Insero das reas contaminadas na gesto municipal: desafios e tendncias.
Ana Luiza Silva Spnola
Tese apresentada ao Programa de Ps Graduao em Sade Pblica para obteno do ttulo de Doutor em Sade Pblica.
rea de Concentrao: Sade Ambiental
Orientador: Prof. Dr. Arlindo Philippi Jr.
So Paulo 2011
Insero das reas contaminadas na gesto municipal: desafios e tendncias.
Ana Luiza Silva Spnola
Tese apresentada ao Programa de Ps Graduao em Sade Pblica da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo para obteno do ttulo de Doutor em Sade Pblica.
rea de Concentrao: Sade Ambiental
Orientador: Prof. Dr. Arlindo Philippi Jr.
So Paulo 2011
expressamente proibida a comercializao deste documento, tanto na sua forma impressa como eletrnica. Sua reproduo total ou parcial permitida exclusivamente para fins acadmicos e cientficos, desde que na reproduo figure a identificao do autor, ttulo, instituio e ano da tese.
Ao meu pai.
AGRADECIMENTOS Inmeras pessoas se fizeram presente em minha vida ao longo do desenvolvimento deste trabalho, algumas contriburam com a forma, com o contedo, com o tempo; outras, com recursos materiais e financeiros, com apoio e companhia; outras, ainda, contriburam por apenas existirem; e, por fim, outras, simplesmente, por terem existido. Ao querido Professor e Orientador Arlindo Philippi Jr., figura imprescindvel em toda minha vida acadmica, desde o Curso de Especializao realizado em 2000, pelas sugestes que tanto enriqueceram este trabalho, bem como pelo constante apoio e palavras de incentivo. Ao querido Professor e Co-orientador alemo Stephan Tomerius, por todo o carinho e ateno com que me recebeu na Alemanha, pela permanente disponibilidade em me ajudar mesmo aps meu retorno ao Brasil, pela amizade formada para toda a vida. estimada Professora Heike Bradl, pela simpatia e por toda ajuda com os aspectos tcnicos das reas contaminadas na Alemanha, assim como ao seu marido Uwe Bartl. Ao grupo de pesquisa da Faculdade de Sade Pblica, nas pessoas de Valdir Fernandes e Maria Luiza Padilha, por todo apoio nos ltimos quatro anos. A CAPES e ao DAAD, pela concesso da bolsa de pesquisa na Alemanha, instituies que me propiciaram a realizao de um verdadeiro sonho. Aos meus amigos da Alemanha, que tornaram meu ano naquele pas em um dos mais especiais de minha vida, nas pessoas sensacionais de Daniela Baer, Cornelia Tomerius, Anne e Siggi Schler, Valria Caselato de Souza e Franciele Petry. s famlias que to carinhosamente me receberam na Alemanha, nas pessoas de Norga Ldecke, Edeltraud Meckes, Alina e Mira Schellig, que todos os dias me fazia sorrir quando engatinhava at meu quarto. Clarissa Schorscher, minha querida tradutora, sem a qual eu no teria conseguido terminar este trabalho. Ao Ricardo Castagna, pelo apoio com a pesquisa da doutrina nacional. Carolina Miramar, pela ajuda com o trabalho de digitao. Ao corpo tcnico da CETESB, por todo precioso aprendizado que tive o privilgio de receber, especialmente dos tcnicos especialistas em reas contaminadas, nas pessoas de Elton Gloeden, Alfredo Rocca e Rodrigo Cunha. Marilda de Souza Soares, da CETESB, pela ajuda com a obteno de dados essenciais.
Aos advogados do Departamento Jurdico da CETESB, por todo apoio recebido e pela inestimvel convivncia nos ltimos anos, nas pessoas muito queridas de Rosngela Vilela Chagas (que me ajudou com as informaes sobre as aes judiciais), Leni Aparecida de Atade (que me ajudou com as informaes obtidas junto aos municpios) e Camille Vieira da Costa, pela firme presena e palavras dirias de apoio nos ltimos meses. Marcela Bentes Alves e Daniela Dutra Soares, meu especial agradecimento pela ajuda com toda a pesquisa da legislao municipal. Ao Milton Tadeu Motta, da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de So Paulo, por ter me recebido e esclarecido questes de suma importncia para este trabalho e ao Hedmilton Ensinas, da Prefeitura de So Bernardo, pela ajuda com a obteno de informaes do municpio. Maria Cristina de Souza Leite, pela simpatia e reviso deste trabalho. Maria Angelina Guimares Cabral, com quem semanalmente obtenho palavras de estmulo e incentivo. s queridas amigas Paula Raquel da Rocha Jorge Vendramini e Juliana Marques, pela valiosssima ajuda com a formatao e diagramao do trabalho, pelos divertidos e produtivos encontros mensais, pelas confortantes palavras de apoio. s caras amigas Maria Ins Sahd Correa e Maria Hlia Farias, que me acompanham de longa data, demonstrando sempre experientes palavras de sabedoria. Aos meus amigos e amigas pela pacincia, amor, ateno, disponibilidade e, principalmente, compreenso em razo de minhas constantes ausncias, nas pessoas das minhas irms de jornada Fabiane Luisi Turisco Jorge, Juliana Sandre Donelli de Almeida e Lina Pimentel Garcia. A todos da minha amada famlia, em especial Bartira Spnola Bravo e Ana Maria Garcia de Assis Oliveira, que me ajudaram mais do que podem imaginar, minha madrinha Maria Emlia Spnola, minha tia Benedita Pinho, ao meu irmo Luiz Evandro Silva Spnola e a minha preciosa av Ana Ribeiro Silva, pela presena, pacincia, carinho, Amor e luz. Ao meu amado pai Jos Luiz de Pinho Spnola (em memria) e a minha amada me Evani Marie Silva Spnola (em memria), por terem sempre incentivado e garantido financeiramente meus estudos, pela confiana, pela presena permanente em todos os momentos, pelo profundo Amor a mim dirigido durante toda a vida. Ao meu amado Lus Fernando Bravo de Barros, pela compreenso, pacincia, Amor, dedicao e companheirismo, por ter estado ao meu lado em todos os momentos e finais de semana; pelas criteriosas tradues do material em ingls e por sua permanente disponibilidade para realizar esta tarefa. A Deus e aos meus mestres espirituais, por ininterruptamente me guiarem e acompanharem.
H, porm, uma outra dimenso do meio ambiente a ser levada em conta: o seu carter global e, ademais, planetrio. Em outras palavras, o que induz viso holstica, ou seja, a percepo da totalidade. Com efeito, a organizao do Planeta em redes em especial dos ecossistemas e da biosfera faz com que haja uma solidariedade intrnseca do todo com as partes e, destas entre si e com o todo. o que se entende por viso ou abordagem sistmica, profundamente radicada na Cincia. Uma tal caracterstica cientfica requer uma equivalente proteo jurdica, proteo essa a ser exercida mediante as diferentes tutelas preconizadas pelo Direito do Ambiente. a coeso interna dos sistemas vivos, que garante a estrutura fundamental do Planeta com todos os seus recursos. E, no entanto, apesar dessa estrutura fabulosa, a Terra no tem armas para se defender da voracidade da sua espcie dominante, a no ser com a fora da tica e do Direito Ambientais (MILAR, 2009, p. 207).
RESUMO Introduo - A existncia de reas contaminadas representa um problema ambiental que vem sendo crescentemente detectado pelas autoridades ambientais. O gerenciamento sistemtico destas reas no Estado de So Paulo realizado por sua agncia ambiental, CETESB, que tem procurado desde o incio da dcada de 1990 se capacitar, criar instrumentos de gesto e instituir procedimentos especficos. O Estado aprovou, tambm, a primeira lei especfica sobre proteo da qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas, Lei n 13.577/2009, trazendo a questo para o ordenamento jurdico brasileiro. Neste contexto, h premente necessidade de envolvimento das municipalidades, que possuem competncia comum para proteger o meio ambiente e combater a poluio, competncia para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao estadual, bem como so responsveis pelo ordenamento do uso e ocupao do solo e pela execuo do planejamento urbano. Objetivo - Construir subsdios para a formulao de polticas pblicas sobre gesto de reas contaminadas em nvel municipal. Mtodo - Por meio de pesquisa descritiva e exploratria pretende-se apresentar as competncias constitucionais afetas ao tema, a evoluo da atuao da agncia ambiental do Estado de So Paulo e da legislao aplicvel sobre poluio do solo e gerenciamento de reas contaminadas. Como estudo de caso instrumental foi pesquisada a atuao legislativa e institucional de cinco municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (So Paulo, Santo Andr, So Bernardo do Campo, Guarulhos e Osasco). Parte da pesquisa foi desenvolvida na Alemanha, pas com tradio e experincia em gesto de reas contaminadas, visando trazer possveis subsdios para formulao de polticas pblicas no Brasil. Resultados e Concluses - Observou-se que no h uma atuao organizada e sistemtica em reas contaminadas nos municpios brasileiros estudados, exceto em So Paulo, que tem procurado criar instrumentos por meio de legislao especfica, alm de promover aes concretas para atender referida legislao. Foi demonstrado que o estabelecimento de uma postura proativa pelos entes municipais constitui uma obrigatoriedade, e no mera faculdade, considerando suas atribuies constitucionais e legais. Por fim, visando uma gesto efetiva de reas contaminadas, h necessidade de capacitao tcnica, adequao da estrutura administrativa, aprovao de procedimentos especficos, assim como de articulao e cooperao com o Estado. O estudo realizado na Alemanha mostrou que diversos instrumentos, estratgias e abordagens j vm sendo reconhecidos e adotados no Estado de So Paulo, sendo que outros podem ser ainda adaptados e aproveitados, tambm em nvel federal. Palavras-chave: proteo do solo, reas contaminadas, competncias, polticas pblicas, municpios.
ABSTRACT Introduction - The existence of contaminated sites represents an environmental problem which has been increasingly detected by environmental bodies. The systematical management of such areas in the State of Sao Paulo is performed by its environmental agency CETESB, which has been capacitating itself, since the beginning of the 90`s, creating management tools and instituting specific procedures. The State of Sao Paulo has also issued the first specific bill n 13.577/2009 about soil protection and management of contaminated sites, bringing forth the issue to the knowledge of the Brazilian legal system. In this context there is the imperious requirement for the engagement of the municipalities, which have the legal duty to protect the environment and fight pollution, exclusive legislative competence on local demands matters, supplementary legislative competence, along with the State instance, and are responsible for the ordination of the land use and occupation, and for the enforcement of urban planning. Objective - To build subsidies to the formulation of public policies on management of contaminated sites on a municipal level. Methods - By means of exploratory and descriptive inquiry the research intend to present the administrative and legislative competences on environmental protection and urban management established by the Brazilian Constitution, the evolution of the role of the environmental agency of the State of Sao Paulo and the applicable law on soil pollution and the management of contaminated sites. The legislative production and institutional engagement of five municipalities of the metropolitan region of Sao Paulo (Santo Andre, Sao Bernardo do Campo, Guarulhos, Osasco and Sao Paulo itself) have been prospected as case studies. Aiming to bring up subsidies for the formulation of public policies in Brazil, part of the research has been developed in Germany, a country with tradition and deep experience on the management of contaminated sites. Results and Conclusions - It turned out that there is not an organized nor a systematical management of contaminated sites at the Brazilian municipalities encompassed by the present work , with the exception of the city of Sao Paulo, which has been seeking to create tools by the production of specific legislation, besides the promotion of effective actions for the compliance with such legislation. Considering the constitutional and legal duties of the municipalities, it has been demonstrated that the establishment of a proactive attitude by them is mandatory, and not just an option. At last, scoping an effective management of contaminated sites, there is the need for technical training, reevaluation of the administrative structure, the approval of specific procedures, as well as the articulation and cooperation between township and state. The research developed in Germany has shown that while some tools, strategies and approaches have already been recognized and adopted in the State of Sao Paulo, other ones can still be adapted and used also at the Federal level. Keywords: soil protection, contaminated sites, competences, public policies, municipalities.
ZUSAMMENFASSUNG Einfhrung - Das Vorhandensein von Altlasten ist ein Umweltproblem, welches von den Umweltbehrden in wachsendem Masse festgestellt wird. Das systematische Management dieser Flchen im Bundesstaat So Paulo erfolgt durch das zentrale Amt CETESB, welches seit den neunziger Jahren bestrebt ist, sich zu qualifizieren und Managementinstrumente zu schaffen, indem sie spezifische Vorgehensweisen einfhrt. Der Bundesstaat hat ausserdem das erste spezifische Gesetz zum Schutz der Bodenqualitt und zum Management von Altlasten Gesetz Nr. 13.577/2009 - verabschiedet und so die Frage der Altlasten in die brasilianische Rechtsordnung eingebracht. In diesem Zusammenhang besteht dringender Bedarf zur Mitwirkung der Gemeinden, die fr den Umweltschutz und die Bekmpfung der Umweltverschmutzung, fr den Erlass von Gesetzen ber Themen, die von lokalem Interesse sind, und fr die Ergnzung der Landesgesetzgebung zustndig und auch fr die Regelung der Bodennutzung und besiedlung, sowie fr die Durchfhrung der stdtebaulichen Planung verantwortlich sind. Ziel Beitrge zur Formulierung einer ffentlicher Politik zum Management von Altlasten auf Gemeindeebene zu leisten. Methoden - Mittels einer beschreibenden und orientierenden Studie wird angestrebt, die verfassungsmssigen Zustndigkeiten, die Entwicklung der Ttigkeiten der Umweltbehrde des Bundesstaats So Paulo, sowie die auf die Bodenverunreinigung und das Altlastenmanagement anwendbaren Gesetzgebung aufzuzeigen. Die gesetzgebenden und institutionellen Ttigkeiten von fnf Gemeinden im Grossraum So Paulo (So Paulo, Santo Andr, So Bernardo do Campo, Guarulhos und Osasco) wurden anhand von einschlgigen Fllen untersucht. Ein Teil der Studien erfolgte in Deutschland, einem Land mit Tradition und Erfahrung im Management von Altlasten, um etwaige Beitrge zur Festlegung der ffentlichen Politik in Brasilien einzubringen. Ergebnisse und Schlussfolgerungen - Es wurde festgestellt, dass in den untersuchten brasilianischen Gemeinden keine organisierten und systematischen Handlungen bezglich Altlastflchen erfolgen, mit Ausnahme von So Paulo, wo vermittels spezifischer Gesetzgebung versucht wird, Instrumente zu schaffen, neben der Vornahme konkreter Aktionen, um dieser Gesetzgebung zu gengen. Es wurde gezeigt, dass unter Bercksichtigung ihrer verfassungsmssigen und gesetzlichen Befugnisse die Begrndung einer proaktiven Einstellung seitens der Gemeindemter eine Pflicht ist, und nicht einfach eine Mglichkeit im freien Ermessen derselben darstellt. Fr ein effektives Altlastenmanagement ist letztlich eine technische Befhigung, die Anpassung der Verwaltungsstruktur, die Genehmigung spezifischer Verfahrensweisen, sowie die Abstimmung und Zusammenarbeit mit dem Bundesstaat erforderlich. Die in Deutschland durchgefhrte Untersuchung hat gezeigt, dass verschiedene Instrumente, Strategien und Anstze im Bundesstaat So Paulo bereits anerkannt und bernommen werden, und andere noch angepasst und genutzt werden knnen, auch auf Bundesebene. Stichwrter: Bodenschutz, Altlasten, Zustndigkeiten, ffentliche Politik, Gemeinden.
NDICE 1 INTRODUO ___________________________________________________________________ 27 1.1 PROMOO DA SADE E QUALIDADE AMBIENTAL URBANA _________________________ 27 1.2 POLUIO DO SOLO: CONTEXTUALIZAO INICIAL ________________________________ 29 2 REVISO DA LITERATURA__________________________________________________________ 33 2.1 REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO INTERNACIONAL ___________________________ 33 2.2 REAS CONTAMINADAS NO BRASIL _____________________________________________ 42 2.3 RELEVNCIA DA PESQUISA ____________________________________________________ 68 2.4 HIPTESES __________________________________________________________________ 68 3 OBJETIVOS ______________________________________________________________________ 71 3.1 OBJETIVO GERAL _____________________________________________________________ 71 3.2 OBJETIVOS ESPECFICOS _______________________________________________________ 71 3.3 PROBLEMAS DE PESQUISA _____________________________________________________ 71 4 MATERIAIS E MTODOS ___________________________________________________________ 73 4.1 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AOS OBJETIVOS GERAIS _____________________ 73 4.2 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AO DELINEAMENTO (COLETA DE DADOS) _______ 75 4.3 PESQUISA NA ALEMANHA _____________________________________________________ 78 4.4 REFERENCIAL TERICO ________________________________________________________ 79 5 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS EM MATRIA AMBIENTAL E URBANA __________________ 81 5.1 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS _________________________ 81 5.2 MUNICPIO COMO ENTE CORRESPONSVEL PELA GESTO AMBIENTAL ________________ 92 5.3 MUNICPIO COMO ENTE RESPONSVEL PELA GESTO URBANA ______________________ 98 5.4 MUNICPIO E REAS CONTAMINADAS __________________________________________ 104 6 SOLO COMO BEM JURDICO LEGALMENTE PROTEGIDO ________________________________ 107 6.1 LEGISLAO FEDERAL ________________________________________________________ 107 6.2 LEGISLAO DO ESTADO DE SO PAULO ________________________________________ 114
6.3 LEI ESTADUAL SOBRE GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS _________________ 123 7 ATUAO INSTITUCIONAL NO GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS EM SO PAULO 129 7.1 EVOLUO DA ATUAO DA CETESB ___________________________________________ 129 7.2. GESTO MUNICIPAL DE REAS CONTAMINADAS _________________________________ 134 7.2.1 So Paulo ______________________________________________________________ 135 7.2.2 Santo Andr ____________________________________________________________ 147 7.2.3 So Bernardo do Campo __________________________________________________ 152 7.2.4 Guarulhos _____________________________________________________________ 156 7.2.5 Osasco ________________________________________________________________ 159 8 GESTO DE REAS CONTAMINADAS NA ALEMANHA __________________________________ 163 8.1 DADOS SOBRE POLUIO DO SOLO NA UNIO EUROPEIA __________________________ 163 8.1.1 Proposta de Diretiva da Unio Europeia sobre Proteo do Solo __________________ 165 8.2 ASPECTOS INTRODUTRIOS DA GESTO DE REAS CONTAMINADAS NA ALEMANHA ___ 167 8.2.1 Breve Resumo das Competncias Constitucionais _____________________________ 171 8.3 LEGISLAO BSICA _________________________________________________________ 172 8.4. POLTICA DE RECICLAGEM E REDUO DO CONSUMO DE REAS ________________ 184 8.5 FONTES DE FINANCIAMENTO, PROGRAMAS DE FOMENTO E FORMAS COOPERATIVAS PARA REVITALIZAO DE BROWNFIELDS E REMEDIAO DE REAS CONTAMINADAS ___________ 192 8.6 INICIATIVAS INTERESSANTES __________________________________________________ 198 9 DISCUSSO ____________________________________________________________________ 209 10 CONCLUSES E RECOMENDAES ________________________________________________ 257 10.1 ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS DA PESQUISA __________________________________ 257 10.2 RECOMENDAES _________________________________________________________ 265 10.3 CONSIDERAES GERAIS ____________________________________________________ 266 11 REFERNCIAS__________________________________________________________________ 269 ANEXO _________________________________________________________________________ 289
LISTA DE FIGURAS Figura 1. Tipologia de reas degradadas. _______________________________ 39 Figura 2. Imveis com alterao de IPTU de uso industrial para outros usos no municpio de So Paulo, no perodo 1996 a 2004. _________________________ 45 Figura 3. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas no Estado de So Paulo. ________________________________________________________ 59 Figura 4. Mapa das reas contaminadas e reabilitadas no Estado de So Paulo dezembro de 2010. _________________________________________________ 60 Figura 5. Distribuio das reas contaminadas quanto classificao relativa ao estgio da reabilitao. _____________________________________________ 61 Figura 6. Indstria desativada. ________________________________________ 62 Figura 7. Antiga rea de disposio de resduos. _________________________ 63 Figura 8. Fluxograma do gerenciamento de reas contaminadas. __________ 120 Figura 9. Aes a serem adotadas no gerenciamento do risco. _____________ 122 Figura 10. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So Paulo. ________________________________________________________________ 135 Figura 11. Modelo gerencial dos stakeholders adotado na revitalizao do antigo Incinerador Pinheiros. ______________________________________________ 145 Figuras 12 e 13. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo Incinerador Pinheiros. ______________________________________________ 146 Figuras 14 e 15. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo Incinerador Pinheiros. ______________________________________________ 146 Figura 16. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Santo Andr. __________________________________________________________ 147 Figura 17. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So Bernardo do Campo. _______________________________________________ 153 Figura 18. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Guarulhos. _______________________________________________________ 157 Figura 19. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Osasco. ________________________________________________________________ 160
Figura 20. Panorama do progresso do gerenciamento de reas contaminadas na Europa. __________________________________________________________ 164 Figura 21. Destinao estimada de gastos pblicos e privados para a remediao de reas contaminadas na Europa. ___________________________________ 165 Figura 22. Fluxograma das etapas de identificao e remediao de reas contaminadas na Alemanha. ________________________________________ 180 Figura 23. Aumento das reas utilizadas para assentamento e trfego na Alemanha. _______________________________________________________ 186 Figura 24. Apresentao esquemtica da poltica de economia de reas na Alemanha. _______________________________________________________ 187 Figura 25. Componentes da revitalizao de brownfields. _________________ 190 Figura 26. Modelo A-B-C: classificao de brownfields segundo sua viabilidade econmica. ______________________________________________________ 191 Figura: 27. Destino dos gastos da Unio Europeia relacionados a desenvolvimento urbano no perodo de 2007 a 2013 totalizando 21,1 bilhes de euros. _______ 193 Figura 28. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Berlin. _____ 201 Figura 29. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Baden- Wrttemberg. ____________________________________________________ 202 Figura 30. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Hamburgo (fevereiro, 2008). __________________________________________________ 202
LISTA DE TABELAS E QUADROS Tabela 1. Distribuio das reas contaminadas por tipo de atividade e por regies no Estado de So Paulo em dezembro de 2010. __________________________ 60 Quadro 1. Resumo das competncias municipais constitucionais em matria ambiental e urbana. ________________________________________________ 84 Tabela 2. Nmero de reas contaminadas e potencialmente contaminadas em pases da Europa. _________________________________________________ 163 Tabela 3. Viso geral das estatsticas das reas contaminadas por Estado na Alemanha. _______________________________________________________ 171 Quadro 2. Definies de rea contaminada previstas na legislao ambiental. 224
LISTA DE SIGLAS AAV Altlastensanierungs- und Altlastenaufbereitungsverband NRW (Associao para remediao e tratamento de reas contaminadas do Estado da Rennia do Norte-Vestflia) BDT Boletim de Dados Tcnicos BMU Bundesministerium fr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Ministrio do Meio Ambiente, Proteo da Natureza e Segurana Nuclear) CABERNET Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network (Rede de ao conjunta para regenerao econmica e de brownfields) CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CETESB Companhia Ambiental do Estado de So Paulo CLARINET Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (Rede de reabilitao de reas contaminadas para tecnologias ambientais) CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica COMUGESAN Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental de Santo Andr CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente CPTM Companhia Paulista de Trens Metropolitanos DAAD Deutscher Akademischer Austauschdienst (Servio Alemo de Intercmbio Acadmico) DD Deciso de Diretoria (ato normativo emitido pela Diretoria da CETESB) ELSA European Land and Soil Alliance (Aliana europeia para terra e solo) EMURB Empresa Municipal de Urbanizao (So Paulo) EPA Environmental Protection Agency EU Unio Europeia FEAM Fundao Estadual de Meio Ambiente FEPRAC Fundo Estadual para Preveno e Remediao de reas Contaminadas GAB Gesellschaft zur Altlastensanierung in Bayern (Sociedade para remediao de reas contaminadas de Bayern) GTAC Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas GTZ Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Agncia alem de cooperao tcnica) IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis INEA Instituto Estadual do Ambiente
IPTU Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana KBU Kommission Bodenschutz des Umweltbundesamts (Comisso de Proteo do Solo da agncia ambiental federal alem) MMA Ministrio do Meio Ambiente NICOLE Network for Contaminated Land in Europe (Rede de reas contaminadas da Europa) OMS Organizao Mundial da Sade OPAS Organizao Panamericana de Sade PPP Parceria Pblico-Privada PRODAM Empresa de Tecnologia da Informao e Comunicao do Municpio de So Paulo ProGAU Programa de Gesto Ambiental Urbana REFINA Forschung fr die Reduzierung der Flcheninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flchenmanagement (Pesquisa para reduo do consumo de reas e para a gesto sustentvel do solo) RELASC Rede Latino Americana de Preveno e Gesto de Stios Contaminados RESCUE Regeneration of European Sites in Cities and Urban Environments (Regenerao de stios europeus em cidades e ambientes urbanos) RMSP Regio Metropolitana de So Paulo SEAQUA Sistema Estadual de Administrao da Qualidade Ambiental, Proteo, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais SEHAB Secretaria Municipal de Habitao SEMASA Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr SERHS Secretaria de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento SIGAC Sistema de Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente SMA Secretaria do Meio Ambiente SS Secretaria da Sade SVMA Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (So Paulo) TAC Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta UBA Umweltbundesamt (Agncia Ambiental Federal Alem) ZUPI Zona de uso predominantemente industrial
LISTA DE ABREVIATURAS art. artigo ha hectare inc. inciso p. pgina par. pargrafo
1 INTRODUO 1.1 PROMOO DA SADE E QUALIDADE AMBIENTAL URBANA A qualidade ambiental urbana um item de grande desafio, havendo que se ampliar reflexes e estudos sobre o espao urbano. A cidade , por excelncia, o ambiente do homem. Ela o lugar que o homem adaptou para ser seu centro de convivncia e trabalho, transformando-a intensamente e, quase sempre, de maneira desordenada (COIMBRA, 2002). MILAR (2009) ressalta que a tomada de conscincia para os graves problemas ambientais modernos partiu da elevada degradao do meio ambiente urbano. A cidade passou a ser a grande caixa de ressonncia dos problemas ambientais, tomados em seu conjunto, a qual padece de muitas enfermidades que comprometem irremediavelmente a qualidade de vida dos seus moradores e assustam seus visitantes e estudiosos. Com o desenvolvimento industrial e a falta de condies no meio rural, segundo GRANZIERA (2009), o pas assistiu a partir do final da dcada de 1950 um adensamento urbano sem precedentes que, na maioria das vezes, ocorreu sem planejamento nem controle. Embora tenha resultado em oferta de trabalho e melhores condies de vida para uma parcela da populao, causou um desequilbrio urbano que no se conseguiu ainda solucionar, inclusive no que toca s questes ambientais. A criao e a manuteno de ambientes saudveis esto intimamente vinculadas com a qualidade de vida dos habitantes de uma cidade, bem como esto inseridas no conceito de promoo da sade. A 1 Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade realizada em 1986 na cidade de Ottawa, Canad, firmou a promoo da sade como um paradigma de sade pblica superando a concepo clnico-assistencial da questo da sade- doena. A sade deixa de ser apenas a ausncia de doena, mas est integrada a outros processos, sendo que as aes de sade passam tambm a ser intimamente Introduo 28 vinculadas ao meio ambiente e qualidade de vida (MINISTRIO DA SADE, 1996). A criao de ambientes saudveis foi identificada como uma das prticas relevantes para a promoo da sade (MINISTRIO DA SADE, 1996). A 2 Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade realizada em 1988, em Adelaide, Austrlia, identificou como reas relevantes criao de polticas pblicas saudveis e de ambientes saudveis (MINISTRIO DA SADE, 1996). O tema da 3 Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade realizada em 1991, em Sundsvall, Sucia foi Promoo da Sade e Ambientes Favorveis Sade, relacionando-se meio ambiente, sade e desenvolvimento sustentvel (MINISTRIO DA SADE, 1996). Um ambiente favorvel de suprema importncia para a sade. Ambiente e sade so interdependentes e inseparveis (p. 33). Como uma das prioridades para promoo da sade no sculo 21 estabelecidas na Declarao de Jacarta, documento decorrente da 4 Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade em 1997, foi estabelecido que tanto o setor pblico quanto o privado devem buscar a promoo da sade por meio de polticas e prticas que protejam o meio ambiente e assegurem o uso sustentvel dos recursos (OMS, 1997). A Declarao Ministerial do Mxico firmada por 10 ministros da Sade durante a 5 Conferncia Internacional realizada em 2000 constatou a necessidade urgente de se abordar os determinantes sociais, econmicos e ambientais da sade, sendo necessrio fortalecer os mecanismos de colaborao para a promoo da sade em todos os setores e nveis da sociedade (OPAS, 2000). Na 6 Conferncia Internacional realizada em Bangkok, em 2005, reconheceu-se que o contexto global para a promoo da sade mudou drasticamente desde o desenvolvimento da Carta de Ottawa, sendo que alguns fatores crticos que atualmente influenciam a sade incluem as alteraes globais no meio ambiente e o processo crescente de urbanizao (OMS, 2005). A relao entre sade e ambiente, na proposta de MINAYO (2002) pode ser caracterizada por uma abordagem ecossistmica, que valoriza igualmente o Introduo 29 ambiente, a comunidade e a economia, estando a sade no centro comum dessas trs esferas. Verifica-se, portanto, a ntima relao entre meio ambiente e promoo da sade, de modo que os mecanismos pelos quais o ambiente influencia na sade da populao tm sido cada vez mais objeto de estudo e de ateno. As alteraes ambientais adversas como a destruio dos recursos naturais por meio de sua explorao predatria e da gerao de poluio da gua, do ar e do solo constituem uma fonte permanente de preocupao e, neste sentido, admite-se que entornos saudveis e ambientes saudveis nas cidades representem metas a serem perseguidas visando efetiva consecuo da promoo da sade nos moldes preconizados pelas grandes Conferncias. Ter uma sadia qualidade de vida s pode ser conseguida e mantida se o meio ambiente estiver ecologicamente equilibrado. Ter uma sadia qualidade de vida ter um meio ambiente no poludo (MACHADO, 2010, p. 133). O Relatrio de Gesto dos Problemas de Poluio no Brasil elaborado pelo Banco Mundial indica uma srie de prejuzos relacionados poluio que afetam a sade, reduzem a qualidade de vida e causam danos ecolgicos a longo prazo. Dentre eles destacam-se poluio do ar por material particulado, poluio da gua de superfcie nas reas urbanas, poluio do solo por gesto inadequada de resduos e por resduos perigosos decorrentes principalmente de fontes industriais (BANCO MUNDIAL, 1998). 1.2 POLUIO DO SOLO: CONTEXTUALIZAO INICIAL Tema deste estudo, a poluio do solo pode ser enfocada como fator relevante de prejuzos sade humana e como causa de diversas reas degradadas. O reconhecimento de que a qualidade do solo pode significar um problema de sade pblica e representar riscos para os ecossistemas, segundo SNCHEZ (2001), s se consolidou muito depois que a poluio da gua e do ar fossem objeto de vasta Introduo 30 legislao e que rgos governamentais especializados tivessem sido criados para aplic-la. Em outras palavras, a qualidade do solo era muito mais assunto de livros e trabalhos acadmicos, que costumam classificar a poluio segundo o meio afetado ar, gua ou solo do que de poltica pblica. No entanto, as substncias poluentes circulam de um meio para outro, e destes para os organismos vivos, incluindo o homem. Pode-se portanto afirmar que, desde que a poluio de origem industrial comeou a se manifestar, seus efeitos se refletem no solo (SNCHEZ, 2001, p. 81). PAGE (1996) ressalta que grande parte da poluio relacionada s reas contaminadas atuais ocorreu em dcadas passadas. Com o decorrer do tempo, diversos fatores tm mudado: econmicos, interesse popular acerca das questes ambientais, conhecimento sobre os efeitos nocivos de micro contaminantes na sade humana, assim como a legislao ambiental. Em face do nosso desconhecimento geral, durante dcadas as indstrias utilizaram rotineiramente muitas substncias txicas ou agressivas e, somente agora, sabemos que causam contaminao. Em razo de a sociedade no ter noo das ameaas, naquela poca, o controle da destinao de lixo e de materiais para descarte eram pouco rgidos se comparados com as regulamentaes ambientais atualmente vigentes. CASARINI (s.d.) destaca que o tema poluio do solo cada vez mais se torna motivo de preocupao para a sociedade e autoridades, tanto em vista dos aspectos de proteo sade pblica e ao meio ambiente, como tambm pela publicidade dada aos episdios crticos de poluio por todo o mundo. Historicamente o solo tem sido utilizado por geraes como receptor de substncias resultantes da atividade humana. Com o aparecimento dos processos de transformao em grande escala a partir da Revoluo Industrial, que ocorreu em diferentes escalas e tempos, em diferentes pases, a liberao descontrolada de poluentes para o ambiente e sua consequente acumulao no solo e nos sedimentos sofreu uma mudana drstica de intensidade e de forma, explicada pelo uso intensivo dos recursos e insumos decorrentes do aumento das atividades industriais, agrcolas e domsticas (CASARINI, s.d.). A preocupao com as consequncias desses fenmenos s recentemente tem sido discutida. Cada vez mais o solo considerado como parte importante do ambiente, alm de ser um recurso limitado (CASARINI, s.d.). Introduo 31 Nas palavras do consultor da Agncia Alem de Cooperao Tcnica (Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit - GTZ) e especialista em reas contaminadas Andreas Marker, o solo, genericamente definido como camada superficial da crosta terrestre, no raramente ou foi considerado no passado um receptor inesgotvel de substncias economicamente inteis e muitas vezes prejudiciais para o meio ambiente. Assim, acumulou-se uma herana nociva, o chamado passivo ambiental, basicamente como resultado de deposio de resduos slidos, infiltraes, vazamentos e acidentes, no decorrer do processo de industrializao e adensamento demogrfico, principalmente em centros urbanos de pases e regies industrializados (MARKER, 2008. p. 19). Neste mesmo sentido o texto de motivao do anteprojeto de lei sobre reas contaminadas constante do ofcio encaminhado pelo Sr. Secretrio do Meio Ambiente do Estado de So Paulo ao Sr. Governador 1 : O solo foi considerado por muito tempo um receptor ilimitado de materiais descartveis como os resduos domsticos e industriais, com base na suposio de que esse meio apresentava capacidade regenerativa ilimitada das substncias nocivas, todavia hoje est comprovado que essa suposio incorreta e que a capacidade depurativa do solo se esgota. Essa modalidade de poluio possui caractersticas peculiares. Segundo SNCHEZ (2001) tende a ser localizada e afeta principalmente as regies industrializadas, as grandes concentraes urbanas ou as regies de agricultura intensiva. Duas das principais caractersticas da poluio do solo so seu carter cumulativo e a baixa mobilidade dos poluentes. Quando uma indstria deixa de emitir efluentes lquidos ou poluentes do ar, seus efeitos imediatos cessam; o rio segue fluindo e suas guas diluem os poluentes remanescentes ou os transporta para longe; suspendendo as emisses atmosfricas, o ar torna-se limpo. Mas as substncias nocivas acumuladas no solo ali permanecem e lentamente podem poluir as guas subterrneas ou superficiais e afetar a biota (SNCHEZ, 2001, p. 81). A reduzida mobilidade dos poluentes, que implica na limitao espacial dos efeitos de agentes poluidores, contrariamente ao que ocorre nas guas e no ar, uma das
1 Ofcio n 204/05, disponvel em: <http://webspl1.al.sp.gov.br/internet/download?poFileIfs=5550589&/pl368-05.doc>. Acesso em: 16 fev. 2011. Introduo 32 razes, segundo MILAR (2009), pelas quais as agresses sofridas pelo solo so caracterizadas por um baixo ndice de percepo por parte da sociedade. No obstante, por ser o principal suporte fsico das atividades do homem na Terra, desde a agricultura at as edificaes das cidades, o solo o componente do meio ambiente que, provavelmente, sofre o maior nmero de agresses. No contexto brasileiro a preocupao com a poluio do solo e com as reas contaminadas bastante recente e vem, especialmente a partir do ano 2000, despertando a ateno das autoridades federais, estaduais e municipais. Constitui, todavia, uma questo ambiental bastante recorrente nas agendas internacionais de pases industrializados. 2 REVISO DA LITERATURA 2.1 REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO INTERNACIONAL O problema do passivo ambiental atinge tanto os pases industrializados, que j investiram muito em programas de remediao e revitalizao de reas contaminadas, quanto os pases em desenvolvimento, nos quais existe ainda uma grande demanda por estratgias e polticas pblicas adequadas (MOERI e ULLRICH, 2007). WENGER e KUGLER (2004) afirmam que em vrios pases da Europa um nmero cada vez maior de reas industriais esto subutilizadas ou abandonadas, sendo que a maioria sofreu com a poluio provocada por processos industriais por mais de 100 anos e, consequentemente, quase sempre se encontra pesadamente poluda. CUNHA (1997) destaca que nas ltimas dcadas as reas contaminadas tm se transformado em um dos mais relevantes problemas ambientais nos pases industrializados. Considerando os impactos que causam sobre sade pblica, recursos hdricos, solo e patrimnio, inmeros pases vm adotando polticas especficas para o gerenciamento e controle desses locais. Essas polticas contemplam normalmente o estabelecimento de legislaes especficas e de inventrios de locais contaminados e suspeitos de contaminao, o desenvolvimento de tecnologias de remediao e a criao de fundos que subsidiem a remediao de reas consideradas prioritrias (p. 2). O reconhecimento pblico do problema, conforme observa SNCHEZ (2004), data da dcada de 1970, quando nos Estados Unidos e na Europa foram evidenciados problemas de sade em pessoas expostas a substncias qumicas presentes em reas contaminadas. Inmeros casos foram sendo paulatinamente descobertos nos pases industrializados, sendo dois paradigmticos: Love Canal, nos Estados Unidos, e Lekkerkerk, na Holanda, a seguir descritos. De 1942 a 1953 a empresa Hooker Chemical and Plastics Corporation enterrou 22.000 toneladas de resduos qumicos em canais no seu terreno, situado em um Reviso da literatura 34 bairro residencial de Niagara Falls, Estado de Nova York, sendo que, no incio de 1950, a rea foi loteada e os terrenos contaminados vendidos para construo de residncias. Posteriormente, em meados dos anos 1970, a imprensa comeava a noticiar reclamaes de problemas de sade por parte dos moradores e estudos mostraram o aumento de risco de cncer, defeitos congnitos e abortos espontneos. Aproximadamente 1000 residncias foram evacuadas e processos judiciais relacionados ao caso se arrastaram por muitos anos. Em junho de 1994 a sucessora Occidental Chemical Company concordou em pagar 98 milhes de dlares para o procedimento de remediao de iniciativa do Estado de Nova York. Tal pagamento fez terminar um processo judicial de 14 anos. Em 1995 a Occidental concordou em pagar 129 milhes de dlares agncia de proteo ambiental americana num acordo judicial (PAGE, 1996). Antes do episdio Love Canal, segundo PAGE (1996), a conscincia coletiva no tinha conhecimento do crescimento exponencial da produo de novos compostos qumicos desde a Segunda Grande Guerra. Tampouco havia a noo de que pessoas poderiam estar expostas a tais compostos sem saber ou de que essas substncias representariam uma ameaa sade pblica em nveis de exposio imperceptveis viso, olfato ou paladar. O segundo caso paradigmtico ocorreu na cidade holandesa de Lekkerkerk, em que, nos anos 1970, incorporadores construram 268 casas em uma rea de 8,9 ha situada abaixo do nvel do mar e com lenis freticos perto da superfcie. Visando elevar o nvel do terreno os fossos de drenagem foram preenchidos com resduos de construo civil decorrentes da fabricao de tintas e solventes, tintas spray, processamento de plstico, impresso e pintura etc. Metais pesados e contaminantes como hidrocarbonetos aromticos, lcoois e cetonas foram encontrados nas fontes superficiais de gua, no solo e nas guas subterrneas da vizinhana. Havia contaminao no solo logo abaixo dos pisos das casas, no ar dentro das residncias e nos encanamentos. Na primavera de 1980 o governo holands evacuou os habitantes, iniciou o processo de remediao, incluindo a remoo e envio de 168 mil toneladas de solo contaminado a um incinerador. O ginsio e a escola do bairro foram demolidos, as guas superficial e subterrnea foram coletadas e tratadas antes de Reviso da literatura 35 serem despejadas no Rio Lek. O custo das medidas de remediao foi de aproximadamente 65 milhes de dlares (PAGE, 1996). A descoberta, na dcada de 1970, de que as reas contaminadas representavam um risco para a sade humana exigiu regras claras sobre os procedimentos legais referentes responsabilizao jurdica dos causadores, assim como definies a respeito de risco e contaminao. Foi indispensvel determinar as atribuies dos rgos pblicos competentes, cuja atuao corretiva, na dcada de 1980, tanto alertou para a problemtica das reas contaminadas, quanto estigmatizou tais reas (MARKER, 2003). Tanto os Estados Unidos quanto os pases europeus, especialmente a Alemanha, a Holanda e a Inglaterra, segundo MARKER (2003), apresentam o mesmo desenvolvimento conceitual-legal nas polticas relativas s reas contaminadas. possvel identificar trs geraes de polticas pblicas, que foram mudando de enfoque ao longo do tempo, no sentido de flexibilizao e crescente preocupao com a viabilidade econmica a partir da dcada 1990: - 1 gerao (dcada de 1970/1980): polticas reativas com enfoque na defesa do perigo e solues para bombas ecolgicas inibindo a reutilizao; - 2 gerao (dcada de 1980/1990): polticas corretivas com enfoque na abordagem sistemtica do gerenciamento de reas contaminadas, por meio da aprovao de legislao que estabelea a responsabilidade legal e critrios para remediao conforme o uso do solo; - 3 gerao (a partir da dcada de 1990): polticas fundadas no conceito de ciclo econmico e de preveno com enfoque na viabilizao econmica da remediao, na flexibilizao dos padres e na reutilizao da rea sob critrios econmicos e ambientais.
Com relao flexibilizao no controle do risco e do histrico do gerenciamento de reas contaminadas em 16 pases europeus, FERGUSON (1999) menciona que h aproximadamente 20 anos, a contaminao do solo era normalmente percebida em termos de incidentes relativamente raros, com consequncias catastrficas possveis, mas quase que desconhecidas para a sade humana e meio ambiente. (...) Como resultado, os agentes pblicos buscaram o mximo controle do risco: a poluio deveria ser removida ou completamente contida (p. 33). Reviso da literatura 36 Entretanto, atualmente, amplamente conhecido que o controle drstico do risco, por exemplo, com a limpeza das reas at a concentrao anterior contaminao ou a nveis adequados para o uso mais sensvel do solo no , nem tecnicamente, nem economicamente vivel (o destaque nosso) (FERGUSON, 1999, p. 33). Para dar um exemplo, FERGUSON (1999) relata que em 1981, aproximadamente 350 reas nos Pases Baixos eram tidas como contaminadas e, possivelmente, com necessidade de remediao. Em 1995 o nmero cresceu para 300.000 reas com um custo de limpeza estimado em 13 bilhes de ECU (unidades monetrias europeias 2 ). Circunstncias similares existem na maioria de outros pases industrializados. Consequentemente, apesar de se reconhecer a necessidade de polticas de proteo de solo e guas subterrneas, estratgias de gerenciamento de reas contaminadas caminharam em direo a aptido para o uso (fitness for use) (p. 33). MARKER (2003) complementa no sentido de que a partir dos anos 1980, tanto na Europa quanto Estados Unidos, a remediao de reas contaminadas foi vinculada a critrios extremamente conservadores, expressos em conceitos como o de multifuncionalidade do solo da legislao holandesa e na rigidez da lei americana. Como consequncia observaram-se impedimentos no desenvolvimento econmico e decadncia social como no caso das regies industriais tradicionais, em Pittsburg e Buffalo, nos Estados Unidos, em Liverpool, Reino Unido e nas regies carbonferas da Frana, Blgica, Inglaterra e Alemanha. O artigo elaborado por FERGUSON (1999) permite concluir que o gerenciamento de reas contaminadas nos 16 pases europeus estudados fundamentalmente baseado em avaliao de risco, seja sade humana, seja ao meio ambiente. A maioria dos pases adota o princpio da aptido para o uso (denominado no texto de diversas formas, como fitness for use, function oriented approach, suitable for use approach, cost-effective approach).
2 ECU era a sigla utilizada para European Currency Unit, substituda pelo euro em 01.01.1999. poca, 1 ECU equivalia 1 euro. Reviso da literatura 37 Ainda, valores orientadores so adotados para diferentes cenrios de uso do solo como forma de avaliar o risco de determinada rea, com base nos quais os objetivos da remediao sero definidos (FERGUSON, 1999). A este respeito CUNHA (1997) salienta que um ponto em comum a todos os pases que elaboraram programas de gerenciamento de reas contaminadas foi o elevado nmero de reas e o montante de recursos necessrios a sua remediao. H necessidade, portanto, de se avaliar a real necessidade de remediar uma rea contaminada, considerando os nveis de contaminao existentes e o potencial de causar danos sade da populao. Tal procedimento denominado genericamente como avaliao de risco sade (o destaque nosso) e tem sido adotado em alguns pases como forma de determinar a real necessidade de remediao de um local, assim como na definio do sistema de remediao a ser implantado (p. 09). Sobre o assunto vale a pena transcrever os ensinamentos de MARKER (2008): reas contaminadas podem ser reinseridas no ciclo econmico (...) desde que os cuidados necessrios ao gerenciamento do risco sejam implementados. Isso no implica a necessidade de eliminar totalmente a contaminao e devolver ao solo sua multifuncionalidade (que pode ser invivel do ponto de vista econmico). Contaminaes residuais so aceitveis, uma vez o risco seja controlado. Isso pode acontecer atravs da compatibilizao do uso planejado de um terreno com as condies ambientais do solo e das guas subterrneas por medidas de restrio do uso (controle institucional). O tratamento da contaminao em nveis baixos, como por exemplo o tratamento da gua subterrnea por mtodos hidrulicos de bombeamento e extrao dos contaminantes, pode at deixar contaminaes remanescentes, uma vez que eles no apresentem risco para o uso declarado. Medidas de conteno que cortam as vias de propagao dos contaminantes at eles no mais alcanarem os receptores habitualmente barreiras fsicas ou hidrulicas tambm podem ser implantadas e integradas em projetos arquitetnicos e da construo civil (impermeabilizao da superfcie, lajes etc.) e assim garantem a segurana dos futuros moradores. Com o apoio de mtodos avanados de investigao e tecnologias modernas de remediao, permite-se identificar, avaliar e sanear ambiental e economicamente o impacto negativo de uma contaminao, adequando a qualidade do solo anteriormente contaminado para futuros usos (os destaques so nossos), de modo que o bem-estar dos novos usurios seja garantido, a revitalizao seja vivel economicamente e os imveis valorizados (p. 27). Reviso da literatura 38 reas contaminadas e brownfields LEITE (2010) relaciona os brownfields a vazios urbanos, antigos espaos centrais que perderam boa parte de suas funes produtivas, tornando-se obsoletos e verdadeiros guetos de degradao urbana, social e ambiental. Segundo VASQUES (2006) o termo brownfields, traduzido no sentido literal como campos escuros/marrons, foi inicialmente usado para distingui-los dos chamados greenfields ou campos verdes que se referem s reas agrcolas localizadas longe dos centros urbanos como espaos previamente no desenvolvidos, em boas condies, ou ainda reas florestais, parques e esturios naturais (VASQUES, 2006). SNCHEZ (2001) afirma que tais reas esto tambm associadas ao declnio industrial, o qual, alm de problemas sociais e econmicos, deixa como legado uma coleo de edifcios e terrenos desocupados, frequentemente contaminados, conhecidos nos Estados Unidos como brownfields. Alm de antigas indstrias, o termo pode tambm se referir a empresas comerciais desativadas, minas abandonadas, lixes, depsitos de resduos, bem como a todo tipo de infraestrutura de transporte como ferrovias, portos e aeroportos etc. So todos os empreendimentos que um dia foram desativados, sofreram a ao do tempo, e com a consequente degradao natural, transformaram-se em zonas mortas (VASQUES, 2006). Na definio da agncia de proteo ambiental americana, brownfield site significa propriedade em que eventuais projetos de expanso, revitalizao ou reuso podem ser complicados pela presena potencial ou real de substncias txicas, poluentes ou contaminantes (EPA, 2011). MARKER (2008) define-os como propriedades abandonadas ou subutilizadas cuja reutilizao dificultada pela presena real ou potencial de substncias perigosas poluentes ou contaminantes (p. 124). SNCHEZ (2004) explicita com clareza as diferenas conceituais relacionadas a brownfields e reas contaminadas. Reviso da literatura 39 importante frisar que o termo no se confunde com o de rea contaminada, pois basta que haja a percepo ou a possibilidade, de que um terreno esteja contaminado, para dificultar sua reutilizao (se houver uma poltica efetiva de reas contaminadas). Brownfield um termo urbanstico (os destaques so nossos). A figura a seguir mostra seu lugar dentro do universo de reas ocupadas: parte deste universo inclui um conjunto de reas contaminadas, enquanto outra parte constitui o conjunto de brownfields. H sobreposio entre ambos, mas no coincidncia. Em outras palavras, alguns brownfields so reas contaminadas, enquanto nem toda rea contaminada um brownfield, como o caso de reas contaminadas situadas em indstrias ativas, por exemplo neste caso trata-se de um terreno industrial contaminado (SNCHEZ, 2004, p. 85). Figura 1. Tipologia de reas degradadas.
Fonte: SNCHEZ, 2004. Fatores como abandono e presena de contaminantes, real ou percebida, tambm constam da definio proposta pela rede europeia CLARINET (Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies 3 ). Brownfields so reas que: foram afetadas por usos anteriores da prpria rea e do entorno; so abandonadas ou subutilizadas; possuem problemas reais ou percebidos de contaminao; esto principalmente em reas urbanas desenvolvidas; demandam interveno para que voltem a ter um uso funcional (CLARINET, 2002, p. 9).
3 Rede de reabilitao de reas contaminadas para tecnologias ambientais. Reviso da literatura 40 Alguns pases europeus como Frana, Holanda e Reino Unido, tm adotado terminologias especficas: abandono (dereliction), uso modificado (modified use), reabilitao (rehabilitation), reutilizao (re-use), regenerao (regeneration) e revitalizao (revitalization). No h, porm, termos comuns a todos os membros da Unio Europeia que precisamente definam o que so brownfields (CLARINET, 2002). SNCHEZ (2001) relata que na lngua francesa gegrafos e urbanistas utilizam o termo friche industrielle. A palavra tem origem nos ramos de atividade agrcola, significando terra deixada sem cultivar (friche). Na Inglaterra o termo empregado derelict land. Na Alemanha no h uma definio legal de brownfield. Segundo GRIMSKI e DOSCH (2010) o termo est sendo largamente utilizado para terras em desuso ou subutilizadas que necessitam de interveno para serem reintegradas ao mercado imobilirio. (...) indica locais que tinham previamente servido para fins comerciais, industriais ou militares e para os quais at agora no foi encontrado novo uso. Dada a extenso das atividades de revitalizao urbana em muitas partes da Alemanha o termo brownfield deveria tambm incluir reas de moradias abandonadas, ptios ferrovirios e at shopping centers e escritrios abandonados. O tempo durante o qual as terras permaneceram vagas tambm muitas vezes considerado um fator decisivo para definir um local como brownfield (GRIMSKI e DOSCH, 2010, p. 248). O termo alemo mais utilizado seria Brachflche, embora no seja uma definio oficial. O adjetivo brach significa inculto, baldio e Flche, rea, superfcie 4 . MARKER (2003) observa que Brachflche seria uma rea degradada, ociosa e abandonada, na qual pode ou no existir contaminaes reais que dificultem a sua reutilizao (p. 45). Segundo a agncia ambiental federal alem (Umweltbundesamt - UBA) o termo Brachflche pode ser definido de vrias formas, mas no existe nenhuma oficial. Um dos sentidos pode ser reas anteriormente utilizadas, que por motivos ecolgicos, urbansticos ou sociais devem ser direcionadas para um novo uso, cuja reutilizao
4 Conforme o Dicionrio Langenscheidt KG, Berlin und Mnchen, 2001. Reviso da literatura 41 possui entraves tpicos de Brachflchen 5 . Um exemplo de entrave pode ser a suspeita de contaminao caso o uso anterior tenha sido comercial, industrial ou militar. Tais reas permanecem, por tais razes, integral ou parcialmente baldias por anos (UBA, 2005, p. 5). Fala-se tambm na Alemanha rotineiramente em Brachflchenrecycling como sendo a reciclagem destas reas baldias. A Comisso de Proteo do Solo da agncia ambiental federal associa reciclagem de reas (ou Flchenrecycling) reintegrao de terrenos que perderam sua funo ou uso ao ciclo econmico (KBU, 2011). Revitalizao de reas degradadas (Brachflchenrecycling ou brownfield redevelopment), portanto, a revitalizao ambiental (por remediao, descontaminao ou conteno/isolamento de reas contaminadas) e revitalizao urbanstica de uma rea no sentido de devolv-la ao ciclo econmico, viabilizando novos usos sem risco para a sade humana, assegurando sua produtividade econmica e suas funes sociais (MARKER, 2003, p. 45). A reciclagem de reas na Alemanha uma das principais polticas pblicas relativas ao uso do solo, na qual a revitalizao de brownfields (ou de Brachflchen) est prioritariamente inserida buscando-se o retorno desses imveis ao ciclo econmico. Tais conceitos e polticas alems sero melhor explicitados em captulo prprio. No h no vocabulrio ptrio um termo que traduza o significado de brownfields. No Brasil o termo brownfields pouco conhecido, apesar de existirem em grandes quantidades (...) (VASQUES, 2006). SNCHEZ (2001) identifica tais imveis terrenos e edifcios como disfuncionais. Na lio deste autor o vocbulo brownfield tem sido utilizado devido falta de um termo apropriado em lngua portuguesa.
5 Ou brownfields, na mesma verso do documento em ingls Reviso da literatura 42 2.2 REAS CONTAMINADAS NO BRASIL Os passivos ambientais, segundo SNCHEZ (2001), vm-se acumulando como uma consequncia inevitvel da atividade humana. No Brasil, os resultados de cinco sculos de descaso para com o meio ambiente tm se manifestado de diferentes formas. As geraes atuais tm arcado com os custos (econmicos e sociais) de decises tomadas no passado sem que a capacidade de suporte e a resilincia do meio fossem levadas em conta (p. 195). Industrializao e desconcentrao industrial O deslocamento da atividade industrial para longe das concentraes urbanas, segundo MOERI e ULLRICH (2007), tem gerado inmeras reas degradadas, subutilizadas ou abandonadas, as quais, devido antiga utilizao, podem estar contaminadas. KERN (2005) observa que desde o sculo XIX a atividade industrial gerou passivos comprometendo a qualidade do ambiente, sendo que resduos de todos os tipos foram simplesmente jogados, amontoados na natureza causando a contaminao do solo. GNTHER (2002) explana sobre a industrializao sem planejamento e o consequente processo de desconcentrao industrial, tomando como exemplo a metrpole paulista, em que antigos imveis industriais tiveram seu uso alterado revelia de qualquer avaliao ambiental. No caso brasileiro, a Regio Metropolitana de So Paulo (...) apresenta a maior ocorrncia de registros de reas potencialmente contaminadas, como resultado da contaminao por produtos e resduos perigosos. Essa concentrao de episdios crticos de contaminao ambiental situa-se na rota do crescimento industrial explosivo que a Regio experimentou a partir da dcada de 1950, poca em que o parque automotivo iniciou ali sua consolidao como setor produtivo gerador de emprego e renda, impulsionador de outras atividades produtivas e catalisador de fora de trabalho migrante de outras regies do pas; situao econmica que perduraria por algumas dcadas. A partir da dcada de 1980, com o incio da chamada "interiorizao" do crescimento econmico paulista e devido desindustrializao relativa em curso na RMSP, muitas reas at ento ocupadas pela expanso industrial paulista passaram a extrapolar dimenses rumo a novas fronteiras fsico- geogrficas (...). Algumas indstrias foram deslocadas espacialmente para locais mais afastados dos centros urbanos em rpido adensamento; outras encerraram suas atividades devido falta de sustentao econmica ou Reviso da literatura 43 impossibilidade de responder ao novo perfil exigido pelo mercado; outras ainda paralisaram suas operaes por exigncia dos rgos de controle ambiental, devido ao risco que representavam suas atividades produtivas. Nesse cenrio de desinstalaes industriais movidas por razes de natureza diversa, algumas reas anteriormente industrializadas passaram a ceder lugar para o exerccio de outros usos e funes (o destaque nosso), urbanos ou no, tais como atividades de lazer, culturais e comerciais, loteamentos residenciais, depsitos e galpes de armazenamento, agricultura e pecuria. Entretanto, a reutilizao dessas reas passou a ser praticada, em grande parte dos casos, revelia de medidas de avaliao e controle dos danos e riscos que a ocupao desses stios pode apresentar ao meio ambiente e sade pblica (GNTHER, 2002, p. 2). GRANZIERA (2009) destaca que a atividade industrial, ocorrida a partir da dcada de 1970, desenvolveu-se muito antes do advento das normas ambientais e os efeitos gerados pela poluio industrial alertaram para a necessidade de controlar as atividades que causam impacto ao meio ambiente. Em matria de disposio de resduos industriais a legislao ambiental foi posterior ao desenvolvimento da indstria, o que resultou nos chamados passivos ambientais. A avaliao do cenrio existente na Regio Metropolitana de So Paulo, na opinio de CUNHA (1997), revela a existncia de reas de conflito, cuja ocupao partilhada por usos incompatveis entre si, como os de natureza industrial e residencial, ou em regies onde o uso atual do solo no condiz com os nveis de contaminao decorrentes das antigas fontes de poluio desativadas ao longo do processo de transformao ocorrido no perfil industrial da regio. As fontes de poluio mais crticas da regio eram, provavelmente, as indstrias desativadas uma vez que sobre elas no se exercia um controle ambiental e as restries quanto a sua reutilizao normalmente estavam associadas ao cumprimento das leis de zoneamento urbano, as quais no consideravam questes relativas poluio ambiental. No mesmo sentido VALENTIM (2005) afirma que, em razo do passivo ambiental, muitos usos do solo metropolitano de So Paulo mostram-se hoje incompatveis com o nvel de contaminao nele presente, acarretando situaes de risco potencial a seus habitantes. O problema se torna mais agudo quando os passivos esto em ambientes sujeitos a intenso processo de expanso ou reestruturao urbana (p. 40). Reviso da literatura 44 Em funo da escassez de terrenos e da dinmica imobiliria nos grandes centros urbanos MARKER (2008) chama ateno para a frequente reutilizao de terrenos que anteriormente abrigaram um uso industrial. O conceito de reciclar reas para novos usos faz parte de polticas pblicas exitosas de diversos pases, mas exige certos cuidados em funo do histrico da ocupao destes terrenos. Sobretudo nas grandes capitais, antigos bairros industriais ou reas de disposio de resduos vm tendo seu uso requerido progressivamente para funes urbanas mais nobres, como a moradia, o lazer e as atividades produtivas limpas. A reutilizao desses stios bastante desejvel, do ponto de vista urbanstico, pela oportunidade de aproveitamento de infraestrutura e localizao intrnsecos. Contudo, faz-se necessrio proceder com o cuidado apropriado que requer a ocupao de terrenos que possam carregar passivos ambientais decorrentes de atividades econmicas desempenhadas de maneira inadequada (MARKER, 2008, p. 119). A problemtica das alteraes de uso do solo em antigas reas industriais no municpio de So Paulo colocada em um dos estudos realizados por integrantes do Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas (GTAC), vinculado Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA), no qual se comenta a situao de rea inserida na regio da Operao Urbana Diagonal Sul, entre as estaes da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) Mooca e Ipiranga: (...) o estudo demonstrou que de fato est ocorrendo a desativao de vrias atividades industriais na regio pesquisada; isto porque aproximadamente 40% dos terrenos ou glebas vistoriados se encontram desativados e 18% subutilizados, ou seja em alguns lotes estavam funcionando atividades de menor porte como depsitos, estacionamentos, serralheria etc. Tambm se confirmou que a regio encontra-se em pleno processo de mudana de uso, sendo observado no entorno prximo a presena de vrias edificaes residenciais de classe mdia e classe mdia alta. Comprovando esta tendncia foi constatado o lanamento de dois empreendimentos imobilirios residenciais no interior da rea em estudo (RAMIRES et al., 2007, p. 09-10). A instalao de novas atividades em reas possivelmente contaminadas, segundo SEPE e SILVA (2004), decorreu do no reconhecimento do poder pblico a respeito dos passivos ambientais, levando-o a ignorar a reocupao de antigas reas industriais ou de deposio de resduos. A preocupao com a alterao de uso destas reas industriais foi tema da pesquisa realizada por estes autores. Por meio de levantamento realizado com base no IPTU a Reviso da literatura 45 partir de cadastro da Secretaria Municipal de Finanas, constatou-se que, entre 1996 e 2004, 2070 reas industriais sofreram alterao de uso, conforme demonstrado na Figura 2 a seguir. Figura 2. Imveis com alterao de IPTU de uso industrial para outros usos no municpio de So Paulo, no perodo 1996 a 2004.
Fonte: SEPE e SILVA, 2004. Embora a maioria das reas apresente usos comerciais, muitas reas foram convertidas em usos mais sensveis como escolas e residncias. Nota-se ainda que 180 reas passaram a ser tributadas como terrenos provavelmente pela demolio das edificaes, eliminando indcios do antigo uso industrial (SEPE e SILVA, 2004, p. 46). Outra pesquisa de relevo foi realizada por SILVA (2002), que levantou o uso de imveis industriais de grande porte 6 situados ao longo dos eixos ferrovirios e das margens dos rios Tiet, Pinheiros e Tamanduate, no municpio de So Paulo. De um total de 309 imveis industriais existentes em 1980, apenas 46% das indstrias permaneceriam ativas e cerca de 21% possuam um novo uso no-industrial. Procurou-se identificar, segundo SILVA (2002), qual a postura do municpio quando da ocupao de imveis industriais desativados para usos de natureza no industrial (comercial, residencial, institucional, servio) e se a possvel existncia de um
6 Com rea superior a 2500 m 2 . Reviso da literatura 46 passivo ambiental seria considerada tendo em vista a natureza industrial da atividade anteriormente desenvolvida. O estudo concluiu que a reincorporao dos imveis que apresentaram um novo uso no industrial no tecido urbano ocorreu sem qualquer preocupao quanto existncia de uma possvel contaminao do solo, da gua subterrnea ou das prprias instalaes se reaproveitadas. A totalidade dos agentes entrevistados no efetuou qualquer exame da qualidade do solo ou guas subterrneas no momento da implantao de um novo empreendimento, mesmo no ignorando o uso industrial da rea, e at encontrando tanques de armazenamento provenientes da indstria desativada. A realizao de sondagens justificou-se somente sob o ponto de vista estrutural para dimensionamento das fundaes (...). Nem o fato de se encontrar tanques enterrados com resduos industriais justificou, para os executores da construo, a investigao da qualidade do solo e da gua (...) (SILVA, 2002, p. 99). Em estudo realizado por GIULIANO e GNTHER (2004) no municpio de So Bernardo do Campo verificou-se que, no perodo entre 1990 e 2002, 1617 indstrias foram desativadas, todas potencialmente contaminadoras. Identificou-se a necessidade de um instrumento de gesto especfico para as reas potencialmente contaminadas, quando da sua utilizao para outros fins, o que tem ocorrido sem a devida preocupao com as pretritas atividades industriais desenvolvidas. Origem das reas contaminadas Segundo a CETESB 7 a origem das reas contaminadas est relacionada ao desconhecimento, em pocas passadas, de procedimentos seguros para o manejo de substncias perigosas, ao desrespeito a esses procedimentos e ocorrncia de acidentes ou vazamentos durante o desenvolvimento dos processos produtivos, de transporte ou de armazenamento de matrias primas e produtos (CETESB, 2010a). CUNHA (1997) complementa que a origem pode estar associada a diferentes fontes de poluio, sendo as mais usuais as de natureza industrial, de sistemas de tratamento e disposio de resduos, e as relacionadas ao armazenamento e distribuio de substncias qumicas, entre estas as de comercializao de combustveis (p. 1).
