OIT - La Crisis Del Empleo de Los Jovenes

ILC.101/V Conferencia Internacional del Trabajo, 101.
reunin, 2012
Informe V
La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

Quinto punto del orden del da
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
ISBN: 978-92-2-324499-6 (impreso) ISBN: 978-92-2-324500-9 (web pdf) ISSN: 0251-3226
Primera edicin 2012
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobacin alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales libreras o en oficinas locales de la OIT en muchos pases o pidindolas a Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. Tambin pueden solicitarse catlogos o listas de nuevas publicaciones a la direccin antes mencionada o por correo electrnico a pubvente@ilo.org. Vea nuestro sitio en la red: www.ilo.org/publns.
Compaginado por TTS: Confrep-ILC101-V[2012-02-0164-22]-Sp.docx Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza
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Pgina
Introduccin.................................................................................................................. Una crisis del empleo de los jvenes de proporciones sin precedentes ................. La OIT y el empleo de los jvenes ......................................................................... La Resolucin adoptada por la Conferencia en 2005: Un llamamiento en favor de medidas integrales .............................................................................. Aceptar el nuevo desafo mundial: Pasar a la accin ............................................. Estructura y contenido del informe ......................................................................... Captulo 1. 1.1. La crisis del empleo de los jvenes: Tendencias, caractersticas y nuevos desafos ..................................................................................
1 1 4 5 6 7 9 9 9 11 12 12 13 16 21 25 30 33 34 38 42 49 50 54 54 iii
1.2.
1.3. 1.4.
Tendencias relativas a la poblacin juvenil................................................... 1.1.1. Diversidad en el desafo demogrfico............................................. 1.1.2. Convertir el desafo demogrfico en el dividendo de la juventud ................................................................................. Tendencias relativas a los jvenes y a los mercados de trabajo .................. 1.2.1. Disminucin de la participacin en la fuerza de trabajo .................. 1.2.2. El desempleo de los jvenes alcanza proporciones sin precedentes .............................................................................. 1.2.3. Trabajos de menor calidad para los jvenes: Pobreza de los trabajadores, bajas remuneraciones e informalidad ............. 1.2.4. Nuevos desafos en la transicin de los jvenes hacia el trabajo decente ................................................................. Polarizacin creciente y mayores desventajas entre los jvenes ................. Perspectivas futuras ..................................................................................... Polticas de trabajo decente para los jvenes: Cuestiones fundamentales y enseanzas extradas ...............................
Captulo 2. 2.1. 2.2.
2.3.
El empleo de los jvenes: Una prioridad cada vez ms importante de los programas de polticas nacionales ........................... Estrategia de crecimiento, polticas macroeconmicas y empleo de los jvenes ............................................................................... 2.2.1. Replanteamiento de los marcos de poltica macroeconmica favorables al empleo .......................................... Educacin y formacin ................................................................................. 2.3.1. Educacin bsica: Desafos en materia de acceso y calidad .......... 2.3.2. Iniciativas para brindar una segunda oportunidad .......................... 2.3.3. Educacin terciaria y desempleo de las personas que terminan sus estudios universitarios ........................................
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Reforzar el vnculo entre los sistemas de enseanza y formacin y el mundo del trabajo ................................................. 2.3.5. Reforma de la enseanza y formacin tcnica y profesional (EFTP) ...................................................................... 2.3.6. Sistemas de aprendizaje, de pasantas y de formacin en el empleo, y contratos de formacin .......................................... 2.4. Polticas e instituciones del mercado de trabajo ........................................... 2.4.1. Polticas activas de mercado de trabajo ......................................... 2.4.2. Servicios de empleo ....................................................................... 2.4.3. Subsidios salariales, salario mnimo y empleo de los jvenes ........ 2.4.4. Contratos de trabajo, y proteccin e integracin de los jvenes en el mercado de trabajo ........................................ 2.4.5. Transicin al empleo formal ........................................................... 2.4.6. Enseanzas extradas .................................................................... 2.5. Promocin de la iniciativa empresarial y el empleo independiente de los jvenes ....................................................................... 2.5.1. Impacto de los programas de promocin de la iniciativa empresarial de los jvenes ...................................... 2.6. Promocin del empleo juvenil a travs de las cooperativas .......................... 2.7. Programas de empleo e inversin pblica .................................................... 2.8. Normas internacionales del trabajo y empleo juvenil .................................... 2.9. Proteccin social para los trabajadores jvenes ........................................... 2.9.1. Prestaciones de desempleo: Cobertura de jvenes desempleados con alguna experiencia laboral ............................... 2.9.2. Prestaciones de desempleo: Vinculacin con las polticas activas de mercado de trabajo........................................................ 2.9.3. Cobertura de seguridad social de los jvenes para riesgos distintos del desempleo.............................................. 2.10. Participacin de los jvenes, dilogo social y negociacin colectiva ............ 2.10.1. La negociacin colectiva y los jvenes ........................................... 2.11. Coherencia, coordinacin y evaluacin de las polticas ................................ 2.11.1. Supervisin y evaluacin ................................................................ Captulo 3. 3.1. 3.2. Apoyo de la OIT al empleo juvenil y alianzas de colaboracin mundiales .....................................................................
2.3.4.
56 58 59 63 63 65 67 69 71 72 76 79 82 83 87 90 91 92 93 96 98 103 105 107 107 114 114 115 117 118 121 125
La estrategia de apoyo de la OIT ................................................................. Alianzas mundiales de colaboracin en favor del empleo juvenil ................. 3.2.1. Declaracin del Milenio, Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y sistema de las Naciones Unidas .................... 3.2.2. Red de Empleo de los Jvenes ...................................................... 3.2.3. El G-20 y el empleo de los jvenes ................................................ 3.2.4. Otras alianzas de colaboracin ...................................................... Observaciones recapitulativas y posibles opciones de cara al futuro ......................................................................
Captulo 4.
Puntos propuestos para el debate ................................................................................
iv
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Anexos
I. II. Asistencia de la OIT a los Estados Miembros en materia de empleo juvenil, 2006-2011 ........................................................... Actividades en curso de cooperacin tcnica de la OIT en materia de empleo juvenil .............................................................................. 127 128
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Introduccin
Una crisis del empleo de los jvenes de proporciones sin precedentes
1. La crisis del empleo de los jvenes y las proporciones sin precedentes que ha adquirido fue lo que indujo al Consejo de Administracin de la Oficina Internacional del Trabajo, en su reunin de marzo de 2011, a inscribir este tema en el orden del da de la 101. reunin (2012) de la Conferencia Internacional del Trabajo para una discusin general. Aunque existe un amplio consenso en que la Resolucin relativa al empleo de los jvenes adoptada por la Conferencia en 2005 conserva su plena vigencia, la necesidad de tomar medidas ha vuelto a adquirir un carcter urgente. En los pases gravemente afectados por la crisis financiera mundial, el desempleo de los jvenes ha alcanzado dimensiones asombrosas. El hecho de que cuatro de cada diez jvenes carezcan de empleo constituye una catstrofe social y econmica 1. La crisis financiera mundial ha empeorado la situacin de crisis antes de la crisis que ya exista. En todo el mundo, los jvenes de ambos sexos tropiezan con dificultades reales y crecientes para encontrar un trabajo decente. En los ltimos 20 aos, el nmero de jvenes desempleados ha triplicado, en promedio, el de los adultos en esa situacin y, en la actualidad, hay regiones en que llega a ser cinco veces mayor que la tasa de desempleo de los adultos. 2. En 2011, el mundo presenci por todas partes un aumento repentino de movimientos significativos de protesta poltica y social encabezados por jvenes, que clamaban por trabajo, libertad y justicia social. En Tnez, las quejas de los jvenes por las altas tasas de desempleo y el gobierno autoritario fueron una gran chispa que inflam la primavera rabe en 2011. En El Cairo, los jvenes tambin tuvieron un papel prominente en la ocupacin en masa de la Plaza Tahrir que precipit la cada del rgimen en Egipto. Entre los factores importantes que alimentaron las protestas hay que mencionar la falta de oportunidades de empleo productivo, aunada a las aspiraciones de libertad poltica, justicia social y un futuro econmico mejor. En los dos casos citados, la movilizacin inicial y la organizacin posterior del movimiento dependieron en muy amplia medida del uso de Internet y de las redes sociales, lo que constituy una demostracin de la importante participacin de los jvenes. 3. El espritu de las protestas de los jvenes pronto tuvo reverberaciones por varios de los pases industrializados que ms haban padecido los efectos de la crisis econmica. En Espaa, el movimiento de los indignados y su ocupacin de la Puerta del Sol en Madrid anim a los jvenes de todo el pas a protestar por la manera en que la clase poltica haba manejado la crisis econmica a la que sigui el aumento catastrfico del desempleo juvenil. Una exigencia fundamental del movimiento era que hubiera formas
1
Por ejemplo, en Espaa y Grecia la tasa de desempleo juvenil se duplic entre 2007 y 2011 y en la actualidad se sita en el 46 y el 42 por ciento, respectivamente (vase el captulo 1).
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de democracia ms participativas, lo que denotaba el sentimiento de marginacin y de exclusin econmica y social de la generacin ms joven. El movimiento pronto se extendi a otros pases de Europa, en particular a Grecia, donde el blanco inicial de las protestas fue el programa de austeridad. 4. Para el mes de septiembre de 2011, el mismo espritu se haba propagado a los Estados Unidos bajo la forma del movimiento Occupy Wall Street. El objetivo primordial de la protesta, centrada en la ocupacin de la Plaza Zuccotti cercana a Wall Street en Nueva York, era la clase financiera a la que se atribua haber desencadenado la crisis financiera mundial en 2008 por su codicia e irresponsabilidad. Sin embargo, la exigencia subyacente de proporciones ms vastas era la reforma de un sistema econmico y poltico que generaba desigualdades extremas de riqueza e ingresos y que protega los intereses de los sper ricos, es decir, del 1 por ciento, a expensas de la inmensa mayora de la poblacin, el 99 por ciento restante. En poco tiempo, el movimiento de protesta se expandi desde Nueva York hacia otras de las principales ciudades de los Estados Unidos. 5. En Israel y Chile, entre otros pases, han estallado protestas similares impulsadas por jvenes contra la injusticia econmica. En Chile, los estudiantes universitarios y de enseanza secundaria han participado en un movimiento de protesta en masa contra las desigualdades sociales de un sistema educativo de carcter privado en su mayor parte que busca el lucro ms que la igualdad de oportunidades. Del mismo modo, en el Reino Unido se registraron protestas estudiantiles generalizadas contra la triplicacin de los derechos de matrcula universitaria resultante de los drsticos recortes del Gobierno a los fondos destinados a la educacin superior. En el otoo de 2011, las diferentes protestas encabezadas por jvenes, desde el movimiento de los indignados hasta Occupy Wall Street, Occupy All Streets y Occupy Together, tuvieron lugar en ms de 1.000 ciudades y 82 pases. 6. Sera un error considerar todos estos movimientos como una reaccin de los jvenes del mundo a la falta de oportunidades de empleo, ya que hay importantes diferencias en las circunstancias nacionales propias que dieron lugar a las protestas. Por ejemplo, uno de los principales factores que impuls la primavera rabe fue la bsqueda de un rgimen democrtico; en cambio, en las protestas ocurridas en las democracias occidentales, ese no fue uno de los elementos bsicos. Sin embargo, queda claro que las frustraciones de los jvenes por la falta de oportunidades de empleo y su profunda ansiedad ante las perspectivas de su vida futura ocuparon un lugar destacado entre los factores que estimularon el surgimiento de las protestas juveniles en todo el mundo, como se expres y difundi ampliamente en Internet y en los medios sociales. Las preocupaciones de los jvenes son inequvocas: Qu voy a hacer? Qu futuro me espera? 7. Independientemente de las estadsticas sobre el mercado de trabajo, la situacin es tan grave que amenaza un cimiento importante del modelo econmico y social actual. La confianza en que es posible lograr un progreso econmico y social constante sigue siendo el sustento de las polticas econmicas y sociales vigentes en el mundo. Casi todos los pases aspiran a alcanzar altas tasas de crecimiento econmico y mejores niveles de vida para todos. 8. Dentro de este paradigma, cada generacin ha estado dispuesta a ahorrar, invertir y hacer sacrificios para que la siguiente generacin tenga un nivel de vida ms alto y mejores perspectivas econmicas. En cierto sentido, esto no es ms que una ampliacin, a escala nacional, de la aspiracin natural de la mayora de los padres, es decir, que sus hijos disfruten de un mejor futuro.
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Introduccin
9. En general, estas aspiraciones han quedado satisfechas en la mayora de los pases. Aunque en los ltimos 70 aos ha habido perodos de recesin, lo habitual es que despus se produzca una fuerte recuperacin. De igual manera, han estallado otras crisis financieras graves, pero ninguna ha sido tan profunda, tan prolongada y tan contagiosa a nivel mundial como la actual. Es preciso remontarse hasta la gran depresin en el decenio de 1930 para encontrar una amenaza comparable al objetivo de lograr un progreso econmico y social constante. Sin embargo, es la prdida de confianza en el paradigma lo que confiere tanta importancia a la actual crisis del empleo juvenil en todo el mundo. 10. En los pases industrializados ms afectados por la crisis financiera, las perspectivas de trabajo de la cohorte actual de jvenes son sin duda peores que las de sus antecesores. No es slo que les resulte ms difcil encontrar trabajo, sino que muchos de esos jvenes tendrn que vivir con las secuelas de una menor empleabilidad causada por la falta de empleo durante un perodo excepcionalmente prolongado y la desvinculacin del mercado de trabajo. Adems, incluso para los que encuentran empleo, las perspectivas futuras son ms sombras de lo que fueron para las generaciones anteriores. Es probable que les resulte ms difcil progresar hacia trabajos de mayor calidad y obtener ingresos ms altos en los mercados de trabajo debilitados como consecuencia de la crisis. Las perspectivas de una jubilacin decente y una proteccin social suficiente se ven menoscabadas asimismo por el lamentable estado en que se encuentran las finanzas pblicas. Esto ltimo implica tambin la posibilidad de que se imponga una carga fiscal mayor para sufragar los costos de los rescates y paquetes de estmulos fiscales y contener la crisis de la deuda soberana. Del mismo modo, es probable que se reduzca en grado considerable el acceso gratuito o subvencionado a la educacin superior y la formacin como resultado de grandes recortes del gasto pblico. 11. En los pases en desarrollo, la crisis ha dado lugar a un ritmo ms lento de crecimiento econmico debido a las vinculaciones comerciales y de inversin con los pases industrializados. Tambin ha hecho ms inciertas las perspectivas de crecimiento futuro porque el acceso a los mercados financieros, a la inversin extranjera directa y a la asistencia oficial para el desarrollo est ahora ms restringido que antes de la crisis. Aunque una desaceleracin del crecimiento no sea tan alarmante como una contraccin econmica total, de todas formas acenta los problemas de por s graves que la mayora de los pases en desarrollo enfrentan en lo relativo al desempleo, el subempleo y la pobreza de los jvenes. 12. Desde antes del comienzo de la crisis, muchos pases en desarrollo, incluidos algunos que registraban un crecimiento acelerado, como China y la India, mostraban menores tasas de creacin de empleo en el sector moderno 2. En este sector, en particular en la manufactura, el coeficiente de empleo del crecimiento haba ido disminuyendo por una mayor intensidad de capital de las nuevas inversiones. Por consiguiente, una parte creciente de la creacin de nuevos empleos ha correspondido al segmento informal de baja productividad de la economa. Al mismo tiempo, han aumentado las formas de empleo precario en el sector moderno. A los jvenes en los pases en desarrollo les resulta cada vez ms difcil encontrar un trabajo decente en el segmento formal moderno de la economa, y un nmero creciente de ellos se han tenido que conformar con trabajos inferiores en la economa rural e informal. Desde este punto de vista, la persistencia de la crisis econmica mundial menoscabara an ms las perspectivas de empleo de los jvenes en los pases en desarrollo.
2
Para un examen de la literatura reciente, vase OIT: The challenge of employment creation in G20 countries, documento presentado a la reunin de expertos en empleo del G-20, celebrada en Pars, en mayo de 2011.
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13. De este modo, la actual crisis del empleo de los jvenes le resta credibilidad a la norma de que cada generacin sucesiva ver mejorar sus perspectivas econmicas y de empleo. Es tambin una amenaza para el principio de la igualdad de oportunidades entre las generaciones. Adems, una disminucin de las perspectivas econmicas y de empleo podra presagiar el inicio de un estancamiento econmico o incluso de una retrogresin. 14. La intensificacin de la crisis del empleo de los jvenes no slo plantea problemas desde el punto de vista intergeneracional sino que tambin amenaza con causar un brusco incremento de la desigualdad dentro de la actual cohorte de jvenes. Antes de la crisis, ya suscitaba preocupacin la desigualdad entre los jvenes en trminos de acceso al trabajo decente, as como la desigualdad entre los jvenes y los adultos. Esas desigualdades se acrecentarn si se prolonga la crisis del empleo de los jvenes. Con el tiempo, se agravar an ms el problema de la desigualdad creciente en materia de ingresos, que ya se manifestaba en la mayora de los pases durante los decenios relativamente prsperos anteriores al inicio de la crisis financiera mundial. Existe entonces el peligro evidente de una marcha inexorable hacia sociedades todava ms desiguales si se permite que persista la crisis del empleo de los jvenes. 15. Por eso es tan difcil tolerar que contine o se exacerbe la actual crisis del empleo de los jvenes. De no atajarse, podran surgir tensiones sociales y polticas generalizadas que modificaran la totalidad del tejido social y del sistema econmico en formas imprevisibles y desagradables.
La OIT y el empleo de los jvenes

16. Los problemas que enfrentan los jvenes han sido una preocupacin permanente de la OIT. En los primeros dos decenios posteriores a 1919, la labor de la Organizacin se centr, en gran medida, en el establecimiento de normas que protegieran el bienestar de los trabajadores jvenes. Entre los primeros convenios adoptados por la OIT figuraron el Convenio sobre el examen mdico de los menores (trabajo martimo), 1921 (nm. 16), el Convenio sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotacin, 1946 (nm. 76) y el Convenio sobre el examen mdico de los menores (industria), 1946 (nm. 77). 17. A partir del decenio de 1950, el mbito de la labor de la OIT empez a ampliarse para abarcar polticas y programas para la promocin del empleo juvenil. As se desprende de la inclusin de esta cuestin en los principales convenios y recomendaciones de la OIT referentes a la poltica en materia de empleo, el desarrollo de recursos humanos y las polticas sobre el mercado de trabajo (vase la seccin 2.8 del presente informe). Entre 1978 y 1998, la Conferencia Internacional del Trabajo adopt cinco resoluciones sobre cuestiones relativas al empleo de los jvenes 3. La Conferencia celebr su ltima discusin importante sobre el tema del empleo de los jvenes en 2005. El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado en 2009 en respuesta a la crisis financiera, determin que los jvenes constituan uno de los grupos en mayor peligro cuyas necesidades deban atenderse mediante polticas de respuesta a la crisis. La lentitud de la recuperacin y el agravamiento de la crisis financiera en 2011 y 2012 no han hecho ms que subrayar la vulnerabilidad de los jvenes.
OIT: Resolucin sobre el empleo de los jvenes (1978); Resolucin relativa al curso dado a la Conferencia Mundial del Empleo (1979); Resolucin relativa a los jvenes y la contribucin de la OIT al Ao Internacional de la Juventud (1983); Resolucin relativa a la juventud (1986); Resolucin sobre el empleo juvenil (1998).
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Introduccin
La Resolucin adoptada por la Conferencia en 2005 4: Un llamamiento en favor de medidas integrales

18. En la Resolucin relativa al empleo de los jvenes, adoptada en 2005, se puso de relieve el hecho de que hay muchos trabajadores jvenes que no pueden acceder a un trabajo decente y se enfrentan a desafos en el mercado de trabajo. Esta situacin es an ms lamentable dado que los jvenes aportan numerosos activos al mercado de trabajo. Para resolver este problema, se debera ofrecer a los jvenes numerosas vas de acceso a empleos decentes, en especial porque los trabajadores jvenes no son grupos homogneos: tienen necesidades, capacidades y expectativas diferentes. 19. Con esa finalidad, en la Resolucin se exhort a la adopcin de un enfoque integrado y coherente que combine intervenciones macro y microeconmicas y que est orientado tanto a la oferta y la demanda de mano de obra como al volumen y la calidad del empleo. En este sentido, se resalt la importancia del logro de tasas de crecimiento elevadas y sostenidas con un alto coeficiente de empleo; de la congruencia de las polticas monetarias, fiscales, comerciales y de seguridad social con el objetivo de crear trabajos decentes; de que el marco reglamentario para la inversin y las empresas y el derecho del trabajo fomenten el crecimiento econmico y el empleo decente para los jvenes; del acceso a la enseanza primaria y secundaria universal, gratuita, de calidad y pblica; de una poltica integral destinada a fomentar la empleabilidad de los jvenes mediante la formacin profesional y el aprendizaje permanente que respondan a las necesidades del mercado de trabajo; de programas eficaces y activos aplicables al mercado de trabajo; y del fomento de la iniciativa empresarial entre los jvenes. En la Resolucin se inst adems al establecimiento de programas de prestaciones sociales para ayudar a los jvenes desempleados y subempleados; a la adopcin de medidas para que los jvenes puedan pasar de la economa informal a la formal; y a la adopcin de medidas urgentes para promover la participacin de los trabajadores jvenes, las organizaciones de trabajadores, los empleadores que los contratan y sus organizaciones en la formulacin, aplicacin y supervisin de polticas y programas de mercado de trabajo para los jvenes. 20. A continuacin se resumen los principales mensajes que es posible extraer de la labor realizada hasta la fecha por la OIT en relacin con el empleo de los jvenes. Para satisfacer las aspiraciones de empleo de los jvenes se requiere una alta tasa de creacin de empleos en general. La creacin de empleo tiene que ser, por consiguiente, un objetivo principal de las polticas econmicas. En este contexto, tambin es indispensable contar con polticas dirigidas especficamente a los problemas que enfrentan los jvenes en la esfera del empleo. Las polticas sobre educacin y formacin profesional revisten particular importancia en ese sentido y deben impartir calificaciones que faciliten la empleabilidad de los jvenes que ingresan al mercado de trabajo, mientras que las instituciones afines, como los servicios de empleo, deberan ayudarles a encontrar un empleo adecuado. Se necesitan polticas activas de mercado de trabajo que contribuyan a que los jvenes desempleados puedan volver a encontrar trabajo, y que ofrezcan formacin para actualizar conocimientos y apoyo a los jvenes desfavorecidos. Tambin hacen falta programas de desarrollo empresarial, ya que el trabajo independiente y la creacin de pequeas empresas son un medio importante para que los jvenes encuentren un empleo remunerado. Todos estos programas debern asegurar la igualdad de gnero, estar dirigidos a los jvenes ms desfavorecidos y eliminar todas las formas de discriminacin. Habr que prestar mucha atencin a su diseo, supervisin y
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OIT: Resolucin relativa al empleo de los jvenes, Conferencia Internacional del Trabajo, 93. reunin, Ginebra, 2005.
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evaluacin para que sea posible obtener grandes beneficios econmicos y sociales. Por ltimo, es importante lograr la participacin de las organizaciones de trabajadores y empleadores en todos los programas de empleo juvenil. 21. Una motivacin importante para realizar esta labor fue el reconocimiento de que los jvenes hacen frente a vulnerabilidades y necesidades especiales cuando pasan de la infancia al mundo laboral. Para muchos jvenes, este es un camino sembrado de obstculos. Entre los ms frecuentes figura una educacin y formacin insuficientes para desempear un trabajo; falta de instituciones que guen y ayuden a los jvenes a la hora de elegir una carrera y conseguir un empleo; y las estructuras del mercado de trabajo que plantean a los jvenes dificultades especiales cuando tratan de alcanzar un primer peldao firme en la escala del empleo a partir del cual puedan proseguir su ascenso. Frente a estos obstculos, un nmero considerable de jvenes no es capaz de hacer una transicin duradera y satisfactoria hacia el mercado laboral; este grupo est muy expuesto a la exclusin social crnica a menos que existan polticas para ofrecerles una segunda oportunidad. Gran parte de la labor de la OIT en la esfera del empleo de los jvenes se ha centrado en la promocin de polticas y programas eficaces en los Estados Miembros con el fin de superar los mltiples obstculos que enfrentan los jvenes. 22. Una motivacin conexa fue la comprensin de que la solucin del problema del desempleo de los jvenes era de importancia vital para la sociedad. Una alta tasa de desempleo entre los jvenes representa un desperdicio de recursos humanos y talento que resultan cruciales para rejuvenecer la fuerza de trabajo. Si se corrige ese problema, es posible obtener enormes beneficios econmicos. De igual manera, un alto nivel de desempleo de los jvenes (y su desvinculacin del mercado de trabajo) acarrea costos sociales extremadamente elevados. El desempleo genera exclusin social que, a su vez, provoca una gran dependencia de los programas de bienestar, adems de delincuencia y un comportamiento antisocial, y acenta la vulnerabilidad de las sociedades a los disturbios sociales y la agitacin poltica. 23. La reduccin de la tasa de desempleo juvenil tambin merece la ms alta prioridad porque sus consecuencias pueden ser muy demoledoras para los afectados. Mientras que el desempleo tiene efectos nocivos en el bienestar econmico y personal de todos aquellos que se encuentran en esa situacin, sin importar su edad, el perjuicio es ms pronunciado si ocurre en el frgil comienzo de la vida laboral. Se desmorona toda esperanza legtima de encontrar un trabajo y una carrera y en su lugar queda el dolor de un rechazo social inmerecido. Esto equivale a una denegacin de ciudadana econmica y genera desesperacin y resentimiento. Las consecuencias de estas heridas en una etapa temprana suelen ser profundas y perdurables, y adquieren la forma de una menor empleabilidad y percepcin de ingresos en el futuro.
Aceptar el nuevo desafo mundial: Pasar a la accin

24. La profundidad y amplitud de la actual crisis del empleo de los jvenes, y el malestar social que se est haciendo patente, subrayan todo lo que est en juego en las iniciativas internacionales y nacionales encaminadas a evitar una segunda fase, posiblemente ms peligrosa, de la crisis mundial. Es nada ms y nada menos que la conviccin de que la globalizacin puede ser justa e incluyente, y que puede ofrecer trabajo decente y justicia social a los jvenes. 25. Ha llegado el momento de que la comunidad mundial traduzca en medidas de gran escala el consenso amplio alcanzado en las conclusiones de la Conferencia de 2005 y la experiencia adquirida mediante su puesta en prctica, as como en el debate posterior a la crisis sobre los paradigmas normativos para alcanzar un crecimiento integrador y
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Introduccin
generador de empleo y una globalizacin equitativa, a fin de encarar la crisis del empleo juvenil.
Estructura y contenido del informe

26. El presente informe consta de cuatro captulos. En el captulo 1 se examinan las caractersticas de la crisis del empleo de los jvenes en sus dimensiones cuantitativas y cualitativas en diferentes regiones y pases, y se abordan nuevos problemas, como el desempleo entre las personas con instruccin y la creciente desvinculacin de los jvenes del mercado de trabajo. En el captulo 2 se analizan los modelos de intervenciones y polticas aplicadas en pases de todo el mundo desde la ltima discusin general. Se ponen de relieve las principales enseanzas que pueden extraerse de la experiencia de la crisis financiera mundial, y de las respuestas a la misma. Se abarca una gran variedad de esferas de poltica incluidas en las conclusiones de la discusin de la Conferencia de 2005, desde consideraciones macroeconmicas hasta polticas y programas del mercado de trabajo, fomento de la iniciativa empresarial, derechos e instituciones de los mercados de trabajo, proteccin social y otros factores que repercuten en la oferta y la demanda y en la cantidad y calidad del empleo. En este anlisis integrado del Programa de Trabajo Decente se aplica el principio de la Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una globalizacin equitativa de 2008 de que los objetivos estn integrados, sean indisociables y se refuercen mutuamente. Se destaca la importancia de la coherencia y la coordinacin de las polticas a nivel nacional y mundial para encarar la crisis del empleo de los jvenes. Tambin se seala una grave deficiencia, esto es, la escasa participacin y voz que tienen los propios jvenes a la hora de forjar su presente y futuro. En el captulo 3 se examina de manera sucinta la estrategia de la Oficina Internacional del Trabajo de apoyo a los mandantes, elaborada desde 2005, y las principales alianzas mundiales y regionales centradas en el empleo de los jvenes. En el captulo 4 se presentan las conclusiones principales del presente estudio y anlisis, y se indican posibles caminos a seguir.
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Captulo 1
La crisis del empleo de los jvenes: Tendencias, caractersticas y nuevos desafos
27. La crisis del empleo de los jvenes es un desafo mundial, a pesar de que sus caractersticas sociales y econmicas divergen considerablemente en cuanto a su magnitud y naturaleza segn el pas y la regin de que se trate. En el presente captulo se analizan algunos de sus aspectos ms importantes desde el punto de vista demogrfico y del mercado de trabajo, y se ponen de relieve los cambios estructurales y algunas cuestiones que empiezan a manifestarse.
1.1.
1.1.1.
Tendencias relativas a la poblacin juvenil

Diversidad en el desafo demogrfico
28. Hoy en da, casi una de cada cinco personas tiene entre 15 y 24 aos. En todo el mundo, hay ms de 1.200 millones de jvenes. La mayora de ellos alrededor del 90 por ciento vive en pases en desarrollo, de los cuales el 60 por ciento corresponde a la regin de Asia y el 17 por ciento a frica (vase el grfico 1.1). Cerca de 1.000 millones de jvenes viven actualmente en los pases en desarrollo, la mayor cifra jams registrada en el mundo hasta la fecha. Ese grupo de poblacin alcanzar la cifra mxima de 1.100 millones en 2060, y a partir de ah registrar un descenso paulatino 1.
La base de datos de World Population Prospects, the 2010 Revision de las Naciones Unidas es la fuente de todos los datos sobre poblacin presentados en esta seccin los cuales, sin excepcin, son proyecciones de variante media. http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.
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Grfico 1.1. Distribucin por regiones de la poblacin juvenil, 2012

2012
frica Subsahariana 14% frica del Norte 3% Oriente Medio 4%
Economas desarrolladas y Unin Europea 10%
Europa Central y Sudoriental (pases no pertenecientes a la UE) y CEI 5%
Amrica Latina y el Caribe 9%
Asia Oriental 19%
Asia Meridional 27%
Asia Sudoriental y el Pacfico 9%
Fuente: Naciones Unidas: base de datos de World Population Prospects, the 2010 Revision.
29. En todas las regiones (aunque no en todos los pases) se observa una desaceleracin del ritmo de crecimiento de la cohorte de jvenes y se est reduciendo la parte correspondiente a ese grupo dentro de la poblacin total. Este es un signo inequvoco de que, a nivel global, el mundo se aproxima a la ltima etapa de la transicin demogrfica, que suele calificarse de envejecimiento de la poblacin (vase el recuadro 1.1).
Recuadro 1.1 Las tres etapas de la transicin demogrfica
La transicin demogrfica comprende tres etapas. En la primera, como resultado de una tasa ms baja de mortalidad infantil, aumenta la proporcin de jvenes dentro de la poblacin. En la segunda, como resultado de una tasa ms baja de fecundidad, disminuye la proporcin de jvenes y aumenta el porcentaje de adultos en edad de trabajar. En la ltima etapa, como resultado de tasas ms bajas de mortalidad y fecundidad, aumenta la proporcin de personas de edad, fenmeno al que se denomina envejecimiento de la poblacin. El incremento del porcentaje de jvenes dentro de la poblacin en edad de trabajar que ocurre en la segunda etapa es pasajero y suele durar unos 50 aos. Aun as, ese lapso de tiempo dura lo suficiente como para tener repercusiones importantes en los pases afectados. Esta etapa, a la que se define como el dividendo demogrfico, puede brindar una oportunidad de acelerar el crecimiento econmico y el desarrollo. Durante la tercera etapa, es posible que el rpido envejecimiento de la poblacin plantee dificultades particulares desde el punto de vista de las polticas pblicas, ya que es necesario efectuar importantes ajustes en diversas esferas a fin de hacer frente a la disminucin de la fuerza de trabajo y al aumento creciente de la demanda de servicios de atencin de salud y apoyo para las personas de edad.
30. Sin embargo, como se ilustra en el grfico 1.2, esta transicin tiene lugar a velocidades diferentes en los distintos pases y regiones. Se ha previsto una disminucin de la poblacin de jvenes en las economas desarrolladas y la Unin Europea (UE), en Europa Central y Sudoriental (pases no pertenecientes a la UE) y la Comunidad de Estados Independientes (CEI), Asia Oriental, Asia Sudoriental y el Pacfico, y Oriente
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Medio. En el extremo opuesto del espectro, se ha previsto un crecimiento rpido de la poblacin de jvenes en frica Subsahariana y un crecimiento moderado en Asia Meridional, Amrica Latina y el Caribe y frica del Norte. En frica Subsahariana, el nmero de jvenes continuar aumentando hasta 2050 y en aos posteriores; se espera que, entre 2010 y 2050, se incremente en 182 millones. Segn las proyecciones, entre 2010 y 2020 habr 15 millones ms de jvenes en Asia Meridional. La poblacin de jvenes en Amrica Latina y el Caribe seguir en aumento hasta 2020 y en frica del Norte, hasta 2035, para despus empezar a descender. Grfico 1.2. Crecimiento anual promedio de la poblacin juvenil en el mundo y por regiones, 1990-2050
Crecimiento anual promedio de la poblacin juvenil (en porcentaje)
4,0 3,0 2,2 2,0 1,0 0,0 1,1 0,7 1,3 0,3 -0,1 -0,2 -0,2 -0,1 -0,6 -0,7 -0,2
1,3 1,2
3,8 3,1 2,6 1,9 1,2 0,6 0,4 1,5

0,5 0,2
2,6
2,3
1,4
0,5 0,5 0,2
1,1 0,1 -0,3 -0,6 -0,2
-0,2
-1,0 -2,0 -3,0 Mundial
-1,7 -2,6 -2,3 -2,3
Economas Europa Asia Oriental Asia Asia Amrica Oriente Medio frica del frica desarrolladas Central y Sudoriental y Meridional Latina y el Norte Subsahariana y Unin Sudoriental el Pacfico Caribe Europea (pases no pertenecientes 1990-2000 2000-2010 2010-2020 2020-2050 a la UE) y CEI
Fuente: Naciones Unidas: base de datos de World Population Prospects, the 2010 Revision.
1.1.2.
Convertir el desafo demogrfico en el dividendo de la juventud

31. Se considera que una poblacin joven es un activo formidable para propiciar la innovacin y la creatividad en las economas y las sociedades. Sin embargo, para que los pases puedan aprovechar todo este potencial y capitalizar el dividendo de la juventud, hace falta que los jvenes tengan un empleo productivo y estn integrados en la sociedad. 32. La mayora de los pases en desarrollo se encuentran en la segunda etapa de la transicin demogrfica con el consiguiente aumento del nmero de jvenes que, por algunos decenios ms, seguirn representando ms del 30 por ciento de la poblacin en edad de trabajar. 33. En el contexto actual, los pases en desarrollo con una poblacin muy numerosa de jvenes tropiezan con desafos crecientes para incorporarlos en los sistemas educativos y los mercados laborales, de manera que no sacan todo el provecho posible del dividendo de la juventud. La informacin disponible muestra que en los pases en desarrollo y las economas en transicin, al aumentar en un 10 por ciento la proporcin de jvenes en la poblacin total entre 1980 y 2000, la tasa de desempleo juvenil subi un 6 por ciento aproximadamente. En Etiopa, los mercados locales de trabajo con la mayor proporcin
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de jvenes registraron las tasas ms bajas de empleo juvenil, situacin que afectaba en particular a los jvenes sin formacin 2. 34. Las economas desarrolladas se encuentran, en general, en la tercera etapa de la transicin demogrfica y la estructura por edades denota que su poblacin es de edad mucho ms avanzada que la de los pases en desarrollo. Con todo, el empleo productivo de los jvenes sigue siendo crucial para sostener el desarrollo econmico, la solidaridad intergeneracional y los sistemas de pensiones. A pesar de ser menos numerosos en los pases desarrollados, fueron los jvenes, como grupo, quienes pagaron el precio ms alto durante la crisis mundial; en comparacin con los adultos, su situacin es particularmente desfavorable en lo referente a sus perspectivas de insercin en los mercados laborales restringidos. 35. Desde el punto de vista demogrfico a ms largo plazo, todos los pases enfrentan el desafo de convertir el empleo juvenil en un bono de desarrollo. Sin embargo, el reloj no se detiene. El renovado sentimiento de que es urgente considerar el empleo de los jvenes como una prioridad de los programas de poltica no slo tiene que ver con la satisfaccin de las aspiraciones de los jvenes a una vida mejor, sino tambin con la necesidad de mejorar el bienestar de las sociedades en general.
1.2.
Tendencias relativas a los jvenes y a los mercados de trabajo

36. La crisis del empleo de los jvenes es un aspecto importante de la crisis mundial del empleo. Su gravedad est vinculada a los niveles y la duracin del desempleo pero tambin, y cada vez en mayor medida, a la menor calidad del empleo juvenil como se desprende de los datos disponibles. El temor principal, no obstante, es que la crisis del empleo de los jvenes, en todas sus manifestaciones, no sea un simple acontecimiento pasajero relacionado con un crecimiento econmico lento sino que pueda convertirse en una tendencia estructural de no introducirse cambios importantes en las polticas. Por este motivo, la cuestin adquiere una nueva dimensin crtica.
1.2.1.
Disminucin de la participacin en la fuerza de trabajo

37. Tanto la tasa de participacin de los jvenes en la fuerza de trabajo como la relacin empleo-poblacin juvenil han seguido una trayectoria a la baja. A nivel mundial, la tasa de participacin de los jvenes en la fuerza de trabajo disminuy del 52,9 por ciento al 48,7 por ciento entre 2000 y 2011, lo que significa que en 2011 menos de uno de cada dos jvenes en todo el mundo tena una participacin activa en los mercados de trabajo. En 2011, haba 516 millones de jvenes ocupados, cifra que revela un incremento de 16 millones desde 2000. Sin embargo, debido a que la poblacin de jvenes creci a un ritmo ms rpido que el empleo juvenil, el porcentaje de jvenes ocupados con respecto a la poblacin total de jvenes (la relacin empleo-poblacin juvenil) se redujo del 46,2 por ciento al 42,6 por ciento entre 2000 y 2011. Puede que una de las causas principales de estas tendencias haya sido el aumento del nmero de jvenes en los sistemas educativos, lo que en s mismo es un dato positivo. Sin embargo, en algunas regiones, el desaliento entre los jvenes tambin es un factor importante para explicar estas tendencias, como se ver ms adelante 3.
Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 2007: El desarrollo y la prxima generacin (Washington, D.C., 2006).
3
OIT: Tendencias Mundiales del Empleo.
12
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1.2.2.
El desempleo de los jvenes alcanza proporciones sin precedentes

38. En 2011, cuatro de cada diez personas sin empleo eran hombres o mujeres jvenes. En todo el mundo, los jvenes tenan tres veces ms probabilidades de estar desempleados que los adultos (vase el grfico 1.3) y en Asia Meridional y Asia Sudoriental sus probabilidades se quintuplicaban 4.
Grfico 1.3. Tasas mundiales de desempleo de jvenes y adultos y desempleo juvenil, 1991-2012
80
78
18,0
16,5
Tasa de desempleo (en porcentaje)
76
15,0 12,0 11,2

77,8
Desempleo (en millones)
74 72 70 11,8
12,6
13,2 12,4 11,7
12,8
12,7
13,5 12,0 10,5
77,0
77,1
78,7
76,3
75,5
74,7
70,7
71,3
69,9
67,6
62 60 4,5 4,2 4,5
66,9
67,3
64
69,8
70,1
70,7
71,6
66
73,0
73,4
74,5
74,6
68
75,8
9,0 7,5 6,0
4,7
4,7
4,2 4,0
4,6
4,6
4,5 3,0
Desempleo juvenil
Tasa de desempleo juvenil
Tasa de desempleo de los adultos
p = proyeccin Fuente: OIT, Trends econometric models: A review of the methodology (Ginebra, 2011).
39. El desempleo de los jvenes no es un fenmeno nuevo; s lo son, en cambio, las proporciones asombrosas que ha alcanzado. Desde el decenio de 1990 durante la crisis antes de la crisis la tasa de desempleo de los jvenes se haba mantenido de manera constante por encima del 11 por ciento. La crisis financiera mundial y la lentitud de la recuperacin posterior asestaron un golpe tremendo al desempleo juvenil. 40. En el apogeo de la crisis, en 2009, la tasa mundial de desempleo de los jvenes experiment el mayor incremento anual del que se tenga registro. En el lapso de un ao, en 2008-2009, pas del 11,9 por ciento al 12,8 por ciento, registrndose as el aumento anual ms importante en los 20 aos transcurridos desde que se dispone de estimaciones mundiales, y revirtiendo la tendencia anterior a la crisis de un descenso lento pero constante del desempleo juvenil (vase el grfico 1.4).
OIT: Tendencias mundiales del empleo juvenil: actualizacin a 2011 (Lima, 2011).
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13
Grfico 1.4. Desempleo de los jvenes y tasa de desempleo juvenil en el mundo, 1991-2012
80
13,2
12,8
13,5
Tasa de desempleo juvenil (en porcentaje)
78
Desempleo juvenil (en millones)
76 74 72 70 12,0 11,8
12,6 12,4 11,7

77,0
12,7
13,0 12,5 12,0
77,1
77,8
78,7
76,3
75,5
74,7
71,3
71,6
70,7
69,9
67,6
66,9
67,3
64 62 60
69,8
70,1
70,7
66
73,0
73,4
74,5
74,6
11,0
68
11,2
75,8
11,5
10,5 10,0
Desempleo juvenil
Tasa de desempleo juvenil
p = proyeccin Fuente: OIT, Tendencias mundiales del empleo, op.cit.
41. Entre 2007 y 2011, el desempleo de los jvenes se increment en 4 millones a nivel mundial. Para situar este dato en perspectiva, en el perodo de diez aos que precedi a la crisis actual (de 1997 a 2007), el nmero de jvenes desempleados aument en promedio en 60.000 al ao. 42. En forma reiterada, la tasa de desempleo de los jvenes ha demostrado ser ms sensible a las conmociones econmicas que las tasas correspondientes a los adultos. La tasa mundial de desempleo de los jvenes aument en 0,9 puntos porcentuales frente a 0,5 puntos en el caso de los adultos en el perodo 2008-2010. 43. En 2010, la tasa de desempleo entre las mujeres jvenes era del 13,1 por ciento, frente a un 12,6 por ciento entre los hombres jvenes (una diferencia de 0,5 puntos porcentuales, es decir, la misma desigualdad de gnero que se haba observado en 2008). 44. El momento en que ocurri la crisis econmica y su impacto en el empleo de los jvenes no fueron los mismos en todas las regiones. El mayor impacto en las economas desarrolladas y en la UE, Asia Oriental y Oriente Medio se observ en 2007-2008, mientras que, en las dems regiones, el impacto de la crisis en las tasas de desempleo de los jvenes se concentr en el perodo 2008-2009. En la regin de Asia Sudoriental y el Pacfico, la tasa de desempleo de los jvenes de hecho se redujo durante los aos de la crisis (vase el grfico 1.5).
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Grfico 1.5. Tasa de desempleo juvenil por regin, 1991-2012

