Gestion Ambiental Sitemica

LEONEL VEGA MORA
GESTIN AMBIENTAL SISTMICA

UN NUEVO ENFOQUE FUNCIONAL Y ORGANIZACIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN AMBIENTAL
PBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA
EN EL MBITO ESTATAL

2001

GESTIN AMBIENTAL SISTMICA

UN NUEVO ENFOQUE FUNCIONAL Y ORGANIZACIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN AMBIENTAL
PBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA
EN EL MBITO ESTATAL

LEONEL VEGA MORA

Gestin Ambiental Sistmica

Derechos Reservados de Autor
Leonel Vega Mora . Autor
Leonel Vega Mora . Editor
Tel. (+571) 2855197
Email: lvegamora@yahoo.com

Coordinacin tcnica, editorial y comercial:
SIGMA Ltda. Ingeniera y Gestin Ambiental
Email: sigmaltda@multi.net.co

Primera edicin: septiembre de 2001
ISBN: 958-33-2744-1

No est permitida la reproduccin total o parcial de este libro, ni
su tratamiento informtico, ni la transmisin de ninguna forma o por
cualquier medio, ya sea electrnico, por fotocopia, por registro u otros
mtodos, sin el permiso previo y por escrito del titular del Copyright.

Diagramacin: Pen Clips Publicidad & Diseo Ltda.
Correccin de estilo: Fundacin El Astillero Editorial
Impresin: Panamericana Formas e Impresos S.A.

Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia

Con todo mi amor dedico este libro
a mi Padre y a la memoria de mi Madre,
a Patricia y nuestra adorada hija Catalina,
a toda mi querida familia,
al Sistema Nacional Ambiental de Colombia.

Alguien que no recuerdo me cont
que en un paraje sin dnde ni cuando ni porqu,
un caminante se encontr
con un empedernido trabajador que picaba y picaba
piedra en una cantera.
El caminante pregunt: Qu ests haciendo? y el empedernido
trabajador le contest:
Aqu, picando piedra.
El caminante continu su camino y ms adelante se encontr
con otro empedernido trabajador que igualmente picaba y picaba
piedra en otra cantera.
El caminante pregunt: Qu ests haciendo? y el empedernido
trabajador le contest:
Aqu, construyendo una catedral.
LVM - Alguien me lo cont

Gestin Ambiental Sistmica Leonel Vega Mora Gestin Ambiental Sistmica Leonel Vega Mora

i
NDICE DE CONTENIDO

LISTA DE FIGURAS..............................................................................................VII
LISTA DE TABLAS.................................................................................................XI
LISTA DE TABLAS.................................................................................................XI
PRESENTACIN...................................................................................................XIII
INTRODUCCIN..................................................................................................... 1
1. CAPTULO 1. HACIA UNA GESTIN AMBIENTAL
SISTMICA............................................................................................................. 9
1.1 PROBLEMTICA DE LA GESTIN AMBIENTAL Y SU EVOLUCIN............... 9
1.2 BREVE APROXIMACIN AL ENFOQUE SISTMICO................................... 13
1.2.1 Desarrollo histrico de la Teora General de Sistemas TGS......... 14
1.2.1.1 Sistemas Cerrados, Sistemas Abiertos y Entropa ................................ 16
1.2.1.2 Caractersticas bsicas en los sistemas ................................................ 19
1.2.2 Las organizaciones sociales como empresas y la empresa como sistema
22
1.2.2.1 Organizaciones sociales como empresas .............................................. 23
1.2.2.2 Empresa como sistema y tipos de empresa ........................................... 24
1.2.2.3 Caractersticas bsicas del sistema empresa........................................ 25
1.2.2.4 Funciones genricas en la gestin empresarial bajo enfoque sistmico29
1.2.3 El medio ambiente como sistema.......................................................... 35
1.2.3.1 Interdependencias del mundo viviente .................................................. 36
1.2.3.2 Congruencia Tierra - Mundo................................................................ 39
1.2.3.3 Concepto amplio del medio ambiente ................................................... 41
1.2.3.4 Gestin, administracin y manejo ambiental ........................................ 45
1.2.4 Interaccin empresa y medio ambiente................................................. 45
1.3 SOLUCIN PROPUESTA: GESTIN AMBIENTAL SISTMICA..................... 48
1.4 CONSIDERACIONES PREVIAS PARA EL DESARROLLO DE LA GESTIN
AMBIENTAL SISTMICA ............................................................................................ 50
1.4.1 Principios generales de actuacin ambiental para una Gestin Ambiental
Sistmica 51


ii
1.4.2 El Estado como sistema integrado e interrelacionado de Organizaciones
Sociales 55
1.4.3 Categorizacin amplia para la Gestin Ambiental Sistmica en el mbito
estatal 57
1.4.4 Estructura funcional genrica para la Gestin Ambiental Sistmica en el
mbito estatal ........................................................................................................... 59
2. CAPTULO 2. ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTMICA PARA
LA GESTIN AMBIENTAL PBLICA A NIVEL ESTATAL........................ 61
2.1 POLTICA Y PLANIFICACIN AMBIENTAL PPA............................... 62
2.1.1 Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa APRN............... 63
2.1.1.1 Armonizacin de la Poltica Ambiental................................................. 63
2.1.1.2 Regulacin Normativa y Reglamentaria ............................................... 64
2.1.1.3 Cooperacin y Negociacin Internacional ........................................... 66
2.1.2 Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica PEAE............ 66
2.1.2.1 Ordenamiento Ambiental Territorial OAT..................................... 70
2.1.2.2 Evaluacin Ambiental Estratgica EAE........................................ 72
2.1.2.3 Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial
CAPOT 75
2.1.2.4 Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial POAS..................... 76
2.1.2.5 Plan Estratgico de Gestin Ambiental PEGA.............................. 77
2.1.2.6 Plan de Accin Ambiental PAA..................................................... 80
2.1.2.7 Armonizacin y articulacin de los procesos de ordenamiento y
planificacin ambiental............................................................................................ 81
2.1.3 Control de Gestin Institucional CGI............................................ 87
2.1.3.1 Seguimiento y Evaluacin actual de las Polticas Pblicas.................. 88
2.1.3.2 El enfoque sistmico en el Control de Gestin Institucional................. 94
2.1.3.3 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica
Ambiental 98
2.1.3.4 Seguimiento y Evaluacin de PPP Ambientales ................................. 107
2.1.4 Fortalecimiento Institucional FI................................................. 115
2.1.4.1 Estructura y Soporte Organizacional ................................................. 116
2.1.4.2 Capacitacin de Recursos Humanos................................................... 117


iii
2.1.4.3 Adopcin y Transferencia de Tecnologa............................................ 117
2.1.4.4 Coordinacin y Articulacin Interinstitucional .................................. 117
2.1.4.5 Estrategia Financiera ......................................................................... 118
2.2 FOMENTO AL DESARROLLO SOSTENIBLE FDS............................. 118
2.2.1 Investigacin Ambiental IA........................................................ 120
2.2.2 Educacin Ambiental EA............................................................ 122
2.2.3 Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial
ATFGAE............................................................................................................ 123
2.2.3.1 ATFGAE a Empresas Comerciales ..................................................... 124
2.2.3.2 ATFGAE a Entidades Pblicas Sectoriales ........................................ 133
2.2.3.3 ATFGAE a Entidades Territoriales..................................................... 134
2.2.3.4 ATFGAE a Organizaciones No Gubernamentales.............................. 145
2.2.3.5 ATFGAE a Entidades Pblicas Ambientales Competentes................. 146
2.3 AUTORIDAD AMBIENTAL AA....................................................... 147
2.3.1 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA.............. 148
2.3.1.1 Sistemas de Informacin Ambiental SIA...................................... 149
2.3.1.2 Estaciones y Redes de Monitoreo........................................................ 152
2.3.1.3 Laboratorios de Anlisis ..................................................................... 154
2.3.2 Seguimiento y Control a factores de Presin Ambiental SCPA.. 154
2.3.2.1 SCPA a las Actividades Empresariales............................................... 157
2.3.2.2 SCPA a las Actividades Ciudadanas................................................... 161
2.3.2.3 Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de Peticin...................... 162
2.3.2.4 Rgimen Sancionatorio ....................................................................... 162
2.3.3 Administracin y Manejo Ambiental AMA............................... 164
2.3.3.1 AMA de Actividades Empresariales.................................................... 165
2.3.3.2 AMA de reas de Manejo Especial..................................................... 184
2.3.3.3 AMA de Zonas de Alto Riesgo Natural ............................................... 187
LA GESTIN AMBIENTAL EMPRESARIAL EN EL MBITO ESTATAL
189
3.1 POLTICA Y PLANIFICACIN AMBIENTAL PPA............................. 191
3.1.1 Sistemas de Gestin Ambiental SGA.......................................... 191


iv
3.1.1.1 Revisin Histrica............................................................................... 192
3.1.1.2 Objetivos del Sistema de Gestin Ambiental SGA....................... 199
3.1.1.3 Estructura del SGA ............................................................................. 200
3.1.1.4 Normas ISO serie 14000 sobre Gestin Ambiental............................. 201
3.1.2 Planificacin y Evaluacin Ambiental Empresarial PEAEM.... 202
3.1.2.1 PEAEM en Entidades Pblicas Sectoriales ........................................ 204
3.1.2.2 PEAEM en Entidades Territoriales..................................................... 216
3.1.2.3 PEAEM en Empresas Comerciales ..................................................... 217
3.2 DESARROLLO SOSTENIBLE DE PRODUCTOS, PROCESOS Y SERVICIOS DS
(PPS) 219
3.2.1 Establecimiento de Sistemas de Gestin Ambiental segn la Norma ISO
14001 220
3.2.1.1 Objeto y campo de aplicacin de la norma ISO 14001 sobre SGA..... 221
3.2.1.2 Elementos constitutivos y requisitos del SGA segn la norma ISO 14001
223
3.2.1.3 Estrategias para la implantacin del SGA.......................................... 242
3.2.2 Adopcin de la Estrategia de Produccin Ms Limpia PML...... 245
3.2.3 Ejecucin de Planes de Accin Ambiental PAA y/o de Programas
de Gestin Ambiental PGA............................................................................ 247
3.2.4 Ejecucin de Planes de Manejo Ambiental PMA....................... 247
3.3 CONTROL DE GESTIN AMBIENTAL CGA.................................... 248
3.3.1 Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental AECA.............. 248
3.3.1.1 Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin a los PEGA, PAA y PMA ....... 249
3.3.1.2 Auditoras Ambientales Internas a Sistemas de Gestin Ambiental AAI
(SGA) 250
3.3.1.3 Monitoreo, seguimiento y evaluacin a Productos, Procesos y Servicios
MSE(PPS) ...................................................................................................... 251
3.3.2 Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental ADCA............ 253
3.3.2.1 ADCA de Plan de Manejo Ambiental ADCA de PMA................. 255
3.3.2.2 ADCA de Sistema de Gestin Ambiental ADCA de SGA............. 255
3.3.2.3 ADCA de Productos, Procesos y Servicios ADCA de PPS.......... 256
3.3.3 Certificacin Ambiental Voluntaria CAV................................... 256
3.3.3.1 Registro y Documentacin RD..................................................... 259


v
3.3.3.2 Verificacin de Conformidad VC................................................. 259
3.3.3.3 Validacin Ambiental Voluntaria VAV........................................ 267
3.3.3.4 Otorgamiento o Negacin de la Certificacin Ambiental Voluntaria
CAV 268
LA GESTIN AMBIENTAL CIUDADANA A NIVEL ESTATAL............... 269
4.1 PARTICIPACIN PARA LA POLTICA Y PLANIFICACIN AMBIENTAL
PPPA 272
4.1.1 Participacin para la Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
PAPRN 272
4.1.2 Participacin para la Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica
PPEAE........................................................................................................... 273
4.2 PARTICIPACIN PARA EL FOMENTO AL DESARROLLO SOSTENIBLE
PFDS 275
4.2.1 Participacin para la Investigacin y Educacin Ambiental PIEA
276
4.2.2 Participacin para la Ejecucin de los Planes Estratgicos de Gestin
Ambiental y Planes de Accin Ambiental.............................................................. 276
4.3 VEEDURA Y CONTROL CIUDADANO VCC................................... 277
4.3.1 Validacin Ambiental VA........................................................... 278
4.3.2 Vigilancia y Control Ambiental VCA......................................... 279
4.3.3 Participacin en el Control de Gestin Institucional PCGI........ 280
5. CAPTULO 5. APROXIMACIN SISTMICA A LA GESTIN
AMBIENTAL PBLICA EN COLOMBIA...................................................... 281
5.1 MARCO INSTITUCIONAL Y SU PROBLEMTICA ACTUAL ....................... 281
5.2 PROPUESTA PRELIMINAR PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN
AMBIENTAL PBLICA EN COLOMBIA ....................................................................... 292
5.2.1 Articulacin Funcional y Organizacional de la Gestin Ambiental
Pblica GAP................................................................................................... 293
5.2.1.1 Reorientacin Jurisdiccional de las CARs y CDSs .......................... 293


vi
5.2.1.2 Homogenizacin y/o normalizacin de actuaciones y desempeo de
todas las entidades del (SINA) ............................................................................... 294
5.2.2 Articulacin J urisdiccional de la Gestin Ambiental Pblica GAP
298
5.2.3 Articulacin Estatal de la Gestin Ambiental Pblica GAP....... 300
5.2.3.1 Actualizacin diseo del Sistema Nacional de Gestin Ambiental de
Colombia (SINA)............................................................................................. 301
5.2.3.2 Armonizacin de los instrumentos de planificacin ambiental territorial
304
5.3 BONDADES DEL ENFOQUE SISTMICO PROPUESTO PARA LA GESTIN
AMBIENTAL PBLICA EN COLOMBIA ...................................................................... 306
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................... 309
SIGLAS Y ABREVIATURAS................................................................................ 39


vii
LISTA DE FIGURAS

Figura No. 1 Funciones Genricas en la gestin empresarial bajo enfoque
sistmico 30
Figura No. 2 Etapas bsicas en la funcin de Control ...................................... 35
Figura No. 3 Interaccin empresa y medio Ambiente...................................... 47
Figura No. 4 Tendencia actual de la gestin ambiental .................................... 49
Figura No. 5 Logotipo para la Gestin Ambiental Sistmica........................... 50
Figura No. 6 Componentes bsicos del Estado, su responsabilidad y misin en
la proteccin del medio ambiente................................................................... 57
Figura No. 7 Categorizacin amplia de la gestin ambiental en el mbito
estatal 57
Figura No. 8 Estructura funcional genrica para la Gestin Ambiental
Sistmica 60
Figura No. 9 Funciones Ambientales Bsicas y reas de Accin para la
GAP 62
Figura No. 10 reas de Accin en la funcin de PPA....................................... 63
Figura No. 11 Acciones bsicas en la Armonizacin Poltica y Regulacin
Normativa APRN................................................................................... 63
Figura No. 12 Acciones y elementos bsicos de la Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica PEAE.................................................................. 70
Figura No. 13 El Control de Gestin Institucional CGI............................. 88
Figura No. 14 La poltica pblica como vector de desarrollo............................ 94
Figura No. 15 El Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la
Poltica Ambiental .......................................................................................... 99
Figura No. 16 Esquema metodolgico para el seguimiento y evaluacin de la
informacin indicativa PER.......................................................................... 106
Figura No. 17 Agregacin, Definicin y Diseo de Indicadores PER.......... 104
Figura No. 18 Elementos y Mecanismos para el Seguimiento y Evaluacin de
PPP 111
Figura No. 19 Procesos bsicos en la accin de Fortalecimiento Institucional
FI 116
Figura No. 20 reas de accin y elementos bsicos en la FDS................... 119


viii
Figura No. 21 Tipos de empresas objeto de ATFGAE.................................... 124
Figura No. 22 Elementos bsicos en la ATFGAE a las Empresas Comerciales
125
Figura No. 23 Elementos bsicos en la ATFGAE a las Entidades Pblicas
Sectoriales..................................................................................................... 133
Figura No. 24 Elementos Bsicos en la ATFGAE a las Entidades Territoriales
135
Figura No. 25 Elementos bsicos en la ATFGAE a las Organizaciones No
Gubernamentales.......................................................................................... 146
Figura No. 26 Elementos bsicos en la ATFGAE a las Entidades Pblicas
Ambientales Competentes............................................................................ 146
Figura No. 27 reas de accin y elementos bsicos en la funcin de Autoridad
Ambiental ..................................................................................................... 148
Figura No. 28 Instrumentos y Mecanismos para el MSEA.............................. 149
Figura No. 29 Mecanismos para el SCPA ....................................................... 156
Figura No. 30 Acciones bsicas en la Administracin y Manejo Ambiental
AMA 165
Figura No. 31 Instrumentos bsicos para la AMA de Actividades Empresariales
169
Figura No. 32 Instrumentos econmicos indirectos en la GAP....................... 172
Figura No. 33 Los procesos de Certificacin de Conformidad Ambiental
CCA 178
Figura No. 34 Procedimiento para el desarrollo de la CAO.............................. 180
Figura No. 35 AMA en reas de Manejo Especial ......................................... 184
Figura No. 36 Tipos de empresa a nivel Estatal .............................................. 189
Figura No. 37 Funciones Ambientales Bsicas y reas de Accin para la GAE
190
Figura No. 38 reas de Accin en la funcin de PPA...................................... 191
Figura No. 39 Estructura general de un SGA .................................................. 201
Figura No. 40 Elementos y Acciones bsicas en la PEAEM.......................... 203
Figura No. 41 Procedimiento de EIA en Proyectos Individuales con alta
incidencia ambiental ..................................................................................... 206
Figura No. 42 Esquema metodolgico bsico en el desarrollo de un EsIA......... 213


ix
Figura No. 43 Procedimiento propuesto para la Verificacin del Estudio de
Impacto Ambiental VEsIA................................................................... 214
Figura No. 44 Esquema general del proceso de Validacin Ambiental
Obligatoria VAO.................................................................................. 216
Figura No. 45 Esquema general del Plan de Manejo Ambiental - PMA ........ 219
Figura No. 46 reas de Accin en la Funcin de DS (PPS)............................. 220
Figura No. 47 Esquema general de un SGA segn la norma ISO 14001.......... 222
Figura No. 48 SGA y SGC paralelos............................................................. 242
Figura No. 49 SGA y SGC integrados............................................................ 243
Figura No. 50 Sistema hbrido entre SGA y SGC........................................... 243
Figura No. 51 SGA totalmente independiente................................................. 244
Figura N. 52 Acciones bsicas del CGA empresarial .................................... 248
Figura No. 53 Tipos de AutoEvaluaciones de Conformidad Ambiental
AECA 249
Figura No. 54 El proceso de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin de los PEGA,
PAA y PMA ................................................................................................. 250
Figura No. 55 Esquema metodolgico bsico en el desarrollo de una AAI
segn la norma ISO 14011........................................................................... 251
Figura No. 56 Tipos de Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental
ADCA 254
Figura No. 57 Procedimiento genrico para la Certificacin Ambiental
Voluntaria CAV.................................................................................... 258
Figura No. 58 Proceso de Verificacin de Conformidad................................. 260
Figura No. 59 Esquema metodolgico bsico en el desarrollo del ACV(PPS)
segn las normas ISO/DIS 14040/1/2/3........................................................ 263
Figura No. 60 Proceso de Validacin Ambiental Voluntaria para obtencin
de la CAV 268
Figura No. 61 Funciones Ambientales Bsicas y reas de Accin para la GAC
272
Figura No. 62 Estructura funcional / organizacional propuesta para el Ministerio
del Medio Ambiente MMA.................................................................. 296
Figura No. 63 Estructura funcional / organizacional propuesta para las
Corporaciones Ambientales Regionales CAR...................................... 296


x
Figura No. 64 Estructura funcional / organizacional propuesta para las Unidades
Ambientales Municipales UAM........................................................... 297
Figura No. 65 Articulacin jurisdiccional de la GAP mediante Especializacin
Funcional de las entidades del (SINA) ......................................................... 299
Figura No. 66 Estructura Funcional Bsica propuesta para el Sistema
Nacional de Gestin Ambiental (SINA)............................................... 302
Figura No. 67 Estructura Sistmica Estatal para la articulacin del SINA,
SIRA y SIMA............................................................................................... 303


xi
LISTA DE TABLAS

Tabla No. 1 Evolucin de la Gestin Ambiental.................................................. 13
Tabla No. 2 Funciones Ambientales Bsicas para la GAP, GAE y GAC............. 59
Tabla No. 3 Armonizacin y Articulacin de los procesos de Ordenamiento y
Planificacin Ambiental ................................................................................. 83
Tabla No. 4 Mapa-Matriz para la recoleccin, organizacin y almacenamiento
de la Informacin Ambiental ........................................................................ 103
Tabla No. 5 Esquema de Base de Datos genrica para la normalizacin y
sistematizacin de los PEGA........................................................................ 111
Tabla No. 6 Esquema de Base de Datos genrica para la normalizacin y
sistematizacin de los PAA .......................................................................... 112
Tabla No. 7 Formato bsico para un Plan Indicativo de EPAC....................... 112
Tabla No. 8 Tipos de Permiso Ambiental ......................................................... 176
Tabla No. 9 Acciones Preventivas Puntuales de Adecuacin y Manejo
Ambiental en Zonas de Alto Riesgo Natural ................................................ 188
Tabla No. 10 Revisin histrica del desarrollo de los SGA ............................ 199
Tabla No. 11 Normas ISO serie 14000 de gestin ambiental...................... 202
Tabla No. 12 Elementos y Requisitos de la norma ISO 14001....................... 223
Tabla No. 13 Diferencias bsicas entre Evaluacin y Auditora..................... 238


xii


xiii
PRESENTACIN

Ms all de mi condicin de Director del Departamento
Nacional de Planeacin de Colombia, me es especialmente honroso
presentar este libro, resultado del esfuerzo personal del autor, quien ha
dedicado su vida profesional al servicio pblico y al estudio y
desarrollo de nuevas formas de entender y realizar la gestin
ambiental. A travs del texto, el autor pretende generosamente
contribuir con sus experiencias, su voluntad y su inteligencia, en la
construccin de nuevos enfoques conceptuales y metodolgicos que
permitan evaluar y orientar diversas iniciativas para el fortalecimiento
de la gestin ambiental en el mbito estatal.
Actualmente es absolutamente claro que los problemas
ambientales son inherentes a las modalidades de desarrollo de cada
nacin y estn enraizados en sus estructuras socioeconmicas, por lo
que uno de los grandes dilemas de nuestra poca es cmo se pueden
hacer compatibles la satisfaccin de las necesidades y aspiraciones
humanas, actuales y futuras, con el mantenimiento de los equilibrios
de los sistemas biofsicos y de los sistemas sociales. Tanto es as, que
desde las ltimas dcadas, las cuestiones ambientales se han ido
situado en el centro del debate poltico mundial sobre el progreso de
las naciones y se constata a diario, que medio ambiente y desarrollo
forman un binomio indisoluble que tiene que encontrar su plena
integracin a travs de la nocin de sostenibilidad, con un sentido de
perdurabilidad a largo plazo y de responsabilidad compartida de las
generaciones actuales con las generaciones futuras.
No obstante lo anterior, hay que destacar que la dimensin


xiv
ambiental, aun siendo bsica, no es exclusiva, tal como se planteaba
inicialmente. Ciertamente, aunque la base ecolgica es imprescindible
para cualquier proceso socioeconmico, la dimensin econmica
como la social son tambin esenciales para la sosteniblidad del
desarrollo, y por lo tanto, el tamao de la poblacin y de la economa
mundiales tiene que ajustarse a la capacidad del ecosistema global. Lo
ms relevante para encontrar salidas a esta crisis planetaria y de
civilizacin que estamos generando y padeciendo, ser entonces,
concebir el desarrollo en su dimensin global, como un proceso de
cambio y transicin hacia nuevas formas de producir y consumir, pero
tambin hacia nuevas formas de ser, estar y conocer. Un proceso
dinmico abierto a las innovaciones, que se adapte a las
transformaciones estructurales, potenciador del ingenio humano y
comprometido con la evolucin de la vida, en el contexto de un
sistema global, multidimensional y complejo.
Las respuestas de poltica global para el siglo XXI se enmarcan
en el concepto de desarrollo sostenible, como un nuevo enfoque de
cambio global orientado a modificar el conjunto de relaciones entre la
sociedad y el medio ambiente ante la impostergable y necesaria
integracin de la dimensin ambiental en los procesos
socioeconmicos. Sus principales retos actuales son su consolidacin
como concepto y la progresiva formulacin de estrategias que orienten
la implantacin de esquemas operativos vlidos para un nuevo estilo
de desarrollo humano.
En este orden de ideas, corresponde a la comunidad cientfica,
acadmica, institucional, empresarial, ciudadana y poltica, ser los
agentes decisivos en la construccin de capital social y actuar como


xv
dinamizadores del proceso de aprendizaje social y de construccin de
confianza entre los distintos entornos, de manera que se propicie el
desarrollo sostenible que tanto anhelamos. Lo anterior es aun ms
relevante si se tiene en cuenta que pases como los nuestros, deben
enfrentar las condiciones que impone una sociedad planetaria
globalizada, que si bien trae consigo oportunidades, tambin implica
graves amenazas. De hecho, estudios recientes indican que el sistema
globalizado es an inestable, los mercados muy voltiles y la
distribucin de la riqueza muy desigual, y bajo este esquema, las
consideraciones ambientales adquieren una relevancia sin precedentes
en el desarrollo sostenible de las sociedades.
La Gestin Ambiental, como uno de los principales esquemas
operativos para el logro del desarrollo sostenible, se ha convertido en
los ltimos 50 aos en un objetivo prioritario para la mayora de las
naciones del mundo. Todas ellas han venido generando y adoptando
una gran cantidad de medidas que involucran polticas, estrategias,
planes, programas, proyectos, legislacin, normativas y tecnologas
ambientales, en algunos casos de manera particular y en otros de
manera conjunta mediante la celebracin de tratados y acuerdos
internacionales de cooperacin, pero en general, todas ellas apuntando
en mayor o menor grado, a conseguir un desarrollo de la humanidad,
de manera sostenible y en equilibrio con las leyes naturales.
Aqu es interesante tomar en cuenta el modelo de gestin
propuesto por Vega, quien a la luz del enfoque sistmico, establece
una categorizacin amplia para la gestin ambiental en el mbito
estatal (gestin ambiental pblica, gestin ambiental empresarial y
gestin ambiental ciudadana) y luego, a partir de una asignacin de


xvi
misiones y responsabilidades en cada una de ellas, define las
funciones ambientales bsicas y reas de accin que debern ejecutar.
La construccin de este tipo de enfoques, plantea grandes
desafos para sociedades como las nuestras, donde poco a poco se
viene descubriendo la trascendencia que tiene el tema ambiental como
base del desarrollo social y econmico. En este sentido, esta reflexin
debera aplicarse, no slo al campo de las polticas ambientales, sino
tambin al de las polticas pblicas en general. Estoy convencido, de
que como en el caso de la gestin ambiental sistmica propuesta, la
racionalidad del mtodo cientfico deber incorporarse tambin en
todos los dems sectores a los procesos de formulacin de polticas y
toma de decisiones.
De ah que esfuerzos como el que ha emprendido Leonel en su
libro, constituyen un avance significativo no slo en el terreno de la
gestin ambiental, sino en general en el desarrollo de nuestra
institucionalidad. A propsito, destaco que en el libro se plantea el
inicio de un proceso de aprendizaje que se basa en la aplicacin de
conocimiento para el desarrollo del conocimiento. As mismo, el
hecho de que en l, han convergido muy diversos actores interesados
en las polticas pblicas, as como cientficos y tcnicos convencidos
del valor estratgico de los recursos naturales y del medio ambiente
para el desarrollo sostenible de nuestros pases. Las polticas pblicas
se fundamentan en supuestos que, de manera sistemtica, deben
examinarse con una mirada crtica. Y este examen necesariamente
tiene que hacerse sobre la base ambiental y socioeconmica que
permita confrontar dichos supuestos con los efectos que dichas
polticas tienen sobre la realidad una vez son implantadas. En la


xvii
medida en que reconozcamos que nuestros sistemas institucionales y
de formulacin e implementacin de polticas pblicas requieren
adoptar procesos de aprendizaje y mejoramiento continuo, podremos
avanzar en la solucin de los problemas cruciales de nuestras
sociedades.
Volviendo al tema ambiental, en Colombia, casi ocho aos
despus de la expedicin de la Ley 99 de 1993 que cre el Sistema
Nacional Ambiental SINA, existe consenso generalizado en la
necesidad de avanzar y profundizar en su fortalecimiento. En este
sentido, en el ltimo captulo del libro, Leonel propone en principio,
lograr el fortalecimiento de la gestin ambiental pblica a travs de
tres estrategias bsicas: la articulacin funcional y organizacional,
orientada a garantizar la mxima armonizacin posible entre cada una
de sus funciones ambientales bsicas; la articulacin jurisdiccional,
orientada a lograr una ptima armonizacin funcional, organizacional
y procedimental entre las entidades del (SINA) en cada mbito
jurisdiccional de gestin; y la articulacin estatal, orientada a lograr
una adecuada articulacin y cooperacin poltica, programtica e
institucional entre la gestin ambiental pblica, la empresarial y la
ciudadana. Para cada estrategia planteada, el autor propone y
desarrolla esquemas conceptuales y metodolgicos que permitiran
llevarlas a cabo.
Estoy convencido que el inters del autor en apoyar el trabajo de
las instituciones del Sistema Nacional Ambiental radica en el
reconocimiento de sus potenciales aportes y necesidades. Es urgente
estimular la reflexin y discusin sobre temas como la inversin en
gestin ambiental, la caracterizacin y flujo de los recursos naturales y


xviii
ambientales, la innovacin y la difusin tecnolgica, el impacto de la
ciencia y la tecnologa, y la produccin cientfica y tecnolgica. Con
ello estaremos dando pasos firmes en el logro de quizs el nico
objetivo general de la Poltica Ambiental Nacional: alcanzar el
desarrollo sostenible, pues nuestra suerte como nacin depender de la
capacidad que generemos para lograrlo y mantenerlo.
No cabe duda que de este libro resultarn conclusiones y
recomendaciones que contribuirn no slo a consolidar el Sistema
Nacional Ambiental de Colombia, sino los esquemas de gestin
ambiental de otros pases, en trminos de afianzar las formas de
cooperacin y asociacin entre entidades pblicas y la sociedad civil;
de crear una mayor conciencia de la importancia y las bondades de
invertir en el medio ambiente; de nutrir la posicin crtica de una
comunidad cientfica y de investigadores que entiende que los
recursos naturales son un bien pblico al cual tiene derecho; y sobre
todo, de constituirse en un instrumento de apoyo para la formulacin
de polticas pblicas y privadas de medio ambiente.
En sntesis, este libro constituye una lectura obligada de los
interesados en el desarrollo sostenible. Su contenido, sin pretender
imponer nuevas formas de pensamiento, plantea nuevas luces y
derroteros al lector deseoso de disponer de ms formas de entender y
realizar la gestin ambiental.

J uan Carlos Echeverry Garzn
Director General
Departamento Nacional de Planeacin de Colombia


xix

INTRODUCCIN

1
INTRODUCCIN

Es perfectamente claro que no todo el conocimiento humano es
el resultado de un diseo o de un proceso cientfico deliberado y la
mayora de veces constituye un proceso continuo de aprendizaje social
e histrico en el cual las culturas, los pases y las comunidades van
aprendiendo muchas cosas, a veces dndose cuenta, a veces
acumulando experiencias en forma inconsciente. En este sentido, no
existe una nica frmula para resolver problemas pblicos o
colectivos o, si existe, slo sera en el plano abstracto y puramente
terico. Lo que resuelve los problemas es ese proceso continuo de
disear, ejecutar, evaluar, corregir, y volver a disear y a ejecutar, en
otras palabras, un proceso de aprendizaje, retroalimentacin y
mejoramiento continuo, que es en esencia el precepto conceptual
bsico del enfoque sistmico.
De acuerdo con lo anterior, con el tiempo y la experiencia, las
mismas sociedades en general y mas recientemente los Estados en
particular, han aprendido y entendido que los intereses colectivos
deben primar siempre sobre los intereses individuales y que para
garantizarlos, al margen de cualquier consideracin y manifestacin
poltica que les sea contraria, es fundamental el desarrollo de una
amplia reestructuracin institucional y un nuevo marco de reglas
colectivas que permitan elevar la efectividad de las polticas pblicas
en el marco de un desarrollo estatal sostenible y justo.
Para lograrlo, es necesario avanzar y desarrollar los
instrumentos y mecanismos adecuados de organizacin y mtodos,
INTRODUCCIN

2
que a la luz de las ciencias y tecnologas actuales, posibiliten una
adecuada articulacin funcional (planificacin, ejecucin y control),
sectorial (pblico, empresarial y ciudadano) y jurisdiccional (nacional,
regional y municipal) de las polticas pblicas, todo esto, a travs de la
definicin, diseo e implementacin de sistemas organizacionales
formales
1
(pblicos, empresariales y ciudadanos), debidamente
articulados a dichas polticas.
En este sentido, en el presente libro se presenta la Gestin
Ambiental Sistmica, como una nueva propuesta conceptual para el
fortalecimiento y desarrollo de la gestin ambiental a nivel estatal. Se
fundamenta en la aplicacin del enfoque sistmico en la planificacin,
ejecucin y control de la poltica ambiental nacional a nivel pblico,
empresarial y ciudadano en cada mbito jurisdiccional.
Su desarrollo implica en principio, la generacin de un nuevo
marco conceptual orientado a la definicin de las estructuras
funcionales para la gestin ambiental sistmica a nivel estatal, como
base para la definicin y diseo de estructuras organizacionales y
procedimentales que permitan el desarrollo e implementacin de
Sistemas de Gestin Ambiental pblicos, empresariales y ciudadanos
debidamente articulados a nivel funcional / organizacional,

1
Por sistemas organizacionales formales se entender aquellos sistemas
psicosociales y tcnicos (formados por personas que trabajan en grupo y para
ello utilizan una serie de conocimientos y tcnicas), enfocados al
cumplimiento de unos objetivos previamente fijados; sus actividades estn
estructuradas de tal manera que existe una coordinacin de esfuerzos dirigida
al logro de los objetivos; presentan una organizacin formal, compuesta por
normas, relaciones jerrquicas y divisin de trabajo bien definidas; ejercen
una accin colectiva constante; son partes integrales de un sistema mayor; y
efectan intercambios con el sistema global [Vega Mora L., 1997a].
INTRODUCCIN

3
jurisdiccional y estatal que garanticen la retroalimentacin y
mejoramiento continuo de la gestin, as como la mxima
armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
El presente libro constituye una primera aplicacin y desarrollo
lgico a mi tesis doctoral titulada Gestin Medioambiental
Sostenible: Un enfoque sistmico para la proteccin global e integral
del medio ambiente [Vega Mora L., 1997a] y a los anlisis y
resultados derivados en mis aos de experiencia profesional dedicados
de una u otra manera a la gestin ambiental, y, de recientes estudios
de consultora, propios y ajenos, realizados para diversas entidades
gubernamentales del orden nacional e internacional.
Esta nueva versin pretende, por un lado, garantizar la
continuidad y desarrollo del marco conceptual para la gestin
ambiental sistmica, ya que retoma de dicha tesis, todos aquellos
aspectos clave que la caracterizan y, por otro, ser menos genrica y
ms aterrizada, ya que utiliza un mayor nivel de aproximacin con
la realidad de la gestin ambiental del pas, en los niveles pblico,
empresarial y ciudadano.
Sus alcances estn orientados a presentar de manera til,
prctica y aplicable, una propuesta genrica pero viable para el
desarrollo de la gestin ambiental sistmica a nivel Estatal, en los
mbitos nacional, regional y municipal, todo esto enmarcado en el
cumplimiento de los siguientes objetivos especficos:
Describir la identidad e interrelacin sistmica existente entre
las organizaciones sociales, las empresas y, el medio ambiente,
de tal manera que nos permita disponer de una visin global y
un acercamiento objetivo hacia la gestin ambiental bajo
enfoque sistmico.
INTRODUCCIN

4
Generar un nuevo marco conceptual que oriente la definicin de
las estructuras funcionales de la gestin ambiental sistmica a
nivel estatal, como base para la definicin y diseo de
estructuras organizacionales y procedimentales que permitan el
desarrollo e implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental
(pblicos, empresariales y ciudadanos) debidamente articulados
a nivel funcional, sectorial y jurisdiccional que garanticen la
retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin.
Plantear una propuesta preliminar para el fortalecimiento de la
Gestin Ambiental Pblica GAP de Colombia, basada en el
desarrollo de este nuevo enfoque funcional y organizacional,
como punto de partida para la materializacin y desarrollo de la
gestin ambiental sistmica en el pas.
El libro consta de cinco captulos. El tema tratado en cada uno
de ellos puede ser resumido bsicamente de la siguiente manera:
El captulo 1, titulado Hacia una Gestin Ambiental Sistmica,
tiene como objetivo principal, revisar sucintamente todos aquellos
aspectos relacionados, por un lado, con la problemtica y evolucin de
la gestin ambiental actual, y por otro lado, con el desarrollo y
posibilidades de aplicacin del enfoque sistmico a nivel de las
organizaciones sociales y del medio ambiente, de tal manera que nos
permita disponer de una visin global y un acercamiento objetivo
hacia la gestin ambiental bajo enfoque sistmico.
El captulo 2, titulado Estructura Funcional Sistmica para la
Gestin Ambiental Pblica a nivel estatal, tiene como objetivo
fundamental, generar y proponer un nuevo marco conceptual que
oriente el diseo de la estructura funcional de la Gestin Ambiental
Pblica GAP bajo el enfoque sistmico. En este sentido, se
organizan y desarrollan conceptualmente las funciones ambientales
bsicas y sus reas de accin requeridas en el cumplimiento de la
INTRODUCCIN

5
misin y responsabilidades de proteccin ambiental por parte del
Sector Oficial. Dicha estructura funcional servir de base para el
desarrollo de Sistemas de Gestin Ambiental pblicos en los mbitos
nacional, regional y municipal, debidamente diseados y dotados de
estructuras organizacionales y procedimentales adecuadas, que
garanticen la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin,
y por ende la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo
ejecutado.
Gestin Ambiental Empresarial a nivel estatal, tiene como objetivo
fundamental, generar y proponer un nuevo marco conceptual que
oriente el diseo de la estructura funcional de la Gestin Ambiental
Empresarial GAE bajo enfoque sistmico. Al igual que en el
captulo 2, se organizan y desarrollan conceptualmente las funciones
ambientales bsicas y sus reas de accin requeridas en el
cumplimiento de la misin y responsabilidades de proteccin
ambiental por parte del Sector Empresarial. Se pretende que la
estructura funcional sirva de base para el desarrollo e implantacin de
Sistemas de Gestin Ambiental SGA empresariales, debidamente
diseados y dotados de estructuras organizacionales y
procedimentales adecuadas, que permitan a las empresas cumplir
adecuadamente las normas (jurdicas y tcnicas) y garantizar la
retroalimentacin y mejoramiento continuo de su gestin ambiental y
empresarial.
Gestin Ambiental Ciudadana a nivel estatal, tiene como objetivo
fundamental, generar y proponer un marco conceptual que oriente el
diseo de la estructura funcional de la Gestin Ambiental Ciudadana
INTRODUCCIN

6
GAC bajo enfoque sistmico. No obstante la poca informacin y
desarrollo del tema a nivel mundial, all se organizan y definen las
funciones ambientales bsicas y sus reas de accin requeridas en el
cumplimiento de la misin y responsabilidades de proteccin
ambiental por parte de la Sociedad Civil, as como algunos
mecanismos de articulacin de la GAC con la GAP, como punto de
partida para el desarrollo de Sistemas de Gestin Ambiental
Ciudadanos.
En el captulo 5, titulado Aproximacin Sistmica a la Gestin
Ambiental Pblica en Colombia, a partir de una breve revisin del
marco institucional actual y de la problemtica de la gestin ambiental
de Colombia, tiene por objetivo principal plantear una propuesta
preliminar para el fortalecimiento de la Gestin Ambiental Pblica
GAP del pas, basada en el desarrollo del nuevo enfoque funcional
y organizacional descrito en los captulos anteriores, como punto de
partida para la materializacin y desarrollo de la gestin ambiental
sistmica en Colombia.
En el libro, por su carcter de propuesta conceptual genrica, se
utilizan gran cantidad de nuevas siglas y abreviaturas, lo que hizo
indispensable disponer de un listado de ellas al final del libro. No
obstante, con el fin de facilitar la lectura del texto y de ir
familiarizando al lector con cada una de dichas siglas y abreviaturas,
stas fueron reescritas a lo largo del texto todas las veces que fuera
necesario.
Finalmente debo manifestar que, con la presente propuesta no se
pretende inventar nada nuevo, ni decir nada que no haya sido dicho.
Solamente se han procurado recopilar todas aquellas ideas y conceptos
relevantes en el tema de la gestin ambiental y se han organizado
INTRODUCCIN

7
alrededor de un nuevo marco o estructura sistmica, que nos permita
disponer de un conocimiento mucho ms organizado y holstico sobre
el tema, todo ello orientado a aportar un pequeo grano de arena en la
impostergable y difcil tarea del logro del desarrollo sostenible.

HACIA UNA GESTIN AMBIENTAL SISTMICA


9
1. CAPTULO 1. HACIA UNA GESTIN
AMBIENTAL SISTMICA
En este captulo se revisan sucintamente todos aquellos aspectos
que nos permitan disponer de una visin global y un acercamiento
objetivo hacia la gestin ambiental sistmica.
En primer lugar, se revisa la problemtica y evolucin de la
gestin ambiental a nivel mundial. En segundo lugar, se hace una
breve aproximacin al enfoque sistmico, abordado desde la teora
general de los sistemas, resaltando su aplicacin tanto a nivel de las
organizaciones sociales como del medio ambiente, y describiendo la
interaccin mutua entre empresa y medio ambiente. En tercer lugar, se
propone a manera de hiptesis, el desarrollo de la gestin ambiental
sistmica como solucin viable a la problemtica de la gestin
ambiental y, en cuarto lugar, se plantean una consideraciones previas
para su desarrollo, como veremos a continuacin.
2.0 Problemtica de la Gestin Ambiental y su evolucin
Aunque la Gestin Ambiental
2
es una disciplina relativamente
joven, su desarrollo ha estado cargado de una serie de errores e

2
Para muchos autores los conceptos de Gestin y Administracin se
confunden y en muchos casos son usados indistintamente. No obstante, a
efectos del presente libro se pretende matizar las dos acepciones, dando a la
de Gestin un carcter mucho ms amplio y general. As pues, por Gestin
entenderemos el conjunto de acciones orientadas al logro de los objetivos
funcionales de una empresa, es decir, la gestin implica el desarrollo amplio
de las funciones de planificacin, ejecucin y control. Por Administracin
entenderemos el conjunto de acciones orientadas a garantizar el uso y
aprovechamiento ptimo de los recursos empresariales (financieros,
humanos, tcnicos, ambientales, etc.). Nota del Autor.


10
improvisaciones, donde los resultados de la gestin actual no se
compadecen ni corresponden con la cantidad de recursos y esfuerzos
humanos, tcnicos, financieros e institucionales utilizados, y en
contra, denotan cada vez ms un caos generalizado, principalmente en
el mbito de pases en desarrollo. Se podra decir, que con el grado de
desarrollo de las ciencias y tecnologas actuales, no hay problemas
ambientales imposibles, y que por lo tanto, las limitaciones para
solucionarlos, obedecen fundamentalmente a consideraciones de tipo
poltico, econmico y organizacional.
Desde esta ptica, la respuesta a la problemtica de la gestin
ambiental, antes que requerir sofisticadas soluciones de tipo cientfico
y tecnolgico, requiere soluciones de gestin, especficamente de
organizacin y mtodos, que permitan un fortalecimiento institucional
efectivo a travs de un reordenamiento conceptual, funcional,
organizacional y procedimental de las organizaciones sociales, para lo
cual se propone el desarrollo de la Gestin Ambiental Sistmica a
nivel estatal.
En trminos globales, la gestin ambiental y su problemtica ha
evolucionado a travs de tres etapas bsicas: la incidental, la
operacional y la sistmica, como se explica a continuacin:
La gestin ambiental, desde sus inmemoriales comienzos hasta
la primera mitad del siglo XX, fue exclusivamente incidental, es
decir, interpretaba los deterioros ambientales como fenmenos
aislados, fortuitos e inevitables, causados por un comportamiento
daino en el curso normal de las actividades humanas. Aunque en
menor grado, la gestin ambiental incidental an se realiza,
especialmente a nivel de pases en desarrollo y sus implicaciones
polticas son relativamente escasas y de poca importancia, incluyendo


11
la advertencia, la educacin, el adoctrinamiento y unas cuantas
sanciones legales, como las leyes que prohben tirar basuras, la
prohibicin de causar molestias en la va pblica, etc. En otras
palabras, el objetivo de la poltica ambiental en la gestin incidental es
esencialmentecosmtica, lo que coloquialmente puede definirse como
una poltica que va detrs de los problemas como los bomberos:
apagando incendios, ya que slo acta una vez se produce algn
problema ambiental de alguna relevancia. Bajo este tipo de gestin se
van creando las primeras estructuras organizacionales de las entidades
pblicas encargadas de la proteccin ambiental, que por cierto, son
creadas de manera aislada y hurfanas de un contexto de poltica
ambiental nacional.
A partir de la dcada de los 70 se empieza a vivir una nueva era
en la gestin ambiental y, de aquella gestin incidental, que an
prevalece agazapada en muchos pases, se va pasando
paulatinamente a una gestin que por sus caractersticas puede ser
denominada operacional, ya que, al igual que la gestin ambiental
incidental, interpreta los problemas ambientales como involuntarios,
pero causados por errores en poltica, planificacin y ejecucin de
programas, es decir, a una gestin ineficaz en los asuntos econmicos
y pblicos, como consecuencia de una informacin insuficiente o
defectuosa y en muchos casos a procedimientos poco ticos. Este tipo
de gestin es con la cual se desarrolla y aplica la mayor parte de la
poltica ambiental actual, caracterizada por el uso de instrumentos
de Comando y Control, lo que es decir, leyes correctoras,
regulaciones, declaraciones de impacto, valoracin tecnolgica,
examen de propuestas de planificacin, etc., donde el objetivo de la
poltica ambiental es rectificar el comportamiento sin intentar alterar


12
los acuerdos econmicos o institucionales actuales y donde las
preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a
nivel social. Resumiendo, aunque en la gestin ambiental operacional
se establecen y disponen marcos polticos, reglamentarios e
institucionales de carcter ambiental en la mayora de las naciones, las
soluciones son todava muy difciles de llevar a cabo como
consecuencia, entre otros factores, a la insuficiente voluntad poltica, a
la invariable subordinacin de polticas, al inapropiado ordenamiento
jurdico, a los inadecuados presupuestos econmicos y en general al
inadecuado ordenamiento institucional imperante.
A partir de la dcada de los 90, a consecuencia de los enormes
beneficios de la aplicacin del enfoque sistmico en la gestin
empresarial moderna
3
, se afianza entre la comunidad internacional el
reconocimiento al paralelismo y analoga existente entre la gestin de
calidad y la gestin ambiental y por ende, a las potenciales bondades
en utilizar dicho enfoque en esta ltima, dando paso a una gestin
ambiental sistmica, que aborde de manera integral, el medio
ambiente como objeto de gestin y a las organizaciones sociales como
sujetos o agentes de la misma, constituyndose en una nueva
disciplina de amplia envergadura y difcil delimitacin, que involucra
el seguimiento continuo de la realidad para la toma continua de
decisiones y su puesta en prctica.
La gestin ambiental sistmica, por sus caractersticas,
magnitud y complejidad, se constituye en un importante reto para el
siglo XXI, ya que considera el desgaste de la calidad del medio

3
Normas ISO serie 9000 sobre Sistemas de Calidad.


13
ambiente y la degradacin de la biosfera como inherentes a las
suposiciones, objetivos y valores de la sociedad tecnolgica moderna
y a sus prioridades econmicas, es decir, a los sistemas tcnico-
econmicos actuales y en cuya solucin estara el planteamiento de un
nuevo orden poltico-econmico mundial, con cambios bsicos en los
sistemas tcnicos y de comportamiento y con la reforma de las
instituciones y el desarrollo de mtodos alternativos, materiales y
fuentes de energa.
En la Tabla No.1 se resume lo anteriormente descrito sobre la
evolucin de la gestin ambiental.
Tabla No. 1 Evolucin de la Gestin Ambiental

El anterior diagnstico nos conduce a aproximarnos brevemente
al enfoque sistmico y al estudio de sus posibilidades tanto en la
concepcin y comprensin de las organizaciones sociales y el medio
ambiente, como en su aplicacin en la gestin ambiental.
3.0 Breve aproximacin al Enfoque Sistmico
4

Actualmente es axiomtica la existencia de una interrelacin
entre todos y cada uno de los elementos constituyentes del mundo. La
sociedad moderna se ha vuelto tan compleja que los caminos y medios
tradicionales no son ya suficientes y se imponen actitudes de

4
El enfoque sistmico se caracteriza por la realizacin de una serie o conjunto
de actividades o subprocesos que, en un orden predeterminado estn
orientados al logro de un objetivo especfico. La base del enfoque sistmico
implica el desarrollo de un proceso dinmico que sigue el ciclo de
planificacin, ejecucin y control. Nota del Autor.


14
naturaleza holstica o de sistemas, y generalista o interdisciplinaria.
Los complejos sistemas en tecnologa, urbanizacin, trabajo
social, relaciones internacionales, proteccin del medio ambiente y en
otros tantos campos de la vida contempornea, piden cada vez ms un
acercamiento sinttico en trminos de sistema, llegando incluso a
tornarse indispensable. Se requiere por lo tanto, que los factores
esenciales en los problemas, polticas, planes, programas y proyectos
pblicos, as como las iniciativas privadas y el pblico en general,
sean siempre considerados y evaluados como componentes
interdependientes de un sistema total y por lo tanto, de uno u otro
modo estamos forzados a vrnoslas con complejidades, con
totalidades o sistemas, en todos los campos del conocimiento.
La palabra sistema tiene muchos significados, denotando en
todo caso, el conjunto de principios, reglas, y/o cosas que
ordenadamente relacionadas entre s contribuyen a determinado
objetivo [Bertalanffy, 1994].
El concepto de sistema ha invadido todos los campos de la
ciencia y penetrado en el pensamiento y el habla populares y en los
medios de comunicacin de masas, hasta el punto que el razonamiento
en trminos de sistemas desempea un papel dominante en muy
variados mbitos, desde las empresas industriales y la logstica militar
hasta en los temas reservados a la ciencia pura y a la poltica. As
pues, es muy comn que se pida la aplicacin de un enfoque sistmico
a problemas apremiantes, tales como la contaminacin ambiental, la
congestin del trfico, el planeamiento de ciudades, la delincuencia
juvenil y el crimen organizado, etc.
4.0.0 Desarrollo histrico de la Teora General de Sistemas
TGS


15
El trmino sistema ha sido utilizado desde tiempos
inmemoriales. Sin embargo, el concepto y enfoque de sistemas no fue
evidente sino hasta principios del Siglo XX, debido fundamentalmente
a los importantes aportes del eminente bilogo austriaco Ludwing von
Bertalanffy, a raz de la controversia presentada en la biologa entre
mecanicismo y vitalismo
5
, lo cual llev a los bilogos al planteamiento
de un punto de vista organsmico, es decir, la consideracin de que los
organismos vivos son cosas organizadas, lo que orient la realizacin
de innumerables estudios sobre el metabolismo, el crecimiento y la
biofsica del organismo.
Un paso en la direccin del punto de vista organsmico fue la
llamada teora de los sistemas abiertos y los estados uniformes, que
rpidamente condujo a una generalizacin mayor an, que supuso la
introduccin de nuevos modelos conceptuales, aplicables a sistemas
generalizados o a subclases, sin importar su particular gnero, ni la
naturaleza de sus elementos componentes, ni las relaciones o fuerzas
que los gobiernen [Bertalanffy, 1950a].

5
El mecanicismo, nacido de la fsica clsica del siglo XIX, supona que el
juego sin concierto de los tomos era regido por leyes inexorables de la
causalidad y generaba todos los fenmenos del mundo, inanimado, viviente y
mental. No quedaba lugar para ninguna direccionalidad ni orden y por lo
tanto, el mundo de los organismos apareca como producto del azar, amasado
por el juego sin sentido de mutaciones azarosas y el mundo mental como un
fenmeno curioso y bastante inconsecuente de los acontecimientos
materiales. El vitalismo por su parte, era la doctrina de que los fenmenos
vitales no eran explicables en trminos de ciencia natural. Se tenan
explicables slo merced a la accin de factores animoides o entelquicos,
duendecillos, dan ganas de decir, que acechaban en la clula o el
organismo; lo cual evidentemente era, ni ms ni menos, una declaracin en
quiebra de la ciencia. [Bertalanffy, 1950].


16
Los modelos implantados con tal propsito tienen naturaleza
interdisciplinaria y por lo tanto trascienden los compartimientos
ordinarios de la ciencia y son aplicables a fenmenos en diferentes
campos. Por este motivo pareci legtimo pedir una teora no ya de
sistemas de clase ms o menos especial, sino de principios universales
aplicables a los sistemas en general.
De ah nace la Teora General de los Sistemas TGS, cuyo
tema es la formulacin y derivacin de aquellos principios que son
vlidos para los sistemas en general y con la cual alcanzamos un nivel
en el que ya no hablamos de entidades fsicas y qumicas sino que
discutimos totalidades de naturaleza completamente general
[Bertalanffy, 1950b, 1968, 1994].
Resumiendo se puede decir, que los motivos que condujeron a la
postulacin de la TGS se originaron con la inclusin de las ciencias
biolgicas, del comportamiento y sociales en la tecnologa moderna.
Esto exigi la generalizacin de conceptos cientficos bsicos e
implic nuevas categoras del pensamiento cientfico, en comparacin
con las de la fsica tradicional. Por todo esto, la TGS se constituye en
una ciencia general de la totalidad, es decir, problemas de
organizacin, fenmenos no descomponibles en acontecimientos
locales, interacciones dinmicas manifiestas en la diferencia de
conducta de partes aisladas o en una configuracin superior, etc., en
una palabra, sistemas, de varios rdenes, no comprensibles por
investigacin de sus respectivas partes aisladas.
5.0.0.0 Sistemas Cerrados, Sistemas Abiertos y Entropa
Los sistemas pueden ser abstractos y concretos: Un sistema
abstracto es una disposicin ordenada de ideas independientes,


17
mientras que un sistema concreto o fsico, es un conjunto de
elementos que actan unidos para lograr un objetivo.
De acuerdo con la frontera que separa lo que pertenece o no al
sistema, los sistemas pueden ser cerrados y abiertos:
Los Sistemas Cerrados, de los cuales se ha ocupado la fsica
clsica, son definidos como aquellos que se consideran aislados del
medio circundante o entorno y por lo tanto no exhiben entrada ni
salida de materia o energa.
La termodinmica declara expresamente que sus leyes slo se
aplican a sistemas cerrados, y en particular, el Segundo Principio de la
Termodinmica afirma que, en un sistema cerrado, cierta magnitud, la
Entropa
6
, debe aumentar hasta el mximo, y el proceso acabar por
detenerse en un estado de equilibrio.
Los Sistemas Abiertos, incluidos posteriormente en la expansin
de la fsica, son definidos como aquellos que intercambian materia y
energa con el medio circundante y que exhiben importacin y
exportacin, constitucin y degradacin de sus componentes
materiales.
Su desarrollo deriva de dos fuentes: primero, la biofsica del
organismo vivo y, segundo, los adelantos de la qumica industrial que,
a ms de reacciones en recipientes cerrados o procesos por lotes,
recurre cada vez ms a sistemas de reaccin continua, a causa de su
mayor eficiencia y de otras ventajas.
El mejor ejemplo quiz, de sistema abierto son los organismos

6
La entropa puede ser definida en varios sentidos figurados, as: En fsica, es
una funcin termodinmica que mide la parte de la energa no utilizable
contenida en un sistema. En mecnica, es una medida del desorden de un
sistema. Nota del Autor.


18
vivos, los cuales importan complejas molculas ricas en energa libre
y as, mantenindose en estado uniforme, logran evitar el aumento de
entropa, pudiendo desarrollarse hacia estados de orden y organizacin
crecientes.
La teora de los sistemas abiertos ha conducido a nuevos
principios y discernimientos, tales como el Principio de Equifinalidad
y la Generalizacin del Segundo Principio de la Termodinmica como
veremos a continuacin:
Principio de equifinalidad: De acuerdo con la termodinmica
clsica, en un sistema cerrado el estado final est inequvocamente
determinado por las condiciones iniciales. Si se alteran las condiciones
iniciales o el proceso, el estado final cambiar tambin. No obstante,
en un sistema abierto, puede alcanzarse el mismo estado final
partiendo de diferentes condiciones iniciales y por diferentes caminos.
Generalizacin del Segundo Principio de la Termodinmica: De
acuerdo con la termodinmica clsica, un sistema cerrado debe a fin
de cuentas alcanzar un estado de equilibrio independiente del tiempo,
definido por mxima entropa y mnima energa libre, es decir, un
estado de creciente probabilidad y orden decreciente. No obstante, los
sistemas abiertos se aproximan a un estado independiente del tiempo,
llamado estado uniforme, el cual es mantenido separado del estado de
equilibrio verdadero y est en condiciones de realizar trabajo.
Esto fue explicado por Bertalanffy, apoyado en la funcin


19
entrpica expandida de Prigogine
7
, en la cual el transporte entrpico
se da, por ejemplo, por importacin de materia portadora potencial de
energa libre o entropa negativa. Tal es el caso de los organismos
vivos, los cuales permanecen constantes en composicin, pese a
continuos procesos irreversibles, importacin y exportacin,
constitucin y degradacin. En otras palabras, los organismos vivos se
mantienen en un estado de alto orden e improbabilidad, o incluso
evolucionan hacia una diferenciacin y organizacin crecientes, como
ocurre en el desarrollo y la evolucin organsmicos.
Ante esta nueva concepcin del equilibrio en sistemas abiertos,
es decir, el estado uniforme, ste exhibe notables caractersticas de
regulacin, evidentes en particular por el lado de la equifinalidad,
cosa imposible en un sistema cerrado. De este modo, sobre la base de
la teora de los sistemas abiertos, el aparente contraste entre la
naturaleza inanimada y la animada, entre entropa y evolucin,
desaparece.
6.0.0.0 Caractersticas bsicas en los sistemas
Existen varios conceptos bsicos en la TGS que es necesario
tener en cuenta, como son el isomorfismo, la informacin y
retroalimentacin y, la estabilidad y el control:

7
En un sistema cerrado la entropa siempre aumenta de acuerdo con la
ecuacin: dS 0. En un sistema abierto, el cambio total en la entropa puede
escribirse: dS =d
e
S +d
i
S donde: d
e
S: es la produccin de entropa debida a
procesos irreversibles en el sistema, tales como reacciones qumicas,
difusin, transporte de calor, etc., y es siempre positivo, de acuerdo con el
segundo principio y, d
i
S: denota el transporte entrpico, es decir, el cambio
de entropa por importacin y puede ser positivo y/o negativo [Prigogine,
1947].


