PPA Municípios

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto MIRIAM BELCHIOR Secretria Executiva EVA MARIA CELLA DAL CHIAVON Secretria de Planejamento e Investimentos Estratgicos ESTHER BEMERGUY DE ALBUQUERQUE Diretor do Departamento de Planejamento DENIS SANTANNA BARROS Superviso Rosa Nader Elaborao Jackson de Toni
Editorao e Diagramao: ROGRIO FERNANDES GUIMARES JUCILDO AUGUSTO DA SILVA LIMA
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA
BRASLIA 2013
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) Esplanada dos Ministrios, Bloco K 3 andar CEP: 70.040-906 Braslia (DF) Fone: (61) 2020-4080 www.planejamento.gov.br/spi
2013, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Programa de Apoio Elaborao e Implementao dos PPAs Municipais - 2014-2017 - Agendas de Desenvolvimento Territorial Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 183 pginas 1. Brasil. 2. Estado, Federalismo e planejamento. 3.Planejamento municipal. 4. Plano plurianual. 5. Polticas Pblicas. 6. Planejamento e Finanas Orientaes.
ndice
Introduo .................................................................................................................... 9 Parte I Roteiro para organizao do PPA ............................................................... 11 1. O Plano Plurianual ........................................................................................11 2. Recomendaes gerais ..................................................................................13 3 .Roteiro de Aplicao .....................................................................................14 4. Etapas de elaborao do PPA municipal........................................................16 Parte II Ferramentas Metodolgicas selecionadas................................................ 22 Equvocos comuns sobre a prtica do planejamento e a elaborao do PPA.....22 Ferramenta 1 - A Anlise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaas) .......................................................................................................26 Ferramenta 2 - Identicando, selecionando e explicando problemas o momento explicativo ........................................................................................31 Ferramenta 3 - A Matriz Operacional ................................................................40 Ferramenta 4 - A Anlise da Estratgia .............................................................44 Parte III - Como organizar as rodadas de ocinas de planejamento ...................... 53 1 rodada de ocinas ........................................................................................53 2 rodada de ocinas ........................................................................................54 3 rodada de ocinas ........................................................................................54 Parte IV Algumas Bases de Dados disponveis para conhecer e diagnosticar a realidade do municpio .............................................................................................. 55 Referncias para consulta .................................................................................58 Textos de Apoio ......................................................................................................... 60 Texto 1: A necessidade de uma educao poltica para um novo olhar - como ler as desigualdades enxergando as iniquidades e denindo uma nova direcionalidade para a ao poltica construir polticas pblicas orientadas pela equidade ..............................................................................................61
Texto 2: Elementos loscos, programticos y de la gestin para la formulacin del proyecto estratgico de las polticas pblicas.........................................95 Texto 3: O Plano Brasil Sem Misria no Programa de Apoio Elaborao dos PPAs Municipais 2014-2017 ...............................................................................171 Bibliograa ............................................................................................................... 178
AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Apresentao
A execuo de aes voltadas promoo do desenvolvimento local e que resultem em melhorias efetivas na vida dos cidados um desao que se impe s administraes municipais. No entanto, o xito no seu enfrentamento requer tambm o aprimoramento da cooperao federativa, mediante o fortalecimento e a ampliao dos mecanismos de articulao entre os governos federal, estadual e municipal, para a promoo do desenvolvimento integrado em mbito nacional, regional e local. nesse contexto que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto props as Agendas de Desenvolvimento Territorial. Seu objetivo construir uma viso compartilhada de planejamento a partir da convergncia das estratgias federal e estadual constantes nos respectivos planos plurianuais, sobretudo nas intervenes j em execuo ou planejadas. Na medida em que as Agendas de Desenvolvimento forem sendo pactuadas, os municpios tero informaes estratgicas para elaborar os seus planos plurianuais, considerando as oportunidades de mobilizao de investimentos federais e estaduais, evitando assim que investimentos planejados ou em andamento deixem de ser considerados pelo municpio no seu planejamento. Contudo, para que os municpios possam aproveitar de modo ecaz tal oportunidade, fundamental desenvolver competncias essenciais no campo do planejamento e gesto junto aos dirigentes e equipes tcnicas municipais. Nesse sentido, a estratgia proposta pela Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgico (SPI) e pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) envolve o desenvolvimento e a realizao
PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
de um programa de apoio elaborao e implementao dos planos plurianuais municipais para o perodo 2014-2017. O presente mdulo, que aborda a temtica de Planejamento, inaugura esse Programa que conta tambm com os mdulos de Projetos, de Monitoramento e de Avaliao.
Introduo
Este material se prope a contribuir como um roteiro para os tcnicos e gestores das Secretarias Municipais de Planejamento com a nalidade de orientar e acompanhar a elaborao dos PPAs municipais. A elaborao dos Planos Plurianuais deve ser vista como uma janela de oportunidade para que os governos locais mobilizem as foras vivas da cidade em direo a um projeto de futuro. O desao construir coletivamente agendas de desenvolvimento territoriais integradas, por via da cooperao federativa, com as estratgias estaduais e nacional em cada municpio. Este roteiro est dividido em quatro partes, na primeira so comentados os aspectos gerais e preliminares que envolvem a organizao do PPA, na segunda parte abordamos as ferramentas metodolgicas sugeridas para as ocinas com os municpios. Na terceira parte sugerimos uma trajetria de ocinas de trabalho para construir o PPA e nalmente, na quarta e ltima parte, recomendamos algumas bases de dados que podero ser teis, em especial a INDE, a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais. Como todo roteiro, no pretendemos exaurir todos os debates envolvendo a elaborao do PPA, para isso indicamos fontes mais especializadas e disponveis, inclusive na internet. Selecionamos apenas as informaes mais teis sobre cada ferramenta, assimilando peculiaridades e o contexto local. Este material foi escrito para subsidiar a atuao do facilitador no processo de preparao dos PPAs municipais.