30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
Economas desarrolladas y Unin Europea Asia Sudoriental y el Pacfico Oriente Medio
Europa Central y Sudoriental (pases no pertenecientes a la UE) y CEI Asia Meridional frica del Norte
Asia Oriental Amrica Latina y el Caribe frica Subsahariana
p = proyeccin Fuente: OIT, Tendencias mundiales del empleo juvenil: actualizacin a 2011, op. cit.
45. Los jvenes en los pases industrializados fueron los ms afectados por la crisis mundial. En 2008-2009, las tasas de desempleo de ese grupo de la poblacin aumentaron en 4,1 puntos porcentuales en las economas desarrolladas y la UE y en 3,4 puntos porcentuales en Europa Central y Sudoriental (pases no pertenecientes a la UE) y la CEI. Se trata de los mayores incrementos anuales de las tasas de desempleo juvenil de los que se tenga registro en cualquier regin. La tasa del 18,1 por ciento que alcanz el desempleo juvenil en 2010 en las economas desarrolladas y la UE es la ms elevada que se haya registrado en la regin desde que se empez a disponer de estimaciones regionales en 1991. 46. En Espaa y Grecia, la tasa de desempleo de los jvenes se duplic entre 2007 y 2011, y en la actualidad se sita en el 46 por ciento y el 42 por ciento, respectivamente (vase el grfico 1.6). En Irlanda, pas del 8,5 por ciento al 31,9 por ciento en ese mismo perodo. En Portugal e Italia, la tasa actual de desempleo juvenil es de ms del 25 por ciento, y supera el 20 por ciento en Chipre, Estonia, Francia, Hungra, Polonia, Rumania, Reino Unido y Suecia. 47. El panorama no es sombro de modo uniforme. En algunos pases industrializados, como Alemania, Austria, Blgica y Luxemburgo, se observ una disminucin de la tasa de desempleo de los jvenes a pesar de la crisis. Entre los pocos pases en desarrollo respecto de los cuales se dispone de datos, el Brasil logr una notable reduccin de la tasa de desempleo juvenil del 21,8 por ciento en 2007 al 15,2 por ciento en 2011. 48. A pesar de estas excepciones destacables, el panorama general es motivo de profunda inquietud. De los 48 pases enumerados en el grfico 1.6, las tasas de desempleo de los jvenes en 33 de ellos superaban el 15 por ciento, y slo en nueve la tasa era inferior a1 10 por ciento 5. Lo ms sorprendente es que en 22 de los 48 pases esas tasas superaban el 25 por ciento.
5
Pases con respecto a los cuales se dispone de datos trimestrales sobre desempleo.
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15
Grfico 1.6. Tasas de desempleo juvenil en pases seleccionados, 2007 y 2011 (en porcentaje)
60
50
40
30
20
10
2007
2011
Fuente: OIT, Indicadores a corto plazo sobre el mercado de trabajo Fuentes nacionales.
49. Con respecto a las tendencias regionales registradas antes y despus de la crisis financiera mundial, el desempleo de los jvenes se situ y sigue situado en el nivel histrico ms alto en el Oriente Medio y frica del Norte, seguidos de la CEI y Europa Oriental y Central (pases no pertenecientes a la UE) (vase el grfico 1.5).
1.2.3.
Trabajos de menor calidad para los jvenes: Pobreza de los trabajadores, bajas remuneraciones e informalidad
Los jvenes y la pobreza de los trabajadores 50. Es preciso destacar que el desempleo de los jvenes no es ms que la punta del iceberg y que la inseguridad y la vulnerabilidad de un nmero mucho mayor de jvenes que tienen algn tipo de trabajo son parte integrante de la crisis del empleo juvenil. Los jvenes sufren de manera desproporcionada los efectos del dficit de trabajo decente y de los trabajos de poca calidad, medidos en funcin de la pobreza de los trabajadores, las bajas remuneraciones y/o la situacin de empleo, incluida la incidencia de la informalidad. En las economas en desarrollo, donde habita el 90 por ciento de la poblacin juvenil, la inmensa mayora de los jvenes no puede sobrevivir sin trabajar. En estos pases, los trabajadores jvenes son especialmente vulnerables al subempleo y la pobreza. Los datos revelan que los jvenes tienen ms probabilidades que los adultos de contarse entre los trabajadores pobres. Segn las estimaciones ms recientes de la OIT sobre la pobreza de los trabajadores, los jvenes constituyen una parte desproporcionadamente elevada de los trabajadores pobres en todo el mundo (vase el grfico 1.7). En los 52 pases sobre los que se dispone de datos, los jvenes representaban el 23,5 por ciento del total de trabajadores pobres, y apenas el 18,6 por ciento de los trabajadores que no eran pobres 6. Las tasas ms altas de participacin en la fuerza de trabajo de los trabajadores pobres jvenes, ocupados en su mayora en el sector
6
Vase OIT: Indicadores clave del mercado de trabajo, sptima edicin (Ginebra, 2011).
16
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agrcola, denotan que muchos de esos jvenes no han tenido la oportunidad de asistir a la escuela y adquirir las calificaciones y la formacin que les habran permitido acrecentar en el futuro su productividad y sus ingresos (vase el grfico 1.8). Muchos trabajadores pobres jvenes carecen de estudios primarios. Grfico 1.7. Estimaciones sobre los trabajadores pobres, jvenes y adultos, en pases seleccionados
Trabajadores pobres como proporcin de la poblacin total ocupada (en porcentaje)
100 90 80 70 60 50 40 30
20
10 0
15-24
25+
Fuente: OIT, Indicadores clave del mercado de trabajo, sptima edicin, op. cit.
Grfico 1.8. Desigualdad en las tasas de participacin en la fuerza de trabajo entre los trabajadores pobres jvenes (menos de 1,25 dlares diarios) y los trabajadores jvenes (ms de 2 dlares diarios), en pases seleccionados
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
Fuente: OIT, Indicadores clave del mercado de trabajo, sptima edicin, op. cit.
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Jvenes mal remunerados 51. Hay una representacin desproporcionada de trabajadores jvenes en los trabajos mal remunerados, es decir, aquellos en que se percibe un salario inferior a las dos terceras partes del salario mediano. Por ejemplo, en el Brasil en 2009, el 30,5 por ciento de los trabajadores de 15 a 24 aos estaban mal remunerados, frente al 18,5 por ciento de los trabajadores de 25 a 49 aos. Del mismo modo, en Filipinas (2008) y Sudfrica (2007), el 28,8 por ciento y el 41,2 por ciento, respectivamente, de los trabajadores jvenes tenan empleos mal remunerados, frente al 14,6 por ciento y el 32,5 por ciento del total de los trabajadores 7.
52. Los datos sobre salarios procedentes de pases seleccionados de la UE y de los Estados Unidos revelaron que las mujeres y los hombres jvenes tienen entre 2,5 y 5,8 probabilidades ms de tener un empleo mal remunerado que el promedio nacional general. En todos los pases objeto de examen salvo en uno, ms del 50 por ciento de los trabajadores mal remunerados eran jvenes 8. 53. Los datos sobre los trabajadores que slo perciben el salario mnimo confirman la representacin excesiva de los trabajadores jvenes en los trabajos mal remunerados. Por ejemplo, en los Estados Unidos, los trabajadores jvenes constituan apenas el 20 por ciento del total de trabajadores remunerados por hora y, en cambio, representaban casi la mitad de todos los trabajadores que cobraban el salario mnimo o menos. En Amrica Latina, la proporcin de trabajadores de 16 a 19 aos que perciben el salario mnimo suele ser de 1,5 a 2 veces superior a su participacin en la poblacin trabajadora total 9.
Jvenes en la economa informal 54. Los datos disponibles sobre la informalidad desglosados por edad confirman que sta tiene una mayor incidencia entre los trabajadores jvenes que entre sus homlogos adultos, como se muestra en el grfico 1.9 con respecto a un grupo seleccionado de pases de diferentes regiones. La informalidad entre los trabajadores jvenes de la Argentina es bastante sorprendente ya que, en la economa informal, los jvenes casi doblan en nmero a los trabajadores adultos. Estas cifras son tambin importantes en el Brasil, Etiopa, Mxico y Turqua.
55. En 2009, el empleo informal entre los jvenes de 15 a 19 aos en Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Per superaba por ms de 30 puntos porcentuales el de los adultos. En estos pases, la tasa media de informalidad en la poblacin joven era del 82,4 por ciento en promedio, frente al 50,2 por ciento en los trabajadores adultos 10. 56. Estudios recientes sobre la informalidad en Amrica Latina y el Caribe presentan un anlisis interesante del empleo informal como una funcin de distintas variables, entre ellas la edad. Estos estudios confirman una correlacin negativa entre la probabilidad de trabajar en la economa informal y la edad: cuanto ms joven sea el trabajador, ms probable es que tenga una ocupacin informal 11.
7 8
OIT: Global Wage Report 2010/11 (Ginebra, 2010).
D. Grimshaw: Decent pay for young people: Assessing the challenge before and during the crisis, documento de trabajo del Sector del Empleo (Ginebra, OIT, de prxima publicacin).
9
Ibd. OIT: Panorama laboral 2009: Amrica Latina y el Caribe (Lima, 2009).
10 11
L. Gasparini, y L. Tornarolli: Labor informality in Latin America and the Caribbean: Patterns and trends from household survey microdata, documento de trabajo nm. 46 (La Plata, Universidad Nacional de La Plata, 2007); OCDE: Employment Outlook 2008 (Pars, 2008); y J. G. Reis, D. Angel-Urdinola y C. Quijada Torres: Informality in Turkey: Size, trends, determinants and consequences, documento de antecedentes para Country
18
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57. El hecho de que los jvenes trabajen en la economa informal se debe a que el sector moderno y el segmento formal de la economa no son capaces de crear oportunidades suficientes de empleo formal. Unas condiciones socioeconmicas desfavorables y la falta de redes de proteccin convierten el trabajo en una necesidad para muchos jvenes que encuentran en la economa informal un medio de vida. La crisis financiera tambin ha dado lugar a un aumento del empleo en una economa informal cada vez ms abarrotada en los pases en desarrollo 12. Grfico 1.9. Porcentaje de trabajadores jvenes y adultos en la economa informal en pases seleccionados
96,4 88,4 86,3 81,4 61,6 50,7 37,2 56,9 53,4
35,2
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 66,7 60,5
85,3
58,8 43,8 43,0
22,2
18,3
Jvenes
Adultos
* La proporcin de adultos es con respecto a la poblacin total. ** Por proporcin de adultos se entiende la poblacin de 30 a 59 aos y por proporcin de jvenes se entiende la poblacin de 15 a 29 aos. Fuente: Base de datos de la OIT.
58. En Europa, la proporcin de jvenes en la economa informal se sita en torno al 17 por ciento, en comparacin con el 7 por ciento que corresponde a los trabajadores en el apogeo de la edad productiva (de 25 a 54 aos) 13. De acuerdo con un anlisis reciente de la informalidad entre los jvenes habitantes de pases seleccionados de Europa Oriental para los que se dispona de estimaciones numricas, una tercera parte del total del empleo juvenil se atribua a la economa informal 14. 59. En muchos pases de frica, la economa informal es la fuente principal de empleos para los jvenes. Por ejemplo, en la Repblica Democrtica del Congo, el
Economic Memorandum (CEM) Informality: Causes, Consequences, Policies del Banco Mundial (Washington D.C., 2009).
12
OIT: Inclusin de la economa informal en las medidas de recuperacin, reseas sobre cuestiones polticas relativas al Pacto Mundial para el Empleo, resea nm. 3 (Ginebra, sin fecha).
13
M. Hazans: Informal workers across Europe: Evidence from 30 countries, IZA Discussion Paper No. 5871 (Bonn, IZA, 2011).
14
OIT: El empleo juvenil en Europa Oriental: una crisis dentro la crisis, documento de antecedentes para la reunin informal de Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales que se celebr durante la 100. reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 2011).
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96,2 por ciento de los trabajadores jvenes estn empleados en el sector informal; en el Camern, la proporcin es del 88,6 por ciento 15. En Zambia, no menos del 99 por ciento de los trabajadores adolescentes estn empleados en la economa informal 16.
Trabajos de menor calidad para los jvenes 60. El deterioro de la calidad de los trabajos disponibles para los jvenes tambin se hace evidente en la expansin progresiva del empleo temporal y en el menor plazo de vigencia de los contratos de duracin determinada sobre lo que varios pases han informado en los ltimos aos. Sigue plantendose la cuestin de si estos tipos de trabajos son un peldao en el camino hacia un empleo permanente, o una trampa que expone a los trabajadores jvenes a una espiral de trabajos temporales con temporadas alternas de desempleo. Por ejemplo, en algunos pases de la UE, un nmero importante de trabajadores jvenes seguan teniendo empleos temporales cinco aos despus de haber concluido sus estudios 17 . En el grfico 1.10 se muestra, con respecto a determinados pases de Europa, la proporcin creciente de trabajadores jvenes con contratos temporales que no podan encontrar trabajos permanentes.
Grfico 1.10. Proporcin de trabajadores temporales jvenes que no podan encontrar empleo permanente en pases seleccionados de Europa, 2007 y 2010 (en porcentaje)
90 80
70
82,9 77,1
60 50 40 30 20 10 0 Alemania Francia 2007 Italia 2010 Reino Unido Turqua 9,0 6,6 36,7 40,2 32,6 39,5 34,7 46,7
Fuente: OIT, sobre la base de datos de EUROSTAT.
15
Dveloppement Institutions & Analyses de Long Terme: Youth and labour markets in Africa: A critical review of literature (Pars, 2007).
16
M. Garca y J. Fares (directores de publicacin): Youth in Africas labor market (Washington, D.C., Banco Mundial, 2008); Oficina Central de Estadstica de Zambia: Labour force survey report 2008 (Lusaka, Oficina Central de Estadstica de Zambia, Subdivisin de Estadsticas del Trabajo, 2008).
17
Datos de EUROSTAT.
20
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1.2.4.
Nuevos desafos en la transicin de los jvenes hacia el trabajo decente

61. Las dificultades que enfrentan los jvenes al pasar de la escuela al trabajo a menudo quedan reflejadas en los indicadores siguientes: los cambios en la tasa de desempleo juvenil a lo largo del tiempo; la tasa de desempleo de los jvenes comparada con la de los adultos; la incidencia del desempleo de larga duracin entre los jvenes; la proporcin de jvenes que no participan en el empleo, ni en la educacin o formacin; el tiempo que se requiere para encontrar el primer trabajo; y la duracin de la transicin hacia un trabajo ordinario luego de concluir los estudios o de haber tenido un primer empleo. 62. En estudios recientes sobre la transicin de la escuela al mundo del trabajo se sealan al parecer dificultades crecientes y un deterioro simultneo de todos o de la mayora de los indicadores antes mencionados. 63. Es bien sabido que la transicin de la escuela al trabajo entraa algn perodo de desempleo friccional en que los jvenes emprenden la bsqueda de empleo. En esta etapa de la vida an no se han concretado con claridad las aspiraciones y motivaciones para trabajar. Por lo comn, hay un perodo de experimentacin con diferentes trabajos y condiciones laborales. Los jvenes a menudo se lo pueden permitir porque tienen menos compromisos financieros y pueden depender de la ayuda de sus padres de modo que, en funcin de las reservas de ingresos a su alcance, aceptan algunos empleos disponibles con la esperanza de encontrar una mejor opcin en un futuro prximo. 64. Existen otros factores que hacen ms difcil para los jvenes encontrar trabajo. Son menos eficaces que los adultos experimentados a la hora de buscar empleo. Tambin es posible que las empresas se resistan a contratar a jvenes porque carecen de experiencia laboral. De ah que los jvenes caigan a menudo en la trampa de la experiencia, es decir que no tienen experiencia laboral alguna que hacer constar en sus solicitudes de empleo sencillamente porque no han podido conseguir ningn trabajo. 65. Otro factor que contribuye a una elevada tasa de desempleo entre los jvenes es el hecho de que, aun despus de haber encontrado trabajo, es ms probable que sean despedidos antes que los trabajadores adultos en caso de reducciones del personal. Son menos valiosos porque han tenido menos tiempo para adquirir un capital humano relacionado especficamente con la actividad de una empresa dada. Tambin resulta ms barato despedirlos porque las indemnizaciones por despido suelen estar vinculadas a la experiencia, adems de que sus contratos de trabajo tal vez sean menos seguros. Parece que, en lo referente a los jvenes, la crisis financiera ha reforzado la tnica de que los ltimos en llegar son los primeros en salir, y en la mayora de los pases la tasa de rotacin entre el empleo y el desempleo es ms alta si se trata de jvenes que de adultos. 66. Aunque los factores mencionados contribuyen a explicar el motivo por el que las tasas de desempleo de los jvenes suelen ser ms altas que las de los adultos, las nuevas disparidades en las tasas de desempleo se estn triplicando e incluso quintuplicando, lo que a todas luces supera los niveles tpicos de desempleo friccional que han prevalecido hasta ahora. 67. No existe a escala internacional una duracin reconocida del perodo medio de transicin, pero en un estudio realizado en Egipto se indicaba que este perodo se estaba alargando y que el resultado final era ms incierto. En Indonesia, el tiempo que los jvenes desempleados dedicaban en promedio a la bsqueda de trabajo aument de 6,9 meses en 2001 a 14,7 en 2009. Adems, en ese mismo perodo, el desempleo de
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larga duracin como proporcin del desempleo juvenil total pas del 41,6 por ciento en 2001 al 62,1 por ciento en 2009 18. 68. Por trmino medio, en los 34 pases pertenecientes a la OCDE tendieron a empeorar muchos de los indicadores entre 2000 y 2010 (vase el cuadro 1.1). Ha habido un aumento de la tasa de desempleo de los jvenes, as como de la incidencia del desempleo de larga duracin, del trabajo temporal y del trabajo a tiempo parcial. El nico indicador que ha mostrado una ligera mejora en ese perodo es la incidencia de jvenes que no participan en el empleo, ni en la educacin o formacin, que ha disminuido un poco. Sin embargo, segn la OCDE, en el segundo trimestre de 2010, la proporcin de jvenes en esa situacin ha vuelto a ascender al 12,5 por ciento, frente al 10,8 por ciento en 2008 19. Cuadro 1.1. Cuadro de indicadores promedio de los jvenes de 15 a 24 aos en los pases de la OCDE, en 2000 y 2010
2000 Tasa de desempleo (%) Incidencia del desempleo de larga duracin (como porcentaje del grupo de edad) Incidencia del trabajo temporal (como porcentaje del empleo) Incidencia del trabajo a tiempo parcial (como porcentaje del empleo) Tasa de jvenes que no participan en el empleo, ni en la educacin o formacin (como porcentaje del grupo de edad) 14,6 20,1 31,0 19,9 13,4 2010 18,9 22,6 38,0 27,8 10,9
Fuente: proyecto Jobs for Youth de la OCDE (www.oecd.org/employment/youth). Promedio no ponderado de los 34 pases de la OCDE.
69. Hay otras dos tendencias nuevas que caracterizan la presente crisis del empleo de los jvenes: un aumento del nmero de jvenes desalentados y el desempleo entre los diplomados universitarios. 70. El trmino desaliento se asocia con los jvenes que no participan en la educacin ni en el empleo, y resulta til para describir la razn subyacente y las consecuencias de la desvinculacin del mercado de trabajo y de la sociedad. Hay indicios de que el desaliento va en aumento en muchos pases, donde las tasas crecientes de desempleo han llevado a algunos jvenes a abandonar por completo la bsqueda de un trabajo. 71. En el mundo en su conjunto, haba casi 6,4 millones de jvenes menos en la fuerza de trabajo en 2011 de lo que habra cabido esperar segn las tendencias histricas a largo plazo (anteriores a la crisis), lo que indica que durante la crisis financiera mundial el desaliento entre los jvenes registr un aumento muy marcado 20. 72. En la Unin Europea, alrededor de 7,5 millones de jvenes de 15 a 25 aos no participan en la educacin, ni en el empleo o la formacin. Esa cifra representa un incremento del 10,8 por ciento en 2008 al 12,8 por ciento en 2010 en la Unin Europea en su conjunto 21 . De acuerdo con una estimacin, el costo del desempleo o la
18 19 20 21
Estimaciones preliminares de la OIT basadas en datos de SAKERNAS, 1996-2009. OCDE: Off to a good start? Jobs for youth (Pars, 2010). OIT: Tendencias Mundiales del Empleo 2012, op. cit. Datos de EUROSTAT.
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inactividad de larga duracin entre los jvenes en 21 Estados miembros sobre los que se dispone de datos equivali en 2008 al 1,1 por ciento del PIB 22. 73. En Irlanda, la tasa de desempleo juvenil alcanz en 2010 el alarmante nivel del 27,5 por ciento, lo que representa un fuerte aumento frente al 8,5 por ciento registrado en 2007. Sin embargo, incluso este incremento tan escandaloso minimiza la gravedad del problema: la participacin de los jvenes descendi bruscamente en el pas durante la crisis y hay una enorme diferencia entre el tamao actual de la fuerza de trabajo juvenil y el que se esperara sobre la base de las tendencias anteriores a la crisis. Esto significa que muchos jvenes o se estn escondiendo en el sistema educativo en lugar de afrontar la bsqueda de trabajo, o se quedan en casa sin hacer nada en espera de que mejoren las perspectivas antes de emprender una bsqueda activa de empleo. Si, en lugar de ello, estos jvenes estuvieran buscando trabajo, la tasa de desempleo juvenil aumentara en 19,3 puntos porcentuales. En Espaa, la diferencia equivale a 9,9 puntos porcentuales ms y en la Repblica de Corea, a 3,6 puntos porcentuales. En Austria y Hong Kong (China), la tasa de desempleo de los jvenes podra llegar a ser dos veces mayor que la tasa oficial si estos jvenes inactivos fueran a incorporarse al mercado de trabajo (vase el grfico 1.11). En la UE, uno de cada seis jvenes no participaba en la educacin ni en el empleo en 2011 23. Grfico 1.11. Tasas oficiales de desempleo juvenil y tasas ajustadas a la disminucin de la participacin en la fuerza de trabajo, 2010 (en porcentaje)
60
50
40
30
20
10
Tasa oficial de desempleo juvenil (en porcentaje)
Tasa ajustada de desempleo juvenil (en porcentaje)
Fuente: OIT, Tendencias mundiales del empleo juvenil, op. cit.
74. En Indonesia, la tasa de jvenes de 15 a 24 aos que no participan en el empleo, ni en la educacin o formacin pas del 27,1 por ciento en 1996 a un mximo del 31,9 por ciento en 2005, para luego descender al 27,6 por ciento en agosto de 2009. En consecuencia, durante un perodo de un poco ms de diez aos, esta tasa ha empeorado y,
22
Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo: The social impact of the crisis, documento de antecedentes (Dubln, 2011).
23
OIT: Tendencias mundiales del empleo juvenil: actualizacin a 2011, op. cit.
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a pesar de mejoras recientes, se ha mantenido por encima de los niveles de 1996 24. En el Brasil y la Repblica Unida de Tanzana, la tasa de jvenes que no participan en el empleo, ni en la educacin o formacin mostr una tendencia a la baja durante el perodo objeto de examen: del 21,1 por ciento en 1992 al 18,8 por ciento en 2007 (Brasil), y del 17,6 por ciento en 2000-2001 al 13,4 por ciento en 2006 (Repblica Unida de Tanzana) 25. 75. No siempre existe informacin detallada sobre las razones de la desvinculacin del mercado de trabajo. Los jvenes afectados no forman un grupo homogneo. Entre ellos se encuentran aquellos que han renunciado a buscar trabajo por las escasas posibilidades de encontrarlo durante la recesin provocada por la crisis financiera mundial, y tambin aquellos que, al igual que muchos diplomados universitarios, consideran que los trabajos disponibles son de baja calidad y no estn a la altura de sus calificaciones y aspiraciones. Sin embargo, el grupo est integrado sobre todo por jvenes que han abandonado los estudios, as como por jvenes de familias pobres y disfuncionales cuyas circunstancias socioeconmicas reducen sus oportunidades de empleo e integracin y por aquellos que desde temprana edad han estado expuestos a la cultura de las pandillas y a las drogas. 76. Independientemente de las razones que estn detrs de la desvinculacin y la marginacin, la gravedad de sus consecuencias justifica que se preste una atencin especial a este grupo. 77. El desempleo de los jvenes con instruccin, y en particular de los diplomados de instituciones de enseanza superior, es otro desafo que se manifiesta como una nueva tendencia en pases y regiones diferentes. Preocupa por tratarse de un resultado perverso: contradice el supuesto y las pruebas de que la educacin superior y la formacin acrecientan la productividad y la empleabilidad de los jvenes. Es tambin un resultado poco econmico y con posibles efectos perniciosos desde un punto de vista social y poltico. Es poco econmico por el alto costo de la inversin en la enseanza superior (tanto directa como indirecta en trminos de ingresos no percibidos) y los rendimientos sociales nulos de los diplomados desempleados. Sus efectos tambin pueden ser perniciosos porque, desde el punto de vista personal de los propios diplomados desempleados, al no verse recompensados por sus esfuerzos y sacrificios experimentan, como es comprensible, un intenso sentimiento de frustracin y resentimiento. Se han aducido diversas razones para explicar el desempleo de los jvenes con instruccin: Se debe al deterioro de la calidad de la educacin superior y a la degradacin de los diplomas obtenidos? O tiene que ver con el desfase entre la oferta y la demanda de competencias profesionales y con la falta de comerciabilidad de las competencias adquiridas o bien, como cree la mayora, es imputable a los modelos de crecimiento que no generan el tipo de trabajos de buena calidad que pudieran ajustarse a los altos niveles de calificacin o las aspiraciones de los jvenes? Cualquiera que sea la razn, las frustraciones polticas y el resentimiento son inmensos, como se puso de manifiesto en los alzamientos de la primavera rabe. Estas frustraciones son una de las causas de la emigracin de jvenes muy calificados de muchos pases y la consiguiente fuga de cerebros en las economas emergentes y en desarrollo de origen.
24 25
Estimaciones preliminares de la OIT basadas en datos de SAKERNAS, 1996-2009.
OIT: Perfil del trabajo decente en Brasil (Ginebra, 2009), y OIT: Decent Work Country Profile: Tanzania (Mainland) (Ginebra, 2010).
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1.3.
Polarizacin creciente y mayores desventajas entre los jvenes

78. La heterogeneidad entre los jvenes agrava su desventaja relativa con respecto a los adultos en trminos del empleo. Como ocurre con otros grupos de edad, la cohorte de jvenes est compuesta de individuos con caractersticas, necesidades y vulnerabilidades personales; por eso no deben considerarse como un grupo homogneo slo por su edad. Entre ellos existen grupos particulares que son ms vulnerables al desempleo, el subempleo, la informalidad, el desaliento y otras desventajas sociales. Como se mostrar en el anlisis de las polticas en el captulo 2, determinar claramente los parmetros de las diferentes vulnerabilidades vinculadas a los jvenes es una medida crucial para disear respuestas ms eficaces y diferenciadas. Entre los factores clave que determinan las desventajas figuran los siguientes:
La edad cuanto ms jvenes, ms vulnerables. En la mayora de los pases sobre los que se dispone de datos, la tasa de desempleo tiende a disminuir con la edad 26. En Costa Rica, por ejemplo, la tasa de desempleo entre los adolescentes de 15 a 19 aos equivale a ms de tres veces la tasa de los adultos jvenes de 20 a 24 aos; en el Per es de ms del doble (22 por ciento y 10,3 por ciento, respectivamente) 27. La informalidad tambin es mucho ms alta en el primer grupo que en el segundo. En 2010, la tasa de informalidad entre los adolescentes en Amrica Latina era del 82,4 por ciento, en comparacin con el 56,5 por ciento entre los adultos jvenes 28. Adems, el nmero de jvenes de 15 a 17 aos que realizan trabajos peligrosos inaceptables ha registrado un aumento considerable en los ltimos aos, a diferencia de lo ocurrido con el trabajo infantil, que ha disminuido en trminos generales. En 2008, se calculaba que 62,5 millones de jvenes realizaban trabajos peligrosos, en comparacin con 51 millones en 2004. La diferencia representa un incremento del orden del 20 por ciento en un lapso de cuatro aos 29. Es importante poner de relieve el vnculo entre el trabajo infantil y el empleo de los jvenes, habida cuenta de que la infancia y la juventud son etapas del ciclo vital que entraan riesgos y vulnerabilidades particularmente altos con consecuencias importantes a largo plazo. En este perodo se desarrollan las capacidades fsicas, sociales y psicolgicas del individuo, de manera que es entonces cuando se determina en gran medida el xito o el fracaso que tendr en las etapas posteriores de su vida. Los efectos perjudiciales que el trabajo infantil podra tener en el desarrollo del nio tambin se manifestarn en las oportunidades al alcance de los jvenes para hacer la transicin hacia el trabajo decente. Las desventajas acumuladas del mercado laboral resultantes del trabajo infantil y que experimentan los jvenes vulnerables pueden dar por resultado un empleo de baja calidad, ingresos bajos, marginacin social en la edad adulta e inseguridad en la vejez, elementos que en su conjunto crean un ciclo persistente de pobreza.
El gnero la disparidad ha ido disminuyendo, pero persiste la situacin de desventaja de las mujeres jvenes. En la mayora de las regiones se observaron
26
P. Ryan: The school-to-work transition: A cross-national perspective, en Journal of Economic Literature (marzo de 2001, vol. 39, nm. 1).
27 28 29
OIT: Trabajo decente y juventud en Amrica Latina (Lima, 2010). OIT: Panorama laboral 2010 Amrica Latina y el Caribe (Lima, 2010). OIT: Nios en trabajos peligrosos: Lo que sabemos, lo que debemos hacer (Ginebra, 2011).
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tendencias alentadoras en materia de gnero con disparidades menos acentuadas tanto en la tasa de participacin de hombres y mujeres en la fuerza de trabajo como en la relacin empleo-poblacin (vase el grfico 1.12). Sin embargo, en la mayora de los casos, el desempleo de las mujeres es ms alto que el de los hombres a pesar de las tasas ms bajas de participacin. Las probabilidades de que un joven trabajara en Europa Central y Sudoriental (pases no pertenecientes a la UE) y en la CEI, el Oriente Medio y frica del Norte en 2011 eran muy escasas, y particularmente bajas si se trataba de mujeres jvenes en estas regiones. En el Oriente Medio y frica del Norte, menos de cuatro de cada diez hombres jvenes tenan trabajo en 2011 (36,9 por ciento y 36,2 por ciento, respectivamente), en comparacin con menos de dos de cada diez mujeres jvenes (11,5 por ciento y 7,7 por ciento, respectivamente). Grfico 1.12. Tasas de participacin de los jvenes en la fuerza de trabajo, por sexo, 1990 y 2011 (en porcentaje)
90
80
70 60 50
40
30 20
10 0
Hombres, 1990
Mujeres, 1990
Hombres, 2011
Mujeres, 2011
Fuente: OIT, Base de datos de las estimaciones y proyecciones de la poblacin econmicamente activa.
Durante la crisis mundial, la disparidad entre el desempleo de mujeres y hombres jvenes se acentu en la mayora de las regiones porque haba an ms probabilidades de que las mujeres jvenes se encontraran en esa situacin que los hombres jvenes (vase el grfico 1.13). La excepcin a esta tendencia se registr en las economas desarrolladas y la UE, donde la tasa de desempleo de los hombres jvenes aument en 6,1 puntos porcentuales entre 2007 y 2011, frente a 4,7 puntos porcentuales en el caso de las mujeres jvenes.
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Grfico 1.13. Estimaciones preliminares de la tasa de desempleo juvenil (en porcentaje), por sexo y regin, correspondientes a 2011
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20 15 10 5
0
Hombres
Mujeres
Fuente: OIT, Tendencias mundiales del empleo juvenil, op. cit.
Otra trampa importante en la esfera del empleo de los jvenes guarda relacin con la segregacin ocupacional en puestos de trabajo tradicionalmente aceptados como masculinos y femeninos. El menor valor otorgado a las aportaciones econmicas de las mujeres, as como las actitudes culturales prevalecientes, contribuyen a que las mujeres jvenes ocupen una posicin ms desfavorable en el mercado de trabajo, y prueba de ello es que suelen percibir salarios ms bajos que los hombres jvenes 30.
Alfabetismo, educacin y competencias profesionales. En general, el desempleo, el subempleo y la informalidad son fenmenos ms acentuados entre los jvenes que carecen de instruccin que entre sus pares con un mayor nivel de formacin. Este dato confirma la influencia positiva que ejerce la educacin en los resultados en materia de empleo en todas las regiones. Las nicas excepciones son el Oriente Medio y frica del Norte, donde las tasas de desempleo son ms altas entre los jvenes con mayor nivel de instruccin que entre aquellos con menor formacin. Entre los jvenes con escasa instruccin que pueden aceptar trabajos de poca calidad, la tasa de desempleo es inferior a la de los jvenes con estudios secundarios y superiores, cuyas calificaciones tal vez no satisfagan la demanda del mercado de trabajo o tienen mayores reservas en trminos de salarios y puestos de trabajo. No cabe duda de que el fenmeno del desempleo entre los jvenes con formacin es una nueva caracterstica de la actual crisis del empleo de los jvenes. En el captulo 2 se aborda en mayor detalle la relacin entre la educacin y el empleo. Circunstancias socioeconmicas. Dado que la pobreza se transmite durante el ciclo vital y de una generacin a otra, los jvenes de familias pobres tienden a convertirse en trabajadores jvenes pobres. La pobreza de las familias es un factor
30
Para obtener ms informacin, vase OIT: La igualdad de gnero como eje del trabajo decente, Conferencia Internacional del Trabajo, 98. reunin, Ginebra, 2009.
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determinante de la penuria infantil y sta, a su vez, puede repercutir en el bienestar de los jvenes y de sus hijos. La pobreza puede ser la causa de oportunidades desperdiciadas de recibir educacin, del trabajo infantil y de malos resultados en lo relativo al mercado de trabajo durante la vida activa de jvenes y adultos. Lo que sucede durante este perodo (por ejemplo, finalizar la escuela, empezar a trabajar, contraer matrimonio y tener hijos) incide de manera importante en el ciclo vital de la persona y en los niveles de pobreza de su generacin y de las siguientes. Del mismo modo, en varios pases hay una creciente correlacin entre el desempleo juvenil y la pertenencia a familias en que ninguno de sus integrantes tiene trabajo.
Origen nacional y tnico. Este factor suele causar resultados poco satisfactorios en lo relativo al mercado de trabajo y dficits de trabajo decente. En Australia, por ejemplo, los indgenas jvenes tienen casi cuatro veces ms probabilidades de estar desempleados que los nacionales no indgenas. Tambin estn ms expuestos al desempleo de larga duracin y al trabajo a tiempo parcial, adems de que una proporcin mayor de ellos estn desvinculados del mercado de trabajo (35,5 por ciento de los australianos indgenas en edad de trabajar, frente al 21,7 por ciento de la poblacin no indgena en edad de trabajar) 31 . Asimismo, los estudios disponibles sobre el empleo de romanes jvenes en los Balcanes Occidentales revelan que la incidencia del empleo informal entre ellos y los desplazados internos en el grupo de edad de 15 a 29 aos es mucho ms alta que entre los jvenes que viven cerca de las comunidades de romanes y de desplazados internos 32. Jvenes con discapacidad. En comparacin con los jvenes que no presentan ninguna discapacidad, es menos probable que los jvenes con discapacidad asistan a la escuela y ms probable que hagan frente a desventajas en el mercado de trabajo. Por ejemplo, en 2009, la tasa de empleo entre los estadounidenses jvenes con discapacidad en el grupo de edad de 16 a 20 aos era del 21,2 por ciento (23 por ciento en el caso de mujeres jvenes y 19,9 por ciento entre hombres jvenes), mientras que la correspondiente al mismo grupo de jvenes sin discapacidad era casi 15 puntos porcentuales ms elevada 33. Jvenes que viven con el VIH y afectados por la epidemia del sida. En la actualidad hay 5 millones de jvenes que viven con el VIH en todo el mundo 34 . Son particularmente vulnerables al desempleo, al subempleo y a la pobreza. La Recomendacin sobre el VIH y el sida, 2010 (nm. 200) se refiere en concreto a la necesidad de proteger a los trabajadores jvenes, incluidos los que reciben formacin profesional y son beneficiarios de programas y servicios de empleo para los jvenes, y de prevenir el estigma y la discriminacin en los lugares de trabajo y las comunidades. Migrantes jvenes. La migracin internacional de jvenes en busca de trabajo es un fenmeno de importancia creciente en muchos pases 35. Segn las estimaciones del
31
Steering Committee for the Review of Government Service Provision, Productivity Commission: Report on Overcoming Indigenous Disadvantage: Key Indicators 2011 (Canberra, 2011).
32 33 34
El conjunto de datos del PNUD sobre estos estudios se puede consultar en http://vulnerability.undp.sk. Fuente: http://www.disabilitystatistics.org.
ONUSIDA: Securing the future today Synthesis of strategic information on HIV and young people (Ginebra, 2011).
35
Para un examen de las tendencias de la migracin internacional, vase Naciones Unidas: International migration in a globalizing world: The role of youth, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, documento tcnico nm. 2011/1 (Nueva York, 2011).
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Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, en la actualidad, una tercera parte del total de migrantes internacionales en todo el mundo son jvenes de 15 a 25 aos. La falta de oportunidades de trabajo decente en los pases en desarrollo ha dado lugar a una emigracin considerable de muchos jvenes tanto calificados como poco calificados. Los migrantes jvenes se ven particularmente afectados por la crisis mundial. Ya en 2009, los trabajadores migrantes fueron los primeros en perder sus puestos de trabajo, duplicndose as el nivel de desempleo en este grupo en comparacin con el prevaleciente entre los trabajadores nacionales de Espaa, Irlanda y el Reino Unido desde el inicio de la crisis en 2008. En 2007, esa tasa era ms o menos la misma, un 12 por ciento aproximadamente, que la de los trabajadores nacionales. En general, los migrantes jvenes son un grupo particularmente vulnerable en el mercado de trabajo; son objeto de despidos, discriminacin y, en ocasiones, xenofobia. Las restricciones del mercado de trabajo exacerban estos fenmenos. 79. La crisis tambin sirvi de recordatorio de que la estructura del empleo es una consideracin importante. En los pases industrializados, la tendencia hacia la polarizacin del trabajo haba empezado a manifestarse antes de la crisis y no est previsto que desaparezca. La mayor parte de los puestos de trabajo nuevos se crearn en el sector de los servicios debido a la elasticidad de la demanda de servicios en funcin de los ingresos altos. Esta demanda se intensifica en el contexto de una desigualdad creciente de los ingresos (como ha ocurrido en muchos pases industrializados) puesto que en las familias de ingresos altos hay una gran demanda de servicios personales. Otro factor que contribuye a esta situacin es el efecto del progreso tecnolgico, en especial la informatizacin, en la demanda de calificaciones y tareas diferentes. Esto ha acarreado, en particular, la prdida de muchos trabajos que, por entraar tareas rutinarias, pueden realizarse con el uso de computadoras, a un costo menor. Tambin ha ocasionado una cada de la demanda de empleos de nivel medio en el sector de la manufactura y trabajos de oficina. Al mismo tiempo, ha aumentado la demanda de trabajos no rutinarios y poco calificados en el sector de los servicios, por ejemplo, en transporte y distribucin, comercio minorista, servicios comunitarios, atencin de salud y cuidados personales. El resultado ha sido un incremento del empleo en los dos extremos del mercado laboral tanto para trabajadores altamente calificados como poco calificados y una reduccin del nmero de puestos de trabajo de nivel medio 36. 80. Este cambio en la estructura del empleo acarrea consecuencias directas para la crisis del empleo de los jvenes. Es cada vez ms probable que las personas que se incorporan al mercado de trabajo tengan ahora que conformarse con un empleo poco calificado y mal remunerado en el sector de los servicios. Adems, la perspectiva de movilidad ascendente para aquellos que realicen esos trabajos se ver muy menoscabada al disminuir el nmero de empleos de nivel medio. Otro elemento que agrava an ms el problema es el hecho de que muchos puestos mal remunerados en el sector de los servicios tambin son temporales y a tiempo parcial. As pues, tanto ahora como en el futuro, los trabajadores jvenes se enfrentan no slo al problema de la escasez de empleo sino tambin a la realidad de que los puestos de trabajo disponibles sern, en promedio, de menor calidad. 81. Cuando hay marea baja, todos los barcos se ven afectados y algunos quedan varados. La crisis ha tenido una repercusin negativa en todos los jvenes en general.
36
D. H. Autor y D. Dorn: Inequality and specialization: The growth of low-skill service jobs in the United States, IZA Discussion Paper No. 4290 (Bonn, 2009); y M. Goos, A. Manning, y A. Solomons: Job polarization in Europe, en American Economic Review 99(2), 2009.
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Estos jvenes afectados por la crisis tienen perspectivas menos halageas que sus antecesores. Adems, hay signos de polarizacin dentro de este grupo en el que resultan ms particularmente perjudicados los integrantes de los grupos desfavorecidos a los que se hace referencia en los prrafos anteriores. En una coyuntura econmica sumamente desfavorable, los jvenes con los niveles de instruccin y calificacin ms bajos afrontan un aumento ms marcado de la tasa de desempleo que sus homlogos con mayor instruccin y mejor calificados porque carecen del capital humano relacionado especficamente con la actividad de una empresa dada que vale la pena retener, a juicio de las empresas. As ha sucedido en recesiones anteriores en los pases industrializados y la crisis actual no ha sido una excepcin. De igual manera, los jvenes con empleos temporales e inseguros, una categora que coincide en muchos aspectos con la anterior, han sido los ms vulnerables a las reducciones de personal. En el actual estado deprimido del mercado de trabajo, lo que muchos de estos jvenes tienen por delante es el desempleo de larga duracin y la desvinculacin crnica del mercado laboral. Como ya se ha mencionado, un grupo particularmente vulnerable durante la crisis econmica actual ha sido el de los trabajadores migrantes jvenes. 82. En los pases en desarrollo, el debilitamiento del nexo entre crecimiento y empleo sugiere que los jvenes de ambos sexos que viven en la pobreza tendrn menores posibilidades de acceder a un trabajo decente. Esto significa que una proporcin creciente de jvenes en las zonas rurales y en la economa informal no podrn escapar de la trampa de la pobreza. En trminos ms generales, un ritmo ms lento de crecimiento del empleo intensificar la competencia por el nmero menor de trabajos decentes que lleguen a crearse, con lo cual los jvenes desfavorecidos quedarn an ms rezagados en la fila de quienes esperan ocuparlos. En este contexto, puede que tambin se vuelva ms difcil reducir la discriminacin en el mercado de trabajo. 83. El deterioro de las perspectivas de empleo para los jvenes desfavorecidos implica que las polticas dirigidas a este grupo deben ser objeto de mayor atencin.
1.4.
Perspectivas futuras
84. A nivel mundial, ser necesario crear cada ao alrededor de 40 millones de nuevos empleos para los trabajadores que se incorporan por primera vez al mercado de trabajo y para absorber adems a los 200 millones de personas desempleadas en 2012 (de las cuales 75 millones son jvenes). Segn el informe Tendencias Mundiales del Empleo de enero de 2012, el mundo enfrenta el desafo de crear 600 millones de empleos en los prximos diez aos. Sin embargo, en esta cifra no estn incluidos los 900 millones de trabajadores pobres que viven con menos de 2 dlares al da, en su mayor parte en los pases en desarrollo 37 . Se trata de un desafo formidable en vista de las previsiones econmicas y de crecimiento actuales, y en ausencia de cambios significativos en el entorno normativo. Todo ello puede acarrear consecuencias importantes para los jvenes cuando los siguientes grupos de trabajadores que busquen incorporarse al mercado de trabajo pasen a engrosar las filas de los que no tienen empleo. Los riesgos conexos del malestar social, la desvinculacin del mercado de trabajo y de la sociedad y la prdida de confianza en el progreso social no son ya slo una posibilidad sino una realidad, como se ha expresado de muy diversas maneras en todo el mundo. 85. Aunque est cediendo la presin de las tendencias demogrficas en la mayora de las regiones, con excepcin de frica Subsahariana y Asia Meridional, todos los indicadores del empleo de los jvenes indican un agravamiento del problema. En las
37
OIT: Tendencias Mundiales del Empleo, op. cit.
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economas desarrolladas, el punto de inflexin tras un perodo de descenso alentador en la tasa de desempleo fue la crisis financiera mundial y el temor de una recesin de doble cada, que han dejado secuelas en los mercados de trabajo para los jvenes y agitan el fantasma de una generacin perdida. 86. En las economas emergentes y en desarrollo que, no obstante, no fueron afectadas en igual grado por la crisis mundial las deficiencias estructurales en los modelos de crecimiento y en el mercado de trabajo, as como una incidencia mayor de la pobreza y la informalidad, no han resuelto en general la crisis del empleo de los jvenes a pesar de un crecimiento constante en la mayora de las regiones durante los ltimos diez aos. En distintos informes de la OIT se ha analizado el modelo de crecimiento y su escaso contenido de empleo y trabajo decente. La ilustracin ms clara tal vez sea la situacin de los jvenes en el Oriente Medio y frica del Norte. Aunque la regin cuenta con la poblacin joven ms numerosa y mejor instruida de su historia, ms del 26 por ciento de los jvenes en la fuerza de trabajo en el Oriente Medio y ms del 27 por ciento en frica del Norte no pudieron encontrar trabajo en 2011. Las tasas de crecimiento econmico del 5 por ciento al 7 por ciento que registr la regin en su conjunto en el perodo anterior a la crisis financiera mundial y a la primavera rabe no se tradujeron en empleos productivos y decentes para los jvenes de ambos sexos en la economa real 38. La bsqueda de mejores oportunidades para los jvenes en el mercado de trabajo y la demanda de justicia social fueron dos importantes dimensiones de los levantamientos de la primavera rabe que se esparcieron por la regin en 2010 y 2011. 87. Es evidente que para invertir estas tendencias se requiere un panorama normativo diferente en que el empleo, y en particular el empleo de los jvenes, figuren entre los objetivos principales de los marcos macroeconmicos y constituyan una prioridad de la poltica fiscal. Se necesitan nuevos modelos de crecimiento, que comprendan estrategias industriales y sectoriales para alentar la diversificacin econmica y la creacin de oportunidades de empleo de buena calidad, as como un sector financiero que en verdad se dedique a efectuar inversiones en la economa real. Lo que hace falta es un marco normativo en que la extensin de la proteccin social reduzca las vulnerabilidades y desigualdades y aumente la productividad. En el captulo 2 se ampla el anlisis de estas cuestiones de poltica y de las experiencias adquiridas.
38
A. Berar, M. Fortuny e I. Awad (directores de publicacin): Jobs, freedom and social justice (Ginebra, OIT, de prxima publicacin).
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Captulo 2
Polticas de trabajo decente para los jvenes: Cuestiones fundamentales y enseanzas extradas
88. La Resolucin relativa al empleo de los jvenes, adoptada por la Conferencia en 2005, defini un conjunto amplio de polticas y programas para hacer frente al problema del empleo de los jvenes. Como se indic al comienzo de este informe, dichas polticas y programas abarcaban desde polticas macroeconmicas y marcos reglamentarios para aumentar la tasa de crecimiento del empleo, hasta polticas de mercado de trabajo e intervenciones especficas orientadas a grupos de jvenes desfavorecidos. 89. En este captulo se examinarn los progresos realizados desde 2005 en cada una de las esferas de poltica que se mencionan en la Resolucin. Con ello se pretende ofrecer una evaluacin crtica de los cambios operados en las pautas de intervencin de pases con distintos niveles de desarrollo; extraer enseanzas sobre las medidas que resultan eficaces y para qu grupos; y discutir importantes cuestiones de poltica, as como las distintas opciones para abordarlas. 90. El captulo est dividido en nueve apartados en los que se tratan temas y esferas de poltica muy diferentes que guardan relacin con los cuatro objetivos estratgicos del Programa de Trabajo Decente. 91. Las polticas pueden agruparse teniendo en cuenta su objetivo bsico y las repercusiones que se espera que tengan en el empleo de los jvenes. As por ejemplo:
polticas y programas para estimular la creacin de empleo e incidir en la demanda; estas comprenden polticas econmicas y de crecimiento, polticas de promocin de la iniciativa empresarial y el empleo independiente, y programas de creacin de empleo en el sector pblico; polticas y programas para facilitar la transicin de la escuela al trabajo; estas comprenden medidas relacionadas con la oferta, tales como las polticas sobre la enseanza y la formacin tcnica y profesional, y las polticas activas de mercado de trabajo (PAMT) por ejemplo los subsidios salariales, las exenciones fiscales y la asesora para la bsqueda de empleo que facilitan el ajuste de la oferta y la demanda; polticas de mercado de trabajo para mejorar la calidad del empleo de los jvenes, y polticas para mejorar la proteccin social de los trabajadores jvenes; polticas para proteger los derechos, promover el respeto de las normas del trabajo y fortalecer el dilogo social a fin de garantizar una mayor participacin de los trabajadores jvenes y una difusin ms eficaz de sus opiniones.
92. Ahora bien, las medidas se presentan de forma consecutiva ya que no siempre pueden agruparse en una u otra categora exclusivamente. Muchas de las medidas mencionadas inciden en la demanda y/o la oferta de mano de obra, y tienen
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repercusiones tanto en la cantidad como en la calidad del empleo. Adems, los programas ms exitosos suelen adoptar un enfoque que consiste en un conjunto coherente de medidas. 93. Sin embargo, antes de pasar al examen de estas medidas, en las secciones que siguen a continuacin se evalan brevemente los compromisos nacionales respecto de la promocin del empleo juvenil, as como la prioridad que conceden los pases a esta cuestin en sus marcos nacionales de desarrollo.
2.1.
El empleo de los jvenes: Una prioridad cada vez ms importante de los programas de polticas nacionales
94. Considerar el empleo de los jvenes como una prioridad nacional implica que los programas de polticas generales, como los marcos y planes nacionales de desarrollo, contengan un conjunto de polticas econmicas y sociales coherentes que aborden el empleo juvenil y establezcan objetivos especficos. Esta prioridad debe hacerse explcita mediante la formulacin de metas realistas y la definicin de resultados previstos que pueden cuantificarse y de resultados concretos que quepa esperar. Para que esta prioridad se plasme en acciones concretas, tambin deben asignarse recursos adecuados para llevarla a la prctica. 95. Un examen de los marcos de polticas de 138 pases muestra que desde 2005 los Estados Miembros estn cada vez ms empeados en incluir el empleo de los jvenes en los programas de polticas nacionales 1. Asimismo, un estudio sobre la prioridad que se concede al empleo de los jvenes en los marcos nacionales de desarrollo, y que se refleja en las estrategias de reduccin de la pobreza de los pases de bajos ingresos, pone de manifiesto que esas estrategias estn prestando especial atencin al empleo juvenil. En comparacin con las estrategias de reduccin de la pobreza de la primera generacin, en las que no se abordaba el empleo de los jvenes, casi la mitad de las estrategias de la segunda generacin tratan esta cuestin de forma prioritaria. Lo mismo cabe decir de las estrategias nacionales de desarrollo de algunos pases que carecen de estrategias de reduccin de la pobreza. 96. El anlisis de los resultados del Estudio General de 2010 de la OIT sobre los instrumentos relativos al empleo arroja resultados similares en cuanto a la prioridad que se concede al empleo juvenil en las polticas y estrategias de empleo. Los anlisis de otros estudios conducen a conclusiones muy parecidas. Por ejemplo, un estudio realizado por los ministerios de trabajo de diez pases de Asia Oriental muestra que el empleo de los jvenes constituye la cuarta prioridad de una lista de once prioridades en materia de polticas 2. El examen de las memorias relativas a la aplicacin del Convenio sobre la poltica del empleo, 1964 (nm. 122) arroja los mismos resultados; en sus memorias, la mayora de los Estadios Miembros describen las medidas que han adoptado para promover el empleo juvenil como parte de sus polticas activas de empleo. 97. La manera en que se concede prioridad al empleo de los jvenes en esos marcos no es la misma en todos los pases. El empleo juvenil aparece en diversas listas de prioridades como un tema transversal de las polticas nacionales de empleo de varios pases de la UE (por ejemplo, Alemania, Austria, Blgica, Irlanda, Malta, Portugal y
1
OIT: Review of approaches to mainstream youth employment in national development strategies and employment policies, proyecto (Ginebra, 2011).
2
OIT y OCDE: Job-rich growth in Asia: Strategies for local employment, skills development and social protection (Ginebra, 2011).
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Reino Unido). En otros pases como Mal y Serbia se aborda teniendo en cuenta sectores especficos, mientras que en los marcos de polticas de pases como Costa Rica, Repblica Democrtica del Congo y Kenya es un tema que se trata en referencia a grupos especiales o grupos de poblacin vulnerables. 98. Aproximadamente un 30 por ciento de estos 138 pases cuentan con una poltica o estrategia explcita sobre empleo juvenil, mientras que muchos otros han formulado disposiciones sobre este particular en las polticas de desarrollo en favor de los jvenes. Por ejemplo, la poltica nacional de la juventud 2009-2014 de Sudfrica tiene por objetivo incorporar el empleo juvenil y una serie de cuestiones relacionadas con el desarrollo de los jvenes en las polticas y programas nacionales, y su aplicacin requiere la asignacin de recursos del presupuesto nacional. 99. Los planes de accin nacionales de empleo juvenil son otro ejemplo concreto de un compromiso creble de responder al reto de ofrecer oportunidades de empleo productivo y duradero para hombres y mujeres jvenes. La finalidad de estos planes es asegurar la coherencia entre las diferentes disposiciones sobre empleo juvenil establecidas en diversas polticas, y determinar prioridades claras y resultados cuantificables mediante la utilizacin de recursos especficos en un plazo definido (vase el ejemplo que se presenta en el recuadro 2.1). Estos planes desempean un papel importante en el fomento de la coordinacin interinstitucional ya que permiten congregar a los responsables de la formulacin de polticas y a los diversos actores, incluidos los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, en torno a una plataforma de accin comn. Hasta la fecha, slo un nmero reducido de pases (35 en total) han adoptado formalmente planes de accin nacionales de empleo juvenil.
Recuadro 2.1 Plan de Accin de Empleo Juvenil del Per
A pesar de la importante expansin econmica registrada entre 2000 y 2010, al final de ese decenio dos de cada tres desempleados en el Per tenan entre 15 y 29 aos de edad, cuatro de cada cinco trabajadores jvenes se desempeaban en empleos precarios y ms de la mitad (56 por ciento) de la poblacin juvenil (8 millones) hubiera dejado el pas de presentarse la oportunidad. El Plan de Accin de Empleo Juvenil del Per (2009-2012) identifica una serie de medidas prioritarias para abordar el empleo y subempleo de los jvenes en mbitos que abarcan la creacin de empleo, la iniciativa empresarial y la empleabilidad. Un comit nacional tripartito en el que participan representantes jvenes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores se encarga de supervisar la aplicacin del plan. De los 370.000 beneficiarios, ms de 260.000 jvenes desfavorecidos se han beneficiado hasta el momento de las medidas del Plan de Accin. Basndose en los resultados de una encuesta nacional que indicaba que ms del 75 por ciento de las microempresas dirigidas por jvenes no duraban ms de un ao, el Gobierno emprendi las siguientes reformas institucionales: reduccin de los trmites administrativos y de los costos relacionados con las solicitudes de empleo mediante la introduccin por parte del servicio pblico de empleo del Certificado nico Laboral (CertiJoven), un documento gratuito que contiene todos los datos requeridos para acceder a un puesto de trabajo; modernizacin de los servicios de orientacin profesional; establecimiento de un programa de formacin (Joven Emprendedor) destinado a los jvenes empresarios, junto con un sistema de informacin que simplifica el anlisis de los mercados; y, por ltimo, el establecimiento de un sistema de informacin y orientacin para jvenes peruanos que trabajan o tienen previsto trabajar en el extranjero (Infomigra). Algunas de estas medidas han sido integradas en la reciente poltica nacional de empleo que incorpora el empleo de los jvenes.
Fuente: Programa de la OIT sobre el empleo de los jvenes.
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100. La promocin del empleo juvenil se lleva a cabo a travs de diversos modelos institucionales a nivel de los pases en los que interactan varios organismos gubernamentales. En la mayora de los pases, el ministerio de empleo y/o de trabajo, el ministerio de educacin y el ministerio de la juventud suelen encargarse de esta tarea y/o desempear funciones complementarias. Otros ministerios pueden participar en la promocin del empleo juvenil, entre los que cabe mencionar los ministerios de comercio, industria, economa y finanzas o aquellos que ejercen una funcin de coordinacin como el ministerio de planificacin. 101. En algunas regiones, como frica y Amrica Latina, el empleo de los jvenes compete cada vez ms a los ministerios que se ocupan de cuestiones relacionadas con la juventud. Esta nueva tendencia va acompaada del establecimiento de organismos independientes de empleo juvenil, como ocurre por ejemplo en varios pases de frica Septentrional y Occidental. Un mecanismo institucional de esta ndole puede ayudar a mejorar la coherencia entre el empleo juvenil, las polticas de desarrollo en favor de los jvenes y los servicios de empleo. Ahora bien, ese mismo mecanismo tambin podra dar pie a la desvinculacin del empleo juvenil de otras polticas y servicios si el sistema de gobernanza no es capaz de garantizar la coordinacin entre los diferentes ministerios y organismos encargados de las polticas de empleo juvenil. 102. No existe un modelo institucional sui gneris de buenas prcticas. Lo importante es que las responsabilidades recaigan en un organismo gubernamental que tenga la capacidad tcnica apropiada y que, al mismo tiempo, pueda recabar el apoyo necesario para garantizar tanto la coherencia y coordinacin de las polticas entre las distintas instituciones gubernamentales como la participacin de los interlocutores sociales. 103. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores desempean un papel importante en la elaboracin de polticas y programas ya que pueden contribuir al fortalecimiento de los vnculos entre las empresas y el sector de la educacin, y a la promocin de los derechos de los jvenes en el trabajo. 104. Existen numerosas iniciativas a nivel de los pases en las que varias partes interesadas (actores e instituciones de los sectores pblico y privado) participan en el proceso de elaboracin y puesta en prctica de los programas de empleo para jvenes. 105. Como fuente principal de creacin de puestos de trabajo en las economas de mercado, el sector privado desempea un papel esencial en la promocin del trabajo decente para los jvenes. Las empresas determinan la composicin de la demanda de mano de obra (por ejemplo, el nivel de las calificaciones y la experiencia requerida), la oferta de oportunidades de formacin y desarrollo profesional, y la calidad del empleo. Son una fuente valiosa de informacin sobre las restricciones y oportunidades para la creacin de puestos de trabajo. Los empleadores pueden facilitar informacin importante sobre la adecuacin de las polticas de educacin y formacin vigentes, las necesidades futuras en materia de calificaciones y la eficacia de las medidas de mercado de trabajo en trminos de creacin de empleo. Los gobiernos suelen trabajar conjuntamente con las empresas en la elaboracin e implementacin de medidas relativas al empleo juvenil. En las secciones que siguen a continuacin se presentan ejemplos de alianzas de colaboracin pblico-privadas. Sin embargo, del examen de esos ejemplos se desprende que es posible lograr un mayor grado de cooperacin entre los gobiernos y las empresas. 106. Existen muchas iniciativas de empleo juvenil a nivel local basadas en alianzas de colaboracin comunitarias. Las comunidades estn en condiciones de identificar el papel y las ventajas comparativas de cada asociado, las necesidades de los jvenes y las exigencias del mercado de trabajo.
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107. Un estudio de la OIT sobre las alianzas de colaboracin comunitarias para la promocin del empleo juvenil identific una serie de rasgos comunes a todas ellas 3. Estas alianzas implicaban acciones concretas y coordinadas en diferentes mbitos como la formacin, la creacin de puestos de trabajo a travs de empresas existentes o recin creadas, los servicios de orientacin profesional y colocacin, y el desarrollo de la iniciativa empresarial de los jvenes. Los resultados de este estudio pusieron de relieve la importancia de los enfoques multiparticipativos, la significativa contribucin de los gobiernos e instituciones locales, la importancia de ofrecer diversos servicios a los jvenes, as como los beneficios que se derivan de la adopcin de un enfoque integrado que combine intervenciones en la oferta y la demanda en sectores especficos. Asimismo, pusieron de manifiesto que haba que procurar que esas intervenciones pudieran repetirse despus de cierto tiempo. 108. La conclusin general es que, aunque el empleo juvenil se considera una prioridad expresa en las agendas polticas, pocas veces se traduce en un marco integral que establezca un conjunto claro de prioridades al respecto. Con frecuencia, las disposiciones de diferentes polticas dan lugar a medidas y objetivos contradictorios que conducen a una falta de coherencia, lo que a su vez limita considerablemente el impacto de esas polticas y medidas. Adems, cuando se fijan objetivos, estos se refieren al objetivo nominal de reducir el desempleo o de ofrecer un cierto nmero de oportunidades de formacin. No parece que se preste la debida atencin a la mejora de la calidad del empleo ni a las medidas para reducir las vulnerabilidades. 109. Casi la mitad de las polticas consideradas no definen objetivos especficos para esta prioridad, y slo una cuarta parte de ellas establecen metas e indicadores especficos. La mayora no prevn sistemas apropiados de control y supervisin. De hecho, slo el 19 por ciento de las polticas de empleo nacionales examinadas incluan disposiciones relativas al control y la evaluacin. 110. La financiacin para la ejecucin de los programas es limitada y los recursos destinados a la aplicacin de las polticas suelen subestimarse en la mayora de los casos. Slo el 13 por ciento de las polticas de empleo nacionales y el 9 por ciento de las estrategias de reduccin de la pobreza examinadas prevn un presupuesto para materializar las prioridades relativas al empleo juvenil. Las alianzas de colaboracin a escala regional y mundial prestan apoyo a las iniciativas de los pases. As, por ejemplo, el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD) promueve cada vez ms el empleo juvenil aplicando unos enfoques que tienen en cuenta las necesidades de los jvenes, en particular de las mujeres jvenes. Estas prioridades suelen ponerse en prctica mediante programas conjuntos elaborados por los equipos de las Naciones Unidas en los pases. El examen de estos programas figura en el captulo 3 del presente informe. 111. En trminos generales, en los programas y polticas nacionales se tiende a poner mayor nfasis en las medidas relativas a la oferta en particular las relativas al desarrollo de competencias mientras que son menos frecuentes las intervenciones destinadas a aumentar la demanda de trabajadores jvenes. Esta preferencia es sorprendente, pues parece implicar que los factores que guardan relacin con la oferta influyen en mayor medida en los resultados de los mercados de trabajo de los jvenes que aquellos que tienen que ver con la demanda; sin embargo, el diagnstico del dficit de empleos realizado antes de la crisis mundial actual indicaba que una demanda insuficiente constitua un obstculo importante en ese sentido. Este problema estructural
3
P. Kenyon: Partnerships for youth employment: A review of selected community-based initiatives, documento de trabajo nm. 33, Sector del Empleo (Ginebra, OIT, 2009).
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se ha acentuado debido a la reduccin de la demanda agregada y a las perspectivas de un crecimiento lento en 2011 y 2012 en los pases desarrollados, en el contexto de la crisis mundial. De ah que las pautas de crecimiento, los marcos macroeconmicos y las polticas econmicas (factores que sern examinados en la siguiente seccin) sean tan importantes para estimular la demanda agregada.
2.2.
Estrategia de crecimiento, polticas macroeconmicas y empleo de los jvenes