20
Isomorfismo
Como consecuencia de la existencia de propiedades generales de
los sistemas, aparecen similaridades estructurales o isomorfismos en
diferentes campos. Por tomar un ejemplo muy sencillo, se puede
aplicar una ley exponencial de crecimiento a ciertas clulas
bacterianas, a poblaciones de bacterias, de animales o de humanos, y
al progreso de la investigacin cientfica medida por el nmero de
publicaciones de gentica o de ciencia en general. Las entidades en
cuestin, bacterias, animales, gente, libros, etc., son completamente
diferentes, sin embargo, la ley matemtica es la misma.
En otras palabras, hay correspondencias entre los principios que
rigen el comportamiento de entidades que son intrnsecamente muy
distintas, y se debe, a que las entidades consideradas pueden verse, en
ciertos aspectos, como sistemas o sea, complejos de elementos en
interaccin.
Informacin y Retroalimentacin
La informacin constituye una importante caracterstica
vinculada de cerca a los sistemas, la cual no es expresable en general,
en trminos de energa sino en trminos de decisiones y, si como ya
sabemos, la entropa es una medida del desorden, la informacin ser
una medida del orden o de la organizacin, por lo que se denomina
como entropa negativa o neguentropa. Podemos decir pues, que la
informacin es el alimento bsico de un sistema.
Una parte importante de dicha informacin entra a formar parte
del proceso de retroalimentacin, a merced del cual se mantiene
constante la situacin material y energtica de los sistemas. Los
dispositivos de retroalimentacin se emplean mucho en la tecnologa


21
moderna para estabilizar determinada accin, como en los termostatos
o los receptores de radio, o la direccin de acciones hacia determinada
meta: las desviaciones se retroalimentan con informacin, hasta que se
alcanza la meta o el blanco, como es el caso de los servomecanismos.
De manera similar, hay un gran nmero de fenmenos en los
sistemas abiertos, que corresponden al modelo de retroalimentacin,
especialmente en los organismos vivos, los cuales consiguen tender
activamente hacia estado de mayor organizacin, es decir, pasar de
un estado de orden inferior a otro de orden superior, merced a
aprendizaje mediante la informacin administrada al sistema
mediante su mecanismo de retroalimentacin.
Estabilidad y Control
El concepto de estabilidad, es decir, la respuesta de un sistema a
la perturbacin procede de la mecnica (un cuerpo rgido se halla en
equilibrio estable si retorna a la posicin original despus de un
desplazamiento suficientemente pequeo y un movimiento es estable
si es insensible a perturbaciones leves) y es generalizado a los
movimientos de las variables de estado en un sistema u
organizacin.
Aqu es importante el concepto de control, entendido ste como
la transformacin de un sistema no estable en uno que s lo sea,
incorporando un movimiento contrarrestante que controla al sistema
apartado del estado estable.
Las anteriores caractersticas permiten lograr una generalizacin
an mayor que la consideracin de los organismos vivos como el
mejor ejemplo en la teora de los sistemas abiertos, y nos llevan a
sistematizar el paralelismo de principios cognoscitivos generales en


22
diferentes campos de la actividad cientfica y social del hombre, ya
que podemos relacionar tanto a los sistemas biofsicos como a las
organizaciones sociales, en busca de una integracin interdisciplinaria
de carcter rigurosamente sistmica.
Si se plantea esto y se definen bien los sistemas, podremos
encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas
generalizados, sin importar su particular gnero, elementos y
fuerzas participantes y por lo tanto, asimilar al medio ambiente
como sistema, a las organizaciones sociales como empresas, a la
empresa como sistema y, al Estado, como un sistema integrado de
organizaciones sociales en interdependencia directa con el medio
ambiente, como veremos posteriormente.
7.0.0 Las organizaciones sociales como empresas y la empresa
como sistema
Para comprender el significado de las organizaciones sociales
como empresas y, de las empresas como sistema, es decir, de las
organizaciones sociales como sistema, conviene tener claro el
concepto de organizacin, el cual tiene diferentes acepciones, todas
vlidas y las cuales es necesario delimitar:
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Espaola, la
organizacin es definida de varias maneras: como sustantivo denota
la accin y efecto de organizar u organizarse, es decir, poner orden;
tambin es definida como el conjunto de personas con los medios
adecuados que funcionan para alcanzar un fin determinado y a
manera figurativa, como disposicin, arreglo, orden. [Real
Academia Espaola, 1992].
Segn la TGS, un tomo, un cristal, una molcula, son
organizaciones y en biologa, los organismos son por definicin, cosas


23
organizadas. No obstante, por el tema desarrollado, el tipo de
organizacin que nos interesa es la organizacin social, la cual, a
partir de la TGS ha sido entendida y definida por diferentes autores,
entre otros, as:
Segn The Organizational Revolution de Boulding (1953), se
entiende la organizacin como, un sistema ordenado de elementos
interrelacionados entre s y con el medio circundante, que funcionan
para alcanzar un fin determinado. Segn la Teora de la
Organizacin de Scott (1963), se define la organizacin como, un
conjunto de elementos en interdependencia dinmica interna y
externa, que orientados a alcanzar uno o ms objetivos ayudan a
estructurar la gestin de empresa.
8.0.0.0 Organizaciones sociales como empresas
Ante la complejidad que entraan las anteriores definiciones
resulta vlido distinguir los trminos organizacin y empresa de la
siguiente manera: organizacin, para denotar el conjunto de
elementos y formas que ayudan a estructurar la gestin de la
empresa, es decir, el armazn estructural y funcional que le permite
construirse, tenerse en pie y desarrollarse y, empresa, para denotar
toda actividad, organizacin, proceso, plan, proyecto, tarea, etc.
realizada por el hombre, que interacciona con l mismo y con su
entorno vital: el medio ambiente.
La anterior distincin hace evidente que los dos trminos estn
ntimamente ligados puesto que, toda organizacin es concebida para
llevar a cabo una empresa determinada y, a su vez, toda empresa
entraa un cierto grado de organizacin, lo que nos permite integrar
las organizaciones sociales en un solo trmino, que para efectos de la


24
presente publicacin denominaremos empresa.
9.0.0.0 Empresa como sistema y tipos de empresa
Al estudiar las organizaciones sociales (empresas) desde un
punto de vista ambiental, o sea, de su interaccin con el medio
ambiente, tanto en trminos de insumos, como de efluentes, vertidos y
cualquier tipo de impactos, resulta vlida la premisa planteada por
Scott en su libro Organization Theory: An Overview and an Appraisal
(1963) donde dice que, el nico modo significativo de estudiar las
organizaciones sociales (empresas) es estudiarlas como un sistema de
variables mutuamente dependientes.
Esta premisa nos permite redefinir el concepto de empresa como
un sistema tcnico-social abierto, cuya misin fundamental es la
generacin y desarrollo de Productos, Procesos y Servicios PPS,
que contribuyan a elevar la calidad de vida de la humanidad,
compatibilizando este hecho con un marcado respeto por el medio
ambiente que posibilite la idea del desarrollo sostenible. En
concordancia, el sistema empresa ser empleado como sinnimo de
actividad, organizacin, plan, programa, proyecto, tarea, etc., y
presenta en general una serie de conceptos comunes a los sistemas:
Estn enfocados hacia el cumplimiento de unos objetivos
previamente fijados.
Son sistemas psicosociales, es decir, formados por personas que
trabajan en grupo.
Son sistemas tcnicos, puesto que las personas que trabajan en
ellos utilizan una serie de conocimientos y tcnicas.
Las actividades estn estructuradas de tal manera que existe una
coordinacin de esfuerzos dirigida al logro de los objetivos.


25
Presentan una organizacin formal, compuesta por normas,
relaciones jerrquicas y divisin de trabajo bien definidas, y una
organizacin informal, que incluye normas, relaciones
jerrquicas, divisin del trabajo, incentivos, etc., pero que no
estn estructuradas a nivel formal.
Ejercen una accin colectiva constante, son partes integrales de
un sistema mayor y efectan intercambios con el sistema global.
En definitiva, al conceptuar como empresa cualquier sistema
tcnico-social que genera y desarrolla PPS, incluiremos en esta
definicin, cinco tipos de empresas:
1. Las Empresas Comerciales EC, en las cuales se incluyen
la Gran Industria; la Pequea y Mediana Empresa; y las
Microempresas.
2. Las Entidades Pblicas Sectoriales EPS, las cuales
incluyen todos los ministerios y las entidades sectoriales e
instituciones oficiales con exclusin de las Entidades Pblicas
Ambientales Competentes EPAC.
3. Las Entidades Territoriales ET, las cuales incluyen la
Nacin, los Departamentos y los Municipios del pas.
4. Las Organizaciones No Gubernamentales ONG, en las
cuales se incluyen todos los tipos de asociacin de la Sociedad
Civil sin nimo de lucro.
5. Las Entidades Pblicas Ambientales Competentes
EPAC las cuales, en el caso colombiano incluyen el
Ministerio del Medio Ambiente MMA, las Corporaciones
Autnomas Regionales CARs, las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible CDSs, y las Unidades Ambientales
Urbanas UAUs y dems instituciones oficiales adscritas.
10.0.0.0 Caractersticas bsicas del sistema empresa
Al considerar a la empresa como sistema, implica que sta


26
puede ser descrita de dos modos principales: la descripcin interna,
que es esencialmente estructural, procura describir su comportamiento
en funcin de variables de estado y de su interdependencia y, la
descripcin externa, que es funcional, describe su comportamiento
por su interaccin con el medio.
Ambas descripciones, estructural y funcional, nos llevan a
considerar algunos conceptos bsicos que caracterizan el sistema
empresa como son: tienen unas polticas y estrategias determinadas;
establecen unos fines, objetivos y metas; definen unas funciones
especficas; actan bajo parmetros de eficacia y eficiencia; y,
establecen unos mecanismos claros de gestin y administracin, como
veremos a continuacin.
Poltica y Estrategia
La Poltica engloba las determinaciones sobre el qu hacer,
mientras que la estrategia engloba todas las diferentes alternativas y
determinaciones que haya necesario considerar sobre el cmo
hacerlo para el cumplimiento de los objetivos de una empresa.
En este punto es conveniente tener en cuenta que las decisiones
estratgicas son relativamente asistemticas y normalmente se deciden
en la cpula de la organizacin.
Lo anterior quiere decir, que la conveniencia de la
reconsideracin de las estrategias se puede percibir en cualquier
momento; no hay forma de trazar un organigrama que asigne a alguien
la responsabilidad de especificar una estrategia, y es imposible escribir
un manual que explique cmo y cundo se ha de hacer la planificacin
estratgica. Existen algunas ayudas sistemticas para la realizacin de
stas, sin embargo, en el mejor de los casos, son mtodos generales


27
que se deben adaptar a las exigencias de cada situacin especfica.
En resumen, las estrategias son planes grandes e importantes y
expresan de forma general la direccin en que se supone que la
organizacin ha de orientarse. No tienen una dimensin de tiempo: es
decir, existen hasta que las cambien. El anlisis y la decisin para la
adopcin de una estrategia determinada es cuestin de discernimiento.
El mtodo cientfico permite que el analista llegue a encontrar
una solucin conveniente para un problema en situaciones donde se
conocen las relaciones entre las variables significativas, sin embargo,
hay muy poco en la ciencia que ayude en la tarea de establecer una
estrategia.
Se pueden hacer generalizaciones acerca de las estrategias
ptimas, o desarrollar un modelo matemtico que muestre
aproximadamente cmo funciona una empresa, pero es imposible
disponer de uno que indique la forma ptima de funcionamiento de
sta para conseguir sus objetivos. Incluso personas competentes y bien
informadas pueden diferir en cuanto a sus apreciaciones sobre cul es
la estrategia ms conveniente. Por todas estas razones, la planificacin
estratgica es un arte, no una ciencia.
Fin, Objetivo, Meta y Actividad
Como fin, entenderemos la imagen ideal a la que se tiende a
largo plazo, definida como el deber ser o propsito e
intencionalidad voluntarista, formulado de manera abstracta, a un
nivel de aproximacin filosfica. El fin se reduce a un propsito u
objetivo que se define en cuanto a temporalidad como de largo
plazo; en cuanto a consecucin como inalcanzable; en cuanto a
formulacin como abstracto; y en cuanto a posibilidad de ser


28
medido como no medible, ni cuantificable. Son ejemplos de fines,
la libertad, la igualdad entre las personas y sexos, la equidad en la
distribucin de la riqueza, el aprovechamiento racional de los recursos
naturales, etc.
Por objetivo entenderemos una declaracin amplia y
razonablemente inmutable de lo que un individuo o empresa pretende
alcanzar, actuando dentro de una realidad y perodo de tiempo
indeterminado.
Como meta entenderemos la expresin cuantificada de los
objetivos en trminos de cantidad y tiempo. La meta queda pues
definida, como objetivo temporal y cuantitativamente determinado.
Como actividad entenderemos la accin especfica (cuantificada
y cronometrada) definida para el logro de las metas, e indicando el
sujeto responsable de adelantarla.
Los objetivos de la empresa son metas conocidas y
generalmente compartidas hacia cuya consecucin dirige
deliberadamente su actividad el sistema. As por ejemplo, el objetivo
ambiental de la explotacin de una cantera sera mantener la calidad
ambiental del entorno en trminos extractivos y de ruido aceptables,
funcionando la actividad acorde con el fin del desarrollo sostenible.
La meta correspondiente a ese fin y a ese objetivo podra ser mantener
el lugar por debajo de 75 dBA y no extraer ms de 30.000 toneladas
de mineral (cuantificacin en magnitud del objetivo), todo ello durante
un perodo no superior a 10 aos (cuantificacin temporal).
Eficacia, Eficiencia, Efectividad
A efectos de la presente publicacin consideraremos que una
empresa tiene eficacia, cuando logra sus objetivos y metas propuestas,


29
presenta eficiencia, cuanto obtiene y desarrolla sus PPS empleando los
recursos empresariales de la manera ms ptima, y tiene efectividad si
es eficaz y eficiente simultneamente.
As por ejemplo, si una empresa logra que los efluentes no
superen los estndares ambientales establecidos, ha sido eficaz, pero si
para lograrlo se han consumido materias primas no renovables,
existiendo otras alternativas y adems los costos de produccin han
sido excesivos, no ha sido eficiente y por lo tanto no ha tenido
efectividad.
Gestin y Administracin
Como se ha descrito, para muchos autores ambos conceptos se
confunden y en muchos casos son usados indistintamente. No
obstante, a efectos de la presente publicacin, se pretende matizar las
dos acepciones, dando a la de gestin un carcter mucho ms amplio y
general.
As pues, por Gestin entenderemos el conjunto de acciones
orientadas al logro de los objetivos funcionales de una empresa, es
decir, la gestin implica el desarrollo amplio de las funciones de
planificacin, ejecucin y control y por Administracin entenderemos
el prever, organizar, regir, dirigir, aplicar, coordinar, controlar y en
ltimas, optimizar los recursos empresariales (financieros, humanos,
tcnicos, ambientales, etc.) a travs de todo el capital humano
adscrito.
11.0.0.0 Funciones genricas en la gestin empresarial bajo
enfoque sistmico
Para el logro de los fines, objetivos y metas empresariales, los
componentes del sistema requieren efectuar determinadas actividades,


30
por lo que entenderemos como funcin, la actividad parcial o
contribucin de cada elemento de un sistema a la gestin global del
mismo. La gestin total de un sistema organizado ser por lo tanto,
siempre superior a la suma de funciones y/o actividades realizadas
individualmente.
Diversos autores han realizado notables aportes en la bsqueda
de un marco apropiado para la gestin empresarial, llegndose a
encontrar distintas alternativas que incluyen en todo caso las
funciones de planificacin, ejecucin y control, como se esquematiza
en la Figura No.1.

Figura No. 1 Funciones Genricas en la gestin empresarial bajo
enfoque sistmico


31
Aunque las descripciones de cada uno de estas funciones
constituyen generalizaciones aplicables a muchas situaciones y no a
todas, es fcil encontrar en una entidad dada, procesos con
caractersticas que encajan parcialmente en una categora y
parcialmente en otra. Por su fundamental importancia, a continuacin
se describen brevemente las caractersticas principales de cada una de
ellas.
Planificacin
La funcin de Planificacin es el proceso en el que se
determinan los objetivos de la organizacin, los cambios de estos
objetivos, los recursos que se deben usar para alcanzar estos objetivos
y las polticas que regularn la adquisicin, utilizacin y disposicin
de esos recursos.

Ejecucin
La funcin de Ejecucin es el proceso mediante el cual se
llevan a cabo o realizan los objetivos y metas de la empresa.
Su cumplimiento exige la interaccin de los directivos de la
empresa con otros miembros de la organizacin, pero siempre
teniendo en cuenta que las decisiones de la funcin de ejecucin se
toman siguiendo la orientacin establecida por la planificacin. De
esta manera, las decisiones estarn por lo tanto, sometidas a las
imposiciones estratgicas, es decir, no se apoyan en reglas generales.
Algunas caractersticas de la funcin de Ejecucin son:


32
Coordinacin. Una organizacin se compone de muchas partes,
y el sistema de ejecucin ha de asegurar que el funcionamiento
de todas ellas sea armonioso, por lo tanto una de sus principales
finalidades es facilitarla.
Autocontrol. En una organizacin, la ejecucin no se debe
producir slo o incluso como resultado de las acciones
emprendidas por un dispositivo regulador externo, sino por el
contrario, gran parte del control debe ser de autocontrol.
Cumplimiento de reglas. En la ejecucin es necesario el
cumplimiento de reglas, entendidas stas como ...el conjunto de
prcticas habituales, directrices, descripciones de tareas, usos y
costumbres, procedimientos de actuacin normalizados,
manuales y cdigos de ticas que existen en cualquier
organizacin....
Sistemtico. Es decir, se compone de un cierto nmero de
actividades o subprocesos que se suceden unos a otros en un
orden preestablecido y que se pueden describir de un modo
razonablemente especfico.
De las anteriores caractersticas se puede decir que los directivos
debern actuar del modo en que lo hacen no tanto porque hayan
recibido rdenes concretas, sino sobre todo porque su propio criterio
les aconseja qu acciones deben emprender. Esta capacidad de
discernimiento se ver influida no slo por el sistema formal, sino
tambin por la cultura, o entorno informal que exista en la empresa.
As mismo, es evidente que los pasos que se den en cada subproceso
se debern exponer mediante instrucciones escritas, mediante el uso
de formularios normalizados para recoger y resumir datos y que
simplifiquen la labor.
Control
La naturaleza del Control se describe en libros y artculos que


33
tratan de la TGS, existiendo mltiples apreciaciones sobre lo que el
proceso de Control implica
8
. A efectos del presente libro,
adoptaremos la apreciacin conceptual ms genrica segn su
propsito, donde la funcin de Control es el proceso mediante el cual
se garantiza la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo
ejecutado.
Esto implica seguir la trayectoria del sistema en la prctica para
ver en qu medida se adapta o aleja de lo previsto; en qu medida
conviene corregir la trayectoria cuando se desva de lo previsto y en
qu medida interesa cambiar la propia trayectoria prevista, es decir,
los objetivos.
El control contempla la implementacin de mecanismos
apropiados de monitoreo, seguimiento y evaluacin, que permitan la
retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin,
configurando as un proceso continuo, informando sobre la realidad
cambiante, marcando objetivos a partir de esa informacin, generando
propuestas y adoptando decisiones. La funcin de control consta de
cuatro etapas:
1. En la cual se especifica un estndar o marco conceptual de
referencia de actuacin deseada (Normalizacin Regulacin).
2. Se utiliza un medio capaz de detectar lo que ocurre en la
organizacin mediante procedimientos de toma de informacin
adecuados (Monitoreo - Seguimiento) y de comunicarlo a una
unidad de control.

8
Anthony N. R. The Management Control Function, Harvard Business
School - Boston 1995; J urn J .M. y otros. Manual de control de calidad. 2
ed. Editorial Revert S.A. Madrid, 1983.


34
3. La unidad de control compara la informacin con el estndar o
marco conceptual de referencia (Auditora - Evaluacin).
4. Si lo que realmente ocurre no concuerda con el estndar o marco
conceptual de referencia, indica que se deben tomar medidas
correctoras y esta indicacin retorna como informacin, a la
unidad de planificacin donde se toman las medidas correctivas
necesarias (Retroalimentacin - Control).


35
En la Figura No.2 se muestra un esquema tpico de las etapas
descritas.

Figura No. 2 Etapas bsicas en la funcin de Control
Dentro de la funcin de control es comn encontrar el trmino
control operativo, el cual se define como el proceso que se sigue para
asegurar que unas tareas determinadas se realicen eficaz y
eficientemente. Se orienta exclusivamente al control de tareas
individuales especificadas, mediante la verificacin del cumplimiento
de ciertas reglas, por lo cual, a menos que surjan circunstancias
imprevistas, el control operativo consiste en ver que las reglas se
apliquen en cada caso.
Aunque la especificacin precedente se aplica a muchos tipos de
tareas, hay casos que constituyen excepciones importantes: Tal es el
caso de las tareas realizadas por profesionales ingenieros,
investigadores, abogados, fsicos, profesores, etc., las cuales no
encajan en la anterior descripcin general ya que tienen notables
particularidades, en especial, porque no son rutinarias y por lo tanto
no se efectan mediante el mero seguimiento de un conjunto de
normas. As pues, a pesar de que el control operativo no es
enteramente automtico, en algunos casos dichas normas tienden a ser
reiterativas y por lo tanto, podran existir directrices genricas que
faciliten su ejecucin. Sin embargo, cuando ocurren acontecimientos
inesperados o no programados, el discernimiento humano es
imprescindible para tomar medidas adecuadas respecto a ellos.
12.0.0 El medio ambiente como sistema
La moderna concepcin global e integral del medio ambiente


36
como sistema est ntimamente ligada al reconocimiento de la
interrelacin directa entre el sistema natural y el hombre. Todo esto
tendra que ver con la integracin de dos nuevos axiomas en el mundo
moderno: por un lado, las interdependencias del mundo viviente y, por
otro lado, la congruencia de los conceptos Tierra-Mundo. El
desarrollo conceptual de estos dos axiomas nos permitir comprender
con ms claridad el medio ambiente como sistema.
13.0.0.0 Interdependencias del mundo viviente
La interconexin del mundo viviente con la Tierra ha sido
reconocida de forma intuitiva durante mucho tiempo, pero slo hasta
el siglo XX no lleg a ser de uso general una terminologa estndar
para designar esas interconexiones especficas y sistemticas del
mundo natural.
El conocimiento de la humanidad sobre dicha interrelacin fue
creciendo gracias a las sucesivas aportaciones de conocimientos
cientficos. Un poco de revisin histrica nos permitir comprender
con ms claridad dichas interdependencias.
La mayor preocupacin de la ciencia biolgica del siglo XVIII y
gran parte del XIX estuvo orientada al descubrimiento de las
interdependencias del mundo viviente, mediante la taxonoma y luego,
a partir del siglo XX mediante la sistemtica, con las cuales los
organismos comprendidos han sido clasificados, localizados y
descritos, aunque esta tarea dista mucho de estar completa.
En el siglo XIX se descubri que la distribucin espacial de las
plantas y de los animales no era fortuita ni esttica, sino que estaba
relacionada a parmetros biolgicos como la competencia, la
simbiosis y la preferencia alimentaria y territorial.


37
As mismo, gracias a los importantes aportes realizados en 1859
por el bilogo britnico Charles Darwin en su obra Origen de las
especies mediante seleccin natural, se fue entendiendo el mecanismo
terico de la evolucin de las especies, al manifestar que, ...en
cualquier momento dado, la red de interdependencias del mundo
viviente es un estado de equilibrio aproximado, aunque dinmico y
por lo tanto, sujeto a cambios mediante fuerzas que actan no slo en
el entorno fsico externo de los organismos, sino mediante cambios
genticos en los propios organismos... [Darwin, 1985].
En 1867, Ernst Haeckel propuso la palabra ecologa para
designar el estudio de los sistemas vivientes con relacin a su
entorno. Con el transcurso del tiempo, el trmino ecologa ha
adquirido significados populares y filosficos que van ms all de las
precisas definiciones cientficas. No obstante, la interconexin de las
cosas en el tiempo era comprendida con menor facilidad que su
interconexin en el espacio. Tal es el caso de la teora de la evolucin
de Darwin, la cual se enfrentaba con intervalos de tiempo mucho
mayores que las experiencias de cualquier individuo humano y ms
all de la comprensin de la mayora. Lo anterior oblig a un cambio
en la concepcin y el significado del tiempo en temas humanos, labor
propiciada en parte por el trabajo del cientfico Albert Einstein,
explorando la relatividad del tiempo y el espacio [Bernstein, 1993].
En 1929, Vernadsky publica su libro Biosphere, en donde define
la biosfera como, el rea o el campo de la vida; una regin donde las
condiciones imperantes son tales que la entrada de radiacin solar
puede producir los cambios geoqumicos necesarios para que se
origine la vida y que comprende la troposfera atmosfrica, la
hidrosfera u ocanos y las capas superiores de la litosfera.


38
[Vernadsky, 1929].
Dado que el estudio de la biosfera en su conjunto, y el de sus
interacciones es prcticamente imposible debido a su complejidad y
extensin, en 1935 Tansley define el trmino ecosistema como una
unidad funcional de menor amplitud de la biosfera para significar, un
sistema definible o limitado de interrelaciones fsicas y biolgicas
dinmicas y complejas que varan enormemente de tamao y de
complejidad, de lo diminuto o simple a lo grande y complejo.
[Tansley, 1935].
El ecosistema est pues, constituido por dos componentes: la
biocenosis o comunidad, es decir, la parte viva que lo habita,
constituida por las poblaciones vegetales y animales y, el biotopo, o
parte inanimada, el cual acta de soporte o substrato, donde actan los
factores abiticos que determinan las caractersticas fsico-qumicas
del medio.
El funcionamiento y mantenimiento del ecosistema tiene lugar
mediante las interacciones recprocas entre el biotopo y la biocenosis,
a travs de los flujos de energa y materia. A medida que esta energa
es captada y transferida al mayor nmero posible de especies, mayores
sern la estabilidad, la madurez, el equilibrio, la organizacin y la
complejidad de los ecosistemas (evolucin de ecosistemas jvenes a
maduros). Los ecosistemas poseen, pues, un mecanismo de
autorregulacin capaz de resistir, dentro de unos lmites razonables,
modificaciones y variaciones bruscas externas o internas.
Reviste especial importancia la explotacin de los ecosistemas,
o exportacin de materia viva, que supone transferencias de energa e
informacin. La explotacin provoca una regresin o
rejuvenecimiento del ecosistema explotado, pues implica prdidas de


39
estructura, organizacin y de informacin interna, mientras que el
sistema explotador ampla su informacin. La explotacin puede ser
debida, bien a fenmenos fsicos (fuego, erosin, glaciaciones, etc.),
que no permiten la evolucin del ecosistema explotado, o bien a otro
sistema explotador como puede ser el hombre, el cual desde tiempos
prehistricos, ha desarrollado de manera creciente su capacidad
explotadora, extrayendo de manera consciente biomasa y energa de
los ecosistemas, o introduciendo en ellos modificaciones que merman
su estabilidad, su organizacin o su complejidad.
Posteriormente en 1945, Vernadsky desarroll el concepto de la
noosfera, declarando que, la noosfera, o rea del pensamiento, es un
fenmeno geolgico nuevo en nuestro planeta, donde el hombre se
convierte en una fuerza geolgica de cambio a gran escala
[Vernadsky, 1945]. Los conceptos de biosfera y noosfera constituyen
lo que se conoce como la sntesis biosfera-noosfera, o Congruencia
Tierra-Mundo, es decir, el problema de la interdependencia del mundo
viviente visto en trminos polticos, donde se reconoce la enorme
influencia y por lo tanto, responsabilidad del hombre en el
mantenimiento del equilibrio natural, como veremos a continuacin.
14.0.0.0 Congruencia Tierra - Mundo
Con la publicacin en 1979 por Lovelock de su libro Gaia, Una
nueva visin de la vida sobre la Tierra, se dio paso a una nueva
concepcin de la biosfera dentro de una nueva sntesis unificadora y
dinmica del planeta. En dicho libro el autor desarroll la propuesta de
que: la biosfera es una entidad que se autorregula con capacidad de
mantener nuestro planeta sano, controlando el medio ambiente
qumico y fsico [Lovelock, 1979].


40
Dicha propuesta, conocida como la Hiptesis Gaia, constituye
una progresin lgica de la sntesis biosfera-noosfera de Vernasky y
proporciona una interpretacin unificadora de las relaciones entre los
aspectos inanimados y animados de la Tierra.
Esta nueva interpretacin unificadora conduce necesariamente a
una congruencia de los conceptos de la Tierra como creacin del
cosmos, y del Mundo como creacin del hombre. La diferencia entre
las dos definiciones es simple y debera ser aparente, pero no es as, y
cuando las palabras se utilizan de forma intercambiable sin tener en
cuenta su diferencia, hay riesgo de confundir su significado.
La Tierra es un recurso finito y los recursos naturales que
sustenta pueden variar con el tiempo y segn las condiciones de su
ordenacin y los usos que se les den. Por todos es conocido que las
crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades
econmicas ejercen una presin cada vez mayor sobre los recursos
naturales, suscitando la competencia y los conflictos y llevando por
supuesto, a un uso impropio de los mismos.
El Mundo ha sido considerado como esa parte de la Tierra que
algunas sociedades concretas conocan, pero en definitiva era slo esa
parte. As, el Mundo era el dominio de los humanos y cuando se
utiliz el trmino para incluir toda la Tierra como en los trminos el
mundo de la naturaleza o el mundo natural, el dominio humano
estaba implcito.
De esta manera, aunque Tierra y Mundo pueden ser conceptos
separables, con los tiempos modernos, ha ocurrido un cambio
significativo en la perspectiva del modo en que la gente ve y evala su


41
relacin con su entorno
9
, hasta el punto de ver la especie humana
como un componente en el interior de los sistemas vivos de la Tierra.
Ahora que nuestra percepcin de la relacin del Mundo con la
Tierra est cambiando tan profundamente, es necesario abrir los ojos a
este cambio y conocer sus implicaciones ya que aunque, Tierra y
Mundo se han vuelto fsicamente congruentes, an no son universales
y conceptualmente idnticos. En otras palabras, Tierra y Mundo deben
ser considerados congruentes con los planes y las esperanzas
humanas.
15.0.0.0 Concepto amplio del medio ambiente
El carcter interactuante de los recursos naturales determina que
la ecologa, en cuanto a disciplina de sntesis, cuyo objeto de estudio
es el ecosistema, deba estar presente en todo lo que se refiere al
conocimiento y manejo de dichos recursos. El alcance del trmino
ecosistema es ms conceptual que espacial y se refiere, como se ha
descrito, a la organizacin de la vida y a las interacciones entre los
componentes biticos y abiticos, por lo que su reclusin dentro de
unas fronteras determinadas, puede ser arbitraria.
Por estos motivos surge la necesidad del trmino medio
ambiente, el cual de acuerdo con el Diccionario de la Lengua
Espaola est definido como: Elemento en que vive o se mueve una
persona, animal o cosa; y tambin como: Conjunto de

9
Las imgenes simblicas han sido importantes en este cambio, y una de ellas
ha sido el efecto psicolgico de la visin de la Tierra desde el espacio
exterior, que constituye quizs el ms significativo impacto del Programa
Apolo de los Estados Unidos, al cambiar la imagen mental que el hombre
tena de la Tierra [Gore, 1993].


42
circunstancias fsicas, culturales, econmicas y sociales que rodean a
las personas y a los seres vivos.
Estas dos definiciones implican que el medio ambiente es el
entorno vital, o sea, el conjunto de factores abiticos (fsico-naturales,
estticos, culturales, sociales y econmicos) y de factores biticos o
trficos (parasitismo, predacin, competencia, etc.) que interaccionan
entre s, con el individuo y con la comunidad en que vive,
determinando su forma, carcter, comportamiento y supervivencia.
La idea del medio ambiente abarca ms amplitud que la de
ecosistema, ya que adems de los factores fsico-naturales del biotopo,
incluye factores perceptuales y socioeconmicos, inherentes a la
presencia del ser humano. Si consideramos al hombre independiente
del medio ambiente, la preocupacin por el deterioro ambiental sera
infundada, pues como lo demuestra la historia, la naturaleza ha tenido
y tiene infinitas posibilidades y capacidades de sobreponerse a
cualquier tipo de catstrofe antropognica y ms an a las de tipo
natural, que de hecho han sido mucho ms considerables.
As pues, el medio ambiente implica directa e ntimamente al
hombre, ya que se concibe no solo como aquello que rodea al hombre
en el mbito espacial, sino que, adems incluye el factor tiempo, es
decir, el uso que de ese espacio hace la humanidad referido a la
herencia cultural e histrica. Atendiendo a estos procesos
interrelacionados con el hombre, el medio ambiente puede ser
entendido como:
Fuente de Recursos Naturales, ya que abastece al ser humano de
las materias primas y energa que necesita para su desarrollo
sobre la Tierra.


43
Soporte de Actividades, puesto que cada territorio, cada
ecosistema, y cada sistema socio-cultural, presenta una
capacidad de acogida para un nmero determinado de
actividades.
Receptor de Efluentes, puesto que el medio natural tiene la
capacidad de asimilar la emisin de efluentes (lquidos,
gaseosos y slidos) de cada actividad humana, siempre y cuando
dichos efluentes no sobrepasen la capacidad de asimilacin
natural del medio.


44
En definitiva, lo que realmente el trmino significa son
relaciones, puesto que indica una relacin entre un objeto concreto y
todo lo que le rodea y que directa o indirectamente le afecta y por lo
tanto, la ciencia sobre el medio ambiente tiende a tener un carcter
multidisciplinario y a ser una empresa colaboradora ms que singular.
Las relaciones ambientales se pueden, por lo tanto, investigar en
una gran variedad de niveles, desde el subatmico hasta el csmico,
pero el enfoque principal de la ciencia sobre el medio ambiente en este
trabajo consiste en las relaciones entre los humanos, principalmente
sus organizaciones y los sistemas biogeolgicos en los que viven. As,
los humanos nos constituimos en sujeto/objeto de la gestin ambiental
y por lo tanto de su actuacin como sujeto depender su sostenibilidad
como objeto.
Resumiendo, el medio ambiente no debera ser considerado
como un sector ms, en el cual se incorpora la formacin de polticas,
planes y proyectos a travs de un conjunto de variables a las que
pueda calificarse de ambientales, sino que en la ideologa ambiental
debe subyacer un enfoque sistmico que se caracterice por:
Visin de conjunto y por ello, concepcin del medio ambiente
como un conjunto de elementos en interaccin dinmica entre
los efectos de las intervenciones y las decisiones que se adopten.
Tratamiento multi-pluridisciplinario, como corresponde a esa
visin de conjunto.
El uso de criterios racionales de sostenibilidad que permitan
garantizar en el tiempo y el espacio, el aprovechamiento
continuo de los recursos naturales como la proteccin del medio
ambiente.


45
16.0.0.0 Gestin, administracin y manejo ambiental
Como consecuencia de la aparicin del deterioro ambiental y
ante la consideracin del medio ambiente como sistema, surge la
necesidad de gestionar, administrar y manejar el medio ambiente a
fin de minimizar los problemas existentes y asegurar un equilibrio de
fuerzas en la biosfera, mediante la creacin de una alianza decidida
entre el hombre y la naturaleza de la que hace parte.
As pues, por analoga con las definiciones planteadas con
relacin a la gestin y administracin empresarial, a efectos de la
presente publicacin definiremos la gestin ambiental como aquella
parte de la gestin empresarial que se ocupa de los temas
relacionados con el medio ambiente, contribuyendo a su conservacin
y, comprender la estructura organizativa, las funciones
(planificacin, ejecucin y control), las responsabilidades, las
prcticas, los procedimientos, los procesos y los recursos para
determinar y llevar a cabo la poltica ambiental de la empresa.
As mismo, la administracin y manejo ambiental ser
entendida como "aquella parte de la administracin empresarial que se
ocupa de los temas relacionados con los recursos naturales y
ambientales, siendo sinnimo de prever posibles impactos, organizar y
aplicar mtodos y tareas conducentes a minimizar esos impactos,
coordinar y controlar las actividades del hombre, en aras a la
anulacin, mitigacin o correccin de los mismos".
17.0.0 Interaccin empresa y medio ambiente
Aunque los modelos geogrficos de produccin, las relaciones
comerciales, el avance de la tecnologa y las disparidades de pobreza y
riqueza constituyen importantes factores generadores de impactos


46
negativos sobre el medio ambiente, la actividad empresarial es quizs
uno de los ms sobresalientes ya que a pesar de que la interaccin
empresa y medio ambiente puede ser benfica o perjudicial, son los
efectos negativos los que han generalizado una preocupacin
ambiental que se manifiesta en la creciente conciencia social sobre el
tema.
Ahora bien, lo que aqu interesa es la interaccin empresa y
medio ambiente, por lo que es conveniente recordar, por un lado, el
concepto de empresa como sistema, la cual en su misin de generar y
desarrollar PPS, recibe recursos del medio ambiente y genera
efluentes que devuelve al medio y, el concepto del medio ambiente
como sistema, el cual acta como fuente de recursos naturales, soporte
de actividades y receptor de efluentes.
La base de un buen sistema de gestin ambiental que contenga
la interaccin empresa y medio ambiente la constituye la integracin
ambiental de las actividades que se desarrollen en el medio ambiente,
en otras palabras, la integracin entre los diversos factores y procesos
que forman el sistema biofsico y de ste con el hombre a travs de sus
actividades empresariales. Dicha integracin ambiental deber partir
de tres premisas fundamentales:
Aprovechar los recursos naturales atendiendo a tasas asumibles
por el medio ambiente, as: tasas de renovacin (en el caso de
los renovables como por ejemplo el agua, los suelos, la flora, la
fauna, etc.), ritmo de consumo (en el caso de los no renovables
consumibles, como por ejemplo el petrleo, los minerales, etc.)
e intensidad de uso (en el caso de los no renovables no
consumibles, como por ejemplo el patrimonio arquitectnico, el
paisaje, etc.).


47
Situar las actividades en territorios y en ecosistemas con una alta
capacidad de acogida, que garantice en todo momento la
transformacin mnima de espacios naturales y el aumento
sostenido en el nivel de calidad de vida
10
de la poblacin.
Propender porque la emisin de efluentes de cada actividad, no
sobrepase la capacidad de asimilacin del medio ambiente, es
decir, su capacidad de autodepuracin hdrica, su capacidad de
dispersin atmosfrica, y la capacidad de filtrado de los suelos.
La Figura No.3 ayuda a ilustrar mejor dicha interaccin.

Figura No. 3 Interaccin empresa y medio Ambiente
En definitiva, la interaccin entre empresa y medio ambiente
permite, a la luz del enfoque sistmico, una percepcin ms amplia y
global del medio ambiente, desde su concepcin absolutista inicial
hasta su concepcin relativista actual. As mismo, proporciona la
certeza de una interrelacin ntima entre los sistemas biogeogrficos y
las organizaciones sociales y por lo tanto, la necesidad de
considerarlos y evaluarlos como componentes interdependientes de un
sistema total.
De esta manera, si se definen bien los sistemas, podremos
encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas
generalizados, sin importar su particular gnero, elementos y fuerzas
participantes y por lo tanto, asimilar al medio ambiente como sistema,

10
A efectos de la presente publicacin entenderemos la Calidad de Vida en
funcin de tres factores: del Medio de Vida (Calidad del Ambiente), del Nivel
de Vida (Trabajo, Infraestructura, Necesidades Bsicas, Dinero) y de las
Formas de Vida (Tiempos requeridos, Disponibilidad de servicios).


48
a las organizaciones sociales como empresas, a la empresa como
sistema y, al Estado, como un sistema integrado de organizaciones
sociales en interdependencia directa con el medio ambiente.
18.0 Solucin propuesta: Gestin Ambiental Sistmica
El desarrollo sostenible exige en s mismo, la bsqueda y
propuesta constante de respuestas que permitan armonizar las formas
de vida de los seres humanos con la proteccin de los sistemas
naturales de los que depende su futuro.
Desde esta ptica, la opcin ms prometedora consiste en
aumentar, refinar y extender la comprensin pblica de los problemas
ambientales y de su importancia, a partir de una concepcin global e
integral del medio ambiente, que permita, bajo un esquema de
sostenibilidad ecolgica, econmica, tecnolgica y organizacional,
asumir a las organizaciones sociales y al medio ambiente, como
componentes interdependientes de un sistema total al que fcilmente
puedan serle definidos sus objetivos y estrategias comunes para su
proteccin. En otras palabras, abordar de manera integral y sistmica,
al medio ambiente como objeto de gestin y a la organizacin social
como sujeto o agente de la misma.
Esta opcin permite plantear la imperiosa necesidad de
implementar a todos los niveles de la Sociedad, lo que he denominado
Gestin Ambiental Sistmica, la cual podra fcilmente convertirse en
un slogan ms entre los muchos que se plantean para denominar o
conceptuar sobre algn tema desconocido o del que no se est seguro.
No obstante, a la luz de las funciones genricas del enfoque sistmico
(planificacin-ejecucin-control) y recordando lo descrito sobre la
evolucin de la gestin ambiental (incidental, operacional y


49
sistmica), a continuacin se aterriza la propuesta de la Gestin
Ambiental Sistmica hacia acciones prcticas y concretas, para lo cual
ser til la siguiente reflexin generada alrededor de la Figura No.4.

Figura No. 4 Tendencia actual de la gestin ambiental
Como se puede apreciar, en la gestin ambiental incidental,
existe Ejecucin pero no existe ni Planificacin ni Control. Se
ejecutan acciones aisladas, pero la mayora de veces obedecen a
solucionar problemas particulares y fuera de todo contexto estratgico.
En la gestin ambiental operacional existe Planificacin y
Ejecucin pero no existe Control. En este caso, ambas funciones
(Planificacin y Ejecucin), presentan una marcada incoherencia y
desarticulacin mutua, ya que muchas veces la Planificacin se realiza
nicamente para cumplir con la reglamentacin vigente, y los planes
se constituyen en simples libros-documento, sin ninguna injerencia
sobre la Ejecucin y, la Ejecucin por su parte, se realiza la mayora
de las veces de manera incidental, sin tener en cuenta los planes.
En la Gestin Ambiental Sistmica, se pretende que coexistan
simultneamente la Planificacin, la Ejecucin y el Control y por lo
tanto, se caracterizar por ser previsiva en la Planificacin, eficiente
en la Ejecucin y eficaz en el Control.
En definitiva, la Gestin Ambiental Sistmica es una nueva
propuesta conceptual para el fortalecimiento y desarrollo de la gestin
ambiental en el mbito estatal y se fundamenta en la aplicacin del
enfoque sistmico en la planificacin, ejecucin y control de la
poltica ambiental nacional a nivel pblico, empresarial y ciudadano


50
en cada mbito jurisdiccional.
Su desarrollo implica la generacin de un nuevo marco
conceptual orientado a la definicin de las estructuras funcionales para
la gestin ambiental sistmica a nivel estatal, como base para la
definicin y diseo de estructuras organizacionales y procedimentales
que permitan el desarrollo e implementacin de Sistemas de Gestin
Ambiental pblicos, empresariales y ciudadanos debidamente
articulados a nivel funcional, sectorial y jurisdiccional que garanticen
la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por
ende la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo
ejecutado. En la Figura No.5 se muestra el logotipo diseado para
identificar en lo sucesivo la Gestin Ambiental Sistmica.

Figura No. 5 Logotipo para la Gestin Ambiental Sistmica
19.0 Consideraciones previas para el desarrollo de la Gestin
Ambiental Sistmica
Para que sea til la informacin relativa a cualquier asunto
complejo como lo es la gestin ambiental, se debe organizar
dentro de un marco. El complejo sistema de relaciones
socioeconmicas que condicionan los objetivos de la gestin
ambiental a nivel de cada Estado, con marcadas caractersticas
interinstitucionales, intersectoriales e interdisciplinarias, hace
indispensable el diseo y desarrollo de un marco conceptual/funcional
que permita articular como un todo, el conjunto de principios,
orientaciones, legislacin, normas, recursos, programas, proyectos,
actividades e instituciones involucrados y, se constituya en un


51
instrumento orientador y facilitador del indispensable proceso de
optimizacin de la gestin ambiental.
De esta manera, si se definen bien los principios de actuacin, se
asignan apropiadamente las misiones y responsabilidades en la
proteccin ambiental y, se conciben los objetivos, funciones y reas de
accin para cada uno de los diferentes componentes involucrados, se
podr desarrollar dicho marco conceptual/funcional, y en definitiva,
avanzar en el proceso de validacin y materializacin de la gestin
ambiental sistmica en el mbito estatal.
20.0.0 Principios generales de actuacin ambiental para una
La gestin ambiental sistmica ser regida por unos Principios
Generales de actuacin ambiental orientada al logro del Desarrollo
Sostenible, que es por as decirlo, el "deber ser" de la misma.
Los Principios Generales son recogidos y definidos a partir del
consenso poltico, cientfico y tcnico de la comunidad internacional
logrado en diferentes escenarios, como son entre otros, la Conferencia
de Ro de J aneiro en 1992, el V Programa de Medio Ambiente de la
Unin Europea, el Reglamento No. 1836/93 de la Unin Europea, las
Normas ISO serie 14000 sobre Gestin Ambiental, etc. Dichos
Principios sern:
Ordenamiento Ambiental Territorial. Constituye el principio
bsico de la gestin ambiental sistmica y consistir en involucrar la
dimensin ambiental en todos los procesos de planificacin y
ordenamiento del desarrollo territorial orientados a la reglamentacin
ptima de los usos del territorio a todo nivel jurisdiccional (nacional,
regional, municipal).
Armonizacin Poltica. Consistir en armonizar globalmente la


52
poltica ambiental a fin de garantizar la congruencia de la gestin
ambiental a todos los niveles. En otras palabras, si el medio ambiente
es de carcter global e integral, las medidas para su proteccin
debern serlo igualmente.
Enfoque sistmico certificable. Dar orden y coherencia a la
gestin ambiental. Permitir la planificacin, ejecucin y control
necesarios para alcanzar y mantener un funcionamiento en
conformidad con los objetivos ambientales, respondiendo en forma
eficaz a los cambios en las presiones reglamentarias, sociales,
financieras y competitivas, as como a los riesgos ambientales.
Permitir igualmente, aportar la base para certificar ante terceros la
conformidad de la actuacin empresarial con la poltica y normativa
ambiental.
Integracin normativa y reglamentaria. Consistir bsicamente
en realizar las normas jurdicas remitindolas a normas o guas
tcnicas, bajo la obligacin de que estas ltimas sean elaboradas a
partir de los requisitos mnimos bsicos de proteccin de la
seguridad, la sanidad y el medio ambiente.
Mejora continua. Significar la obtencin de mejoras en el
comportamiento ambiental de acuerdo a la poltica ambiental
preestablecida. Se materializa en la reduccin sistemtica de los
impactos ambientales adversos, hasta niveles que no excedan los
correspondientes a la aplicacin econmicamente viable de la mejor
tecnologa disponible. Esto es, aquella tecnologa de la que se haya
demostrado que es la mejor de las que se dispone en el mercado en lo
que se refiere a reducir al mnimo las emisiones, vertidos o residuos.
Sometimiento al control pblico. Para que la actuacin
ambiental empresarial sea realmente eficaz, ser necesario que las


53
empresas se comprometan positiva y continuamente al control
pblico. Para esto, ser obligatoria la obtencin de Certificaciones de
Conformidad Ambiental que permitan a las empresas demostrar en
cualquier momento y ante quien sea, su conformidad con la poltica y
normativas ambientales.
Precaucin. Consiste en prever los efectos y consecuencias
antes que se produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad
de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos
de prevencin, por ejemplo de la contaminacin, son menores que los
costos de correccin del dao sufrido, sin contar con que en mltiples
ocasiones los daos son irreversibles.
Quien contamina paga. Consiste en la internacionalizacin de
los costos ambientales, esto es, los costos del perjuicio o deterioro y
por supuesto, de los gastos resultantes de las medidas de prevencin y
control requeridas para asegurar que el estado del medio ambiente sea
aceptable. En este contexto, el principio contaminador-pagador
proporciona una racionalidad econmica y moral que facilitar
encontrar financiacin, pero nunca, la compra del derecho a
contaminar por parte de las empresas.
Control integrado de la contaminacin. Consiste en el control
unificado de la contaminacin procedente de un proceso empresarial,
sin tener en cuenta el medio receptor. Implica considerar los residuos
lquidos, slidos y gaseosos del proceso en el contexto de su efecto
ambiental potencial agregado. Se basar en la mejor opcin
ambiental posible la cual es el resultado de un procedimiento
sistemtico de consultas y de toma de decisiones, que enfatiza la
proteccin y conservacin del medio ambiente tanto en la tierra como
en el aire y el agua.


54
Amplia participacin comunitaria. El fuerte componente social
de la poltica ambiental implica que la participacin comunitaria en la
gestin ambiental sistmica sea fundamental. Teniendo en cuenta que
la mayor parte del territorio forma parte del dominio pblico, es
indispensable que la comunidad disponga de los instrumentos de
informacin suficientes y apropiados para obtener la necesaria
formacin, educacin y concientizacin; de los canales y mecanismos
legitimados que le permitan la defensa de sus intereses ambientales; y,
de la mxima participacin en las decisiones de cada uno de los
asuntos relacionados con la proteccin del medio ambiente.
Autogestin ambiental empresarial antes que control pblico.
Consistir en potenciar las iniciativas empresariales de
autogestionarse ambientalmente, por ejemplo, a travs de la
implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental SGA, las
autodeclaraciones de conformidad ambiental al cumplimiento de las
normas tcnicas y jurdicas, la obtencin de certificaciones
ambientales voluntarias, la fijacin de estndares, la supervisin y
metas para la reduccin de la contaminacin, etc. La autogestin
podra resultar ms econmica para la sociedad en general que lo que
pueden llegar a ser los instrumentos econmicos, las normas o el
comando y control pblico.
Medicin y Sistematizacin Total: Consistir en propender por
que los procesos realizados a todo nivel funcional, jurisdiccional y
sectorial sean debidamente medidos y sistematizados mediante
formatos de datos e indicadores apropiados, homogneos y en lo
posible normalizados, que permitan su manejo informtico y por ende
una amplia utilizacin de la informacin por toda la sociedad.


55
21.0.0 El Estado como sistema integrado e interrelacionado de
Organizaciones Sociales
Los Estados constituyen la unidad bsica ms generalizada de la
organizacin social actual, cuya misin fundamental es velar por el
patrimonio social mediante la generacin de marcos y/o modelos que
racionalicen la actuacin pblica y que orienten la iniciativa privada.
Como ha sido planteado, el isomorfismo de los sistemas permite
concebir modelos utilizables y transferibles entre diferentes campos,
pudindose llegar a considerar la organizacin social estatal, es decir,
el Estado, como un sistema interrelacionado de organizaciones
sociales de todo tipo, y proceder as al desarrollo de una gestin
ambiental sistmica a nivel estatal.
Ante la gravedad de la problemtica de la gestin ambiental, se
han venido desarrollando conceptos tales como el de Responsabilidad
Ambiental Compartida establecido en el V Programa Ambiental de la
Unin Europea
11
, el cual exige una participacin amplia y activa de
toda la sociedad estatal en general, que incluye los poderes pblicos,
las empresas de todo tipo y el pblico en general.
Para facilitar el desarrollo de dicho concepto, podemos,
considerar la estructura organizacional de cada Estado constituida por
tres componentes bsicos, segn su misin y responsabilidad en la
proteccin ambiental: el Sector Oficial, el Sector Empresarial y la
Sociedad Civil, como se describe a continuacin:

11
Resolucin 93/01/CE. DOCE C138 de 17-05-93.


56
El Sector Oficial, o sea aquel que emana de la autoridad
derivada del Estado. Aglutina los Poderes Pblicos (legislativo,
ejecutivo y judicial) y los Organismos de Control del Estado
(Procuradura, Fiscala, Defensora del Pueblo, Fuerzas
Armadas). Tendr la misin de orientar y controlar la actuacin
ambiental y promover el desarrollo sostenible en la sociedad y,
por lo tanto, la responsabilidad de garantizar la sostenibilidad en
cantidad y calidad del patrimonio natural a nivel estatal.
El Sector Empresarial, el cual aglutina todo el conglomerado de
organizaciones empresariales generadoras de bienes y servicios,
ya sean oficiales, privadas o mixtas. De acuerdo con los tipos de
empresa considerados
12
. Tendr la misin de generacin y
desarrollo de Productos, Procesos y/o Servicios PPS y por
lo tanto, la responsabilidad de realizar una actuacin ambiental
sostenible, de mejora continua y coherente con la poltica
ambiental estatal.
La Sociedad Civil, aglutina toda la comunidad en general,
incluyendo las ONG y Organizaciones Comunitarias de todo
tipo. Tendr la misin de velar por un medio ambiente sano y
por lo tanto, la responsabilidad de ser partcipe y veedora del
cumplimiento de las misiones, tanto de la organizacin oficial
como de la empresarial.

12
Tener en cuenta que previamente bajo el enfoque sistmico se ha considerado
como empresa toda organizacin social generadora de Productos, Procesos
y/o Servicios PPS y por lo tanto el sector empresarial incluir a las
Empresas Pblicas Ambientales Competentes EPAC, las Entidades
Territoriales ET, las Entidades Pblicas Sectoriales EPS, las
Empresas Comerciales EC y las Organizaciones No gubernamentales
ONG, entre otras posibles.


57
Estos tres componentes considerados, sus responsabilidades y
misiones con relacin a la proteccin ambiental bien pueden ser
esquematizados tal como se muestra en la Figura No. 6.

Figura No. 6 Componentes bsicos del Estado, su responsabilidad
y misin en la proteccin del medio ambiente
Si bien el anterior esquema lo que pretende es denotar una cierta
especializacin funcional por parte de cada sector o componente
considerado, es evidente que en la realidad no es as y por el contrario
cada una de las funciones genricas del enfoque sistmico
(Planificacin, Ejecucin y Control) estn en cada uno de los sectores,
pero involucradas en grado diferente. En este sentido, es necesario
establecer una categorizacin amplia para la gestin ambiental
sistmica a nivel estatal como veremos a continuacin.
22.0.0 Categorizacin amplia para la Gestin Ambiental
Sistmica en el mbito estatal
Ante la necesidad de definir unas estructuras funcionales que
orienten el cumplimiento de las misiones y responsabilidades en la
proteccin ambiental de cada uno de los tres sectores o componentes
considerados resulta apropiado establecer tres grandes categoras para
la gestin ambiental sistmica a nivel estatal: la Gestin Ambiental
Pblica GAP, la Gestin Ambiental Empresarial GAE, y la
Gestin Ambiental Ciudadana GAC, tal como se esquematiza en
la Figura No. 7.

Figura No. 7 Categorizacin amplia de la gestin ambiental en el
mbito estatal


58
De acuerdo con la anterior categorizacin, y teniendo en cuenta
las misiones y responsabilidades asignadas a cada uno de los
componentes bsicos considerados del Estado, se hace posible definir
la Gestin Ambiental Pblica GAP, la Gestin Ambiental
Empresarial GAE y la Gestin Ambiental Ciudadana GAC,
de la siguiente manera:
a. La Gestin Ambiental Pblica GAP, realizada por el
Sector Oficial, bajo la coordinacin de las Entidades Pblicas
Ambientales Competentes EPAC, con la cooperacin de las
Unidades Ambientales Competentes UAC tanto de las
Empresas Pblicas Sectoriales EPS como de las Entidades
Territoriales ET y con una amplia participacin
comunitaria, con el objetivo fundamental de orientar, fomentar y
controlar una adecuada actuacin ambiental empresarial y
ciudadana, conforme a los lineamientos de la poltica y objetivos
ambientales estatales.
b. La Gestin Ambiental Empresarial GAE, realizada por el
conglomerado del Sector Empresarial, a travs de las
organizaciones sectoriales, gremiales y/o de las empresas de
manera individual, con el objetivo fundamental de orientar,
desarrollar y controlar su actuacin ambiental mediante la
aplicacin y el cumplimiento de una poltica y objetivos
ambientales empresariales debidamente armonizados en el
mbito estatal.
c. La Gestin Ambiental Ciudadana GAC, realizada por la
Sociedad Civil, a travs de las Organizaciones No
Gubernamentales ONG, de Organizaciones Ciudadanas,
etc., con el objetivo fundamental de velar por un medio
ambiente sano y por lo tanto ser partcipe y veedora del
cumplimiento de los objetivos de la Gestin Ambiental Pblica
GAP y de la Gestin Ambiental Empresarial GAE.
Las anteriores definiciones conceptuales determinan y orientan


59
el establecimiento de una estructura funcional genrica, que dentro de
un marco de sostenibilidad ecolgica, econmica, institucional y
organizacional y, bajo el enfoque sistmico descrito, permita definir
apropiadamente las funciones y reas de accin especficas que deber
desarrollar cada categora de gestin, como veremos a continuacin.
23.0.0 Estructura funcional genrica para la Gestin Ambiental
Sistmica en el mbito estatal
Como se ha mencionado, para definir las funciones y reas de
accin especficas para cada una de las categoras de gestin
consideradas (GAP, GAE y GAC), es fundamental establecer una
estructura funcional adecuada, que considere como punto de partida
las funciones genricas del enfoque sistmico, es decir, la
planificacin, la ejecucin y el control.
En este punto es conveniente recordar que, aunque
conceptualmente las actividades intelectuales relacionadas con la
planificacin ms o menos, decidir lo que se ha de hacer, se
pueden describir distinguindolas de las de ejecucin ms o menos,
hacer lo decidido, y de las relativas al control ms o menos,
asegurar que se ejecutar lo planificado y que se obtendrn los
resultados esperados, formarn igualmente parte de las funciones de
la GAP, GAE y GAC, aunque involucradas en grado diferente.
Con estos criterios, y teniendo en cuenta los objetivos
planteados para la GAP, GAE y GAC, se procede a adaptar para cada
categora de gestin, las funciones genricas del enfoque sistmico,
renombrndolas como Funciones Ambientales Bsicas. Tabla No.2.
Tabla No. 2 Funciones Ambientales Bsicas para la GAP, GAE
y GAC


60

En la Figura No.8 se esquematiza la estructura funcional
descrita, la cual proporcionar una base significativa para el desarrollo
conceptual de la Gestin Ambiental Sistmica en el mbito estatal.

Figura No. 8 Estructura funcional genrica para la
Como se puede apreciar, la anterior estructura funcional
genrica para la gestin ambiental sistmica a nivel estatal, constituye
un marco ordenador que permitir orientar la definicin y desarrollo
conceptual de las Funciones Ambientales Bsicas en cada una de las
categoras de gestin consideradas, as como sus respectivas reas de
accin, elementos fundamentales y procesos bsicos, todo lo que se
constituye en los temas centrales de los siguientes tres captulos.

ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTMICA PARA LA GAP


61
24. CAPTULO 2. ESTRUCTURA FUNCIONAL
SISTMICA PARA LA GESTIN
AMBIENTAL PBLICA A NIVEL ESTATAL
Tal como se ha definido, la Gestin Ambiental Pblica
GAP se concibe como aquella realizada por el Sector Oficial, bajo
la coordinacin de las Entidades Pblicas Ambientales Competentes
EPAC
13
, con la colaboracin de las Entidades Pblicas
Sectoriales EPS y de las Entidades Territoriales ET y, con
una amplia participacin comunitaria, con el objetivo fundamental de
orientar, fomentar y controlar una adecuada actuacin ambiental
empresarial y ciudadana, conforme a los lineamientos de la poltica y
objetivos ambientales estatales.
Vista as, la GAP se constituye en un proceso sistemtico, con
un carcter eminentemente orientador, promotor y controlador de
la actuacin ambiental empresarial y ciudadana, y por lo tanto, sus
funciones y reas de accin sern derivadas en consecuencia con
dicho carcter.
El presente captulo tiene como propsito fundamental, generar
y proponer un nuevo marco conceptual que oriente el diseo de la
estructura funcional de la Gestin Ambiental Pblica GAP bajo
enfoque sistmico. Dicha estructura funcional deber permitir el

13
Para el caso especfico de Colombia, sern consideradas como EPAC algunas
de las instituciones pblicas que de acuerdo con la Ley 99/93 hacen parte del
Sistema Nacional Ambiental como son, el Ministerio del Medio Ambiente
MMA, las Corporaciones Autnomas Regionales CARs, las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDSs y, las Unidades
Ambientales Urbanas UAUs.


62
desarrollo de dos aspectos bsicos:
En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las
funciones ambientales bsicas y sus reas de accin
correspondientes, requeridas en el cumplimiento de la misin y
responsabilidades de proteccin ambiental del Sector Oficial.
En segundo lugar, servir de base para el diseo y desarrollo de
Sistemas de Gestin Ambiental Pblicos en los mbitos
nacional, regional y municipal, que permitan su seguimiento y
evaluacin y por lo tanto, su retroalimentacin y mejoramiento
continuo.
Con estos criterios, en la Figura No.9 se esquematizan cada una
de las Funciones Ambientales Bsicas previamente propuestas para la
GAP y se establecen, en principio, las reas de Accin que
desarrollar cada una de estas funciones.

Figura No. 9 Funciones Ambientales Bsicas y reas de
Accin para la GAP
A continuacin se describe en que consistirn cada una de las
Funciones Ambientales Bsicas y sus reas de Accin respectivas.
25.0 Poltica y Planificacin Ambiental PPA
La funcin de Poltica y Planificacin Ambiental PPA, se
concibe como un proceso racional de toma de decisiones sobre lo que
se ha de hacer, es decir, tendr la misin de orientar la actuacin
ambiental de la GAP, lo cual podr ser realizado mediante cuatro
reas de accin:
La Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa APRN
La Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica
PEAE


63
El Control de Gestin Institucional CGI, y
El Fortalecimiento Institucional FI.
En la Figura No.10 se muestra un esquema general de la funcin
de PPA. A continuacin se describen en que consisten cada una de sus
cuatro reas de accin y sus elementos bsicos.

Figura No. 10 reas de Accin en la funcin de PPA
A continuacin se describe brevemente a nivel genrico en que
consistir cada una de las reas de accin mencionadas:
26.0.0 Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
APRN
De acuerdo con lo analizado y descrito previamente, al concebir
el medio ambiente de manera global e integral, se hace evidente que la
solucin a su problemtica requiere igualmente un planteamiento de
carcter global e integral. En este sentido, la armonizacin poltica y
reglamentaria podra ser desarrollada mediante tres acciones bsicas:
La armonizacin de la poltica ambiental; la regulacin normativa y
reglamentaria; y, la cooperacin y negociacin internacional, como se
esquematiza en la Figura No. 11.

Figura No. 11 Acciones bsicas en la Armonizacin
Poltica y Regulacin Normativa APRN
A continuacin se describe brevemente en que consistirn cada
una de estas acciones.
27.0.0.0 Armonizacin de la Poltica Ambiental
La armonizacin de la poltica ambiental implicar el


64
establecimiento de unas Polticas y Objetivos Ambientales
armonizados a todo nivel (global, estatal, departamental, local).
A nivel global, la armonizacin de la poltica ambiental se
realiza a partir de los acuerdos celebrados en consenso por la
comunidad internacional con relacin al tema de la proteccin
ambiental. A nivel estatal, la armonizacin de la poltica nacional
ambiental ser realizada acorde con los compromisos consensuados y
adquiridos a nivel internacional para lo cual ser fundamental una
amplia y activa participacin de cada uno de los componentes de la
sociedad (sector oficial, sociedad civil y sector empresarial). A nivel
regional y local, la armonizacin de polticas se har con referencia a
la poltica nacional ambiental bajo la coordinacin de la organizacin
oficial y una amplia participacin de la organizacin empresarial y la
sociedad civil.
28.0.0.0 Regulacin Normativa y Reglamentaria
La Regulacin normativa y reglamentaria, consistir en crear un
entorno tcnico comn, que permita una real globalizacin de la
gestin ambiental. Es conocido que las reglamentaciones relacionadas
con el medio ambiente pueden variar de un pas a otro e incluso dentro
de un mismo pas en el mbito regional o departamental, lo cual
podra constituir un grave inconveniente en cuanto a la eficacia del
cumplimiento de los objetivos de calidad ambiental. En este punto es
conveniente recordar la diferencia entre las normas jurdicas y las
normas tcnicas, la cual tiene que ver con quin las realiza y con la
obligatoriedad o no de su cumplimiento.
As, las normas jurdicas son de carcter legislativo y
reglamentan el cumplimiento obligatorio de unas exigencias mnimas


65
bsicas que permiten a la administracin pblica garantizar la
seguridad y sanidad de los ciudadanos, as como la proteccin
ambiental. Las normas tcnicas por su parte, constituyen una serie de
especificaciones tcnicas, realizadas fundamentalmente a partir de la
iniciativa privada, de cumplimiento voluntario y en la mayora de los
casos tienen un nivel de exigencia mucho ms elevado que el de las
normas jurdicas.
De acuerdo con lo anterior, en orden de lograr una real
integracin normativa y reglamentaria entre los sectores pblico y
privado, es fundamental la creacin de un entorno tcnico comn
donde se cumplan dos aspectos fundamentales:
que las normas tcnicas ofrezcan garantas en cuanto a las
exigencias mnimas bsicas establecidas en las normas
jurdicas y,
que las autoridades pblicas sigan siendo totalmente
responsables en cuestin de proteccin de la seguridad, la
sanidad y el medio ambiente.