7 A Companhia Ambiental do Estado de So Paulo, CETESB, a agncia governamental responsvel, dentre outras atribuies, pelo controle, fiscalizao, monitoramento e licenciamento de atividades geradoras de poluio nas guas, no ar e no solo. Reviso da literatura 47 As possveis causas principais de uma rea contaminada, na lio de GNTHER (2006), podem ser: disposio inadequada de resduos no passado, manejo inadequado de substncias perigosas nos processos industriais em operao, disposio inadequada de resduos ou emisses industriais, perdas durante o processo produtivo, armazenamento inadequado, vazamento nos processos e acidentes, alm da prpria desativao. As reas contaminadas no gerenciadas funcionam ainda como fontes dinmicas de contaminao secundria, j que os contaminantes podem extrapolar a rea afetada atingindo outros meios. Casos que despertaram a ateno do pblico A seguir so destacados exemplos que chamaram a ateno dos rgos pblicos e da sociedade em geral a partir da dcada de 1980. Um dos primeiros episdios de contaminao de solos que teve repercusso no Brasil ocorreu na Baixada Santista nos anos de 1980, quando veio a pblico a existncia de diversos depsitos de resduos organoclorados nos municpios de Cubato e So Vicente, provenientes da fabricao de agrotxicos pela empresa Clorogil. A produo de solventes clorados iniciou em 1966, resultando na gerao de cerca de 2,6 toneladas dirias de resduos dispostos tanto em reas pblicas quanto particulares. Em 1976 a Clorogil foi adquirida pela Rhodia S.A., que herdou a responsabilidade pelas reas contaminadas. Foi construda em 1986 uma Estao de Espera para armazenar temporariamente os resduos que seriam encaminhados para incinerao. Por determinao judicial nos autos da ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico e pela Prefeitura Municipal, iniciaram-se as operaes de remoo, acondicionamento, transporte e armazenagem. A Estao foi fechada em 1987 com um estoque de aproximadamente 33.400 toneladas, quantidade muito superior a que seria suportada e inicialmente prevista de 12.000 toneladas. O incinerador construdo para tal finalidade funcionou de 1988 a 1993, quando foi interditado judicialmente. Posteriormente, outras reas de deposio de resduos organoclorados foram descobertas, sendo alvo de atuao da CETESB e do Ministrio Pblico. Atualmente existem 11 reas contaminadas em processo de remediao/monitoramento, sendo que alguns resduos permanecem confinados (CETESB, 2003a). Existem diversas aes civis pblicas movidas nas dcadas de Reviso da literatura 48 1980 e 1990 pelo Ministrio Pblico em face da Rhodia nos municpios de So Vicente 8 , Itanham 9 e Cubato 10 visando a reparao dos danos, remediao/conteno da contaminao e promoo de tratamento de sade s pessoas contaminadas. Destacamos a ao n 683/1986, primeira ao civil pblica, proposta em So Vicente, cuja sentena, emitida em 1995, condenou a Rhodia a isolar as reas contaminadas, provendo sistema de conteno dos contaminantes, se abster de utilizar e manter a guarda sobre as reas afetadas de modo a impedir a ocupao humana, remover e incinerar o solo contaminado e indenizar o fundo de direito difusos em valor superior a 8 milhes de reais 11 . Destacamos ainda a ao n 249/1993, em cujos autos a fbrica e o incinerador foram interditados. Em 1995 foi celebrado TAC visando minimizar os problemas sade causados aos trabalhadores e ao meio ambiente, o qual se encontra em fase de execuo, tendo a Rhodia se comprometido a custear todos os trabalhos de avaliao e descontaminao do solo, garantir o emprego dos funcionrios por quatro anos e custear exames mdicos incluindo os ex-funcionrios e trabalhadores de empreiteiras. Nos autos da ao civil pblica proposta em 1990 (n 000059-1) perante a 3 Vara Cvel de Cubato, foi prolatada sentena recentemente (dezembro de 2010) condenando a Rhodia ao pagamento de indenizao, em quantia a ser apurada em posterior liquidao, desde a data da deposio dos resduos at a total remediao da rea.
8 Ao n 590.01.1986.000183-5, nmero de ordem 683/1986, proposta perante a 2 Vara Cvel da Comarca de So Vicente. 9 Ao n 266.01.1991.000218-0, nmero de ordem 554/1991, proposta perante a 2 Vara Cvel da Comarca de Itanham. 10 Ao n 157.01.1990.000059-1, nmero de ordem 944/2010, proposta perante a 3 Vara Cvel da Comarca de Cubato e ao n 157.01.1993.000269-9, n de ordem 249/1993, proposta perante a 1 Vara Cvel da Comarca de Cubato. 11 Esta deciso foi reformada pelo Tribunal de Justia de So Paulo no tocante s verbas sucumbenciais da Fazenda Pblica Estadual e da Fazenda Municipal. Posteriormente, no Superior Tribunal de Justia, entendeu-se que, se a r j estava realizando a recuperao ambiental, no poderia ser obrigada tambm a pagar indenizao. Se a r j vem cumprindo a obrigao de fazer, no pode ser condenada em indenizao pelo dano que ela j vem recuperando. A indenizao prevista no artigo 13 da citada norma legal (lei n. 7.347/85) se destina reconstituio dos bens lesados, e se a recorrente j vem executando o projeto de recuperao do meio ambiente atingido, no pode ser condenada na referida indenizao. Alm disso, segundo o entendimento da Turma julgadora, a empresa tambm no pode ser condenada a implantar um sistema de abastecimento de gua, que seria obrigao dos donos do loteamento. Nos loteamentos regulares o fornecimento de gua potvel obrigao de seus proprietrios e a responsabilidade da r s seria a de fornecer o precioso lquido nos loteamentos clandestinos que ali, por ventura, existissem. Rel. Garcia Vieira, RESP 247.162-SP. Reviso da literatura 49 Na localidade denominada Cidade dos Meninos, no municpio de Duque de Caxias, Rio de Janeiro, ocorreu a contaminao ambiental e exposio humana a compostos organoclorados em decorrncia do passivo abandonado, na dcada de 1960, pela extinta fbrica do Instituto de Malariologia pertencente ao ento Ministrio da Educao e Sade. Em 1999 o Ministrio assumiu a gesto da rea e contratou estudos para avaliar a extenso da contaminao. Aps a anlise de risco sade 12 , diversos contaminantes foram encontrados como hexaclorociclohexano, dioxinas e furanos, dentre outros. A principal rota de exposio da populao ocorreu por meio da ingesto de alimentos de origem animal. Como concluso sugeriu-se a retirada de toda a populao da rea (MINISTRIO DA SADE, s.d). Os problemas relacionados contaminao ambiental e humana da regio geraram inmeras aes judiciais, que possuem os mais diferentes pedidos, sendo que os mais frequentes envolvem tratamento mdico-hospitalar, fornecimento de medicamentos, dano moral e/ou material, responsabilidade objetiva, dentre outros. Uma viso geral das aes individuais propostas pode ser conhecida no artigo escrito por SILVA e ROHLFS (2010) 13 . Trs aes civis pblicas foram movidas pelo Ministrio Pblico em face da Unio Federal 14 . A ao movida em 1991 15 objetivou a indenizao por danos causados sade e ao meio ambiente provocado pela exposio ao HCH na regio contaminada, sendo o processo arquivado em 2006 sem ter sido sentenciado. Uma segunda ao proposta em 1994 16 teve como objeto a interdio do Centro de Promoo Social Abrigo Cristo Redentor Unidade Cidade dos Meninos, o afastamento das crianas e adolescentes, a realizao de exames, tratamento mdico e indenizao. Este feito ainda no foi sentenciado. Em 1997 17 uma terceira ao civil pblica foi proposta visando o cumprimento integral das obrigaes
12 A avaliao de risco sade humana encontra-se disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/SAUDE/visualizar_texto.cfm?idtxt=23560>. Acesso em: 03 jul. 2011. Dentre os efeitos sade causados pelos contaminantes encontrados citam-se cncer, prejuzo ao sistema nervoso central, gastrointestinal, reprodutor etc. 13 No artigo denominado Eficcia dos instrumentos jurdicos em reas contaminadas: Cidade dos Meninos - Rio de Janeiro, um estudo de caso foram analisadas 15 aes judiciais: uma ao de reintegrao de posse, seis aes de dano moral ou material, sete aes de dano moral ou material com solicitao de tratamento mdico hospitalar e uma ao de dano moral ou material com repasse de verbas do Sistema nico de Sade. 14 Conforme dados obtidos em SILVA e ROHLFS (2010) e no stio eletrnico da Justia Federal no Rio de Janeiro. 15 Ao n 0033301-81.1991.4.02.5101 proposta perante a 1 Vara Federal do Rio de Janeiro. 16 Ao n 0012896-19.1994.4.02.5101 proposta perante a 21 Vara Federal do Rio de Janeiro. 17 Ao n 0104992-48.1997.4.02.5101 proposta perante a 7 Vara Federal do Rio de Janeiro. Reviso da literatura 50 anteriormente assumidas em TAC (no qual o Ministrio da Sade assumiu a responsabilidade pela completa e permanente descontaminao da rea e assistncia populao afetada), bem como a absteno da Unio Federal de ceder ou transferir a qualquer ttulo a rea de sua propriedade at sua total descontaminao. O feito tambm no foi sentenciado. Em Santo Amaro da Purificao, Bahia, de 1960 a 1993 funcionou uma fbrica de pelotizao de chumbo, inicialmente denominada Cobrac e, em 1989, incorporada multinacional Plumbum. Diversas reclamaes ocorreram desde o incio do funcionamento da Cobrac, inclusive relacionadas contaminao ambiental e morte de animais. Aps a avaliao de risco realizada em 2003 foi constatada a exposio da populao circunvizinha e de trabalhadores contaminao do solo, poeira domiciliar, sedimentos e alimentos contaminados por metais pesados como chumbo, cdmio, zinco, cobre e arsnio (MINISTRIO DA SADE, s.d.). No se tem notcias de qualquer ao judicial destinada ao ressarcimento civil individual ou coletivo. As atividades industriais das Indstrias Reunidas Francisco Matarazzo em So Caetano do Sul, So Paulo tiveram incio em 1932 com a produo de cido sulfrico, celulose de lnter e rayon. Posteriormente, em 1946, outras atividades industriais foram desenvolvidas como a produo de soda custica, cloro e seus compostos, BHC, dentre outros. Nas dcadas de 1970 e 1980 entraram em operao outras unidades de carbureto de clcio e acetileno, ferro slico, enxofre, fundio etc. A desativao das unidades de produo iniciou-se em 1975 e a paralisao completa ocorreu em 1986, restando ainda hoje sria contaminao. Considerando que o risco avaliado populao exposta (moradores das casas vizinhas e crianas que adentravam na rea para brincar) resultou acima dos limites aceitveis, foi recomendado o isolamento e a conteno da rea assim como a remoo do material proveniente das demolies (CETESB, 1998). Em 1995 foi proposta ao civil pblica pelo Ministrio Pblico em face da empresa 18 visando a remediao dos danos ambientais, que foi julgada procedente em 1996, para que os resduos txicos
18 A ao tramita perante a 5 Vara Cvel da Comarca de So Caetano do Sul, processo 565.01.1995.000829-7, nmero de ordem 235/1995. Reviso da literatura 51 armazenados irregularmente na rea fossem destrudos. No houve recurso. O processo judicial no foi arquivado porque h o acompanhamento, pelo Poder Judicirio, da execuo da sentena que, diga-se, est caminhando a passos de tartaruga. Em janeiro de 2011 o Juiz expediu um Mandado de Constatao para verificao do andamento dos trabalhos de remediao, no tendo, at o momento, qualquer notcia nos autos. A partir do ano 2000 inmeros casos no Estado de So Paulo repercutiram fortemente na imprensa. O Conjunto Residencial Baro de Mau, localizado no municpio de Mau, So Paulo, uma rea contaminada por compostos orgnicos e inorgnicos, alguns deles volteis como o benzeno, clorobenzeno, trimetilbenzeno e decano. O terreno sobre o qual o conjunto residencial foi implantado pertenceu empresa de amortecedores Cofap e havia sido aterrado com resduos slidos industriais, predominantemente areias de fundio. Diante da ausncia de controle da rea por parte dos proprietrios, outras substncias txicas de origem desconhecida foram depositadas. Nem todos os edifcios foram construdos sobre os resduos. No ano 2000 ocorreu uma exploso durante a manuteno de uma bomba em uma das caixas de gua subterrneas vitimando fatalmente um operrio (CETESB, 2010b). Foi proposta ao civil pblica pelo Ministrio Pblico 19 em face dos diversos envolvidos 20 objetivando a recuperao da rea contaminada e a indenizao dos moradores. Na sentena o Juiz condenou todas as rs a restiturem o local ao estado em que se encontrava antes da contaminao e, para tanto, determinou a demolio dos prdios e pagamento de indenizao aos moradores. Em segunda instncia foi confirmada a necessidade de as rs indenizarem todos os moradores lesados e, tendo em vista que a mancha de contaminao atinge, com mais intensidade, duas quadras do conjunto habitacional, decidiu-se que estes habitantes deveriam receber devoluo do valor pago pela
19 A ao tramita perante a 3 Vara Cvel da Comarca de Mau, processo n 348.01.2001.008501-4, nmero de ordem 1157/2001. 20 Os rus da ao so: Municpio de Mau (aprovou o empreendimento e emitiu o respectivo alvar de construo), COFAP Companhia Fabricadora de Peas (responsvel pelo depsito dos resduos no local), Cooperativa Habitacional Nosso Teto (compromissria compradora do imvel), Administradora e Construtora SOMA Ltda. (construtora da rede de gua e esgoto), SQG Empreendimentos e Construes Ltda. (construtora), Paulicoop Planejamento e Assessoria a Cooperativas S/C Ltda. (assessora jurdica da proprietria do terreno). Reviso da literatura 52 unidade possibilitando a imediata mudana. Os demais poderiam ali permanecer aguardando-se a recomposio dos danos materiais. Todas as empresas opuseram Embargos de Declarao ainda no julgados. No bairro de Vila Carioca, municpio de So Paulo a Shell Brasil possui uma base de armazenamento e distribuio de combustveis instalada desde a dcada de 1940, ocupando uma rea de 98.400m 2 . Em virtude de denncia do Greenpeace, em 1993, foi realizada pela CETESB coleta de amostras de solo, tendo sido constatada a presena de borra oleosa enterrada gerada nas operaes de limpeza e manuteno dos tanques. Verificou-se tambm que na rea denominada Colorado ocorreu no passado a formulao e envase de pesticidas. Chumbo, benzeno, tolueno, xileno e etilbenzeno, hidrocarbonetos derivados de petrleo e pesticidas clorados so alguns dos contaminantes encontrados na rea (CETESB, 2002). Em 1993, por representao do Greenpeace, foi instaurado inqurito civil para apurao da denncia da contaminao. Em 2002 foi proposta ao civil pblica pelo Ministrio Pblico em face da Shell e CETESB visando a remediao dos danos ambientais e a indenizao dos moradores. Ao longo desses anos muitas exigncias tcnicas foram feitas Shell, pela CETESB, que, embora tenha deixado de atender algumas delas no prazo concedido, vem promovendo a remediao da rea. O feito ainda no foi sentenciado. A indstria Acumuladores AJAX Ltda. iniciou suas atividades recuperao de chumbo no municpio de Bauru em 1974, em um terreno de 76.800,00 m. Dentre os problemas de poluio encontrados destacam-se emisses de poeiras fugitivas, emisso de material particulado que atingia reas fora dos limites da indstria, armazenagem inadequada de resduos contaminados com chumbo etc. A poluio do ar foi um dos motivos que levou interdio da empresa no ano de 2001. Outro agravante considerado foi a existncia de residncias, comrcio, atividades hortifrutigranjeiras e construo de novas moradias bem prximas indstria. A interdio ocorreu depois que anlises do ar revelaram alta concentrao de chumbo no interior e fora da fbrica, provocando a contaminao em quatro crianas. Observou-se que as concentraes de chumbo na atmosfera foram extremamente elevadas, com mdia de 9,7 microgramas/m 3 , chegando a alcanar valores de at Reviso da literatura 53 37,7 microgramas/m 3 . O padro de chumbo adotado pela CETESB na atmosfera de 1,5 microgramas/m 3 (CETESB, 2001a). No ano de 2002 o Instituto Ambiental Vidgua, associao civil sem fins lucrativos, moveu ao civil pblica 21 em face da AJAX visando a proibio de qualquer atividade industrial na rea, a remoo dos resduos, a recuperao dos danos ambientais, a reabilitao e descontaminao da rea, bem como indenizao para custear tratamento mdico para todas as pessoas contaminadas. Posteriormente o municpio de Bauru foi integrado no polo ativo da ao. O feito ainda no foi sentenciado e encontra-se em discusso um Termo de Ajustamento de Conduta a ser celebrado nos autos da ao. Segundo a Secretaria Municipal de Sade de Campinas a contaminao ambiental nas Manses Santo Antnio foi ocasionada pela Proquima, indstria de produtos qumicos j extinta, que operou por mais de vinte anos. No local eram recuperados solventes e fabricados produtos de limpeza. Apesar de interditada em 1990, a indstria funcionou mediante a obteno de medida liminar at 1995, quando foi assinado termo de compromisso para sua desativao em 18 meses. O terreno foi adquirido pela construtora Concima que, em 1997, iniciou a construo de um condomnio residencial de oito blocos de apartamentos. At o embargo, ocorrido em 2002, trs blocos tinham sido construdos e um ocupado sobre a rea contaminada. A populao foi orientada a no utilizar gua subterrnea, 19 poos foram interditados, uma nascente e outros trs poos lacrados. As obras tiveram que ser suspensas porque, por necessitarem de movimentao de solo, poderiam oferecer risco inclusive para a sade dos trabalhadores (CAMPINAS, 2004). Foi proposta ao civil pblica 22 pelo Municpio de Campinas em face da Proquima, Concima e CETESB, objetivando a condenao solidria das rs na obrigao de recuperar o local contaminado. Em julho de 2008 a CETESB e a Concima firmaram um Termo de Ajustamento de Conduta objetivando que a Concima desse incio aos procedimentos de recuperao da rea. Foi traado o plano de ao para remediao e o cronograma fsico da obra com aquiescncia da CETESB. O acordo no
21 Ao n 071.01.2002.005951-5, proposta perante a 1 Vara Cvel da Comarca de Bauru, tendo sido redistribuda em 2006 para a 1 Vara da Fazenda Pblica da mesma Comarca, nmero de ordem 795/2006. 22 Ao proposta perante a 1 Vara da Fazenda Pblica da Comarca de Campinas, processo n 114.01.2003.055393-1, nmero de ordem 2328/2005. Reviso da literatura 54 englobou todas as partes do processo e foi submetido ao Juzo para homologao, o que ocorreu em agosto do mesmo ano. O processo segue tramitando e se encontra em fase de produo de provas. O Aterro Industrial Mantovani, localizado no Stio Pirapitingui, em rea rural do municpio de Santo Antnio de Posse iniciou suas atividades presumivelmente em 1974, recebendo inicialmente resduos industriais gerados no processo de reciclagem de leos lubrificantes. Posteriormente passou a receber outros resduos industriais de mais de 60 empresas, at que, em setembro de 1987, teve suas atividades paralisadas pela CETESB. Outro empreendimento, a Central Tcnica de Tratamento e Disposio de Resduos Industriais (CETRIN), tambm exerceu a atividade de aterro industrial na rea, recebendo lodos de sistemas de tratamento de efluentes lquidos de galvanoplastias, no perodo de 1984 a 1987, quando teve suas atividades interrompidas pela CETESB (CETESB, 2010c). Presume-se que haja no local mais de 450 mil toneladas de resduos enterrados. Em 1998 o Ministrio Pblico promoveu ao civil pblica em face do aterro e da CETRIN 23 , visando a reparao dos danos. Houve sentena em 1995 condenando os rus a pagar indenizao para recompor o complexo ecolgico, a qual no se conseguiu executar. No ano de 2001 foi assinado um Termo de Compromisso entre o Ministrio Pblico e 48 empresas, com anuncia da CETESB, que previu a realizao de medidas emergenciais, fornecimento de gua para stios vizinhos e diagnstico ambiental do local. Este Termo foi aditado por diversas vezes, tendo resultado em aes importantes como o incio da retirada de 15.000 toneladas de borras oleosas. Discute- se atualmente a complementao do diagnstico da contaminao, estudo de avaliao de risco e a proposta de medidas para a reabilitao da rea 24 . Necessidade de polticas pblicas O Brasil dispe de uma poltica nacional de resduos, que aborda lateralmente o tema das reas contaminadas, mas no de uma poltica pblica nacional especfica sobre o assunto, embora este constitua um relevante problema que vem sendo detectado pelas autoridades e que tem sido objeto de poucos estudos.
23 A ao proposta perante a 1 Vara Cvel da Comarca de Mogi Mirim, processo n 480/88. 24 Conforme consta da Pasta Administrativa CETESB n/00556/87. Reviso da literatura 55 No obstante o Estado de So Paulo tenha aprovado uma lei especfica sobre o gerenciamento de reas contaminadas em 2009 a necessidade de polticas pblicas j fora anteriormente detectada. Vejamos. MARKER (2008) menciona que a estruturao e consolidao de polticas pblicas so condio sine qua non para incentivar a revitalizao das reas degradadas, especialmente por meio de mecanismos fiscais, programas de apoio investigao dos passivos ambientais, viabilizao de contratos pblico-privados, dentre outros. Na opinio de SNCHEZ (2001) em pases como o Brasil, as consequncias de falta de uma poltica sobre stios contaminados tm desdobramentos sociais mais amplos que os observados nos pases desenvolvidos, tendo em vista que tais reas tendem a ser ocupadas por populaes de baixa renda, que assim ficam expostas diretamente aos solos contaminados (p. 120). Segundo este autor as polticas de solos contaminados devem ser institudas e formalizadas por algum mecanismo legal, como uma lei adotada pelo Parlamento, um decreto do Poder Executivo ou alguma outra forma jurdica aceitvel em cada jurisdio (SNCHEZ, 2001, p. 126). PHILIPPI JR. et al. (2004) relatam que apesar de ser um problema global, a gesto de reas contaminadas ainda tema recente das polticas ambientais. (...) Existe um arcabouo legal que tutela e rege as atividades industriais e normas que tutelam o meio ambiente, mas ainda h impeditivos na implementao de solues ambientalmente adequadas, que perpassam pela ausncia de polticas pblicas especficas (p. 1387). VALENTIM (2005) ressalta que esta triste herana (...) possui extenso e complexidade tal que demandam a definio de polticas pblicas mais amplas e integradas pelo fato de que as reas contaminadas no se circunscrevem apenas a um problema pblico de ordem ambiental, mas tambm de sade pblica e de qualidade do ambiente urbano (p. 10). As respostas governamentais, nas palavras de SNCHEZ (2001), configuram polticas pblicas que podem ser enquadradas da seguinte forma: Reviso da literatura 56 - negligente: a resposta caracterstica de jurisdies onde ainda no h um reconhecimento pblico do problema pelos nveis administrativos decisrios ou pela elite poltica. Sob alegao de no causar inquietude junto populao, o problema pode ser camuflado, ratificando o fato de que no ter poltica explcita uma forma de poltica pblica, s avessas. A falta de legislao dificulta ou impede qualquer forma de atuao do poder pblico, mesmo havendo suspeitas de contaminao de um stio; - reativa: caracteriza-se pela inao at que situaes muito evidentes, usualmente acompanhadas de presso dos cidados, forcem o poder pblico a tomar alguma atitude. Normalmente as autoridades pblicas no sabem e no esto preparadas para lidar com estes casos, em vista da ausncia de rotinas ou procedimentos regulares, o que resultar em aes desarticuladas ou mesmo contraditrias, com a perspectiva do curto prazo. Os problemas so resolvidos caso a caso; - corretiva: almeja remediar um problema aps sua identificao e diagnstico, pressupondo-se no apenas o reconhecimento do problema, mas alguma forma planejada e sistematizada de ao, buscando-se inclusive ativamente identificar os locais potencialmente poludos antes que estes sejam descobertos pela populao ou causem danos ambientais significativos. Admite-se que seu sucesso seja relativo, pois existem milhares de terrenos contaminados e novos stios continuam a ser poludos em todo o planeta. Se bem-sucedidas, tais polticas tm evitado que a ocupao e reutilizao de terrenos gerem riscos excessivos sade humana. Ainda que sejam tomadas aes preventivas, medidas corretivas so necessrias para limpar erros do passado e reduzir os passivos ambientais; - preventiva: visa eliminar os passivos ambientais quando um empreendimento industrial desativado. Sob este enfoque, os passivos ambientais que possam ter-se acumulado durante a operao do empreendimento devem ser reduzidos ou preferencialmente eliminados quando da desativao, o que pressupe, no mnimo, a preparao e implementao de um plano de desativao; - proativa: busca efetivamente evitar que passivos ambientais se acumulem durante a operao de um empreendimento. Essa abordagem pressupe uma viso radicalmente nova de um empreendimento industrial, que passa a ser encarado como uma forma temporria de uso do solo, que pode ser reversvel e dar lugar a novos usos depois de encerrada a atividade. Considera-se, portanto, o ciclo de vida da instalao industrial, cujo planejamento inclui tambm seu fechamento, reconhecendo-se que os empreendimentos tm uma certa durao.
Algumas aes vm sendo desenvolvidas por Estados, de forma isolada, medida que os rgos ambientais so chamados a solucionar questes de contaminao muitas vezes antigas, mas que agora vm a tona. Reviso da literatura 57 O Estado do Rio de Janeiro aprovou em 2004 critrios para o licenciamento ambiental e para a autorizao do encerramento de postos de servios 25 e, em 2008, procedimentos para o encerramento de atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente. Em 2009 foram institudas a Licena Ambiental de Recuperao, por meio da qual se aprova a remediao, recuperao, descontaminao ou eliminao de passivo ambiental e a Licena de Operao de Recuperao, que autoriza a operao do empreendimento concomitante recuperao ambiental do passivo caso no haja risco sade da populao e dos trabalhadores. Foi tambm previsto o Termo de Encerramento, que atesta a inexistncia de passivo ambiental que represente risco ao meio ambiente ou sade da populao e estabelece as restries de uso da rea 26 . No Instituto Estadual do Ambiente (INEA) foi criada a Diretoria de Licenciamento Ambiental vinculada Gerncia de Risco Ambiental, responsvel pelo gerenciamento de reas contaminadas e que conta com um ncleo especfico de avaliao (Ncleo de Avaliao de reas Contaminadas). Em Minas Gerais foram estabelecidos em 2001 procedimentos para o licenciamento ambiental de postos revendedores, de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes 27 . Em 2007 o Sistema de Meio Ambiente foi reestruturado tendo sido instituda no mbito da Fundao Estadual de Meio Ambiente (FEAM) a Gerncia de Qualidade dos Solos vinculada Diretoria de Qualidade e Gesto Ambiental 28 , com atribuies de elaborar, sistematizar e divulgar o cadastro de reas contaminadas, desenvolver e implementar o programa e o manual de gerenciamento, assim como gerenciar, avaliar e acompanhar os diagnsticos e planos de interveno e recuperao, dentre
25 DZ 1841. R-2 aprovada pela Deliberao CECA n 4.498, de 03.09.2004. Disponvel em: <http://www.inea.rj.gov.br/fma/avaliacao-geo-ambiental.asp?cat=90>. Acesso em: 13 mar 2011. 26 Conforme o Decreto n 42.159/2009. Disponvel em: <http://www.resol.com.br/textos/decreto42159_02dez09_slam.htm>. Acesso em: 13 mar 2011. 27 Nos termos da Deliberao Normativa COPAM n 50/2001, alterada pela Deliberao Normativa COPAM n 108/2007, a qual incluiu diretrizes para paralisao temporria e encerramento das atividades, e investigao de passivo ambiental. Disponvel em: <http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=6850>. Acesso em: 13 mar 2011. 28 Conforme pode ser visto no stio eletrnico <http://www.feam.br/instituicao/organograma>, acessado em 13 mar 2011. Reviso da literatura 58 outras. Foi tambm criado o Projeto Solos de Minas que visa propor o estabelecimento de valores de referncia de qualidade dos solos e elaborar o Plano Estadual de Gesto de reas Contaminadas (FEAM, 2009a). Em 2008 os responsveis por reas suspeitas de contaminao e contaminadas foram convocados para efetuar uma autodeclarao, via internet, que constituiu a base do Inventrio Estadual de reas Contaminadas 29 . Em dezembro de 2007 foi divulgada a primeira lista de reas contaminadas do Estado. A segunda e ltima lista de reas contaminadas foi divulgada em 2009, indicando a existncia de 413 reas (FEAM, 2009b). Em 2010 foi institudo o Programa Estadual de Gesto de reas Contaminadas 30 , que contm as diretrizes e procedimentos detalhados para proteo da qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas. Dados e estatsticas do Estado de So Paulo No Estado de So Paulo uma ao sistemtica voltada para identificar e avaliar reas contaminadas teve incio em 1993 por meio de um projeto de cooperao tcnica desenvolvido entre CETESB e Alemanha intermediado pela agncia alem de cooperao tcnica (CUNHA, 1997). Segundo SNCHEZ (2004) o Estado de So Paulo foi pioneiro, ao estabelecer um programa de capacitao de recursos humanos e de desenvolvimento de ferramentas de gesto, contando com a cooperao do governo alemo. A ao governamental vem se dando atravs de diferentes iniciativas, como a constituio de um cadastro de reas contaminadas e a introduo de novos requisitos legais (p. 79). O nmero de reas contaminadas confirmadas no Estado vem sendo registrado e oficialmente divulgado. Em maio de 2002 a CETESB publicou pela primeira vez a lista de reas contaminadas, apresentando, poca, 255 reas. Segundo o ltimo
29 Conforme a Deliberao Normativa COPAM n 116/2008. Disponvel em: <http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=7974>. Acesso em: 13 mar 2011. 30 Por meio da Deliberao Normativa COPAM/CERH n 02/2010. Disponvel em: <http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=14670>. Acesso em: 13 mar 2011. Reviso da literatura 59 levantamento feito em 2010, o nmero subiu para 3.675, conforme apresentado na Figura 3. Figura 3. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas no Estado de So Paulo.
Fonte: baseado em: CETESB, 2010a. A Tabela 1 apresenta a distribuio das reas contaminadas por tipo de atividade e por regies. A localizao das reas no mapa pode ser visualizada na Figura 4. Reviso da literatura 60 Tabela 1. Distribuio das reas contaminadas por tipo de atividade e por regies no Estado de So Paulo em dezembro de 2010. Regio Atividade Comercial Industrial Resduos Postos de combustveis Acidentes/ Desconhecida Total So Paulo 39 114 28 1.004 5 1.190 RMSP - outros 31
4 34 1 171 1 211 Total 147 471 110 2.922 25 3.675 Fonte: CETESB, 2010a. Figura 4. Mapa das reas contaminadas e reabilitadas no Estado de So Paulo dezembro de 2010.
Fonte: CETESB, 2011b
31 38 municpios da Regio Metropolitana de So Paulo, excluindo-se a Capital. 32 Municpios no relacionados nas outras regies. 33 Municpios do Litoral Sul, Baixada Santista, do Litoral Norte e do Vale do Ribeira. 34 Municpios do Vale do Paraba e da Mantiqueira. Reviso da literatura 61 A Figura 5 apresenta a distribuio das reas contaminadas quanto ao estgio da reabilitao. Figura 5. Distribuio das reas contaminadas quanto classificao relativa ao estgio da reabilitao.
Fonte: CETESB, 2010a. A evoluo da atuao da CETESB no gerenciamento de reas contaminadas ser abordada na seo 7.1. Problemas decorrentes de reas contaminadas A existncia de uma rea contaminada gera mltiplas consequncias negativas de ordem ambiental, de sade pblica, econmica e urbana. Sob os aspectos ambientais, alm do comprometimento das funes do solo e da gua subterrnea, GLOEDEN (1999) adverte que gases podem ser acumulados em residncias, garagens e pores a partir de solos e guas subterrneas contaminadas por substncias volteis decorrentes de vazamentos de combustveis ou da produo de gs metano em reas de disposio de resduos. As Figuras 6 e 7 representam dois tpicos cenrios e fontes de contaminao, por meio dos quais se visualizam com mais clareza os efeitos da contaminao no solo, nas guas superficiais e subterrneas, bem como as vias pelas quais os contaminantes se propagam.
Reviso da literatura 62 Figura 6. Indstria desativada.
Legenda: Fontes de perigo 1 vazamento de tanques enterrados e sistema de tubulao 2 valas com barris enferrujados com resduos txicos 3 percolao no subsolo de antigos vazamentos 4 resduos abandonados lanados sobre o solo Cenrios 5 poluio do solo 6 poluio de gua subterrnea 7 percolao de poluentes na gua subterrnea em direo ao rio 8 fluxo de poluentes superficial e subterrneo em direo ao rio 9 eroso de resduos slidos txicos em direo ao rio 10 deposio de metais pesados no fundo do rio 12 evaporao de solventes txicos 13 efeito do ar poludo na vegetao Medidas de identificao de problemas 31 investigao confirmatria
Fonte: AHU Consultoria em Hidrogeologia e Meio Ambiente (Alemanha) citado por CETESB, 2011a. Reviso da literatura 63 Figura 7. Antiga rea de disposio de resduos.
Legenda: Fontes de perigo 16 resduos domsticos 17 resduos slidos industrial e comercial 18 aterro com entulho, solo e escria Cenrios 19 percolao de poluentes lixiviados para gua subterrnea 20 poluio da gua subterrnea pela percolao de contaminantes 21 bombeamento de guas contaminadas 22 irrigao com gua subterrnea contaminada 23 contaminao de gua potvel 24 emisso de gases txicos por resduos 25 infiltrao de gases txicos nas casas 26 entrada de gases nocivos atravs da rede de esgoto 27 entrada de vapores na edificao 28 rachaduras nas construes devido a recalques do aterro 29 contato dermal e ingesto de material txico Medidas de identificao de problemas 32 fechamento da estao de tratamento de gua Fonte: AHU Consultoria em Hidrogeologia e Meio Ambiente (Alemanha) citado por CETESB, 2011a. Reviso da literatura 64 Sob o aspecto da sade pblica as reas contaminadas tambm representam um risco por diversas razes. As substncias txicas presentes podem entrar em contato direto com a pele ou ser ingeridas por crianas ou ainda se fixar a partculas slidas e serem inaladas. Odores e gases nocivos podem ser liberados de terrenos contaminados, as substncias txicas podem ser transferidas para as guas subterrneas e mesmo se infiltrar em redes de distribuio de gua potvel. Finalmente, essas substncias podem ser txicas para a vegetao e influenciar negativamente o crescimento de plantas. O grau de risco sade est diretamente ligado ao tipo de uso do solo, assim como ao tipo de poluente, textura do solo e diversos parmetros fsicos e qumicos que definiro a mobilidade das substncias. evidente que usos de ordem residencial, recreativa ou agrcola requerem qualidade excelente do solo, pois a possibilidade de contato direto e de exposio a gases muito elevada, enquanto usos industriais ou comerciais, ou ainda estacionamentos ou vias de transporte, so menos exigentes (SNCHEZ, 2001, p. 95-96). GNTHER (2006) complementa que o risco sade humana pode ocorrer por exposio a trs vias distintas e simultneas: inalao de gases ou material particulado, ingesto de gua ou produtos vegetais ou animais contaminados e contato drmico com materiais ou solos contaminados. Nas palavras de PAGE (1996) a motivao primeira para a remediao de reas contaminadas a proteo da sade humana. Contaminantes txicos tambm ameaam a sade de plantas, animais, ecossistemas (...). Contudo, a ameaa sade humana que mobiliza foras polticas na busca de solues para a contaminao ambiental. reas contaminadas so uma ameaa sade humana porque muitos dos contaminantes presentes no solo ou em lenis freticos so capazes de provocar doenas e morte aps o contato em at mesmo concentraes mnimas. Ainda, muitas substncias txicas so altamente persistentes no meio ambiente e, por isso, a ameaa oferecida por reas contaminadas sade pblica pode se estender indefinidamente pelo futuro se no forem remediadas (PAGE, 1996, p. 39). Quanto aos aspectos econmicos SNCHEZ (2001) observa que, em muitos casos, o custo da remediao superior ao valor de mercado que teria o terreno se estivesse limpo. So vrios os casos em que um terreno no somente fica completamente desvalorizado como pode ter valor negativo, ou seja, o custo de descontaminao ultrapassa o valor da terra (...) (p. 111). Reviso da literatura 65 Constata-se, assim, que a questo dos solos contaminados constitui um problema econmico sob os dois pontos de vista, macro e micro. No primeiro caso, trata-se do resgate de uma dvida que representa o passivo ambiental acumulado durante dcadas de atividade industrial e decorre de prticas ento consideradas legais ou toleradas (no entanto, muitas reas foram contaminadas em desrespeito legislao em vigor, como a disposio clandestina de resduos industriais). No segundo caso, o problema econmico se apresenta como uma consequncia desse passivo, que a desvalorizao das propriedades (SNCHEZ, 2001, p. 113). A respeito dos aspectos urbanos VALENTIM (2005) acentua que o entendimento de que as reas contaminadas seriam um fator limitante do desenvolvimento urbano recente, sendo que este estorvo cidade emergiu e tocou a opinio pblica quando as investigaes apontaram a possibilidade de riscos significativos sade da populao. Na lio de SNCHEZ (2001) (...) a presena desses stios contribui duplamente para deteriorar a qualidade ambiental urbana (o destaque nosso): por um lado, dificulta a reutilizao de terrenos e a revitalizao desses setores e, por outro, contribui para o espalhamento ou disperso urbana, fenmeno que demanda a extenso da infraestrutura e dos servios para novas reas urbanizadas e frequentemente se faz em detrimento de reas agrcolas ou florestais (...) (p.106). Ainda no mbito dos problemas de gesto urbana causados por reas contaminadas menciona-se a desvalorizao do imvel contaminado e do entorno, a deteriorao da imagem de uma cidade perante investidores e opinio pblica, o favorecimento da disposio clandestina de resduos e da ocupao de terrenos. Tais reas provocam, assim, verdadeiros cortes no tecido urbano (SNCHEZ, 2004, p. 81). GNTHER (2006) chama ateno para um aspecto diretamente ligado questo do planejamento urbano, que a restrio imposta pela contaminao a determinados usos futuros, tais como loteamentos residenciais e agricultura por possibilitarem um contato mais direto com a fonte de contaminao. Recorte do tema Como visto, se verdade que uma rea contaminada constitui um problema econmico, ambiental e de sade pblica, no menos verdade que o planejamento Reviso da literatura 66 urbano e a lgica de ocupao do espao urbano sero diretamente afetados pela existncia dessas reas. A gesto municipal de reas contaminadas revela-se como um dos fatores chave para a efetiva reabilitao destas reas. Embora o desconhecimento do problema seja grande por parte de muitos governos locais, enfatiza-se a necessidade de uma atuao efetiva e de modo institucionalmente articulado. No obstante os municpios tenham competncia constitucional para proteger o meio ambiente e combater a poluio, suas atribuies abrangem tambm e especialmente questes relativas ao ordenamento do espao urbano, conforme ser adiante comentado. Tais competncias, conjugadas, constituem o fundamento da atuao municipal na gesto de reas contaminadas. No relatrio intitulado A revitalizao de reas urbanas degradadas: polticas, instrumentos e incentivos no cenrio internacional, MARKER (2003) apresenta alguns aspectos sobre o gerenciamento das reas contaminadas nos Estados Unidos, Alemanha e em outros pases europeus, sendo possvel constatar, naqueles pases, a necessria e estreita vinculao do municpio no gerenciamento de reas contaminadas, havendo, inclusive, casos em que a prpria municipalidade a coordenadora do projeto de revitalizao. Segundo a rede europeia CABERNET 35 (Rede de ao conjunta para regenerao econmica e de brownfields), que congrega especialistas de 21 pases da Europa e possui como foco de estudo e discusso, os complexos problemas decorrentes de reas contaminadas e brownfields, a atuao do governo local constitui uma questo chave, sob a dimenso institucional, para o sucesso dos projetos (CABERNET, 2006). A atuao da municipalidade, ou sua inrcia, influenciar, por exemplo, o ritmo e a forma pela qual a rea ser reutilizada e se continuar subutilizada ou abandonada,
35 Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network. As atividades da rede esto resumidas na seo 8.6. Reviso da literatura 67 havendo forte necessidade de estratgias especficas de abordagem por parte do governo local (CABERNET, 2006). Mesmo a existncia de uma poltica pblica em nvel nacional no solucionaria a questo sem um envolvimento ativo dos governos locais, os quais possuem um papel chave na revitalizao e no desenvolvimento urbano, considerando que estabelecem limites para atividades por intermdio da concepo de normas, do planejamento do uso do solo e do zoneamento (o destaque nosso) (CABERNET, 2006). Segundo as pesquisas realizadas pela rede, os principais problemas relacionados implementao de polticas europeias de revitalizao de brownfields em nvel local so: baixo nvel de conscientizao entre proprietrios e polticos locais sobre a amplitude das questes em jogo e, algumas vezes, pontos de vista conflitantes entre ambos; as estratgias de desenvolvimento urbano no do prioridade reutilizao de brownfields; coordenao insuficiente entre autoridades locais (entre os prprios departamentos) ou com agncias reguladoras estatais; falta de conhecimento adequado sobre a dimenso do problema (CABERNET, 2006, p. 84). Diante do exposto pretende-se com este estudo mostrar e chamar ateno para a necessidade de gesto municipal de reas contaminadas, apresentando-se, para tanto, os fundamentos legais e doutrinrios de modo inclusive a despertar os governos locais para a questo. Busca-se ainda levantar os instrumentos de gesto de reas contaminadas existentes, bem como as lacunas e avanos, contribuindo-se para a formulao de polticas pblicas nos municpios que esto comeando a lidar com o problema e propondo-se tambm uma atuao coordenada e articulada com o rgo estadual. Reviso da literatura 68 2.3 RELEVNCIA DA PESQUISA Nas circunstncias apresentadas est demonstrada a relevncia social da pesquisa, uma vez que a efetiva reabilitao de uma rea contaminada constitui interesse de toda a sociedade. Com relao sade pblica, destaca-se a necessidade de proteo da comunidade diretamente afetada pela contaminao, como por exemplo daqueles que moram no entorno e esto expostos ao risco. Por outro lado, o abandono de reas urbanas inaceitvel, especialmente aquelas inseridas em regies dotadas de infraestrutura. O grande desafio a reabilitao da rea contaminada para um novo uso, de modo que o risco sade pblica seja reduzido a um nvel aceitvel e que a mesma volte a cumprir uma funo social. A pesquisa possui tambm relevncia prtica medida que contribuir para a efetiva formulao de polticas pblicas municipais e aperfeioamento da aes j desempenhadas pelo Estado de So Paulo. Ademais o estudo contribuir para apresentar e despertar a responsabilidade municipal para a questo. O estudo destaca-se ainda pela relevncia cientfica devido ao seu ineditismo, sendo seu objeto pouco conhecido e explorado no meio acadmico. Mais pesquisas so necessrias para que diferentes experincias nacionais e internacionais sejam conhecidas no tocante s polticas pblicas, s estratgias de gesto, s ferramentas de incentivo para identificao e reabilitao de reas contaminadas, dentre outros. No obstante no exista uma poltica pblica nacional aprovada pelo Congresso (Lei), o Estado de So Paulo avana no sentido de estabelecer pioneiramente procedimentos com carter normativo e, mais recentemente, uma lei especfica, cujo estudo, ora levado a cabo, se faz oportuno e necessrio, podendo e devendo ser aprimorado por outros pesquisadores de So Paulo e do Brasil. 2.4 HIPTESES A problemtica das reas contaminadas no est sendo levada em considerao na gesto municipal, havendo necessidade de que: Reviso da literatura 69 i) os municpios reconheam o problema da existncia de reas contaminadas e os reflexos delas decorrentes para o desenvolvimento urbano; ii) os municpios insiram esta varivel no processo de gesto urbana e ambiental, criando tambm instrumentos e mecanismos que estimulem a revitalizao destas reas; iii) sejam estabelecidas polticas pblicas, planos, programas, projetos ou atividades que integrem a gesto de reas contaminadas entre esferas estadual e municipal. Nesse contexto esta tese prova que os municpios deveriam estabelecer procedimentos para a gesto dessas reas, bem como promover seu aparelhamento institucional investindo na capacitao de recursos humanos. Existe, ainda, grande preocupao quanto sintonia das atividades legislativas e administrativas do Estado e dos municpios com relao ao tema. A atuao das municipalidades no gerenciamento de reas contaminadas, quando existir, dever estar em consonncia com a legislao estadual existente. Ademais, procedimentos devem ser estabelecidos em conjunto de modo a viabilizar de forma eficiente a transferncia e compartilhamento de dados, bem como a diviso de tarefas e responsabilidades. Caber, possivelmente, uma articulao institucional para alcanar a sintonia desejada. 3 OBJETIVOS 3.1 OBJETIVO GERAL Construir subsdios para a formulao de polticas pblicas sobre gesto de reas contaminadas no mbito municipal. 3.2 OBJETIVOS ESPECFICOS refletir sobre e desenvolver os conceitos relacionados a reas contaminadas e brownfields; apresentar e discutir as competncias constitucionais referentes ao tema; expor a evoluo da legislao aplicvel sobre proteo do solo em nvel federal e do Estado de So Paulo; apresentar e discutir a poltica pblica existente sobre reas contaminadas no Estado de So Paulo, bem como sua atuao institucional; caracterizar e analisar a atuao legislativa e institucional de municpios do Estado de So Paulo na gesto de reas contaminadas, identificando-se possveis lacunas e avanos; apresentar polticas, estratgias e instrumentos sobre gesto de reas contaminadas na Alemanha. 3.3 PROBLEMAS DE PESQUISA considerando que tanto Unio, Estados e Municpios tm competncia comum para proteger o meio ambiente e combater a poluio, qual deveria ser a atuao de cada um no que se refere s reas contaminadas? porque os municpios devem participar da gesto de reas contaminadas? existem polticas pblicas municipais para enfrentar o problema das reas contaminadas? quais so as lacunas existentes? como gerar polticas pblicas que orientem o gerenciamento integrado de reas contaminadas entre o Estado de So Paulo e os municpios? 4 MATERIAIS E MTODOS 4.1 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AOS OBJETIVOS GERAIS Segundo GIL (2002), quanto aos objetivos gerais, as pesquisas podem ser classificadas em: exploratrias, descritivas e explicativas. A pesquisa exploratria tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torn-lo mais explcito (ou a construir hipteses). Pode se dizer que o objetivo principal o aprimoramento de ideias ou a descoberta de intuies. O planejamento flexvel, possibilitando a considerao dos mais variados aspectos relativos ao fato estudado. Tais pesquisas, na maioria dos casos envolvem: i) levantamento bibliogrfico; ii) entrevistas com pessoas que tiveram experincias prticas com o problema pesquisado; e iii) anlise de exemplos que estimulem a compreenso (Selltiz et al., citados por GIL, 2002). GIL (2002) ressalta que embora o planejamento da pesquisa exploratria seja bastante flexvel, na maioria dos casos assume a forma de pesquisa bibliogrfica ou de estudo de caso. A pesquisa descritiva tem como objetivo descrever as caractersticas de determinada populao ou fenmeno ou estabelecer relaes entre variveis. Como caracterstica significativa est a utilizao de tcnicas padronizadas de coleta de dados, tais como o questionrio e a observao sistemtica (GIL, 2002). Algumas pesquisas descritivas, alm de identificar a existncia de relaes entre variveis, pretendem determinar a natureza dessa relao. Neste caso, tem-se uma pesquisa descritiva que mais se aproxima da explicativa. Por outro lado, existem pesquisas que, embora definidas como descritivas com base em seus objetivos, acabam proporcionando uma nova viso do problema, o que as aproxima das pesquisas exploratrias (GIL, 2002). Materiais e mtodos 74 J a pesquisa explicativa tem como preocupao identificar os fatores que determinam ou contribuem para a ocorrncia de fenmenos. Nas cincias naturais, tais pesquisas valem-se quase sempre de mtodos experimentais. Nas cincias sociais, a aplicao deste mtodo mais difcil, recorrendo-se a outros, especialmente o observacional (GIL, 2002). As pesquisas descritivas so, juntamente com as exploratrias, as que habitualmente realizam os pesquisadores sociais preocupados com a atuao prtica (GIL, 2002). Segundo SPNOLA (2005) estudos exploratrios pretendem dar informaes gerais para melhor conhecimento de uma situao. J os estudos descritivos apresentam uma descrio exata das caractersticas de um fenmeno, podendo ser comparados a uma radiografia. Por sua vez os estudos explicativos, alm da descrio, tratam tambm das causas dos fenmenos, citando-se, como exemplo, os experimentos. Quanto ao estudo de caso, GIL (2002) relata que este procedimento est cada vez mais sendo utilizado nas cincias sociais, com diferentes propsitos, tais como: descrever a situao do contexto em que est sendo feita determinada investigao; formular hipteses ou desenvolver teorias, entre outros (p. 54). O conceito de caso amplo, podendo ser entendido como uma famlia, grupo social, uma organizao, um conjunto de relaes, um papel social, uma comunidade etc. A delimitao da unidade/caso tambm no constitui tarefa simples, sendo difcil traar seus limites. A totalidade de um objeto, seja ele fsico, biolgico ou social, uma construo intelectual. No existem limites concretos na definio de qualquer processo ou objeto. Desta forma, os critrios de seleo dos casos variam de acordo com os propsitos da pesquisa. (GIL, 2002, p. 138). Stake (2000), citado por GIL (2002), identifica trs modalidades de estudo de caso: i) intrnseco, em que o caso constitui o prprio objeto da pesquisa; ii) coletivo, com objetivo de estudar caractersticas de uma populao; e iii) instrumental, desenvolvido com o propsito de auxiliar no conhecimento ou redefinio de determinado problema. O pesquisador no tem interesse especfico no caso, mas reconhece que pode ser til para alcanar determinados objetivos (p. 138-139). Materiais e mtodos 75 Diante do exposto a pesquisa em comento foi em parte descritiva, no tocante aos temas referentes s competncias dos entes federados, legislao aplicvel sobre o recurso natural solo, bem como atuao do rgo ambiental estadual e dos municpios no gerenciamento de reas contaminadas. A parte exploratria deve-se ao fato de que se buscou ter maior familiaridade com o problema estudado, bem como tornar explcitas as lacunas existentes no gerenciamento destas reas com enfoque nos municpios da regio metropolitana de So Paulo. Nesta tese foram adotados estudos de caso instrumentais mediante a escolha de cinco municpios da Regio Metropolitana de So Paulo. Segundo a ltima relao publicada pela CETESB a RMSP possui aproximadamente metade das reas contaminadas do Estado. Dentre os municpios que a compem, os cinco que mais possuem reas contaminadas so: So Paulo, Santo Andr, So Bernardo, Guarulhos e Osasco, razo pela qual eles foram objeto de estudo. So apresentados na seo 7.2 na ordem crescente com relao quantidade de reas contaminadas. 4.2 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AO DELINEAMENTO (COLETA DE DADOS) O delineamento refere-se ao planejamento da pesquisa em sua dimenso mais ampla, que envolve tanto a diagramao quanto a previso de anlise e interpretao de coleta de dados. Entre outros aspectos, o delineamento considera o ambiente em que so coletados os dados e as formas de controle das variveis envolvidas (GIL, 2002, p. 43). GIL (2002) ensina que o elemento mais importante para a identificao de um delineamento o procedimento adotado para a coleta de dados (p. 43), havendo dois grandes grupos de delineamento: aqueles que utilizam as fontes de papel e aqueles cujos dados so fornecidos por pessoas. So exemplos do primeiro a pesquisa bibliogrfica e a documental. So exemplos do segundo a pesquisa experimental, a pesquisa ex-post facto, o levantamento e o estudo de caso. Importante diferenciar a pesquisa bibliogrfica da documental: enquanto aquela se utiliza fundamentalmente das contribuies dos diversos autores sobre determinado Materiais e mtodos 76 assunto, esta vale-se de materiais que no recebem ainda um tratamento analtico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da pesquisa (GIL 2002, p. 45). As fontes de dados da presente pesquisa foram: i) Bibliogrfica: - livros jurdicos e tcnicos; - dissertaes de mestrado e teses de doutorado; - artigos de revistas cientficas nacionais e internacionais; - publicaes oficiais peridicas; - impressos diversos.
No Brasil foram utilizadas as bibliotecas da Faculdade de Sade Pblica e da Escola Politcnica da USP e da CETESB, assim como o acervo virtual da USP e da CAPES. ii) Documental: - atos legislativos e normativos relacionados poluio do solo e reas contaminadas (legislao federal, estadual e municipal existente, genrica e especfica); - processos da CETESB (processos no Departamento Jurdico relacionados s aes judiciais dos casos mencionados na sesso 2.2 e processos administrativos mencionados na sesso 7.1).
Vale explicitar que dentre os poderes inerentes Administrao Pblica encontra-se o poder normativo, que expresso por meio da edio de decretos (no mbito do poder regulamentar, por exemplo) e de outros atos como resolues, portarias, deliberaes, instrues etc. (DI PIETRO, 2003). Materiais e mtodos 77 Em todas as hipteses, tais atos normativos no podem contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigaes que nela no estejam previstas, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade estabelecido na Constituio Federal 36 (DI PIETRO, 2003). Os atos pelos quais a Administrao exerce o seu poder normativo tm em comum com a lei o fato de emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e abstratos (DI PIETRO, 2003, p. 87). Os atos normativos so atos administrativos por meio dos quais a Administrao Pblica se expressa e manifesta sua vontade. Por este motivo, alm de atos legislativos (ou leis propriamente ditas emanadas pelas casas legislativas competentes), os demais atos normativos aplicveis provenientes da Unio, Estado de So Paulo e municpios foram objeto da presente pesquisa documental. No mbito municipal foram consultados os planos diretores, por ser este o instrumento bsico da poltica urbana nos termos do artigo 182 da Constituio Federal, leis orgnicas, leis de uso e ocupao do solo e legislao acessria, buscando-se os dispositivos que tratassem da temtica estudada (ex. reas degradadas, recuperao da qualidade ambiental, poluio e contaminao do solo), bem como legislao que tratasse especificamente de reas contaminadas. Por fim, foram mantidos contatos telefnicos com as Prefeituras para confirmar a existncia ou no de procedimentos eventualmente adotados, mas no formalizados ou publicados por meio de atos legislativos ou normativos. Para alcanar o objetivo de construir subsdios para a formulao de polticas pblicas sobre gesto municipal de reas contaminadas, houvemos por bem apresentar (e posteriormente discutir) as polticas desenvolvidas no Estado de So Paulo e no Brasil, considerando especialmente o fato de que o alcance de tais polticas tambm atinge os municpios.