112. La Resolucin de 2005 relativa al empleo de los jvenes reafirm el papel esencial que desempean unas estrategias de crecimiento y unas polticas macroeconmicas adecuadas para generar oportunidades de empleo productivo y duradero para los jvenes. Esta conviccin se ha afianzado an ms a raz de la recesin mundial de 2008-2009, que desencaden la prdida de millones de puestos de trabajo, especialmente entre los jvenes, y un aumento sin precedentes de la tasa de desempleo juvenil, sobre todo en las economas avanzadas. 113. El empleo juvenil est estrechamente relacionado con la situacin general del empleo. El anlisis de las respectivas tasas de desempleo de los trabajadores jvenes y de los trabajadores adultos indica que existe una correlacin positiva entre estos dos grupos de edad; ms concretamente, el incremento de la tasa de desempleo de los trabajadores adultos da lugar a un incremento ms que proporcional de la tasa de desempleo de los jvenes. Por ejemplo, una comparacin esttica de las tasas de desempleo de ambos grupos en los pases del G-20 (vase el grfico 2.1) sirve para ilustrar esta relacin positiva, en la que la tasa de desempleo de los trabajadores adultos origina ms del 58 por ciento de la variacin de la tasa de desempleo de los jvenes. Dicha relacin ha sido ampliamente confirmada por los resultados de la regresin efectuada para el perodo 1990-2010 en el mismo grupo de pases. Durante ese perodo, el coeficiente de la tasa de desempleo de los trabajadores adultos en general se mantuvo positivo y estadsticamente significativo 4. Estos resultados indican que la mejora de la situacin del mercado laboral de los trabajadores adultos redundara en importantes beneficios para los trabajadores jvenes, y de ellos tambin se desprende el importante papel que desempean las polticas que afectan a la demanda agregada.
Programa de Empleo Juvenil: Regression analysis of youth and adult unemployment in G20 countries for the period 19902010, documento indito preparado para la Nota sobre polticas de la OIT/OCDE destinada a la Reunin de Ministros de Trabajo y Empleo del G-20, Pars 26 y 27 de septiembre de 2011.
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Grfico 2.1. Correlacin entre las tasas de desempleo de los jvenes y las de los adultos, 2010
50 45 40
Tasa de desempleo de los jvenes
Arabia Saudita y = 1,9555x + 6,1676 R = 0,5866
35 30 25 20 15 Federacin de Rusia Indonesia
India Turqua
Australia Mxico Brasil Alemania Japn Argentina 10 Francia Repblica de Corea Italia 5 0 0 5
Sudfrica Canad Reino Unido
10
15
20
25
Tasa de desempleo de los adultos

Fuente: base de datos de la OIT sobre los indicadores clave del mercado de trabajo. Todos los datos se refieren a 2010, excepto en el caso de India (2005), Arabia Saudita (2008) y Argentina, Brasil, Indonesia, Mxico y Sudfrica (2009).
114. As pues, un marco de polticas para lograr un crecimiento integrador y con alto coeficiente de empleo constituye la piedra angular de la promocin del empleo juvenil. La crisis mundial tambin ha dado pie a una serie de debates sobre los paradigmas de poltica que han conducido a la crisis del empleo, y sobre los factores que se perciben como limitaciones de los modelos de crecimiento y las polticas macroeconmicas ortodoxas. 115. Las polticas que se han seguido en todo el mundo para hacer frente a la crisis han sido ampliamente documentadas y analizadas por la OIT. En efecto, en colaboracin con la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), la OIT ha elaborado varios documentos para las cumbres del G-20 y las reuniones ministeriales 5 en los que se examinan el impacto de la crisis y las respuestas de poltica para afrontarla.
5
Para los documentos sobre las respuestas a la crisis y el empleo juvenil, vanse: OIT y FMI: Los desafos del crecimiento, el empleo y la cohesin social, documento de debate para la Conferencia conjunta OIT/FMI, celebrada en colaboracin con la Oficina del Primer Ministro de Noruega (Oslo), 13 de septiembre de 2010; OIT y OCDE: Giving youth a better start: A policy note for the G20 Meeting of Labour and Employment Ministers, Pars, 26 y 27 de septiembre de 2011; OIT: El empleo juvenil en Europa Oriental: una crisis dentro de la crisis, documento de antecedentes para la reunin informal de Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales celebrada durante la 100. reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, 15 de junio de 2011, Ginebra; N. OHiggins: The impact of the economic and financial crisis on youth employment: Measures for labour market recovery in the European Union, Canada and the United States, documento de trabajo sobre poltica de empleo nm. 70 (OIT, Ginebra, 2010); F. Tong: El impacto de la crisis econmica y financiera sobre el empleo juvenil en Amrica Latina: Medidas del mercado para promover la recuperacin del empleo juvenil, documento de trabajo nm. 71 (OIT, Ginebra, 2010); OIT: Opciones de poltica para apoyar a los trabajadores jvenes durante la recuperacin econmica, Resea sobre cuestiones polticas nm. 14 (Ginebra, 2010). Vase asimismo el inventario de las intervenciones de poltica realizadas por los pases en respuesta a la crisis que inciden
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116. En los dos aos posteriores al inicio de la crisis mundial en 2008 se recurri sobre todo al incremento drstico del gasto pblico con el fin de financiar las medidas de estmulo fiscal destinadas a frenar la contraccin de la demanda agregada y de la productividad que se produjo como consecuencia de la crisis. En los pases en los que el sistema financiero se encontraba al borde del colapso se destinaron importantes recursos pblicos para rescatar a las instituciones financieras. Este tipo de polticas fiscales expansionistas no slo lograron limitar la magnitud de la contraccin econmica y el aumento del desempleo sino que tambin impidieron que se desencadenara una espiral deflacionista a escala mundial que pudiera haber desembocado en una segunda Gran Depresin. Para reducir el impacto social de la crisis, muchos pases tambin adoptaron medidas adicionales, como el aumento del gasto en programas activos de mercado de trabajo y en proteccin social. Asimismo, para contener el aumento del desempleo algunos pases optaron por medidas tales como la reduccin de las horas de trabajo, las subvenciones a la contratacin y la reduccin de los costos laborales no salariales. Exista un amplio consenso mundial en torno a las polticas para hacer frente a la crisis, como puso de manifiesto la adopcin en 2009 del Pacto Mundial para el Empleo por la Conferencia Internacional del Trabajo. 117. En este contexto se tomaron varias medidas destinadas a promover el empleo de los jvenes 6. Dado que se trataba del grupo ms gravemente afectado por el aumento del desempleo, las medidas de respuesta a la crisis atribuyeron con razn un carcter prioritario a este problema. La preocupacin primordial era impedir un aumento drstico del nmero ya considerable de jvenes desvinculados del mercado laboral. Las medidas adoptadas a tal efecto se centraron en la ampliacin de las polticas activas de mercado de trabajo para los jvenes, por ejemplo la creacin de empleo directo en trabajo comunitario y trabajo social, los programas de formacin y readaptacin profesional, los planes de experiencia laboral, y el asesoramiento y asistencia en la bsqueda de empleo. Un recurso corriente consisti en prestar asistencia social a cambio de la participacin en estas medidas. De este modo se ofreca un incentivo para participar en programas y planes que ampliaban la asistencia social sin propiciar la desvinculacin del mercado de trabajo. Dichas medidas a veces iban acompaadas de otros planes y programas encaminados a aumentar la demanda de trabajadores jvenes, como las subvenciones a la contratacin y la exoneracin o reduccin de las cargas sociales de los trabajadores jvenes. Otras ofrecan incentivos para que los jvenes permanecieran ms tiempo en programas de educacin y formacin, de modo que pudieran sortear la crisis sin dejar de invertir en su propio capital humano ni engrosar las filas de los desempleados o de los trabajadores desvinculados del mercado de trabajo. 118. Entre tanto se ha producido un cambio profundo en la posicin poltica de muchos pases industrializados, cuyas prioridades se centran actualmente en la consolidacin fiscal, pese a que no puede descartarse el riesgo de una recada en la recesin. La causa inmediata de este cambio fue la crisis de la deuda soberana y los consiguientes programas de rescate adoptados para varios pases de la zona del euro como Grecia, Irlanda y Portugal. Los temores ante el posible impago de la deuda soberana de economas de mayor envergadura como Espaa e Italia produjeron perturbaciones en los mercados de valores, que se acentuaron con el estancamiento de las negociaciones sobre los topes de la deuda en los Estados Unidos y la subsiguiente rebaja de la calificacin de
directamente en el empleo juvenil, en OIT: Tendencias mundiales del empleo juvenil: Edicin especial sobre las repercusiones de la crisis econmica mundial en los jvenes (Ginebra, 2010).
6
S. Scarpetta, A. Sonnet y T. Manfredi: Rising youth unemployment during the crisis: How to prevent negative long-term consequences on a generation, Social, Employment, and Migration Working Papers No. 106 (Pars, OCDE, 2010).
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la deuda de este pas por parte de una de las principales agencias de calificacin. En el segundo semestre de 2011, se registraron cadas drsticas en los mercados de valores de todo el mundo, y se reaviv el temor de que se produjera una segunda crisis financiera en pases cuyo sistema bancario estaba muy expuesto a la crisis de la deuda soberana de los pases en dificultades. Exista el peligro inminente de que el vacilante proceso de recuperacin de las principales economas se paralizara o, peor an, que pudiera desencadenarse una segunda fase ms virulenta de la crisis financiera que culminara en una depresin a escala mundial 7. 119. Las opiniones sobre cmo prevenir una segunda crisis mundial estn muy divididas, tanto en los gobiernos nacionales como entre los economistas profesionales. Aunque en general se est de acuerdo en que debe reducirse el considerable aumento de la deuda contrada por los gobiernos para responder a la crisis, existen puntos de vista contradictorios en cuanto a la prontitud con que debe hacerse y a la magnitud de esas reducciones. Los conservadores en materia fiscal estiman que para restablecer el equilibrio presupuestario es necesario realizar recortes draconianos en el gasto pblico, pues en su opinin sta es una condicin indispensable para recobrar la confianza de los mercados financieros y reactivar el crecimiento. Muchos de los que comparten este punto de vista tambin precisan que el reequilibrio fiscal debe ir acompaado de una reduccin del papel del Estado. Segn el punto de vista contrario, unos recortes drsticos e inmediatos produciran una reduccin contraproducente de la demanda agregada en una coyuntura en que la demanda del sector privado es dbil como consecuencia tanto del proceso de desapalancamiento de la deuda como de la elevada tasa de desempleo. En lugar de propiciar el crecimiento ello podra dar lugar a una espiral deflacionista. Ms bien debera examinarse el problema de la consolidacin fiscal desde una perspectiva a largo plazo y reducir al mximo la cada de la demanda agregada en un momento en que las economas se encuentran al borde del colapso. Por otra parte, la mejor manera de reactivar el crecimiento es mantener algunos estmulos fiscales ya que esto a su vez permitira garantizar una reduccin sostenible de la deuda a mediano plazo. 120. Desde el punto de vista de la crisis del empleo de los jvenes, es probable que una reduccin drstica e inmediata del gasto pblico agrave el problema. Si, contrariamente a las previsiones, la consolidacin fiscal no logra reactivar el crecimiento, es factible que el desempleo global aumente y, como consecuencia, el problema del empleo juvenil empeore inexorablemente de forma desproporcionada. Adems, tambin podra ocurrir que se recorte el gasto en medidas especficas para paliar el problema del empleo juvenil. 121. As pues, urge que los gobiernos que emprendan un proceso rpido de consolidacin fiscal y adopten medidas de austeridad, al definir las pautas para el recorte del gasto pblico consideren la posibilidad de realizar inversiones diferenciadas en medidas especficas para la promocin del empleo juvenil. Los argumentos en favor de esta postura son contundentes, habida cuenta de la gravedad de la crisis del empleo de los jvenes y de los elevados costos personales y sociales que ello est ocasionando en la actualidad y que debern pagarse en el futuro debido al deterioro progresivo de la situacin.
Esta apreciacin debe entenderse en el contexto de la coyuntura econmica de diciembre de 2011, que coincidi con la preparacin del presente informe.
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2.2.1.
Replanteamiento de los marcos de poltica macroeconmica favorables al empleo

122. Adems de la crisis de la deuda actual, del debate en torno a ella y de las medidas urgentes que es necesario adoptar, los elementos fundamentales de las polticas macroeconmicas, al igual que sus repercusiones en el empleo, se estn analizando desde una perspectiva distinta y con carcter urgente. Las Conclusiones relativas a la discusin recurrente sobre el empleo adoptadas por la Conferencia en 2010 instaban a que se procurara elaborar y aplicar un nuevo marco de poltica macroeconmica favorable al empleo que situara el empleo pleno y productivo para todos, incluidos los jvenes, como elemento central de las polticas nacionales 8. La Conferencia conjunta de la OIT y el FMI celebrada en Oslo reiter el llamamiento en favor de la integracin del empleo y la proteccin social en las polticas macroeconmicas 9. 123. Segn el punto de vista convencional sobre las polticas macroeconmicas, los gobiernos deberan actuar como guardianes de la estabilidad de los precios, la sostenibilidad fiscal y la sostenibilidad de la balanza exterior. Esta labor, cuando se desempea satisfactoriamente, puede aumentar la confianza de los inversores, promover el crecimiento y propiciar la creacin de empleo para trabajadores adultos y jvenes por igual, pues los indicadores bsicos del mercado de trabajo (como la tasa de desempleo) guardan una relacin estrecha y positiva en ambos casos. En la prctica, esta concepcin de las polticas macroeconmicas implica que deben lograrse y mantenerse metas prudenciales por lo que respecta a la deuda, el dficit, la inflacin y la balanza exterior. As pues, las metas fijadas segn reglas empricas por ejemplo, una relacin entre la deuda y el PIB que oscile entre el 40 y el 60 por ciento, acompaada de un dficit fiscal reducido, una tasa de inflacin baja de un solo dgito, y una cartera mnima de reserva de divisas son las que suelen recomendar las instituciones financieras internacionales como distintivas de una buena gestin macroeconmica que impulsa el crecimiento 10. 124. El supuesto fundamental del marco macroeconmico imperante a saber, que este garantiza una elevada tasa de crecimiento econmico y que dicho proceso tambin aumenta la tasa de creacin de empleo no ha sido corroborado necesariamente en la prctica. Incluso en el perodo anterior a la crisis, un crecimiento elevado no bastaba por s solo para resolver el problema del empleo, como demuestra el fenmeno de la crisis antes de la crisis analizado en los informes de la OIT. 125. Ello se explica en parte por el hecho de que en algunos pases el elevado nivel de crecimiento fue el resultado de la adopcin deliberada de una estrategia de crecimiento intensiva en capital. En el caso de otros pases, ello obedeci al hecho de no haber tenido en cuenta el impacto negativo en la creacin de empleo de las polticas que mantenan un tipo de cambio sobrevalorado que retard el crecimiento de los sectores de la industria intensivos en mano de obra y orientados a la exportacin, o bien al hecho de haber emprendido una liberalizacin prematura de la cuenta de capital, lo que produjo un
OIT: Polticas de empleo para la justicia social y una globalizacin equitativa Informe para el punto recurrente sobre el empleo, Informe VI, Conferencia Internacional del Trabajo, 99.a reunin, Ginebra, 2010.
9
OIT y FMI: The Challenges of Grouth, Employment and Social Cohesion, op. cit.
10
Vase, por ejemplo, FMI: An evaluation of the IMF and aid to Sub-Saharan Africa (Washington, D.C., 2007). En el caso de la zona del euro, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento recomienda determinados criterios para garantizar una poltica fiscal prudente. En el caso de los Estados Unidos, el poder ejecutivo del Gobierno deber contar con el apoyo del Congreso si la deuda pblica supera los lmites reglamentarios. Algunos congresistas han propuesto asimismo que se introduzca una enmienda de equilibrio presupuestario en la Constitucin estadounidense.
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aumento de las tasas de inters y un mayor grado de exposicin a corrientes de capital desestabilizadoras y crisis financieras. 126. Dada la gravedad del problema del empleo que deben enfrentar la mayora de los pases, es hora de que tambin se lo considere como un objetivo primordial de las polticas macroeconmicas. Con ello se establecera una nueva agenda que ira ms all de la actual preocupacin por la estabilizacin macroeconmica a corto plazo y la liberalizacin de los mercados. Asimismo, ello forzara a los responsables de la formulacin de polticas a estudiar de qu manera la poltica macroeconmica podra ser ms favorable al crecimiento econmico y la creacin de empleo. 127. Habra que determinar de qu manera puede estimularse la formacin de capital fijo privado, especialmente en aquellos sectores que o bien son intensivos en empleo o tienen importantes efectos multiplicadores sobre el empleo. En cuanto a la poltica monetaria, habrn de examinarse diversas cuestiones como, por ejemplo, si es posible reducir los tipos de inters reales, si el tipo de cambio se mantiene a un nivel competitivo, y si las entradas de capital a corto plazo tienen un efecto negativo en el crecimiento y la creacin de empleo. Por lo que respecta a la poltica fiscal, deber establecerse si la estructura de incentivos fiscales en vigor es coherente con el objetivo de impulsar la creacin de empleo, determinando asimismo de qu manera podran aplicarse incentivos especiales a aquellos sectores que ms pueden contribuir a fomentar el empleo. Por otra parte, puesto que las crecientes desigualdades se han explicado por una evolucin de la demanda que tiende a apartarse de los productos intensivos en mano de obra, tambin habr que examinar de qu manera es posible reducir la desigualdad de los ingresos. Adems, debe concederse especial prioridad a la inversin pblica en infraestructuras y proteccin social. 128. Las polticas estructurales tendrn pues que armonizarse con este programa ms amplio de poltica macroeconmica. La poltica industrial en particular podra desempear una funcin importante para subsanar las severas disfunciones del mercado que suelen producirse en los pases en desarrollo 11. 129. Un problema grave es el hecho de que generalmente son pocos los incentivos que se ofrecen a los empresarios para iniciar nuevas lneas de actividad. Ello obedece a que los beneficios de los empresarios pioneros que han tenido xito en determinadas reas podran disminuir ante la competencia de otros empresarios que no tienen que correr los mismos riesgos, puesto que dichas actividades ya han demostrado ser rentables. Para resolver este problema es menester que los gobiernos fomenten, incluso mediante la concesin de subsidios, el inicio de nuevas lneas de actividad. Asimismo, la poltica industrial podra introducir otros tipos de medidas, como por ejemplo ofrecer ayuda crediticia a los sectores que puedan contribuir de forma significativa a la creacin de empleo, mejorar el apoyo global a las pequeas y medianas empresas, reforzar la coordinacin pblico-privada para el desarrollo de competencias a escala sectorial, as como realizar reformas destinadas a mejorar la competitividad de los mercados de productos. En efecto, los estudios de caso ponen de manifiesto que los pases en los que se ha producido un crecimiento convergente con buenos resultados han contado con algn tipo de poltica industrial en la que se combinan apropiadamente incentivos y sanciones (las denominadas polticas del garrote y la zanahoria) a fin de fomentar las
11
R. Hausmann y D. Rodrik: Economic development as self-discovery, en Journal of Development Economics, vol. 72, pgs. 603 a 633; y D. Rodrik Doomed to choose: Industrial policy as predicament, mimeo (Cambridge, Harvard University, 2006).
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capacidades nacionales que constituyen el elemento central de una transformacin estructural satisfactoria 12. 130. Los responsables de las polticas macroeconmicas pueden prestar apoyo a la causa del empleo juvenil de diferentes maneras, no slo conteniendo las recesiones sino propiciando igualmente un crecimiento a largo plazo intensivo en empleo. 131. Las investigaciones actuales sobre polticas se refieren a las siguientes medidas clave en ese sentido: a) promover la diversificacin econmica y la transformacin productiva manteniendo un tipo de cambio real estable y competitivo fundado en una gestin prudente de la cuenta de capital; b) reducir la volatilidad macroeconmica mediante la adopcin de polticas anticclicas oportunas y especficas que, sobre la base de una mejor capacidad fiscal e institucional, permitan mejorar el acceso a la financiacin para promover el empleo independiente y la iniciativa empresarial de los jvenes; c) facilitar la adopcin por parte de los ministerios competentes de un enfoque ms equilibrado en la formulacin de las polticas, dando prioridad a las intervenciones relativas a la demanda, y d) contar con fuentes de financiacin adecuadas y predecibles que permitan llevar a cabo las intervenciones especficas que tengan por objetivo fomentar el empleo juvenil. A continuacin se examinan ms detalladamente algunos de estos mbitos de poltica.
a)
Promover la diversificacin econmica y la transformacin productiva 132. Aparte de los diferentes instrumentos de poltica para promover la poltica industrial y las estrategias sectoriales, los estudios empricos de varios pases han demostrado que un tipo de cambio real, estable y competitivo fundado en una gestin prudente de la cuenta de capital puede influir positivamente en la asignacin de recursos entre el sector de los bienes comercializables y el sector de los bienes no comercializables, promoviendo de este modo la diversificacin econmica 13 . Esto ltimo puede convertirse, a su vez, en un motor de creacin de empleo para trabajadores adultos y trabajadores jvenes por igual.
133. Los anlisis por pas de los marcos macroeconmicos 14 que han llevado a cabo la OIT y otros organismos sugieren que un rgimen cambiario inadecuado perjudica el crecimiento y las perspectivas de empleo, incluso de los jvenes. La recesin y la crisis del empleo que sufri la Argentina entre 1999 y 2002 fueron precipitadas por un rgimen cambiario fijo imposible de mantener. La ulterior recuperacin econmica y del empleo se debi en parte a la determinacin de las autoridades argentinas de definir y aplicar un tipo de cambio real estable y competitivo 15. El caso de la Argentina es especialmente
12
Vase OIT: Growth, employment and decent work in the least developed countries (Ginebra, 2011); y OIT: Efficient growth, employment and decent work in Africa: Time for a new vision (Ginebra, 2011).
13
Vase, por ejemplo, D. Rodrik: The real exchange rate and economic growth (Cambridge, Harvard University, 2008).
14
En el marco del seguimiento de las Conclusiones relativas a la discusin recurrente sobre el empleo, adoptadas por la Conferencia en 2010, el Departamento de Poltica de Empleo de la OIT emprendi 11 estudios por pas (Argentina, Bangladesh, El Salvador, Egipto, Jordania, Malawi, Nigeria, Per, Sri Lanka, Turqua y Uganda) en los que se evaluaba el marco macroeconmico predominante en trminos de sus repercusiones en el empleo y la pobreza. A partir de esas evaluaciones los estudios formulaban una serie de recomendaciones en materia de polticas que podran conducir a la consolidacin de un marco macroeconmico favorable al empleo. Todos los estudios han sido validados en talleres tcnicos organizados en los pases o en Ginebra; esa informacin se est divulgando paulatinamente en publicaciones de la OIT que servirn de base a ulteriores dilogos sobre las polticas con los gobiernos nacionales.
15
M. Damill, R. Frenkel y R. Maurizio: Macroeconomic policy for full and productive employment and decent work for all, documento presentado en el Taller de intercambio de conocimientos de la OIT celebrado en Ginebra
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pertinente ya que pone de manifiesto las ventajas que conlleva abandonar las pautas macroeconmicas imperantes en favor de otro marco macroeconmico centrado en la creacin de empleo y la reduccin de la pobreza. 134. En Malawi, la sobrevaloracin de la moneda produjo en los ltimos aos un auge de las importaciones y una contraccin de las industrias nacionales que compiten con la importacin 16 . En El Salvador, el rgimen de dolarizacin, si bien ha supuesto algunos beneficios por lo que respecta a la estabilidad de los precios, ha perjudicado la competitividad internacional y el potencial para generar empleo de la economa 17 . Ambos pases tendran mucho que ganar emulando el experimento argentino de definir otro rgimen cambiario y otro marco macroeconmico ms favorables a la creacin de nuevos y mejores puestos de trabajo para trabajadores adultos y trabajadores jvenes.
b)
Los beneficios en trminos de empleo y crecimiento que se derivan de la reduccin de la volatilidad macroeconmica mediante la adopcin de polticas anticclicas 135. Existe una correlacin importante entre la volatilidad macroeconmica y los malos resultados en materia de empleo juvenil. El anlisis del captulo 1 sobre las tendencias del empleo a raz de la crisis muestra que la tasa de empleo de los jvenes depende mucho de los ciclos econmicos. La crisis haba afectado muy particularmente a los trabajadores jvenes que se desempeaban en los sectores que dependen de los ciclos econmicos regionales y mundiales, tanto en el sector de los bienes comercializables (por ejemplo las prendas de vestir) como en el sector de los bienes no comercializables (por ejemplo la construccin) 18.
136. En un estudio de la OIT se seal que, en promedio, los pases en desarrollo haban registrado 14 veces tasas de crecimiento negativo per cpita entre 1960 y 2002, frente a 7 veces en el caso de Asia Oriental 19. Sin embargo, en promedio, los pases del frica Subsahariana haban registrado 18 veces tasas de crecimiento negativo per cpita, lo que indica que las recesiones haban sido mucho ms frecuentes en estos pases que en Asia Oriental, limitando as sus posibilidades de crecimiento sostenido. 137. Otro estudio de la OIT ha demostrado que, en el caso de la Repblica Unida de Tanzana, una reduccin moderada en el nivel generalmente alto de su gasto procclico hubiera podido generar cerca de 170.000 puestos de trabajos al ao en el perodo comprendido entre 1991 y 2008, lo que equivale a un 10 por ciento de su nivel de empleo actual 20. 138. Para reducir la volatilidad macroeconmica es necesario adoptar polticas anticclicas oportunas y especficas. Ello exige, a su vez, mejorar la capacidad fiscal e
del 20 al 23 de septiembre de 2011. Vase asimismo M. Weisbrot, R. Ray y J. A. Montecino: La historia del xito econmico argentino y sus implicaciones (Washington D.C., Center for Economic and Policy Research, 2011).
16
S. Deraniyagala, y B. Kaluwa: Macroeconomic policy for employment creation, documento de trabajo sobre poltica de empleo nm. 93 (Ginebra, OIT, 2011).
17
G. Martnez: Poltica macroeconmica para empleo pleno productivo y trabajo decente para todos, documento presentado en el Taller de intercambio de conocimientos de la OIT celebrado en Ginebra del 20 al 23 de septiembre de 2011.
18
I. Islam y S. Verick (directores de la publicacin): From the Great Recession to labour market recovery: Issues, evidence and policy options (Ginebra, OIT, y Londres, Palgrave Macmillan, 2011).
19 20
OIT: Efficient growth, employment and decent work in Africa: Time for a new vision, op. cit.
IIEL: Informe sobre el trabajo en el mundo 2010. De una crisis a la siguiente? (en espaol slo existe el resumen) (Ginebra, OIT/IIEL, 2010).
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institucional, de modo que los pases estn en condiciones de tomar medidas anticclicas. Desde un punto de vista macroeconmico favorable al empleo, los beneficios de esta capacidad para tomar medidas anticclicas son innegables. El anlisis efectuado en el presente informe ha mostrado que el empleo de los jvenes depende considerablemente de los ciclos econmicos. 139. Adems, hay buenas razones para renovar el compromiso en favor de la iniciativa del sistema de las Naciones Unidas sobre el piso de proteccin social, ya que estos pisos, en la medida en que estn adecuadamente financiados y consolidados en trminos institucionales, pueden actuar como estabilizadores automticos que permiten a los pases hacer frente a las consecuencias adversas de los ciclos econmicos y las conmociones externas.
c)
Fomentar el empleo con medidas para atenuar las limitaciones que impiden el crecimiento del sector privado, haciendo especial hincapi en el acceso a la financiacin para microempresas y pequeas y medianas empresas (MIPYME) 140. Las polticas macroeconmicas pueden hacer un aporte constructivo a la creacin de empleo atenuando las limitaciones vinculantes que merman la capacidad del sector privado para generar puestos de trabajo. Las encuestas en las empresas muestran que en varias regiones del mundo, pero especialmente en los pases en desarrollo, las propias empresas consideran que el acceso a la financiacin, as como la fiabilidad de las redes de transporte y el suministro de electricidad, constituyen limitaciones importantes desde el punto de vista empresarial 21. La informacin obtenida de otras fuentes tambin arroja resultados similares. As, por ejemplo, las encuestas de opinin ejecutiva realizadas en ms de 100 pases por el Foro Econmico Mundial, y que se publican en el ndice de Competitividad Global, revelan que el 85 por ciento de los encuestados de una muestra de varios pases de ingresos altos, medianos y bajos consideraba la falta de acceso a la financiacin como uno de los cinco factores ms problemticos para las actividades econmicas. Las repercusiones en materia de polticas son que las medidas para facilitar el acceso a los mecanismos de financiacin de la economa formal mediante una serie de cambios en el diseo de las polticas monetarias y financieras podran contribuir a la promocin del empleo independiente, la iniciativa empresarial de los jvenes y la transicin a la economa formal. Esas polticas deberan dirigirse especficamente a las microempresas y las pequeas empresas.
141. En trminos generales, la falta de acceso a la financiacin ha sido un obstculo de primer orden para el desarrollo de las MIPYME. Segn la Corporacin Financiera Internacional, aproximadamente 2,1 millones de MIPYME no tienen acceso a fuentes de financiacin, aunque podra tratarse de una estimacin conservadora en la que no estn incluidas todas las microempresas informales. La Evaluacin del Clima de Inversin de 2009 del Banco Mundial estableci que el tamao de la empresa era el factor ms significativo para decidir sobre la concesin de un prstamo o la autorizacin de descubierto. Slo al 13,4 por ciento de las empresas manufactureras se les conceden prstamos. Las empresas pequeas son las que tienen menos acceso a ellos: menos del 4 por ciento de las pequeas empresas manufactureras informan haber tenido acceso a prstamos, porcentaje que en el caso de las empresas medianas es del 12 por ciento y del 25 por ciento en el de las empresas grandes. Esta tendencia es muy similar en los servicios, salvo que menos del 3 por ciento de las pequeas empresas tienen acceso a prstamos. La autorizacin de descubierto tambin se concede muy raras veces, sobre
21
Encuestas realizadas por el Banco Mundial en ms de 100 pases.
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todo en el caso de las empresas pequeas: las pequeas empresas manufactureras nicamente financiaban con prstamos bancarios el 1,5 por ciento de su capital de explotacin total y el 1,8 por ciento de sus inversiones. 142. Los anlisis por pas de la OIT corroboran lo anterior. El caso de Egipto ofrece un buen ejemplo de desequilibrio asimtrico en la disponibilidad de financiacin para las necesidades de la economa real, en particular de las MIPYME. Las microempresas y las pequeas y medianas empresas representan ms del 99 por ciento de las empresas privadas egipcias y generan el 85 por ciento del nmero total de empleos. En los ltimos aos han sido las principales empleadoras de las personas que ingresan al mercado de trabajo, y contribuyen de forma significativa a la generacin de empleo, aunque sobre todo de carcter informal. Asimismo, estas empresas son las principales proveedoras de productos y servicios para los mercados locales. El nmero de MIPYME ha crecido a un ritmo medio anual de ms del 4 por ciento en los ltimos diez aos, y su nivel de empleo ha aumentado a una tasa anual superior al 5 por ciento. A pesar de ello las MIPYME son muy vulnerables. En promedio, las MIPYME egipcias slo tienen 2,3 trabajadores y casi el 75 por ciento de las empresas privadas tienen menos de tres empleados. 143. Entre los problemas que limitan el acceso de las MIPYME a los mecanismos de crdito formal cabe mencionar, por ejemplo, la incapacidad para elaborar un plan empresarial y una solicitud de prstamo, la inexistencia de estados financieros o su opacidad, y la carencia de garantas suficientes. Tambin deben mencionarse los elevados costos administrativos de los prstamos de pequea escala, la inadecuacin de las competencias bancarias para tratar con las MIPYME, as como la carencia de servicios de desarrollo empresarial. Las MIPYME tambin estn sujetas a un marco jurdico y normativo engorroso y burocrtico. La liberalizacin del comercio y la creciente inversin extranjera directa no estn reportando a estas empresas los beneficios que cabra esperar. 144. Aunque las dimensiones del sistema bancario de Egipto son considerables, el crdito al sector privado sigue concedindose de manera casi exclusiva a las empresas ms grandes y reconocidas. Segn el Banco Central de Egipto, slo el 1 por ciento del crdito bancario total se destina a las MIPYME. Los bancos que tienen divisiones especializadas en microfinanzas prestan servicios con niveles de prstamo definidos para segmentos especficos, en general mediante productos bancarios convencionales. A este problema de financiacin de las MIPYME se suma el hecho de que los bancos estn invirtiendo cada vez ms en letras del Tesoro y bonos del Estado, lo que pone de manifiesto su incapacidad para identificar proyectos privados rentables y sus polticas de prstamo reacias a asumir riesgos. 145. En El Salvador las dificultades para acceder a la financiacin se mencionan en repetidas ocasiones como una de las mayores limitaciones para el desarrollo de las MIPYME. Segn una fuente autorizada, el acceso a la financiacin es por su importancia el segundo obstculo que impide el desarrollo de las PYME en ese pas. El problema se debe a una serie de factores: a) el predominio de los prstamos garantizados con propiedades; b) la falta de conocimientos especializados por parte de los bancos privados para evaluar el riesgo de impago de las PYME; c) el elevado costo de los crditos; y d) la brevedad del plazo de vencimiento del prstamo, que limita la posibilidad de capitalizacin, especialmente en el caso de las actividades econmicas y/o empresas nuevas que prevn utilizar el crdito en la innovacin tecnolgica 22.
22
G. Martnez: Poltica macroeconmica para empleo pleno productivo y trabajo decente para todos, op. cit.
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146. En el caso de Uganda se observa una discrepancia persistente entre los tipos de los prstamos y los tipos de los depsitos, problema que se ha venido agravando desde 2009. Los elevados tipos de inters han dificultado el acceso de las empresas nacionales a crditos para inversiones a precios asequibles. El elevado costo de los crditos constituye una limitacin importante para muchos inversores ugandeses grandes y pequeos. Ello explica que muchas empresas se muestren renuentes a aprovechar las oportunidades de inversin que podran conducir a la generacin de empleo mediante prstamos. Es probable que ste haya sido el problema que ms veces sali a relucir en las entrevistas que realizaron los autores de un informe sobre Uganda 23.
d)
El papel de las intervenciones especficas centradas en la demanda en la promocin de las oportunidades de empleo para los jvenes 147. En el cuadro 2.1 figuran algunos ejemplos de intervenciones especficas que, en principio, pueden estimular la demanda de las competencias y servicios de los jvenes.
Cuadro 2.1. Ejemplos de intervenciones especficas para promover el empleo juvenil desde la perspectiva de la demanda
Limitaciones en las oportunidades de empleo para los jvenes Demanda insuficiente de mano de obra a consecuencia de un crecimiento lento Limitaciones financieras al crecimiento del sector privado Tipo de intervencin especfica Obras pblicas intensivas en mano de obra Programas de servicios pblicos Subsidios salariales o para formacin Programas de asignacin de crditos bien regulados para ofrecer mejor acceso a la financiacin, especialmente a las PYME y las microempresas
e)
Poltica fiscal favorable a los jvenes 148. Convertir el empleo juvenil en una prioridad de la poltica fiscal requiere una financiacin adecuada y predecible para apoyar intervenciones de poltica sostenibles que tengan por objetivo mejorar los resultados del mercado de trabajo de los jvenes. Cada una de estas intervenciones, como se indica en ulteriores secciones del presente informe, aborda una dimensin especfica del problema. Desafortunadamente, casi no se ha evaluado la sostenibilidad financiera y fiscal de las intervenciones orientadas al mercado de trabajo de los jvenes 24. En los pases de la OCDE, el gasto en polticas activas de mercado de trabajo (PAMT) representa en promedio un 1 por ciento del PIB, aunque en algunos casos puede ser superior al 2 por ciento. Existen algunos parmetros de comparacin que las economas emergentes y en desarrollo pueden utilizar al determinar la asignacin de recursos para las PAMT. Los encargados de la formulacin de polticas de los pases desarrollados y en desarrollo tambin podran encontrar un aliciente en el hecho de que los modelos de simulacin indican que unas PAMT adecuadamente concebidas y financiadas pueden tener un efecto positivo en el empleo juvenil. Por ejemplo, un leve incremento en la financiacin de las PAMT (entre un 0,2 y un 1 por ciento del PIB) puede aumentar la tasa de empleo a mediano plazo hasta un 1,2 por ciento 25.
23
E. Waeyenberg y H. Bargawi: Macroeconomic policy for full and productive employment and decent work for all: Uganda country study, documento de trabajo sobre poltica de empleo nm. 91 (Ginebra, OIT, 2011).
24
De los 289 casos documentados en el texto, slo se ha medido el impacto neto del 25 por ciento de las intervenciones para promover el empleo juvenil.
25
IIEL: Informe sobre el trabajo en el mundo 2011: Los mercados al servicio del empleo (en espaol slo existe el resumen) (Ginebra, OIT/IIEL, 2011).
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149. Para llevar a cabo anlisis sobre la sostenibilidad fiscal y financiera es indispensable evaluar los costos unitarios de la ejecucin de programas relacionados con diferentes intervenciones, y calcular despus las necesidades globales de recursos sobre la base de las tasas de cobertura. Este tipo de informacin casi no existe. Cabe observar que los costos unitarios varan considerablemente entre los distintos pases y programas, oscilando (a precios de 2005) entre un mnimo de 39 dlares de los Estados Unidos por beneficiario en Bulgaria hasta un mximo de 17.151 dlares en los Estados Unidos 26. En resumen, las futuras actividades de desarrollo de conocimientos sobre programas de empleo juvenil deberan considerar dichos programas como parte de la formulacin de las polticas fiscales. As pues, los encargados de la formulacin de las polticas tendrn que dar mayor prioridad a la recopilacin peridica y rigurosa de informacin sobre los requisitos fiscales a largo plazo de los programas de empleo juvenil, a fin de poder elaborar una estrategia viable de movilizacin de recursos tanto de fuentes internas como externas para respaldar la aplicacin efectiva de intervenciones especficas centradas en la demanda que tengan por objeto aumentar la tasa de empleo de los jvenes.
2.3.
Educacin y formacin
150. La educacin y formacin de los jvenes, al igual que el aprendizaje permanente, favorecen la creacin de un crculo virtuoso de mayor empleabilidad y productividad, empleo de mejor calidad, incremento de los ingresos y desarrollo en general. Su importancia es an mayor en una era de globalizacin y acelerado progreso tecnolgico, y en un mundo del trabajo en el que las aptitudes interpersonales son tan decisivas como las calificaciones profesionales para mejorar la empleabilidad de los jvenes 27 . Para encontrar un nicho de mercado en una economa global que cada vez requiere mano de obra ms especializada es indispensable que los pases mejoren continuamente los niveles de educacin y competencias de su fuerza de trabajo. 151. Los datos de los pases de la OCDE muestran que existe una importante relacin entre los resultados del empleo juvenil y el nivel de instruccin. La tasa de empleo de las personas entre los 15 y los 29 aos de edad que terminaron sus estudios secundarios superiores es mucho ms elevada que la de los jvenes que no han obtenido ningn diploma 28. En promedio, haber terminado los estudios secundarios superiores reduce la tasa de desempleo de las personas de edades comprendidas entre los 20 y los 24 aos en 7,4 puntos porcentuales, y en 6 puntos porcentuales en el caso de las personas entre los 25 y los 29 aos de edad (vase el grfico 2.2) 29. Con la mejora del nivel de instruccin disminuye la incidencia del desempleo de larga duracin. Sin embargo, como se ver ms adelante, en muchos pases la educacin no es una garanta de empleo.
26
O. S. Puerto: International experience on youth employment interventions: The youth employment inventory (Washington, D.C., Banco Mundial, 2007).
27
OIT: Calificaciones para la mejora de la productividad, el crecimiento del empleo y el desarrollo, Informe V, Conferencia Internacional del Trabajo, 97.a reunin, Ginebra, 2008.
28
OCDE: Tackling the jobs crisis: The labour market and social policy response, documento de referencia para la Reunin ministerial sobre trabajo y empleo de la OCDE, Pars, 28 y 29 de septiembre de 2009.
29
OCDE: Education at a glance 2011: OECD indicators (Pars, 2011).
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Grfico 2.2. Diferencias en puntos porcentuales en la proporcin de desempleados entre la poblacin sin estudios secundarios superiores y la poblacin con estudios secundarios superiores y educacin postsecundaria, no terciaria, en los grupos de edad comprendidos entre los 20 y los 24 aos y los 25 y los 29 aos
30,0
25,0
25,5
Diferencia en puntos porcentuales
20,0
15,9
19,3 16,7 11,9 10,2 8,8 5,4 4,5 1,5 0,9