66
Una buena gua metodolgica para lograr lo anterior la
constituye el Nuevo Enfoque en armonizacin tcnica y
normalizacin
14
realizado por la Unin Europea. Este Nuevo Enfoque
consiste bsicamente en realizar las normas jurdicas remitindolas a
normas tcnicas, bajo la obligacin de que los organismos de
normalizacin elaboren las normas tcnicas a partir de los requisitos
mnimos bsicos de proteccin de la seguridad, la sanidad y el medio
ambiente.
29.0.0.0 Cooperacin y Negociacin Internacional
La cooperacin y negociacin internacional en la esfera del
medio ambiente constituye un importante mecanismo de armonizacin
y deber permitir que las disposiciones y acuerdos multilaterales sobre
el medio ambiente estn orientados realmente a la solucin de los
problemas ambientales en cada nivel de gestin.
Para esto, la mayora de los Estados del mundo vienen
estableciendo una nueva asociacin mundial, en la que se
comprometen a mantener un dilogo continuo y constructivo basado
en la necesidad de lograr que la economa mundial sea ms eficiente y
justa.
En dicho dilogo se deber tener presente la creciente
interdependencia de la comunidad de naciones y el hecho de que el
desarrollo sostenible ha pasado a ser un tema prioritario del programa
de la comunidad internacional.
30.0.0 Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica
PEAE

14
Resolucin del Consejo de la Unin Europea [DOCE C136 de 7-05-1985].


67
Con contadas excepciones, en la mayora de los pases en
desarrollo se formulan las polticas sectoriales, sus planes y programas
de manera aislada, sin tener en cuenta consideraciones integrales y
holsticas del contexto regional, sin una adecuada participacin
comunitaria, intergubernamental e intersectorial, y ms an, sin
efectuar procedimientos de Evaluacin Ambiental Estratgica
EAE
15
, que permitan involucrar de manera obligatoria, la dimensin
ambiental en los procesos de ordenamiento y desarrollo territorial y
sectorial.
Lo anterior lleva a plantear la necesidad de desarrollar procesos
amplios de Ordenamiento Territorial OT que involucren y
contemplen de manera obligatoria el Ordenamiento Ambiental
Territorial OAT y el Ordenamiento Ambiental Sectorial
OAS, realizados mediante procedimientos de Evaluacin Ambiental
Estratgica EAE, que permitan entre otros aspectos, disponer de
instrumentos adecuados para orientar el desarrollo territorial y
sectorial as como reglamentar los usos del territorio en armona con
la base natural y ambiental, a todo nivel jurisdiccional (nacional,
regional, municipal).
Con tal propsito, en el presente libro se propone el desarrollo
de un rea de accin que denominaremos Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica PEAE, orientada a la formulacin de

15
Desde sus inicios los procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental
EIA se han aplicado limitadamente a nivel de Proyectos Individuales sin
trascender al nivel de las Polticas, Planes y Programas donde se enmarcan
dichos proyectos. En este sentido, la EAE es la misma EIA pero aplicada a
una escala mayor, ya sea a nivel sectorial, regional, o de polticas, planes, y
programas.


68
grandes planes ambientales estratgicos con consecuencias
trascendentales en el desarrollo sostenible de cada regin y en la
orientacin de la gestin de cada EPAC.
Para facilitar el desarrollo conceptual de la PEAE recordemos
que la Planificacin Estratgica tiene que ver con los objetivos y con
las estrategias. Los objetivos, como han sido definidos, son
declaraciones amplias y razonablemente inmutables de lo que un
individuo o empresa pretende alcanzar, actuando dentro de una
realidad y perodo de tiempo indeterminado. Las estrategias por su
parte, constituyen los cursos de accin que una empresa adopta como
medio de alcanzar sus objetivos.
A manera de ejemplo podemos decir que, existen muchos
objetivos importantes para empresas como las EPAC en su misin de
proteger y conservar el medio ambiente y a la vez muchas maneras de
lograrlo. La determinacin de los objetivos y estrategias adecuadas
para alcanzarlos, constituyen lo que a efectos del presente libro se ha
denominado PEAE. Vista as, la PEAE deber facilitar la orientacin
y bsqueda de las estrategias de actuacin ms adecuadas, que
faciliten la toma de decisiones ejecutivas en cuanto a:
Armonizacin de polticas, mediante la adaptacin congruente
de la poltica ambiental a todo nivel (municipal, departamental,
nacional, internacional).
Priorizacin de actuaciones, con la realizacin o implantacin
de un determinado plan, y en ltimas, con la decisin de hacer o
no determinada actuacin.
Orientacin de recursos, facilitando la destinacin de mayores o
menores recursos segn la urgencia o importancia relativa del
plan tratado.
De acuerdo con lo anterior, podemos definir la PEAE como el


69
proceso de formulacin y evaluacin de estrategias que permitan el
logro adecuado de los objetivos ambientales de la poltica ambiental.
Esta definicin supone un cierto designio por parte de la PEAE, que
puede ser muy leve, tan slo el indispensable para evitar aberraciones
perjudiciales, al menos a largo plazo para los intereses de la sociedad.
La PEAE tendr las siguientes caractersticas generales:
a. Delimita una rea problema como un sistema dinmico en el
que confluyen los aspectos naturales, culturales y
socioeconmicos.
b. Tiene una base ecolgica que incluye al hombre como un
elemento del sistema.
c. Contenido integrador y globalizador en todos los aspectos que
intervienen (social, territorial y sectorial).
d. Carcter interdisciplinario del estudio de los problemas y de la
toma de decisiones.
e. Incorpora la informacin y participacin pblica en el proceso
de planificacin.
En definitiva, la accin de PEAE deber ser realizada bajo la
coordinacin de las EPAC, con una amplia participacin comunitaria,
intergubernamental e intersectorial e incluir los siguientes aspectos:
el Ordenamiento Ambiental Territorial OAT y por lo tanto
la Evaluacin Ambiental Estratgica EAE;
la coordinacin directa con las Entidades Territoriales para la
formulacin del Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial CAPOT y con las Entidades
Pblicas Sectoriales EPS para la formulacin de los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial POAS; y,


70
la formulacin de los Planes Estratgicos de Gestin Ambiental
PEGA y los Planes de Accin Ambiental PAA de
cada EPAC, tomando como base el CAPOT y los POAS
respectivos.
En la Figura No.12 se esquematiza la accin de PEAE y sus
elementos bsicos.

Figura No. 12 Acciones y elementos bsicos de la
Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica
PEAE
A continuacin se describen brevemente cada uno de los
elementos mencionados.
31.0.0.0 Ordenamiento Ambiental Territorial OAT
Entre otras muchas apreciaciones, el Ordenamiento Territorial
OT puede ser definido como un conjunto de acciones poltico
administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas
por las Entidades Territoriales en ejercicio de la funcin pblica que
les compete, en orden a disponer de instrumentos eficientes para
orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la
utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con
las estrategias de desarrollo econmico y en armona con el medio
ambiente y las tradiciones histricas y culturales [Ley 388/97 de
Colombia].
En este sentido, el Ordenamiento Ambiental Territorial
OAT puede ser definido como la funcin atribuida al Estado de
regular y orientar el proceso de diseo y planificacin de uso del
territorio y de los recursos naturales renovables de la nacin, a fin de
garantizar su adecuada explotacin y su desarrollo sostenible [Ley


71
99/93 de Colombia], y bajo esta consideracin, debe ser interpretado
como un componente esencial e indisociable del OT.
El OAT ser desarrollado mediante procesos de EAE, con el
objetivo fundamental de conocer las caractersticas del medio y
valorar los recursos naturales a fin de ordenar, y en lo posible,
reglamentar los posibles usos del territorio, estableciendo
restricciones o prioridades, de modo que el uso sea el ms adecuado a
sus caractersticas y permita la conservacin y uso sostenible de los
recursos naturales en el corto, mediano y largo plazo.
Para lograr la armona entre el mayor bienestar de la poblacin y
la optimizacin del uso de los recursos naturales y del ambiente, el
OAT se basar en dos estrategias bsicas:
El Diagnstico Ambiental Territorial, orientado a disponer de
un inventario y caracterizacin pormenorizada del estado
(calidad, cantidad y disponibilidad) de los recursos naturales y
ambientales de la jurisdiccin y de los factores y/o agentes de
presin sobre dichos recursos (por uso y por deterioro), que
permita, con la participacin de todos los actores involucrados,
analizar e identificar las potencialidades y problemticas del
rea de estudio y orientar el proceso de ordenamiento territorial.
El anlisis del equilibrio ambiental territorial, fundamentado en
la valoracin y modelado espacial de la problemtica ambiental
y socioeconmica del territorio, para detectar las reas crticas
que requieren de atencin prioritaria. Dicho anlisis estar
orientado a reglamentar el uso de la tierra, indicando y
proponiendo alternativas sostenibles de utilizacin del ambiente,
identificando planes, programas y proyectos en su dimensin
tanto espacial como temporal.
De acuerdo con lo anterior, el OAT puede concebirse desde dos
perspectivas, una sistmica y otra participativa. Sistmica, porque


72
considera los problemas territoriales desde un punto de vista global,
que involucra los aspectos econmicos, sociales, culturales y
ambientales y pretende plantear directrices que sirvan de gua para la
gestin del desarrollo sostenible, y Participativa, porque parte del
principio de amplia participacin comunitaria, intergubernamental e
intersectorial para el proceso de toma de decisiones.
El proceso de OAT recoge separadamente la informacin de
forma georeferenciada y descriptiva. Esta informacin deber quedar
almacenada para su utilizacin en etapas posteriores, para lo cual es
fundamental el diseo e implementacin de Sistemas de Informacin
Ambiental SIA que permitan almacenar, procesar y disponer
adecuadamente de toda la informacin (estadstica, georeferenciada,
indicadores, etc.) necesaria para servir de soporte al OAT y por
supuesto a la PEAE. Adems, los SIA servirn como apoyo a la toma
de decisiones de las autoridades ambientales sobre administracin y
manejo de los recursos naturales y el medio ambiente en cada
jurisdiccin, como se explicar posteriormente.
32.0.0.0 Evaluacin Ambiental Estratgica EAE
Como se ha descrito, la Evaluacin Ambiental Estratgica
EAE, deber permitir promover y fortalecer la incorporacin de
consideraciones ambientales en los procesos de planificacin
territorial y sectorial, con una amplia y adecuada consulta y
participacin comunitaria, intergubernamental e intersectorial.
Es un procedimiento que tiene por objetivo la evaluacin de las
consecuencias ambientales que determinadas polticas, planes y
programas, pueden producir sobre el medio ambiente, en la utilizacin
de los recursos naturales y, en definitiva, en el logro de un desarrollo


73
sostenible y equilibrado [Estevan Bolea, 1981; Conesa Fernndez,
1997]. Se trata bsicamente, de introducir la variable ambiental en el
mismo momento que se elaboran los planes y programas que
concretan alguna poltica de desarrollo nacional o regional, y se
refiere, en todo caso, a acciones promovidas por el Sector Oficial.
De esta manera, la EAE deber trascender la aprobacin
ambiental de proyectos y, bajo la premisa de ser realizada con una
amplia participacin comunitaria, intergubernamental e
intersectorial, deber permitir, entre otros aspectos:
a. identificar los aspectos ambientales prioritarios relacionados con
los diferentes sectores productivos o regiones,
b. definir las alternativas y estrategias de accin ptimas desde una
perspectiva ambiental, que permitan enfrentar los problemas
ambientales sectoriales y regionales y,
c. reducir los requisitos y procedimientos de Licenciamiento
Ambiental (Estudios de Impacto Ambiental EsIA,
Evaluacin de Impacto Ambiental EIA) para proyectos
prototpicos de un mismo sector o regin, mediante el desarrollo
de Guas Ambientales Sectoriales, que se explican
posteriormente.
Actualmente, el procedimiento de EAE es utilizado en una gran
cantidad de pases de la Unin Europea y en Estados Unidos y,
constituye un requisito obligatorio en los procesos de planificacin
gubernamental en los mbitos territorial y sectorial y por lo tanto, se
propone que sea adelantado directamente por las EPAC en sus reas
de jurisdiccin respectiva. Su desarrollo implica en s mismo un


74
procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental EIA
16
, pero
como se ha descrito, aplicado a escala mayor, sobre todo en instancias
decisorias superiores y de mayor importancia estratgica, como los
planes, programas y polticas territoriales y sectoriales.
De esta manera, la gestin ambiental adelantada por las EPAC
tendra un carcter eminentemente estratgico y por lo tanto, el
desarrollo de los procedimientos de EIA a Proyectos Individuales
podr ser realizado directamente por las Entidades Pblicas
Sectoriales EPS (Ministerios de Minas y Energa, Transporte,
Desarrollo y Agricultura, Salud, etc.), a travs de sus Unidades
Ambientales Competentes UAC
17
, lo cual permitir una
disminucin considerable de esfuerzos y recursos (econmicos,
tcnicos y de tiempo) a las EPAC, tal como se describe
posteriormente en el captulo 3 relativo a la Gestin Ambiental
Empresarial GAE.
Cuando se trate de Proyectos relacionados directamente con
actividades sectoriales cuyas decisiones sean competencia directa de

16
La Evaluacin de Impacto Ambiental EIA se origin en los Estados
Unidos en 1969 con la Ley Nacional de Poltica Ambiental (NEPA: National
Environmental Policy Act) como un procedimiento jurdico-administrativo
orientado a identificar, valorar interpretar, predecir, prevenir y controlar los
impactos ambientales que un proyecto o actividad producira en caso de ser
ejecutado, con el fin de ser aceptado, modificado o rechazado por la
autoridad competente.
17
Bajo este esquema, resulta absolutamente indispensable que tanto las
Entidades Pblicas Sectoriales EPS, como las Entidades Territoriales
ET, conformen a su interior, Unidades Ambientales Competentes
UAC, que dependan directamente del J efe superior de cada Entidad, pero
que funcionen como unidades cooperantes, de la gestin de las EPAC.


75
las EPAC, tal es el caso de proyectos de tratamiento de aguas
residuales o desechos slidos municipales adelantados por otras
entidades dentro del rea de su jurisdiccin, la EPAC
correspondiente hara las veces de EPS, y por lo tanto sera la
encargada de coordinar el proceso de EIA.
De acuerdo con todo lo anterior, los resultados inmediatos de la
PEAE sern, en primera instancia, el Componente Ambiental del Plan
de Ordenamiento Territorial CAPOT y los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial POAS, y en segunda
instancia, los Planes Estratgicos de Gestin Ambiental PEGA y
los Planes de Accin Ambiental PAA, como veremos a
continuacin.
33.0.0.0 Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento
Territorial CAPOT
Como resultado inmediato de la accin de PEAE el Componente
Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial CAPOT, se
apoya en dos conceptos claves: por un lado, la aptitud, capacidad o
vocacin del territorio y por otro, el impacto, es decir, la variacin de
la calidad ambiental despus del asentamiento, actividad o uso, con
relacin a la situacin inicial.
Comienza con una delimitacin geogrfica del rea problema, es
decir, del mbito espacial para la gestin, a partir de criterios de
homogeneidad, funcionalidad, o, simplemente de competencias
administrativas. En esta fase ser necesario la recoleccin,
organizacin y sistematizacin de la informacin necesaria y
suficiente para comprender la estructura y funcionamiento del
entorno.
Contina con el anlisis e interpretacin de la informacin


76
recolectada, lo cual permitir elaborar el diagnstico y explicacin de
la realidad actual a la luz de la evolucin histrica y de las tendencias
previsibles de cambio, as como determinar la oferta y demanda
ambiental de recursos naturales, humanos y econmicos concretos
para la consecucin de las metas ambientales.
La explicacin e interpretacin de dicha informacin para
diferentes escenarios espaciales y temporales de desarrollo, facilitar
definir el objetivo o conjunto de objetivos, estructurados,
compatibilizados y jerarquizados de manera racional de tal manera
que orienten la tendencia a seguir en el corto, mediano y largo plazo.
Como respuesta a todo lo anterior, el CAPOT deber definir los
lineamientos estratgicos o lneas de accin relacionadas con la
proteccin ambiental, que orientarn el desarrollo sostenible en cada
entidad territorial, configurndose as mismo, en una herramienta para
el proceso racional de toma de decisiones que, a travs del
conocimiento de las condiciones ambientales, econmicas y sociales,
informa las decisiones y actuaciones futuras.
34.0.0.0 Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial
POAS
Como se ha planteado, otro resultado inmediato de la accin de
PEAE lo constituyen los Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial
POAS, los cuales, adems de tener una base cientfico-tcnica y
sistmica, han de basarse en una amplia participacin comunitaria,
intergubernamental e intersectorial. En consecuencia, en los POAS
estarn implcitos los procedimientos de EAE, para lo cual se
requerir la elaboracin de estudios, anlisis, y cuantos otros medios
de diagnstico, previsin y participacin existan, que permitan su
diseo y formulacin.


77
Aunque en muchas latitudes los POAS bsicamente han servido
para coordinar y programar, en una palabra, racionalizar la inversin
sectorial, los POAS podran ser vinculantes para la administracin
pblica, constituyndose en un indispensable elemento estratgico,
coordinador de acciones sectoriales frecuentemente discordantes y en
ocasiones contrapuestas. No obstante lo anterior, es necesario tener en
cuenta que los POAS no pueden vincular en todas sus posibilidades la
accin de la iniciativa privada, ya que para sta, solamente podrn
establecerse condicionantes, limitaciones ms o menos fuertes al
derecho de propiedad y estmulos para orientar la inversin privada
hacia un objetivo comn, mediante orientaciones voluntarias hacia el
crecimiento econmico.
En definitiva, el concepto de POAS aqu presentado, adems de
reflejar los anteriores criterios, deber ajustarse a los criterios de
sostenibilidad ambiental. Esto obliga a acelerar el proceso de
planificacin sectorial, principalmente en todos aquellos sectores
productivos con una alta incidencia ambiental en el desarrollo de sus
actividades.
35.0.0.0 Plan Estratgico de Gestin Ambiental PEGA
El Plan Estratgico de Gestin Ambiental PEGA constituye
un instrumento orientador de las polticas y estrategias ambientales a
ser desarrolladas por cada EPAC en su jurisdiccin territorial. De
acuerdo al rea territorial para el que sea formulado, el PEGA podr
ser denominado como: PEGAN, PEGAR y PEGAM para los niveles
nacional, regional y municipal respectivamente.
Se puede decir que el PEGA, es la oportunidad estratgica, a
travs de la cual se busca crear la manera de visualizar el desarrollo


78
humano sostenible en cada territorio, y como tal, su nfasis
fundamental estar orientado a identificar, caracterizar y dar
soluciones a las diferentes condiciones del desarrollo territorial,
integrando las dimensiones poltica, socio cultural y econmica con la
dimensin ambiental y viceversa y, permitiendo que las EPAC de
cada jurisdiccin, respondan adecuadamente al cumplimiento de sus
funciones ambientales bsicas.
As pues, el PEGA deber reconocer las caractersticas
ambientales de cada regin, involucrando a las comunidades en la
toma de decisiones y elaborado en armona con la planificacin de la
gestin ambiental de todos los niveles de jurisdiccin territorial para
un horizonte de mediano y largo plazo.
En cualquier caso, el PEGA deber ser formulado con una
amplia participacin de todos los actores involucrados (sectores
pblico, empresarial y ciudadano), bajo la asesora y orientacin de
Consejos Ambientales
18
y la directa participacin de las EPAC como
Secretaras Tcnicas de cada Consejo. Como instrumento estratgico,
el PEGA deber contener al menos los tres siguientes elementos
bsicos:
1. El Diagnstico Ambiental Territorial, como ha sido
planteado, estar orientado a disponer de una adecuada identificacin,

18
Los Consejos Ambientales se debern constituir como escenarios de
participacin, concertacin y orientacin de la gestin ambiental en el rea de
jurisdiccin especialmente en el desarrollo de las acciones derivadas de la
funcin ambiental bsica de Poltica y Planificacin Ambiental. De acuerdo a
la jurisdiccin territorial los Consejos Ambientales podrn ser denominados
genricamente como: Consejo Nacional Ambiental CNA, Consejo
Regional Ambiental CRA, Consejo Municipal Ambiental CMA.


79
inventario y caracterizacin Ambiental, Econmica y Social del rea
de jurisdiccin de la EPAC respectiva, que permita entre otros
aspectos, la identificacin de las potencialidades y problemticas
ambientales y sus causas.
2. Las Soluciones Estratgicas, estarn constituidas
bsicamente por los Objetivos Programticos y/o lneas de accin
orientadas a eliminar o mitigar las causas que ocasionan la
problemtica ambiental identificada y a su solucin.
Pueden incluir tambin la definicin de estrategias que orienten
el modo y mecanismos para el logro de los objetivos, as como el
enunciado de Programas que canalicen los lineamientos de la Poltica
Ambiental Nacional y algunas soluciones operativas a nivel de
perfiles de proyectos que las materialicen.
Las soluciones estratgicas debern ser coherentes con el
Diagnstico, ser formuladas con amplia participacin de los actores
involucrados y estar articuladas con las polticas y planes de desarrollo
de los niveles nacional y regional.
3. Mecanismos de Seguimiento y Evaluacin. Para garantizar la
retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin y por lo tanto
la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Para lograrlo es fundamental que los PEGA sean sistematizados y
medibles mediante indicadores ambientales adecuados, como se
explicar posteriormente.
Un propsito adicional de los PEGA ser constituirse en una
especie de banco de proyectos, que recoja todas y cada una de las
soluciones estratgicas y operativas (a nivel de perfil de proyecto)
formuladas a partir del diagnstico ambiental territorial para cada rea
jurisdiccional y cuya coordinacin se realizar a travs de un Banco


80
de Proyectos de Inversin Ambiental BPIA, como se describe a
continuacin.
Banco de Proyectos de Inversin Ambiental BPIA
Por analoga con el Banco de Proyectos de Inversin Nacional
BPIN establecido en el Departamento Nacional de Planeacin de
Colombia DNP, el BPIA se concibe como un sistema de
informacin sobre programas y proyectos de inversin ambiental,
viables tcnica, financiera, econmica, social, institucional y
ambiental, financiados o susceptibles de ser financiados o
cofinanciados mediante diferentes fuentes de recursos.
El PBIA estar integrado por una serie de componentes que
interactan conformando un proceso de retroalimentacin continua.
Dichos componentes podrn ser relacionados con aspectos legales,
institucionales, de capacitacin, de asistencia tcnica, metodolgicos,
y, de sistemas y herramientas computacionales.
El requisito fundamental para registrar proyectos en el BPIA
ser que stos hayan sido identificados y formulados a nivel de perfil
de proyecto en el PEGA. Para determinar si un proyecto es viable,
deber someterse a una revisin con base en criterios y parmetros
preestablecidos, relacionados con los aspectos tcnicos,
socioeconmicos, ambientales e institucionales.
36.0.0.0 Plan de Accin Ambiental PAA
El Plan de Accin Ambiental PAA constituye un
instrumento operativo de compromiso institucional y de ejecucin de
las Soluciones Estratgicas propuestas en el PEGA. Deber ser
ejecutado durante el perodo de gestin de cada Ministro, Director o
J efe de EPAC y por lo tanto, ser coherente con el PEGA y articulado a


81
las posibilidades tcnicas y financieras de cada EPAC.
En este contexto, el PAA deber permitir, a partir del PEGA,
formular apropiadamente las Soluciones Operativas requeridas
(proyectos) para dar respuesta a la problemtica ambiental identificada
en cada territorio. El PAA deber contener al menos los tres siguientes
elementos bsicos:
1. El Diagnstico Ambiental Territorial: Deber ser el mismo o
al menos coherente con el realizado en el PEGA. Deber incluir al
menos la Identificacin de la Problemtica Ambiental y sus Causas y,
las Soluciones Estratgicas planteadas en el PEGA. Si no hubiere
PEGA, el PAA deber hacerse a partir de un Diagnstico previo que
contemple al menos los elementos mencionados.
2. Las Soluciones Operativas: Constituidas bsicamente por
los Proyectos formulados para llevar a cabo las Soluciones
Estratgicas planteadas en el PEGA, esto es, debern ser formuladas
para dar respuesta a la problemtica y causas identificadas en el
Diagnstico. En cada Proyecto ser necesario definir Actividades,
Metas, Unidades de Medida y Costos especficos.
3. Mecanismos de Seguimiento y Evaluacin: Para garantizar la
retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin y por lo tanto
la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Para lograrlo es fundamental que los PAA sean sistematizados y
medibles mediante indicadores ambientales adecuados, como se
explicar posteriormente.
37.0.0.0 Armonizacin y articulacin de los procesos de
ordenamiento y planificacin ambiental
El principio bsico de la gestin ambiental sistmica lo
constituye el ordenamiento ambiental territorial. Bajo este principio,


82
la armonizacin y articulacin de los procesos de ordenamiento y
planificacin ambiental constituye un aspecto de fundamental
importancia en el desarrollo de la gestin ambiental sistmica.
Actualmente en muchos pases, los procesos de ordenamiento y
planificacin ambiental se desarrollan alrededor de diferentes tipos de
planes como son el Plan Nacional de Desarrollo PND, los Planes
de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial de las Entidades
Territoriales (departamentos, municipios), los Planes Estratgicos de
Gestin Ambiental PEGA, los Planes de Accin Ambiental
PAA, etc.
Al margen de la sincrona que debe existir en la formulacin y
ejecucin de cada uno de los planes mencionados, es fundamental que
todos ellos estn debidamente articulados tanto a nivel funcional,
jurisdiccional y sectorial como a nivel ambiental, independientemente
de quines los formulen, de tal manera que se garantice una adecuada
coherencia entre las soluciones estratgicas y las soluciones operativas
formuladas.
En este sentido, aunque en trminos generales los Planes de
Desarrollo Nacional y de las Entidades Territoriales deberan ser
concebidos para el mediano y corto plazo, en la prctica son
formulados y ejecutados fundamentalmente para orientar la gestin
del perodo gubernamental del mandatario a cargo.
Algo similar podra ocurrir con los Planes de Ordenamiento
Territorial de las Entidades Territoriales, los cuales por su objetivo
mismo, debern constituirse por excelencia, en el instrumento
estratgico orientador del desarrollo territorial, y por lo tanto ser
concebidos para el mediano y largo plazo, no solo de las
jurisdicciones de las entidades territoriales, sino de la nacin.


83
En este punto resulta conveniente considerar la posibilidad de
establecer la formulacin y ejecucin de un POT para el nivel
nacional, toda vez que podra constituirse en un poderoso instrumento
estratgico, orientador y articulador de los Planes Nacionales de
Desarrollo de gobiernos sucesivos, as como de las polticas pblicas
estatales y el desarrollo territorial, sectorial y ambiental en el mediano
y largo plazo.
De otro lado, aunque actualmente se establece que en la
formulacin y ejecucin de los planes de ordenamiento territorial y
planes de desarrollo de las entidades territoriales se involucrar la
dimensin ambiental, en la prctica, esto se hace de manera
tangencial, hasta el punto en que en muchos casos el Componente
Ambiental de los Planes de Desarrollo y de los POT es formulado de
manera independiente y anexado como un captulo adicional de los
mismos.
Con estas consideraciones, en la Tabla No. 3 se propone un
mapa general de los diferentes instrumentos (planes) que materializan
los procesos de ordenamiento y planificacin ambiental para cada
jurisdiccin territorial, que permitir, establecer el carcter estratgico
de largo, mediano y corto plazo de cada uno de ellos y encontrar los
mecanismos de articulacin ms adecuados.
Tabla No. 3 Armonizacin y Articulacin de los procesos
de Ordenamiento y Planificacin Ambiental

Como se puede apreciar en la Tabla No. 3, para todas las
jurisdicciones se establecen planes de carcter estratgico, es decir que
deben ser formulados para orientar el desarrollo territorial, sectorial y


84
ambiental en el mediano y largo plazo (POT, PEGAS, PEGAN,
PEGAR, PEGAM), y planes de gobierno, formulados para ser
ejecutados durante el perodo de gobierno del mandatario a cargo
(PND, PDD, PDM, PDV, PAA).
Una revisin cuidadosa de los objetivos y componentes
genricos de cada uno de los planes mencionados nos permite
establecer que todos ellos, al margen de su carcter gubernamental
o estratgico y de la jurisdiccin donde sea implementado, deben
ser concebidos a partir de la consideracin real y efectiva de la base
ambiental natural del territorio, como fuente de recursos naturales,
como soporte de actividades y como receptor de efluentes, y por lo
tanto, para un mismo escenario temporal y jurisdiccional, debern ser
formulados con base en un Diagnstico Ambiental Territorial
19

comn, independientemente del tipo de plan que lo utilice.
Si se logra que los planes estratgicos y de gobierno sean
formulados a partir de la base ambiental natural derivada del
diagnstico ambiental territorial, ser casi imposible que las
consideraciones ambientales sean dejadas de lado en el desarrollo y
ejecucin de los planes, pues sern parte bsica e integral de los
mismos.
De acuerdo con todo lo anterior, se puede inferir que el

19
El Diagnstico Ambiental Territorial, estar orientado a disponer de un
inventario y caracterizacin pormenorizada del estado (calidad, cantidad y
disponibilidad) de los recursos naturales y ambientales de la jurisdiccin y de
los factores y/o agentes de presin sobre dichos recursos (por uso y por
degradacin), que permita, con la participacin de todos los actores
involucrados, analizar e identificar las potencialidades y problemticas del
rea de estudio y orientar el proceso de ordenamiento territorial.


85
instrumento de articulacin y armonizacin por excelencia de los
procesos de ordenamiento y planificacin territorial ser el Plan
Estratgico de Gestin Ambiental PEGA, el cual como es obvio,
ser comn a todos los dems planes de una jurisdiccin determinada.
Por tal motivo, es importante recalcar que los PEGA debern ser
formulados con una amplia participacin de todos los actores
involucrados (sectores pblico, empresarial y ciudadano), bajo la
orientacin de los Consejos Ambientales (Nacional, Regional o
Municipal) y la participacin directa de la EPAC respectiva como
Secretara Tcnica de dichos Consejos.
En trminos genricos, para la formulacin de cualquiera de los
planes mencionados es necesario el cumplimiento de las siguientes
etapas bsicas:
Determinacin del Diagnstico Ambiental Territorial: estar
orientado a disponer de una pormenorizada caracterizacin Biofsica,
Sociocultural y Econmica que permita determinar las potencialidades
relacionadas con el tema especfico de estudio. Se realiza a partir de la
determinacin de una Lnea Base del estado (calidad, cantidad y
disponibilidad) de los recursos (humanos, naturales, tecnolgicos,
econmicos, financieros, etc.), y de la presin (por uso y por
deterioro) que sobre stos realizan los diferentes agentes y/o factores
sociales involucrados y mediante un balance de oferta y demanda de
recursos utilizando criterios tcnicos, estndares, regulacin vigente y
una amplia participacin de los actores involucrados. Este diagnstico
se debe elaborar con base en informacin cuantificable y medible
sobre las variables claves del tema de estudio, que permita la
construccin de indicadores relacionados con dichas variables.
Formulacin de Objetivos: Una vez determinado el Diagnstico


86
(caracterizacin y lnea base, potencialidades, problemticas) se
procede a la formulacin de los objetivos especficos del plan,
orientados, por un lado, a eliminar o mitigar las causas que ocasionan
las problemticas identificadas y a su solucin, y por otro lado, a
fortalecer las potencialidades encontradas.
Soluciones Estratgicas: Constituyen las grandes lneas de
accin identificadas para llevar a cabo los objetivos de la poltica o
polticas en las que se enmarque el plan respectivo. Debern ser
coherentes con el diagnstico; formuladas con una amplia
participacin de los actores involucrados; estar articuladas con las
dems polticas pblicas; ser priorizadas de acuerdo con las
capacidades tcnicas, financieras e institucionales; y, estar articuladas
a metas estratgicas medibles, relacionadas directamente con cambios
positivos en el estado de los recursos (calidad, cantidad,
disponibilidad) y en la disminucin de la presin (uso,
aprovechamiento) ejercida sobre ellos.
Soluciones Operativas: Constituidas bsicamente por los
Proyectos, formulados para llevar a cabo las Soluciones Estratgicas,
esto es, formulados para dar respuesta a la problemtica y causas
identificadas en el Diagnstico. En cada Proyecto ser necesario
definir Actividades, Cronograma, Metas, Unidades de Medida y
Costos especficos.
Mecanismos de Seguimiento y Evaluacin: Es evidente que si
las polticas estn bien formuladas e instrumentadas, su seguimiento y
evaluacin podra realizarse bsicamente a travs del seguimiento y
evaluacin misma de los planes, para lo cual es fundamental que stos
se encuentren bien formulados, es decir, que estn enmarcados bajo
los principios de la poltica, que tiendan al cumplimiento de sus fines


87
u objetivos, que consideren e involucren en s mismos todos los dems
instrumentos de la poltica, y que se formulen sustentados en una base
medible de indicadores. De esta manera, se podr evaluar de manera
objetiva y cuantitativa no slo la ejecucin propiamente de los planes,
sino el cumplimiento de los objetivos y metas de la Poltica,
trascendiendo la gestin de un periodo especfico de gobierno.
38.0.0 Control de Gestin Institucional CGI
Bajo el enfoque sistmico, el Control de Gestin Institucional
CGI estar orientado bsicamente a garantizar la mxima
armonizacin posible entre la formulacin de las polticas pblicas y
su ejecucin. Dicha armonizacin se logra a travs de procesos de
seguimiento y evaluacin sistmica de las polticas, que permitan por
un lado, la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin y
por otro, la optimizacin de los procesos de formulacin y
reformulacin de las mismas.
Con este propsito, en el presente tem, se analiza brevemente el
desarrollo actual de los procesos de seguimiento y evaluacin de las
polticas pblicas en pases en desarrollo (caso especfico de
Colombia) y, a partir de una esquematizacin de las polticas pblicas
como vectores de desarrollo, se propone para el caso especfico de la
poltica ambiental, un nuevo enfoque conceptual y metodolgico para
su seguimiento y evaluacin, a travs del desarrollo de un Sistema de
Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica
Ambiental SISEPA, tal como se esquematiza en la Figura No.
13.
Posteriormente se plantea a grosso modo una propuesta para el
desarrollo del proceso de seguimiento y evaluacin de planes,


88
programas y proyectos ambientales.

Figura No. 13 El Control de Gestin Institucional CGI
39.0.0.0 Seguimiento y Evaluacin actual de las Polticas
Pblicas
De acuerdo a su temporalidad, la polticas pblicas pueden ser
de corto, mediano y largo alcance. Aunque no es clara la definicin
exacta de los lmites temporales de las polticas, si est claro que cada
gobierno en su formulacin pretende con cada una de ellas, su mxima
incidencia e impacto para el desarrollo de la nacin.
No obstante lo anterior, es posible identificar polticas pblicas
que aunque pretenden ser de largo alcance para la nacin, en la
prctica resultan estratgicas solo para el gobierno de turno y su
ejecucin muchas veces, puede no siempre tener repercusiones ni
impactos relevantes en un mbito temporal de amplio plazo.
Por este motivo, a efectos del presente libro, se hace distincin
entre lo que son las polticas pblicas de Estado, es decir, aquellas que
propugnan por el logro de unos objetivos estratgicos de largo plazo
para el desarrollo de la nacin e involucran uno, dos o ms perodos
de gobierno, y polticas pblicas de Gobierno, es decir, aquellas que
aunque sus objetivos sanamente pretenden ser estratgicas para la
nacin, son formuladas por el gobierno de turno para llevar a cabo su
Plan de Desarrollo durante el perodo de gobierno respectivo.
La anterior diferenciacin entre polticas pblicas de Estado y
de Gobierno, nos permite analizar a grosso modo, el desarrollo actual
de los procesos de seguimiento y evaluacin de las mismas a nivel de
pases en desarrollo, para lo cual tomaremos como ejemplo el caso de


89
Colombia, como veremos a continuacin:
De acuerdo con el Artculo 119 de la Constitucin Nacional
[1991], corresponde a la Contralora General de la Repblica CGR
...la vigilancia de la gestin fiscal y el control de resultados de la
administracin pblica.... As mismo, en el Artculo 267 de la
Constitucin se establece que ...la vigilancia de la gestin fiscal del
Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la
valoracin de los costos ambientales. En los casos excepcionales,
previstos por la ley, la Contralora podr ejercer control posterior
sobre cuentas de cualquier entidad territorial....
De otro lado, de acuerdo con el Artculo 343 de la Constitucin
Nacional [1991], La entidad nacional de planeacin que seale la ley
tendr a su cargo el diseo y la organizacin de los sistemas de
evaluacin de gestin y resultados de la administracin pblica, tanto
en lo relacionado con polticas como con proyectos de inversin, en
las condiciones que ella determine. En consecuencia, el Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES, mediante
Resolucin No. 63 de febrero de 1994 del Departamento Nacional de
Planeacin DNP, organiza el Sistema Nacional de Evaluacin de
Gestin y Resultados SINERGIA, con el principal objetivo de
fortalecer la capacidad de manejo gerencial de la inversin pblica a
travs de:
1. Medir y promover la calidad y oportunidad de los resultados de las
decisiones de los administradores pblicos.
2. Analizar la eficiencia y eficacia de la administracin en la
formulacin y ejecucin de polticas, programas y proyectos, con el
propsito de generar informacin para corregir procesos e
incrementar la probabilidad de xito en los resultados.


90
3. Determinar la eficiencia y eficacia de la administracin una vez
concluidos los proyectos, programas o polticas y generar
informacin sobre cumplimiento de metas, calidad, efectos,
coberturas e impactos.
4. Generar informacin adecuada para la toma de decisiones sobre
planeacin y asignacin de recursos.
En dicha Resolucin se establece igualmente que a partir de la
expedicin del Plan Nacional de Desarrollo todos los organismos y
entidades de la rama ejecutiva del sector pblico del nivel nacional
debern elaborar, aprobar y adoptar un Plan de Accin Cuatrienal, el
cual deber enmarcarse en las polticas y programas que, para el
sector, hayan sido definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. As
mismo establece que anualmente se har una revisin del estado del
Plan Cuatrienal, actualizando las metas para el tiempo que reste del
gobierno vigente. Igualmente se deber elaborar un Plan de Accin
para el ao correspondiente, el cual se constituir en la base para la
posterior evaluacin de resultados. En ambos casos, con base en los
lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, se deber disponer de
planes indicativos cuatrienales y anuales, mediante la definicin de
indicadores adecuados.
Como se puede apreciar en la breve revisin normativa
realizada, el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas se
realiza sobre dos grandes aspectos: por un lado, a la vigilancia de la
gestin fiscal y el control de resultados de la administracin pblica
por parte de la CGR, y por otro lado, al seguimiento de la ejecucin y
la evaluacin de resultados, de las polticas, planes generales,
programas y proyectos del sector pblico a travs del SINERGIA. En
ambos casos, tanto la accin de la CGR como la de SINERGIA se


91
orientan fundamentalmente a las polticas, planes, programas y
proyectos establecidos alrededor del Plan Nacional de Desarrollo del
gobierno vigente, sin referentes especiales que permitan determinar el
impacto real de dichas polticas, planes, programas y proyectos en un
contexto temporal mucho ms amplio y estratgico para la nacin que
los solo cuatro aos del gobierno respectivo. Para corroborar lo
anteriormente expuesto, a continuacin se describe brevemente cmo
se realiza en la prctica el seguimiento y evaluacin de las polticas
pblicas en cada caso:
En el primer caso, la vigilancia de la gestin fiscal y el control
de resultados de la administracin pblica por parte de la CGR
constituye una accin de carcter externa al fuero del gobierno y
consiste bsicamente en verificar el cumplimiento de los Principios
fundamentales que soportan las polticas pblicas consagrados en la
Constitucin Nacional como son, entre otros, la eficiencia, la eficacia,
la economa y la sostenibilidad ambiental. Es evidente que para lograr
la verificacin del cumplimiento de los principios de las polticas
pblicas, es necesario verificar la correcta aplicacin y ejecucin de
los instrumentos de poltica utilizados, especialmente los de
planificacin (Planes, Programas, Proyectos PPP) as como el
cumplimiento de los objetivos y metas especficas propuestas.
En el segundo caso, el seguimiento de la ejecucin y la
evaluacin de resultados, de las polticas, planes generales, programas
y proyectos del sector pblico se realiza a travs del SINERGIA, bajo
la coordinacin del DNP. Constituye bsicamente una accin de
carcter interna al fuero del gobierno y se realiza mediante el
mecanismo de Compromiso Informe de Gestin Evaluacin, el
cual se legitima ante el Consejo Nacional de Poltica Econmica y


92
Social CONPES. En teora este mecanismo consiste en que a
principio de cada ao, cada Ministro de Gobierno establece sus
compromisos de gestin a realizar durante el ao que empieza, los
cuales son legitimados en un documento Conpes de Compromiso
para el ao respectivo. Al trmino del ao, cada Ministro presenta su
Informe de Gestin, el cual se confronta con el Conpes de
Compromiso, permitiendo realizar la evaluacin de gestin, la cual
es legitimada en un documento Conpes de Evaluacin para el ao
en cuestin.
Aunque un seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas
realizado de esta manera permite garantizar la retroalimentacin y
mejoramiento continuo de la gestin en trminos de la ejecucin y/o
aplicacin del Plan Nacional de Desarrollo a travs de sus diferentes
polticas, planes, programas y proyectos, dicho seguimiento y
evaluacin resulta ser incompleto, pues dice poco sobre el
cumplimiento de los Principios y Fines u Objetivos mismos de la
poltica evaluada, ms an, si sta tiene implicaciones estratgicas y
de largo plazo para el desarrollo del pas, como es el caso especfico
de la Poltica Ambiental.
Como se puede apreciar, en ambos casos los procesos se
realizan un tanto de manera ambigua, limitndose fundamentalmente a
la evaluacin de resultados de la gestin pblica relacionados con el
cumplimiento de los compromisos y metas planteadas por el gobierno
en su Plan de Desarrollo, sin mayores consideraciones en la
evaluacin de los impactos que dicha gestin pudiera tener sobre el
logro de unos fines u objetivos estratgicos de Estado, en el supuesto
de que las polticas evaluadas fueran realmente de carcter estatal y de
largo plazo para el desarrollo de la nacin.


93
Entre otras, las razones fundamentales para que con las actuales
metodologas y sistemas de seguimiento y evaluacin de resultados
utilizadas tanto por la CGR como por el DNP no se pueda determinar
el impacto real de las polticas pblicas en un contexto temporal
inter-gobiernos y de largo plazo obedece a:
En primer lugar, la falta de claridad poltica y visin sobre el
deber ser de nacin, que permita el consenso y definicin
estratgica de unos fines u objetivos de polticas pblicas de
Estado.
En segundo lugar, las deficiencias en los sistemas de
informacin pblica y en algunos caos inexistencia de
diagnsticos que permitan la definicin precisa de lneas de
base cualificadas y cuantificadas mediante indicadores
apropiados que permitan medir, para un escenario temporal
determinado, las variables de estado de la temtica tratada y las
condiciones de los factores y/o agentes que ejercen presin
sobre dichas variables.


94
Como se puede apreciar, la primer razn es bsicamente de
carcter poltico, y al margen de que sea es necesario entrar a revisar
profundamente las competencias de los organismos de control del
Estado relacionadas con el seguimiento y evaluacin de las polticas
pblicas de Estado, dicho asunto no es objeto de anlisis en el
presente libro.
Por el contrario, la segunda razn es totalmente de carcter
tcnico ya que tanto la CGR como el DNP debern disear, desarrollar
e implementar las herramientas y mecanismos apropiados de
homogenizacin, recoleccin, agregacin, almacenamiento, manejo y
anlisis de informacin que les permita cumplir adecuadamente con su
funcin, y es en esencia sobre la cual trata este tem, como veremos a
continuacin.
40.0.0.0 El enfoque sistmico en el Control de Gestin
Institucional
Polticas pblicas como vectores de desarrollo
Genricamente, cualquier poltica pblica podra ser asimilada a
un vector de desarrollo con tres elementos fundamentales: los
principios, el cuerpo instrumental y los fines u objetivos, tal como se

Figura No. 14 La poltica pblica como vector de desarrollo
En definitiva, las polticas pblicas estarn regidas por unos
principios, ejecutadas mediante unos instrumentos y orientadas al
logro de unos fines u objetivos. Veamos a continuacin en que
consisten cada uno de estos elementos:
Por Principios, entenderemos los conceptos o ideas


95
fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el
pensamiento, el conocimiento y las conductas sociales, en este caso de
las polticas pblicas. En el caso especfico de Colombia, son
ejemplos de Principios de polticas pblicas, la eficiencia, la eficacia,
la economa, la equidad en la distribucin de la riqueza, la
sostenibilidad ambiental, etc.
El Cuerpo Instrumental est compuesto por todos aquellos
instrumentos y mecanismos creados por el Estado como respuesta
para lograr los fines u objetivos de las polticas pblicas. Estn
constituidos bsicamente por los instrumentos normativos (legislacin
y regulacin), los organizacionales, los administrativos, los cientfico-
tecnolgicos, los econmicos, los financieros y los de planificacin
(Planes, Programas, Proyectos PPP).
Como Fines u Objetivos, entenderemos la imagen ideal o deber
ser al que se tiende o pretende a largo plazo. Constituye el propsito
o intencionalidad voluntarista, formulado de manera abstracta, a un
nivel de aproximacin filosfica. El fin se reduce a un propsito u
objetivo que se define en cuanto a temporalidad como de largo
plazo; en cuanto a consecucin como inalcanzable; en cuanto a
formulacin como abstracto; y en cuanto a posibilidad de ser
medido como no medible, ni cuantificable. Son ejemplos de fines,
la libertad, la justicia social, la paz, la igualdad entre las personas y
sexos, la equidad en la distribucin de la riqueza, el desarrollo
sostenible, etc.
Seguimiento y Evaluacin sistmica a Polticas Pblicas
Teniendo en cuenta el esquema vectorial planteado en la Figura
No. 14, el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas consistir


96
bsicamente en verificar, en primer lugar, el cumplimiento de los
Principios de la poltica, en segundo lugar la aplicacin y
cumplimiento de los Instrumentos de la poltica, y en tercer lugar, el
cumplimiento de los Fines u Objetivos de la poltica.
Como se puede inferir de lo anteriormente planteado, slo a
partir de una adecuada formulacin e instrumentalizacin de las
polticas pblicas ser posible adelantar procesos de seguimiento y
evaluacin de las mismas que permitan la retroalimentacin y
mejoramiento continuo de la gestin pblica.
Al margen de si la poltica pblica es de carcter estatal o de
gobierno, en su formulacin e instrumentalizacin es necesario el
desarrollo de las siguientes etapas:
Determinacin del diagnstico: el Diagnstico est orientado a
disponer de una caracterizacin pormenorizada de las debilidades,
oportunidades, fortalezas y amenazas relacionadas con el tema
especfico de estudio. Se realiza a partir de la identificacin de una
Lnea Base del estado (calidad, cantidad y disponibilidad) de los
recursos (humanos, naturales, tecnolgicos, econmicos, financieros,
etc.), y de la presin (uso y degradacin) que sobre stos realizan los
diferentes agentes y/o factores sociales involucrados y mediante un
balance de oferta y demanda de recursos utilizando criterios tcnicos,
estndares, regulacin vigente y una amplia participacin de los
actores involucrados.
Formulacin de Objetivos: Una vez determinado el Diagnstico
(lnea base, caracterizacin, potencialidades, problemticas) se
procede a la formulacin de los objetivos general y especficos de la
poltica, orientados, por un lado, a eliminar o mitigar las causas que
ocasionan las problemticas identificadas y a su solucin, y por otro


97
lado, a fortalecer y optimizar las potencialidades encontradas.
Soluciones Estratgicas: Constituyen las grandes lneas de
accin identificadas para llevar a cabo los objetivos de la poltica.
Debern ser coherentes con el diagnstico; formuladas con una amplia
participacin de los actores involucrados; estar articuladas con las
dems polticas pblicas; ser priorizadas de acuerdo con las
capacidades tcnicas, financieras e institucionales; y, estar articuladas
a metas estratgicas medibles, relacionadas directamente con cambios
positivos en el estado de los recursos (calidad, cantidad,
disponibilidad) y en la disminucin de la presin (uso, degradacin)
ejercida sobre ellos.
Instrumentalizacin de la Poltica: Consiste en disear e
implementar los instrumentos para llevar a cabo las soluciones
estratgicas planteadas (normativos, organizacionales,
administrativos, cientfico-tecnolgicos, econmicos, financieros, de
planificacin, etc.) requeridos para materializar las soluciones
estratgicas y dar cumplimiento efectivo a los objetivos de poltica
formulados.
En este punto cabe plantear la hiptesis central del presente tem
en el sentido de que si la poltica es adecuadamente formulada e
instrumentada, el CGI y por ende el seguimiento y evaluacin de las
polticas podra realizarse bsicamente a travs del seguimiento y
evaluacin de los instrumentos de planificacin (PPP), para lo cual es
fundamental que los PPP sean debidamente formulados, es decir, que
en primer lugar, estn enmarcados al cumplimiento de los Principios y
al logro de los Fines u Objetivos de la poltica, y en segundo lugar,
que consideren e involucren en s mismos todos los dems
instrumentos de poltica, como se explica posteriormente.


98
Para lograr lo anterior, es fundamental el desarrollo de
mecanismos e instrumentos adecuados, como el Sistema de
Indicadores que a continuacin se propone, para cuyo desarrollo
prctico, se toma como ejemplo su aplicacin en el seguimiento y
evaluacin de la Poltica Ambiental.
41.0.0.0 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y
Evaluacin de la Poltica Ambiental
Desde el punto de vista de la sostenibilidad ambiental, la
poltica ambiental de cualquier pas debe en lo posible tener un
carcter estratgico, es decir, ser una poltica de Estado y por lo tanto,
lo que interesa es disponer de instrumentos y mecanismos adecuados
para el seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental con alcances
de mediano y largo plazo, que permitan seguir y evaluar en todo
momento, las variaciones en el estado de los recursos naturales y el
medio ambiente y en los factores o agentes de presin sobre los
mismos. En este sentido, se propone el desarrollo de un Sistema de
Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica
Ambiental SISEPA tal como se plantea a continuacin.
El SISEPA deber orientar y permitir la consecucin,
almacenamiento, manejo, disposicin y anlisis de la informacin
ambiental indicativa, relacionada con los principios y objetivos de la
poltica ambiental y con sus instrumentos respectivos.
Tal como se esquematiza en la Figura No. 15, en el diseo del
sistema de indicadores es fundamental contemplar, entre otros
aspectos, los siguientes:
Un marco ordenador para el tratamiento de la informacin
ambiental como por ejemplo el esquema de Presin, Estado,
Respuesta PER.


99
Un Mapa-Matriz para la recoleccin, organizacin y
almacenamiento de la informacin estadstica ambiental.
Un esquema procedimental para la agregacin, definicin y
diseo de indicadores ambientales.
Un esquema metodolgico para el seguimiento y evaluacin de
la informacin indicativa PER.
Un esquema analtico para el desarrollo de anlisis de variacin
temporal y de impacto que dicha informacin refleja.

Figura No. 15 El Sistema de Indicadores para el
Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental
A continuacin se describe brevemente en que consiste cada
aspecto mencionado:
El esquema de Presin, Estado, Respuesta PER como marco
ordenador para el tratamiento de la informacin ambiental
Como marco ordenador para la organizacin y manejo de la
informacin ambiental, en el presente proyecto se propone trabajar
bajo el modelo denominado Presin Estado - Respuesta PER,
desarrollado por la OCDE [1991, 1993], a partir del modelo original
de Presin-Respuesta propuesto por Friends y Raport [1979]. Este
modelo de indicadores es probablemente el ms aceptado a nivel
mundial debido a su simpleza y facilidad de uso y a la posibilidad de
aplicacin a diferentes niveles, escalas y actividades humanas y su
esquema se origina de planteamientos simples que renen tres
categoras bsicas de interrogantes, tales como:
Qu y quin est afectando el medio ambiente?
Cul es el estado actual del medio ambiente?


100
Qu estamos haciendo para mitigar o resolver los problemas
ambientales?
El modelo PER es un enfoque mental de organizacin de la
informacin simple que a nivel macro es utilizado como formato para
estructurar indicadores ambientales que permitan medir y valorar la
informacin respuesta a los anteriores interrogantes. Implica elaborar
de manera general una progresin causal de las acciones humanas que
ocasionan una presin (por uso y degradacin) sobre los recursos
naturales y ambientales que llevan a un cambio en su estado (calidad,
cantidad, disponibilidad) y al cual la sociedad responde con medidas o
acciones para reducir o prevenir el impacto (instrumentos de poltica,
fundamentalmente Planes, Programas y Proyectos PPP).
La primera categora de interrogante se refiere a las presiones
sobre el medio ambiente derivadas de las interacciones sociedad-
naturaleza, las cuales pueden ser naturales, como resultado del
funcionamiento propio de los sistemas naturales (por ejemplo las
erupciones volcnicas, los terremotos, las inundaciones, los ciclos de
nutrientes, etc.) y antropognicas, como consecuencia de las
actividades humanas sobre el medio ambiente (aprovechamiento y uso
de los recursos naturales y el medio ambiente). Las presiones
antropognicas pueden ser a su vez indirectas, como consecuencia de
las polticas que guan el comportamiento general de la sociedad (por
ejemplo el incremento de la poblacin, las polticas sectoriales, los
cambios tecnolgicos) y directas, como consecuencia de las
actividades humanas en la aplicacin de los instrumentos de poltica
en los sectores productivos (minas, energa, agricultura, industria,
transporte, servicios), ocasionando una presin directa sobre los
recursos naturales y el medio ambiente (por ejemplo los vertimientos


101
residuales sobre cuerpos de agua, la emisin de contaminantes
atmosfricos, la deforestacin de bosques y en general el
aprovechamiento y uso irracional de los recursos naturales).
La segunda categora de interrogante del modelo se relaciona
con la condicin o estado (calidad, cantidad, disponibilidad) de los
recursos naturales y el medio ambiente al que conducen las presiones
sobre los mismos. Estas presiones llevan a un estado determinado del
ambiente fsico, qumico, biolgico, as como a una condicin de los
ecosistemas y las funciones ecolgicas, en otras palabras, definen la
calidad, cantidad, y disponibilidad de los recursos naturales y del
medio ambiente.
La tercera categora de interrogante se relaciona con las acciones
(polticas, estrategias, instrumentos de poltica) que las sociedades
generan como respuesta a las presiones sobre los recursos naturales y
el medio ambiente con el propsito de mejorar en todo caso su estado.
Dichas acciones pueden ser formuladas y ejecutadas a travs de la
gestin ambiental pblica, empresarial y/o ciudadana en cualquier
mbito jurisdiccional, a partir de los objetivos y metas de la poltica
ambiental y desarrollo establecidas. Cada una de las anteriores
categoras podrn ser medidas y valoradas respectivamente mediante
un conjunto de indicadores as:
Indicadores de Presin: Describen las presiones ejercidas sobre
los recursos naturales y el medio ambiente por las actividades
humanas (uso y degradacin) y su evolucin en el tiempo.
Indicadores de Estado: Describen la cantidad, calidad y
disponibilidad de los recursos naturales y del medio ambiente, e
incluyen los efectos sobre la salud de la poblacin y sobre los
ecosistemas causados por el deterioro de la calidad ambiental.


102
Indicadores de Respuesta: Describen los esfuerzos (de gestin,
de procesos y/o de productos) realizados por la sociedad o por
las autoridades para eliminar, reducir, mitigar y/o controlar la
presin sobre los recursos naturales y el medio ambiente.
Recoleccin, organizacin y almacenamiento de la informacin
estadstica ambiental
La recoleccin, organizacin y almacenamiento de la
informacin estadstica ambiental constituye quizs el cuello de
botella para la implementacin y puesta en marcha del sistema de
indicadores, ya que es a partir de la informacin estadstica ambiental
con la cual se podrn definir y disear los indicadores ambientales.
Tomando como ejemplo la actual configuracin organizacional
del Sistema Nacional Ambiental de Colombia (SINA), y teniendo
en cuenta el marco ordenador PER, podemos categorizar las entidades
productoras de informacin de la siguiente manera:
Informacin de Presin: Corporaciones Autnomas Regionales
CARs, Corporaciones de Desarrollo Sostenible
CDSs y Unidades Ambientales Urbanas UAUs.
Informacin de Estado: Institutos de Investigacin a la cabeza
del IDEAM, Instituto Alexander von Humboldt, Instituto
SINCHI, Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico
IIAP, INVEMAR.
Informacin de Respuesta: MMA, CARs, CDSs y UAUs.
En todo caso, se debern establecer mecanismos de
coordinacin, concertacin y articulacin interinstitucional, que
permitan acuerdos y/o convenios de cooperacin horizontal para la
recoleccin, almacenamiento, procesamiento y disposicin adecuada
de la informacin estadstica ambiental. As mismo se debern
establecer protocolos especiales basados en normas o estndares que


103
permitan un manejo homogneo de la informacin estadstica
ambiental.
Para lograr lo anterior, en el caso especfico de Colombia, se
recomienda la implementacin efectiva del Plan Estadstico
Ambiental PEA actualmente en desarrollo bajo la coordinacin
del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE
para lo cual es fundamental establecer y/o fortalecer un Convenio de
Cooperacin Interinstitucional con la participacin de todas las
entidades mencionadas, dotado de las instancias polticas, estratgicas
y operativas adecuadas.
En la Tabla No. 4 se esquematiza un mapa-matriz lgico que
facilita la recoleccin, organizacin y almacenamiento de la
informacin estadstica ambiental bajo el marco ordenador PER.
Tabla No. 4 Mapa-Matriz para la recoleccin, organizacin y
almacenamiento de la Informacin Ambiental

Agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales PER
As como las polticas macroeconmicas de un pas pueden ser
medidas, valoradas y evaluadas rpidamente a travs de un sistema de
indicadores macroeconmicos lo suficientemente agregados (en la
mayora de los casos no son ms de cinco: PIB, NBI, Tasa de
Inflacin, Tasa de Devaluacin, etc.), la poltica ambiental de cada
pas debera poder ser medida, valorada, seguida y evaluada a travs
de un Sistema de Indicadores Ambientales.
El nivel de agregacin de los Indicadores Ambientales
depender en principio, de la cantidad y calidad de la informacin
(bsica, secundaria, georeferenciada, etc.) disponible, ya que un


104
comn denominador en la mayora de los pases en desarrollo lo
constituye la restriccin, insuficiencia y en muchos casos la
inexistencia de una informacin ambiental adecuada que permita su
alimentacin continua y sistemtica, y aunque se dispone de una gran
cantidad de literatura y estudios tcnicos ambientales, hay una gran
insuficiencia de datos, estadsticas e indicadores, toda vez que las
series se construyen con diferentes marcos metodolgicos, estn
desactualizados o sencillamente son espordicos.
No obstante lo anterior, queda claro que el diseo y definicin
de indicadores ambientales estar orientado a obtener un nivel de
agregacin tal que haga posible que cada pas o rea jurisdiccional,
disponga en ltimas, de un Indicador Ambiental de Desarrollo
Sostenible
20
, lo suficientemente agregado que involucre los
componentes, recursos y variables de cada objetivo especfico.
Segn sea el caso y se requiera, para cada componente de cada
objetivo especfico se definirn indicadores ambientales que permitan
medir y valorar la presin, estado y respuesta sobre cada uno de los
recursos naturales (agua, aire, suelo, forestal, biodiversidad), tal como
se muestra en la Figura No. 16.

Figura No. 16 Agregacin, Definicin y Diseo de Indicadores
PER
Para facilitar su lectura y comprensin se podr utilizar una

20
Segn el consenso poltico, cientfico y tcnico de la comunidad
internacional, se puede decir que el objetivo general de la poltica ambiental
global lo constituye Alcanzar el Desarrollo Sostenible. [UNCED, 1992].


105
simbologa de colores as: rojo para denotar indicadores de presin, el
azul para denotar los indicadores de estado y el verde para denotar los
indicadores de respuesta de la informacin consignada.
Esquema metodolgico para el seguimiento y evaluacin de la
informacin indicativa PER
Como esquema metodolgico para el desarrollo de procesos
continuos, sistemticos y permanentes de seguimiento y evaluacin de
la informacin indicativa PER, y para garantizar la articulacin
efectiva de los instrumentos de poltica en el cumplimiento e impacto
de los objetivos de la poltica ambiental, se propone que en principio,
dichos procesos sean realizados de manera independiente para cada
uno de los objetivos especficos de la poltica ambiental estatal
21
.
Queda claro, que para identificar las soluciones estratgicas o
lneas de accin y la formulacin de los instrumentos de planificacin
(PPP) requeridos para el logro de cada uno de los objetivos anteriores
en una jurisdiccin determinada (nacional, regional, local), ser
necesaria la realizacin de diagnsticos ambientales territoriales
(inventario y caracterizacin de estado y presin; balance de oferta y
demanda de recursos; anlisis e identificacin de potencialidades,
problemticas y sus causas, etc.), cuya informacin constituir la
Lnea Base para el desarrollo del proceso de seguimiento y
evaluacin.

21
De acuerdo con el componente ambiental del Plan Nacional de Desarrollo
1998-2002 de Colombia (Proyecto Colectivo Ambiental) dichos objetivos
especficos son: (1) Conservar y restaurar reas prioritarias en las
ecorregiones estratgicas; (2) Contribuir a la sostenibilidad ambiental de los
sectores; (3) Dinamizar el desarrollo regional y urbano sostenible.


106
En definitiva, para cada objetivo especfico se debern definir y
disear los indicadores necesarios para garantizar la apropiada
medicin de la informacin ambiental relativa al Diagnstico o Lnea
Base (indicadores de Presin y de Estado) y de las soluciones
estratgicas y/o operativas, en este caso los PPP (indicadores de
Respuesta) tal como se esquematiza en la Figura No. 17.