PARTE I
Roteiro para organizao do PPA

1. O Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) um instrumento para o planejamento estratgico do municpio, isto , para organizao dos recursos e energias do governo e da sociedade em direo uma viso de futuro, a um cenrio de mdio prazo. Duas outras leis esto intimamente associadas ao PPA, a Lei de Diretrizes oramentrias (LDO)e a Lei do Oramento Anual, a LOA. O PPA: estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da administrao municipal para as despesas de capital e outras, decorrentes da implantao de programas de durao continuada. A LDO: dever estabelecer metas e prioridades para o prximo exerccio administrativo, orientando a elaborao da Lei Oramentria Anual, a LOA. A Lei Oramentria Anual (a LOA): dene os recursos necessrios para as aes da LDO.
Estes instrumentos de planejamento devem estar em harmonia, por exemplo, quando o municpio planeja expandir os equipamentos escolares, construir mais escolas, por exemplo, deve-se lembrar que aps sua execuo haver um aumento das despesas de custeio como os salrios dos novos professores e a manuteno das escolas.
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PARTE I
A base legal do PP: O art. 166 da Constituio Federal, 3 , Inciso I, prev que as emendas ao oramento anual (LOA) ou em projetos que modiquem o oramento devem ser compatveis com o PPA e com a LDO; O art. 167, 1, veda o incio de investimentos cuja execuo ultrapasse um exerccio nanceiro, sem que tenha sido includo no PPA ou previsto por lei especca.
Entre os objetivos de um PPA podemos elencar os seguintes como os principais e mais importantes: Denir com a mxima clareza e objetividade possvel quais so os grandes problemas, programas, objetivos e metasa serem priorizados pelo governo municipal, bem como os resultados esperados; Organizar os programas e aes responsveis pela oferta de bens e servios demandados pela sociedade, em especial os segmentos mais fragilizados; Estabelecer critrios para nortear a alocao dos oramentos anuais; Denir diretrizes do sistema de gesto do planejamento, como a denio clara de responsabilidades pelas aes do governo, pelo monitoramento e avaliao das metas do plano e como ele ser corrigido durante sua execuo; Integrao das prioridades municipais com as diretrizes e prioridades dos planejamentos do Estado e do Governo Federal; Estabelecer diretrizes para uma gesto democrtica do planejamento e dos recursos nanceiros do municpio.
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ORGANIZAO DO PPA
2. Recomendaes gerais
1. Orientao estratgica: o PPA no pode ser apenas um documento burocrtico, para cumprir apenas um requesito legal ou uma imposio dos rgos de controle. A elaborao do PPA deve ser vista como uma oportunidade do governo municipal compatibilizar sua estratgia de governo com os objetivos do seu programa eleitoral escolhido pela populao democraticamente. Alm disso, o planejamento municipal para os prximos 4 anos deve ser compatibilizado com o planejamento estadual e federal, com as oportunidades que as aes do Estado e da Unio podem criar para o municpio. 2. Instrumento de boa gesto dos recursos: o PPA o documento que formaliza o planejamento do municpio. Neste sentido ele deve deixar clara a relao entre metas e objetivos e os recursos disponveis, no s nanceiros, mas humanos, materiais, etc. O plano deve ser desenhado de modo a permitir uma boa gesto dos seus programas e projetos. Um dos elementos fundamentais prever, desde o incio, como o plano ser acompanhado, como ser monitorado, como a populao poder acompanhar a execuo de metas e objetivos. S um bom sistema de monitoramento e avaliao pode garantir um processo de aprendizagem coletiva com erros e acertos, melhorando a ecincia na aplicao dos recursos. O plano deve ser revisto sempre que necessrio e estes momentos de reviso e correo de rumos deve estar claramente previsto no planejamento. 3. Considerar o dinamismo do ciclo de gesto: o planejamento da administrao municipal na verdade, uma ao contnua. O ciclo de gesto composto de quatro grandes fases: Elaborao, Implantao, Monitoramento & Avaliao e Reviso. Na prtica elas so interligadas e contnuas, por exemplo, quando zemos a avaliao de um programa ou projeto estamos ao mesmo tempo, identicando os elementos que nos ajudaro a melhorar o programa e redesenh-lo para o novo ciclo.