4,4 3,3 3,4 2,2
15,0
12,6 10,6 11,7 9,6 8,6 9,7 10,0 8,7 7,4 6,8 6,0 3,7 5,0
12,4 7,3 5,1 5,3

2,4
9,8 5,0 6,1 4,7

7,1
11,5 7,9 6,9 8,7 6,6 6,3 8,1 8,2

4,0 3,0 0,4 0,0
1,6
0,0
-1,6 -0,4 -0,5
-5,0
2024
2529
Fuente: OCDE: Education at a glance 2011. Pases sobre los que se dispone de informacin.
2.3.1.
Educacin bsica: Desafos en materia de acceso y calidad

152. Aunque se han producido importantes mejoras en el nivel educativo, en los pases en desarrollo persisten las deficiencias y disparidades entre hombres y mujeres relacionadas con el acceso a la enseanza y la calidad de la misma. Entre 1980 y 2010, los pases de frica Subsahariana aumentaron la duracin media del perodo de escolarizacin de 2,8 a 5,5 aos, mientras que en Asia Meridional pas de 2,9 a 5,6 aos. No obstante, los niveles alcanzados en 2010 an eran muy inferiores a los de otras regiones en desarrollo y a los de los pases avanzados. En 2010, la duracin media del perodo de escolarizacin en Asia Oriental era de 8,3 aos, de 8,4 aos en Amrica Latina y de 10,6 aos en los pases avanzados 30. 153. Pese a los progresos realizados en muchos pases para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio de lograr la enseanza primaria universal, es probable que un nmero considerable de pases de bajos ingresos no alcancen este objetivo antes de finales de 2015 31. En 2009, el nmero total de nios en edad de asistir a la escuela primaria que no fueron matriculados se elev a 67 millones, de los que 35 millones aproximadamente eran nias. Casi la mitad de las nias que no asisten a la escuela viven en pases de frica Subsahariana y aproximadamente un cuarto en Asia Meridional. Si bien el nmero de mujeres que no asisten a la escuela sigue siendo ms elevado que el de
30
H. A. Patrinos y G. Pscharapoulos: Education: Past, present and future global challenges, World Bank Policy Research Working Paper 5616 (Washington, D.C., 2011).
31
UNESCO: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo Una crisis encubierta: conflictos armados y educacin (Pars, 2011).
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los hombres, la brecha de gnero ha disminuido notablemente con el transcurso del tiempo 32. 154. Segn las estimaciones, 130 millones de jvenes carecen de las nociones bsicas de lectura y escritura y aritmtica elemental que se requieren en la vida cotidiana. Muchos abandonan la escuela sin haber aprendido estas nociones bsicas, por lo que les resulta difcil adquirir las competencias tcnicas indispensables para competir en el mercado de trabajo. Adems, es probable que no posean ni los conocimientos ni las competencias para asegurar unos medios de subsistencia sostenibles, entender plenamente las condiciones de un estilo de vida saludable, o gestionar negocios y sistemas jurdicos 33 (vase el cuadro 2.2). Cuadro 2.2. Tasa de alfabetizacin de los jvenes, desglosada por regiones, 2008
Regin Tasa de alfabetizacin juvenil (%) Total Regiones desarrolladas Comunidad de Estados Independientes (CEI) frica Septentrional frica Subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia Oriental Asia Meridional Asia Sudoriental Asia Occidental Oceana Todo el mundo 99,6 99,8 86,1 71,9 96,9 99,3 79,3 96,1 92,7 73,0 89,0 Hombres 99,5 99,7 89,8 76,8 96,7 99,4 85,7 96,3 95,6 72,0 91,7 Mujeres 99,6 99,8 82,2 67,1 97,2 99,2 73,3 95,8 89,8 74,1 86,4 IPG* 1,00 1,00 0,92 0,87 1,01 1,00 0,86 0,99 0,94 1,03 0,94 Nmero de jvenes que no saben leer ni escribir (en miles de personas) Total 579 122 4.778 46.581 3.181 1.669 66.115 4.236 2.873 450 130.584 Hombres 310 77 1.779 19.299 1.749 772 24.158 2.018 891 240 51.292 Mujeres % de Mujeres 269 46 2.999 27.282 1.432 898 41.956 2.218 1.982 210 79.292 46,40 37,50 62,80 58,60 45,00 53,80 63,50 52,40 69,00 46,60 60,70
* IPG = ndice de paridad de gnero. Fuente: base de datos del Instituto de Estadstica de la UNESCO, 2009.
155. Aproximadamente 71 millones de adolescentes no estaban escolarizados en 2007 (el 54 por ciento eran mujeres), bien porque no haban terminado la enseanza primaria o porque no haban logrado pasar al nivel inferior de la enseanza secundaria 34 (vase el grfico 2.3). Para muchos adolescentes el sistema educativo no es lo bastante flexible como para adaptarse a sus necesidades, y la calidad deficiente de la educacin bsica no facilita la transicin; para otros, sus familias sencillamente no pueden costear la educacin.
32 33 34
Banco Mundial: A statistical summary of gender and education around the world (Washington, D.C., 2011). UNESCO, Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo Llegar a los marginados (Pars, 2010). UNESCO: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo Llegar a los marginados, op. cit.
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Grfico 2.3. Nmero total de adolescentes no escolarizados en el nivel inferior de la enseanza secundaria (en miles de personas), desglosado por regiones, 2007
35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 4.280 1.977 1.946 1.334 392 10.646 29.147 21.311
Fuente: base de datos del Instituto de Estadstica de la UNESCO, 2009.
156. En realidad el desfase entre los pases en desarrollo y los pases avanzados es mucho mayor de lo que sugieren las estadsticas sobre la duracin promedio del perodo de escolarizacin. Tambin son muy grandes las diferencias entre los pases en desarrollo y los pases avanzados en lo que respecta a la calidad de la enseanza, medida en funcin del nivel de competencias cognitivas adquiridas en el proceso educativo 35. Esta diferencia en la calidad de la educacin tiene graves consecuencias para las perspectivas de desarrollo, ya que el nivel de esas competencias cognitivas adquiridas a travs de la educacin (y no simplemente la duracin del perodo de escolarizacin) es el factor primordial para incrementar la productividad individual y de la economa en su conjunto. 157. Un estudio del Banco Mundial, en el que se utilizaron datos de 2003 sobre los resultados de los exmenes de matemticas y ciencias en una muestra de 26 pases en desarrollo y 21 pases avanzados, revel que slo un 5 por ciento de los estudiantes de los pases avanzados no llegaban al nivel mnimo de alfabetizacin funcional en matemticas y ciencias. Por el contrario, ms de la mitad de los estudiantes examinados en los pases en desarrollo no alcanzaban ese nivel. Los pases incluidos en el estudio con una mayor proporcin de analfabetismo funcional fueron Per (82 por ciento), Arabia Saudita (67 por ciento), Brasil (66 por ciento), Marruecos (66 por ciento), Sudfrica (65 por ciento), Botswana (63 por ciento) y Ghana (60 por ciento) 36. Cabe sealar que los pases en desarrollo incluidos en la lista de los que han obtenido peores
35 36
E. A. Hanushek y L. Wossmann: Education quality and economic growth (Washington, D.C., Banco Mundial, 2007). Ibd.
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resultados pertenecen en su mayora al grupo de los pases de medianos ingresos y no al de los pases menos adelantados. 158. El bajo rendimiento escolar se debe a diversos factores. En muchos pases en desarrollo las escuelas estn en mal estado, no hay profesores suficientes y los que hay estn mal remunerados. Antes de finales de 2015, los pases ms pobres necesitan contratar alrededor de 1,9 millones de nuevos profesores de enseanza primaria, incluidos 1,2 millones en frica Subsahariana, para crear un entorno de aprendizaje satisfactorio para todos los nios. Tambin es fundamental que haya una mejor distribucin del personal docente, pues con frecuencia las regiones ms pobres y con las escuelas en peores condiciones no slo tienen menos profesores sino que stos son los menos calificados de todos 37 . Adems, en frica Subsahariana el VIH/SIDA est produciendo efectos devastadores en una oferta de profesores que ya era insuficiente. 159. As pues, los pases en desarrollo deben hacer un enorme esfuerzo para multiplicar las oportunidades de educacin de los jvenes y mejorar la calidad de la enseanza. Ello no slo es importante para acrecentar el potencial de crecimiento econmico en estos pases sino tambin para ofrecer a los jvenes la oportunidad de acceder a empleos decentes en una economa mundial cada vez ms intensiva en conocimientos. Ofrecer ms educacin y de mejor calidad a las generaciones futuras de jvenes es ciertamente un requisito bsico para encontrar una solucin duradera al problema del empleo juvenil en los pases en desarrollo. 160. En los pases desarrollados se plantea el problema del abandono prematuro de los estudios o de los sistemas de aprendizaje . La tasa promedio de abandono escolar en la Unin Europea es del 14 por ciento, aunque en algunos pases oscila entre el 20 y el 30 por ciento 38. 161. Para atenuar los efectos negativos de la pobreza en la educacin es necesario incrementar las medidas de proteccin social que ayuden a las familias pobres a sortear las dificultades sin comprometer la educacin. Los programas de transferencias en efectivo y cupones para alimentos que se han adoptado en varios pases de Amrica Latina han demostrado su utilidad para mitigar las repercusiones a corto plazo de una crisis de los ingresos y atenuar sus efectos negativos a largo plazo. Para aumentar las probabilidades de que este tipo de medidas arrojen resultados satisfactorios habra que integrarlas en estrategias de proteccin social ms amplias en lugar de adoptarlas como soluciones temporales. Las capacidades institucionales y financieras disponibles resultan fundamentales para su aplicacin. Los programas de ayuda en funcin de la renta familiar exigen tiempo, recursos financieros y un marco institucional. Durante la crisis, algunos pases de Amrica Latina (Brasil, Costa Rica, Honduras y Mxico) que contaban con programas de transferencias monetarias bien establecidos ajustaron los criterios de elegibilidad para beneficiar a los jvenes pobres, que de este modo tenan ms posibilidades de seguir estudiando. 162. El otro enfoque para ampliar el alcance de la educacin formal es el de las estrategias de enseanza a distancia basadas en un modelo relativamente simple que comprende material impreso, aprendizaje a distancia y centros de acceso, as como la incorporacin de elementos presenciales para trasmitir competencias. La adquisicin y adaptacin de material pedaggico impreso procedente de otras regiones es una estrategia rentable para acelerar la puesta en prctica de esta modalidad de sistema de enseanza. Un nivel relativamente reducido de inversin adicional en tecnologa puede
37 38
UNESCO: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo Llegar a los marginados, op. cit. Comisin Europea: Iniciativa de Oportunidades para la Juventud , noticias en lnea (Bruselas, 2011).
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bastar para convertir un centro de estudio bsico en un mecanismo rentable para facilitar el acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin.
2.3.2.
Iniciativas para brindar una segunda oportunidad

163. Ofrecer una segunda oportunidad para acceder a la educacin formal puede facilitar la adquisicin de competencias y conocimientos bsicos a aquellas personas que abandonaron la escuela demasiado pronto o que nunca asistieron a ella. Los programas que se ocupan de los jvenes durante toda la adolescencia parecen ser los ms eficaces 39. Aquellos programas con planes de estudios prcticos, horarios flexibles y mtodos de enseanza menos formales tienen ms posibilidades de atraer y mantener el inters de los jvenes. 164. Para aumentar la rentabilidad de este tipo de iniciativas los programas debern estar dirigidos a los pobres, en particular a las mujeres. Segn un estudio del Banco Mundial sobre 100 pases, el aumento en un punto porcentual de la proporcin de mujeres jvenes con educacin secundaria puede incrementar un 0,3 por ciento en promedio el crecimiento per cpita de los ingresos anuales. Asimismo, un ao adicional por encima de la duracin del perodo de escolarizacin promedio se traduce en un incremento de los futuros salarios de las jvenes que oscila entre un 10 y un 20 por ciento 40. En la Repblica Unida de Tanzana, por ejemplo, la tasa de matriculacin de nias en escuelas de enseanza secundaria es similar a la tasa de matriculacin de nios, pero la tasa de abandono es mucho ms elevada en el caso de las nias. Una de las principales razones que explican la elevada tasa de abandono de la escuela es el embarazo a una edad temprana, que del 6,5 por ciento en 2006 pas al 10,3 por ciento en 2008 41 . Esto significa que la proporcin de mujeres jvenes que cursan estudios postsecundarios y superiores es todava ms baja.
2.3.3.
Educacin terciaria y desempleo de las personas que terminan sus estudios universitarios
165. El acceso a la educacin terciaria y la calidad de esta tambin plantean dificultades a muchos jvenes. Los recientes movimientos de protesta juveniles (por ejemplo, en Chile, Israel, Reino Unido y los Estados Unidos) han sido desencadenados por los crecientes costos de la educacin universitaria, que no slo les impiden el acceso sino que acrecientan las desigualdades entre los jvenes, as como por las excesivas cargas financieras para las familias y el endeudamiento a largo plazo que ello supone. 166. El problema examinado en el captulo 1 el desempleo y/o la desvinculacin del mercado de trabajo de los jvenes que terminan sus estudios universitarios est adquiriendo relevancia en ms pases (vase el ejemplo de China que se presenta en el recuadro 2.2). Se trata de una situacin que contradice el postulado y la constatacin de que las posibilidades de entrar en el mercado laboral son directamente proporcionales al
39
Muchos pases han ampliado los intervalos de edad de su definicin de jvenes. Esto plantea un problema en relacin con las estrategias para el desarrollo de competencias. No es fcil elaborar estrategias para la transicin al trabajo cuando la categora de jvenes incluye personas de edades comprendidas entre los 15 y los 25 aos. En cambio, es mucho ms eficaz y prometedor dirigir las intervenciones a jvenes de entre 15 y 19 aos (adolescentes), un grupo al que las perspectivas de permanecer o regresar a la escuela pueden resultarle ms atractivas. Para la categora de las personas de edades comprendidas entre los 20 y los 24 aos resultan ms eficaces las estrategias de formacin fuera de la enseanza formal.
40
G. Psacharopoulos y H. A. Patrinos: Returns to investment in education: A further update, Policy Research Working Paper (Washington, D.C., Banco Mundial, 2002).
41
Repblica Unida de Tanzana: National Strategy for Grouth and Reduction of Poverty (NSGRPII), Ministerio de Finanzas y Asuntos Econmicos (2010).
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nivel de educacin alcanzado. Es necesario llevar a cabo ms estudios para determinar las causas subyacentes de este fenmeno, ya que estas son mltiples y tienen que ver con contextos especficos. En algunos casos el problema es el deterioro de la calidad de la educacin terciaria, lo que lleva a los empleadores y a las empresas a restar valor a los diplomas oficiales obtenidos en determinados establecimientos universitarios. Sin embargo, el principal problema es la escasa demanda de trabajadores altamente calificados en muchas economas en desarrollo debido a que los modelos de crecimiento estn generando una mayor demanda de puestos de trabajo que requieren un nivel ms bajo de calificaciones. Los jvenes con ttulos universitarios rechazan este tipo de empleos y las condiciones de trabajo y remuneracin que los caracterizan, lo que explica en parte la desvinculacin del mercado laboral y el desaliento que se observa entre los jvenes, por ejemplo en Oriente Medio y frica del Norte. La migracin hacia las economas desarrolladas con la esperanza de que las calificaciones adquiridas sean reconocidas y remuneradas de forma adecuada es un fenmeno cada vez ms notorio que est produciendo una fuga de cerebros en muchos pases de origen.
Recuadro 2.2 El problema del desempleo de licenciados universitarios en China
China es uno de los muchos pases en donde se plantea el problema del desempleo de licenciados: el 30 por ciento de los jvenes que cada ao terminan sus estudios universitarios no logran encontrar empleo. Adems, el subempleo entre estos jvenes est aumentando y muchos terminan desempendose en trabajos para los que slo se requiere educacin secundaria. La decisin adoptada en 1999 de ampliar significativamente la matriculacin en universidades produjo un aumento creciente de las tasas de matriculacin, que entre 1999 y 2006 registraron un incremento anual del 22 por ciento. El Gobierno ha adoptado una serie de medidas para abordar este problema: En 2009, se puso en marcha un programa de pasantas a fin de impartir formacin en las empresas a un milln de licenciados universitarios hasta 2011. En 2006, se inici un programa para incitar a los jvenes licenciados a trabajar a nivel comunitario y prestar apoyo a la educacin, la construccin de infraestructura agrcola y los servicios de salud en las zonas rurales. En este programa han participado 143 000 licenciados universitarios entre 2006 y 2010. En 2003, se puso en marcha un programa similar para alentar a los licenciados universitarios a trabajar en las regiones subdesarrolladas del occidente del pas. Se adoptaron diversas medidas para mejorar los resultados de las universidades e instituciones de enseanza superior, como promover las fusiones y apoyar la especializacin de algunos centros en determinados campos de estudio. El Gobierno tambin est fomentando la cooperacin entre la industria, las universidades y los institutos de investigacin mediante la creacin de parques cientficos y parques industriales de alta tecnologa. La promocin de la iniciativa empresarial se lleva a cabo a travs de un concurso nacional en el que compiten estudiantes universitarios. Para facilitar la transicin al mercado laboral se ofrecen cursos de desarrollo de las perspectivas de carrera y de orientacin profesional, as como servicios de asesoramiento.
Fuentes: Oficina Nacional de Estadstica de China, Estadsticas del trabajo y de la seguridad social (2010) y W. Meiyan y W. Dewen: The China Population and Labour Yearbook, vol. 3 (Chinese Academy of Social Sciences Yearbooks, 2011).
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2.3.4.
Reforzar el vnculo entre los sistemas de enseanza y formacin y el mundo del trabajo
167. Muchos jvenes tienen problemas para encontrar empleo debido al desajuste entre los resultados educativos y las calificaciones exigidas en el mercado laboral. La escasez de competencias y la inadecuacin de las calificaciones, dos limitaciones permanentes a las que suelen referirse los empleadores y las empresas, se abordan mediante una serie de enfoques que buscan reforzar el vnculo entre la educacin y el mundo del trabajo. 168. La innovacin, la tecnologa y la evolucin de los mercados han transformado el mundo del trabajo en un entorno que cambia a un ritmo acelerado, y la formacin debe ajustarse a esta realidad. Los sistemas de enseanza y formacin tienen que poder dotar a la creciente fuerza de trabajo juvenil de las competencias que requieren los empleos del futuro, pero tambin deben estar en condiciones de actualizar las competencias de la fuerza de trabajo existente, proporcionndole las calificaciones que, como las aptitudes interpersonales, son necesarias para adaptarse a un mundo en continua transformacin. 169. Entre las causas principales de la escasez de competencias pueden sealarse las siguientes: oferta insuficiente de mano de obra en algunos sectores debido a las tendencias demogrficas y de la migracin; inadecuacin de las calificaciones; subestimacin del crecimiento de algunos sectores, por ejemplo el de las tecnologas verdes; y una serie de deficiencias en las prcticas de contratacin, la organizacin del trabajo, las polticas salariales y las condiciones de trabajo. La escasez de competencias es ms acentuada en las industrias intensivas en tecnologa y conocimiento, que presentan el mayor potencial de crecimiento econmico y del empleo 42. 170. La mayora de los pases de la Unin Europea procuran medir y analizar la escasez y el desajuste de competencias a fin de adaptar las polticas y estrategias de aprendizaje permanente. Muchos intentan anticipar las necesidades en materia de competencias a mediano y largo plazo de modo que puedan garantizar una mejor adecuacin entre la educacin inicial y las necesidades del mercado laboral. Tales esfuerzos han dado lugar a importantes mejoras en muchos pases, especialmente en aquellos en que esas tareas de anlisis y previsin de las calificaciones guardan una estrecha relacin con el suministro de informacin, el asesoramiento y la orientacin (como ocurre en Austria, Francia y Pases Bajos). Esta informacin, que sirve a los jvenes para tomar decisiones con conocimiento de causa, permite a los encargados de la formulacin de las polticas asignar recursos financieros de forma ms eficaz, modificar los planes de estudio, adaptar la poltica de inmigracin (como de hecho ha ocurrido en Alemania, Irlanda y Reino Unido), y adoptar medidas para atraer trabajadores hacia ciertas profesiones o para cubrir necesidades especficas en materia de competencias (vase el recuadro 2.3) 43. 171. Cabe mencionar otras medidas en este sentido, por ejemplo los esfuerzos realizados por los servicios pblicos de empleo con el fin de mejorar la correspondencia entre la oferta y la demanda de empleo y ofrecer ms programas de formacin y readaptacin profesional en aquellos mbitos en que el dficit de competencias sea ms marcado; redisear los perfiles de competencias que requieren los empleadores en los sectores de crecimiento acelerado y en las nuevas ocupaciones; y aumentar la eficiencia de los servicios de bsqueda de empleo y colocacin. Los pases recurren cada vez con
42
O. Strietska Ilina: Skill shortages, en Modernising vocational education and training. Fourth report on vocational education and training research in Europe (Luxemburgo, Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional (CEDEFOP), 2008).
43
Ibd.
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mayor frecuencia a enfoques sectoriales. Los consejos de competencias sectoriales funcionan como asociaciones pblico-privadas: encomiendan la realizacin de investigaciones y toman decisiones sobre los programas de formacin que deben ofrecerse para responder a la demanda de competencias previamente identificada. Siguiendo el ejemplo de los consejos de competencias sectoriales que funcionan desde hace tiempo en pases como Australia, Canad, Nueva Zelandia y Reino Unido, muchos otros pases estn desplegando esfuerzos para implantar mecanismos similares (por ejemplo en Bangladesh, Repblica Checa, India y Repblica de Corea).
Recuadro 2.3 Previsin de las necesidades de competencias
La previsin de las futuras necesidades de competencias es la piedra angular de la formulacin de estrategias slidas de formacin y desarrollo de calificaciones. Para establecer estas necesidades se utilizan diversas metodologas, como la estimacin de los perfiles profesionales y de competencias con varios niveles de desagregacin: el dilogo social, los sistemas de informacin sobre el mercado de trabajo y los servicios de empleo, y el anlisis del desempeo de las instituciones de formacin, que incluye la realizacin de estudios retrospectivos de seguimiento. La experiencia de los pases advierte sobre las limitaciones de este tipo de previsin: es mejor centrarse en proporcionar competencias bsicas y transversales, y sobre todo en desarrollar la capacidad de aprender, que en programas de formacin para responder a unas previsiones pormenorizadas sobre necesidades de competencias tcnicas, ya que estas ltimas podran cambiar antes de poder adaptar los planes de estudio. Para minimizar los desfases entre las necesidades de competencias que vayan surgiendo y la elaboracin y puesta en prctica de programas de formacin adecuados pueden ofrecerse cursos de formacin ms breves que impartan competencias bsicas y tcnicas de carcter general. Los anlisis cuantitativos realizados a partir de informacin sobre los mercados de trabajo son tiles si se complementan con informacin cualitativa facilitada por empleadores y trabajadores. Algunos ejemplos que pueden citarse son los siguientes: La Comisin para el Empleo y las Competencias Laborales (UKCES) del Reino Unido. Se trata de un organismo pblico no ministerial fundado en una alianza social en la que participan directores de pequeas y grandes empresas de una amplia gama de sectores, sindicatos, el sector del voluntariado y representantes de las administraciones autnomas. La UKCES recopila los principales resultados de las investigaciones sobre las necesidades en materia de calificaciones en el Reino Unido y asesora a los gobiernos locales sobre la manera de avanzar para llegar a convertirse en un lder mundial en el mbito de las polticas de desarrollo de competencias laborales y polticas conexas. El modelo de crecimiento sostenido de la Repblica de Corea incluye una estrategia de desarrollo de competencias dirigida por el Gobierno. La rapidez con que se ha avanzado para subsanar el dficit de productividad refleja una estrategia de desarrollo econmico basada en la inversin y en la investigacin y el desarrollo. La inversin para la creacin de una fuerza de trabajo instruida y altamente calificada formaba parte integral de una estrategia para propiciar la adopcin de nuevas tecnologas. Uno de los desafos que se plantean actualmente es el de evitar que se produzcan dficits de mano de obra en las profesiones que requieren conocimientos muy especializados haciendo ms atractivos los itinerarios de formacin en los que se desarrollan competencias no acadmicas. La identificacin de las necesidades actuales de competencias y la previsin de las que puedan requerirse en el futuro no slo son importantes para la formulacin de polticas; tambin cumplen una funcin informativa, lo que no slo permite incorporar datos en los sistemas de asesoramiento y orientacin sino que tambin facilita a los jvenes la eleccin entre una formacin profesional y unos estudios acadmicos. En los Pases Bajos, los resultados cuantitativos de las previsiones se adaptan a las necesidades de los usuarios finales y se trasmiten a travs de los servicios de
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orientacin en forma de indicadores blandos sobre las perspectivas de los mercados laborales, tanto para los trabajadores en activo y los trabajadores potenciales como para los empleadores.
Fuente: OIT, Una fuerza de trabajo capacitada para un crecimiento slido, sostenible y equilibrado. Estrategia de formacin del G-20 (Ginebra, 2011).
2.3.5.
Reforma de la enseanza y formacin tcnica y profesional (EFTP)

172. Los pases comienzan a abordar la EFTP como un punto importante del programa de polticas y procuran que la labor en este sentido sea pertinente y apropiada en las nuevas circunstancias econmicas 44 . El Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (nm. 142) y la Recomendacin sobre el desarrollo de los recursos humanos, 2004 (nm. 195) proporcionan orientaciones a los mandantes sobre la manera de reforzar y adaptar los sistemas de formacin profesional para dotar a los jvenes de las competencias y conocimientos bsicos y tcnicos que se requieren en el mercado de trabajo. 173. Los pases reconocen y estn adoptando medidas para abordar una serie de deficiencias como una mala percepcin pblica, la ineficacia de los mecanismos de supervisin y evaluacin, la financiacin insuficiente, la mala gestin y unas estructuras organizativas inadecuadas. La experiencia ha demostrado que no slo es necesario coordinar y regular la EFTP sino que tambin es indispensable dotarla de sistemas de prestacin de servicios de gran calidad que tengan en cuenta la diversidad geogrfica, de gnero y econmica, y que al mismo tiempo sean capaces de satisfacer las necesidades de la industria (en el recuadro 2.4 se presentan ejemplos de reformas de la EFTP en algunos pases).
Recuadro 2.4 Reformas de la EFTP en algunos pases
Algunos pases han aumentado la financiacin de las instituciones de enseanza tcnica y profesional, incrementando as el nmero de plazas de formacin para los jvenes (por ejemplo Alemania, Chile, China, Colombia, Repblica de Corea, Egipto, Malasia, Nueva Zelandia, Tailandia y Turqua). Colombia ha duplicado el nmero de cupos de formacin en algunos de los niveles tcnicos del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), ofreciendo 250 mil nuevas plazas dirigidas a jvenes desempleados y a jvenes que viven en condiciones de extrema pobreza en las zonas urbanas del pas. En China, las escuelas para trabajadores calificados (que proporcionan una formacin profesional bsica general) ofrecen cursos de formacin a largo y corto plazo. A finales de 2008, existan aproximadamente 3.075 escuelas de este tipo en todo el pas, con cerca de 400 millones de estudiantes matriculados. Casi el 95 por ciento de los que terminan estos cursos encuentran empleo. Viet Nam est diversificando el sistema de formacin profesional de modo que incluya programas de formacin peridicos y a tiempo completo, programas itinerantes, y programas de formacin en empresas y en pueblos donde se cultivan oficios tradicionales (occupational villages). Tambin est ampliando el alcance de la EFTP para llegar a determinados grupos beneficiarios como los agricultores que han perdido sus tierras y las minoras tnicas.
Fuente: OIT, Increasing the employability of disadvantaged youth, Skills for Employment Policy Brief (Ginebra, 2011).
44
En reconocimiento de este hecho, en enero de 2009 se cre el Grupo de Trabajo interinstitucional sobre formacin tcnica y profesional con el objeto de comprender los aportes de cada uno de los organismos que participan en la EFTP, y de identificar los mbitos para una posible colaboracin a nivel de sedes (en trminos de investigaciones y asesoramiento sobre la coherencia de las polticas) y de los pases (en trminos de examen de las polticas). En el Grupo de Trabajo participan representantes de la OIT, la UNESCO, la ETF, la OCDE, la Comisin Europea, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo.
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174. La continua ampliacin de la infraestructura y la conectividad, as como la disminucin de los costos de los equipos, han permitido integrar las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) en la EFTP a un precio asequible. Debera aprovecharse la posibilidad de utilizar eficientemente estas tecnologas para modernizar los planes de estudio de la EFTP, aumentar la pertinencia de la oferta de calificaciones y ampliar la capacidad efectiva de matrcula de las instituciones. Dichas tecnologas son decisivas para lograr que el entorno de aprendizaje de la EFTP adquiera mayor relevancia para el mundo del trabajo. 175. El potencial de las nuevas tecnologas en frica es inmenso debido a la posibilidad de saltarse etapas del proceso de evolucin tecnolgica de otras regiones. El aumento de las comunicaciones mviles en frica desde 2000 ha sido muy superior al registrado en todas las dems regiones 45 . Se estima que gracias al perfeccionamiento de la conectividad mediante la utilizacin de cables submarinos el 69 por ciento de los telfonos mviles en frica tendrn acceso a Internet en 2014 46. Aunque los jvenes tienden a ser los primeros en adoptar las nuevas tecnologas, los sistemas de educacin tradicionales no estn emplendolas para abordar el problema del desarrollo de competencias. Es necesario que los encargados de la formulacin de las polticas conciban iniciativas para aprovechar a fondo la revolucin tecnolgica en los sistemas de educacin y formacin.
2.3.6.
Sistemas de aprendizaje, de pasantas y de formacin en el empleo, y contratos de formacin

176. Se considera que el aprendizaje es una manera eficaz de preparar a los jvenes para ingresar en el mercado de trabajo. Las estructuras y los sistemas de aprendizaje no son los mismos en los pases desarrollados y en desarrollo, y tambin varan de un pas y otro. 177. En los pases desarrollados los sistemas formales de aprendizaje, combinados con un grado variable de escolarizacin a tiempo parcial, han repercutido positivamente tanto en el empleo de los hombres jvenes como en los ingresos de las mujeres jvenes. Los sistemas que arrojan mejores resultados son aquellos en los que los empleadores ofrecen a los aprendices asesoramiento y supervisin adecuados, as como una formacin de gran calidad en el trabajo y fuera de l 47. 178. Hay datos que demuestran que la relacin entre el desempleo de los jvenes y el desempleo de los adultos tambin es ms baja en los pases europeos que cuentan con un sistema de aprendizaje de gran eficacia (vanse el grfico 2.4 y el recuadro 2.5).
45 46 47
E. B. Kapstein: Africas capitalist revolution, en Foreign Affairs, julio-agosto de 2009, pgs. 119 a 128. J. M. Ledgard: Digital Africa, en The Economist: Intelligent Life Magazine, primavera de 2011.
M. Gangl: Returns to education in context: Individual education and transition outcomes en European labour markets, en W. Muller y M. Gangl (directores de publicacin): Transitions from education to work in Europe the integration of youth into EU labour markets (Oxford, Oxford University Press, 2003).
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Grfico 2.4. Desempleo juvenil en pases con sistemas de aprendizaje de gran eficacia
Economas desarrolladas y UE (promedio) Suiza
Alemania
Dinamarca
Relacin entre la tasa de desempleo de los jvenes y la tasa de desempleo de los adultos Tasa de desempleo juvenil (%)
Austria
0 5 10 15 20
Fuente: OIT, Indicadores Clave del Mercado de Trabajo, op. cit.
179. Estos pases suelen registrar mejores resultados en trminos de empleo juvenil y de la proporcin de empleo en trabajos calificados y en sectores bien remunerados. Un estudio sobre los resultados del mercado de trabajo en 12 pases europeos de las distintas modalidades de calificacin en sistemas duales (escuela/empresa), incluidos los sistemas de aprendizaje, estableci que estos ltimos, en comparacin con la educacin escolar, obtenan resultados muy buenos tanto en el mismo nivel de formacin como en los diferentes niveles de calificacin 48.
Recuadro 2.5 El sistema de aprendizaje dual abre las puertas al mundo del trabajo
El sistema dual, que combina la educacin escolar con la formacin y el aprendizaje en la empresa, es caracterstico de Austria, Dinamarca, Alemania, Suiza y, muy recientemente, de Noruega. Los aprendizajes forman parte de la estructura educativa formal y generalmente se inician tras completar la educacin obligatoria. Comprende una relacin de trabajo y una escolarizacin formal durante un perodo de tres o cuatro aos. Para graduarse al concluir el programa, los aprendices deben pasar un examen final en el que demuestren que han adquirido los conocimientos prcticos y tericos necesarios para ejercer la profesin. Los sistemas duales han demostrado ser muy apropiados para facilitar el ingreso de los jvenes en el mercado de trabajo. Dinamarca y Suiza se cuentan entre los pases de la OCDE con las tasas de desempleo juvenil ms bajas, y la de Austria se sita muy por debajo de la tasa promedio de la OCDE. Adems, Austria, Dinamarca y Alemania se cuentan entre los pases en donde es menor la proporcin de jvenes que experimentan repetidos perodos de desempleo. Algunos de los rasgos fundamentales del sistema dual alemn son los siguientes: El contenido de la formacin en el marco de la empresa lo deciden conjuntamente representantes del gobierno, los empleadores y los sindicatos (a nivel federal). Cada empresa decide sus propios mtodos para impartir la formacin. Los costos de la formacin los comparten el gobierno y los empleadores (los gobiernos asumen el costo de la educacin escolar y los empleadores financian la formacin en las empresas). Los salarios de los aprendices son relativamente bajos (oscilan entre el 25 y el
48
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45 por ciento del salario medio de un trabajador calificado de la misma profesin). Las condiciones salariales y de trabajo se determinan mediante convenios de negociacin colectiva en los que se especifica el salario mnimo de los aprendices. El certificado de competencias se expide una vez que el estudiante haya aprobado los exmenes escritos y orales pertinentes, que un grupo de examinadores externos de carcter tripartito se encarga de preparar y calificar. Los rganos competentes (en su mayora cmaras de comercio e industria) expiden certificados que se reconocen en todo el pas. Tras su graduacin los trabajadores pueden solicitar empleo en la empresa donde trabajan o en otro lugar.
Fuentes: G. Quintini y S. Martin: Starting well or losing their way? The position of youth in the labour market in OECD countries (Pars, OCDE, 2006); V. der Velden, R. Welter, M. Wolbers: The integration of young people into the labour market within the European Union: The role of institutional settings, working paper nm. 2001/7E (Maastricht University, 2001); M. Gangl: Returns to education in context: Individual education and transition outcomes in European labour markets, op. cit.
180. En varios pases desarrollados el aprendizaje formal y los sistemas de formacin en el marco de las empresas han sido reforzados durante la crisis. Se ofrecen incentivos a los empleadores para que acepten aprendices y los conserven. Se insta a las empresas a que acepten aprendices mediante una modalidad de contrato que conjuga la formacin y la experiencia laboral; a que conviertan los contratos de prcticas en contratos de empleo permanente; y a que ofrezcan a los jvenes desfavorecidos formacin y oportunidades de trabajo adicionales conducentes a la adquisicin de calificaciones. Para garantizar que los aprendices completen su formacin, algunos pases (por ejemplo Australia, Canad, Dinamarca y Francia) ofrecen primas a los empleadores que aceptan trabajadores en prcticas 49. 181. Australia, por ejemplo, aument la financiacin destinada a la formacin previa al aprendizaje y ampli la formacin en el empleo mediante un programa de vacantes de productividad (Productivity Places Programme) cuyo objetivo es proporcionar acceso a 711.000 calificaciones durante cinco aos a fin de cubrir las necesidades actuales y futuras de la industria. En 2010 Francia comenz a ofrecer programas de aprendizaje y otras modalidades de formacin a medio milln de jvenes. 182. El programa francs inclua la exencin durante un ao de las cargas sociales a las empresas que contrataran aprendices jvenes antes de mediados de 2010. Las empresas pequeas, donde tienen lugar la mayor parte de los aprendizajes, reciben un subsidio suplementario. Australia introdujo el pago de una prima a los empleadores por cada persona que completara con xito un programa de aprendizaje o de formacin. Asimismo, las empresas que empleen pasantes y aprendices reciben un trato preferencial en las licitaciones para nuevos proyectos de infraestructura financiados por el gobierno. Los incentivos deben ser adecuados, de modo que resulten igualmente atractivos para las empresas y los jvenes. 183. La beca canadiense de incentivo al aprendizaje (Apprenticeship Incentive Grant) est pensada para que ms aprendices se sientan motivados para completar su formacin en determinadas ocupaciones (Red Seal trade). El programa de normas interprovinciales Red Seal (sello rojo) proporciona un criterio nacional de excelencia para la formacin en esas ocupaciones y goza de un gran reconocimiento entre los empleadores. El programa comprende 50 ocupaciones calificadas, abarca cerca del 88 por ciento de los aprendices registrados en el pas y una parte considerable de la fuerza de trabajo que se desempea en dichas ocupaciones.
49
OIT: Una fuerza de trabajo capacitada para un crecimiento slido, sostenible y equilibrado, op. cit.
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184. Cabe preguntarse si es posible reproducir en los pases en desarrollo los xitos obtenidos con este tipo de programas, habida cuenta de la escasa magnitud de su sector asalariado formal y de la precariedad de sus instituciones. En muchos pases en desarrollo, donde la mayora de los jvenes trabajan en el sector de la economa informal, la EFTP formal slo representa una posibilidad concreta para unos pocos, mientras que el aprendizaje informal sigue siendo el mayor proveedor de calificaciones para los jvenes. 185. Aunque las deficiencias de los sistemas de aprendizaje informal son bien conocidas, para muchos trabajadores de la economa informal esos sistemas constituyen la primera y con frecuencia la nica opcin de que disponen. Es indispensable hacer esfuerzos para mejorarlos, procurando, en particular:
completar el aprendizaje en el lugar de trabajo con un aprendizaje institucional ms estructurado; mejorar las competencias de los maestros artesanos, por ejemplo mediante la introduccin de tecnologas modernas y el perfeccionamiento de las competencias pedaggicas; propiciar la participacin de las asociaciones empresariales y de trabajadores, especialmente de aquellas que representan a la economa informal; introducir contratos y sistemas de certificacin normalizados; incluir la enseanza elemental de escritura y aritmtica y de las competencias para asegurar los medios de vida, y reforzar la participacin de la comunidad, sobre todo para asegurar el acceso de las mujeres a ms ocupaciones.
186. En el recuadro 2.6 se presenta un resumen de algunas experiencias innovadoras en este terreno.
Recuadro 2.6 Reducir las asimetras entre los aprendizajes formales e informales
Los pases de frica Occidental como Benin, Mal, Senegal y Togo estn reestructurando los sistemas de EFTP, incluidos los mecanismos de certificacin, a fin de integrarlos en un sistema nacional de formacin. Asimismo, estn desarrollando sistemas duales de aprendizaje profesional en los que las empresas artesanas que aceptan aprendices comparten las responsabilidades que conlleva la formacin. Al mismo tiempo, se han elaborado algunos instrumentos reguladores para lograr los objetivos de las polticas y poner en prctica las medidas especficas relativas al aprendizaje, por ejemplo las que se refieren a los tipos de contratos y a las normas que rigen las calificaciones profesionales. En Amrica Latina, donde existe una elevada tasa de informalidad en el mercado de trabajo, los pases han tomado una serie de medidas (como los acuerdos contractuales) para facilitar la transicin a las relaciones de trabajo formales. As, por ejemplo, la legislacin promulgada en el Per en 2005 prev cinco modalidades formativas, incluido unos convenios de capacitacin laboral juvenil para trabajadores de entre 16 y 23 aos de edad que no hayan completado sus estudios escolares, que les permiten demostrar sus competencias en situacin laborales reales durante perodos comprendidos entre 6 y 24 meses, as como unos contratos de aprendizaje para trabajadores de entre 14 y 24 aos de edad, supervisados por un centro de formacin autorizado y realizados en parte en las unidades productivas de las empresas.
Fuentes: OIT, Upgrading informal apprenticeship. A resource guide for Africa (Ginebra, 2012); OIT, Trabajo decente y juventud en Amrica Latina (Lima, 2010).
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187. En el Uruguay, la ley relativa al rgimen de pasantas de 2000 permite a los estudiantes matricularse en las instituciones de formacin profesional y tcnica para completar sus conocimientos tericos y facilitar la adquisicin de competencias a travs del trabajo realizado en la empresa durante un perodo mnimo de tres meses. 188. La mayor parte de las pasantas no incluyen el establecimiento de una relacin de trabajo; ahora bien, incluso en los casos en que s implica una relacin de este tipo, muchas veces se ha sealado que el objetivo principal de las pasantas se distorsiona a causa de los numerosos abusos que pueden producirse, por ejemplo la utilizacin de pasantes para reemplazar trabajadores; el escaso contenido formativo que se imparte durante las pasantas; la falta de supervisin no remunerada y voluntaria por parte de las instituciones educativas pertinentes; y el mantenimiento de pasantes ms all de los perodos estipulados. Asimismo, si bien se reconoce el potencial de las pasantas, la aplicacin de esta modalidad de formacin es difcil de organizar a gran escala, no slo por el reducido nmero de plazas disponibles en las empresas sino tambin por la falta de una cultura de pasantas, sin la cual no puede garantizarse la claridad en cuanto a los objetivos y estrategias de todas las partes interesadas. 189. Varios pases europeos han introducido un enfoque multiservicios que conjuga la formacin con la prctica laboral. As, por ejemplo, en 2001 el Gobierno de Bulgaria aprob una ley de fomento del empleo en virtud de la cual se presta apoyo a los empleadores para que creen oportunidades de formacin en el trabajo para jvenes desempleados menores de 29 aos de edad. Con arreglo a esta modalidad, a los jvenes se les ofrece un contrato de trabajo de seis meses, perodo en el que adems pueden recibir formacin profesional. Estos trabajadores tambin tendrn derecho a un salario mnimo si se los contrata a tiempo completo. A cambio de ello los empleadores reciben importantes subvenciones durante todo el perodo que dure el contrato de cada trabajador joven contratado en rgimen de media jornada, las cuales cubren todas las cotizaciones del seguro social, as como las indemnizaciones por concepto de vacaciones anuales y otras prestaciones. 190. Italia tambin ha introducido un contrato de acceso al empleo que permite a los trabajadores jvenes ingresar en el mercado de trabajo y adquirir las calificaciones requeridas en entornos laborales especficos 50 . Esta iniciativa est destinada a los trabajadores jvenes de edades comprendidas entre los 18 y los 29 aos de edad, quienes pueden beneficiarse de este tipo de contratos durante perodos de 9 a 18 meses de duracin. Su aplicacin est supeditada a la adopcin de un programa individual de formacin destinado a garantizar la adaptacin de las competencias profesionales del asalariado a las calificaciones requeridas en el lugar de trabajo donde se desempea; adems, la remuneracin no puede estar ms de dos niveles por debajo del nivel especificado en el convenio colectivo nacional de los trabajadores de la misma categora. A cambio de ello el empleador se beneficia de recortes fiscales y en el nivel de las cotizaciones.
2.4.
2.4.1.
Polticas e instituciones del mercado de trabajo

