los programas y los proyectos: Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per. Los restantes establecen normas que no examinan los resultados de las acciones gubernamentales en el sentido que aqu se ha dado al trmino. En la mayora de los casos, esas normas se refieren a la evaluacin financiera y/o al anlisis del cumplimiento de metas fsicas de los proyectos. Hay que resaltar que las normas especficas sobre la funcin de evaluacin de resultados de las polticas, los programas y los proyectos son recientes, ya que la ms antigua es del ao 2003.

Grfico 1.12. ndice de monitoreo y evaluacin


Chile Brasil Colombia Mxico Costa Rica Honduras Ecuador Promedio Guatemala Rep. Dominicana Uruguay Surinam Barbados Argentina Per Hait Bolivia Nicaragua Bahamas Panam Trinidad y Tobago El Salvador Jamaica Paraguay Belice Guyana
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

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3.6.3. Monitoreo y evaluacin en los GSN


Los sistemas de monitoreo o seguimiento de la gestin en general son muy dbiles en los GSN, aunque existen algunas pocas excepciones. Aquellos que realizan el monitoreo, casi siempre se concentran en la ejecucin financiera y en menor medida en el avance fiscal. En casi ningn GSN se encuentran ejemplos de seguimiento de la gestin focalizada en el desempeo de los programas y en cmo utilizar esta informacin para mejorar los resultados. En relacin a la capacidad de los GSN para realizar evaluaciones de los programas y proyectos (evaluaciones intermedias o de impacto) son muy pocos los casos en donde se realizan este tipo de evaluaciones, con excepcin de aquellos que cuentan con financiamiento internacional.

3.7. Sntesis de la unidad


En primer lugar, es importante destacar que dada la diversidad de GSN as como sus diferentes niveles de autonoma financiera, no existe una receta nica, aplicable a todos los GSN. En funcin de lo anterior, es muy importante contar con un diagnstico detallado sobre las capacidades institucionales del GSN para implementar la GpRD. Para ello, recomendamos utilizar el SEP como un instrumento para identificar las lagunas o vacos en los cinco pilares de la gestin pblica. Con respecto a lo analizado anteriormente, podemos concluir que los GSN que cuentan con mayor capacidad institucional son aquellos que pueden avanzar ms rpido en el proceso de institucionalizacin de la GpRD. As, por ejemplo, los GSN que son capitales de pas cuentan con mayor capacidad institucional que los municipios pequeos. Sin embargo, un factor determinante de la velocidad del cambio de una cultura burocrtica tradicional a una cultura con base en los resultados es el liderazgo, es decir, el compromiso de las autoridades polticas para emprender las reformas. En efecto, la transformacin de la vieja cultura institucional presupone cambios polticos que slo pueden ser impulsados por lderes convencidos de la necesidad de innovar.

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Paralelamente, se requiere potenciar la voluntad poltica con la debida capacidad gerencial pues, sin gerentes pblicos experimentados y comprometidos, no ser posible plasmar los deseos de cambio en una estrategia slida. Es necesario advertir que una reforma gestada exclusivamente en el mbito tcnico corre el riesgo de no legitimarse entre las autoridades y de no considerar adecuadamente los elementos de la esfera poltica. Tambin las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado deben ser corresponsables del cambio. Para ello, deben cumplir dos funciones: demandar a los gobiernos el cumplimiento de los resultados comprometidos y aportar propuestas de soluciones cuando los resultados obtenidos por el GSN no son los esperados. Conviene iniciar los cambios en aquellos componentes y pilares cuyas condiciones tcnicas y polticas permitan prever mayor xito. Una vez que las reformas hubieran adquirido una buena dinmica en esas reas, se puede pasar a otras de mayor dificultad. Es muy importante que el proceso de reformas obtenga prestigio y goce de buena reputacin no slo en el interior de la institucin que lo est ejecutando, sino tambin en el conjunto del sector pblico. Eso animar a otras instituciones a involucrarse activamente cuando deban realizar los cambios. Tambin es importante aprender de otras experiencias de GSN y adaptarlas a las propias realidades. El conocimiento y el intercambio de experiencias son elementos que coadyuvan a una mejor implementacin de la GpRD. El propsito de tal intercambio es aprender de los errores y los aciertos de otros GSN con caractersticas similares. Una estrategia gradual de cambio tiene la ventaja de permitir una expansin progresiva del nuevo modelo y, con ello, un desarrollo ms pausado y sistemtico de los instrumentos y los procedimientos. Tambin permite manejar mejor la resistencia al cambio y crear efectos demostrativos positivos. Un proceso gradual bien llevado augura una mayor sostenibilidad de los cambios institucionales. Tal como se ha afirmado en este documento, es importante avanzar de manera integral y gradual en la implementacin de la GpRD, aprovechando la sinergia que se crea al actuar simultneamente en varios pilares. No obstante, hay que considerar que no existe un programa o agenda vlida para todos

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los casos. Los impulsores de las reformas debern analizar con cuidado los contextos institucional, legal y poltico de su pas y proponer una estrategia de cambio que concilie lo urgente con lo posible y lo deseable.

3.8. Bibliografa de la unidad


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