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PARTE I
4. Considerar a organizao interna do Plano: cada municpio deve adaptar sua prpria metodologia, mas em linhas gerais, o PPA feito de trs grandes partes ou fases. A primeira pode ser chamada de Dimenso Estratgica, a segunda de Programas & Projetos e a terceira pensar o sistema de gesto que compreende o monitoramento, a avaliao e o processo de atualizao (reviso) do plano. A dimenso estratgica a parte mais complexa e talvez a mais importante do plano, aqui que o governo demonstra claramente para onde est indo, qual sua viso de cidade e qual sua viso de futuro, que cidade quer construir nos prximos quatro anos. A qualidade de um governo depende muito dos problemas que ele seleciona para enfrentar e do modo como constri sua estratgia. altamente recomendvel que esta fase tambm seja elaborada de forma transparente e participativa, envolvendo a populao organizada da cidade, de modo que o plano reconhea os diversos interesses e demandas e sobre elas, demonstre as prioridades do governo. A segunda etapa uma etapa normativa, e decorre da primeira. A pergunta aqui : quais programas e projetos vamos fazer para atingir nossa viso de cidade? Nossas prioridades programticas e projetos? Os programas podem dividir-se em nalsticos, no caso de apoiarem a execuo de bens e servios populao ou de apoio administrativo, se forem de natureza tipicamente administrativa, internos ao governo.
3. Roteiro de Aplicao
1 PASSO: definir o grupo que vai organizar a elaborao do PPA Normalmente, dependendo do tamanho e da experincia anterior do municpio, o Plano Plurianual est vinculado Secretaria de Planejamento ou instituio similar. Em muitos municpios quem elabora e organiza o PPA o prprio staff ligado ao Gabinete do Prefeito. O importante denir um grupo que rene pelo menos trs condies diferentes: (a) autoridade e legitimidade poltica perante o Prefeito
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ORGANIZAO DO PPA
para debater as prioridades e estratgias de todas as reas do governo municipal; (b) conhecimento tcnico de como funciona a Prefeitura, em especial o processo oramentrio, sobre o territrio municipal e sobre as demandas e interesses dos diversos setores da cidade e (c) disposio poltica e tempo necessrio para organizar e planejar a elaborao do Plano Plurianual. preciso lembrar que embora o planejamento plurianual no se confunda com o Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial (o PDDTU), ele deve dialogar permanentemente com suas diretrizes. 2 PASSO: definir o contedo do PPA O PPA em si mesmo um produto a ser construdo, um documento geralmente volumoso que pode e deve ser dividido em partes para facilitar sua organizao. A primeira parte chamada de Mensagem. Na Mensagem, normalmente se avalia a situao atual e as perspectivas para o futuro, um texto de contedo predominantemente poltico e estratgico no qual o Prefeito, como autoridade poltica mxima do municpio, arma seus compromissos e expectativas. Na mensagem devem constar os objetivos ou diretrizes maiores, os critrios para projeo da receita e os limites para o oramento. A segunda parte o projeto de lei que deve conter o perodo abrangido pelo Plano, seu contedo bsico e os encaminhamentos para eventuais alteraes em Programas e projetos que compe o plano, bem como prever um mecanismo para sua avaliao peridica e prazos de envio Cmara de Vereadores. A terceira parte so os Anexos, onde est o contedo normativo principal do planejamento. Os anexos so o conjunto de programas e aes que compe o PPA, apresentando resumidamente em quadros e textos as classicaes dos programas de acordo com objetivos, funes ou subfunes. As classicaes do PPA devem ser harmonizadas ou equivalentes com as classicaes utilizadas no oramento, mas no precisam ser limitadas a ele. H inmeros modelos que podem ser adaptados que podem ser analisados1.
1 Ver por exemplo em: http://www.planejamento.gov.br/secre,s/upload/Arquivos/spi/ PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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PARTE I
3 PASSO: Denir as etapas de elaborao do plano: quais so e o que ser feito em cada uma delas, com prazos, responsveis, objetivos a serem atingidos, um calendrio de prestao de contas e reviso do planejamento e assim por diante. Em uma palavra: preciso planejar o processo de planejamento! Estas etapas sero detalhadas a seguir.
DICA: o grupo que organizar o PPA (nos municpios maiores ser a Secretria de Planejamento)tem que estar alinhado politicamente e legitimado pelo Prefeito Municipal. De qualquer forma a existncia do grupo (ou Unidade de Planejamento), no isenta ou exime a participao do Prefeito e do primeiro escalo, em especial, na primeira fase, chamada de dimenso estratgica.
4. Etapas de elaborao do PPA municipal

1 ETAPA: definio da Dimenso Estratgica do Plano, compreende um conjunto de elementos que estabelecem a direcionalidade estratgica do planejamento, que inspiram e orientam a elaborao de Programas e Projetos, a mobilizao de recursos e o envolvimento ativo da sociedade local. A seguir um quadro-resumo dos principais elementos.
O que fazer ? Como fazer ? A comisso encarregada do PPA deve promover ocinas de debate utilizando ferramentas metodolgicas adequadas, envolvendo diretamente o Prefeitos e os demais dirigentes do governo. Com qual objetivo Estabelecer a dimenso estratgica do plano, os valores que devero orientar toda sua elaborao. Permite o alinhamento e a potencializao de oportunidades no PPA Estadual e Federal
Definir uma viso de futuro sobre a cidade e seu territrio
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ORGANIZAO DO PPA
O que fazer ?