Polticas activas de mercado de trabajo
191. Las polticas y programas activos de mercado de trabajo (PAMT) pueden facilitar en gran medida la incorporacin y reincorporacin de los jvenes al mercado laboral.
50
Esta iniciativa tambin podra aplicarse a otras categoras de trabajadores en situaciones vulnerables o a los desempleados de larga duracin para ayudarlos a reincorporase al mercado de trabajo.
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Los estudios realizados por la OIT y otros organismos indican que si se orientan e implementan adecuadamente las PAMT pueden beneficiar a los jvenes ms desfavorecidos, ya que pueden mitigar los fracasos en la educacin y el mercado laboral y, al mismo tiempo, fomentar la eficiencia, el crecimiento y la justicia social. Los jvenes son los principales beneficiarios de las PAMT en muchos pases. 192. Las PAMT tambin son una herramienta importante para abordar la actual crisis del empleo juvenil. Suelen considerarse como una serie de intervenciones microeconmicas y por lo general se evalan como tales, sin tener en cuenta sus repercusiones macroeconmicas. Ahora bien, los efectos macroeconmicos pueden llegar a ser considerables cuando el gasto total en ellas representa una parte importante del gasto social. El gasto en estas polticas es el principal mecanismo para abordar la crisis del empleo en los pases de la OCDE, y representa en promedio un 1 por ciento del PIB, aunque en algunos casos puede ser superior al 2 por ciento. 193. Las PAMT orientadas a los jvenes comprenden diversas medidas: algunas tienen por objetivo facilitar la transicin al trabajo, mientras que otras se ocupan prioritariamente de las desventajas de determinados grupos de jvenes y/o de prevenir su desvinculacin de los mercados de trabajo y la prdida de calificaciones durante perodos de poca demanda como en la crisis actual. Estas medidas incluyen, por ejemplo, subsidios de empleo para aumentar los incentivos a los empleadores para la contratacin de trabajadores jvenes, programas pblicos de creacin de empleo directo, y programas para promover el empleo independiente. Al mismo tiempo, la intensificacin de determinados programas (como la asistencia para la bsqueda de empleo y el asesoramiento personalizado para jvenes solicitantes de empleo) conlleva un aumento del nmero de jvenes que encuentran trabajo en el mercado laboral regular. Tales programas sirven para mejorar la adecuacin a los puestos de trabajo, de ah que contribuyan a limitar el incremento del desempleo friccional en el mercado laboral en su conjunto. Algunos de los programas de formacin examinados en la seccin precedente se cuentan igualmente entre las PAMT ms utilizadas para mejorar la empleabilidad de los jvenes. 194. La reduccin efectiva del desempleo de los jvenes mediante la aplicacin de este tipo de polticas puede dar origen a un crculo virtuoso de aumento de la demanda gracias a los ingresos que genera el proceso. Adems, cuando consiguen integrar en el mercado de trabajo a los jvenes desfavorecidos, estos programas tambin reportan importantes beneficios econmicos y sociales, ya sea en trminos de una mayor equidad o, en algunos casos, de una atenuacin de los comportamientos antisociales 51. 195. Estudios recientes de la OIT sealan que la rentabilidad de las PAMT es un factor estratgicamente importante para fomentar el empleo juvenil en la actual coyuntura econmica de dbil recuperacin y graves restricciones fiscales. Las simulaciones efectuadas muestran que un incremento del gasto en las PAMT de apenas un 0,5 por ciento del PIB aumentara a mediano plazo la tasa de empleo entre un 0,2 y un 1,2 por ciento segn el pas de que se trate 52. Esto quiere decir que los pases con un gasto muy bajo con respecto al PIB en este tipo de polticas son los que podran obtener mayores beneficios con su adopcin 53.
51
V. Corbanese y G. Rosas: Guide to the design, monitoring and evaluation of innovative active labour market programmes targeting individuals at risk of labour market exclusion (OIT, Budapest, 2009).
52
IIEL: Informe sobre el trabajo en el mundo 2011: Los mercados al servicio del empleo (en espaol slo existe el resumen), op. cit., pg. 121 (del ingls).
53
Ibd., pg. 126.
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196. A la luz de estos resultados cabe afirmar que la reduccin del gasto en las PAMT en el marco de los programas de consolidacin y austeridad podra denotar cierta cortedad de miras y resultar contraproducente. Para maximizar los beneficios del gasto en las PAMT es esencial un diseo inteligente de los programas y una aplicacin eficiente en relacin con el costo de los mismos. La abundante bibliografa sobre la evaluacin de las PAMT pone de manifiesto que han sido numerosos los programas mal diseados e ineficientes en relacin con su costo. Las enseanzas extradas de esas evaluaciones permiten concluir que los programas deben evitar las inercias (los mismos resultados hubieran podido obtenerse sin necesidad del programa), los efectos de sustitucin (los beneficiarios pueden sustituir a otras personas no beneficiarias), el desplazamiento (el resultado de las actividades subvencionadas puede desplazar el resultado de las actividades no subvencionadas) y el riesgo de que terminen ayudando a quienes ya se encuentran en una situacin favorable 54.
2.4.2.
Servicios de empleo
197. La falta de informacin sobre el mercado de trabajo, junto con la carencia de competencias para la bsqueda de empleo, son dos obstculos que impiden asegurar la correspondencia entre la oferta y la demanda de mano de obra joven. Los servicios de empleo cumplen esta funcin de intermediacin, pues son el principal mecanismo para la prestacin de servicios y la aplicacin de las polticas de mercado de trabajo. Sus servicios suelen incluir la inscripcin de los solicitantes de empleo, el asesoramiento y orientacin, la gestin de las prestaciones de desempleo y el envo a programas activos de mercado de trabajo. Sin embargo, la estructura organizativa, el alcance, la financiacin y la eficacia de los servicios prestados varan de un pas a otro 55 . La experiencia muestra que los servicios de empleo deberan dar prioridad a aquellos grupos de jvenes que ms necesitan su asistencia, adaptando los servicios a sus necesidades y desventajas especficas en el mercado laboral. Los sistemas de establecimiento de perfiles que tienen en cuenta las dificultades particulares con que tropiezan los jvenes que buscan empleo pueden ser muy valiosos para elaborar mecanismos eficaces y especficos y disear intervenciones tempranas. En el recuadro 2.7 figura un resumen de las enseanzas extradas por los servicios pblicos de empleo de la UE en lo que concierne a la atencin de usuarios jvenes.
Recuadro 2.7 Funcin de los servicios de empleo en la promocin del empleo juvenil en la Unin Europea
En la mayora de pases de la Unin Europea, los servicios pblicos de empleo desempean un papel fundamental en la aplicacin de estrategias que faciliten la transicin de los jvenes de la escuela al trabajo. Un reciente examen revela las siguientes enseanzas extradas de la experiencia: Los enfoques centrados en la persona a la hora de prestar asesoramiento y orientacin parecen ser ms eficaces que los enfoques convencionales. Adems, el asesoramiento personalizado y el establecimiento de un plan individual de empleo al inicio del perodo de desempleo son un medio eficaz para la aplicacin de
54
G. Rosas y G. Rossignotti: Empezar bien el bienio con empleo decente para los jvenes, en Revista Internacional del Trabajo, vol. 124, nm. 2. P. Auer, U. Efendioglu y J. Leschke: Active labour market policies around the world: Coping with the consequences of globalization (OIT, Ginebra, 2004). Banco Mundial: Young people in South Eastern Europe: From risk to empowermen t (Washington, D.C., 2005).
55
Para el papel de los servicios pblicos de empleo, vase OIT: Apoyo de la OIT al papel que desempean los servicios pblicos de empleo en el mercado de trabajo, Consejo de Administracin, 306. reunin, Ginebra, noviembre de 2009, documento GB.306/ESP/3/2.
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estrategias de activacin centradas en los jvenes. Los enfoques basados en los casos y la tutora tambin han mostrado buenos resultados; Los sistemas de establecimiento de perfiles basados en informacin precisa, oportuna y fiable sobre el mercado laboral y que tienen en cuenta la situacin general de la persona y la vida de los clientes jvenes refuerzan la eficacia de las estrategias de integracin en el mercado laboral. Las actividades de divulgacin necesitan centrarse en los empleadores que probablemente estn dispuestos a emplear a jvenes desfavorecidos o a ofrecerles oportunidades de formacin basadas en el empleo. Ello incluye el establecimiento de buenas relaciones con las empresas locales y de vnculos con los empleadores, empresas sociales y el sector del voluntariado. En el caso de los jvenes que abandonan la escuela, los tipos de aprendizaje no formal pueden ser ms eficaces que la educacin formal nicamente. La interaccin de la formacin en el aula y en el lugar de trabajo aumenta la probabilidad de resultados positivos en el mercado laboral en 30 puntos porcentuales. Si se combina con otros servicios, la probabilidad de un resultado positivo aumenta en 53 puntos porcentuales. Si estn bien focalizados, los subsidios de formacin destinados a empresas que contratan a jvenes con bajas calificaciones pueden aumentar el nmero de plazas de formacin basada en el empleo para los jvenes desfavorecidos. Su eficacia depende de su concepcin y focalizacin: ambas pueden minimizar los efectos de distorsin (es decir, las inercias y la sustitucin).
Fuente: UE, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusin, The role of Public Employment services in youth reintegration. A review of European good practice (Bruselas, 2011).
198. Segn se desprende de las recientes investigaciones realizadas por la OIT en pases de Europa Oriental y Asia Central, los jvenes son quienes utilizan mayoritariamente los servicios de asistencia para la bsqueda de empleo, y los servicios de colocacin y orientacin profesional. Por ejemplo, en la Repblica de Moldova, el 79 por ciento de los beneficiarios de los servicios de orientacin profesional son jvenes menores de 29 aos, mientras que en Ucrania el 34 por ciento de los servicios de colocacin estn dirigidos a los jvenes 56. 199. Ahora bien, los servicios pblicos de empleo no han logrado adaptarse a la dinmica del mercado de trabajo ni ofrecer paquetes de servicios que cubran las necesidades especficas de los jvenes en todos los pases. Por ejemplo, pese a los esfuerzos desplegados en los ltimos aos, los servicios pblicos de empleo son inadecuados en muchos pases de Oriente Medio y Norte de frica. Ni los desempleados consideran de mucha utilidad inscribirse en estos servicios ni los empleadores se valen de ellos. Otro problema tiene que ver con el hecho de que muchos de los puestos de trabajo disponibles en los pases en desarrollo pertenecen a la economa informal, cuyas vacantes no constan por definicin en los registros de los servicios pblicos de empleo. Por otra parte, las oficinas de empleo no cuentan con los equipos necesarios para facilitar informacin fiable y actualizada sobre oportunidades de empleo. Casi el 90 por ciento de los solicitantes de empleo en Jordania nunca han recurrido a los servicios de bolsas de trabajo y asesoramiento laboral sino que prefieren recurrir a las recomendaciones e informacin informal facilitada por familiares y amigos 57.
56
A partir de informacin disponible sobre ocho pases: Armenia, Azerbaiyn, Belars, Croacia, Georgia, ex Repblica Yugoslava de Macedonia, Repblica de Moldova y Ucrania. OIT: El empleo juvenil en Europa Oriental: una crisis dentro de la crisis, op. cit.
57
Fundacin Europea de Formacin (ETF): Human capital and employability in the 14 partners of the Union for the Mediterranean, nota informal de antecedentes para la reunin del Grupo euromediterrneo de alto nivel de empleo y trabajo de la Unin por el Mediterrneo (Euromed), Bruselas, 26 y 27 de noviembre de 2009.
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200. Los servicios pblicos de empleo de muchos pases, especialmente de los pases en desarrollo, tropiezan con importantes obstculos para llevar a cabo intervenciones eficaces y focalizadas, por ejemplo el hecho de carecer o tener un bajo nivel de capacidad tcnica y financiera, y de contar con infraestructuras y equipos insuficientes para el funcionamiento de las oficinas 58.
2.4.3.
Subsidios salariales, salario mnimo y empleo de los jvenes

201. La demanda de trabajadores jvenes puede fomentarse mediante subsidios salariales o reducciones en las cotizaciones sociales adecuadamente concebidos. Los subsidios salariales facilitan la incorporacin de los trabajadores jvenes al mercado de trabajo y, en perodos de recesin econmica, pueden ayudar a atenuar sus repercusiones en el empleo, as como la depreciacin de las calificaciones de la fuerza de trabajo. Por ello las iniciativas de subsidios salariales de algunos pases se han centrado en los jvenes. Por ejemplo, en 2009 Chile puso en marcha un programa de subsidio al empleo destinado a jvenes procedentes de familias pobres. La documentacin sobre los subsidios salariales ofrece algunos ejemplos alentadores de los efectos positivos que han tenido este tipo de iniciativas tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo. Los estudios indican que en Sri Lanka los subsidios salariales sirvieron de estmulo para que un 22 por ciento de los propietarios de microempresas que reunan las condiciones requeridas contrataran un trabajador. Adems, entre aquellos que contrataron trabajadores, el 86 por ciento declar haberlos mantenido en su empleo al acabarse los subsidios 59. 202. En los pases del G-20 se aplican diversas medidas para distribuir los costos iniciales de contratacin entre los empleadores y el gobierno, que se caracterizan, entre otras cosas, por la duracin del contrato, el monto del subsidio o indemnizacin al empleador, y la modalidad contractual aplicable. En ciertos pases se conceden ayudas a la contratacin de jvenes con contratos de duracin determinada ya que este tipo de contratos son un medio para ingresar en el mercado laboral. En Francia e Italia se otorgan incentivos fiscales a los empleadores que contratan y proporcionan formacin en la empresa a jvenes solicitantes de empleo. 203. En trminos generales, los subsidios salariales han tenido efectos positivos en los resultados del empleo juvenil en las economas avanzadas y emergentes. Las evaluaciones de los subsidios salariales de que se dispone indican que este tipo de ayudas son ms eficaces cuando se conciben especficamente para abordar las desventajas concretas de los jvenes en el mercado laboral y se conceden por un tiempo limitado 60. En consecuencia, es probable que los subsidios habituales que se otorgan a los jvenes en consideracin sobre todo de su edad no lleguen a tener un efecto a largo plazo ni en su empleo ni en sus ingresos. Si no se focalizan, estos subsidios suelen producir distorsiones en los mercados de trabajo en trminos de inercias y efectos de sustitucin, limitando la duracin de los empleos a la duracin de las ayudas. Los resultados de las evaluaciones tambin hacen hincapi en las ventajas que reporta
58 59
OIT: Apoyo de la OIT al papel que desempean los servicios pblicos de empleo en el mercado de trabajo, op. cit.
S. de Mel, D. McKenzie y C. Woodruff: Field experiments in firms wage subsidies for microenterprises en American Economic Review, vol. 100, nm. 2, mayo de 2010, pgs. 614 a 618.
60
Por ejemplo, en 2010 Sudfrica introdujo un sistema de subsidio salarial con el fin de mejorar la tasa de empleo juvenil en empresas del sector formal. El monto del subsidio es de 5.000 rands aproximadamente 670 euros y se concede durante un perodo de seis meses, mientras que el salario mensual mediano de los jvenes de edades comprendidas entre los 20 y los 24 aos es de aproximadamente 1.500 rands, es decir algo menos del doble del monto mensual del subsidio. Con todo, an no se ha evaluado el impacto del subsidio en la contratacin de trabajadores jvenes.
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combinar los subsidios con programas de formacin en las empresas y otras medidas concebidas como parte de paquetes de servicios integrales destinados a los trabajadores jvenes. Por otra parte, habra que contar con un sistema eficaz de seguimiento, no slo para evitar los abusos vinculados a los subsidios salariales sino para alcanzar el objetivo de mejorar la empleabilidad de los trabajadores jvenes y evitar que se conviertan en una fuente de mano de obra barata. 204. Los salarios mnimos pueden ser muy importantes para ayudar a mantener el poder adquisitivo de los jvenes, habida cuenta de que stos representan una parte desproporcionada de los trabajadores mal remunerados y que reciben un salario mnimo (vase la seccin 1.3) 61. 205. En muchos pases las tarifas salariales ms bajas de los jvenes o aprendices se fijan junto con el salario mnimo de los trabajadores adultos. La lgica de este proceder es que si se reduce el salario relativo de los trabajadores jvenes stos resultan ms atractivos para los empleadores. Al mismo tiempo, ello hace que los jvenes tengan menos incentivos para abandonar la escuela antes de tiempo, lo que a su vez produce una contraccin de la oferta de trabajadores jvenes. Se considera que ambos efectos dan como resultado una disminucin de la tasa de desempleo juvenil. Si bien es cierto que ninguna norma internacional impide a los pases fijar tarifas ms bajas, las razones aducidas para hacerlo en relacin con determinados grupos de trabajadores deberan examinarse peridicamente teniendo en cuenta el principio de la igualdad de remuneracin por un trabajo de igual valor. Toda medida encaminada a fijar el salario mnimo en funcin del sexo sera discriminatoria con arreglo al Convenio sobre igualdad de remuneracin, 1951 (nm. 100) 62. 206. Aunque algunos estudios continan respaldando este tipo de argumentos en favor de un salario mnimo ms bajo para los trabajadores jvenes, la documentacin reciente sobre esta cuestin es menos concluyente. Por ejemplo, en 2001 Nueva Zelandia adopt una serie de medidas por las que se reduca la edad en la que una persona tena derecho a recibir el salario mnimo de los trabajadores adultos (que pas de los 20 a los 18 aos de edad) al tiempo que se aumentaba el salario mnimo de los jvenes del 60 al 80 por ciento del salario mnimo de los trabajadores adultos. Los datos indican que las prdidas de puestos de trabajo entre los trabajadores jvenes haban sido insignificantes dos aos despus de este cambio en la legislacin 63. Otros estudios aportan pruebas de varios pases que indican que los salarios mnimos, conjugados con un alto grado de proteccin del empleo y polticas activas de mercado de trabajo, han permitido mejorar la situacin del empleo de los jvenes en algunos pases 64. 207. Las prestaciones destinadas a trabajadores en activo tambin son un buen ejemplo del tipo de medidas adoptadas para abordar la cuestin de los empleos con bajos salarios. La finalidad de estas prestaciones es proporcionar incentivos financieros para que los trabajadores acepten trabajos con bajos salarios mediante el pago de un monto adicional que contribuye a reducir la pobreza. Dichas prestaciones pueden adoptar la forma de
61
A. Cardoso: Long-term impact of youth minimum wages: Evidence from two decades of individual longitudinal data, IZA Discussion Paper No. 4236 (Bonn, Institute for the Study of Labour (IZA), 2009).
62
Y. Ghellab: Minimum wages and youth unemployment, y OIT: Estudio general sobre los salarios mnimos, prrs. 169 a 185 (Ginebra, 1992).
63
D. Hyslop y S. Stillman: Youth minimum wage reform and the labour market in New Zealand, en Labour Economics, vol. 14, nm. 2, 2007, pgs. 201 a 230.
64
D. Neumark y W. Wascher: Minimum wages, labor market institutions, and youth employment: A crossnational analysis, en Industrial & Labor Relations Review, vol. 57, nm. 2, 2004.
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crditos fiscales, transferencias relacionadas con los salarios y otros pagos de sumas globales. El crdito fiscal por ingresos percibidos es la modalidad ms corriente en estos casos. Como estos sistemas suelen incluir un elemento de incentivo al trabajo, las prestaciones se calculan normalmente en funcin de los ingresos brutos y una serie de elementos de activacin y desactivacin progresivas. Dicho de otro modo, consideradas en su totalidad, estas prestaciones suelen aumentar a medida que aumentan los ingresos y permanecen constantes pasado un cierto umbral, hasta que empiezan a disminuir paulatinamente. La posibilidad de que estas polticas mejoren el bienestar de los trabajadores con bajos salarios sin comprometer el volumen de empleo est bien documentada 65 y debe aprovecharse al mximo para hacer evolucionar las polticas relativas a los bajos salarios. Sin embargo, el potencial de estas prestaciones para mejorar el bienestar de los trabajadores deber entenderse como un complemento, no como un sustituto, de las polticas sobre salarios mnimos.
2.4.4.
Contratos de trabajo, y proteccin e integracin de los jvenes en el mercado de trabajo

208. Las reglamentaciones relativas a la contratacin y el despido son decisivas para garantizar un trato equitativo para los trabajadores. Al elaborar y poner en prctica reglamentaciones de proteccin del empleo debe establecerse un equilibrio entre el grado de proteccin efectiva para los trabajadores y los incentivos a la contratacin para las empresas, especialmente de trabajadores jvenes sin experiencia y otros trabajadores que se incorporen por primera vez al mercado de trabajo. En particular, los procedimientos excesivamente estrictos y poco claros sobre el despido de trabajadores permanentes, sumados al pago de elevadas indemnizaciones de fin de servicios, tienden a hacer que los empleadores estn poco dispuestos a contratar trabajadores jvenes con contratos indefinidos 66 . Investigaciones recientes han establecido que la disminucin de la permanencia promedio en el empleo de los jvenes trabajadores en la UE entre 1999 y 2006 estaba asociada a una legislacin sobre proteccin del empleo menos estricta y a una tasa ms baja de afiliacin sindical (el decrecimiento del grado de sindicacin estaba relacionado con una disminucin de la permanencia promedio en el empleo de los jvenes) 67. 209. Al igual que la amplia gama de nuevos contratos de formacin o pasanta, los contratos de primer empleo tienen por finalidad facilitar la contratacin de trabajadores jvenes. Su objetivo principal es ayudar a los jvenes a entrar en el mercado de trabajo rebajando los costos de contratacin 68 . Esto ltimo puede lograrse principalmente de dos maneras, ya sea reduciendo las prestaciones de los trabajadores jvenes o bien subvencionando este tipo de contratos. 210. Entre los pases que han optado por reducir las prestaciones de los trabajadores jvenes puede citarse el ejemplo del Paraguay, que promulg en 2002 una legislacin para promover la insercin en el mercado de trabajo de los jvenes de entre 15 y 28 aos de edad. Si bien dicha legislacin tena por objeto establecer normas para regular, incentivar y fomentar el empleo juvenil a travs de la actividad laboral subordinada y
65
H. Immervoll, M. Pearson: A good time for making work pay? Taking stock of in-work benefits and related measures across the OECD, IZA Policy Paper No. 3 (Bonn, IZA, 2009).
66 67
OIT: Giving youth a better start, op. cit.
S. Cazes y M. Tonin: La legislacin protectora del empleo y la estabilidad laboral. Anlisis transnacional europeo. Revista Internacional del Trabajo, vol. 129 (2010).
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En muchos casos este tipo de intervencin tambin se aplica a otros grupos de trabajadores, como a los desempleados de larga duracin y las mujeres.
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retribuida, tambin prevea casos de exclusin del pago de las cotizaciones a la seguridad social (derecho a pensin o subsidios familiares), as como del goce de los derechos de licencia y otras prestaciones. Semejante reduccin de los derechos de los trabajadores jvenes condujo ms adelante al rechazo de esta legislacin. 211. En marzo de 2006, Francia aprob la ley que introduca un contrato de primer empleo (CPE) de duracin indefinida destinado a personas menores de 26 aos de edad en empresas con ms de 20 asalariados. Sin embargo, dicha ley fue derogada en abril de 2006 debido a la fuerte oposicin que suscit entre los jvenes y los sindicatos. Uno de los aspectos del instrumento era que prevea un perodo de consolidacin de dos aos en el que se poda despedir al trabajador sin dar ninguna explicacin. En 2005 se haba promulgado una ley de caractersticas similares, en la que se estableca el contrato de nuevo empleo (CNE), salvo que era slo aplicable a empresas con menos de 20 asalariados y a trabajadores de cualquier edad. En el marco de un procedimiento de reclamacin con arreglo al artculo 24 de la Constitucin de la OIT iniciado en 2007, un comit tripartito concluy que el contrato de nuevo empleo se apartaba considerablemente de la proteccin prevista en el Convenio sobre la terminacin de la relacin de trabajo, 1982 (nm. 158), ratificado por Francia, y solicit al gobierno que tomara todas las medidas necesarias para velar por que los CNE no pudieran darse por terminados de no concurrir una causa justificada 69. En 2008, el Tribunal Supremo de Francia declar inaplicable el CNE aduciendo, entre otras cosas, que era incompatible con las disposiciones del Convenio nm. 158 de la OIT. Teniendo en cuenta las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administracin el 14 de noviembre de 2007, el Gobierno de Francia adopt la ley nm. 2008-596 de 25 de junio de 2008 por la que se derogaban las disposiciones relativas al CNE. La ley pona en prctica un acuerdo tripartito nacional. Adems, los CNE que estaban vigentes en la fecha de la publicacin de la ley se transformaron en contratos de duracin indefinida. Ms adelante, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT tom nota con satisfaccin de la adopcin de esta nueva ley. 212. En lugar de establecer normas especiales de contratacin y despido aplicables a los contratos de los trabajadores jvenes, muchos pases europeos modificaron su legislacin con el fin de atenuar las restricciones relativas al recurso al empleo temporal (contratos de duracin determinada, contratos para tareas especficas, trabajo en funcin de la demanda, contratacin a travs de agencias, etc.). Esta modalidad de empleo se convirti rpidamente en la forma ms generalizada de contratacin de la mayora de trabajadores jvenes, lo que produjo una creciente diferenciacin en el mercado laboral entre la rigurosa proteccin acordada a los trabajadores permanentes y la proteccin ms precaria acordada a los asalariados temporales jvenes. Por ejemplo, la proporcin de empleo temporal en Espaa no ha disminuido de forma significativa pese a las recientes reformas del mercado laboral realizadas en 1994, 1997 y 2010, las cuales reducan considerablemente los costos del despido de los contratos indefinidos, adems de conceder generosos incentivos a la contratacin de trabajadores permanentes 70 . La elevada proporcin de trabajadores jvenes con contratos de trabajo temporal es un fenmeno generalizado en toda Europa; en efecto, en 2009 el 40,2 por ciento de los trabajadores de edades comprendidas entre los 15 y los 24 aos tenan contratos temporales, porcentaje que en el caso de todos los trabajadores de edades comprendidas
69
OIT: Decisin relativa al vigsimo punto del orden del da: Informe del Director General: Sexto informe complementario, Consejo de Administracin, 300. a reunin, Ginebra, noviembre de 2007, documento GB.300/20/6.
70
J. J. Dolado et al.: Drawing lessons from the boom of temporary jobs in Spain, CEPR Discussion Paper No. 2884 (Madrid, FEDEA, 2011).
70
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entre los 15 y los 64 aos era del 13,4 por ciento 71. Segn la OCDE, durante la crisis la gran mayora de puestos de trabajo que se perdieron en los doce meses previos a junio de 2009 se inscriban en la categora del empleo temporal, cuyo porcentaje haba pasado del 32 por ciento del empleo total en el primer trimestre de 2007 al 25,1 por ciento en diciembre de 2009. Puesto que la contratacin de trabajadores jvenes se haca en gran medida segn esta modalidad de contratos, fueron ellos quienes se vieron ms afectados por la recesin, como lo indica el hecho de que su tasa de desempleo haya alcanzado el 44,5 por ciento en diciembre de 2009 72. 213. Algunas experiencias indican que el hecho de incentivar la contratacin de trabajadores jvenes a expensas de sus derechos y prestaciones sociales (como las pensiones y los seguros de salud y desempleo) aumenta la vulnerabilidad y la inseguridad a largo plazo. La OIT ha examinado anteriormente estas repercusiones, recalcando que un bajo nivel de proteccin y asistencia por parte del Estado no slo podra afectar negativamente el desarrollo de los trabajadores jvenes en el futuro sino, adems, minar su confianza en las instituciones pblicas 73.
2.4.5.
Transicin al empleo formal

214. En los pases en desarrollo, los empleos de baja productividad de la economa informal son los principales generadores de puestos de trabajo y medios de subsistencia para los jvenes. La aplicacin ms eficaz de la legislacin relativa a los contratos de trabajo, aunada a otras medidas complementarias, puede facilitar la transicin del empleo informal al empleo formal. Vale la pena sealar aqu los buenos resultados obtenidos en Argentina y Brasil en este sentido. En el caso de la Argentina, tras experimentar una profunda crisis econmica a comienzos del decenio de 2000, el Gobierno emprendi una serie de reformas para abordar el elevado nivel de informalidad. A tal efecto se adopt una nueva ley que prevea la reduccin de la cotizaciones a la seguridad social durante los primeros 12 meses para el personal recin contratado en microempresas y empresas pequeas. Al mismo tiempo, con el objeto de simplificar los trmites administrativos mediante el establecimiento de un sistema nico que incorporara toda la informacin relacionada con el trabajador, el Gobierno puso en marcha el Programa de Simplificacin Registral. Asimismo, a fin de mejorar el cumplimiento de las normativas por parte de las empresas, en 2005 adopt el Plan Nacional de Regulacin del Trabajo y asign ms recursos a los servicios de inspeccin del trabajo. 215. Durante los dos primeros aos de este plan nacional de regulacin se registraron cerca de un tercio de los trabajadores informales identificados a travs de las inspecciones de trabajo, lo que contribuy a reducir la tasa de informalidad entre los asalariados jvenes. Por otra parte, la legislacin estableci sanciones para las empresas que explotaran a los aprendices y a los trabajadores jvenes. El Plan Nacional de Regulacin del Trabajo prevea la firma de un contrato de duracin determinada con clusulas pormenorizadas sobre la formacin, las cotizaciones de seguridad social y la remuneracin. 216. Tambin se adoptaron varias medidas para combatir la informalidad en las profesiones donde sta es ms frecuente; as, por ejemplo, se simplific el registro de los
71
F. Tros: Analysis of the effects of legislation in youth employment contracts in Europe: A literature review, documento de trabajo, Sector del Empleo (Ginebra, OIT, de prxima publicacin).
72 73
OIT: Reseas de los pases del G-20: respuesta de Espaa a la crisis (Ginebra, 2010). OIT: Tendencias mundiales del empleo juvenil, op. cit.
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trabajadores domsticos y se autoriz la deduccin de las cotizaciones de seguridad social de los impuestos que deben pagar los empleadores. Otra medida, la denominada monotributo social, introdujo cotizaciones previsionales fijas para los trabajadores independientes de ingresos bajos de la economa informal. El conjunto de estas medidas ha hecho posible la ampliacin de la cobertura de la seguridad social a aquellos trabajadores que antes no tenan derecho a ella 74.
2.4.6.
Enseanzas extradas 75
Interaccin entre las intervenciones activas y pasivas en el mercado de trabajo 217. Es importante tener en cuenta las interacciones entre las polticas activas del mercado de trabajo (PAMT) y los sistemas pasivos de apoyo a los ingresos, como las prestaciones de desempleo y la asistencia social (que se examinarn ms adelante en la seccin 2.9). Se corre el riesgo de que unas prestaciones excesivamente generosas no incentiven la bsqueda de empleo ni la participacin en las PAMT. La forma ms eficaz de conciliar estas tendencias contradictorias es vincular las intervenciones activas y pasivas mediante algn tipo de condicionalidad. En la mayora de los pases industrializados se observa una clara tendencia en favor de este tipo de polticas de activacin 76. La lgica subyacente es que cualquier trabajo es preferible a la inactividad econmica y el desempleo. Dicho enfoque se basa en un sistema de condicionalidad estricto que hace hincapi en las obligaciones mutuas de los servicios pblicos de empleo, los proveedores de prestaciones y los solicitantes de prestaciones 77. As pues, los servicios pblicos de empleo deben mejorar la empleabilidad y las perspectivas de trabajo de los jvenes, por lo que debern dar prioridad a los programas que han demostrado ser ms eficaces 78. Las mayora de las evaluaciones de las PAMT coinciden en que los programas de asistencia para la bsqueda de empleo que incluyen tutoras y asesoramiento en profundidad resultan particularmente eficaces. Asimismo, los programas de formacin a pequea escala muy focalizados y con un fuerte componente de formacin en el empleo han sido mucho ms exitosos que los programas de formacin a gran escala impartidos en aulas.
74
OIT: Trabajo decente para los jvenes: El desafo de las polticas de mercado de trabajo en Argentina (Buenos Aires, 2011); y OIT: La formalizacin del empleo en Argentina (Buenos Aires, 2011).
75
Para un resumen de las principales caractersticas de los programas de empleo juvenil que han resultado ms eficaces que otros, vase Opciones de poltica para apoyar a los trabajadores jvenes durante la recuperacin econmica, Reseas sobre polticas relativas al Pacto Mundial para el Empleo, resea nm. 14 (OIT, 2011).
76
Por ejemplo, un informe reciente de la Confederacin de la Industria Britnica (CBI) contiene recomendaciones para ayudar a los jvenes a efectuar la transicin del bienestar social al empleo. Una de ellas consiste en ajustar ms exactamente la estructura del pago de las prestaciones a la manera en que en realidad se remunera a los asalariados. Vase CBI, Action for jobs How to get the UK working (Londres, 2011).
77
A. Daguerre y D. Etherington: Active labour market policies in international context: What works best? Lessons for the UK, Department for Work and Pensions Working Paper No. 59 (Norwich, HMSO, 2009).
78
W. Eichhorst y K. F. Zimmerman: And then there were Four: How many (and which) measures of active labour market policy do we still need? DIW Discussion Paper No. 685 (Berln, DIW, 2007).
72
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Recuadro 2.8 Las PAMT y los jvenes en Serbia

Las tasas de desempleo de los jvenes son tres veces ms elevadas que las de los adultos (37,4 por ciento y 12,3 por ciento, respectivamente en 2010); adems, los jvenes con un nivel bajo de educacin, los jvenes gitanos y los grupos de refugiados y de desplazados internos tropiezan con graves dificultades. La poltica de empleo juvenil y su correspondiente plan de accin (2009-2011) hacan nfasis en el crecimiento intensivo en empleo, la empleabilidad, la inclusin en el mercado laboral mediante la adopcin de medidas especficas, y la gobernanza del mercado de trabajo de los jvenes. Para apoyar la aplicacin de una amplia gama de medidas integradas de empleo juvenil, el Gobierno y otros donantes asignaron cerca de 3,9 millones de dlares de los Estados Unidos, que se distribuyeron a travs del Fondo de Empleo para los Jvenes. Los programas activos de mercado de trabajo han beneficiado a ms de 3.500 jvenes desfavorecidos (un 48 por ciento de mujeres jvenes y un 52 por ciento de hombres jvenes); se trata en su mayora de jvenes con niveles de educacin muy bajos (85 por ciento), desempleados de larga duracin (60 por ciento) y sin ninguna experiencia laboral (52 por ciento). Segn los datos suministrados por el Gobierno, de los jvenes beneficiarios que trabajan, el 85 por ciento se desempea en un empleo a tiempo completo, ms de la mitad trabajan en la misma empresa en la que recibieron formacin (57 por ciento), y emplean las mismas competencias que adquirieron en el programa de formacin en el empleo (62 por ciento). Por otra parte, los salarios de los participantes en el programa son entre un 10 y un 20 por ciento ms altos que el salario mnimo legal. La OIT, en colaboracin con el Ministerio de Economa y Desarrollo Regional, el Ministerio de Trabajo y Poltica Social y los interlocutores sociales, particip en la elaboracin y puesta en prctica de la poltica de empleo juvenil y su correspondiente plan de accin; tambin particip en la creacin del Fondo de Empleo Juvenil; la formulacin, a partir de datos verificables, de objetivos y metas especficos para las polticas de empleo juvenil; la integracin de los servicios del mercado de trabajo, de migracin y de asuntos sociales; y el desarrollo de la capacidad de las instituciones del mercado de trabajo.
Fuente: OIT, Youth Employment Policy and Action Plan, Serbia 2009-2011 (indito).
Polticas orientadas a destinatarios especficos y adaptadas a las necesidades individuales 218. Las polticas activas de mercado de trabajo que reconocen la heterogeneidad entre hombres y mujeres jvenes, y que prestan especial atencin a las caractersticas individuales (como la edad, el gnero, el nivel educativo y los antecedentes socioculturales), as como a las desventajas especficas en el mercado laboral, arrojan mejores resultados que aquellas destinadas al grupo de los jvenes en general 79 . La eficacia de tales polticas depende de una atencin personalizada, por lo que deben asignarse suficientes recursos para garantizar que la relacin personal/clientes sea lo ms adecuada posible. Como ya se ha sealado, una influyente evaluacin acadmica de las PAMT estableci que una de las principales razones por las que muchas de las evaluaciones de dichos programas indicaban escasos beneficios privados y sociales era el hecho de que el gasto per cpita por participante sola ser pequeo en relacin con los dficits que dichos programas tenan que subsanar. Para que ese tipo de intervenciones puedan generar importantes beneficios es indispensable que vayan asociadas a ndices de
79
N. OHiggins: The impact of the economic and financial crisis on youth employment measures for labour market recovery in the EU, Canada and the USA, documento de trabajo sobre poltica de empleo nm. 70 (Ginebra, OIT, 2010).
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rentabilidad interna muy altos 80 . Los ejemplos de programas eficaces ponen de manifiesto que es sumamente importante asignar recursos suficientes a estas polticas. Conviene no subestimar los costos y la capacidad administrativa que suponen los programas dirigidos a grupos beneficiarios especficos. Muchos pases en desarrollo han optado por la aplicacin de programas pblicos de empleo (que sern examinados ms adelante en la seccin 2.7) dirigidos a comunidades desfavorecidas. 219. La Ley de Recuperacin y Reinversin de los Estados Unidos supuso un incremento de la inversin en aquellos programas en curso que han sido positivos para los jvenes desfavorecidos, por ejemplo el programa de formacin dual para jvenes en situacin de riesgo Job Corps, el ms amplio y completo del pas, que combina clases tericas y prcticas impartidas en aulas con aprendizaje y adquisicin de experiencia laboral en las empresas 81 . Las evaluaciones de este programa indicaban que tena efectos positivos en los ingresos y la empleabilidad de los participantes, as como altos ndices de rentabilidad social en trminos de una reduccin de las tasas de criminalidad y encarcelamiento. Sin embargo, los efectos positivos en los ingresos slo eran perdurables para los jvenes de ms edad pero tendan a desaparecer despus de cuatro aos en el caso de los adolescentes. En efecto, pudo establecerse que el programa era eficaz en relacin con su costo cuando se trataba de jvenes de entre 20 y 24 aos de edad. Los programas comprendidos en el marco de la Ley de Inversin en Recursos Humanos (WIA) prevn intervenciones en las fases iniciales con el fin de abordar la desvinculacin del mercado laboral; conceden gran importancia a las tutoras; ofrecen servicios integrales en materia de educacin y colocacin, as como en cuestiones relacionadas con el apoyo personal, la salud, el cuidado de los hijos y la vivienda; hacen hincapi en el empoderamiento de los jvenes; y prevn un seguimiento peridico de los participantes tras la conclusin del programa de que se trate. Los recursos destinados a los programas para jvenes en el marco de la WIA han beneficiado mucho ms a los jvenes que asisten a la escuela que a los que ya no asisten a ella.
Vinculacin con la experiencia laboral 220. Debe insistirse en las limitaciones que conlleva la aplicacin de polticas activas de mercado de trabajo que se centran primero en las competencias y despus en el trabajo, sobre todo para los jvenes desfavorecidos. Los datos de que se dispone a este respecto son desalentadores. Hay que elaborar programas que conjuguen el aprendizaje y los ingresos, de modo que ayuden a comprender la importancia del ahorro y la inversin con miras a maximizar las ganancias. Los programas vinculados con el mundo del trabajo (por ejemplo, a travs de la formacin en la empresa, la colocacin en el empleo, y el empleo con apoyo para personas con discapacidad) aumentan las oportunidades de empleo. Formar parte de un paquete integral de servicios 221. La integracin y aplicacin en un orden secuencial de varias medidas orientadas a la demanda (como los incentivos fiscales y el empleo independiente) y a la oferta (como la formacin, la orientacin profesional y las dems formas de asistencia para la bsqueda de empleo) es una medida eficaz para facilitar la transicin de la escuela al trabajo.
80
J. A. Heckman, R. J. Lalonde y J. A. Smith: The economics and the econometrics of active labour market programmes, en The Handbook of Labour Economics, vol. III, 1999.
81
Departamento de Trabajo de los Estados Unidos: http://www.dol.gov/dol/topic/training/jobcorps.htm.
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222. Los programas de servicios mltiples que combinan formacin en la escuela y en el lugar de trabajo aumentan en un 30 por ciento las posibilidades de lograr efectos positivos en el mercado laboral; sin embargo, aquellos que combinan la formacin en la escuela y en el lugar de trabajo con otra serie de servicios aumentan esas mismas posibilidades en un 53 por ciento 82. La Ley de Inversin en los Jvenes de los Pases Bajos constituye un ejemplo de intervencin integrada. En virtud de esta ley, a los jvenes de edades comprendidas entre los 18 y los 27 aos se les ofrece empleo, educacin o una combinacin de empleo y educacin. Si no aceptan la oferta pierden el derecho a recibir prestaciones sociales. Si la aceptan reciben un salario del empleador. Si optan por estudiar, entonces pueden recibir unos ingresos equivalentes al monto de las prestaciones de asistencia social. La finalidad de este sistema es facilitar el ingreso de los jvenes en el mercado de trabajo e impedir que lleguen a desarrollar una dependencia de las ayudas del Estado. Se trata, pues, de una ley que incluye medidas de activacin y que al mismo tiempo disminuye el acceso de los jvenes a la seguridad social 83. Es la ms importante de las polticas activas de mercado de trabajo que se aplican en ese pas. 223. En el contexto de la crisis econmica, varios pases (como Alemania, Argentina, Estados Unidos, Grecia, Hungra, Pases Bajos, Per y Reino Unido) han introducido o ampliado los servicios de formacin, asistencia para la bsqueda de empleo y colocacin. El Per, por ejemplo, ampli la cobertura del programa de capacitacin Projoven destinado a jvenes desfavorecidos; el Reino Unido estableci el programa Flexible New Deal para jvenes desfavorecidos que se basa en asociaciones pblico-privadas; y, como ya se seal, los Estados Unidos aumentaron la financiacin del programa residencial Job Corps para jvenes desvinculados del mercado laboral. En sus sistemas de apoyo a los ingresos algunos pases estn adoptando un enfoque de obligaciones mutuas. Australia, por ejemplo, estableci un nuevo requisito que condiciona las prestaciones destinadas a los jvenes desempleados a su escolarizacin o participacin en programas de formacin a tiempo completo. En los Pases Bajos, los jvenes que solicitan asistencia social tienen que aceptar la oferta de empleo, de formacin o de una combinacin de ambos elementos para percibir las prestaciones en efectivo (vase el recuadro 2.9).
Recuadro 2.9 Medidas de empleo juvenil adoptadas durante la reciente crisis
Se han adoptado distintas medidas de empleo para amortiguar el impacto negativo de la crisis en el empleo de los jvenes. As, para sostener la demanda de trabajo juvenil se han introducido subvenciones al empleo (por ejemplo, complementos salariales, exenciones en el pago de cotizaciones a la seguridad social, bonificaciones fiscales) por la contratacin de jvenes o primas por la transformacin de los contratos temporales en permanentes. Se han concedido incentivos para promover el espritu empresarial formacin y acceso a servicios financieros y no financieros con el fin de crear empleo. Algunos gobiernos han aumentado la financiacin de los programas que ofrecen empleo retribuido en verano, mientras que otros han apoyado el empleo juvenil mediante programas de obras pblicas y de servicios comunitarios de gran envergadura para mejorar las infraestructuras y el medio ambiente y, al mismo tiempo, ofrecer ayuda a los ingresos. Se han asignado recursos adicionales a los servicios pblicos de empleo para la prestacin de asistencia en la bsqueda de trabajo as como de otros servicios del mercado de trabajo. Durante la recesin, muchos pases han promovido programas de desarrollo de las competencias profesionales para aumentar la empleabilidad de los jvenes desfavorecidos, incluyendo en ellos competencias en
82 83
J. Fares y O. S. Puerto: Towards comprehensive training (Washington, D.C., Banco Mundial, 2009). S. Bekker: EEO Review: Youth employment measures 2010: Netherlands (Observatorio Europeo del Empleo, 2010).
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ocupaciones emergentes (por ejemplo, empleos verdes). Se ha fomentado mediante bonificaciones y otros incentivos la oferta por parte de los empleadores de programas de aprendizaje y de adquisicin de experiencia en el trabajo. Se han concedido prestaciones de desempleo y de asistencia social para proteger los ingresos de los jvenes, o becas y otras transferencias condicionales en metlico para ayudarles a continuar los estudios.
Fuente: OIT, Polticas de empleo juvenil durante la recuperacin econmica, op. cit.
224. El programa Flexible New Deal, puesto en marcha en octubre de 2009, es el principal programa de polticas activas de mercado de trabajo destinado a los jvenes emprendido en el Reino Unido. Constituye un ejemplo de intervencin integrada que ofrece servicios de bsqueda de empleo y orientacin profesional, as como formacin, empleo subvencionado y trabajo voluntario para jvenes de edades comprendidas entre los 18 y los 24 aos que hayan recibido prestaciones de desempleo durante seis meses seguidos. Aprovechando las enseanzas extradas de evaluaciones anteriores, el programa adopta un enfoque de trato ms personalizado con los jvenes desfavorecidos, el cual incluye alianzas de colaboracin con proveedores de servicios sociales tanto de los sectores pblico y privado como del sector del voluntariado. 225. En Amrica Latina existen varios programas de servicios mltiples destinados a los jvenes que combinan la educacin, la formacin en el empleo basada en la demanda y las pasantas. El programa Jvenes puesto en marcha en Chile a comienzos del decenio de 1990 ha sido imitado con algunas variantes en Argentina, Colombia, Repblica Dominicana, Hait, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Repblica Bolivariana de Venezuela. Se trata de un programa creado originalmente para abordar los efectos negativos a largo plazo de la recesin econmica que se haba producido en la dcada anterior. Los programas emprendidos ulteriormente en otros pases de Amrica Latina tenan por objetivo atenuar las limitaciones para entrar en el mercado laboral con que tropezaban los jvenes de ingresos bajos y con poca formacin. En trminos generales, los efectos en el empleo de estos programas son positivos en toda Amrica Latina; su repercusin ms importante ha sido el incremento del nmero de jvenes en empleos formales o en empleos que ofrecen beneficios no salariales. Dichos beneficios no son los mismos para todos los grupos de jvenes; en el programa chileno, los mayores efectos en los ingresos, el empleo y las posibilidades de obtener un empleo formal se registran en el grupo de los jvenes menores de 21 aos; en los programas Projoven del Per, ProCaJoven de Panam y Jvenes en Accin de Colombia se han obtenido resultados muy positivos en lo que atae a los ingresos y el empleo de las mujeres.
Participacin de los interlocutores sociales 226. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden ayudar a vincular a los jvenes con el mundo del trabajo participando en la formulacin y aplicacin de las polticas y programas de empleo juvenil. Por ejemplo, la participacin de los interlocutores sociales puede servir para centrar la atencin en cuestiones que no siempre forman parte de las prioridades de los gobiernos (por ejemplo la economa informal, las condiciones de trabajo, la inactividad y el desaliento de los jvenes, y la promocin de empresas socialmente responsables).
2.5.
Promocin de la iniciativa empresarial y el empleo independiente de los jvenes

227. La promocin de la iniciativa empresarial entre los jvenes es de suma importancia para reducir el desempleo juvenil. Animar a los jvenes a que creen empresas y facilitarles los medios para hacerlo es una manera de encaminarlos hacia el mercado de
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trabajo a travs del empleo independiente. Desde una perspectiva macroeconmica, ello supone un incremento del nmero total de oportunidades de empleo juvenil, no slo en razn del empleo independiente de los jvenes empresarios sino gracias al empleo asalariado que las empresas exitosas pueden crear para otros jvenes. De ah que los gobiernos deban prestar atencin a los problemas especficos que afrontan los jvenes empresarios potenciales. 228. Al mismo tiempo, los jvenes son especialmente vulnerables cuando optan por el empleo independiente. Debido a su falta de experiencia y conocimientos, algunos empresarios potenciales podran albergar ideas poco realistas sobre su capacidad para salir adelante en actividades econmicas y terminar acumulando deudas al comienzo de su vida laboral. Por eso al aplicar los programas de promocin de la iniciativa empresarial debe tenerse cuidado de no insistir en la creacin de empresas cuando los jvenes no poseen las cualidades necesarias para triunfar en actividades de esa ndole. El asesoramiento a los jvenes empresarios potenciales debera proporcionar informacin realista sobre las ventajas e inconvenientes de iniciar su propio negocio. 229. La promocin de la iniciativa empresarial juvenil abarca una serie de programas y medidas encaminados a favorecer la actividad empresarial de los jvenes con el fin de fomentar la creacin y el desarrollo de empresas, as como la empleabilidad en general de los jvenes 84.
Recuadro 2.10 Encuesta de la OIT sobre la percepcin del entorno empresarial en Indonesia entre empresarios jvenes
En 2010 la OIT llev a cabo la primera encuesta exhaustiva sobre el entorno empresarial en Indonesia entre 1.600 empresarios jvenes. Los resultados ms importantes fueron los siguientes: La mayora de los empresarios jvenes dirigen microempresas con menos de cinco asalariados (65 por ciento) o trabajan por cuenta propia (29 por ciento). Muchos de ellos se desempean en empresas comerciales o de servicios cuyas exigencias en trminos de capital y tecnologa son muy reducidas. El nivel educativo de estos empresarios es ms alto que el del trabajador indonesio medio. Las motivaciones ms corrientes para convertirse en empresarios son la independencia y el deseo de incrementar los ingresos (72 por ciento). El hecho de que la falta de opciones ocupe el tercer lugar (11 por ciento) sugiere que la mayora de estos jvenes son empresarios por propia eleccin y no por necesidad. Los empresarios jvenes valoran mucho su profesin. Consideran que es la ms atractiva, por encima de la carrera de funcionario pblico y de profesor universitario/maestro. Esta apreciacin, que la poblacin en general de Indonesia no comparte, es especfica de los empresarios jvenes. El nivel de informalidad es muy alto entre los empresarios jvenes: el 55 por ciento de las empresas ni siquiera tienen una licencia comercial general. El marco jurdico representa el mayor obstculo reglamentario; otros obstculos son los impuestos sobre actividades comerciales y las licencias especficas. La mayora de los empresarios jvenes (63 por ciento) siente la imperiosa necesidad de adquirir competencias adicionales, especialmente en el mbito de la gestin financiera, la comercializacin y determinadas competencias tcnicas. Al mismo tiempo, no poseen mucha informacin sobre los servicios de apoyo existentes, cuyo nivel de utilizacin es muy bajo. Sin embargo, quienes utilizan tales servicios se muestran muy satisfechos de los resultados y estn dispuestos a pagar por ellos.
84
U. Schoof: Stimulating youth entrepreneurship: Barriers and incentives to enterprise start-ups by young people, SEED Working Paper No. 76, Series on Youth and Entrepreneurship (Ginebra, OIT, 2006), pg. 67.
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La mayora de los indicadores de la encuesta no revelan ninguna discriminacin contra las mujeres empresarias jvenes, salvo en lo que respecta al acceso a la financiacin. El 70 por ciento de los empresarios jvenes haban registrado un aumento de la cifra de negocios el ao anterior, y el 23 por ciento tenan pensado contratar ms empleados el siguiente ao.
Fuente: OIT, Business environment for young entrepreneurs in Indonesia (Jakarta, 2011).
230. Este tipo de programas intentan eliminar los obstculos con que tropiezan los jvenes para iniciar y desarrollar una actividad econmica, los cuales suelen ser la falta de capital financiero, social o fsico. Las intervenciones para fomentar la iniciativa empresarial juvenil cubren muchos mbitos, por ejemplo la formacin empresarial para jvenes que no asisten a la escuela proporcionada a travs de los servicios pblicos de empleo o de proveedores de formacin privados , la educacin empresarial en centros de enseanza secundaria o terciaria, las campaas para modificar las actitudes sociales y culturales hacia la iniciativa empresarial juvenil, el acceso a la financiacin, las tutoras, otros servicios de apoyo a las empresas, y la mejora del marco administrativo y reglamentario 85. 231. Segn el Inventario sobre Empleo Juvenil (el nico archivo global que contiene informacin sobre los resultados de los programas de empleo para jvenes), el fomento de la iniciativa empresarial es una intervencin particularmente importante entre todas las que se utilizan para combatir el desempleo entre los jvenes. En 2011 el nmero total de iniciativas para la promocin del espritu empresarial represent un 20 por ciento de todos los programas, lo que significa que por su importancia este tipo de proyectos ocupa el segundo lugar despus de la formacin profesional. Ello supone un incremento considerable en comparacin con 2007, ao en que el nmero total de esta clase de iniciativas slo represent el 11 por ciento de todos los programas 86. 232. frica, con el 31 por ciento, es la regin con una mayor proporcin de este tipo de proyectos; en segundo lugar se sitan las regiones de Oriente Medio y frica del Norte con un 26 por ciento. En los pases de la OCDE esta cifra es del 20 por ciento, mientras que en las regiones del Sudeste asitico y el Pacfico es del 14 por ciento. 233. Adems, el Observatorio Global Entrepreneurship Monitor, que realiza encuestas sobre iniciativa empresarial en 59 pases, facilita informacin sobre la importancia y el atractivo del espritu emprendedor para los jvenes 87 . En su informe seala que, en general y con independencia del nivel de desarrollo del pas, el mayor nmero de empresarios se concentra en el grupo de edad comprendido entre los 25 y los 34 aos; asimismo, indica que la mayor parte de las empresas en fase de establecimiento pertenecen a empresarios de esta cohorte.
85
U. Schoof, op. cit., pg. 23, W. Cunningham, M. L. Sanchez-Puerta, A. Wuermli: (2010) Active labor market programs for youth: A framework to guide youth employment interventions, Employment Policy Primer Note No. 16 (Washington, D.C., Banco Mundial, 2010); A. R. Hofer y A. Delaney: Shooting for the moon: Good practices in local youth entrepreneurship support, OECD LEED Working Paper 2010/11 (Trento, Italia, OECD Publishing, 2010).
86
Inventario sobre Empleo Juvenil. Se trata de una base de datos que contiene informacin sobre ms de 400 proyectos de creacin de empleo juvenil en ms de 90 pases. Su finalidad es identificar los enfoques ms eficaces para la promocin del empleo juvenil. Puesto en marcha por el Banco Mundial, el Inventario sobre Empleo Juvenil constituye ahora una actividad conjunta del Ministerio para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo de Alemania, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organizacin Internacional del Trabajo, el Banco Mundial y la Red de Empleo de los Jvenes. Vase: www.youth-employment-inventory.org/.
87
D. J. Kelley, N. Bosma, J. E. Amoros: GEM 2010 Global Report (Londres, Global Entrepreneurship Monitor, 2010).
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234. En los pases en desarrollo se registra la mayor proporcin de empresas y actividades econmicas incipientes de menos de tres aos. Esta actividad empresarial incipiente es muy corriente en frica Subsahariana. Asimismo, la proporcin de empresarios impulsados por la necesidad es decir, que han optado por iniciar una actividad econmica porque necesitan una fuente de ingresos y no porque tengan previsto entrar en una dinmica que pueda conducir a la expansin comercial y a la contratacin de otras personas es ms alta en los pases con el nivel de desarrollo ms bajo 88. Aunque no existen estadsticas a este respecto, puede asumirse que muchos de estos empresarios en los pases en desarrollo pertenecen al sector informal. Si bien se est de acuerdo en general en que conviene prestar apoyo a los empresarios movidos por la oportunidad, existe cierta controversia en torno a la conveniencia de hacerlo en el caso de los empresarios impulsados por la necesidad y sobre el impacto en la reduccin de la pobreza 89. Debido a la falta de evaluaciones exhaustivas sobre las repercusiones de los proyectos para la promocin de la iniciativa empresarial entre los jvenes, tanto en trminos de generacin de ingresos como de creacin de puestos de trabajo y de calidad del empleo, en la actualidad no es posible abordar esta cuestin sobre la base de datos empricos. 235. La proporcin de mujeres empresarias en comparacin con los hombres empresarios vara de un pas a otro pero, en general, las mujeres estn subrepresentadas. Como revelan el Flash del Eurobarmetro de 2009 y otros estudios, los empresarios que logran triunfar en Europa y Amrica Latina son hombres en su mayora. En la Repblica de Corea la cantidad de hombres empresarios es cinco veces ms elevada que la de mujeres empresarias, mientras que en Ghana la proporcin de mujeres que comienzan una actividad econmica es ms alta que la de los hombres 90. Para apoyar a las mujeres empresarias suelen adoptarse medidas especficas; este enfoque parece apropiado ya que las mujeres tropiezan con ms obstculos que los hombres a la hora de comenzar y llevar adelante una actividad econmica. Por ejemplo, si bien la legislacin del Camern no contiene disposiciones discriminatorias contra las mujeres empresarias, en la prctica las posibilidades que tienen las mujeres de poseer tierras y propiedades son muy limitadas. Mientras que sus esposos pueden avalar fcilmente los crditos bancarios con las propiedades familiares, las mujeres tienen dificultades para ofrecer las garantas requeridas para recibir ese tipo de crditos.
2.5.1.
Impacto de los programas de promocin de la iniciativa empresarial de los jvenes