36 O princpio da legalidade estabelecido no inc. II do artigo 5 da Constituio estabelece que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa se no em virtude de lei. Para a Administrao Pblica, em sentido inverso, este princpio indica que ela s poder fazer aquilo que estiver previsto em lei (DI PIETRO, 2003). Materiais e mtodos 78 4.3 PESQUISA NA ALEMANHA Partiu-se do princpio que a remediao e revitalizao de reas urbanas degradadas e contaminadas constituem um desafio crescente para os Estados e municpios brasileiros. Neste processo o Brasil pode se aproveitar das experincias de outros pases que possuem tradio na gesto de reas contaminadas, como por exemplo a Alemanha, que j reconheceu, vem enfrentando o problema h dcadas, assim como criou capacidades tcnicas e institucionais para lidar com esse desafio. A revitalizao de brownfields e a remediao de reas contaminadas na Alemanha tem sido um trabalho j realizado desde a dcada de 1970, especialmente devido s consequncias das profundas mudanas estruturais nas regies degradadas dos setores de minerao e carvo como, por exemplo, na rea Rhine-Ruhr ou Saarland. Com a reunificao ocorrida em 1989, o pas teve que lidar com as centenas de milhares de reas contaminadas existentes na antiga Repblica Democrtica Alem. Vrias mudanas em diferentes setores industriais tm ocorrido e os ciclos de uso do solo se tornam cada vez mais curtos. Soma-se a isto o fato de que a revitalizao de brownfields (incluindo as reas contaminadas) tem se tornado uma tarefa usual no mbito das polticas de gesto de planejamento de uso de solo urbano. Alm da quase que inexistente literatura nacional, deve ser considerado ainda que, no incio desta pesquisa (2007), no havia uma lei no pas que tratasse da temtica estudada. Por tal motivo optamos por pesquisar na Alemanha, no apenas a legislao, mas estratgias, abordagens e instrumentos relacionados ao tema. Com o advento no Brasil de dois instrumentos legais relevantes no ano de 2009 (Lei n 13.577 e Res. CONAMA n 420) foi possvel fazer uma breve anlise comparativa e verificar: estamos indo no caminho certo? Por bvio tal anlise contribui para o atendimento do objetivo geral deste trabalho (construo de subsdios para a formulao de polticas pblicas sobre gesto de reas contaminadas no mbito municipal) medida que os municpios formularo suas polticas considerando a legislao estadual e federal aplicvel. Materiais e mtodos 79 A par das fortes diferenas existentes entre ambos os pases em questes de tamanho, cultura, capacidade de planejamento, sistema jurdico (etc.) houve, porm, chances de se identificar abordagens, instrumentos legais e experincias prticas que podem ser efetivamente aplicadas no Brasil, com as devidas adaptaes. Obteve-se bolsa de estudos do Servio Alemo de Intercmbio Acadmico (Deutscher Akamdemischer Austauschdienst - DAAD) para frequentar um curso intensivo de alemo em Frankfurt no perodo de dezembro de 2008 a maro de 2009. A pesquisa relacionada tese propriamente dita, financiada com bolsa obtida da CAPES, ocorreu nos meses de abril a novembro de 2009, totalizando oito meses. De abril a junho de 2009 o estudo foi desenvolvido na Universidade de Cincias Aplicadas de Trier - Campus Ambiental de Birkenfeld (Fachhochschule Trier - Umweltcampus Birkenfeld). Alm de ter frequentado a biblioteca da Universidade, esta pesquisadora participou como ouvinte da disciplina denominada Aspectos tcnicos e jurdicos da remediao de reas contaminadas (Technische und Rechtliche Aspekte der Altlastensanierung), o que muito contribuiu para o entendimento do tema, especialmente no tocante Lei Federal alem de Proteo do Solo (Bundes- Bodenschutzgesetz) e aos aspectos tcnicos nela inseridos. De julho a novembro de 2009 a pesquisa foi realizada na agncia ambiental federal alem, que abriga a maior biblioteca ambiental da Alemanha. As fontes pesquisadas foram bibliogrficas e documentais. As bibliografias abrangeram a literatura sobre contaminao de solo no que se refere aos aspectos jurdicos e tcnicos, bem como exemplos de boas prticas de remediao de reas contaminadas/revitalizao de reas degradadas. Os documentos referem-se legislao federal e de alguns Estados alemes sobre remediao de reas contaminadas. 4.4 REFERENCIAL TERICO SEVERINO (2002) ressalta que o quadro terico constitui o universo de princpios, categorias e conceitos, formando sistematicamente um conjunto logicamente Materiais e mtodos 80 coerente, dentro do qual o trabalho do pesquisador se fundamenta e se desenvolve (p. 162). No mesmo sentido, SEABRA (2001) menciona que o referencial terico cumpre a funo de fundamentar teoricamente a pesquisa. A teoria, sendo um instrumento de cincia, constitui-se, portanto, no ponto de partida para a investigao bem sucedida de um problema. Alm da exposio da legislao aplicvel ao tema, uma exposio da opinio dos autores fundamental, medida que a doutrina, lio dos doutos fonte secundria do Direito. Nas palavras de PINHO e NASCIMENTO (1992) a influncia da doutrina faz-se sentir no perodo de formao do Direito e tambm no momento de sua aplicao nos casos concretos (p. 48). Neste segundo caso, a doutrina usada como meio de soluo de casos concretos, complementando melhor a lei e aclarando o preceito positivo (p. 48). Neste contexto foi apresentada a doutrina jurdica sobre as competncias constitucionais em matria ambiental e urbana visando elucidar e discutir o tema. Entretanto, com relao problemtica das reas contaminadas, justamente diante da novidade do tema, muito pouca literatura nacional em termos jurdicos foi produzida. O estudo possuiu como referencial terico a Constituio Federal bem como a legislao pertinente ao tema escolhido. A literatura apresentada tambm serviu como fundamento terico da pesquisa especialmente no tocante s competncias constitucionais e gesto municipal ambiental e urbana (seo 5.1 a 5.3), bem como necessidade de atuao municipal na gesto de reas contaminadas (seo 5.4). Cumpre salientar que os captulos 5 a 8 referente aos resultados da pesquisa refletiram exclusivamente o pensamento dos autores estudados, bem como a apresentao das normas pertinentes, sem qualquer juzo de valor por parte desta pesquisadora, o que foi realizado em captulo prprio, relativo discusso. As tradues constantes no captulo 8 foram realizadas por esta pesquisadora. 5 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS EM MATRIA AMBIENTAL E URBANA 5.1 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS Competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes (SILVA, 2010, p. 479). Normas de competncia so aquelas que atribuem aos entes federados matrias gerais e especficas para melhor administrar suas unidades federativas e proporcionar bem-estar populao. Essa repartio de competncias decorre do sistema federativo (SIRVINSKAS, 2008, p. 110). Nos termos do artigo 1 da Constituio Federal o Brasil uma repblica federativa, formada pela unio indissolvel dos Estados, Municpios e do Distrito Federal (BRASIL, 1988). O artigo 18 dispe que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (BRASIL, 1988). Segundo SILVA (2010) a federao consiste na unio de coletividades regionais autnomas que a doutrina chama de Estados Federados, Estados-membros ou simplesmente Estados (p. 99-100). A autonomia das entidades federativas pressupe a repartio de competncias para o exerccio do desenvolvimento de sua atividade normativa. O ponto central da noo de Estado Federal a distribuio constitucional de poderes (SILVA, 2010). A respeito da criao, pela Constituio, da federao com trs nveis, MILAR (2009) destaca que embora nico, esse modelo espelha uma tendncia mundial, que a de uma crescente afirmao das autonomias locais (o destaque nosso), mas Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 82 num quadro de participao em unidades polticas regionais, nacionais e supranacionais, cujos denominadores comuns so os interesses sempre mais amplos e a sempre menos ingerncia (...). Pode-se dizer que o Estado brasileiro adotou um modelo de ampla descentralizao administrativa, cujo esprito perpassa toda a Constituio de 1988 (p. 189-190). Quanto aos limites da repartio de competncia SILVA (2010) atesta que so notrias as dificuldades para saber quais matrias so da Unio, dos Estados e dos municpios. (...) A Constituio Federal de 1988 adotou um sistema complexo que busca realizar o equilbrio federativo, por meio de uma repartio de competncias que se fundamenta na tcnica da enumerao dos poderes da Unio (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, pargrafo 1) e poderes definidos indicativamente para os Municpios (art. 30), mas combina, com essa reserva de campos especficos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegao (art. 22, pargrafo nico), reas comuns em que se preveem atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre Unio e Estados em que a competncia para estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe Unio 37 , enquanto se defere aos Estados e at aos Municpios a competncia suplementar 38 (SILVA, 2010, p. 479). Com relao aos assuntos de natureza ambiental e urbanstica de interesse para este estudo a Constituio Federal apresenta a seguinte distribuio de competncias: Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; (...) VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; (...) Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)
37 Conforme artigos 21, incs. XIX, XX, XXI; 22, incs. IX, XXI, XXIV, e 24, par. 1. 38 Conforme artigo 24, par. 2 e 3, e artigo 30, inc. II. Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 83 VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; (...) VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; (...) 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais 39 . 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. 1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio. (...) Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; (...) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; (...) (BRASIL, 1988). MILAR (2009) ensina que o quadro de competncias desenhado pela Constituio enfatiza o que se convencionou chamar de federalismo cooperativo, j que boa parte da matria relativa proteo do meio ambiente pode ser disciplinada a um s tempo pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. Tais competncias desdobram-se em dois segmentos: as competncias administrativas (ou de execuo de tarefas), que conferem ao Poder Pblico e o desempenho de
39 A norma geral, pela prpria denominao, no pode entrar em detalhes, j que deve aplicar-se igualmente a todo o territrio nacional (GRANZIERA, 2009, p. 84). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 84 atividades concretas, por meio do exerccio do poder de polcia 40 ; e as competncias legislativas, que tratam do Poder outorgado a cada ente federado para a elaborao de leis e atos normativos. A competncia material atribui a uma esfera de poder o direito de fiscalizar e impor sanes em caso de descumprimento da lei. identificada pelo uso dos verbos prover, editar, autorizar, promover, administrar e organizar (FREITAS, 2005, p. 70). Especificamente com relao s competncias do municpio apresentamos o Quadro 1 abaixo. Quadro 1. Resumo das competncias municipais constitucionais em matria ambiental e urbana. Competncia Fundamento legal Matria Competncia material (no legislativa ou administrativa) art. 23 proteger o meio ambiente e combater a poluio art. 30, VIII ordenamento territorial/uso do solo 41
Competncia legislativa art. 30, I assuntos de interesse local art. 30, II suplementar a legislao estadual e federal no que couber art. 182 elaborar o plano diretor 42
Fonte: BRASIL, 1988. MILAR (2009) ressalta que os entes federados so autnomos, sendo o municpio parte integrante e inseparvel da Federao brasileira, alcanando,
40 Entende-se por poder de polcia, segundo DI PIETRO (2003), a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico (p. 111). Salienta ainda autora que a Administrao Pblica, no exerccio da parcela que lhe outorgada do mesmo poder, regulamenta as leis e controla a sua aplicao, preventivamente (por meio de ordens, notificaes, licenas ou autorizaes) ou repressivamente (mediante imposio de medidas corretivas) (DI PIETRO, 2003, p. 111). 41 MEDAUAR (2002) ensina que a ordenao do solo constitui o aspecto nuclear da atividade urbanstica, realizada no mbito municipal. 42 O plano diretor, nos termos do artigo 41 da Lei n 10.257/2001, obrigatrio para municpios com mais de 20 mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio Federal; integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 85 consequentemente, o mesmo grau de importncia atribuda, no contexto federativo, Unio e aos Estados-membros (p. 553). A capacidade normativa prpria dos municpios representa uma das quatro 43
capacidades relativas autonomia a ele conferida pela Constituio Federal. Materializa-se pela capacidade de elaborar leis sobre reas reservadas sua competncia exclusiva e suplementar (SILVA, 2010). GRANZIERA (2009) observa que se tornou completa a autonomia municipal em vista de sua capacidade de auto-organizao por meio da lei orgnica. Competncia municipal para legislar sobre matria ambiental H quem questione, entretanto, a competncia do municpio para legislar sobre matria ambiental, j que este ente federativo no consta do artigo 24 da Constituio Federal. MILAR (2009) observa que o fato de o artigo 24 da Constituio no explicitar a competncia legislativa do Municpio tem levado muitos concluso precipitada de que ele no teria competncia normativa na matria. Levado ao p da letra tal entendimento, chegar-se ia ao absurdo de sustentar tambm que ele no tem competncia para legislar sobre urbanismo, por ser matria de competncia concorrente includa no art. 24. evidente o disparate! Se a Constituio conferiu-lhe poder para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas competncia administrativa obvio que, para cumprir tal misso, h que poder legislar sobre a matria. (...) deve-se de igual maneira lembrar que os Municpios, segundo o regime constitucional de 1988, passaram a integrar a federao como entes autnomos (arts. 1 e 18), o que importa dizer que o Estado brasileiro no aquela estrutura hierrquica em que o Municpio ocupa o ltimo degrau. Ao contrrio, significa que Estados, Municpios e Distrito Federal so sujeitos ativos da Unio, isto , so os atores do pacto federativo (MILAR, 2009, p. 191, 192). SILVA (2001) destaca que a competncia municipal ficaria mais para execuo das leis protetivas do meio ambiente do que para legislar sobre o assunto. Mas
43 As outras trs capacidades, segundo SILVA (2010) so: capacidade de auto-organizao (mediante elaborao de lei orgnica prpria); capacidade de autogoverno (pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores); e capacidade de autoadministrao (administrao prpria para manter e prestar os servios de interesse local). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 86 plausvel reconhecer que a competncia suplementar (prevista no art. 30, inc. II) engloba tambm a matria ambiental. Na opinio de GUIMARES (2004) embora na competncia suplementar o municpio no possa estabelecer normas contrrias s fixadas pelos Estados e pela Unio, ele dever adequar tais normas s realidades locais e regular outros aspectos no previstos nas normas federais e estaduais que se faam necessrios para o equilbrio do meio urbano ( p. 82). ANTUNES (2006) acrescenta que seria incorreto e insensato dizer que os municpios no tm competncia legislativa em matria ambiental, restando claro que o meio ambiente est includo no conjunto de atribuies legislativas e administrativas municipais. Na realidade, os municpios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteo ambiental, pois a populao e as autoridades locais renem amplas condies de bem conhecer os problemas e as mazelas de cada localidade, sendo certo que so as primeiras a identificar o problema. atravs dos municpios que se pode implementar o princpio ecolgico de agir localmente e pensar globalmente. FREITAS (2005) ressalta que no mbito da proteo ao meio ambiente, no so expressivas as atribuies privativas dos municpios. A competncia legislativa neste tema reduzida ou difusa (interesse local) ou, na maioria das vezes, concorrente. Com relao competncia material comum a Constituio partilhou entre os vrios entes da Federao um vasto rol de matrias em que todos, isolados, em parceria ou em conjunto, podem atuar segundo regras pr-estabelecidas. FIORILLO (2009) defende que o municpio possui importncia fundamental e preponderante na tutela da sadia qualidade de vida. O fato de ter recebido autonomia pela Constituio Federal, competncias exclusivas e organizao poltica prpria possibilita uma tutela mais efetiva, porquanto no municpio que nascemos, trabalhamos, nos relacionamos, ou seja, nele que efetivamente vivemos. (...) o Municpio que passa a reunir efetivas condies de atender de modo imediato s necessidades locais, em especial em um pas como o Brasil, de propores continentais e cultura diversificada (p. 132-133). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 87 Na lio de VAN ACKER (1996) se a Constituio deferiu determinadas competncias s trs esferas de poder, conferiu-lhes, implicitamente, competncia para legislar sobre a mesma matria sempre que for necessrio, ou seja, quando o ordenamento jurdico for insuficiente (p. 97-98). Prossegue o mesmo autor relatando que o entendimento de que o municpio no possui competncia legislativa sobre matria ambiental por no constar no artigo 24 no se conforma com o sistema jurdico constitucional e levaria, inclusive, concluso de que o municpio no tem competncia para legislar sobre urbanismo, por ser matria de competncia concorrente includa no art. 24. Evidente o disparate (p. 98). GRANZIERA (2009) sublinha que embora a Constituio no tenha situado os municpios na rea de competncia concorrente, lhes outorgou competncia para suplementar a legislao federal e estadual no que couber, o que vale possibilitar- lhes dispor especialmente sobre as matrias ali arroladas e aquelas a respeito das quais se reconheceu Unio apenas a normatividade geral. Alm disso, cabe aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local (p. 83-84). Normas suplementares municipais so as que adicionam condies quelas editadas pela Unio e pelos Estados. , pois, expressamente conferido aos Municpios o poder de legislar em matria ambiental. Ressalte-se que, no exerccio dessa competncia, os Municpios no podem ser mais flexveis as normas federais e estaduais. Apenas devem adequar as regras aos interesses locais (GRANZIERA, 2009, p. 480). A respeito da competncia suplementar FERREIRA (2007) lembra que a Constituio reservou aos municpios parcelas de poder para que possam preencher lacunas e adaptar normas ambientais emanadas pela Unio e pelos Estados realidade local. Entretanto, a norma federal ou estadual dever preexistir norma municipal. Diante da inexistncia de tais normas no poderiam os municpios exercer a competncia plena e edit-las, pois, muito embora integrem explicitamente a Federao brasileira, foram excludos do exerccio da competncia legislativa concorrente (p. 213). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 88 A mesma opinio possui Ferraz Jr. (citado por FERREIRA, 2007) os municpios possuem competncia suplementar no para editar legislao concorrente, mas sim para editar legislao decorrente (p. 213). Nas palavras de SIRVINSKAS (2008) nada obsta que os municpios legislem sobre as matrias do artigo 24 da Constituio Federal, desde que esteja presente o seu interesse peculiar ou local, cuja permisso est prevista nos incisos I e II do artigo 30. No h dvidas que a competncia dos municpios em matria ambiental faz-se necessria especialmente por se tratar de seu peculiar interesse, no podendo ficar merc das normas estaduais e federais. Interesse local FREITAS (2005) ensina que a Constituio inovou ao substituir a expresso tradicional peculiar interesse por interesse local, perdendo-se, com isso, o entendimento consolidado em doutrina de dezenas de anos, j que desde a Constituio Republicana de 1891 usava-se a expresso peculiar interesse. O subjetivismo da expresso interesse local origina atrozes dvidas. Qual o assunto ambiental de interesse federal ou estadual que no seja tambm da comunidade? A dificuldade do tema impede que ele receba conceitos explcitos e permita posies claras (FREITAS, 2005). Segundo SILVA (2010) e FIORILLO (2009) a predominncia do interesse deve nortear a repartio de competncias legislativas, cabendo Unio as matrias de predominante interesse geral, nacional, aos Estados os assuntos de predominante interesse regional, e aos Municpios concernem os assuntos de interesse local. O interesse local, segundo MACHADO (2010), no precisa incidir ou compreender, necessariamente, todo o territrio do Municpio, mas uma localidade, ou vrias localidades de que se compe um Municpio. Foi feliz a expresso usada pela Constituio Federal de 1988. Portanto, pode ser objeto de legislao municipal aquilo que seja da convenincia de um quarteiro, de um bairro, de um subdistrito ou de um distrito (p. 399). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 89 GUIMARES (2004) menciona que a expresso interesse local para definio da competncia legislativa bastante vaga no sendo possvel por meio dela garantir um ncleo determinado de competncias em favor do ente local (p. 82). Em sua opinio, alm do princpio da predominncia do interesse, deveria ainda ser aplicado o princpio da subsidiariedade, por meio do qual as autoridades menores tem poderes suficientes para atenderem eficazmente o interesse pblico. O municpio possui ampla autonomia e um papel central da execuo do interesse pblico, principalmente no que se refere na proteo do meio ambiente urbano. Decerto, por estar mais prximo dos cidados, o municpio encontra-se mais apto a compreender as necessidades destes e com maiores condies de suprir, de forma responsvel, suas carncias (p. 81). A competncia municipal para legislar sobre assunto de interesse local refere-se aos interesses que atendem de modo imediato s necessidades locais, ainda que tenham repercusso sobre as necessidades gerais do Estado ou do Pas (FIORILLO, 2009, p. 133). O interesse municipal ou local em uma determinada matria h que ser entendido como o predominante, embora outros entes federados tenham tambm interesse nela. De fato, nenhum Municpio isolado. A autonomia no exclui a cooperao, a articulao nem a interao com os demais entes (...) (GRANZIERA, 2009, p. 478). Norma municipal mais restritiva FREITAS (2005) ressalta que ocorreria inconstitucionalidade se a lei municipal fosse mais permissiva que a estadual ou federal, pois estaria o municpio invadindo rea de competncia alheia e autorizando aquilo que j estava proibido por aqueles que detm competncia constitucional para legislar. Sendo mais restritiva a lei municipal, ela em nada est a afrontar os textos dos demais entes polticos (...) (p. 67). O contedo das leis estaduais e municipais sobre meio ambiente deve considerar a situao e as caractersticas locais. Podero ser mais restritivas em relao norma geral, desde que as restries fixadas tenham um liame lgico com a necessidade de proteo local (GRANZIERA, 2009, p. 84). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 90 A norma municipal, segundo FERREIRA (2007), no poder ser menos restritiva e menos protetora em matria ambiental do que a norma procedente da Unio ou dos Estados. As normas municipais devem conformar-se com as da Unio e do Estado no podendo ignor-las ou dispor contrariamente a elas (VAN ACKER, 1996, p. 98). No mesmo sentido SIRVINSKAS (2008) ensina que no podem os municpios legislar plenamente fundados em seu interesse local, desrespeitando as normas federais e estaduais, mas podero restringi-las tornando-as mais protetivas. Competncia comum e lei complementar prevista no pargrafo nico do artigo 23 da Constituio Federal Caso aprovada, a lei complementar disciplinar a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios no tocante ao exerccio da competncia comum. Segundo LENZA (2009) como todos os entes federativos podem atuar nas matrias de competncia comum, o objetivo da lei complementar evitar no s conflitos como a disperso de recursos, procurando-se estabelecer mecanismos de otimizao de esforos (p. 303). Heraldo Garcia Vitta, citado por (FREITAS, 2005), opina que o artigo 23 da Carta Federal possui eficcia plena e no necessita de norma infraconstitucional para regul-lo, sendo que a lei complementar viria apenas para indicar a maneira pela qual se daria a cooperao entre as entidades. Esta a concluso mais coerente, segundo FREITAS (2005), pois, com relao interpretao da norma constitucional deve-se optar por aquela que mais favorecer ao meio ambiente. Se a cooperao voluntria e prevista na Constituio, razo no h para negar-lhe aplicao por falta de lei complementar, uma vez que ela vir apenas detalhar a forma como se dar a cooperao (p. 78). Da mesma forma GUIMARES (2004) menciona que, embora tal lei complementar ainda no tenha sido criada, deve-se entender que como a atuao nas questes relativas ao meio ambiente de competncia das trs esferas de governo, a cooperao entre eles deve ocorrer, independentemente de tal norma (p. 75). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 91 A competncia comum estabelecida para todos os entes federados poder tornar difcil a tarefa de discernir qual a norma administrativa mais adequada para determinada situao. Os critrios a serem verificados so da preponderncia do interesse e da colaborao (cooperao) entre os entes da Federao, devendo-se buscar, como regra, privilegiar a norma que atenda de forma mais efetiva ao interesse comum (FIORILLO, 2009, p. 132). Enquanto no elaborada a lei complementar, a responsabilidade pela proteo do meio ambiente comum e solidria a todos os entes da Federao (FIORILLO, 2009; MILAR, 2009). A falta de norma sistemtica sobre a matria deixa um vazio normativo no campo das relaes entre os entes federados havendo a necessidade de uma troca contnua de informaes e a adoo de procedimentos comuns, na busca de solues equivalentes para problemas correlatos (GRANZIERA, 2009, p. 480). A articulao e a integrao das aes so fundamentais para evitar a sobreposio de esforos, desperdcio de recursos e garantir decises harmnicas. Uma alternativa vivel a celebrao de convnios entre as esferas de poder (GRANZIERA, 2009). Por fim, vale a pena mencionar que as competncias estabelecidas no artigo 23 da Constituio, dentre elas a proteo ambiental e o combate poluio pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios no constituem mera faculdade, mas um dever. Neste sentido salienta MACHADO (2010): a competncia material estabelecida no artigo 23 , ao mesmo tempo, direito e dever dos entes federados (p. 287). A proteo do meio ambiente est adstrita a normas que conferem deveres aos entes da Federao e no simplesmente faculdades. Com isso, buscou o legislador constituinte estabelecer competncias materiais comuns a todos os entes da Federao brasileira (FIORILLO, 2009). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 92 No mesmo sentido opina VAN ACKER (1996): as competncias de que trata o artigo 23 da Constituio impem aos governos, nos trs nveis de Poder, o dever de exercer o poder de polcia administrativa nessas matrias. 5.2 MUNICPIO COMO ENTE CORRESPONSVEL PELA GESTO AMBIENTAL O artigo 225 da Constituio Federal, abaixo transcrito, constitui a base normativa para a proteo ambiental no Brasil. Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade. (...) (BRASIL, 1988). MILAR (2009) explana detalhadamente as nuances do artigo 225: - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (...): cria-se um direito constitucional fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o qual, como todo direito fundamental, indisponvel; Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 93 - (...) bem de uso comum do povo significa que o meio ambiente no pertence a indivduos isolados, mas toda sociedade, que o qualifica como patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; - (...) essencial sadia qualidade de vida, ou seja, sem respeito a ele no se pode falar em qualidade de vida; - (...) impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo: criase para o Poder Pblico, nele includos a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, um dever geral e positivo, que so verdadeiras obrigaes de fazer, ou seja, zelar pela defesa e preservao do meio ambiente. No mais tem o Poder Pblico uma mera faculdade, mas um dever. A atuao positiva de defesa e preservao transforma-se de discricionria em vinculada. Sai da esfera da convenincia e oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposio, onde s cabe um nico comportamento: defender e proteger o meio ambiente; - para as presentes e futuras geraes: os titulares do meio ambiente no so apenas os cidados do Pas (as presentes geraes), mas tambm aqueles que ainda no existem e os que podero existir (as futuras geraes).
PHILIPPI JR. (1999) lembra que com a promulgao da Constituio Federal de 1988 o papel dos municpios em termos federativos nacionais foi fortalecido. Ao mesmo tempo, a presena do captulo sobre meio ambiente na Constituio refora o papel do poder local nas responsabilidades sobre questes ambientais (p. 13). Para o atendimento das atribuies e obrigaes previstas na Constituio Federal, segundo MILAR (2009), convergem as regras especficas de competncias fixadas pela Constituio, possibilitando, no caso do Municpio, o exerccio de suas capacidades em prol do meio ambiente dentro do territrio onde exerce sua autonomia (p. 556). Relevante destacar que o municpio parte integrante dos sistemas nacional e estadual de meio ambiente. A Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/1981 44,45 ) definiu os rgos ou entidades municipais responsveis pelo controle e fiscalizao de atividades como
44 Com a redao dada pela Lei n 7.804/1989. 45 A Poltica Nacional do Meio Ambiente estabeleceu expressamente que os municpios podem elaborar normas supletivas e complementares, desde observadas as normas e padres federais e estaduais (Lei n 6.938/81, art. 6, par. 2). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 94 parte do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), alm do rgo superior 46 , do rgo consultivo e deliberativo 47 , do rgo central 48 , rgo executor 49
e rgos seccionais 50 . A Constituio do Estado de So Paulo tambm ressaltou a participao dos municpios na gesto ambiental desenvolvida pelo Estado: Artigo 191 - O Estado e os Municpios providenciaro, com a participao da coletividade, a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econmico (SO PAULO, 1989). Nesta mesma linha a Poltica de Meio Ambiente do Estado 51 , semelhana do SISNAMA, incluiu os rgos municipais como parte da estrutura do Sistema Estadual de Administrao da Qualidade Ambiental, Proteo, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais - SEAQUA (Lei n 9.509/1997, art. 7, inc. V). Sobre a atuao municipal em matria ambiental relevante trazer colao a opinio e experincia da doutrina especializada. FRANCO (1999) ressalta a importncia de a Poltica Nacional de Meio Ambiente ter formulado o conceito do SISNAMA incluindo a implantao de uma poltica pblica nos trs nveis institucionais, o que induz descentralizao. Cada Municpio tem, portanto, abertas as portas para tomar em suas mos a defesa de seu patrimnio, natural ou cultural, e do bem-estar de seus cidados; entretanto,
46 O Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da Repblica na formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais 47 O CONAMA, com a finalidade de deliberar sobre normas e padres ambientais, dentre outros. 48 A Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar a poltica nacional e as diretrizes governamentais. 49 O IBAMA, com a finalidade de executar e fazer executar a poltica e diretrizes governamentais; 50 rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental. 51 A Poltica de Meio Ambiente do Estado de So Paulo estabeleceu que municpios tambm podero estabelecer normas supletivas e complementares s normas federais e estaduais sobre as matrias que especifica (Lei n 9.509/97, art. 7, par. 1). As normas e padres municipais podero fixar parmetros de emisso, ejeo e emanao de agentes poluidores, observados os limites federais e estaduais (Lei n 9.509/97, art. 15, par. nico). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 95 para chegar a isto, ele necessita capacitar-se, preparar-se, e enfrentar os conflitos que gera a tomada de posio em relao a um tema abrangente e pouco conhecido como a questo ambiental (FRANCO, 1999, p. 21). PHILIPPI JR. (1999) ressalta que a questo ambiental em nvel local historicamente tem sido tratada pelos municpios brasileiros de forma ou compartimentada ou generalizada, revelando dificuldades principalmente com relao articulao poltica (p. 13). Os municpios acabam tendo limitadas as condies de poder refletir sobre os problemas ambientais de sua responsabilidade e, quando instados a enfrent-los, se veem em situao de fragilidade, com pouca capacidade de articulao poltica que possibilite o encaminhamento de reivindicaes e de aes comuns junto s diversas instncias do Pode Pblico (PHILIPPI JR., 1999, p. 13). Ressaltando a participao municipal na gesto ambiental GUIMARES (2004) aduz que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado est vinculado necessria formulao e implementao de uma poltica municipal de proteo ao meio ambiente, devendo a autonomia local ser reconhecida como um princpio fundamental para efetivao dos direitos difusos e coletivos. PHILIPPI JR. e ZULAUF (1999) h muito ensinam que uma vez que a responsabilidade a respeito das questes ambientais coloca-se sobre todos os entes federativos, cabe aos municpios no s assumir claramente a sua parte, como, tambm, estabelecer cooperao e parcerias com a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os outros municpios no encaminhamento de aes voltadas ao fiel cumprimento dos preceitos constitucionais. (...) Cabe (...) a cada ente federativo integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente desenvolver os mecanismos necessrios, adequando sua estrutura administrativa e criando seu prprio sistema de gesto ambiental (p. 47). Na lio de ZULAUF e SAVIN (1999) o papel do municpio destacado, devendo se organizar para assumir as competncias inerentes gesto ambiental das questes locais. FRANCO (1999) sublinha que, do ponto de vista prtico, as municipalidades deveriam se organizar tecnicamente e ter metodologias definidas para aes. Devem Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 96 tambm avanar na construo de seus sistemas locais de planejamento, de licenciamento, de controle e fiscalizao e de conscientizao ambiental, buscando mecanismos que levem sustentabilidade de suas estruturas e competncia de suas instituies (...) (p. 21). Segundo MILAR (2009) poucos so os municpios brasileiros capacitados para suas funes e atribuies, sendo desejvel que se organizem e assumam o papel de protagonistas da gesto ambiental. Esse estatuto de maioridade ambiental demandar, por certo, um bom tempo, talvez dcadas, mas necessrio enfatiz-lo e lanar as bases para a sua concretizao plena (p. 308). (...) prprio enfatizar que cada Municpio, pela ao legtima do Poder Pblico local, deve preocupar-se em instituir o Sistema Municipal de Meio Ambiente, considerado como o conjunto de estrutura organizacional, diretrizes normativas e operacionais, implementao de aes gerenciais, relaes institucionais e interao com a comunidade. Tudo o que interessa ao desenvolvimento com qualidade ambiental dever necessariamente ser levado em conta. (...) Um tal sistema reclama base legal e mecanismos gerenciais que lhe garantam legitimidade, eficincia e eficcia, para que as intervenes feitas sob sua inspirao venham adequar-se ao tratamento correto gesto ambiental no que se refere ao Municpio e ao tratamento do meio ambiente como patrimnio da coletividade (MILAR, 2009, p. 434-435). PHILIPPI JR e ZULAUF (1999) destacam que a estruturao de um sistema de gesto ambiental municipal passa pela necessidade de efetuar uma reviso das polticas urbanas at ento adotadas, sob o prisma da sustentabilidade. A consolidao do sistema de gesto ambiental municipal d-se por meio de esforos realizados para a capacitao tcnica (recursos humanos devidamente habilitados para responder s necessidades da sociedade), tecnolgica (existncia de laboratrios prprios ou de terceiros aptos para realizao de exames e anlises) e operacional (estabelecimento das bases de funcionamento do sistema, como, por exemplo, veculos apropriados, equipamentos e materiais necessrios aos trabalhos de campo, servios de telefonia, comunicao e informtica, instalaes e suporte administrativo adequados etc.). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 97 Os nmeros divulgados pela Pesquisa de Informaes Municipais 2008 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica mostram que necessrio fortalecer os rgos municipais de meio ambiente, sendo que as cidades, regra geral, ainda ignoram a poltica ambiental: dos 5.564 municpios do Brasil, apenas 18,7% adotam uma gesto plena, com estrutura, conselho ativo e recursos especficos. Apenas deles faz licenciamento ambiental local, sobrecarregando, via de consequncia, os rgos estaduais (MILAR, 2009, p. 434). No Estado de So Paulo o Decreto n 47.397/2002 alterou a redao do artigo 57 do Decreto n 8.468/1976, para incluir, dentre outras questes, a possibilidade do licenciamento municipal de atividades de impacto local nele previstas 52 , adequando, desta forma, a atuao ambiental do Estado ao preconizado pela Constituio Federal e pela Resoluo CONAMA n 237/1997 53 . Foi ento criado no Estado o Programa de Descentralizao da Gesto Ambiental 54 , por meio do qual a CETESB estimula os municpios paulistas a realizar a gesto ambiental compartilhada, que ocorre por meio da atuao complementar e articulada com as Prefeituras, visando obter melhores resultados ambientais para a sociedade paulista (CETESB, 2011c). Diversos municpios j assinaram convnio com a CETESB para realizao do licenciamento ambiental, como por exemplo: Atibaia, Bertioga, Campinas, Caraguatatuba, Guarulhos, Piracicaba, Ribeiro Preto, Santo Andr, So Bernardo do Campo, Sorocaba, Votorantim etc. (CETESB, 2011c).
52 Foram consideradas de impacto local atividades como: fabricao de sorvetes, biscoitos e bolachas, massas alimentcias, tecidos de malha, acessrios do vesturio; impresso de material para uso escolar e de material para usos industrial, comercial e publicitrio; produo de artefatos estampados de metal, no associada a fundio de metais; lapidao de pedras preciosas e semipreciosas etc. 53 A Resoluo CONAMA n 237/97 definiu as regras e procedimentos para o licenciamento ambiental, estabelecendo uma diviso de competncias para as trs esferas de governo. Aos rgos ambientais municipais cabe o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio. Para tanto, devem ter implementado o Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo e participao social e possuir em seus quadros ou disposio profissionais legalmente habilitados. 54 A Deliberao CONSEMA n 33/2009 estabeleceu as diretrizes para a descentralizao do licenciamento ambiental. Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 98 5.3 MUNICPIO COMO ENTE RESPONSVEL PELA GESTO URBANA Consoante j mencionado os municpios possuem competncia constitucional para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso e ocupao do solo urbano, ou seja, para desenvolver e executar a poltica urbana. O captulo constitucional relativo ao tema consagra o municpio como ente responsvel pela poltica de desenvolvimento urbano e elege o plano diretor como instrumento bsico da poltica: Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. (...) (BRASIL, 1988). O regulamento do referido artigo ocorreu com a aprovao, em 2001, da Lei n 10.257, denominada Estatuto da Cidade, a qual estabelece as diretrizes destinadas a orientar a aplicao das normas urbansticas por todas as municipalidades brasileiras. O Estatuto, segundo SILVA (2000), estabelece princpios e diretrizes para ao legislativa da Unio, Estados e dos municpios, vale dizer, aplica-se indiscriminadamente a todo territrio nacional. Em se tratando de normas de carter urbanstico e de planejamento urbano, dever direcionar as aes de todos os municpios da federao. MILAR (2009) observa que o Estatuto da Cidade, por sua natureza, no autoaplicvel. Apenas d ao Municpio a possibilidade jurdica de fazer valer o instituto da funo social da propriedade. Mas a sua efetividade depende da aprovao, por lei, do Plano Diretor ou de zoneamento e das leis dele decorrentes, que concretamente Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 99 definam as reas em que haja imveis subutilizados ou no utilizados, sujeitos reforma urbana (p. 546). Os seguintes dispositivos da Lei n 10.257/2001 legais merecem destaque Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei. Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; (...) IV planejamento do desenvolvimento das cidades (...) de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; (...) VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: (...) g) a poluio e a degradao ambiental; (...) XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; (...) (BRASIL, 2001).
Duas questes importantes merecem destaque. Por um lado, segundo as diretrizes do Estatuto, a poltica urbana passa a ser indissocivel do saneamento ambiental. O planejamento das cidades dever evitar os efeitos prejudiciais ao ambiente, e as normas relativas ao ordenamento territorial devero evitar a poluio e a degradao ambiental, o que afeta indireta ou mesmo diretamente os cidados. Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 100 Neste sentido MEDAUAR (2002) observa que a implantao de uma poltica urbana hoje no pode ignorar a questo ambiental, sobretudo nas cidades de grande porte, onde adquirem maior dimenso os problemas relativos ao meio ambiente, como, por exemplo, as diversas formas de poluio (p. 16). Por outro lado - e complementando a premissa acima - temos que o uso da propriedade urbana, segundo o Estatuto, pode contribuir efetivamente para o bem-estar dos cidados, para o bem coletivo e para o equilbrio ambiental. Este um ponto chave a ser reconhecido e observado. Nestas circunstncias o uso da propriedade ser de tal forma controlado ou regulamentado, de modo que efetivamente se cumpra uma funo social. Tendo em vista a vinculao com o tema reas contaminadas sero feitas breves consideraes a respeito da funo social da propriedade urbana, o que ser posteriormente discutido. O desenvolvimento da funo social da propriedade constitui um dos principais objetivos do Estatuto, conforme o disposto no caput do artigo 2, j comentado. Este dispositivo legal ressalta o direcionamento da propriedade urbana a finalidades de interesse social, com as quais h de se conformar ou conciliar o direito individual de propriedade, no mais dotado de carter absoluto (MEDAUAR, 2002, p. 17). Vale lembrar que o assunto foi inicialmente regulado pela Constituio Federal. O artigo 5, ao mesmo tempo que garante o direito de propriedade, condiciona-a ao atendimento da funo social 55 . No artigo relativo poltica urbana (em parte j transcrito) foi estabelecido que: Art. 182. (...) 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
55 O artigo 5 estabelece que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XXII - garantido o direito de propriedade; XXIII - a propriedade atender a sua funo social; (...). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 101 I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais (BRASIL, 1988). Posteriormente o Estatuto da Cidade, ao regulamentar este artigo da Constituio, possibilitou a aplicao prtica do ento princpio da funo social. O Estatuto prev o cumprimento da funo social da propriedade quando o plano diretor 56 for atendido, e mediante o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes gerais (art. 39). Os dispositivos legais previstos no Estatuto relacionados funo social da propriedade urbana so: Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. 1
Considera-se subutilizado o imvel: I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente; II (VETADO) 2
O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao ser averbada no cartrio de registro de imveis. (...) Art. 7
Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos (...) o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e
56 Com relao ao plano diretor foi reafirmado pelo Estatuto que ele constitui o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Dever abranger integralmente o territrio do municpio e obrigatrio para cidades: i) com mais de vinte mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos relativos funo social da propriedade; integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional (artigos 40 e 41). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 102 territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos (...) 2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja atendida em cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. 8. (...) Art. 8
Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica. (BRASIL, 2001).
MILAR (2009) salienta que o Estatuto da Cidade a lei federal referida no Pargrafo 4 do art. 182, mediante a qual sero feitas as exigncias ao proprietrio do solo urbano no utilizado ou subutilizado, isto , mediante a qual ser executada a hipoteca social da propriedade urbana. E ela o faz, de modo especial, em seus artigos 5 a 8, que regulam as formas que tem o Municpio para compelir o uso conforme da propriedade urbana (...) (p. 545). Em outras palavras o Estatuto da Cidade, ao regulamentar o artigo 182 da Constituio Federal, possibilitou a aplicao prtica dos instrumentos indutores da funo social da propriedade urbana, de modo que os proprietrios urbanos que mantiverem o solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado podero, efetivamente, ser penalizados mediante a determinao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, a imposio de IPTU progressivo no tempo, e, por fim, a desapropriao. Acrescente-se por ora que justamente as reas contaminadas e brownfields podem permanecer por anos subutilizadas ou no utilizadas j que a contaminao muitas vezes um fator que impede sua ocupao. Outro fator impeditivo a falta de recursos financeiros para a remediao. Alguns autores tm ainda ressaltado que tanto o plano diretor como toda legislao de uso e ocupao do solo e de zoneamento constituem verdadeiros instrumentos de gesto ambiental, o que pode se aplicar gesto de reas contaminadas, como foi alis previsto na Lei Estadual n 13.577/2009 adiante apresentada e discutida. Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 103 A respeito da introduo das questes ambientais na legislao municipal MILAR (2009) relata que o plano diretor e as consequentes leis de uso do solo so instrumentos excelentes e expressivos para efetivar a proteo ambiental no mbito municipal, de forma articulada e coordenada com as demais matrias de interesse local, especialmente porque o Plano Diretor no se limita ao espao urbano, mas considera todo o espao municipal com seus diversos componentes (ecolgico, econmico, social, sanitrio, cultural etc.) (p. 38). PRESTES (2005) ressalta que enquanto os planos diretores, os cdigos de edificaes, a poltica de resduos slidos urbanos no incorporarem elementos da gesto ambiental e da noo de esgotamento dos recursos naturais, as cidades seguiro os rumos da degradao ambiental (...) (p. 315). Segundo VAN ACKER (1996) o municpio tem em suas mos o instrumento ideal para a gesto ambiental, em nvel local, que a disciplina do uso do solo, abrangendo todas as atividades exercidas no espao urbano. O plano diretor e as consequentes leis de uso do solo so, de longe, o melhor instrumento para efetivar a proteo ambiental no mbito municipal, de forma articulada e coordenada com as demais matrias de interesse local, especialmente porque o plano diretor no se limita ao espao urbano mas considera todo o territrio municipal (VAN ACKER, 1996, p. 99). Destaca referido autor que tanto no plano diretor quanto nas leis dele decorrentes devero ser observados os parmetros urbansticos assim como as normas federais ou estaduais de proteo ambiental (VAN ACKER, 1996). Ressalte-se, por fim, que a prpria Constituio do Estado de So Paulo determina expressamente a insero da proteo ambiental na legislao municipal: Artigo 181 - Lei municipal estabelecer, em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupao do solo, ndices urbansticos, proteo ambiental e demais limitaes administrativas pertinentes (...). Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 104 5.4 MUNICPIO E REAS CONTAMINADAS A seguir apresentada a literatura encontrada sobre a necessidade de gesto de reas contaminadas na esfera municipal. A reutilizao de reas urbanas suposta ou comprovadamente contaminadas representa hoje um grande desafio para o desenvolvimento urbano, sendo necessria uma estratgia de gesto de ocupao do solo que estimule o reuso residencial e comercial nas zonas centrais atravs da revitalizao destes brownfields, assegurando assim a produtividade econmica e o cumprimento das funes sociais dessas zonas (MOERI e ULLRICH, 2007). A qualidade do solo ainda no um fator relevante levado em considerao nas polticas municipais de planejamento urbano e de uso do solo. Por haver uma quase que inexistente estrutura institucional a regular o uso de terrenos em razo da qualidade do solo extremamente difcil considerar o aspecto dos brownfields como uma questo de poltica pblica verdadeiramente presente (MARKER, 2007, p. 19). Este mesmo autor j alertava que os municpios, responsveis pelo planejamento do solo e licenciamento de obras, assim como os setores de construo civil, encontraram-se frente a um problema novo: assumir a responsabilidade pela reutilizao adequada de reas abandonadas, muitas vezes estigmatizadas por contaminaes desconhecidas, com riscos dificilmente calculveis (MARKER, 2003, p. 7). Na mesma linha LAZANHA (2005) sublinha que o municpio, como ente federativo detentor da competncia do ordenamento territorial, deve ser responsvel por medidas corretivas e proativas nesses stios, evitando, assim, a propagao de maiores prejuzos sociedade com a construo de habitaes e outras edificaes em reas contaminadas (p. 116). de competncia municipal disciplinar o uso do territrio por meio dos instrumentos urbano-ambiental de ordenao espacial que devero ser entranhados nos Planos Diretores e nas leis de uso do solo. No entanto, por falta dessas polticas conjugadas, esta ordenao territorial considera apenas as Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 105 aptides econmicas do territrio, no considerando a qualidade ambiental e os riscos sade pblica (LAZANHA, 2005, p. 170). A preocupao da alterao de uso do solo sem o devido controle foi explicitada por SILVA (2002): um aspecto relevante na reocupao de reas industriais a ausncia de regras ou parmetros de controle na alterao de uso de um terreno. A atribuio para expedio de alvars de instalao exclusivamente municipal (o destaque nosso) e essa se fundamenta no zoneamento da rea requerida e nas caractersticas do novo imvel. Para mudana de uso do solo no h obrigatoriedade de investigao do histrico de um terreno nem exames do subsolo, o que se mostra extremamente importante, diante da suspeita de existncia de reas contaminadas, especialmente no caso de utilizao de reas anteriormente destinadas ao uso industrial (p. 4). Nas palavras de SNCHEZ (2004) o gerenciamento de reas contaminadas pode e deve ser objeto de atuao municipal, haja vista as responsabilidades do municpio na regulao do uso do solo (p. 83-84). Tecendo algumas proposies para a formulao de uma poltica sobre reas contaminadas, SNCHEZ (2001) indica a necessidade de regulao e controle do uso do solo como um dos mecanismos mais eficazes, se bem estruturado: provises federais e estaduais deveriam obrigar os municpios a considerar a qualidade do solo na aprovao de novos empreendimentos sempre que o uso anterior tiver sido suscetvel de contaminar o solo (...) (p. 199). Diante da competncia municipal relativa ordenao e ao controle do uso do solo SNCHEZ (2001) opina que esta regulao deveria: i) evitar a ocupao de reas de risco; ii) garantir o uso seguro dos imveis; e iii) impor restries de uso caso a remediao se faa somente de modo a garantir um novo uso pouco exigente em termos de qualidade do solo. No mesmo sentido VALENTIM (2005) e RODRIGUES JR (2003) destacam que o planejamento urbano e a regulao e controle do uso do solo deveriam levar em considerao critrios de qualidade ambiental. Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana 106 Dentre os principais motivos que inibem a revitalizao de reas degradadas MARKER (2003) remete falta de integrao do conceito de revitalizao no planejamento e ordenamento do espao e do uso do solo em nvel municipal (p. 7). LAZANHA (2005) destaca ainda a importncia da atuao local para o estabelecimento de metodologias e instrumentos para a identificao, avaliao, remediao e monitoramento dos riscos sade. Sugere-se tambm que estados e municpios se envolvam na criao de um banco de dados unificado coletando informaes relevantes. MARKER (2003) complementa destacando a importncia de se avaliar no contexto brasileiro quais os pr-requisitos para identificar e marcar as reas degradadas nos planos diretores (o destaque nosso) e uso do solo, fazer diagnsticos e desenvolver estratgias para sua revitalizao (p. 40). Ao avaliar a gesto de reas degradadas por contaminao na Amrica Latina, MARKER e NIETERS (2007) afirmam que os governos locais deveriam construir capacidades e desenvolver instrumentos e estratgias (o destaque nosso) que incentivem a revitalizao de brownfields, como fundos pblicos, incentivos fiscais, publicidade e instrumentos de comunicao, inventrios e manuais que informem os possveis investidores e ajudem a eliminar o estigma dos brownfields (p. 479). Um grande desafio para as prefeituras, segundo SNCHEZ (2003), ser compatibilizar objetivos ambientais (garantir um ambiente sadio e seguro), sociais (promover a funo social da propriedade) e econmicos (fomentar atividades que gerem emprego, renda e arrecadao) nos futuros projetos de revitalizao das reas contaminadas (p. 3). MORINAGA (2007) chama ateno para a importncia do trabalho conjunto entre rgos ambientais estadual e municipal no gerenciamento de reas contaminadas, sobretudo em relao troca de dados e de experincias e da definio de atribuies, o que s vezes se torna uma tarefa rdua em razo de ingerncias que extrapolam os aspectos tcnicos da questo (p. 144). 6 SOLO COMO BEM JURDICO LEGALMENTE PROTEGIDO Neste captulo apresentada de forma resumida a legislao genrica e especfica aplicvel ao bem ambiental solo, de modo a possibilitar a compreenso de como evoluiu a proteo deste recurso at os dias atuais. Aps o surgimento das reas contaminadas, a legislao, em construo, reconhece o problema e procura caminhos para solucion-lo. Segundo MILAR (2009) a expresso uso do solo possui dois sentidos principais: o de recurso natural (em que uma gama de atividade bitica acontece, incluindo a ao de bactrias, fungos etc.) e o de espao social (como localizao de assentamentos humanos e atividades produtivas), ambos objeto de intervenes antrpicas intensssimas, sendo que a proteo jurdica deste bem ambiental regulada segundo a atividade nele desenvolvida. A proteo do solo tutelada, geralmente, sob o enfoque da atividade humana que dele necessita para ser desenvolvida. o caso, por exemplo, da agricultura, que regida pela Lei da Poltica Agrcola, e da construo civil, que disciplinada pelas leis municipais de uso e ocupao do solo urbano, notadamente pelo Plano Diretor do Municpio, pelas leis de zoneamento e pelos tradicionais Cdigos de Obra e Edificaes. Os cuidados com a preservao do solo, sob o enfoque ambiental, vem sendo introduzidos nessa legislao e, alm disso, tm recebido tratamento especfico em outras leis, como o Cdigo Florestal ou os Cdigos Ambientais Municipais. Dessa forma, tem se buscado cada vez mais a tutela da manuteno e conservao da qualidade do solo, como recurso e fator que no s compem o ambiente artificial e cultural como tambm constituem o elemento fsico-qumico que d suporte aos seres vivos (MILAR, 2009, p. 239-240). 6.1 LEGISLAO FEDERAL A Lei n 6.766, de 19.12.1979, disciplina o parcelamento do solo urbano. H expressa vedao de parcelamento do solo em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente saneados e em reas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at sua correo (BRASIL, 1979, art. 3, par. nico, incs. II e V). A Lei n 6.938, de 31.08.1981, Poltica Nacional de Meio Ambiente, tem por objetivo geral a recuperao da qualidade ambiental propcia vida e como um dos Solo como bem jurdico legalmente protegido 108 princpios a racionalizao do uso do solo e a recuperao de reas degradadas. Define o solo como recurso ambiental e estabelece como objetivos a imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente. A responsabilidade civil objetiva em matria ambiental foi prevista de modo que o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados (BRASIL, 1981). A Lei n 7.347, de 24.07.1985 disciplina a ao civil pblica, prevendo a responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, incluindo danos ao solo. A ao poder ser proposta pelo Ministrio Pblico, pela Unio, Estados, Municpios, associaes que especifica, dentre outros. A condenao ser uma obrigao de fazer ou no fazer ou pagamento de indenizao em dinheiro. O termo de ajustamento de conduta foi previsto como instrumento a ser firmado pelos rgos pblicos legitimados e os interessados para adequar suas condutas s exigncias legais 57 . Foi tambm prevista a criao de um fundo para onde sero destinados os recursos provenientes das indenizaes (BRASIL, 1985). A Constituio Federal de 1988 estabeleceu no caput do artigo 225, j apresentado, as bases para a atuao ambiental no Brasil. Dentre as incumbncias do Poder Pblico constantes no par. 1 est a preservao e restaurao dos processos ecolgicos essenciais. A recuperao do meio ambiente degradado consta como obrigao daquele que explorar recursos minerais. Foi tambm estabelecida a trplice responsabilidade ambiental no sentido de que as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados (BRASIL, 1988). O Decreto n 99.274, de 06.06.1990 regulamenta a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Ao Poder Pblico cumpre, nos seus diferentes nveis de governo, identificar e informar, aos rgos e entidades do SISNAMA a existncia de reas
57 Conforme redao dada pela Lei n 8.078/90, que dispe sobre a proteo do consumidor. Solo como bem jurdico legalmente protegido 109 degradadas ou ameaadas de degradao, propondo medidas para sua recuperao (BRASIL, 1990). A responsabilidade criminal em matria ambiental encontra-se disciplinada na Lei Federal n 9.605 de 12.02.1998, denominada Lei de Crimes Ambientais, que estabelece sanes penais e administrativas em decorrncia de atos lesivos ao meio ambiente. O crime de poluio, tambm aplicvel a reas contaminadas, foi previsto no artigo 54: causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora (BRASIL, 1998). A Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, estabelece critrios e normas para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao. Define recuperao como restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada a uma condio no degradada, que pode ser diferente de sua condio original (art. 2, inc. XIII) e restaurao como restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada o mais prximo possvel da sua condio original (art. 2, inc. XIV). Dentre os objetivos previstos menciona-se contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de ecossistemas naturais e recuperar ou restaurar ecossistemas degradados (BRASIL, 2000). A Resoluo CONAMA n 273, de 29.11.2000 estabelece os procedimentos para o licenciamento ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis, bem como estabelece os responsveis legais pela reparao de passivo ambiental ou de dano ambiental decorrente de acidentes ou vazamentos. Foi tambm prevista a apresentao ao rgo ambiental de um plano de encerramento no caso de desativao dos estabelecimentos mencionados na norma (CONAMA, 2000). A Lei n 10.257, de 10.07.2001, denominada Estatuto da Cidade ou Poltica Nacional Urbana, estabelece diretrizes e instrumentos destinados a orientar a atuao urbanstica e o planejamento urbano por parte dos municpios brasileiros. Destaca-se a diretriz referente ordenao e controle do uso do solo, que prev a obrigao de Solo como bem jurdico legalmente protegido 110 evitar a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a deteriorao das reas urbanizadas, bem como a poluio e a degradao ambiental (BRASIL, 2001). O Cdigo Civil, aprovado pela Lei n 10.406, de 10.01.2002, tambm adotou a teoria da responsabilidade civil objetiva pelo dano ambiental, estabelecendo que aquele que, por ato ilcito, causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo. Ainda, haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem (BRASIL, 2001, art. 927, par. nico). O Decreto n 6.514, de 22.07.2008 58 regulamentou a parte administrativa da Lei n 9.605/1998 e disciplinou as infraes administrativas 59 no mbito federal. As penalidades passveis de aplicao so advertncia, multa simples, multa diria, embargo de obra ou atividade, demolio de obra etc. A infrao genrica relativa poluio consta no artigo 61: causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da biodiversidade, cuja sano de multa varia de 5 mil a 5 milhes de reais (BRASIL, 2008). A Resoluo CONAMA n 420, de 28.12.2009 a primeira norma federal especfica sobre reas contaminadas, estabelece os critrios e valores orientadores de qualidade do solo quanto presena de substncias qumicas e as diretrizes para o gerenciamento ambiental dessas reas. Pela sua relevncia, ser brevemente resumida a seguir (CONAMA, 2009). A proteo do solo deve ocorrer de maneira preventiva, a fim de garantir a manuteno da sua funcionalidade ou corretiva, visando restaurar sua qualidade ou
58 Este Decreto revogou o Decreto n 3.179/99, que inicialmente estabeleceu as infraes administrativas ambientais em nvel federal. 59 Infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente (art. 2). Solo como bem jurdico legalmente protegido 111 recuper-la de forma compatvel com os usos previstos. A norma estabeleceu as funes do solo 60 e vrias definies (CONAMA, 2009). A qualidade de solo ser avaliada com base nos valores orientadores 61 , sendo que os rgos ambientais estaduais devero estabelecer os valores de referncia de qualidade do solo para substncias qumicas naturalmente presentes em at quatro anos aps a publicao da norma. Foram estabelecidas quatro classes de qualidade dos solos, segundo a concentrao de substncias qumicas, sendo que para cada classe procedimentos diferentes devero ser observados (CONAMA, 2009). Dentre as obrigaes para empreendimentos que desenvolvem atividades com potencial de contaminao destacam-se: implantar programa de monitoramento de qualidade do solo e das guas subterrneas, e apresentar relatrio tcnico nas renovaes das licenas e previamente ao encerramento das atividades. Os rgos ambientais competentes devero publicar a relao das atividades com potencial de contaminao dos solos e das guas subterrneas (CONAMA, 2009). Os princpios bsicos para o gerenciamento de reas contaminadas foram estabelecidos no artigo 21, como por exemplo a gerao e a disponibilizao de informaes; a articulao, cooperao e integrao interinstitucional entre os rgos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, os proprietrios, os usurios; a comunicao do risco etc. (CONAMA, 2009). Os objetivos do gerenciamento de reas contaminadas so: eliminar o perigo ou reduzir o risco sade humana; eliminar ou minimizar os riscos ao meio ambiente; evitar danos aos demais bens a proteger; evitar danos ao bem estar pblico durante a execuo de aes para reabilitao; e possibilitar o uso declarado ou futuro da rea, observando o planejamento de uso e ocupao do solo (CONAMA, 2009).
60 So funes do solo: i) servir como meio bsico para a sustentao da vida e de habitat para pessoas, animais, plantas e outros organismos vivos; ii) manter o ciclo da gua e dos nutrientes; iii) servir como meio para a produo de alimentos e outros bens primrios de consumo; iv) agir como filtro natural, tampo e meio de adsoro, degradao e transformao de substncias qumicas e organismos; v) proteger as guas superficiais e subterrneas; vi) servir como fonte de informao quanto ao patrimnio natural, histrico e cultural; vii) constituir fonte de recursos minerais; e viii) servir como meio bsico para a ocupao territorial, prticas recreacionais e propiciar outros usos pblicos e econmicos (par. nico, art. 3). 61 Abrangem os valores de referncia de qualidade, de preveno e de investigao. Solo como bem jurdico legalmente protegido 112 As etapas de investigao e gesto a serem estabelecidas pelo rgo ambiental competente so: i) identificao com base em avaliao preliminar ou investigao confirmatria quando houver indcios de contaminao; ii) diagnstico, etapa que inclui a investigao detalhada e avaliao de risco; iii) interveno, que inclui as aes de controle para a eliminao do perigo ou reduo dos riscos, bem como o monitoramento da eficcia das aes executadas em vista do uso atual e futuro da rea (CONAMA, 2009). Em funo das informaes existentes as reas so classificadas como rea suspeita de contaminao, rea contaminada sob investigao, rea contaminada sob interveno, rea em processo de monitoramento para reabilitao (CONAMA, 2009). Uma srie de obrigaes foi definida para o rgo ambiental competente como por exemplo avaliar, em conjunto com outros rgos, as propostas de interveno da rea, acompanhar, em conjunto com outros rgos, as aes emergenciais, de interveno e de monitoramento, dar publicidade e comunicar a situao da rea ao proprietrio, ao possuidor, ao Cartrio de Registro de Imveis e ao cadastro imobilirio das prefeituras (CONAMA, 2009). O proprietrio informar autoridade o uso pretendido para a rea, que decidir sobre sua viabilidade ambiental com fundamento na legislao vigente, no diagnstico da rea, na avaliao de risco, nas aes de interveno propostas e no zoneamento do uso do solo (CONAMA, 2009). As alternativas de interveno podero contemplar as seguintes aes: eliminao de perigo ou reduo a nveis tolerveis dos riscos segurana pblica, sade humana e ao meio ambiente; zoneamento e restrio dos usos e ocupao do solo e das guas superficiais e subterrneas; aplicao de tcnicas de remediao; e monitoramento (CONAMA, 2009). Os rgos ambientais devero comunicar formalmente a existncia de uma rea contaminada ou reabilitada a diversos rgos dentre eles o poder pblico municipal (CONAMA, 2009). Solo como bem jurdico legalmente protegido 113 O rgo ambiental dever promover a comunicao do risco aps a rea ser declarada como contaminada sob interveno e que devero ser criados pelo Poder Pblico mecanismos para comunicao de riscos populao adequados aos diferentes pblicos envolvidos, propiciando a fcil compreenso e o acesso informao aos grupos social e ambientalmente vulnerveis (CONAMA, 2009, art. 37, par. nico). Ainda nesta linha os rgos ambientais devero dar publicidade principalmente em seus portais institucionais na internet s informaes sobre reas contaminadas identificadas e suas principais caractersticas, por meio de um relatrio, cujo contedo mnimo foi previsto na prpria Resoluo (CONAMA, 2009). Ser criado o Banco de Dados Nacional sobre reas Contaminadas, a ser implementado pelo IBAMA, com base nas informaes geradas pelos rgos ambientais estaduais (CONAMA, 2009). A Lei n 12.305, de 02.08.2010 instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos, a qual tambm trouxe definies de rea contaminada, que ser adiante apresentada e discutida, e de rea contaminada rf 62 . Os planos estaduais de resduos slidos, a serem elaborados com horizonte de atuao de 20 anos e revistos a cada quatro devero prever, como um dos itens de contedo mnimo, as reas degradadas em razo da disposio inadequada de resduos slidos ou rejeitos a serem objeto de recuperao ambiental. Os planos municipais de gesto integrada de resduos slidos devero ter como contedo mnimo a identificao dos passivos ambientais relacionados aos resduos slidos, incluindo reas contaminadas e as medidas saneadoras (BRASIL, 2010). Os planos de gerenciamento de resduos slidos, a serem elaborados pelos geradores 63 devero ter como contedo mnimo as medidas saneadoras dos passivos ambientais relacionados aos resduos slidos. Anote-se que este plano parte
62 rea contaminada rf foi definida como rea contaminada cujos responsveis pela disposio no sejam identificveis ou individualizveis (art. 3, inc. II). 63 Os geradores de resduos que devem elaborar este plano foram especificados pela lei. Solo como bem jurdico legalmente protegido 114 integrante do processo de licenciamento ambiental do empreendimento pelo rgo ambiental competente e, caso a atividade no seja licencivel, sua aprovao caber autoridade municipal (BRASIL, 2010). Ao Poder Pblico foi instituda a responsabilidade de atuar subsidiariamente na minimizao ou cessao do dano logo que tome conhecimento de evento lesivo ao meio ambiente ou sade pblica, hiptese em que os responsveis devero ressarci- lo pelos gastos decorrentes (BRASIL, 2010). Com relao s reas rfs dever o Governo Federal, sem prejuzo das iniciativas de outras esferas governamentais, estruturar e manter instrumentos e atividades voltados para a descontaminao. Caso os responsveis sejam posteriormente identificados, devero ressarcir integralmente o valor empregado (BRASIL, 2010). Linhas de financiamento e medidas indutoras descontaminao de reas contaminadas e rfs devero ser, em conjunto com outros temas, prioritariamente institudos pelo Poder Pblico (BRASIL, 2010). O Decreto n 7.404, de 23.12.2010 regulamentou a Poltica Nacional de Resduos. Foi criado o Comit Interministerial com a finalidade de apoiar a estruturao e implementao da Poltica por meio da articulao dos rgos e entidades governamentais, de modo a possibilitar o cumprimento das determinaes e metas nela previstas. Dentre as atribuies do Comit conta a definio e avaliao da implantao dos mecanismos especficos voltados para a descontaminao das reas rfs (BRASIL, 2010). Os municpios com populao total inferior a vinte mil habitantes podero elaborar planos simplificados, os quais tambm devero conter a identificao de reas de disposio inadequada de resduos e reas contaminadas e respectivas medidas saneadoras (BRASIL, 2010). 6.2 LEGISLAO DO ESTADO DE SO PAULO A Lei n 997, de 31.05.1976, dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente e estabelece previses quanto ao licenciamento ambiental (emisso das licenas Solo como bem jurdico legalmente protegido 115 prvia, de instalao e funcionamento para fontes de poluio), aplicao de penalidades, dentre outras. O artigo 2 fixa o conceito de poluio 64 e o art. 3 probe o lanamento ou liberao de poluentes nas guas, no ar ou no solo (SO PAULO (Estado), 1976a). O Decreto n 8.468, de 08.09.1976 aprova o regulamento da Lei n 997/1976 e especifica questes referentes ao controle da poluio da gua, ar e solo, dentre elas as hipteses e restries quanto disposio de resduos. Da Poluio do Solo Art. 51 - No permitido depositar, dispor, descarregar, enterrar, infiltrar ou acumular no solo resduos, em qualquer estado da matria, desde que poluentes, na forma estabelecida no artigo 3 deste Regulamento. Art. 52 - O solo somente poder ser utilizado para destino final de resduos de qualquer natureza, desde que sua disposio seja feita de forma adequada, estabelecida em projetos especficos de transporte e destino final, ficando vedada a simples descarga ou depsito, seja em propriedade pblica ou particular. (...) Art. 55 - Somente ser tolerada a acumulao temporria de resduos de qualquer natureza, na fonte de poluio ou em outros locais, desde que no oferea risco de poluio ambiental (SO PAULO (Estado), 1976b).
A Lei n 1.817, de 24.10.1978 estabeleceu os objetivos e diretrizes para o desenvolvimento industrial metropolitano disciplinando o zoneamento industrial, a localizao, classificao e o licenciamento de estabelecimentos industriais na Regio Metropolitana de So Paulo. Foram estabelecidas trs categorias de zonas de uso industrial: estritamente industrial (ZEI), predominantemente industrial (ZUPI) e de uso diversificado (ZUD) (SO PAULO (Estado), 1978).
64 Artigo 2. Considera-se poluio do meio-ambiente a presena, o lanamento ou a liberao, nas guas, no ar ou no solo, de toda e qualquer forma de matria ou energia, com intensidade, em quantidade, de concentrao ou com caractersticas em desacordo com as que forem estabelecidas em decorrncia desta Lei, ou que tornem ou possam tornar as guas, o ar ou solo: I - imprprios, nocivos ou ofensivos sade; II - inconvenientes ao bem estar pblico; III - danosos aos materiais, fauna e flora: IV - prejudiciais segurana, ao uso e gozo da propriedade e s atividades normais da comunidade. Solo como bem jurdico legalmente protegido 116 A Lei n 6.134, de 02.06.1988 65 regulamenta a preservao dos depsitos naturais de guas subterrneas. A Constituio Estadual de 1989 apresenta diversas diretrizes, princpios e mandamentos relacionados recuperao de reas degradadas. Destacamos os seguintes: Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municpios asseguraro: (...) III - a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente urbano e cultural; Artigo 191 - O Estado e os Municpios providenciaro, com a participao da coletividade, a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econmico. Artigo 193 - O Estado, mediante lei, criar um sistema de administrao da qualidade ambiental (...) com o fim de: (...) II - adotar medidas, nas diferentes reas de ao pblica e junto ao setor privado, para manter e promover o equilbrio ecolgico e a melhoria da qualidade ambiental, prevenindo a degradao em todas as suas formas e impedindo ou mitigando impactos ambientais negativos e recuperando o meio ambiente degradado (SO PAULO (Estado), 1989).
A Lei n 9.472, de 30.12.1996, disciplina o uso de reas industriais passando a admitir usos comerciais de prestao de servios nas zonas de uso predominantemente industrial de que trata a Lei n 1.817/1978 quando se tratar de zona que tenha sofrido descaracterizao significativa do uso industrial, desde que permitido pela legislao municipal (SO PAULO (Estado), 1996). A Lei n 9.509, de 20.03.1997, dispe sobre a Poltica Estadual de Meio Ambiente e estabelece como um de seus princpios a promoo de medidas para melhoria da qualidade ambiental, a preveno e recuperao do meio ambiente degradado, bem como a informao da populao sobre os nveis de poluio e sobre a presena de substncias nocivas sade e ao meio ambiente no solo. Como objetivos destacam-se a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua
65 O Decreto n 32.955, de 07.02.1991 regulamenta a Lei n 6.134/88 e estabelece que nenhuma atividade poder poluir, de forma intencional ou no, as guas subterrneas. Caso haja alterao em relao aos parmetros naturais de qualidade da gua, o responsvel pelo empreendimento dever promover sua recuperao. Solo como bem jurdico legalmente protegido 117 utilizao sustentada e disponibilidade permanente e a imposio ao poluidor da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados (SO PAULO (Estado), 1997). A Lei n 9.999, de 09.06.1998, alterou a redao da Lei n 9.472/1996 e regulamentou a ocupao e reutilizao de terrenos nas ZUPI referidas na Lei n 1.817/1978. Nestas reas, admitem-se os usos residencial, comercial, de prestao de servios e institucional quando se tratar de zona que tenha sofrido descaracterizao significativa do uso industrial e no apresente contaminao da rea, mediante parecer tcnico do rgo ambiental estadual, desde que o uso pretendido seja permitido pela legislao municipal (SO PAULO (Estado), 1998). A Resoluo Estadual Conjunta SS-SMA n 1, de 06.06.2002, define procedimentos para ao conjunta das Secretarias de Estado da Sade e Meio Ambiente no tocante a reas contaminadas. O cadastro de reas contaminadas da CETESB foi estabelecido como instrumento bsico de referncia para definio de prioridades nas aes integradas entre as Secretarias, cabendo CETESB e ao Centro de Vigilncia Sanitria definir procedimentos e rotinas comuns para uma atuao mais efetiva e integrada (SO PAULO (Estado), 2002a). O Decreto Estadual n 47.397, de 04.12.2002, alterou a redao do Decreto n 8.468/1976. Trouxe as seguintes inovaes: i) no caso de loteamentos, desmembramentos, condomnios e conjuntos habitacionais, dever o empreendedor comprovar que a rea objeto do licenciamento no apresenta impedimentos ocupao proposta, sob o ponto de vista ambiental e de sade pblica; ii) a expedio da licena de instalao para as ampliaes mencionadas est condicionada ao equacionamento das pendncias ambientais; iii) as reas objeto de deposio, aterramento ou contaminao com materiais nocivos sade pblica devem ser saneadas previamente ao pedido de Licena de Instalao (SO PAULO (Estado), 2002b). O Decreto n 47.400, de 04.12.2002, regulamenta dispositivos da Lei n 9.509/1997 e, dentre outros, criou o Plano de Desativao. Os empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental devero comunicar ao rgo ambiental a suspenso ou o Solo como bem jurdico legalmente protegido 118 encerramento das suas atividades, a qual dever ser acompanhada de um Plano de Desativao que contemple a situao ambiental existente e, se for o caso, informe a implementao das medidas de restaurao e de recuperao da qualidade ambiental das reas que sero desativadas ou desocupadas. As restries de uso verificadas aps a recuperao da rea devem ser averbadas no Registro de Imveis competente (SO PAULO (Estado), 2002c). A Resoluo Estadual Conjunta SMA/SERHS/SS n 3, de 21.06.2006, define procedimentos integrados para o controle da explorao, poluio e uso dos recursos hdricos subterrneos como soluo alternativa de abastecimento de gua para consumo humano. As reas contaminadas declaradas pela CETESB e as fontes pontuais com potencial de contaminao do solo listadas na Resoluo devem ser levadas em considerao quando da outorga dos recursos hdricos subterrneos (SO PAULO (Estado), 2006a). A Lei n 12.300, de 16.03.2006, instituiu a Poltica Estadual de Resduos Slidos. Algumas definies de relevo sero adiante apresentadas e discutidas. Como objetivos previu-se, dentre outros, a preservao e a melhoria da qualidade do meio ambiente, da sade pblica e a recuperao das reas degradadas por resduos slidos (art. 3, incs. I e II). Algumas obrigaes a serem realizadas pelo Poder Pblico em parceria com a iniciativa privada foram estabelecidas, como por exemplo a recuperao das reas degradadas ou contaminadas por gerenciamento inadequado dos resduos slidos (SO PAULO (Estado), 2006b). Como instrumentos foram previstos o aporte de recursos oramentrios assim como incentivos fiscais, tributrios e creditcios destinados recuperao de reas degradadas e remediao de reas contaminadas por resduos slidos (SO PAULO (Estado), 2006b). Os responsveis pela degradao ou contaminao de reas devero promover sua recuperao ou remediao. Uma cadeia de responsveis pela recuperao de reas contaminadas foi estabelecida entre o gerador de resduos, seus controladores, sucessores e os gerenciadores das unidades receptoras (SO PAULO (Estado), 2006b). Solo como bem jurdico legalmente protegido 119 A Deciso de Diretoria da CETESB n 103/2007/C/E 66 dispe sobre o procedimento para gerenciamento de reas contaminadas. Foi criado o Grupo Gestor de reas Contaminadas Crticas 67 , vinculado Presidncia da CETESB e composto por representantes de todas as Diretorias, cujos objetivos so i) aprimorar a coordenao das aes ou decises que a CETESB tomar na definio do tipo de interveno a ser adotada, ii) realizar a gesto da informao, iii) estabelecer estratgias de comunicao do risco e iv) coordenar as relaes interinstitucionais (CETESB, 2007, item 1). O cadastro de reas contaminadas 68 contm todas as informaes obtidas em cada uma das etapas e ser utilizado como fonte de dados para o planejamento de medidas de interveno nas reas contaminadas, para o controle e planejamento ambiental da regio de interesse, ou mesmo para, a critrio da CETESB, ser fornecido integral ou parcialmente a outras instituies pblicas ou privadas para diversos usos, tais como o estabelecimento de medidas de controle institucional ou o planejamento urbano (o destaque nosso) (CETESB, 2007, item 4). A metodologia do gerenciamento de reas contaminadas constituda por etapas sequenciais, em que a informao obtida em cada fase a base para a execuo da posterior, de modo que os recursos tcnicos e econmicos sejam tambm otimizados (CETESB, 2007). O fluxograma das etapas pode ser visualizado na Figura 8.
66 Optamos por inserir neste captulo a Deciso de Diretoria da CETESB n 103/2007 considerando que ela possui carter normativo. 67 reas contaminadas crticas so aquelas que, em funo dos danos causados ou dos riscos que impem aos receptores ou aos compartimentos ambientais de interesse, geram inquietao na populao ou conflitos entre os atores envolvidos, havendo a necessidade de um procedimento de gerenciamento diferenciado que contemple a definio de estratgias de interveno, de comunicao do risco e de gesto da informao, envolvendo normalmente outros rgos ou entidades (CETESB, 2007, item 3). 68 O cadastro de reas contaminadas e reabilitadas pode ser verificado no stio eletrnico da CETESB. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/areas-contaminadas/relaes-de-reas-contaminadas/4- Relaes-de-reas-Contaminadas>, acessado em 12 fev. 2011. Solo como bem jurdico legalmente protegido 120 Figura 8. Fluxograma do gerenciamento de reas contaminadas.