Como fazer ? Esta fase implica em construir uma explicao para a realidade do municpio, ela implica em:
Com qual objetivo
Explicar a realidade selecionando problemas de alto valor
Fazer um inventrio detalhado de todos os programas em andamento; Identicar os atores sociais relevantes; Identicar os atores sociais relevantes; Mapear restries legais e oramentrias (vinculao de receitas, etc.). Ser preciso analisar e reconhecer no planejamento federal e estadual as oportunidades para o municpio, sobretudo na formao de uma agenda de desenvolvimento territorial.
A explicao da realidade do municpio, considerando a viso de futuro desejada, fundamental para desenhar com mais rigor e assertividade os Programas e projetos que devero ser executados.
A integrao do planejamento local, regional e nacional, pode potencializar oportunidades e evidenciar as sinergias federativas, evitar desperdcio de recursos e sobreposio de funes. A participao social no s um resgate da cidadania, mas um imperativo de transparncia e accountability.
Integrao com Planejamento Estadual e Federal
Desenhar os instrumentos e o papel da participao social no planejamento*
Explicitar os objetivos e o papel da participao social e transparncia administrativa no planejamento. Denir instrumentos e estratgias.
(*) O governo federal organizou o Forum Interconselhos para acompanhar a elaborao e monitoramento do PPA federal, a experincia pode ser replicada no municpio reunindo representantes dos diversos conselhos de polticas do municpio. Consultar: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/sof/2012/121107_almanaque_ do_planejamento.pdf
A ttulo de exemplo, a viso estratgica do PPA Federal atual, est baseada nos seguintes argumentos:
A estratgia norteada pela institucionalizao de direitos que garantam o cumprimento dos objetivos fundamentais da Repblica anunPPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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PARTE I
ciados na Constituio Federal de 1988. Ao seu lado, abre-se uma agenda de retomada do planejamento e da capacidade de investimento do Estado, especialmente em infraestrutura econmica e social, com sustentabilidade ambiental, de forma a superar os gargalos histricos do desenvolvimento brasileiro e gerar oportunidades de incluso social. Em paralelo, preciso induzir e orientar as foras dinmicas da economia brasileira que tm sido a marca do atual padro de desenvolvimento nacional. Atual dinmica da economia brasileira baseada na ampliao dos investimentos em trs motores do desenvolvimento: Mercado de produo e consumo de massa; Atividades baseadas em recursos naturais e Infraestrutura econmica e social. A estratgia de desenvolvimento passa por governar e buscar complementar o padro de desenvolvimento brasileiro (adaptado de SPI/MP, 2013).
Os macro-desaos do PPA federal at 2015:

EIXOS E MACRODESAFIOS PPA 20122015 Macroeconomia para o desenvolvimento Sistema de proteo social 1. Projeto nacional de 1. Projeto nacional de desenvolvimento 2. Erradicao da pobreza extrema 3. Cincia, tecnologia e inovao desenvolvimento 2. Erradicao da pobreza extrema 4. Conhecimento, educao e cultura 5. Sade, previdncia e assistncia social 6. Cidadania 10. Segurana pblica 1. Projeto nacional de desenvolvimento 3. Cincia, tecnologia e inovao 7. Infraestrutura Infraestrutura econmica
Produo com sustentabilidade e inovao 1. Projeto nacional de desenvolvimento 3. Cincia, tecnologia e inovao 4. Conhecimento, educao e cultura
Insero internacional
Estado, federalismo, planejamento e gesto 1. Projeto nacional de desenvolvimento 6. Cidadania 8. Democracia e participao social 11. Gesto pblica
1. Projeto nacional de desenvolvimento 11. Integridade e soberania nacional
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ORGANIZAO DO PPA
Nesta primeira etapa se denem as grandes linhas condutoras do PPA, que idias vo inspirar os debates dentro do governo, que rumos a cidade dever trilhar nos prximos anos, que relaes ela dever consolidar ou transformar na sua regio, estado e pas ? Um dos elementos norteadores a participao social e popular em todas as fases da elaborao do Plano, por isso ela pensada aqui, no primeiro bloco das denies mais estruturantes e fundamentais. A participao social tem que ser cuidadosamente pensada e planejada: quais so os grupos organizados na cidade, que entidades os representam e os pblicos mais fragilizados que no tem representao organizada, como sero envolvidos? A qualidade do processo participativo depende diretamente da qualidade da informao e dos debates que sero realizados, por isso, preciso gastar energia nestes processo, priorizar tempo e disposio para ouvir as demandas e dialogar com as diferentes reivindicaes.
ESQUEMA DO PROCESSO DE PARTICIPAO
Se organiza num movimento social
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Cidado com demandas, ideias e propostas escolhido membro de um conselho
1
O PPA uma ponte entre as suas ideias e as polticas pblicas
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V suas demandas, ideias e propostas virarem polticas pblicas e sarem do papel
Representa o conselho no Frum Interconselhos
Discute e monitora o PPA
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PARTE I
2 ETAPA: definio dos programas e projetos do plano. a dimenso ttica do plano. O grupo de planejamento deve a partir da explicao da realidade e da dimenso estratgica do Plano formular os programas e projetos.