Figura No. 17 Esquema metodolgico para el seguimiento y
evaluacin de la informacin indicativa PER

Esquema analtico para el desarrollo de Anlisis de Variacin
Temporal y de Impacto mediante el uso de indicadores PER
Como metodologa analtica para adelantar el seguimiento y
evaluacin de la poltica ambiental en el tiempo, se propone un nuevo
esquema denominado Anlisis de Variacin Temporal y de
Impacto, con el cual sea posible determinar, en primer lugar, la
variacin de los indicadores de presin, estado y respuesta para
perodos de tiempo determinados (por ejemplo, cada ao), y en
segundo lugar, el impacto de la respuesta realizada por las
instituciones sobre el estado de los recursos naturales y el medio
ambiente y sobre los agentes o factores de afectacin de los mismos.
La variacin temporal y de impacto usando indicadores PER se basa
en el desarrollo de dos tipos de anlisis:
Anlisis de variacin temporal, en el cual se confrontan y
analizan las variaciones temporales de los indicadores PER para cada
uno de los objetivos especficos de la poltica ambiental. Dicho


107
anlisis puede ser realizado mediante el desarrollo de las siguientes
tres ecuaciones:
(P E R)
t
: f [ (P)
t
, (E)
t
,

(R)
t
] donde:
(1) (P)
t
: Variacin temporal de los Indicadores de Presin
(2) (E)
t
: Variacin temporal de los Indicadores de Estado
(3) (R)
t
: Variacin temporal de Indicadores de Respuesta
El anlisis variacin temporal puede ser asimilado a lo que
comnmente se conoce como proceso de seguimiento, y en lo
posible, dependiendo de la informacin disponible, debe ser
complementado con el anlisis de impacto para configurar un
verdadero proceso de seguimiento y evaluacin.
Anlisis de impacto, en el cual se correlacionan entre s las
variaciones temporales de cada uno de los indicadores PER, para
determinar, por un lado, el impacto de las Respuestas sobre la
variacin del Estado y de la Presin y, por otro lado, el impacto de la
variacin de Presin sobre la variacin de Estado. Dadas las
dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad informacin
ambiental, este tipo de anlisis multivariable resulta demasiado
complejo, por no decir imposible, por lo que se limitan las
correlaciones de impacto al desarrollo de tres ecuaciones
independientes:
(4) (R)
t
Vs. (P)
t
(5) (R)
t
Vs. (E)
t
(6) (P)
t
Vs. (E)
t
42.0.0.0 Seguimiento y Evaluacin de PPP Ambientales
Como ha sido planteado, si los instrumentos de planificacin
(PPP) son adecuadamente formulados, el CGI y por ende el


108
seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas podra realizarse
bsicamente a travs del seguimiento y evaluacin de los PPP, como
se explica a continuacin.
En este sentido, es importante tener claro que el seguimiento y
evaluacin de PPP Ambientales, antes que pretender constituirse en
un mecanismo coercitivo de la gestin adelantada por las distintas
entidades responsables de la ejecucin de la poltica ambiental, estar
orientado bsicamente a garantizar procesos de retroalimentacin y
mejoramiento continuo de la gestin ambiental que permitan la
mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado a
travs de los diferentes PPP.
En la prctica, la mayora de veces el seguimiento y evaluacin
de los PPP se realiza bsicamente a travs del anlisis de la eficiencia
en el uso de los recursos financieros, o del cumplimiento o ejecucin
de las actividades o metas fsicas de los proyectos. Aunque una
evaluacin realizada nicamente sobre dichos aspectos permite
determinar el comportamiento del PPP en trminos de su ejecucin,
dicha informacin resulta ser incompleta, pues dice poco sobre la
incidencia del PPP en el logro de los objetivos de la poltica
ambiental.
De acuerdo con los resultados preliminares de un estudio
realizado por el autor a principios de 1999 para el DNP-FONADE
22

se pudo constatar que los Planes de Gestin Ambiental Regional

22
VEGA MORA, L. Bases para el Seguimiento y Evaluacin de la Gestin
Ambiental de las CAR, CDS y UAU: Aproximacin a partir del Diagnstico
de sus Planes de Gestin Ambiental Regional PGAR y Planes de Accin
PA. Contrato Consultora LVM-DNP-FONADE-518009. Bogot,
1999.


109
PGAR como los Planes de Accin Ambiental PAA formulados
por las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible presentaban la siguiente problemtica:
Los planes analizados (PGAR y PAA) estn ms orientados al
cumplimiento de los decretos del MMA que los reglamentan,
que a servir de verdaderos instrumentos orientadores de la
gestin ambiental en el rea de jurisdiccin de cada entidad.
A pesar de que las entidades formuladoras de los planes
analizados pertenecen a un mismo sistema (SINA) y obedecen a
una misma poltica ambiental nacional, no existe homogeneidad
metodolgica en la formulacin y presentacin de los planes
(PGAR y PAA).
Existe incoherencia entre los PGAR y los PAA, especialmente
en cuanto a la Identificacin de la Problemtica Ambiental y en
cuanto a las Soluciones Estratgicas planteadas, a pesar de
corresponder a una misma regin o jurisdiccin.
Los PGAR y PAA analizados no sirven para propsitos de
seguimiento y evaluacin puesto que en su gran mayora son
meramente descriptivos y no medibles, es decir, no estn
soportados mediante Indicadores Ambientales apropiados que
permitan medir y valorar cada uno de sus elementos
constitutivos.
Las anteriores problemticas descritas pueden ser consideradas
como una generalidad aplicable no solamente a los PGAR y PAA,
sino en general a la mayora de planes, programas y proyectos de tipo
ambiental que son presentados en diferentes instancias
gubernamentales y no gubernamentales a efectos de conseguir la
financiacin respectiva.
En este sentido, es evidente que tanto lo planes y programas
como los proyectos ambientales, antes de constituirse simplemente en


110
libros-documento para cumplir un requisito de ley, o de informacin
y divulgacin pblica, o para acceder a recursos financieros
necesarios, deben ser verdaderos instrumentos de planificacin, que
adems de permitir la materializacin o ejecucin de unas soluciones
estratgicas, deben incorporar mecanismos adecuados que permitan su
seguimiento y evaluacin continua, as como la retroalimentacin
permanente en cada una de sus etapas de desarrollo.
Para lograr lo anterior, es fundamental que los PPP cumplan dos
requisitos bsicos, como mecanismos facilitadores del proceso de
seguimiento y evaluacin:
En primer lugar, que sean formulados bajo unos lineamientos
metodolgicos homogneos, que permitan la normalizacin y
sistematizacin de los mismos, lo que implica, por un lado,
homogenizar conceptualmente cada uno de sus elementos
constitutivos (diagnstico, soluciones estratgicas, soluciones
operativas, cronograma de actividades, metas fsicas,
presupuesto) y, por otro lado, que dichos elementos
constitutivos sean debidamente sistematizados mediante bases
de datos que los incorporen.
En segundo lugar, que cada uno de sus elementos constitutivos
sean medibles y valorados mediante Indicadores adecuados,
para lo cual resulta apropiado el uso del esquema de Indicadores
Ambientales de Presin, Estado, Respuesta PER,
previamente descrito.


111

En la Figura No. 18 se muestra un esquema general de los
elementos y mecanismos propuestos para el Seguimiento y
Evaluacin de Planes, Programas y Proyectos S&E de PPP, los
cuales se describen brevemente a continuacin.

Figura No. 18 Elementos y Mecanismos para el Seguimiento
y Evaluacin de PPP
Normalizacin y Sistematizacin de los PPP
La normalizacin y sistematizacin de PPP implica, en primer
lugar, homogenizar conceptualmente cada uno de sus elementos
constitutivos y, en segundo lugar, que dichos elementos constitutivos
sean debidamente sistematizados mediante bases de datos que los
incorporen.
Como ejemplo, en las Tablas No. 5 y No.6 se muestran
respectivamente esquemas de bases de datos genricas para la
normalizacin y sistematizacin de los Planes Estratgicos de Gestin
Ambiental PEGA
23
y de los Planes de Accin Ambiental
PAA, los cuales contienen todos y cada uno de los elementos
mnimos requeridos en la formulacin de los mismos.
Tabla No. 5 Esquema de Base de Datos genrica para la
normalizacin y sistematizacin de los PEGA

23
Segn su jurisdiccin (nacional, regional o municipal), los PEGA podrn
denominarse PEGAN, PEGAR o PEGAM respectivamente.


112
Tabla No. 6 Esquema de Base de Datos genrica para la
normalizacin y sistematizacin de los PAA

Medicin y Valoracin de Planes, Programas y Proyectos
Como ha sido planteado, los PPP debern ser formulados sobre
una base que permita medir y valorar cada uno de sus elementos
constitutivos. Con tal propsito, se recurre al uso de los Indicadores
Ambientales, como mecanismos de medicin y valoracin de los
mismos. La definicin y diseo de Indicadores Ambientales bajo el
esquema PER, podr ser realizada siguiendo el esquema del mapa-
matriz esquematizado previamente en la Tabla No. 4.
Planes Indicativos
A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluacin de
los planes, se hace necesario disponer de un mecanismo gil de
consulta y procesamiento, que facilite la confrontacin rpida entre lo
planificado y lo ejecutado. Con tal propsito, a partir de las bases de
datos que contienen los elementos constitutivos de los planes, es
posible configurar un formato sntesis de las mismas que
denominaremos Plan Indicativo.
En la Tabla No. 7 se muestra a manera de ejemplo, el formato
bsico para un Plan Indicativo de cualquier Entidad Pblica
Ambiental Competente EPAC, el cual integra los indicadores
ambientales del PEGA y del PAA.
Tabla No. 7 Formato bsico para un Plan Indicativo de EPAC



113

Desarrollo del Seguimiento y Evaluacin de PPP
Cumplidos los anteriores requisitos, el desarrollo del S&E de
PPP se vuelve casi automtico, pues consistir bsicamente en
confrontar sistemticamente, para perodos de tiempo
predeterminados, las metas ejecutadas contra las metas propuestas.
Para cada Indicador de Respuesta o de Gestin se registran las
metas ejecutadas (Registros de Ejecucin), las cuales se confrontan
con las metas propuestas en los Planes Indicativos respectivos,
determinando y evaluando en cada caso, lo ejecutado con respecto a lo
planificado (no conformidades), lo que permitir la emisin del
Informe de Gestin respectivo y las medidas correctivas a que haya
lugar.
El seguimiento y evaluacin de los planes podr realizarse en
dos mbitos temporales: evaluacin Ex-Ante, es decir, antes de su
ejecucin, para determinar la conveniencia previa de su ejecucin con
relacin a sus objetivos o con otros, y la evaluacin Ex-Post, despus
de su puesta en ejecucin, para determinar la eficacia del mismo. En
todo caso, lo que interesa es que se realice como un proceso de
retroalimentacin y mejora continua durante el desarrollo del PEGA y
del PAA. A continuacin se describe brevemente en que consistirn
los Registros de Ejecucin y los Informes de Gestin.
Registros de Ejecucin
Los Registros de Ejecucin constituyen simplemente Formatos
donde se plasma el nmero de metas ejecutadas de cada Indicador de
Respuesta o de Gestin para el perodo de tiempo predeterminado que
se realice el Control de Gestin Institucional CGI. En su diseo


114
se tendrn en cuenta las columnas de los Planes Indicativos, diseando
un formato por cada proyecto y por cada perodo de tiempo para el
cual se haga el seguimiento y evaluacin.
Para facilitar el proceso de registro, los Registros de Ejecucin
debern ser debidamente sistematizados mediante bases de datos,
articuladas al Plan Indicativo. Tendrn los mismos Campos y
Atributos bsicos del Plan Indicativo, con la diferencia de que en cada
Indicador de Respuesta o Gestin, se introducir la cantidad de meta
ejecutada en el perodo considerado.
Informes de Gestin y Evaluacin de Resultados
Los Informes de Gestin y Evaluacin de Resultados
constituirn un elemento clave en el desarrollo de la gestin ambiental
de cada EPAC, ya que debern permitir, adems de informar a la
comunidad interesada y pblico en general sobre el estado y presin
de los recursos naturales y el medio ambiente en su rea de
jurisdiccin, evaluar el impacto de la gestin (respuesta) realizada
para mejorar dicho estado y disminuir dicha presin.
Para la realizacin de los Informes de Gestin y Evaluacin de
Resultados se propone el uso combinado de datos, estadsticas,
indicadores, ndices, fotografas, grficos y tablas, que permitan
sintetizar la informacin ms relevante de dicha gestin.
Los Informes de Gestin y Evaluacin de Resultados podrn
estructurarse tomando como base las funciones que cumple la EPAC,
y por ende, las Respuestas (PPP) que desarrolla en la solucin a cada
uno de los problemas con incidencia ambiental identificados. Para
cada programa se aplica el modelo PER, para lo cual es fundamental
identificar toda la informacin posible relacionada con la Presin


115
(factores o agentes de afectacin ambiental), Estado (caracterizacin
de la calidad, cantidad y disponibilidad ambiental) y Repuesta (Planes,
Programas y Proyectos).
A toda esta informacin se les realiza anlisis de variacin
temporal (seguimiento) que permiten ver cmo evoluciona el estado, y
anlisis de impacto (evaluacin) que permiten determinar la incidencia
de las respuestas en el mejoramiento del estado y en la mitigacin de
la presin.
43.0.0 Fortalecimiento Institucional FI
La adecuada ejecucin de la Poltica Ambiental depender
esencialmente de las capacidades normativas, organizacionales,
administrativas, cientfico-tcnicas, econmicas, financieras, de
planificacin y, de coordinacin y articulacin, en otras palabras, de la
adecuada capacidad de los instrumentos de poltica para alcanzar el
logro de los objetivos de la misma.
Dicha capacidad se lograr a travs de un rea de accin
denominada Fortalecimiento Institucional FI, orientada a definir,
disear y/o desarrollar cada uno de los instrumentos de poltica,
incluyendo los de coordinacin y articulacin. El Fortalecimiento
Institucional no debe interpretarse como una tarea o proyecto que
tiene un inicio y un final, sino como un proceso continuo de
actualizacin, adecuacin, modernizacin y mejoramiento que debe
ser mantenido indefinidamente como un propsito institucional, donde
se asegure que dichos instrumentos se adapten rpidamente frente los
constantes cambios polticos, sociales, econmicos e institucionales
del entorno en el que operan. En la medida en que el FI se acometa de
manera permanente al interior de las instituciones y de los sistemas de


116
instituciones, no sern necesarias reformas y/o ajustes grandes y
peridicos que no solo resultan costosos sino imposibles.
De acuerdo con todo lo anteriormente descrito, se hace evidente
que el Fortalecimiento Institucional deber realizarse sobre todos y
cada uno de los instrumentos de poltica mencionados. No obstante,
dado que el desarrollo de algunos de ellos est referido en las
diferentes reas de accin propuestas, el FI aqu propuesto tendr que
ver exclusivamente con los procesos de Estructura y Soporte
Organizacional, la Capacitacin de Recursos Humanos, la Adopcin y
Transferencia de Tecnologa, la Coordinacin Interinstitucional y, con
la Estrategia Financiera orientada a la autosostenibilidad institucional,
tal como se esquematiza en la Figura No.19.

Figura No. 19 Procesos bsicos en la accin de
Fortalecimiento Institucional FI
A continuacin se describe brevemente en que consiste cada uno
de estos procesos.
44.0.0.0 Estructura y Soporte Organizacional
Aunque podra generalizarse a todas las entidades pblicas del
pas, es un realidad que la estructura organizacional de la mayora de
las Entidades Pblicas Ambientales Competentes EPAC, cambia
y se ajusta a diario, de acuerdo con los intereses polticos, personales e
institucionales de turno, lo que impide su articulacin verdadera con el
sistema nacional ambiental.
La estructura y soporte organizacional de las EPAC deber
disearse en congruencia con la estructura funcional derivada del


117
enfoque sistmico propuesto. Dicha estructura deber estar
relacionada con el escenario jurisdiccional actual de cada entidad y
propondr opciones de sostenibilidad para el rea ambiental tomando
en cuenta futuras acciones que pueda emprender.
En el diseo de la estructura organizacional se debern tener en
cuenta variables tales como la interinstitucionalidad, la infraestructura
fsica, el equipo y personal requerido para su funcionamiento y los
presupuestos requeridos para su instalacin y operacin.
45.0.0.0 Capacitacin de Recursos Humanos
La capacitacin de Recursos Humanos comprende la
formulacin de un programa de capacitacin, realizado a partir de los
perfiles de escolaridad y experiencia que se requieran. En la
formulacin de dicho programa se debern identificar las necesidades
de adiestramiento y capacitacin, la oferta y disponibilidad de cursos
y talleres, as como el diseo especfico de stos cuando se requiera,
definiendo los costos y logstica necesaria en cada caso.
46.0.0.0 Adopcin y Transferencia de Tecnologa
La Adopcin y Transferencia de Tecnologa se adelantar con la
participacin activa y la experiencia de cientficos y profesionales ms
destacados, bsicamente mediante seminarios, cursos y talleres sobre
aspectos relacionados con la misin de la institucin.
Para llevarla a cabo, ser necesaria la identificacin de las
necesidades especficas de tecnologa y de conocimientos en la
institucin, as como el diseo de Seminarios, Cursos y Talleres y la
convocatoria respectiva de participacin a los interesados.
47.0.0.0 Coordinacin y Articulacin Interinstitucional


118
Las diferencias y similitudes que caracterizan cada una de las
regiones de un Estado determinado, obligan a una adecuada
coordinacin y articulacin interinstitucional. En este sentido, se
requiere aprovechar las principales fuentes de informacin y
conocimiento especializado, puesto que la implementacin exitosa de
los planes depender de su capacidad de coordinacin y dilogo entre
todas y cada una de las EPAC, y dems instituciones pblicas y
privadas del nivel nacional, regional y local que tengan incidencia en
la proteccin ambiental.
48.0.0.0 Estrategia Financiera
Se buscar en lo posible la autosostenibilidad financiera de cada
EPAC, para lo cual ser necesario el diseo y adopcin de una
estrategia apropiada para tal fin.
Con tal propsito, es conveniente identificar las potenciales
fuentes de financiacin como pueden ser, entre otras, los Aportes
Internacionales, los Aportes Pblicos y Privados, la Cooperacin
Internacional, los Prstamos a Fondo perdido con la Banca
Multilateral, el Endeudamiento Externo a bajo inters con
contrapartida del Gobierno Nacional, etc., as como los recursos
provenientes por la aplicacin de Instrumentos Econmicos.
49.0 Fomento al Desarrollo Sostenible FDS
El logro del desarrollo sostenible constituye una misin de
carcter combinada de todas las organizaciones sociales a nivel estatal
(sector oficial, sector empresarial, sociedad civil) siendo ellas mismas
el objetivo principal y directo de dicha misin. Por tal motivo, el
desarrollo sostenible exige el compromiso con una gestin y unas
polticas econmicas racionales, una administracin pblica eficaz y


119
previsible, as como la integracin de las cuestiones ambientales en
los procesos de adopcin de decisiones y, por supuesto, una plena
participacin de todas las partes interesadas.
Bajo el enfoque de la gestin ambiental sistmica, la funcin de
Fomento al Desarrollo Sostenible FDS se concibe como aquella
destinada a fortalecer y potenciar la capacidad empresarial y
ciudadana para lograr el desarrollo ambientalmente sostenible. Ser
adelantada por el sector oficial, fundamentalmente a travs de las
Entidades Pblicas Ambientales Competentes EPAC y por lo
tanto, el aumento de dicha capacidad, implicar el desarrollo de todas
aquellas acciones que alimenten neguentrpicamente el sistema
estatal, esto es, que disminuyan, o mantengan constante su entropa.
De acuerdo con lo anterior, la funcin de FDS podr ser
adelantada mediante una gran cantidad de actuaciones. No obstante, a
efectos del presente libro, se destacan en principio tres reas de accin
que bien pueden constituir el inicio de un marco conceptual para la
funcin de FDS:
La Investigacin Ambiental IA,
La Educacin Ambiental EA,
La Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental
Empresarial ATFGAE,
En la Figura No.20 se muestra un esquema general de la funcin
de FDS.

Figura No. 20 reas de accin y elementos bsicos en la FDS


120

A continuacin se describen en que consisten cada una de las
tres reas de accin y elementos bsicos de la funcin de FDS.
50.0.0 Investigacin Ambiental IA
El conocimiento actual de la naturaleza y de los procesos
naturales sigue siendo limitado, por lo cual es indispensable alcanzar
un mayor conocimiento y una comprensin ms profunda de las leyes
fundamentales que rigen el funcionamiento y los procesos evolutivos
de la naturaleza bajo la influencia de los fenmenos naturales y la
intervencin humana.
La ciencia hoy da podra proporcionar casi todas o, la mayora
de las respuestas que necesitamos para manejar mejor nuestras
relaciones en el mbito planetario. No obstante, los avances de la
ciencia no corresponden todava con el progresivo desgaste y
degradacin del medio ambiente que se est produciendo en casi todas
partes, ya que la cultura tecno-economicista de nuestra sociedad
moderna, tras la bsqueda de objetivos de crecimiento, desarrollo y
seguridad militar, subordina la aplicacin de los descubrimientos
cientficos y la racionalidad ecolgica.
Se han producido avances considerables en el desarrollo
cientfico y tecnolgico orientado a la proteccin del medio ambiente,
pero es imperativo trabajar an ms en la eliminacin de la
incertidumbre cientfica en ciertos fenmenos. Es necesario colmar las
lagunas actuales en los datos bsicos sobre el medio ambiente,
normalizar los aspectos cientficos y tcnicos de la informacin y
aumentar la frecuencia y mejorar la calidad de los informes
ambientales en todos los niveles, desde el de direccin superior, en los


121
planos internacional y nacional al comunitario e individual.
Ante la amenaza de daos ambientales irreversibles, la falta de
conocimientos cientficos no debe ser excusa para postergar la
adopcin de medidas orientadas al establecimiento de programas de
investigacin cientfica que permitan obtener la informacin requerida
en la proteccin del medio ambiente.
Las ciencias y la investigacin cientfica desempean un papel
importante en la tarea de vincular la importancia bsica del planeta
Tierra como sustentador de la vida, con estrategias adecuadas de
desarrollo para que el planeta siga funcionando. Debern desempear
un papel cada vez ms importante en el aumento de la eficiencia del
aprovechamiento de los recursos y en la bsqueda y aplicacin de
nuevas prcticas, recursos y opciones de desarrollo.
Como primera medida ser necesario ampliar la base cientfica
que permita comprender mejor la tierra, los ocanos, la atmsfera, la
accin interconectada de los ciclos de agua, nutrientes y
biogeoqumicos y de las corrientes de energa que forman parte del
sistema Tierra.
Lo anterior es indispensable para calcular en forma ms exacta
la capacidad de sustentacin del planeta y sus posibilidades de
recuperacin frente a las numerosas tensiones a que lo someten las
actividades humanas, as como la determinacin de los niveles
permisibles de inmisin de contaminantes en los organismos vivos. Es
necesario que las ciencias revalen y promuevan constantemente
tendencias menos intensas de utilizacin de recursos, incluida la
utilizacin de menos energa en la industria, la agricultura y el
transporte.
As pues, las ciencias y la investigacin ambiental estn pasando


122
a ser cada vez en mayor medida, un componente indispensable de la
bsqueda de posibles formas de lograr el desarrollo sostenible. El
enfoque cientfico basado en el principio de prevencin podra
suministrar una base cientfica slida para la formulacin de polticas
relativas a sistemas complejos que an no se comprenden plenamente
y cuyas consecuencias no se pueden predecir todava.
De acuerdo con la Agenda 21, la accin de investigacin
cientfica para el logro del desarrollo sostenible podra ser
desarrollada mediante cuatro reas de programas:
Refuerzo de la base cientfica para la ordenacin sostenible.
Aumento de los conocimientos cientficos.
Mejoramiento de la evaluacin cientfica a largo plazo.
Aumento de la capacidad cientfica.
Finalmente, es necesario contar con otros avances de los usos
interdisciplinarios de la ciencia y de otros conocimientos relacionados,
abriendo nuevas vas de investigacin que proporcionen los
conocimientos que permitirn reorientar nuestras conductas
individual, colectiva e institucional, con el fin de salvaguardar,
ampliar y enriquecer la calidad de vida en el planeta.
51.0.0 Educacin Ambiental EA
En cualquier sistema democrtico, los ciudadanos deben decidir
sobre temas de su inters y para ello tienen que estar debidamente
formados, educados e informados.
La educacin, el aumento de la conciencia ciudadana y la
capacitacin, estaran vinculadas prcticamente en todas las reas de
la gestin ambiental sistmica, y ser posible con la participacin
activa de los diferentes sectores de la sociedad, cuya respuesta estar


123
condicionada al desarrollo continuo de una cultura ambiental.
Dicha cultura sera propiciada fundamentalmente a partir de la
GAP mediante la orientacin y educacin continua en una actuacin
ambiental basada en criterios de prevencin, mejoras en los procesos
productivos con una utilizacin sostenible de los recursos naturales,
aprovechamientos ptimos de la energa, y reutilizacin o reciclado de
residuos, entre otros aspectos. De acuerdo con la Agenda 21, son tres
las reas fundamentales en las que se debe adelantar la accin de
educacin ambiental:
Reorientacin de la educacin hacia el desarrollo sostenible.
Aumento de la conciencia ambiental del pblico.
Fomento de la capacitacin.
52.0.0 Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental
Empresarial ATFGAE
La Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental
Empresarial ATFGAE ser entendida como todas aquellas
acciones y actividades orientadas a fortalecer la capacidad tcnica y
financiera de las empresas de todo tipo, que les permita un adecuado
cumplimiento de sus objetivos ambientales.
En trminos generales, la ATFGAE ser coordinada y llevada a
cabo por las EPAC a cada uno de los tipos de empresa considerados
tal como se esquematiza en la Figura No. 21 y tendr por objetivos:
Vincular a las empresas con los diferentes servicios de
tecnologa disponibles en el pas.
Fomentar una mayor conciencia de la necesidad de promover la
reconversin ambiental para volverse ms competitivas.


124
Ofrecer Asistencia Financiera para la adopcin segura y
eficiente de procesos de reconversin ambiental y tecnologas
ms limpias.

Figura No. 21 Tipos de empresas objeto de ATFGAE
A continuacin se describe brevemente en que consistir a
ATFGAE en cada una de los tipos de empresas consideradas.
53.0.0.0 ATFGAE a Empresas Comerciales
Desde hace unas tres dcadas, la atencin a los problemas
ambientales y en especial a la contaminacin ambiental ha
involucrado a cada uno de los componentes de los Estados, pero de
manera particular al Sector Empresarial, especialmente el relacionado
con las empresas comerciales, donde se incluyen de manera genrica a
la Gran Empresa, la Pequea y Mediana Empresa PYME y la
Microempresa, las cuales desempean una funcin crucial en el
desarrollo social y econmico y pueden cumplir una funcin
importante para que dicho desarrollo sea logrado de manera
sostenible.
Entre 1980 y 1990 se desarroll a nivel mundial una importante
normatividad que ha reglamentado muchas de las actividades
empresariales, especialmente las de empresas comerciales. No
obstante, el cumplimiento de dicha normatividad deja mucho que
desear, y hacen que ahora se prevea un mayor nfasis por parte de las
EPAC en la tarea de Asistencia Tcnica y Financiera a las empresas
comerciales.
La ATFGAE a Empresas Comerciales estar orientada


125
fundamentalmente a dos grupos de empresas: las empresas
industriales y agroindustriales y, las empresas agropecuarias. En la
Figura No. 22 se esquematizan los elementos bsicos de la ATFGAE
a Empresas Comerciales y a continuacin se describen brevemente en
que consistir cada uno de dichos elementos.

Figura No. 22 Elementos bsicos en la ATFGAE a las
Empresas Comerciales
Empresas Industriales y Agroindustriales
En principio se propone que las EPAC presten Asistencia
Tcnica a las empresas comerciales (industriales y agroindustriales),
mediante un programa amplio de reconversin ambiental, que
contemple entre otras acciones: la Asistencia para la implantacin
voluntaria de Sistemas de Gestin Ambiental SGA, y la
Asistencia para el desarrollo de estrategias de Produccin ms Limpia
PML, como veremos a continuacin.
Asistencia Tcnica para la Implantacin de Sistemas de Gestin
Ambiental
La Asistencia Tcnica para la Implantacin de Sistemas de
Gestin Ambiental SGA a nivel empresarial deber ser realizada
a travs del establecimiento de una estrategia gubernamental, liderada
por la EPAC de jurisdiccin nacional que permita el reconocimiento
de los cdigos voluntarios basados en la autorregulacin y la
autogestin empresarial.
Dicha estrategia, deber permitir una amplia reflexin en torno
al deber ser de la GAE bajo enfoque sistmico, que facilite y oriente
los procesos de implantacin de los SGA, como instrumentos


126
facilitadores de la poltica ambiental, ya que complementan e integran
los dems instrumentos de tipo econmico, jurdico y, de comando y
control, como parte de un marco regulatorio coherente y articulado.
La Asistencia Tcnica para la implementacin de SGA deber
contemplar, entre otros, los siguientes aspectos:
Los SGA se realizarn de conformidad con la norma ISO 14001,
que se describe posteriormente en el captulo 3, sobre Gestin
Ambiental Empresarial.
Fortalecimiento de un esquema nacional de acreditacin y
certificacin para los SGA en concordancia con el organismo de
normalizacin y/o certificacin correspondiente.
Anlisis de viabilidad de incentivos para empresas que
implanten SGA.
Capacitacin y Entrenamiento en SGA.
Desarrollo de Proyectos Piloto de Demostracin.
Asistencia Tcnica para el desarrollo de una Produccin ms
Limpia
La Asistencia Tcnica para el desarrollo de estrategias de
Produccin ms Limpia tendr como objetivo promover y orientar la
introduccin de la dimensin ambiental en los sectores productivos y
reorientarlos hacia formas de gestin y de tecnologas ambientalmente
sanas, que aumenten la eficiencia en el uso de los recursos energticos
e hdricos, sustituyan insumos, optimicen procesos o modifiquen
productos y reduzcan la produccin de desperdicios.
Dicha asistencia deber orientar a las empresas al desarrollo de
cambios efectivos en los procesos productivos y en el control de la
contaminacin en la fuente, que permitan la reduccin de las
consecuencias negativas por la utilizacin no sostenible de los


127
recursos naturales y el medio ambiente.
Para esto, se orientar a las empresas al uso de tecnologas y
procedimientos de produccin limpios a lo largo del ciclo de vida de
sus PPS, intentando en todo momento una mayor eficacia de dichos
procesos, reduciendo al mnimo o evitando la produccin de desechos.
La poltica de PML a nivel estatal podra ser llevada a cabo a travs de
las siguientes estrategias:
Articulacin con las dems polticas gubernamentales.
Fortalecimiento Institucional.
Promocin de la Produccin ms Limpia.
Promocin de la autogestin y la autorregulacin.
Formulacin e implementacin de instrumentos econmicos.
Seguimiento a la Poltica.
Empresas Agropecuarias
La Asistencia Tcnica a las Empresas Agropecuarias podr
realizarse a travs de dos mecanismos: mediante un programa de
Reconversin Ambiental como el planteado para las empresas
industriales y agroindustriales, donde se contemple igualmente el
establecimiento de Sistemas de Gestin Ambiental SGA y el
desarrollo de estrategias de Produccin ms Limpia PML, y,
mediante un Programa Nacional para la Transferencia de Tecnologa
Agropecuaria Sostenible.
De acuerdo con los resultados de un estudio realizado por el


128
autor para el Ministerio de Agricultura de Colombia
24
, se debe
implementar la asistencia tcnica agropecuaria a travs del fomento de
proyectos que favorezcan la modificacin de las condiciones
tecnolgicas actuales, es decir, proyectos con carcter alternativo-
sostenible, entendindose como tal, todas aquellas prcticas tendientes
a un uso ms racional y sostenible de los recursos naturales y que
signifiquen para el agricultor, una economa ms rentable y un
ambiente ms sano. De esta manera, se recomienda la asistencia
tcnica a empresas agropecuarias en Programas tales como: Manejo
agrcola y pecuario alternativo, Investigacin y transferencia de
tecnologa con enfoque de Sistemas, Manejo y conservacin de suelos
y aguas, Conservacin y utilizacin de recursos fitogenticos y
zoogenticos, Control Biolgico e integrado de plagas y
enfermedades. A continuacin se describe brevemente en que
consistir cada uno de los Programas mencionados.
Manejo agrcola y pecuario alternativo: En esta categora de
Programa se encuentran aquellos proyectos orientados a la
recuperacin y manejo sostenible de los recursos naturales sobre los
cuales se desarrollen actividades productivas agropecuarias. Estn
incluidos los proyectos de agricultura biolgica y la agricultura
orgnica, sta ltima entendida como la orientada a cultivar el suelo
para la obtencin de los productos agrcolas primarios sin la
utilizacin de productos qumicos de sntesis. Tambin estn incluidos
los proyectos que busquen la consolidacin de sistemas de produccin

24
VEGA MORA, L. Aproximacin para la formulacin de una poltica de uso
y manejo sostenible del recurso suelo en el sector agropecuario. Contrato
Consultora LVM-IICA-Ministerio de Agricultura. Santa Fe de Bogot, 1998.


129
que incorporen material orgnico para la fertilizacin, tendientes a la
diversificacin y a minimizar la dependencia por insumos externos.
Investigacin y transferencia de tecnologa con enfoque de
Sistemas: En esta categora de Programa se incluyen los proyectos
orientados al diseo de alternativas que permitan cambiar la visin
reduccionista que no considera la dotacin de recursos ni las
condiciones socioeconmicas bajo las cuales se desarrolla la pequea
produccin agropecuaria y que por supuesto, permitan una amplia
participacin del productor en los modelos de decisin para la
innovacin tecnolgica y las estructuras institucionales presentes. De
igual manera, involucra proyectos para frenar la especializacin de las
unidades productivas campesinas y la creciente dependencia de los
insumos externos, que permitan evidenciar la potencialidad y realidad
productiva del pequeo agricultor, articulada a criterios de
competitividad, sostenibilidad y equidad y a las opciones tecnolgicas
generadas.
En esta lnea de trabajo tambin se encuentran aquellas
propuestas orientadas a estimular el proceso de identificacin y
evaluacin de alternativas de manejo de los recursos naturales, para la
construccin de sistemas integrados (Desarrollo de Sistemas
agrosilvopastoriles y agroforestales).
Manejo y conservacin de suelos y aguas: En esta categora de
Programa se incluyen aquellos proyectos dirigidos al desarrollo de
tecnologas de uso y manejo de suelos, adecuadas a las condiciones
biofsicas, socioeconmicas y culturales especficas, tendientes a la
conservacin del recurso natural y a favorecer el proceso productivo
del pequeo agricultor.
Este tipo de proyectos apuntan al manejo y conservacin de


130
suelos degradados, a la determinacin de las causas y disminucin de
la erosin, a la nutricin sostenible de plantas, a los estudios sobre la
recuperacin de fertilidad, fijacin de Nitrgeno y en general a la
evaluacin de alternativas de manejo de suelos en zonas estratgicas.
Adicionalmente, puede considerar proyectos que apunten a mejorar el
aprovechamiento del recurso hdrico en Sistemas de Riego.
Conservacin y utilizacin de recursos fitogenticos y
zoogenticos: En esta categora de Programas se incluyen los
proyectos orientados a la preservacin, recuperacin, caracterizacin y
mejoramiento de los recursos genticos locales. Dentro de esta lnea
se encuentran propuestas dirigidas a la seleccin de cultivos
sobresalientes en frutales, identificacin y caracterizacin de
tubrculos autctonos, multiplicacin y fomento de variedades locales
resistentes, recuperacin de germoplasma local, seleccin y siembra
de material promisorio y valoracin y fomento de razas criollas de
ganado mayor y especies menores.
Control Biolgico e integrado de plagas y enfermedades: Esta
categora de proyectos est orientada al desarrollo de procesos de
transicin de la agricultura basada en insumos externos para el control
de plagas y enfermedades hacia la produccin orgnica y sostenible.
De esta forma se pretende promover la consecucin de resultados
tecnolgicos ambientalmente sanos para la solucin de problemas en
frutas y en cultivos transitorios.
Asistencia Financiera para la gestin ambiental de Empresas
Comerciales
No basta con elevar los niveles de formacin y conciencia del
empresariado, o con fortalecer la capacidad coercitiva del Estado o sus
habilidades para la asistencia, el apoyo, el monitoreo, cooperacin y


131
concertacin, si no es posible para los empresarios disponer de los
recursos y de adecuados mecanismos de financiacin para atender sus
propsitos y obligaciones de minimizacin o mitigacin del impacto
ambiental.
En este sentido, la Asistencia Financiera para la gestin
ambiental de empresas comerciales podr orientarse a las siguientes
acciones:
Formulacin de polticas estables y coherentes en cuanto a la
financiacin, la regulacin y el rgimen de subsidios.
Diseo de mecanismos financieros apropiados.
Apoyo financiero del gobierno mediante el otorgamiento de
garantas mnimas, particularmente al principio de los proyectos
de reconversin.
Desarrollo de mecanismos innovadores de crdito y
financiamiento con plazos acordes con los perodos de
recuperacin de las inversiones.
Adicionalmente, la asistencia financiera deber orientarse a
lograr que los costos de la produccin contaminante sean mayores a
los de la produccin limpia, mediante el uso adecuado de los
instrumentos econmicos disponibles, ya que stos estimulan la
bsqueda de soluciones novedosas que puedan competir contra otras
opciones y contra el pago de una tasa o la compra de derechos
negociables por mencionar algunos.
En este sentido, la Asistencia Financiera contemplar los
siguientes instrumentos de apoyo financiero:
Crdito de reembolso obligatorio. Para el financiamiento de
proyectos empresariales de reconversin ambiental, mediante crditos
de reembolso obligatorio, en forma directa o a travs de


132
intermediarios financieros. Las condiciones de tasa y plazo debern
ser especiales, introduciendo algn subsidio frente a las condiciones
normales del mercado financiero.
Cofinanciacin. Por cada peso en efectivo que invierta el sector
productivo en proyectos de reconversin ambiental, el gobierno
debera financiar una suma igual, de carcter no reembolsable, previo
cumplimiento de las siguientes condiciones: vinculacin de una EPAC
en la ejecucin de los proyectos; desarrollo de tecnologas limpias; y
proyectos de reconversin con aporte adicional en recursos frescos por
parte del sector productivo.
Crdito mixto. Para el financiamiento de proyectos
empresariales de reconversin ambiental, mediante crditos
reembolsables y crditos de recuperacin contingente, previo
cumplimiento de condiciones similares a las de cofinanciacin.
Riesgo compartido. Inversin de recursos por parte del gobierno
en fondos de capital de riesgo, con destino especfico a financiar la
creacin de empresas de base tecnolgica.
Capital semilla. Para el financiamiento, mediante crditos de
recuperacin contingente, de EPAC regionales, incubadoras de
empresas, organismos de fomento o de servicios tecnolgicos
ambientales y asociaciones de gestin tecnolgica ambiental sin
nimo de lucro.
Incentivos fiscales. Otorgamiento de incentivos en la ejecucin
de proyectos de reconversin ambiental, a travs de las modalidades
normales de reconocimiento: exenciones tributarias, deducciones
tributarias, crditos tributarios y reducciones a la tarifa del impuesto.
Garantas. Respaldo que facilite el acceso al crdito a empresas
y organizaciones con proyectos de alta calidad y factibilidad, pero sin


133
la posibilidad de otorgar garantas reales.
54.0.0.0 ATFGAE a Entidades Pblicas Sectoriales
La ATFGAE a Entidades Pblicas Sectoriales EPS, ser
entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas a
dotarlas de la suficiente capacidad tcnica y financiera que le permitan
cumplir con sus objetivos ambientales.
Al igual que con las Empresas Comerciales, un componente
fundamental de la ATFGAE a las EPS lo constituye la
implementacin del programa de Reconversin Ambiental mediante el
establecimiento de Sistemas de Gestin Ambiental SGA y el
desarrollo de estrategias de Produccin ms Limpia PML. No
obstante, adicionalmente es necesaria la conformacin de una Unidad
Ambiental Competente UAC, como se muestra en la Figura No.
23.

Entidades Pblicas Sectoriales
Como se ha explicado previamente, es fundamental que a nivel
de cada EPS se conformen las UAC, encargadas de adelantar, entre
otros aspectos, los procesos de Evaluacin de Impacto Ambiental a
proyectos sectoriales de alta incidencia ambiental.
Las UAC debern contar con el recurso humano especializado y
el equipamento adecuado, as como de programas de entrenamiento a
sus funcionarios, por lo que la Asistencia Tcnica por parte de la
EPAC estar orientada fundamentalmente a asesorar a las EPS en la
seleccin adecuada de personal y equipo especializado, as como en la


134
capacitacin y adiestramiento del recurso humano requerido, segn las
caractersticas especficas de los proyectos bajo la rbita de cada EPS.
55.0.0.0 ATFGAE a Entidades Territoriales
La ATFGAE a las Entidades Territoriales ET, ser
entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas a
dotar a los diferentes Departamentos, Distritos y Municipios de la
suficiente capacidad tcnica y financiera que le permitan cumplir con
sus objetivos ambientales.
Al igual que con las Empresas Comerciales y las Entidades
Pblicas Sectoriales, un componente fundamental de la ATFGAE a
las Entidades Territoriales lo constituye la implementacin del
programa de Reconversin Ambiental mediante el establecimiento de
Sistemas de Gestin Ambiental SGA y el desarrollo de
estrategias de Produccin ms Limpia PML.
Adicionalmente, se pueden determinar otros componentes para
la ATFGAE a las Entidades Territoriales, como son:
Asistencia Tcnica para la conformacin de la Unidad
Ambiental Competente UAC, encargadas de la ejecucin y
desarrollo de cada una de las acciones, planes de gestin y
programas ambientales de cada entidad territorial.
Asistencia Tcnica para la formulacin de Planes de
Ordenamiento Territorial POT (coordinacin tcnica para
la formulacin del Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial CAPOT).
Asistencia para la Planificacin y Manejo Integral de Cuencas
Hidrogrficas.
Asistencia para el Saneamiento Bsico y Agua Potable.


135
Asistencia para la Prevencin y Atencin de Desastres y
Emergencias por Riesgos Naturales.
Asistencia Financiera.
En la Figura No. 24 se esquematizan los elementos bsicos de la
ATFGAP y a continuacin se describen brevemente en que consistir
cada uno de ellos.

Figura No. 24 Elementos Bsicos en la ATFGAE a las
Entidades Territoriales
Asistencia Tcnica para la Planificacin y Ordenamiento
Territorial POT
Aunque es aconsejable una total participacin y asistencia
tcnica por parte de las EPAC a las Entidades Territoriales en el
proceso de formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial
POT, la parte fundamental de dicha asistencia tcnica estar
orientada a la coordinacin tcnica de los procesos de Diagnstico
Ambiental Territorial y de Evaluacin Ambiental Estratgica
EAE, el cual debe ser realizado con una amplia participacin
comunitaria, intergubernamental e intersectorial, para determinar el
Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial
CAPOT.
Asistencia Tcnica para la Planificacin y Manejo Integral de
Cuencas Hidrogrficas
La cuenca hidrogrfica es claramente el marco estructural y
funcional que mejor delimita los procesos dentro de los paisajes
predominantemente naturales; sus lmites y canales son los de la


136
mayor parte de los flujos y transformaciones, por lo que la cuenca
constituye, realmente, el marco ms adecuado de planificacin y
manejo en estas condiciones.
No obstante, a medida que avanza el ordenamiento efectivo,
conducido por las fuerzas socioeconmicas regionales, nacionales e
internacionales, desarrollando su expresin espacio-temporal a travs
de los limitantes y potencialidades ambientales del territorio, se crean
nuevos compartimientos, lmites y canales. Tal es el caso que ocurre,
en trminos del ordenamiento, en el paso de los paisajes
predominantemente naturales a los paisajes humanizados, donde se
operan dos cambios de trascendencia mayor: por un lado, la
emergencia de los sistemas de alteridad
25
como ordenadores del
paisaje y, por otro lado, la configuracin de nuevos sistemas de
integracin regional que ya no son necesariamente hidrogrficos, tales
como las carreteras, cables, tuberas, ondas, estaciones, redes
financieras, etc.
Estos dos aspectos hacen que la cuenca hidrogrfica pase de ser
la unidad estructural y funcional del ecosistema regional para
convertirse en el Sistema de Integracin Regional, como nueva
categora explicativa de la microrregin socioeconmica, suficiente
para delimitar y definir los procesos y sus subsecuentes
transformaciones, que tienden inicialmente a acelerarse mientras la
sociedad regional se conforma y el hombre desarrolla su relacin con

25
El sistema de alteridad es la unidad estructural - funcional del paisaje
humanizado. Es un modelo de una forma tpica de relacin entre un grupo
humano determinado y su entorno, elaborado segn las propiedades y
componentes de los sistemas abiertos autoorganizativos y autorreplicantes
[Fundacin Estacin Biolgica Bachaqueros, 1999].


137
el paisaje, lo cual, en ltimo trmino, significa la creacin de un nuevo
paisaje por la cultura.
As pues, mientras en los paisajes naturales la cuenca y la red
hidrogrfica contienen y conducen la mayor parte de los flujos del
ecosistema regional, en los paisajes humanizados, antropizados o
culturales (sistemas de alteridad), la red socioeconmica da cuenta de
una proporcin creciente y mayoritaria de los flujos de materia,
energa e informacin, por lo cual tienen mayor poder determinante
explicativo del ordenamiento efectivo del territorio, al tiempo que las
fuentes de energa fsil pasan a ser dominantes en los mecanismos de
control del ecosistema.
De ah, que en tantos estudios se enfrenten tantas dificultades
para integrar aspectos biofsicos y socioculturales en el marco de la
cuenca hidrogrfica. Cuando la estructura creada hidrogrficamente ya
no limita ni delimita los desarrollos potenciales del ecosistema, la
teora de la informacin indica que el sistema ha sido desbordado y la
capacidad determinante ha sido traslocada a otro sistema con mayor
concentracin de informacin, el cual toma las riendas de los flujos de
materia y energa, convirtindose en la unidad explicativa del
ordenamiento regional.
La Asistencia Tcnica para la planificacin y manejo integral de
cuencas hidrogrficas podr ser adelantada por la EPAC en el
desarrollo de cada una de las etapas que comprenden esta accin, esto
es, la formulacin, la ejecucin y el seguimiento y evaluacin del Plan
de Manejo Integral PMI.
Existen muchas tcnicas y procedimientos para el desarrollo de
estas tres etapas, desde los ms expeditos, como la sobreposicin de
mapas temticos, hasta los ms detallados, que incluyen la utilizacin


138
de matrices, redes de interaccin, cuadros evaluativos de impactos,
etc. El uso de uno u otro procedimiento depender bsicamente de los
recursos disponibles (de informacin, tcnicos, econmicos, etc.) que
hacen que el trabajo parta de uno u otro nivel de conocimiento, lo que
permitir establecer desde el comienzo, con elevado grado de
seguridad, las variables ambientales ms importantes, las reas ms
sensibles, los procesos socioeconmicos ms relevantes y sus
relaciones con la degradacin ambiental y los conflitos sociales
emergentes.
No obstante lo anterior, es evidente que en lo posible, la
planificacin y manejo de una cuenca hidrogrfica amerita la
implementacin de metodologas que aprovechen al mximo todo la
informacin disponible, as como el gran potencial socio-cultural,
biofsico, econmico y tecnolgico de la cuenca en estudio.
Asistencia Tcnica para el Saneamiento Bsico y Agua Potable
La Asistencia Tcnica para el Saneamiento Bsico y Agua
Potable estar orientada a promover y avalar proyectos de
saneamiento bsico en los municipios que demuestren soluciones
tcnicas integrales a los problemas de contaminacin y en los cuales
se demuestren esfuerzos de cofinanciacin con tarifas para la
construccin de los sistemas correspondientes.
Los proyectos de Saneamiento Bsico y Agua Potable son
fundamentalmente de los siguientes tipos:
Instalaciones de captacin, tratamiento y distribucin de aguas
potables, para abastecimiento urbano y rural.
Alcantarillado para aguas residuales urbanas.


139
Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales Urbanas
(Tratamientos Primario y Secundario, Lagunas de oxidacin,
lagunas facultativas, plantas de tratamiento mediante lodos
activados, Biofiltros, Biogdigestores, etc.)
Sistemas de recoleccin de Basuras domsticas Urbanas.
Tratamiento y eliminacin de residuos slidos urbanos.
Diseo de los Rellenos Sanitarios para eliminacin de basuras,
compostajes.


140
Dadas las deficiencias administrativas, tcnicas y financieras
que caracterizan a la mayora de las entidades del sector, existe
enorme potencial para mejorar la gestin de las empresas de
acueducto y alcantarillado a travs del sector privado.
No obstante, algunas restricciones especficas del sector,
sumadas a las condiciones estructurales de los pases en desarrollo, en
la prctica han limitado un mayor desarrollo de los modelos de
participacin privada ya que el sector de saneamiento bsico y agua
potable ofrece menos opciones competitivas comparado con los dems
sectores de infraestructura.
En Latinoamrica, las reformas del sector de Saneamiento
Bsico y Agua Potable se iniciaron en la dcada de los 80 y an
continan y, aunque se han creado condiciones favorables para la
participacin privada, en la prctica muchos de estos procesos se han
visto afectados por restricciones tcnicas, institucionales, polticas y
financieras.
En relacin con la experiencia colombiana
26
, en la participacin
privada en el sector se destacan los siguientes aspectos como los
problemas ms relevantes encontrados:
Deficiente estructuracin de proyectos de participacin del
sector privado.
Ausencia de una poltica de financiacin sectorial.
Incertidumbres y restricciones regulatorias y de control.

26
Ochoa F. et al. Evaluacin de la participacin del sector privado en
acueducto y alcantarillado. Enseanzas. DNP-MinDesarrollo. Santa Fe de
Bogot, 1996.


141
Dificultades para la aplicacin de regmenes tarifarios y de
subsidios.
Entre los factores que explican parte de estos problemas hay que
destacar la debilidad institucional de los municipios, la alta injerencia
poltica en la gestin de las empresas, los elevados niveles de pobreza
y las enormes desigualdades sociales.
En sntesis, la experiencia a nivel nacional e internacional ha
permitido dejar en claro que la estructuracin de procesos productivos
y exitosos en este sector, mediante la vinculacin del sector privado,
requiere de cuatro condiciones bsicas:
Un manejo realista de las expectativas de los gobiernos, las
compaas privadas y los usuarios.
La formulacin de polticas estables y coherentes en cuanto a la
financiacin, la regulacin y el rgimen de tarifas y subsidios.
El reconocimiento de que en la mayora de los casos, los
gobiernos tendrn que continuar jugando un papel fundamental
en el manejo y disminucin de los riesgos, a travs del apoyo
financiero o el otorgamiento de garantas mnimas,
particularmente al principio de los proyectos.
El desarrollo de mecanismos innovadores de crdito y
financiamiento para los municipios, las empresas de servicios y
el sector privado, con plazos acordes con los perodos de
Adicionalmente, no sobra incluir otras acciones que bien
pudieran facilitar la Asistencia Tcnica para el saneamiento bsico y
agua potable:
garantas mnimas, particularmente al principio de los proyectos.


142
Desarrollo de Proyectos Piloto de demostracin a nivel de
municipios representativos.
Fortalecimiento al desarrollo de Asociaciones de Municipios
que faciliten la creacin de consorcios alrededor de empresas de
servicios pblicos en aquellos municipios con restricciones
tcnicas, operativas o financieras, pero con posibilidades
geogrficas adecuadas para adelantar un saneamiento bsico y
suministro de agua potable en comn.


143
Asistencia Tcnica para la Prevencin de Desastres y Emergencias
por Riesgos Naturales
A efectos de la presente publicacin, se consideran desastres y
emergencias por riesgos naturales, las consecuencias directas e
indirectas de fenmenos fsicos que pudieren afectar el orden pblico,
la vida, la salud, el patrimonio, as como el normal desarrollo de las
actividades econmicas de un Estado determinado y por lo tanto, es
un derecho y un deber de todas las organizaciones sociales del Estado,
colaborar y participar activamente en la prevencin y atencin de
dichos desastres y emergencias.
En este sentido, las EPAC debern, en coordinacin con las
dems entidades vinculadas, prestar Asistencia Tcnica para la
Prevencin de Desastres y Emergencias por Riesgos Naturales a las
entidades territoriales de su jurisdiccin. Dicha Asistencia deber estar
articulada al Programa Nacional Prevencin y Atencin de Desastres,
tomando en cuenta los adelantos y experiencias en esta materia y las
resoluciones adoptadas en convenios internacionales o regionales que
se ajusten al tema.
Entre otras, la Asistencia Tcnica para la prevencin y atencin
de desastres por riesgos naturales estar orientada al desarrollo
interinstitucional de las siguientes acciones:
Capacitacin y Organizacin de potenciales comunidades
destinadas a hacer frente a situaciones de emergencia.
Mejoramiento de la capacidad de coordinacin institucional en
diversas reas de prevencin mitigacin, atencin y proteccin
en esta materia.


144
Fomento y Apoyo al desarrollo de estudios avanzados sobre
vulnerabilidad de los sistemas de servicio tales como de agua
potable, energa elctrica y telecomunicaciones, as como al
diseo e implementacin de estrategias de emergencia para el
restablecimiento y garanta de calidad de dichos servicios en
casos de desastre.
Prevencin de daos fsicos o materiales.
Ayuda a la poblacin afectada o a su evacuacin preventiva.
Asegurar la rehabilitacin de quines resultaren perjudicados.
Procurar la continuidad de los servicios pblicos.
Planificar sistemas de prevencin, mitigacin y atencin a la
poblacin.
Educacin, capacitacin, informacin y difusin de
conocimientos acerca de los fenmenos susceptibles de
provocar desastres, a fin de fomentar una cultura de proteccin
civil en la poblacin.


145
Asistencia Financiera para la gestin ambiental de Entidades
Territoriales
No basta con elevar los niveles de formacin y conciencia
ciudadana, o con fortalecer la capacidad coercitiva del Estado o sus
habilidades para la asistencia, el apoyo, el monitoreo, cooperacin y
concertacin, si no es posible para las entidades territoriales,
especialmente departamentos, distritos y municipios, disponer de los
recursos y de adecuados mecanismos de financiacin para atender sus
propsitos y obligaciones ambientales para el logro del desarrollo
sostenible. En este sentido, la Asistencia Financiera para la gestin
ambiental de las Entidades Territoriales podr orientarse a las
siguientes acciones:
Formulacin de polticas estables y coherentes en cuanto a la
financiacin, las transferencias, la regulacin y el rgimen de
subsidios.
garantas mnimas a travs de un Fondo Nacional de Garantas.
Desarrollo de mecanismos innovadores de crdito y
financiamiento con plazos acordes con los perodos de
56.0.0.0 ATFGAE a Organizaciones No Gubernamentales
La ATFGAE a Organizaciones No Gubernamentales ONG,
ser entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas
a dotarlas de la suficiente capacidad tcnica y financiera que le
permitan cumplir con sus objetivos ambientales.
La ATFGAE a las ONG podr ser realizada en principio
mediante la implementacin del programa de Reconversin Ambiental
tal como ha sido descrito para los dems tipos de empresa y, mediante


146
la Asistencia Financiera, tal como se muestra en la Figura No. 25.

Organizaciones No Gubernamentales
57.0.0.0 ATFGAE a Entidades Pblicas Ambientales
Competentes
La ATFGAE a las Entidades Pblicas Ambientales Competentes
EPAC, ser realizada por las mismas EPAC de los niveles
nacional hacia el regional, y del regional hacia los niveles
municipales, y, estar orientada a fortalecer la capacidad institucional
de las EPAC, sobre todo a los niveles regionales y municipales, para
cumplir adecuadamente con su misin y responsabilidades en la
proteccin del medio ambiente.
De manera similar a los dems tipos de empresas, la ATFGAE a
las EPAC ser realizada, por un lado, mediante el Programa de
Reconversin Ambiental que involucra la implementacin de
Sistemas de Gestin Ambiental SGA y el desarrollo de
estrategias de Produccin ms Limpia PML, y por otro lado, el
desarrollo de un Programa de Fortalecimiento Institucional, como el
descrito con anterioridad. En la Figura No. 26 se muestran de manera
esquemtica dichos componentes.

Figura No. 26 Elementos bsicos en la ATFGAE a las Entidades
Pblicas Ambientales Competentes


147
58.0 Autoridad Ambiental AA
La funcin de Autoridad Ambiental AA se concibe como
un proceso a travs del cual la EPAC deber garantizar la
sostenibilidad y mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los
recursos naturales y del ambiente en su rea de jurisdiccin.
Aunque son muchas las acciones que actualmente se desarrollan
para lograr el anterior propsito, existe un alto grado de confusin
conceptual generalizada en cuanto a las actividades especficas que se
realizan en cada caso. Por lo anterior, con el nimo de establecer un
marco claro de referencia en cuanto al deber ser de la funcin de
Autoridad Ambiental, a continuacin se proponen tres reas de accin,
a travs de las cuales pudiera garantizarse la sostenibilidad y
mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los recursos
naturales y del ambiente en un rea de jurisdiccin determinada.
El Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA,
esto es, a la calidad y disponibilidad de los recursos naturales y
del medio ambiente del rea de jurisdiccin de la autoridad
ambiental.
El Seguimiento y Control a factores de Presin Ambiental
SCPA, es decir, a los factores y agentes que usan y/o
deterioran los recursos naturales y el medio ambiente en el rea
de jurisdiccin de la autoridad ambiental.
La Administracin y Manejo Ambiental AMA, de los
recursos naturales y del medio ambiente en el rea de
jurisdiccin, la cual podr ser realizada sobre las actividades
empresariales (aplicacin de instrumentos econmicos y/o de
comando y control a los sectores productivos, etc.), sobre las
reas de manejo especial (parques naturales, ecosistemas
estratgicos, etc.) y sobre las zonas pobladas de alto riesgo
natural.


148
En la Figura No. 27 se muestra un esquema general de las reas
de accin y elementos bsicos en la funcin de AA. A continuacin se
describen en que consisten cada una de ellas.

Figura No. 27 reas de accin y elementos bsicos en la funcin
de Autoridad Ambiental
59.0.0 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental
MSEA
Una proteccin satisfactoria del medio ambiente, desde la
concepcin de polticas hasta la adopcin y aplicacin de medidas de
hecho, slo puede asegurarse si la cantidad y calidad de la
informacin as como el acceso a la misma es suficiente y adecuado.
La accin de Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental
MSEA ser realizada sobre los Recursos Naturales y el Medio
Ambiente. Consistir en la toma, procesamiento y anlisis continuo de
toda la informacin relativa al estado (calidad, cantidad y
disponibilidad) de los recursos naturales y del medio ambiente en el
rea de jurisdiccin, que permita la construccin de la lnea base de
informacin de estado y su evolucin en el tiempo.
El MSEA podr adelantarse a travs de Observatorios
Ambientales adscritos a la Autoridad Ambiental respectiva, que
permitan la medicin y valoracin exacta y ojal en tiempo real, del
estado de los recursos naturales y del ambiente en cada jurisdiccin.
Dichos Observatorios podran estar bajo la orientacin tcnica de un
Instituto Estatal de Informacin Ambiental IEIA y debern
disponer de los mecanismos adecuados para cumplir su funcin como


149
son, entre otros: Sistemas de Informacin Ambiental SIA,
Estaciones y Redes de Monitoreo y Laboratorios de Anlisis para la
verificacin cientfica de la informacin, tal como se muestra en la
Figura No. 28.

Figura No. 28 Instrumentos y Mecanismos para el MSEA
A continuacin se describe brevemente en que consisten cada
uno de estos instrumentos y mecanismos:
60.0.0.0 Sistemas de Informacin Ambiental SIA
El propsito general de los Sistemas de Informacin Ambiental
SIA debe ser apoyar el proceso de toma de decisiones en todos los
niveles y mbitos de la sociedad para promover su desarrollo
sostenible, a travs de la generacin, produccin, normalizacin,
transmisin y uso de la informacin ambiental pblica y privada.
Los SIA, adems de constituirse en una de las herramientas
clave en el desarrollo de cada una de las reas de accin de la funcin
de Poltica y Planificacin Ambiental, son uno de los elementos
bsicos para el desarrollo de las acciones de Monitoreo y Seguimiento
al Estado Ambiental MSEA y de Seguimiento y Control a los
factores de Presin Ambiental SCPA, y como tal, sern la
principal herramienta de los observatorios ambientales.
En este sentido, los SIA debern permitir el almacenamiento,
manejo y disposicin de toda la informacin ambiental del rea de
jurisdiccin, para lo cual es fundamental que sean diseados teniendo
en cuenta el proceso de generacin de la informacin, desde la
obtencin y elaboracin de datos primarios, de datos analizados y
estadsticas, hasta el desarrollo de procesos de sntesis y agregacin de


150
la informacin para la definicin, diseo y valoracin de indicadores
ambientales, tal como ha sido planteado previamente en el desarrollo
del sistema de indicadores para el seguimiento y evaluacin de la
poltica ambiental (numeral 2.1.3.3).
Aunque la recoleccin y manejo de informacin deber
realizarse a todos los niveles jurisdiccionales, en la actualidad existen
muchas instituciones que disponen de SIA independientes, por lo que
en lo posible deber buscarse la armonizacin, integracin y
homogenizacin entre cada uno de ellos, que los hagan compatibles y
que puedan trabajar en red. En este sentido, ser necesaria la
conformacin de Sistemas de Informacin Ambiental en los mbitos
nacional, regionales y municipales (SIAN, SIAR y SIAM), en lo
posible articulados a un nodo central que tenga la responsabilidad de
disponer adecuadamente toda la informacin generada en las
diferentes jurisdicciones. Dicho nodo central podr ser administrado
por una entidad que denominaremos genricamente como Instituto
Estatal de Informacin Ambiental IEIA, que para el caso
especfico de Colombia podra recaer en el Instituto de Hidrologa,
Meteorologa y Estudios Ambientales IDEAM.
Los SIA, por su misma naturaleza, deben ser definidos y
diseados de manera sistmica, lo que implica que deben guardar
ntima relacin con los procesos de Planificacin, Ejecucin y
Control, propios de cualquier organismo o entidad que cumpla una
gestin bajo enfoque sistmico. Una metodologa genrica para el
diseo e implementacin de un SIA comprender, entre otras, las
siguientes actividades:
Definicin y adopcin de un marco ordenador para el manejo de
la informacin ambiental. En este caso se propone el esquema


151
de Presin, Estado y Respuesta.
Identificacin e inventario de la informacin ambiental y de las
diversas fuentes generadoras de la misma.
Definicin y diseo de estndares, formatos y bases de datos
normalizadas para la recopilacin de la informacin.
Determinacin de requerimientos especficos de Hardware y
Sotfware.
Diseo y Montaje del SIA.
Capacitacin de personal en el manejo, operacin y
mantenimiento del SIA.
Recopilacin, digitalizacin y alimentacin de informacin al
SIA
Anlisis de la informacin.