Fonte: CETESB, 2007. Em estudo pioneiro sobre o assunto GLOEDEN (1999) ensina que o gerenciamento de reas contaminadas visa minimizar os riscos a que esto sujeitos a populao e o Solo como bem jurdico legalmente protegido 121 meio ambiente, por meio de um conjunto de medidas que assegurem o conhecimento das caractersticas dessas reas e dos impactos por elas causados, proporcionando os instrumentos necessrios tomada de deciso quanto s formas de interveno mais adequadas (p. 42). Descrevendo a Figura 8 verifica-se que o gerenciamento composto, basicamente pelos processos de identificao e reabilitao. O processo de identificao de reas contaminadas tem como objetivo principal confirmar a existncia e a localizao da rea contaminada sob investigao e constitudo pelas etapas: i) definio da regio de interesse; ii) identificao de reas com potencial de contaminao; iii) avaliao preliminar 69 ; e iv) investigao confirmatria 70 . Em seguida, inicia-se o processo de reabilitao em que as seguintes etapas sero percorridas: i) investigao detalhada 71 ; ii) avaliao de risco 72 ; iii) concepo da remediao; iv) projeto de remediao; v) remediao; e vi) monitoramento (CETESB, 2007). A rea investigada, em funo do nvel das informaes ou dos riscos existentes, poder ser classificada em: rea com potencial de contaminao, rea suspeita de contaminao, rea contaminada sob investigao, rea contaminada, rea em
69 A etapa de avaliao preliminar tem como objetivo principal constatar evidncias, indcios ou fatos que permitam suspeitar da existncia de contaminao na rea sob avaliao, por meio do levantamento de informaes disponveis sobre o uso atual e pretrito da rea. realizada por meio de documentos obtidos com o histrico da rea, inspees de reconhecimento etc. (CETESB, 2007). 70 A etapa de investigao confirmatria tem como objetivo principal confirmar ou no a existncia de contaminao. Constitui-se, basicamente, pelas seguintes aes: coleta de dados existentes, estabelecimento de plano de investigao, coleta e anlise qumica de amostras e interpretao dos resultados (CETESB, 2007). Os resultados da investigao confirmatria devero ser comparados com os valores orientadores para solo e guas subterrneas j referidos e, caso os valores encontrados sejam superiores ao valor de interveno para determinada substncia, em determinado cenrio, a rea ser classificada como contaminada sob investigao. 71 A etapa de investigao detalhada tem por objetivo definir os limites da pluma de contaminao, determinar as concentraes das substncias ou contaminantes de interesse e caracterizar o meio fsico (CETESB, 2007). 72 O objetivo principal da etapa de avaliao de risco determinar se existe risco sade da populao exposta aos contaminantes, acima do nvel de risco estabelecido como aceitvel. Constitui uma ferramenta utilizada para definir a necessidade de implementao de medidas de interveno em uma rea contaminada e para estabelecer as metas de remediao a serem atingidas, visando sua reabilitao para o uso declarado (CETESB, 2007). Solo como bem jurdico legalmente protegido 122 processo de monitoramento para reabilitao, rea reabilitada para o uso declarado (CETESB, 2007). Determinou-se, portanto, a avaliao de risco como ferramenta utilizada para definir a necessidade de interveno na rea contaminada e para estabelecer as metas de remediao a serem atingidas. Os nveis aceitveis de risco foram definidos, bem como as aes necessrias ao gerenciamento de risco, que podem ser visualizadas na Figura 9. Figura 9. Aes a serem adotadas no gerenciamento do risco.
Fonte: CETESB, 2007. Consoante exposto na Figura 9 as aes emergenciais so, por exemplo, isolamento da rea (proibio de acesso), ventilao/exausto de espaos confinados, monitoramento do ndice de explosividade, fechamento/interdio de poos de abastecimento, interdio de edificaes etc. As tcnicas de remediao devero ser implementadas quando existir risco sade acima do valor aceitvel, necessidade de proteo de receptores ecolgicos, ou mesmo quando ocorrerem situaes de perigo. Elas abrangem tcnicas para tratamento (ou descontaminao) e tcnicas para conteno (ou isolamento) dos contaminantes. As medidas de controle institucional englobam restrio ao uso do solo, ao uso de gua subterrnea, ao uso de gua superficial, ao consumo de alimentos, assim como ao uso de edificaes. As medidas Solo como bem jurdico legalmente protegido 123 de controle de engenharia so as tcnicas utilizadas normalmente pelo setor da construo civil visando a interrupo da exposio dos receptores aos contaminantes presentes (ex. impermeabilizao da superfcie do solo) (CETESB, 2007). O Decreto n 54.645, de 05.08.2009 regulamentou dispositivos da Poltica Estadual de Resduos. Outras definies foram apresentadas, como, por exemplo, recuperao de reas degradadas 73 . O plano estadual de resduos slidos abranger a estratgia geral para recuperao das reas degradadas e a remediao de reas contaminadas por resduos slidos. A avaliao de risco foi eleita como instrumento prvio remediao (SO PAULO (Estado), 2009a). 6.3 LEI ESTADUAL SOBRE GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS A iniciativa do anteprojeto que deu origem primeira lei sobre o assunto foi do Poder Executivo, especialmente da Secretaria do Meio Ambiente e da CETESB. Foi encaminhado oficialmente Assembleia Legislativa em 06.06.2005 pelo Sr. Governador do Estado de So Paulo e em 08.07.2009 foi publicada a Lei n 13.577, que dispe sobre diretrizes e procedimentos para a proteo da qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas. O objeto da lei a proteo da qualidade do solo contra alteraes nocivas por contaminao, a definio das responsabilidades, identificao, cadastramento e remediao das reas contaminadas de forma a tornar seguro seus usos atual e futuro. Como objetivo geral foi estabelecido a garantia do uso sustentvel do solo, protegendo-o de contaminaes e prevenindo alteraes nas suas caractersticas e funes 74 (SO PAULO (Estado), 2009b).
73 Que foi definido como o retorno da rea degradada a uma forma de utilizao, de acordo com um plano pr-estabelecido para uso do solo, que vise obteno de estabilidade do meio ambiente. 74 As funes do solo foram estabelecidas no pargrafo nico do artigo 6: i) sustentao da vida e do habitat para pessoas, animais, plantas e organismos do solo; ii) manuteno do ciclo da gua e dos nutrientes; iii) proteo da gua subterrnea; iv) manuteno do patrimnio histrico, natural e cultural; v) conservao das reservas minerais e de matria-prima; vi) produo de alimentos; vii) meios para manuteno da atividade socioeconmica. Solo como bem jurdico legalmente protegido 124 A garantia informao e participao da populao afetada nas decises relacionadas com as reas contaminadas foi expressamente previsto como um dos objetivos da lei (SO PAULO (Estado), 2009b). Por ser uma lei ambiental eminentemente tcnica, uma seo inteira foi dedicada conceituao de termos de suma importncia para o gerenciamento da qualidade do solo. Ao longo desta seo apresentaremos algumas definies de interesse. rea com potencial de contaminao: rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria onde so ou foram desenvolvidas atividades que, por suas caractersticas, possam acumular quantidades ou concentraes de matria em condies que a tornem contaminada (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 3, inc. IV); rea suspeita de contaminao: rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria com indcios de ser uma rea contaminada (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 3, inc. VI); rea contaminada sob investigao: rea contaminada na qual esto sendo realizados procedimentos para determinar a extenso da contaminao e os receptores afetados (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 3, inc. III). rea contaminada: rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria que contenha quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos sade humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 3, inc. II); rea remediada para o uso declarado: rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria anteriormente contaminada que, depois de submetida remediao, tem restabelecido o nvel de risco 75 aceitvel sade humana, considerado o uso declarado (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 3, inc. V). Diversos instrumentos foram previstos como, por exemplo, o licenciamento, o plano de desativao, o plano diretor e legislao de uso e ocupao do solo, o cadastro de reas contaminadas, o projeto de remediao, incentivos fiscais, tributrios e creditcios, garantias bancrias, seguro ambiental, fundos financeiros, a compensao ambiental 76 etc. (SO PAULO (Estado), 2009b).
75 Risco foi definido com a probabilidade de ocorrncia de um efeito adverso em um receptor sensvel (art. 3, inc. XIX). 76 A compensao ambiental foi regulamentada por meio do Decreto estadual n 54.544/2009, o qual prev que no licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente passveis de gerar rea contaminada (a serem ainda definidos por ato do Secretrio do Meio Ambiente), o empreendedor Solo como bem jurdico legalmente protegido 125 O cadastro ser constitudo por informaes sobre empreendimentos e atividades potencialmente poluidores, aqueles que no passado abrigaram atividades passveis de provocar contaminao ou que estejam sob suspeita de estarem contaminados. Ser composto por informaes registradas nos rgo pblicos estaduais e municipais e, como forma de divulgao, ser publicado no Dirio Oficial do Estado e na pgina da internet da Secretaria do Meio Ambiente (SO PAULO (Estado), 2009b). Como regra geral a lei previu que qualquer pessoa fsica ou jurdica que, por ao ou omisso, possa contaminar o solo, deve adotar as providncias necessrias para que no ocorram alteraes significativas e prejudiciais s funes do solo (SO PAULO (Estado), 2009b). A atuao dos rgos do SEAQUA ter como parmetro os valores orientadores 77
(SO PAULO (Estado), 2009b). So responsveis legais e solidrios 78 pela preveno, identificao e remediao de uma rea contaminada as seguintes pessoas: o causador da contaminao e seus
dever recolher ao Fundo valor a ser fixado pelo rgo competente, a ttulo de compensao. Referido valor, sujeito impugnao, ser fixado levando-se em conta o grau de potencialidade de gerao de contaminao, o porte do empreendimento a ser implantado, bem como as tecnologias utilizadas para a reduo do potencial de contaminao. Poder ser reduzido em at 50% se o empreendedor adotar procedimentos para a mitigao do risco de contaminao. 77 Os valores orientadores foram definidos da seguinte forma: valor de referncia de qualidade: concentrao de determinada substncia no solo e na gua subterrnea que define um solo como limpo ou a qualidade natural da gua subterrnea (art. 3, inc. XXIV). Sero utilizados para orientar a poltica de preveno e controle das funes do solo (art. 9); valor de preveno: concentrao de determinada substncia acima da qual podem ocorrer alteraes prejudiciais qualidade do solo e da gua subterrnea (art. 3, inc. XXIII). Sero utilizados para disciplinar a introduo de substncias no solo e, caso sejam ultrapassados, haver a necessidade de monitoramento dos impactos decorrentes (art. 10); valor de interveno: concentrao de determinada substncia no solo e na gua subterrnea acima da qual existem riscos potenciais diretos e indiretos sade humana, considerado um cenrio de exposio genrico (art. 3, inc. XXII). Sero utilizados para impedir a continuidade da introduo de cargas poluentes no solo (art. 11). 78 A solidariedade um conceito previsto na legislao civil nos seguintes termos: h solidariedade, quando na mesma obrigao concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um com direito, ou obrigado, dvida toda (art. 264 do Cdigo Civil, Lei n10.406/2002). Em se tratando de reas contaminadas possvel exigir a obrigao (remediao por exemplo) integral de todos os responsveis listados no artigo 13 da Lei paulista ora comentada. Solo como bem jurdico legalmente protegido 126 sucessores; o proprietrio da rea; o superficirio 79 ; o detentor da posse efetiva; quem dela se beneficiar direta ou indiretamente (SO PAULO (Estado), 2009b). Visando identificar as reas contaminadas foram estabelecidas obrigaes para o rgo ambiental, como por exemplo realizar a avaliao preliminar 80 (ou solicitar do responsvel legal a adoo de providncias), assim como exigir do responsvel legal a realizao de investigao confirmatria 81 (SO PAULO (Estado), 2009b). Caso a rea seja classificada 82 como contaminada sob investigao dever o rgo ambiental, alm de inclu-la no cadastro, notificar os rgos pblicos estaduais envolvidos, as prefeituras municipais, dentre outros. A rea ser classificada como contaminada quando os valores definidos para risco aceitvel vida, sade humana e ao meio ambiente forem ultrapassados, devendo ser, portanto, remediada 83
(SO PAULO (Estado), 2009b). Aps a rea ser classificada como contaminada sob investigao os rgos ambientais e de sade devero implementar programa que garanta populao afetada, por meio de seus representantes, o acesso s informaes disponveis e a participao no processo de avaliao e remediao da rea (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 19). A investigao detalhada 84 determinar a extenso da contaminao e identificar os receptores de risco. Uma avaliao de risco 85 subsidiar a tomada de deciso, pelo
79 Superficirio o detentor do direito de superfcie de um terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis, nos termos da Lei Federal n 10.257, de 9 de julho de 2001 (art. 3, inc. XXI). 80 Avaliao preliminar a avaliao inicial, realizada com base nas informaes disponveis, visando fundamentar a suspeita de contaminao de uma rea (art. 3, inc. VIII). 81 A investigao confirmatria visa comprovar a existncia de uma rea contaminada (art. 3, inc. XV). 82 Classificao de rea foi definida como ato administrativo por meio do qual o rgo ambiental classifica determinada rea durante o processo de identificao e remediao da contaminao (art. 3, inc. XI). 83 Remediao de rea contaminada foi definida como adoo de medidas para a eliminao ou reduo dos riscos em nveis aceitveis para o uso declarado (art. 3, inc. XVIII). 84 processo de aquisio e interpretao de dados de campo que permite o entendimento da dinmica das plumas de contaminao em cada um dos meios fsicos afetados (art. 3, XVI). 85 A investigao detalhada o processo pelo qual so identificados, avaliados e quantificados os riscos sade humana, ao meio ambiente e a outros bens a proteger (art. 3, inc. VII). Solo como bem jurdico legalmente protegido 127 rgo ambiental, a respeito da interveno 86 a ser realizada na rea. Nesta fase o rgo ambiental dever, dentre outras tarefas, notificar os rgos pblicos estaduais envolvidos e as prefeituras municipais, alm de exigir do responsvel a apresentao de Projeto de Remediao 87 (SO PAULO (Estado), 2009b). Quando for restabelecido um nvel de risco aceitvel para o uso declarado, a rea ser classificada como remediada para o uso declarado. Nesta etapa o rgo ambiental dever tambm notificar as prefeituras municipais, dentre outros (SO PAULO (Estado), 2009b). Os registros e as informaes referentes rea devero indicar expressamente o uso para o qual ela foi remediada, que no podero ser distintos dos usos autorizados pela legislao de uso e ocupao do solo. Caso se pretenda alter-lo nova avaliao de risco deve ser realizada (SO PAULO (Estado), 2009b). Os responsveis legais pelos empreendimentos especificados devero comunicar a suspenso ou o encerramento das atividades mediante apresentao de um plano de desativao que contemplar a situao ambiental da rea. Aps sua recuperao, o rgo ambiental emitir a Declarao de Encerramento da Atividade 88 (SO PAULO (Estado), 2009b). Foi criado o Fundo Estadual para Preveno e Remediao de reas Contaminadas (FEPRAC) 89 como sendo um fundo de investimento vinculado
86 Interveno a ao que objetive afastar o perigo advindo de uma rea contaminada (art. 3, inc. XIV). 87 Este plano dever conter um cronograma das fases e prazos de implementao a ser submetido ao rgo ambiental (art. 25). Dever tambm ser apresentada pelo responsvel uma das garantias previstas na lei (seguro ambiental ou garantias bancrias) para assegurar o cumprimento do plano de remediao, no valor mnimo de 125% do custo estimado. Em caso de descumprimento o rgo ambiental executar tais garantias visando custear a complementao das medidas de remediao (art. 25, pargrafos 2 e 3). 88 A declarao de encerramento de atividade o ato administrativo pelo qual o rgo ambiental atesta o cumprimento das condicionantes estabelecidas pelo Plano de Desativao do Empreendimento e pela legislao pertinente (art. 3, inc. XII). 89 Foi tambm criado um Conselho de Orientao composto paritariamente por representantes do Estado, municpios e sociedade civil, o qual ir, dentre outras funes, aprovar i) as normas e critrios para a captao e aplicao dos recursos, ii) os critrios para verificao da viabilidade tcnica, econmica e financeira dos projetos, iii) os programas e aes preventivas gerao de reas contaminadas, bem como de garantia informao e participao da populao afetada nas decises relacionadas s reas contaminadas etc. (art. 34). Solo como bem jurdico legalmente protegido 128 Secretaria do Meio Ambiente. Os recursos sero aplicados em operaes financeiras destinadas a apoiar e a incentivar a execuo de aes relacionadas com a identificao e remediao de reas contaminadas e a CETESB exercer as funes de agente tcnico e de secretaria executiva do fundo (SO PAULO (Estado), 2009b). Foi estabelecido que os planos diretores municipais e respectiva legislao de uso e ocupao do solo sempre devero levar em conta as reas com potencial ou suspeita de contaminao e as reas contaminadas (o destaque nosso) (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 48). A aprovao de projetos de parcelamento do solo e de edificao dever garantir o uso seguro das reas com potencial ou suspeita de contaminao e contaminadas (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 49). 7 ATUAO INSTITUCIONAL NO GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS EM SO PAULO 7.1 EVOLUO DA ATUAO DA CETESB Convnio com governo da Alemanha e incio do processo de capacitao (1993) Foi estabelecida no incio da dcada de 1990 uma cooperao tcnica com o governo da Alemanha, por meio da GTZ, a qual abrangeu apoio tcnico e suporte financeiro. Desenvolveu-se um projeto especfico de capacitao para atuao no gerenciamento de reas contaminadas (CETESB, 2011a). Foi elaborado um conjunto de procedimentos que contemplou as diversas etapas do gerenciamento de reas contaminadas, sendo paralelamente criado o primeiro cadastro de reas contaminadas no pas (CUNHA, 1997). SNCHEZ (2004) salienta que esta cooperao tcnica teve diversos frutos, dentre os quais o principal talvez tenha sido a capacitao tcnica da equipe da CETESB, que hoje j dispe de pessoal com grande conhecimento e experincia em gesto de reas contaminadas, vrios deles com mestrado ou doutorado concludo em universidades pblicas (p. 82). Um dos produtos do projeto foi a relevante tese de Doutorado de GLOEDEN (1999), que objetivou desenvolver uma metodologia de gerenciamento de reas contaminadas na bacia hidrogrfica do reservatrio Guarapiranga e fornecer dados para o cadastro da CETESB. Manual de gerenciamento de reas contaminadas (1999) Este Manual o primeiro do gnero no Brasil 90 e constitui um dos resultados da citada cooperao tcnica. Alm de apresentar a atuao e a metodologia de trabalho
90 O Manual foi elaborado sob a forma de fascculos por assunto, possibilitando desta forma sua contnua reviso, atualizao e insero de novos captulos. dividido em: informaes e dados bsicos (contendo, por exemplo, apresentao, glossrio, aspectos gerais, conceitos e bases legais) e Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 130 a ser seguida nas futuras aes da agncia ambiental, tal documento forneceu aos tcnicos da CETESB, de outros rgos e de empresas privadas os conceitos, informaes e metodologias visando uniformizar as aes dessas Instituies (CETESB, 1999). Procedimentos uniformes para gerenciamento de reas contaminadas (2000) 91
Em junho de 2000 a CETESB aprovou formalmente por meio da Deciso de Diretoria (DD) n 023/00/C/E os primeiros procedimentos para gerenciamento de reas contaminadas. Reconheceu-se poca que a Instituio vinha atendendo inmeros casos sem possuir os instrumentos adequados. Tais procedimentos vieram preencher uma lacuna relevante considerando que diferentes setores estavam sendo acionados e no havia uma atuao uniforme e padronizada. Foi ento estabelecida uma metodologia composta pelos processos de identificao e de recuperao 92 . Para cada fase do procedimento foram estabelecidos os objetivos e qual setor da CETESB seria responsvel pelo atendimento. Procedimentos para o atendimento a vazamentos de combustveis em postos de servio (2000) Por meio da DD n 007/00/C/E foram aprovados os procedimentos a serem adotados em episdios envolvendo contaminaes por combustveis decorrentes de vazamentos em postos de servio e outros empreendimentos que utilizam sistema de armazenamento subterrneo de combustveis. Relatrio de estabelecimento de valores orientadores para solos e guas subterrneas (2001) O emprego de listas com valores orientadores constitui prtica usual nos pases com tradio em monitoramento da qualidade de solos e guas subterrneas e no controle
procedimentos do gerenciamento de reas contaminadas (contendo captulos especficos sobre identificao, cadastro, avaliao preliminar, investigao confirmatria, priorizao, investigao detalhada, avaliao de risco, investigao para remediao, projeto de remediao e remediao). 91 Processo CETESB n 02/06/321. 92 tendo como base a metodologia de gerenciamento desenvolvida durante a execuo do Projeto de Cooperao CETESB-GTZ, a qual est apresentada no Manual de reas Contaminadas Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 131 de reas contaminadas. A adoo de valores de referncia de qualidade, valores de alerta e valores de interveno faz-se necessria para subsidiar decises, no s visando a proteo da qualidade desses meios, mas tambm o controle da poluio nas reas j contaminadas e/ou suspeitas de contaminao (CETESB, 2001b). A funo de tais valores prover uma orientao quantitativa no processo de avaliao de risco dando suporte avaliao de reas contaminadas e tomada de deciso sobre a urgncia e meta de remediao com vistas proteo da sade humana. A maioria das legislaes preconiza que essa remediao deve ser encerrada quando um determinado valor de concentrao de poluente atingido. Este pode ser o valor de ocorrncia natural, ou outro valor superior, dependendo do cenrio em que a rea contaminada se insere (CASARINI, s.d.). Aps estudos especficos que levaram em conta a qualidade natural do solo do Estado, no ano de 2001, foi aprovado 93 o Relatrio de Estabelecimento de Valores Orientadores para Solos e guas Subterrneas no Estado de So Paulo, os quais foram revisados, vigendo, atualmente, os valores aprovados por meio da Deciso de Diretoria n 195/2005/E (CETESB, 2005). Guia para avaliao do potencial de contaminao em imveis (2003) No mbito da Cmara Ambiental da Indstria da Construo 94 foi elaborado o Guia para Avaliao do Potencial de Contaminao em Imveis sob a coordenao tcnica da CETESB, que objetiva orientar os interessados (empreendedores imobilirios, profissionais e empresas afins) quanto s precaues e procedimentos a serem tomados antes de uma transao imobiliria ou do incio da implantao de um empreendimento. A observncia das recomendaes e metodologias apresentadas permite a identificao de uma possvel presena de contaminao em determinado imvel (CETESB, 2003b).
93 Por meio do Relatrio Diretoria n 14/01/E. 94 Nas Cmaras Ambientais, representantes da iniciativa privada renem-se periodicamente com a CETESB e outras instituies para discusso de assuntos de interesse comum, bem como para contribuir na elaborao de normas e procedimentos de interesse dos respectivos setores. Atualmente encontram-se em funcionamento 15 Cmaras. As Cmaras em atividade bem como a atuao e proposta de trabalho de cada uma pode ser verificada por meio do stio eletrnico <http://www.cetesb.sp.gov.br/tecnologia-ambiental/C%C3%A2maras-Ambientais/2-CAs-em- Atividade>, acessado em 12 fev. 2011. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 132 Averbao da rea contaminada na matrcula do imvel (2006) No mbito do Grupo Interinstitucional para o Estabelecimento de Procedimentos em reas Contaminadas (GIAC) criado no incio de 2003 por iniciativa da CETESB e do Ministrio Pblico, foi realizada por estas duas Instituies consulta ao Sr. Corregedor Geral de Justia a respeito da viabilidade do recebimento, pelos Cartrios de Registro de Imveis, da lista de reas contaminadas da CETESB visando o apontamento nas certides a serem expedidas. Em 12.06.2006 foi publicada a deciso com carter normativo CG n 167/2005 da Corregedoria Geral da Justia 95 , a qual conheceu da consulta com resposta positiva quanto possibilidade de averbao enunciativa ou de mera notcia, no Estado de So Paulo, de termo ou declarao de rea contaminada oficialmente emitido pela CETESB (...) nas matrculas dos imveis atingidos por contaminao de produtos txicos e perigosos. Visando operacionalizar tal deciso a CETESB tem enviado periodicamente aos Cartrios de Registro de Imvel os Termos de rea Contaminada para que seja providenciada referida averbao. Em cada Termo consta basicamente o nmero do processo na CETESB, o endereo da rea e o proprietrio. Ao final do processo a CETESB envia ao respectivo cartrio um Termo de Reabilitao de rea Contaminada no qual consta o uso para o qual a rea se encontra habilitada. Procedimentos para gerenciamento de reas contaminadas (2007) Os procedimentos aprovados em 2000 foram atualizados e publicados por meio da DD n 103/2007/C/E 96 j mencionada na seo 6.2. Rede Latino Americana de Preveno e Gesto de Stios Contaminados RELASC (2007) A proposta inicial da criao desta rede, fundada em 2007, foi elaborada pela CETESB, com apoio do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e da GTZ (RELASC,
95 Pelo ento Desembargador Gilberto Passos de Freitas, processo CG n 167/2005. 96 A qual abrange tambm os procedimentos para postos e sistemas retalhistas de combustveis. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 133 2011a), sendo atualmente constituda por organizaes governamentais de meio ambiente da Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Uruguai e Colmbia. A GTZ e a agncia ambiental federal alem so membros impulsores da rede, contribuindo para orientao, articulao e manuteno (RELASC, 2011b). Pretende-se estimular a produo, disseminao e o intercmbio de conhecimentos e informaes sistematizadas, de modo a se tornar a fonte latino americana mais relevante de informao e expertise sobre preveno, gesto e revitalizao de reas contaminadas, dotada de plataforma virtual a ser usada por rgos pblicos, empresas privadas, universidades, associaes e organizaes no governamentais (RELASC, 2011c). Mais informaes podem ser obtidas no stio eletrnico institucional 97 , no qual se verifica a intensa atividade ocorrida nos ltimos anos, como por exemplo a realizao de congressos, reunies de trabalho, cursos etc. Parcerias com universidades e atividades de capacitao. CETESB em constante capacitao Em 2010 a CETESB firmou um protocolo de intenes com as universidades de Waterloo e Guelph (Canad), Universidade de So Paulo (Escola Politcnica), Universidade Estadual Paulista (Centro de Estudos Ambientais) e Associao Brasileira de guas Subterrneas visando aperfeioar ainda mais o trabalho de gesto de reas contaminadas. Objetiva-se desenvolver pesquisas conjuntas, promover o intercmbio de pessoal acadmico e estudantes, assim como de informaes e metodologias contemplando reas relacionadas hidrologia, qualidade do solo e guas subterrneas, avaliao e remediao, gesto e regulamentao de reas contaminadas 98 . Mais recentemente, em 2011, foi firmado Termo de Cooperao Tcnica com a UNESP, ABAS e o Centro Helmholtz para Pesquisa Ambiental da Alemanha (UFZ) com objetivo de promover atividades voltadas para a gesto integrada de guas superficiais e subterrneas, tcnicas de investigao e novas tecnologias para
97 Disponvel em: <http://www.relasc.org/>. Acesso em: 03 abr. 2011. 98 Conforme consta do processo administrativo CETESB n19/2010/317. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 134 remediao de reas contaminadas, conforme planos de trabalho estabelecidos no Termo 99 . CETESB como capacitadora A CETESB e entidades do setor de distribuio e venda de combustveis e derivados de petrleo fecharam em junho de 2010 um acordo para implementao do Programa de implementao do gerenciamento de reas contaminadas com base em risco, no mbito da Cmara Ambiental do Comrcio de Derivados de Petrleo. A programao completa dos cursos futuros e daqueles j ministrados pode ser visualizada no stio eletrnico especfico 100 . Alm disso, com intuito de promover conhecimentos cientficos e tcnicos na rea ambiental, so oferecidos inmeros cursos destinados ao pblico em geral, dentre eles: Procedimentos para atuao no gerenciamento de reas contaminadas, Tcnicas de Investigao de reas Contaminadas 101 . 7.2. GESTO MUNICIPAL DE REAS CONTAMINADAS Nesta seo procurou-se uniformizar a apresentao das informaes encontradas nos cinco municpios pesquisados da seguinte forma: estrutura burocrtica administrativa, incluindo a existncia de secretarias ou rgos com atribuies especficas para lidar com assuntos ambientais, assim como conselhos e fundos ambientais; instrumentos legais municipais, considerando-se a legislao municipal representada pelo plano diretor e toda legislao acessria de uso e ocupao do solo urbano, bem como por normas especficas sobre reas degradadas ou contaminadas. Neste tpico tambm foram inseridos planos/programas/projetos/redes desenvolvidos ou integrados pelos municpios. Pesquisou-se, por fim, se o municpio possui convnio com a CETESB para promover o licenciamento ambiental de atividades
99 Conforme consta do processo administrativo CETESB n 1/2011/318. 100 Disponvel em: < http://www.programapia.com.br/>. Acesso em: 13 mai. 2011. 101 Mais informaes esto disponveis no stio eletrnico <http://www.cetesb.sp.gov.br/institucional/cursos-e-treinamentos/83-cursos-e-tpes-por-temas>, acessado em 12 fev. 2011. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 135 de impacto local, tendo em vista que, no mbito do licenciamento, diversas reas contaminadas podem ser descobertas ou prevenidas. 7.2.1 So Paulo O municpio de So Paulo possui atualmente 1190 reas contaminadas cadastradas, conforme pode ser verificado na Figura 10, que apresenta as estatsticas desde 2002. Figura 10. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So Paulo.
Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b. Estrutura administrativa A Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) foi criada na dcada de 1990, por meio da Lei n 11.426/1993 e reorganizada por meio da Lei n 14.887, de 15 de janeiro de 2009. Possui atribuies de planejar, ordenar e coordenar as atividades de defesa do meio ambiente, definindo critrios para conter a degradao e a poluio ambiental; manter relaes e contatos visando cooperao tcnico- cientfica com demais rgos e entidades; estabelecer com os rgos federal e estadual do SISNAMA critrios visando otimizao da defesa do meio ambiente (SO PAULO (cidade), 2009, art. 2). Cabe ao Departamento de Controle da Qualidade Ambiental (DECONT), parte integrante da estrutura hierrquica da SVMA, planejar, ordenar, coordenar e orientar Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 136 as atividades de controle, monitoramento e gesto da qualidade ambiental; promover o acompanhamento, avaliao e controle da qualidade das guas, do solo, do ar e dos resduos, em todas as suas formas, dentre outras atribuies (SO PAULO (cidade), 2009, art. 18, incs. I e II). Integram ainda o sistema municipal de meio ambiente: - o Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CADES), como rgo consultivo e deliberativo; - o Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (FEMA) 102 , cujos recursos destinam-se a apoiar planos, programas e projetos que visem a manuteno, melhoria e/ou recuperao da qualidade ambiental, dentre outros; - o Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CONFEMA), entidade responsvel por definir as normas, procedimentos e condies operacionais do FEMA (SO PAULO (cidade), 2009).
Instrumentos legais municipais A Lei Orgnica do municpio de So Paulo, datada de 04 de abril de 1990, apresenta como diretriz a defesa e a preservao do territrio, dos recursos naturais e do meio ambiente. O municpio, em cooperao com o Estado e a Unio, promover a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente (SO PAULO (cidade), 1990). O reconhecimento da problemtica das reas contaminadas iniciou-se com a criao, em 16 de julho de 2002, do Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas (GTAC), vinculado SVMA, por meio da Portaria 97/02/SMMA, com competncia para promover a gesto de reas contaminadas no territrio do municpio. Como atribuies do Grupo constam a implementao e manuteno do cadastro de reas contaminadas, integrao com outras Secretarias estabelecendo-se procedimentos e rotinas, integrao com a CETESB troca de informaes, propositura de procedimentos em conjunto com outras unidades da SVMA, para adoo de aes
102 Por meio de contato telefnico mantido com a representante do Fundo na Prefeitura de So Paulo em 19.04.2011 foi informado que nenhum recurso foi aplicado em projetos ou aes relacionados a reas contaminadas. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 137 para identificao, controle, avaliao e exigncias de remediao de reas contaminadas, bem como articulaes para remediao e controle das reas (SO PAULO (cidade), 2002a). A primeira norma especfica para tratar do tema foi aprovada por meio do Decreto n 42.319, de 21 de agosto de 2002, que disps sobre diretrizes e procedimentos para o gerenciamento de reas contaminadas ou suspeitas de contaminao. Qualquer forma de parcelamento, uso e ocupao do solo em reas contaminadas ou suspeitas de contaminao somente poder ser aprovada aps a investigao do terreno e avaliao de risco para o uso existente ou pretendido (SO PAULO (cidade), 2002b). A SVMA dever manter um cadastro de reas contaminadas e suspeitas de contaminao, permanentemente atualizado e em consonncia com o rgo ambiental estadual, para subsidiar as aes de outras Secretarias e unidades da Prefeitura, de modo a possibilitar sua utilizao nos processos de aprovao, licenciamento ou regularizao de parcelamento, uso e ocupao do solo, incorporando essas informaes em seus cadastros e rotinas (SO PAULO (cidade), 2002b). A participao da populao afetada dever ser garantida no processo de deciso para reabilitao de reas contaminadas, conforme cadastramento a ser regulamentado. Foi ainda atribudo s Subprefeituras a fiscalizao preventiva nas reas contaminadas ou suspeitas de contaminao (SO PAULO (cidade), 2002b). Tambm no ano de 2002 foi aprovado o Plano Diretor Estratgico, por meio da Lei 13.430, de 13 de setembro. A proteo e recuperao do meio ambiente constitui objetivo tanto da poltica urbana quanto da poltica ambiental. O controle da poluio da gua, do ar e a contaminao do solo e subsolo so diretrizes da poltica ambiental. A recuperao de reas pblicas degradadas ou contaminadas um dos objetivos da Poltica de Resduos Slidos. Com relao s Zonas Especiais de Interesse Social foi expressamente mencionada a proibio de parcelamento em reas que apresentem risco sade ou vida em especial nas reas contaminadas (SO PAULO (cidade), 2002c). Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 138 Para fins da lei de parcelamento, uso e ocupao do solo considerou-se de interesse ambiental as reas contaminadas ou suspeitas de contaminao, que s podero ser utilizadas aps investigao e avaliao de risco especfico. Determinou-se, ainda, que o zoneamento ambiental do municpio dever levar em considerao o cadastro de reas contaminadas disponvel poca de sua elaborao (SO PAULO (cidade), 2002c). A Lei n 13.564, de 24 de abril de 2003 condicionou a aprovao de qualquer projeto de parcelamento de solo, edificao ou instalao de equipamento em terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao apresentao de laudo tcnico de avaliao de risco que comprove a existncia de condies ambientais aceitveis para o uso pretendido do imvel. O artigo 2 apresentou uma lista de atividades suspeitas de contaminao 103 (SO PAULO (cidade), 2003). Um importante avano no gerenciamento de reas contaminadas se deu com o desenvolvimento do projeto Modelo de Gerenciamento de Recuperao de reas Urbanas Degradadas por Contaminao, inserido no Projeto de Gesto Ambiental Urbana ProGAU, no perodo entre 2002 e 2004, o qual faz parte da Cooperao Tcnica Brasil-Alemanha, coordenado pelo MMA e pela GTZ (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2003). Referido Projeto teve o propsito de implementar, no mbito da Prefeitura de So Paulo, um modelo de gerenciamento que possibilitasse e estimulasse a SVMA a adotar uma postura proativa com nfase na reabilitao de espaos urbanos subutilizados devido contaminao do solo (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2003). A Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004, estabeleceu normas complementares ao plano diretor estratgico reforando que a aprovao de projetos de parcelamento do solo, edificao, mudana de uso em terrenos considerados contaminados ou suspeitos de contaminao seria vinculada apresentao de laudo de avaliao de
103 As atividades so: aterro sanitrio, depsito de materiais radioativos, reas de manuseio de produtos qumicos, depsito de material proveniente de indstria qumica, cemitrios, mineraes, hospitais, postos de abastecimento de combustveis. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 139 risco. Foi apresentada outra lista de atividades suspeitas de contaminao 104 (SO PAULO (cidade), 2004). No ano de 2005 foi firmado um Termo de Cooperao entre o municpio de So Paulo e a CETESB, cujo objeto foi estabelecer as bases de cooperao tcnica e operacional, visando a implementao de um sistema integrado para o gerenciamento de reas contaminadas mediante: - a transferncia de conhecimento; - troca de informaes; - aprimoramento de recursos humanos; - orientao tcnica para implementao do cadastro de reas contaminadas no municpio relacionando-o aos instrumentos de aprovao de empreendimentos e de controle do uso e ocupao do solo; - estabelecimento, a partir do cadastro, de uma poltica de ao com base em sistema de priorizao e proposio de mecanismos de interveno para recuperao das reas para um uso compatvel; - estabelecimento de estratgias para aplicao de medidas emergenciais, visando evitar exposies comprovadas aos contaminantes ou riscos agudos (SO PAULO (cidade), 2005).
A atuao do municpio de So Paulo, por meio da SVMA, na gesto de reas contaminadas encontra-se detalhadamente exposta em artigo escrito pelos membros do GTAC Jane Zilda Ramires, Joana Darc dos Santos Vitor e Milton Tadeu Motta (RAMIRES et al., 2007) e na prpria dissertao de mestrado de RAMIRES (2008). Alguns pontos de interesse so a seguir apresentados. Foi desenvolvida pelo municpio uma metodologia para identificao e priorizao de reas com potencial de contaminao. A rea piloto selecionada est inserida na regio da Operao Urbana Diagonal Sul, entre as estaes da CPTM Mooca e Ipiranga, local caracterizado pela ocupao industrial iniciada a partir da dcada de 1920 e que atualmente passa por um processo de desconcentrao industrial e mudana de uso (RAMIRES et al., 2007).
104 Lista semelhante quela trazida pela Lei n 13.564/2003. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 140 O estudo foi realizado em duas etapas. Na primeira foi realizado um levantamento dos dados j existentes no Cadastro de Contribuintes Mobilirios de 2004 disponibilizado pela Secretaria Municipal de Finanas com 54.870 contribuintes. Destes, 664 contribuintes identificados com atividades industriais e comerciais foram selecionados, independentemente do potencial de contaminao das atividades. Em seguida foi realizada consulta no stio eletrnico da Receita Federal, por meio do CNPJ, o que possibilitou conhecer o Cdigo de Classificao das Atividades Econmicas (CNAE) e a descrio geral da atividade econmica relacionada a ele. Dentro desse universo foram selecionadas posteriormente 204 atividades industriais com maior potencial de contaminao 105 . Na segunda etapa foi realizada uma anlise multitemporal de aerofotos das dcadas de 1940, 1954 e 2000, com o objetivo de verificar o tipo de ocupao que a rea recebeu ao longo do tempo, alm de possibilitar a identificao dos terrenos com maior dimenso para a realizao das vistorias tcnicas em 129 reas, oportunidade em que se procurou identificar indcios de possvel contaminao e realizar algumas entrevistas com trabalhadores e moradores. De acordo com os resultados do estudo, cerca de 80% dos lotes vistoriados abrigaram indstrias mecnicas ou metalrgicas, atividades com grande potencial de contaminao, o que confirmou a necessidade de que uma avaliao ambiental fosse efetuada previamente reutilizao dessas reas (RAMIRES et al., 2007). A partir do conhecimento gerado pelo ProGAU e do cadastro de fontes de poluio da CETESB 106 , disponibilizado SVMA no mbito do citado Termo de Cooperao, houve um aprimoramento dos procedimentos para identificao e priorizao das reas com potencial de contaminao, o que propiciou a incluso, no Sistema de Informao conhecido como Boletim de Dados Tcnicos (BDT), das reas classificadas como suspeitas de contaminao e contaminadas, sendo tal cadastro fundamental para a gesto de reas contaminadas no municpio medida
105 As atividades industriais com maior potencial de contaminao foram selecionadas considerando o Anexo VIII da Lei n 10.165/00 (Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais) e o Anexo II da Instruo Normativa IBMA n 10/2001 (Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras). 106 denominado Sistema de Fontes de Poluio (SIPOL) disponibilizado SVMA no mbito do citado Termo de Cooperao efetivado com a CETESB. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 141 que oferece informaes on line aos rgos de aprovao e demais secretarias (RAMIRES et al., 2007). At 2008 tinham sido inseridas 11.000 reas no BDT, englobando contaminadas, suspeitas de contaminao e potencialmente contaminadas, havendo a estimativa que haja 36.000 reas potencialmente contaminadas no municpio (RAMIRES, 2008). Para requerimentos de mudana de uso em rea que esteja inserida em zona de uso predominantemente industrial ou de intervenes em reas classificadas como potencialmente contaminada, suspeita ou mesmo contaminada a Secretaria Municipal de Habitao (SEHAB) e as Subprefeituras, rgos responsveis pela aprovao de projetos, encaminham o processo SVMA, que exigir os estudos ambientais pertinentes culminando, em resultado positivo, com a avaliao de risco e a remediao do local, de acordo com o uso futuro proposto no projeto executivo (RAMIRES, 2008). Anteriormente os casos de terrenos com reas contaminadas eram encaminhados CETESB, tendo em vista a complexidade dos estudos. Em virtude da gradativa capacitao do corpo tcnico do municpio, os imveis que se enquadram na legislao municipal passaram a ser integralmente acompanhados pela SVMA em todas as etapas do gerenciamento (RAMIRES, 2008). Os procedimentos adotados pelo GTAC na aprovao de empreendimentos em reas potencialmente contaminadas, suspeitas ou contaminadas encontram-se ainda explicitados no ltimo Relatrio de Qualidade do Ambiente organizado pela SVMA e publicado em 2010 107 . Mais recentemente foi aprovada a Lei n 15.098, de 5 de janeiro de 2010 que obriga o poder executivo municipal a publicar na Imprensa Oficial ou disponibilizar no stio eletrnico oficial da prefeitura um Relatrio das reas Contaminadas,
107 Disponvel em: <http://www.pepecambiental.com.br/RELATORIO%20AMBIENTAL%20MUNICIPAL%20- %20S%C3%83O%20PAULO%20-%202010.pdf>. Acesso em: 12 mai. 2011. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 142 cujos procedimentos de avaliao e eventual descontaminao sejam gerenciados pela SVMA 108 (SO PAULO (cidade), 2010a). Segundo o Decreto n 51.436 de 26 de abril de 2010 o Relatrio dever conter as reas pblicas e privadas cujos procedimentos de avaliao e eventual descontaminao sejam gerenciados pela SVMA e ser atualizado trimestralmente 109
(SO PAULO (cidade), 20010b). Para elaborao desta listagem foram utilizados os relatrios gerados pelo Sistema de Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas (SIGAC), desenvolvido pela PRODAM e interligado ao BDT, de acordo com as informaes divulgadas no stio eletrnico da Prefeitura de So Paulo 110 , onde tambm pode ser encontrado o primeiro Relatrio de rea Contaminadas do Municpio (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2011). O SIGAC tem como objetivo aprimorar a gesto de reas contaminadas no municpio, por meio de um banco de dados disponvel aos demais rgos municipais, que visa informatizar, armazenar e atualizar informaes sobre as reas com potencial de contaminao, suspeita de contaminao e contaminada (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2011).
108 Uma vez constatada a existncia de nova rea contaminada, o Poder Executivo dever inclu-la no stio eletrnico oficial e remeter Cmara Municipal relatrio circunstanciado (art. 1, par. nico). 109 O Relatrio dever conter, em resumo, o nmero de contribuinte na prefeitura ou no do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); o endereo da rea contaminada e seus limites; os grupos de contaminantes observados na rea; o tipo de restrio aplicada no imvel, quando sugerida pelo rgo ambiental municipal, dentre as seguintes: a) gua subterrnea; b) gua superficial; c) solo; d) solo e gua subterrnea; e) construo de subsolos; f) construo de ambientes confinados; g) plantio de alimentos e/ou rvores frutferas; os procedimentos e medidas de interveno adotados para remediao, caso a rea se encontre nessa etapa de gerenciamento; a classificao da rea contaminada (contaminada sob investigao, contaminada, em processo de monitoramento para reabilitao ou reabilitada). 110 Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/meio_ambiente/servicos/areas_contaminadas/inde x.php?p=3386>. Acesso em: 24 abr. 2011. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 143 Participao do municpio de So Paulo no Projeto I NTEGRATI ON Outra importante iniciativa do municpio de So Paulo no que concerne ao gerenciamento das reas contaminadas sua participao no Projeto URB-AL III 111
INTEGRATION Integrated Urban Development, por meio do qual a Unio Europeia, sob coordenao da cidade alem de Stuttgart 112 , est apoiando iniciativas de desenvolvimento urbano sustentvel e a revitalizao de reas contaminadas em desuso. Os parceiros so as cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot (Colmbia), Quito (Equador), Guadalajara e Chihuahua (Mxico) (URB-AL, 2011). Segundo Hermann Kirchholtes, Coordenador Geral do Projeto, o foco do trabalho est na transformao do espao territorial prevendo-se a elaborao de inventrios e estudos ambientais realizados em reas piloto situadas nas cidades participantes. (MACEDO et al., 2010). Em So Paulo o projeto piloto est sendo realizado na regio da Mooca, justamente onde h um extenso conjunto de galpes subutilizados representando reas potencialmente contaminadas em processo de transformao para novos usos. Sero realizados estudos ambientais para avaliar os riscos, indicar a ocupao mais adequada e impulsionar o projeto de reconverso (MOTTA, 2010). Ao participar do projeto cada cidade recebe 120 mil euros para a realizao do projeto piloto, devendo fazer seu diagnstico e promover as aes necessrias para a revitalizao das reas. Revitalizao da rea do antigo incinerador Pinheiros Segundo MOTTA et al. (2007) o antigo Incinerador Pinheiros, localizado em uma rea de 13.648 m na zona oeste do municpio, operou durante o perodo de 1949 a 1989. Foi administrado pelo Departamento de Limpeza Urbana (LIMPURB) tendo
111 URB-AL um programa de cooperao descentralizada da Unio Europeia e rene cidades e regies da Europa e Amrica Latina, sobre o qual comentaremos na seo 8.5. 112 O municpio de Stuttgart, capital do Estado de Baden-Wrttemberg, possui desde 1992 um sistema de gesto de reas contaminadas e tem participado nos ltimos anos de diferentes projetos no programa URB-AL da Unio Europeia, aplicando seus conhecimentos tcnicos sobre remediao de reas contaminadas e desenvolvimento urbano. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 144 sido processados diariamente cerca de 200 toneladas de resduos domiciliares e, nos ltimos anos, tambm resduos de servios de sade. Por meio da investigao confirmatria constatou-se que o solo superficial continha elevadas concentraes de chumbo, nquel, zinco, cobre e brio acima dos valores de interveno para uso residencial. Na gua subterrnea foram encontrados arsnio e selnio com concentraes acima do padro de potabilidade. Anlises para dioxinas e furanos nos materiais das paredes e do teto do prdio do incinerador revelaram concentraes acima dos padres de interveno utilizados (MOTTA et al., 2007). A proposta conceitual para revitalizao do local foi desenvolvida pela SVMA, em parceria com GTZ. Partiu-se dos seguintes princpios: os resduos enterrados no apresentavam ameaa para moradores do entorno e visitantes, desde que permanecessem cobertos por solo limpo ou asfalto e a gua subterrnea no fosse usada; as intervenes ocorreriam nos solos superficiais, nas paredes e no teto do incinerador, em parte da vegetao e no sistema de tanque/bombas/tubulaes (MOTTA et al., 2007). A revitalizao permitiu o envolvimento de diversas partes interessadas, como mostra a Figura 11, fundamentais para o andamento do projeto de implantao do novo uso destinado ao local (MOTTA et al., 2007). Como j acontece em outros pases, os stakeholders governo, iniciativa privada e a sociedade civil organizada devem coordenar seus esforos no processo de redesenvolvimento de reas com passivos ambientais. No presente estudo, o modelo gerencial dos stakeholders (Figura 11) contempla a Subprefeitura de Pinheiros como coordenador e articulador central da revitalizao; a SVMA como responsvel tcnico pelo planejamento e execuo das medidas de investigao, remediao e da adequao do projeto arquitetnico situao de contaminao, contando com a assistncia tcnica da GTZ; a CETESB como parceiro nas investigaes tcnicas, no estabelecimento de critrios ambientais e no conceito do risco aceitvel e sua conteno, a EMURB como responsvel pela insero do projeto arquitetnico no contexto urbanstico, a empresa privada como parceiro no projeto de remediao (investigao e medidas de interveno) (MOTTA et al., 2007, p. 203). Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 145 Figura 11. Modelo gerencial dos stakeholders adotado na revitalizao do antigo Incinerador Pinheiros.
Fonte: MOTTA et al., 2007. Para viabilizar o uso pretendido o uso de gua subterrnea deveria ser restringido e medidas de engenharia impediriam o contato dos usurios com os meios contaminados, alm dos instrumentos legais, de modo a salvaguardar a sade pblica. Buscou-se a constituio de um modelo para a revitalizao de brownfields a ser replicado em outras reas de So Paulo (MOTTA et al, 2007). Atualmente a rea (denominada Praa Victor Civita Espao aberto da sustentabilidade 113 apresentada nas Figuras 12, 13, 14 e 15) abriga um centro de exposio, em que fotos e painis com o histrico da revitalizao, assim como espao para concertos musicais e atividades esportivas, culturais, de educao ambiental e para a terceira idade.
113 As atividades da Praa Victor Civita podem ser vistas no stio eletrnico: <http://pracavictorcivita.abril.com.br/>, acessado em 08 mai. 2011. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 146 Figuras 12 e 13. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo Incinerador Pinheiros.
Fonte: arquivo pessoal, 2010.
Figuras 14 e 15. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo Incinerador Pinheiros.
Fonte: arquivo pessoal, 2010. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 147 Licenciamento ambiental O municpio de So Paulo, apesar de no ter convnio com a CETESB, possui uma legislao relativamente vasta sobre o tema, sendo desnecessrio especific-la para fins deste estudo. A Resoluo n 61/2001/CADES estabelece as atividades que sero licenciadas. 7.2.2 Santo Andr O municpio de Santo Andr possui atualmente 95 reas contaminadas cadastradas, conforme pode ser verificado na Figura 16, que apresenta as estatsticas desde 2002. Figura 16. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Santo Andr.
Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b. Estrutura administrativa O Sistema Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental foi institudo em 1998 pela Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental aprovada pela Lei n 7.733, adiante comentada. Referido sistema, coordenado pelo Prefeito, composto pelo Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental (COMUGESAN), pelo Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr (SEMASA) e por Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 148 algumas Secretarias e entidades municipais como rgos colaboradores 114 . O SEMASA o rgo responsvel pela fiscalizao, controle e licenciamento das atividades poluidoras no municpio, assim como pela implementao dos objetivos e instrumentos da Poltica (SANTO ANDR, 1998). Os recursos do Fundo Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental (FUMGESAM) 115 sero aplicados no desenvolvimento, remunerao e fomento de atividades como: programas de proteo, conservao, manuteno e recuperao da qualidade ambiental; pesquisas de processos tecnolgicos destinados a melhoria da qualidade ambiental; capacitao tcnica dos recursos humanos, dentre outros (SANTO ANDR, 1998). Instrumentos legais municipais Nos termos da Lei Orgnica, datada de 02 de abril de 1990, o municpio possui, dentre outras atribuies, a de informar sistemtica e amplamente a populao sobre os nveis de poluio, qualidade de meio ambiente, situaes de risco de acidentes e a presena de substncias potencialmente danosas sade na gua potvel e nos alimentos, assim como discriminar por lei as reas e atividades de significativa potencialidade de degradao ambiental (SANTO ANDR, 1990). O Municpio de Santo Andr promulgou no ano de 1998 a Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental, aprovada pela Lei n 7.733, de 14 de outubro, que tem como objetivo principal manter o meio ambiente equilibrado por meio da busca pelo desenvolvimento sustentvel. Alguns princpios estabelecidos em seu artigo 2 so a melhoria contnua da qualidade ambiental, a mitigao e a minimizao dos impactos ambientais, a recuperao do dano ambiental (SANTO ANDR, 1998).
114 Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, Secretaria de Servios Municipais, Secretaria de Educao e Formao Profissional, Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Emprego, Secretaria de Cidadania, Secretaria da Sade, Secretaria de Cultura, Esportes e Lazer, Guarda Municipal e Ncleo de Participao Popular. 115 O Fundo foi institudo pela Lei 7.733/98 e regulamentado pelas Leis n 14.422/99 e 8.896/06. Por meio de contato telefnico com representante da Prefeitura em 19.04.2011 foi informado que nenhum recurso foi destinado a projetos relacionados s reas contaminadas. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 149 As medidas de interesse local, para o cumprimento do disposto no artigo 30 da Constituio Federal, foram definidas no artigo 3 da Poltica, dentre as quais constam o licenciamento e fiscalizao ambiental com o controle das atividades potencial ou efetivamente degradadoras e poluidoras, a melhoria constante da qualidade do ar, da gua e do solo, assim como a garantia de crescentes nveis de salubridade ambiental, atravs do provimento de infraestrutura sanitria e de condies de salubridade das edificaes, ruas e logradouros pblicos (SANTO ANDR, 1998). A poltica estabelece o tratamento adequado dos esgotos sanitrios como medida preventiva para evitar a contaminao dos recursos naturais (art. 26). Quanto gesto dos resduos slidos, determina-se a obrigatoriedade de recuperao das reas degradadas pela disposio inadequada dos resduos (SANTO ANDR, 1998). O Ttulo IV trata da preveno e controle ambiental, incluindo dispositivos sobre licenciamento e cadastramento das fontes de poluio. As atividades a serem licenciadas pelo municpio esto listadas no artigo 74 (SANTO ANDR, 1998). O licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras foi tambm disciplinado e detalhado pelo Decreto n 15.091, de 08 de julho de 2004. O plano de desativao foi previsto como instrumento a ser apresentado quando da suspenso ou desativao dos empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental. Caso haja restrio ao uso do solo, verificada aps a implementao do citado plano, o interessado dever proceder averbao no cartrio de registro de imveis e o rgo competente da Prefeitura proceder a anotao da restrio no cadastro do imvel, aps comunicado do SEMASA (SANTO ANDR, 2004a). Referido Decreto n 15.091/2004 exige tambm os estudos de impacto ambiental a serem apresentados nos processos de licenciamento contenham a identificao de passivo ambiental (SANTO ANDR, 2004a). Obtivemos a informao de que o SEMASA exige a investigao confirmatria nos casos de reas suspeitas de contaminao e, se o resultado der positivo, o caso enviado CETESB para que d prosseguimento ao gerenciamento da rea. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 150 O Plano Diretor foi aprovado pela Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004 e contm um dispositivo referente a reas contaminadas: quando da elaborao do zoneamento ambiental devero ser consideradas as reas contaminadas relacionadas no cadastro disponvel poca de sua elaborao (SANTO ANDR, 1998, 2004b), o qual ainda no foi realizado. O Plano Municipal de Habitao possui como diretriz coibir novas ocupaes por assentamentos habitacionais irregulares em reas inadequadas, tais como reas de risco, reas contaminadas etc. (SANTO ANDR, 2006). Em 2008 foi aprovado o Plano de Gesto e Saneamento Ambiental (PLAGESAN) de Santo Andr 116 . De acordo com seu Relatrio Sntese as reas de atuao foram divididas em grandes temas regionais e municipais, cada qual subdivididos em eixos temticos (SEMASA, 2008). Para a finalidade do presente estudo vale apresentar o eixo temtico qualidade do solo inserido no grande tema poluio ambiental. Foram constatados dois problemas relacionados qualidade do solo: - existe um conjunto de reas suspeitas de contaminao, principalmente no Eixo Tamanduate, pelo histrico das atividades industriais, sem uma aferio dos tipos e graus de contaminao ou confirmao da CETESB; - h baixa governabilidade 117 de controle por parte da Prefeitura em relao poluio do solo (SEMASA, 2008).
Dentre os objetivos do Plano consta a ocupao das reas com potencial de contaminao aps sua revitalizao. As operaes sugeridas para lidar com os problemas so:
116 O PLAGESAN foi previsto pelo Plano Diretor como relevante instrumento de gesto ambiental (art. 17), cujo contedo mnimo consta do artigo 18. A Poltica de Gesto e Saneamento Ambiental do municpio previu que ser quadrienal a ser aprovado pelo COMUGESAN e divulgado sob a forma de Decreto (arts. 19 a 24). 117 O grau de governabilidade sobre o alcance das metas est relacionada complexidade de fatores e nveis de dificuldade que fogem ao controle das reas responsveis por sua implementao. A dependncia de fatores externos ou da atuao de outros atores, bem como a dificuldade de envolv- los, indicam o grau de dificuldade da realizao da meta. Foram definidos trs graus de governabilidade: alta, mdia e baixa (SEMASA, 2008). Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 151 - estabelecer convnio tcnico com a CETESB para que o SEMASA tenha maior acesso aos dados de poluio do solo; - elaborar um cadastro tcnico de todos os imveis com suspeita de contaminao; - publicar mapa de imveis contaminados e com potencial de contaminao dos solos e guas subterrneas; - buscar mecanismos e parcerias para viabilizar a revitalizao e ocupao de reas contaminadas e com potencial de contaminao naqueles casos em que a iniciativa privada no tiver interesse devido ao seu custo; - revisar e capacitar a equipe tcnica da Prefeitura e SEMASA em relao ao gerenciamento das reas com potencial de contaminao para uniformizar os conceitos; - fazer gesto junto CETESB para que fornea os dados de todos os novos empreendimentos potencialmente contaminantes; - acompanhar junto a CETESB o monitoramento destes empreendimentos nas ocasies de renovao da licena de operao (SEMASA, 2008).
Participao do Municpio de Santo Andr no Projeto REDESC 118 (Reabilitao de reas contaminadas para o desenvolvimento sustentvel interno da cidade) Este projeto foi desenvolvido entre maro de 2004 e fevereiro de 2006 tambm no mbito do citado programa de cooperao URB-AL, com oramento total de cerca de 495 mil euros 119 . Foi da mesma forma coordenado pela cidade alem de Stuttgart com os seguintes parceiros: provncia de Treviso (Itlia), municipalidade de Tres de Febrero (Argentina) e as cidades chilena Via Del Mar (Chile) e brasileira Santo Andr (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006). O projeto serviu como plataforma para o intercmbio de informaes e experincias e teve por objetivo propiciar uma interao positiva e construtiva sobre a reabilitao de reas contaminadas e desenvolvimento urbano. Os parceiros trabalharam com uma estratgia comum para investigar reas contaminadas, desenvolvida de forma demonstrativa em reas-piloto (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006).
118 Mais informaes sobre o projeto REDESC podem ser obtidas no stio eletrnico: <http://base.centrourbal.com/urbal/documentos/98_2006718714_R6P7-03A-por.pdf>, acessado em 17 abr. 2011. 119 sendo 50,4% como subveno da EuropeAid e 46,6% como contribuio pelos scios do projeto (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006) Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 152 Foi adotado o conceito de gesto sistemtica de reas contaminadas do Estado de Baden-Wrttemberg, mediante a realizao de: i) inventrio e investigao histrica; ii) estudo orientador; iii) estudo detalhado e iv) estudo de saneamento (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006). A rea piloto escolhida em Santo Andr foi a denominada rea Semasa, localizada no corredor de desenvolvimento do rio Tamanduate, a qual foi na dcada de 1990 ocupada por lixes tolerados pela administrao pblica e outros ilegais. Planeja-se construir no local uma usina de reciclagem e beneficiamento de materiais da construo civil. A prefeitura elaborou um plano urbanstico para todo o Eixo Tamanduate, no qual se prev a revitalizao do corredor urbano. Foi constatada contaminao na poro oeste da rea estudada, sendo portanto restringido o uso neste local. A usina poder ser implantada na poro leste onde no se constatou risco para futuros usurios (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006). Licenciamento ambiental Embora j promovesse o licenciamento ambiental de empreendimentos consoante relatado, o municpio de Santo Andr celebrou, em 14 de julho de 2009, convnio com a CETESB para licenciar atividades consideradas de impacto local. 7.2.3 So Bernardo do Campo O municpio de So Bernardo do Campo possui atualmente 91 reas contaminadas cadastradas, conforme pode ser verificado na Figura 17 abaixo, que apresenta as estatsticas desde 2002. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 153 Figura 17. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So Bernardo do Campo.
Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b. Estrutura administrativa A Secretaria de Habitao e Meio Ambiente foi criada pela Lei n 4.473, de 08 de janeiro 1997 e, reestruturada 2007, passando a se denominar Secretaria de Gesto Ambiental. Dentre suas atribuies est a coordenao da implantao da poltica de meio ambiente e do plano diretor, licenciamento ambiental, monitoramento da qualidade ambiental, avaliao de impacto ambiental, fiscalizao, educao ambiental etc. (SO BERNARDO DO CAMPO, 2011). Um projeto de lei em discusso sobre a poltica ambiental do municpio, adiante comentado, prev a criao do sistema de administrao da qualidade ambiental, proteo, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais como parte integrante do SISNAMA, composto pela Secretaria Municipal de Gesto Ambiental, pelo Fundo Municipal de Recuperao Ambiental, pelo Conselho da Cidade e do Meio Ambiente e por rgos setoriais e colaboradores. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 154 O j existente Fundo Municipal de Recuperao Ambiental 120 foi criado em 1990 pela Lei Orgnica do municpio para financiar projetos de recuperao, proteo e educao ambiental (SO BERNARDO DO CAMPO, 1990). Foi regulamentado em 2010 pela Lei Municipal n 6.021 e, dentre os projetos prioritrios para a aplicao das receitas, constam a conservao e recuperao do meio ambiente, educao socioambiental, manejo de unidades de conservao, incentivo responsabilidade socioambiental empresarial. Esta mesma lei criou o Conselho da Cidade e do Meio Ambiente de So Bernardo do Campo que tem por finalidade garantir a participao dos diferentes segmentos da populao na formulao, implementao e gesto da poltica urbano-ambiental (SO BERNARDO DO CAMPO, 1990). Instrumentos legais municipais Nos termos da Lei Orgnica do Municpio de So Bernardo do Campo, datada de 08 de abril de 1990, a realizao completa do meio ambiente equilibrado consta como um dos seus objetivos (art. 5, par. 1). A recuperao de reas e edificaes degradadas deve constar como uma das diretrizes da poltica habitacional do municpio. O Ttulo VII foi reservado para as questes relativas ao meio ambiente, determinando-se que o municpio providencie a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho (SO BERNARDO DO CAMPO, 1990). O Plano Diretor, aprovado em 2006 pela Lei n 5.593, estabelece medidas de proteo ambiental, prevendo, inicialmente, que o desenvolvimento urbano ter como princpio fundamental o desenvolvimento sustentvel. Alguns objetivos gerais da poltica de desenvolvimento ambiental so: inserir efetivamente a poltica de meio ambiente na legislao relativa ao desenvolvimento urbano e socioeconmico; proteger, preservar e recuperar o meio ambiente natural e construdo; proteger e recuperar a qualidade ambiental; reduzir e controlar os nveis de poluio sob quaisquer de suas formas; prevenir danos ou riscos ao meio ambiente e sade pblica (SO BERNARDO DO CAMPO, 1990, art. 24).
120 Por meio de contato telefnico mantido com representante da Prefeitura de So Bernardo do Campo em 19.04.2011 foi informado que apesar de ter sido criado, o Fundo Municipal para Recuperao Ambiental nunca foi ativado. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 155 Encontra-se em elaborao a Poltica Municipal de Meio Ambiente 121 , na qual se observa a preocupao quanto contaminao do solo e recuperao de reas degradadas nos seguintes termos: DA PREVENO E CONTROLE DA QUALIDADE DO SOLO Art.34. O Poder Pblico Municipal promover a melhoria da qualidade do solo em seu territrio, com vistas a garantir as seguintes funes do solo: (...) Art.35. A proteo contra contaminaes e a preveno de alteraes nas caractersticas e funes do solo, garantindo o seu uso sustentvel, se daro por meio de: I - medidas para proteo da qualidade do solo e das guas subterrneas; II - medidas preventivas gerao de reas contaminadas; III procedimentos para identificao de reas contaminadas; IV garantia sade e segurana da populao exposta contaminao; V- promoo da remediao de reas contaminadas e das guas subterrneas por elas afetadas; VI- incentivo reutilizao de reas remediadas, principalmente em ambiente urbano; VII - promoo da articulao interinstitucional entre os rgos de controle ambiental federal, estadual e municipal; VIII - garantia de participao da populao afetada nas discusses relacionadas s reas contaminadas. (...) Art. 38. O rgo ambiental municipal, no exerccio das atividades de licenciamento e controle, dever atuar de forma preventiva e corretiva com o objetivo de evitar alteraes significativas das funes do solo. DA RECUPERAO DE REAS DEGRADADAS Art. 51. Os responsveis pela degradao ambiental ficam obrigados a recuperar as reas afetadas, sem prejuzo de outras responsabilidades administrativas legalmente estabelecidas. (...) Art. 56. Devero ser recuperadas: (...) II - as reas contaminadas, de acordo com a classificao dada pela legislao estadual pertinente; (...)