O que fazer ? Como fazer ? H vrios modelos. O importante ter sempre a idia de que projetos mobilizam recursos, geram produtos especcos e provocam resultados nos problemas do mundo real. Normalmente os Programas renem tematicamente um conjunto de projetos ans e os projetos so compostos de objetivos, metas e indicadores relacionados e se desdobram em aes e iniciativas. Os programas tambm pem ter objetivos especcos que uniquem o resultado esperado de um conjunto de projetos. A participao dos atores sociais envolvidos nos programas aumenta sua chance de sucesso e gera maior responsabilizao coletiva. Com qual objetivo
Denir os Programas e Projetos
O objetivo fundamental da dimenso normativa do planejamento estratgico organizar os recursos disponveis em direo metas e produtos claros, objetivos e viveis, tanto tcnica quanto politicamente. Os projetos devem atacar os problemas identicados na etapa anterior.
Deve-se garantir Realizar o processo oramentrio do planejamento As iniciativas que compe cada objetivo no programa tem aes oramentrias equivalentes equivalncia entre a classicao do PPA e do Oramento para que os dois instrumentos sejam complementares.
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ORGANIZAO DO PPA
3 ETAPA: definio do sistema de gesto e monitoramento do plano. a dimenso operacional do planejamento.

O que fazer ? Como fazer ? Com qual objetivo O objetivo fundamental da dimenso normativa do planejamento estratgico organizar Denir o sistema de monitoramento e avaliao do Planejamento Denir quando, como e com quais critrios e condies os programas e projetos podem e devem ser alterados. os recursos disponveis em direo metas e produtos claros, objetivos e viveis, tanto tcnica quanto politicamente. Os projetos devem atacar os problemas identicados na etapa anterior. A elaborao e execuo do Plano Plurianual evidencia outras lacunas na organizao do governo e da administrao municipal, tais como: formao e capacitao dos servidores, comunicao interna, processo decisrio, prestao de contas, relaes com legislativo, etc. A dinmica do planejamento pode evidenciar oportunidades para melhoria da gesto pblica de um modo geral.
Pensar o sistema de gesto & planejamento
DICA: a sugesto destas trs etapas dimenso estratgica, desenho de programas e sistema de gesto meramente ilustrativa. Em cada municpio, a equipe de planejamento deve ter a sensibilidade para adaptaes necessrias. razovel supor que em municpios menores, 75% tem menos de vinte mil habitantes e 50% at 300 funcionrios, o desenho de programas seja a parte mais importante do processo.
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PARTE II
Ferramentas metodolgicas selecionadas

NOTA EXPLICATIVA Cada etapa da elaborao do PPA municipal exige uma metodologia especca que deve ser exaustivamente debatida e denida pelo grupo que organiza a elaborao do Plano. Aqui apresentamos somente algumas ferramentas que podem ser teis nesta composio. As ferramentas no podem ser complexas ao ponto de dicultar o entendimento e bloquear a participao da sociedade, nem to simples a ponto de no dar conta da complexidade do processo.
1. Equvocos comuns sobre a prtica do planejamento e a elaborao do PPA

Planejar uma coisa, fazer outra... Esta frase utilizada com freqncia para tentar minimizar ou diminuir o esforo de planejamento nas organizaes. Esta viso surge normalmente em contextos institucionais que tem precrio ou nenhum planejamento, ope processos supostamente antagnicos, mas que, na verdade, so parte de um nico momento, na ao concreta que o plano se decide e prova sua importncia. Os mtodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a varivel poltica, cortaram o caminha para o dilogo entre plano e gesto, relao absolutamente imprescindvel para casar o planejar com o fazer. A ab-
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soluta maioria dos planos fracassam porque o momento da gesto, do fazer no foi tratado com a devida importncia exatamente durante o momento do planejamento. O planejamento engessa o governo... Num ambiente planejado, ao invs da deciso meramente intuitiva e lotrica, da administrao do dia-a-dia, estabelecem-se critrios, metas, objetivos dos programas, diretrizes de longo prazo, enm, o planejamento um exerccio sistemtico de antecipao do futuro e intensivo em gesto. Uma organizao que pensa e planeja estrategicamente cria condies para o surgimento da liderana baseada na democracia interna e na delegao de autoridade, o monolitismo poltico e o dirigente autoritrio surgem, quase sempre, no ambiente de ausncia de planejamento estratgico e participativo. Um governo que se planeja, otimiza recursos e se antecipa aos problemas.
O Planejamento um rito formal, falado em cdigo e desprovido de substncia... Este preconceito est muito associado com o prprio elitismo intelectual que o planejamento tradicional e seus defensores construram ao longo de dcadas venerando modelos abstratos e inteis. Neste caso ser sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre prefervel ao planejamento malfeito, isto , burocrtico, formalista. O ritualismo mata o bom planejamento e condena mediocridade dirigentes e funcionrios. No mercado das consultorias organizacionais comum o surgimento de novas tcnicas e modelos esotricos de planejamento ou temas ans. As siglas se proliferam e poucas delas tem realmente contedo prtico e a aplicabilidade necessria. Quando se caminha para nveis cada vez mais abstrato de raciocnio, variveis cada vez mais agregadas e grandes snteses polticas fcil descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado muitos planejadores. Nesta situao sempre recomendvel associar a intuio e o bom-senso - a expertise que falta para muitos - com
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PARTE II
as tcnicas e modelos racionais adotados em qualquer manual de planejamento. O planejamento obra puramente tcnica, deve ser neutro... evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico mnimo sobre o que planejam e a tcnica pode ser usada em diversa direes, at opostas. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padro e uniforme, esto acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano. Entretanto, no setor pblico especialmente, seria um suicdio planejado, fazer planos sem incluir as variveis de poder e da poltica na sua concepo e execuo. No existe planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar priorizar e resolver problemas e isto pressupe uma determinada viso-de-mundo, uma concepo de Estado, de organizao social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica necessariamente em manipular variveis polticas, em situaes de poder compartilhado, onde os outros tambm planejam e formulam estratgias. O planejamento que se diz meramente tcnico na verdade resulta em simples adivinhao e charlatanismo intelectual. A participao social atrapalha o Plano... Outro mito que carece de base emprica e conceitual. A participao social organizada na elaborao, execuo e monitoramento do Planejamento, no s confere mais legitimidade e responsabilizao coletiva sobre seus resultados, como ajuda a evitar desvios de recursos e scalizar a execuo dos servios pblicos. Fundamentalmente a participao dos grupos organizados, conselhos de polticas e da populao em geral representa um resgate da cidadania, processo meritrio em si mesmo.