152
En definitiva, el SIA debe ser concebido como un sistema
productor de un conjunto de datos ambientales y otros tipos de
informacin relacionados que pueden ser colectados con base en una
red de seguimiento a mltiples escalas geogrficas. El conjunto de
datos puede ser integrado en forma de Indicadores Ambientales, que
puedan ser manejados y coordinados de manera sistmica para un
nmero de niveles y usuarios.
De esta manera, el SIA permitir mejorar y hacer ms eficaz el
proceso de intercambio, difusin y comunicacin de la informacin,
estructurando las diferentes fuentes de informacin, analizando y
sintetizando sobre los diferentes problemas, guiando y perfeccionando
el proceso de recoleccin y toma de datos, y ayudando a identificar
reas y temas en donde la informacin disponible es inadecuada o
inexistente.
61.0.0.0 Estaciones y Redes de Monitoreo
Red de Monitoreo del recurso Hdrico
Las Redes de Monitoreo del recurso Hdrico, tendrn por
objetivo general, la recoleccin, almacenamiento y procesamiento de
informacin, en lo posible en tiempo real, de la cantidad y calidad del
recurso hdrico (aguas superficiales y subterrneas) localizadas en el
rea de jurisdiccin, que permita, entre otros aspectos:
orientar el desarrollo de polticas, reglamentaciones y/o normas
de emisin e inmisin;
la determinacin de metas de reduccin de cargas
contaminantes;
la adecuacin de mdulos para el cobro de las Tasas
Retributivas;


153
el establecimiento de lineamientos de planificacin regional para
la localizacin de futuros desarrollos.


154
Una Red de Monitoreo de la Calidad Hdrica tpica estar
conformada, en principio, por una estacin central, un laboratorio de
anlisis, estaciones remotas fijas y estaciones remotas mviles.
La estacin central funcionar con el soporte del software y las
dems estaciones actan como repetidoras. Existen en el mercado
muchas conformaciones de equipos para las redes de monitoreo.
Red de Monitoreo del recurso Aire
La Red de Monitoreo de Calidad del Aire tendr por objetivos
permitir el acopio de informacin para la toma de decisiones en
materia de polticas de control de la contaminacin atmosfrica y la
evaluacin del impacto de la misma. Adems, permitir informar a los
ciudadanos sobre los niveles de contaminacin del aire en las distintas
reas de la jurisdiccin.
Cada estacin deber estar equipada con sistemas que permitan
monitorear y medir toda la informacin pertinente sobre
contaminacin por el trfico vehicular e industria, as como otros
datos importantes sobre precipitacin, velocidad y direccin del
viento, los cuales son analizados para definir el estado de calidad del
aire y los cambios en la misma a travs del tiempo.
62.0.0.0 Laboratorios de Anlisis
Las EPAC debern contar con Laboratorios de Anlisis para la
verificacin cientfica de la informacin ambiental. En su defecto, las
EPAC podrn realizar alianzas estratgicas o convenios con
laboratorios especializados, del mbito nacional e internacional.
63.0.0 Seguimiento y Control a factores de Presin Ambiental
SCPA
La accin de Seguimiento y Control a factores de Presin


155
Ambiental SCPA ser realizada sobre los Factores y/o Agentes
que usan y/o afectan los recursos naturales y el medio ambiente.
Consistir en la toma, procesamiento y anlisis de toda la informacin
relativa a la presin ambiental (por uso y/o degradacin) en el rea de
jurisdiccin, que permita, adicionalmente a la construccin de la lnea
base de informacin de presin y su evolucin en el tiempo, la
medicin y valoracin exacta de las causas de afectacin de los
recursos naturales y del ambiente que permitan la obtencin de
pruebas y posibiliten incriminar, perseguir y sancionar a los
infractores.
Al igual que el MSEA, la accin de SCPA podr adelantarse a
travs de los Observatorios Ambientales, siempre y cuando
permitan la observacin, vigilancia y control continuo en tiempo
real, de las tendencias y comportamientos ambientales de todos
aquellos factores y/o agentes de afectacin ambiental
De acuerdo con lo anterior, la accin de SCPA estar orientada,
por un lado, al SCPA de las actividades empresariales, y por otro lado,
al SCPA de las actividades ciudadanas, constituyndose en una de las
reas de accin de la funcin de AA que requerir de mayores medios
materiales y humanos, as como contar con el apoyo de todo el aparato
estatal (Entidades Territoriales, Poderes Pblicos, Organismos de
Fiscalizacin y Control, Polica Ambiental, etc.) y de la Sociedad
Civil para su desarrollo efectivo. En este sentido, al margen de la
conformacin de los Observatorios Ambientales, la accin de SCPA
implicar el desarrollo de actividades de concientizacin, persuasin,
colaboracin y trabajo conjunto entre las organizaciones oficial,
empresarial y ciudadana, por lo que es fundamental que las EPAC
fortalezcan la oficina de Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de


156
Peticin, que permitan la aplicacin efectiva del rgimen
sancionatorio vigente. En la Figura No. 29 se esquematiza la accin de
SCPA.

Figura No. 29 Mecanismos para el SCPA


157
A continuacin se describe brevemente en que consistir cada
uno de los mecanismos propuestos para el desarrollo de la accin de
SCPA.
64.0.0.0 SCPA a las Actividades Empresariales
El SCPA a las Actividades Empresariales ser realizado sobre
dos aspectos bsicos: al cumplimiento de los Permisos Ambientales
PA, al cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental PMA,
como veremos a continuacin.
SCPA al Cumplimiento de los Permisos Ambientales
El SCPA al cumplimiento de los Permisos Ambientales realizar
bsicamente sobre todos aquellos factores y/o agentes de presin que
afecten los recursos agua, aire, suelo, fauna y flora, que contaminen o
invadan el espacio pblico y que contaminen por emisin sonora, tal
como se describe brevemente a continuacin.
Recurso Agua
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso agua est
orientada a vigilar y controlar las fuentes de vertidos contaminantes al
agua (corrientes superficiales o aguas subterrneas), como
consecuencia principalmente de vertidos industriales y vertidos
domsticos urbanos.
Este SCPA deber permitir detectar igualmente los vertimientos
ilegales que se realicen en rangos inapropiados segn las normas
vigentes.
Una vez se constata el incumplimiento de la norma, se procede a
tomar las medidas adecuada, como es entre otras, la suspensin de
actividades.


158
Recurso Aire
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso aire est
orientada a vigilar y controlar la emisiones contaminantes del aire,
principalmente por fuentes fijas (industrias, comercios, construccin
de obras) y, por fuentes mviles, como vehculos automotores,
aviones, etc.
tomar las medidas adecuadas, como es entre otras, la suspensin de
actividades.
Recurso Suelo
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso suelo se realizar
a travs de actividades de vigilancia y control a fuentes, como
estaciones de servicio, escombreras, cementerios. As mismo, la
vigilancia y control a planes de recuperacin morfolgica y ambiental
de la industria extractiva en el rea de jurisdiccin.
Recursos Fauna y Flora
El SCPA al aprovechamiento y uso de los Recursos Fauna y
Flora estar orientada fundamentalmente a vigilar y controlar el
aprovechamiento forestal y al trfico de flora y fauna. Se realizar a
travs del siguiente tipo de actividades:
Visitas de revisin y seguimiento, ya sea para expedicin de
salvoconductos de movilizacin interna, para actualizacin de
inventarios o para visto bueno del Documento de Exportacin
DEX.
Diligencias de verificacin y restriccin, mediante operativos de
control (retenes policiales) y/o decomisos preventivos.


159
Recepcin y rehabilitacin de animales a travs del Centro de
Recepcin y Rehabilitacin.


160
Espacio Pblico
El SCPA del espacio pblico se realizar a travs de actividades
de vigilancia y control a los factores generadores de contaminacin e
invasin del espacio pblico a consecuencia de la disposicin
inadecuada de basuras y/o escombros, a la disposicin ilegal de Vallas
publicitarias en espacio pblico y, a la expansin urbana desordenada.
Emisin Sonora
El SCPA a la emisin sonora estar orientado a vigilar y
controlar las fuentes de emisiones de ruido principalmente las fijas
como son tabernas, discotecas, bares, restaurantes, industrias,
perifoneo, centros comerciales, iglesias, altoparlantes, conciertos y
construccin de obras y, las mviles, como vehculos automotores,
aviones, etc.
tomar las medidas adecuadas, como es entre otras, la suspensin de
actividades a los establecimientos que no estn al da con los
parmetros establecidos.
SCPA al Cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental
El SCPA al Cumplimiento de los Compromisos adquiridos en el
Plan de Manejo Ambiental PMA podr ser adelantado
bsicamente mediante dos tipos de mecanismos: Vigilancia,
Inspeccin y Control puntuales y, mediante Auditoras Ambientales
de Cumplimiento al PMA. Veamos a continuacin en que consisten
cada una de ellas:
Vigilancia, Inspeccin y Control a Actividades Puntuales del PMA
La Vigilancia, Inspeccin y Control a Actividades Puntuales del


161
PMA consistir en realizar visitas puntuales de verificacin de la
conformidad de la actividad empresarial. Podr ser realizada por la
EPAC o por la Unidad Ambiental Competente UAC de la
Entidad Territorial correspondiente en cualquier momento y sin previo
aviso y culminar con la emisin de un Concepto Tcnico de
Inspeccin CTI, donde se establecen las No Conformidades y las
recomendaciones pertinentes de Control.
Auditora Ambiental de Cumplimiento al PMA
La Auditora Ambiental de Cumplimiento al PMA, se constituye
en un mecanismo especial que permitir verificar de manera
sistemtica y peridica, la conformidad en la ejecucin del PMA.
Aunque este tipo de Auditora, podr ser realizada de manera
interna o externa, es decir, si su realizacin es ordenada y contratada
por la misma empresa o por un agente externo, como podra ser la
EPAC, la UAC o algn grupo u organizacin ciudadana interesada.
En cualquier caso, su desarrollo deber ser motivado mediante acto
administrativo de la EPAC.
Posteriormente en el captulo 3 se describe brevemente la
metodologa a seguir para el desarrollo de una Auditora Ambiental
Interna AAI, y aunque su naturaleza difiera algo en los objetivos
que se pretenden alcanzar con relacin a la Auditora Ambiental de
Cumplimiento del PMA, su enfoque general es el mismo, y podrn ser
realizadas en ambos casos segn las guas establecidas en las normas
ISO 14010/1/2.
65.0.0.0 SCPA a las Actividades Ciudadanas
El SCPA a las Actividades Ciudadanas ser realizado para
determinar el cumplimiento de la legislacin ambiental vigente en


162
cuanto al Aprovechamiento y Uso de los Recursos Naturales
Renovables y del Ambiente por parte de los ciudadanos en desarrollo
de sus actividades cotidianas.
El SCPA a las Actividades Ciudadanas se realizar bsicamente
teniendo en cuenta los mismos recursos afectados por las actividades
empresariales, como son los recursos agua, aire, suelo, fauna y flora,
el espacio pblico y las emisiones sonoras.
66.0.0.0 Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de Peticin
Cada EPAC debe adelantar un esfuerzo institucional muy
importante, orientado a la labor de atencin de quejas, reclamos y
derechos de peticin relacionados con la afectacin de los Recursos
Naturales y el Ambiente. Con este propsito, se deben crear y/o
fortalecer las Oficinas de Quejas y Reclamos, con un adecuado
servicio de atencin al cliente.
67.0.0.0 Rgimen Sancionatorio
De acuerdo a la legislacin particular de cada Estado, las EPAC,
podrn imponer al infractor de las normas sobre proteccin ambiental
o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables,
mediante resolucin motivada y segn la gravedad de la infraccin,
entre otros, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:
Sanciones
Multas diarias hasta por una suma equivalente a un nmero
determinado de salarios mnimos mensuales, liquidados al
momento de dictarse la respectiva resolucin;
Suspensin de la Certificacin Ambiental Obligatoria CAO
, la concesin, permiso o autorizacin.


163
Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o
servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o
concesin.
Demolicin de obra, a costa del infractor, cuando habindose
adelantado sin CAO, y no habiendo sido suspendida, cause dao
evidente al medio ambiente o a los recursos naturales
renovables.
Decomiso definitivo de individuos o especmenes de fauna o
flora o de productos o implementos utilizados para cometer la
infraccin.
El pago de las multas no exime al infractor de la ejecucin de las
obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable
del control, ni de la obligacin de restaurar el medio ambiente y los
recursos naturales renovables afectados;
As mismo, las sanciones establecidas podran aplicarse sin
perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya
lugar, y, las resoluciones que impongan multas y sanciones
pecuniarias expedidas por las EPAC, prestarn mrito ejecutivo.
Medidas preventivas
Amonestacin verbal o escrita.
Decomiso preventivo de individuos o especmenes de fauna o
flora o de productos e implementos utilizados para cometer la
infraccin.
Suspensin de obra o actividad, cuando de su prosecucin pueda
derivarse dao o peligro para los recursos naturales renovables o
la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado
sin la CAO o el respectivo permiso, concesin, o autorizacin.


164
Realizacin dentro de un trmino perentorio, de los estudios y
evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y
caractersticas de los daos, efectos e impactos causados por la
infraccin, as como las medidas necesarias para mitigarlas o
compensarlas.
Revocatoria y Suspensin de Permisos y/o Certificaciones
Ambientales
Las EPAC, salvo los casos de emergencia, podrn mediante
resolucin motivada, sustentada en concepto tcnico, revocar o
suspender los Permisos Ambientales PA y/o Certificaciones
Ambientales Obligatorias CAO otorgadas, cuando las
condiciones y exigencias establecidas no se estn cumpliendo
conforme a los trminos definidos en el acto de su expedicin.
Accin de Nulidad
La accin de nulidad proceder contra los actos administrativos
mediante los cuales se otorgan, modifican o cancelan un Permiso
Ambiental o una Certificacin Ambiental Obligatoria de una actividad
que afecte o pueda afectar el medio ambiente.
68.0.0 Administracin y Manejo Ambiental AMA
Como ha sido planteado, la accin de Administracin y Manejo
Ambiental AMA, ser entendida como aquella que se ocupa de
los temas relacionados con los recursos naturales y ambientales,
siendo sinnimo de prever posibles impactos, organizar y aplicar
mtodos y tareas conducentes a minimizar esos impactos, coordinar y
controlar las actividades del hombre, en aras a la anulacin,
mitigacin o correccin de los mismos.
As pues, la AMA tendr como objetivo fundamental prevenir


165
los impactos ambientales y orientar el desarrollo de acciones concretas
de manejo ambiental que permitan eliminar, mitigar y/o compensar los
impactos negativos y potenciar los impactos positivos. Para llevar a
cabo dichos objetivos, las EPAC harn uso de los mecanismos y
herramientas adecuadas que le permitan una administracin y manejo
sostenible de los recursos naturales y del ambiente.
La AMA se constituye as, en una de las ms importantes reas
de accin de la funcin de Autoridad Ambiental, y estar orientada
fundamentalmente a la AMA de Actividades Empresariales, la AMA
de reas de Manejo Especial y, la AMA de Zonas pobladas de Alto
Riesgo Natural, tal como se esquematiza en la Figura No. 30. A
continuacin se describen brevemente cada una de estas acciones.

Figura No. 30 Acciones bsicas en la Administracin y
Manejo Ambiental AMA
69.0.0.0 AMA de Actividades Empresariales
La Administracin y Manejo Ambiental AMA de
Actividades Empresariales tendr como objetivo fundamental prevenir
los impactos ambientales negativos generados por las empresas
(Entidades Territoriales, Entidades Pblicas Sectoriales y Empresas
Comerciales) y orientar el desarrollo de acciones concretas de manejo
ambiental que permitan eliminar, mitigar y/o compensar dichos
impactos, as como potenciar los impactos positivos de las actividades
empresariales en la jurisdiccin de la EPAC respectiva.
La accin de AMA de Actividades Empresariales podr ser
realizada por las EPAC en su rea de jurisdiccin, mediante el uso de


166
algunos instrumentos de poltica ambiental, los cuales pueden ser
adscritos, entre otras, a las siguientes categoras:
Los Instrumentos Jurdicos, como son las tutelas, las acciones
de cumplimiento o acciones populares, los cuales se hacen ms
efectivos cuando hay peligro para la vida o cuando se incumplen
otras normas.
Los Instrumentos de Arbitramiento y Conciliacin, mediante los
cuales los contaminadores se ponen de acuerdo con los
afectados hasta llegar a un punto de beneficio mutuo.
Los Instrumentos Econmicos Indirectos, tales como los
tributos, tasas y cnones, ayudas financieras, crditos de
emisiones, etc., as como tambin, los que ejercen una accin
directa en los precios relativos, como es el caso de tarifas de los
servicios y la fiscalidad de algunos productos.
Los Instrumentos de Comando y Control, tales como los
permisos ambientales o los estndares tecnolgicos como por
ejemplo la exigencia de una planta de tratamiento secundaria de
aguas residuales o de filtros electrostticos para el control de
partculas.
Los Instrumentos de Informacin, Divulgacin y Participacin
Pblica, tales como las Certificaciones de Conformidad
Ambiental, que podrn ser de carcter obligatorio, cuando se
trate de certificar la conformidad ambiental de determinadas
obras o actividades de alta incidencia ambiental y, de carcter
voluntario, cuando se trate de certificar la conformidad
ambiental de SGA y/o de PPS.
Con relacin a las anteriores categoras de instrumentos, es
conveniente mencionar que en Colombia, desde 1974 se ha venido
desarrollando un nuevo esquema denominado Licencias
Ambientales, mediante el cual se ha intentado suplir la ausencia de


167
legislacin ambiental respecto a algunos temas
27
, inicialmente
(perodo 1974-1993), como un requisito previo a la ejecucin o
desarrollo de cualquier obra o actividad susceptible de producir
deterioro ambiental [Decreto 2811/74]
28
y, actualmente (perodo
1994-2000), como un procedimiento administrativo que busca
garantizar procesos de Evaluacin de Impacto Ambiental EIA en
las instancias de planificacin pblica y de toma de decisiones y en la
adjudicacin de derechos a los sectores regulados[Ley 99/93 y
Decretos reglamentarios posteriores]
29
.

27
Fundamentalmente aquella legislacin relacionada con el Ordenamiento
Territorial, a partir del cual sea posible reglamentar adecuadamente los
diferentes usos del territorio.
28
El Cdigo de los Recursos Naturales CRN de Colombia estableca que
toda persona natural o jurdica, pblica o privada, que proyecte realizar o
realice cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro
ambiental, est obligada a declarar el peligro presumible que sea
consecuencia de la obra o actividad (Art.27). As mismo, estableca que
para la ejecucin de dichas obras ...ser necesario el estudio ecolgico y
ambiental previo y, adems, obtener licencia... (Art.28). [Decreto 2811 de
1974 de la Repblica de Colombia].
29
La Ley 99/93 y el Decreto 1753/94 reglamentario de las Licencias
Ambientales han sido objeto de mltiples modificaciones, algunas revocadas
por instancias superiores y otras vigentes, pero en general, todas con el
espritu de optimizar el esquema de Licencias Ambientales. Entre otras,
dichas modificaciones tienen que ver con: reformas en el proceso de EIA;
incorporacin de los Permisos Ambientales en la Licencia Ambiental;
discrecionalidad para la exigencia de Diagnstico Ambiental de Alternativas
DAA; establecimiento de dos nuevas categoras de estudio ambiental
denominadas Planes de Manejo Ambiental PMA y Documento de
Evaluacin y Manejo Ambiental DEMA.


168
Actualmente, como lo establece Snchez y Morillo [1998]
30
, el
esquema de Licencias Ambientales ha sobrepasado el alcance
establecido en la Ley 99/93 y sus Decretos Reglamentarios y, ms
que un simple instrumento administrativo se han convertido en un
contrato
31
entre las autoridades ambientales y las empresas
promotoras, que adems de facilitar un mayor acercamiento con los
sectores regulados, ha permitido un mayor acatamiento de la norma y,
por supuesto, la integracin de la EIA en las etapas de planificacin de
muchos proyectos [Verano de la Rosa, 1998].
No obstante lo anterior, a pesar de los avances logrados, el
rgimen de Licencias Ambientales cuenta con muchas limitaciones y
restricciones en su aplicacin y efectividad, que pueden ser resumidas,
entre otras, de la siguiente manera: 1) la ausencia de prioridades; 2)
la explosin en el nmero de licencias y estudios ambientales; 3) la
percepcin de que la preparacin de estudios ambientales es una
manera de crear trabajo para consultores; 4) la inexistencia de
procedimientos administrativos; 5) la discrecionalidad administrativa
en las exigencias para la preparacin de estudios; 6) la baja calidad y
poca utilidad de los estudios ambientales en los procesos de
planificacin y toma de decisiones; 7) la deficiente participacin
pblica en las instancias de planificacin y toma de decisiones; 8) la

30
Snchez E.T. y Morillo M.J . Evaluacin del Esquema de Licencias
Ambientales en Colombia. PNUD-BIRF-DNP-MMA. Informe Final GET-
EST-DNP-98-003. Rev-1. Santa Fe de Bogot, 1998.
31
Al aprobarse la Licencia Ambiental se aprueban simultneamente: el estudio
ambiental, el inicio de la actividad o proyecto propuesto, todos los permisos
ambientales requeridos y el plan de manejo ambiental con unas condiciones
que debe cumplir el ejecutor del proyecto u obra licenciada.


169
ausencia de regulacin intergubernamental y 9) la lentitud en los
trmites [Snchez y Morillo, 1998].
Por todo lo anterior, y bajo el marco y principios de la gestin
ambiental sistmica, con la presente propuesta se hara innecesario el
esquema de Licencias Ambientales, y a cambio se plantea el
fortalecimiento de la accin de Certificacin de Ambiental Obligatoria
CAO, tal como se explica posteriormente.
Por razones estrictamente de competencias tcnicas del autor, en
el presente libro se hace referencia nicamente a los Instrumentos
Econmicos Indirectos IEI, los Permisos Ambientales PA y
los procesos de Certificacin de Conformidad Ambiental CCA
(obligatoria y voluntaria), tal como se esquematiza en la Figura No.
31.

Figura No. 31 Instrumentos bsicos para la AMA de
Actividades Empresariales
Instrumentos Econmicos Indirectos IEI
Puesto que el Medio Ambiente se ha considerado
tradicionalmente como un bien pblico, las empresas incorporan los
beneficios de su utilizacin pero no los costos de la misma en
trminos de deterioro o agotamiento de un activo que pertenece a toda
la colectividad, o ms bien, a toda la especie humana.
Esto causa que econmicamente no se asignen a los recursos
naturales su verdadero valor, y adems, que tiendan a sobre utilizarlos.
Por tal razn, a travs de instrumentos econmicos como los
gravmenes a las emisiones, las tasas, subsidios y multas, se tiende a


170
buscar compensaciones econmicas a la sociedad por los efectos
contaminantes de las empresas bajo el enunciado segn el cual quien
contamina, debe pagar por el dao que causa.
La utilizacin de instrumentos econmicos como accin para
alcanzar la calidad ambiental con el mnimo costo posible, tiene un
elemento clave al analizar los impactos a nivel de la economa en
general: su capacidad para inducir innovaciones en la comunidad
regulada. Esta capacidad proviene de la fuerza generada por la
necesidad de minimizar los costos que genera una presin hacia
oferentes de tecnologa para desarrollar nuevas opciones cada vez ms
baratas, eficientes y que incrementen la productividad.
Adicionalmente, los Instrumentos Econmicos estimulan a la
comunidad regulada a reducir su contaminacin ms all de las
normas porque cada reduccin adicional implica un menor nivel de
pago de tasa, y por consiguiente, menores costos; o la necesidad de
poseer una cantidad menor de derechos de emisin, y por lo tanto,
menores gastos asociados a la compra de derechos, o mayores
ingresos generada por la venta de los mismos.
De acuerdo con Rosembuj [1995], en el desarrollo de la poltica
ambiental podemos distinguir dos tipos de instrumentos econmicos:
Los Instrumentos Econmicos Directos o Estructurales, es
decir, los recursos econmicos de inversin y funcionamiento que se
utilizan para ejecutar los planes, programas y proyectos de acuerdo a
los lineamientos de la poltica ambiental y los cuales pueden ser
pblicos, privados y/o mixtos.
Los Instrumentos Econmicos Indirectos IEI, donde se
integran todas aquellas medidas de regulacin indirecta establecidas
para una mejor Administracin y Manejo Ambiental, ya que


171
proporcionan incentivos monetarios para la toma de decisiones
voluntarias en los contaminadores e implican una transmisin
financiera entre los contaminadores y la colectividad.
Se denominan de regulacin indirecta porque dejan libres a los
agentes para responder a ciertos estmulos, en la medida en que los
consideren ms beneficiosos para sus actividades. En efecto, los
instrumentos econmicos indirectos actan por medio de seales
econmicas en los mercados frente a las que los contaminadores
reaccionan voluntariamente, puesto que actan a modo de estmulos
financieros, sin estar obligados a ello por el sistema administrativo o
jurisdiccional especficos del pas al que pertenecen.
Estos instrumentos pretenden incentivar la disminucin de la
contaminacin, ya sea desde la produccin o desde el consumo, a
partir de la opcin de costos que se verifique en un cambio de
comportamiento del agente econmico por su propia conveniencia
econmica de tal manera que haga antieconmica la continuidad de su
actividad negativa, y les induzca a ir en otra direccin, o sea, un
incentivo para la disuasin, un estmulo para que no siga.
Son diversos los instrumentos econmicos indirectos que se han
aplicado a partir de la dcada de los 70 para proteger el medio
ambiente. Segn Rosembuj [1995], los instrumentos econmicos
indirectos se clasifican en Tasas y Cnones, Ayudas Financieras o
Subvenciones, Sistemas de Consignacin o Depsito y Devolucin,
Sistemas de Creacin de Mercados e, Incentivos, para garantizar el
cumplimiento de normas jurdicas y/o tcnicas, tal como se



172
Figura No. 32 Instrumentos econmicos indirectos en la
GAP
de ellos.
Tasas y Cnones
Las Tasas y Cnones pueden ser consideradas, al menos en
trminos relativos, como precios que hay que pagar por contaminar,
dado que los contaminadores implcitamente utilizan los servicios del
medio ambiente.
Las Tasas y Cnones pueden ser Retributivas
32
(por servicios de
tratamiento de residuos), Compensatorias
33
(por descarga de aguas
residuales, por emisiones atmosfricas o por disposicin de residuos),
sobre productos contaminantes (fabricacin o utilizacin), sobre
productos para los que se ha organizado un servicio de eliminacin
(ej. aceites lubricantes), por autorizacin y/o control, para disuadir la
produccin y/o el consumo, para estimular la produccin y/o el
consumo (ej. impuestos menores sobre la gasolina sin plomo), etc.
Ayudas financieras o subvenciones
Las Ayudas Financieras o Subvenciones pueden actuar como
incentivos para que los contaminadores alteren su comportamiento

32
Las Tasas Retributivas son quizs el nmero uno de los instrumentos
econmicos indirectos. Su estudio est muy avanzado y su aplicacin ha sido
realizada en varios pases. Se aplica a las retribuciones que se deben dar al
medio ambiente por la prestacin de un servicio, como el de servir de
depsito para los residuos generados.
33
Las Tasas Compensatorias se aplican a las compensaciones requeridas para
garantizar cierta calidad de algn recurso.


173
y/o, se conceden a las empresas que tienen problemas derivados del
cumplimiento de las reglamentaciones legales y administrativas que
fijan la calidad mnima de los residuos, la cantidad mxima de
emisiones de gases, etc.
Estas ayudas financieras o subvenciones pueden adoptar
mltiples formas, siendo las ms utilizadas las subvenciones
propiamente dichas, los prstamos blandos y los incentivos fiscales
(crditos al impuesto por inversin, amortizacin acelerada, estmulos
en Investigacin y Desarrollo, etc.).
Sistemas de consignacin o depsito y devolucin
Los Sistemas de Consignacin o Depsito y Devolucin
consisten en aplicar una carga adicional sobre el precio de los
productos potencialmente contaminadores, por s mismos o por sus
residuos, y que es devuelta cuando la contaminacin es evitada y/o los
residuos de los productos son acopiados a travs de algn sistema de
recogida.
Sistemas de creacin de mercados
Los Sistemas de Creacin de Mercados, son mercados
artificiales en los que sus agentes negocian derechos, bien sea
derechos de contaminacin propiamente dichos, bien derechos a
contaminar actual o potencialmente, pueden adoptar muy variadas
formas. Las ms frecuentes son los mercados de derechos de
emisiones, los mercados con intervencin de precios por parte de la
Administracin y los seguros de responsabilidad civil.
Incentivos para asegurar el cumplimiento de normas jurdicas y/o
tcnicas
Los Incentivos para asegurar cumplimiento de normas son una


174
categora de instrumentos que engloba las "tasas por no conformidad"
y las "garantas de buen fin". Podran considerarse ms una categora
legal que econmica, ya que para su existencia requiere de normas
jurdicas a las cuales se ligan estos instrumentos.
Las tasas por no conformidad son pagos que se han de realizar
por parte del contaminador, si no ha cumplido la reglamentacin. Las
garantas de buen fin consisten en la compra de "bonos" por los
potenciales contaminadores que la Administracin exige cuando
establece una nueva reglamentacin ambiental con el fin de
adelantarse a un potencial incumplimiento de ella, mediante la
recogida anticipada de fondos; el importe de esos fondos les es
devuelto al potencial incumplidor de la nueva reglamentacin, una vez
probado que no lo ha sido.
Permisos Ambientales PA
En la mayora de Estados democrticos del mundo, sus
habitantes tienen el derecho de uso y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables de dominio pblico. Dicho derecho puede ser
adquirido mediante dos condiciones, segn se trate o no, de satisfacer
necesidades bsicas.
En el primer caso, el derecho se adquiere por ministerio de la
ley, lo que implica que todos sus habitantes, tienen derecho a usar y
aprovechar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales
renovables de dominio pblico para satisfacer sus necesidades bsicas,
las de su familia y las de sus animales de uso domstico, en cuanto
con ello no se violen las disposiciones legales o derechos de terceros.
En el segundo caso, es decir, cuando no se trate de satisfacer
necesidades bsicas, el derecho al uso y aprovechamiento de los


175
recursos naturales renovables de dominio pblico se adquiere
mediante solicitud expresa a la autoridad gubernamental respectiva, en
este caso las EPAC, y podr ser otorgado a travs de Permisos
Ambientales, como veremos a continuacin.
A efectos de la presente propuesta, los Permisos Ambientales
PA son concebidos de manera genrica, como una autorizacin
otorgada por las EPAC a una empresa o persona, para el
aprovechamiento temporal de partes delimitadas de recursos naturales
renovables de dominio pblico y/o privado.
La duracin de los permisos ser fijada de acuerdo con la
naturaleza del recurso, de su disponibilidad, de la necesidad de
restricciones o limitaciones para su conservacin y de la cuanta y
clase de las inversiones, sin exceder de un tiempo predeterminado
(v.g. 10 aos).
Los permisos para lapsos de tiempo menores podran ser
prorrogables siempre que no pasen en total, el mximo referido.
Expirado el trmino, deber darse opcin para que personas distintas
de quien fue su titular, compitan en las diligencias propias para el
otorgamiento de un nuevo permiso. El permiso ambiental se otorgar
a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el inters
pblico y la expiracin del permiso, no podr su titular alegar derecho
de retencin por mejoras que hubiere realizado.
Los Permisos Ambientales pueden ser de muchos tipos, segn
las condiciones particulares de cada Nacin, Regin y/o Municipio.
No obstante, a efectos de la presente propuesta, los permisos
ambientales se han clasificado segn el Componente Ambiental
(Hidrosfera, Atmosfera, Litosfera, Fauna y Flora), el Recurso Natural
Renovable y el Tipo de Actuacin sobre los Recursos Naturales


176
Renovables.
En la Tabla No. 8 se resumen lo anteriormente descrito.
Tabla No. 8 Tipos de Permiso Ambiental

Para el otorgamiento de los Permisos Ambientales, se acatarn
las disposiciones relativas al medio ambiente y a la preservacin,
defensa y control del patrimonio ecolgico, expedidas por las
entidades territoriales de la jurisdiccin respectiva. Las EPAC podran
delegar en las entidades territoriales el otorgamiento de los permisos,
salvo para la realizacin de obras o el desarrollo de actividades por parte
de la misma entidad territorial.
Las EPAC, salvo los casos de emergencia, podran mediante
resolucin motivada, sustentada en concepto tcnico, revocar o
suspender los permisos otorgados cuando las condiciones y exigencias
por ella establecidas no se estn cumpliendo conforme a los trminos
definidos en el acto de su expedicin.
Certificacin de Conformidad Ambiental CCA
Es un hecho que con la globalizacin actual del mercado
mundial, se ha incrementado notoriamente tanto la sociedad de
consumo, como la importancia y el alcance global de los problemas
ambientales, lo que unido a una igualmente creciente sensibilidad
ambiental, ha originado que el tema de la proteccin ambiental haya
entrado con fuerza en el debate poltico, empresarial y ciudadano de la
gran mayora de pases del mundo.
En consecuencia, las empresas de todo tipo, han empezado a
considerar el componente ambiental no como un costo aadido, sino


177
como un factor que, adems de introducir mejoras e incluso
disminucin de costos en los procesos productivos, se convierte
rpidamente en el mejor componente de competitividad empresarial,
todo ello por dos razones bsicas:
En primer lugar, la necesidad de adaptar los procesos
productivos y tecnolgicos a una legislacin ambiental cada vez ms
exigente, consecuencia de una mayor exigencia social,
obligando a las empresas a adoptar las medidas necesarias
(inversiones en tecnologa e innovaciones ambientales) a un ritmo
igualmente ms acelerado.
En segundo lugar, la aparicin a nivel mundial (sobre todo en
los pases desarrollados), de un nuevo mercado empresarial (mercado
ambiental o mercado verde) que intenta, adems de solucionar los
problemas generados por las empresas contaminantes mediante la
implantacin de Sistemas de Gestin Ambiental SGA, lanzar al
mercado nuevos Productos, Procesos y Servicios PPS menos
perjudiciales para el medio ambiente. Este mercado ambiental
involucra a todos los sectores productivos, y se constituye da a da en
uno de los principales factores actuales de competitividad empresarial,
a nivel nacional e internacional.
Es evidente, que as como las necesidades y exigencias de los
consumidores/usuarios cambian, las condiciones de los mercados
tambin y, por tanto, para garantizar la aceptacin pblica y
empresarial de la conformidad ambiental de las empresas, de sus PPS
y/o de los proyectos individuales que adelante, se hace indispensable,
por analoga con la certificacin de la calidad, el desarrollo de
procesos de Certificacin de Conformidad Ambiental CCA que
lo permitan.


178
Recordemos que certificar es sinnimo de asegurar, afirmar,
dar por cierto algo, fijar, sealar con conocimiento seguro y claro
alguna cosa, etc., y desde esta ptica, la CCA tendr repercusiones
bastante importantes sobre la proteccin del medio ambiente, toda vez
que deber evolucionar e incrementar constantemente el nivel de
exigencia tanto de las normas tcnicas como de las jurdicas, que
debern tener cada una de las actividades empresariales.
La CCA podr ser de dos tipos: la Certificacin Ambiental
Obligatoria CAO y la Certificacin Ambiental Voluntaria
CAV, como se muestra en la Figura No. 33.

Figura No. 33 Los procesos de Certificacin de
Conformidad Ambiental CCA
A efectos de la Gestin Ambiental Pblica GAP, el tipo de
certificacin que interesa es la CAO, la cual se describe a
continuacin, as como el procedimiento propuesto para llevarla a
cabo. El desarrollo de la CAV es adelantado por la iniciativa privada y
se describe posteriormente en el captulo 3.
Certificacin Ambiental Obligatoria CAO
La Certificacin Ambiental Obligatoria CAO, ser
adelantada por la iniciativa gubernamental a travs de las EPAC, y
estar orientada, a certificar la realizacin de procedimientos de EIA
en la planificacin, ejecucin y control de proyectos con alta
incidencia ambiental en estricto cumplimiento de la normativa jurdica
ambiental por parte de la empresa promotora de dichos proyectos.
Para facilitar la comprensin del proceso de Certificacin


179
Ambiental Obligatoria CAO, es fundamental tener presente dos
consideraciones previas:
La primera, que en la presente propuesta se considera que la
nica autoridad competente para otorgar o negar licencias o permisos
para la ejecucin o desarrollo de cualquier tipo de actividades en una
jurisdiccin territorial determinada la constituye la Autoridad
Territorial misma (Gobernacin Departamental o la Alcalda
Municipal) y no la EPAC como parece que ocurriera en Colombia,
donde el otorgamiento de la Licencia Ambiental presupone un leve
designio y algunas veces desbordamiento de autoridad de las EPAC
ante la Autoridad Territorial, lo cual no deja de ser preocupante si
tenemos en cuenta que la Autoridad Territorial es en ltimas la
directamente encargada y responsable del ordenamiento territorial y
del logro del desarrollo sostenible en su jurisdiccin.
La segunda, que el principio bsico de la gestin ambiental
sistmica lo constituye el Ordenamiento Territorial, y como tal en un
escenario ideal, deber involucrar el ordenamiento ambiental y
sectorial del territorio y por ende la Reglamentacin ptima de los
usos del suelo a todo nivel jurisdiccional (nacional, regional y
municipal).
De acuerdo con lo anterior, la CAO se constituir en un
requisito complementario y previo para la obtencin de la Licencia
de Ejecucin o Desarrollo que exigen las autoridades territoriales
competentes (Nacin, Departamentos y/o Municipios) a toda empresa
que pretenda adelantar actividades o proyectos en su jurisdiccin, y
como tal, la CAO podra ser exigida o no en primera instancia por
dichas autoridades territoriales, segn el grado de conformidad del
proyecto con los parmetros bsicos de reglamentacin de uso del


180
territorio establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial
POT, tal como se esquematiza en la Figura No. 34.

Figura No. 34 Procedimiento para el desarrollo de la CAO
Para confrontar el grado de conformidad del proyecto con los
parmetros bsicos de reglamentacin, es necesario que las
autoridades territoriales competentes tengan en consideracin ciertas
caractersticas particulares del proyecto, como son: el tamao y
capacidad instalada, el riesgo ambiental inherente al proyecto, el valor
del proyecto, la cantidad de personal vinculado, el nmero de
usuarios, la vulnerabilidad de las reas afectadas, la ubicacin del
proyecto, el consumo de recursos naturales y energa, el tipo de
residuos slidos, lquidos y gaseosos generados, las tecnologas
utilizadas, etc.
Si el proyecto en cuestin no presenta inconformidades con
relacin a lo establecido y reglamentado en el POT, no requerir de
CAO y por lo tanto, la autoridad territorial competente proceder a
otorgarle la licencia de ejecucin o desarrollo respectiva, sin
eximirlo por supuesto, del cumplimiento de los dems requisitos
legales, como son entre otros, la obtencin de los Permisos
Ambientales a que haya lugar.
Si por el contrario, el proyecto en cuestin presenta
inconformidades con relacin a lo establecido en el POT, la autoridad
territorial competente proceder a exigir la presentacin previa de la
CAO, para lo cual, la empresa promotora deber dirigirse a la EPAC
que corresponda segn la jurisdiccin del proyecto. All, mediante una
tipificacin sectorial previa del proyecto, se determinar si es un


181
proyecto prototpico cuyos impactos ambientales y trminos de
referencia para su Plan de Manejo Ambiental ya han sido previamente
identificados y formulados haciendo uso de las Guas Ambientales
Sectoriales o si por el contrario, es un proyecto sui generis que
amerita la realizacin especfica de Estudios de Impacto Ambiental y
su evaluacin respectiva en aras de obtener un Plan de Manejo
Ambiental especfico al proyecto.
As las cosas, la CAO se constituye en una certificacin de
conformidad otorgada por el sector pblico a travs de la EPAC a
cada empresa interesada, como reconocimiento expreso, de que en la
planificacin, ejecucin y control de la actividad o proyecto se ha
garantizado entre otros, los siguientes aspectos:
La introduccin de consideraciones ambientales en el proyecto a
travs de un Plan de Manejo Ambiental PMA.
Una amplia y activa participacin comunitaria en la validacin
del Plan de Manejo Ambiental.
El estricto cumplimiento de la Ley y Normatividad Ambiental
vigente.
En definitiva, el procedimiento genrico para el otorgamiento de
la CAO implicar el desarrollo de las siguientes las etapas: Registro y
Documentacin Ambiental RDA, Evaluacin de Impacto
Ambiental por parte de la Entidad Pblica Sectorial EPS y,
Otorgamiento de la CAO por parte de la EPAC, tal como se ha
esquematizado en la Figura No.34 y se describe a continuacin:
Registro y Documentacin Ambiental RDA
En trminos generales, el desarrollo efectivo de la gestin
ambiental sistmica depender en gran medida de la posibilidad de


182
disponer de un adecuado registro y documentacin de toda la
informacin ambiental posible.
La accin de Registro y Documentacin Ambiental RDA
deber ser realizada por la EPAC en todas y cada una de sus funciones
y acciones y, deber ser articulada al Sistema de Informacin
Ambiental SIA, donde sea posible registrar, almacenar y procesar
toda la informacin relacionada con la GAP, la GAE y la GAC.
Con relacin a la CAO, la EPAC deber registrar y documentar
toda aquella informacin pertinente, incluyendo, entre otros muchos
aspectos, una identificacin e inventario general de empresas, su
caracterizacin ambiental, procedimientos administrativos en curso,
legislacin y normativas ambientales vigentes, etc.
Evaluacin de Impacto Ambiental EIA
Como ha sido planteado, bajo el marco de la gestin ambiental
sistmica, los procedimientos de EIA en la Gestin Ambiental Pblica
GAP tendrn un carcter eminentemente estratgico, es decir,
sern realizados mediante Evaluaciones Ambientales Estratgicas
EAE que faciliten la identificacin de los aspectos ambientales
prioritarios relacionados con las diferentes regiones o sectores
productivos y, que orienten la formulacin de polticas, planes y
programas territoriales y/o sectoriales, a nivel nacional, regional y
local, donde se definan las alternativas y estrategias de accin ptimas
desde una perspectiva ambiental.
Por lo anterior, el desarrollo de procedimientos de EIA a
Proyectos Individuales de alta incidencia ambiental deber ser
asumido y coordinado directamente por las Entidades Pblicas
Sectoriales EPS (Ministerios de Minas y Energa, Transporte,


183
Desarrollo y Agricultura, Salud, etc.), a travs de sus Unidades
Ambientales Competentes UAC, lo cual permitir una
disminucin considerable de esfuerzos y recursos (econmicos,
tcnicos y de tiempo), toda vez que son estas mismas entidades
sectoriales, las que mejor conocen sus propias polticas, planes,
programas y por lo tanto sern las que mejor y ms responsable y
oportunamente podrn incorporar a otros sectores y al pblico
interesado en la EIA y en sus procesos de planificacin. El proceso de
EIA a proyectos individuales de alta incidencia ambiental ser
desarrollado en el captulo 3 relativo a la Gestin Ambiental
Empresarial GAE.
correspondiente har las veces de EPS, y por lo tanto ser la
encargada de coordinar el proceso EIA.
Otorgamiento de la Certificacin Ambiental Obligatoria
CAO
El otorgamiento de la Certificacin Ambiental Obligatoria
CAO ser realizado por las EPAC mediante Acto Administrativo,
una vez realizado el procedimiento de EIA, y por lo tanto, no ser
potestad del Director de la EPAC, quien deber otorgar la CAO, solo
y nicamente, a partir del Plan de Manejo Ambiental validado
PMAV. As, la certificacin otorgada, estar avalando la aceptacin
pblica de la fiabilidad de la informacin utilizada y, la conformidad
ambiental de la actividad empresarial con las polticas y normativas


184
ambientales vigentes.
70.0.0.0 AMA de reas de Manejo Especial
Las reas de Manejo Especial pueden ser definidas como reas
que por su capacidad de proveer bienes y servicios ambientales, son
esenciales para la calidad de vida de la poblacin, la continuidad de
los procesos productivos, la prevencin de riesgos y la conservacin
de la biodiversidad, y por lo tanto sern objeto de una Administracin
y Manejo Ambiental especial por parte de las EPAC, segn
jurisdiccin y competencias que se determinen en cada caso.
En trminos generales, las reas de manejo especial pueden ser
divididas en cuatro grandes grupos: Distritos de Manejo Integrado y
reas de Recreacin; Cuencas Hidrogrficas; Distritos de
Conservacin de Suelos; y, Sistema de Parques Nacionales, como se
muestra en la Figura No. 35.

Figura No. 35 AMA en reas de Manejo Especial
de ellos.
Los Distritos de Manejo Integrado y reas de Recreacin
Los Distritos de Manejo Integrado se conforman para constituir
modelos de aprovechamiento racional de los recursos naturales
renovables. Se permiten actividades econmicas controladas,
investigativas, educativas y recreativas.
Las Cuencas Hidrogrficas
Se entiende por cuenca hidrogrfica el rea de aguas
superficiales o subterrneas, que vierten a una red hidrogrfica natural


185
con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente,
que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en
un ro principal, en un depsito natural de aguas, en un pantano o
directamente en el mar. La cuenca se delimita por la lnea de divorcio
de las aguas.
Dentro de las cuencas hidrogrficas se establece una categora
especial de manejo denominada reas forestales protectoras, las
cuales deben estar conservadas permanentemente con bosques
naturales o plantados para proteger, en este caso, los recursos hdricos
especialmente. Estas reas pueden ser de dos tipos:
Reservas naturales para la sociedad civil: Se denomina as la
parte o el todo del rea de un inmueble que conserve una muestra de
un ecosistema natural y sea manejado bajo principios de la
sustentabilidad en el uso de los recursos naturales, cuyas actividades y
usos se establecern de acuerdo con la reglamentacin y la
participacin de las organizaciones sin nimo de lucro de carcter
ambiental. Se excluyen las reas en que se exploten industrialmente
recursos maderables, admitindose slo la explotacin maderera de
uso domstico y siempre dentro de parmetros de sustentabilidad.
reas de inters para Acueductos Municipales: Declara de
inters pblico las reas de importancia estratgica para la
conservacin de los recursos hdricos que surten de agua los
acueductos municipales. La administracin de estas zonas
corresponder al respectivo municipio, con la opcin de la
participacin de la sociedad civil.
Mediante acuerdos municipales se establecen otras categoras,
dentro de las cuales se destacan:
reas de proteccin ambiental del sistema hdrico: Son reas


186
contiguas al rea forestal protectora de ros, quebradas, lagunas, etc.,
que contribuyen a la proteccin del recurso. Se establecen con el fin
de garantizar la permanencia de las fuentes hdricas y para utilizarlas
como zona de reserva para adelantar obras de rectificacin de cauces o
lagunas de amortiguacin de crecientes.
Parques Regionales: Se definen como espacios de conservacin,
atractivos por sus caractersticas e importancia geolgica, ecolgica o
topogrfica. Sirven especialmente a la ciudad o poblaciones prximas
a ella. Hacen parte, por ejemplo, los zoolgicos en ambientes
naturales, jardines botnicos, parques de pesca, entre otros. Por lo
general ocupan una extensin mayor a las 100 hectreas. Se pueden
localizar al interior de las ciudades o prximo a ellas.
Los Distritos de Conservacin de Suelos
Los Distritos de Conservacin de Suelos se constituyen en reas
delimitadas para darles un manejo especial, orientado a la
recuperacin de suelos alterados o degradados o a la prevencin de
fenmenos que causen alteracin o degradacin en reas
especialmente vulnerables por sus condiciones fsicas o climticas o
por el tipo de actividades que en ellos se desarrolla.
El Sistema de Parques Nacionales
Se denomina Sistema de Parques Nacionales el conjunto de
reas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que, en
beneficio de los habitantes de la nacin y debido a sus caractersticas
naturales, culturales o histricas, se reserva y declara comprendida en
cualquiera de las siguientes categoras:
Parque Nacional: rea lo suficientemente extensa que permite
su autorregulacin ecolgica y cuyos ecosistemas por lo general no


187
han sido alterados sustancialmente por la accin humana y donde las
especies vegetales, animales, complejos geomorfolgicos y
manifestaciones histricas, culturales o arqueolgicas, tienen valor
cientfico, educativo, esttico o recreativo nacional, y para garantizar
su preservacin se someten a un manejo especial.
Reserva Natural: rea en la cual existen condiciones especiales
de flora y fauna, destinadas a la conservacin, investigacin y estudio
de sus riquezas naturales. Se caracterizan por la cantidad (densidad)
de individuos de una misma especie presentes en el rea.
rea Natural nica: rea que por poseer condiciones especiales
de flora o gea, se constituye en escenario natural raro.
Santuario de Fauna y/o Flora: rea dedicada a preservar
especies o comunidades animales y/o vegetales para conservar sus
recursos genticos de la fauna y/o flora nacional. Se caracterizan por
la variedad de especies presentes en el rea.
Va Parque: Se refiere a fajas de terreno con carretera, que
poseen bellezas panormicas singulares, o valores naturales o
culturales, conservados para fines de educacin o esparcimiento.
71.0.0.0 AMA de Zonas de Alto Riesgo Natural
Segn el MOPT [1992], los riesgos derivados de procesos
naturales pueden ser de varios tipos: Riesgos Geolgicos; Riesgos por
Movimientos de Masa; Riesgos derivados de los procesos Fluviales
y/o Torrenciales; Riesgos derivados de los procesos Nivales y
Periglaciares; Riesgos Ssmico y Riesgo Volcnico.
De acuerdo con lo anterior, la AMA de Zonas de Alto Riesgo
Natural estar orientada al desarrollo, en coordinacin con las
dems autoridades competentes, de Acciones Preventivas Puntuales


188
de Adecuacin y Manejo Ambiental en reas pobladas en zonas de
alto riesgo natural, las cuales podran ser de varias clases segn el tipo
de riesgo, tal como se muestra en la Tabla No. 9.
Tabla No. 9 Acciones Preventivas Puntuales de Adecuacin y
Manejo Ambiental en Zonas de Alto Riesgo Natural

ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTMICA PARA LA GAE

189
AMBIENTAL EMPRESARIAL EN EL
MBITO ESTATAL
Previamente al desarrollo del presente captulo, es conveniente
recordar, en primer lugar, el concepto de empresa como sistema,
definido como un sistema tcnico-social abierto, cuya misin
fundamental es la generacin y desarrollo de Productos, Procesos y
Servicios PPS, que contribuyan a elevar la calidad de vida de la
humanidad, compatibilizando este hecho con un marcado respeto por
el medio ambiente que posibilite la idea del desarrollo sostenible, y
en segundo lugar, los cinco tipos de empresas en que, para efectos de
la presente propuesta, se ha dividido el Sector Empresarial, tal como
se esquematiza en la Figura No. 36:

Figura No. 36 Tipos de empresa a nivel Estatal
Tal como se ha definido, la Gestin Ambiental Empresarial
GAE se concibe como aquella realizada por el conglomerado del
Sector Empresarial, con el objetivo fundamental de orientar,
desarrollar y controlar su actuacin ambiental mediante la aplicacin y
el cumplimiento de una poltica y objetivos ambientales empresariales
debidamente armonizados en el mbito estatal.
Vista as, la GAE se constituye en un proceso sistemtico, con
carcter eminentemente orientador, ejecutor y controlador de la
poltica ambiental empresarial y por lo tanto, sus funciones y reas de
accin deben ser derivadas en consecuencia con dicho carcter. Ser

190
propiciada por el Sector Empresarial y ejecutada directamente por
cada empresa, con estricto cumplimiento a los principios generales de
actuacin ambiental bajo enfoque sistmico.
El presente captulo tiene como propsito fundamental, generar
estructura funcional de la Gestin Ambiental Empresarial GAE
bajo enfoque sistmico. Dicha estructura funcional deber permitir el
responsabilidades de proteccin ambiental del Sector
Empresarial.
Sistemas de Gestin Ambiental empresariales, que permitan su
seguimiento y evaluacin y por lo tanto, su retroalimentacin y
mejoramiento continuo, garantizando la mxima armonizacin
posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Con estos criterios, en la Figura No. 37 se esquematizan cada
una de las Funciones Ambientales Bsicas previamente propuestas
para la GAE y se establecen, en principio, las reas de Accin que
desarrollar cada una de estas funciones. A continuacin se describe
en que consistirn cada una de las Funciones Ambientales Bsicas y
sus reas de Accin respectivas.

Accin para la GAE

191
73.0 Poltica y Planificacin Ambiental PPA
Como se ha descrito, la funcin de Poltica y Planificacin
Ambiental PPA, se concibe como un proceso racional de toma de
decisiones sobre lo que se ha de hacer, y en este caso, tendr la
misin de orientar la actuacin ambiental de la GAE. En principio, la
funcin de PPA podr ser realizada mediante dos reas de accin, tal
como se muestra en la Figura No. 38:

Figura No. 38 reas de Accin en la funcin de PPA
74.0.0 Sistemas de Gestin Ambiental SGA
Cualquier empresa podra decir que ha emprendido acciones
concretas para mejorar su entorno, un poco de reciclaje aqu, un
poco de cuidado del paisaje all, carteles alusivos a la proteccin del
medio ambiente en cada recinto, etc., lo cual, no constituye una
gestin ambiental seria, completa y eficaz, ya que, al ser realizada de
manera aislada y sin un tratamiento ordenado y sistemtico de sus
aspectos ambientales, su contribucin a la proteccin ambiental ser
bastante limitada y mucho ms, si se est fuera del contexto y
lineamientos de una poltica ambiental armonizada a todo nivel.
Al tenor de los principios generales definidos para la gestin
ambiental sistmica, se hace necesario que todos y cada uno de los
tipos de empresas mencionadas implanten Sistemas de Gestin
Ambiental SGA, de conformidad con una norma especfica para
tal efecto. Esto no debe ser considerado por las empresas como una
obligacin ni como una forma de evitar sanciones o multas, sino que
complementariamente debe tener inherente otras finalidades y un
sentido mucho ms amplio, pues una correcta gestin ambiental no

192
slo beneficia al medio ambiente sino tambin a la empresa.
Los SGA constituyen el marco o el mtodo de trabajo que
debern seguir las empresas de todo tipo, con el objeto de conseguir y
mantener la mejora continua de su actuacin ambiental con relacin a
su poltica ambiental.
75.0.0.0 Revisin Histrica
Hasta principios de los aos 90, el concepto de SGA era
totalmente nuevo para la mayora de las empresas y su posterior
desarrollo ha sido muy acelerado. Puede decirse que la idea de
desarrollar los SGA se inici en los EE.UU. a mediados de la dcada
de los aos 70 con las, an entonces no bien definidas ni
entendidas, auditoras ambientales. Su objetivo se centraba en
comprobar el cumplimiento de la normativa ambiental, asegurndose
de que no incurran en responsabilidades legales con relacin a la
normativa del Superfund
34
.
Con el apogeo de las auditoras ambientales en los EE.UU., se
comenzaron a realizar en algunos pases del norte de Europa,
principalmente en algunas industrias con riesgos relativamente altos.
No obstante, se realizaban igualmente, de manera aislada y su objetivo
estaba orientado a comprobar el cumplimiento de la normativa
ambiental.
Sin embargo, es a partir de 1984, principalmente con el

34
Esta Ley, cuyo nombre en ingls es CERCLA, Comprehensive
Environmental Response, Compensation and Liability Act, fue creada a
partir de 1980 bajo el principio de quien contamina paga y constituye
quiz, el mayor programa para la proteccin de la salud y el medio ambiente
en los EE.UU.

193
accidente de Bhopal
35
, cuando las empresas comenzaron a reconocer
que iban a necesitar poner en marcha sistemas ms estrictos para su
gestin interna en temas ambientales, incluso en pases en donde las
leyes y reglamentos ambientales no existan.
Es en Europa, donde se evoluciona ms rpidamente el concepto
de auditora ambiental y donde se empieza a ver la necesidad de que
stas no se realicen de manera aislada y puntual. En este sentido, se
reconoce que deberan implantarse como parte integral del sistema de
gestin de la empresa, lo que se refleja en las orientaciones
ambientales para las industrias del mundo, elaborada por la Cmara de
Comercio Internacional CCI, donde se define la auditora
ambiental como: ...la evaluacin del grado de cumplimiento de la
organizacin, el sistema de gestin y el equipamiento diseado para
la proteccin del medio ambiente... [ICC, 1986].
Esta definicin, aunque presupone de modo explcito la
existencia de algn SGA, no proporciona informacin en cuanto a
caractersticas ni exigencias concretas de un sistema de este tipo.
En estos mismos aos, el gobierno y la industria holandesa
actuaban sobre la necesidad de que el gobierno regulase menos y de
que la industria se autorregulase ms, lo cual se recoge en el Plan
Nacional de Poltica Ambiental de los Pases Bajos de 1988, que
inclua el concepto de "cuidado ambiental" para la industria. Durante
1988/89 se inici un programa experimental para 10.000 empresas, el
cual hasta la fecha, ha tenido gran aceptacin [Stands, 1994].

35
En 1984, 2.800 personas mueren en Bhopal (India) a causa de un escape de
gas ocurrido en una fbrica de pesticidas propiedad de la Unin Carbide
[Stands, 1994].

194
Otro antecedente importante fue el Informe de posicionamiento
de la Cmara de Comercio Internacional sobre auditoras ambientales
[ICC, 1988], que describe los elementos bsicos de una auditora
ambiental y sirvi para informar a dirigentes empresariales y
parlamentarios sobre la mejor manera de emplear este instrumento
para mejorar la eficacia de los programas de higiene, seguridad y
proteccin del medio ambiente.
No obstante todo lo anterior, en 1989, especialmente en el Reino
Unido, el trmino de "auditora ambiental" continuaba siendo
ampliamente mal utilizado para diversos propsitos y aspectos de la
actuacin ambiental y de su evaluacin. Incluso, en 1990 cuando la
Comisin de la Unin Europea CUE adelantaba el primer
borrador de Directiva para definir un Plan de Ecoauditoras,
nombre originalmente propuesto, la palabra auditora significaba
simplemente la recogida, verificacin y publicacin de los datos
ambientales de las empresas [Stands, 1994].
Todo lo anterior, sumado al creciente reconocimiento del
paralelismo entre la gestin de calidad y del medio ambiente, as como
al inters que ya exista en torno al concepto de SGA, llev a la
Confederacin de la Industria Britnica CBI a formular una
solicitud al Instituto Britnico de Normalizacin BSI, para la
creacin de una norma que ayudase a sus miembros a solucionar su
necesidad de estructurar su gestin ambiental [Stands, 1994].
A principios de 1991, el BSI nombr un Comit Tcnico
responsable del proyecto donde se incluyeron representantes de la
industria, el comercio, el gobierno central, las administraciones
regionales y locales, las agencias de regulacin ambiental, los
sindicatos, las asociaciones de consumidores y las organizaciones

195
profesionales. En junio de 1991 se dio a conocer al pblico en general
un borrador del proyecto y, en octubre del mismo ao, un borrador
revisado. De esta manera, el BSI desarroll, por analoga con la serie
de normas ISO 9000 sobre Sistemas de Gestin de la Calidad
SGC, una norma britnica relativa a un SGA empresarial, la cual
fue finalmente promulgada en marzo de 1992 como la norma BS
7750-92. Poco despus se puso en marcha un programa piloto de
implantacin en el que participaron 230 organizaciones.
Por su lado, la CUE, tras asumir parte del contenido de los
borradores de la norma BS 7750-92, destac la necesidad de llevar a
cabo auditoras ambientales en situaciones en que estuviera
establecido un SGA. Adicionalmente present como documento de
consulta una Propuesta
36
, donde se introducen los conceptos de
auditora ambiental de la CCI y de cuidado ambiental holands. As
mismo, solicit al Comit Europeo de Normalizacin CEN que
desarrollara y adoptara una norma para los temas de gestin ambiental
y al Organismo Europeo de Certificacin EOTC que desarrollara
normas para la certificacin de la gestin y la auditora ambientales.
Estos organismos a su vez, delegaron dicha responsabilidad en
la Organizacin Internacional de Normalizacin ISO, con cuyo
propsito cre en agosto de 1991, el Grupo Consultivo de Estrategias
en Medio Ambiente SAGE, para estudiar varios aspectos de la
gestin ambiental e investigar la posibilidad de desarrollar normas
ambientales. Como resultado de los estudios del SAGE, a mediados
de 1993 la ISO estableci el Comit Tcnico TC 207 para el

36
(COM (91) 459). DOCE C76 de 27.3.92

196
desarrollo de las normas en gestin ambiental, bajo la secretara
general del Canad. [ISO, 1996; ISO Online-Internet, 1997].
Por otra parte, las subsiguientes discusiones al seno de la CUE
dieron lugar a diferentes borradores de lo que se consideraba, debera
ser un sistema comunitario de ecogestin y ecoauditora y, sobre los
cuales se introdujeron una serie de modificaciones antes de que fuera
publicado con una redaccin final en el documento (COM (93) 97
final)
37
.
Los principales cambios introducidos en el documento original
de consulta de la CUE incluyeron:
Un cambio en el instrumento legal, de Directiva a Reglamento,
lo que implica su adopcin obligatoria en todos los Estados
miembros, evitando posibles desventajas competitivas entre
empresas de diferentes Estados.
La participacin voluntaria de las empresas en el sistema
comunitario en vez de obligatoria como se consider en un
principio, evitando el poder de los Estados miembros para exigir
a cierto tipo de industrias adherirse al sistema.
Variacin de la frecuencia de realizacin de las auditoras
ambientales.
En consecuencia, el Consejo de la Unin Europea aprob
definitivamente el Reglamento CEE/1836/93 del 29 de junio de
1993
38
, entrando en vigor el 13 de julio, y aplicable a los 21 meses de
su entrada en vigor, es decir, a partir del 13 de abril de 1995.
La experiencia adquirida mediante el programa piloto para la

37
DOCE C120 de 30-04-1993
38
DOCE L168 de 10-07-1993

197
implantacin de la norma BS 7750-92 en el Reino Unido, llev a la
publicacin a principios de 1994, de una versin revisada de dicha
norma, la norma BS7750-94, que inclua cambios menores en cuanto
a clarificacin de ciertos problemas surgidos durante el programa
piloto. Entre estos cambios se incluyeron tambin ciertos elementos
que pretendan armonizarla con el Reglamento CEE/1836/93,
recientemente publicado.
Posteriormente, teniendo en cuenta que la ISO es una institucin
especialmente lenta en el desarrollo de normas tcnicas, ciertos pases
adelantaron alguna gestin al respecto como el caso del Reino Unido
con la BS 7750-94, Francia con la X30-200, Irlanda con la N150A/B
y Espaa con las UNE 801-94 y UNE 802-94. Fuera de Europa se
pueden citar Sudfrica con la SABS0251 y Canad con la SCC2750
[Stands, 1994]. La mayora de estas normas se realizaron tomando
como base para su redaccin los borradores que sobre las mismas
haban estado preparando la ISO.
Finalmente, en septiembre de 1996 se aprobaron las normas ISO
14001 e ISO 14004 sobre SGA empresarial. Se prev que las
empresas que trabajan actualmente de acuerdo con las normas de
calidad ISO serie 9000, podrn ampliar fcilmente sus sistemas de
gestin, aunque para su aplicacin no se exija como requisito previo la
adopcin de la norma ISO serie 9000.
Como se ha podido apreciar en la anterior revisin histrica, el
concepto de SGA surge una vez que se ha reconocido que la respuesta
de las organizaciones a las presiones ambientales debe realizarse de
manera integral y sistmica.
Tanto ha sido as, que dicho concepto, ya sea en el marco de
una normativa especfica o bien, surgido de la iniciativa independiente

198
de una organizacin concreta, est demostrando ser una influencia
clave en el pensamiento empresarial actual y en las actitudes hacia la
gestin ambiental.
En la Tabla No. 10 se presenta una sntesis de la revisin
histrica descrita.