121 Ainda no disponibilizada ao pblico Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 156 A Prefeitura de So Bernardo disponibiliza um mapa com a localizao das reas contaminadas em seu stio eletrnico 122 (denominando-se como reas problemticas, em conjunto com os lotes irregulares e as reas de desmatamento). Obtivemos ainda informao de que as reas constantes da lista de reas contaminadas da CETESB anualmente divulgada so inseridas nas fichas de inscrio cadastral do imvel, de modo que quando se pretender construir ou alterar o uso dessas reas especficas o rgo de aprovao exigir os estudos pertinentes. Licenciamento ambiental O Municpio de So Bernardo do Campo celebrou em 14 de outubro de 2010 convnio com a CETESB para a realizao de licenciamento de atividades de impacto ambiental local. At que a poltica acima comentada seja efetivamente aprovada o municpio no est realizando referido licenciamento. 7.2.4 Guarulhos O municpio de Guarulhos possui atualmente 86 reas contaminadas cadastradas, conforme pode ser verificado na Figura 18 abaixo, que apresenta as estatsticas desde 2002.
122 O mapa est disponvel em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/comuns/pqt_container_novo.asp?srcpg=sga_index&lIHTM=fals> . Acesso em: 18 mar. 2011. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 157 Figura 18. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Guarulhos.
Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b. Estrutura administrativa A Secretaria de Meio Ambiente de Guarulhos tem como misso a elaborao da Poltica ambiental do municpio e do Cdigo ambiental municipal. Em 2005 foi criado o Fundo Municipal de Meio Ambiente 123 , cujos recursos sero prioritariamente aplicados em atividades como: a preservao, conservao e recuperao de espaos territoriais protegidos, Unidades de Conservao, Parques Urbanos; pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; educao ambiental; manejo de produtos perigosos, bem como atendimentos emergenciais em riscos eminentes vida e ao meio ambiente (GUARULHOS, 2005). O Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (CONDEMA) 124 o rgo consultivo e deliberativo para questes ambientais locais. Dentre suas atribuies est a participao das decises sobre a aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Meio Ambiente (GUARULHOS, 2008).
123 Por meio de contato telefnico mantido com representante da Prefeitura de Guarulhos em 19.04.2011foi dito que o Fundo no disponibiliza nenhum recurso para projetos relacionados a reas contaminadas, sendo dirigidos prioritariamente a programas de educao ambiental. 124 Foi inicialmente criado em 1985 pela Lei n 2.987 e passou a ter suas atribuies e composio reguladas pela Lei n 6.417, de 17 de setembro de 2008. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 158 Instrumentos legais municipais A Lei Orgnica publicada em 06 de abril de 1990 estabelece os princpios a serem observados no que tange ao planejamento e crescimento ordenado, como por exemplo a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente, inclusive do trabalho (GUARULHOS, 1990). O Cdigo de Edificaes e Licenciamento Urbano, aprovado pela Lei n 6.046, de 05 de novembro de 2004 contm previses sobre o licenciamento de empreendimentos em reas contaminadas ou suspeitas. Art. 164. O licenciamento de qualquer empreendimento em terrenos considerados contaminados ou suspeitos de contaminao 125 por materiais nocivos ao meio ambiente e sade pblica ou cuja presena possa constituir-se em risco de uso do imvel, por qualquer usurio, ficar condicionada apresentao de Laudo Tcnico de Avaliao de Risco que comprove a existncia de condies ambientais aceitveis para o uso pretendido no imvel. 1 A anlise e deliberao do Laudo Tcnico referido neste artigo, bem como do projeto de recuperao ambiental da rea afetada, ficaro a cargo da secretaria responsvel pelo meio ambiente. 2 Para a reabilitao das reas afetadas podero ser estabelecidas pela Prefeitura regras urbansticas especficas, com a finalidade exclusiva de resguardar a sade pblica e a qualidade ambiental (GUARULHOS, 2004a). O Plano Diretor, aprovado pela Lei n 6.055, de 30 de dezembro de 2004, estabelece que os objetivos gerais da poltica urbana incluem a preservao, recuperao e o aproveitamento adequado do meio ambiente natural e construdo. Dentre as medidas destinadas no mbito da gesto de resduos encontra-se a recuperao de reas pblicas e privadas, degradadas ou contaminadas por resduos slidos (GUARULHOS, 2004b). Referido Cdigo de Edificaes foi regulamentado, dentre outras normas, pelo Decreto n 23.202, de 09 de maio de 2005. As atividades localizadas em reas suspeitas de contaminao ou declaradas contaminadas so condicionadas expedio de diretrizes urbansticas (art. 3, inc. VI). Para anlise do pedido e
125 O artigo 165 estabelece as atividades que causam suspeita de contaminao: aterro sanitrio, depsito de materiais radioativos, reas de manuseio de produtos qumicos, depsito de material proveniente de indstria qumica, cemitrios, mineraes, hospitais, postos de abastecimento e armazenamento de combustveis. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 159 expedio das diretrizes foi criado um Grupo de Trabalho especfico, composto por representantes de diversas Secretarias municipais 126 (GUARULHOS, 2005). Na prtica, para empreendimentos que solicitam instalao em reas contaminadas exige-se um estudo que encaminhado CETESB. A disciplina do uso, ocupao e parcelamento do solo est regulamentada pela respectiva Lei n 6.253, de 24 de maio de 2007. O parcelamento do solo no ser permitido em terrenos que tenham sido contaminados por materiais nocivos ao meio ambiente e sade pblica ou naqueles cuja poluio impea a existncia de condies sanitrias adequadas, at a correo do problema (GUARULHOS, 2007). Licenciamento ambiental Para o licenciamento de atividades consideradas de impacto local o municpio de Guarulhos celebrou convnio com a CETESB em agosto de 2009 127 . 7.2.5 Osasco O municpio de Osasco possui atualmente 55 reas contaminadas cadastradas, conforme pode ser verificado na Figura 19 abaixo, que apresenta as estatsticas desde 2002.
126 Secretarias de Desenvolvimento Urbano; Obras e Servios Pblicos; Transportes e Trnsito; Meio Ambiente; Indstria, Comrcio e Abastecimento (conforme redao dada pelo Decreto n 23.486/2005). 127 Contudo, por fora de medida liminar concedida nos autos da ao civil pblica n 37.611/2010, esto suspensos os procedimentos relativos ao licenciamento ambiental municipal, permanecendo tais procedimentos sob responsabilidade do rgo ambiental estadual.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 160 Figura 19. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Osasco.
Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b. Estrutura administrativa A Secretaria do Meio Ambiente de Osasco tem por competncia a manuteno de praas e reas verdes, a vistoria tcnica e emisso de laudos para podas e supresso de rvores, a execuo de podas e supresso de rvores em reas pblicas e a administrao de parques pblicos 128 . Em 2008 houve a redefinio da composio e atribuies do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (CONDEMA), rgo consultivo e deliberativo que tem como objetivo promover a participao organizada da sociedade civil no processo de discusso e definio da Poltica Ambiental em questes referentes preservao, conservao, defesa, recuperao, reabilitao e melhoria do meio ambiente natural no municpio (OSASCO, 2008). A mesma lei criou o Fundo Municipal de Meio Ambiente 129 com a finalidade de dar suporte aos projetos e aes de poltica ambiental, o qual foi regulamentado por meio do Decreto n 10.050/2008. Os recursos sero alocados de acordo com as diretrizes e
128 Conforme consta no respectivo stio eletrnico: <http://www.osasco.sp.gov.br/Index.Asp?IdSite=30>. Acesso em: 17 abr. 2011. 129 Por meio de contato telefnico estabelecido com a Prefeitura em 19.04.2011 foi informado que no houve nenhuma aplicao dos recursos do Fundo em projetos relacionados a reas contaminadas. Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo 161 metas do plano estratgico, Agenda 21 de Osasco e o Plano de Ao de Meio Ambiente a ser aprovado pelo CONDEMA. Dentre as reas prioritrias para aplicao dos recursos previstas no artigo 4 constam a preservao, conservao e recuperao de espaos territoriais protegidos pela legislao, unidades de conservao, educao ambiental, gerenciamento, controle, fiscalizao e licenciamento ambiental, etc. (OSASCO, 2008). Instrumentos legais municipais Nos termos do artigo 210 de sua Lei Orgnica datada de 05 de abril de 1990 o municpio de Osasco tem o dever de providenciar, em conjunto com a coletividade, a preservao, conservao, defesa, recuperao e a melhoria do meio ambiente, em harmonia com o desenvolvimento social e econmico. Previu-se a possibilidade de o municpio emitir licenas ambientais, com observncia dos critrios fixados em lei, bem como a criao do sistema de administrao da qualidade ambiental (OSASCO, 1990). Segundo o Plano Diretor, aprovado pela Lei Complementar n 125, de 03 de agosto de 2004, a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente urbano e natural um dos objetivos estabelecidos para o municpio, sendo que a reduo dos nveis de poluio e de degradao ambiental constitui uma das diretrizes gerais para alcan- lo (OSASCO, 2004). O Plano Municipal de Saneamento Bsico Resduos Slidos Urbanos de Osasco, aprovado pelo Decreto n 9.758, de 21 de junho de 2007, descreve os diversos itens considerados como interesse local estabelecidos no artigo 3, para os fins do disposto no artigo 30 da Constituio Federal, destacando-se o licenciamento ambiental e o controle das atividades potencial ou efetivamente poluidoras, a melhoria constante da qualidade do ar, gua, solo e a garantia de nveis crescentes de salubridade ambiental (OSASCO, 2007). Licenciamento ambiental Osasco no possui convnio com a CETESB para o licenciamento ambiental e no realiza esta atividade. 8 GESTO DE REAS CONTAMINADAS NA ALEMANHA A ttulo introdutrio so apresentadas algumas consideraes a respeito da poluio do solo na Unio Europeia. 8.1 DADOS SOBRE POLUIO DO SOLO NA UNIO EUROPEIA 130
A Comisso Europeia afirma que o solo est sujeito a presses ambientais crescentes em toda a Comunidade, resultantes ou agravadas pela atividade humana (COMISSO EUROPEIA, 2006a). Algumas estatsticas sobre reas contaminadas so apresentadas na Tabela 2 abaixo. Tabela 2. Nmero de reas contaminadas e potencialmente contaminadas em pases da Europa. Pas reas potencialmente contaminadas rea contaminadas ustria 30.022 2.434 Blgica (Flandres) 74.930 11.210 Repblica Tcheca 5.106 511 Dinamarca 30.229 - Finlndia 19.836 6.786 Frana 900.601
130 Atualmente a Unio Europeia congrega os seguintes Estados-membros: Alemanha, ustria, Blgica, Bulgria, Chipre, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estnia, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Itlia, Letnia, Litunia, Luxemburgo, Malta, Polnia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Romnia, Sucia. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 164 A Figura 20 mostra o panorama do progresso do gerenciamento de reas contaminadas na Europa. Calcula-se que trs milhes de reas possam estar potencialmente contaminadas e que 250 mil estejam efetivamente contaminadas. Figura 20. Panorama do progresso do gerenciamento de reas contaminadas na Europa 131 .
Fonte: AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE, 2007a. A Figura 21 apresenta uma estimativa dos gastos pblicos e privados com a gesto de reas contaminadas, sendo que os nmeros acima das colunas representam os gastos anuais em milhes de euros 132 .
131 As estatsticas da Agncia Europeia do Ambiente abrangem os pases da Europa Central e Ocidental, do Sudeste Europeu. Faziam poca parte da Europa Central e Ocidental os 25 pases da Unio Europeia, pases pertencentes Associao Europeia de Comrcio Livre (Islndia, Liechtenstein, Noruega e Sua), Andorra, Mnaco e So Marino. Do Sudeste Europeu faziam parte os Blcs Ocidentais (Albnia, Bsnia-Herzegovina, Montenegro e Srvia), Bulgria e Romnia e Turquia. No prprio ano de 2007 a Bulgria e a Romnia passaram a fazer parte da Unio Europeia. 132 Dados relativos Blgica se referem regio de Flandres e os dados relativos Itlia se referem regio de Piemonte. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 165 Figura 21. Destinao estimada de gastos pblicos e privados para a remediao de reas contaminadas na Europa.
Fonte: AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE, 2007b. Por meio do Sexto Programa Comunitrio de Ao em Matria de Ambiente 133
intitulado "Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha", a Unio Europeia estabeleceu as bases de sua atuao na rea ambiental. Reconheceu-se o solo como um recurso finito sob presso ambiental, devendo ser criada uma estratgia visando sua utilizao sustentvel (PARLAMENTO EUROPEU E CONSELHO, 2002). Passaremos a expor resumidamente a proposta de Diretiva da Unio Europeia sobre proteo do solo. 8.1.1 Proposta de Diretiva da Unio Europeia sobre Proteo do Solo Devido enorme variabilidade dos solos na Europa optou-se pela adoo de um sistema flexvel (diretiva-quadro) que contenha objetivos e princpios comuns e deixe a critrio dos Estados-Membros a adoo de medidas detalhadas conforme as especificidades locais (COMISSO EUROPEIA, 2006a).
133 Aprovado por meio da Deciso n 1600/2002/CE do Parlamento Europeu do Conselho. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 166 A diretiva tem por objetivo estabelecer uma estratgia comum para a proteo do solo e preservao de sua capacidade para desempenhar funes ambientais, econmicas, sociais e culturais, de modo a satisfazer as necessidades das geraes futuras. Os seguintes princpios devem ser buscados: preservao das funes do solo 134 , preveno da degradao e atenuao dos seus efeitos, recuperao de solos degradados (de modo a atingirem um nvel de funcionalidade consistente, pelo menos, com a sua utilizao atual ou futura) e integrao em outras polticas setoriais (COMISSO EUROPEIA, 2006a). Os Estados-Membros devero integrar a poltica de proteo do solo com as demais polticas setoriais e assegurar que qualquer usurio de terras, cujas aes prejudiquem as funes do solo, seja obrigado a tomar precaues para impedir ou minimizar esses efeitos adversos (COMISSO EUROPEIA, 2006a). Com relao s reas contaminadas reconheceu-se que o perodo anterior de industrializao, no qual foram adotadas prticas inadequadas de gesto, deixou um legado de centenas de milhares de stios contaminados na Comunidade, os quais exigem uma estratgia comum de gesto (COMISSO EUROPEIA, 2006a). Dentre as obrigaes previstas aos Estados-Membros destacam-se: - adoo de medidas preventivas; - realizao de inventrios nacionais das reas contaminadas, a serem tornados pblicos e revistos pelo menos de cinco em cinco anos; - a identificao dos stios dever ocorrer nos prazos e de acordo com o procedimento estabelecido na prpria diretiva 135 ; - em caso de venda de terreno que tenha abrigado qualquer atividade potencialmente poluidora dever ser assegurado que o proprietrio ou
134 As funes do solo so: produo de biomassa, armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes e gua, funcionando como reserva de biodiversidade, e plataforma para a maior parte das atividades humanas fornecendo matrias-primas, servindo de reservatrio de carbono e de meio de conservao do patrimnio geolgico e arqueolgico (COMISSO EUROPEIA, 2006a). 135 Foi estabelecido, por exemplo, que no prazo de cinco anos a contar da data da transposio para o direito nacional, as autoridades competentes tero identificado, no mnimo, a localizao das reas em que decorrem ou decorreram as atividades potencialmente poluidoras referidas no Anexo II. Foi previsto um calendrio para medio da concentrao de substncias perigosas nas reas identificadas e para avaliao de risco (risco significativo para a sade humana ou o ambiente) avaliado com base na utilizao atual e futura da rea. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 167 potencial comprador apresente um relatrio do estado do solo autoridade competente e outra parte na transao; - os contaminantes das reas inventariadas devem ser reduzidos, controlados ou confinados de modo que, levando em conta o uso atual ou futuro, a rea deixe de representar risco significativo para a sade humana ou o ambiente; - criao de mecanismos para financiar a reparao dos danos das reas contaminadas nas quais o responsvel no possa ser identificado ou responsabilizado; - criao de estratgias nacionais de reparao de danos, com base no inventrio no prazo de sete anos a contar da data da transposio para o direito nacional 136 (COMISSO EUROPEIA, 2006a).
Ser criada pela Comisso Europeia no prazo de um ano a contar da entrada em vigor da Diretiva uma plataforma para o intercmbio de informaes entre os Estados- Membros e as partes interessadas. Devero ser ainda adotadas medidas para sensibilizar as pessoas sobre a importncia do solo para a sobrevivncia dos seres humanos e dos ecossistemas, assim como medidas para promoo e transferncia de conhecimentos e experincias (COMISSO EUROPEIA, 2006a). 8.2 ASPECTOS INTRODUTRIOS DA GESTO DE REAS CONTAMINADAS NA ALEMANHA A revitalizao de reas degradadas e contaminadas um assunto que surgiu na Alemanha sobretudo a partir dos ltimos 20 anos, e que se tornou cada vez mais importante devido intensa atividade da construo civil e ao aumento da conscientizao popular sobre os problemas ambientais do solo e das guas subterrneas. Solo e espao fsico em geral esto se tornando um recurso cada vez mais escasso e diversos usos industriais causaram contaminaes considerveis nos ltimos 100 anos, sendo que muitas reas permanecem abandonadas (HOFFMANN, 2004).
136 As estratgias nacionais devero ser revistas de cinco em cinco anos e contero, no mnimo, os objetivos de reparao, as prioridades, comeando com as reas que constituam um risco significativo para a sade humana, um calendrio de execuo e os fundos atribudos pelas autoridades responsveis pelas decises oramentais nos Estados-Membros de acordo com os seus procedimentos nacionais (COMISSO EUROPEIA, 2006a). Gesto de reas contaminadas na Alemanha 168 Segundo o Ministrio do Meio Ambiente alemo, inicialmente, a proteo dos solos foi regulamentada indiretamente por meio de normas referentes limpeza do ar, eliminao de resduos e ao uso de adubos e defensivos agrcolas (BMU, 2011a) No programa ambiental do governo federal, em 1971, constava a diretriz no sentido de que aterros sanitrios no controlados deveriam ser remediados o quanto antes ou, melhor ainda, desativados, e suas reas recultivadas (DEUTSCHLAND, 2002a). No parecer ambiental de 1974 o Conselho dos Peritos em Questes Ambientais 137 sugeriu o levantamento, soluo e preveno de sequelas oriundas da disposio indevida de resduos (DEUTSCHLAND, 2002a). Em 1978 referido Conselho cunhou o termo Altlasten ao alertar para os perigos desconhecidos que poderiam emanar dos cerca de 50.000 aterros sanitrios antigos e depsitos no controlados (DEUTSCHLAND, 2002a). No idioma alemo Alt significa antigo, velho e Last significa carga, peso, fardo 138 . Segundo BIHLER et al. (2001) h dois motivos que explicam o fato da problemtica das reas contaminadas ter sido abordada apenas tardiamente (em 1978): por um lado partia-se do pressuposto que os proprietrios de um terreno, por interesse prprio, zelariam por uma proteo abrangente do solo. Por outro lado, nas ltimas dcadas, as possibilidades analticas e qumicas se aperfeioaram de maneira extraordinria e os conhecimentos sobre o comportamento dos poluentes multiplicaram-se na mesma medida. Um maior interesse surgiu em todas as questes de proteo ambiental a partir da dcada de 1970 e, com isso, a descoberta de mais e mais poluies do solo demonstraram que tanto as esperanas do uso cuidadoso do solo como as
137 Este Conselho (Der Sachverstndigenrat fr Umweltfragen), criado pelo Governo Federal em 1971, representa uma das primeiras instituies cientficas para aconselhamento poltico na Alemanha. constitudo por um grupo interdisciplinar composto por sete professores de Universidades, oriundos de variadas disciplinas, com expertise em questes ambientais. Possuem independncia cientfica e so nomeados pelo governo federal a cada quatro anos. Disponvel em: <http://www.umweltrat.de/cln_135/DE/DerSachverstaendigenratFuerUmweltfragen/dersachverstaend igenratfuerumweltfragen_node.html>. Acesso em: 23 mar. 2011. 138 Conforme o Dicionrio Langenscheidt KG, Berlin und Mnchen, 2001. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 169 expectativas quanto efetividade da autolimpeza da natureza haviam sido enganosas (BIHLER et al., 2001). Nos anos 1980 surgiram alguns casos graves: nos bairros de Bielefeld e Barsbttel, em Hamburgo, assentamentos inteiros construdos sobre antigos aterros sanitrios e em campos de decantao de esgoto foram evacuados e as pessoas reassentadas. Em enormes aterros situados em Hamburgo (Georgswerder), na Rennia Palatinado (Gerolsheim) e na Baixa Saxnia (Mnchehagen) foi necessrio fazer a conteno dos resduos txicos industriais (medidas de segurana) com elevados custos devido emisso de dioxinas (DEUTSCHLAND, 2002a) O prprio Conselho de Peritos, segundo BIHLER et al. (2001), considerou como no necessria uma lei especfica at o final dos anos 1980. Na sequncia da reunificao alem, com o reconhecimento da dimenso da destruio do solo na antiga Repblica Democrtica Alem e a experincia de que o instrumentrio existente no era suficiente, verificou-se que uma lei federal uniforme seria necessria. Em 1985 o governo federal apresentou oficialmente suas preocupaes sobre o consumo de reas 139 na Alemanha por meio do relatrio denominado Concepo de Proteo do Solo do Governo Federal. Ressaltou-se especialmente a densidade populacional: 247 habitantes por quilmetro quadrado, nmero que seria excessivamente alto (DEUTSCHLAND, 1985). O consumo de reas para moradia, indstria, comrcio e vias de transporte estava aumentando, sendo que nos anos anteriores o crescimento dirio das reas de assentamento era de 113 ha 2 . Desta forma, a proteo do solo foi tida em 1985 como um ponto chave na poltica ambiental alem: O solo juntamente com a gua e ar e a luz solar constituem a base de toda a vida, sendo ponto de partida e final das atividades humanas. Reconhece-se que todos os tipos de atuao humana somente so possveis de maneira razovel e sustentvel e permanente quando se faz uso das bases naturais de maneira
139 O termo consumo de reas ou consumo de solo na Alemanha muito utilizado calculando-se quantos hectares (por habitante) esto sendo ocupados para atividades como assentamento, trfego, etc. As polticas governamentais, como ser adiante apresentado, objetivam fortemente reduzir e reverter este consumo de novas reas. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 170 ponderada e cuidadosa. O governo federal, por meio da proteo mais intensa do solo, pretende promover e apoiar suas funes econmicas. Isso inclui a responsabilidade pelas geraes futuras que no devero arcar com as cargas decorrentes do presente (DEUTSCHLAND, 1985, p. 21). Duas abordagens essenciais foram apresentadas para fortalecer a estratgia de proteo do solo: i) minimizao da introduo de substncias poluentes e ii) reverso do consumo de solo. Por meio de instrumentos de planejamento deveria ser atingido um uso ajustado das reas contaminadas 140 (DEUTSCHLAND, 1985). Em 1989 o Conselho de Peritos, no parecer especial reas contaminadas, exigiu um levantamento acelerado em todo territrio dos antigos depsitos de resduos e instalaes industriais, assim como uma avaliao do potencial de risco (DEUTSCHLAND, 2002a). J quela poca havia a impresso de que o escopo total da problemtica das reas contaminadas estava sendo subestimada. Alm dos casos isolados espetaculares que despertaram a ateno do pblico, uma nova dimenso do problema foi vislumbrada quando uma primeira avaliao das reas industriais desativadas foi apresentada. Alm da superao de pecados ambientais passados, deveriam ser aplicadas medidas para evitar reas contaminadas no futuro (DEUTSCHLAND, 2002a). Em 1995 o Conselho de Peritos voltou a tratar do tema em seu parecer especial reas contaminadas II, no qual o primeiro esboo de uma lei federal de proteo do solo foi delineada, juntamente com o seu decreto (DEUTSCHLAND, 2002a). No incio de 1998 foi ento aprovada a lei sobre proteo contra alteraes nocivas do solo e remediao de reas contaminadas 141 . Em meados de 1999 foi emitido o respectivo decreto federal sobre proteo do solo e remediao de reas
140 No sentido de adequar o uso contaminao, considerando-se o grau de contaminao, as propriedades do solo, a localizao e infraestrutura. 141 Gesetz zum Schutz vor schdlichen Bodenvernderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes- Bodenschutzgesetz - BBodSchG) Gesto de reas contaminadas na Alemanha 171 contaminadas 142 , a fim de criar uma base jurdica uniforme em todo o territrio do pas, os quais sero adiante comentados. As estatsticas do nmero de reas contaminadas e de reas com outros estgios de classificao na Alemanha podem ser visualizadas na Tabela 3. Tabela 3. Viso geral das estatsticas das reas contaminadas por Estado na Alemanha.
Fonte: UBA, 2010a. 8.2.1 Breve Resumo das Competncias Constitucionais A Constituio da Repblica Federal da Alemanha, denominada Lei Fundamental (Grundgesetz), de 1949, no desenvolve de forma abrangente a questo ambiental. O artigo 20a estabelece que consciente de sua responsabilidade tambm frente s geraes futuras, o Estado proteger os recursos naturais vitais e os animais, no mbito da ordem constitucional, por intermdio do Poder Legislativo e, no mbito da Lei e do Direito, por meio dos Poderes Executivo e Judicirio (DEUTSCHER BUNDESTAG, 2007). A alnea 2 do artigo 28 da Constituio Federal regulamenta a autonomia municipal e sua autogesto, assegurando aos municpios o direito de regular, sob sua prpria responsabilidade todos os assuntos da comunidade local (DEUTSCHER BUNDESTAG, 2007).
142 Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung - BBodSchV Estado data do levantamento reas suspeitas de contaminao reas contaminadas avaliao de risco concluda reas contaminadas em processo de remediao remediao concluda monitoramento Baden-Wrttemberg 12/2009 14.472 2.124 14.312 635 2.445 413 Bavaria 03/2010 46.545 1.084 4.590 1.006 1.490 78 Berlim 07/2010 4.978 911 68 187 75 Brandemburgo 06/2010 19.885 1.454 4.327 127 3.997 214 Bremen 06/2010 3.560 432 898 43 596 170 Hamburgo 07/2010 1.876 519 3.024 135 429 139 Hessen 07/2010 1.044 424 1.624 181 812 40 Mecklemburgo - Pomernia Ocidental 12/2009 5.907 1.049 284 341 1.222 429 Baixa-Saxnia 06/2010 99.783 2.948 4.095 360 1.478 325 Rennia do Norte - Vestflia 01/2010 75.370 17.969 6.158 Rennia - Palatinado 07/2010 12.408 294 6.305 167 127 57 Sarre 05/2010 1.977 456 379 35 156 64 Saxnia 04/2010 20.018 667 6.474 468 2.836 1.393 Saxnia-Anhalt 05/2010 17.210 173 3.271 74 1.436 27 Schleswig-Holstein 12/2009 13.682 311 2.585 69 951 42 Turngia 03/2010 13.583 814 4.241 234 739 70 Total 352.298 13.660 74.378 3.943 25.059 3.536 Gesto de reas contaminadas na Alemanha 172 As competncias constitucionais tambm so divididas entre exclusivas e concorrentes. A regra geral de diviso de competncias legislativas entre Federao e Estados estabelece que os Estados podem legislar sobre matrias que a Lei Fundamental no tenha atribudo Federao (art. 70, 1) (DEUTSCHER BUNDESTAG, 2007). O direito (de proteo) do solo (Bodenrecht) encontra-se dentre as matrias da competncia legislativa concorrente (DEUTSCHER BUNDESTAG, 2007), com base na qual a Unio editou em 17.03.1998 143 a Lei Federal de Proteo do Solo, tendo fornecido as normas ou condies gerais (Rahmenbedingungen), podendo os Estados aprovar leis prprias em consonncia com a federal 144 . A principal autoridade que atua na proteo do solo na Alemanha agncia ambiental federal (UBA), ligada ao Ministrio do Meio Ambiente, cujas atribuies so fornecer suporte cientfico ao governo federal, implementar a legislao e prestar informaes ao pblico (UBA, 2011a). A execuo da legislao de proteo do solo realizada pelos Estados, que decidem sobre as medidas a serem tomadas em cada caso. Em nvel local, no caso de suspeita concreta da existncia de uma alterao nociva do solo ou de rea contaminada, os municpios tambm atuam por meio da autoridade ambiental correspondente (UBA, 2011a). 8.3 LEGISLAO BSICA Lei Federal sobre Proteo do Solo KNIG (2002) destaca que as normas especficas de proteo do solo vieram preencher um vazio jurdico (Rechtslcke), depois que a proteo legal da gua e do ar foram regulamentadas nas dcadas de 1950 e 1970, respectivamente.
143 Entrou em vigor em 01.03.1999 144 As leis estaduais podem ser acessadas no seguinte stio eletrnico <http://www.umwelt- online.de/recht/boden/ueber_bo.htm> acessado em 27 fev. 2011. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 173 Antes do advento da lei federal diversos Estados editaram leis especficas sobre proteo do solo ou reas contaminadas (como os Estados de Hessen e Baden- Wrttemberg), ou inseriram o assunto em outras normas, como por exemplo de resduos (Rheinland-Pfalz). A consequncia, nas palavras de PEINE (1999), foi o estilhaamento jurdico (Rechtszersplitterung), o que levou ao desejo de uma regulamentao uniforme em nvel federal. A lei vigente o resultado de um processo iniciado em 1996, que foi extremamente complicado porque houve briga sobre quase todo e qualquer dispositivo. Tornou-se lei a proposta da comisso de intermediao aceita pelo Parlamento e pelo Conselho Federal (PEINE, 1999). O artigo 1 trata do objetivo e dos princpios da lei. O objetivo principal assegurar ou restaurar 145 de forma sustentvel as funes do solo. Para tanto devem ser evitadas alteraes nocivas do solo, remediadas as reas contaminadas e tomadas medidas preventivas. O artigo 2 traz diversas definies como por exemplo: - funes do solo: funes naturais como base vital e habitat para pessoas, animais, plantas e organismos do solo, etc.; funes como arquivo da histria natural e cultural; e funes relativas ao uso como depsito de matrias- primas, assentamento e recreao, uso agrcola e florestal, outros usos econmicos e pblicos, trfego, abastecimento e disposio de resduos; - alteraes nocivas do solo (Schdliche Bodenvernderungen): danos s funes do solo aptos a causar riscos, desvantagens significativas ou incmodos significativos para o indivduo ou para a coletividade; - reas suspeitas (Verdachtsflchen): terrenos nos quais exista suspeita de alteraes nocivas do solo; - reas contaminadas (Altlasten): determinadas instalaes ou terrenos que provocam alteraes nocivas do solo ou outros riscos para o indivduo ou a coletividade, os quais podem ser: instalaes desativadas de disposio final de resduos, bem como outros terrenos, nos quais ocorreu tratamento, armazenamento ou disposio de resduos (Altablagerungen); ou
145 wiederherstellen Gesto de reas contaminadas na Alemanha 174 terrenos que abrigam instalaes desativadas ou outros terrenos, onde ocorreu o manejo de substncias que causam risco ao meio ambiente, exceto instalaes nucleares (Altstandorte); - reas suspeitas de contaminao (Altlastverdchtige Flchen): terrenos ou instalaes mencionados no item anterior onde exista suspeita de alteraes nocivas do solo ou de outros riscos para o indivduo ou a coletividade; - remediao (Sanierung) abrange as seguintes medidas: medidas de descontaminao (Dekontaminationsmanahmen), que visam a eliminao ou reduo dos poluentes; medidas de segurana (Sicherungsmanahmen), que impedem ou reduzem a propagao dos poluentes a longo prazo, sem que os contaminantes sejam eliminados; medidas para eliminar ou reduzir as alteraes nocivas das propriedades fsicas, qumicas ou biolgicas do solo. - medidas de proteo e de restrio (Schutz- und Beschrnkungsmanahmen): outras medidas que impedem ou reduzem os riscos, prejuzos significativos ou incmodos significativos para o indivduo ou a coletividade, especialmente as restries de uso.
O artigo 4 da lei fixa a obrigao de proteo contra riscos, de modo que aquele que atuar sobre o solo dever agir de forma a no causar alteraes nocivas (par. 1). Os responsveis pela remediao so (art. 4, par. 3): - o causador de uma alterao nociva do solo ou de rea contaminada, bem como seus sucessores legais; - o proprietrio do terreno 146,147 ; - o detentor do poder efetivo; - aquele que, por razes de direito comercial ou societrio, responde por uma pessoa jurdica qual pertence um terreno que contenha uma alterao nociva do solo ou seja considerado uma rea contaminada; - aquele que abandona (renuncia ao) o direito de propriedade sobre um terreno que contenha uma alterao nociva do solo ou seja considerado uma rea contaminada.
146 A responsabilidade do proprietrio anterior ocorrer se: i) ele transferiu a propriedade aps 1 de maro de 1999 (data em que a lei entrou em vigor) e ii) se tinha ou deveria ter conhecimento da contaminao (art. 4, par. 6). 147 Segundo a deciso do Tribunal Constitucional Federal alemo (Bundesverfassungsgericht) em 16.02.2000 os proprietrios dos terrenos, em caso de necessidade de remediao, so responsveis apenas at o montante referente ao valor de mercado do terreno (Disponvel em: <http://www.altlasten-bayern.de/default.asp?Menue=50>. Acesso em: 17 abr. 2011. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 175
A remediao deve ser feita de tal modo que, de forma permanente, no sejam gerados riscos, prejuzos significativos ou incmodos significativos para o indivduo ou a coletividade. Paralelamente s medidas de descontaminao, podem ser executadas medidas de segurana 148 , que impeam, a longo prazo, a propagao dos poluentes. Se isto no for possvel ou razovel, devem ser tomadas outras medidas de proteo e restrio (art. 4, par. 3). Quando do cumprimento da obrigao de remediao deve ser observado o uso permitido do terreno de acordo com a legislao do planejamento urbano na medida em que isto for compatvel com a proteo das funes do solo. No existindo tais determinaes a proteo ser determinada com base nas caractersticas da regio, considerando-se o desenvolvimento previsvel (art. 4, par. 4). Um marco temporal com relao obrigao de remediao foi estabelecido: caso a contaminao tenha ocorrido antes de 1 de maro de 1999 (data em que a lei entrou em vigor), pode-se optar pela adoo de medidas de descontaminao ou de segurana. Caso a contaminao tenha ocorrido aps esta data 149 , as substncias nocivas devem ser eliminadas, devendo-se, portanto, adotar prioritariamente medidas de descontaminao. Nesta ltima hiptese, se a rea j continha substncias poluentes, a remediao dever ocorrer at a medida da poluio pr-existente (art. 4, par. 5). O artigo 7 estabelece a obrigao de preveno no sentido de que o proprietrio, o detentor e aquele que realiza ou deixa realizar atividades num terreno so obrigados a tomar medidas preventivas contra o surgimento de alteraes nocivas do solo. Os seguintes valores foram previstos (e posteriormente estabelecidos em Decreto): - valores de preveno (Vorsorgewerte): se excedidos, considerando a concentrao de poluentes geognicos (naturais) ou antrpicos, via de regra, sugerem a existncia de uma alterao nociva do solo (art. 8, 2);
148 No caso da adoo de medidas de segurana, pode a autoridade exigir que o responsvel, no futuro, d garantias para manuteno destas medidas e do monitoramento (art. 10). 149 Alguns autores (BIHLER et al, 2001) denominam as contaminaes ocorridas aps a entrada em vigor da Lei como Neulasten, considerando que neu significa novo. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 176 - valores de verificao (Prfwerte): se excedidos, considerando o uso do solo, exige-se uma verificao do caso especfico e a constatao da existncia de alteraes nocivas do solo ou de reas contaminadas (art. 8, 1); - valores de ao (Manahmenwerte): se excedidos, considerando o respectivo uso do solo, via de regra, indica a existncia de alterao nociva do solo ou de reas contaminadas, exigindo-se a adoo das medidas necessrias (art. 8, 1); - teores adicionais de poluio permitida e exigncias para evitar ou reduzir a introduo de poluentes no solo.
A apurao pela autoridade deve ser realizada quando houver indcios de alteraes nocivas do solo ou de reas contaminadas. Caso sejam ultrapassados os valores de verificao dever a prpria autoridade realizar as investigaes necessrias 150 . O proprietrio do terreno e, quando conhecido, o detentor do poder efetivo, devem ser informados por escrito a respeito das constataes e dos resultados da avaliao (art. 9, 1). Quando, com base em evidncias concretas, houver suspeita suficiente de alterao nociva do solo ou de reas contaminadas, a autoridade competente poder emitir ordens para investigao aos responsveis para que executem as investigaes necessrias para a avaliao do risco. A autoridade competente poder exigir que as investigaes sejam realizadas por peritos ou empresas de investigao (art. 9, 2). O artigo 11 autoriza os Estados a estabelecerem regras sobre a identificao de reas contaminadas e reas suspeitas de contaminao. Com relao necessidade de informao das partes afetadas foi estabelecido que os responsveis pela investigao e remediao da rea devem informar aos proprietrios dos terrenos afetados, a outros usurios afetados e vizinhana afetada a iminente realizao das medidas planejadas, cuja documentao essencial deve ser colocada disposio (art. 12).
150 No mbito da investigao e da avaliao devem ser considerados especialmente o tipo e a concentrao dos poluentes, a possibilidade de sua propagao no meio ambiente e sua absoro pelo homem, animais e plantas, bem como o uso do terreno. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 177 O artigo 13 fixa regras relativas s investigaes para remediao e ao seu planejamento. O responsvel pela apresentao do plano de remediao dever informar, com antecedncia, as partes afetadas a respeito das medidas planejadas, de maneira apropriada e sem que isto seja solicitado (art. 13, 3). Junto com o plano de remediao poder ser apresentada a minuta de um contrato de remediao, que abranger questes referentes execuo do plano e poder prever a incluso de terceiros (art. 13, 4). Oportuno fazer um breve aparte para apresentar algumas opinies da doutrina alem a respeito do contrato de remediao. Na opinio de SPIETH (2007) este contrato representa um instrumento de cooperao pelo fato de evitar litgios futuros. A jurisprudncia escassa sobre o tema indica o sucesso desta modalidade de negociao. A vantagem especial seria a possibilidade de acordar uma clusula de iseno por meio da qual a autoridade, aps o atingimento de um determinado objetivo de remediao, renuncia a tomada de medidas adicionais 151 . A soluo negociada confere maior segurana jurdica, ao contrrio de atos administrativos que podem ser impugnados, cancelados, revogados. KOBES (2000) vislumbra no contrato de remediao um instrumento cooperativo, pois h uma maior flexibilidade para ajuste das clusulas. Ainda, aps a assinatura, est a autoridade proibida de impor, via ato administrativo, obrigaes no cumpridas, o que poder ser feito apenas por meio de ao judicial. A Lei de Proteo do Solo trouxe um modelo de cooperao (Kooperationsmodell) entre a autoridade e responsveis legais que, no melhor dos casos, leva a um regramento contratual ao invs de uma ordem unilateral da autoridade. A realizao do contrato permite que se obtenha consenso sobre situaes no muito claras,
151 A este respeito BIHLER et al. (2001) assinalam que, considerando que as cargas poluentes conhecidas e os riscos delas resultantes foram objeto da investigao e remediao, uma renncia da autoridade para adoo de medidas adicionais ser possvel. Contudo, isso se refere ao nvel de conhecimento tcnico e cientfico respectivo. Caso os conhecimentos se alterem numa data futura sem que isso por ocasio da celebrao o contrato fosse reconhecvel ou identificvel a autoridade no estar impedida de levantar exigncias de remediao mais abrangentes. O mesmo vale tambm se posteriormente se constatar que a parte obrigada a remediar tinha mais conhecimento que a autoridade. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 178 podendo ser evitados e resolvidos conflitos sobre as responsabilidades e as medidas a serem realizadas, o que gera segurana quanto ao planejamento e ao investimento. Nos casos complexos com vrios autores do dano e responsabilidades indefinidas, terceiros tambm podem ser includos no contrato, assim como potenciais investidores (BILHLER et al., 2001). Segundo TOMERIUS (2005) o contrato de remediao pode assumir funes importantes, pois que abrange e equilibra interesses complexos de maneira especialmente flexvel, contribuindo para a acelerao do processo. Dentre os benefcios destacam-se o consenso estabelecido entre as diferentes autoridades e demais representantes de interesses jurdicos sobre as exigncias para tornar o terreno novamente utilizvel, e a determinao da concepo da remediao, fluxos de deciso e obrigaes de remediao. Nos casos de reas contaminadas complexas 152 a autoridade poder declarar o plano de remediao como obrigatrio, o que significa que esta deciso abranger as decises de outras autoridades envolvidas (art. 13, 6). Neste caso ocorre um efeito de concentrao 153 das decises, que resulta na celeridade do processo j que o responsvel no precisar pedir diversas autorizaes em rgos diferentes.
152 reas contaminadas complexas so aquelas que, devido diversidade das medidas de remediao exigidas, necessitam de um procedimento coordenado ou das quais, devido ao tipo, extenso ou quantidade de poluentes, emanam, em grau especial, alteraes nocivas do solo ou outros perigos para o indivduo ou a coletividade. Para estes casos a autoridade exigir um plano de remediao que conter um resumo da avaliao de risco e das investigaes; dados sobre o uso atual e futuro dos terrenos a serem remediados; o objetivo da remediao e medidas de descontaminao, segurana, proteo, restrio e automonitoramento; cronograma de execuo de tais medidas (art. 13,1). 153 BIHLER et al. (2001) relatam que a este efeito de concentrao abrange as autorizaes referentes lei de emisses, recursos hdricos e ao cdigo de construes por exemplo. Um pr- requisito que as decises devem ser tomadas em consenso pelas autoridades competentes e estejam explicitamente relacionadas. FRENZ e HELER (2001) comentam que a ideia poupar o responsvel pelo projeto de um grande nmero de procedimentos administrativos de autorizaes, reunindo vrios processos em um nico, o que leva a uma desburocratizao. DOMBERT (1999) lembra que, na prtica, trs processos administrativos andam independentemente um do outro sob os aspectos jurdicos e administrativos e cronologicamente de maneira descoordenada. Cada processo pode ainda chegar a um resultado diferente e isso pode significar atrasos. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 179 O artigo 14 trata do planejamento da remediao realizado pela autoridade, segundo o qual a prpria autoridade pode elaborar ou complementar o plano de remediao nos casos especificados 154 . O artigo 19 previu a criao de um sistema nacional de informao do solo a ser realizado com a contribuio dos dados fornecidos pelos Estados 155 . Caso a autoridade adote medidas de remediao ou de proteo e restrio e o valor de mercado do terreno tiver aumentado de um modo no apenas insignificante (e o proprietrio no tiver arcado com os custos), dever ele prestar uma compensao de valor entidade pblica responsvel pelo pagamento no montante do aumento do valor resultante das medidas adotadas (art. 25, 1). As multas a serem aplicadas em decorrncia do descumprimento da lei e dos decretos nela baseados podem alcanar o valor mximo de 50 mil euros (art. 26). Decreto Federal sobre Proteo do Solo O Regulamento da lei acima comentada, aprovado em 1999, especificou exigncias quanto s investigaes e avaliaes do solo com suspeita de contaminao, as medidas e o procedimento de remediao, assim como os valores de solos. A Figura 22 apresenta o fluxograma com as etapas da identificao e remediao de reas contaminadas.
154 Tais casos so: 1. o plano no tiver sido elaborado, no tiver sido elaborado no prazo fixado pela autoridade ou tiver sido elaborado de maneira insuficiente sob aspecto tcnico, 2. um dos responsveis no puder ser convocado ou no puder ser convocado em tempo hbil ou, 3. devido grande extenso da rea contaminada, extenso da poluio de um curso de gua causada pela rea contaminada, ou devido ao nmero de responsveis seja necessrio um procedimento coordenado. 155 Este sistema nacional foi implantado e encontra-se brevemente apresentado mais adiante. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 180 Figura 22. Fluxograma das etapas de identificao e remediao de reas contaminadas na Alemanha.
Fonte: UBA, 2010b. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 181 Comentando resumidamente a Figura 22, inicialmente realiza-se uma avaliao histrica para identificao preliminar das reas suspeitas. Em seguida executada a investigao orientadora, por meio da qual os poluentes so avaliados com base nos valores de verificao. Tal investigao depender, no caso especfico, das vias de exposio relevantes, devendo ser avaliadas as substncias, o local e o uso. Caso os valores de verificao no sejam ultrapassados a suspeita de contaminao ou de alterao nociva do solo descartada e no so necessrias medidas adicionais. Caso contrrio haver necessidade de realizao de uma investigao detalhada, realizada para todas as vias de exposio com base nos valores de ao e em recomendaes dos rgos estaduais. Caso tais valores sejam ultrapassados o rgo ambiental decidir a respeito da forma e da amplitude das medidas de remediao (UBA, 2011b). Lei de Ordenamento do Territrio 156
Constitui a lei fundamental de planejamento do territrio reformada no ano de 2009. Como princpios do ordenamento do territrio destacam-se, por exemplo: - limitar a utilizao de reas no espao livre; - reduzir a primeira utilizao de reas livres para fins de assentamento e trfego, esgotando-se sobretudo os potenciais de reutilizao de reas no mbito interno das cidades; - desenvolver, garantir ou, na medida do necessrio e adequado, restaurar o territrio em seu significado para a funcionalidade dos solos; - configurar os usos econmicos e sociais do territrio, considerando suas funes ecolgicas e, nesse contexto, fazer uso econmico e cauteloso dos bens naturais, assim como proteger as guas subterrneas. Cdigo de Construes 157
Esta lei federal regulamenta todas as questes relativas s construes nas reas urbana e rural na Alemanha.
156 Raumordnungsgesetz 157 Baugesetzbuch Gesto de reas contaminadas na Alemanha 182 Os planos de uso do solo 158 (cujo contedo se assemelharia ao plano diretor previsto na legislao brasileira) e os planos urbansticos 159 (cujo contedo se assemelharia ao cdigo de obras previsto na legislao brasileira) so os instrumentos bsicos de planejamento municipal denominados genericamente de planos diretores de construo 160 . Aspectos de proteo do solo e planejamento urbano O desenvolvimento urbano sustentvel representa um dos princpios fundamentais do planejamento urbano (ou planejamento de construes): Art. 1. Tarefa, definio e princpios do planejamento de construes: (...) (5) Os planos diretores de construo devem garantir um desenvolvimento urbano sustentvel, o qual concilie as exigncias sociais, econmicas e de proteo ambiental tambm no sentido da responsabilidade frente s futuras geraes, e um uso socialmente equitativo do solo que se preste ao bem-estar da comunidade. Estes planos devem contribuir para assegurar um meio ambiente digno ao ser humano, proteger e desenvolver as bases naturais da vida, tambm no sentido da responsabilidade pela proteo geral do clima, bem como manter e desenvolver a configurao urbana e a caracterstica de cidades e paisagens sob aspecto da cultura da construo. Na elaborao de planos diretores de construo devem ser considerados os aspectos ambientais, incluindo a proteo natureza e o cuidado com a paisagem, sobretudo (...) os efeitos sobre animais, plantas, solo, gua, ar, clima e a interao entre estes, assim como a paisagem e a diversidade biolgica (art. 1, 6, 7, a). Na elaborao de tais planos devem ser aplicadas as seguintes normas de proteo ambiental: deve-se lidar com o solo de forma econmica e cuidadosa; para tanto, a fim de reduzir a ocupao adicional de reas para utilizao com construes, devem ser aproveitadas as opes de desenvolvimento do municpio, por meio da reutilizao de reas, adensamento e de outras medidas de desenvolvimento
158 Flchennutzungsplan: a ttulo exemplificativo constam deste plano as reas previstas para urbanizao, incluindo as reas e regies para construes; reas com instalaes e equipamentos urbanos, reas para o trnsito; reas para instalaes de saneamento bsico; reas verdes etc. 159 Bebauungsplan: possui como contedo, por exemplo, o tipo e a medida do uso com construes; a tcnica de construo, as reas dos terrenos que podem e no podem ser cobertas por construes; dimenses da profundidade das reas de recuo; dimenses mnimas para o tamanho, largura e profundidade dos terrenos para construo etc. 160 Bauleitplne Gesto de reas contaminadas na Alemanha 183 interno 161 , assim como as impermeabilizaes do solo devem ser limitadas ao necessrio. (...) (art. 1a,2). O artigo 1a acima transcrito, segundo a literatura alem, constitui a clusula de proteo do solo (Bodenschutzklausel). A ideia principal a proteo duradoura do recurso natural e finito solo. Juridicamente a clusula de proteo do solo foi configurada como norma terica, significando que ela no constitui um limite insupervel ou uma prioridade legal rigorosa. O objetivo de lidar de maneira econmica e cuidadosa com o solo deve ser perseguido na medida do possvel, dependendo de mltiplos fatores de influncia e objetivos de planejamento no caso concreto (HINZEN e BUNZEL, 2000). Marcao das reas contaminadas nos planos diretores de construo No plano de uso do solo devem ser demarcadas as reas previstas para utilizao com construes, cujo solo esteja significativamente poludo com substncias prejudiciais ao meio ambiente (art. 5, 3, 3). Da mesma forma, no plano urbanstico devem ser demarcadas as reas cujo solo est consideravelmente poludo com substncias prejudiciais ao meio ambiente (art. 5, 9). HINZEN e BUNZEL (2000) ressaltam que o planejamento de uso do solo no pode prever usos que sejam incompatveis com poluentes ou contaminaes existentes. Para evitar tais planejamentos proibidos o Cdigo de Construes contm a obrigao especial de marcao de reas com solos consideravelmente poludos, que tem uma funo de alerta (Warnfunktion) e influenciar nas decises de planejamento. Poluentes ou contaminaes do solo so questes que devem ser includas nas aes de planejamento. Como Anexo apresentado um exemplo de marcao das reas com solo significativamente poludo no plano de uso de reas de Frankfurt.
161 Para estimular o desenvolvimento interno das cidades o Cdigo de Construes previu no artigo 13a o plano urbanstico de desenvolvimento interno (Bebauungsplne der Innenentwicklung), que pode ser aplicvel reciclagem de reas, com rito de aprovao mais clere. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 184 Estmulo para construes no espao urbano e desestmulo utilizao de reas fora do permetro urbano O Cdigo estabeleceu um procedimento mais clere e simplificado para aprovao de planos urbansticos que tenham por objeto a reutilizao de reas, o adensamento ou outras medidas de desenvolvimento urbano 162 interno. Por outro lado construes fora do permetro urbano foram dificultadas. Tais projetos s so permitidos mediante o atendimento de uma srie de requisitos adicionais em casos especficos previstos na lei 163 . Devem ser realizados de maneira a economizar reas, limitar a impermeabilizao do solo na medida do necessrio, de forma a poupar a rea fora do permetro urbano (art. 35,5). 8.4. POLTICA DE RECICLAGEM 164 E REDUO DO CONSUMO DE REAS 165
No ano de 2002 o Governo Federal publicou o relatrio Perspectivas para Alemanha: nossa estratgia para um desenvolvimento sustentvel 166 , por meio do qual a sustentabilidade foi expressamente reconhecida como tarefa interdepartamental tornando-se um princpio fundamental da poltica alem. Foram estabelecidos 21 indicadores e objetivos a serem cumpridos com relao a tpicos como conservao de recursos, proteo do clima, energias renovveis, uso do solo, biodiversidade, economia, mobilidade, nutrio, qualidade do ar, sade, crime, emprego, perspectivas para famlias, integrao de cidados estrangeiros etc. (DEUTSCHLAND, 2002b).
162 Este dispositivo legal resultou de uma alterao legislativa ocorrida no ano de 2007 visando contribuir para a reduo do consumo de reas e para que a meta 30ha/dia (adiante comentada) seja alcanada. 163 Uma urbanizao suficiente dever estar assegurada e o projeto deve se destinar: a uma empresa agrcola ou florestal ou de produo paisagstica; ao abastecimento pblico de eletricidade, gs, servios de telecomunicao, aquecimento e gua, gesto de guas residuais; pesquisa, ao desenvolvimento ou uso da energia elica ou hidrulica ou ao uso da energia nuclear para fins pacficos ou eliminao de resduos radioativos etc. e devido as suas necessidades especiais deve ser executado somente fora do permetro urbano (art. 35). 164 Flchenrecycling 165 Flchenverbrauch, conceito que, segundo MARKER (2003), seria o consumo ou utilizao/ocupao no desejada do solo, de espaos, terrenos, reas etc. para comrcio, habitao e infraestrutura, levando diminuio de espaos verdes e naturais e de reas de infiltrao de guas pluviais, entre outras (45). 166 Perspektiven fr Deutschland: unsere Strategie fr eine nachhaltige Entwicklung Gesto de reas contaminadas na Alemanha 185 Com relao ao uso do solo reconheceu-se que: (...) lidar de maneira econmica com recursos esparsos mais ainda com recursos que no podem ser multiplicados uma das regras bsicas para atuao sustentvel. Este princpio vale especialmente para ocupao de reas. Justamente em um pas com densidade populacional to alta, importante manter o solo em suas funes ecolgicas como base e espao de vida para homens, animais e plantas e como parte integrante do equilbrio da natureza com seus ciclos hdricos e nutrientes. Quase no h outro campo de atuao em que a complexidade de exigncias ecolgicas, econmicas e sociais se torne to visvel como no manejo de um recurso limitado como o solo (...). Neste contexto tanto a parcela crescente de uso com assentamento e trfego em relao rea de uso agrcola e florestal, quanto o recorte da paisagem esto relacionados a impactos ambientais negativos (DEUTSCHLAND, 2002b, p. 194). No decorrer da reunificao com os novos estados 167 havia uma clara necessidade de reconstruo de vias de trfego e moradias. Agora, entretanto, seria necessrio reduzir significativamente a ocupao de reas (ou consumo de reas) especialmente para estas finalidades. A Figura 23 abaixo mostra o aumento das reas ocupadas para fins de assentamento e trfego, cuja meta estabelecida pelo governo federal atingir 30 ha por dia em 2020 (DEUTSCHLAND, 2002b).
167 Os chamados novos Estados na Alemanha so aqueles que antigamente pertenciam ex Alemanha Oriental e que foram incorporados Repblica Federal da Alemanha aps a queda do comunismo: Brandemburgo, Mecklemburgo-Pomernia Ocidental, Saxnia-Anhalt, Saxnia e Turngia. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 186 Figura 23. Aumento das reas utilizadas para assentamento e trfego na Alemanha.
Fonte: UBA, 2011c. Para que a meta 30 ha/dia seja alcanada uma srie de medidas, projetos e normas so e foram previstos e implementados visando efetivamente reduzir o consumo de reas na Alemanha, sendo algumas delas apresentadas ao longo deste captulo. As medidas a serem adotadas abrangem: i) proteger as reas livres; ii) controlar o desenvolvimento de assentamentos em sua interface entre cidade e campo de maneira compatvel sob o aspecto social, econmico e ecolgico; e iii) estruturar o desenvolvimento interno das reas urbanas de forma mais intensiva e atraente. Neste ltimo tpico encontra-se uma importante ferramenta estabelecida pelo Governo Federal: a reciclagem de reas (Flchenrecycling) que engloba a reutilizao de reas urbanas subutilizadas e degradadas (DEUTSCHLAND, 2002b). A Figura 24 representa a poltica de economia de reas da Alemanha e suas ramificaes conceituais. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 187 Figura 24. Apresentao esquemtica da poltica de economia de reas na Alemanha.
Fonte: adaptado de BAYERN (2003). Comentando a Figura 24 verifica-se que a gesto de reas, inserida na poltica de economia de reas, lida com diversos temas como adensamento, restries quanto construo, ativao de lotes vagos, desimpermeabilizao, destacando-se, para fins deste estudo, a reciclagem de reas. Segundo TOMERIUS e PREU (2001) a gesto de reas constitui uma estratgia municipal preventiva que privilegia a reciclagem de reas, criando condies efetivas para que um uso concreto posterior possa ser obtido no menor tempo possvel. A Comisso de Proteo do Solo da agncia ambiental federal 168 define reciclagem de reas (ou Flchenrecycling) como a reintegrao ao ciclo econmico e da natureza de terrenos que perderam sua funo e seu uso at ento tal como indstrias, comrcios, reas militares e de trfego desativadas - por meio de medidas de planejamento, tcnico-ambientais e de poltica econmica (KBU, 2010). Neste contexto a reciclagem de reas na Alemanha um dos principais aspectos buscados pelos municpios no mbito do planejamento urbano.
168 Comisso formada por especialistas da academia e do setor pblico criada no ano de 2004, cujo objetivo principal aumentar a conscientizao pblica a respeito da proteo do solo e fornecer impulsos para estratgias futuras de proteo do solo nas polticas ambientais (conforme se verifica em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und-altlasten/kbu/index.htm)>. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 188 Segundo o governo federal a necessidade de economia e reciclagem de reas coloca exigncias em primeira linha aos estados e municpios uma vez que estes, no mbito dos planos de ordenamento do territrio e de construo, estabelecem regras a respeito da destinao de reas (DEUTSCHLAND, 2002b). A agncia ambiental federal alem destaca a importncia do planejamento urbano como forma de preveno contra o uso desnecessrio de reas. A reciclagem de reas degradadas e daquelas que abrigaram instalaes industriais antigas possibilita o uso ou construo sem que novas reas sejam utilizadas ou impermeabilizadas. Os interesses de proteo do solo devem ser levados em conta de maneira mais abrangente no planejamento das construes. Antes de cada consumo adicional de reas deve ser verificado at que ponto a demanda no pode ser satisfeita com o uso de terrenos industriais degradados e com o a utilizao de lotes vagos (lacunas de construo) (UBA, 2011d). Para uma eficaz gesto de reas necessrio que o planejamento municipal integre em sua concepo urbanstica o uso posterior de terrenos e, nesse contexto, considere a remediao de reas contaminadas como importante instrumento (TOMERIUS e PREU, 2001). Se, por um lado, as metas da remediao dependem do uso da rea conforme permitido pela legislao de planejamento urbano, por outro, os resultados das investigaes e avaliaes de risco podem tambm exigir correes do planejamento urbano original. O municpio deve ser capaz de demonstrar flexibilidade no caso concreto (TOMERIUS e PREU, 2001). O Relatrio de Avano elaborado em 2004 (relativo Estratgia desenvolvida em 2002 j comentada) destacou que a remediao de reas contaminadas representa um instrumento importante para aumentar a oferta de terrenos e, consequentemente, para reduzir o consumo de novas reas (DEUTSCHLAND, 2004). A prpria agncia ambiental ressalta que a Lei de Proteo do Solo essencial para que a meta 30 ha/dia seja alcanada por meio da efetiva remediao das reas Gesto de reas contaminadas na Alemanha 189 contaminadas e revitalizao de antigas reas industriais, reintegrando tais reas no crculo econmico (UBA, 2011e). MARKER (2003) sublinha que a revitalizao de reas baldias e economicamente ociosas, muitas vezes contaminadas, representam uma das prioridades nas polticas do ordenamento e planejamento territorial e da gesto do solo na Alemanha, as quais visam diminuir e controlar o uso excessivo do solo, assim como reintegrar as reas ociosas e degradadas ao ciclo econmico. GRIMSKI e DOSCH (2010) ressaltam que h bastante apoio governamental para a revitalizao de brownfields, sendo que vrios ministrios federais cooperam (Ministrio do Meio Ambiente; dos Transportes, Obras e Assuntos Urbanos; da Educao e Pesquisa) e trabalham em conjunto para desenvolver estratgias e ferramentas para o uso sustentvel do solo. Fatores de sucesso para a revitalizao de brownfields Em vista da quantidade de atores e dos grupos de interesse envolvidos na tomada de deciso, a revitalizao de brownfields um processo extremamente complexo, sendo que a integrao de todos os grupos relevantes no processo em busca de um objetivo comum ainda constitui um problema (GRIMSKI e FERBER, 2001). Diante desta situao a agncia ambiental federal alem contratou um grupo de especialistas liderado pela Deutsche Bahn AG (Companhia Ferroviria Alem), para conduzir um projeto de pesquisa focado nos principais obstculos para revitalizao de brownfields. O objetivo era avaliar os fatores de influncia mais relevantes e estabelecer novos padres tcnicos a serem implementados pelos setores pblico e privado (GRIMSKI e FERBER, 2001). Foi constitudo um modelo conceitual representado na forma de um tetraedro 169
(Figura 25). Assumiu-se que o sucesso de projetos complexos, tais como a
169 O modelo tridimensional que melhor retrata a rede de relaes dos fatores determinantes para revitalizao de brownfields o tetraedro. Todos os vrtices do tetraedro se sustentam por meio de uma conexo direta e equivalente uns com os outros. Tanto o cumprimento das arestas como a rea das faces possuem dimenso equivalente. Assim, particularmente adequado para representar a rede de relaes e a interdependncia entre os quatro fatores de influncia. Ele ilustra que a revitalizao de Gesto de reas contaminadas na Alemanha 190 revitalizao de brownfields, dependeria da rede de relaes entre diversos fatores de influncia interrelacionados. Nenhum fator nessa rede de relao se sobreporia a outro, mas surtiriam efeito de forma coordenada (GRIMSKI e FERBER, 2001). Figura 25. Componentes da revitalizao de brownfields.
Fonte: GRIMSKI e FERBER, 2001 Cada fator de influncia pode ser da seguinte forma resumido (GRIMSKI e FERBER, 2001): - a preparao da rea refere-se ao desenvolvimento da revitalizao incluindo as tcnicas de tratamento de reas contaminadas; - o uso futuro deve ser planejado e influenciar a viabilidade econmica do projeto; - a viabilidade econmica depender do efetivo gerenciamento do projeto visando integrar aspectos tcnicos e de planejamento, sendo que fundos pblicos tambm so um elemento relevante; - o quadro legal 170 engloba tambm a necessidade de integrao dos diferentes procedimentos de aprovao referente legislao de planejamento urbano, construo e ambiental.
brownfields um campo complexo combinando a multiplicidade de tarefas com a multiplicidade de atores e de disciplinas que precisam cooperar com sucesso em uma dimenso definida. O tetraedro , em particular, estvel, logo, para representar a rede de relaes e a interdependncia (GRIMSKI e FERBER, 2001). 170 Segundo consta do prprio Relatrio da pesquisa o quadro legal engloba as principais normas e regulamentaes jurdicas significativas para reciclagem de reas em nvel federal, estadual ou municipal. Trata-se, sobretudo, das normas referentes aos outros trs fatores de influncia citados (UBA, 2000). Gesto de reas contaminadas na Alemanha 191 Outro modelo conceitual que considera a viabilidade econmica em si da rea como um dos maiores vetores para a revitalizao (Figura 26) foi apresentado no Relatrio Sustainable brownfield regeneration realizado em 2006 pela rede CABERNET. O modelo desenvolvido caracteriza trs tipos de reas de acordo com sua situao econmica que varia em razo do custo da revitalizao (que depende de vrios atores como, por exemplo, a necessidade de remediao), valor da rea (que tambm depende de diversos itens como por exemplo a localizao) etc. Figura 26. Modelo A-B-C: classificao de brownfields segundo sua viabilidade econmica.
Fonte: CABERNET, 2006 As reas so classificadas da seguinte forma (CABERNET, 2006): - reas A: possuem alta viabilidade econmica e os projetos de revitalizao so geridos por financiamento privado (self developing sites); - reas B: esto no limite da margem de lucro e os projetos tendem a ser financiados por intermdio de cooperao ou parceria pblico-privadas (potential development sites); - reas C: representam projetos no lucrativos, que devero ser liderados pelo setor pblico ou pela municipalidade. Financiamentos pblicos ou instrumentos especficos legislativos (por exemplo incentivos tributrios) so necessrios para estimular a revitalizao de tais reas (reserve sites).
Gesto de reas contaminadas na Alemanha 192 Este modelo destaca basicamente os atores responsveis pelo financiamento da revitalizao e pode ser usado para auxiliar as instituies competentes no desenvolvimento de estratgias para lidar com os diferentes tipos de brownfields. Vrias municipalidades esto atualmente fazendo uso dessas categorias para revisar suas estratgias locais e para produzir inventrios informais (CABERNET, 2006). 8.5 FONTES DE FINANCIAMENTO, PROGRAMAS DE FOMENTO E FORMAS COOPERATIVAS PARA REVITALIZAO DE BROWNFIELDS E REMEDIAO DE REAS CONTAMINADAS Programas e Fundos da Unio Europeia O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) 171 objetiva promover a cooperao territorial na Europa e contribuir para a reduo dos desequilbrios entre as regies. Uma das prioridades da poltica estabelecida para o perodo de 2007 a 2013 a recuperao do ambiente fsico, incluindo stios e terrenos contaminados e reas industriais degradadas (COMISSO EUROPEIA, 2007). Para o perodo de 2007 a 2013 aproximadamente 21,1 bilhes de euros esto destinados a questes relativas ao desenvolvimento urbano, o que representa cerca de 6% do total do oramento da poltica de coeso da EU. A Figura 27 apresenta o destino destes gastos (COMISSO EUROPEIA, 2010).