O PPA no nada mais do que uma lista de obras e servios... A elaborao do PPA um momento mpar para governo e comunidade pensarem o futuro da cidade. As obras e servios previs-
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FERRAMENTAS METODOLGICAS
tos pelo plano como investimentos importantes, tambm devem ser considerados na sua manuteno, em especial dos recursos humanos necessrios ao seu funcionamento posterior. O PPA no pode e no deve se tornar uma lista de obras desconexas, nem um catlogo demaggico de promessas irrealizveis. Um Plano Plurianual bem feito, coerente e exequvel, bem estruturado, com uma viso pactuada de futuro para a cidade, sem dvida poder contribuir tambm com a imagem do governo e do Prefeito(a) municipal. As quatro ferramentas apresentadas so as seguintes:
Anlise FOFA (SWOT em ingls) baixa complexidade Anlise Situacional por Problemas mdia complexidade Desenho da Matriz Operacional mdia complexidade Anlise Estratgica alta complexidade Identica quais aes so necessrias e a relao entre recursos, produtos e resultados Possibilita fazer anlise de ecincia e eccia dos projetos. Identica as Fraquezas, Oportunidades, Fortalezas e Ameaas Pode ser utilizado para organizar as tarefas, visualizar o contexto em que o planejamento est sendo elaborado e nivelar a informao no grupo Muito til para identicar a transetorialidade da agenda municipal e a interpelao entre problemas.
Seleo e explicao do problema, separando causas de efeitos
Identica atores sociais, interesses e relaes de poder
til para construir viabilidade poltica e institucional para o PPA, vencer resistncias e aumentar seu grau de legitimidade e participao social.
Independente da ferramenta usada fundamental que o grupo de planejamento do PPA municipal saiba articular as quatro dimenses bsicas do pensamento estratgico:
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PARTE II
Saber explicar
Atuar no presente
Desenhar criativamente
Calcular Estrategicamente
DICA: nos eventos de formao das equipes de planejamento municipais deve-se considerar que estas ferramentas esto dispostas em grau crescente de complexidade. Caso seja necessrio, deve-se adaptar as nfases de acordo com as condies institucionais, polticas e materiais de cada municpio.
FERRAMENTA 1 - A Anlise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaas)

Baixa complexidade
Esta outra metodologia ou mais corretamente falando, outra tcnica de pronto emprego para uso em reunies, processos de planejamento rpido ou mapeamento de processos. Lembre-se que esta tcnica s valida se o grupo que est organizando o PPA ou participando de sua elaborao tiver plenas condies de dilogo e comunicao, no poder haver qualquer tipo de constrangimento ou censura aos participantes. A implementao do FOFA2, que quer
2 SWOT uma sigla em ingls dos termos Strengths (pontos fortes), Weaknesses (pontos fracos), Opportunities (oportunidades para o seu negcio) e Threats (ameaas para o seu negcio).
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dizer foras, fraquezas, oportunidades e ameaas depende do detalhamento destes quatro pontos, como segue:
Pontos Fortes da Organizao (Strenghts) ________________________________ ________________________________ ________________________________ ________________________________ _______________________________ _______________________________ _________ Oportunidades Ambientais (Opportunities) ________________________________ ________________________________ ________________________________ ________________________________ _______________________________ _______________________________ _________
Pontos Fracos da Organizao (Weakness) ________________________________ ________________________________ ________________________________ ________________________________ _______________________________ _______________________________ _________ Ameaas Ambientais (Threatness) ________________________________ ________________________________ ________________________________ ________________________________ _______________________________ _______________________________ _________
a) Foras (questes internas): Determine os pontos fortes do governo e da administrao municipal, da cidade, dos recursos disponveis ou qualquer outra caracterstica interna importante. Questes bsicas : H qualquer vantagem sem igual ou distinta que faz Prefeitura e sua Cidadese destacar? O que faz com que os cidados de sua cidade sintam orgulho? O que distingue positivamente sua cidade e prefeitura das demais cidades de sua regio? Sua cidade possui um plano diretor de ordenamento territorial?