199
Tabla No. 10 Revisin histrica del desarrollo de los SGA

76.0.0.0 Objetivos del Sistema de Gestin Ambiental SGA
Con la reciente aprobacin de la norma ISO 14001, comienzan a
aparecer en diversos medios de comunicacin anuncios de diferentes
firmas consultoras donde afirman que se comprometen a la
implantacin de SGA que minimizan, reducen y en su caso reciclan los
residuos conforme la directriz ISO 14000, lo cual no deja de ser una
falacia, si tenemos en cuenta que, en primer lugar, no existe tal
directriz ISO 14000 y en segundo lugar, no debe confundirse el
Sistema de Gestin Ambiental SGA propuesto en la norma ISO
14001 con otras consideraciones tales como las tecnolgicas y los
requisitos reglamentarios o de administracin que puedan estar
asociados a un sistema de gestin.
En otras palabras, SGA no tiene que ver con la manera utilizada
por una empresa para disponer o reducir los residuos txicos que
genera o de cmo llega a cabo una reingeniera de los procesos para
lograr una mayor eficiencia ambiental. Tiene que ves es con la manera
de cmo una empresa puede proceder a implantar una estructura de
gestin que garantice, entre otras cosas, que se implanten programas
de reduccin de residuos peligrosos o de productos qumicos, que los
procesos queden bien documentados, que se fijen y se alcancen los
objetivos y metas ambientales, y que se imparta la formacin
adecuada, etc.
Teniendo en cuenta lo anterior, un SGA deber permitir el
cumplimiento de los siguientes objetivos destinados a la mejora

200
continua de la actuacin ambiental de las empresas que lo implanten:
Garantizar el cumplimiento de la legislacin ambiental tanto en
el mbito local, regional y nacional como internacional.
Fijar y promulgar las polticas y procedimientos operativos
internos necesarios para alcanzar los objetivos ambientales de la
empresa.
Identificar, interpretar, valorar y prevenir los efectos que la
actividad produce sobre el medio ambiente, analizando y
gestionando los riesgos en los que la organizacin empresarial
incurre como consecuencia de aquellos.
Optimizar la utilizacin de recursos naturales, minimizando su
uso y la produccin de residuos en origen.
Corregir los efectos en el origen.
77.0.0.0 Estructura del SGA
Aunque la estructura global del SGA segn la norma
internacional ISO 14001 debera ser muy parecido en cualquier parte
del mundo, por necesidad el contenido y el grado de detalle incluidos
en estos sistemas variarn de un pas a otro y de una empresa a otra,
en funcin de varios factores externos e internos respectivamente.
Con relacin a los factores externos, la naturaleza y la amplitud
de los requisitos ambientales nacionales podrn ser capaces de afectar
el grado de complejidad del SGA. ste es el caso de pases donde
existe un plan estratgico ambiental (Nueva Zelanda, Canad, la
Unin Europea y otros, sin incluir los EE.UU.), donde las empresas se
vern obligadas a adaptar y ajustar sus SGA en conformidad con los
requisitos locales, regionales y nacionales.
Con relacin a los factores internos, es necesario tener en cuenta
que cada empresa tiene su propia estructura, sistema de gestin y

201
cultura corporativa, por lo que su gestin ambiental deber funcionar
de acuerdo con los planes y prcticas existentes y nunca en contra de
ellos.
Por tales motivos, cada empresa deber establecer su propia y
especfica estructura del SGA y, si se est considerando la posibilidad
de implantar un SGA segn la norma ISO 14001, el esfuerzo que
debern dedicar para la preparacin previa, depender entre otros
factores de:
si la organizacin ya posee la certificacin conforme a alguna de
las normas de la serie ISO 9000 sobre Sistema de Gestin de
Calidad SGC;
si la organizacin ya dispone de algn sistema para la gestin de
los residuos txicos o de los productos qumicos; y,
del tamao de la empresa.
Lo nico cierto es que, a pesar de los factores externos o
internos descritos, lo ms probable es que los SGA tiendan a copiar la
estructura jerrquica que se aplica en los SGC.
As, en funcin del tamao y de la complejidad de la
organizacin, su estructura fundamental ser como se muestra en la
Figura No. 39:

Figura No. 39 Estructura general de un SGA

78.0.0.0 Normas ISO serie 14000 sobre Gestin Ambiental
Para el desarrollo de las normas ISO serie 14000 sobre gestin
ambiental, la ISO cre el Comit Tcnico TC-207 conformando varios

202
Subcomits y a su vez varios Grupos de Trabajo. La norma
internacional sobre gestin ambiental se denomin norma ISO serie
14000 [ISO Online-Internet, 1997].
En la Tabla No. 11 se relacionan los temas, subcomits, grupos
de trabajo y norma especfica desarrollada mediante el TC 207.
Tabla No. 11 Normas ISO serie 14000 de gestin ambiental

Como se puede apreciar, de toda la familia de normas ISO de la
serie 14000, la ms relevante quizs, es la norma ISO 14001 sobre
SGA ya que es la referencia que debern usar las empresas que
pretendan la Certificacin Ambiental Voluntaria CAV de su
SGA, como veremos posteriormente.
La ISO 14004 por su parte, es una gua no certificable que tiene
como fin dar asistencia genrica a una organizacin para implantar o
mejorar un SGA. Describe las directrices generales sobre principios,
sistemas y tcnicas de apoyo y por lo tanto, puede ser utilizada por
aquellas organizaciones que requieran una orientacin general ms
amplia sobre todos los temas relacionados con los SGA.
79.0.0 Planificacin y Evaluacin Ambiental Empresarial
PEAEM
La Planificacin y Evaluacin Ambiental Empresarial
PEAEM, puede definirse como el proceso de formulacin de
planes ambientales que permitan a las empresas el logro adecuado de
sus objetivos ambientales empresariales, esto es, la generacin y
desarrollo sostenible de Productos, Procesos y Servicios PPS.
Para lograrlo, la PEAEM har uso de ciertos instrumentos como

203
son el Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial
CAPOT, los Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial
POAS, los Sistemas de Gestin Ambiental empresarial SGA,
los Planes Estratgicos de Gestin Ambiental PEGA y de
procedimientos como la Evaluacin de Impacto Ambiental EIA a
proyectos individuales con alta incidencia ambiental que permitan
disponer de los Planes de Manejo Ambiental adecuados, debidamente
validados, es decir, sometidos al escrutinio y aprobacin pblica.
As pues, la PEAEM ser adelantada individualmente por cada
Empresa (tambin a nivel gremial y/o sectorial) y deber permitir la
toma de decisiones empresariales en cuanto a:
Armonizacin de polticas, mediante la adaptacin congruente
de las polticas ambientales sectoriales en todos los niveles de
gestin de las empresas.
Priorizacin de actuaciones, con la realizacin o implantacin
de un determinado Proyecto, y en ltimas, con la decisin de
hacer o no determinada actuacin.
Orientacin de recursos, facilitando la destinacin de mayores o
menores recursos (econmicos, tcnicos, humanos, etc.) segn
la urgencia o importancia relativa de los Proyectos tratados.
En la Figura No. 40 se esquematizan dichos procesos.

Figura No. 40 Elementos y Acciones bsicas en la PEAEM

204
A continuacin se describe en que consisten cada uno de las
acciones y elementos mencionados, segn el tipo de empresa
considerado. Se excluyen por supuesto, las EPAC, cuyos elementos y
acciones fueron descritas en el captulo 2.
80.0.0.0 PEAEM en Entidades Pblicas Sectoriales
empresarial en Entidades Pblicas Sectoriales EPS estar
orientada a la formulacin de los Planes Estratgicos de Gestin
Ambiental Sectorial PEGAS, los cuales constituirn la brjula
ambiental de las EPS y dems instituciones y agremiaciones
sectoriales.
El PEGAS se constituye as en un instrumento estratgico
orientador de las polticas y estrategias ambientales sectoriales a ser
desarrolladas por cada EPS en su jurisdiccin sectorial para un
horizonte de mediano plazo y largo plazo.
El PEGAS deber ser formulado por cada EPS de manera
articulada y coherente con el Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial CAPOT y con los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial POAS, que permita, entre
otros aspectos:
Identificar las caractersticas ambientales de cada sector
empresarial
Clarificar el papel que en cada sector empresarial cumple lo
ambiental como factor de desarrollo y su incidencia en los
procesos de planificacin ambiental y reconfiguracin regional.
La articulacin de la gestin ambiental sectorial en los niveles
nacional, regional y municipal, en el marco de la
descentralizacin.

205
Como instrumento estratgico, el PEGAS deber contener al
menos los tres siguientes elementos bsicos: el Diagnstico Ambiental
Sectorial, las Soluciones Estratgicas y, los Mecanismos de
Seguimiento y Evaluacin, como veremos a continuacin.
1. El Diagnstico Ambiental Sectorial, estar orientado a
disponer de una adecuada identificacin, inventario y caracterizacin
ambiental, econmica y social del sector empresarial, que permita
entre otros aspectos, la Identificacin de la Problemtica ambiental en
el sector, y la Determinacin de las Causas y prioridades que generan
dicha problemtica. La Problemtica y Causas debern ser
identificadas y determinadas mediante mtodos apropiados que
faciliten la adecuada concertacin y participacin activa de los
diferentes actores involucrados.
Para el almacenamiento y procesamiento de la informacin del
diagnstico, se deber hacer uso de herramientas cientfico-tcnicas
como los Sistemas de Informacin Ambiental SIA.
Las Soluciones Estratgicas, estarn constituidas bsicamente
por los Objetivos Programticos orientados a eliminar o mitigar las
causas que ocasionan la problemtica ambiental sectorial identificada
y a su solucin. Pueden incluir tambin la definicin de Estrategias
que orienten el modo y mecanismos para el logro de los objetivos, as
como el enunciado de Programas que canalicen los lineamientos de la
Poltica Ambiental Sectorial.
3. Mecanismos de Seguimiento y Evaluacin. Para garantizar la
retroalimentacin y mejoramiento continuo en el desarrollo del
PEGAS, y por lo tanto la mxima armonizacin posible entre lo
planificado y lo ejecutado, es fundamental que el plan cumpla dos
requisitos bsicos: el primero, que cada uno de sus elementos

206
constitutivos sean debidamente cuantificados, medidos y valorados,
mediante Indicadores Ambientales apropiados y, en segundo lugar,
que el Plan en su conjunto sea debidamente sistematizado.
Evaluacin de Impacto Ambiental EIA a Proyectos
Individuales de Alta Incidencia Ambiental
Como se plante previamente en el captulo 2, para facilitar el
proceso de EIA de Proyectos Individuales con alta incidencia
ambiental y lograr una disminucin considerable de esfuerzos y
recursos (econmicos, tcnicos y de tiempo) a las EPAC, se ha
propuesto que dicho proceso sea adelantado directamente por las
Entidades Pblicas Sectoriales EPS (Ministerios de Minas y
Energa, Transporte, Desarrollo y Agricultura, Salud, etc.), a travs de
sus Unidades Ambientales Competentes UAC. Recordemos que
las UAC debern ser conformadas al interior de cada EPS y ET, y
dependern directamente del J efe superior de cada Entidad, pero
funcionarn como unidades cooperantes de la gestin de las EPAC.
En la Figura No. 41 se muestra un esquema general del
procedimiento de EIA en Proyectos Individuales.

Figura No. 41 Procedimiento de EIA en Proyectos Individuales
con alta incidencia ambiental

207
Como se puede apreciar, el fin o propsito ltimo de los
procesos de EIA en el marco de la gestin ambiental sistmica ser
garantizar que la Empresa Promotora del proyecto, disponga e
implemente un Plan de Manejo Ambiental PMA adecuado, que
cumpla fundamentalmente dos requisitos bsicos:
En primer lugar, que el PMA sea formulado a partir de un
Estudio de Impacto Ambiental EsIA debidamente orientado y
verificado por la EPS competente y, en segundo lugar, que el PMA
sea debidamente validado, mediante un proceso de Validacin
Ambiental Obligatoria VAO, donde se confronten y lleven al
escrutinio pblico, tanto la posicin tcnica de la EPS a travs de un
Concepto Tcnico de Verificacin CTV, como la posicin
tcnica de la Empresa Promotora del proyecto, a travs de una Auto
Declaracin de Conformidad Ambiental del Plan de Manejo
Ambiental ADCA del PMA.
En definitiva, como ha sido descrito, el proceso de EIA en
Proyectos Individuales, estar orientado fundamentalmente a obtener
un Plan de Manejo Ambiental Validado PMAV, que adems de
servirle a la Empresa Promotora como mecanismo de informacin
pblica, le servir para obtener ante la EPAC la Certificacin
Ambiental Obligatoria CAO exigida por la autoridad territorial
competente como requisito previo y complementario para obtener la
Licencia de Ejecucin o Desarrollo del proyecto en la jurisdiccin
territorial respectiva.
De esta manera, el proceso de EIA incluir las siguientes etapas:
Evaluacin Preliminar EP, Formulacin de Trminos de
Referencia TR, Estudio de Impacto Ambiental EslA,
Verificacin del Estudio de Impacto Ambiental VEsIA y la

208
Validacin Ambiental Obligatoria VAO, las cuales se describen a
continuacin.
Evaluacin Preliminar EP
Con el fin de optimizar el proceso de EIA como herramienta de
planificacin para la toma de decisiones, ste debe integrarse al
proyecto desde su misma concepcin, para lo cual se requiere proveer
mecanismos claros y eficientes, que disminuyan la discrecin
administrativa y faciliten procesos de seleccin que permitan excluir
del rgimen de EIA a todos aquellos proyectos y actividades que no
presenten impactos ambientales realmente significativos.
Un mecanismo al respecto, lo constituye la realizacin de una
Evaluacin Preliminar EP del Proyecto, realizada por la Entidad
Pblica Sectorial EPS una vez reciba la solicitud de realizar un
procedimiento de EIA, que le permita determinar sus efectos
relevantes, las preocupaciones del pblico con relacin al proyecto, y
las temticas inherentes al mismo que podran ameritar una evaluacin
ms profunda.
La EP deber ser realizada tomando como base los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial POAS y por supuesto, la
reglamentacin de uso del suelo establecida en el Plan de
Ordenamiento Territorial POT correspondiente. En muchos
casos, dichos planes, as como la existencia de normas y
especificaciones tcnicas sectoriales
39
permitiran obviar el proceso
de EIA para proyectos con impactos poco significativos y dedicar

39
En lo posible, cada EPS deber establecer y validar ante las EPAC, las
normas y especificaciones tcnicas sectoriales correspondientes a cada tipo
de obra o proyecto, que permitan obviar en los casos pertinentes, la EIA.

209
mayor tiempo a la evaluacin y seguimiento de iniciativas de mayor
incidencia ambiental.
En este punto es importante tener en cuenta que, las EPAC en
comn acuerdo con las EPS, debern establecer con claridad el tipo de
Proyectos sujetos a EIA, y dentro de este marco, restringir la lista de
proyectos que requieren Certificacin Ambiental Obligatoria
CAO a aquellos que presenten alguna de las siguientes
particularidades:
Que el proyecto o tipo de proyecto, no haya sido involucrado
dentro de una Evaluacin Ambiental Estratgica EAE, es
decir, que no est contemplado en la reglamentacin de uso del
suelo establecida en el POT.
Que a pesar de estar contemplado en la reglamentacin de uso
del suelo, adicionalmente presente No Conformidades con
relacin a las normas ambientales sectoriales.
Cuando la EP determina que el Proyecto en cuestin presenta
cualquiera de las dos particularidades anteriores, podremos decir que
el Proyecto genera impactos ambientales y por lo tanto debe ser objeto
del procedimiento de EIA.
No obstante, teniendo en cuenta que el procedimiento de EIA se
realiza a partir de un Estudio de Impacto Ambiental EsIA, los
Trminos de Referencia TR para la realizacin de dichos
estudios, debern ser orientados y definidos por la EPS competente,
de acuerdo con el nivel de incidencia ambiental del proyecto, como se
describe a continuacin.
Formulacin de Trminos de Referencia TR
Los Trminos de Referencia TR estarn orientados a
establecer los alcances especficos que deber tener el EsIA, de

210
manera que se garantice la identificacin y valoracin de los impactos
ambientales significativos, as como la formulacin de las medidas
adecuadas para contrarrestarlos.
Por la experiencia colombiana, son mltiples los inconvenientes
y limitaciones que presenta la formulacin de TR. De acuerdo con
Snchez y Morillo [1998], dicha problemtica puede ser resumida en
cuatro grandes aspectos: 1) la falta de claridad y establecimiento de
unas reglas de juego 2) la inexistencia de procedimientos
administrativos para la preparacin de los TR. 3) alto nivel de
discrecionalidad de las autoridades que los formulan. 4) Poca o
ninguna concertacin entre las partes: autoridad ambiental, la empresa
promotora, los consultores, otras autoridades pertinentes y la
comunidad.
A efectos de la presente propuesta, y a fin de evitar los mltiples
inconvenientes asociados con la formulacin de los TR, se acoge lo
planteado por Snchez y Morillo [1998], en el sentido de que las
EPAC deberan definir y reglamentar los procedimientos
administrativos de preparacin de TR especficos para los EsIA
teniendo en cuenta los siguientes aspectos: 1) lista de actividades; 2)
umbrales y criterios especficos, tales como la escala del proyecto,
sensibilidad de los ecosistemas y asentamientos socioculturales
circunvecinos o la naturaleza y magnitud de los impactos potenciales;
3) existencia de especificaciones tcnicas ambientales sectoriales para
la iniciativa propuesta; 4) uso de TR genricos nicamente como gua
o apoyo, para definir el alcance de los TR especficos; 5) composicin
del grupo que define los TR; 6) tendencia a eliminar los monitoreos
puntuales cuando haya programas regionales de monitoreo; 7)
condiciones y lmites de tiempo para participacin de los distintos

211
sectores (autoridad ambiental, empresa promotora, comunidad
potencialmente afectada, otros sectores).
Aunque es recomendable la participacin de la comunidad y de
otros sectores interesados, la formulacin de TR ser realizada bajo la
coordinacin de la Unidad Ambiental Competente UAC de la
EPS respectiva. Es conveniente, para evitar duplicacin y esfuerzos
innecesarios, que dicha participacin sea convocada una vez agotada
la instancia de la Evaluacin Preliminar, que permita filtrar los
proyectos y hacerla nicamente en aquellos casos donde las
condiciones especiales lo ameriten. En tal caso, se debern establecer
claramente los tipos de mecanismos que permitan identificar y
convocar a los actores mencionados, sin excluir a ninguno que se vea
afectado o tenga injerencia en el asunto. As mismo, se debern
establecer claramente los tipos de procedimientos y temticas a tratar.
Estudio de Impacto Ambiental EsIA
Durante los ltimos 30 aos, los Estudios de Impacto Ambiental
EsIA han evolucionando sustancialmente, desde cuando se
consideraban como un complemento de las evaluaciones de
factibilidad y de los anlisis de costo / beneficio en proyectos, hasta
actualmente, cuando se consideran los impactos significativos en su
contexto amplio, es decir, el escenario en el cual la accin generar
impactos sobre la sociedad, la regin de influencia y el escenario local
y, su intensidad, es decir, la magnitud del impacto.
En este sentido, el EsIA constituye un importante instrumento
empresarial para la planificacin ambiental y la toma de decisiones,
exigido para predecir, basados en los conocimientos y mtodos
cientficos existentes, los impactos ambientales y socioeconmicos

212
importantes derivados de una actividad empresarial determinada (p.e.
el desarrollo de un Proyecto), as como identificar y definir las
medidas de prevencin, compensacin, mitigacin y correccin de
impactos y efectos negativos de dicha actividad, todas stas plasmadas
en un Plan de Manejo Ambiental PMA. Genricamente, el
contenido bsico de un EsIA deber incluir los siguientes elementos:
1. Resumen del Estudio de Impacto Ambiental.
2. Descripcin del proyecto, obra o actividad: incluir la localizacin,
las etapas, dimensiones, costos y cronograma de ejecucin.
3. Descripcin de los procesos y operaciones, identificacin y
estimacin de los insumos, productos, subproductos, desechos,
residuos, emisiones, vertimientos y riesgos tecnolgicos, sus
fuentes y sistemas de control dentro del proyecto, obra o actividad.
4. Delimitacin, caracterizacin y diagnstico de las reas de
influencia directa e indirecta, as como la cobertura y el grado de
los impactos del proyecto, obra o actividad, con base en la
afectacin que pueda ocasionar sobre los diferentes componentes
del medio ambiente.
5. Estimacin de los impactos y efectos ambientales: con base en la
informacin de los numerales anteriores se identificarn los
ecosistemas sensibles, crticos y de importancia ambiental y social.
Igualmente se identificarn, caracterizarn y estimarn los
impactos y efectos ambientales, su relacin de causalidad y se
elaborar el anlisis de riesgo.
6. Plan de Manejo Ambiental PMA: se elaborar para prevenir,
mitigar, corregir y compensar los posibles impactos y efectos del
proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente. Debe incluir el
plan de monitoreo, seguimiento y contingencia.
En el marco de la gestin ambiental sistmica, existen dos
condiciones bsicas para que el EsIA sea realmente efectivo: en

213
primer lugar, que se incorpore desde las primeras etapas de la
actividad, es decir, desde la etapa de discusin y planificacin, de
manera que el componente ambiental sea parte integral del diseo y
no una justificacin de decisiones que ya han sido tomadas, y en
segundo lugar, que la realizacin del EsIA sea responsabilidad directa
de la EPS respectiva, la cual ser la encargada de adelantar el proceso
de contratacin para la elaboracin del EsIA y la interventora
pertinente, garantizando as, una mayor independencia en la
identificacin y estimacin de impactos ambientales y contribuyendo
a evitar conflictos de inters en la preparacin de los estudios y en el
proceso de EIA. Queda claro, que los costos de realizacin del EsIA y
dems costos inherentes, debern ser asumidos totalmente por la
Empresa Promotora. En la Figura No. 42 se esquematiza la
metodologa bsica en el desarrollo de un EsIA.

Figura No. 42 Esquema metodolgico bsico en el desarrollo de
un EsIA
Verificacin del Estudio de Impacto Ambiental VEsIA
La Verificacin del Estudio de Impacto Ambiental VEsIA,
constituir un proceso de anlisis y evaluacin adelantado por una
Comisin de Verificacin CV, bajo la coordinacin de la Entidad
Pblica Sectorial Competente EPS, y culminar con la emisin
de un Concepto Tcnico de Verificacin CTV, tal como se
esquematiza en el procedimiento propuesto en la Figura No. 43.


214
Figura No. 43 Procedimiento propuesto para la Verificacin del
Estudio de Impacto Ambiental VEsIA
En todo caso, de acuerdo al rea jurisdiccional donde se vaya a
adelantar el Proyecto, la EPAC correspondiente fijar los mecanismos
de accin de las Comisiones de Verificacin, su financiacin y los
criterios en que debern basarse estas Comisiones para verificar los
EsIA y los impactos asociados a la actividad.
correspondiente har las veces de EPS, y por lo tanto ser la
encargada de coordinar el proceso de verificacin del EsIA.
As pues, la VEsIA consistir en revisar, analizar y conceptuar
sobre la conformidad de los EsIA con relacin a los siguientes
criterios bsicos de verificacin:
El cumplimiento y ajuste del EsIA los Trminos de Referencia.
La amplitud y profundidad del EsIA como soporte de
informacin para la toma de decisiones.
La Efectividad (eficacia y eficiencia) del Plan de Manejo
Ambiental PMA.

215
En cualquier caso, el proceso de VEsIA culminar con la
emisin de un Concepto Tcnico de Verificacin CTV, el cual
constituir el soporte tcnico conceptual por parte de EPS, para su
posterior confrontacin y escrutinio pblico en el proceso de
Validacin Ambiental Obligatoria VAO que se explica a
continuacin.
Validacin Ambiental Obligatoria VAO
El derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente
sano implica igualmente el deber de la comunidad de velar por su
proteccin y por lo tanto, su derecho y deber de participar activamente
en las decisiones que pudieran afectarlo.
La experiencia en pases desarrollados demuestra claramente,
que el xito de los Proyectos est estrechamente relacionado con la
participacin de la comunidad en las diferentes etapas de desarrollo de
los mismos. Tradicionalmente esta participacin tiende a ignorarse,
dejndose al margen o, para el final de la formulacin de dichos
Proyectos.
El Estado y especficamente cada EPAC en coordinacin con
las EPS, tendrn la responsabilidad de crear y hacer funcionar los
mecanismos adecuados que permitan una amplia informacin y
participacin de la comunidad en la toma de decisiones.
Bajo la lgica de un Estado Democrtico y de Derecho y,
teniendo en cuenta la misin y responsabilidad asignada a la Sociedad
Civil en cuanto a la proteccin ambiental, esto es, la de velar por un
medio ambiente sano y por lo tanto, la responsabilidad de ser
partcipe y veedora del cumplimiento de las misiones, tanto de la
organizacin oficial como de la empresarial, a efectos de la presente

216
propuesta, la Validacin Ambiental Obligatoria VAO tendr un
significado bien especial y especfico, ya que consideraremos que ser
la sociedad civil o la comunidad, y solo ella, quien tendr la potestad
de validar o no, una determinada actuacin empresarial, especialmente
cuando dicha actuacin pueda ser potencialmente conflictiva.
Con esta consideracin, la accin de VAO se constituir en un
elemento clave en la AMA de Actividades Empresariales, y por lo
tanto ser necesario crear los mecanismos adecuados de consulta y
participacin comunitaria (informacin, dilogo, audiencias pblicas,
etc.), que permitan llevarla a cabo.
As las cosas, la accin de VAO se concibe como un proceso en
donde se confronta y lleva al escrutinio pblico, por un lado, la
posicin tcnica de la EPS / EPAC a travs del CTV y por otro, la
posicin tcnica de la Empresa Promotora del Proyecto, a travs de
una Auto Declaracin de Conformidad Ambiental ADCA que se
describe posteriormente.
El proceso de VAO sera realizado bajo la coordinacin de la
EPAC y/o EPS y tendr como resultado final el Plan de Manejo
Ambiental Validado PMAV. En la Figura No. 44 se esquematiza
el proceso de VAO descrito.

Figura No. 44 Esquema general del proceso de Validacin
Ambiental Obligatoria VAO
81.0.0.0 PEAEM en Entidades Territoriales
empresarial en Entidades Territoriales ET estar orientada por un
lado, a participar activamente y de manera coordinada con las EPAC,

217
en la formulacin del Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial CAPOT, de los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial POAS y del Plan Estratgico
de Gestin Ambiental PEGA y por otro lado, a la formulacin
del Plan de Accin Ambiental PAA a ser desarrollado por la
Unidad Ambiental Competente de la Entidad Territorial respectiva,
como se explica a continuacin.
Plan de Accin Ambiental de Entidades Territoriales PAA de
ET
El Plan de Accin Ambiental de Entidades Territoriales PAA
de ET se constituye en un instrumento operativo de compromiso
institucional y de ejecucin de las Soluciones Estratgicas del PEGAR
durante el perodo de gestin de cada Gobernador o Alcalde, y por lo
tanto, deber ser coherente con el PEGAR y articulado a las
posibilidades tcnicas y financieras de cada Entidad Territorial.
En este contexto, el PAA de ET deber permitir, a partir de las
Soluciones Estratgicas planteadas en el PEGAR, formular
apropiadamente las Soluciones Operativas requeridas para dar
respuesta a la problemtica ambiental identificada.
El PAA de ET deber contener al menos los tres siguientes
elementos bsicos: El Diagnstico Ambiental (Problemas, Causas y
Soluciones Estratgicas del PEGAR), las Soluciones Operativas
(Proyectos, Actividades, Metas, Costos) y, los Mecanismos de
Seguimiento y Evaluacin.
82.0.0.0 PEAEM en Empresas Comerciales
empresarial en Empresas Comerciales EC estar orientada, por

218
un lado a la formulacin del Programa de Gestin Ambiental
PGA derivado del Sistema de Gestin Ambiental SGA
diseado para cada empresa en particular y por otro lado, a la
formulacin de los Planes de Manejo Ambiental PMA derivados
de los Estudios de Impacto Ambiental EIA a que sea sometida la
empresa por las EPAC como consecuencia de sus actividades
empresariales.
El Programa de Gestin Ambiental PGA, constituye un
instrumento de carcter voluntario, ya que es consecuencia de la
implantacin del SGA a nivel empresarial.
De acuerdo con el numeral 4.3.4. de la Norma ISO 14001, el
programa ambiental deber describir cmo se conseguirn los
objetivos y metas de la organizacin, incluyendo su planificacin en el
tiempo y el personal responsable para la implantacin de la poltica
ambiental de la organizacin. Posteriormente se describen ms en
detalle los elementos constitutivos y alcances del PGA, de acuerdo
con la Norma ISO 14001.
Plan de Manejo Ambiental Validado PMAV
Como se ha explicado, el Plan de Manejo Ambiental PMA
constituye la razn de ser y el fin ltimo del EsIA, y en consecuencia,
el Plan de Manejo Ambiental Validado PMAV, constituir el
resultado final del proceso de EIA, el cual servir para dos propsitos:
por un lado, como documento obligatorio de respaldo y soporte
tcnico al Director de la EPAC, para el otorgamiento de la
Certificacin Ambiental Obligatoria CAO, y por otro lado, como
elemento de informacin y comunicacin pblica por parte de la
empresa, con la cual podr mostrar, antes que un problema, una

219
ventaja competitiva.
En cualquier caso, en el PMA se debern plasmar cada una de
las acciones a seguir para mitigar, eliminar, controlar y/o compensar
los impactos ambientales negativos, as como potenciar los impactos
ambientales positivos identificados y evaluados en el EsIA, tal como
se esquematiza en la Figura No. 45.

Figura No. 45 Esquema general del Plan de Manejo Ambiental -
PMA

En la formulacin del PMA se identificar, por un lado, las
principales acciones de manejo ambiental (programas, proyectos,
actividades) de los medios natural y social y la magnitud de los costos
involucrados, prestando especial atencin a la identificacin de
impactos con alto riesgo ambiental y, por otro lado, un plan de
estudios complementarios, con un perfil de los proyectos de
investigacin o profundizacin necesarios para complementar la
informacin del medio natural y social. Adicionalmente, se debern
definir los mecanismos de monitoreo, seguimiento y evaluacin del
PMA, y cronograma de actividades, todo lo cual se describe
posteriormente.
83.0 Desarrollo Sostenible de Productos, Procesos y Servicios
DS (PPS)
La funcin de Desarrollo Sostenible de Productos, Procesos y
Servicios DS (PPS) , se concibe como aquella a travs de la cual
las empresas llevan a cabo su misin bsica, y podra ser adelantada,

220
en principio, por las siguientes acciones tal como se esquematiza en la
Figura No. 46:

Figura No. 46 reas de Accin en la Funcin de DS (PPS)
84.0.0 Establecimiento de Sistemas de Gestin Ambiental segn
la Norma ISO 14001
Como se pudo apreciar anteriormente, de toda la familia de
normas ISO de la serie 14000, la ms relevante quizs, es la norma
ISO 14001 sobre Sistemas de Gestin Ambiental SGA ya que es
la referencia que debern usar las empresas que pretendan la
Certificacin Ambiental Voluntaria CAV de su SGA.
La ISO 14004 por su parte, es una gua no certificable que tiene
como fin dar asistencia genrica a una organizacin para implantar o
mejorar un SGA. Describe las directrices generales sobre principios,
sistemas y tcnicas de apoyo y por lo tanto, puede ser utilizada por
aquellas organizaciones que requieran una orientacin general ms
amplia sobre todos los temas relacionados con los SGA. Contiene
ejemplos, descripciones y opciones que ayudan a la empresa a
implantar un SGA y a consolidar su articulacin con el manejo global
de la empresa [Norma ISO 14004, 1996].
De todas maneras, por la importancia especfica que reviste la
norma ISO 14001, a continuacin se describen brevemente su objeto y
campo de aplicacin, los elementos constitutivos y requisitos del SGA
segn la norma y, las estrategias para la implantacin del SGA.
No obstante lo anterior, resulta conveniente aclarar que,
mientras esta norma no est lo suficientemente desarrollada y se haya

221
comprobado extensa y satisfactoriamente su aplicabilidad, constituir
solamente una buena gua voluntaria para el desarrollo sistmico de la
Gestin Ambiental Empresarial GAE, lo que implica, que podra
ser complementada y/o delimitada con otras normas nacionales
similares, segn la necesidad y conveniencia de cada empresa.
85.0.0.0 Objeto y campo de aplicacin de la norma ISO 14001
sobre SGA
La ISO 14001, constituye una especificacin que describe los
requisitos de un SGA, es decir, describe las especificaciones y
directrices para su utilizacin. Se ha desarrollado para ser aplicable a
todos los tipos y tamaos de organizaciones y para ajustarse a diversas
condiciones geogrficas, culturales y sociales.
Sin embargo, contiene solamente aquellos requisitos que pueden
ser auditados objetivamente con propsitos de certificacin/registro
y/o autodeclaracin.
El objeto fundamental de la norma ISO 14001 es el SGA. En
este sentido, la norma especifica los requisitos para que un SGA
capacite a una organizacin para formular una poltica y unos
objetivos, teniendo en cuenta los requisitos legales y la informacin
acerca de los impactos significativos.
De acuerdo con esta norma, el SGA proporciona un proceso
estructurado para la consecucin de mejoras continuas, cuyo ritmo de
aplicacin ser determinado por la organizacin a la vista de factores
econmicos y otras circunstancias [Norma ISO 14001, 1996].
Aunque se pueda esperar alguna mejora en el comportamiento
ambiental gracias a la adopcin de un planteamiento sistemtico,
deber entenderse que el SGA es una herramienta que capacita a la
organizacin para alcanzar y controlar sistemticamente el nivel de

222
comportamiento que a s misma se propone. Por estos motivos, la
puesta en prctica y funcionamiento del SGA no es garanta por s
misma de una reduccin inmediata de los impactos ambientales
negativos.
La base de este planteamiento sistemtico de mejora continua lo
constituye un proceso dinmico que sigue el ciclo de poltica
ambiental, planificacin, implantacin y funcionamiento, control y
accin correctora y, revisin por la direccin, mediante el
establecimiento y cumplimiento continuo y reiterativo de los
elementos y requisitos del SGA tal como se representa en la Figura
No. 47.

Figura No. 47 Esquema general de un SGA segn la norma ISO
14001
El SGA se aplica a aquellos aspectos ambientales
40
que la
organizacin puede controlar y sobre los que puede esperarse que
tenga influencia y establece por s misma, criterios de actuacin
ambiental especficos [Norma ISO 14001, 1996].
De acuerdo con la norma, sta se aplica a cualquier empresa que
desee:
Implantar, mantener y mejorar un SGA.
Asegurarse de su conformidad con la poltica ambiental
establecida.

40
Los aspectos ambientales constituyen los elementos de las actividades y PPS
de una organizacin que pueden interactuar con el medio ambiente. Un
aspecto ambiental significativo es aquel que tiene o puede tener un impacto
ambiental significativo [Norma ISO 14001, 1996].

223
Demostrar a terceros tal conformidad.
Conseguir la certificacin y registro de su SGA ante un
organismo externo.
Realizar una Auto Evaluacin y una Auto Declaracin de
conformidad con esta norma internacional [Norma ISO 14001,
1996].
86.0.0.0 Elementos constitutivos y requisitos del SGA segn la
norma ISO 14001
En la Tabla No.12 se resumen los diferentes elementos y
requisitos para la norma ISO 14001.
Tabla No. 12 Elementos y Requisitos de la norma ISO 14001

A continuacin se describen y analizan brevemente cada uno de
los elementos constitutivos y requisitos del SGA segn la norma ISO
14001.
Revisin Inicial
La revisin inicial se realizar para aquellas organizaciones que
carezcan de un SGA, como primer paso para identificar su situacin
actual con respecto al medio ambiente. De acuerdo con la norma
(anexo A.3.1), dicha revisin tiene por objetivo
...la consideracin de todos los aspectos ambientales de la
organizacin como base para el establecimiento del SGA [Norma
ISO 14001, 1996].
Un correcto planteamiento de la revisin inicial puede incluir el
uso de listas de comprobacin, entrevistas, inspecciones, mediciones
directas y, resultados de otras revisiones anteriores, dependiendo de la

224
naturaleza de las actividades. Segn el mismo anexo, la revisin
deber cubrir cuatro reas clave:
Requisitos legales y reglamentarios.
Identificacin de los aspectos ambientales significativos
relacionados con las emisiones atmosfricas, vertidos de agua,
gestin de residuos, contaminacin del suelo, empleo de
materias primas y recursos naturales y otras cuestiones
ambientales locales y que afecten a la comunidad.
Examen de todas las prcticas y procedimientos de gestin
ambiental existentes.
Evaluacin de la informacin obtenida a partir de las
investigaciones sobre incidentes previos.
En cualquier caso, debern considerarse las operaciones
normales y anormales dentro de la empresa, as como las situaciones
potenciales de emergencia.

Poltica ambiental
La poltica ambiental constituye el motor para la implantacin y
la mejora del SGA, de tal forma que pueda mantener y mejorar
potencialmente su comportamiento ambiental. Con la intencin de
evitar que las empresas copien las polticas de otras o que redacten
polticas muy floridas, pero con poca sustancia, la norma requiere que
las empresas aseguren que su poltica ambiental satisfaga las
siguientes condiciones (numeral 4.2 de la norma):
Que sea apropiada con relacin a la naturaleza, magnitud e
impactos ambientales de sus actividades y de sus Productos,
Procesos y Servicios PPS.

225
Que incluya el compromiso de la empresa en cuanto a la mejora
continua, la prevencin de la contaminacin, el acatamiento de
la legislacin y reglamentacin ambiental aplicable y con otros
compromisos que la organizacin suscriba.
Que la poltica ambiental constituya el marco para establecer y
revisar una serie de objetivos y metas ambientales concretas y
bien definidas que materialicen el cumplimiento de los
compromisos mencionados.
Que la poltica ambiental sea documentada, implantada,
mantenida al da y comunicada a todos los empleados y estar a
disposicin del pblico.
Que la poltica ambiental est dentro del contexto de la poltica
ambiental de cualquier corporacin o grupo empresarial al que
pertenezca.

226
Aunque en la norma no se establece, es evidente que la poltica
ambiental deber estar armonizada y ser coherente con la poltica
ambiental estatal.
Planificacin
La planificacin comprende los aspectos ambientales, los
requisitos legales y otros requisitos, los objetivos y metas y el
programa de gestin ambiental.
Aspectos ambientales
De acuerdo con el numeral 4.3.1 de la norma, La organizacin
debe establecer y mantener al da los procedimientos para identificar
los aspectos ambientales de sus actividades y PPS que pueda
controlar y sobre los que se pueda esperar que tenga influencia, para
determinar aqullos que tienen o pueden tener impactos significativos
en el medio ambiente.
Esto implica que deber asegurarse de que los aspectos
relacionados que puedan ocasionar impactos negativos sean tenidos en
cuenta cuando se establezcan los objetivos ambientales.
As mismo, en la determinacin de los aspectos ambientales, se
debern tener en cuenta los flujos materiales asociados con sus
actividades y PPS actuales y con los pasados que pudieran ser
relevantes. Segn la norma (anexo 4.3.1), el proceso para la
identificacin de los aspectos ambientales significativos, asociados a
las actividades en las unidades operativas, deber considerar cuando
fuese relevante, aspectos tales como: emisiones atmosfricas, vertidos
al agua, gestin de residuos, contaminacin del suelo, empleo de
materias primas y recursos naturales y, otras cuestiones ambientales
locales y que afecten a la comunidad.

227
Este proceso deber considerar las condiciones de
funcionamiento normales, las condiciones de parada y arranque de las
actividades, as como los impactos potenciales, juzgados con realismo,
asociados a situaciones de emergencia razonablemente previsibles.
Tambin se considerar el costo y el tiempo que supone la realizacin
del anlisis, as como la disponibilidad de datos fiables. En este
proceso puede emplearse informacin ya desarrollada por razones
reglamentarias o de otro tipo.
La organizacin deber tener en cuenta el grado de control real
que puede tener sobre los aspectos ambientales bajo consideracin. En
todo caso, se trata de identificar los aspectos ambientales
significativos asociados a las actividades y PPS, y no pretende exigir
una valoracin detallada de su ciclo de vida.
En otras palabras, las organizaciones no tienen que evaluar cada
entrada de producto, componente o materia prima, sino que pueden
seleccionar categoras de actividades y/o PPS para identificar aquellos
aspectos con mayor probabilidad de tener un impacto significativo.
Requisitos legales y otros requisitos
La organizacin debe establecer y mantener al da un
procedimiento para la identificacin y el acceso a los requisitos
legales, y otros requisitos a los que la organizacin se someta que sean
aplicables a los aspectos ambientales de sus actividades y PPS. De
acuerdo con la norma (anexo A.3.2), ejemplos de esos otros requisitos
pueden ser los cdigos de buenas prcticas industriales, los acuerdos
con autoridades pblicas o las directrices o pautas de comportamiento
no reglamentarias.
Objetivos y metas

228
Segn el numeral 4.3.3 de la norma, La organizacin debe
establecer y mantener documentados los objetivos y metas
ambientales, para cada una de las funciones y niveles relevantes
dentro de la organizacin. Cuando se establezcan y revisen estos
objetivos, la organizacin debe considerar los requisitos legales y de
otro tipo, sus aspectos ambientales significativos, sus opciones
tecnolgicas y sus requisitos financieros, operacionales y de negocio,
as como la opinin de las partes interesadas. Los objetivos y metas
deben ser consecuentes con la poltica ambiental, incluido el
compromiso de prevencin de la contaminacin.
Los objetivos debern ser especficos y las metas debern ser
mensurables siempre que sea posible y, donde sea apropiado, tendrn
en cuenta medidas preventivas. Cuando una empresa contemple
opciones tecnolgicas, puede considerar el uso de la mejor tecnologa
disponible cuando sea econmicamente viable, eficiente desde el
punto de vista de los costos, y se juzgue apropiada.
La referencia a los requisitos financieros de la empresa no
significa que las organizaciones estn obligadas a emplear
metodologas para la contabilidad de costos ambientales.
Programa de gestin ambiental - PGA
Una vez fijados los objetivos y metas ambientales, stos deben
someterse a un proceso de implantacin, por lo cual, la organizacin
debe establecer y mantener al da un programa o programas para
lograr sus objetivos y metas, el cual constituye un elemento clave para
la implantacin adecuada del SGA.
De acuerdo con el numeral 4.3.4 de la norma, el programa
ambiental deber describir cmo se conseguirn los objetivos y metas

229
de la organizacin, incluyendo su planificacin en el tiempo y el
personal responsable para la implantacin de la poltica ambiental de
la organizacin.
Tambin puede incluir, cuando sea pertinente y prctico,
consideraciones acerca de las etapas de planificacin, diseo,
produccin, marketing y desecho, lo cual puede resumirse tanto para
las actividades y PPS actuales como para los nuevos. Si un proyecto
se relaciona con actividades o PPS nuevos o modificados, el programa
debe modificarse donde sea necesario, para asegurarse de que la
gestin ambiental se aplica a tales proyectos. En tal caso, el programa
debera incluir una revisin ambiental de las nuevas actividades. El
programa ambiental podr ser subdividido con el fin de tratar
elementos especficos de las operaciones de la empresa.
Implantacin y funcionamiento
Comprende la definicin y documentacin de los siguientes
elementos:
Estructura y responsabilidades
Persigue el establecimiento de la estructura organizativa, la
definicin de funciones, responsabilidades y autoridad. La direccin
deber asegurar que se asignan los recursos necesarios para la
implantacin y mantenimiento del sistema. Estos recursos incluyen
tanto recursos humanos y conocimientos especializados, como
recursos tecnolgicos y financieros.
Segn el numeral 4.4.1 de la norma, las funciones, las
responsabilidades y la autoridad, deben estar definidas y
documentadas, para lo cual la direccin deber designar
representantes especficos que, sin perjuicio de otras responsabilidades

230
puedan:
Asegurar que los requisitos del SGA estn establecidos,
implantados y mantenidos al da de acuerdo a la norma.
Informar del funcionamiento del SGA a la alta direccin para su
revisin y como base para la mejora del sistema.
En organizaciones grandes o complejas puede haber ms de un
representante con dichas atribuciones. En pequeas y medianas
empresas, estas responsabilidades pueden ser asumidas por un
individuo. Sin embargo, la implantacin con xito de un SGA
demanda el compromiso de todos los empleados de la empresa.
Por lo anterior, las responsabilidades ambientales no deberan
considerarse como restringidas a la funcin ambiental, sino que
pueden tambin incluir otras reas de la empresa, como la gestin
operativa y las funciones de apoyo distintas a las ambientales.
Formacin, sensibilizacin y competencia profesional
Segn el numeral 4.4.2 y el anexo A.4.2 de la norma, se
requiere que todo el personal que lleve a cabo funciones que puedan
causar impactos ambientales significativos tenga una competencia
profesional adecuada sobre la base de una educacin, formacin o
experiencia apropiadas. Ante esto, la organizacin debe identificar las
necesidades de formacin y establecer y mantener al da
procedimientos para hacer conscientes a sus empleados o miembros
en cada nivel o funcin.
Tambin deber exigir que los contratistas que trabajen para ella
sean capaces de demostrar que sus empleados poseen la formacin
adecuada. La alta direccin deber determinar el nivel de experiencia,
competencia profesional y entrenamiento adecuados para asegurar la

231
capacidad del personal, especialmente aquellos que desempean
funciones especializadas de gestin ambiental.
Comunicacin
De acuerdo con el numeral 4.4.3 de la norma, con relacin al
SGA y a los llamados aspectos ambientales, la empresa deber
establecer procedimientos para la recepcin, documentacin y
respuesta de informacin a las peticiones (relacionadas con el medio
ambiente) remitidas por las partes interesadas externas, tales como
las autoridades locales o grupos cvicos.
Ejemplos de los temas que podra abordar la organizacin,
segn este apartado, es la manera como establecern los canales de
comunicacin con las autoridades pblicas, especialmente en lo
referente a la obtencin de certificaciones de conformidad ambiental,
como se ver posteriormente.
Documentacin del SGA
Segn el numeral 4.4.4. de la norma, la organizacin debe
establecer y mantener al da, en papel o en formato electrnico, la
informacin para:
describir los elementos bsicos del sistema de gestin y su
interrelacin.
orientar sobre la documentacin de referencia.
El nivel de detalle de la documentacin deber ser suficiente
para poder describir los elementos centrales del SGA y su interaccin,
as como proporcionar las indicaciones para poder obtener una
informacin ms detallada sobre el funcionamiento de partes
especficas del sistema.
Segn la norma (anexo A.4.4), la documentacin relacionada

232
podr incluir: informacin de los procesos, organigramas, normas internas
y procedimientos de funcionamiento y, planes de emergencia. Dicha
documentacin podr integrarse con la documentacin de otros
sistemas implantados por la empresa y por lo tanto, no tiene por qu
ser en forma de un nico manual.
Control de la documentacin
debe establecer y mantener al da procedimientos para controlar toda
la documentacin requerida por la norma....
La intencin del control de la documentacin es asegurar que las
empresas creen y mantengan la documentacin suficiente como para
asegurar la implantacin del SGA. No obstante, la atencin principal
de la empresa deber estar en la implantacin efectiva del sistema y en
el funcionamiento ambiental y no en un sistema complejo de control
de la documentacin.
Segn Lamprecht, la documentacin debe ser legible, fechada
(con fechas de revisin) y fcilmente identificable, conservada de
manera ordenada y archivada por un perodo especificado, y por lo
tanto, dicho procedimiento debe garantizar lo siguiente:
La revisin y correccin peridica de los documentos y la
aprobacin de los mismos por personal autorizado debidamente
identificado.
La identificacin y disposicin de los documentos pertinentes y
actualizados.
La retirada de los elementos obsoletos de todos los puntos de
emisin y de uso.
La identificacin apropiada de cualquier elemento obsoleto que
se conserve por motivos legales o como referencia interna.

233
Control operacional
debe identificar aquellas operaciones y actividades que estn
asociadas con los aspectos ambientales significativos, conforme a su
poltica, objetivos y metas.
La organizacin deber planificar estas actividades, incluyendo
el mantenimiento, para asegurar que se efectan segn las condiciones
especificadas.
El control operacional en trminos generales constituye un
requisito imprescindible para evitar que la empresa se desve de lo
expuesto en la poltica ambiental y se separe de los objetivos y metas
ambientales asociadas a ella.
Para satisfacer lo anterior, es probable que deban especificarse
unos criterios operacionales para ciertos procedimientos, para lo cual
se podran recurrir a dispositivos informticos que permitan
obtenerlos de manera automtica.
Planes de emergencia y capacidad de reaccin
establecer y mantener al da procedimientos para identificar y
responder a accidentes potenciales y situaciones de emergencia, y
para prevenir y reducir los impactos ambientales que puedan estar
asociados a ellos.
Tambin deber revisar y comprobar peridicamente tales
procedimientos cuando ello sea posible con el objetivo de asegurar
que se han considerado todas las situaciones potenciales de
emergencia y las debidas respuestas. En este contexto es fundamental
que la empresa desarrolle estudios adecuados de evaluacin de

234
riesgos.
Segn Lamprecht, el riesgo se define como, una caracterstica
fsica o qumica de un material, proceso o instalacin que tiene el
potencial de causar daos a las personas, la comunidad o al medio
ambiente en general [Lamprecht, 1997].
Los estudios de evaluacin de riesgos sern concebidos para
ofrecer a las empresas una serie de datos que contribuyan a la mejora
en materia de seguridad y de la gestin de los riesgos con el fin de
reducir o eliminar los riesgos inherentes en diversos tipos de
actividades y procesos. De acuerdo con Lamprecht, el proceso bsico
para la evaluacin de riesgos consta de los siguientes pasos:
El anlisis de las propiedades de los materiales y de las
condiciones del proceso.
La experiencia en la utilizacin de los productos.
El desarrollo de una matriz (o matrices) de referencias cruzadas
o interacciones.
El empleo de las tcnicas apropiadas para la identificacin de
los riesgos.

235
Comprobacin y accin correctora
La comprobacin y accin correctora comprende los siguientes
elementos:
Seguimiento y medicin
establecer y mantener al da procedimientos documentados para
controlar y medir de forma regular las caractersticas clave de sus
operaciones y actividades que puedan tener un impacto significativo
en el medio ambiente.
Igualmente establece que debe establecer y mantener al da un
procedimiento documentado para la evaluacin peridica del
cumplimiento de la legislacin y reglamentacin aplicable. Esto debe
incluir el registro de la informacin de seguimiento del
funcionamiento, de los controles operacionales relevantes y de la
conformidad con los objetivos y metas ambientales de la organizacin.
Los equipos de inspeccin debern estar calibrados y someterse a
mantenimiento y los registros de este proceso deben conservarse de
acuerdo con los procedimientos de la empresa.
No-conformidad, accin correctora y accin preventiva
establecer y mantener al da procedimientos que definan la
responsabilidad y autoridad para controlar e investigar las no
conformidades llevando a cabo acciones encaminadas a la reduccin
de cualquier impacto producido, as como para iniciar y completar
las acciones correctoras y preventivas correspondientes.
Cualquier accin correctora o preventiva tomada para eliminar
las causas de no conformidades, reales o potenciales, debe ser

236
proporcional a la magnitud de los problemas detectados y ajustada al
impacto ambiental encontrado. As mismo, la organizacin deber
implantar y registrar en los procedimientos documentados cualquier
cambio que resulte como consecuencia de las acciones correctoras y
preventivas.
De acuerdo con la norma (anexo 4.5.2), en el establecimiento y
mantenimiento de procedimientos para la investigacin y correccin
de no conformidades, la empresa deber incluir los siguientes
elementos bsicos:
La identificacin de la causa de la no-conformidad.
La identificacin y la implantacin de las acciones correctoras
necesarias.
La implantacin o la modificacin de los controles necesarios
para evitar repeticiones de la no-conformidad.
El registro de cualquier cambio en los procedimientos escritos
de la accin correctora.
Registros
Los registros proporcionan evidencias acerca de la ejecucin del
SGA, e indican si ha tenido xito o no, en el logro de los objetivos,
metas y criterios de actuacin. Segn el numeral 4.5.3 de la norma,
...la organizacin debe establecer y mantener al da procedimientos
para identificar, conservar y eliminar los registros ambientales....
La informacin a registrar puede ser muy extensa en cuanto a
objetivos y alcance, desde la relativa a la formacin hasta la relativa a
los resultados de auditoras y revisiones, por lo cual los registros
ambientales deben ser legibles, identificables y podrn ser
relacionados con la actividad o PPS implicado. Asimismo, deben ser

237
guardados y conservados de forma que puedan recuperarse fcilmente,
y estn protegidos contra daos, deterioro o prdida, establecindose y
registrndose el perodo durante el que deben ser conservados.
De acuerdo con la norma (anexo A.5.3), las empresas
establecern y mantendrn procedimientos para registrar, entre otros
los siguientes aspectos:
Todos los requisitos legales, reglamentarios y dems requisitos
normativos correspondientes a los aspectos ambientales de sus
actividades y PPS.
Tareas y responsabilidades asignadas.
Informacin sobre el proceso productivo y los PPS.
Procesos de Autoevaluacin de Conformidad y sus resultados.
Comunicaciones de las partes interesadas, quejas, y acciones
subsiguientes.
Progreso hacia el logro de objetivos y metas.
Incidencias de no-cumplimiento, acciones correctoras y sus
resultados.
Resultados de auditoras y acciones subsiguientes.

238
Auditoras Ambientales al Sistema de Gestin Ambiental
AA(SGA)
Las Auditoras Ambientales a los Sistemas de Gestin
Ambiental AA(SGA) constituyen una parte esencial de cualquier
SGA, ya que proporcionan los medios para revisar el funcionamiento
efectivo del sistema y poner en marcha acciones correctivas en caso
necesario. Segn el numeral 4.5.4 de la norma, la organizacin
deber establecer y mantener al da programas y procedimientos para
que se realicen auditoras del SGA.
Las pueden ser internas o externas a la empresa, dependiendo de
quin y para qu fin se realicen, y aunque su naturaleza difiera algo en
los objetivos que se pretenden alcanzar, su enfoque general es el
mismo, siendo realizadas en ambos casos segn las guas establecidas
en las normas ISO 14010/1/2.
Genricamente las AA(SGA) se definen como un proceso de
evaluacin sistemtico, documentado, peridico y objetivo de la
eficacia de una organizacin, de su Sistema de Gestin Ambiental y/o
de los procedimientos destinados a la proteccin del medio ambiente.
En este punto es importante distinguir claramente entre
evaluacin ambiental y auditora ambiental. De acuerdo con la ISO
41
,
las diferencias pueden analizarse desde varios puntos de vista, tal
como se muestra en la Tabla No.13.
Tabla No. 13 Diferencias bsicas entre Evaluacin y Auditora

41
ISO ONLINE. International Organization for Standardization. "Application
of standards". "Operation of a certification system". "The role of
standardization in economic development". "Establishment and management
of a national standards body". Internet http://www.iso.ch/, 1997.

239

En otras palabras, una evaluacin es una auditora en la que no
existe un objetivo o estndar con el cual medir, esto es, si la empresa
no tiene implantado un SGA, se debe hablar de evaluacin y no de
auditora. As, mientras la evaluacin se ocupa de las actividades,
entradas y salidas durante el ciclo de vida de los PPS, as como de los
impactos, efectos y riesgos ambientales de los Proyectos, la auditora
ambiental se ocupa del SGA en su conjunto, esto es, de las polticas,
los procedimientos, los estndares, registros, informes y las prcticas
documentadas, etc.
Las auditoras ambientales podrn ser internas o externas a la
empresa, dependiendo de quin y para qu fin se realicen.
Las Auditoras Ambientales Internas AAI, aunque se lleven
a cabo de manera rutinaria y peridica, tambin pueden desarrollarse
como respuesta a cambios significativos en el SGA, o en las
actividades o PPS de la empresa o bien, por la necesidad de poner en
marcha medidas correctoras. En general, se realizan con el fin de
proporcionar a la empresa la oportunidad de mejorar su SGA, y de ese
modo contribuir a la mejora continua de su actuacin ambiental.
Segn la norma (anexo A.5.4), un programa de auditora interna, as
como los procedimientos, debern abarcar los siguientes campos:
las actividades y reas que deben contemplar las auditoras.
la frecuencia de las auditoras
las responsabilidades asociadas con la gestin y direccin de las
auditoras
la comunicacin de los resultados de las auditoras
la competencia profesional del auditor

240
el procedimiento de auditora.
Las Auditoras Ambientales Externas AAE se llevaran a
cabo por diferentes razones, como son:
Evaluar la conformidad del SGA de una empresa con los
requisitos de una norma como la ISO 14001, a fin de permitir su
certificacin.
Evaluar la buena prctica ambiental de un contratista cuando
existe un deseo de establecer contacto o continuar con l.
Comprobar si un SGA o determinadas prcticas cumplen la
legislacin.
Revisin por la Direccin
Una vez establecido, el SGA deber contener mecanismos para
su propio mantenimiento. La revisin por la direccin debe atender a
la eventual necesidad de cambios en la poltica, objetivos y otros
elementos del SGA, a la vista de los resultados de la auditora del
SGA, las circunstancias cambiantes y el compromiso de mejora
continua.
De acuerdo con la norma (anexo A.6), el alcance de dicha
revisin deber ser completo, aunque no es necesario revisar a la vez
todos los elementos del sistema y por lo tanto, podr desarrollarse
durante un perodo largo de tiempo. Igualmente, establece que la
revisin de la poltica, objetivos y procedimientos deber llevarse a
cabo por el nivel directivo que los haya definido y deber incluir entre
otros aspectos:
los resultados de auditoras,
la extensin con la que se han cumplido los objetivos y metas,

241
la adecuacin continuada del SGA con relacin a las
condiciones cambiantes y a la informacin y,
los motivos de preocupacin que surjan entre las partes
interesadas.

242
Resumiendo todo lo hasta aqu descrito con relacin a la norma
ISO 14001, sta da forma a un nuevo enfoque de proteccin del medio
ambiente, ya que al contrastarla con el modelo de orden, mando y
sancin que an prevalece, la norma establece un reto a cada
organizacin para que asuma sus aspectos ambientales, fije sus
objetivos y metas y, se comprometa con la aplicacin de unos
procesos eficaces y fiables y con la mejora continua.
Para esto deber unir a los trabajadores y a la direccin en un
sistema de concientizacin colectiva e informada y de responsabilidad
personal con relacin al comportamiento ambiental de la
organizacin.
87.0.0.0 Estrategias para la implantacin del SGA
De acuerdo con la revisin realizada, se tienen identificadas
como mnimo cuatro opciones diferentes para la implantacin de
Sistemas de Gestin Ambiental SGA segn la empresa tenga o
no Sistema de Gestin de Calidad SGC. A continuacin se
describen brevemente cada una de ellas.
SGA independiente y paralelo al SGC
Desarrollar el SGA de forma paralela e independiente del SGC,
supone que la organizacin ya dispone de un SGC. Esto implica muy
posiblemente una duplicacin de esfuerzos, ya que conlleva la
coexistencia de subestructuras asociadas como se muestra en la Figura
No. 48.

Figura No. 48 SGA y SGC paralelos

243
SGA integrado con el SGC
Desarrollar el SGA de manera integrada con el SGC, supone
aprovechar el hecho de que la norma ISO 14001 se basa en gran
medida en la norma ISO 9001 y por lo tanto se integra el SGA en el
entorno del SGC. Esto implica hacer una modificacin sustancial del
SGC a fin de acomodar los requisitos de la norma ISO 14001. As, la
fusin de ambos sistemas sera total al lograr un slo sistema, tal
como se muestra en la Figura No. 49.

Figura No. 49 SGA y SGC integrados
SGA en referencias cruzadas con el SGC
Desarrollar el SGA mediante referencias cruzadas con el SGC,
supone que en vez de proceder al desarrollo de un sistema
completamente independiente, se hagan referencias cruzadas con el
SGC segn sea necesario.
Al igual que en la opcin anterior, siempre supondr alguna
modificacin del SGC para que ste acoja los procedimientos del
SGA. As, esta opcin constituye un hbrido entre las dos anteriores
posibilidades, al adoptar algunas de las caractersticas del modelo
paralelo y otras del modelo integrado, tal como se muestra en la
Figura No.50.