236. No se dispone de datos suficientes sobre la calidad o el impacto de los programas de promocin de la iniciativa empresarial de los jvenes ya que muy pocos de esos programas han sido objeto de una evaluacin detallada. Esto es especialmente cierto en el caso de los pases en desarrollo 91. Segn un anlisis realizado sobre la base de una evaluacin de los programas de iniciativa empresarial que figuraban en el Inventario sobre Empleo Juvenil de 2007, las medidas para promover la iniciativa empresarial eran las que tenan un impacto ms positivo en la creacin de empleo de todos los programas examinados. Ahora bien, no fue posible sacar ninguna conclusin definitiva debido al
88 89
Ibd.
W. Maud: Promoting entrepreneurship in developing countries: Policy challenges, en European Journal of Development Research, 2010, Issue 4, 2010; E. Duflo y A. Banerjee: Poor economics: A radical rethinking of the way to fight global poverty (New York, Public Affairs, 2011).
90 91
D. J. Kelley et al.: GEM 2010 Global Report, op. cit. Banco Mundial: Moving from wish list to action: The importance of evaluating youth interventions (sin fecha).
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reducido nmero de proyectos que se tuvieron en cuenta. La nica recomendacin que pudo formularse fue que la eleccin de un tipo especfico de intervencin deba basarse en los problemas que se plantean a los jvenes en el mercado de trabajo. En el cuadro 2.3 figuran algunos datos relativos a la evaluacin del impacto de unas cuantas intervenciones. Cuadro 2.3. Impacto de los programas de promocin de la iniciativa empresarial de los jvenes
Pas y proyecto Impacto en el empleo (%) Impacto en los ingresos (%) 28-54 Impacto en la ampliacin de expansin econmica (%) Impacto en el capital aadido (%)
Bangladesh: Empoderamiento de las adolescentes en las zonas rurales de Bangladesh (Kishori Abhijan) Bulgaria: Programa de empleo independiente Kenya: Jua Kali - vales de formacin para Workers Under The Sun Per: Programa Formacin Empresarial de la Juventud Per: Programa de Calificacin de Jvenes Creadores de Microempresas
50 (51,5 en el caso de las mujeres)
< 40% 23,5 61
67 Incremento del 40 por ciento en las probabilidades de que las microempresas sigan funcionando despus de un ao
40
25 17,3
Fuente: OIT, base de datos del Inventario sobre Empleo Juvenil (julio de 2011).
237. En Amrica Latina se han puesto en marcha muchos programas de promocin de la iniciativa empresarial de los jvenes; no obstante, es difcil sacar conclusiones sobre su impacto ya que slo unos cuantos han sido evaluados. Los proyectos dirigidos a los empresarios jvenes impulsados por la necesidad tienden a incluir actividades de motivacin y cursos de formacin breves, mientras que aquellos orientados a los empresarios movidos por la oportunidad se centran en las tutoras, el acompaamiento y las metodologas de creacin de redes. En esta regin, los programas a pequea escala organizados por las ONG y las instituciones del sector privado con un alcance ms restringido y grupos beneficiarios ms especficos son al parecer ms eficaces que los proyectos a gran escala promovidos por las instituciones pblicas. Las iniciativas focalizadas y a pequea escala tienden a ofrecer una gama ms amplia de servicios, lo que parece producir resultados ms positivos en lo que atae al desarrollo empresarial. Dichos servicios incluyen, por ejemplo, informacin sobre oportunidades empresariales, tutoras, formacin y acceso al crdito. 238. En general, las competencias empresariales tienden a producir mejores resultados cuando se adquieren en el marco de programas de formacin integrales. Por ejemplo, el Programa de Calificacin de Jvenes Creadores de Microempresas del Per prueba que un conjunto de medidas que combine clases tericas, servicios de asesoramiento y seguimiento, formacin en las empresas y acceso al crdito es ms eficaz para el desarrollo empresarial que uno que solamente se centre en la formacin gerencial. 239. El Bharatiya Yuva Shakti Trust de la India es un proyecto de creacin y expansin de las empresas que ha arrojado buenos resultados. El proyecto ofreci apoyo financiero a sus beneficiarios, as como asesoramiento y servicios de apoyo a las empresas. Las
80
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tutoras desempearon un papel primordial. En una evaluacin de este proyecto se indicaba que el 10 por ciento de los participantes en el programa se haban convertido en acaudalados empresarios, y el 15 por ciento de ellos haban creado empleo para ms de 20 trabajadores 92. Uno de los factores que haban contribuido al xito del proyecto fue la colaboracin con los sectores pblico y privado. Otras fuentes tambin destacaron la importancia de la colaboracin con el sector privado para el desarrollo de las empresas 93. 240. Un factor determinante para el desarrollo empresarial es la creacin de un entorno propicio. La Ley de Empresas promulgada en Viet Nam en 2000 es una iniciativa en este sentido. En una evaluacin de esta medida de poltica se seala que desde la adopcin de la ley hasta septiembre de 2003 se haban registrado 72.601 empresas nuevas. La frecuencia con que se registraban empresas nuevas cada ao era 3,75 veces ms elevada que la frecuencia con que lo hacan antes de 2000. Hasta septiembre de 2003 se haban creado entre 1,6 y 2 millones de puestos de trabajo tras la adopcin de esta ley. Segn la Asociacin de Jvenes Empresarios de Viet Nam, los empresarios jvenes pusieron en marcha tres cuartas partes del total de empresas privadas creadas entre 2000 y 2002 94. 241. Algunos proyectos en frica Subsahariana, como la iniciativa Tap & Reposition Youth Savings & Micro-Credit for Adolescent Girls emprendida en Kenya, han contribuido a mejorar las condiciones sociales de sus beneficiarios. Las repercusiones de este proyecto fueron objeto de una evaluacin cuyos resultados netos tambin se conocen. Las jvenes adolescentes que participaron en el programa no slo contaban con ms capital y ahorros, sino que su comportamiento era ms independiente de los hombres tras haber participado en l. Un proyecto similar en Uganda, el Empowerment and Livelihood for Adolescents, arroj resultados muy parecidos 95. 242. Hay pocas pruebas de que la formacin en iniciativa empresarial impartida en los programas de educacin secundaria pueda modificar las actitudes y fomentar el espritu empresarial hasta el punto de convertirlo en una alternativa viable al empleo asalariado. La encuesta Eurobarmetro Flash realizada en 2007 revela que ms de dos tercios de los encuestados en China, Turqua y los Estados Unidos consideraban que su formacin escolar haba contribuido al desarrollo de una actitud empresarial. Esta misma encuesta indicaba que en algunos pases europeos como Noruega y Portugal la proporcin de encuestados que estimaba que la formacin recibida en la escuela los preparaba para convertirse en empresarios era mucho ms elevada que en los Estados Unidos. Los resultados de la encuesta de 2009 indicaban una inversin de esta tendencia, y establecan que la proporcin de encuestados de esta opinin era ms alta en los Estados Unidos. En trminos generales, la influencia de la educacin escolar en el desarrollo del espritu empresarial era ms marcada en los Estados Unidos y en China.
92 93
OIT: base de datos del Inventario sobre Empleo Juvenil.
Making Cents International: State of the field in youth enterprise, employment and livelihoods development: A guide for programming, policy-making, and partnership building. Global Youth Enterprise and Livelihoods Development Conference, Washington, D.C., 2010.
94 95
OIT: base de datos del Inventario sobre Empleo Juvenil. Ibd.
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Recuadro 2.11 Enseanzas extradas de los programas de promocin de la iniciativa empresarial de los jvenes que han tenido buenos resultados
Conviene centrarse en grupos beneficiarios especficos, como las mujeres, que tropiezan con problemas particulares en el mercado de trabajo. Los programas pueden resultar ms eficaces si ofrecen una gama ms amplia de servicios y no se limitan solamente a ofrecer formacin en gestin empresarial o apoyo financiero. Debido a la falta de datos empricos slidos sobre las repercusiones de los programas es indispensable realizar evaluaciones ms rigurosas basadas en el mtodo del grupo de control. Incorporar un plan de estudios sobre la actividad empresarial en la enseanza secundaria y terciaria es una manera eficaz de modificar las actitudes hacia la iniciativa empresarial.
Fuente: Departamento de Creacin de Empleos y Desarrollo de la Empresa de la OIT.
2.6.
Promocin del empleo juvenil a travs de las cooperativas

243. Se estima que las cooperativas generan 100 millones de puestos de trabajo en todo el mundo 96 . Aunque la proporcin exacta de jvenes en este total es difcil de determinar, las cooperativas constituyen sin duda una fuente importante de creacin de empleo para los jvenes. Las cooperativas les brindan la oportunidad de crear sus propias empresas y desempearse en actividades laborales por cuenta propia. En este sentido tienen varias ventajas, por ejemplo el hecho de que requieran poco capital, que sean de responsabilidad limitada y que conjuguen objetivos econmicos y sociales. 244. El modelo empresarial cooperativo se presta a una aplicacin en zonas rurales y urbanas y en todos los niveles de competencias profesionales, incluso en el nivel de competencias de los jvenes recin licenciados con pocas perspectivas de encontrar trabajo. Por ejemplo, en Marruecos los universitarios que han terminado sus estudios estn creando cooperativas de jvenes licenciados (Coopratives des laurats) en todos los sectores de actividad econmica. El nmero de estas cooperativas ha aumentado un 38 por ciento desde 2005, y en 2010 representaban el 3,5 por ciento del movimiento cooperativo del pas 97. Existen indicaciones similares de que en los pases de la OCDE tambin estn multiplicndose las cooperativas de jvenes licenciados de las profesiones liberales (arquitectura, diseo, servicios de TI, contabilidad, etc.) y de que en ocasiones estas adoptan la forma de cooperativas de empresarios que agrupan empresas pequeas y medianas con el fin de intercambiar servicios. En frica las microempresas y las empresas pequeas y medianas tambin tienden a registrarse como cooperativas de empresarios 98. Por otra parte, los estudios sealan que las empresas cooperativas son ms resistentes y sostenibles que otras empresas incipientes. Un estudio realizado por el
96
Alianza Cooperativa Internacional y Departamento de Coordinacin de Polticas de las Naciones Unidas: The international cooperative movement and world summit for social development: The basis for an effective partnership, Background Information Note No. 1 (sin fecha).
97
H. Zouhir: Les coopratives des jeunes diplms: Une exprience dauto -emploi qui saffirme, en Revue Marocaine des Coopratives, nm. 1, 2011.
98
N. Gter von Ravensburg: Enterprise future lies in cooperation: Entrepreneur cooperatives in Africa, CoopAFRICA Working Paper No. 2 (Ginebra, OIT, 2009).
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Gobierno de Quebec estableci que las empresas cooperativas solan durar ms que otros tipos de empresas. En efecto, ms de 6 de cada 10 cooperativas sobrevivan ms de cinco aos, frente a menos de 4 de cada 10 empresas del sector privado en Quebec y en el Canad en general. 245. Las cooperativas financieras 99, que por su extensin constituyen la segunda red bancaria a escala mundial, con un 45 por ciento de sus sucursales en las zonas rurales 100, han demostrado poseer un nivel comparativamente alto de solidez en tiempos de crisis econmica y financiera 101. Cada vez ofrecen ms servicios especficos que permiten a los jvenes y empresarios jvenes crear, mantener y desarrollar empresas y cooperativas. Algunas cooperativas de ahorro y crdito de frica han abierto lneas de crdito especiales para jvenes empresarios. 246. Las cooperativas participan en los programas de colocacin de jvenes en el empleo y prestan apoyo a la educacin y formacin en iniciativa empresarial cooperativa, por ejemplo a travs de programas de aprendizaje. En este sentido vale la pena destacar algunos programas novedosos como el Cooperative Apprenticeship Academy, una iniciativa del movimiento cooperativo del Reino Unido que imparte a 2.000 jvenes conocimientos tericos y prcticos, competencias y calificaciones transferibles. Una encuesta realizada por la Asociacin Cooperativa de Ontario (Canad) estableci que aproximadamente el 60 por ciento de los jvenes pasantes encontraban en las cooperativas un trabajo a tiempo completo o con contrato tras concluir una pasanta de 26 semanas. Asimismo, el 10 por ciento de los participantes en un programa innovador puesto en marcha en Italia para colocar jvenes en cooperativas y otras empresas sociales como parte del servicio civil obligatorio haban encontrado empleo en las cooperativas. 247. El potencial de las cooperativas para generar y preservar empleos figura cada vez ms en los programas de introduccin a las cooperativas de los planes de estudio nacionales, de conformidad con la Recomendacin sobre la promocin de las cooperativas, 2002 (nm. 193) y las directrices de las Naciones Unidas encaminadas a crear un entorno propicio para el desarrollo de las cooperativas. 248. Si bien existen numerosas intervenciones para promover el empleo juvenil a travs de las cooperativas, las evaluaciones de los programas son incompletas y los datos empricos sobre sus repercusiones muy limitados.
2.7.
Programas de empleo e inversin pblica

249. Los programas de empleo e inversin pblica son cada vez ms importantes para abordar la crisis del empleo y reducir la pobreza, especialmente en las comunidades desfavorecidas con un alto ndice de informalidad. Estos programas suelen estar vinculados con el desarrollo de infraestructuras y pueden orientarse eficazmente a grupos desfavorecidos. Los jvenes ocupan un lugar destacado en este tipo de programas, que por lo general establecen metas especficas que oscilan entre un 50 y un 60 por ciento en todo el mundo. Los programas pueden adoptar la forma de proyectos de obras pblicas o de sistemas de garanta del empleo, as como otras modalidades que incluyan asociaciones pblico-privadas. El hecho de que las capacidades financieras,
99
Por ejemplo, las cooperativas de ahorro y crdito, las cooperativas de crdito y los bancos cooperativos.
100
The Consultative Group to Assist the Poor/The World Bank: Financial Access 2010: The state of financial inclusion through the crisis (Washington, D.C., 2010), pg. 13.
101
OIT: Resilience of the cooperative business model in times of crisis (Ginebra, 2009).
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administrativas y de gestin de los pases en desarrollo, en particular de los menos adelantados, sean insuficientes para llevar a cabo las intervenciones especficas de las PAMT examinadas en los prrafos precedentes, pone de manifiesto la importancia de los programas de empleo e inversin pblica. Por otra parte, su funcin anticclica y de respuesta a la crisis ha quedado demostrada en los pases que han recurrido a ellos, entre los que se cuentan algunos que aplican el Pacto Mundial para el Empleo, como por ejemplo Indonesia y Sudfrica (vase el recuadro 2.13). 250. En los pases en desarrollo, buena parte de los recursos gubernamentales, complementados con recursos externos, se destinan al desarrollo de infraestructuras. En este contexto resulta de suma importancia asignar recursos suficientes a proyectos locales de infraestructura de bajo costo con un gran efecto multiplicador de empleo y que adems respondan a las necesidades de los pobres, como por ejemplo proyectos de irrigacin y de gestin de tierras y recursos hdricos a pequea escala en zonas rurales. Cuando en tales proyectos se utilizan mano de obra local y mtodos de trabajo basados en los recursos locales, la creacin de empleo directo e indirecto, al igual que el empleo derivado del aumento del consumo local, pueden generar un volumen de empleo significativamente ms elevado y tener efectos multiplicadores en la economa. Se ha demostrado que la inversin pblica es un mecanismo eficaz para generar empleo y nuevas oportunidades empresariales cuando sta se canaliza a travs de programas de inversiones intensivas en empleo 102. 251. Los trabajadores no calificados no son los nicos beneficiarios de los programas de empleo e inversin pblica; estos programas tambin benefician a un nmero considerable de trabajadores calificados y semicalificados, tcnicos y trabajadores comunitarios que se desempean en el lugar en que se desarrollan los proyectos, as como a numerosos empresarios, ingenieros, economistas sociales, especialistas en tecnologas de la informacin y la comunicacin, y funcionarios del sector financiero que participan en la gestin de los proyectos. En otras palabras, estos programas ofrecen oportunidades de empleo a un espectro muy amplio de trabajadores jvenes con distintas calificaciones. Adems, suelen incorporar programas de formacin, como ocurre en Mal (vase el recuadro 2.12), y mejorar las competencias de los que participan en ellos. La participacin en la ejecucin y gestin de los proyectos constituye una experiencia de trabajo excepcional y de gran valor para el desarrollo profesional de los jvenes. Esta clase de proyectos intensivos en empleo pueden generar trabajo e ingresos para los pobres cuando se orientan adecuadamente a grupos especiales (mediante criterios geogrficos o por categoras); asimismo, si se aplican en el marco de un sistema de garanta del empleo, pueden resultar eficaces para asegurar el componente del empleo de los pisos de proteccin social (que se examina ms adelante en la seccin 2.9) 103.
102
OIT: Employment and social protection policies from crisis to recovery and beyond: A review of experience (Ginebra, 2010), pg. 78.
103
M. Lieuw Kie-Song, K. Philip, M. Tsukamoto y M. Van Imschoot: Towards the right to work: Innovations in public employment programmes, documento de Poltica de Empleo nm. 69 (Ginebra, OIT, 2010).
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Recuadro 2.12 Programas de inversiones intensivas en empleo para jvenes en Mal

En Mal el 73 por ciento de la poblacin econmicamente activa trabaja en la economa informal y un tercio de los trabajadores son jvenes (de edades comprendidas entre los 15 y los 39 aos). La tasa de desempleo juvenil es considerablemente ms alta que la tasa total media (12 por ciento en todo el pas y 32 por ciento en Bamako). La Agencia para el Empleo de los Jvenes (APEJ) est aplicando un programa nacional que incluye un proyecto para la integracin de los jvenes en el mercado de trabajo a travs de mtodos intensivos en mano de obra (PEJHIMO). Se estableci un impuesto del 2 por ciento sobre la nmina para financiar el Fondo Nacional para el Empleo de los Jvenes. La aplicacin de los PEJHIMO ha generado ms de 70.517 jornadas de trabajo desde 2006 y ha contribuido de forma directa a la integracin en el mercado laboral de cerca de 700 trabajadores jvenes a travs del desarrollo de regados y la comercializacin de productos agrcolas, la rehabilitacin y el mantenimiento de carreteras rurales, y actividades extractivas en canteras de obtencin de piedra para la pavimentacin de calles. Los programas de formacin profesional incluyen el aprendizaje de tcnicas de pavimentacin y la utilizacin de materiales locales, que tambin se ensean en los campamentos juveniles que se organizan en todo el pas. Las tcnicas de utilizacin intensiva de mano de obra en la construccin se han ido aplicando progresivamente en otros programas de inversiones como el Programa de Apoyo al Sector Agrcola y el Proyecto Nacional de Construccin de Carreteras. La OIT ha trabajado en colaboracin con la APEJ con el fin de elaborar estudios piloto sobre las tcnicas de utilizacin intensiva de mano de obra; reforzar la capacidad de las comunidades y administraciones locales de modo que estn en condiciones de asumir la responsabilidad de las inversiones contempladas en los presupuestos nacionales y locales; y establecer un Acuerdo Marco Nacional que fomente el dilogo a nivel descentralizado entre los interlocutores nacionales responsables de las inversiones, en particular los representantes del gobierno, los trabajadores y empleadores, las administraciones territoriales y los miembros del Parlamento. Los PEJHIMO estn financiados en su primera fase por el Gobierno de Mal y el Gran Ducado de Luxemburgo; su ejecucin corre a cargo de la APEJ, con la asistencia tcnica de la OIT y la colaboracin de varios asociados, como por ejemplo la Escuela Tcnica de Ingeniera, Arquitectura y Urbanismo, el Programa de Apoyo al Sector Agrcola y la Agencia para el Mantenimiento de Sistemas de Regado del Nger.
Fuente: OIT, Project Mali: Insertion des jeunes dans la vie professionnelle travers les investissements haute intensit de main duvre en milieu rural et en milieu urbain (PEJ HIMO).
252. Los programas de empleo e inversin pblica son particularmente tiles para afrontar las repercusiones del cambio climtico (es muy probable que aumenten las inversiones en infraestructura en respuesta a este fenmeno). Los pobres y desfavorecidos de muchos pases en desarrollo estarn cada vez ms expuestos a inundaciones y sequas a consecuencia del cambio climtico, lo que incidir negativamente en el rendimiento de los cultivos y en sus medios de vida. El desarrollo de infraestructuras locales y las obras pblicas pueden desempear un papel importante para limitar los efectos negativos del cambio climtico en los pobres de las zonas rurales, contribuyendo al mismo tiempo a aumentar el empleo y los ingresos de estas poblaciones 104. 253. La Ley Nacional de Garanta del Empleo Rural Mahatma Gandhi (MGNREGA) de la India es un buen ejemplo de instrumento que promueve los programas de empleo e inversin pblica basado en el desarrollo de infraestructuras. Promulgada en 2006, en la actualidad beneficia a 55 millones de personas. Establece una garanta jurdica de
104
M. Harsdorff, M. Lieuw-Kie-Song y M. Tsukamoto: Towards an ILO approach to climate change adaptation, documento de Poltica de Empleo nm. 104 (Ginebra, OIT, 2011).
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100 das de empleo por ejercicio econmico para los miembros adultos de todo hogar rural dispuestos a realizar un trabajo manual no calificado en obras pblicas con un salario mnimo legal. Otro ejemplo en este sentido es el Programa Ampliado de Obras Pblicas de Sudfrica (EPWP), que tiene por objetivo ofrecer 4,5 millones de oportunidades de empleo en los prximos cinco aos. 254. Aparte de las obras pblicas para el desarrollo de infraestructuras, existe un amplio margen para la organizacin de programas de empleo orientados a la prestacin de servicios sociales. En muchos pases se observan importantes deficiencias, que todava no han sido remediadas, en la prestacin de servicios sociales en mbitos tales como la salud, la educacin, el cuidado de las personas de edad y la recreacin de los jvenes. Las insuficiencias en estos mbitos se ven agravadas por las medidas de recorte en el gasto social adoptadas por muchos pases. La prestacin de servicios sociales en muchos contextos ha sido objeto de tantas presiones que a los trabajadores ms calificados se les ha sobrecargado con tareas auxiliares. Por ejemplo, ante la crisis del sida en muchas partes del mundo se ha producido un incremento de la necesidad de servicios de atencin a domicilio, as como de los servicios de cuidado de nios hurfanos y vulnerables. 255. Sin embargo, el historial de programas de empleo e inversin pblica en este mbito no es muy extenso. Slo existen algunos ejemplos de programas en los que los esfuerzos estn coordinados con el sector social. El Programa Ampliado de Obras Pblicas de Sudfrica (EPWP) incluye un componente social centrado en dos mbitos: 1) cuidados comunitarios y a domicilio para personas con VIH/SIDA o tuberculosis; y 2) creacin de centros de desarrollo de la primera infancia, especialmente de guarderas. Si bien los resultados son dispares, se estn prestando muchos servicios sociales por intermedio del Programa de Trabajo Comunitario (CWP). Se trata de un sector prometedor, muy intensivo en mano de obra y mejor adaptado a la participacin de trabajadoras jvenes que el sector de obras pblicas tradicional.
Recuadro 2.13 El Programa Ampliado de Obras Pblicas de Sudfrica
Con una tasa de desempleo juvenil del 50 por ciento, Sudfrica estaba experimentando una crisis de desempleo galopante acompaada de niveles elevados de pobreza e inadecuacin de las competencias profesionales. En 2004 el Gobierno de Sudfrica puso en marcha el Programa Ampliado de Obras Pblicas (EPWP) intensivo en empleo a fin de prestar apoyo a los ingresos con trabajo temporal y contribuir al logro del objetivo nacional de reducir la pobreza. El EPWP es un programa a escala nacional que recurre sistemticamente a la inversin pblica, sobre todo en infraestructuras a nivel municipal, para crear oportunidades de empleo y desarrollar competencias valoradas en el mercado y capacidades empresariales en determinados sectores marginados de la sociedad. La estrategia para una nueva senda de crecimiento adoptada por el Gobierno en diciembre de 2010 atribuye un carcter prioritario al empleo y tiene como objetivo reducir el desempleo en 10 puntos porcentuales de aqu a 2020. Considera el desarrollo de infraestructuras como una de las seis reas prioritarias para la creacin de empleo. El EPWP desempea un papel importante en la vinculacin del desarrollo de infraestructuras y la creacin de empleo, y contribuye activamente en los esfuerzos encaminados a lograr un crecimiento econmico integrador y un desarrollo sostenible. En 2007 el Gobierno inici el Programa de Trabajo Comunitario (CWP), el cual funciona como una red de seguridad del empleo que complementa las estrategias existentes de subsistencia facilitando el acceso a un nivel mnimo y predecible de oportunidades de trabajo en el sector social. El programa cre ms de 1,6 millones de puestos de trabajo entre 2005 y 2009, es decir un 60 por ciento por encima de su objetivo de crear 1 milln de oportunidades de
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empleo. En esta fase se ofreci formacin a cerca de 250 empresarios y 15.000 administradores, tcnicos y artesanos. En 2010-2011, el EPWP cre alrededor de 200.000 puestos de trabajo a tiempo completo, de los que el 50 por ciento fueron para jvenes, y registr un porcentaje de participacin de mujeres del 60 por ciento. Confirmando su perfil social, el programa incluye a las personas discapacitadas entre los grupos beneficiarios (2 por ciento). En su segunda fase, el EPWP aspira a crear 4,5 millones de oportunidades de empleo, es decir 2 millones de puestos de trabajo a tiempo completo en un perodo de cinco aos, incluidos cerca de 1 milln para los jvenes. En abril de 2011 el CWP haba creado 100.000 oportunidades de empleo en las nueve provincias. Se ampliar el programa de modo que pueda crear 1 milln de puestos de trabajo entre 2013 y 2014. El Gobierno recibe apoyo tcnico de la OIT en las tareas de formulacin y aplicacin del EPWP a escala nacional y provincial. El apoyo tcnico prestado por la OIT se centra en aumentar la capacidad de generacin de empleo en la ejecucin y mantenimiento de los programas gubernamentales.
Fuente: L. Gamoo y B. Johannessen: Study on enhancing the labour intensity in the Expanded Public Works Programme road infrastructure projects (Sudfrica, OIT, 2011).
2.8.
Normas internacionales del trabajo y empleo juvenil

256. Las normas internacionales del trabajo son de suma importancia para proteger los derechos de los trabajadores jvenes y mejorar sus oportunidades en el mercado laboral. En la Resolucin relativa al empleo de los jvenes, adoptada en 2005, se mencionan las normas internacionales del trabajo pertinentes en este sentido 105. 257. Los convenios y recomendaciones que tratan sobre la promocin del empleo invitan a los Estados Miembros a lograr el empleo pleno, productivo y libremente elegido, que se considera esencial a efectos de mejorar las perspectivas de los trabajadores jvenes. Los denominados instrumentos relativos al empleo de la OIT comprenden cuatro convenios y dos recomendaciones, a saber:

el Convenio sobre la poltica del empleo, 1964 (nm. 122); el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (nm. 142); el Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (nm. 88); el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (nm. 181); la Recomendacin sobre la creacin de empleos en las pequeas y medianas empresas, 1998 (nm. 189), y la Recomendacin sobre la promocin de las cooperativas, 2002 (nm. 193).
258. En 2009, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones prepar un Estudio General sobre estos seis instrumentos, el cual fue examinado en junio de 2010 en la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (Comisin de Expertos) de la Conferencia Internacional del Trabajo 106.
105
Vase: Anexo Normas internacionales del trabajo relativas al empleo y a los jvenes que figura en las Resoluciones adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 93. a reunin, Ginebra, junio de 2005, pgs. 12 y 13.
106
OIT: Estudio general sobre los instrumentos relativos al empleo a la luz de la Declaracin de 2008 sobre la justicia social para una globalizacin equitativa, Informe III (Parte 1B), Conferencia Internacional del Trabajo, 99.a reunin, Ginebra, 2010.
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259. Como se indica en el Estudio General, los instrumentos relativos al empleo, considerados en su conjunto, instan a los Estados Miembros a adoptar tres medidas necesarias para alcanzar y mantener el empleo pleno, productivo y libremente elegido. Dichas medidas consisten en comprometerse polticamente a alcanzar el pleno empleo, establecer o esforzarse por establecer las instituciones necesarias para garantizar la consecucin de ese objetivo, y hacer todo lo posible para lograr el pleno empleo. El compromiso poltico, que es esencial por razones obvias, no es suficiente, sino que deber ir acompaado de la creacin de las instituciones necesarias para el logro de ese objetivo por ejemplo, los servicios de empleo previstos en los Convenios nms. 88 y 181, los sistemas de educacin y formacin previstos en el Convenio nm. 142 y la promocin de la creacin de empleo en las cooperativas y las pequeas y medianas empresas, de conformidad con lo indicado en las Recomendaciones nms. 189 y 193. Todo ello debe completarse desplegando los mayores esfuerzos posibles para asignar recursos suficientes y, asimismo, para formular y poner en prctica polticas y programas eficaces y coherentes que contribuyan al logro del objetivo del pleno empleo. 260. As pues, los instrumentos relativos al empleo no slo proporcionan orientaciones a los Estados Miembros sobre los principios bsicos de la poltica de empleo; tambin les ofrecen un mecanismo para supervisar los resultados y recabar informacin a travs de la Comisin de Expertos. Por otra parte, las memorias que los Estados Miembros presentan a la Comisin de Expertos, junto con los aportes de los interlocutores sociales y las observaciones de la propia Comisin, constituyen una valiosa fuente de informacin sobre las polticas de empleo en todo el mundo. Todo ello ofrece una base slida para el intercambio de informacin y el dilogo sobre polticas entre los mandantes de la OIT en torno a diversas cuestiones relacionadas con el empleo. 261. La relevancia de estas normas para el empleo de los jvenes se manifiesta de diversas maneras. En primer lugar, el logro del objetivo del pleno empleo que prev el Convenio nm. 122 es de importancia capital para solucionar el problema del empleo juvenil. En segundo lugar, los instrumentos relativos al empleo reconocen los problemas especiales que afrontan los jvenes y la necesidad de adoptar polticas adecuadas para resolverlos. En tercer lugar, los instrumentos que se refieren al desarrollo de recursos humanos y a los servicios de empleo revisten una importancia particular para los jvenes, ya que las oportunidades de adquirir calificaciones para el empleo y acceder a esos servicios facilitan su incorporacin al mercado de trabajo. En sus observaciones finales 107, la Comisin observa que hay un problema creciente de desempleo entre los jvenes graduados universitarios, que no encuentran seguridad en el empleo acorde con su nivel de competencias laborales. Ello representa un problema tanto para las economas de mercado avanzadas como para los pases en desarrollo, ya que no slo se desaprovechan las capacidades de los jvenes, sino que stos se ven obligados a aceptar trabajo de manera ocasional. Esta situacin puede resultar perjudicial para el desarrollo de una carrera profesional. 262. Las normas internacionales del trabajo no slo ofrecen un marco para expresar el compromiso de los pases y definir los objetivos fundamentales de las polticas, sino que tambin pueden ayudar a proteger los derechos en el contexto de las PAMT 108. Adems, los mecanismos de control y la asistencia tcnica de la OIT son esenciales para animar a los Estados Miembros a seguir aplicando las medidas necesarias, y para garantizar la
107 108
Ibd., prr. 800.
Vase, por ejemplo, la decisin del Tribunal Supremo de Francia concerniente al contrato de trabajo para nuevas contrataciones.
88
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conformidad de esas medidas con los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT. 263. Como ya se indic en la introduccin al presente informe, la labor de la OIT en relacin con los jvenes se centr al principio en la elaboracin de normas para la proteccin de los trabajadores jvenes. El nmero de convenios sobre este tema ha aumentado desde entonces, abarcando cuestiones tales como la edad mnima de admisin al empleo en trabajos industriales, no industriales, subterrneos y nocturnos, las condiciones de empleo de los trabajadores jvenes y la erradicacin del trabajo infantil 109. Los convenios relativos al trabajo infantil (el Convenio sobre la edad mnima, 1973 (nm. 138) y el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (nm. 182)) cumplen una importante funcin de carcter preventivo destinada a garantizar una vida digna a los jvenes. La erradicacin del trabajo infantil evita que se causen daos irreparables en las perspectivas de empleo de los jvenes cuando ni siquiera han alcanzado la edad mnima de admisin al empleo. 264. Los trabajadores jvenes que han cumplido la edad mnima pero son menores de 18 aos, estn ms expuestos a sufrir lesiones en accidentes de trabajo y son ms vulnerables a los efectos negativos del ruido, el calor, las sustancias txicas y la radiacin. Al igual que los trabajadores que an no han cumplido la edad mnima, corren el riesgo de quedar marcados de forma permanente por las secuelas psicosociales y los perjuicios para su salud causados por el empleo en trabajos peligrosos. Esto ltimo, junto con la prdida de oportunidades para acceder a programas de educacin y formacin, y de emplearse en trabajos decentes, reduce considerablemente sus perspectivas futuras en el mercado de trabajo. Se estima que, en 2008, el 17 por ciento de los trabajadores jvenes empleados de edades comprendidas entre los 15 y los 17 aos realizaban actividades en trabajos peligrosos. Adems, cabe sealar que, entre 2004 y 2008, el nmero de jvenes de este grupo de edad que realizaba trabajos peligrosos aument un 20 por ciento. As pues, las normas del trabajo y las polticas de empleo juvenil deben prestar ms atencin a la difcil situacin de este grupo en particular. Ello debe hacerse en coordinacin con los programas sobre trabajo infantil, ya que en ambos casos se abordan problemas parecidos que exigen soluciones similares y complementarias. 265. En realidad puede decirse que todas las normas internacionales del trabajo, y no slo aquellas centradas especficamente en los trabajadores jvenes, resultan pertinentes para mejorar el bienestar de los trabajadores con independencia de su edad. Ello se aplica especialmente a las normas que se refieren a los derechos fundamentales en el trabajo, en particular los Convenios fundamentales nms. 87 y 98 sobre la libertad sindical y el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva. De ese cuerpo de normas, algunas son especialmente importantes para los trabajadores jvenes, pues contienen disposiciones en las que se abordan problemas que les afectan directamente. Por ejemplo, el Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupacin), 1958 (nm. 111) prev medidas de proteccin contra la discriminacin por razones de edad para acceder al empleo, la formacin y los servicios de colocacin. Asimismo, el Convenio sobre la fijacin de salarios mnimos, 1970 (nm. 131) es fundamental para garantizar que los trabajadores jvenes reciban un salario justo, cuyo monto podra ser inferior al de los trabajadores adultos de existir razones justificadas para ello, como por ejemplo la prestacin de servicios de formacin por parte del empleador. La Recomendacin sobre
109
Antes de 1973, los instrumentos de la OIT sobre la edad mnima de admisin al empleo o al trabajo slo abordaban sectores especficos. Sin embargo, el Convenio sobre la edad mnima, 1973 (nm. 138) era aplicable a todos los sectores (con cierto grado de flexibilidad).
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la relacin de trabajo, 2006 (nm. 198) tambin reviste gran importancia para los jvenes.
2.9.
Proteccin social para los trabajadores jvenes

266. Los jvenes se enfrentan a dificultades especficas para acceder a la proteccin social. Un problema bsico en este sentido es el hecho de que, en la mayora de los pases, las personas que se incorporan por primera vez al mercado de trabajo, en su mayora jvenes, no cuentan con ingresos adecuados durante todo el perodo de bsqueda de empleo. Como ya se ha sealado, la bsqueda del primer empleo suele ser un proceso lento y difcil. 267. Aunque las personas que buscan su primer empleo no suelen estar cubiertas por regmenes de prestaciones de desempleo, s pueden tener derecho a prestaciones de desempleo no contributivas como las ayudas al desempleo. Como se indica en el grfico 2.5, en un nmero muy reducido de pases (16 de un total de 78 con regmenes obligatorios de prestaciones de desempleo) existe algn tipo de cobertura obligatoria en forma de prestaciones de desempleo para los solicitantes de un primer empleo. En varios pases (por ejemplo en Bahrein, Finlandia, Luxemburgo y Turkmenistn), los jvenes que buscan empleo por primera vez pueden solicitar las ayudas al desempleo, siempre y cuando no tengan derecho a percibir prestaciones de seguridad social. En otros, las prestaciones de desempleo no contributivas se otorgan a travs de programas globales de asistencia social (Australia y Nueva Zelandia). Por regla general, para poder percibir las prestaciones, los solicitantes de empleo deben registrarse en una oficina de empleo y estar en condiciones de trabajar, tanto en trminos de capacidades como de disponibilidad. En algunos pases (por ejemplo, en Finlandia, en el caso de los solicitantes de empleo menores de 24 aos), los jvenes que tratan de acceder al mercado laboral tambin deben completar un programa de formacin profesional antes de tener derecho a percibir prestaciones de desempleo. En otros pases, como Estonia, los solicitantes de un primer empleo slo tienen derecho a percibir prestaciones si en los 12 meses previos han participado en actividades o completado perodos que se consideran equivalentes a un empleo, por ejemplo programas de educacin a tiempo completo, servicio militar, cuidado de nios menores de 7 aos, tratamiento en un hospital, atencin a personas enfermas, o perodos de incapacidad temporal o detencin. En algunos pases (por ejemplo, en Blgica y Estonia) estas prestaciones slo pueden percibirse tras un perodo de espera determinado. En otros pases (por ejemplo, en Australia y Nueva Zelandia) las prestaciones de desempleo para los solicitantes de un primer empleo estn supeditadas a la comprobacin de recursos, mientras que en otros se conceden sin tener en cuenta los recursos del solicitante, aunque a veces su cuanta es ms reducida (por ejemplo, en Luxemburgo y Rumania). En algunos casos, las normativas en materia de comprobacin de recursos slo tienen en cuenta los ingresos del joven solicitante de empleo, mientras que en otros casos estipulan que tambin se tomen en consideracin los ingresos de los padres.
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Grfico 2.5. Cobertura de los solicitantes de un primer empleo en los regmenes obligatorios de prestaciones de desempleo, desglosada por nivel de ingresos de los pases
Porcentaje de pases en los que los solicitantes de un primer empleo gozan de cobertura
9%
Total
23%
Ingresos altos (52)

6%
2%
Ingresos medianos altos (49) Ingresos medianos bajos (54 ) Ingresos bajos (34)
0%
0% S
20%
40%
60%
80% Ninguna disposicin legal
100%
No (aunque existen algunas disposiciones legales)
Nota: slo se consideran las prestaciones peridicas en efectivo (se excluyen las indemnizaciones por despido). Fuente: estimaciones del Departamento de Seguridad Social de la OIT realizadas a partir de datos de la SSA/AISS, 2009, 2010 y 2011.
268. La cobertura del seguro de desempleo para los jvenes puede promoverse mediante la adopcin de diferentes medidas; una de ellas, que aplican varios pases, como Alemania, consiste en velar por que los jvenes que participen en programas de formacin profesional, insercin laboral o cualquier otro programa pblico de empleo coticen al seguro de desempleo, de modo que tengan derecho a percibir prestaciones por este concepto en caso de que tengan dificultades para encontrar trabajo al terminar su formacin.
2.9.1.
Prestaciones de desempleo: Cobertura de jvenes desempleados con alguna experiencia laboral

269. En comparacin con los trabajadores de ms edad, los jvenes desempleados que ya han adquirido alguna experiencia laboral tienen menos posibilidades de acceder a las prestaciones de desempleo obligatorias. Este hecho puede atribuirse a diferentes factores. En primer lugar, el requisito de un perodo mnimo de cotizacin en los programas de seguro de desempleo conlleva la exclusin efectiva de los jvenes adultos que hayan perdido su puesto de trabajo antes de cumplir el perodo estipulado, e implica igualmente que estos jvenes debern acogerse a las ayudas al desempleo que prevn algunos pases. En segundo lugar, los jvenes suelen trabajar en modalidades de empleo que no estn cubiertas por el seguro de desempleo, por ejemplo contratos temporales, empleo a tiempo parcial y diferentes formas de empleo precario e informal. 270. La combinacin de estos factores disminuye la probabilidad de que los jvenes, en comparacin con los trabajadores de ms edad, tengan acceso a las prestaciones de desempleo obligatorias (vase el grfico 2.6).
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Grfico 2.6. Porcentaje de personas desempleadas que reciben prestaciones de desempleo, desglosado por sexo y edad, en algunos pases
Mujeres
Chile
Hombres Total Mujeres
Estonia
Hombres Total Mujeres
Canad
Hombres Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1524 Todos los desempleados
Nota: prestaciones de desempleo que incluyen a los beneficiarios desempleados de ayudas sociales y prestaciones de desempleo. Estonia: Oficina de Estadstica. Personas que reciben prestaciones del seguro de desempleo, por sexo y grupo de edad (meses). Pases Bajos: Statline, Oficina Central de Estadstica. Fuentes: Canad: Statistics Canada, Cuadro 282-0047 Estimaciones sobre la fuerza de trabajo (LFS). Chile: trabajadores desempleados, por sexo y edad: Laborsta; trabajadores desempleados que reciben prestaciones de desempleo, por sexo y edad: Superintendencia de Pensiones. Dinamarca: Statbank, fondo del seguro de desempleo. Mercado de trabajo desempleo registrado AUF02: desempleados (final) por regin, tipo de prestaciones, fondo del seguro de desempleo, por edad y sexo.
271. Salvo en Estonia, en todos los pases considerados las mujeres jvenes tienen menos posibilidades que los hombres jvenes de tener acceso a las prestaciones de desempleo. Esta diferencia tal vez tenga que ver con las pautas de empleo de los jvenes de cada sexo. 272. Ante la singular vulnerabilidad de los jvenes en los perodos de proliferacin del desempleo, muchos pases han adoptado, en el contexto de la crisis mundial, medidas para mejorar el acceso de los jvenes adultos a las prestaciones de desempleo. Por ejemplo, varios pases, incluidos Francia y Japn, redujeron el perodo mnimo de cotizacin para tener derecho a recibir estas prestaciones con objeto de mejorar el acceso de los jvenes a programas de apoyo a los ingresos e impedir que cayeran en formas de empleo informal 110.
2.9.2.
Prestaciones de desempleo: Vinculacin con las polticas activas de mercado de trabajo