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PARTE II
b) Fraquezas (questes internas): Determine as fraquezas de sua cidade e prefeitura, no somente de seu ponto de vista, mas tambm, o mais importante, de seus cidados. Embora possa ser difcil para um governo reconhecer suas fraquezas, fundamental encarar a realidade de frente,identicar os problemas internos que potencialmente podem impedir uma boa gesto e planejamento do municpio. Questes bsicas : Existem operaes ou procedimentos que podem ser melhorados no governo municipal? Porque outros municpios semelhantes ao seu obtem melhor resultados na qualidade dos servios pblicos ofertados? Os recursos humanos da prefeitura esto disponveis na quantidade e qualidade desejada e necessria? Como esto as condies nanceiras de seu municpio para investir na cidade? Como esto as condies cadastrais da prefeitura para receber transferncias de recursos do Estado e do Governo Federal? c) Oportunidades (ambiente externo): outro fator importante determinar como sua prefeitura e cidade pode continuar a se desenvolver de forma inclusiva e sustentvel, aproveitando e otimizando as oportunidades que aparecem. Anal, oportunidades esto em todo lugar, tais como mudanas na tecnologia, novas poltica governamentais,novos investimentos, etc. Questes bsicas : Quais so as oportunidades de cooperao federativa de sua cidade ? Com o Estado e com o governo federal ? Que oportunidades voc identica na sua cidade para o desenvolvimento econmico e social?
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H expectativa de novos investimentos na cidade? As tendncias dos indicadores sociais e econmicos indicam oportunidades no futuro? d) Ameaas (ambiente externo): ningum gosta de pensar em ameaas, mas ns ainda temos de enfrent-las, apesar do fato que elas so fatores externos que esto fora de nosso controle. vital estar preparado e enfrentar as ameaas durante situaes de turbulncia. No planejamento plurianual importante prever o que pode impedir o xito do plano, s assim poderemos preparar aes mitigadoras e se antecipar aos problemas. Questes bsicas : Quais indicadores ou tendncias de desenvolvimento econmico e social de sua cidade ou regio podem ameaar o xito do plano plurianual? Mudanas na legislao nacional, estadual ou local podem ameaar o desenvolvimento de sua cidade? H ameaas de natureza climtica ou ambiental que podero afetar sua cidade no futuro prximo? A anlise FOFA acontece quando os quatro quadrantes esto preenchidos, veja a gura a seguir. Em cada quadrante h uma congurao especca e uma indicao que ajuda o planejador municipal a determinar o que fazer. Por exemplo, no quadrante onde esto combinadas as foras (internas) com as oportunidades (externas) h claramente uma indicao das prioridades da Prefeitura e da cidade, do seu foco de ao, daquilo que a distingue das demais e que sua fora. J o oposto, no quadrante de conuncia das ameaas (externas) com as fraquezas (internas) h um sinal de alerta, uma indicao de estratgia defensiva ou de desenvolvimento da cidade num cenrio hostil.
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PARTE II
Anlise Externa Anlise Interna
Ameaas
Oportunidades
Pontos Fracos
Risco
Potencial
Pontos Fortes
Enfrentar
Foco
A anlise FOFA pode ser muito til como ferramenta auxiliar para fomentar um brainstorming no incio de um debate sobre cenrios futuros para a organizao ou seminrios de planejamento estratgico. O FOFA especialmente til para a gesto de riscos porque permite visualizar num mesmo quadro fontes internas e externas de riscos para os projetos e aes. As fortalezas e as oportunidades da conjuntura local, regional e nacional constituem base para inspirar a dimenso estratgica do plano, pois fornecem as bases para os grandes desaos.
ALAVANCAGEM
FORAS
VULNERABILIDADES
OPORTUNIDADES
LIMITAES
FRAQUEZAS
PROBLEMAS
AMEAAS
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Deve-se ter o cuidado para no congelar a anlise, a realidade dinmica e os pontos mais importantes devem ser monitorados o tempo todo. Ainda mais porque boa parte das informaes dependem de eventos externos, muitos fora da governabilidade da Prefeitura ou do Governo Municipal.
DICA: o mapa de alinhamento entre programas federais e estaduais com certeza uma das oportunidades centrais para o PPA municipal.
FERRAMENTA 2 - Identicando, selecionando e explicando problemas o momento explicativo

Mdia complexidade
O que ?
a identicao, seleo e priorizao de problemas que se constituem nos principais obstculos para o cumprimento das diretrizes estratgicas da organizao, considerada a anlise de ameaas e oportunidades.
IDENTIFICAO
Tema de Insatisfao
ANLISE E DESCRIO (descrio e formulao de problemas), limpeza e descarte
SELEO DE PROBLEMAS (compromisso de execuo)
Qual objetivo?