Figura No. 50 Sistema hbrido entre SGA y SGC
SGA totalmente independiente
Cuando la empresa no dispone de ningn sistema de gestin
establecido, su desarrollo sera semejante a la primer opcin

244
planteada. Sin embargo, es evidente que en este caso, la implantacin
y desarrollo del SGA implicar un poco ms de esfuerzo,
especialmente en cuanto a la toma de conciencia y formacin del
personal de la empresa.
En cualquiera de las estrategias de implantacin mencionadas,
es fundamental la planificacin previa del trabajo. No obstante,
cuando se requiere implantar un SGA totalmente independiente, es
fundamental realizar la Revisin Inicial, que permita disponer de ms
informacin sobre las actividades y el cumplimiento ambiental de la
empresa y poder as adelantar una planificacin ms detallada. En la
Figura No. 51 se resalta la importancia de la Revisin Inicial cuando
se desea implantar un SGA totalmente independiente.

Figura No. 51 SGA totalmente independiente
Adicionalmente, se debern considerar los siguientes aspectos:
El modelo de SGA que se va a seguir (por ejemplo, la norma
ISO 14001 u otra norma especfica de la organizacin o del
sector).
Las intenciones en lo que se refiere a la certificacin o el
registro de la empresa.
El nivel de la organizacin en el que se va a implantar (toda la
empresa, o bien un entorno particular o una actividad
determinada).
El plazo deseado para el establecimiento del SGA, la
certificacin o el registro.
La posicin ambiental que se pretende alcanzar (por ejemplo, el
liderazgo ambiental en el sector).

245
De todas maneras, aquellas empresas que deseen desarrollar e
implantar un SGA podrn obtener ayuda de organismos muy diversos,
como son la administracin pblica, cmaras de comercio, grupos de
inters, firmas consultoras y muchas otras instituciones, entre ellas sus
propias asociaciones sectoriales. Asimismo, existen paquetes de
software disponibles en el mercado cuyo fin es facilitar el desarrollo y
mantenimiento de los mismos.
88.0.0 Adopcin de la Estrategia de Produccin Ms Limpia
PML
La Produccin Ms Limpia PML es definida como la
aplicacin continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada
en los Productos, Procesos y Servicios PPS, para reducir los
riesgos relevantes a los humanos y al medio ambiente" [UNEP, 1996].
En el caso de los Productos, se orienta hacia la reduccin de los
impactos negativos que acompaan el ciclo de vida del producto,
desde la extraccin de materias primas, hasta su disposicin final. En
el caso de los Procesos productivos, se orienta hacia la conservacin
de materias primas y energa, la eliminacin de materias txicas y la
reduccin de la cantidad y toxicidad de todas las emisiones
contaminantes y desechos.
En el caso de los Servicios, se orienta hacia la incorporacin de
la dimensin ambiental, tanto en el diseo como en la prestacin de
los mismos.
En la prctica, conviene distinguir entre los conceptos de
Produccin Limpia y Produccin Ms Limpia, ya que el primero se
concibe como la meta que ser alcanzada con las nuevas inversiones
en tecnologas limpias, mientras que el segundo, se concibe como el
desarrollo de un proceso de mejora continua de los PPS, y por lo

246
tanto, es un proceso dinmico, sistmico y sistemtico, el cual no se
aplica una vez, sino permanentemente, en cada una de las fases del
ciclo de vida. Bajo este contexto, la tecnologa ms limpia es slo un
elemento ms dentro del concepto de PML, ya que ste incluye otros
elementos como las actitudes y las prcticas gerenciales de
mejoramiento continuo de la gestin ambiental empresarial.
Como cualquier inversin, la decisin de invertir en PML
depende de la relacin costo-beneficio. Actualmente y en la prctica,
se ha optado ms por la adopcin de estrategias ambientales
correctivas (tratamientos al final del proceso) que estrategias
preventivas el caso de la PML. No obstante, la experiencia
desarrollada en muchas empresas, especialmente en el mbito de
pases desarrollados, est demostrando que con el tiempo los costos
disminuyen significativamente, debido a los beneficios generados a
partir del aumento en la eficiencia de los procesos, los ahorros en el
consumo de materias primas y energa, y la disminucin de residuos y
emisiones contaminantes.
En definitiva, la PML resulta ser un estrategia viable en el
cumplimiento de la misin empresarial, pues se constituye en una
fuente de oportunidades antes que en un obstculo, y por lo tanto, sus
objetivos especficos sern:
Optimizar el consumo de los recursos naturales y las materias
primas.
Aumentar la eficiencia energtica y utilizar energticos ms
limpios.
Prevenir y minimizar la generacin de cargas contaminantes.
Prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos
ambientales sobre la poblacin y los ecosistemas.

247
Adoptar tecnologas ms limpias y prcticas de mejoramiento
continuo en la gestin ambiental empresarial.
Minimizar y aprovechar los residuos.
89.0.0 Ejecucin de Planes de Accin Ambiental PAA y/o
de Programas de Gestin Ambiental PGA
La ejecucin del Plan de Accin Ambiental PAA y/o de
Programa de Gestin Ambiental PGA (de acuerdo con la norma
ISO 14001), implica el desarrollo eficaz y eficiente de cada una de las
acciones establecidas para llevar a cabo la poltica ambiental
empresarial.
Para garantizar la ejecucin efectiva del PAA y por ende su
retroalimentacin y mejoramiento continuo, es fundamental
implementar adecuadamente los mecanismos de seguimiento y
evaluacin del mismo, los cuales se describen posteriormente.
90.0.0 Ejecucin de Planes de Manejo Ambiental PMA
Como ha sido descrito, los Planes de Manejo Ambiental
PMA constituyen el resultado final de los procesos de Certificacin
Ambiental Obligatoria CAO, obtenidos ya sea mediante el
cumplimiento de las Guas Ambientales Sectoriales o medianta la
Evaluacin de Impacto Ambiental EIA en proyectos de alta
incidencia ambiental.
La ejecucin del PMA implica el desarrollo eficaz y eficiente de
cada una de las acciones de manejo ambiental formuladas para
contrarrestar los impactos ambientales negativos y potenciar los
impactos ambientales positivos identificados y valorados en el EsIA.
Para garantizar la ejecucin efectiva del PMA y por ende su
retroalimentacin y mejoramiento continuo, es fundamental

248
implementar adecuadamente los mecanismos de seguimiento y
evaluacin del mismo, los cuales se describen posteriormente.
91.0 Control de Gestin Ambiental CGA
La Funcin Ambiental Bsica de Control de Gestin Ambiental
CGA se concibe como un proceso de autocontrol y estar
orientado a garantizar la mxima armonizacin posible entre lo
planificado y lo ejecutado en cada uno de los diferentes tipos de
empresa considerados.
La CGA ser adelantada en principio, mediante tres acciones
bsicas como son las Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental
AECA, las Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental
ADCA, y la Certificacin Ambiental Voluntaria CAV, tal
como se muestra en Figura No. 52:

Figura N. 52 Acciones bsicas del CGA empresarial
A continuacin se describe en que consistirn cada una de ellas.
92.0.0 Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental
AECA
Las Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental AECA
tendrn como misin principal servir a las empresas como forma de
auto-comprobacin de la conformidad de su actuacin ambiental,
permitindole entre otros aspectos, facilitar la comunicacin en el
seno de la empresa, aumentar el rendimiento de los recursos,
sensibilizar al personal, disponer de un banco de datos importante para
cualquier iniciativa.
Por otro lado, las AECA constituyen la base para el logro de

249
otros objetivos posteriores como pueden ser, la obtencin de permisos
ambientales, certificaciones de conformidad ambiental, ya sean
obligatorias o voluntarias, plizas de seguros de cumplimiento,
contratos, subvenciones, etc.
Las AECA sern llevadas a cabo por cada empresa, y segn el
mbito especfico de actuacin que se evale, podrn ser realizadas
sobre los Planes Estratgicos de Gestin Ambiental PEGA,
Planes de Accin Ambiental PAA y Planes de Manejo Ambiental
PMA, sobre el Sistema de Gestin Ambiental SGA y sobre
Productos, Procesos y Servicios PPP, como se esquematiza en la
Figura No. 53.

Figura No. 53 Tipos de AutoEvaluaciones de Conformidad
Ambiental AECA
93.0.0.0 Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin a los PEGA,
PAA y PMA
El desarrollo del proceso de Monitoreo, Seguimiento y
Evaluacin a los PEGA, PAA y PMA implica que stos cumplan los
dos requisitos anteriormente mencionados: primero, que sus
elementos constitutivos sean cuantificados, medidos y valorados
mediante Indicadores apropiados y, segundo, que cada plan sea
debidamente normalizado y sistematizado mediante un Plan
Indicativo.
Cumplidos los dos anteriores requisitos, el proceso de
Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin se vuelve casi automtico, pues
consistir bsicamente en registrar sistemticamente (Registros de
Ejecucin) las actividades desarrolladas y, confrontar cada una de las

250
metas propuestas del Plan Indicativo con las metas ejecutadas del
Registro de Ejecucin, para perodos de tiempo predeterminados,
logrando as detectar y evaluar las variaciones de lo ejecutado con
respecto a lo planificado (No Conformidades) y en consecuencia,
tomar las medidas correctivas del caso. En la Figura No. 54 se
esquematiza lo anteriormente descrito.

Figura No. 54 El proceso de Monitoreo, Seguimiento y
Evaluacin de los PEGA, PAA y PMA
94.0.0.0 Auditoras Ambientales Internas a Sistemas de Gestin
Ambiental AAI (SGA)
Las Auditoras Ambientales Internas a Sistemas de Gestin
Ambiental AAI (SGA) , son realizadas por encargo directo de la
empresa y tienen por objetivo, adems de facilitar el autocontrol por
parte de la direccin de la empresa sobre las prcticas que puedan
tener efectos sobre el medio ambiente, evaluar su adecuacin a las
polticas ambientales de la empresa y servirle de base para su posible
participacin en un sistema de certificacin ambiental voluntaria.
Orgnicamente las Auditoras Ambientales Internas AAI
suelen depender del Director General, del Director Tcnico, del
Director de Produccin, o en los casos de grandes organizaciones, del
Director de Auditora Interna.
Las AAI se planificarn y ejecutarn de acuerdo con las
directrices establecidas en la norma ISO 14010/1/2 y su alcance real
viene dado en funcin de las necesidades de cada empresa. Por estos
motivos, la AAI podr abarcar desde los aspectos meramente
organizativos hasta aspectos relacionados con la gestin de los

251
residuos finales.
Dicho de otra manera, el alcance de las AAI se puede
contemplar desde dos puntos de vista complementarios:
Organizativos. Comprende, desde el anlisis de su situacin
legal, hasta los aspectos puramente organizativos o econmicos-
financieros.
Anlisis tcnico de la situacin. Comprende, desde el anlisis de
las materias primas e investigacin del proceso productivo
hasta, la toma de muestras de los factores del medio con
mayores posibilidades de resultar impactados, estudio de la
eficacia de las medidas correctoras, gestin de residuos, etc.

En la Figura No. 55 se muestra un esquema general del
procedimiento de AAI de SGA segn la norma ISO 14011.

Figura No. 55 Esquema metodolgico bsico en el
desarrollo de una AAI segn la norma ISO 14011
95.0.0.0 Monitoreo, seguimiento y evaluacin a Productos,
Procesos y Servicios MSE(PPS)
El monitoreo, seguimiento y evaluacin a Productos, Procesos y
Servicios MSE(PPS), implica una accin continua de
comprobacin y accin correctora, la cual comprende los siguientes
elementos:
Monitoreo
El monitoreo implica la toma de informacin continua mediante
registros que proporcionen evidencias acerca de la generacin de los
PPS, e indican si ha tenido xito o no, en el logro de los objetivos,

252
metas y criterios de actuacin.
La informacin a registrar puede ser muy extensa en cuanto a
objetivos y alcance, por lo cual los registros ambientales deben ser
legibles, identificables y debern ser relacionados con los PPS
implicados. Asimismo, deben ser guardados y conservados de forma
que puedan recuperarse fcilmente, y estn protegidos contra daos,
deterioro o prdida, establecindose y registrndose el perodo durante
el que deben ser conservados.
Como mnimo, las empresas debern establecer y mantener
procedimientos para monitorear y registrar, entre otros los siguientes
aspectos:
Todos los requisitos legales, reglamentarios y dems requisitos
normativos correspondientes a los PPS.
Tareas y responsabilidades asignadas.
Informacin sobre el proceso productivo y los PPS.
Comunicaciones de las partes interesadas, quejas, y acciones
subsiguientes.
Progreso hacia el logro de objetivos y metas.
Incidencias de no-cumplimiento, acciones correctoras y sus
resultados.
Resultados de auditoras y acciones subsiguientes.
Seguimiento
Toda empresa deber establecer y mantener al da
procedimientos documentados para adelantar el seguimiento continuo
de sus operaciones derivadas de la generacin de PPS. Dicho
seguimiento implica la medicin y control de forma regular y en
algunos casos en tiempo real, de las caractersticas clave de sus

253
operaciones y actividades que puedan tener un impacto significativo
en el medio ambiente. Los equipos de inspeccin debern estar
calibrados y someterse a mantenimiento y los registros de este proceso
deben conservarse de acuerdo con los procedimientos de la empresa.
Evaluacin
Toda empresa deber establecer y mantener al da un
procedimiento documentado para la evaluacin peridica del
cumplimiento de las normas tcnicas y jurdicas aplicables en la
generacin de los PPS. La evaluacin implica la utilizacin de los
registros de informacin obtenidos tanto en el monitoreo como en el
seguimiento y su confrontacin con las normas respectivas.
Accin correctora y accin preventiva
Los resultados del monitoreo, seguimiento y/o evaluacin,
debern permitir a las empresas determinar las no conformidades y
plantear las acciones encaminadas a la reduccin de cualquier impacto
producido, as como para iniciar y completar las acciones correctoras
y preventivas correspondientes.
Cualquier accin correctora o preventiva tomada para eliminar
las causas de no conformidades, reales o potenciales, debe ser
proporcional a la magnitud de los problemas detectados y ajustada al
impacto ambiental encontrado. As mismo, la empresa deber
implantar y registrar en los procedimientos documentados cualquier
cambio que resulte como consecuencia de las acciones correctoras y
preventivas.
96.0.0 Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental
ADCA
El concepto de Auto Declaracin de Conformidad Ambiental

254
ADCA, es derivado de la norma ISO serie 9000 a partir del
concepto denominado Auto Declaracin de Conformidad, tambin
utilizado posteriormente en la norma ISO serie 14000.
En la presente publicacin, se utilizar el concepto ADCA, para
significar un documento tcnico, redactado por la empresa en forma
resumida pudiendo adjuntarse documentacin tcnica, que
recoge los resultados de las Auto Evaluaciones de Conformidad
Ambiental AECA y que tendr por objetivo, servir de base
conceptual y tcnica para su confrontacin pblica en el proceso de
Validacin Ambiental Voluntaria VAV que se describe
posteriormente.
Las ADCA validadas cumplirn dos funciones bsicas: por un
lado, servir como documento de difusin pblica, para facilitar el
compromiso empresarial de comunicar la informacin relativa a su
actuacin ambiental y, por otro lado, servir como requisito previo para
la obtencin de las Certificaciones Ambientales Voluntarias
CAV por parte de los Organismos de Certificacin.
Las ADCA podrn ser de varios tipos: de Plan de Manejo
Ambiental ADCA de PMA, de Sistema de Gestin Ambiental
ADCA de SGA, y de Productos, Procesos y Servicios ADCA de
PPS, tal como se esquematiza en la Figura No. 56. A continuacin
se describe brevemente en que consistir cada una de ellas.

Figura No. 56 Tipos de Auto Declaraciones de Conformidad
Ambiental ADCA

255
97.0.0.0 ADCA de Plan de Manejo Ambiental ADCA de
PMA
La Auto Declaracin de Conformidad Ambiental del Plan de
Manejo Ambiental ADCA de PMA ser realizada por la empresa
como resultado sntesis del proceso de Seguimiento y Evaluacin del
PMA, al final de cada perodo considerado. Su contenido mnimo
tendr:
Una tabla sntesis del Plan Indicativo para el perodo
considerado.
Una tabla sntesis de los Registros de Ejecucin para el perodo
considerado.
Un anlisis y evaluacin de las No Conformidades encontradas
entre lo planificado y lo ejecutado.
Las recomendaciones y propuestas de medidas correctoras para
eliminar las No Conformidades.
98.0.0.0 ADCA de Sistema de Gestin Ambiental ADCA de
SGA
La Auto Declaracin de Conformidad Ambiental del Sistema de
Gestin Ambiental ADCA de SGA ser realizada por las
empresas despus de la revisin inicial y/o de la conclusin de cada
Auditora Ambiental Interna AAI. Su contenido bsico
comprender en particular los siguientes elementos:
La poltica ambiental de la empresa.
Una descripcin de las actividades de la empresa en la unidad
operativa considerada.
Una valoracin de todos los problemas ambientales
significativos que guardan relacin con las actividades de que se
trate.

256
Un resumen de datos cuantitativos sobre emisin de
contaminantes, generacin de residuos, consumo de materias
primas, energa y agua, ruido y otros aspectos ambientales
significativos.
Otros factores relacionados con el rendimiento ambiental.
Una presentacin del programa y el SGA de la empresa
aplicados en la unidad operativa correspondiente.
99.0.0.0 ADCA de Productos, Procesos y Servicios ADCA de
PPS
La Auto Declaracin de Conformidad Ambiental de Productos,
Procesos y Servicios ADCA de PPS ser realizada por las
empresas despus de cada Anlisis de Ciclo de Vida de Productos,
Procesos y Servicios ACV(PPS). Su contenido bsico
comprender en particular los siguientes elementos:
La poltica ambiental de la empresa.
Una descripcin de las actividades de la empresa en la unidad
operativa considerada.
Una valoracin de todos los problemas ambientales
significativos que guardan relacin con la generacin de PPS.
Un resumen de datos cuantitativos sobre emisin de
contaminantes, generacin de residuos, consumo de materias
primas, energa y agua, ruido y otros aspectos ambientales
significativos, como consecuencia de la generacin de PPS.
100.0.0 Certificacin Ambiental Voluntaria CAV
Como ha sido planteado con anterioridad, la Certificacin de
Conformidad Ambiental CCA podr ser de dos tipos: la
Certificacin Ambiental Obligatoria CAO, otorgada por
iniciativa gubernamental a travs de las Entidades Pblicas

257
Ambientales Competentes EPAC, para certificar que la
Planificacin, Ejecucin y Control de los proyectos se realice en
estricto cumplimiento de la normativa jurdica ambiental por parte de
la empresa promotora de dichos proyectos, y la Certificacin
Ambiental Voluntaria CAV, otorgada por la iniciativa privada
42
,
como reconocimiento a la conformidad ambiental de la empresa con
unas normas tcnicas.
A efectos de la presente publicacin se har referencia
fundamentalmente a la conformidad con las normas ISO 14001 sobre
Sistemas de Gestin Ambiental SGA y las normas ISO/DIS
14040/1/2/3 relacionadas con el Anlisis del Ciclo de Vida de
Productos, Procesos y Servicios ACV de PPS. De acuerdo con lo
anterior, la CAV incluir bsicamente dos tipos de certificados:
Los Certificados y/o Logotipos de Conformidad de SGA,
que avalan la eficacia y adecuado funcionamiento del Sistema
de Gestin Ambiental y,
Las Etiquetas Ecolgicas, como garanta de que los PPS tienen
repercusiones mnimas sobre el medio ambiente durante todo su
ciclo de vida.
El procedimiento genrico para el otorgamiento de la CAV
implicar el desarrollo de las siguientes las etapas: Registro y
Documentacin RD, Verificacin de Conformidad VC,

42
La CAV puede ser otorgada por primera, segunda o tercera parte. En el
primer caso, la misma empresa se autocertifica. En el segundo caso, la
certificacin puede ser realizada por un gremio del sector al que pertenezca la
empresa (pe. Sellos de Calidad). En el tercer caso, la certificacin es
realizada por organismos nacionales o internacionales de Certificacin. En
muchos pases, el organismo de certificacin es el mismo de normalizacin,
como ocurre en Colombia con el ICONTEC. Nota del autor.

258
Validacin Ambiental Voluntaria VAV, Otorgamiento o
Negacin de la CAV, tal como se esquematiza en la Figura No. 57. A
continuacin se describe brevemente en que consiste cada uno de
ellos.

Figura No. 57 Procedimiento genrico para la Certificacin
Ambiental Voluntaria CAV

259
101.0.0.0 Registro y Documentacin RD
La accin de Registro y Documentacin RD ser realizada
por los Organismos de Certificacin en todas y cada una de las etapas
del proceso de Certificacin Ambiental Voluntaria CAV, y
deber poder ser articulada al Sistema de Informacin Ambiental
SIA, donde sea posible registrar, almacenar y procesar toda la
informacin relacionada con la Gestin Ambiental Empresarial
GAE y con la Gestin Ambiental Pblica GAP, incluyendo
una identificacin e inventario general de empresas, su caracterizacin
ambiental, procedimientos administrativos en curso, legislacin y
normativas ambientales vigentes, etc.
La informacin a registrar y a documentar puede ser muy
extensa en cuanto a objetivos y alcance, desde la relativa a la
formacin hasta la relativa a los resultados de auditoras y revisiones,
por lo cual los registros deben ser legibles, identificables y podrn ser
relacionados con la actividad o PPS implicado. Asimismo, deben ser
guardados y conservados de forma que puedan recuperarse fcilmente,
y estn protegidos contra daos, deterioro o prdida, establecindose y
registrndose el perodo durante el que deben ser conservados.
102.0.0.0 Verificacin de Conformidad VC
La Verificacin de Conformidad VC consistir en determinar
por parte del Organismo Certificador, la conformidad de las empresas
en cuanto al cumplimiento de las normas tcnicas sobre Sistemas de
Gestin Ambiental SGA y sobre Anlisis del Ciclo de Vida de
Productos, Procesos y Servicios ACV de PPS.
De acuerdo con las particulares posibilidades institucionales y
econmicas de cada Organismo de Certificacin, la VC podr ser

260
realizada directamente por l, o por una Entidad Verificadora
Ambiental EVA debidamente acreditada. En cualquier caso, la
VC ser responsabilidad directa del Organismo de Certificacin, y
terminar con la emisin de un Concepto Tcnico de Verificacin
CTV, el cual constituir el soporte tcnico conceptual por parte del
Organismo de Certificacin para su posterior confrontacin pblica en
un proceso de Validacin Ambiental Voluntaria VAV, que se
explica posteriormente.
Segn la dimensin, caractersticas y posibles incidencias de la
empresa sobre el medio ambiente, la VC podr ser realizada mediante
la Verificacin de Conformidad del Sistema de Gestin Ambiental
VC(SGA) y la Verificacin de Conformidad de Productos, Procesos
y Servicios VC(PPS), como se esquematiza en la Figura No. 58.

Figura No. 58 Proceso de Verificacin de Conformidad
de estos procedimientos:
Verificacin de Conformidad del Sistema de Gestin Ambiental
VC(SGA)
Segn la dimensin, caractersticas y posibles incidencias de la
empresa considerada sobre el medio ambiente, la VC(SGA)
podr ser realizada mediante dos tipos de procedimientos:
La Auditora Ambiental Externa AAE,
La Verificacin de la AutoDeclaracin de Conformidad
Ambiental del Sistema de Gestin Ambiental.

261
A continuacin se describe brevemente el procedimiento a
seguir en cada uno de ellos.
Auditora Ambiental Externa AAE
La Auditora Ambiental Externa AAE ser realizada por un
equipo auditor externo, que puede ser una Entidad Verificadora
Ambiental EVA, con la cual se pretende estudiar, revisar y
verificar la conformidad ambiental del SGA.
La AAE se realizar teniendo en cuenta el mismo procedimiento
genrico establecido para las Auditoras Ambientales Internas
AAI, ya que aunque su naturaleza difiera algo en los objetivos que
se pretenden alcanzar, su enfoque general es el mismo, y podrn ser
realizadas en ambos casos segn las guas establecidas en las normas
ISO 14010/1/2. En este caso, el Concepto Tcnico de Verificacin
CTV corresponder con el Informe de Auditora.
Verificacin de la AutoDeclaracin de Conformidad Ambiental del
SGA
La Verificacin de la AutoDeclaracin de Conformidad
Ambiental del SGA consistir en determinar la conformidad del SGA
con los requisitos establecidos en la norma ISO 14001. El
procedimiento genrico para llevarla a cabo consistir en una lectura y
anlisis inicial de la AutoDeclaracin de Conformidad, a partir del
cual se determinar la necesidad de realizar una inspeccin ambiental
directa de la empresa o unidad operativa en cuestin donde se
verificar entre otros aspectos:
las polticas, programas, procedimientos de evaluacin y AAI,
el cumplimiento de los requisitos legislativos y funcionamiento
del SGA,

262
la fiabilidad de los datos y de la informacin incluidas en la
ADCA de SGA,
el tratamiento adecuado de todos los temas de importancia
ambiental relacionados con las actividades de la empresa y que
hayan sido incluidos en la ADCA de SGA.
Verificacin de Conformidad de Productos, Procesos y Servicios
VC (PPS)
Segn las caractersticas y posibles incidencias de los Productos,
Procesos y Servicios PPS sobre el medio ambiente, la VC(PPS)
podr ser realizada mediante dos tipos de procedimientos:
a. El Anlisis de Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios
ACV(PPS) y,
b. La Verificacin de la AutoDeclaracin de Conformidad
Ambiental de Productos, Procesos y Servicios.
A continuacin se describe brevemente el procedimiento a
seguir en cada uno de ellos.
Anlisis de Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios ACV
(PPS)
El Anlisis del Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios
ACV(PPS), tambin conocidos como LCA de sus siglas en ingls
Life Cicle Assessment, se define como, ... un proceso para evaluar las
cargas ambientales asociadas a un producto, proceso o actividad,
mediante la identificacin y cuantificacin del consumo de energa y
materiales y de los residuos vertidos al medio ambiente y para
identificar y evaluar las alternativas que puedan suponer mejoras
ambientales... [EPA, 1993].
El ACV abarca la totalidad del ciclo de vida del PPS a partir de
la extraccin y procesamiento de la materia prima, la fabricacin, el

263
transporte y la distribucin, la utilizacin, la reutilizacin, el
mantenimiento y el reciclado, hasta llegar a la disposicin final del
mismo.
La tcnica se centra en la definicin del impacto ambiental del
objeto de estudio en varios apartados concretos como el bienestar
ecolgico, la salud de las personas y el agotamiento de los recursos.
El desarrollo de las normas ISO/DIS 14040/1/2/3 se encuentran
en proceso de aprobacin. Sin embargo, a partir de ellas, ya se perfila
una metodologa general para la realizacin del ACV (PPS), que
comprende bsicamente las siguientes etapas:
La preseleccin de las categoras o familias de PPS.
La verificacin de la ADCA de PPS realizada a partir de la
valoracin del impacto ambiental de la totalidad del ciclo de
vida del PPS.
La seleccin y establecimiento de criterios de evaluacin para
cada PPS.
La definicin exacta de las categoras de PPS.
En la Figura No. 59 se esquematiza la accin de ACV (PPS)

Figura No. 59 Esquema metodolgico bsico en el
desarrollo del ACV(PPS) segn las normas
ISO/DIS 14040/1/2/3

264
Segn L. Lamprecht, los objetivos y alcances en cada uno de los
elementos involucrados en el desarrollo de un ACV pueden ser
descritos de la siguiente manera:
Definicin de los objetivos y alcance, as como la unidad
funcional para el mismo. El alcance concreta los confines, los
datos requeridos, las suposiciones y los lmites del sistema. La
unidad funcional es la medida de los rendimientos que se
obtienen con diversos datos de entrada y salida as como su
fiabilidad (calidad de los datos).
Anlisis del inventario, donde se definen los sistemas y confines
de los mismos, elaborar diagramas de flujo de los procesos
(secuencia del proceso, produccin de materiales
complementarios), recogida de datos (tablas de inventario) y
tratamiento energtico.
Evaluacin del impacto, tiene por objetivo clasificar,
caracterizar y valorar los efectos de las cargas ambientales
identificadas en el elemento del inventario. La clasificacin
permitir agrupar los datos del anlisis de inventario en una
serie de categoras del impacto producido (por ejemplo, los NOx
tiene efectos acidificantes y tambin eutroficantes). La
caracterizacin permite elaborar un perfil del impacto tal como
el potencial de contribuir al recalentamiento atmosfrico o el
potencial de contribuir a la degradacin de la capa de ozono. La
valoracin permite sopesar y contrastar las diversas categoras
del impacto producido.
Evaluacin de las mejoras, tiene por objetivo identificar y
evaluar las opciones para la disminucin del impacto ambiental
del sistema en estudio [Lamprecht, 1997].
Verificacin de la AutoDeclaracin de Conformidad Ambiental de
PPS
La Verificacin de la ADCA de PPS se realizar de

265
conformidad con las normas ISO/DIS 14040/1/2/3 relacionadas con el
ACV de PPS. Se desarrollar para verificar el cumplimiento de las
normas que definen ciertas caractersticas de seguridad y aptitud a la
funcin, sino que se encaminar a comprobar aquellas caractersticas
que los puedan clasificar como productos que no daen el medio
ambiente, es decir, la aptitud de los mismos para satisfacer criterios
ecolgicos.
El procedimiento genrico para llevarla a cabo consistir en una
lectura y anlisis inicial de la ADCA de PPS, a partir del cual se
determinar la necesidad de realizar o no, inspecciones ambientales
directas a todos y cada uno de las etapas involucradas en la
fabricacin de los PPS, desde la extraccin de materias primas,
sistemas de almacenamiento, la unidad operativa, sistemas de
distribucin y marketing, disposicin final de residuos, etc. donde se
verificar entre otros aspectos, la fiabilidad de los datos y de la
informacin incluidas en la ADCA de PPS y, el tratamiento adecuado
de todos los temas de importancia ambiental relacionados con las
actividades de la empresa y que hayan sido incluidos en la ADCA de
PPS.
Entidades de Verificacin Ambiental EVA
Las Entidades de Verificacin Ambiental EVA, sern las
encargadas de llevar a cabo la verificacin de conformidad ambiental
de la actuacin empresarial.
Segn las condiciones particulares de cada Estado, las EVA
pueden pertenecer al mismo Organismo de Certificacin, o ser
independientes (Empresas de Consultora, Entidades de Inspeccin,
Laboratorios de Ensayos y Pruebas, Inspectores Ambientales,

266
Auditores Ambientales, etc.), para lo cual debern obtener la
correspondiente Acreditacin por parte del Organismo de
Certificacin.
Para evitar influencias adversas al proceso de verificacin, en
ningn caso las EVA podrn ser juez y parte de dicho proceso. Esto
quiere decir claramente, que una EVA independiente y acreditada, que
se haya desempeado como empresa consultora para la realizacin de
una Auditora Ambiental Externa AAE o un Anlisis de Ciclo de
Vida ACV, nunca deber ni podr actuar como EVA del mismo
estudio en cuestin. Con este propsito, el Organismo de Certificacin
deber disponer de las medidas de control y reglamentarias a que haya
lugar.
De igual manera, las EVA no podrn divulgar la informacin y
los datos obtenidos en el desempeo de sus actividades hasta tanto no
se lleve a cabo el proceso de validacin. La verificacin deber actuar
sobre la base de un acuerdo escrito con la empresa que defina el
alcance de la tarea, facultando a la EVA para actuar de manera
profesional e independiente y obligando a la empresa a prestar la
cooperacin necesaria.
Concepto Tcnico de Verificacin CTV
El Concepto Tcnico de Verificacin CTV, aparte de su
calidad tcnica, deber ser comprensible, de fcil lectura, completo y a
la vez sencillo y simple, estructurado, progresivo en la presentacin
del problema, resaltando los aspectos trascendentes y separando los
tratamientos subjetivos o de juicios de valor. Con relacin a su
contenido y con independencia de la necesaria especificidad de cada
aspecto verificado (SGA o PPS), deber sealar entre otros, los

267
siguientes aspectos:
el grado de cumplimiento de la poltica ambiental empresarial y
grado de articulacin y cumplimiento de la legislacin y
normativas ambientales vigentes,
el grado de integracin del SGA o PPS, dentro de los planes
ambientales estratgicos a nivel sectorial,
comentarios recibidos en el proceso de verificacin,
discusin de los resultados obtenidos en la valoracin cualitativa
y cuantitativa,
impacto ambiental residual,
eficacia de las medidas contempladas en el Programa de Gestin
Ambiental,
propuesta y programa, en su caso, de estudios complementarios
y de detalle necesarios,
conclusiones.
103.0.0.0 Validacin Ambiental Voluntaria VAV
La Validacin Ambiental Voluntaria VAV tendr un
significado similar a la Validacin Ambiental Obligatoria VAO
previamente descrita, ya que se considera igualmente, que slo a partir
de una adecuada informacin y participacin pblica ser posible la
validacin o no, de una determinada actuacin empresarial,
especialmente cuando dicha actuacin pueda ser potencialmente
conflictiva y/o afectar a la comunidad.
Siendo as, la accin de VAV se concibe como un proceso en
posicin tcnica del Organismo de Certificacin a travs del CTV y
por otro, la posicin tcnica de la empresa solicitante de la CAV, a

268
travs de su Auto Declaracin de Conformidad Ambiental
ADCA, ya sea de su Sistema de Gestin Ambiental o de sus PPS.
El proceso de VA deber ser realizado bajo la coordinacin del
Organismos de Certificacin y tendr como resultado final la
obtencin de la ADCA validada, que segn sea el caso (SGA o PPS),
servirn para dos propsitos: por un lado, como documento
obligatorio de respaldo y soporte tcnico al Director del Organismo de
Certificacin para el otorgamiento de la Certificacin Ambiental
Voluntaria CAV, y por otro lado, como elemento de informacin
y comunicacin pblica por parte de la empresa. En la Figura No. 60
se esquematiza el proceso de VAV.

Figura No. 60 Proceso de Validacin Ambiental Voluntaria
para obtencin de la CAV
104.0.0.0 Otorgamiento o Negacin de la Certificacin
Ambiental Voluntaria CAV
El otorgamiento o negacin de la Certificacin Ambiental
Voluntaria CAV ser realizado por el Organismo de Certificacin
competente. Segn se certifique el SGA o los PPS, la CAV podr ser
de dos clases:
Los Certificados y/o Logotipos de Conformidad Ambiental de
SGA, con los cuales se avala la eficacia y adecuado
funcionamiento del SGA y,
Las Etiquetas Ecolgicas de PPS, con las cuales se avala que los
PPS certificados tienen repercusiones mnimas sobre el medio
ambiente durante todo su ciclo de vida.

ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTMICA PARA LA GAC


269
AMBIENTAL CIUDADANA A NIVEL
ESTATAL
Tal como se defini en el captulo 1, la Gestin Ambiental
Ciudadana GAC se concibe como aquella realizada por la
Sociedad Civil, con el objetivo fundamental de velar por un medio
ambiente sano y por lo tanto ser partcipe y veedora del cumplimiento
de los objetivos de la gestin ambiental pblica y empresarial.
Vista as, la GAC se constituye en un proceso sistemtico, con
un carcter eminentemente participante, veedor y controlador de la
actuacin ambiental pblica y empresarial, y por lo tanto, sus
funciones y reas de accin sern derivadas en consecuencia con
dicho carcter. Ser propiciada por la Sociedad Civil y coordinada
mediante redes de Organizaciones No Gubernamentales ONG y
dems Organizaciones Ciudadanas.
Por lo anterior, es evidente que los procesos de participacin de
la sociedad civil, constituyen el elemento fundamental y clave en el
desarrollo de la GAC y por lo tanto ser necesario la creacin de los
mecanismos y escenarios adecuados que la permitan y propicien.
La participacin es una forma consciente de intervencin social
que le permite a los ciudadanos reconocerse como actores que tienen
la oportunidad de identificarse a partir de intereses, expectativas y
demandas comunes y que estn en capacidad de traducirlas en formas
de actuacin individual o colectiva con autonoma frente a otros
actores sociales y polticos.
Los gobiernos deben garantizar la estabilidad de un sistema


270
poltico en la legitimidad de sus instituciones ante el pueblo. Esa
legitimidad se logra en la medida en que se abran espacios de
participacin para que el ciudadano ejerza su poder, ya que los
gobernantes en una democracia son representantes de la voluntad
popular.
De acuerdo con Martn Mateo R [1994], pueden identificarse
dos tipos de participacin de la Sociedad Civil: la participacin
ciudadana y, la participacin comunitaria. Veamos en que consiste
cada una de ellas:
Participacin Ciudadana. Cuando la participacin est ligada a
los intereses generales se da la participacin ciudadana. En sta, la
ciudadana de manera libre e individual, a travs del sufragio,
interviene en la escogencia de los gobernantes e integrantes de los
organismos legislativos del orden nacional, regional y local. La
participacin ciudadana tiene una connotacin esencialmente poltica,
cuyo objetivo es la democratizacin del sistema poltico.
Participacin Comunitaria. Cuando la participacin est ligada
a intereses de tipo sectorial, gremial, social o particular, se da la
participacin social y comunitaria. Esta participacin relaciona
comunidades, usuarios, minoras que buscando ser protagonistas de su
propio desarrollo se organizan y movilizan frente a la gestin del
Estado en la formulacin, ejecucin y control de las polticas sociales.
El Estado frente al ciudadano tiene el deber de garantizar y
facilitar los espacios de participacin ciudadana y comunitaria en la
vida poltica, econmica, administrativa y cultural de la nacin. A
medida que la participacin es mayor se requiere tener una serie de
condiciones como son, el conocimiento de las normas constitucionales
y legales que la amparan, la conciencia de los intereses de la


271
comunidad, la capacidad de liderazgo, la capacidad de gestin, y la
capacidad de administracin, entre otras.
El presente Captulo tiene como propsito fundamental, generar
estructura funcional de la Gestin Ambiental Ciudadana - GAC bajo
enfoque sistmico. Dicha estructura funcional deber permitir el
responsabilidades de proteccin ambiental de la Sociedad Civil.
Sistemas de Gestin Ambiental ciudadanos, que permitan su
seguimiento y evaluacin y por lo tanto, su retroalimentacin y
mejoramiento continuo, garantizando la mxima armonizacin
posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Con estos propsitos y de acuerdo con lo anteriormente
expuesto, las funciones ambientales bsicas para la GAC sern
derivadas de las funciones ambientales bsicas de la Gestin
Ambiental Pblica GAP, y de sus reas de accin, introduciendo
en cada una de ellas el componente de participacin comunitaria. As,
las funciones ambientales bsicas para la GAC sern: la Participacin
para la Poltica y Planificacin Ambiental PPPA, la Participacin
para el Fomento al Desarrollo Sostenible PFDS y, la Veedura y
Control Ciudadano VCC.
En cada una de las reas de accin de estas funciones
ambientales es fundamental que se establezcan los mecanismos de
participacin, concertacin y orientacin adecuados, como son entre
otros, los Consejos Ambientales (Nacional, Regionales y


272
Municipales), conformados con una amplia participacin de todos los
actores involucrados.
En la Figura No. 61 se esquematizan cada una de las Funciones
Ambientales Bsicas para la GAC, as como las reas de Accin que
en principio desarrollara dada funcin.

Accin para la GAC
A continuacin se describen muy someramente cada una de las
Funciones Ambientales Bsicas de la GAC y sus reas de Accin
respectivas, con la esperanza de que en un futuro no muy lejano
dichas funciones y reas de accin pudieran ser desarrolladas a
profundidad.
106.0 Participacin para la Poltica y Planificacin Ambiental
PPPA
La funcin de Participacin para la Poltica y Planificacin
Ambiental PPPA, se concibe como un proceso racional de
participacin comunitaria en la toma de decisiones sobre lo que se ha
de hacer, lo cual podr ser realizado de manera acorde con las reas
de accin propuestas para la GAP como se describe a continuacin.
107.0.0 Participacin para la Armonizacin Poltica y Regulacin
Normativa PAPRN
Uno de los retos que enfrenta la comunidad internacional en la
tarea de reemplazar los patrones de desarrollo insostenible por un
desarrollo ecolgicamente racional y sostenible, es la necesidad de
estimular una amplia participacin de la Sociedad Civil en la


273
formulacin y armonizacin de la poltica ambiental a nivel estatal.
Los gobiernos y en particular las Entidades Pblicas
Ambientales Competentes EPAC y las Entidades Pblicas
Sectoriales EPS, debern permitir la participacin de la Sociedad
Civil en la concepcin, formulacin y armonizacin de las polticas
ambientales y sectoriales, as como en los procesos de integracin
normativa y reglamentaria descritos en el captulo 2.
Una forma de lograr materializar una amplia participacin de la
Sociedad Civil en los procesos de armonizacin poltica y
reglamentaria es a travs las ONG, las cuales desempean un papel
fundamental en la tarea de dar forma y aplicacin a la democracia
participativa, ya que cuentan con una variedad de experiencia, pericia
y capacidad firmemente establecida en esferas que son de particular
importancia para la aplicacin y el examen de un desarrollo
sostenible.
108.0.0 Participacin para la Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica PPEAE
Como ha sido descrito, una de las limitaciones ms graves a las
que se enfrenta la gestin ambiental pblica tiene que ver con la pobre
participacin de la sociedad civil en los procesos de ordenamiento y
planificacin territorial, especialmente en lo relativo a la introduccin
de la dimensin ambiental en dichos procesos.
La accin de Participacin para la Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica PPEAE estar orientada a garantizar la
efectiva participacin colectiva de la sociedad civil en los procesos de
ordenamiento y planificacin territorial, de manera tal que dicha
participacin represente las aspiraciones, valores e ideas de la
sociedad en su conjunto para avanzar hacia el desarrollo sostenible y


274
se logre una ptima articulacin entre la gestin ambiental pblica,
empresarial y ciudadana a nivel estatal.
La participacin de la sociedad civil en la planificacin y
evaluacin ambiental estratgica podr darse a travs de los grupos
interesados y/o afectados, ONG locales, Academia, Consejos
Ambientales (nacionales, regionales y locales), etc., y se materializar
en la formulacin de los diferentes planes ambientales (CAPOT,
POAS, PEGA y PAA, etc.).
Para lograrlo es fundamental disponer de modelos de consulta y
participacin pblica, que permitan por un lado, el adecuado
diagnstico situacional (caracterizacin de estado y presin,
identificacin de problemticas y potencialidades), el planteamiento
de soluciones estratgicas para eliminar problemticas y fortalecer
potencialidades (lneas de accin programticas), la definicin de
soluciones operativas especficas que permitan materializar las
soluciones estratgicas planteadas (proyectos) y por otro lado, el
desarrollo de procesos de priorizacin de proyectos, de manera
articulada a la Poltica Ambiental Nacional, al Plan Nacional de
Desarrollo y de acuerdo con la disponibilidad de recursos para su
ejecucin.
De acuerdo con lo anterior, queda claro que los procesos de
diagnstico situacional deben ser lo ms homogneos posible de tal
manera que se evite la duplicacin de esfuerzos y el paralelismo
temtico en su definicin. En otras palabras, para un mismo escenario
temporal y jurisdiccional, las caracterizaciones de estado y presin, as
como la identificacin de problemticas y potencialidades son iguales
independientemente del tipo de plan que utilice dicha informacin. Lo
que cambia en cada caso son las prioridades, lo cual depender entre


275
otros aspectos, de factores polticos y de la disponibilidad de recursos
como ha sido planteado.
109.0 Participacin para el Fomento al Desarrollo Sostenible
PFDS
El logro del desarrollo sostenible constituye una accin de
carcter combinada de todas las organizaciones sociales a nivel
estatal, siendo ellas mismas el objetivo principal y directo de la
accin. Por tal motivo, el desarrollo sostenible exige el compromiso
con una gestin y unas polticas econmicas racionales, una
administracin pblica eficaz y previsible, as como la integracin de
las cuestiones ambientales en los procesos de adopcin de decisiones
contando, por supuesto, con una plena y activa participacin de la
Sociedad Civil.
La funcin de Participacin para el Fomento al Desarrollo
Sostenible PFDS se concibe como aquella participacin
comunitaria destinada a fortalecer y potenciar la capacidad estatal
para lograr el desarrollo sostenible y, por lo tanto, el aumento de
dicha capacidad, implicar el desarrollo de todas aquellas acciones
que disminuyan o mantengan constante su entropa.
De acuerdo con esto, la funcin de PFDS ser adelantada por la
Sociedad Civil mediante una gran cantidad de actuaciones. No
obstante, a efectos del presente libro, se destacan en principio dos
reas de accin que bien pueden constituir el inicio de un marco
conceptual para la funcin de PFDS: la Participacin para la
Investigacin y Educacin Ambiental y, la Participacin para la
Ejecucin de los Planes Estratgicos de Gestin Ambiental
PEGA, como veremos a continuacin:


276
110.0.0 Participacin para la Investigacin y Educacin
Ambiental PIEA
Cmo lograr que la comunidad cientfica, tecnolgica y
acadmica, hagan una contribucin ms abierta y eficaz a los procesos
de adopcin de decisiones sobre el medio ambiente y el desarrollo?
Por un lado, es fundamental que dicha comunidad cientfica,
tecnolgica y acadmica, participen activamente en los procesos de
formulacin de las polticas pblicas y se constituyan en entes
asesores de los encargados de tomar decisiones.
Por otro lado, es necesario que la Sociedad Civil conozca y
entienda mejor la funcin de la ciencia y la tecnologa en los asuntos
humanos, para lo cual se debe mejorar y ampliar la comunicacin y
cooperacin entre la comunidad cientfica, tecnolgica y acadmica
con el pblico en general, as como en el desarrollo de las campaas
de educacin ambiental de la poblacin, pues una opinin pblica bien
informada puede desempear un papel bien importante,
principalmente en cuanto a denunciar y responsabilizar a las empresas
privadas y entidades gubernamentales por los daos que causen al
medio ambiente.
111.0.0 Participacin para la Ejecucin de los Planes Estratgicos
de Gestin Ambiental y Planes de Accin Ambiental
La Sociedad Civil, a travs de las ONG y dems organizaciones
ciudadanas pueden y deben participar activamente en el desarrollo de
los Planes de Ordenamiento Territorial POT y de los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial POAS, pero
fundamentalmente en la ejecucin de los Planes Estratgicos de
Gestin Ambiental PEGA y de los Planes de Accin Ambiental
PAA en cada nivel jurisdiccional.


277
Para llevar a cabo dicha participacin es necesario que la
Sociedad Civil disponga de los recursos organizacionales, tcnicos y
financieros adecuados, estos ltimos a travs de la conformacin,
desarrollo, acceso y utilizacin de recursos financieros derivados de
Fondos Ambientales
43
, orientados a proporcionar financiamiento a
mediano y largo plazo para la proteccin ambiental.
En cualquier caso, lo fundamental es que la participacin de la
Sociedad Civil en la ejecucin de dichos planes sea realizada de
manera articulada a la gestin ambiental pblica y nunca de manera
aislada. Esto implica por supuesto, que los proyectos a ejecutarse por
la Sociedad Civil sean derivados del PEGA respectivo (nacional,
regional o municipal) y se realicen bajo la orientacin y control de la
autoridad respectiva, ya sea ambiental o territorial.
112.0 Veedura y Control Ciudadano VCC
La funcin de Veedura y Control Ciudadano VCC se
concibe como un proceso a travs del cual la Sociedad Civil apoya a
la Gestin Ambiental Pblica GAP en el desarrollo de su funcin
de Autoridad Ambiental.
Aunque son muchas las acciones de VCC que podran ser

43
Los Fondos Ambientales pueden ser de capital, es decir, aquel que gasta slo
el ingreso a partir de su capital, conservando el capital en s como un activo
permanente; extinguible, aquel que gasta su ingreso total del principal y de la
inversin a lo largo de un periodo fijo de tiempo que por lo general es
relativamente largo; y revolvente, aquel que recibe nuevos ingresos sobre una
base regular tales como ganancias provenientes de impuestos especiales,
cuotas de usuario, etc., para regenerar o aumentar el capital original. [Manual
de Fondos Ambientales del Grupo de Planeacin Interagencias IPG.
Pact Publications, New York, 1995].


278
adelantadas por la Sociedad Civil, en principio las limitaremos a dos
acciones fundamentales: La Validacin Ambiental VA y, la
Vigilancia y Control Ambiental VCA, como se explica a
continuacin:
113.0.0 Validacin Ambiental VA
Como ha sido descrito, el derecho de todas las personas a gozar
de un medio ambiente sano implica igualmente el deber de la
comunidad de velar por su proteccin y de participar activamente en
las decisiones que pudieran afectarlo.
Bajo la lgica de un Estado Democrtico y de Derecho y,
teniendo en cuenta la misin y responsabilidad asignada a la Sociedad
Civil en cuanto a la proteccin ambiental, a efectos de la presente
propuesta, la Validacin Ambiental VA tendr un significado
bien especial y especfico, ya que consideraremos que ser la sociedad
civil, y solo ella, quien tendr la potestad de validar o no, una
determinada actuacin empresarial (pblica o privada), especialmente
cuando dicha actuacin pueda ser potencialmente conflictiva.
La experiencia en pases desarrollados demuestra claramente,
que el xito de los Proyectos est estrechamente relacionado con la
participacin de la comunidad en las diferentes etapas de desarrollo de
los mismos. Tradicionalmente esta participacin tiende a ignorarse,
dejndose al margen o, para el final de la formulacin de ellos.
El Estado y especficamente cada Entidad Pblica Ambiental
Sectorial EPAC en coordinacin con las Entidades Pblicas
Sectoriales EPS, tendrn la responsabilidad de crear y hacer
funcionar los mecanismos adecuados que permitan una amplia
informacin y participacin de la comunidad en la toma de decisiones.


279
Con esta consideracin, la accin de VA se constituir en un
elemento clave funcin de Veedura y Control Ciudadano VCC,
y por lo tanto ser necesario crear los mecanismos adecuados de
consulta y participacin comunitaria (informacin, dilogo, audiencias
pblicas, etc.), que permitan llevarla a cabo.
As las cosas, la accin de VA se concibe como un proceso en
posicin tcnica de la EPAC/EPS a travs del Concepto Tcnico de
Verificacin CTV y por otro, la posicin tcnica de la Empresa
Promotora del Proyecto, a travs de las AutoDeclaraciones de
Conformidad Ambiental ADCA. Como ha sido descrito en los
captulos 2 y 3, la VA podr ser obligatoria o voluntaria segn vaya
orientada a conseguir la Certificacin Ambiental Obligatoria
CAO o la Certificacin Ambiental Voluntaria CAV.
114.0.0 Vigilancia y Control Ambiental VCA
Es fundamental reconocer el papel de la Sociedad Civil en la
Vigilancia y Control Ambiental VCA, especialmente en cuanto al
cumplimiento de la normativa ambiental.
La VCA consistir en la observacin, vigilancia y control
continuo de las tendencias y comportamientos de aquellos factores
y/o agentes de afectacin ambiental, como son las actividades
empresariales y las actividades ciudadanas. Podr realizarse por la
comunidad de manera individual o colectiva y podra coordinarse con
la accin de Seguimiento y Control a factores de Presin Ambiental
SCPA adelantada por las EPAC a travs de los Observatorios
Ambientales.
Algunos mecanismos para adelantar la accin de VCA por parte


280
de la comunidad, pueden ser la conformacin de Grupos de Apoyo
Ambiental, Organizaciones No Gubernamentales, Grupos Ecolgicos,
Organizaciones Comunitarias, etc., que participen y apoyen la labor de
SCPA. Se destaca tambin, la participacin de estudiantes de ltimo
ao de Bachillerato, mediante la prestacin de un Servicio Ambiental
Obligatorio, a travs de la Polica y/o Fuerzas Armadas.
115.0.0 Participacin en el Control de Gestin Institucional
PCGI
La Constitucin de la mayora de los pases del mundo
democrtico establecen el derecho de peticin con relacin a la
solicitud de informacin gubernamental. Esto obliga a todas las
entidades a cargo de las decisiones pblicas a suministrar de manera
irrestricta, informacin al pblico sobre los procedimientos,
documentos e informacin administrativa gubernamental.
As pues, se debe garantizar que cualquier ciudadano tenga
acceso a la documentacin involucrada en el desarrollo de la gestin
institucional gubernamental, por lo que en el presente libro, se
propone que cada Entidad Pblica Ambiental Competente EPAC
disee y genere Pginas Web en Internet, donde publiquen, entre otros
aspectos, los Planes Estrategicos de Gestin Ambiental PEGA y
los Planes de Accin Ambiental PAA, as como los
correspondientes Informes de Gestin, de tal manera que cualquier
ciudadano pueda tener acceso a los mismos y por lo tanto a la
informacin pertinente que le permita ser partcipe y veedora de la
gestin institucional.
APROXIMACIN SISTMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA


281
116. CAPTULO 5. APROXIMACIN SISTMICA
A LA GESTIN AMBIENTAL PBLICA EN
COLOMBIA
Como ha sido planteado, el marco conceptual y las estructuras
funcionales genricas desarrolladas en los captulos anteriores
constituyen simplemente la base para el diseo de los Sistemas de
Gestin Ambiental pblicos, empresariales y ciudadanos requeridos
en el desarrollo de la gestin ambiental sistmica a nivel estatal.
El presente captulo, a partir de una breve revisin del marco
institucional actual y de la problemtica de la gestin ambiental de
Colombia, tiene por objetivo principal plantear una propuesta
preliminar para el fortalecimiento de la Gestin Ambiental Pblica
GAP del pas, basada en el desarrollo del nuevo enfoque funcional
y organizacional descrito en los captulos anteriores, como punto de
partida para la materializacin y desarrollo de la gestin ambiental
sistmica en Colombia.
117.0 Marco Institucional y su Problemtica actual
No es propsito ni constituye parte esencial del presente
captulo realizar el anlisis y evaluacin diagnstica del marco
institucional y su problemtica actual en la gestin ambiental de
Colombia. No obstante para cumplir con el objetivo planteado, resulta
apropiado disponer de una visin general de su problemtica, la cual
es obtenida a partir de una breve revisin histrica del desarrollo de la
gestin ambiental en Colombia, como veremos a continuacin.
Aunque Colombia ha sido pionera en el contexto
latinoamericano y ha estado a la vanguardia a nivel mundial en el
desarrollo de instrumentos de poltica ambiental para proteger sus


282
recursos naturales y el ambiente, la gestin ambiental adelantada en el
pas no ha estado ajena al desarrollo y evolucin experimentado a
nivel global, y por lo tanto sus fortalezas y debilidades pueden ser
descritas bajo el marco y contexto evolutivo de la gestin ambiental
global.
En sus inicios, la gestin ambiental en Colombia, al igual que en
todo el mundo, tuvo un carcter incidental, es decir, interpretaba los
deterioros ambientales como fenmenos aislados, fortuitos e
inevitables, causados por un comportamiento daino en el curso
normal de las actividades humanas. Las implicaciones polticas eran
relativamente escasas y de poca importancia e incluan entre otros
aspectos, la advertencia, la educacin, el adoctrinamiento y unas
cuantas sanciones legales, como las leyes que prohben tirar basuras,
la prohibicin de causar molestias en la va pblica, etc. En otras
palabras, el objetivo de la poltica ambiental en la gestin incidental
era esencialmentecosmtica, lo que poda definirse como una poltica
que iba detrs de los problemas", ya que slo actuaba una vez se
produca algn problema ambiental de cierta importancia.
Durante este perodo, que perdura hasta inicios de los aos 70,
se van creando en el pas las primeras entidades pblicas de
proteccin ambiental, como fueron la Corporacin Autnoma Regional
del Valle del Cauca CVC
44
, la Corporacin Autnoma Regional de

44
La CVC fue creada en 1953 segn el modelo de manejo integral de cuencas
desarrollado por la Tennessi Valley Authority de los Estados Unidos.


283
los Valles del Magdalena y el Sin CVM
45
y el Instituto Nacional
de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA
46
, entidades creadas de manera aislada y hurfanas de un contexto de
poltica ambiental nacional.
A partir de la dcada de los 70 se empieza a vivir una nueva era
en la gestin ambiental del pas y del mundo
47
, y de esa gestin
incidental, que an prevalece arraigada en muchas regiones
48
, se

45
La CVM fue creada en 1960 durante el gobierno del presidente Lleras
Camargo. Su funcin fue la proteccin y fomento de los bosques, aguas,
tierras y recursos hidrobiolgicos en los siete departamentos del bajo
Magdalena, pero fue liquidada ya que no pudo adelantar ninguna actividad
pues no tuvo asignaciones presupustales que le permitieran consolidarse y
cumplir con sus responsabilidades.
46
El INDERENA fue creado en 1968 luego de liquidada la CVM, como un
instituto descentralizado, adscrito al Ministerio de Agricultura, con el
objetivo de proteger los recursos naturales y el medio ambiente.
47
Con la realizacin de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano
en 1972, se marca el comienzo de una nueva era mundial en la gestin
ambiental, ya que por primera vez a nivel mundial y gubernamental, se pone de
manifiesto la importancia de las alteraciones que sobre el medio ambiente tienen
las actividades del hombre y se establece la necesidad de que toda la comunidad
internacional, reflexione y genere propuestas alternativas y soluciones polticas
con alcance planetario a dicha problemtica [Vega Mora L., 1996].
48
Aunque en menor grado, la gestin ambiental incidental an se realiza en
muchas regiones del territorio nacional, pero especialmente a nivel de
aquellos departamentos y reas bajo la jurisdiccin de las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible CDSs, donde a pesar de la importancia
estratgica y relevancia ambiental de los ecosistemas que all albergan, el
desarrollo de las funciones ambientales bsicas es bastante difcil, dados los
limitados recursos econmicos, tcnicos e institucionales con que se cuenta
[Vega Mora L., 1999].


284
va pasando paulatinamente a una gestin que por sus caractersticas se
denomina operacional, ya que interpreta los problemas ambientales
como consecuencia de errores en poltica, planificacin y ejecucin de
programas, es decir, por una gestin ineficaz e ineficiente, cargada de
una serie de errores e improvisaciones, donde los resultados no
corresponden con los recursos humanos, tcnicos, financieros e
institucionales utilizados.
Este tipo de gestin operacional es la que en esencia se
desarroll y se aplic la mayor parte de la poltica ambiental nacional,
desde los inicios de los aos 70 hasta principios de los aos 90. En
ella se estableci un marco legal e institucional, que aunque
aparentemente fue adecuado en sus comienzos, no se ajustaba en el
tiempo ni corresponda con las nuevas realidades sociales y
ambientales del pas en su proceso de desarrollo. El marco normativo
era basado en la implementacin casi exclusiva de instrumentos de
Comando y Control
49
, fundamentados en el cumplimiento del Cdigo
de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Decreto
2811/74) y sus decretos reglamentarios. El marco institucional estaba
constituido bsicamente por el INDERENA, sin la suficiente jerarqua
gubernamental para incidir en las polticas nacionales y con una muy
limitada capacidad institucional para cumplir adecuadamente con la
misin y responsabilidad de proteger el patrimonio ambiental del

49
Instrumentos de Comando y Control: leyes correctoras, regulaciones,
declaraciones de impacto, valoracin tecnolgica, examen de propuestas de
planificacin, etc., cuyo objetivo es rectificar el comportamiento sin intentar
alterar los acuerdos econmicos o institucionales actuales y donde las
preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a nivel
social.


285
pas
50
.
La larga crisis del INDERENA fue acompaada por el
nacimiento de 18 Corporaciones Autnomas Regionales de Desarrollo
que operaban principalmente en la zona Andina, Caribe y el andn
Pacfico, es decir, en las reas de mayor desarrollo econmico y donde
en consecuencia la presin sobre los recursos naturales es mayor. Si
bien es cierto que dichas corporaciones diferan unas de otras por
tenerse que adaptar a distintas condiciones sociales, econmicas y
ecolgicas del pas, todas ellas tenan en comn la misin de
promover el desarrollo regional mediante el aprovechamiento
sostenido, ecolgica y socialmente viable de los recursos naturales
[Rodrguez Becerra, 1998]. Bajo la jurisdiccin de estas entidades se
encontraba el 70% de los colombianos, correspondiente
aproximadamente al 50% del territorio continental nacional.
A partir de los aos 90, con la entrada en vigencia de la Nueva
Constitucin de 1991 formulada al calor de las reuniones

50
La gestin ambiental del INDERENA fue bastante difcil, como
consecuencia principalmente de su adscripcin al Ministerio de Agricultura.
Por un lado, sesg su accionar hacia la proteccin de reas en zonas rurales,
dando un poco la espalda a los problemas ambientales urbanos. De otro lado,
otras entidades del Estado como los Ministerios de Minas, Obras Pblicas,
Desarrollo, de mayor jerarqua institucional y poltica, encontraron fcil
esquivar la autoridad del INDERENA y la normatividad ambiental de
Colombia. Adicionalmente, el mismo Ministerio de Agricultura, usuario de
los recursos naturales (suelos, bosques, aguas, fauna etc.), no le permiti
hacer un control y una proteccin adecuada de ellos, ya que otras entidades del
mismo Ministerio adelantaban proyectos de colonizacin y desarrollo sobre las
mismas reas que el pas le haba encomendado proteger al INDERENA.


286
preparatorias de la Cumbre de Ro
51
y de la Ley 99 de 1993, se crea
un nuevo marco jurdico e institucional para la gestin ambiental del
pas, dndose as, los primeros pasos para el desarrollo de la gestin
ambiental sistmica en Colombia.
En este sentido, la Ley 99/93 organiza el Sistema Nacional
Ambiental de Colombia (SINA) , para asegurar la adopcin y
ejecucin de las polticas y de los planes, programas y proyectos
respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y
derechos del Estado y de los particulares en relacin con el medio
ambiente y con el patrimonio natural de la Nacin. As mismo,
define al (SINA) como el conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta
en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la
Ley.
A la cabeza del (SINA) se ubic al Ministerio del Medio
Ambiente MMA, como ente rector en la definicin de polticas,
de planificacin, de coordinacin y de decisin en materias
ambientales de gran impacto nacional. A su cargo qued tambin el

51
Se denomina Cumbre de Ro a la Conferencia de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Brasil en 1992, la cual sirvi
para encauzar la voluntad y el compromiso poltico de las naciones del
mundo hacia una accin ms eficaz en relacin con la proteccin del medio
ambiente. Sus productos ms relevantes lo constituyen la Declaracin de
Ro, que contiene los Principios sobre los derechos, las obligaciones bsicas
y las medidas nacionales con respecto al medio ambiente y el desarrollo y, la
Agenda 21, que constituye el plan de actuacin o programa de trabajo en
materia ambiental y desarrollo, acordado por la comunidad internacional para
el perodo comprendido entre 1992 y el Siglo XXI, y donde se da al concepto
general de Desarrollo Sostenible una consistencia tangible y un consenso
real.