273. Muchos pases han redoblado sus esfuerzos para ayudar a los trabajadores a encontrar un nuevo empleo, combinando a tal efecto las prestaciones de apoyo a los ingresos con servicios de empleo, programas de formacin y readaptacin profesional y
110
S. Scarpetta et al.: Rising youth unemployment during the crisis: How to prevent negative long-term consequences on a generation? (Pars: OCDE, 2010). F. Bonnet, E. Ehmke y K. Hagemejer: Social security in times of crisis, en International Social Security Review, nm. 63:2, 2010, pgs. 47 a 70.
92
Pases Bajos
Dinamarca
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otras medidas para mejorar su empleabilidad. Como se indic en la seccin 2.4.1, la experiencia demuestra que ambos tipos de prestaciones (en efectivo y en especie) tienen que concederse de forma simultnea. Los servicios de empleo que funcionan de forma eficaz, al igual que las medidas que aumentan la empleabilidad, abrevian los perodos de desempleo y, por consiguiente, hacen menos perentoria la necesidad de depender de las prestaciones. Por otra parte, las prestaciones de apoyo a los ingresos son indispensables para que las personas puedan dedicar todos sus esfuerzos a la bsqueda de empleo o participar en programas de formacin o readaptacin profesional.
2.9.3.
Cobertura de seguridad social de los jvenes para riesgos distintos del desempleo
274. No existen muchos programas de seguridad social salvo las prestaciones de desempleo para las personas que se incorporan al mercado de trabajo concebidos especficamente para los jvenes. Ahora bien, los jvenes adultos, al igual que todos los dems grupos de edad, necesitan tener acceso a una gama de prestaciones sociales bsicas que les ofrezca proteccin contra varias contingencias vitales y sociales. 275. Los hombres y las mujeres jvenes necesitan poder contar con un acceso efectivo a la atencin de salud. A unos y otras se les plantean problemas especficos cuando se desempean en empleos precarios sin una cobertura adecuada del seguro de salud, especialmente en los pases en que esa proteccin se proporciona a travs de los empleadores. Salvo que exista un servicio nacional de salud que garantice el acceso efectivo a la atencin de salud, deberan ponerse en marcha programas, all donde sea necesario, que subvencionen total o parcialmente las cotizaciones del seguro de salud de los jvenes desempleados. 276. Existe la posibilidad de que los jvenes ya tengan responsabilidades familiares. La proteccin de la maternidad y el acceso a servicios de guardera a precios asequibles son fundamentales para prestar apoyo y facilitar a las madres y los padres jvenes su incorporacin a empleos decentes y productivos, y garantizar la seguridad de los ingresos de estas familias. Adems, las polticas de seguridad social deben prever prestaciones en efectivo para las familias jvenes. Tal vez se requieran polticas especficas en los pases en los que las prestaciones familiares (proporcionadas por el empleador o a travs de un seguro social contributivo) guarden relacin con el empleo. Para prestar apoyo a las familias jvenes en esos pases, es posible que se requieran determinadas prestaciones en efectivo financiadas mediante impuestos, as como programas de servicios sociales adecuados. 277. En muchos pases, y sobre todo, aunque no exclusivamente, en los pases de la OCDE donde es ms marcado el fenmeno del envejecimiento de la poblacin, se estn modificando los sistemas de pensin contributivos de modo que, en el futuro, las pensiones dependern en gran medida del tiempo y de la cantidad que hayan cotizado las personas a lo largo de toda su vida laboral. Mientras ms tarde accedan los jvenes al empleo formal, ms bajas sern sus pensiones, y tal vez incluso resulten insuficientes para impedir que caigan en la pobreza en su vejez. Adems, suele pasarse por alto el hecho de que el seguro de pensiones tambin ofrece proteccin social en caso de accidentes del trabajo, discapacidad o muerte del sostn de la familia, lo que tiene una importancia capital para quienes se ven afectados por tales contingencias. De ah que haya que prever una serie de subsidios concretos financiados mediante impuestos u otras modalidades de crditos para las cotizaciones aplicables durante el tiempo que los jvenes participen en programas de educacin, formacin profesional o en otros programas del mercado de trabajo, estn desempleados, dedicados al cuidado de los hijos, etc. A fin de garantizar un nivel adecuado de proteccin, la base para calcular esas
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cotizaciones ficticias (crditos) debe ser ms alta que el valor de las prestaciones otorgadas (por lo menos igual al salario mnimo). 278. Los grficos 2.7 y 2.8 indican el nivel de la cobertura de hombres y mujeres jvenes en los sistemas de seguridad social contributivos de determinados pases. La relacin entre la cobertura del seguro social y el porcentaje del empleo asalariado indica que, en algunos de los pases de la muestra, existe una gran diferencia entre la tasa de cobertura de los jvenes (de 15 a 24 aos o de 15 a 29 aos) y la tasa de cobertura de la poblacin total asalariada. Es mucho menos probable que los jvenes adultos de edades comprendidas entre los 15 y los 24 aos hagan aportaciones al seguro social en Camern, Ecuador, El Salvador, Nepal, Paraguay, Repblica Unida de Tanzana y Zambia, mientras que esa disparidad es relativamente pequea en el caso de Viet Nam. La diferencia entre los jvenes y la poblacin total asalariada es menor cuando se considera el grupo de edad comprendido entre los 15 y los 29 aos. Grfico 2.7. Cobertura de los jvenes en los sistemas de seguridad social contributivos (seguro social) en pases seleccionados, expresada como porcentaje del empleo asalariado
80 70
Porcentaje del empleo asalariado
60
50 40 30 20
10
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Camern
Rep. Unida de Tanzana
Zambia 15+
Nepal 1524
Viet Nam 1529
Paraguay
Ecuador
El Salvador
Nota: la cobertura especfica puede ser distinta en cada pas. Fuente: Camern: ECAM3 2007. Ecuador: SIEH-ENEMDU Diciembre de 2009. El Salvador: CSES 2009. Paraguay: EPH 2010. Nepal: Encuesta sobre la fuerza de trabajo, 2008. Repblica Unida de Tanzana (territorio continental): Encuesta integrada sobre la fuerza de trabajo, 2005. Viet Nam: Encuesta sobre la fuerza de trabajo, 2009. Zambia: Encuesta sobre la fuerza de trabajo, 2009.
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Hombres
Total
Total
Total
Total
Total
Total
Total
Total
Grfico 2.8. Cobertura de los jvenes en los sistemas de seguridad social contributivos (seguro social) en pases seleccionados, expresada como porcentaje del empleo total
40 35
Porcentaje del empleo total
30
25 20
15
10 5
0
Mujeres Mujeres Mujeres Hombres Hombres Hombres Mujeres
Mujeres Mujeres Mujeres Mujeres
Camern
Rep. Unida deTanzana
Zambia
Nepal
Viet Nam
Paraguay
Ecuador
El Salvador
15+
1524
1529
Nota: la cobertura especfica puede ser distinta en cada pas. Fuente: Camern: ECAM3 2007. Ecuador: SIEH-ENEMDU Diciembre de 2009. El Salvador: CSES 2009. Paraguay: EPH 2010. Nepal: Encuesta sobre la fuerza de trabajo, 2008. Repblica Unida de Tanzana (territorio continental): Encuesta integrada sobre la fuerza de trabajo, 2005. Viet Nam: Encuesta sobre la fuerza de trabajo, 2009. Zambia: Encuesta sobre la fuerza de trabajo, 2009.
279. La cobertura del seguro social expresada como porcentaje del empleo total (grfico 2.8) muestra una vez ms que existe una gran asimetra entre los jvenes y el conjunto de la poblacin adulta en Camern, Ecuador, El Salvador, Nepal, Repblica Unida de Tanzana y Zambia. La situacin es ligeramente diferente en el caso del Paraguay y Viet Nam, ya que algunas categoras de jvenes registran tasas de cobertura ms elevadas que los trabajadores adultos. Un anlisis ms cuidadoso de estos ejemplos permitira extraer importantes enseanzas sobre la interaccin entre las estructuras del empleo y la cobertura de la seguridad social, as como sobre los mecanismos ms eficaces para garantizar la cobertura de seguro social para los trabajadores jvenes. 280. De ah que el establecimiento de sistemas de prestaciones de desempleo que ofrezcan una cobertura adecuada a todos los trabajadores que la necesiten, sin distincin de edad, sea uno de los principales desafos en materia de polticas. Una de las opciones para lograr este objetivo consiste en aplicar un sistema de prestaciones supeditado a la comprobacin de recursos; sin embargo, el control de un sistema de esta ndole puede resultar costoso, y se corre el riesgo de reducir los incentivos para trabajar. En ltima instancia, el apoyo a los ingresos para los jvenes solicitantes de empleo que puedan necesitarlo debe facilitarse mediante una combinacin de seguro de desempleo, ayudas al desempleo, programas de garanta del empleo y otras modalidades adaptadas a las condiciones particulares de cada grupo segn lo previsto en el concepto de Piso de Proteccin Social 111 en conjuncin con programas de mercado de trabajo. Como ya
111
Vanse las Conclusiones relativas a la discusin recurrente sobre la proteccin social (seguridad social), adoptadas por la CIT en su 100. reunin (junio de 2011).
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Total
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Total
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Total
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se indic en la seccin 2.3 del presente informe, se trata de una tendencia cada vez ms marcada, en la medida en que ms gobiernos adoptan polticas que condicionan la percepcin de ayudas sociales a la bsqueda activa de empleo o la participacin en programas activos de mercado de trabajo. Ahora bien, estos programas deben ser suficientemente amplios, de manera que abarquen a todos los jvenes desempleados. Tambin habrn de incluir medidas especiales para fomentar la participacin de los jvenes desfavorecidos, en particular de aquellos que corren el riesgo de quedar desvinculados permanentemente del mercado laboral.
2.10. Participacin de los jvenes, dilogo social y negociacin colectiva

281. Existen al menos dos dimensiones importantes por lo que respecta al dilogo social y el empleo juvenil. La primera tiene que ver con la participacin y representacin de los jvenes en las instituciones y en los dilogos sobre diferentes cuestiones y opciones relacionadas con las polticas. El dilogo social es en primer lugar y ante todo un principio fundamental de la democracia. Consagra el derecho de los diferentes grupos interesados a expresar su opinin sobre las polticas pblicas que afectan sus intereses, y a que se tengan seriamente en cuenta esas opiniones a la hora de formularlas y ponerlas en prctica. Comprende todos los tipos de negociacin, consulta o simple intercambio de informacin entre representantes gubernamentales, empleadores y trabajadores sobre temas de inters comn. Si bien no se dispone de datos ni informacin sistemtica sobre la participacin de los jvenes, es evidente que en muchos pases no estn bien organizados, y que en muy raras ocasiones se consulta a las organizaciones juveniles o stas se encuentran representadas en los debates sobre las polticas que inciden en sus vidas y en su futuro. Las recientes protestas juveniles, como la de los indignados y otras mencionadas en la introduccin del presente informe, ponen de manifiesto graves insuficiencias a este respecto y revelan una actitud crtica contra la falta de voz y de participacin. 282. La segunda tiene que ver con el enorme valor instrumental del dilogo social. El dilogo entre el gobierno y los interlocutores sociales conduce a la formulacin de polticas ms adecuadas ya que permite acceder a un conjunto de informaciones y propuestas ms completo de gran utilidad con miras al diseo e implementacin de las polticas. Los encargados de la formulacin de esas polticas podran tener en cuenta los conocimientos y la experiencia de los interlocutores sociales incluidas las aportaciones creativas de las redes sindicales juveniles y los empresarios jvenes ya que as podrn tener una idea ms exacta de la naturaleza de los problemas que vayan a abordarse en las legislaciones o polticas que se propongan, los intereses que se vern afectados por ellas, las necesidades que deberan atender y las posibles repercusiones de unas y otras. Por otra parte, el dilogo social es un mecanismo de negociacin que permite sopesar y conciliar intereses encontrados en beneficio del inters general del pas. Asimismo, en la medida en que propende a asegurar el apoyo consensuado a las medidas propuestas, reduce la posibilidad de que dichas medidas encuentren oposicin y den pie a conflictos que terminaran restndoles eficacia. 283. Desde esta perspectiva, es importante que los representantes de los jvenes participen en el diseo y aplicacin de las polticas de empleo juvenil que repercuten directamente en sus intereses. Debern preverse mecanismos que permitan dar a conocer las aspiraciones, necesidades y problemas especficos de los jvenes de manera que todo ello pueda tenerse en cuenta a la hora de disear las polticas de empleo juvenil. Una posibilidad en este sentido es que los propios interlocutores sociales sirvan de
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intermediarios en ese proceso; tambin podra preverse la participacin directa de los representantes de las organizaciones juveniles en el proceso de consulta sobre las polticas. Se estn tomando medidas para mejorar la sindicacin de los jvenes. Por ejemplo, en 2010 la Confederacin Sindical Internacional (CSI) inici una campaa para vincular el trabajo sindical mundial a la contratacin y sindicacin de jvenes 112. 284. La situacin actual en lo que atae al peso del dilogo social en el proceso de diseo e implementacin de las polticas de empleo juvenil es algo ambigua. Segn un estudio de la OIT, en menos de la mitad de los pases que han adoptado polticas de empleo juvenil ha habido una participacin activa de los interlocutores sociales en los debates sobre las polticas y la elaboracin de las mismas. 285. La situacin es ms clara por lo que respecta a la incorporacin sistemtica de las polticas de empleo juvenil a las polticas nacionales de empleo. Ms de tres cuartas partes de los pases que han elaborado polticas globales de empleo e integrado en ellas el empleo juvenil como una esfera de particular inters consultaron activamente a los interlocutores sociales a lo largo del proceso emprendido a tal efecto. Cuando se ha solicitado la ayuda de la OIT, por ejemplo para la elaboracin de planes de accin integrados, se ha promovido y facilitado la participacin de los interlocutores sociales, as como la celebracin de consultas con numerosas organizaciones y redes juveniles. 286. Muy pocos pases cuentan con instituciones formales a nivel nacional que se ocupen de las cuestiones relacionadas con el empleo de los jvenes, aunque en algunos se estn haciendo esfuerzos en este sentido. En Espaa se cre en 2006 la Comisin Tripartita para el Empleo Joven, un rgano consultivo dependiente del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. En el Paraguay se cre por decreto presidencial en 2008 la Mesa Nacional para la Generacin del Empleo Juvenil. Se trata de un rgano participativo que ana los esfuerzos de 26 instituciones (incluidos los interlocutores sociales) con el objeto de disear e implementar las polticas y programas sobre los jvenes. En el Per se estableci una comisin de dilogo social sobre empleo joven en la que participan representantes de organizaciones juveniles. 287. Ahora bien, a nivel local son ms numerosos los ejemplos de instituciones de dilogo social sobre los programas de empleo juvenil. Cabe citar en este sentido los planes locales para la integracin de los jvenes en Francia (Plans locaux pour linsertion des jeunes), dos acuerdos tripartitos sobre empleo joven en Bulgaria y otro similar en Albania 113 . En algunos pases tambin se ha recurrido a mecanismos especiales. Por ejemplo, en Alemania, Austria, Blgica, Repblica de Corea, Francia y Hungra y se han adoptado medidas de respuesta a la actual crisis econmica mediante procesos de dilogo social. 288. El dilogo social no slo es decisivo en relacin con las polticas generales de empleo juvenil; tambin lo es en relacin con ciertas intervenciones en el mercado de trabajo que inciden de forma significativa en las perspectivas de empleo y las condiciones de trabajo de los jvenes, como por ejemplo la educacin y la formacin profesional, la fijacin del salario mnimo, las polticas activas de mercado de trabajo y la legislacin laboral. 289. En el mbito de la educacin y formacin profesional es ms frecuente el dilogo social. Por ejemplo, los interlocutores sociales de los pases de la UE desempean un
112
Confederacin Sindical Internacional (CSI): Nueva campaa de la CSI sobre sindicalizacin de los jvenes, noticias en lnea, 23 de marzo de 2010.
113
D. Rei: Social dialogue on youth employment, proyecto (Ginebra, OIT, 2011).
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papel formal importante en el desarrollo y gestin de los sistemas de aprendizaje y formacin profesional. Los interlocutores sociales tambin participan en la gestin de los fondos para formacin que algunos pases han creado (y que por lo general se financian mediante un sistema de gravmenes y subvenciones). Tambin pueden citarse varios ejemplos de participacin de los interlocutores sociales en el diseo del contenido de la formacin profesional y de los sistemas de certificacin de las calificaciones obtenidas. De esto ltimo existen ejemplos en los pases desarrollados y en desarrollo. En Alemania, en virtud del acuerdo sobre el Futuro para la juventud mediante la formacin, que haba sido negociado entre el sindicato de trabajadores del sector qumico y la patronal, se logr incrementar en un 8 por ciento el nmero de puestos de aprendiz que ofrecieron las empresas entre 2003 y 2008 114 . Los interlocutores sociales participan en la gobernanza de los sistemas nacionales de formacin en muchos pases de Amrica Latina, mientras que los consejos consultivos nacionales del trabajo de varios pases de Asia y frica presentan una composicin tripartita. Adems, en pases como Chile, Malasia, Mauricio, Sri Lanka, Sudfrica, Tnez y Turqua la participacin tripartita es muy marcada en el diseo de los sistemas nacionales de certificacin de las calificaciones. 290. En muy pocos casos se ha recurrido especficamente al dilogo social para disear los programas activos de mercado de trabajo destinados a los jvenes. Asimismo, aunque el tripartismo y el dilogo social forman parte integral de la administracin del trabajo en varios pases, slo en raras ocasiones esta colaboracin se centra especficamente en cuestiones relacionadas con los jvenes. 291. Por lo que respecta a los salarios mnimos, vale la pena sealar que 118 pases prevn un salario mnimo y cerca de la mitad de ellos han fijado un submnimo especfico para los jvenes. Ahora bien, la determinacin de esos salarios submnimos forma parte del proceso general para la fijacin del salario mnimo. No se conoce ningn caso en el que la determinacin de los salarios submnimos para los jvenes se efecte mediante un proceso separado basado en el dilogo social. 292. De lo anterior se desprende que puede hacerse mucho ms para integrar el dilogo social en los procesos relacionados con las polticas de empleo juvenil, y garantizar la participacin y representacin efectiva de los jvenes en las decisiones de poltica. Conviene subsanar ambas deficiencias, ya que ello permitira mejorar el diseo e implementacin de las medidas que se adopten para responder a la crisis del empleo de los jvenes. Para eso es indispensable establecer organizaciones de trabajadores y de empleadores slidas, de base amplia, representativas e independientes, y con las capacidades tcnicas requeridas para entablar un dilogo social; tambin es necesario fortalecer el compromiso de todas las partes con el dilogo social y velar por el respeto de los derechos fundamentales de la libertad sindical y de asociacin y la negociacin colectiva. Asimismo, deber promoverse activamente una mayor representacin de los jvenes en las organizaciones de trabajadores y de empleadores.
2.10.1. La negociacin colectiva y los jvenes

293. La negociacin colectiva es una forma particular de dilogo social. Vale la pena examinar cmo se utiliza este mecanismo para abordar cuestiones tales como el empleo y las condiciones de trabajo de los jvenes. Este punto es particularmente importante, ya
114
CSI y Comisin Sindical Consultiva ante la OCDE (CSD): Investing in quality jobs, better coherence and social protection: Trade union statement to the G20 high level experts seminar on employment policies, Pars, 7 de abril de 2011.
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que en algunos pases se ha criticado a los interlocutores sociales por no prestar atencin a la representacin de los intereses de los trabajadores jvenes. 294. En los pases europeos en general existe una larga tradicin de negociacin colectiva. El examen de los cambios operados en los mecanismos de negociacin colectiva empresa por empresa y de negociacin colectiva multiempresa muestra que, dependiendo del tipo de sistema de relaciones laborales, los temas relacionados con el empleo juvenil se negocian en convenios colectivos a diferentes niveles. Por regla general, estos convenios abordan cuatro tipos de cuestiones. En primer lugar, el ingreso de los jvenes en el mercado de trabajo en virtud de polticas y medidas para fomentar la contratacin de jvenes trabajadores, como por ejemplo las pasantas y los aprendizajes. En segundo lugar, la estabilizacin del empleo de las categoras de trabajadores que, como los jvenes, se consideran vulnerables. En tercer lugar, las medidas para mejorar las condiciones de empleo de los trabajadores jvenes, incluida la eliminacin de las tarifas salariales para esta categora de trabajadores (que ms bien deben regularse mediante un salario mnimo). En cuarto lugar, las disposiciones sobre formacin, que se abordan en los convenios ms innovadores (vase el cuadro 2.4). Cuadro 2.4. Convenios colectivos sobre empleo juvenil en pases seleccionados
Contenido Ingreso en el empleo Pas Tipo de convenio Principales disposiciones Reforma del sistema de reembolso a fin de que las empresas tengan menos dificultades para aceptar aprendices y obtengan ms beneficios de ello. Redoblar los esfuerzos para aumentar el nmero de aprendices Compromiso de mantener el nmero de aprendices en el nivel que tena antes de la crisis y reforzar el papel de los tutores en el lugar de trabajo Peugeot, Citroen con la CGT, CFDT, CFTC, CFE-CGC y la GSEA Bayard con la CGT, CFDT, CFTC, CFE-CGC y la SNJ La Poste con CGT, CFDT, CFTC, CFE-CGC IG BCE y BAVC Participantes Sindicato Dans (LO) y Confederacin de Empleadores de Dinamarca (DA) Fecha 14 de abril de 2009 Fuente EIRO, 2011
Dinamarca Convenio intersectorial nacional
Francia
Convenio nacional para el sector metalrgico
7 de mayo de 2009
EIRO, 2011
Francia
Convenio a nivel Compromiso de contratar de las empresas 7.300 trabajadores jvenes, sobre todo como aprendices
12 de enero de 2010
EIRO, 2011
Francia
Convenio a nivel Compromiso de reemplazar con de las empresas jvenes el 55 por ciento de la fuerza de trabajo que se jubile e incrementar la proporcin de trabajadores jvenes con contratos permanentes Convenio a nivel Dar prioridad a los trabajadores de las empresas jvenes en las polticas de contratacin Convenio nacional para la industria de los productos qumicos Compromiso de crear 9.000 plazas nuevas de formacin entre 2011 y 2013
20 de enero de 2010
EIRO, 2011
Francia
15 de mayo EIRO, 2011 de 2008
Alemania
2010
EIRO, 2011
ILC.101/V
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Contenido
Pas Alemania
Tipo de convenio
Principales disposiciones
Participantes Volkswagen e IG Metall
Fecha 2010
Fuente EIRO, 2011
Convenio a nivel Compromiso de ofrecer de las empresas 1.750 plazas de formacin anuales, incluidas 300 plazas para estudiantes universitarios Convenio a nivel Compromiso de mantener las de las empresas plazas de formacin en un 2,9 por ciento de la fuerza de trabajo y de contratar 4.700 trabajadores con contrato permanente antes de 2013 Convenio regional para los sectores del gas, el agua y la electricidad en Renania del Norte-Westfalia Compromiso de los empleadores de mantener el nmero de aprendices en el nivel que tena antes de la crisis y de contratarlos en el perodo de 12 meses posterior a la conclusin de su formacin
Alemania
Deutsche Telekom y Ver.di
2010
EIRO, 2011
Alemania
Julio de 2011
Boletn del ETUI, 2011
Italia
Convenio a nivel Compromiso de dar prioridad de las empresas a los solicitantes de primer empleo (menores de 29 aos) en las contrataciones a travs del sistema de aprendizaje profesional Convenio a nivel Reemplazo de 50 trabajadores de las empresas con jubilacin anticipada por 75 trabajadores jvenes de las agencias de empleo temporal Convenio colectivo para las industrias de la pintura, el acabado y la instalacin de vidrios Convenio colectivo para el sector de la recreacin Convenio colectivo para el sector de las farmacias Convenio nacional para las industrias metalmecnica y de ingeniera elctrica Compromiso de mantener el mismo nmero de aprendices
Intesa San-Paolo Febrero y Dircredito, de 2010 Fabi, CISL, Silcea, Sinfub, UGL, Credito y Uilca El-Ital
EIRO, 2011
Italia
Septiembre EIRO, 2011 de 2010
Pases Bajos
Otoo de 2009
EIRO, 2011
Pases Bajos
Compromiso de dar prioridad a quienes abandonan la escuela en las futuras contrataciones Creacin de 100 plazas de aprendices para jvenes desempleados Desembolso de 30 millones de FNV euros para el mantenimiento del Bondgenoten nmero de plazas de formacin existentes. Esfuerzos para favorecer el ingreso de jvenes en el mercado de trabajo mediante acuerdos para la jubilacin anticipada
Primavera de 2010
EIRO, 2011
Pases Bajos
Primavera de 2010
EIRO, 2011
Pases Bajos
Febrero de 2010
100
ILC.101/V
Contenido
Pas Rusia
Tipo de convenio Convenio regional para la industria agrcola
Principales disposiciones Establecimiento de comisiones de industria para apoyar las polticas de empleo (por ejemplo cuotas de puestos de trabajo) para agricultores jvenes menores de 35 aos
Participantes Sindicato de Trabajadores de los Complejos Agrcolas e Industriales, Sindicato de Trabajadores de Explotaciones Campesinas de Kuzass y el Departamento Regional de Agricultura Sindicato de Trabajadores del Sector Forestal, de la Madera y de las industrias Grficas, y la Federacin Sueca de la Industria de la Madera y de los Muebles IG Metall y Gesamtmetall
Fecha Octubre de 2011
Fuente bakutoday.net
Suecia
Convenio colectivo para la industria maderera
Reduccin de las restricciones de la reglamentacin en materia de despidos con miras a la contratacin de trabajadores jvenes
2010
EIRO, 2011
Empleo
Alemania
Convenio regional para el sector metalrgico y elctrico Sector metalrgico de Baviera
Compromiso de contratar a los aprendices en el perodo de 12 meses posterior a la conclusin de su formacin
Febrero de 2010
EIRO, 2011
Alemania
Los trabajadores jvenes que no IG Metall e sean contratados con un Industriegewerkcontrato permanente tras schaft Metall concluir su formacin pueden regresar a su antiguo empleador en calidad de trabajadores de agencia de empleo temporal Unicredit Octubre de 2010
EIRO, 2011
Italia
Convenio a nivel Estabilizacin en el empleo de de las empresas 1.100 aprendices. Contratacin de 120 trabajadores nuevos a finales de 2010 y de 1.000 en 2013 Convenio a nivel Contrato indefinido para de las empresas 100 trabajadores jvenes con contrato de duracin determinada
EIRO, 2011
Polonia
General Motors de Polonia y Sindicato Independiente y Autnomo GMMP Alianza de Sindicatos
Septiembre EIRO, 2011 de 2010
Salarios Australia y otras prestaciones Australia
Convenio a nivel Eliminacin de la tarifa de de las empresas remuneracin para los jvenes Convenio a nivel Prestaciones para trabajadores de las empresas jvenes desalentados afiliados a Youth Outreach Australia: salarios ms altos, vacaciones
ACTU y SAD con Julio IKEA de 2009 Mission Australia 2008 con Sindicato Australiano de Trabajadores
Sindicatos de Australia Convenio colectivo
ILC.101/V
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Contenido
Pas
Tipo de convenio
Principales disposiciones anuales ms largas, vivienda
Participantes Municipales, Administrativos Oficinistas y de Servicios; Sindicato de las Industrias de Fabricacin de Licores, Miscelneas y de Hotelera; Sindicato de Trabajadores de los Servicios de Salud; Federacin Australiana de Enfermeras y el Sindicato Independiente de la Educacin ABVV/FGTB y ACV/CSC
Fecha
Fuente
Blgica
Convenio nacional para la industria de los productos qumicos Convenio regional para el sector pblico
Eliminacin de la tarifa de remuneracin para los jvenes
Abril de 2011
Canad
Inclusin de los trabajadores ocasionales jvenes en planes de seguro colectivo pagados por los asalariados
Gobierno regional de la Isla del Prncipe Eduardo y Sindicato de empleados pblicos de la Isla del Prncipe Eduardo Asociacin de Bomberos de Kitimat y Distrito de Kitimat Sindicato Dans (LO) y Confederacin de Empleadores de Dinamarca (DA) IG BCE y representantes de las confederaciones de empleadores Abvakabo FNV
Julio de 2011
Convenio colectivo
Canad
Convenio regional
Compromiso del distrito de Kitimat de poner en marcha proyectos de empleo juvenil patrocinados a nivel federal y provincial Aumento de los salarios y seguro de discapacidad para los aprendices
2009
Convenio colectivo
Dinamarca Convenio nacional para la industria manufacturera
Principios de 2010
EIRO, 2011
Alemania
Convenio nacional para la industria de los productos qumicos Convenio nacional para el sector de atencin a la salud
Incremento salarial de 35 euros mensuales para los aprendices
Abril de 2011
Pases Bajos
Eliminacin de la escala de salarios de los jvenes
Abril de 2011
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ILC.101/V
Contenido
Pas Pases Bajos
Tipo de convenio Convenio nacional para el sector de atencin a la salud
Principales disposiciones Incremento salarial para cerca de 30.000 trabajadores jvenes en el sector de la atencin a la salud. El convenio tambin contiene disposiciones relativas a la formacin profesional y la movilidad
Participantes FNV Abvakabo y CNV Publieke Zaak con la organizacin de empleadores del sector de los servicios de atencin de los jvenes MOgroep FME-CWM y FNV Bondgenoten, CNV Vakmensen, De Unie y VHP2
Fecha Octubre de 2010
Fuente Boletn del ETUI, 2010
Pases Bajos
Convenio nacional para la industria metalrgica y de ingeniera electrnica Convenio entre industrias
Eliminacin de la escala de salarios de los jvenes
Abril de 2011
Formacin
Suecia
Compromiso de los empleadores para ofrecer programas de educacin y formacin profesional a los jvenes que ingresan al mercado de trabajo
IF Metall y la Noviembre Asociacin de 2010 Sueca del Sector Industrial y Qumico, la Asociacin de Empleadores de la Industria del Metal y del Acero, la Federacin Sindical y de Empleadores del Sector de la Soldadura, la Asociacin Sueca de las Industrias de la Ingeniera, y la Asociacin de Empleadores de la Industria de la Minera
EIRO, 2011
Fuente: Departamento de Relaciones Laborales y de Empleo de la OIT.
2.11. Coherencia, coordinacin y evaluacin de las polticas

295. En las secciones 2.2 a 2.10 del presente informe se ha hecho una presentacin sucinta de la gran variedad de mbitos de poltica que inciden en el trabajo decente para jvenes, ya sea porque crean oportunidades de empleo, protegen los derechos o mejoran la calidad del trabajo y la calidad de vida. La eficacia de esas medidas depende de varios factores cruciales: un diagnstico adecuado de las limitaciones que impone cada contexto y las dificultades con que tropieza cada grupo especfico de jvenes; el nivel de los recursos asignados; la calidad de la aplicacin de las medidas; y, sobre todo, la coherencia e interaccin de las diferentes esferas de poltica. 296. La crisis del empleo juvenil es un problema cuya solucin requiere un nivel importante de coherencia y coordinacin de las polticas. Los paquetes de polticas para
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abordar este problema comprenden medidas macroeconmicas, estrategias sectoriales, polticas sociales e intervenciones microeconmicas. Ello exige una gran coordinacin entre los ministerios que se ocupan de las polticas econmicas planificacin, finanzas, comercio e industria y los ministerios encargados de la educacin y la formacin profesional, las polticas de mercado de trabajo y la proteccin social. En el nivel de las intervenciones microeconmicas, cada vez son ms numerosas las instituciones que intervienen en los programas y proyectos relacionados con el empleo de los jvenes: instituciones encargadas de facilitar la transicin de la escuela al trabajo, o que se ocupan de diversas polticas activas de mercado de trabajo (incluidos los programas especiales destinados a diferentes grupos de jvenes desfavorecidos), de proyectos de creacin de empleo directo en zonas rurales, as como de programas de promocin de las empresas y de asistencia social para las familias. 297. Aparte de los organismos pblicos, en la seccin 2.1 se hizo hincapi en el papel decisivo del sector privado, las alianzas de colaboracin pblico-privadas y los sindicatos. En los programas de empleo para los jvenes tambin intervienen diferentes actores de la sociedad civil, incluidas organizaciones juveniles. 298. Todo ello dificulta la coherencia y coordinacin de las polticas. No obstante, pese a su complejidad, este es un problema que debe encararse. En vista de los escasos recursos de que se dispone para abordar el problema del empleo juvenil, es imprescindible garantizar una mxima efectividad de las inversiones mediante una coordinacin ms eficaz de las polticas. Mejorar la coherencia y coordinacin de las polticas reportar beneficios, tanto en trminos del aprovechamiento de las posibles sinergias entre ellas como de los costos que se ahorran al evitar la aplicacin de polticas contradictorias y la duplicacin innecesaria de los esfuerzos. 299. Es indispensable que el empleo juvenil se articule eficazmente como un objetivo prioritario en los planes de desarrollo y las polticas de empleo nacionales dado que la tasa global de crecimiento, al igual que las pautas de crecimiento en la productividad y el empleo, son factores sumamente importantes para las perspectivas de empleo de los jvenes. Sin una elevada tasa de productividad y de crecimiento del empleo resulta difcil reducir de forma significativa el desempleo juvenil, con independencia de que las polticas de estmulo de la oferta como las polticas de formacin profesional y las polticas activas de mercado de trabajo hayan sido diseadas e implementadas de forma adecuada. El xito de tales polticas, que son esenciales por derecho propio, depende en gran medida de la tasa global de creacin de empleo de la economa y, asimismo, de los tipos de empleo que se creen. 300. En la seccin 2.1 se examinaron los distintos modelos institucionales para abordar el problema del empleo juvenil. En el plano nacional, un requisito fundamental es que el gobierno cuente con un organismo tcnico especializado con los medios y capacidades que ello requiere. Dicho organismo se encargara de elaborar y propugnar la aceptacin de propuestas slidas desde el punto de vista tcnico de polticas que permitan incorporar eficazmente la perspectiva de los jvenes en el objetivo del empleo. Para ello es indispensable que este organismo cuente con una slida capacidad para llevar a cabo investigaciones y anlisis de las polticas, de modo que est en condiciones de abordar con seriedad cuestiones como qu polticas en vigor plantean obstculos al empleo de los jvenes, qu sectores e industrias pueden contribuir en mayor medida a aumentar la demanda de trabajadores jvenes y cmo pueden promoverse, y qu tipo de polticas podran resultar ms eficaces para fomentar el empleo juvenil. La localizacin de ese organismo dentro de la estructura gubernamental no tiene tanta importancia como el hecho de que cuente con capacidades tcnicas adecuadas y el suficiente respaldo poltico para poder cumplir su cometido.
104
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301. Ese organismo tambin debera encargarse de controlar el grado de coherencia entre los principales programas y proyectos de accin orientados a la promocin del empleo juvenil. Para ello debera identificar los problemas y dificultades que se plantean en un momento dado, y formular propuestas sobre la manera cmo podran resolverse. 302. Existen otros ejemplos que subrayan la importancia de la coherencia de las polticas. La inadecuacin de las competencias laborales y los dficits de mano de obra en determinados sectores de la economa a veces son un reflejo de las malas condiciones de trabajo y remuneracin, y no pueden abordarse con medidas para mejorar la formacin profesional. Como ya se ha sealado en este informe en repetidas ocasiones, es necesario crear sinergias estrechas entre las medidas de apoyo a los ingresos y las medidas de activacin. 303. La coherencia de las polticas de empleo tambin presenta una dimensin sumamente importante a nivel de la gobernanza mundial. En efecto, a raz de la reciente crisis mundial se han multiplicado los debates y la documentacin sobre la coherencia entre las polticas que propugnan las distintas organizaciones multilaterales y las repercusiones que ello tiene en la formulacin de las polticas a nivel de los pases 115. 304. Lo que corresponde ahora es determinar de qu manera puede garantizarse que la dimensin del empleo juvenil quede recogida efectivamente en ese nuevo marco. En el captulo 3 se estudian las alianzas mundiales que dan prioridad al empleo juvenil. Habida cuenta de las desmedidas proporciones que est alcanzando la crisis del empleo de los jvenes, tal vez haya llegado el momento de revisar, reforzar y dar un nuevo impulso a las intervenciones en todos los niveles, incluso a travs de coaliciones y alianzas a escala regional y mundial.
2.11.1. Supervisin y evaluacin

305. Tambin es esencial supervisar y evaluar rigurosamente la ejecucin y los resultados a fin de lograr que los recursos asignados a la promocin del empleo juvenil tengan el mayor impacto posible. El proceso de supervisin y evaluacin de la puesta en prctica de las polticas, programas y proyectos debera tener como objetivo identificar las deficiencias fundamentales y los medios que podran emplearse para corregirlas, as como establecer cules son los principales factores que influyen en la obtencin de resultados satisfactorios. De este modo se obtiene informacin vital para mejorar el diseo de las polticas, los programas y los proyectos que se elaboren en el futuro. Al mismo tiempo, la evaluacin especfica de los resultados de diferentes tipos de intervenciones servir de base para efectuar una reasignacin de los recursos que favorezca en mayor medida a los programas que hayan demostrado ser ms eficaces. 306. Aunque los efectos de las intervenciones orientadas al mercado de trabajo de los jvenes se han evaluado en alguna medida, existen muy pocas evaluaciones de su sostenibilidad financiera y fiscal 116 . Este tipo de evaluaciones son muy importantes, sobre todo cuando los programas de empleo juvenil dependen casi en su totalidad de financiacin externa, como en el caso de frica Subsahariana.
115 116
Vase, por ejemplo, OIT y FMI: Los desafos del crecimiento, el empleo y la cohesin social, op. cit.
De los 289 casos documentados en el texto, slo se ha medido el impacto neto del 25 por ciento de las intervenciones para promover el empleo juvenil.
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Captulo 3
Apoyo de la OIT al empleo juvenil y alianzas de colaboracin mundiales
307. En el presente captulo se examina el enfoque aplicado por la OIT para fomentar el trabajo decente para los jvenes, mediante el apoyo de sus mandantes y la promocin en el plano mundial. En el captulo 2 se han dado numerosos ejemplos del aspecto transversal de este enfoque y de sus vnculos con el Programa de Trabajo Decente. En este captulo se examinan tambin las alianzas de colaboracin en el plano mundial y regional para abordar la crisis del empleo de los jvenes.
3.1.
La estrategia de apoyo de la OIT

308. Como ya se dijo, la OIT se ocupa desde hace mucho tiempo de las cuestiones que suscita el empleo juvenil, mediante su accin normativa y sus actividades de cooperacin tcnica. Estos enfoques han evolucionado a lo largo de los aos en respuesta al cambiante entorno econmico y a las necesidades de los mandantes. Hasta la dcada de 1970, el grueso de la labor de la OIT relacionada con los jvenes se centraba en la proteccin de los jvenes trabajadores y se llevaba a cabo principalmente mediante la adopcin de normas del trabajo y resoluciones de la Conferencia. Desde la dcada de 1970 la promocin del empleo de los jvenes comenz a ocupar un lugar ms destacado en el anlisis de polticas, la investigacin y las actividades de cooperacin tcnica de la OIT. 309. Actualmente, la labor de la Oficina se orienta en funcin del Programa de Trabajo Decente y todos los marcos pertinentes, con inclusin del Programa Global de Empleo, el Pacto Mundial para el Empleo, las conclusiones de la Conferencia relativas a la discusin recurrente sobre el empleo (2010), y la resolucin de 2005 sobre el empleo de los jvenes. 310. La resolucin de 2005 es el marco ms completo y actualizado para la labor que realiza la OIT en esta esfera. A fin de dar efecto a su plan de accin, la Oficina ha elaborado una estrategia basada en tres pilares: i) creacin de conocimientos; ii) fomento y promocin del trabajo decente para los jvenes; y iii) asistencia tcnica para apoyar a los mandantes en sus esfuerzos encaminados a aumentar la cantidad y mejorar la calidad de los empleos para los jvenes. En el grfico 3.1 se ilustran el objetivo, los resultados y los medios de accin del enfoque integrado que aplica la OIT a su labor en favor del empleo juvenil. El equipo global de especialistas tcnicos aplica el enfoque de tres pilares en la sede y en las oficinas exteriores.
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Grfico 3.1. Estrategia de la OIT para apoyar el empleo de los jvenes Objetivo: Acceso de las mujeres y los hombres jvenes al empleo decente y a oportunidades de ingreso
El empleo juvenil se incorpora a los marcos de desarrollo y las polticas de empleo nacionales Se formulan y aplican planes de accin nacionales sobre el empleo juvenil Resultados Los gobiernos ejecutan programas nacionales en relacin con el trabajo decente de los jvenes en cooperacin con los interlocutores sociales Difusin de informacin, sensibilizacin, formacin y estrategia de comunicacin sobre los jvenes Conocimientos
Fomento Se realizan actividades de fomento y promocin en favor del trabajo decente para los jvenes Se establecen alianzas de colaboracin mundiales, regionales y nacionales para favorecer el empleo juvenil
Asistencia tcnica Se incorpora el empleo de los jvenes en los marcos de desarrollo y las polticas de empleo nacionales Se adoptan e implementan polticas de empleo y planes de accin nacionales en favor de los jvenes Se realizan y evalan intervenciones para mejorar el empleo y el ingreso de los jvenes
Metodologa y herramientas utilizadas por los formuladores de poltica en materia de empleo de los jvenes Se efectan investigaciones y evaluaciones para determinar el impacto de las polticas y programas de empleo juvenil
Fuente: OIT, Programa de Empleo Juvenil.
311. En el plan nacional, la OIT combina su apoyo tcnico con servicios de asesoramiento para fortalecer la formulacin de polticas y las reformas institucionales, lo que entraa intervenciones directas para demostrar la eficacia de las polticas y programas de empleo juvenil (vase el grfico 3.2). En este enfoque participan los ministerios competentes y los interlocutores sociales y, en ciertos casos, otras organizaciones que representan los intereses de los jvenes. Aunque el apoyo al empleo juvenil se adapta a los pases y las regiones, y los contextos y las autoridades, consta normalmente de los siguientes elementos: i) anlisis de la eficacia de las polticas y programas nacionales del empleo juvenil; ii) creacin de capacidad y asistencia tcnica a los gobiernos, as como a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, en lo que respecta a la formulacin y aplicacin de polticas y estrategias de empleo juvenil; iii) diseo de programas dirigidos a destinatarios especficos, que incluyen polticas activas de mercado de trabajo, formacin, servicios de empleo, inversiones intensivas en empleo, transicin a la formalidad e iniciativa empresarial de los jvenes; iv) actividades de fomento y sensibilizacin para promover el trabajo decente en favor de los jvenes; y v) servicios de asesoramiento a travs de la asociacin Red de empleo de los jvenes, servicios que incluyen talleres de evaluacin y apoyo a los pases que siguen las orientaciones de la Red.
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Grfico 3.2. Modelo a nivel de pas de asistencia tcnica en materia de empleo juvenil
PASO 4
PASO 1
Recogida de datos y anlisis del mercado de trabajo de los jvenes
PASO 3
Identificacin de los problemas del empleo juvenil y de prioridades de poltica
El empleo juvenil en las estrategias de desarrollo y polticas de empleo nacionales, y elaboracin de polticas, estrategias y planes de accin de empleo juvenil
CAPACIDAD
PASO 2
Examen de polticas y marcos institucionales que influyen en el empleo juvenil
PASO 5 Diseo, control y evaluacin de los programas de empleo centrados en los jvenes
DILOGO SOCIAL
312. En los ltimos seis aos unos 60 pases han recibido apoyo de la OIT para elaborar y aplicar estrategias destinadas a los jvenes (vase el anexo 1). Como consecuencia de la crisis mundial, la demanda de asistencia de la OIT en materia de empleo juvenil aument significativamente durante el bienio 2010-2011, ya que 47 Estados Miembros solicitaron el apoyo de la OIT. Esto refleja la gravedad de los problemas que afrontan los jvenes en el mercado de trabajo, la prioridad cada vez mayor que se otorga al empleo juvenil en la mayora de las estrategias nacionales de desarrollo y el renovado compromiso de los donantes multilaterales y las organizaciones internacionales para respaldar intervenciones favorables al empleo juvenil en los pases de ingresos bajos y medianos. 313. El hecho de que los mandantes de la OIT concedan mayor prioridad al empleo juvenil queda reflejado tambin en los Programas de Trabajo Decente por Pas (PTDP). Ms del 70 por ciento de los 66 PTDP que se realizaban en 2010 incluan prioridades y/o resultados en relacin con el empleo juvenil, y la mayora de estos programas se ejecutaban en Asia y frica (vase el grfico 3.3).
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Grfico 3.3. PTDP que incluyen resultados en materia de empleo juvenil (por regin)
25
20
15
10
0
Amricas frica Asia Estados rabes Europa
Nmero de PTDP
PTDP que incluyan prioridades en materia de empleo juvenil
314. En noviembre de 2011 se encontraban en curso unos 53 proyectos de empleo juvenil del programa de cooperacin tcnica de la OIT (vase el anexo 2). La mayora de estos proyectos apoyan la implementacin de las prioridades y los resultados de los PTDP y se centran en varios aspectos cruciales para abordar el desafo que suscita el empleo juvenil. En un nmero creciente de estos proyectos se combina el desarrollo institucional con la ejecucin de programas piloto que tienden a mejorar directamente los medios de subsistencia de los jvenes (vanse en el recuadro 3.1 ejemplos de intervenciones recientemente evaluadas).
Recuadro 3.1 Resultados de una seleccin de proyectos de la OIT sobre empleo juvenil
Los resultados de las evaluaciones intermedias y de final de perodo realizadas recientemente sobre la ejecucin de los proyectos relativos al empleo juvenil demostraron su eficacia en trminos de poltica y cambio institucional, y dejaron constancia de la accin emprendida para mejorar el empleo juvenil. Concretamente: El proyecto sobre educacin y formacin profesional para el empleo de los jvenes en Indonesia logr los siguientes resultados: i) ms de 70.000 jvenes beneficiaron de asesoramiento en materia de empleo y educacin, y servicios de apoyo a la empleabilidad y la iniciativa empresarial, a travs del sistema de enseanza y los centros de empleo; ii) aproximadamente el 65 por ciento de los jvenes que asistieron a las sesiones de formacin para mejorar competencias profesionales se encuentran ya empleados o trabajan por cuenta propia, y el 47 por ciento de ellos son mujeres; iii) el Ministerio de Educacin Nacional ha introducido reformas en la formacin no formal basada en competencias que imparten proveedores privados y ONG. El Programa de Empleo Juvenil en Timor-Leste gener 1.046.014 das de trabajo para 35.533 personas en las zonas rurales. Cerca del 70 por ciento de los jvenes participantes en los proyectos intensivos en empleo mejoraron su alfabetizacin bsica y conocimientos de clculo aritmtico. Ms de 12.000 jvenes en busca de empleo se beneficiaron de servicios de asesoramiento, colocacin, as como de pasantas y asistencia para trabajar por cuenta propia. El Fondo de Empleo y Formacin, que fue establecido para ayudar a los jvenes desfavorecidos, aport una parte de la
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correspondiente financiacin. El programa regional para la Promocin del Empleo Juvenil en Amrica Latina permiti ejecutar programas rentables de empleo y formacin en favor de ms de 17.000 jvenes desfavorecidos. El componente de desarrollo institucional de este programa se tradujo en un cambio sistmico, ya que hizo posible que el empleo juvenil pasara a ocupar un lugar preeminente en las prioridades de desarrollo de los ocho pases latinoamericanos interesados. En el Per, el Plan de Accin sobre el Empleo de los Jvenes (2009-2012) elaborado por el Gobierno con el apoyo tcnico de la OIT ha permitido prestar asistencia para encontrar trabajo a ms de 260.000 jvenes desfavorecidos. De conformidad con este plan de accin, el Gobierno ha realizado las siguientes reformas institucionales: reduccin del papeleo y los costos relacionados con las solicitudes de trabajo, mediante la introduccin por el Servicio Pblico de Empleo de un nico certificado integral y gratuito que contiene todos los elementos de informacin (Certi-Joven), la modernizacin de los servicios de orientacin profesional; el establecimiento de un programa de formacin centrado en los jvenes empresarios, junto con un sistema de informacin que simplifica la evaluacin del mercado; y un servicio de informacin y orientacin en lnea para jvenes migrantes que viven en el extranjero y jvenes peruanos que tienen la intencin de buscar trabajo en el extranjero.
315. En una evaluacin independiente realizada en 2009 en relacin con la estrategia seguida por la OIT en materia de empleo juvenil se lleg a la conclusin de que el enfoque e iniciativas mencionados respondan a las necesidades de empleo de los jvenes, as como a los Programas de Trabajo Decente nacionales y a las prioridades de los mandantes de la OIT 1. En la evaluacin se inst a la Oficina a apoyar enfoques integrados por lo que hace al empleo juvenil a nivel de pas, por ejemplo, mejorando la coordinacin entre los departamentos y programas. 316. Para dar aplicacin a las recomendaciones de esta evaluacin, la Oficina fortaleci la programacin conjunta relativa al empleo juvenil a nivel de pas, entre otras cosas, elaborando un conjunto de herramientas de gestin y planificacin, designando puntos focales de empleo juvenil en cada regin y pas destinatario, y organizando eventos para intercambiar conocimientos y plataformas virtuales. Estas actividades sirven para promover la cooperacin y las sinergias entre los expertos y profesionales dentro y fuera de la OIT. Asimismo, se mejor an ms la colaboracin internacional, mediante un servicio mundial de gestin del conocimiento, que incluye eventos interregionales con presencia fsica, foros en lnea y comunidades de prcticas. 317. En la esfera del desarrollo del conocimiento, la Oficina ha preparado ms de 60 publicaciones sobre varios temas relacionados con la ndole y las dimensiones del desafo del empleo juvenil. En estas publicaciones se incluyen datos sobre indicadores clave del mercado de trabajo juvenil, la evaluacin de polticas y programas por pas y el examen de marcos institucionales 2. Estos anlisis se han publicado como documentos de base para las discusiones de polticas y la promocin en eventos nacionales, regionales e internacionales 3. La nueva temtica y la investigacin por pas en lo que atae a las
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OIT: Evaluacin independiente de la estrategia de la OIT destinada a incrementar las capacidades de los Estados Miembros para elaborar polticas y programas centrados en el empleo de los jvenes, Consejo de Administracin, 306. reunin, Ginebra, noviembre de 2009, documento GB.306/PFA/13/3.
2 3
Vanse las pginas web del Programa de Empleo Juvenil de la OIT en: www.ilo.org/youth.
En ese sentido, un ejemplo reciente es el estudio conjunto OIT-OCDE sobre empleo juvenil para contribuir a los debates de los Ministros de Trabajo y Empleo del G-20, que dieron lugar a la creacin del Grupo de Trabajo sobre empleo del G-20 en 2011. Vase la declaracin final de la Cumbre de Cannes del G-20 en: http://www.g20g8.com/g8-g20/g20/english/for-the-press/news-releases/cannes-summit-final-declaration.1557.html.
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polticas macroeconmicas favorables al empleo reviste particular importancia para el empleo de los jvenes 4. 318. Se estn emprendiendo nuevas iniciativas para establecer una base mundial de datos sobre polticas de empleo juvenil que guarde relacin con la base de datos sobre polticas nacionales de empleo, y como parte del plan adoptado en toda la Oficina para crear un nuevo portal de informacin unificada. Est previsto organizar nuevas rondas de encuestas sobre la transicin del mbito acadmico al mundo laboral. Se estn llevando a cabo investigaciones sobre las pautas emergentes de la integracin de los jvenes en los mercados de trabajo, lo que incluye cuestiones tales como la naturaleza de los contratos y los salarios, y la migracin juvenil. 319. Desde 2004 se vienen publicando regularmente las Tendencias mundiales del empleo juvenil de la OIT, que se han convertido en la principal referencia de estadsticas sobre el empleo juvenil en todo el mundo. Se han elaborado varias herramientas y metodologas para apoyar a la asistencia tcnica que se presta a los Estados Miembros. Esto incluye las metodologas para realizar encuestas sobre la transicin del mbito acadmico al mundo laboral (vase el recuadro 3.2), la formulacin de planes de accin nacionales (PAN) sobre el empleo juvenil y para el diseo y la puesta en prctica de actividades de formacin para el empoderamiento econmico en las zonas rurales, as como varias herramientas y guas sobre el aprendizaje, las competencias para buscar empleo, los derechos en el trabajo y la iniciativa empresarial de los jvenes.
Recuadro 3.2 Encuestas sobre la transicin de los jvenes de la escuela al trabajo