171 que um dos fundos estruturais (juntamente com o Fundo Social Europeu) Gesto de reas contaminadas na Alemanha 193 Figura: 27. Destino dos gastos da Unio Europeia relacionados a desenvolvimento urbano no perodo de 2007 a 2013 totalizando 21,1 bilhes de euros.
Fonte: COMISSO EUROPEIA, 2010. Destaca-se o URB-AL, programa de cooperao regional da Comisso Europeia com a Amrica Latina, cujo objetivo principal contribuir para a melhoria das condies sociais, econmicas e de qualidade de vida da populao, desenvolvendo uma associao direta e duradoura entre as cidades de ambos os continentes. URB-AL III refere-se terceira fase do programa, que engloba o perodo entre 2009 e 2012. Os 20 projetos selecionados (dentre eles os REDESC e o INTEGRATION acima mencionados) receberam 50 milhes de euros que sero complementados com mais 14 milhes pelos scios dos projetos 172 . Como exemplo de fomento para projetos municipais de reciclagem de reas no Estado da Bavria, no perodo de 2007 a 2013 esto disponveis recursos do FEDER no montante de 6,5 milhes de euros 173 (BAYERN, 2011). Em Brandemburgo, para o mesmo perodo poder ser utilizado 1,5 bilho de euros provenientes do FEDER para projetos que tornem o Estado mais competitivo e que incluem a reativao de reas degradadas (BRANDEMBURG, 2011).
172 Detalhes do programa podem ser obtidos no stio eletrnico: <http://www.urb- al3.eu/index.php/contenido/urb_al_iii_2009_2012_nuevos_retos?id_submenu_principal=36> acessado em 02.01.2011. 173 A ttulo ilustrativo anote-se que o PIB da Alemanha aproximadamente U$ 3,330 trilhes de dlares e do Brasil US$ 1,594 trilhes (conforme dados disponveis em: <http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD>. Acesso em: 09 jul. 2011). Gesto de reas contaminadas na Alemanha 194 Na Saxnia, no mbito da tarefa comunitria infraestrutura so aplicados recursos do FEDER no valor de cerca de 30 milhes de euros em projetos de revitalizao de reas degradadas, dentre outros (SACHSEN, 2011a). Programas Federais Ministrio do Meio Ambiente, Proteo da Natureza e Segurana Nuclear: Programa de Inovao Ambiental Fomentam-se projetos tcnicos de grande porte que demonstrem de forma inovadora como cargas de poluio ambiental podem ser reduzidas ou evitadas. Uma das reas objeto do fomento a remediao de antigos depsitos de lixo. So concedidos emprstimos facilitados pelo Instituto de Crdito para Reconstruo 174 alemo e juros subsidiados pelo Ministrio do Meio Ambiente de at 70% dos custos passveis de auxlio (UBA, 2011f). Ministrio de Meio Ambiente, Proteo da Natureza e Segurana Nuclear: Plano de Pesquisa Ambiental Financiamentos so concedidos para projetos de pesquisa cujas linhas temticas so publicadas no incio de cada ano civil (UBA, 2011g). A proteo do solo foi prevista como uma das linhas de pesquisa para o ano de 2011 (BMU, 2011c). Ministrio Federal de Educao e Pesquisa: Programa Pesquisa para reduo do consumo de reas e para a gesto sustentvel do solo (REFINA 175 ) Desde 2006 este programa financia projetos que objetivem reduzir o ndice de consumo de reas. Mais de 100 projetos j receberam aproximadamente 22 milhes de euros. Os produtos gerados so diretrizes prticas, folhetos, instrumentos de trabalho, recomendaes de atuao, ferramentas, mtodos e modelos, instrumentos de previso e softwares (ZWICKER-SCHWARM et al., 2008).
174 KfW Kreditanstalt fr Wiederaufbau 175 Forschung fr die Reduzierung der Flcheninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flchenmanagement (REFINA) Gesto de reas contaminadas na Alemanha 195 Fundao Federal Alem do Meio Ambiente uma das maiores fundaes do mundo, cuja criao, em 1991, resultou da privatizao da empresa Salzgitter AG 176 , no valor de aproximadamente 2,5 bilhes de marcos alemes. Recebem apoio/fomento aqueles projetos que objetivam a reduo da poluio ambiental que ultrapassam as especificaes legais, considerando-se especialmente o setor privado de porte mdio (UBA, 2011g). Programa de Remediao de reas contaminadas nos novos Estados da Alemanha Desde 1992 a Unio e os novos Estados firmaram contratos gerais regulamentando a remediao de reas contaminadas localizadas na antiga Alemanha oriental. Em termos gerais, os custos foram divididos entre 40% para Unio e 60% para os Estados. Para projetos de grande porte a Unio assume 75% e os Estados 25%. A responsabilidade pela remediao do Estado respectivo (BMU, 2011b). No Estado da Saxnia os custos totais da remediao de reas contaminadas foram estimados em 940 milhes de euros, dos quais 740 milhes recaem sobre a Unio e Estado, e 200 milhes sobre as empresas privadas. Foram despendidos at hoje 410 milhes de euros. A maior parte das reas contaminadas na Saxnia j foi remediada e a meta concluir nos prximos 15 anos (SACHSEN, 2011c). Em Berlin foram gastos pelo Poder Pblico aproximadamente 205 milhes de euros desde 1990 para a remediao de reas contaminadas (BERLIN, 2011). Programas Estaduais Conforme a Lei de Compensao Financeira do Estado da Baviera 177 os distritos e cidades podem receber dotaes financeiras complementares para casos de providncias substitutivas (adoo de medidas de investigao ou remediao no
176 Companhia de produo de ao fundada em 1937, que se tornou o maior empreendimento econmico alemo no Terceiro Reich. 177 O Estado da Baviera publicou uma Cartilha contendo informaes sobre as modalidades de fomento e financiamento de reciclagem de reas, disponvel em: <http://www.umwelt.nuernberg.de/download/info/foerderfibel_%20flaechenrecycling_2010.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2011. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 196 lugar do responsvel legal) da ordem de 2,00 euros por habitante ao ano. H tambm o crdito ecolgico disponibilizado pelo Banco LfA Frderbank com juros vantajosos para que empresas industriais e comerciais de pequeno e mdio porte promovam a investigao e remediao de reas contaminadas (BAYERN, 2011) Ainda, conforme a Lei de Proteo do Solo do Estado da Baviera de 2006, os municpios de pequeno porte podem obter apoio financeiro do Estado para investigao e remediao de aterros municipais de lixo domiciliar (BAYERN, 2011). No Estado da Saxnia foi publicada uma norma administrativa de revitalizao de reas degradadas em 2009, que prev a disponibilizao de 28 milhes de euros at 2013 para eliminao abrangente de reas degradadas (SACHSEN, 2011b). No mbito do Programa de concluso para eliminao de reas contaminadas municipais a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Hessen criou um programa para financiar a eliminao destas reas at 2015. Foi disponibilizado pelo Estado 50 milhes de euros para o levantamento, investigao e remediao de reas contaminadas e de antigas fbricas de gs (HESSEN, 2011). Sociedades de desenvolvimento regional dos Estados As sociedades de desenvolvimento regional 178 foram criadas em diversos Estados na Alemanha e realizam vrios projetos urbansticos (UBA, 2001). A maioria dos projetos organizada e financiada como parceria pblico-privada (GRIMSKI, 2004). MARKER (2003) acentua que estas sociedades constituem um instrumento central no financiamento e gerenciamento da revitalizao de reas degradadas, pois so empresas imobilirias que atuam segundo as regras de mercado, podendo gerar lucros e investimentos e, ao mesmo tempo, observar os objetivos e interesses pblicos.
178 O engajamento da sociedade pode ocorrer de diferentes formas, como por exemplo mediante a aquisio da rea, ou participando de uma outra sociedade de projetos, ou por meio da celebrao de contratos fiducirio ou de administrao (UBA, 2001). Gesto de reas contaminadas na Alemanha 197 A Sociedade de Desenvolvimento Regional do Estado da Rennia do Norte- Vestflia 179 , por exemplo, desempenhou uma funo central no desenvolvimento de reas industriais desativadas por meio de um fundo imobilirio (UBA, 2001). Enquanto administradora deste fundo, alimentado com recursos do oramento estadual, a sociedade promove desde 1980 a compra, revitalizao e comercializao de reas industriais muitas vezes contaminadas. Entre 1980 e 2001 foram comprados e parcialmente vendidos 2.534 ha de reas degradadas. Na rea do Ruhr mais de 600 ha foram comprados e parcialmente revendidos pela sociedade (GRIMSKI, 2004). Parceria Pblico-Privada O termo parceria pblico-privada abrange na Alemanha uma multiplicidade de modelos de cooperao possveis entre parceiros pblicos e privados, referindo-se a uma ampla gama de atividades pblicas (desenvolvimento urbano, de infraestrutura, fomento da economia, gesto de resduos, remediao de reas contaminadas). A cooperao entre diferentes parceiros no desenvolvimento de reas degradadas disciplinada por meio de diversas regulamentaes contratuais (UBA, 2001). Segundo MARKER (2003) o envolvimento de agentes privados um elemento central na revitalizao de reas degradadas comercializveis, interessantes economicamente. Atores privados, investidores, instituies financeiras e companhias de seguro tm um papel importante na implementao de medidas e na comercializao das reas. As parcerias acontecem sob diversas formas jurdicas e so previstas por lei. Dentre os modelos previstos na legislao alem so descritos brevemente abaixo dois exemplos prticos de cooperao por meio da criao de uma sociedade de remediao e de uma associao para remediao. No Estado da Baviera foi criada em 1989 a Sociedade para Remediao de reas Contaminadas do Estado da Baviera (Gesellschaft zur Altlastensanierung in
179 Os diversos projetos desenvolvidos pela sociedade, atualmente denominada NRW.URBAN, podem ser visualizados nos stios eletrnicos <http://www.nrw-urban.de/> e <http://www.nrw- urban.de/Referenzprojekte.12.0.html>, acessados em 03 jul. 2011. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 198 Bayern GAB GmbH). Objetiva-se apoiar a remediao sob os aspectos financeiro e tcnico, nos casos em que os responsveis no possam mais ser encontrados ou no tenham capacidade para pagar. Atualmente a sociedade composta da seguinte forma: 50% dos recursos provm do Estado da Baviera, 25% da iniciativa privada, 12% das cidades e 12,5% das comunas 180 . Foi tambm criado em 2006 um novo fundo para apoiar a investigao e remediao de antigos aterros de resduos domiciliares, cujos recursos so gerenciados pela Sociedade (GAB, 2011). No Estado da Rennia do Norte-Vestflia o empresariado e os municpios constituram no ano de 2002, mediante lei, a Associao para remediao e tratamento de reas contaminadas (Altlastensanierungs- und Altlastenaufbereitungsverband NRW). Este modelo de cooperao composto pelo Estado, municpios e iniciativa privada 181 , os quais levantaram, at o ano de 2011, 37,5 milhes de euros para execuo das tarefas da associao, tais como investigao e remediao de reas contaminadas, desenvolvimento e teste de novas tecnologias e processos inovadores para remediao (AAV, 2011). 8.6 INICIATIVAS INTERESSANTES So expostas a seguir algumas polticas, programas e projetos alemes em nvel internacional, nacional, estadual, municipal relacionados ao tema desta pesquisa. Pretende-se com isso apresentar, a ttulo exemplificativo, uma pequena parte do amplo instrumentrio existente na Alemanha destinado gesto do recurso ambiental limitado solo.
180 Na Alemanha existem vrios nveis administrativos abaixo do Estado, denominados de comunas (die Kommunen) e se subdividem em: municpios (die Gemeinden), cidades (die Stdte) e conselhos de municpios (die Landkreise), que se diferenciam basicamente pelo tamanho (nmero de habitantes) e existncia de administrao prpria. Os municpios so as menores unidades administrativas na Alemanha. Kreisfreiestdte so cidades maiores, sempre com administrao prpria, no pertencentes a um conselho. 181 empresas sediadas no Estado do ramo da eliminao de resduos, da indstria qumica, ao e metais no ferrosos, assim como concessionrias de energia. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 199 Redes Europeias com as quais a Alemanha est envolvida CABERNET (Rede de ao conjunta para regenerao econmica e de brownfields) 182 : fazem parte desta rede 55 membros de 21 pases da Europa, divididos em oito grupos de trabalho: acadmicos, conselheiros profissionais, grupos comunitrios, desenvolvedores/incorporadores, proprietrios de terras, reguladores, fornecedores de tecnologia, financistas. Pretende-se incentivar a reabilitao de brownfields nas cidades europeias, por meio do compartilhamento de experincias, fornecimento de novas estratgias de gerenciamento, instrumentos inovadores e atividades de pesquisa (FERBER et al., 2005). RESCUE (Regenerao de stios europeus em cidades e ambientes urbanos) 183 : projeto de pesquisa iniciado em maro de 2001 e formado por especialistas, pesquisadores e reguladores. Foram analisadas questes prticas da revitalizao de brownfields em regies industriais da Frana, Reino Unido, Polnia e Alemanha com objetivo de desenvolver uma abordagem integrada com a experincia corrente dos pases participantes. O resultado concreto foi a elaborao do Manual de melhores prticas para regenerao sustentvel de brownfields (EDWARDS et al., 2005). NICOLE (Rede de reas contaminadas da Europa) 184 : rede aberta desde 1996 a organizaes do setor pblico e privado, em que participam aproximadamente 450 membros da indstria, prestadores de servios, academia, organizaes sem fins lucrativos. Foi criada para reunir entidades e pesquisadores europeus interessados em questes referentes a reas contaminadas. Objetiva-se que a rede sirva como frum de divulgao e troca de conhecimento e promova pesquisas diversas (NICOLE, 2011). COMMON FORUM (Frum Comum): possui como objetivos gerais desenvolver estratgias de gerenciamento e tratamento de reas contaminadas. Seus membros, representantes de Ministrios ou rgos federais com atribuies ambientais, renem-se regularmente, sendo tambm oferecida expertise Comisso Europeia. Serve como plataforma para troca de conhecimento e experincias, debates sobre polticas, pesquisa e conceitos tcnicos e gerenciais de reas contaminadas (COMMON FORUM, 2011).
182 Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network 183 Regeneration of European Sites in Cities and Urban Environments 184 Network for Contaminated Land in Europe Gesto de reas contaminadas na Alemanha 200 ELSA (Aliana europeia para terra e solo) 185 : constitui uma associao de cidades e distritos rurais da Alemanha, Itlia, Holanda, ustria com objetivo de contribuir ativamente para o uso sustentvel do solo (ELSA, 2011). Cadastros de reas contaminadas Todos os Estados possuem cadastro de reas contaminadas, cujos dados podem ser parcial ou integralmente acessados nos stios eletrnicos respectivos 186 . A agncia ambiental federal recebe e compila as informaes conforme apresentado anteriormente na Tabela 3. Destaca-se o sistema institudo pelo Estado da Baviera 187 no qual h possibilidade de pesquisar on line inserindo-se diversos critrios de busca, como regio, distrito ou localidade; reas contaminadas de origem civil, militar ou de armamento e as
185 European Land and Soil Alliance 186 Abaixo so indicados os stios eletrnicos referentes aos cadastros estaduais de reas contaminadas, todos acessados em 30.01.2011: Baden-Wrttemberg: <http://www.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/51013/>; Baixa Saxnia: <http://www.lbeg.niedersachsen.de/live/live.php?navigation_id=681&article_id=92460&_psman d=4>; Baviera: <http://www.lfu.bayern.de/boden/daten/altlastenkataster/index.htm.>; Berlim: http: <//www.berlin.de/sen/umwelt/bodenschutz/de/nachsorge/bodenbelastungskataster.shtml>; Brandemburgo: <http://www.mugv.brandenburg.de/cms/detail.php/bb2.c.511058.de>; Bremen: < http://www.umwelt.bremen.de/de/detail.php?gsid=bremen179.c.3347.de>; Hamburgo: <http://www.hamburg.de/altlasten/140898/altlasthinweiskataster.html>; Hessen: <http://www.hlug.de/start/altlasten/altflaechendatei.html>; Mecklemburgo-Pomernia Ocidental: <http://www.regierung- mv.de/cms2/Regierungsportal_prod/Regierungsportal/de/lm/Themen/Boden/Altlasten/Altlastensi tuation_in_MV/index.jsp>; Rennia do Norte-Vestflia: <http://www.lanuv.nrw.de/altlast/altnrw.htm#isal>; Rennia Palatinado: <https://www.rlp-buergerservice.de/rheinland- pfalz/lebenslage.xhtml?sKey=brd-rpn-000100040001&dienstId=791>; Saarland: <http://www.saarland.de/38577.htm>; Saxnia: <http://www.forsten.sachsen.de/umwelt/boden/12478.htm>; Saxnia-Anhalt: < http://www.sachsen-anhalt.de/index.php?id=36392>; Schleswig-Holstein: <http://www.schleswig- holstein.de/UmweltLandwirtschaft/DE/BodenAltlasten/06_AltlastenDaten/01_AltlastenInfosyste m/ein_node.html>; Turngia: <http://www.tlug-jena.de/contentfrs/fach_041/index.html>; 187 Que pode ser acessado por meio do stio eletrnico: <https://www.abudis.bayern.de/allg_suche_uig.do?method=suche&sc=FphGMBHH6TWoTYgdpRzR 9J>, inserindo-se como identificao e senha a palavra gast. Acesso em: 31 jan. 2011. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 201 alteraes nocivas do solo; prioridade quanto s aes necessrias (curto, mdio e longo prazo). Em diversos Estados faz-se tambm o requerimento por escrito. Em Berlim 188 , por exemplo, a solicitao padro consiste em saber se, com referncia a uma determinada rea, h quaisquer conhecimentos relativos contaminao por parte da autoridade. O cadastro composto por um banco de dados com informaes como o histrico dos usos do terreno, os usos que provocaram a suspeita contaminao, as avaliaes, os pareceres eventualmente existentes e as medidas legais de proteo do solo j realizadas. Quando a rea para qual solicitada informao no est inscrita no cadastro o requerente recebe um aviso comunicando que a autoridade no dispe de conhecimentos a respeito de rea contaminada. Caso a rea esteja inscrita o requerente recebe um extrato com as informaes disponveis. Nas Figuras 28, 29 e 30 abaixo pode ser visualizada a representao no mapa das reas contaminadas, com suspeita de contaminao ou com alteraes nocivas no solo em Berlim, Baden-Wrttemberg e Hamburgo. Figura 28. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Berlin.
Fonte: Berlin, 2010.
188 Em Berlim foi feita uma simulao de solicitao das informaes, as quais foram recebidas por e- mail. Dados de maio de 2010: 9.056 alteraes nocivas do solo, reas suspeitas, reas contaminadas e reas suspeitas de contaminao.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha 202 Figura 29. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Baden- Wrttemberg.
Fonte: Baden-Wrttemberg, 2010. Figura 30. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Hamburgo (fevereiro, 2008).
Fonte: Hamburg, 2011. Grupo de Trabalho de Proteo do Solo dos Estados e da Unio Neste grupo trabalham em conjunto as autoridades estaduais e da Unio, cujas competncias estejam relacionadas proteo do solo, para debater e trocar experincias, acompanhar o desenvolvimento das questes relativas ao tema e a Dados de dezembro de 2009: 14472 reas suspeitas de contaminao (em amarelo) e 2124 reas contaminadas (em vermelho)
Gesto de reas contaminadas na Alemanha 203 implementao da legislao. Objetiva-se, sobretudo, a execuo uniforme da legislao. No grmio diretor os membros representam a mais alta autoridade federal e estaduais com atribuio de proteo do solo (UBA, 2011c). Norma-Modelo: Considerao de reas poludas, especialmente reas contaminadas, no planejamento de construes e no procedimento de licenciamento de obras. Este documento foi elaborado em 2001 pela Comisso Tcnica de Urbanismo formada pelos Secretrios de Obras dos 16 Estados da Alemanha 189 e serve como um guia para as autoridades municipais de superviso de obras e aprovao de projetos, as quais, segundo a Comisso, se deparam com problemas graves relacionados s reas contaminadas. Dentre as recomendaes feitas aos municpios, destacam-se: - o uso do solo no pode gerar risco para a populao, razo pela qual os planos diretores de construes no podem prever nenhum uso incompatvel com uma contaminao existente ou presumida 190 ; - os usos mais sensveis (ex. parquinhos) devem ser planejados apenas em reas no contaminadas. Deve-se garantir a conformidade do uso planejado com a contaminao existente por meio de medidas de remediao e\ou restries de uso (FACHKOMISSION STDTEBAU DER ARGEBAU, 2001). Programas do Estado da Baviera Diversos Estados na Alemanha possuem programas especficos de proteo do solo. A seguir apresentamos a ttulo exemplificativo dois programas do Estado da Baviera. O Programa de Proteo do Solo foi implementado oficialmente em 1991 e estabelece diversas metas e medidas para proteo e manuteno da qualidade do
189 Estas normas no possuem um efeito jurdico direto como as leis, sendo que cada Estado decide como e em qual abrangncia seguir suas determinaes. 190 O fundamento desta recomendao o dispositivo legal do Cdigo de Obras que prev que na elaborao dos planos diretores de construo devem ser consideradas as necessidades gerais de condies de moradia e trabalho saudveis e segurana da populao residente e trabalhadora. Este princpio atendido quando os valores de solo encontrados estiverem abaixo do valor de verificao. Caso excedidos, haver necessidade de investigao caso especfico para esclarecer as vias de exposio. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 204 solo 191 . Dentre as atualmente vigentes relacionadas a reas contaminadas e reciclagem de reas destacam-se as seguintes: - a suspeita de contaminao deve estar esclarecida em 50% das reas suspeitas at 2010 e em 100 % at 2020; - para garantir a execuo uniforme das leis no territrio estadual continuaro sendo elaborados guias tcnicos de maneira sistemtica; - municpios devem receber auxilio financeiro para investigao e remediao de seus antigos aterros de lixo domiciliar, conforme fundo estabelecido em lei 192 (BAYERN, 2006).
O Programa Aliana para economia de reas tem como objetivo geral reduzir o consumo de reas neste Estado. No ano de 2003 os 41 parceiros 193 firmaram em Munique uma declarao conjunta, por meio da qual professaram o manejo do solo de maneira econmica e se comprometeram, cada um em seu campo de influncia, a fomentar a conscientizao para a proteo do solo (BAYERN, 2007). Dentre as tarefas destacam-se o apoio aos municpios na reciclagem de reas contaminadas mediante a elaborao de manuais e guias, assim como a criao de um novo modelo de financiamento para investigao e remediao dos aterros de resduos domiciliares (BAYERN, 2007). Frum de reas Contaminadas do Estado de Baden-Wrttemberg Esta associao de utilidade pblica foi constituda em abril de 1997 e composta por representantes das cidades, autoridades estaduais, universidades, escritrios de engenharia, laboratrios assim como proprietrios de terrenos afetados por problemas de contaminao e investidores, possuindo atualmente cerca de 350 membros, que se renem periodicamente com objetivo de trocar informaes e discutir assuntos de interesse de todos os afetados pelos diferentes aspectos do
191 O programa aborda tpicos como cuidados na agricultura e manejo florestal, restries quanto impermeabilizao, aproveitamento do lodo de estaes de tratamento de efluentes, separao do lixo etc. 192 Artigo 13 da Lei de Proteo de Solo da Baviera 193 Fazem parte dos parceiros do governo estadual da Baviera: conselhos das cidades, escolas, associaes de proteo da natureza e outras, proprietrios de imveis, faculdades, a companhia ferroviria Deutsche Bahn AG, igrejas catlica e protestante luterana, cmaras de arquitetos e engenheiros, empresas privadas etc. Gesto de reas contaminadas na Alemanha 205 processamento de reas contaminadas, assim como assuntos cientficos, econmicos, tcnicos e jurdicos. O grupo tambm participa da elaborao de regulamentos, normas e recomendaes conjuntas para atuao no gerenciamento de reas contaminadas (BADEN-WRTTEMBERG, 2011). Educao e conscientizao Segundo a agncia ambiental federal a proteo do solo somente pode ser bem sucedida quando se logra conscientizar os atores e a populao a respeito do seu valor e de seus potenciais riscos. O manejo cuidadoso e parcimonioso do recurso solo, um bem escassamente disponvel, constitui uma importante tarefa para o futuro no mbito da formao ambiental e da educao ambiental. Este um desafio para famlias, escolas de educao infantil, de ensino fundamental e mdio, universidades e para o setor da formao de adultos (UBA, 2011h). Visando conscientizar a populao sobre os efeitos da poluio e do consumo de reas existem vrias atividades em nvel federal, estadual e municipal, que incluem brochuras diversas (alguns exemplos so mencionados a seguir), guia de viagem contendo informaes como trilhas educativas, livreto infantil sobre proteo de solo, calendrios, selos postais e stio eletrnico especfico (UBA, 2011h). O stio eletrnico <http://www.bodenwelten.de/> (cuja traduo para o portugus mundos de solos) destinado ao pblico em geral e possui diversas informaes desde valores de solo, alteraes prejudiciais, legislao, arte, vivncias (jogos para crianas, quebra-cabea, filmes, animaes), material para aulas, mapas etc. Dentre as brochuras produzidas pelas autoridades pblicas como forma de informao, divulgao, conscientizao, algumas so mencionadas a seguir (todas esto disponibilizadas na internet e foram acessadas em 30.12.2010).
Gesto de reas contaminadas na Alemanha 206 Agncia Ambiental Federal - O futuro est nos brownfields 194 . Reativao de reservas de reas urbanas potenciais de uso e sugestes prticas. Informaes para investidores, construtores e proprietrios de imveis (2005) 195 ; - Planos de remediao na reciclagem de reas: um instrumento para o planejamento de construes (2010) 196 ; Hamburgo - Construo segura sobre reas contaminadas (2009) 197 ; Baviera - Oportunidades na reciclagem de reas futuro sem reas contaminadas. Recomendaes para municpios e investidores (2008) 198 ; - Gesto municipal de reas (2010) 199 ; - Cartilha de incentivo para reciclagem de reas: fomentos e financiamentos na Baviera (2010) 200 ; Baixa Saxnia - Novo uso para antigas estruturas: revitalizao de reas degradadas. Apoio para o planejamento de cidades e municpios da Baixa Saxnia. (2002) 201 ; Baden-Wrttemberg - Material de apoio para o tratamento de reas suspeitas, contaminadas e com alteraes nocivas do solo conforme a Lei Federal de Proteo do Solo (2001) 202 ;
194 Brachflchen 195 A verso do documento em ingls encontra-se no stio eletrnico: <http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3051.pdf>. 196 Disponvel em: <http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/4052.pdf>. 197 Disponvel em: <http://www.hamburg.de/contentblob/1351126/data/bauen-altlasten- broschuere.pdf> 198 Disponvel em: <http://www.bestellen.bayern.de/application/stmug_app000002?SID=2112323177&ACTIONxSESSx SHOWPIC(BILDxKEY:lfu_bod_00046,BILDxCLASS:Artikel,BILDxTYPE:PDF)=Z> 199 Disponvel em: <http://www.bestellen.bayern.de/application/stmug_app000004?SID=743043647&ACTIONxSESSxS HOWPIC(BILDxKEY:stmug_flaeche_00001,BILDxCLASS:Artikel,BILDxTYPE:PDF)=Z> 200 Disponvel em: <http://www.umwelt.nuernberg.de/download/info/foerderfibel_%20flaechenrecycling_2010.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2011. 201 Disponvel em: <http://www.plan-zwei.com/File/9_Revitalisierung.pdf> Gesto de reas contaminadas na Alemanha 207 - Gesto municipal de reas: estratgias e implementao (2003) 203 ; - Gesto municipal de reas: material de apoio (2003) 204 ; - reas contaminadas: oportunidades e riscos. Informao para proprietrios de imveis e outros que queiram se tornar proprietrios (2006) 205 ; - Revitalizao de pequenas e mdias reas degradadas: pequenas e mdias empresas desenvolvem pequenas e mdias reas (2009) 206 ; Hessen - Tcnicas e procedimentos de remediao (2010) 207 ; - Catlogos por ramos de atividades para identificao de reas contaminadas (reas industriais desativadas) (2008) 208 ; Rennia do Norte-Vestflia - Remediao de reas contaminadas na Rennia do Norte-Vestflia (2004) 209 . Distrito de Kalw - Lidando com os resultados da avaliao histrica no mbito de reas contaminadas; - Resultados da avaliao histrica no planejamento-diretor de obras e no processo de autorizao de obras/informao; - Continuao da avaliao histrica (KOSCHWITZ et al., 2000).
202 Disponvel em: <http://www.fachdokumente.lubw.baden- wuerttemberg.de/servlet/is/20068/arbeitshilfe_bearbeitung_verdachtsflaechen.pdf?command=downlo adContent&filename=arbeitshilfe_bearbeitung_verdachtsflaechen.pdf&FIS=199> 203 Disponvel em: <http://www.lubw.baden- wuerttemberg.de/servlet/is/11111/kommunales_flaechenmanagement.pdf?command=downloadConte nt&filename=kommunales_flaechenmanagement.pdf> 204 Disponvel em: <http://www.fachdokumente.lubw.baden- wuerttemberg.de/servlet/is/20080/?COMMAND=DisplayBericht&FIS=199&OBJECT=20080&MOD E=METADATA> 205 Disponvel em: <http://www.uvm.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/1798/Altlasten_- _Chancen_und_Risiken.pdf?command=downloadContent&filename=Altlasten_- _Chancen_und_Risiken.pdf> 206 Disponvel em: <http://www.refina-info.de/projekte/anzeige.phtml?id=3113>, acessada em 03 jul. 2011 207 Disponvel em: <http://www.hlug.de/fileadmin/dokumente/altlasten/handbuch/HandbuchAltlasten__Band_6_Teil3.pd f> 208 Disponvel em: <http://www.hlug.de/fileadmin/dokumente/altlasten/handbuch/hba2_4_www.pdf> 209 Disponvel em: <http://www.aav-nrw.de/aav/dokumente/publikationen/altlasten_in_nrw_t1.pdf> Gesto de reas contaminadas na Alemanha 208 Segundo KOSCHWITZ et al. (2000) os manuais devero auxiliar os municpios e os particulares sobre como lidar com reas suspeitas de contaminao e contaminadas no mbito do planejamento de obras e do licenciamento. Com sua observncia a probabilidade de planejamentos falhos em reas contaminadas inesperadas foi reduzida para quase zero. 9 DISCUSSO COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 A efetiva atuao dos entes federados na gesto de reas contaminadas decorrer tambm da interpretao dada questo das competncias constitucionais. Quanto competncia legislativa, de fato possvel que haja interpretaes no sentido de no poder o municpio legislar sobre meio ambiente pelo fato de tal ente federativo no constar no artigo 24 da Constituio Federal. Os autores estudados concordam em linhas gerais que os municpios teriam competncia legislativa em matria ambiental para assuntos de interesse local (art. 30, I) e para suplementar a legislao federal e estadual no que couber (art. 30, II). No caso dos municpios paulistas necessrio considerar que o Estado aprovou em 2009 uma lei especfica sobre gerenciamento de reas contaminadas (n 13.577/2009). Verificou-se tambm que os municpios estudados j esto iniciando sua atividade legislativa neste sentido, sendo que So Paulo se encontra em estgio mais adiantado. Desta forma, pergunta-se: Qual seria o limite da atividade legislativa municipal no tema reas contaminadas? O que pode ser considerado interesse local? No h na doutrina estudada uma definio clara a este respeito. FREITAS (2005) ratifica que a dificuldade do tema impede que receba conceitos explcitos. Qual assunto de interesse federal ou estadual que no seja tambm da comunidade? De fato a expresso interesse local vaga e subjetiva no sendo possvel garantir um contedo determinado de competncias em favor do municpio. Chegou-se a um ponto comum (SILVA, 2010; FIORILLO, 2009; MACHADO, 2010; GUIMARES, 2004; GRANZIERA, 2009) no sentido de que o princpio da predominncia do interesse deveria nortear a repartio da competncia, sendo que o interesse no precisa, necessariamente, compreender o territrio do municpio como Discusso 210 um todo, mas apenas parte dele. O princpio da subsidiariedade tambm foi mencionado por GUIMARES (2004). Interessante notar que Santo Andr e Osasco tentaram esclarecer a questo inserindo na legislao municipal o que eles entendiam como interesse local para a finalidade do disposto no artigo 30 da Constituio Federal. De forma praticamente idntica ambos estipularam o licenciamento ambiental, o controle das atividades potencial ou efetivamente poluidoras, assim como a busca pela melhoria constante da qualidade do ar, da gua e do solo 210 , o que no facilita muito o encaminhamento da questo, pois tambm j fazem parte das atribuies desempenhadas pelo Estado. Se considerarmos que uma rea contaminada envolve uma srie de aspectos diversos e inter-relacionados chegaremos concluso que no possvel estabelecer um interesse predominante do municpio em relao ao Estado por exemplo, ou de ambos em relao Unio. Isso ocorre porque o tema das reas contaminadas complexo e envolve vrias dimenses: - social, incluindo, por exemplo, a participao social na tomada de deciso quanto interveno em uma rea; - urbanstica, incluindo, por exemplo, os instrumentos de gesto urbana, normas sobre o uso futuro permitido do terreno, e problemas como perda e degradao do espao urbano; - econmica, incluindo, por exemplo, os mecanismos de financiamento; - tecnolgica, incluindo, por exemplo, as tcnicas de remediao; - legal, incluindo, por exemplo, as responsabilidades dos poluidores e dos proprietrios; - institucional, incluindo, por exemplo, a definio das competncias dos rgos pblicos envolvidos e a comunicao do risco; - ambiental, incluindo, por exemplo, quanto ser remediado e se haver a permanncia de resduos confinados na rea; - sade pblica, incluindo, por exemplo, o gerenciamento dos riscos sade humana e definio do risco aceitvel.
210 Conforme consta na Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental de Santo Andr (Lei n 7.733/98) e no Plano Municipal de Saneamento Bsico de Osasco (Decreto n 9.758/07). Discusso 211 No se pode dizer que a Unio ou o Estado ou o municpio possui interesse predominante neste problema complexo, diante do qual as decises devem ser tomadas por diversos atores, havendo, portanto, a necessidade de articulao entre eles. Com relao competncia legislativa suplementar h autores que entendem que os municpios poderiam preencher lacunas e adaptar normas ambientais j emanadas pela Unio ou Estado, ou seja, tais normas devem preexistir municipal, de modo que caso referidos entes no tenham legislado, no poderia o municpio legislar, j que foram excludos do exerccio da competncia legislativa concorrente. No nos parece ser este o melhor entendimento. Como ficaria ento, extrapolando o presente estudo, a situao de um municpio situado em um Estado que no tenha editado uma norma sobre gesto de reas contaminadas? No poderia o municpio editar sua prpria legislao, instituindo procedimentos e exigir uma avaliao preliminar ou confirmatria, ou mesmo a remediao da rea contaminada? De fato no pode o municpio ficar merc das normas estaduais e federais. Desta forma, em nosso entendimento, poderia sim um municpio, encontrando-se diante da problemtica das reas contaminadas estabelecer, por meio de lei, procedimentos para gerenci-la com fundamento no artigo 30, inc. I da Constituio Federal, ainda que sobre o tema o respectivo Estado no tenha legislado. Ademais, em se tratando de contaminao do solo urbano, no h como dizer que este tema no seja de interesse local. A dimenso urbanstica das reas contaminadas envolvem a perda da funo do espao urbano, o surgimento de reas ociosas e degradadas, temas de carter essencialmente municipal. Considerando que a competncia concorrente permite que dois ou mais entes da federao legislem sobre a mesma matria, a prpria Constituio estabeleceu nos pargrafos do artigo 24 um regramento para disciplinar a questo: a Unio estabelecer normas gerais, o que no exclui a competncia suplementar dos Estados. Inexistindo a lei federal, os Estados exercero a competncia legislativa plena, at a Discusso 212 supervenincia da lei federal, que suspender a eficcia da estadual no que for contrrio. Com base neste artigo 24 da Carta Magna o Estado de So Paulo editou a Lei n 13.577/2009, que trata da proteo da qualidade do solo e do gerenciamento de reas contaminadas. Foi exercida pelo Estado a competncia legislativa plena considerando a inexistncia de uma lei federal sobre o tema 211 . Caso a Unio futuramente legisle, apenas os dispositivos contraditrios restaro com eficcia comprometida (suspensa). Por outro lado, considerando a lei estadual existente, leis municipais supervenientes no poderiam ignor-la ou conter dispositivos contraditrios, devendo a ela se conformar. Em consonncia com os autores estudados (FREITAS, 2005; GRANZIERA, 2009; VAN ACKER, 1996; SIRVINSKAS, 2008), as leis municipais no podero ser menos restritivas que a lei estadual. Esta conformao deveria abranger inclusive o respeito ao gerenciamento de reas contaminadas por etapas. Se por exemplo, diante de uma rea meramente suspeita de contaminao a lei estadual exigir a realizao de uma investigao confirmatria, no teria sentido uma lei municipal, diante da mesma situao, exigir uma avaliao de risco (estudo exigvel somente aps a confirmao da contaminao). Este tema ser adiante comentado por meio da meno a exemplo concreto, sendo por ora necessrio chamar ateno sobre a real importncia de que a legislao municipal contenha os termos adequados e corretos sob o ponto de vista tcnico. Como ficaria outra situao hipottica supondo-se que o rgo estadual, com base na lei vigente, aprove o confinamento dos resduos (com base no uso futuro planejado do solo) e o municpio, com base em lei futura mais restritiva, exija a retirada total destes mesmos resduos (visando o uso multifuncional do solo)? Uma outra hiptese a ser vislumbrada a de os municpios paulistas no editem sua prpria legislao, mas apliquem a lei estadual vigente. Neste caso eles poderiam
211 Considerando que em nvel federal ainda no existe uma lei que discipline o gerenciamento de reas contaminadas, mas apenas a Resoluo CONAMA n 420/2009, todos os Estados possuem atualmente competncia plena para editar leis sobre a matria. Discusso 213 tambm suplement-la por intermdio de lei municipal, acrescendo, suprindo ou compensado uma eventual deficincia para atender a seus interesses. Em todos os casos, como mencionado, a legislao municipal dever se conformar estadual, no estabelecendo dispositivos contraditrios. No que concerne competncia material comum estabelecida no artigo 23 da Constituio Federal, considerando que pode ensejar (e de fato enseja) muitas dvidas a respeito do que, de fato, atribuio de cada ente federado, foi prevista no par. nico do artigo 23 da Constituio Federal a aprovao de leis complementares que teriam a misso de estabelecer normas para a cooperao entre os entes federados. Tendo em vista a inexistncia da referida lei complementar e que na competncia comum para proteger o meio ambiente e combater a poluio est inclusa, por bvio, a proteo do solo e o gerenciamento de uma rea contaminada, qual seriam ento as atribuies de cada ente federado? Em outras palavras, qual seria o contedo da competncia comum no tocante gesto de reas contaminadas? Alguns autores opinam no sentido de que enquanto no for elaborada a tal lei complementar a responsabilidade pela proteo do meio ambiente seria das trs esferas de governo, comum e solidria (GUIMARES, 2004; MILAR, 2009; FIORILLO, 2009). Concordamos com esta afirmao de modo que haja a mxima proteo do meio ambiente e que todos os entes envidem esforos nesta direo. Entretanto, na atuao rotineira dos rgos pblicos, h de se saber, na prtica, qual a atribuio de cada um. Referimo-nos, a ttulo exemplificativo, aos atos bsicos decorrentes do poder de polcia administrativa, como a aprovao das investigaes realizadas na rea e da interveno proposta pelo interessado incluindo prazos e tcnicas de remediao, assim como a fiscalizao e aplicao de sanes. Referindo-se no especificamente s reas contaminadas, mas s matrias abrangidas pela competncia comum, GRANZIERA (2009) indica a necessidade de articulao e a integrao das aes, adoo de procedimentos comuns e de troca contnua de Discusso 214 informaes, sendo uma alternativa vivel a celebrao de convnios entre as esferas de poder. Entendemos que estes so, sem dvida, os pontos-chave na definio de atribuies e tarefas no tocante gesto de reas contaminadas: articulao e integrao, por meio do que ocorrer a cooperao entre os entes federados. certo que as competncias constitucionais comuns no so privilgios ou faculdades, mas deveres, de modo que nenhum ente federativo pode recus-las ou exerc-las a pretexto de convenincia e oportunidade. O problema surge quando, diante da competncia atribuda aos trs entes ningum faz ou todos fazem por no se ter clara a diviso das tarefas. A cooperao necessria para evitar a superposio de funes dos rgos pblicos, desperdcio de recursos materiais e humanos e decises contraditrias. Busca-se a eficincia na atuao pblica 212 . Por oportuno, vale fazer uma breve comparao com o licenciamento ambiental desempenhado pelo Estado e por vrios municpios de So Paulo. Neste contexto a Resoluo CONAMA n 237/1997 trouxe uma lista de atividades que seriam consideradas de impacto local a serem, portanto, licenciadas pelos municpios. Posteriormente o Estado de So Paulo, por meio do Decreto n 47.397/2002, estabeleceu uma listagem prpria com base em sua experincia acumulada, complementada e ratificada pela Deliberao CONSEMA n 33/2009. Desta forma procura-se exercer uma gesto ambiental compartilhada e articulada entre Estado e municpios, de modo que no se sobreponham funes e tarefas, mas se complementem. O instrumento eleito para esta definio de atribuies, como visto, foi o convnio, que vem sendo efetivamente realizado entre o rgo estadual ambiental e as diversas Prefeituras.
212 Nos termos do artigo 37 da Constituio Federal, o princpio da eficincia deve reger a atividade da Administrao Pblica. Ele apresenta, segundo DI PIETRO (2003), dois aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico (p. 83). Discusso 215 No mbito do presente estudo, partindo-se do princpio que os municpios comearo a atuar na gesto de reas contaminadas, esta diviso de tarefas de forma articulada e compartilhada poderia tambm ser realizada mediante convnio, como foi feito entre o rgo estadual e o municpio de So Paulo. Ressalte-se que a Lei Estadual n 13.577/2009 estabeleceu explicitamente a necessidade de articulao entre as instituies como uma das formas de atingir os objetivos nela previstos. Da mesma forma a Resoluo CONAMA n 420/2009 fixou como um dos princpios bsicos para o gerenciamento de reas contaminadas a articulao, a cooperao e integrao interinstitucional. EVOLUO DA LEGISLAO SOBRE PROTEO DO SOLO O solo foi por muito tempo considerado um receptor ilimitado de resduos. No Brasil reconhecem-se paulatinamente os prejuzos ambientais e para a sade decorrentes desta crena. Sendo o Direito um produto tambm das mudanas sociais, a legislao ambiental vem reconhecendo e enfrentando o problema das reas contaminadas. Mediante a apresentao da legislao mencionada nas sees 6.1.1 e 6.1.2 procurou- se mostrar ao leitor como evoluiu a tutela jurdica do recurso ambiental solo considerando que sua proteo regulada sob o enfoque da atividade humana que nele exercida. Verificou-se o solo como recurso ambiental que exerce vrias funes: base para implantao de assentamentos e de outras atividades humanas, como unidades de conservao da natureza; receptor de resduos e outras substncias poluentes; objeto do ordenamento territorial; propriedade privada (no obstante seja um bem de uso comum do povo) etc. Impuseram-se responsabilidades nas esferas civil, penal e administrativa para aquele que atua sobre ele ou o polui; determinou-se sua recuperao caso se torne uma rea degradada; estabeleceu-se o controle corretivo (aplicao de penalidades em caso de cometimento de infrao) e preventivo (licenciamento ambiental) etc. Discusso 216 Demonstrou-se, ainda, que a contaminao deste recurso natural passou a ser um problema apenas recentemente reconhecido pelo ordenamento jurdico. Em 1976 o Estado de So Paulo aprovou legislao disciplinando o controle da poluio, proibindo diversas condutas como depsito, disposio, infiltrao, acmulo (etc.) de substncias poluentes no solo, o qual somente poderia ser utilizado para destino final de resduos desde que houvesse um projeto especfico de transporte e destino final. A acumulao temporria de resduos seria tolerada. A proteo jurdica no mbito federal iniciou-se em 1979 disciplinando-se como o solo poderia ser parcelado. Proibiu-se o parcelamento de terrenos que tivessem sido aterrados com material nocivo sade. Tais vedaes legais, entretanto, no evitaram que surgissem casos como Baro de Mau e Manses de Santo Antnio, anteriormente apresentados, em que edifcios residenciais foram construdos sobre reas contaminadas por disposio irregular de resduos. A legislao evoluiu partindo-se de uma proteo mais ideal e principiolgica do solo em sentido amplo. Termos como preservao e restaurao dos recursos ambientais, recuperao da qualidade ambiental e a recuperao de reas degradadas constam como objetivos ou princpios das polticas estadual e nacional do meio ambiente e das Constituies Federal e do Estado de So Paulo. J no mais bastava manter sua qualidade, mas a recuperao daquilo que estava sendo degradado passaria a ser necessrio, ainda que sem se saber exatamente como ou por meio de quais instrumentos. Um marco importante foi estabelecido pela Lei de Crimes Ambientais, em 1998, que trouxe, dentre as condutas punveis, o crime de poluio. Contaminar um terreno passou a partir de ento a ser tipificado como crime dependendo, por exemplo, do nvel de dano causado sade humana. Foi tambm preenchida outra lacuna em nvel federal, por meio do Decreto n 3.179/1999 213 , que fixou como infrao
213 Revogado pelo Decreto n 6.514/2008. Discusso 217 administrativa a conduta de causar poluio, aplicvel a reas contaminadas. Tal norma acabou tambm por fornecer aos rgos ambientais um importante dispositivo para enquadrar legalmente as infraes relacionadas poluio de solo constatadas nas aes de fiscalizao. A primeira norma que aborda o tema das reas contaminadas aprovada em nvel federal foi a Resoluo CONAMA n 273/2000, que estabeleceu os procedimentos para o licenciamento ambiental de postos de servio. Termos como passivo ambiental e contaminao comeavam a aparecer nas normas ambientais, sendo que esta Resoluo especificamente reconheceu em sua motivao que vazamentos de combustveis poderiam causar contaminao de corpos de gua do solo e do ar e que a ocorrncia desses vazamentos vinha aumentando significativamente nos ltimos anos em funo da manuteno inadequada ou insuficiente, da obsolescncia do sistema e equipamentos e da falta de treinamento de pessoal (CONAMA, 2000). Pela primeira vez se exige que atividades a serem encerradas apresentem um plano de desativao. Insere-se desta forma, na legislao, um instrumento preventivo o qual, segundo SNCHEZ (2001), visa eliminar os passivos ambientais que possam ter se acumulado durante a operao do empreendimento, os quais devem ser reduzidos ou preferencialmente eliminados quando da desativao. Referido plano de desativao foi posteriormente previsto em 2002 na legislao paulista (Decreto n 47.400) e definitivamente estabelecido como relevante instrumento do gerenciamento da qualidade do solo na Lei n 13.577/2009, de modo que todos os empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental devem comunicar o encerramento ou suspenso das atividades e informar as medidas de remediao planejadas se a rea estiver contaminada, e no apenas os postos de servio. Mais recentemente, a partir do ano de 2006, a legislao ambiental passou a se especializar no tema: i) reconhecendo a existncia das reas contaminadas; Discusso 218 ii) trazendo uma gama de novos conceitos e instrumentos necessrios para entender e lidar com o assunto; iii) buscando meios e estabelecendo procedimentos para gerenciar tais reas; iv) responsabilizando os agentes causadores; v) determinando obrigaes para os rgos pblicos envolvidos. Desta forma conceitos, princpios, objetivos, instrumentos e obrigaes referentes s reas contaminadas foram inseridos na legislao ambiental, preenchendo-se uma enorme lacuna jurdica relacionada proteo do recurso ambiental solo. No mbito federal destacam-se a Resoluo CONAMA n 420 (2009) e a Poltica Nacional de Resduos Slidos (2010). Na esfera estadual destacam-se a Poltica Estadual de Resduos Slidos (2006) e a lei especfica de proteo da qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas (2009). A Resoluo CONAMA n 420 (2009) teve o grande mrito de determinar aos Estados o prazo de quatro anos para que estabeleam seus valores prprios de referncia de qualidade de solo. Este um passo primordial para que reas degradadas e contaminadas sejam gerenciadas: primeiro deve-se buscar conhecer o que solo limpo, isto , sem contaminao. Foi anteriormente demonstrado a importncia da existncia de valores orientadores como instrumento da gesto do solo. de se salientar que, no tocante ao controle da poluio do ar e das guas superficiais, a legislao ambiental estabelece padres objetivos de emisso e de qualidade. No tocante ao solo no existem padres, cujo gerenciamento realizado com base em valores de concentrao de substncias denominados valores orientadores. Sob o aspecto preventivo, referidos valores auxiliam na manuteno de sua qualidade, assim como das guas subterrneas. Nas aes corretivas servem como parmetro para gerenciar reas contaminadas. Com base neles se define, por exemplo, se a rea est contaminada (conforme adiante comentado) ou o quanto de substncia poluente determinada localidade pode legalmente receber, como nos casos de aplicao vinhaa ou de utilizao de lodos de esgoto para fins agrcolas. Discusso 219 Merece tambm ser destacado que referida Resoluo CONAMA trouxe conceitos, princpios, diretrizes e metodologia de gerenciamento que podem ser utilizados pelos outros Estados do Brasil, que ainda no possuem uma poltica pblica a respeito do assunto. A Lei paulista n 13.577 (2009), por sua vez, a primeira e nica Lei aprovada no pas. Chamamos ateno para os seguintes temas. Qualquer pessoa que possa contaminar o solo deve adotar as providncias para que no ocorram alteraes significativas e prejudiciais s suas funes. Cria-se um dever geral de preveno, de modo que todos passam a ter uma responsabilidade maior perante este recurso natural. Pela primeira vez um texto legal apresenta quais so estas funes do solo, dentre as quais no foi prevista, porm, a recepo de resduos. Assim como o ar e a gua so receptores legtimos de efluentes gasosos e lquidos, o solo, desde que de forma tecnicamente adequada, tambm serve como destino final de resduos 214 . A lei ratificou a conduta j adotada pela CETESB com relao ao gerenciamento de reas contaminadas feito por etapas e com base em anlise progressiva do local, de modo que a classificao das reas ocorra conforme os conhecimentos tcnicos acumulados. Ainda, reafirmou-se que a atuao dos rgos do sistema estadual ambiental ter como parmetro os valores orientadores. De forma clara e objetiva foram fixados os responsveis legais pela identificao e remediao da rea. Alm do causador da contaminao, seus sucessores e do proprietrio do imvel, o detentor da posse tambm consta do rol dos responsveis legais. Nessas circunstncias, o locatrio de um imvel contaminado por terceiros passa a ser responsvel legal para remediao. Importante ressaltar que a responsabilidade do proprietrio por um terreno contaminado decorre apenas do fato de ele ter o domnio da rea (obrigao propter rem), no importando se, quando da aquisio da rea, ele tinha conhecimento da
214 A mesma crtica vale para a Resoluo CONAMA n 420/2009. Discusso 220 contaminao. Sua responsabilidade transmitida ao subsequente proprietrio em caso, por exemplo, de venda do terreno contaminado. A jurisprudncia vem entendendo que as obrigaes ambientais referentes a um imvel (a semelhana, por exemplo, da manuteno das reas verdes e das reas de preservao permanente) transmitem-se ao novo adquirente 215 . A criao do FEPRAC e a previso de instrumentos financeiros vieram em boa hora, pois constituem ferramentas fundamentais de gesto de reas contaminadas, o que ser discutido mais adiante. Uma outra relevante lacuna preenchida pela lei constitui a obrigatoriedade de que haja estudo de passivo ambiental previamente ao licenciamento de empreendimentos localizados em reas que abrigaram, no passado, atividades com potencial de contaminao ou em reas suspeitas de estarem contaminadas. Esta determinao abarca as alteraes de uso de imveis que tenham sido utilizados para fins industriais e que, como mencionado na reviso de literatura, esto sendo indevidamente utilizados para outros fins sem que previamente se saiba se o terreno contm contaminao. Espera-se que este dispositivo seja tambm inserido na legislao municipal aprovada a partir de agora. Um dos pontos fundamentais constitui a eleio da avaliao de risco como instrumento de tomada de deciso na interveno a ser feita em uma rea contaminada, o que, por sua relevncia, ser adiante detalhado e discutido. Vale a pena tecer breves comentrios a respeito da determinao legal de averbao da contaminao na matrcula do imvel. H quem diga que referido dispositivo seria inconstitucional por conflitar com o inc. XXV do artigo 22 da Constituio Federal, que estabelece a competncia privativa da Unio para legislar sobre Registros Pblicos.
215 Neste sentido vale a pena citar a deciso datada de 02.12.2009 proferida em Recurso Especial (RESP n 650.728 SC) pelo relator Min. Herman Benjamin: as obrigaes derivadas do depsito ilegal de lixo ou resduos no solo so de natureza propter rem, o que significa dizer que aderem ao ttulo e se transferem ao futuro proprietrio (...) prescindindo-se de debate sobre a boa ou m-f do adquirente, pois no se est na condio de responsabilidade subjetiva, baseada em culpa. Discusso 221 De fato, temos que o Estado de So Paulo estabeleceu na Lei n 13.577/2009 regramentos relacionados a Registros Pblicos, o que, em uma viso mais aprofundada, foi expressamente permitido pela prpria Lei n 6.015/1973 216 . Os atos a serem averbados nas matrculas dos imveis esto previstos no inc. II do artigo 167 da referida lei, dentre os quais no consta reas contaminadas. Entretanto o artigo 246 da mesma lei previu a possibilidade de averbao de outras ocorrncias que, por qualquer modo, alterem o registro. Entende-se, portanto, que a listagem estabelecida no inc. II do artigo 167 seria exemplificativa e no taxativa. Por meio do Parecer 217 acolhido pelo ento Corregedor Geral da Justia Dr. Gilberto Passos de Freitas, observa-se que foi justamente neste sentido a manifestao dos juzes auxiliares da Corregedoria em resposta consulta formulada pela CETESB e Ministrio Pblico sobre a viabilidade do apontamento das reas contaminadas nas matrculas dos imveis. Nesta linha relacionada informao e publicidade das reas contaminadas, vale destacar que a legislao especializada vem conferindo, como no poderia deixar de ser, cada vez mais importncia para estes temas, medida que institucionaliza, por exemplo a divulgao do cadastro de reas contaminadas paralelamente publicidade proporcionada pela averbao na matrcula dos imveis. A publicidade das informaes por meio dos portais institucionais eletrnicos dos rgos ambientais foi especialmente ressaltada pela Resoluo CONAMA n420/2009.
216 A Lei n 6.015/73 dispe sobre os registros pblicos e d outras providncias. O artigo 167 traz uma lista dos atos que sero registrados margem da matrcula imobiliria e outra dos atos que sero averbados. 217 Referido Parecer foi emitido nos autos do processo CG n 167/2005. Dentre os fundamentos jurdicos adicionais mencionados destacam-se: o direito de todos ao acesso s informaes ambientais; o dever do Poder Pblico de informar a populao; a segurana jurdica formal prpria do registro predial; a prpria funo social do registro de imveis: alm de sua funo precpua de proteo do direito de propriedade, existem funes secundrias de significativa relevncia, atuando o registro como instrumento protetivo-social e de controle urbanstico e ambiental. Especialmente no tocante s reas contaminadas entendeu-se relevante dar a necessria publicidade j que a contaminao acarreta restries importantes ao uso e gozo da propriedade, a imposio da obrigao de descontaminao, bem como, eventualmente, de sanes administrativas e penais. Nesse sentido a averbao enunciativa nada mais faria do que tornar pblica a situao ftica e jurdica dos imveis em questo, para cincia da populao em geral, dos vizinhos e habitantes de reas prximas e de eventuais adquirentes dos bens, os quais tero conhecimento das restries, nus e obrigaes que pesam sobre os imveis adquiridos. Discusso 222 Neste contexto a informao e a participao da populao no processo de deciso relativa s reas contaminadas constituem objetivos da Lei Estadual n 13.577/2009, de modo que os rgos ambientais e de sade devero estabelecer um programa que garanta populao afetada, por meio de seus representantes, o acesso s informaes e participao no processo de avaliao e remediao da rea, cabendo ainda ao conselho de orientao do FEPRAC aprovar tais programas. Chamamos ateno tambm para o fato de que a disponibilizao de informaes e a comunicao do risco constituem princpios bsicos do gerenciamento de reas contaminadas previstos na Resoluo CONAMA n420/2009, devendo os rgos ambientais estaduais, doravante, criar seus programas de comunicao do risco nos moldes preconizados pela Resoluo: devem ser adequados aos diferentes pblicos envolvidos, ser facilmente compreendidos, bem como deve ser propiciado acesso aos grupos social e ambientalmente vulnerveis. Note-se que a Resoluo deixou o tema relativamente aberto de modo que cada Estado tem liberdade para criar seu programa prprio de comunicao de risco respeitando a orientao bsica nela previsto. Vale lembrar, ainda, que, para haver acesso informao 218 , no basta que a populao, por exemplo, tenha acesso aos processos administrativos da CETESB, cuja linguagem, via relatrios tcnicos, no so na maioria das vezes entendidos pelo pblico leigo. A informao deveria estar disponibilizada de tal forma que possa ser efetivamente compreendida por parte de quem no especialista no assunto, situao essa que passar a ser, provavelmente, objeto de ateno por parte dos rgos ambientais, considerando especialmente, como visto, a legislao em vigor. No mbito da CETESB o GAC, em se tratando de reas crticas, est incumbido de realizar a gesto da informao e de estabelecer estratgias de comunicao do risco. Neste contexto poderiam ser previstos mecanismos que viabilizassem a participao da populao na deciso sobre o tipo de interveno a ser realizada em determinada
218 O acesso pblico a dados e informaes ambientais, incluindo os processos administrativos dos rgos ambientais, est previsto na Resoluo SMA n 66/96 (So Paulo) e na Lei Federal n 10.650/2003. Discusso 223 rea contaminada. Ainda no existem no Estado de So Paulo procedimentos formalizados e institucionalizados a este respeito. Este tema foi detalhadamente estudado por MARCATTO (2005) em sua dissertao de mestrado intitulada A participao pblica na gesto de rea contaminada: uma anlise de caso baseada na Conveno de Aarhus 219 . Foi pesquisado um caso real de participao na rea da Shell Vila Carioca, tendo como estrutura de anlise os pilares da citada conveno: acesso informao, participao e justia. Verificou-se, por exemplo, que o processo administrativo da CETESB no uma forma adequada para fornecer informao; h necessidade de um plano de comunicao, assim como de que as questes tcnicas sejam comunicadas de forma clara e efetiva; assim como no foram contemplados os requisitos da conveno como envolver a participao do pblico no incio, facilitar a publicidade de informaes, promover a participao em um estgio apropriado, fornecer oportunidades ao pblico para apresentar comentrios diretamente ou por meio de rgos representativos, levar em conta as opinies do pblico na deciso final, bem como inform-lo sobre a deciso final com justificativa. Para as vrias etapas do gerenciamento de reas contaminadas MARCATTO (2005) desenvolveu e props ferramentas de participao pblica (plano de comunicao, plano de participao e reunio tcnica participativa), que poderiam ser objeto de conhecimento e reflexo por parte dos rgos ambientais e municipais, para possivelmente adaptar, normatizar e inserir tais ferramentas em suas rotinas de trabalho. CONCEITOS LEGAIS DE REAS CONTAMINADAS A existncia de um conceito legal de reas contaminadas crucial para possibilitar o efetivo gerenciamento destas reas, conferindo a necessria segurana jurdica s aes do rgo ambiental e dos responsveis legais. No possvel gerenciar uma
219 A Conveno diz respeito ao acesso informao, participao pblica no processo de tomada de deciso e acesso justia matria ambiental. Foi assinada em 1998 na cidade de Aarhus, Dinamarca e entrou em vigor em 30. out. 2001. Disponvel em: <http://europa.eu/legislation_summaries/environment/general_provisions/l28056_pt.htm>. Acesso em: 10 jul. 2011. O acordo vale apenas para os Estados da Unio Europeia. Discusso 224 rea ou exigir determinadas obrigaes dos responsveis sem que se tenha definido o que uma rea contaminada. O que significa uma rea estar contaminada? Quanto de poluio precisa ter uma rea para que ela seja classificada como contaminada? Qual a diferena, do ponto de vista jurdico, entre uma rea contaminada e uma rea degradada? A Poltica Estadual de Resduos Slidos definiu rea degradada como rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria que por ao humana teve as suas caractersticas ambientais deterioradas 220 . Para facilitar a visualizao comparada representamos no Quadro 2 algumas definies de reas contaminada trazidas pela legislao ambiental vigente. Quadro 2. Definies de rea contaminada previstas na legislao ambiental. Poltica Estadual de Resduos (2006) DD CETESB (2007) Lei n 13.577 SP (2009) Poltica Nacional de Resduos (2010) rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria que contm quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos sade humana, ao meio ambiente e a outro bem a proteger (art. 5, inc. IX).
rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria, anteriormente classificada como rea contaminada sob investigao na qual, aps a realizao de avaliao de risco, foram observadas quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos sade humana 221 (item 2). rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria que contenha quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos sade humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger (art. 3, inc. II).
local onde h contaminao causada pela disposio, regular ou irregular, de quaisquer substncias ou resduos (art. 3, inc. II).