287
manejo del Sistema de Parques Naturales Nacionales, a travs de una
Unidad Administrativa Especial.
La Administracin de los recursos naturales renovables y del
ambiente qued a cargo de 26 Corporaciones Autnomas Regionales
CARs, 8 Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDSs
dependientes directamente del MMA encargadas del manejo de los
ecosistemas nacionales ms estratgicos
52
y, 4 Unidades Ambientales
Urbanas UAUs para aquellos municipios con una poblacin
mayor al milln de habitantes como son Bogot, Medelln, Cali y
Barranquilla.
Las labores de informacin, investigacin y transferencia de
tecnologa fueron asignadas a 5 entidades especializadas: el Instituto
de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales IDEAM; el
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "J os Benito Vives de
Andreis" INVEMAR; el Instituto de Investigacin de Recursos
Biolgicos "Alexander von Humboldt"; el Instituto Amaznico de
Investigaciones Cientficas SINCHI y el Instituto de
Investigaciones Ambientales del Pacfico IIAP.
Adicionalmente, la Ley 99/93 asigna recursos para su
financiamiento; desarrolla parcialmente el principio de la
participacin comunitaria, al regular el derecho de los ciudadanos a
intervenir en los procedimientos y trmites administrativos
relacionados con el ambiente y crea el Consejo Nacional Ambiental,
con representantes de las minoras tnicas, de los gremios de la

52
Amazona (dividida en dos Corporaciones); Choc; Sierra Nevada de Santa
Marta; Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina; Serrana
de la Macarena; Urab y La Mojana.


288
produccin, de las organizaciones no gubernamentales, de los
municipios, de los departamentos y de la comunidad acadmica.
A pesar de las bondades del marco institucional creado por la
Ley 99/93, el complejo sistema de relaciones polticas, biogeogrficas
y socioeconmicas que condicionan el desarrollo de la gestin
ambiental de Colombia, con marcadas caractersticas
interinstitucionales, intersectoriales e interdisciplinarias, amerita la
revisin a fondo de la actual estructura funcional y organizacional de
las entidades del (SINA), incluidas las Entidades Territoriales
(Departamentos, Municipios y Distritos) y las Entidades Cientficas
adscritas y vinculadas al MMA.
Aunque no es propsito esencial del presente libro, como un
primer paso hacia esta revisin resulta apropiado poner en relieve
aquellas experiencias derivadas del marco institucional actual del
(SINA) en sus primeros siete aos de implementacin, que nos
permitan disponer de una visin general de sus logros y
problemticas, como veremos a continuacin:
En un comienzo, el (SINA) represent un avance significativo
con respecto al pasado
53
ya que, como lo plantea la Contralora

53
De acuerdo con Manuel Rodrguez Becerra, antes de la creacin del (SINA)
era evidente la debilidad, la poca jerarqua y la atomizacin de los entes
pblicos existentes; la frecuente superposicin de competencias entre las
diferentes autoridades de carcter nacional o regional; la obsolescencia de las
normas vigentes o la necesidad de establecer mecanismos para garantizar su
cumplimiento; el precario compromiso con la conservacin y uso racional de
los recursos naturales por parte del Estado y los sectores productivos; la
insuficiencia de los recursos econmicos y la deficiente gestin a nivel
urbano [Rodrguez Becerra, 1998].


289
General de la Repblica CGR
54
, con el (SINA) se ha generado
una dinmica importante alrededor de lo ambiental en los escenarios
polticos, econmicos y sociales. Actualmente es frecuente encontrar
planteamientos en torno a la proteccin de los ecosistemas, los ndices
de contaminacin y deterioro del medio ambiente y la necesidad de
proteger y usar racionalmente los recursos naturales. Algunas de las
grandes empresas en el pas han estructurado equipos de trabajo
encargados de planificar y disear adecuadamente el manejo del
medio ambiente y algunas entidades pblicas han conformado oficinas
ambientales con iguales finalidades o para ejercer control dentro del
mbito de su jurisdiccin, tal como sucede con las entidades
territoriales.
As mismo, cada da es mayor el inters que despierta en la
ciudadana el conocimiento y la participacin en temas y decisiones
ambientales. Muestra de ello es el gran nmero de organizaciones no
gubernamentales que han sido conformadas en los ltimos aos para
velar por los intereses de la comunidad en la proteccin de los
recursos naturales y la forma como han participado varias de ellas,
denunciando, representando a las comunidades afectadas o
proponiendo soluciones a los conflictos suscitados.
Aunque sea difcil demostrar su eficacia, eficiencia e impacto,
en los ltimos siete aos se ha realizado un significativo conjunto de
acciones en procura del desarrollo sostenible; se han dictado nuevas
normas ambientales; se han puesto en marcha instrumentos
econmicos como la tasa retributiva por vertimientos puntuales; se

54
Contralora General de la Nacin CGR. Informe sobre el estado de los
recursos naturales y del ambiente 1998. Santa Fe de Bogot, 1999.


290
han desarrollado obras de mejoramiento ambiental como la
recuperacin de la Cinaga Grande de Santa Marta; se han adelantado
amplias campaas de educacin ambiental; convenios de produccin
ms limpia; procesos de reconversin ambiental-industrial, entre
otros. En definitiva, se han invertido cuantiosos recursos financieros,
aunque no a los niveles deseados
55
, y se ha logrado cumplir uno de los
objetivos principales del (SINA), como era elevar el nivel de jerarqua
e importancia a los temas ambientales a nivel de toda la nacin.
No obstante los anteriores logros, a nivel del (SINA) an
prevalecen muchos problemas como consecuencia, entre otros
factores, a la insuficiente voluntad poltica, a la invariable
subordinacin de polticas, al inapropiado ordenamiento jurdico, a los
inadecuados presupuestos econmicos, etc. Dichos problemas pueden
ser sintetizados de la siguiente manera:
1. Desarticulacin en la implementacin de la poltica ambiental en
todos los niveles del (SINA), que an no responde a una gestin
sistmica que armonice la planificacin con la ejecucin a travs
del control y que permita una coordinacin de acciones y
estandarizacin de criterios y metodologas de gestin en torno al
tema.
2. Falta de instrumentos y mecanismos para adelantar procesos de
Control de Gestin Institucional al interior de las entidades del
(SINA) que garanticen su retroalimentacin y mejoramiento
continuo, ya que aunque el (SINA) fue creado y organizado por
mandato de Ley y nunca fue objeto de un diseo sistmico
estructurado.

55
El gasto ambiental de Colombia en 1998 fue de 0.41% del PIB frente a la
meta mnima del 1.4% del PIB recomendada por el Banco Mundial para
pases en desarrollo [CGR, 1998].


291
3. Falta de instrumentos y mecanismos en el MMA para orientar la
poltica ambiental al interior de las entidades del (SINA),
especialmente sobre las Corporaciones Autnomas Regionales y en
algunos casos poca claridad en la interpretacin de las
competencias de unas y otras.
4. Prdida de gran parte de la memoria institucional, principalmente
toda la experiencia en gestin ambiental desarrollada antes de la
Ley 99/93 a travs del INDERENA, lo que ha dificultado evaluar
retrospectivamente, entre otros muchos aspectos, las deficiencias
institucionales del pasado y el impacto de las acciones en el
tiempo, como seales fundamentales para proponer correctivos y
ajustes.
5. Estructuras Organizacionales de las entidades del (SINA),
principalmente CARs, CDSs y UAUs, establecidas sin un previo
diseo estructural funcional sistmico.
6. Persistencia de una cultura arraigada ancestralmente que permite o
tolera que las instituciones pblicas sean tratadas como botines
polticos, lo cual incide sobre la forma en que se toman las
decisiones. Esto no se explica como un problema en s mismo, sino
como un vaco que dejan las mismas estructuras y las formas de
operacin de las entidades, es decir, constituye un problema de tipo
estructural.
7. Poco desarrollo del criterio de autonoma por parte de algunas
corporaciones adscritas al (SINA), ya que aunque la autonoma
regional resulta esencial para la gestin ambiental y la toma de
decisiones, dicha autonoma debe considerar los intereses del
desarrollo regional sostenible de forma consecuente y armonizada
con la poltica ambiental nacional.
8. Baja capacidad institucional para la implementacin de las polticas
ambientales por falta de recursos humanos capacitados, escasos
recursos financieros, escasa informacin ambiental y deficiencia
en los mecanismos de control de gestin institucional.


292
De otro lado, la Contralora General de la Nacin [1998] plantea
una serie de falencias en el (SINA), las cuales complementan la
anterior problemtica descrita. Dichas falencias son: indefinicin del
mbito del (SINA); especializacin imprecisa y funcin contradictoria
del ejecutivo; escasa coordinacin; jurisdiccin inapropiada de las
CARs; carencia de una Poltica Ambiental de Estado; asincrona en la
planificacin regional y nacional, tanto ambiental como de desarrollo;
dbil participacin ciudadana; insuficiente atencin de las reas
protegidas; desproporcionada e ineficaz normatividad ambiental.
Resumiendo, durante estos primeros casi ocho aos de
desarrollo de la gestin ambiental sistmica en Colombia, se establece
y dispone de un marco poltico, jurdico e institucional, se organiza e
implementa un Sistema Nacional Ambiental (SINA) al cual se
adscriben toda una serie de entidades pblicas, con competencias
especficas en cuanto a la proteccin ambiental. No obstante el
esfuerzo realizado, an prevalecen en la gestin ambiental colombiana
toda una serie de problemas de tipo estructural que bien podran estar
relacionados directamente con la incongruencia de las estructuras
organizacionales de las entidades del (SINA) y que influyen
directamente en la eficacia y eficiencia institucional y por ende, en la
gestin ambiental estatal.
118.0 Propuesta preliminar para el fortalecimiento de la gestin
ambiental pblica en Colombia
Tomando en consideracin el marco institucional y
problemtica esbozadas sobre la gestin ambiental de Colombia, y de
acuerdo con el marco conceptual y estructuras funcionales genricas
sobre la gestin ambiental sistmica descritas en los captulos
anteriores, a continuacin se proponen y desarrollan preliminarmente,


293
tres lineamientos estratgicos bsicos a tener en cuenta para el
fortalecimiento, bajo enfoque sistmico, de la Gestin Ambiental
Pblica GAP en Colombia. Dichos lineamientos estratgicos son:
1. La Articulacin Funcional y Organizacional de la Gestin
Ambiental Pblica GAP.
2. La Articulacin J urisdiccional (nacional, regional y municipal)
de la Gestin Ambiental Pblica GAP.
3. La Articulacin Estatal de la Gestin Ambiental Pblica
GAP.
119.0.0 Articulacin Funcional y Organizacional de la Gestin
Ambiental Pblica GAP
La articulacin funcional y organizacional de la Gestin
Ambiental Pblica GAP estar orientada a garantizar la mxima
armonizacin posible entre cada una de las funciones ambientales
bsicas de la GAP bajo enfoque sistmico (Poltica y Planificacin
Ambiental PPA, el Fomento al Desarrollo Sostenible FDS y
la Autoridad Ambiental AA) y entre las estructuras
organizacionales de las Entidades Pblicas Ambientales Competentes
EPAC que ejecutan dichas funciones.
Para lograr dicha armonizacin ser necesario, en primer lugar,
la reorientacin jurisdiccional de las actuales Corporaciones
Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (CARs y CDSs)
y, en segundo lugar, la homogenizacin y/o normalizacin de
actuaciones y desempeo de todas las entidades del (SINA). Veamos
en qu consistiran las dos propuestas mencionadas:
120.0.0.0 Reorientacin Jurisdiccional de las CARs y CDSs
La reorientacin jurisdiccional de las CARs y CDSs


294
implicara, sin perjuicio de la autonoma institucional que les fue
consagrada en la Ley 99/93, estudiar y evaluar la posibilidad de
agruparlas bajo un esquema de Corporaciones Ambientales
Regionales CAR, con jurisdiccin en grandes reas con
caractersticas ecosistmicas, culturales y socioeconmicas comunes
que ameriten un mismo nivel jurisdiccional. Siendo as, estas nuevas
CAR asumiran un papel eminentemente estratgico en la gestin
ambiental regional y permitiran de paso, el fortalecimiento de la
gestin ambiental municipal mediante la creacin y estructuracin de
Unidades Ambientales Municipales UAM a nivel de todos los
municipios del pas.
La creacin y estructuracin de las UAM no implicara la
eliminacin del rgimen especial actual de las Unidades Ambientales
Urbanas para las ciudades con ms de un milln de habitantes, sino
por el contrario, su ampliacin a todos los municipios del pas,
independientemente de su tamao. En el caso de municipios con
insuficiente capacidad, se podra pensar en el establecimiento de
Consorcios o Asociaciones entre ellos, que permitan fortalecer su
capacidad institucional y financiera.
121.0.0.0 Homogenizacin y/o normalizacin de actuaciones y
desempeo de todas las entidades del (SINA)
La homogenizacin y/o normalizacin de actuaciones y
desempeo de todas las entidades del (SINA) implicara, redisear sus
estructuras funcionales, organizacionales y procedimentales actuales,
lo que constituira un proceso importante de reestructuracin
institucional, que por sus implicaciones polticas y sociales, debe ser
cuidadosamente planificado y desarrollado, con una amplia
participacin y concertacin de todos los actores involucrados.


295
De acuerdo con las dos reformas propuestas, a continuacin se
generan y desarrollan en principio, las estructuras funcionales y
organizacionales propuestas para cada nivel jurisdiccional, las cuales
constituirn las herramientas bsicas de orientacin a las entidades del
(SINA) en el proceso de articulacin funcional y organizacional de la
Gestin Ambiental Pblica GAP en Colombia.
La propuesta para dichas estructuras bsicas se configuran en
congruencia con la estructura funcional sistmica desarrollada en el
captulo 2, tal como se esquematizan en las Figuras No. 62, 63 y 64
para el MMA, las CAR y las UAM.

DIRECCION GENERAL
DE AUTORIDAD AMBIENTAL
AA
DIRECCION GENERAL DE
FOMENTO AL DESARROLLO
SOSTENIBLE -FDS
DIRECCION GENERAL
DE POLTICA Y PLANIFICACIN
AMBIENTAL - PPA
VICEMINISTERIO DEL
MEDIO AMBIENTE
DESPACHO DEL
MINISTRO
Divisin
Administrativa
y Financiera
Comit de Participacin
Ciudadana
Subdireccin
de Monitoreo
y Seguimiento
al Estado
Ambiental
Subdireccin de
Administracin
y Manejo
Ambiental
AMA
Subdireccin de
Seguimiento y
Control a factores
de Presin
Ambiental
Subdireccin de
Educacin
Ambiental
EA
Subdireccin de
Investigacin
Ambiental
IA
Subdireccin de
Asistencia Tcnica
y Financiera a la GAE
ATFGAE
MMA
Subdireccin de Planificacin y
Evaluacin Ambiental Estratgica
Subdireccin de Armonizacin
Poltica y Reglamentaria
Subdireccin de Fortalecimiento
Institucional
Subdireccin de Control de
Gestin Institucional
Comit
Asesor
Consejo Nacional Ambiental


296
Figura No. 62 Estructura funcional / organizacional
propuesta para el Ministerio del Medio Ambiente
MMA

Figura No. 63 Estructura funcional / organizacional propuesta
para las Corporaciones Ambientales Regionales
CAR
UNIDAD DE AUTORIDAD
AMBIENTAL
AA
UNIDAD DE FOMENTO AL
DESARROLLO SOSTENIBLE
FDS
UNIDAD DE POLTICA Y
PLANIFICACIN AMBIENTAL
PPA
SUBDIRECCIN TECNICA
DIRECCIN
GENERAL
Divisin
Administrativa
y Financiera
Comit de Direccin
Ciudadana
Divisin de
Educacin
Ambiental
EA
Divisin de
Investigacin
Ambiental
IA
Divisin de
Asistencia Tcnica
y Financiera
a la GAE
ATFGAE
CAR
Divisin de Planificacin y
- PEAE
Divisin de Armonizacin
Poltica y Reglamentaria - APR
Divisin de Fortalecimiento
Institucional - FI
Divisin de Control de Gestin
Institucional - CGI
Divisin de
Monitoreo y
Seguimiento
al Estado
Ambiental
Divisin de
Administracin
y Manejo
Ambiental
AMA
Divisin de
Seguimiento y
Control a factores
de Presin
Ambiental
Consejo Regional Ambiental


297

Figura No. 64 Estructura funcional / organizacional
propuesta para las Unidades Ambientales
Municipales UAM
DIVISIN DE AUTORIDAD
AMBIENTAL
AA
DIVISIN DE FOMENTO AL
DESARROLLO SOSTENIBLE
FDS
DIVISIN DE POLTICA Y
PLANIFICACIN AMBIENTAL
PPA
JEFE DE UNIDAD
AMBIENTAL MUNICIPAL
ALCALDE
MUNICIPAL
Ciudadana
Grupo de
Educacin
Ambiental
EA
Grupo de
Investigacin
Ambiental
IA
Grupo de
Asistencia Tcnica
y Financiera
a la GAE
ATFGAE
UAM
Grupo de Planificacin y
- PEAE
Grupo de Armonizacin
Poltica y Reglamentaria - APR
Grupo de Fortalecimiento
Institucional - FI
Grupo de Control de Gestin
Institucional - CGI
Grupo de
Monitoreo y
Seguimiento
al Estado
Ambiental
Grupo de
Administracin
y Manejo
Ambiental
AMA
Grupo de
Seguimiento y
Control a factores
de Presin
Ambiental
Consejo Municipal Ambiental


298
En el diseo especfico de cada estructura funcional /
organizacional se debern tener en cuenta, entre otros factores de
ndoles poltico y cultural propios de cada regin, variables tales
como la nter institucionalidad, la infraestructura fsica, el personal
requerido para su funcionamiento y presupuestos requeridos para su
instalacin y operacin.
122.0.0 Articulacin Jurisdiccional de la Gestin Ambiental
Pblica GAP
La articulacin jurisdiccional de la Gestin Ambiental Pblica
GAP, tendr que ver bsicamente con la armonizacin funcional,
organizacional y procedimental que deber existir entre las entidades
del (SINA) en cada mbito jurisdiccional de gestin, es decir, entre el
Ministerio del Medio Ambiente al nivel nacional (MMA), las
Corporaciones Ambientales al nivel regional (CAR) y las Unidades
Ambientales al nivel municipal (UAM).
Bajo el enfoque de la gestin ambiental sistmica, se considera
que dicha armonizacin ser posible estableciendo niveles de
especializacin funcional de cada entidad de acuerdo al mbito
jurisdiccional donde acten. En este sentido, sin perjuicio al
cumplimiento de las dems funciones y reas de accin, se espera por
ejemplo, que el nivel Nacional tenga una especializacin funcional en
la Poltica y Planificacin Ambiental PPA, con nfasis en la
accin de Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa; que el
nivel Regional tenga una especializacin funcional en el Fomento al
Desarrollo Sostenible FDS, pero con un especial nfasis en la
accin de Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica, y que el
nivel Municipal tenga una especializacin funcional como Autoridad
Ambiental, con especial nfasis en la accin de Seguimiento y Control


299
a los factores de presin ambiental.
De acuerdo con lo anterior, en la Figura No. 65 se esquematiza
la Estructura Sistmica propuesta para la articulacin jurisdiccional de
la GAP en Colombia.

Figura No. 65 Articulacin jurisdiccional de la GAP mediante
Especializacin Funcional de las entidades
del (SINA)

Como se puede apreciar, de acuerdo con esta propuesta la
articulacin jurisdiccional de la GAP en Colombia tendra tres
mbitos territoriales cada uno de los cuales coordinado por su
respectiva estructura organizacional as: la jurisdiccin Nacional en
cabeza del Ministerio del Medio Ambiente MMA, la jurisdiccin
Regional en cabeza de las Corporaciones Ambientales Regionales
FDS AA
MMA
Fomento al
Desarrollo Sostenible
FDS
AA FDS Autoridad
Ambiental
AA
CAR UAM
APR
PEAE
SCPA
Poltica y Planificacin
Ambiental
PPA PPA PPA
JURISDICCION
REGIONAL
JURISDICCION
MUNICIPAL
JURISDICCION
NACIONAL


300
CAR y la jurisdiccin Municipal en cabeza de las Unidades
Ambientales Municipales UAM.
123.0.0 Articulacin Estatal de la Gestin Ambiental Pblica
GAP
El desarrollo de los procesos de articulacin funcional,
organizacional y jurisdiccional descritos para la Gestin Ambiental
Pblica GAP resultara incompleto si paralelamente no se avanza
en procesos de articulacin de la GAP con la Gestin Ambiental
Empresarial GAE y con la Gestin Ambiental Ciudadana
GAC, ya que de nada servira a la nacin tener una gestin
ambiental pblica fortalecida y ptima, si dichos procesos se hacen al
margen de los sectores empresariales y de la sociedad civil, quienes en
ltimas son los principales sujetos y actores de la accin ambiental
estatal.
En este sentido, la articulacin Estatal tendr que ver
bsicamente con la articulacin poltica, programtica e institucional
que debe existir entre la GAP, la GAE y la GAC en cumplimiento de
sus misiones y responsabilidades de proteccin del medio ambiente en
cada nivel jurisdiccional en las que se realiza la gestin ambiental del
pas (nacional, regional y municipal).
De acuerdo con el enfoque de la gestin ambiental sistmica,
dicha articulacin se lograr mediante el cumplimiento de dos
aspectos bsicos: en primer lugar, la actualizacin del diseo del
Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SINA) a la luz de la
Teora General de Sistemas, y en segundo lugar, la armonizacin de
los procesos de ordenamiento y planificacin ambiental territorial. A
continuacin se describen brevemente cada uno de los dos aspectos
mencionados.


301
124.0.0.0 Actualizacin diseo del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental de Colombia (SINA)
Como ha sido planteado en los captulos anteriores, bajo el
enfoque de la gestin ambiental sistmica, los sistemas
organizacionales debern ser diseados tcnica y cientficamente a la
luz de la Teora General de Sistemas.
En este caso, el Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(SINA), deber permitir la aplicacin sistmica de las funciones
ambientales bsicas definidas en los captulos 2, 3 y 4 para cada tipo
de gestin (GAP, GAE y GAC) y estar constituido por subsistemas
en interaccin mutua que a la vez que conformen un proceso dinmico
de intercambio de informacin tanto a nivel interno como externo,
permitan la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin
ambiental a nivel estatal.
En la Figura No. 66 se esquematiza la estructura funcional
bsica propuesta para el (SINA).


302

Figura No. 66 Estructura Funcional Bsica propuesta para
el Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(SINA)
GESTIN AMBIENTAL
PBLICA
GAP
GESTIN AMBIENTAL
EMPRESARIAL
GAE
GESTIN AMBIENTAL
CIUDADANA
GAC
Ejecucin Control
Planificacin
Autoridad
Ambiental
AA
Fomento al
FDS
Ambiental
PPA
Ejecucin Control
Planificacin
Control de
Gestin Ambiental
CGA
de PPS
DS (PPS)
Ambiental
PPA
Ejecucin Control
Planificacin
Veedura y Control
Ciudadano
VCC
Participacin para el Fomento
al Desarrollo Sostenible
PFDS
Participacin para la Poltica y
Planificacin Ambiental
PPPA
SINA
SINA SINA
SINA


303
Lo que sigue es configurar la anterior estructura funcional de
acuerdo con los diferentes niveles jurisdiccionales en los que se
realiza la gestin ambiental del pas (nacional, regional y municipal).
Dicha configuracin nos permite establecer la estructura sistmica
estatal en la que se articulan e interrelacionan los esquemas sistmicos
para la jurisdiccin nacional (SINA), regional (SIRA) y municipal
(SIMA), tal como se esquematiza en la Figura No. 67.

Figura No. 67 Estructura Sistmica Estatal para la articulacin
del SINA, SIRA y SIMA
VCC PFDS CGA DS
(PPS)
CGA DS
(PPS)
CGA DS
(PPS)
VCC PFDS VCC PFDS
GAP
GAE
SINA
GAP
GAE GAC
GAP
GAE GAC
JURISDICCION
NACIONAL
JURISDICCION
REGIONAL
JURISDICCION
MUNICIPAL
SIRA SIMA
GAC
PPPA
GAC
PPA
GAE
AA FDS
PPA
GAP
AA FDS
PPA
GAP
AA FDS
PPA
GAP
PPA
GAE
PPA
GAE
PPPA
GAC
PPPA
GAC


304

125.0.0.0 Armonizacin de los instrumentos de planificacin
ambiental territorial
Como ha sido planteado previamente, el principio bsico de la
gestin ambiental sistmica lo constituye el ordenamiento ambiental
territorial. Bajo este principio, la armonizacin de los procesos de
ordenamiento y planificacin ambiental constituye un aspecto de
fundamental importancia en la articulacin de la gestin ambiental
pblica, empresarial y ciudadana y por lo tanto, en la implementacin
y desarrollo de la gestin ambiental sistmica en Colombia. Veamos
en que consistir dicha armonizacin y cmo podra lograrse.
Actualmente en Colombia, los procesos de ordenamiento y
planificacin ambiental se desarrollan alrededor de los siguientes tipos
de planes: el Plan Nacional de Desarrollo PND (Constitucin
Nacional y Ley 152/94), los Planes Departamentales de Desarrollo -
PDD (Ley 152/94), los Planes Municipales de Desarrollo PMD
(Ley 152/94), los Planes de Desarrollo o Planes de Vida de las
Entidades Territoriales Indgenas (Ley 152/94), los Planes de
Ordenamiento Territorial POT (Ley 388/97), los Planes de
Gestin Ambiental Regional PGAR y los Planes de Accin
Trianual PAT de las Corporaciones Autnomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible (Decreto 048/01 del MMA).
Al margen de la asincrona actual existente en la formulacin y
ejecucin de cada uno de los planes mencionados, es notoria la
desarticulacin funcional, jurisdiccional, sectorial y ambiental que
existe entre ellos, hasta el punto que muchos planes relativos a una
misma jurisdiccin son formulados de manera independiente y por
distintos actores, dando como respuesta soluciones estratgicas y


305
operativas incoherentes que no se compadecen con los esfuerzos y
recursos invertidos.
As mismo, aunque en trminos generales los Planes de
Desarrollo Nacional y de las Entidades Territoriales deberan ser
concebidos para el mediano y corto plazo, en la prctica son
formulados y ejecutados fundamentalmente para orientar la gestin
del perodo gubernamental del mandatario a cargo. Algo similar
empieza a vislumbrarse con los Planes de Ordenamiento Territorial de
las Entidades Territoriales, los cuales por su objetivo mismo, se
constituyen en el principal instrumento estratgico orientador del
desarrollo territorial, debiendo ser concebidos para el mediano y largo
plazo.
En este punto vale anotar que, aunque la Ley 388/97
56
no
establece la formulacin de un POT para el nivel nacional, resulta
conveniente considerar dicha posibilidad, toda vez que podra
constituirse en un poderoso instrumento estratgico, orientador y
articulador de los Planes Nacionales de Desarrollo de gobiernos
sucesivos, as como de las polticas pblicas estatales y el desarrollo
territorial, sectorial y ambiental en el mediano y largo plazo.
De otro lado, aunque actualmente en la mayora de los planes de
ordenamiento territorial y planes de desarrollo de las entidades
territoriales se tiene en cuenta la dimensin ambiental, se hace de
manera tangencial, hasta el punto en que en muchos casos el
Componente Ambiental del POT es formulado de manera
independiente y anexado como un captulo adicional de los planes.

56
Ley de Desarrollo Territorial de Colombia. J ulio 18 de 1997.


306
Como ha sido planteado en el capitulo 2, al margen del carcter
gubernamental o estratgico y de la jurisdiccin donde sea
implementado cada plan, stos deben ser concebidos a partir de la
consideracin real y efectiva de la base ambiental natural del
territorio, como fuente de recursos naturales, como soporte de
actividades y como receptor de efluentes, y por lo tanto, para un
mismo escenario temporal y jurisdiccional, debern ser formulados
con base en el Diagnstico Ambiental Territorial comn,
independientemente del tipo de plan que lo utilice.
Si se logra que los planes estratgicos y de gobierno sean
formulados a partir de la base ambiental natural derivada del
diagnstico ambiental territorial, ser casi imposible que las
consideraciones ambientales sean dejadas de lado en el desarrollo y
ejecucin de los planes, pues sern parte bsica e integral de los
mismos.
En consecuencia a lo anterior, y especficamente para Colombia,
los Planes de Gestin Ambiental Regional PGAR se constituyen
en el instrumento de articulacin y armonizacin de los procesos de
ordenamiento y planificacin territorial, que como es obvio, ser
comn a todos los dems planes de una jurisdiccin determinada.
126.0 Bondades del enfoque sistmico propuesto para la
Gestin Ambiental Pblica en Colombia
De manera general, a continuacin se describen las principales
bondades que se obtendran con la implementacin del enfoque
sistmico propuesto para el fortalecimiento de la Gestin Ambiental
Pblica GAP en Colombia:


307
Fortalecimiento de la capacidad de orientacin poltica del ente
rector de la poltica ambiental nacional y de la capacidad de
gestin de todas las entidades adscritas al sistema, al definirse
claramente su nivel de competencias y funciones.
Articulacin generalizada en la implementacin de la poltica
ambiental en todos los niveles jurisdiccionales del sistema,
como respuesta a una gestin sistmica que armonice la
planificacin con la ejecucin a travs del control y que permita
una coordinacin de acciones y estandarizacin de criterios y
metodologas de gestin en torno al tema.
Fortalecimiento de los procesos de Control de Gestin al interior
de todas las entidades del sistema, garantizando la
retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin
ambiental a nivel estatal.
Homogenizacin y/o normalizacin de las estructuras
funcionales y organizacionales de las entidades del sistema y
por ende definicin de reglas claras y armnicas en la gestin de
cada una de ellas.
Fortalecimiento de la capacidad institucional para la
implementacin de las polticas ambientales mediante la
optimizacin de los recursos institucionales (humanos,
financieros, de informacin, etc.)
Homogenizacin y/o normalizacin de los procedimientos de
seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental a travs del
seguimiento y evaluacin de los Planes, Programas y Proyectos,
con indicadores unificados, que garantice la mxima
armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado y la
retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin
ambiental.


308
Homogenizacin y/o normalizacin de los procedimientos de
formulacin de polticas, planes, programas y proyectos que
permitan su sistematizacin y medicin mediante indicadores
ambientales apropiados y a la vez constituirse en verdaderos
instrumentos para el seguimiento y evaluacin de la poltica
ambiental nacional.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS


309

AENOR. Gua del Empresario. Normalizacin y Certificacin
en la Unin Europea. 2a. edicin. Madrid, 1994.
AENOR. "Normalizacin Internacional". Revista UNE. No. 88
Julio-Agosto/95. Madrid, 1995.
AENOR. Normalizacin y Certificacin. Conceptos Bsicos. 2a.
edicin. Madrid, 1993.
AMIGOS DE LA TIERRA. La Conferencia de Estocolmo: slo
una Tierra. Ediciones Vicens Vives. Barcelona, 1972.
ANTHONY, R.N. Planning and Control Systems: A Framework
for Analysis. Harvard Business School: Division of Research. Boston,
1965.
ANTHONY, R.N. The Management Control Function. Harvard
Business School Press, Boston 1995.
ANTHONY R.N. El Control de Gestin, Harvard Business
School. Ediciones Deusto, Bilbao, 1995
ARAMBURO, M.P. y otros. Planificacin fsica y ecologa:
modelos y mtodos. Ed. Magisterio Espaol, S.A. Madrid, 1979.
ARANGENA, A.A. Auditora ambiental en la empresa.
Editorial Centro de Estudios Ramn Areces, S.A. Madrid, 1994.
BERNSTEIN, J . Einstein: El hombre y su obra. Traduccin de
J os Luis Sebastian Franco de la obra original Einstein. Editorial
McGraw Hill / Interamericana de Espaa S.A. Madrid, 1993.
BERTALANFFY, L. VON. The Theory of Open System in
Physics and Biology. Revista Science,111. pp. 23-29 . NY, 1950a.

BERTALANFFY, L. VON. An Outline of General System


310
Theory. British Journal of Philosophy of Science. Londres, 1950b.
BERTALANFFY, L. VON. General System Theory:
Foundations, Development, Applications. D.R. Ludwing von
Bertalanffy, publicado por George Braziller. Nueva York, 1968.
BERTALANFFY, L. VON Teora General de los Sistemas:
Fundamentos, Desarrollo, Aplicaciones. Traduccin de J uan Almela.
Fondo de Cultura Econmica, Ltda. Santa Fe de Bogot, 1994.
BOSQUE SENDRA, J . Sistemas de Informacin Geogrfica.
Ediciones Rialp. Madrid, 1992.
BOULDING, K.E. General Systems Theory. The Skeleton of
Sciences. Yearbook of the Society for the Advancement of General
Systems Theory. Vol. 1. Nueva York, 1956.
BOULDING, K.E. The Organizational Revolution. Edit. Harper
& Row. Nueva York, 1953.
BUCHOLZ, R.A. Principles of environmental management.
Ediciones Prentice Hall. Londres, 1993.
BUTTEL, F.H. y LARSON, O.L. "Whither environmentalism?.
The future political path of the environmental movement". Natural
Reources Journal 20, nmero 2, pp. 323-344, Nueva York, 1980.
CAIRNCROSS, F. Las cuentas de la Tierra. Madrid, 1994.
CALDWELL, K. L. Ecologa, Ciencia y Poltica Ambiental.
Traduccin al espaol del ttulo original en ingls "Between Two
Worlds" por McGraw Hill-Interamericana, S.A. Madrid, 1993.
CARs, CDSs y UAUs. Planes de Gestin Ambiental Regional
y Planes de Accin. Repblica de Colombia, 1999
CHADWICH. Una visin sistemtica del planeamiento.
Ediciones Gustavo Gili. Barcelona, 1973.
CLARK, W. y MUNN, R. Sustainable Development of the


311
Biosphere. Cambridge University Press. Cambridge, 1986.
CMMAD. "Nuestro Futuro Comn". Informe Bruntland.
Comisin mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Ediciones
Alianza. Madrid, 1992.
CNUMAD. "Ro 92. Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y Desarrollo. MOPT- Espaa, 1993.
COMISIN UNIN EUROPEA. "Eco-label awaed scheme".
Directorate General XI. Bruselas, 1994.
COMUNICACIN 89/C267/03. "El Enfoque Global en materia
de Certificacin y Pruebas".Comisin de la UE. Bruselas, 1989.
COMUNICACIN 93/C311/06. Propuesta de Directiva del
Consejo relativa a la prevencin y el control integrados de la
contaminacin. Comisin de la Unin Europea. Bruselas, 1993.
COMUNICACIONES 91/C96/02 y 92/C96/02. Desarrollo de
la normalizacin europea. Medidas para acelerar la integracin
tecnolgica en Europa - Libro Verde". Comisin de la Unin Europea.
Bruselas, 1992.
CONESA FERNNDEZ, V. Auditoras Ambientales. Gua
metodolgica. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, 1995.
CONESA FERNNDEZ, V. Los Instrumentos de la Gestin
Ambiental en la Empresa. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, 1997.
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA GR.
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998. Bogot, 1999.
CONVENIO CIAT-DNP. Sistema de Indicadores Ambientales
de Gestin y Planificacin Ambiental. Memorias del Seminario Taller
de Palmira Valle. Agosto de 1997.
CORREAL M. y SUAREZ D.: Ventanillas Ambientales.
Documento preliminar para el MMA. Santa Fe de Bogot, 1997.


312
CORTOLIMA. Compilacin de Normas Ambientales de
Colombia. Corporacin Autnoma Regional del Tolima. Ibagu,
1998.
CUBILLOS R. Y RAMIREZ J .M.: Diseo de un sistema de
indicadores ambientales urbanos para Colombia. Informe final de
investigacin. FEDESARROLLO. Bogot, 1996.
DECRETO 1753/94. Por el cual se reglamentan parcialmente
los Ttulos VIII y XII de la Ley 99/93. Repblica de Colombia, 1994.
DECRETO 2811 de 1974. Por el cual se dicta el Cdigo
Nacional de los Recursos Naturales, Renovables y de Proteccin al
Medio Ambiente. Repblica de Colombia, 1974.
DIRECTIVA CEE/189/83. "Por la que se establece un
procedimiento de informacin en materia de las normas y
reglamentaciones tcnicas". Consejo de la Unin Europea. DOCE
L109 de 26.04.83. Bruselas, 1983.
DIRECTIVA CEE/337/85. Relativa a la evaluacin de las
repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados sobre el
medio ambiente. Comisin de la Unin Europea. DOCE L175, de 5-
07-85. Bruselas, 1985
DNP. Formulacin y Evaluacin de Proyectos. Departamento
Nacional de Planeacin de Colombia. Santa Fe de Bogot, 1990.
DNP. Una poltica ambiental para Colombia. Departamento
Nacional de Planeacin de Colombia. Documento Conpes DNP-2544.
Santa Fe de Bogot, 1991.
DNP. Conpes 2688/94: La Evaluacin de Resultados en el
sector pblico a nivel nacional.
DNP. Conpes 2790/95: Gestin Ambiental Pblica orientada a
resultados.


313
DNP. Conpes 2910/97: Evaluacin de la Poltica Ambiental
Nacional.
DNP. Plan Nacional de Desarrollo: Bases 1998-2002.
DNP-SINERGIA. Hacia una gestin pblica orientada a
resultados. 1996.
DNP-SINERGIA. Plan Indicativo, una herramienta de gestin.
Instructivo. Bogot, 1998.
DNP-UPA. Indicadores ambientales y de sustentabilidad. Hojas
Metodolgicas. rea de Calidad Ambiental. Proyecto CIAT-PNUMA.
Bogot, 1997.
DNP-UPA. Marco Conceptual para un Sistema de Indicadores
de Planificacin y Seguimiento Ambiental. Versin a J ulio de 1988a.
DNP-UPA. Hojas metodolgicas del Sistema de Indicadores de
Planificacin y Seguimiento Ambiental SIPSA. Proyecto CIAT-
PNUMA. Bogot, J ulio de 1988b.
DORFMAN, R. "Protecting the Global Environment: An
Immodest Proposal. Cambridge. Harvard University. Harvard
Institute of Economic Research. (Discussion Paper 1357).
Massachusetts, 1987.
DOUROJ EANNI, A. Bases Conceptuales para la Formulacin
de Programas de Manejo de Cuencas Hidrogrficas. Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL- Divisin de
Recursos Naturales y Energa. Santiago de Chile, 1992.
DOUROJ EANNI, A. Procedimientos de Gestin para el
Desarrollo Sustentable, aplicados a micro regiones y cuencas. Doc.
89/05/Rev.1 Serie Ensayos. CEPALILPES, Santiago de Chile, 1989.
ECOIURIS. Normativa Ambiental en Europa. Madrid, 1991-
1995.


314
EL GOBIERNO INFORMA. "Tratado de la Unin Europea".
Madrid, 1992.
EPA. Life-Cycle Assessment: Inventory Guidelines and
Principles. United States Environmental Protection Agency. Office
of Research and Development.EPA/600/R-92/245. Washington, D.C.,
1993.
ESTEVAN BOLEA, M.T. Las Evaluaciones de Impacto
Ambiental. Madrid, 1981.
EUROECO. "Gua de la organizacin administrativa en Medio
Ambiente en Espaa". MOPTMA-Espaa-Serie Monografas. Madrid,
1993.
EUROPEAN ENVIRONMENT BUREAU. ISO 14001: An
Uncommon Perspective. Five Public Policy Questions for Proponents
of the ISO 14000 Series. Benchmark Environmental Consulting.
Brussels, 1995.
FEIGENBAUM, A.V. Total quality control. Mc Graw Hill, 3a.
Edicin. London, 1983.
GARRIDO PEA F. La Ecologa Poltica como Poltica del
Tiempo. Coleccin Ecorama. Edit. Comares. Granada, 1996.
GIBSON, J .E. y HALTER F. Strengthening Environmental
Law in Developing Countries. Revista Environment, enero-febrero
de 1994. Pg.40. Washington, 1994.
GISPERT, I. "Instruments Fiscals a la Unio Europea".
Conferencia Internacional de Derecho Ambiental. Barcelona, 1995.
GOMEZ OREA, D. "Evaluacin de Impacto Ambiental". Ed.
Agrcola Espaola. Madrid, 1992.
GMEZ OREA, D. El medio fsico y la planificacin. CIFCA.
Madrid, 1980.


315
GOODLAND R. Evaluaciones Ambientales Sectoriales. Banco
Mundial. Washington D.C., 1995.
GROOCOCK, J .M. La cadena de la Calidad. Traduccin al
espaol por Ediciones Daz de Santos S.A. Madrid, 1993.
GUIA ISO/CEI 48. "Reglas generales para la evaluacin y
registro por tercera parte del sistema de calidad de una empresa".
AENOR. Madrid, 1986.
HAJ IME, K. Control total de la calidad: La sabidura Japones.
Ediciones 2000 S.A. Barcelona. 1991.
HAMMOND A.y otros. Environmental Indicators: A
systematic approach to measuring and reporting on environmental
policy perfomance in the context of sustainable development. World
Resources Institute, Washington, D.C., 1995.
HARRISON, L. Environmental, Health and Safety Auditing
Handbook. Edit. McGraw Hill, USA. 2 edicin. New York, 1995
HELLER, W. Diccionario de economa poltica. Espaa, 1965.
HERNANDEZ, L. Gestin ambiental en la empresa. Ediciones
Deusto S.A. Madrid, 1993.
HILLARY, R. "The Eco-management and audit scheme".
Stanley Thornes Publishers Ltd. Londres, 1994.
HOLLING, C.S. Adaptative environmental Assessment and
Management. Edit. J ohn Wiley and sons. Nueva York, 1978.
HOOS, I.R. Systems Analysis in Public Policy. University of
California Press. Berkeley, 1972.
HUBEL, A. La Gestin Empresarial. Ed.Acento. Madrid, 1995.
HUNT D. y JOHNSON C. Sistemas de Gestin Ambiental.
Principios y Prctica. De Evironmental Management Systems.
Principles and Practice (1995). Edit. McGraw Hill. Madrid, 1996.


316
ICC. "Environmental Auditing". International Chamber of
Comerce. Pars, 1989.
ICC. Environmental guidelines for world industries.
International Chamber of Comerce. Pars, 1986.
ICC. "Gua ICC para un proceso de auditora ambiental eficaz".
Internacional Chamber of Comerce. Pars, 1991.
ICC. "ICC position paper on environmental auditing".
International Chamber of Comerce. Pars, 1988.
INRA EUROPE. Results of a survey in Eurobarometer.
Comisin Europea. Direccin General XII. Bruselas, 1992.
IRM/PNUMA/PNUD/BID. World Resources. Instituto de
Recursos Mundiales, Nueva York, 1996. Trad. por Edic. ngel
Muoz. Madrid, 1996.
IPG. Manual de Fondos Ambientales del Grupo de Planeacin
Interagencias. Pact Publications, New York, 1995.
ISO ONLINE. International Organization for Standardization.
"Application of standards". "Operation of a certification system". "The
role of standardization in economic development". "Establishment and
management of a national standards body". http://www.iso.ch/, 1997.
ISO. Desarrollo de las normas ISO serie 14000 para gestin
ambiental". Documentos de trabajo de la Standardiserings-
kommissionen y Sverige (SIS). Suecia, 1996.
ITSEMAP, Ambiental. Manual de Contaminacin Ambiental.
Fundacin Mapfre-Espaa. Madrid, 1994.
J URAN, J .M. y otros. Manual de control de calidad. 2 ed.
Editorial Revert S.A. Madrid, 1983.
LAMPRECHT, J .L.ISO14000. Directrices para la implantacin
de un Sistema de Gestin Ambiental. AENOR. Madrid, 1997.


317
LEY 99/1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se crea el Sistema Nacional Ambiental (SINA). Repblica
de Colombia, 1993.
LOVELOCK, J .E. Gaia, A New Look at Life on Earth. Oxford
University Press. Oxford, 1979.
MANGAS, M. A. "Tratado de la Unin Europea y Tratados
Constitutivos de las Comunidades Europeas". 3a. Ed. Editorial
Tecnos, S.A. Madrid, 1994..
MANIET, F. Label cologique - Ange ou dmond. Rvue
Europen de Droit de la Consummation. Pars, 1991.
MARIO, M. F. "La Proteccin Internacional del Medio
Ambiente". pp. 438-464 de Dez de Velazco, 1988: "Instituciones de
Derecho Internacional Pblico, 8 ed. Madrid, 1988.
MARTIN MATEO, R. "Nuevos Instrumentos para la Tutela
Ambiental". Editorial Trivium, S.A. Madrid, 1994.
MARTIN MATEO, R. "Tratado de Derecho Ambiental". Vol. I
y II. Editorial Trivium, S.A. Madrid, 1991-1992.
MARTINEZ ALIER, J , y Schlpmann K. La Ecologa y la
Economa. Fondo de cultura econmica S.A. Mxico , 1991.
McLEAN, R. "International Trends in Environmental
Management and Auditing". Londres, 1994.
MINER. Manual Media: Minimizacin econmica del Impacto
Ambiental. Programa EUREKA de la UE. 2a. ed. Madrid. 1993.
MMA. Poltica Nacional de Produccin ms Limpia.
Proyecto. Santa Fe de Bogot, D.C., 1997.
MOPT. "Gua para la Elaboracin de Estudios del Medio
Fsico". Secretara de Estado para las Polticas del Agua y el Medio
Ambiente de Espaa. Serie Monografas. Espaa, 1992.


318
NEPA. National Environmental Policy Act. Internet.
http:frwebgate.access.gpo.gov USA, 1997
NORMA BS 7750. Environmental management systems.
British Standards Institution - BSI. London, 1994.
NORMA ISO 1011/1/2/3. "Reglas Generales para las Auditoras
de los Sistemas de Calidad". AENOR. Madrid, 1992.
NORMA ISO14001. Sistemas de Gestin Ambiental -
Especificaciones y directrices. AENOR. Madrid, 1996.
NORMA ISO 14004. Sistemas de Gestin Ambiental -
Directrices generales sobre principios, sistemas y tcnicas de apoyo.
NORMA ISO 14011. Guas para la auditora ambiental.
Procedimientos de auditora. Auditora de sistemas de gestin
ambiental. AENOR. Madrid, 1996.
NORMA ISO 8402. "Gestin de Calidad y Aseguramiento de la
Calidad- Vocabulario". AENOR. Madrid, 1994.
NORMA ISO serie 9000. "Sistemas de Calidad". Revisin 1994.
NORMA UNE -801. "Sistemas de Gestin Ambiental".
AENOR. Madrid. 1994.
NORMA UNE -802. "Reglas generales para las Auditoras
Ambientales de los Sistemas de Gestin Ambiental". AENOR. 1994.
OCDE. Economic Instruments for Environmental Protection.
Pars, 1989.
OCDE. "Environnement et Economie". Pars, 1985.
OCDE. "Fiscalidad y Medio Ambiente. Polticas
complementarias". Comit de Medio Ambiente de la OCDE.
Edic.Mundi-Prensa. Madrid, 1994.


319
OCDE: Environmental Indicators: A Preliminary Set. Paris,
1991.
OCDE: OECD Core Set of Indicators for Environmental
Perfomance Reviews. Environmental Monograph #83. Paris, 1993.

ORTEGA D.R. Y RODRIGUEZ M.I. Manual de Gestin del
Medio Ambiente. Fundacin Mapfre-Espaa. Madrid, 1994.
ORTEGA TORRES, J . Cdigo Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y Proteccin al Medio Ambiente. Repblica de
Colombia. 3 ed. Editorial Temis. Santa F de Bogot, 1989.
PAREJO, L.A. "Ordenacin del territorio y medio ambiente".
Ponencia en el I Congreso Nacional de Derecho Ambiental.
Fundacin Universidad Carlos III de Madrid. Sevilla, 1985.
PEARCE, D. W. y Turner, K. R. "Economa de los Recursos
Naturales y del Medio Ambiente". Traduccin y ampliacin del ttulo
original: Economics of natural resources and the environment por
Colegio de Economistas de Madrid. Celeste Ediciones. Madrid, 1995.
PNUMA. Registro de Tratados y otros Acuerdos
Internacionales relativos al medio ambiente. Ediciones PNUMA.
Nairobi, 1991.
PNUMA. Impacto global de las actividades de las agencias
ambientales en el mundo. Informe de Evaluacin UNEP/RE.87/s.
p.78. Ediciones PNUMA. Nairobi, 1987.
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA.
Constitucin Poltica de Colombia. Sistema de Consulta de la
Constitucin. Banco de Popular. Santa Fe de Bogot, 1991.
PRIGOGINE, I. tude thermodynamique des phnomnes
irreversibles. Editorial Dunod. Pars, 1947.


320
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua
Espaola. Tomos I y II. Editorial Espasa Calpe S.A. XXI edicin.
Espaa, 1992.
REGLAMENTO CEE/1836/93. "Por el que se permite que las
empresas del sector industrial se adhieran con carcter voluntario a un
sistema comunitario de gestin y auditora ambientales". Consejo de
la Unin Europea. DOCE L168 de 10.7.93. Bruselas, 1993.
REGLAMENTO CEE/880/92. "Sistema comunitario de
concesin de Etiqueta Eolgica". Consejo de la Unin Europea.
DOCE L99 de 11.4.92. Bruselas, 1992.
REPBLICA DE COLOMBIA. Ley 134/94: Participacin
Ciudadana.
REPBLICA DE COLOMBIA. Ley 142/94: Servicios
Pblicos.
REPBLICA DE COLOMBIA. Ley 152/94. Ley Orgnica del
Plan de Desarrollo.
REPBLICA DE COLOMBIA. Ley 99/93. Por la cual se crea
el MMA y se organiza el SINA.
RESOLUCION CEE/C136/85. "Nuevo Enfoque en
Armonizacin Tcnica y Normalizacin. Consejo de la Unin
Europea. DOCE C136 de 7-05-85. Bruselas, 1985.
RESOLUCIN CEE/C138/93. "V Programa comunitario de
poltica y actuacin en materia de medio ambiente y desarrollo
sostenible". Consejo de la Unin Europea. DOCE C138 de 17-05-93.
Madrid, 1993.
RIVERA D. y PIRAQUIVE G: Participacin Privada en
Colombia. Oportunidades y Desafos. Sector agua potable y
saneamiento bsico. DNP. Santa Fe de Bogot , 1997.


321
RODRIGUEZ BECERRA, M. La reforma ambiental en
Colombia. Tercer Mundo Editores. Santa Fe de Bogot, 1998.
RODRGUEZ BECERRA, M. Ministerio del Medio Ambiente:
Retos y Oportunidades. MMA - Repblica de Colombia. Programa
de Comunicaciones y Divulgacin. Bogot, 1994.
RODRGUEZ, J . J . y Koussis D. A. "Contaminacin y
Descontaminacin de Suelos y de Aguas Residuales". Cuadernos del
Mdulo de Contaminacin de Suelos. SEMAI-ULPGC. Espaa, 1995.
ROSEMBUJ , T. "Los Tributos y la proteccin del medio
ambiente". Monografas J urdicas. Ed. Marcial Pons. Madrid, 1995.
ROTGER J .J . y CANELA M.A. Gestin de la Calidad. Una
visin prctica. Beta Editorial, S.A.. Barcelona, 1996.
RUESGA, S. M. Empresa y Medio Ambiente. Ediciones
Pirmide S.A. Madrid, 1995.
RYDING, S.O. Environmental management handbook. IOS
Press. Amsterdam, 1992.
SADGROVE, K. La Ecologa aplicada a la empresa. Ediciones
Deusto. Madrid, 1993.
SCOTT W.G. Organization Theory: An Overview and an
Appraisal. Organizations: Structure and Behavior. J . Litterer. Ed. J ohn
Wiley & Sons. Nueva York, 1963.
SENLLE, A. y STOLL, G. Calidad Total y Normalizacin.
Ediciones Gestin 2000 S.A. Barcelona. 1994.
SEOANEZ CALVO, M. "Auditoras ambientales y gestin
ambiental de la empresa". De. Mundi-Prensa. Madrid, 1995b.
SEOANEZ CALVO, M. Ecologa Industrial. Ed. Mundi-
Prensa. Madrid, 1995a.



322
SERRANO GMEZ, C. El Etiquetado ecolgico. Ministerio de
Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente- Madrid. 1995.
STANDS, J . "An overview of environmental management
systems and environmental auditing standards development".
Seminario Advances in Environmental Auditing. 17-18 de mayo de
1994. Londres, 1994.
STERLING, A.Y. "Instrumentos econmicos para la proteccin
del medio ambiente. La fiscalidad ambiental". Conferencia
Internacional de Derecho Ambiental. J unio de 1995. Barcelona, 1995.
ULPGC "Curso de Evaluacin de Impacto Ambiental". Cursos
de Invierno. Departamento de Ingeniera de Procesos. Espaa, 1995.
UNAL CID. Sistema de Indicadores para el seguimiento al
Plan Nacional de Desarrollo. Bogot, 1992.
UNCED."Agenda21".InterNet/EcoNet.unced@igc.org,D41:tcn4
091,GeoNet,cr1: unced., 1992.
UNEP. Eco-Efficiency and Cleaner Production, Charting the
Course to Sustainability. 1996.
UNEP. Recommendations for a core set of indicators of
biological diversity. Convention on Biological Diversity. 1997.
UNGA/UNEP. "The Cocoyoc Declaration". 8-12 de octubre de
1974. A/C.2/292 de 1-11-74. Cocoyoc, 1974.
UNITED NATIONS. Work Programme on Indicators of
sustainable development of the Comission on Sustainable
Development. 1996.
VEGA MORA, L. Gestin Ambiental en el D.C. de Santa Fe
de Bogot. Informe de Gestin del DAMA 1998-1999. LVM-
DAMA- 024/99. Santa Fe de Bogot, 1999.



323
VEGA MORA, L. Bases para el Seguimiento y Evaluacin de
la Gestin de las CAR, CDS y UAU: Aproximacin a partir del
Diagnstico de sus Planes de Gestin Ambiental Regional PEGAR
y Planes de Accin PA. LVM-DNP-FONADE-518009. Santa Fe
de Bogot, 1999.
VEGA MORA, L. Aproximacin para la formulacin de una
poltica de uso y manejo sostenible del recurso suelo en el sector
agropecuario. LVM-IICA-Ministerio de Agricultura. Santa Fe de
Bogot, 1998.
VEGA MORA, L. Diseo de una Estrategia Integral de
Asistencia Tcnica y Financiera para la Gestin Ambiental
Empresarial. LVM-DNP-FONADE-084/98. Santa Fe de Bogot,
1998.
VEGA MORA L. Gestin Medioambiental. DNP- TM editores.
Bogot, 1998.
VEGA MORA L. Gestin Medioambiental Sostenible: Un
enfoque sistmico para la proteccin global e integral del medio
ambiente. Tesis Doctoral en Ingeniera Ambiental. Apto Cum Laude
por Unanimidad. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.
Espaa, 1997a.
VEGA MORA, L. Gestin de Calidad: paso obligado hacia una
gestin ambiental sostenible. Revista Residuos No.35. Bilbao, 1997b.
VEGA MORA, L. La Gestin Ambiental Sostenible como
estrategia viable al desarrollo sostenible. Revista Tcnica de Medio
Ambiente - No. 54. pgs. 49-54. Sept-Oct/96. Madrid, 1996a.
VEGA MORA, L. Hacia una Gestin Ambiental Sostenible.
Comunicacin. Memorias III Congreso Nacional de Medio Ambiente-
Nov/96. Madrid, 1996b.


324
VEGA MORA, L. "Organizacin y Gestin Ambiental a nivel
Internacional y de la Unin Europea". Tesis del Master en Ingeniera
Ambiental. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. 1995.
VEGA MORA, L. Calibracin y ajuste a condiciones del
trpico andino de la ecuacin universal de prdidas de suelo.
Inderena. Centro Experimental Llanitos El Secreto. Ibagu, 1989.
VEGA MORA, L. La Erosin Hdrica en Suelos de Ladera.
Tesis del Magister Scientiae en Ingeniera de Recursos Hidrulicos.
Universidad Nacional de Colombia. Santa Fe de Bogot, 1988.
VERNADSKY, V.I. "La Biosphere and the Nosphere".
American Scientist Journal 33, enero 1945. pp. 1-12. USA, 1945.
VERNADSKY, V.I. La Biosphere. Librarie Felix Alcan. Paris,
1929.
WIESNER, D.E. La efectividad de las polticas pblicas en
Colombia: un anlisis neoinstitucional. DNP TM Editores. Bogot,
1997.
SIGLAS Y ABREVIATURAS


AA (SGA) Auditora Ambiental de Sistema de Gestin Ambiental
AA Autoridad Ambiental
AAE Auditora Ambiental Externa
AAI Auditora Ambiental Interna
ACV (PPS) Anlisis del Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios
ACV Anlisis del Ciclo de Vida
ADCA Auto Declaracin de Conformidad Ambiental
AECA Auto Evaluacin de Conformidad Ambiental
AMA Administracin y Manejo Ambiental
APRN Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
ATFGAE Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial
PBIA Banco de Proyectos de Inversin Ambiental
BPIN Banco de Proyectos de Inversin Nacional
BPIAR Banco de Proyectos de Investigacin Ambiental Regional
BS British Standard (Norma Britnica)
BSI British Standard Institution
CA Certificacin Ambiental
CAO Certificacin Ambiental Obligatoria
CAPOT Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial
CAR Corporacin Ambiental Regional
CARs Corporaciones Autnomas Regionales
CAO Certificacin Ambiental Obligatoria
CAV Certificacin Ambiental Voluntaria
CCA Certificacin de Conformidad Ambiental
CDSs Corporaciones de Desarrollo Sostenible
CEN Comit Europeo de Normalizacin
CGA Control de Gestin Ambiental (empresarial)
CGI Control de Gestin Institucional
CGR Contralora General de la Repblica
CIC Control Integrado de la Contaminacin
CMMAD Comisin Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo (WCED)
CNUMAD Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED)
CNA Consejo Nacional Ambiental
CRA Consejo Regional Ambiental
CMA Consejo Municipal Ambiental
CTV Concepto Tcnico de Verificacin
CUE Comisin de la Unin Europea
CV Comisin de Verificacin
DAMA Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito Capital de
Bogot
DEX Documento de Exportacin de Fauna y/o Flora

DNP Departamento Nacional de Planeacin de Colombia
DOCE Diario Oficial de la Comunidad Europea
DS (PPS) Desarrollo Sostenible de Productos, Procesos y Servicios
EA Educacin Ambiental
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EC Empresas Comerciales
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
EP Evaluacin Preliminar
EPA Agencia de Proteccin Ambiental de los EE.UU
EPAC Entidad Pblica Ambiental Competente
EPS Entidad Pblica Sectorial
EsIA Estudio de Impacto Ambiental
ET Entidades Territoriales
EVA Entidad de Verificacin Ambiental
FDS Fomento al Desarrollo Sostenible
FI Fortalecimiento Institucional
GAC Gestin Ambiental Ciudadana
GAE Gestin Ambiental Empresarial
GAP Gestin Ambiental Pblica
IA Investigacin Ambiental
IEI Instrumentos Econmicos Indirectos
IEIA Instituto Estatal de Informacin Ambiental (IDEAM en Colombia)
IFI Instituto de Fomento Industrial
ISO Organizacin Internacional de Normalizacin
MSEA Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental
MMA Ministerio del Medio Ambiente
OAS Ordenamiento Ambiental Sectorial
OAT Ordenamiento Ambiental Territorial
OCDE Organizacin de Pases Desarrollados
ONG Organizacin No Gubernamental
OT Ordenamiento Territorial
PA Permiso Ambiental
PAA Plan de Accin Ambiental
PAPRN Participacin para la Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
PCGI Participacin en el Control de Gestin Institucional
PEAE Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica
PEAEM Planificacin y Evaluacin Ambiental Empresarial
PEGA Plan Estratgico de Gestin Ambiental
PEGAM Plan Estratgico de Gestin Ambiental Municipal
PEGAN Plan Estratgico de Gestin Ambiental Nacional
PEGAR Plan Estratgico de Gestin Ambiental Regional
PER Indicadores Ambientales de Presin, Estado, Respuesta
PFDS Participacin para el Fomento al Desarrollo Sostenible

PGA Programa de Gestin Ambiental (Norma ISO 14100)
PI Plan Indicativo
PIEA Participacin para la Investigacin y Educacin Ambiental
PMA Plan de Manejo Ambiental
PMAV Plan de Manejo Ambiental Validado
PMI Plan de Manejo Integral
PML Produccin Ms Limpia
PND Plan Nacional de Desarrollo
PDD Plan Departamental de Desarrollo
PMD Plan Municipal de Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
POAS Plan de Ordenamiento Ambiental Sectorial
POS Plan de Ordenamiento Sectorial
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PPA Poltica y Planificacin Ambiental
PPEAE Participacin para la Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica
PPPA Participacin para la Poltica y Planificacin Ambiental
PPS Productos, Procesos y Servicios
PYME Pequea y Mediana Empresa
RDA Registro y Documentacin Ambiental
SCPA Seguimiento y Control a factores de Presin Ambiental
SGA Sistema de Gestin Ambiental empresarial
SGC Sistema de Gestin de Calidad
SIA Sistema de Informacin Ambiental
SIAN Sistema de Informacin Ambiental Nacional
SIAR Sistema de Informacin Ambiental Regional
SIAM Sistema de Informacin Ambiental Municipal
SISEPA Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental
SIMA Sistema Municipal de Gestin Ambiental
SINA Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(SINA) Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Ley 99/93)
SIRA Sistema Regional de Gestin Ambiental
SNPN Sistema Nacional de Parques Naturales
TGS Teora General de Sistemas
UAC Unidad Ambiental Competente (de EPS o de ET)
UAM Unidad Ambiental Municipal
UAUs Unidades Ambientales Urbanas de Colombia (DAMA, AREA, DAGMA, DADIMA)
VA Validacin Ambiental
VAO Validacin Ambiental Obligatoria
VAV Validacin Ambiental Voluntaria
VC (PPS) Verificacin de Conformidad de PPS
VC (SGA) Verificacin de Conformidad de Sistema de Gestin Ambiental
VC Verificacin de Conformidad

VCC Veedura y Control Ciudadano
VEsIA Verificacin de Estudio de Impacto Ambiental

Gestion Ambiental Sitemica

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Gestion Ambiental Sitemica

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

LEONEL VEGA MORA

GESTIN AMBIENTAL SISTMICA

Das könnte Ihnen auch gefallen