Las limitaciones que restringen actualmente la informacin sobre el mercado de trabajo han hecho que resulte difcil elucidar de forma satisfactoria la razn por la cual la transicin entre la escuela y el trabajo es larga y difcil hoy en da para tantos jvenes. Para responder a esta evidente laguna en la informacin, la OIT prepar una encuesta sobre la transicin del mbito acadmico al mundo laboral y participa actualmente en un proyecto relativo al trabajo para jvenes, con el fin de llevar a cabo este tipo de encuesta en 28 pases durante los prximos cinco aos. Estas encuestas constan de dos encuestas: una de ellas destinada a los jvenes y la segunda a las empresas. Este enfoque dual permite que los pases generen un gran acervo de datos sobre las caractersticas de los jvenes y sus nexos con el mercado de trabajo, as como sobre las necesidades y las oportunidades de las empresas para absorber mano de obra. Estos datos no son en s mismos nicos en su tipo, aunque suelen ser ms detallados que los de una encuesta tpica sobre la fuerza de trabajo. Lo que distingue realmente a estas encuestas de otras es: 1) la preparacin de indicadores que definen las fases de transicin y la calidad de la transicin, y 2) la aplicacin del trabajo decente en cuanto concepto que ha de integrarse en el marco analtico de las encuestas mencionadas. Las encuestas sobre la transicin del mbito acadmico al mundo laboral de los jvenes atienden a diferentes objetivos. En primer lugar, permiten detectar las caractersticas individuales de los jvenes que explican sus desventajas a la hora de acceder al mercado de trabajo. Esto, a su vez, resulta esencial para definir una respuesta de poltica con el fin de prevenir el surgimiento de factores de riesgo, as como medidas encaminadas a responder a dichos factores, que tienen efectos
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En el marco del seguimiento de las conclusiones relativas a la Discusin Recurrente sobre el Empleo (2010), la OIT (Departamento de Poltica de Empleo) inici 11 estudios por pas en todas las regiones, en los que se evalu el marco macroeconmico prevaleciente en trminos de sus efectos sobre el empleo y la pobreza. En los estudios mencionados se utiliz esta evaluacin para proponer una serie de recomendaciones de poltica que podran conducir a un marco macroeconmico favorable al empleo. Todos estos estudios se han validado en talleres tcnicos sea en el plano nacional o en Ginebra, y se han dado a la luz progresivamente como publicaciones de la OIT que podran servir de base para otros dilogos ulteriores sobre polticas.
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negativos sobre la transicin al trabajo decente. En segundo lugar, las encuestas sirven para identificar las caractersticas de la demanda de trabajo juvenil, incluso en esferas especficas, lo que contribuye a determinar desajustes que pueden solucionarse mediante intervenciones de poltica. En tercer lugar, en los pases donde no se encuentra desarrollado el sistema de informacin sobre el mercado de trabajo, estas encuestas constituyen un instrumento que genera datos fiables para la formulacin de polticas. En pases con un sistema de informacin sobre el mercado de trabajo razonablemente desarrollado, las encuestas mencionadas contribuyen a arrojar luz sobre esferas que no cubren normalmente las encuestas sobre los hogares, por ejemplo, las condiciones de trabajo, los salarios y los ingresos de los jvenes, su participacin en la economa informal, su acceso a los productos financieros y las dificultades que experimentan para gestionar sus empresas. Por ltimo, proporcionan informacin a los gobiernos, los interlocutores sociales y la comunidad de desarrollo sobre los mbitos del empleo juvenil que han de abordarse sin tardanza. En una reciente sntesis de los resultados de las encuestas de la OIT se indica, entre otras cosas, que: Ms de dos terceras partes de los jvenes desempleados en Egipto y Nepal considerara la posibilidad de emigrar para conseguir trabajo. En otros pases Azerbaiyn, China, la Repblica Islmica del Irn y Mongolia esta proporcin es en promedio de un 40 por ciento. Los jvenes con educacin superior no tienen garantizada una transicin ms fcil del mbito acadmico al mundo laboral. El perodo medio entre la conclusin de los estudios y la obtencin de un empleo con contrato de duracin determinada y/o satisfactorio (para jvenes que han hecho esa transicin) era de 29 meses en el caso de un joven egipcio. Los perodos de transicin correspondientes a los hombres jvenes eran ms largos que los de las mujeres jvenes (32 meses en comparacin con 20 meses, respectivamente) y resultaban progresivamente ms cortos, a medida que ascenda el nivel de educacin del joven considerado (96 meses para jvenes con educacin primaria, en comparacin con 19 meses para los titulados de una universidad). Ahora bien, incluso en el caso de los jvenes egipcios con educacin superior el perodo de transicin segua siendo de 33 meses a contar de su graduacin. La relacin prevista entre los horarios de trabajo y los ingresos viene representada por una curva ascendente. Con todo, los datos de las encuestas no permitieron observar una relacin tan clara en el caso de los jvenes. nicamente en Azerbaiyn y Egipto esta relacin fue positiva, mientras que en otros pases no se determin una correlacin evidente. Esto puede obedecer a un nmero considerable de errores de informacin sobre la duracin habitual de la semana de trabajo o los ingresos mensuales, o puede significar que los horarios de trabajo variaban significativamente de una semana a otra. En ese sentido, un indicio es que con independencia del nmero de horas que haya trabajado un joven, sus ingresos totales a final de mes no se modificaban considerablemente. Es probable que una proporcin significativa de jvenes haya realizado trabajos de escasa productividad, por ser esta la nica opcin que tena para obtener ingresos.
Vase M. Matsumoto y S. Elder: Characterizing the school-to-work transitions of Young men and women: Evidence from the ILO School-to-work transition surveys, documento sobre empleo nm. 51 (Ginebra, OIT, 2010). Fuente: OIT, Programa de Empleo Juvenil.
320. Desde 2006 se vienen emprendiendo varias iniciativas de defensa para promover la resolucin de 2005 de la Conferencia en eventos nacionales, regionales e internacionales, entre otros, las Reuniones Regionales de la OIT, los eventos tripartitos sobre el empleo de los jvenes y conferencias ministeriales. Se han emprendido varias campaas para promover la empleabilidad, la creacin de empleos y los derechos en el trabajo. En julio de 2006 la OIT se asoci con la Fundacin MTV Europa para difundir informacin y mensajes clave sobre el trabajo decente para los jvenes con el lema hacer algo. Esta campaa fue lanzada en el Festival Exit organizado en Serbia, al que asistieron cerca de
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150.000 jvenes de toda Europa. Se han llevado a cabo campaas similares en colaboracin de redes de jvenes de los sindicatos de varios pases, a travs de eventos ad hoc o durante el Da Mundial del Trabajo Decente.
3.2.
Alianzas mundiales de colaboracin en favor del empleo juvenil

321. En los ltimos aos, el papel decisivo de la OIT en las redes internacionales, incluidas la Red de Empleo de los Jvenes y las Redes Interinstitucionales de las Naciones Unidas ha brindado nuevas oportunidades de crear un consenso internacional e influir en la agenda internacional en favor del trabajo decente para los jvenes.
3.2.1.
Declaracin del Milenio, Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y sistema de las Naciones Unidas
322. La necesidad de forjar alianzas en favor del empleo de los jvenes se subray por primera vez en la Cumbre del Milenio celebrada en 2000. En la Declaracin del Milenio se reconoci que deba abordarse urgentemente el desafo del empleo de los jvenes y se hizo un llamamiento para elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes de todo el mundo la posibilidad real de encontrar un trabajo decente y productivo 5. Ese llamamiento lanzado por los Estados Miembros se convirti en una meta en el marco del Objetivo de Desarrollo del Milenio sobre la asociacin mundial para el desarrollo (ODM8). Desde 2008, y gracias al apoyo incesante de la OIT, el ODM1 sobre la erradicacin de la pobreza extrema y el hambre abarca una nueva meta (1b) que consiste en garantizar empleo pleno y productivo as como trabajo decente para todos, y en particular para las mujeres y los jvenes. 323. La prctica reciente de la programacin conjunta de las Naciones Unidas a escala nacional tambin ha servido de plataforma para forjar alianzas dentro de las Naciones Unidas, as como entre las instituciones nacionales y los asociados y los equipos de las Naciones Unidas en los pases, en torno al empleo de los jvenes. La ventana temtica relativa al empleo de los jvenes y la migracin del Fondo para el logro de los ODM ha favorecido la elaboracin de enfoques ms integrados y de apoyo mutuo a fin de dar cumplimiento a las prioridades nacionales sobre el empleo de los jvenes en virtud del principio general del trabajo decente (vase el recuadro 3.3).
Naciones Unidas: Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, A/RES/55/2, 18 de septiembre de 2000, prr. 20 (Nueva York, 2000).
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Recuadro 3.3 Fondo para el logro de los ODM: Mejora de la coordinacin y coherencia de las actividades relativas al empleo de los jvenes a travs de la programacin conjunta de las Naciones Unidas
La OIT ha venido dirigiendo la aplicacin de programas conjuntos de las Naciones Unidas sobre el empleo de los jvenes, junto con varios equipos de las Naciones Unidas en los pases, por ejemplo sobre el trabajo de los jvenes y la migracin, bajo el patrocinio del Fondo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (F-ODM). El F-ODM, que est financiado por Espaa, implica medidas conjuntas entre varios organismos de las Naciones Unidas y se ha traducido en la elaboracin de enfoques ms integrados y de apoyo mutuo a fin de dar cumplimiento a las prioridades nacionales en materia de empleo de los jvenes en el marco del concepto general del trabajo decente. En la actualidad existen 14 programas conjuntos sobre empleo de los jvenes y migracin. Dichos programas abarcan los cuatro pilares del Programa de Trabajo Decente, desde los derechos en el trabajo hasta las iniciativas integradas de empleo de los jvenes, pasando por las condiciones de trabajo, las polticas de migracin laboral y la proteccin de los trabajadores migrantes. Las iniciativas estn destinadas, por ejemplo, a: i) promover los derechos en el trabajo especialmente para los trabajadores jvenes migrantes; ii) ayudar a los Estados Miembros a formular polticas sobre el empleo juvenil que tengan en cuenta la perspectiva de gnero y planes de accin nacionales o regionales; iii) poner en marcha programas piloto innovadores y de mltiples componentes sobre el empleo de los jvenes, y iv) forjar alianzas nacionales en las que participen los interlocutores sociales y otros actores. Actualmente se estn llevando a cabo programas conjuntos, en los que est implicada la OIT, en colaboracin con la FAO (Nepal), el UNICEF (Somalia), el PNUD (Lbano, Liberia, Serbia y Sierra Leona) y la ONUDI (Guinea, Liberia y Sierra Leona).
Fuente: Programa de Empleo Juvenil.
324. En julio de 2011, en respuesta a la magnitud de la crisis del empleo de los jvenes, los participantes en la Reunin de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Juventud reexaminaron el llamamiento lanzado en favor de una alianza mundial de colaboracin y alentaron a los Estados miembros, las organizaciones de empleadores, los sindicatos, el sector privado, las instituciones educativas en todos los niveles, las organizaciones de jvenes y la sociedad civil a hacer frente al desafo que planteaba en todo el mundo el empleo de los jvenes.
3.2.2.
Red de Empleo de los Jvenes

325. La Red de Empleo de los Jvenes, creada en 2001 por la OIT, las Naciones Unidas y el Banco Mundial, fue la primera alianza mundial de colaboracin sobre el empleo de los jvenes en movilizar medidas relativas al compromiso de la Cumbre del Milenio con el trabajo decente y productivo para los jvenes. Desde septiembre de 2002, la OIT ha venido acogiendo la secretara de la Red de Empleo de los Jvenes 6 . En 2007 se reorganiz la labor de la secretara de dicha Red para centrar la atencin en prestar sus servicios basndose en cuatro productos clave (vase el recuadro 3.4).
El Departamento de Poltica de Empleo, del Sector del Empleo, acoge y respalda la Red de Empleo de los Jvenes.
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Recuadro 3.4 Red de Empleo de los Jvenes: reas clave de accin

1) Red de pases lderes: El programa insignia es una red de responsables de la formulacin de polticas de pases de todo el mundo que se han comprometido a dar prioridad al empleo de los jvenes en sus programas polticos nacionales. Los pases miembros participan en el establecimiento de un marco de referencia con el fin de mejorar la capacidad para seguir de cerca los resultados relativos al empleo de los jvenes y servir de punto de partida para analizar los factores que impulsan esas tendencias. Los informes y las reuniones anuales de los pases lderes constituyen mecanismos de examen entre los propios pases para aprender e intercambiar. Centros de evaluacin: Los centros de evaluacin brindan apoyo tcnico y financiero a los responsables de la formulacin de polticas y a los encargados de su ejecucin para ayudarles a evaluar sus programas de manera rigurosa. El conjunto de conocimientos resultantes pretende dar una respuesta a las cuestiones candentes acerca de lo que funciona y lo que no funciona en relacin con el empleo de los jvenes. Fondo de Jvenes a Jvenes: En frica Oriental y Occidental existe un Fondo de Jvenes a Jvenes que hace ofertas concretas a las organizaciones dirigidas por jvenes para contribuir a generar empleo y al mismo tiempo imparte competencias en materia de gestin de proyectos destinados a los propios jvenes. Portal: El Portal de la Red de Empleo de los Jvenes es un espacio en lnea para la comunidad mundial que se ocupa del empleo de los jvenes que tiene por objeto intercambiar o aportar ideas innovadoras, prcticas ptimas, conocimientos tcnicos y asesoramiento, as como colaboracin y actividades de colaboracin. El Portal es el centro desde el que la Red de Empleo de los Jvenes lleva a cabo sus actividades de intercambio de informacin y de intermediacin en el marco de las alianzas.
2)
3)
4)
Fuente: Red de Empleo de los Jvenes: www.ilo.org/yen.
326. La OIT est asociada con otros organismos de las Naciones Unidas para asegurar la coherencia y coordinacin de las actividades relativas al empleo de los jvenes en todo el sistema multilateral a travs de la Red Interinstitucional de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Juventud (vase el recuadro 3.5). Adems, la OIT colabora con la FAO y el FIDA en la promocin del trabajo decente para los jvenes en las zonas rurales, con la UNESCO en la formacin tcnica educativa y profesional, y con la ONUDI en materia de iniciativa empresarial de los jvenes.
Recuadro 3.5 Red Interinstitucional de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Juventud
La Red Interinstitucional de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Juventud es una red de ms de 30 organismos de las Naciones Unidas cuya labor est relacionada con la temtica del desarrollo de la juventud. El Programa de las Naciones Unidas sobre la Juventud, del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, ocupa la presidencia permanente y la OIT, la vicepresidencia. La Red tiene por objeto mejorar la eficacia de la labor de las Naciones Unidas en el desarrollo de la juventud intensificando la colaboracin y el intercambio, pero respetando y aprovechando al mismo tiempo los criterios y mandatos nicos de los organismos al igual que los beneficios que aportan. En el marco del Programa de Accin Mundial para los Jvenes, la Red propugna y respalda la aplicacin de las resoluciones, los convenios y las metas de desarrollo de las Naciones Unidas internacionalmente acordadas en relacin con la juventud, al igual
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que examina los avances realizados al respecto. Tambin contribuye a que se comprenda mejor la labor del sistema de las Naciones Unidas respecto del desarrollo de la juventud, y se logre una mayor visibilidad de esa labor. La prioridad actual de la Red Interinstitucional es hacer un seguimiento efectivo y coordinado del documento final de la Reunin de Alto Nivel sobre la Juventud (julio de 2011). Esto incluye la elaboracin de un conjunto de indicadores que permita evaluar los avances logrados por los pases en la aplicacin del Programa de Accin Mundial para los Jvenes.
Fuente: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas.
3.2.3.
El G-20 y el empleo de los jvenes

327. En el marco de su respuesta a la crisis, el G-20 ha encargado a varias organizaciones internacionales, entre ellas la OIT, el FMI, la OCDE y el Banco Mundial, que informen a los ministerios de finanzas acerca de las perspectivas de empleo mundiales y la manera en que un marco para un crecimiento slido, sostenible y equilibrado puede contribuir a crear empleo. Ms concretamente, la OIT ha venido apoyando la labor de las Cumbres del G-20 en mbitos relacionados con el crecimiento, el empleo (en particular, la estrategia de capacitacin) y la proteccin social (vase el recuadro 3.6 sobre la estrategia de capacitacin del G-20).
Recuadro 3.6 Una fuerza de trabajo capacitada para un crecimiento slido, sostenible y equilibrado: Estrategia de capacitacin del G-20
En la Cumbre del G-20 celebrada en Pittsburgh en septiembre de 2009, los lderes convinieron en que era importante crear un marco orientado al empleo en favor del crecimiento econmico futuro. Pidieron a la OIT que desarrollara una estrategia de capacitacin capaz de sustentar un crecimiento slido, sostenible y equilibrado. La estrategia de capacitacin incluye un marco estratgico encaminado a tender puentes entre el mundo del trabajo y el mundo de la enseanza y la capacitacin. En ella se reconocen las diversas realidades as como los desafos distintos, aunque comunes, que plantean. La estrategia proporciona un marco comn destinado a atender las necesidades actuales y futuras en materia de calificaciones, que utiliza un enfoque integrado y una perspectiva de ciclo de vida que abarca los aspectos siguientes: una enseanza general de buena calidad de base amplia; una transicin armoniosa de la enseanza a la educacin y formacin tcnica y profesional (EFTP) y al mundo del trabajo; la empleabilidad gracias a las calificaciones bsicas, el aprendizaje continuo y la transferibilidad de las competencias profesionales, que permite a los trabajadores y a las empresas adaptarse al cambio; el mantenimiento de un proceso de desarrollo dinmico, en el que las calificaciones sean un impulsor del cambio, y los mecanismos de coordinacin y convergencia de las polticas.
328. El empleo juvenil ha ocupado un lugar prominente en la discusin y las deliberaciones de los lderes del G-20. En la Cumbre de Cannes de 2011, los lderes del G-20 establecieron un Grupo de Trabajo sobre Empleo, cuya prioridad inmediata para 2012 era el empleo de los jvenes. Dicho Grupo de Trabajo se ha constituido bajo la Presidencia mexicana del G-20 y su labor ha recibido el apoyo tanto de la OIT como de otros asociados. El examen de las polticas y los programas de los pases del G-20 sobre el empleo juvenil, y la propuesta de elaboracin de una estrategia sobre el empleo de los jvenes figuran entre los asuntos prioritarios abordados en la reunin del Grupo de Trabajo celebrada en Mxico D.F. (diciembre de 2011); esta cuestin tambin figura en
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el orden del da de la reunin que tendr lugar en Ginebra (marzo de 2012), antes de la Reunin de Ministros de Trabajo y Empleo del G-20 de junio de 2012.
3.2.4.
Otras alianzas de colaboracin

329. Dentro de la comunidad para el desarrollo, la OIT colabora con el Ministerio alemn de Cooperacin Econmica y Desarrollo, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo en la promocin y constante actualizacin de un inventario de empleo juvenil, un registro mundial que contiene informacin comparativa sobre las medidas adoptadas en todo el mundo en relacin con el empleo de los jvenes 7. La OIT tambin est asociada con la Comisin Europea y la OCDE para organizar foros en materia de polticas sobre el empleo de los jvenes y realizar investigaciones conjuntas al respecto. 330. Ms recientemente, la OIT ha creado una alianza de colaboracin con la Fundacin MasterCard un interlocutor no estatal que participa en la promocin del empleo de los jvenes, en particular en los pases de bajos ingresos del frica Subsahariana con el fin de desarrollar un producto mundial destinado a mejorar los conocimientos y la comprensin del desafo que representa el empleo de los jvenes, y lograr una mayor sensibilizacin sobre el trabajo decente para los jvenes a travs de una campaa mundial de comunicacin (vase el recuadro 3.7).
Recuadro 3.7 Work4Youth
Se ha establecido una alianza de colaboracin entre la OIT y la Fundacin MasterCard para abordar la crisis del empleo de los jvenes y promover el trabajo decente para los hombres y mujeres jvenes. El proyecto Work4Youth tiene por objeto mejorar las polticas y los programas de empleo de los jvenes promoviendo un mejor conocimiento del desafo que plantea este asunto en los mbitos nacional, regional y mundial, as como adoptando buenas prcticas. En el marco del proyecto se realizarn 56 encuestas nacionales en 28 pases, una base de datos mundial con datos e indicadores relativos a las encuestas, una base de datos mundial con informacin y buenas prcticas sobre las polticas y los programas de empleo de los jvenes, diez informes con un resumen de las tendencias regionales en materia de empleo y transicin para los jvenes que abarcarn cinco regiones y se publicarn dos veces en cada regin (a principios de 2013 y en 2015), dos informes Tendencias mundiales del empleo juvenil que se publicarn en 2012 y 2014, cinco informes mundiales temticos sobre cuestiones clave relacionadas con la transicin de los jvenes hacia el trabajo decente, que se publicarn para finales de 2015, y un informe sobre los ODM y el trabajo decente para los jvenes que se publicar en 2015. Se ha lanzado una campaa mundial de comunicacin para promover el trabajo decente, prestando especial atencin a la creacin de empleo y a los derechos y la empleabilidad de los trabajadores, tal y como se detalla en la resolucin de la Conferencia relativa al empleo de los jvenes.
331. La Fundacin Internacional de la Juventud, la Red de Empleo de los Jvenes, el Instituto rabe de Desarrollo Urbano y el proyecto Understanding Children's Work establecieron en 2008 una alianza sobre el empleo de los jvenes con el fin de elaborar y divulgar datos sobre los programas de empleo de los jvenes. Esta alianza mundial recibe apoyo financiero del Fondo de Donaciones para el Desarrollo del Banco Mundial y centra la atencin en frica y Oriente Medio.
Vase la pgina web: www.youth-employment-inventory.org.
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332. La Global Partnership for Youth Investment es una alianza de emprendedores sociales, inversores, instituciones financieras, medios de comunicacin y otras organizaciones, que cooperan para mejorar la vida de los jvenes. Esta alianza de colaboracin se centra en las adolescentes y las jvenes, y contribuye a crear estrategias de inversin innovadoras y a gran escala que brindan oportunidades de desarrollo para los jvenes en Asia Sudoriental, frica Meridional, Oriente Medio y frica del Norte. 333. En la recientemente celebrada Reunin Regional Africana de la OIT (Johannesburgo, octubre de 2011), cuatro asociados para el desarrollo, a saber, el Banco Africano de Desarrollo (BAD), la Unin Africana, la Comisin Econmica para frica y la OIT, iniciaron una nueva alianza regional sobre el empleo de los jvenes en frica 8. 334. Se mantienen alianzas de colaboracin regionales similares con el Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico, para hacer frente al problema de las peores formas de trabajo infantil y promover el trabajo decente para los jvenes; con la Reunin Asia-Europa, y las Reuniones Amrica Latina-Europa, para promover el empleo de los jvenes y la cohesin social; con la ASEAN+3, para explorar estrategias destinadas a promover la iniciativa empresarial de los jvenes en Asia, y con el MERCOSUR, para elaborar un plan regional en favor del empleo de los jvenes. 335. Est claro que, si bien se han tomado diversas iniciativas en los mbitos internacional y regional, la gravedad y el alcance de la actual crisis del empleo de los jvenes justifican que se fortalezcan y amplen las alianzas de colaboracin a escala nacional, regional y mundial, con el fin de obtener apoyo poltico, reunir los conocimientos tcnicos, promover la coherencia de las polticas y movilizar recursos en consonancia con las necesidades y las exigencias.
OIT: Conclusions of the 12th African Regional Meeting, Johannesburgo, 11-14 de octubre de 2011, http://www.ilo.org/global/meetings-and-events/regional-meetings/africa/arm-12/reports/WCMS_165250/lang-en/index.htm.
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Captulo 4
Observaciones recapitulativas y posibles opciones de cara al futuro
336. Los anlisis precedentes han mostrado que la crisis del empleo juvenil medida en trminos de una tasa de desempleo considerablemente ms alta, empleos de menor calidad para aquellos que encuentran trabajo, creciente marginacin de los jvenes y entre los propios jvenes, transicin lenta y sin garantas de la escuela al trabajo y, sobre todo, desvinculacin del mercado de trabajo ha alcanzado proporciones intolerables. Esta crisis ha agudizado la discrepancia entre las aspiraciones y el potencial de los jvenes y las oportunidades que les ofrecen el mercado laboral y la sociedad. 337. La crisis del empleo juvenil constituye una amenaza para la cohesin social y la estabilidad poltica. Conlleva la desaceleracin del crecimiento y la disminucin de las posibilidades de desarrollo, limita la innovacin y la creatividad en la economa, y amenaza la sostenibilidad de los regmenes de pensiones y de solidaridad intergeneracional. Adems, est socavando la confianza de los hombres y mujeres jvenes en los paradigmas de poltica vigentes y en la posibilidad de un futuro mejor. 338. Una de las enseanzas ms importantes que ha aportado la actual crisis mundial es que los jvenes son particularmente vulnerables en situaciones de volatilidad financiera y econmica. Toda una generacin de jvenes se encuentra ahora ante unas perspectivas de vida mucho menos prometedoras que las de la generacin anterior. Hay que impedir por todos los medios que esta situacin se repita de nuevo. 339. En muchos pases del mundo se han revisado a la baja las previsiones de crecimiento en 2012 ante la posibilidad de una nueva recesin en Europa. A corto y mediano plazo deber hacerse todo lo posible por garantizar que las medidas de austeridad presupuestaria no desvirten las polticas y programas encaminados a promover el empleo juvenil y/o prevenir la marginacin y desvinculacin de los jvenes del mercado de trabajo. Lo que es ms importante, un punto fundamental de la agenda poltica mundial es la reforma de los marcos de poltica, incluidos los sistemas financieros, a fin de incorporar salvaguardias para prevenir la repeticin de crisis similares en el futuro y limitar su propagacin en caso de que se produzcan. 340. La crisis mundial ha exacerbado la crisis del empleo preexistente de la que el empleo juvenil era un elemento constitutivo. En numerosos informes y reuniones, incluso en los foros multilaterales y a travs de diversas iniciativas interinstitucionales 1,
1
OIT: Recuperacin y crecimiento bajo el signo del trabajo decente, Memoria del Director General, Informe I (C), Conferencia Internacional del Trabajo, 99.a reunin, Ginebra, 2010; OIT: Memoria del Director General Una nueva era de justicia social, Informe I (A), Conferencia Internacional del Trabajo, 100.a reunin, Ginebra, 2011; OIT: Resolucin y conclusiones relativas a la discusin recurrente sobre el empleo, en Informe de la Comisin para la Discusin Recurrente sobre el Empleo , Conferencia Internacional del Trabajo, 99.a reunin, Ginebra, 2010, pgs. 63 a 78; OIT: Acelerar una recuperacin con altas cotas de empleo en los pases del G-20 a partir de la experiencia adquirida, informe de la OIT elaborado con base en las contribuciones sustantivas de la
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la OIT ha insistido en la necesidad de un nuevo paradigma de poltica que promueva un crecimiento integrador intensivo en empleo. Es importante que este nuevo nfasis en la crisis del empleo juvenil haga ms imperioso el llamamiento a que se adopten medidas para convertir el empleo y la proteccin social en objetivos clave de las polticas econmicas y las estrategias de desarrollo. 341. El anlisis que se ha llevado a cabo en este informe indica que la disminucin de la demanda agregada tanto a escala mundial como en situaciones especficas de los pases es un factor determinante de la crisis del empleo juvenil. Sin embargo, paradjicamente, la mayora de los planes y programas nacionales de empleo juvenil estn dando ms prioridad a las intervenciones centradas en la oferta. Aunque este tipo de intervenciones son de hecho muy importantes, no son las ms apropiadas para resolver esta crisis. 342. Ha llegado el momento de prestar atencin a la gestin de la demanda y de dar primaca tanto a las reformas macroeconmicas favorables al empleo como al crecimiento basado en el empleo a fin de promover la creacin de puestos de trabajo de calidad y consolidar un entorno fiscal favorable a los jvenes. En este informe se han examinado ejemplos concretos de medidas de esta ndole, por ejemplo las polticas anticclicas, el acceso a la financiacin, y las polticas contra la desigualdad para limitar la marginacin de los jvenes, mantener el consumo e impulsar la demanda. 343. La dimensin de los jvenes en las medidas para promover el empleo debe estar firmemente integrada en el proceso de elaboracin de las polticas, y contar con el respaldo de recursos y asignaciones presupuestarias regulares. Pese a los progresos realizados, muchos pases todava no asumen un compromiso poltico suficientemente firme para abordar el objetivo del empleo juvenil y poner en prctica el conjunto integral de polticas que figura en las conclusiones relativas al empleo de los jvenes adoptadas por la Conferencia en 2005. 344. El examen que figura en el captulo 2 sobre las medidas y programas especficos aplicados por los pases desde 2005 aporta enseanzas muy valiosas como las que se indican a continuacin. 345. A pesar de los importantes progresos realizados en el mbito de la educacin bsica, todava existen problemas de envergadura en lo que concierne al acceso a la enseanza y a la calidad de la educacin que se imparte a muchos nios y adolescentes. Es necesario hacer ms esfuerzos para instaurar la educacin universal y reducir las tasas de abandono escolar mediante intervenciones tempranas de carcter preventivo. El crculo vicioso del trabajo infantil y los jvenes desfavorecidos debe abordarse con un conjunto de polticas coherente. Aquellos que abandonan la escuela antes de completar su educacin representan un segmento considerable de los jvenes desfavorecidos; las iniciativas para brindarles una segunda oportunidad, al igual que las polticas activas de mercado de trabajo (PAMT), pueden desempear un papel importante en su integracin. 346. Los jvenes no constituyen un grupo homogneo, de ah que sea ms eficaz centrarse en determinados grupos y desventajas y vulnerabilidades especficas en el mercado de trabajo. Para ello es necesario contar con los recursos y las capacidades administrativas que requiere la aplicacin de este tipo de programas especficos y de gran complejidad.
OCDE para la Reunin de Ministros de Trabajo y Empleo del G-20, 20 y 21 de abril de 2010, Washington, D.C.; OIT: Employment and social protection policies from crisis to recovery and beyond: A review of experience, informe de la OIT presentado a la Reunin de Ministros de Trabajo y Empleo de los pases del G-20, 20 y 21 de abril de 2010, Washington, D.C.
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Observaciones recapitulativas y posibles opciones de cara al futuro
347. Como la gran mayora de jvenes viven en pases en desarrollo, debe hacerse especial hincapi en los modelos de crecimiento que generan ms oportunidades de empleo productivo en el sector de la economa formal, as como en las polticas que facilitan la transicin hacia el empleo formal de los numerosos jvenes que se desempean en las economas rurales e informales. 348. Se ha prestado relativamente poca atencin a la calidad de los puestos de trabajo. Las polticas para facilitar el acceso al empleo incluido al primer empleo y a la primera experiencia laboral no deberan perjudicar los derechos en el trabajo de los trabajadores jvenes. Tales polticas tendran que evitar fijar pautas que terminen atrapando a los jvenes en empleos de poca calidad y mal remunerados o que propicien una mayor segmentacin de los mercados de trabajo. Los trabajadores jvenes se merecen una oportunidad justa de tener seguridad del empleo y recibir una remuneracin adecuada. Emplear a los jvenes con contratos temporales o pagarles salarios inferiores a los de los trabajadores adultos tal vez no sea la mejor opcin en materia de polticas, y es probable que ello tenga repercusiones negativas en su bienestar y perspectivas profesionales. Existen mejores alternativas, como subsidios salariales bien diseados o sistemas de prestaciones en el trabajo. 349. En todas las facetas de la crisis del empleo juvenil siguen observndose diferencias de gnero; de ah que esta perspectiva deba integrarse en la formulacin y ejecucin de las polticas de empleo, que a su vez habrn de combinarse con polticas ms amplias de promocin de la igualdad de gnero. 350. Los programas para fomentar la iniciativa empresarial de los jvenes pueden contribuir de forma significativa a incrementar sus oportunidades de empleo. El problema del limitado acceso a la financiacin del sector de las PYME, que se ha acentuado a raz de la actual crisis mundial, debe abordarse con carcter urgente mediante reformas financieras y macroeconmicas. Se debera proteger y asesorar a los jvenes empresarios para que no se embarquen en empresas de alto riesgo. 351. Los recientes e innovadores programas pblicos de empleo han demostrado ser muy eficaces, pues no slo han logrado proporcionar trabajo y proteccin social a los jvenes en condiciones de pobreza sino que, al mismo tiempo, han generado grandes beneficios econmicos gracias a la creacin de infraestructuras de pequea escala que han permitido aumentar la productividad en las economas desfavorecidas. 352. Habr de procurarse que los sistemas de enseanza y formacin tcnica y profesional (EFTP) respondan mejor a la evolucin cada vez ms acelerada de la demanda de competencias en todo el mundo. La rapidez con que aumentan las oportunidades de utilizar las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin debe aprovecharse para modernizar los planes de estudio y mejorar su divulgacin. Los sistemas duales de aprendizaje pueden ser particularmente eficaces para vincular a los jvenes con el mundo del trabajo. Hacer mayor hincapi en el aprendizaje permanente y las aptitudes interpersonales es un factor fundamental para promover la empleabilidad de los jvenes. 353. Las polticas activas de mercado de trabajo son una herramienta fundamental para los jvenes. Revisten especial importancia para los jvenes desfavorecidos y son particularmente tiles para limitar el nmero de jvenes que se encuentran desvinculados del sistema de enseanza y formacin, y del mercado de trabajo. Suelen dar mejores resultados los programas integrales que ofrecen paquetes de servicios adaptados a las muy diversas necesidades de sus beneficiarios. Las PAMT tambin son importantes para frenar el crecimiento de la tasa de desempleo juvenil en los perodos de crisis, aunque su
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eficacia para generar puestos de trabajo es ms limitada cuando el problema de fondo es la contraccin de la demanda a escala mundial, como ocurre en la actualidad. 354. Los sistemas actuales de prestaciones de desempleo y proteccin social no ofrecen cobertura adecuada a muchos jvenes. Los que buscan empleo por primera vez, muy pocas veces tienen derecho a prestaciones de desempleo, y los jvenes empleados con contratos temporales slo tienen derecho a prestaciones muy limitadas debido a la brevedad del perodo de cotizacin. Habra que recurrir a otros mecanismos para ofrecer una mayor proteccin social a estos grupos de jvenes. Una constatacin importante es que para evitar que se produzcan efectos perniciosos es necesario establecer una sinergia estrecha entre el bienestar y las medidas de activacin y apoyo a los ingresos. 355. La experiencia demuestra que, para ser eficaces, las polticas de empleo juvenil requieren un nivel muy alto de difcil pero necesaria coordinacin y coherencia de las polticas a escala nacional e internacional. 356. Aunque estas y otras enseanzas extradas de los estudios de la OIT y de los dems estudios examinados en el presente informe establecen importantes parmetros de referencia para la formulacin de las polticas de empleo juvenil, todava existen numerosas lagunas de conocimiento a este respecto. Incluso en los pases desarrollados se dispone de relativamente pocas evaluaciones rigurosas de las diferentes polticas y programas, de sus repercusiones a corto y largo plazo, y de la eficacia en relacin con su costo. Esto es algo que debe remediarse, ya que la informacin obtenida a partir de esas evaluaciones puede servir para mejorar la eficacia de los programas y utilizar de forma ms adecuada los escasos recursos disponibles. Habr que dar prioridad absoluta a la ampliacin continua de la base de conocimientos sobre las polticas y los programas nacionales, y a la evaluacin del impacto de las diversas medidas que se aplican. 357. Existe un desfase muy grande entre la aspiracin de los jvenes de participar en los procesos sociales, econmicos y polticos de formulacin de las polticas incluido el dilogo social y el espacio que en realidad les conceden los sistemas polticos y las instituciones del mercado de trabajo. Los medios y redes sociales son instrumentos fundamentales para la movilizacin de los jvenes, la expresin y divulgacin de sus opiniones, y potencialmente para las polticas de empleo juvenil. 358. Por ltimo, una crisis del empleo juvenil de esta magnitud problema que afecta a pases de todas las regiones y de diferentes niveles de desarrollo slo puede abordarse con un gran esfuerzo de movilizacin, coordinacin y colaboracin a escala mundial por parte del G-20 y la comunidad internacional, en particular las instituciones financieras internacionales, otras organizaciones multilaterales y regionales, y el sistema de las Naciones Unidas. Corresponde a la OIT recabar el apoyo de todos estos actores.
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Puntos propuestos para el debate

1. Polticas econmicas y de empleo a) Qu medidas han adoptado los gobiernos y los interlocutores sociales a nivel nacional para dar cumplimiento a la Resolucin relativa al empleo de los jvenes 1 , adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 2005, tanto en lo que se refiere a las polticas de empleo y las polticas econmicas y sectoriales que inciden en el empleo juvenil, como a la funcin del sector pblico y de la economa social? Qu enfoques en materia de polticas han resultado eficaces? Qu iniciativas ha emprendido la OIT en este mbito para prestar asistencia a los mandantes y cules han sido los resultados de tales iniciativas?
b) 2.
Empleabilidad: educacin, formacin y competencias, y transicin de la escuela al trabajo a) Qu medidas han adoptado los gobiernos y los interlocutores sociales a nivel nacional para dar cumplimiento a la Resolucin relativa al empleo de los jvenes de 2005, tanto en lo que se refiere a la educacin, la formacin, las competencias y la empleabilidad de los jvenes, como a la transicin de la escuela al trabajo (incluido el reconocimiento del aprendizaje previo y de las competencias adquiridas en el trabajo)? Qu enfoques en materia de polticas han resultado eficaces? Qu iniciativas ha emprendido la OIT en este mbito para prestar asistencia a los mandantes y cules han sido los resultados de tales iniciativas? Qu medidas han adoptado los gobiernos y los interlocutores sociales para dar cumplimiento a la Resolucin relativa al empleo de los jvenes de 2005 por lo que respecta a las polticas activas y pasivas del mercado de trabajo, incluidos los servicios de empleo y la seguridad social? Qu enfoques en materia de polticas han resultado eficaces? Qu iniciativas ha emprendido la OIT en este mbito para prestar asistencia a los mandantes y cules han sido los resultados de tales iniciativas? Qu medidas han adoptado los gobiernos y los interlocutores sociales a nivel nacional para dar cumplimiento a la Resolucin relativa al empleo de los jvenes de 2005 en lo que concierne a la iniciativa empresarial y al empleo independiente? Qu enfoques en materia de polticas han resultado eficaces?
b) 3.
Polticas de mercado de trabajo a)
b) 4.
Iniciativa empresarial y empleo independiente de los jvenes a)
http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc93/pdf/resolutions.pdf.
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b)
Qu iniciativas ha emprendido la OIT en este mbito para prestar asistencia a los mandantes y cules han sido los resultados de tales iniciativas? Qu medidas han adoptado los gobiernos y los interlocutores sociales a nivel nacional para dar cumplimiento a la Resolucin relativa al empleo de los jvenes de 2005 en relacin con: i) los salarios, las condiciones de trabajo y los derechos de los trabajadores; y ii) los acuerdos contractuales? Qu enfoques en materia de polticas han resultado eficaces? Qu iniciativas ha emprendido la OIT en este mbito para prestar asistencia a los mandantes y cules han sido los resultados de tales iniciativas?
5.
Derechos de los jvenes

a)
b) 6.
Opciones de cara al futuro En vista de lo acontecido desde 2005 (la intensificacin de la crisis del empleo juvenil y la crisis financiera y econmica mundial), y teniendo en cuenta los resultados de los debates en torno a los puntos 1 a 5, qu medidas deberan adoptar a) los gobiernos, b) los interlocutores sociales, c) la Oficina Internacional del Trabajo y, cuando proceda, d) las instituciones y los dilogos multilaterales para aplicar ms eficazmente la Resolucin de la Conferencia relativa al empleo de los jvenes de 2005 con miras a mejorar los resultados en materia de empleo y trabajo decente para los jvenes?
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Anexo I
Asistencia de la OIT a los Estados Miembros en materia de empleo juvenil, 2006-2011
Regin Empleo juvenil en las estrategias nacionales de desarrollo y en las polticas de empleo Repblica Democrtica del Congo, Gambia, Ghana, Kenya, Lesotho, Liberia, Namibia, Senegal, Sierra Leona, Repblica Unida de Tanzana, Uganda, Zimbabwe Planes de accin nacionales sobre empleo juvenil Cabo Verde, Repblica Democrtica del Congo, Egipto, Kenya, Lesotho, Malawi, Nigeria, Rwanda, Sierra Leona, Togo, Uganda Programas de empleo para los jvenes Formacin o estrategia de divulgacin y sensibilizacin sobre el empleo juvenil Sierra Leona, Sudfrica, Zimbabwe
frica
Benin, Botswana, Cote dIvoire, Guinea-Bissau, Kenya, Liberia, Madagascar, Mal, Mauritania, Mozambique, Senegal, Sierra Leona, Sudfrica, Sudn, Repblica Unida de Tanzana, Tnez, Zambia
Asia y el Pacfico
Indonesia, Mongolia, Nepal, Timor Leste
Filipinas, Indonesia, Kiribati, Sri Lanka, Timor-Leste, Vanuatu, Viet Nam Albania, Serbia, Turqua Honduras, Per
China, Fiji, Filipinas, Irn, Brunei Darussalam, Fiji, Islas Salomn, Nepal, Indonesia, Islas Salomn, Timor-Leste, Viet Nam Nepal, Nueva Guinea, Papua Samoa, Timor Leste, Vanuatu Albania, Bulgaria, Serbia, Turqua Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per Bahrein, Jordania, Lbano, Repblica rabe Siria Azerbaiyn, Albania, Serbia, Turqua Argentina, Brasil, Costa Rica, Repblica Dominicana, Mxico, Nicaragua, Per Jordania
Europa y Asia Central Amrica Latina y el Caribe
Azerbaiyn, Serbia Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Per Jordania
Estados rabes
Fuente: OIT, informes sobre la aplicacin de los programas, 2006-2007, 2008-2009 y 2010-2011.
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Anexo II
Actividades en curso de cooperacin tcnica de la OIT en materia de empleo juvenil
Regin frica Pas Argelia, Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Comoras, Egipto, Guinea, Kenya, Liberia, Malawi, Mal, Mozambique, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudn, Repblica Unida de Tanzana, Tnez, Uganda, Zambia, Zimbabwe Repblica rabe Siria y territorio palestino ocupado China, Filipinas, Indonesia, Kiribati, Nepal, Sri Lanka, Timor-Leste, Vietnam, Yemen Albania, Serbia, Turqua Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per Varios pases Donante Alemania, Blgica, Canad, CSPO Italia, Dinamarca, Espaa, Fondo de las Naciones Unidas para la Consolidacin de la Paz, Fondo para la iniciativa Una ONU, Fondo para el logro de los ODM, Japn, Luxemburgo, ONUDI, PNUD, Suecia, UNFPA PNUD Australia, Fondo para la iniciativa Una ONU, Fondo PNUD-Espaa para el logro de los ODM, Pases Bajos, PNUD, UNICEF Fondo PNUD-Espaa para el logro de los ODM Fondo PNUD-Espaa para el logro de los ODM Fondo PNUD-Espaa para el logro de los ODM, Fundacin MasterCard, Suecia, Suiza Total
Fuente: OIT, base de datos de las actividades de cooperacin tcnica del Programa de Empleo Juvenil, noviembre de 2011.
Presupuesto 48.617.330
Estados rabes Asia y el Pacfico
310.000 37.931.480
Europa y Asia Central Amrica Latina y el Caribe Interregional
4.190.000 12.841.652
19.145.623
123.036.094
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ILC.101/V Conferencia Internacional del Trabajo, 101.

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra

ISBN: 978-92-2-324499-6 (impreso) ISBN: 978-92-2-324500-9 (web pdf) ISSN: 0251-3226

Primera edicin 2012

Captulo 2. 2.1. 2.2.

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

Puntos propuestos para el debate ................................................................................

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

La OIT y el empleo de los jvenes

La Resolucin adoptada por la Conferencia en 2005 4: Un llamamiento en favor de medidas integrales

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

Aceptar el nuevo desafo mundial: Pasar a la accin

Estructura y contenido del informe

Tendencias relativas a la poblacin juvenil

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

Grfico 1.1. Distribucin por regiones de la poblacin juvenil, 2012

frica Subsahariana 14% frica del Norte 3% Oriente Medio 4%

Economas desarrolladas y Unin Europea 10%

Europa Central y Sudoriental (pases no pertenecientes a la UE) y CEI 5%

Amrica Latina y el Caribe 9%

Asia Oriental 19%

Asia Meridional 27%

Asia Sudoriental y el Pacfico 9%

La crisis del empleo de los jvenes: Tendencias, caractersticas y nuevos desafos

3,8 3,1 2,6 1,9 1,2 0,6 0,4 1,5

1,1 0,1 -0,3 -0,6 -0,2

-1,0 -2,0 -3,0 Mundial

-1,7 -2,6 -2,3 -2,3

Convertir el desafo demogrfico en el dividendo de la juventud

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

Tendencias relativas a los jvenes y a los mercados de trabajo

Disminucin de la participacin en la fuerza de trabajo

OIT: Tendencias Mundiales del Empleo.

La crisis del empleo de los jvenes: Tendencias, caractersticas y nuevos desafos

El desempleo de los jvenes alcanza proporciones sin precedentes

Tasa de desempleo (en porcentaje)

15,0 12,0 11,2

Desempleo (en millones)

13,2 12,4 11,7

13,5 12,0 10,5

62 60 4,5 4,2 4,5

9,0 7,5 6,0

Tasa de desempleo juvenil

Tasa de desempleo de los adultos

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

Tasa de desempleo juvenil (en porcentaje)

Desempleo juvenil (en millones)

12,6 12,4 11,7

13,0 12,5 12,0

Tasa de desempleo juvenil

p = proyeccin Fuente: OIT, Tendencias mundiales del empleo, op.cit.

La crisis del empleo de los jvenes: Tendencias, caractersticas y nuevos desafos

Grfico 1.5. Tasa de desempleo juvenil por regin, 1991-2012

Tasa de desempleo juvenil (en porcentaje)

Economas desarrolladas y Unin Europea Asia Sudoriental y el Pacfico Oriente Medio

Asia Oriental Amrica Latina y el Caribe frica Subsahariana

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

La crisis del empleo de los jvenes: Tendencias, caractersticas y nuevos desafos

La crisis del empleo de los jvenes: Actuemos ya!

OIT: Global Wage Report 2010/11 (Ginebra, 2010).

La crisis del empleo de los jvenes: Tendencias, caractersticas y nuevos desafos

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 66,7 60,5