Fonte: legislao citada. Verifica-se na legislao aprovada em So Paulo que o termo rea contaminada est relacionado a quantidades ou concentraes de matria em condies que
220 artigo 5, inc. X. 221 A critrio da CETESB, uma rea poder ser considerada contaminada sem a obrigatoriedade de realizao de avaliao de risco sade humana quando existir um bem de relevante interesse ambiental a ser protegido Discusso 225 causem ou possam causar danos sade humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger. As definies paulistas, na essncia, so praticamente idnticas. Assim, o conceito jurdico de rea contaminada no est precisa e inequivocadamente delimitado, mas decorre da ultrapassagem de valores aceitveis de risco, o que ser analisado, no caso concreto, por meio de um estudo especfico de avaliao de risco, calculado com base nos citados valores orientadores. Neste contexto, como visto, tais valores do suporte tomada de deciso sobre a urgncia e meta de remediao, sendo referida remediao encerrada diante do atingimento de determinada concentrao dos contaminantes. A confirmao, portanto, da rea como contaminada depender de uma srie de estudos realizados em etapas sequenciais, conforme j apresentado, de modo que os conhecimentos de cada etapa fundamentaro as aes da etapa seguinte (avaliao preliminar, investigao confirmatria e investigao detalhada). A rea ser juridicamente classificada como contaminada se, aps a avaliao de risco calculado para determinado uso, forem observadas quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos sade humana (ou a outro bem a proteger se for o caso). Uma rea degradada, apesar de se encontrar deteriorada, no est, necessariamente, contaminada. Importante ter em mente que, do ponto de vista jurdico, tais conceitos no se confundem. Diante de uma determinada rea degradada (um lixo, por exemplo) estudos ambientais devero ser realizados para identific-la como contaminada, caso que poder ensejar sua remediao e ou adoo das medidas de controle institucional ou de engenharia. Por outro lado a definio trazida pela Poltica Nacional de Resduos no se preocupou com a tcnica legislativa ao definir uma rea contaminada como local onde h contaminao (...). Desta forma, para que se reconhea, em nvel federal, o que uma rea contaminada, sugere-se que o intrprete se socorra da definio de contaminao constante da Resoluo CONAMA n 420/2009, que, semelhana da legislao paulista, faz Discusso 226 remisso determinada concentrao de poluentes e necessidade de avaliao de risco: presena de substncia(s) qumica(s) no ar, gua ou solo, decorrentes de atividades antrpicas, em concentraes tais (o destaque nosso) que restrinjam a utilizao desse recurso ambiental para os usos atual ou pretendido, definidas com base em avaliao de risco sade humana, assim como aos bens a proteger, em cenrio de exposio padronizado ou especfico (CONAMA, 2009, art. VI, inc. V). As normas paulistas trazem tambm na definio a possibilidade de uma edificao ou benfeitoria de um terreno estar contaminada, situao que de fato tem ocorrido e que poderia ter sido prevista na Poltica Nacional de Resduos. Chamamos ateno para a importncia do correto entendimento sobre a definio legal do termo, tendo em vista que, a partir da classificao de uma rea como contaminada, uma srie de aes devero ser tomadas pelo responsvel legal e pelo rgo ambiental. AVALIAO DE RISCO COMO INSTRUMENTO DO GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS Importante esclarecer que, em geral, uma rea contaminada pode ser remediada objetivando-se uma dentre duas possveis situaes futuras a seguir sintetizadas: que o solo seja compatvel com um uso previamente determinado (princpio da aptido para uso), ou com todos os usos ou funes do solo possveis (princpio da multifuncionalidade do solo). Parte-se do princpio de que certos usos do solo requerem uma qualidade tima, como o residencial e outros no, como usos industriais ou estacionamentos por exemplo. i) princpio da aptido para o uso: realizada uma avaliao de risco sade, que, necessariamente, leva em conta o cenrio de uso futuro do solo e as vias pelas quais as pessoas esto (ou podem vir a estar) expostas aos contaminantes existentes. O risco minimizado, de modo que possvel que contaminantes permaneam na rea, desde que este risco seja gerencivel e mantido em um patamar aceitvel. A remediao da rea feita at o ponto necessrio que permita sua utilizao para o uso previamente estabelecido. Tal deciso fundamentada em metas de Discusso 227 remediao, calculadas com base em avaliao de risco cujos resultados variam conforme cada cenrio de exposio a depender do uso futuro do solo. Neste caso, a rea reabilitada para um determinado uso; ii) princpio da multifuncionalidade do solo: o risco eliminado com a remoo ou destruio integral das substncias poluentes. A rea restaurada s condies naturais (ou seja, s concentraes anteriores contaminao), podendo ser utilizada para quaisquer usos. Neste caso, os custos da remediao podem ser infinitamente mais altos que na hiptese anterior, chegando, inclusive, a inviabilizar a interveno na rea. Considerando o histrico do gerenciamento de reas contaminadas em pases europeus, conforme apresentado especialmente por FERGUSON (1999) e MARKER (2008), caminhou-se no sentido da flexibilizao do controle do risco de modo que, para que uma rea contaminada possa ser reutilizada, no h necessidade de limp-la at a concentrao anterior contaminao, eliminando-a totalmente e devolvendo ao solo um uso multifuncional. Por outro lado, h necessidade de se levar em considerao o aspecto econmico no encaminhamento de solues, sendo, atualmente, exceo, gerenciar a rea visando o princpio da multifuncionalidade do solo. O Estado de So Paulo, seguindo acertadamente esta tendncia, adotou o princpio fitness for use medida que estabeleceu a avaliao de risco como subsdio para tomada de deciso quanto interveno a ser realizada em uma rea contaminada, para fins de remediao. Nessas circunstncias vale retomar e discutir algumas expresses trazidas pela legislao apresentada nas sees 6.1.1 e 6.1.2, que podem causar e de fato causam confuso para os operadores do Direito e para o pblico em geral. A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo recuperar a qualidade ambiental, e, como um dos princpios, a recuperar reas degradadas, ao passo que visar preservao e restaurao dos recursos ambientais. O poluidor obrigado a indenizar ou reparar os danos causados. Nos termos da Constituio Federal Discusso 228 incumbe ao Poder Pblico preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais. Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado. A lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao pela primeira vez se preocupou em esclarecer tais conceitos reconhecendo, de forma inovadora, a possibilidade de que um ecossistema possa ser recuperado sem retornar sua condio original. O termo recuperao foi definido como restituio de um ecossistema (...) a uma condio no degradada, que pode ser diferente de sua condio original. Por outro lado, definiu-se restaurao como restituio de um ecossistema (...) o mais prximo possvel da sua condio original. O Decreto estadual n 47.400/2002, ao criar o plano de desativao, facultou a adoo de medidas de restaurao e recuperao. A poltica Estadual de Resduos, por sua vez, exige a recuperao ou remediao de reas contaminadas. A diversidade e a impreciso dos conceitos legais podem resultar, por consequncia, em uma diversidade de interpretaes possveis. A aplicao equivocada de tais conceitos, quando se tratava de reas contaminadas, levou ao entendimento de que, em diversos casos, as reas tivessem que ser remediadas de modo a voltar a ter um uso multifuncional, situao pela qual, como mencionado, j passaram inmeros pases com um passado industrial (como Estados Unidos e pases europeus). Tais pases, por experincia prpria e depois de muito apanharem e de acumularem vultosos passivos ambientais, verificaram que no seria possvel exigir que todas as reas contaminadas retornassem ao status quo ante da contaminao, de modo que flexibilizaram sua legislao no sentido de gerenciar as reas com base em avaliao de risco, muitas vezes adequando o uso do solo contaminao existente, a qual permaneceria na rea (ou seria retirada em parte). No Brasil, diante da novidade do tema e do desconhecimento de operadores do Direito, decises judiciais tm sido proferidas no sentido da recomposio integral da rea contaminada. Discusso 229 Determinou-se, por exemplo, a integral e completa recomposio do complexo ecolgico atingido at que este adquira qualitativa e quantitativamente os atributos que detinha, antes do incio do processo de poluio 222 . Em outro processo sentenciou-se da seguinte forma: comprovada a contaminao, imperiosa a recuperao do local, com a adoo das medidas necessrias para reconstruo do ambiente anterior (...) devem as rs reconduzir o ambiente ao estado anterior, o que somente possvel com a demolio das obras irregulares 223 . Ainda nesta linha consta do Manual Prtico da Promotoria de Justia do Meio Ambiente de 2005 a recomendao de que os promotores devam atuar no sentido de exigir que a reparao dos danos deve ser integral devendo conduzir o meio ambiente a uma situao, na medida do possvel, equivalente se o dano no tivesse sido causado. A indisponibilidade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado que impede a adoo de qualquer dispositivo tendente predeterminao de limites reparabilidade de danos ambientais, havendo (...) a necessidade de recomposio ambiental dos meios fsico e biolgico degradados ao seu estado original (MARTINS et al., 2005). No Inqurito Civil n 05/2005 em trmite perante a Promotoria de Justia de Mau, em que se apura a contaminao do solo em um posto de servio, a Sra. Promotora questiona CETESB se possvel a reparao do dano, ou seja, a restaurao da situao primitiva, total ou parcial? A legislao ambiental vem procurando esclarecer o assunto medida que traz conceitos especficos aplicveis ao gerenciamento de reas contaminadas. Verifica-se que todas as normas especficas aprovadas a partir de 2006 trazem a avaliao de risco como instrumento a ser utilizado, abrindo-se a possibilidade de que a rea seja remediada em conformidade com o uso futuro que se far nela. Aceita-se, portanto, que a rea possa abrigar futuramente usos menos exigentes de modo que a contaminao no seja inteiramente eliminada.
222 Sentena proferida em 1995 pelo Juzo de Direito da Primeira Vara Judicial da Comarca de Mogi Mirim, nos autos do processo n 480/1988. 223 Sentena proferida em 2006 pelo Juzo de Direito da 3 Vara Cvel de Mau, nos autos do processo n 348.01.2001.008501-4. Discusso 230 A Poltica Estadual de Resduos trouxe o conceito de remediao vinculando-o adoo de medidas para eliminao ou reduo dos riscos, o que est tecnicamente correto j que determinada rea, poder ser remediada visando sua reabilitao (reduo dos riscos) ou restaurao (eliminao dos riscos). Seu Regulamento definiu recuperao de reas degradadas como retorno da rea degradada a uma forma de utilizao, de acordo com um plano pr-estabelecido para uso do solo. Na etapa do gerenciamento de reas contaminadas denominada avaliao de risco, segundo a DD n 103/2007 da CETESB, a implementao das medidas de interveno visam a reabilitao da rea. Entende-se que a rea contaminada reabilitada para um uso futuro, e no recuperada ou restaurada. Optou-se por no utilizar o termo remediao tendo em vista que a rea pode ser reabilitada para um novo uso sem que tcnicas de remediao sejam utilizadas, mas apenas de controle institucional ou de engenharia. Em consonncia com a referida DD n 103/2007 a Resoluo CONAMA n 420/2009 trouxe de forma tecnicamente correta os conceitos de remediao como sendo uma das aes de interveno para reabilitao de rea contaminada, que consiste em aplicao de tcnicas, visando a remoo, conteno ou reduo das concentraes de contaminantes. Utilizou-se o termo reabilitao para definir as aes de interveno visando atingir um risco tolervel, para o uso declarado ou futuro da rea. Ao mesmo tempo foi corretamente previsto 224 que aes de restaurao poderiam ser exigidas. Finalmente a Lei Estadual n 13.577/2009, aps definir remediao como adoo de medidas para a eliminao ou reduo dos riscos, determinou que a tomada de deciso, pelo rgo ambiental, sobre a interveno em uma rea contaminada sob investigao ser subsidiada por avaliao de risco para fins de remediao (...) esclarecendo de vez o tema e trazendo o necessrio fundamento legal para que se gerencie uma rea adotando-se o princpio da aptido para o uso.
224 A proteo do solo deve ocorrer de maneira preventiva, a fim de garantir a manuteno da sua funcionalidade ou corretiva, visando restaurar sua qualidade ou recuper-la de forma compatvel com os usos previstos (art. 3). Discusso 231 No entanto, a Lei n 13.577/2009 infelizmente manteve o termo utilizado em sua redao original rea remediada para uso declarado, o que pode no condizer com a realidade, j que, muitas vezes, como mencionado, uma rea no precisa passar por um processo de remediao para ser reabilitada para um novo uso. O correto, portanto, seria dizer rea reabilitada para um uso declarado. Entendemos que o termo recuperao pode e deve ser utilizado para reas degradadas em sentido genrico. Entretanto, em se tratando de reas contaminadas, o termo mais correto seria reabilitao (ou at restaurao, se, de fato, se objetivar, no caso concreto, a multifuncionalidade do solo), em conformidade com os termos sugeridos por SNCHEZ (2004) na Figura 1 apresentada no captulo 2 supra. Cabe apenas ressaltar que a remediao da rea para fins de reabilitao pode no ser sempre necessria, conforme j esclarecido. A previso da avaliao de risco como instrumento do gerenciamento de reas contaminadas recente na legislao brasileira (tendo sido introduzida, como visto, a partir de 2006) e dever ser gradualmente conhecida e aplicada pelos operadores do Direito. H premente necessidade de que os conceitos legais sejam corretamente entendidos e utilizados, evitando-se interminveis discusses e confuses por parte de quem vai cumprir ou mesmo aplicar a legislao. Houvemos por bem detalhar com mais cuidado este assunto especialmente porque os municpios, ao atuarem na gesto de reas contaminadas e legislarem sobre a matria, devero destinar a devida ateno considerando que h enorme diferena para o interessado e para a sociedade se se exigir a restaurao da rea ou sua reabilitao. LEGISLAO FEDERAL E ESTADUAL CHAMAM OS MUNICPIOS RESPONSABILIDADE Verificou-se que a legislao especfica e recentemente aprovada especfica sobre reas contaminadas reconheceu a importncia da atuao municipal no gerenciamento e chamou por diversas vezes o municpio a sua responsabilidade. Vejamos alguns exemplos didaticamente sistematizados nos tpicos apresentados a seguir. Discusso 232 a) Recebimento de notificao dos rgos ambientais A Lei Estadual n 13.577/2009, durante as vrias fases do gerenciamento de reas contaminadas, previu que as Prefeituras municipais devero ser notificadas pelo rgo ambiental competente quando, por exemplo, a rea for classificada como contaminada sob investigao, contaminada ou remediada para o uso declarado. Na mesma linha a Resoluo CONAMA n 420/2009 tambm determinou ao rgo ambiental que comunique a existncia de uma rea contaminada ou reabilitada ao poder pblico municipal. Desta forma no basta que as Prefeituras sejam notificadas sobre presena de reas contaminadas, elas devem saber o que fazer com esta informao. Perguntas como o que fazer com uma rea contaminada?, quais so as consequncias da existncia de reas contaminadas para o planejamento urbano?, h risco a ponto de ter que restringir o uso do solo?, como restringir o uso do solo?, quais instrumentos de planejamento urbano podem ser criados para atrair investidores para uma rea contaminada? necessitam ser discutidas e consideradas pelos municpios. b) Licenciamento e fiscalizao como instrumentos da Lei n 13.577/2009 O licenciamento e a fiscalizao foram previstos como instrumentos da Lei Estadual n 13.577/2009 e, como visto, diversos municpios j esto procedendo ao licenciamento de atividades de impacto local. Tais instrumentos exercem um papel de fundamental importncia tanto sob o aspecto preventivo quanto corretivo do gerenciamento de reas contaminadas. No licenciamento de uma indstria deve ser checado se as atividades desenvolvidas podem contaminar o solo ou as guas subterrneas, adotando-se as medidas necessrias para prevenir e evitar a contaminao. Considerando que a grande maioria das fontes de poluio depende de licena para operar, a ocorrncia de reas contaminadas pode j ser evitada colocando-se as devidas exigncias tcnicas nas licenas de instalao ou operao do empreendimento, como por exemplo a obrigatoriedade de disposio adequada dos produtos qumicos armazenados ou dos resduos gerados no processo produtivo. Discusso 233 Por outro lado, sob o aspecto corretivo, possvel que a renovao da licena de operao do empreendimento seja vinculada s aes de identificao ou de remediao/reabilitao da rea. c) Participao municipal no cadastro de reas contaminadas e identificao das reas contaminadas nos planos municipais de resduos Com relao necessidade de identificao das reas contaminadas pelos municpios, duas situaes previstas na legislao anteriormente mencionada so dignas de nota. De acordo com a Lei n 13.577/2009 o cadastro (de reas contaminadas, potenciais e suspeitas) ser composto por informaes registradas nos rgo pblicos estaduais e municipais. O cadastro representa um instrumento central do gerenciamento destas reas, pois nele sero registradas, alm da localizao das reas, todas as informaes relacionadas s fases do gerenciamento, aos contaminantes presentes na rea, s tcnicas de remediao utilizadas, s restries de uso etc. De outra feita, consoante estabelecido pela Poltica Nacional de Resduos os municpios, inclusive aqueles com populao total inferior a 20.000 habitantes, devero identificar os passivos ambientais relacionados aos resduos slidos, incluindo reas contaminadas e medidas saneadoras nos planos municipais de gesto integrada de resduos slidos. Ainda, caso a autoridade municipal licencie empreendimentos sujeitos elaborao de plano de gerenciamento de resduos slidos, dever aprovar as medidas saneadoras relacionadas aos passivos ambientais, o que pressupe logicamente a existncia de pessoal tcnico capacitado para se manifestar nesses processos. d) Plano diretor e legislao de uso e ocupao do solo como instrumentos da Lei n 13.577/2009 Interessante notar que a Lei paulista n 13.577/2009 estabeleceu expressamente como um dos seus instrumentos o plano diretor e legislao de uso e ocupao do solo. Discusso 234 De forma clara e objetiva foi previsto que os planos diretores e a legislao de uso e ocupao do solo devero levar em conta as reas com potencial ou suspeita de contaminao e as reas contaminadas Este dispositivo legal efetivamente inseriu a questo das reas contaminadas no planejamento urbano, tendo em vista que o plano diretor o instrumento bsico do planejamento urbano conforme preconiza o artigo 182 da Constituio Federal. A exigncia de garantia do uso seguro das reas (contaminadas, suspeitas e potencialmente contaminadas) no mbito da aprovao de projetos de parcelamento do solo e de edificao constitui outro mandamento legal previsto na Lei n 13.577/2009, reforando o fato de que os rgos de aprovao municipal tero que incluir em suas rotinas procedimentos para este tipo de controle. Inclui-se aqui a checagem de todas as mudanas de uso que se faa em terreno contaminado ou suspeito de contaminao. A aprovao da reocupao destas reas deve necessariamente levar em conta a possvel presena de contaminantes, mediante a exigncia dos estudos ambientais necessrios (avaliao confirmatria, por exemplo). Caber aos municpios, doravante, atuar de forma preventiva e considerar a existncia destas reas problemticas na dinmica de uso do solo e em suas aes rotineiras de planejamento urbano e ordenamento territorial, sendo que alguns exemplos destas aes so citados a seguir. e) Controle institucional (restrio do uso da rea contaminada) Como visto o controle institucional uma das medidas de interveno a ser adotada em uma rea contaminada. Tais medidas, que visam impedir ou reduzir a exposio de um determinado receptor aos contaminantes presentes, so constitudas, por exemplo, pela restrio de uso do solo e/ou do uso de edificaes, de competncia legal dos municpios. Neste item esto abrangidos tanto a cassao de alvars de construo como a restrio de uso e do acesso a um terreno contaminado. Discusso 235 Devero ser tomadas aes administrativas no sentido de proibir a utilizao da rea para novas edificaes, por exemplo, at que seja remediada, assim como aes fsicas no sentido de proibir o acesso rea, mediante a lacrao do local com tapumes, cercas e placas indicativas. Por bvio, a respectiva fiscalizao peridica deve ser levada a efeito evitando-se que quaisquer pessoas sejam expostas ao risco ao inadvertidamente adentrarem no local. Este controle institucional est diretamente relacionado utilizao do cadastro. Para que o uso das reas seja restringido (e, talvez, o entorno, dependendo do caso), preciso saber onde esto localizadas estas reas, sendo que o cadastro da CETESB pode ser utilizado pelos municpios como ponto de partida. f) Definio do uso futuro do solo na tomada de deciso a respeito da interveno a ser adotada Outro aspecto importante a ser discutido, consoante j exposto, que a meta de remediao de uma rea estabelecida em funo da definio do uso futuro do solo, fator este que tambm est diretamente relacionado com as atribuies municipais. Nessas circunstncias duas situaes merecem destaque: 1. O uso do solo inicialmente planejado pode ter que ser alterado pelo municpio, no caso especfico, para que o uso previsto (ou economicamente possvel) diante das aes de interveno seja viabilizado. Suponhamos, por exemplo, que o uso legalmente permitido para determinado terreno seja o residencial. Entretanto, de modo a no se deixar a rea abandonada, considerou-se o uso comercial por ser economicamente vivel, sendo as metas de remediao a serem atingidas planejadas para tal uso. Esta hiptese poder certamente ocorrer na rotina dos rgos municipais de aprovao de empreendimentos. 2. O prprio projeto construtivo e arquitetnico, a ser aprovado pelo municpio, pode ter que ser adaptado contaminao existente na rea (que poder ser mantida). Discusso 236 O caso da revitalizao da rea do antigo incinerador Pinheiros, apresentado na seo 7.2.1, exemplifica esta hiptese 225 . Partiu-se do princpio que os resduos enterrados no apresentariam ameaa para os moradores do entorno e visitantes desde que permanecessem cobertos por solo limpo ou asfalto, tendo havido a adequao do projeto arquitetnico situao da contaminao. De forma semelhante, na rea objeto do projeto REDESC desenvolvido em Santo Andr, como visto na seo 7.2.2, considerando a contaminao existente na poro oeste do terreno, o uso do solo nesta parte foi restringido, de modo que a usina ser implantada na poro leste em que no se constatou risco. Imaginemos ainda casos em que a CETESB restrinja a interveno no lenol fretico pelo fato de que tal conduta poderia puxar a pluma de contaminao e que o municpio, por outro lado, tenha aprovado a construo de subsolos destinados a garagens. Alguns casos prticos esto efetivamente ocorrendo na regio de Jurubatuba, em So Paulo, em que as garagens dos novos empreendimentos no mais podem ser construdas para baixo pelo fato de influrem nas plumas de contaminao. O resultado que, diante da possibilidade de ocorrer incompatibilidade entre a interveno autorizada pela CETESB e o projeto aprovado pela Prefeitura, sugere-se que os projetos aprovados pelo rgo estadual (e as consequentes restries de uso e de construes) obtenham a devida anuncia das Prefeituras, e vice-versa, dependendo de onde se inicia o processo de aprovao. Esta situao prevista pela Resoluo CONAMA n 420/2009, quando atribui ao rgo ambiental a tarefa de avaliar as propostas de interveno em conjunto com outros rgos, que incluem claramente os rgos municipais. Da mesma forma, devem ser realizados em conjunto o acompanhamento das aes emergenciais, da prpria interveno e do subsequente monitoramento.
225 Mais exemplos podem ser encontrados na dissertao de MORINAGA (2007), na qual recomendaes bsicas para elaborao de projetos paisagsticos em reas contaminadas so apresentadas e discutidas. Discusso 237 Novamente neste contexto h necessidade de que os municpios tenham corpo tcnico capacitado e habilitado a opinar a respeito destas questes que certamente surgiro em suas rotinas de trabalho. g) Exigncia do cumprimento da funo social da propriedade urbana Como visto, de acordo com a Constituio Federal de 1988, o plano diretor definir quando a propriedade urbana cumpre sua funo social, tendo pr-estabelecido trs modalidades de descumprimento da funo social: manuteno do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificao compulsrios, imposio de IPTU progressivo no tempo ou desapropriao. Isto significa que o desconhecimento das reas contaminadas, pelos municpios, pode ensejar, no mnimo, duas situaes inusitadas: o municpio poderia exigir o parcelamento, ocupao ou utilizao de uma rea abandonada (no edificada ou no utilizada), mas que esteja contaminada, ou poderia, ainda, adquirir, via desapropriao, a prpria rea contaminada, tomando para si um passivo ambiental que at ento era privado! Anote-se que as reas contaminadas permanecem muitas vezes subutilizadas ou no utilizadas justamente porque a contaminao em si representa um obstculo para a reutilizao. Sugere-se, portanto, uma reflexo no sentido de que haja um tratamento jurdico diferenciado para reas contaminadas que no cumprem a funo social por estarem subutilizadas, no edificadas ou no utilizadas, pois muitas vezes esta no uma situao desejada pelo proprietrio ou pelo responsvel legal, que a mantm desta forma por no poder arcar com os custos da remediao. ATUAO DOS MUNICPIOS ESTUDADOS Foi ressaltado por diversos autores a necessidade efetiva da participao local na gesto ambiental, buscando-se efetivar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, especialmente considerando a integrao do municpio nos sistemas nacional e estadual de meio ambiente. Discusso 238 Neste contexto a questo das reas contaminadas deve necessariamente fazer parte da gesto ambiental municipal, devendo os municpios adequarem sua estrutura administrativa e promoverem aes no sentido de uma capacitao tcnica, tecnolgica e operacional. LAZANHA (2005), SNCHEZ (2004), VALENTIM (2005) e RODRIGUES JR (2003) ressaltaram ainda que a gesto de reas contaminadas deve ser objeto de ao municipal especialmente tendo em vista a atribuio relativa ao ordenamento territorial e regulao e controle do uso do solo. Verificou-se que, dos municpios estudados, apenas So Paulo tem procurado criar instrumentos e procedimentos formais para atuar na gesto de reas contaminadas tanto pela aprovao de legislao especfica quanto pela promoo de aes concretas visando atender suas demandas. Com relao estrutura administrativa, todos os municpios possuem em seus quadros uma secretaria de meio ambiente, conselhos ambientais e fundos destinados a apoiar aes e projetos ambientais. Do ponto de vista institucional vale destacar a criao, em So Paulo, do Grupo Tcnico de reas Contaminadas com atribuies especficas para gerir as reas contaminadas do municpio, se manifestar em processos que envolvam contaminao e analisar os estudos ambientais pertinentes. So Paulo , portanto, o nico municpio, dentre os estudados, que possui um corpo tcnico capacitado e com atribuies legalmente institudas para atuar na gesto de reas contaminadas. Dentre os fundos municipais pesquisados nenhum destinou ou destina recursos a projetos relacionados a reas contaminadas. Por meio da anlise dos instrumentos legais apresentados foi possvel constatar que todos os municpios possuem preocupao genrica com a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural ou construdo, recuperao de reas degradadas ou do dano ambiental, o que consta em suas polticas sob a forma de princpios, diretrizes ou objetivos. No tocante questo especfica das reas contaminadas observou-se em So Paulo uma grande evoluo na gesto de reas contaminadas desde 2002, quando foi constatado por SILVA (2002) que a alterao Discusso 239 de uso de antigos imveis industriais ocorria sem qualquer preocupao com a avaliao do solo ou com a possvel existncia de contaminao. A atuao do municpio, por meio da SVMA, teve incio em 2002 mediante a criao de legislao especfica e do GTAC. Descrevemos abaixo de forma sintetizada os instrumentos e aes desenvolvidas pelo municpio, o que poderia ser um ponto de partida para os outros municpios: - adaptao da estrutura organizacional mediante a criao do Grupo Tcnico de reas contaminadas na SVMA; - capacitao tcnica e aprimoramento de recursos humanos por meio do Termo de Cooperao com a CETESB e da participao de projeto com a GTZ; - desenvolvimento de mtodo para identificar e priorizar reas com potencial de contaminao em rea piloto; - alm da capacitao tcnica o Termo de Cooperao com a CETESB possibilitou a troca de informaes (ex. cadastro de fontes de poluio da CETESB), orientao para implementao do cadastro; - solicitao de estudos ambientais (avaliao preliminar e investigao confirmatria) para projetos de parcelamento do solo, edificaes, mudana de uso ou instalao de equipamentos em reas contaminadas, suspeitas ou potencialmente contaminadas; - anlise destes estudos com emisso de parecer tcnico para os rgos de aprovao (resultando no controle da reutilizao de antigas reas industriais); - acompanhamento do plano de interveno; - elaborao do Relatrio de reas Contaminadas 226 ; - desenvolvimento do cadastro de reas contaminadas, suspeitas e potencialmente contaminadas, o que resultou na criao do Sistema de Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas (SIGAC), por meio do qual se disponibiliza on line as informaes para outros rgos e secretarias; - a legislao contempla uma lista de atividades potencialmente contaminadoras, o que auxilia as aes de fiscalizao e controle.
226 Apesar de constar no referido Relatrio que ele se utiliza da classificao trazida pela Lei Estadual n 13.557/2009 (reas contaminadas sob investigao, contaminada, em processo de monitoramento para reabilitao ou reabilitada), verifica-se que isso no ocorre quando se trata de rea reabilitada, considerando que a citada Lei Estadual, como visto, erroneamente menciona rea remediada para uso declarado. Discusso 240 Identificou-se no municpio de Santo Andr um importante instrumento de gesto relacionado a reas contaminadas, qual seja o plano de desativao de empreendimentos exigido no mbito do licenciamento ambiental e a anotao da restrio do uso do solo no cadastro do imvel. No mbito do licenciamento ambiental exige-se estudo de passivo nos casos de reas suspeitas, mas no se possui corpo tcnico capacitado para analis-lo caso o resultado seja positivo. A elaborao do cadastro de reas contaminadas foi apenas prevista pelo plano diretor, carecendo ainda de aes concretas no tocante a sua elaborao. O Plano de Gesto e Saneamento Ambiental traz ferramentas que ainda carecem de implementao, mas que, em nossa opinio, representam um primeiro passo para que o municpio inicie uma gesto em reas contaminadas: estabelecimento de convnio tcnico com a CETESB obteno dos dados de poluio do solo; elaborao do cadastro de reas com suspeita de contaminao; publicao em mapa dos imveis contaminados e com potencial de contaminao; busca de parcerias para viabilizar a revitalizao nos casos em que a iniciativa privada no tiver interesse devido ao seu custo; capacitao da equipe tcnica; gesto junto CETESB para os dados de todos os novos empreendimentos potencialmente contaminantes sejam fornecidos e acompanhamento do monitoramento destes empreendimentos nas renovaes da licena de operao. O municpio de So Bernardo no possui instrumentos de gesto formalmente institudos relacionados a reas contaminadas, no obstante disponibilize em seu stio eletrnico um mapa com a localizao das reas. Algum tipo de controle exercido naquelas reas contaminadas confirmadas pela CETESB, medida que esta informao consta da ficha de inscrio cadastral do imvel. No projeto de lei em discusso sobre a poltica de meio ambiente observa-se a pretenso do municpio de criar procedimentos para identificao de reas contaminadas, medidas para proteo do solo e guas subterrneas e preventivas gerao de reas contaminadas, assim como para promover a remediao, garantir a participao da populao afetada nas discusses e incentivar a reutilizao das reas remediadas em ambiente urbano. Discusso 241 Caso o projeto seja aprovado da forma como se encontra, tais medidas devero ser criadas futuramente por regulamento ou outro ato administrativo prprio. A articulao interinstitucional entre os rgos de controle ambiental das outras esferas de governo tambm dever ser buscada. Mesmo sendo ainda um projeto em discusso vale ressaltar o incio do reconhecimento do problema pelo municpio. O municpio de Guarulhos, por meio do Cdigo de Edificaes e Licenciamento Urbano de 2004, reconheceu a problemtica da construo de empreendimentos sobre reas contaminadas ou suspeita de contaminao, condicionando sua aprovao apresentao de laudo de avaliao de risco. Algum tipo de controle exercido sobre as reas contaminadas j que estudos ambientais so exigidos para construes nessas reas, mas tambm carece o municpio de corpo tcnico capacitado para analis-los. Em Osasco no foram identificados instrumentos de gesto ou qualquer tipo de atuao em reas contaminadas. Verificou-se que no h uma atuao organizada e sistemtica em reas contaminadas nos municpios estudados, exceto em So Paulo. So Bernardo, Santo Andr e Guarulhos encontram-se em uma fase bastante preliminar. Alguns instrumentos de gesto foram previstos em legislao implementados, o que indica que os municpios caminham no sentido de exercer algum tipo de controle sobre as reas contaminadas, no obstante no possuam ainda procedimentos formais institudos por lei ou por outro ato normativo especfico. Iniciando suas atividades na gesto de reas contaminadas, seria interessante que os municpios, criassem seus programas de identificao preventiva de reas contaminadas, j que todas as edificaes e alteraes de uso do solo passam dependem de sua aprovao. Tal programa poderia ser criado a partir da utilizao de listas de atividades potencialmente contaminadoras 227 , buscando-se, na sequencia conhecer as reas suspeitas, aps a realizao de avaliao preliminar, e, depois, as
227 Ou utilizando-se da lista constante do Manual de reas Contaminadas da CETESB. Discusso 242 efetivamente contaminadas. Com base nestas informaes, cadastros municipais seriam institudos como um primeiro passo. Mesmo que ainda no tenham corpo tcnico capacitado ou estrutura organizacional adaptada para gerenciar integralmente uma rea contaminada a identificao preventiva das reas j seria um enorme avano, sendo, em caso positivo, a rea gerenciada pela CETESB. Neste contexto, medida que adquiram os conhecimentos tcnicos necessrios, recursos humanos e materiais, os municpios poderiam chegar ao estgio de gerenciarem por completo a rea. As aes de gerenciamento da rea propriamente ditas podem ser formalizadas por meio de polticas pblicas municipais, contendo procedimentos para identificar, avaliar, remediar e monitorar tais reas. Deveriam ainda ser criados fundos especficos para remediao de reas rfs, bem como outras medidas de incentivo. Em qualquer caso fundamental que haja aes articuladas entre municpio e Estado. Conceitos inadequados da legislao municipal Considerando que os municpios esto iniciando sua atividade legislativa referente ao tema reas contaminadas, importante que os conceitos tcnicos j existentes e legislados sejam conhecidos e observados. Tome-se como exemplo em So Paulo a Lei n 13.564/2003 e o Cdigo de Edificaes de Guarulhos (Lei n 6.046/2004), que condicionaram a aprovao de determinados empreendimentos em terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao apresentao de laudo tcnico de avaliao de risco. Sob o aspecto tcnico este dispositivo est equivocado por dois motivos. Diante de uma rea suspeita de contaminao exige-se que o responsvel realize uma investigao confirmatria, que ir confirmar ou no a existncia da contaminao. No h coerncia tcnica em se exigir o complexo estudo da avaliao de risco se no se sabe se a rea est contaminada, e se ainda no foi feita a investigao detalhada. Discusso 243 Ainda, para que determinada rea seja classificada, sob o aspecto jurdico, como contaminada, pressupe-se que a avaliao de risco j tenha sido realizada. Referido estudo de avaliao de risco exigvel para reas contaminadas sob investigao. Melhor seria se referidas normas tivessem previsto a apresentao dos estudos ambientais necessrios de modo que, diante do caso concreto, o rgo ambiental municipal possa escolher qual estudo exigir dependendo da classificao da rea e dos conhecimentos tcnicos at ento existentes. Outro exemplo digno de nota refere-se ao fato de que os mesmos municpios aprovaram listas de atividades que causam suspeita de contaminao. Na verdade, o que se quis provavelmente dizer foi atividades potencialmente contaminadoras. Isso porque a rea somente ser classificada como suspeita de contaminao aps a realizao de uma avaliao preliminar. Em razo apenas das atividades previamente desenvolvidas uma rea pode ser, sob o ponto de vista tcnico, considerada potencialmente contaminada e no suspeita de contaminao. Sugere-se, portanto, que os municpios, ao legislarem sobre a matria, despendam a devida ateno para que as normas sejam corretamente redigidas sob o aspecto tcnico, evitando-se desta forma a ocorrncia de confuses desnecessrias por parte de quem ir cumpri-las e aplic-las. CONTRIBUIES DE UMA ANLISE COMPARADA Considerando reduzida literatura nacional a respeito da gesto de reas contaminadas e, inicialmente, a falta de legislao especfica sobre o tema, procurou-se levantar na Alemanha e divulgar no captulo 8 deste trabalho alguns instrumentos, estratgias, experincias e abordagens que pudessem ser inicialmente conhecidos no Brasil e, talvez, utilizados ou aproveitados nas polticas pblicas internas. Em razo do advento de dois instrumentos legais relevantes no Brasil em 2009 (Lei n 13.577 e Res. CONAMA n 420) pretende-se fazer uma breve anlise comparativa com os resultados obtidos na Alemanha, o que pode ser de interesse de todos os entes que pretendam criar polticas pblicas a respeito de proteo do solo e gesto de reas contaminadas, incluindo os municpios. Discusso 244 As informaes levantadas na Alemanha mostram que esta questo tambm um problema naquele pas e na Europa. Considerando que a Alemanha possui aproximadamente 350.000 reas suspeitas de contaminao, 91.000 reas contaminadas (contando as que esto em processo de investigao, com avaliao de risco concluda e em remediao, excluindo-se as 25.000 reas em que a remediao foi concluda), pode-se considerar que as 3 mil reas contaminadas descobertas em So Paulo no representam um nmero to expressivo. Outros pases da Europa tambm so dignos de nota, como Finlndia com quase 7 mil reas contaminadas, Sucia com aproximadamente 11.700 reas e, Holanda, com 60 mil. No sem razo que o tema constitui objeto de preocupao da Comunidade Europeia, a qual vem se movimentando no sentido de criar um regramento uniforme a ser observado pelos pases membros. Na Alemanha pas comparativamente menor ao Brasil 228 e com densa populao 229
h vontade poltica de reduzir substancialmente o consumo dirio de solo, tido como um recurso natural escasso e que necessita de proteo, vontade esta traduzida no estabelecimento de uma meta para se reduzir a ocupao de reas para assentamento e trfego, de aproximadamente 120 ha/dia, em 2002, para 30 ha/dia, em 2020. No Brasil, provavelmente pela extenso do territrio, no h preocupao traduzida em polticas pblicas que indiquem a necessidade de se limitar o uso do solo ou a ocupao de novas reas. Embora a racionalizao do uso do solo seja um dos princpios da Poltica Nacional do Meio Ambiente, no existem aes, planos ou programas nesta direo. O solo (assim como outros recursos naturais) no visto como um recurso finito que necessite ser gerenciado, como o na Alemanha. A proteo do solo tida como um ponto chave na poltica ambiental alem. Para que a meta estabelecida pelo Governo Federal seja alcanada diversas reas e
228 O Brasil ocupa uma rea de 8.514.876,599 km 2 e tem aproximadamente 190 milhes de habitantes. A Alemanha ocupa uma rea de 357.115 km 2 e tem aproximadamente 82 milhes de habitantes. 229 A densidade populacional na Alemanha 228 hab/km 2 e, no Brasil, a mdia de 22,43 hab/km 2
(sendo a regio sudeste a mais adensada com 86,92 hab/km 2 ) Discusso 245 departamentos governamentais devem contribuir, cujos planos, programas e projetos especificamente formulados para reciclar e reduzir o consumo de reas se ramificam pelos Estados e municpios. Estes ltimos desempenham um relevante papel medida que realizam o planejamento urbano e disciplinam o uso do solo. Criou-se, ento, a poltica de economia de reas. Neste contexto a Lei de Ordenamento do Territrio e o Cdigo de Construes estabeleceram regras expressas, observadas em todas as esferas de governo, no sentido limitar a utilizao adicional de reas livres, esgotar as possibilidades de uso do espao interno das cidades em detrimento da ocupao de novas reas, restaurar a funcionalidade dos solos na medida do necessrio e lidar com o solo de forma econmica e cuidadosa. A legislao efetivamente dificultou a aprovao de projetos fora do permetro urbano (ou nos greenfields), ao passo que foi estabelecido um procedimento mais clere para aprovao de projetos no mbito interno das cidades, visando sua reutilizao. No que pertine ao planejamento urbano os municpios devem buscar, em suas aes rotineiras de aprovao de projetos e em outros atos de gesto de uso do solo, economizar, reutilizar e reciclar reas. A reciclagem de reas, reintegrao ao ciclo econmico de terrenos que perderam sua funo, constitui um fator determinante para que a meta governamental acima mencionada seja alcanada. Na prtica, como instrumentos da almejada reciclagem de reas, a remediao de reas contaminadas, a reutilizao de reas degradadas e a revitalizao de brownfields (Brachflche) assumem crucial relevncia e representam uma das prioridades das polticas de planejamento territorial e gesto de uso do solo. Interessante notar que o planejamento do uso do solo no pode prever usos incompatveis com a poluio existente. Justamente por isso de extrema importncia que as reas com solo consideravelmente poludo sejam marcadas nos planos diretores de construo (que equivaleriam, grosso modo, ao plano diretor previsto na legislao brasileira). Discusso 246 O planejamento e ordenamento territorial na Alemanha, contrariamente ao que ocorre no Brasil, no apenas leva em conta a contaminao do solo, mas as decises de planejamento devem se ajustar a uma possvel contaminao existente. neste sentido a manifestao de TOMERIUS e PREU (2001): os resultados das investigaes e avaliaes de risco podem exigir correes no planejamento urbano original, devendo o municpio ser capaz de demonstrar flexibilidade no caso concreto. Nesta hiptese acima est inserida, por exemplo, a alterao do uso do solo para um uso menos nobre, de modo a viabilizar a remediao da contaminao existente. Outro exemplo que vale destacar consta na Norma feita pela Comisso Tcnica de Urbanismo formada pelos Secretrios de Obras dos 16 Estados da Alemanha, a qual serve como um guia para as autoridades municipais. As atividades de planejamento no prevejam usos incompatveis com a poluio e que usos mais sensveis, como parquinhos infantis, sejam planejados apenas em reas no contaminadas, garantindo-se a conformidade do uso planejado com a contaminao existente. Ao contrrio da legislao paulista, conforme j comentado, a Lei alem de Proteo do Solo previu, dentre as funes do solo, a disposio de resduos, o que correto em nosso entendimento considerando ser o solo legitimamente utilizado como receptor de resduos, desde que de uma forma tecnicamente adequada. As autoridades devem executar aes de investigao das reas contaminadas quando, por exemplo, os valores de verificao foram ultrapassados, bem como podem utilizar recursos pblicos para executar a prpria remediao; alm disso, podem complementar ou mandar complementar um plano de remediao incompleto, no feito ou mal feito. Por enquanto no h no Brasil recursos pblicos disponveis para estas aes e tarefas, o que, entretanto, comea a ser previsto na legislao ptria e que ser a seguir discutido. O trmite administrativo na Alemanha facilitado quando se tratar de reas contaminadas complexas, o que denominado de efeito de concentrao das Discusso 247 decises dos rgos pblicos envolvidos. Pretende-se desburocratizar e dar celeridade ao processo de aprovao da remediao. Em So Paulo existe na CETESB o Grupo Gestor de reas Crticas (GAC), criado no ano de 2007, que visa dar um respaldo institucional s decises a serem tomadas, em consonncia com as diretrizes de governo e com as demais entidades envolvidas. Dar celeridade aos processos de remediao das reas crticas no um objetivo explcito do GAC, mas, na prtica, isso acaba ocorrendo em alguns casos j que o Grupo rene os rgos pblicos envolvidos tanto estaduais como Prefeituras para tomar decises conjuntas e em consenso a respeito da rea de interesse. O gerenciamento de reas contaminadas na Alemanha realizado por etapas, sendo as reas classificadas de acordo com os conhecimentos tcnicos acumulados, a semelhana do que ocorre em So Paulo e do que foi previsto na Resoluo CONAMA n 420/2009. Dentre as aes de interveno em uma rea contaminada previstas tanto na legislao alem quanto na paulista so aplicveis as medidas de remediao, que englobam as medidas de descontaminao e de segurana (ou conteno); e as medidas de proteo e restrio (que englobam as restries de uso e as medidas de engenharia). Existe, entretanto, na legislao alem, o estabelecimento de um marco temporal: caso a contaminao tenha ocorrido antes de 01.03.1999, pode-se optar pela adoo de medidas de descontaminao ou de segurana. Nos demais casos deve-se adotar prioritariamente medidas de descontaminao com a eliminao das substncias nocivas. A remediao tambm ser vinculada ao uso futuro do solo permitido pela legislao urbana, sendo utilizado como regra geral o instrumento da avaliao de risco. Valores orientadores so utilizados como instrumento de gerenciamento da qualidade do solo (valor de preveno) e das reas contaminadas (valores de verificao e de ao). Verificou-se que o contrato de remediao faz sucesso na Alemanha pois representa um instrumento cooperativo e negociado (ou um modelo de cooperao nas palavras de BIHLER et al., 2001), medida que se fixa com clareza as Discusso 248 responsabilidades, prazos e metas (etc.), alm de conferir segurana jurdica quanto ao planejamento do investimento. Por outro lado, a possibilidade de que faam parte do contrato terceiros interessados abre a possibilidade equilibrar interesses complexos. Neste sentido, todos os envolvidos podem participar, desde o prprio causador da contaminao, assim como proprietrios, locatrios, investidores, terceiros afetados e diferentes autoridades envolvidas. O instrumento especialmente utilizado em casos de reas contaminadas complexas, quando existem vrios autores e responsabilidades indefinidas, podendo incluir terceiros e potenciais investidores. O Termo de Ajustamento de Conduta, previsto no ordenamento ptrio, tambm representa um instrumento cooperativo, por meio do qual se pode estabelecer as metas e prazos da remediao. Entretanto, normalmente, so firmados apenas entre o rgo ambiental, o poluidor e/ou o Ministrio Pblico. Seu alcance, portanto, no seria to abrangente quanto o contrato previsto na legislao alem. Outra questo que merece reflexo a efetividade do TAC, cujas obrigaes muitas vezes so descumpridas, levando-se a propositura de aes judiciais interminveis. O contrato de remediao tambm preferido porque a autoridade est proibida de exigir, via ato administrativo, as obrigaes no cumpridas, o que poder posteriormente ser feito apenas por meio de ao judicial. Considerando o ordenamento jurdico ptrio tal proibio no encontra sustentculo. A clusula de iseno referida por SPIETH (2007), por meio da qual a autoridade, aps o atingimento das metas de remediao, renuncia a tomada de medidas adicionais, no deixa de ser um dispositivo interessante, pois confere maior segurana a possveis investidores na rea. Entretanto, merece toda cautela porque os estudos e conhecimentos tcnicos e cientficos que embasam tal deciso devem ser plenamente confiveis, o que muitas vezes no ocorre no Brasil, ou pelo menos em So Paulo. O cadastro de reas contaminadas organizado e compilado pela agncia ambiental federal com base nos dados obtidos dos Estados. No contexto brasileiro a Discusso 249 Resoluo CONAMA n 420/2009 previu a criao de um Banco de Dados Nacional sobre reas Contaminadas, a ser implementado pelo IBAMA, com base nas informaes a serem geradas pelos rgos ambientais. A tendncia no Brasil que os Estados comecem a discutir o assunto, considerando o surgimento gradual das reas contaminadas em seus territrios, e estabeleam suas prprias polticas pblicas, como tm procurado fazer os Estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais. Como j comentado as reas com solo significativamente poludo so marcadas nos planos diretores de construo. A Lei paulista n 13.577/2009 previu que os planos diretores e as leis de uso do solo devero levar em conta as reas com potencial de contaminao e contaminadas, no se falando, porm, em marcao. De qualquer forma, este um instrumento interessante e que mereceria uma reflexo mais aprofundada por parte dos planejadores e urbanistas no Brasil, considerando especialmente a publicidade que se dar s reas contaminadas. Os trabalhos em rede so bastante incentivados na Alemanha e na Europa em geral, a exemplo da CABERNET, RESCUE, NICOLE, COMMON FORUM e ELSA. As redes desempenham um papel importantssimo no tocante troca e compartilhamento de experincias, informaes, discusso de casos prticos e divulgao de casos de sucesso. Note-se que a RELASC tambm assume este relevante papel de disseminadora de informaes e de frum de encontro de especialistas da Amrica Latina, sendo que mais iniciativas como estas deveriam ser criadas e incentivadas no contexto brasileiro. Os projetos INTEGRATION e REDESC so tambm dignos de nota, pois propiciam que cidades da Amrica Latina troquem experincias e criem redes e ambientes de discusso com cidades europeias que enfrentam ou enfrentaram problemas semelhantes. Projetos internacionais conjuntos constituem uma oportunidade efetiva de se trocar informaes sobre casos, boas prticas e estratgias de sucesso, adaptando-as ao contexto local e contribuindo para uma frtil cooperao interdisciplinar. Em ambos os projetos citados todo o conhecimento e experincia tcnica relacionados investigao de reas contaminadas da cidade alem de Stuttgart e sua importncia no contexto da gesto urbana pode ser aproveitado pelas Discusso 250 cidades de So Paulo e Santo Andr, o que poderia ser replicado para outros municpios interessados. Ainda sem paralelo no Brasil justamente pela novidade do tema no cenrio poltico, destacamos na Alemanha algumas iniciativas como o engajamento poltico dos Estados no tocante proteo do solo. A ttulo exemplificativo mencionou-se o Grupo de trabalho de proteo do solo dos Estados e Unio, que rene as autoridades estaduais e da Unio para debater e trocar experincias, objetivando-se, sobretudo, a execuo uniforme da legislao de proteo do solo. Destaca-se a Norma elaborada pelo Grupo que serve como um guia de auxlio aos municpios com esclarecimentos e instrues a respeito da aplicao da legislao e da considerao de reas contaminadas no planejamento de construes e no licenciamento de obras. O Estado da Baviera possui dois importantes programas de proteo do solo, que preveem metas e prazos para identificao das reas contaminadas at 2020, assim como a elaborao de guias tcnicos para auxiliar os municpios na gesto de reas contaminadas e na aplicao uniforme das leis. No mbito desses programas atividades importantes de educao ambiental e de conscientizao so desenvolvidas. Existem tambm na Alemanha diversos fruns de discusso a respeito dos assuntos de interesse da comunidade. Citamos como exemplo o frum de reas contaminadas do Estado de Baden-Wrttemberg, associao de utilidade pblica constituda desde 1997, em que diversos atores pblicos e privados interessados na gesto de reas contaminadas se renem periodicamente. Guardadas as devidas propores, as Cmaras Ambientais constitudas no mbito da CETESB, j mencionadas, tambm servem como espao de discusso e interao entre iniciativa privada e poder pblico, gerando inmeros produtos como normas tcnicas, propostas para aperfeioamento da legislao, treinamentos, eventos, dentre outros. Como forma de conscientizao, educao e divulgao praxe na Alemanha a confeco de guias, manuais e auxlios de trabalho. Alm de constiturem excelentes instrumentos de educao e conscientizao sobre o solo, bem como de veiculao de informao tcnica tanto para o pblico leigo quanto especializado, faz com que o Discusso 251 assunto reas contaminadas na Alemanha seja desmistificado e no represente um tabu, pois as informaes esto sempre disponveis e divulgadas em grande quantidade, tanto em material impresso quanto via internet. As brochuras, em sua grande maioria, podem ser solicitadas pelo correio, como fizemos em vrias oportunidades, e so enviadas sem custo tanto para locais dentro da Alemanha quanto no exterior, como o Brasil. O Guia para avaliao do potencial de contaminao em imveis anteriormente apresentado constitui a primeira iniciativa semelhante desenvolvida em So Paulo 230 . Verificou-se tambm na Alemanha a real preocupao de se incluir a conscincia sobre proteo do solo na vida cotidiana e prtica dos cidados e crianas, por meio da insero do assunto em guias de viagem, calendrios, selos postais etc. Como visto a prpria agncia ambiental federal reconhece que a proteo do solo somente pode ser bem sucedida se houver a conscientizao tanto dos atores chave quanto da populao a respeito do valor do solo e de seus potenciais riscos. Uma questo que merece maior ateno o financiamento dos projetos de revitalizao de brownfields e de remediao de reas contaminadas. Procuramos dar especial destaque ao tema porque muitas vezes o sucesso dos projetos pode ser uma questo essencialmente econmica. Segundo MOERI e RODRIGUES (2005) a recuperao de reas contaminadas uma questo essencialmente econmica, que deve ser tratada mediante a integrao entre os diversos agentes do mercado: empresas, governos, consultorias ambientais e populao. Um dos problemas enfrentados no Brasil para a revitalizao de reas contaminadas a ausncia de mecanismos para financiar a remediao quando estas
230 Outra iniciativa interessante que vale a pena ser mencionada o Guia CAIXA de Sustentabilidade Ambiental que tratou da Avaliao ambiental de terrenos com potencial de contaminao de autoria de MARKER (2008). Considerando que parte da misso da CAIXA implementar programas do governo federal para habitao de interesse social, a instituio buscou sistematizar um conjunto de procedimentos metodolgicos visando detectar uma possvel contaminao em terrenos destinados a projetos habitacionais. Referida metodologia foi fundamentada nos procedimentos editados pela CETESB. Os resultados da aplicao da metodologia devero subsidiar a deciso de continuar ou no determinada operao ou projeto imobilirio (MARKER, 2008). Discusso 252 no tm um responsvel facilmente identificvel. Nestes casos, necessrio uma presena maior do Estado no financiamento remediao. Como anteriormente apresentado, a Alemanha possui diversas fontes de financiamento para revitalizao urbana e remediao de reas contaminadas. Os fundos estruturais da Unio Europeia tm como uma das prioridades a reconstituio do ambiente fsico, dentre eles a reabilitao de reas contaminadas. Alm disso, alguns bilhes de euros so destinados a questes relativas ao desenvolvimento urbano, como reabilitao de stios industriais e reas contaminadas. H tambm o apoio do governo federal reestruturao dos novos Estados, no mbito do qual se pretende redesenvolver reas literalmente abandonadas, sendo tambm disponibilizados recursos para que diversas reas substancialmente contaminadas sejam remediadas. Programas federais fomentam ainda projetos tcnicos e de pesquisa e programas estaduais especficos repassam recursos aos municpios para investigao e remediao, alm de prever a necessria assistncia tcnica. Interessante notar o que ocorre em outros pases da Europa. Segundo dados da Comisso Europeia todos os pases constantes da Figura 21 (apresentada no captulo 8) destinam verbas pblicas para a gesto de reas contaminadas, seja em menor ou maior escala. A Frana, por exemplo, gasta aproximadamente 840 milhes de euros por ano na gesto de reas contaminadas, sendo que cerca de 10% deste valor despendido pelo poder pblico. Pases como Sucia, Dinamarca e Holanda, do total anual gasto com gesto de reas contaminadas, cerca de 45% so representados por verbas pblicas. Os modelos conceituais apresentados remetem ao fator da viabilidade econmica do projeto como questo essencial. Segundo o modelo proposto por GRIMSKI e FERBER (2001) a viabilidade econmica constitui um dos quatro itens principais para que o sucesso da revitalizao de um brownfield, o que tambm se aplica s reas contaminadas. Discusso 253 O modelo conceitual A-B-C proposto pela rede CABERNET (2006) destaca basicamente os atores responsveis pelo financiamento da revitalizao, demonstrando a existncia de reas que, muitas vezes devido localizao desfavorvel, no se viabilizam somente com recursos privados e necessitam de investimentos pblicos ou outro tipo de apoio como iseno de impostos, linhas especiais de crdito, proviso de infraestrutura etc. Neste contexto, pedimos vnia para citar as exatas palavras de SNCHEZ (2001), que vo exatamente ao encontro do assunto ora tratado. Nos casos em que o mercado particularmente dinmico, empresas imobilirias da regio podem atuar como agentes de venda, mas em muitssimos casos a comercializao desses imveis difcil, devido ao seu prprio tamanho e sua localizao, justamente em zonas industriais ou em bairros em declnio. Assim, comum a interveno do poder pblico por meio de uma srie de aes como a compra ou a desapropriao do terreno ou ainda por meio de investimentos em infraestrutura (arruamentos, iluminao, transportes, parques etc.), de forma que, ao valorizar o entorno, fique facilitada a ao de empreendedores privados. A concesso de subsdios ou isenes fiscais uma das formas de participao do poder pblico. A reestruturao da regio siderrgica do Vale do Ruhr, na Alemanha, um caso de atuao concertada e relativamente bem-sucedida de rgos governamentais, empresas e outros atores (SNCHEZ, 2001, p. 49) Este um tema que precisa ser discutido e melhor encaminhado no Brasil. No existem em nosso contexto fundos ou verbas pblicas destinadas a projetos de remediao de reas contaminadas. No obstante, a legislao especfica recentemente aprovada vem demonstrando que a aplicao de recursos pblicos em reas contaminadas ser uma tendncia. As Polticas Nacional e Estadual de Resduos trouxeram dispositivos neste sentido. A Poltica Nacional previu que o governo federal dever estruturar e manter instrumentos e atividades para descontaminar reas rfs. O Comit Interministerial institudo pelo seu Regulamento dever definir e avaliar a implantao destes instrumentos. Alm disso, linhas de financiamento e medidas indutoras descontaminao devero ser prioritariamente institudas pelo Poder Pblico. No mesmo sentido foram previstos pela Poltica Estadual de Resduos o aporte de recursos oramentrios assim como incentivos fiscais, tributrios e creditcios Discusso 254 destinados recuperao de reas degradadas e remediao de reas contaminadas (por resduos slidos). Por bvio todas as ferramentas acima ainda necessitam de regulamentao, mas a previso legal j o primeiro passo, de fundamental relevncia. Neste passo a Lei Estadual n 13.577/2009 criou o primeiro fundo, tambm a ser ainda regulamentado, cujos recursos devero ser efetivamente aplicados em aes relacionadas identificao e remediao de reas contaminadas. Isto viabilizar inclusive a necessria atuao do poder pblico em aes emergenciais de forma mais eficiente. Mencionou-se como exemplo a frutfera parceria desenvolvida no mbito da revitalizao da rea do antigo incinerador Pinheiros, o que foi fundamental para o sucesso do projeto. Diversos rgos pblicos estaduais e do municpio, assim como a entidade privada envidaram esforos viabilizar a revitalizao. Esta iniciativa deve ser divulgada para que possa ser amplamente conhecida e replicada. Interessante notar que a prpria subprefeitura exerceu o papel de coordenadora e articuladora central da revitalizao. A participao privada em sociedades de remediao assim como as parcerias pblico-privadas foram identificados na Alemanha como possibilidades efetivas de viabilizar projetos de remediao. Demonstrou-se que as parcerias pblico-privada abrangem naquele pas uma multiplicidade de modelos de cooperao possveis, conforme exemplificado por meio da sociedade de projeto, e das sociedades e associaes criadas especialmente para remediar reas contaminadas. Os arranjos entre os parceiros podem ocorrer sob diversas formas: constituio de sociedade para a finalidade de remediao ou instituio da parceria por meio de contratos. Estas ideias poderiam ser aproveitadas no Brasil, aps um estudo jurdico dos modelos societrios previstos na legislao aplicvel, concluindo-se ou pela sua aplicabilidade ou pela necessidade de adaptao da legislao ptria. Certamente deve-se discutir como pano de fundo a questo das responsabilidades daqueles que investem em projetos de remediao de reas contaminadas, situao Discusso 255 que aflige sobremaneira os investidores. A capacidade de se atrair investimentos em terrenos contaminados justamente um dos maiores desafios a ser enfrentado pelo Brasil, justamente pelos riscos e responsabilidades de natureza civil associados tambm aquisio da propriedade. Veja-se que na Alemanha, segundo a mencionada deciso do Tribunal Constitucional Federal exarada em 2000, a responsabilidade do adquirente de uma rea contaminada foi limitada ao montante referente ao valor de mercado do terreno. De qualquer forma procuramos trazer este assunto baila, ainda que brevemente, visando enfatizar a necessidade de pesquisas neste sentido, inclusive mediante estudos comparados que tenham por objeto investimentos em reas contaminadas e a flexibilizao das responsabilidades legais. Por fim, vale tecer alguns comentrios sobre a proposta de Diretiva da Unio Europeia, a qual apresenta os instrumentos e abordagens que devem ser minimamente considerados para instituio de um sistema bsico de gesto de reas contaminadas nos pases da Unio Europeia. So eles: - necessidade de criao dos seguintes mecanismos: identificao e registro das reas em inventrios nacionais; informao para que o novo adquirente de determinada rea, antes da concluso da transao, saiba do estado em que se encontra o solo (relatrio do estado do solo); financiamento da remediao de reas rfs; estratgias nacionais para recuperao das reas; plataforma para intercmbio de informaes entre os Estados e as partes interessadas, assim como medidas paras promover a transferncia de conhecimentos e experincias; - abordagem de gerenciamento por etapas e vinculao das metas de remediao ao uso futuro (anlise baseada em avaliao de risco); - educao ambiental: criao de medidas para sensibilizar as pessoas.
Estes tpicos, de fundamental relevncia, mas por outro lado suficientemente abrangentes, poderiam constituir a base de discusso de um projeto de lei de norma geral, nos termos do par. 1 do artigo 24 da Constituio Federal, visando estabelecer Discusso 256 no Brasil uma poltica nacional de proteo do solo e de gerenciamento de reas contaminadas. Se Unio cabe, no mbito da competncia concorrente em matria ambiental, estabelecer as normas gerais, as quais no podem entrar em detalhes j que se aplicam igualmente a todo o territrio nacional, h de se perguntar: quais seriam as matrias seriam legisladas pela Unio como norma geral a respeito de reas contaminadas? Como o pas quer gerir suas reas contaminadas?
10 CONCLUSES E RECOMENDAES 10.1 ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS DA PESQUISA As concluses desta tese refletem as respostas aos objetivos descritos anteriormente, no captulo 3 e prova a hiptese inicialmente prevista no sentido de que os municpios deveriam estabelecer procedimentos para a gesto de reas contaminadas, bem como promover seu aparelhamento institucional investindo na capacitao de recursos humanos. Objetivo 1: refletir sobre e desenvolver os conceitos relacionados a reas contaminadas e brownfields. A existncia de um conceito legal de rea contaminada fundamental para possibilitar o efetivo gerenciamento destas reas, conferindo a necessria segurana jurdica s aes do rgo ambiental e dos responsveis legais. O conceito passou a fazer parte do ordenamento jurdico brasileiro em 2006, quando foi aprovada a Poltica Estadual de Resduos em So Paulo. Posteriormente constou da Lei Estadual n 13.577/2009, que trata da proteo da qualidade do solo e do gerenciamento de reas contaminadas. Na legislao aprovada em So Paulo o termo rea contaminada est relacionado a quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos sade humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger. Referido conceito, portanto, no est precisa e inequivocadamente delimitado, mas decorre da ultrapassagem de valores aceitveis de risco, o que ser analisado, no caso concreto, por meio de um estudo especfico de avaliao de risco. Por outro lado a definio trazida pela Poltica Nacional de Resduos no se preocupou com a tcnica legislativa ao definir uma rea contaminada como local onde h contaminao (...). Sugere-se que o intrprete se socorra da definio de contaminao constante da Resoluo CONAMA n 420/2009. O conceito de brownfield, como visto, no est necessariamente vinculado existncia de contaminao, mas a terrenos que, devido a um uso anterior perderam Concluses e recomendaes 258 sua funo. Tais terrenos podem estar abandonados ou subutilizados, assim como podem ter problemas de contaminao, esto localizados principalmente em reas urbanas desenvolvidas e demandam interveno para que voltem a ter um uso funcional e retornem ao ciclo econmico. Objetivo 2: apresentar e discutir as competncias constitucionais referentes ao tema. No mbito da competncia legislativa concorrente estabelecida no artigo 24, inc. VI da Constituio Federal sobre proteo do meio ambiente e controle da poluio, caber Unio editar as normas gerais por meio de uma poltica nacional de proteo do solo e gerenciamento de reas contaminadas. H necessidade de reflexo sobre quais seriam as matrias a serem aplicadas de maneira uniforme em todo territrio nacional. Com base neste artigo 24 da Carta Magna, o Estado de So Paulo editou a Lei n 13.577/2009, que dispe sobre diretrizes e procedimentos para a proteo da qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas. Foi exercida pelo Estado a competncia legislativa plena considerando a inexistncia de uma lei federal sobre o tema. Caso a Unio legisle, os dispositivos contraditrios restaro com eficcia comprometida (suspensa). Nessa toada, os demais Estados da federao possuem atualmente competncia legislativa plena sobre a matria. Com relao aos municpios, entende-se que no mbito da competncia prevista no artigo 30, inc. I da Constituio Federal, no h como estabelecer com preciso quais matrias, em se tratando de proteo do solo e de reas contaminadas, seriam de interesse local (ou mesmo de interesse predominantemente local) se considerarmos que uma rea contaminada envolve uma srie de aspectos diversos e inter- relacionados (social, urbanstico, econmico, tecnolgico, tcnico, legal, institucional, ambiental e de sade pblica). Desta forma, entende-se que um municpio, encontrando-se diante da problemtica das reas contaminadas, pode estabelecer, por meio de lei, procedimentos para gerenci-la com fundamento no artigo 30, inc. I da Constituio Federal, ainda que o respectivo Estado no tenha legislado. Os municpios paulistas podem tambm Concluses e recomendaes 259 suplementar a lei vigente estadual no que couber, com fundamento no artigo 30, inc. II, devendo a ela se conformar. Com relao competncia comum prevista no artigo 23, inc. VI da Constituio Federal para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas, em se tratando de proteo do solo e de reas contaminadas e medida que os municpios forem se capacitando para atuar na gesto dessas reas, haver necessidade de aes articuladas com o Estado, evitando-se a sobreposio de esforos, o desperdcio de recursos materiais e humanos e garantindo-se decises harmnicas. Objetivo 3: expor a evoluo da legislao aplicvel sobre proteo do solo em nvel federal e do Estado de So Paulo. A legislao sobre proteo do solo evoluiu gradualmente partindo-se de uma proteo mais ideal e principiolgica para sua especializao. Marcos importantes foram representados pela Lei de Crimes Ambientais, em 1998, e pelo ento Decreto n 3.179/1999. No ano de 2000 foi aprovada a primeira norma especfica que trata de contaminao por meio da Resoluo CONAMA n 273/2000 relacionada ao licenciamento ambiental de postos de servio. A partir do ano de 2006 a legislao ambiental passou a se especializar no tema: i) reconhecendo a existncia das reas contaminadas; ii) trazendo uma gama de novos conceitos e instrumentos necessrios para entender e lidar com o assunto; iii) buscando meios e estabelecendo procedimentos para gerenciar tais reas; iv) responsabilizando os agentes causadores; e v) determinando obrigaes para os rgos pblicos envolvidos. No mbito federal destacam-se a Resoluo CONAMA n 420 (2009) e a Poltica Nacional de Resduos Slidos (2010). Na esfera estadual destacam-se a Poltica Estadual de Resduos Slidos (2006) e a lei especfica de proteo de solo e gerenciamento de reas contaminadas (2009). Como reflexo do crescimento do nmero de reas contaminadas no cenrio brasileiro, a tendncia que o tema seja amplamente discutido e normatizado nas vrias esferas. O pas carece de uma poltica pblica que estabelea as regras gerais Concluses e recomendaes 260 em nvel nacional. Neste contexto, os Estados e Municpios devero regulamentar o assunto no mbito de suas competncias e de acordo com suas peculiaridades. Objetivo 4: apresentar e discutir a poltica pblica existente sobre reas contaminadas no Estado de So Paulo, bem como sua atuao institucional. A Lei paulista n 13.577/2009, por sua vez, a primeira e nica lei especfica sobre proteo do solo e gerenciamento de reas contaminadas aprovada no pas. Aps a proteo do ar e das guas, vem preencher uma enorme lacuna consistente na proteo jurdica do solo no Estado de So Paulo. Dentre as matrias legisladas encontram-se a definio de termos tcnicos relevantes, o enquadramento das reas de acordo com os conhecimentos tcnicos acumulados, os responsveis legais pela identificao das reas e por sua reabilitao, a elaborao de um registro e cadastro de reas contaminadas, a descrio do processo de gerenciamento por etapas, a criao de um fundo e outros mecanismos financeiros, esclarecimentos das competncias dos rgos pblicos envolvidos, adoo dos valores orientadores como parmetro de atuao dos rgos pblicos, determinao da averbao da contaminao na matrcula do imvel, obrigatoriedade de estudo de passivo ambiental previamente ao licenciamento de empreendimentos em reas potenciais ou suspeitas de estarem contaminadas, previso de programa que garanta o acesso informao e a participao da populao no processo de avaliao e remediao da rea. Como instrumentos relevantes destacam-se, por exemplo, o plano diretor e a legislao de uso e ocupao do solo e o plano de desativao. A eleio da avaliao de risco como instrumento de tomada de deciso a respeito da interveno constitui um dos elementos trazidos pela lei que fundamenta o gerenciamento de uma rea contaminada com base no princpio da aptido para o uso planejado, no sendo buscado, portanto, como regra geral, o uso do solo multifuncional. Verificou-se que a agncia ambiental do Estado de So Paulo, CETESB, tem exercido um papel fundamental no controle da poluio do solo e no gerenciamento de reas contaminadas, tanto no mbito do prprio Estado como do pas. A elaborao da prpria Resoluo CONAMA n 420/2009 teve intensa participao Concluses e recomendaes 261 de especialistas da CETESB, que puderam contribuir com seu conhecimento e experincia. Alm disso, o Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas, os Procedimentos para Gerenciamento de reas Contaminadas, assim como a lei paulista, cujo anteprojeto foi elaborado e discutido na Companhia, servem e serviro de modelo para outros Estados do Brasil. Os procedimentos estabelecidos por Minas Gerais so um exemplo. Aps ter obtido know how na Alemanha na dcada de 1990, a Instituio vem se especializando e se capacitando cada vez mais. Os convnios firmados com Universidades estrangeiras (Canad e Alemanha) e paulistas (USP e UNESP) e associaes tambm especializadas demonstram sua busca por uma melhoria contnua e pela troca constante de experincias. Instrumentos fundamentais para o gerenciamento de uma rea contaminada foram desenvolvidos pelo corpo tcnico da Companhia, altamente gabaritado, como por exemplo os valores orientadores para solo e guas subterrneas, sem o que seria impossvel gerenciar uma rea contaminada ou mesmo saber o que uma rea contaminada. Propiciam-se tambm ambientes frteis de discusso e de troca de conhecimentos, resultando na gerao de produtos relevantes para a sociedade. No mbito da Cmara Ambiental da Construo Civil foi elaborado o Guia para avaliao do potencial de contaminao em imveis; no mbito do GIAC nasceu a ideia da averbao da rea contaminada na matrcula do imvel, posteriormente concretizada por meio de deciso favorvel do Sr. Corregedor Geral de Justia. A RELASC, cuja proposta inicial foi tambm elaborada pela CETESB, constitui uma iniciativa promissora para estimular o intercmbio prtico de experincias com outros parceiros latino- americanos. Por outro lado temas importantes faltam ainda ser desenvolvidos como por exemplo programas de comunicao do risco, que incluam o devido acesso informao e a participao da populao no processo de avaliao e remediao da rea. Diante de toda sua experincia acumulada, a Instituio tambm desempenha um importante papel como capacitadora, promovendo e ministrando diversos cursos tcnicos sobre proteo do solo e gerenciamento de reas contaminadas. Concluses e recomendaes 262 Apesar de todo o trabalho desenvolvido pela agncia ambiental estadual, h necessidade premente de envolver os municpios, que devem assumir suas responsabilidades constitucionais e legais. importante que eles reconheam seu papel no gerenciamento de reas contaminadas cooperando com o Estado, de forma a criar mecanismos para uma ao conjunta, conforme demonstrado no Objetivo 5 a seguir. Objetivo 5: caracterizar e analisar a atuao legislativa e institucional de municpios do Estado de So Paulo na gesto de reas contaminadas, identificando-se possveis lacunas e avanos. No h uma atuao organizada e sistemtica em reas contaminadas nos municpios estudados, exceto em So Paulo. Segundo a classificao das respostas governamentais proposta por SNCHEZ (2001), possvel dizer que o municpio de So Paulo, aps passar pelas fases negligente e reativa, evoluiu e comea a atuar de forma corretiva e preventiva na gesto de reas contaminadas, considerando especialmente que sua busca na identificao de locais contaminados, mediante uma atuao planejada e sistematizada. O municpio tem procurado criar instrumentos legais por meio de legislao especfica, alm de promover aes concretas instituindo procedimentos e rotinas para atender referida legislao, e incorporando a gesto de reas contaminadas na dinmica do uso e ocupao do solo. Vale destacar especialmente a adaptao da estrutura organizacional, a capacitao tcnica e aprimoramento de recursos humanos, o desenvolvimento de mtodo para identificar e priorizar reas, a incorporao de procedimentos para controlar a reutilizao de antigas reas industriais, a elaborao do cadastro, do Relatrio e do Sistema de Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas. Santo Andr, So Bernardo e Guarulhos encontram-se em uma fase bastante preliminar de gesto, sem pessoal tcnico preparado para analisar os estudos de passivo. Alguns instrumentos de gesto esto sendo previstos em legislao (ou na legislao ainda a ser aprovada no caso de So Bernardo), mas, na prtica, necessitaro ser efetivamente criados e aplicados. Em Santo Andr a legislao previu o plano de desativao e a anotao da restrio do uso do solo no cadastro Concluses e recomendaes 263 dos imveis. Estes municpios atuam de forma reativa, sendo que os problemas so resolvidos caso a caso e as autoridades pblicas no sabem e no esto preparadas para lidar com os casos em vista da ausncia de rotinas ou procedimentos formalmente institudos. Chamamos ateno para o fato de que Santo Andr reconhece publicamente que h baixa governabilidade de controle, por parte da Prefeitura, em relao poluio do solo. A atuao do municpio de Osasco pode ser caracterizada como negligente, considerando a ausncia de reconhecimento pblico do problema. A falta de legislao especfica nestes municpios dificulta a atuao por parte do poder pblico. A insero das reas contaminadas na gesto municipal um desafio e uma tendncia. Alm das competncias constitucionais constatou-se que a legislao mais recentemente aprovada vem atribuindo diversas tarefas e obrigaes aos municpios. Para que o plano diretor e a legislao de uso do solo representem instrumentos efetivos da gesto de reas contaminadas, como previsto na Lei Estadual n 13.577/2009, as aes e procedimentos rotineiros de planejamento urbano devem levar em conta a existncia das reas contaminadas. Nas alteraes de uso do solo o controle municipal essencial para que se previnam, por exemplo, construes sobre solos contaminados. Considerando que cabe s Prefeituras aprovar todos os empreendimentos e atividades, poderia ser institudo nesta rotina de aprovao algum mecanismo de controle para verificar, ao menos, se as reas so potenciais ou suspeitas de contaminao, o que seria o primeiro passo para a criao de um programa municipal de identificao de reas contaminadas. O controle institucional exercido pelo municpio como uma das formas de interveno da rea, da mesma forma, fundamental para que os riscos sade sejam seguramente controlados. Existiria, ainda, a possibilidade de que o uso de um local ou regio tenha que ser alterado para viabilizar determinada interveno. Situaes em que o prprio projeto construtivo seja adaptado contaminao existente j no so raras. Terrenos subutilizados, no utilizados ou no edificados, que no estejam cumprindo a funo social, deveriam inicialmente ser avaliados para saber se esto ou no contaminados. No pode ser o proprietrio obrigado a construir, por exemplo, sem antes ser Concluses e recomendaes 264 solucionada a questo da contaminao, podendo-se chegar ao absurdo de o municpio, por ignorncia, desapropriar uma rea contaminada, adquirindo para si o passivo. Por fim, as reas contaminadas e as medidas saneadoras devero ser identificadas pelos municpios nos seus planos de resduos. Como os municpios lidam e enfrentaro todas estas questes? Aes primordiais incluem a capacitao tcnica de recursos humanos, a organizao e estruturao institucional, bem como o aparelhamento em termos tcnicos, tecnolgicos e operacionais. Recomenda-se a articulao com o rgo estadual, a semelhana do que fez o municpio de So Paulo, para que haja troca de informaes, definio de procedimentos comuns, discusso de casos especficos, dentre outras necessidades identificadas conforme as peculiaridades de cada municpio. Objetivo 6: apresentar polticas, estratgias e instrumentos sobre gesto de reas contaminadas na Alemanha. Considerando que a Alemanha possui uma das maiores densidades demogrficas da Europa foi estabelecida pelo governo federal, no mbito de sua poltica ambiental, a meta para se reduzir o consumo dirio de solo para 30 ha por dia at 2020. Para que a meta possa ser alcanada, diversas polticas setoriais contribuem, e a proteo do solo se tornou uma tarefa interdisciplinar e interdepartamental nas vrias esferas de governo. Alm disso, o solo visto como um recurso natural finito que necessita, portanto, ser gerenciado, e sua proteo tida como um ponto chave na poltica ambiental alem. A legislao prev expressamente o uso econmico do solo e a priorizao do uso de reas degradadas frente s reas livres. Os municpios desempenham um relevante papel medida que realizam o planejamento urbano e disciplinam o uso do solo, sendo que em suas aes rotineiras de aprovao de projetos e em outros atos de gesto de uso do solo deve economizar, reutilizar e reciclar reas. Neste contexto, chega-se ao ponto que interessa presente pesquisa: a remediao de reas contaminadas, a reutilizao de reas degradadas e a revitalizao de brownfields (Brachflche) assumem fundamental relevncia na Alemanha. Concluses e recomendaes 265 Existem desta forma diversos instrumentos, estratgias e abordagens que podem ser conhecidas, avaliadas, discutidas e possivelmente utilizadas pelos entes federados no Brasil quando da criao de suas polticas pblicas: o planejamento do uso do solo leva em conta a contaminao existente; as reas com solo significativamente poludo so marcadas nos planos diretores urbanos; o trmite administrativo facilitado e agilizado quando se tratar de reas complexas; o contrato de remediao representa um instrumento de cooperao bastante utilizado entre poder pblico, iniciativa privada e terceiros envolvidos; a responsabilidade do novo adquirente de uma rea contaminada limitada ao valor comercial do imvel; os Estados possuem seus prprios cadastros (que alimentam o cadastro federal) e legislao sobre proteo do solo e reas contaminadas, sendo que diversos deles possuem fruns de discusso e programas especficos de proteo do solo que apoiam os municpios na investigao e remediao, por meio de assistncia tcnica e recursos financeiros; os trabalhos em rede so amplamente incentivados; o tema reas contaminadas no um tabu e constitui rotineiramente parte do cotidiano dos cidados, havendo um trabalho abrangente dos rgos pblicos de conscientizao, educao e divulgao por meio da confeco de guias, manuais e brochuras tcnicas, informativas e educativas; existem inmeros programas de financiamento para revitalizao de reas degradadas e contaminadas; a iniciativa privada participa em conjunto com o poder pblico de projetos de remediao por meio de parcerias pblico-privadas ou constituindo sociedades ou associaes de remediao; h recursos pblicos disponveis para que as autoridades executem aes de investigao e remediao. 10.2 RECOMENDAES Diante da constatao de que o municpio um ator chave no processo de gesto de reas contaminadas, sugere-se que a agncia ambiental, em vista de sua experincia e expertise, promova cursos especficos de capacitao tcnica direcionado s Prefeituras, o que pode ocorrer inclusive mediante o estabelecimento de parcerias com universidades pblicas paulistas. Concluses e recomendaes 266 Neste contexto, poderiam ser criados manuais e guias especficos dirigidos aos municpios que contivessem informaes bsicas sobre como identificar e gerenciar uma rea contaminada. Este estudo pode ser continuado tambm para que sejam pesquisados, por exemplo, a flexibilizao da responsabilidade legal de um possvel investidor em uma rea contaminada, bem como a possibilidade de criao de sociedades especficas de remediao quando existirem reas crticas ou complexas com diversos responsveis legais. Recomenda-se ainda que outras municipalidades de So Paulo, assim como outros Estados, sejam objeto de estudo com objetivo de averiguar como esto lidando com a problemtica das reas contaminadas. Como ponto de partida para as discusses a respeito de uma poltica nacional de proteo do solo e gerenciamento de reas contaminadas, sugere-se: - criao de cadastros estaduais de reas contaminadas e suspeitas visando a formao de um Banco de Dados nacional; - instituio da informao da contaminao do solo na matrcula do imvel (alterando-se inclusive a Lei de Registros Pblicos para expressamente prever tal informao no rol de itens a serem averbados); - estabelecimento de um fundo nacional para remediao/reabilitao de reas contaminadas prioritrias e de outros mecanismos financeiros; - definio de uma estratgia mnima de gesto das reas contaminadas, prevendo-se uma abordagem de gerenciamento por etapas, as aes de interveno, vinculando-se possivelmente as metas de remediao ao uso futuro do solo; - criao de uma plataforma para intercmbio/redes de informaes entre os Estados, municpios e partes interessadas; - definio dos responsveis legais, acrescentando-se a necessria discusso a respeito da flexibilizao das responsabilidades; - criao de aes de educao ambiental em proteo do solo; 10.3 CONSIDERAES GERAIS A efetividade da gesto das reas contaminadas depender do engajamento dos diversos atores envolvidos no processo, como municpios, rgos do Poder Concluses e recomendaes 267 Executivo destacando-se os ambientais e de sade, Ministrio Pblico, Poderes Legislativo e Judicirio, empresas privadas, investidores, consultorias, universidades e populao. Fazemos nossas as palavras do Ministro do Meio Ambiente da Alemanha: a proteo do solo s pode ter xito se os principais atores da sociedade e a populao em geral compreenderem que o solo um bem sob risco e digno de ser mantido, e estiverem dispostos a contribuir com os esforos necessrios para sua proteo (RTTGEN, 2010). 11 REFERNCIAS AAV - ALTLASTENSANIERUNGS- UND ALTLASTENAUFBEREITUNGSVERBAND NRW. Altlastensanierungsallianz NRW: Der AAV und das nordrhein-westflische Kooperationsmodell. Disponvel em: <http://www.aav- nrw.de/DerVerband/Allgemeines/hintergrund.aspx?navid=1>. Acesso em: 26 fev. 2011. AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE. Overview of progress in the management of contaminated sites in Europe (2007a). Disponvel em: <http://www.eea.europa.eu/data- and-maps/figures/overview-of-progress-in-the-management-of-contaminated-sites-in- europe>. Acesso em: 13 mai. 2011. AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE. Estimated allocation of public and private expenditures for management of contaminated sites by country (2007b). Disponvel em: <http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/estimated-allocation-of-public-and- private-expenditures-for-management-of-contaminated-sites-by-country>. Acesso em: 13 mai. 2011. AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE. O ambiente na Europa: quarta avaliao. Copenhagen, 2007c. 28 p. Disponvel em: <http://www.eea.europa.eu/pt/publications/state_of_environment_report_2007_1>. Acesso em: 30 dez. 2010. AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE. Introduo aos solos. Disponvel em: <http://www.eea.europa.eu/pt/themes/soil>. Acesso em: 07 jan. 2011. ANTUNES, P. de B. Direito ambiental. 9. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2006 BADEN-WRTTEMBERG. Altlastenstatistik 2009. Zahlen und Fakten zum Stand der Altlastenbearbeitung in Baden-Wrttemberg. Karlsruhe: LUBW Landesanstalt fr Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Wrttemberg, 2010. BADEN-WRTTEMBERG. Altlastenforum. Disponvel em: <http://www.altlastenforum- bw.de/>. Acesso em: 25 jan. 2011. BANCO MUNDIAL. Brasil: a gesto dos problemas de poluio. A agenda ambiental marrom volume I: relatrio de poltica. Relatrio n 16635-BR. Brasil: Banco Mundial, 1998. 49 p. BAYERN. Bayyerisches Staatsministerium fr Landesentwicklung und Umweltfragen. Arbeitshilfe Kommunales Flchenressourcen-Management. Mnchen, Bayern, 2003. BAYERN. Bayerisches Staatsministerium fr Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz. Bodenschutzprogramm Bayern 2006. Mnchen, Bayern, 2006. BAYERN. Bayerisches Staatsministerium fr Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz und Bayerisches Staatsministerium des Innern. Bndnis zum Flchensparen: Aktionsprogramm. Mnchen, Bayern, 2007. Referncias 270 BAYERN. Altlastensanierung: Finanzierung und Frderung. Disponvel em: <http://www.stmug.bayern.de/umwelt/boden/altlasten/foerder.htm>. Acesso em: 22 jan. 2011. BERLIN. Einleitung: nachsorgender Bodenschutz/Altlasten . Disponvel em: <http://www.berlin.de/sen/umwelt/bodenschutz/de/nachsorge/einleitung.shtml>. Acesso em: 21 dez. 2010. BERLIN. Einleitung: Finanzierung. Disponvel em: <http://www.berlin.de/sen/umwelt/bodenschutz/de/nachsorge/einleitung_2.shtml>. Acesso em: 15 jan. 2011. BIHLER, M.; KOCH, M.; MCKE, W.; WEINDL, J. Kursbuch Altlasten: Recht, Toxikologie, Technik. Mnchen: Franz Vahlen, 2001. BMU - BUNDESMINISTERIUM FR UMWELT, NATURSCHUTZ UND REAKTORSICHERHEIT. Kurzinfo Bodenschutz und Altlasten. Disponvel em: <http://www.bmu.de/bodenschutz/kurzinfo/doc/4014.php>. Acesso em: 25 set. 2011a. BMU - BUNDESMINISTERIUM FR UMWELT, NATURSCHUTZ UND REAKTORSICHERHEIT. Sanierung der kologischen Altlasten in den neuen Bundeslndern. Disponvel em: <http://www.bmu.de/bodenschutz/altlastensanierung_in_den_neuen_bundeslaendern/doc/42 648.php>. Acesso em: 07 jan. 2011b. BMU - BUNDESMINISTERIUM FR UMWELT, NATURSCHUTZ UND REAKTORSICHERHEIT. Forschungsrahmen des BMU. Umwelt, Berlin, p. 3-33, jan. 2011c. Disponvel em: <http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/ufoplan_2011.pdf>. Acesso em: 21 mar. 2011. BRANDEMBURG. Europischer Fonds fr regionale Entwicklung (EFRE). Disponvel em: <http://www.efre.brandenburg.de/cms/detail.php/bb1.c.152414.de>. Acesso em: 25 jan. 2011. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Decreto n 99.274, de 06 de junho de 1990. Regulamenta a Lei n 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispem, respectivamente sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental e sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Decreto n 6.514, de 22 de julho de 2008. Dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao destas infraes, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6514.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. Referncias 271 BRASIL. Decreto n 7.404, de 23 de dezembro de 2010. Regulamenta a Lei n o 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, cria o Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos e o Comit Orientador para a Implantao dos Sistemas de Logstica Reversa, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7404.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Dispe sobre os registros pblicos e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L6015.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e d outras Providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L7347orig.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9605.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, 1 o , incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9985.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2001. Institui o Cdigo Civil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. BRASIL. Lei n 12.305, de 02 de agosto de 2010. Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, altera a Lei n o 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007- 2010/2010/lei/l12305.htm>. Acesso em: 13 mai. 2011. CABERNET - CONCERTED ACTION ON BROWNFIELD AND ECONOMIC REGENERATION NETWORK. Sustainable brownfield regeneration: CABERNET network report. Nottingham, UK, 2006. Referncias 272 CAMPINAS. Projeto para Manses Santo Antnio comea em maio a um custo de R$ 250 mil. Campinas, 2004. Disponvel em: <http://2009.campinas.sp.gov.br/saude/noticias/not_03_04/not_04_03_04c.htm>. Acesso em: 01 dez. 2010. CASARINI, D. C. P. Gesto da qualidade do solo e da gua subterrnea. So Paulo: CETESB; [s.d.]. material institucional no publicado CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Avaliao de risco sade da populao em decorrncia da exposio aos contaminantes provenientes da rea das Indstrias Reunidas Francisco Matarazzo (IRFM), So Caetano do Sul. So Paulo: CETESB, 1998. 72 p. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas. So Paulo: CETESB/GTZ, 1999. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. INFORMAO TCNICA N 164/01/CPN-B [Proposta de Interdio Temporria Acumuladores AJAX]. So Paulo: CETESB, 2001a. 23 p. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Relatrio de estabelecimento de valores orientadores para solos e guas subterrneas no Estado de So Paulo. So Paulo, 2001b. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Parecer Tcnico 057/ECA/02. Poluio dos Solos e guas Subterrneas do Terminal Ipiranga So Paulo, SP. So Paulo: CETESB, 2002. 26 p. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Informao Tcnica: Caso Rhodia. So Paulo: CETESB, 2003a. 11 p. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Guia para avaliao do potencial de contaminao em imveis. So Paulo: CETESB/GTZ, 2003b. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Deciso de Diretoria n 195/2005/E. Dispe sobre a aprovao dos Valores Orientadores para Solos e guas Subterrneas no Estado de So Paulo 2005, em substituio aos Valores Orientadores de 2001, e d outras providncias. Dirio Oficial do Estado de So Paulo, So Paulo, 03 dez. 2005. Seo I, p. 22-23. Retificao publicada no Dirio Oficial do Estado de So Paulo, So Paulo, 13 dez. 2005. Seo I, p. 42. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Deciso de Diretoria n 103/2007/C/E, de 22 de junho de 2007. Dispe sobre o procedimento para gerenciamento de reas contaminadas. Dirio Oficial do Estado de So Paulo, So Paulo, 27 jun. 2007. Seo I, p. 34-39. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Texto explicativo: relao de reas contaminadas e reabilitadas no Estado de So Paulo. So Paulo, SP; 2010a. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/userfiles/file/areas- contaminadas/texto_explicativo_dez_10.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2011. Referncias 273 CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Condomnio Residencial Baro de Mau. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/areas- contaminadas/relaes-de-reas-contaminadas/18-condominio-residencial-barao-de-maua>. Acesso em: 21 abr. 2010b. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Aterros industriais Mantovani e CETRIN. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/areas- contaminadas/relaoes-de-reas-contaminadas/16-mantovani>. Acesso em: 21 abr. 2010c. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. O que so reas contaminadas. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/areas-contaminadas/O- que-sao-areas-Contaminadas/1-O-que-sao-reas-Contaminadas>. Acesso em: 15 abr. 2011a. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Relao de reas contaminadas. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/areas- contaminadas/relacoes-de-areas-contaminadas/15-publicacoes>. Acesso em: 15 abr. 2011b. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Descentralizao da gesto ambiental. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/institucional/descentralizao-da-gesto-ambiental/90- descentralizao-da-gesto-ambiental>. Acesso em: 15 abr. 2011c. CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SO PAULO. Cadastro de ACs. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/areas-contaminadas/cadastro-das- ACS/3>. Acesso em: 14 mai. 2011d. CLARINET - CONTAMINATED LAND REHABILITATION NETWORK FOR ENVIRONMENTAL TECHNOLOGIES. Brownfields and redevelopment of urban areas. A report from the contaminated land rehabilitation network for environmental technologies. Viena, 2002. COIMBRA, J. de A. A. O outro lado do meio ambiente: uma incurso humanista na questo ambiental. Campinas: Millenium, 2002. COMISSO EUROPEIA. Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro para a proteco do solo e altera a Directiva 2004/35/CE. Bruxelas, 2006a. Disponvel em: <http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0232:FIN:PT:PDF>. Acesso em: 24 dez. 2010. COMISSO EUROPEIA. Impact assessment of the Thematic Strategy on Soil Protection. Bruxelas, 2006b. Disponvel em: <http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006SC0620:EN:HTML>. Acesso em: 24 dez. 2010. COMISSO EUROPEIA. Poltica de Coeso 2007-2013: comentrios e textos oficiais. Luxemburgo: Servio das publicaes oficiais das Comunidades Europeias, 2007. COMISSO EUROPEIA. Urban Development. Disponvel em: <http://ec.europa.eu/regional_policy/themes/urban/index_en.htm>. Acesso em: 30 nov. 2010. Referncias 274 COMMON FORUM. About Common Forum. Disponvel em: <http://www.commonforum.eu/aboutcf_activities.asp>. Acesso em: 06 fev. 2011. CONAMA CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n 237, de 19 de dezembro de 1997. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 13 mai. 2011. CONAMA CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n 273, de 29 de novembro de 2000. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res00/res27300.html>. Acesso em: 13 mai. 2011. CONAMA CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n 420, de 28 de dezembro de 2009. Dispe sobre critrios e valores orientadores de qualidade do solo quanto presena de substncias qumicas e estabelece diretrizes para o gerenciamento ambiental de reas contaminadas por essas substncias em decorrncia de atividades antrpicas. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=620>. Acesso em: 13 mai. 2011. CUNHA, R. C. A. Avaliao de risco em reas contaminadas por fontes industriais desativadas - estudo de caso. Tese (Doutorado em Geocincias) - Instituto de Geocincias, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1997. DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2003. DEUTSCHER BUNDESTAG. Grundgesetz fr die Bundesrepublik Deutschland. Berlin, 2007. DEUTSCHLAND. Baugesetzbuch (1960). Disponvel em: <http://bundesrecht.juris.de/bbaug/BJNR003410960.html>. Acesso em: 12 fev. 2011. DEUTSCHLAND. Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung. Stuttgart, 1985. DEUTSCHLAND. Gesetz zum Schutz vor schdlichen Bodenvernderungen und zur Sanierung von Altlasten (1998). Disponvel em: <http://bundesrecht.juris.de/bbodschg/>. Acesso em: 12 fev. 2011. DEUTSCHLAND. Bodenschutzbericht der Bundesregierung fr die 14. Legislaturperiode. Berlin, 2002a. Disponvel em: <http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/bodenschutzbericht2002.pdf>. Acesso em: 30 set. 2009. DEUTSCHLAND. Perspektiven fr Deutschland: unsere Strategie fr eine nachhaltige Entwicklung. Berlin, 2002b. DEUTSCHLAND. Fortschrittbericht 2004. Perspektiven fr Deutschland: unsere Strategie fr eine nachhaltige Entwicklung. Berlin, 2004. DEUTSCHLAND. Raumordnungsgesetz (2008). Disponvel em: <http://bundesrecht.juris.de/rog_2008/BJNR298610008.html>. Acesso em: 12 fev 2011. Referncias 275 DOMBERT, M. Die Konzentrationswirkung des ffentlich-rechtlichen Vertrages im Rahmen der Altlastensanierung. Altlasten Spektrum, Eichwalde, Heft 5, p. 272-275, jun., 1999. EDWARDS, D.; PAHLEN, G.; BERTRAM, C.; NATHANAIL, C.P. RESCUE 2005: best practice guidance for sustainable brownfield regeneration. Nottingham: Land Quality Press, 2005. ELSA - EUROPEAN LAND AND SOIL ALLIANCE. Soil & Land Alliance of European cities and towns. Disponvel em: <http://www.bodenbuendnis.org/en/welcome/>. Acesso em: 21 mar. 2011. EPA ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY. Brownfields and land revitalization. Disponvel em: <http://epa.gov/brownfields/overview/glossary.htm>. Acesso em: 03 abr. 2011. FACHKOMMISSION STDTEBAU DER ARGEBAU. Mustererlass zur Bercksichtigung von Flchen mit Bodenbelastungen, insbesondere Atlasten, bei der Bauleitplanung und im Baugenehmigungsverfahren. 2001. Disponvel em: <http://www.is-argebau.de/>. Acesso em: 02 out. 2010. FEAM - FUNDAO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Inventrio de reas suspeitas de contaminao e contaminadas no Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: FEAM, 2009a. 34 p. FEAM FUNDAO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Relatrio de apresentao da lista de reas contaminadas do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: FEAM, 2009b. 14 p. FERBER, U.; GRIMSKI, D.; MILLAR, K; NATHANAIL, P. CABERNET: a vision of economic regeneration and sustainable land use. In: Flchenrecycling in Sadtumbauregionen, 1, 2005, Freiberg. Mehr Wert fr Mensch und Stadt: Flchenrecycling in Stadtumbauregionen. Freiberg: SAXONIA Standortentwicklungs- und verwaltungsgesellschaft mbH; 2006. p. 147-153. FERGUSON, C. C. Assessing risks from contaminated sites: policy and practice in 16 european countries. Land Contamination and Reclamation. Richmond, v. 7, p. 33-54, 1999. FERREIRA, H. S. Competncias ambientais. In: CANOTILHO, J. G.; LEITE, J. R. M. (Orgs.). Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 204-215. FIORILLO, C. A. P. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. FRANCO, R. M. Principais problemas ambientais municipais e perspectivas de soluo. In: ____________; MAGLIO, I.; COIMBRA, J. de A.; FRANCO, R. M. (Ed.). Municpios e meio ambiente: perspectivas para a municipalizao da gesto ambiental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999. p. 19-31. FREITAS, V. P. de. A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais. 3. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. Referncias 276 FRENZ, W.; HELER, P. Altlastensanierung und ffentlich-rechtlicher Sanierungsvertrag. Neue Zeitschrift fr Verwaltungsrecht, Mnchen, Heft 1, p. 13-16, mai., 2001. GAB - GESELLSCHAFT ZUR ALTLASTENSANIERUNG IN BAYERN. Ein beispielhaftes Kooperationsmodell. Disponvel em: <http://www.altlasten- bayern.de/default.asp?Menue=44>. Acesso em: 25 jan. 2011. GIL, A.C. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002. GIULIANO, A. D.; GNTHER, W. M. R. Risco sade pblica de reas potencialmente contaminadas por fontes industriais desativadas do municpio de So Bernardo do Campo SP: proposta de instrumentos de gesto municipal. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE CINCIA E TECNOLOGIA EM RESDUOS E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL, 2004, Florianpolis. Anais do Congresso Brasileiro de Cincia e Tecnologia em Resduos e Desenvolvimento Sustentvel e Ciclo de Conferncias sobre Poltica e Gesto Ambiental. So Paulo: Instituto de Cincia e Tecnologia em Resduos e Desenvolvimento Sustentvel e Ncleo de Informaes em Sade Ambiental da USP; 2005. p. 1727-1736. GLOEDEN, E. Gerenciamento de reas contaminadas na bacia hidrogrfica do Guarapiranga. Tese (Doutorado em Geocincias) - Instituto de Geocincias, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1999. GRANZIERA, M. L. M. Direito ambiental. So Paulo: Atlas, 2009. GRIMSKI, D. Revitalizao de reas degradadas e contaminadas na Alemanha e Europa. In: MOERI, E; COELHO, R; MARKER, A. (Ed.). Remediao e Revitalizao de reas Contaminadas: aspectos tcnicos, legais e financeiros. So Paulo: Signus, 2004. p. 3-15. GRIMSKI, D.; DOSCH, F. Brownfield management in Germany: a sustainable issue. Journal of Urban Regeneration and Renewal, Birmingham, 3, 3, p. 246-262, jan./mar. 2010. GRIMSKI, D.; FERBER, U. Strategic approach for sustainable land use: recommendations for action for an effective brownfield redevelopment. In: A selection of recent publications, vol. 6. Berlin: Umweltbundesamt, 2001. p. 225-234. GUARULHOS. Decreto municipal n 23.202, de 09 de maio de 2005. Regulamenta a Lei n 6.046, de 05 de novembro de 2004, que instituiu o Cdigo de Edificaes e Licenciamento Urbano do Municpio de Guarulhos e d outras providncias. Disponvel em: http://www.guarulhos.sp.gov.br/06_prefeitura/leis/decretos_download/23202decr.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2011. GUARULHOS. Lei Orgnica do Municpio, de 05 de abril de 1990. Disponvel em: http://www.guarulhos.sp.gov.br/06_prefeitura/leis/leis_download/LOM_editorada.pdf> Acesso em: 31 jan. 2011. GUARULHOS. Lei n 6.046, de 5 de novembro de 2004a. Cdigo de Edificaes e Licenciamento Urbano do Municpio de Guarulhos. Disponvel em: <http://www.guarulhos.sp.gov.br/06_prefeitura/leis/leis_download/06046lei.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2011. GUARULHOS. Lei municipal n 6.055, de 30 de dezembro de 2004b. Institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, Econmico e Social do Municpio de Guarulhos e d Referncias 277 outras providncias. Disponvel em: <http://www.guarulhos.sp.gov.br/06_prefeitura/leis/leis_download/06055lei.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2011. GUARULHOS. Lei n 6.109, de 7 de dezembro de 2005. Cria o fundo municipal de meio ambiente - Fundambiental e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.guarulhos.sp.gov.br/06_prefeitura/leis/leis_download/06109lei.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2011. GUARULHOS. Lei municipal n 6.253, de 24 de maio de 2007. Dispe sobre o uso, a ocupao e o parcelamento do solo no municpio de Guarulhos e d providncias correlatas. Disponvel em: <http://www.guarulhos.sp.gov.br/06_prefeitura/leis/leis_download/06253lei.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2011. GUARULHOS. Lei municipal n 6.417, de 17 de setembro de 2008. Dispe sobre o Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente COMDEMA no Municpio de Guarulhos. Disponvel em: <http://www.guarulhos.sp.gov.br/06_prefeitura/leis/leis_download/06417lei.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2011. GNTHER, W. M. R. reas contaminadas por resduos industriais perigosos e usos posteriores desinstalao industrial: algumas questes de sade pblica. In: CONGRESO INTERAMERICANO DE INGENIERA SANITARIA Y AMBIENTAL, 28., 2002, Cancn. Anais Cancn: Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental, 2002. 1 CD-ROM. GNTHER, W.M.R. reas contaminadas no contexto da gesto urbana. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 20, n. 2, p. 105-117, abr./jun. 2006. Disponvel em: <http://www.seade.gov.br/produtos/spp/v20n02/v20n02_08.pdf >. Acesso em: 30 jun. 2010. GUIMARES, J. P. Competncia constitucional dos municpios em matria ambiental. In: COUTINHO, R.; ROCCO, R. (Org.). O direito ambiental das cidades. Rio de Janeiro: DP&A, 2004. HAMBURG. Altlasthinweiskataster. Disponvel em: <http://www.hamburg.de/altlasten/140898/altlasthinweiskataster.html>. Acesso em: 21 mai. 2011. HESSEN. Abschlussprogramm kommunale Altlastenbeseitigung. Disponvel em: <http://www.hessen.de/irj/HMULV_Internet?cid=79ab6c1081f9c48cee7c629f03bd5b6>. Acesso em: 25 jan. 2011 HINZEN, A; BUNZEL, A. Arbeitshilfe Umweltschutz in der Flchennutzungsplanung: Forschungsbericht. Berlin: Erich Schmidt, 2000. HOFFMANN, H. Exemplos de revitalizao de reas degradadas e contaminadas na Alemanha. In: MOERI, E; COELHO, R; MARKER, A. (Ed.). Remediao e Revitalizao de reas Contaminadas: aspectos tcnicos, legais e financeiros. So Paulo: Signus, 2004. p. 27-41. Referncias 278 KBU - KOMMISSION BODENSCHUTZ DES UMWELTBUNDESAMTS. Flchenverbrauch einschrnken jetzt handeln. Dessau: UBA, 2011. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und- altlasten/boden/downloads/Flaechenpapier_KBU.pdf>. Acesso em: 8 jan. 2011. KERN, R. A arte da descoberta. GEOCLOCK, So Paulo, p. 11, 2005. Revista comemorativa dos 25 anos da GEOCLOCK. KIRCHHOLTES, H. J.; BRLIN, M. (Ed.). reas contaminadas: gesto e reabilitao urbana. Santo Andr: SEMASA, 2006. Disponvel em: <http://base.centrourbal.com/urbal/documentos/98_2006718714_R6P7-03A-por.pdf>. Acesso em: 17 abr. 2011. KOBES, S. Die Untersuchung, Bewertung und Sanierung von Altlasten nach dem Bundes- Bodenschutzgesetz. Neue Zeitschrift fr Verwaltungsrecht, Mnchen, Heft 3, p. 261-268, jun., 2000. KNIG, W. Vorgaben des Bodenschutzrechts fr das Management von Bden. In: CYFFKA, B; HRTLING, J. W. (Hrsg.). Boden-management. Heidelbert: Springer, 2002. p. 1-28. KOSCHWITZ, A.; WEBERT, M.; WELING, D. Aufgaben von Planern und Architekten beim Bauen auf Altlasten und altlastverdchtigen Flchen. In: FRANZIUS, V.; ALTENBOCKUM, M.; GERHOLD, T. (Hrsg.). Handbuch der Altlastensanierung. Cidade: C.F. Mller, 2000. (captulo 10614) LAZANHA, L. K. S. Subsdios jurdico-sociais para formulao de polticas pblicas: revitalizao de reas degradadas por contaminao no Estado de So Paulo. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica) - Faculdade de Sade Pblica, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2005. LEITE, C. Cidades sustentveis: desafios e oportunidades. Com Cincia: Revista Eletrnica de Jornalismo Cientfico, Campinas, [s.d.]. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/comciencia/?section=8&edicao=56&id=707>. Acesso em: 4 out. 2010. LENZA, P. Direito constitucional esquematizado. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. MACEDO, L. V. de; LALO, F. K.; PEREIRA, T. C. Seminrio Internacional So Paulo Cidade Compacta: Relatrio Final. So Paulo; 2010. 13 p. Disponvel em: <http://www.urbal- integration.eu/fileadmin/templates/Public_Download/Relatorio_CidadeCompacta_bilingue_ PT_EN.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2011. MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. 18. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Malheiros, 2010. MARCATTO, F. S. A participao pblica na gesto de rea contaminada: uma anlise de caso baseada na Conveno de Aarhus. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica) Faculdade de Sade Pblica, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2005. Referncias 279 MARKER, A. A revitalizao de reas urbanas degradadas: polticas, instrumentos e incentivos no cenrio internacional Relatrio de Consultoria 01/01 . So Paulo: GTZ, 2003. 45p. MARKER, A. Contaminated site management and brownfield redevelopment in Latin America. So Paulo, 2007. Disponvel em: <http://www.relasc.org/var/ezwebin_site/storage/original/application/74345867a799cbc3a9d 83e33f5e41201.pdf>. Acesso em: 23 set. 2009. MARKER, A. Avaliao ambiental de terrenos com potencial de contaminao: gerenciamento de riscos em empreendimentos imobilirios. Braslia: CAIXA, 2008. MARKER, A.; NIETERS, A. Contaminated site management and brownfield redevelopment in Latin America. In: INTERNATIONAL CONFERENCE ON MANAGING URBAN LAND: TOWARDS MORE EFFECTIVE AND SUSTAINABLE BROWNFIELD REVITALIZATION POLICIES, 2., 2007, Stuttgart. Proceedings Freiberg: Saxonia Standortentwicklungs- und- verwaltungsgesellshaft mbH and Land Quality Press; 2007. p. 467-479. MARTINS, A. F.; SANCHES, D. L.; FERREIRA, L. G. reas Contaminadas. In: Manual Prtico da Promotoria de Justia do Meio Ambiente. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo/Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2005. p. 723-804. MEDAUAR, O. Comentrios ao Estatuto da Cidade: artigos 1 a 3. In: ALMEIDA, F. D. M. de,; ____________. (Coord.). Estatuto da cidade: Lei n 10.257, de 10.07.2001. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 11-27. MILAR, E. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. MINAYO, M. C. de. S. Enfoque sistmico de sade e qualidade de vida. In: __________; MIRANDA, A. C. de. Sade e ambiente sustentvel: estreitando ns. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2002. p. 173-189. MINISTRIO DA SADE. Fundao Oswaldo Cruz. Promoo da sade: Carta de Otawa, Declarao de Adelaide, Sundsvall e Santa F de Bogot. Braslia, DF, 1996. MINISTRIO DA SADE. Cidade dos Meninos/RJ. Braslia, [s.d.]. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/SAUDE/visualizar_texto.cfm?idtxt=23560>. Acesso em: 27 nov. 2010. MINISTRIO DA SADE. Santo Amaro da Purificao/BA. Braslia, [s.d.]. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/Gestor/visualizar_texto.cfm?idtxt=2356>. Acesso em: 27 nov. 2010. MOERI, E.; RODRIGUES, D. Prefcio. In: ____________ (Ed.). reas Contaminadas: remediao e desenvolvimento. So Paulo: Signus, 2005. MOERI, E.; ULLRICH, D. Apresentao. In: MOERI, E.; RODRIGUES, D; NIETERS, A. (Ed.) reas Contaminadas: remediao e revitalizao. So Paulo: Signus, 2007. Referncias 280 MORINAGA, C. M. Recuperao de reas contaminadas: um novo desafio para projetos paisagsticos. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2007. MOTTA, M. Revitalizao de reas degradadas na cidade de So Paulo e seu projeto piloto INTEGRATION. Disponvel em: <http://www.iclei.info/cidadecompacta/apresentacao/Apresentacao_MiltonMotta_Integration _15_09_10.pdf >. Acesso em: 23 dez. 2010. MOTTA, M. T.; SILVA, F. A. N. da.; LOBATO, R.; RAMIRES, J. Z. S.; VITOR, J. D. S.; MONTEIRO, R.; TAKIYA, H.; MENETTI, C.; BRETTAS, L. E.; GLOEDEN, E.; AQUINO NETO, V. de. A; MARKER, A. Proposta de revitalizao de brownfield na rea do antigo incinerador Pinheiros. In: MOERI, E.; RODRIGUES, D; NIETERS, A. (Ed.) reas Contaminadas: remediao e revitalizao. So Paulo: Signus, 2007. p. 189-204. NICOLE - NETWORK FOR CONTAMINATED LAND IN EUROPE. General information summary. Disponvel em: <http://www.nicole.org/general/summary.asp>. Acesso em: 06 fev. 2011. OMS - ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE. A declarao de Jacarta: sobre a promoo da sade no sculo 21. Geneva, 1997. Disponvel em: <http://www.who.int/hpr/NPH/docs/jakarta_declaration_portuguese.pdf>. Acesso em: 1 dez. 2010. OMS ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE. Carta de Bangkok para la promocin de la salud en un mundo globalizado. Geneva, 2005. Disponvel em: <http://www.who.int/healthpromotion/conferences/6gchp/BCHP_es.pdf>. Acesso em: 1 dez. 2010. OPAS ORGANIZAO PANAMERICANA DE SADE. Declarao do Mxico. Braslia, 2000. Disponvel em: <http://www.opas.org.br/promocao/uploadArq/Mexico.pdf>. Acesso em: 1 dez. 2010. OSASCO. Decreto municipal n 9.758, de 21 de junho de 2007. Aprova o Plano Municipal de Saneamento Bsico Resduos Slidos Urbanos do Municpio de Osasco. Disponvel em: <http://www.osasco.sp.gov.br/legislacao/index.htm>. Acesso em: 31 jan. 2011. OSASCO. Lei Orgnica do Municpio, de 05 de abril de 1990. Disponvel em: <http://www.osasco.sp.gov.br/legislacao/index.htm>. Acesso em: 31 jan. 2011. OSASCO. Lei Complementar municipal n 125, de 03 de agosto de 2004. Dispe sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Osasco. Disponvel em: <http://www.osasco.sp.gov.br/legislacao/index.htm>. Acesso em: 31 jan. 2011. OSASCO. Lei n 4.196, de 3 de janeiro de 2008. Dispe sobre a competncia, composio e funcionamento do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente CONDEMA e cria o Fundo Municipal de Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.osasco.sp.gov.br/legislacao/index.htm>. Acesso em: 31 jan. 2011. PAGE, G. W. Contaminated sites and environmental cleanup: international approaches to prevention, remediation, and reuse. San Diego: Academic Press, 1996. Referncias 281 PARLAMENTO EUROPEU E CONSELHO. DECISO N 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de Julho de 2002 que estabelece o sexto programa comunitrio de aco em matria de Ambiente. Jornal Oficial das Comunidades Europeias, Bruxelas, 10 set. 2002. L 242 p. 1-15. Disponvel em: <http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:242:0001:0015:PT:PDF>. Acesso em: 24 dez. 2010. PEINE, F. J. Das Bundes-Bodenschutzgesetz. Natur und Recht, Berlin, Heft 3, p. 121-127, abr., 1999. PHILIPPI JR., A. Os municpios e sua representao nacional para a gesto ambiental. In: ____________; MAGLIO, I.; COIMBRA, J. de A.; FRANCO, R. M. (Ed.). Municpios e meio ambiente: perspectivas para a municipalizao da gesto ambiental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999. p. 13-15. PHILIPPI JR., A.; ZULAUF, W. Estruturao dos municpios para a criao e implementao do sistema de gesto ambiental. In: ____________; MAGLIO, I.; COIMBRA, J. de A.; FRANCO, R. M. (Ed.). Municpios e meio ambiente: perspectivas para a municipalizao da gesto ambiental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999. p. 47-55. PHILIPPI JR., A.; PIOLI, M. S. M. B.; PHILIPPI, T. T. Legal implications of the management of contaminated areas: responsibilities and institutional integration. In: SIBESA SIMPOSIO INTERNAZIONALE DI INGEGNERIA SANITARIA AMBIENTALE, 7., 2004, Taormina. Proceedings... Catania: Centro Studi di Ingegneria Sanitaria Ambientale Onlus, 2004. 1 CD-ROM. PINHO, R.R.; NASCIMENTO, A.M. Instituies de direito pblico e privado: introduo ao estudo do Direito e noes de tica profissional. 18. ed. So Paulo: Atlas, 1992. PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO. A revitalizao de reas urbanas degradadas por contaminao: experincias nacionais. So Paulo: Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente, 2003. PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO. Relatrio de reas contaminadas do municpio. Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/meio_ambiente/servicos/areas_contamin adas/index.php?p=3386>. Acesso em: 24 abr. 2011. PRESTES, V. B. Municpios e meio ambiente: a necessidade de uma gesto urbano- ambiental. In: FREITAS, V. P. de. (Coord.) Direito Ambiental em Evoluo n 4. Curitiba: Juru, 2005. p. 313-336. RAMIRES, J. Z. dos S. reas contaminadas e os riscos socioambientais em So Paulo. Dissertao (Mestrado em Geografia Humana) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008. RAMIRES, J. Z.; VITOR, J. D. dos S.; MOTTA, M. T. A atuao do municpio de So Paulo na identificao e controle do uso de reas contaminadas. In: MOERI, E. N.; RODRIGUES, D.; NIETERS, A. (Ed.). reas contaminadas, remediao e revitalizao: estudos de casos nacionais e internacionais. So Paulo: Instituto Ekos Brasil, 2007. P. 01-14. Referncias 282 RELASC. Nossa histria. Disponvel em: <http://www.relasc.org/index.php?/relasc/ReLASC/Nossa-Histria>. Acesso em: 12. fev. 2011a. RELASC. Parceiros. Acesso em: <http://www.relasc.org/index.php?/relasc/ReLASC/Parceiros>. Acesso em: 12. fev. 2011b. RELASC. Misso e viso. Disponvel em: <http://www.relasc.org/index.php?/relasc/ReLASC/Missao-e-Visao>. Acesso em: 12 fev. 2011c. RODRIGUES JR, J. J. Proposta metodolgica para gerenciamento de reas contaminadas: uma aplicao no Estado do Rio de Janeiro. Tese (Doutorado em Cincias em Planejamento Energtico) Programa de Planejamento Energtico, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2003. RTTGEN, N. Vorwort. 10 Jahre Bundes-Bodenschutzgesetz -Fachtagung am 03.12.2009 in Berlin, Berlin, p. 5, 2010. SACHSEN. Strukturfondsfrderung in Sachsen 2007-2013. Disponvel em <http://www.smul.sachsen.de/foerderung/163.htm>. Acesso em: 25 jan. 2011a. SACHSEN. 28 Millionen Euro fr die Beseitigung von Brachflchen. Disponvel em: <http://www.medienservice.sachsen.de/medien/news/138918>. Acesso em: 25 jan. 2011b. SACHSEN. Altlastenfreistellung. Disponvel em: <http://www.smul.sachsen.de/umwelt/boden/13017.htm>. Acesso em: 25 jan. 2011c. SNCHEZ, L. E. Desengenharia: o passivo ambiental na desativao de empreendimentos industriais. So Paulo: Edusp, 2001. SNCHEZ, L. E. Ao em reas contaminadas. Gazeta Mercantil, So Paulo, 06 nov. 2003. Seo A, p. 3. SNCHEZ, L. E. Revitalizao de reas contaminadas. In: MOERI, E; COELHO, R; MARKER, A. (Ed.). Remediao e revitalizao de reas contaminadas: aspectos tcnicos, legais e financeiros. So Paulo: Signus, 2004. p. 79-90. SANTO ANDR. Decreto municipal n 15.091, de 08 de julho de 2004a. Dispe sobre os procedimentos para o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades, atendido o disposto na Lei Municipal n 7.733, de 14 de outubro de 1998. Disponvel em: <http://www.cmsandre.sp.gov.br/legislacao/fr_legis.htm>. Acesso em: 18. jan.2011. SANTO ANDR. Lei Orgnica do Municpio, de 08 de abril de 1990. Disponvel em: <http://www.santoandre.sp.gov.br/bn_conteudo.asp?cod=5214>. Acesso em: 18 jan. 2011. SANTO ANDR. Lei municipal n 7.733, de 14 de outubro de 1998. Dispe sobre a Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.cmsandre.sp.gov.br/legislacao/fr_legis.htm>. Acesso em: 17 jan. 2011. SANTO ANDR. Lei municipal n 8.696, de 17 de dezembro de 2004b. Plano Diretor Participativo. Disponvel em: Referncias 283 <http://www.santoandre.sp.gov.br/bnews3/images/multimidia/images/Lei8696_Plano_Direto r_Sto_Andre.pdf>. Acesso em: 14 ago. 2007. SANTO ANDR. Plano Municipal de Habitao. Santo Andr, SP, 2006. Disponvel em: <http://www.santoandre.sp.gov.br/bnews3/images/multimidia/programas/Plano%20municip al%20de%20habitacao.pdf>. Acesso em: 18 jan. 2011. SO BERNARDO DO CAMPO. Lei Orgnica do Municpio, de 05 de abril de 1990. Disponvel em: <http://www.camarasbc.sp.gov.br/Internas/4783/do-meio-ambiente.aspx>. Acesso em: 01 fev. 2011. SO BERNARDO DO CAMPO. Lei n 4.473, de 08 de janeiro de 1997. Dispe sobre a criao das secretarias de esportes; de desenvolvimento econmico e turismo; habitao e meio ambiente; e da administrao, e sobre alteraes da lei municipal 2240, de 13 de agosto de 1976 e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.leismunicipais.com.br/cgi- local/showinglaw.pl>. Acesso em: 01 fev. 2011. SO BERNARDO DO CAMPO. Lei n 5.593, de 05 de outubro de 2006. Aprova o Plano Diretor do Municpio de So Bernardo do Campo e d outras providncias. Disponvel em: <http://itel.webcenter.com.br/upload/pdf/2006_L/2006_L_05593.pdf>. Acesso em: 01 fev. 2011. SO PAULO (cidade). Portaria n 97/02-SMMA. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo. So Paulo, SP, 16 jul. 2002a. p. 22. SO PAULO (cidade). Decreto n 42.319, de 21 de agosto de 2002b. Dispe sobre diretrizes e procedimentos relativos ao gerenciamento de reas contaminadas no Municpio de So Paulo. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/decretos/D42319.pdf>. Acesso em: 15 dez. 2010. SO PAULO (cidade). Decreto n 47.661, de 6 de setembro de 2006. Regulamenta o Fundo de Desenvolvimento Urbano - FUNDURB, criado pelo artigo 235 e seguintes da Lei n 13.430, de 13 de setembro de 2002, e revoga o Decreto n 43.231, de 22 de maio de 2003, alterado pelo Decreto n 43.811, de 17 de setembro de 2003. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/decretos/D47661.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2010. SO PAULO (cidade). Decreto n 51.436, de 26 de abril de 2010b. Regulamenta a Lei n 15.098, de 5 de janeiro de 2010, que obriga o Poder Executivo a publicar na Imprensa Oficial ou disponibilizar no site oficial da Prefeitura Relatrio das reas Contaminadas do Municpio de So Paulo. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/decretos/D51436.pdf>. Acesso em: 13 jan. 2010. SO PAULO (cidade). Extrato do Termo de Cooperao 02/SVMA/05 PA 2005- 0.116.703-6. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo, SP, 20 mai. 2005. p. 21. SO PAULO (cidade). Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, de 04 de abril de 1990 (texto consolidado). Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/LOMC.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2010. Referncias 284 SO PAULO (cidade). Lei n 13.155, de 29 de junho de 2001. Cria, na Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente - SVMA, o Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel - FEMA, e d outras providncias. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L13155.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2010. SO PAULO (cidade). Lei n 13.430, de 13 de setembro de 2002c. Plano diretor estratgico do municpio de So Paulo. Dirio Oficial do Municpio de So Paulo, So Paulo, 19 set. 2002b. Suplemento, p. 01-104. SO PAULO (cidade). Lei n 13.564, de 24 de abril de 2003. Dispe sobre a aprovao de parcelamento de solo, edificao ou instalao de equipamentos em terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao por materiais nocivos ao meio ambiente e sade pblica, e d outras providncias. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L13564.pdf>. Acesso em: 15 dez. 2010. SO PAULO (cidade). Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004. Estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratgico, institui os Planos Regionais Estratgicos das Subprefeituras, dispe sobre o parcelamento, disciplina e ordena o Uso e Ocupao do Solo do Municpio de So Paulo. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L13885.pdf>. Acesso em: 25 jan. 2010. SO PAULO (cidade). Lei 14.887, de 15 de janeiro de 2009. Reorganiza a Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente - SVMA e dispe sobre seu quadro de cargos de provimento em comisso; confere nova disciplina ao Conselho do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel - CADES, ao Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel - CONFEMA, ao Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel - FEMA, ao Conselho Consultivo da Universidade Aberta do Meio Ambiente e Cultura de Paz e ao Conselho Regional de Meio Ambiente e Cultura de Paz; revoga as leis e os decretos que especifica. Disponvel em: <http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/integra.asp ?alt=16012009L 148870000>. Acesso em: 25 jan. 2010. SO PAULO (cidade). Lei n 15.098, de 5 de janeiro de 2010a. Obriga o Poder Executivo Municipal a publicar na Imprensa Oficial ou disponibilizar no site oficial da Prefeitura Relatrio das reas Contaminadas do Municpio de So Paulo. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L15098.pdf>. Acesso em: 13 jan. 2010. SO PAULO (Estado). Decreto n 8.468, de 08 de setembro de 1976b. Aprova o Regulamento da Lei n 997, de 31 de maio de 1976, que dispe sobre a preveno e o controle da poluio do meio ambiente. Disponvel em: http://www.cetesb.sp.gov.br/Institucional/documentos/Dec8468.pdf. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Decreto n 47.397, de 4 de dezembro de 2002b. D nova redao ao Ttulo V e ao Anexo 5 e acrescenta os Anexos 9 e 10, ao Regulamento da Lei n 997, de 31 de maio de 1976, aprovado pelo Decreto n 8.468, de 8 de setembro de 1976, que dispe sobre a preveno e o controle da poluio do meio ambiente. Disponvel em: Referncias 285 <http://www.cetesb.sp.gov.br/Institucional/documentos/dec47397.pdf>. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Decreto n 47.400, de 4 de dezembro de 2002c. Regulamenta dispositivos da Lei Estadual n 9.509, de 20 de maro de 1997, referentes ao licenciamento ambiental, estabelece prazos de validade para cada modalidade de licenciamento ambiental e condies para sua renovao, estabelece prazo de anlise dos requerimentos e licenciamento ambiental, institui procedimento obrigatrio de notificao de suspenso ou encerramento de atividade, e o recolhimento de valor referente ao preo de anlise. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/Institucional/documentos/dec47400.pdf>. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Decreto n 54.645, de 5 de agosto de 2009a. Regulamenta dispositivos da Lei n 12.300 de 16 de maro de 2006, que institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos, e altera o inciso I do artigo 74 do Regulamento da Lei n 997, de 31 de maio de 1976, aprovado pelo Decreto n 8.468, de 8 de setembro de 1976. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2009/decreto%20n.54.645,%20de%2 005.08.2009.htm>. Acesso em: 06 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Constituio do Estado de So Paulo. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/constituicao/1989/constituicao%20de%2005. 10.1989.htm>. Acesso em: 11 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Lei n997, de 31 de maio de 1976a. Dispe sobre o Controle da Poluio do Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/Institucional/documentos/lei_997_1976.pdf>. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Lei n 6.134, de 2 de junho de 1988. Dispe sobre a preservao dos depsitos naturais de guas subterrneas do Estado de So Paulo e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1988/lei%20n.6.134,%20de%2002.06.19 88.htm>. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Lei n 9.472, de 30 de dezembro de 1996. Disciplina o uso de reas industriais que especifica e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1996/lei%20n.9.472,%20de%2030.12.19 96.htm>. Acesso em: 05 fev. 2011 SO PAULO (Estado). Lei n 9.509, de 20 de maro de 1997. Dispe sobre a Poltica Estadual do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1997/lei%20n.9.509,%20de%2020.03.19 97.htm>. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Lei n 9.999, de 9 de junho de 1998. Altera a Lei n 9.472, de 30 de dezembro de 1996, que disciplina o uso de reas industriais. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1998/lei%20n.9.999,%20de%2009.06.19 98.htm>. Acesso em: 12 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Lei n 12.300, de 16 de maro de 2006b. Institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos e define princpios e diretrizes. Disponvel em: Referncias 286 <http://webspl1.al.sp.gov.br/internet/download?poFileIfs=5469587&/Projetodelei_566644.d ocVersoFinalresduomaio.05.doc.> Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Lei n 13.577, de 8 de julho de 2009b. Dispe sobre diretrizes e procedimentos para a proteo da qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas, e d outras providncias correlatas. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/2009/lei%20n.13.577,%20de%2008.07.2 009.htm>. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Resoluo Conjunta SS/SMA 1, de 6 de junho de 2002a. Define procedimentos para ao conjunta das Secretarias de Estado da Sade e Meio Ambiente no tocante a reas contaminadas por substncias perigosas. Disponvel em: <http://www.ipef.br/legislacao/bdlegislacao/detalhes.asp?Id=12865>. Acesso em: 05 fev. 2011. SO PAULO (Estado). Resoluo Conjunta SMA/SERHS/SES 3, de 21 de junho de 2006a. Dispe sobre procedimentos integrados para controle e vigilncia de solues alternativas coletivas de abastecimento de gua para consumo humano proveniente de mananciais subterrneos. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/Solo/agua_sub/arquivos/Resolucao_Conjunta_SMA_SERHS_ SES_3_2006.pdf>. Acesso em: 15 mar. 2011. SEABRA, G. de F. Pesquisa cientfica: o mtodo em questo. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2001. SEMASA - SERVIO MUNICIPAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL DE SANTO ANDR. Relatrio sntese PLAGESAN: Plano de gesto ambiental do municpio de Santo Andr. Santo Andr, SP, 2008. SEPE, P. M.; SILVA, F. A. N. da. Revitalizao de reas contaminadas no municpio de So Paulo. In: MOERI, E; COELHO, R; MARKER, A. (Ed.). Remediao e Revitalizao de reas Contaminadas: aspectos tcnicos, legais e financeiros. So Paulo: Signus, 2004. p. 43-52. SEVERINO, A. J. Metodologia do trabalho cientfico. 22. ed. So Paulo: Cortez, 2002. SILVA, A. C. M. A. da. A importncia dos fatores ambientais na reutilizao de imveis industriais em So Paulo. Dissertao (Mestrado em Engenharia Mineral) - Escola Politcnica, Universidade e So Paulo, So Paulo, 2002. SILVA, E. C. F. da; ROHLFS, D. B. Eficcia dos instrumentos jurdicos em reas contaminadas: Cidade dos meninos - Rio de Janeiro, um estudo de caso. Disponvel em: <http://www.cpgls.ucg.br/ArquivosUpload/1/File/V%20MOSTRA%20DE%20PRODUO%2 0CIENTIFICA/SAUDE/48.pdf>. Acesso em: 24 jul. 2011. SILVA, J. A. da. Direito urbanstico brasileiro. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. SILVA, J. A. da. Direito ambiental constitucional. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. SILVA, J. A. da. Curso de direito constitucional positivo. 33. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. Referncias 287 SIRVINSKAS, L. P. Manual de direito ambiental. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. SPNOLA, A. W. de P. Metodologia do trabalho cientfico em cincias ambientais. In: PHILIPPI JR. A; ALVES, A. C. (Ed.). Curso interdisciplinar de direito ambiental. Barueri: Manole, 2005. p. 915-942. SPITH, W. F. Sanierungsuntersuchungen und Sanierungsplanung. In: GIESBERTS, L.; REINHARDT, M. (Hrsg.). Umweltrecht. Mnchen: C.H. Beck, 2007. p. 1015-1032. TOMERIUS, S. Flchenrecycling als Instrument nachhaltiger Stadtentwicklung Strategien und Rechtsfragen in der kommunalen Praxis. Natur und Recht, Berlin, Heft 1, p. 14-21, jan., 2005. TOMERIUS, S.; PREU, T. Nachhaltige Ressourcenschonung Flchenmanagement/Flchenrecycling. Aktuelle Hemmnisse und Lsungsanstze in den Stdten. Berlin; 2001. 36p. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Handlungsempehlungen fr ein effektives Flchenrecycling. Berlin: Umweltbundesamt, 2000. (Texte 10/00) UBA - UMWELTBUNDESAMT. konomische Aspekte der Altlastensanierung. Leitfaden ber Finanzierungsmglichkeiten und hilfen in der Altlastenbearbeitung und im Brachflchenrecycling. Berlin: Umweltbundesamt, 2001. (Texte 04/01) UBA - UMWELTBUNDESAMT. Die Zukunft liegt auf Brachflchen. Dessau, 2005. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Bundesweite bersicht zur Altlastenstatistik. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt-daten-zur- umwelt.de/umweltdaten/public/theme.do?nodeIdent=2377>. Acesso em: 25 dez. 2010a. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Stand und Perspektiven des nachsorgenden Bodenschutzes. Berlin, 2010b. Disponvel em: <http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3926.pdf>. Acesso em: 22 jan 2011. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Boden Zustndigkeiten im Bodenschutz. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und- altlasten/boden/bodenschutz/zustaendigkeiten.htm>. Acesso em: 07 jan. 2011a. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Nachsorgender Bodenschutz. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und-altlasten/boden/bodenschutz/nachsorge.htm>. Acesso em: 15 jan. 2011b. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Flcheninanspruchnahme. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt-daten-zur- umwelt.de/umweltdaten/public/theme.do?nodeIdent=2898>. Acesso em: 27 fev. 2011c. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Boden Vorsorgender Bodenschutz. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und-altlasten/boden/bodenschutz/vorsorge.htm>. Acesso em: 07 jan. 2011d. Referncias 288 UBA - UMWELTBUNDESAMT. Beitrag der Altlastensanierung zum aktiven Flchenmanagement. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und- altlasten/altlast/web1/deutsch/2_1.htm>. Acesso em: 2 jan. 2011e. UBA - UMWELTBUNDESAMT. BMU-Programm zur Frderung von Investitionen mit Demonstrationscharakter zur Verminderung von Umweltbelastungen Pilotprojekte Inland. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/service/uip/index.htm>. Acesso em: 15 jan. 2011f. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Frdermglichkeiten im Bereich der Altlastensanierung. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und- altlasten/altlast/web1/deutsch/1_5.htm>. Acesso em: 15 jan. 2011g. UBA - UMWELTBUNDESAMT. Bildung und Bewusstsein. Disponvel em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und-altlasten/boden/bildung/index.htm>. Acesso em: 15 jan. 2011h. URB-AL. Proyectos. Disponvel em: <http://www.urb- al3.eu/index.php/contenido/proyectos?id_menu_principal=6>. Acesso em: 23 mar. 2011. VALENTIM, L. S. O. Requalificao urbana em reas de risco sade devido contaminao do solo por substncias perigosas: um estudo de caso na cidade de So Paulo. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2005. VAN ACKER, F. O municpio e o meio ambiente na Constituio de 1988. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, vol. 1, p. 97-99, jan./mar. 1996. VASQUES, A. R. Consideraes sobre estudos de casos de brownfields: exemplos no Brasil e no mundo. Revista Bibliogrfica de Geografia y Cincias Sociales, Barcelona, v. XI, n. 648, abr. 2006. Disponvel em: <http://www.ub.es/geocrit/b3w-648.htm>. Acesso em: 28 out. 2007. WENGER, C.; KUGLER, P. A reciclagem de brownfields na Sua: eliminando reas contaminadas e reutilizando terrenos abandonados simultaneamente. In: MOERI, E; COELHO, R; MARKER, A. (Ed.). Remediao e Revitalizao de reas Contaminadas: aspectos tcnicos, legais e financeiros. So Paulo: Signus, 2004. p. 17-26. ZULAUF, W.; SAVIN, G. O papel dos municpios frente aos dispositivos da resoluo CONAMA n 237/97 e Lei Federal n 9.605/98. In: ____________; MAGLIO, I.; COIMBRA, J. de A.; FRANCO, R. M. (Ed.). Municpios e meio ambiente: perspectivas para a municipalizao da gesto ambiental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999. p. 77-80. ZWICKER-SCHWARM, D. ; FLOETING, H.; LIBBE, J.; PREU, T.; Wege zum nachhaltigen Flchenmanagement: Themen und Projekte des Frderschwerpunkts REFINA. Berlim: Deutsches Institut fr Urbanistik, 2008. ANEXO