O problema fundamentalmente uma situao desconfortvel para o ator que pode ser evitada. Isto , o problema deve tornar-se um centro prtico de ao, mesmo que existam variveis ligadas explicao do mesmo, sobre as quais possumos baixa governabilidade. A identicao, seleo e explicao do problema (atravs do uxoPPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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PARTE II
grama explicativo ou rvore do problema) passo fundamental porque dele deriva toda a construo posterior dos projetos e aes. Na percepo de Matus3: Existe uma tendncia a crer que as solues so previamente conhecidas e que a explicao do problema deve acomodar-se s solues pr-concebidas. Existe tambm uma tendncia, em cada ator, a crer que sua soluo e sua explicao so as corretas. Esses vcios de irreexo opem-se ao planejamento como processo criativo e penetrante. Resumo das principais vantagens metodolgicas na anlise do problema: 1) demonstra claramente que os problemas tm causas relacionadas umas s outras. 2) permite construir uma viso mais sistmica e holstica sobre possveis estratgias. 3) contribui para hierarquizar recursos escassos e focalizar as energias de gesto. 4) ajuda pedagogicamente nos processos de aprendizagem e participao internos. Os problemas que predominam no universo social, na gesto pblica em especial,so aqueles ditos quase-estruturados que exigem metodologias de planejamento de qualidade diferenciada. Identicar problemas no tarefa simples. Vemos o mundo de acordo com os culos que estamos usando. Cada pessoa tem sua cultura, suas referncias e valores. O que problema para uns pode ser a soluo para outros. Nossa percepo e intuio so importantes, mas podem enganar. Uma quadro-resumo que mostra a diferenas entre problemas bem estruturados (fceis de resolver) e problemas quase-estruturados (difceis de resolver).
3 4 Carlos Matus, ver referncias no nal.
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A NATUREZA DOS PROBLEMAS COMPLEXOS

O problema est determinado por regras, mas estas no so precisas, nem invariveis e nem iguais para todos. Os atores sociais criam as regras, e s vezes as mudam para poder solucionar os problemas. O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que o conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo. A eccia de uma soluo discutvel e relativa aos problemas que seguem. As fronteiras do problema e do sistema que o gera so difusas. Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de soluo, que no existem previamente. Os conceitos para compreender as possibilidades de soluo e suas restries no so dados necessariamente previamente. O problema est sincrnica e diacronicamente entrelaado a outros; a soluo de um problema facilita ou diculta a soluo de outros. O espao e o tempo so relativos a quem se relaciona com o problema a partir de diferentes posies. O sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so todas enumerveis, nem conhecidas e nem nitas. Qualidade e quantidade combinam-seinseparavelmente.As possibilidades de soluo do problema so criadas pelo homem e so potencialmente innitas em nmero. O problema coloca um desao mltiplo que abrange sempre o mbito sociopoltico, mesmo tendo uma dimenso tcnica. A objetividade no possvel, mas deve-se procurar o rigor.
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PARTE II
Como fazer ? A identicao do problema segue, normalmente, uma seqncia onde: A anlise FOFA pode ajudar a identicar e selecionar os problemas de alto valor para o Governo Municipal e para a Cidade. Lembre-se de que as ameaas externas no fundo so problemas que devem ser enfrentados, mas que a Prefeitura tem baixa governabilidade (mudanas climticas, por exemplo). J as fraquezas ou pontos fracosso fonte dos problemas que - em tese - esto mais prximos da soluo pelo Governo Municipal, como por exemplo, Saneamento decitrio ou baixa arrecadao municipal. O grupo que est elaborando o PPA, dene uma listagem de problemas com liberdade total de critrios. Alm da anlise FOFA, pode-se estimular o debate a partir da anlise do tringulo de governo que relaciona nos vrtices as categorias Projeto de Governo, Governabilidadee Capacidade para Governar. Normalmente o debate sobre estes trs pontos enseja um chuva de idias sobre os problemas da organizao. Abaixo um diagrama que ilustra esta relao: Projeto
[o que fazer]
Fora
diculdade para agir: relao entre as variveis de poder que esto dentro ou fora de controle do ator que planeja
Capacidade de Governo capacidade para

fazer, experincia de gesto, conhecimento, mtodos, tcnicas, habilidades, controle de meios e recursos
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DICA: o debate usando a figura do tringulo de governo funciona melhor em grupos mais homogneos, que j tenham algum acmulo coletivo de debates. Sua maior utilidade evidenciar que qualquer Projeto de Governo depende de sua capacidade para governar e de sua governabilidade, isto , h limites para atingir seus objetivos, sua conscincia fundamental para um planejamento ousado, mas realista.
O grupo que est elaborando o PPA promove a limpeza de problemas mal-formulados ou confusos, inquirindo o grupo e provocando a reexo sistemtica sobre os resultados da produo coletiva. O uso de tarjetas (pedaos retangulares de cartolina colorida onde os participantes escrevem seus argumentos) ou outro mtodo de visualizao fundamental, pois garante a participao de todos. Aqui cada palavra ou frase pode ter mltiplos signicados. A descrio ou redao de um problema deve ser feita de forma negativa, isto , expressando um sentido de negatividade de no-conformidade, etc. Tradicionalmente iniciamos por denir solues prontas, mesmo sem saber quais problemas elas supostamente esto tentando resolver. No planejamento estratgico, com enfoque participativo ocorre o contrrio da reexo convencional. Aqui se combate a idia freqente de solues em busca de um problema! fundamental colocar um s problema por tarjeta, facilitando a recomposio visual das idias durante o processo de seleo. Na medida em que os problemas de redao so ltrados e corrigidos, o entendimento e validao das declaraes e o processo de seleo ou priorizao pode iniciar.
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PARTE II
Devemos passar, em todas as fases ou passos, de uma situao de reexo extensiva para outra de priorizao e seleo intensiva, ou seja, de focalizao permanente naquilo que sempre prioritrio, que anterior. O grupo deve separar trs categorias analticas que envolvem a identicao de problemas: as causas, os efeitos e os sintomas do problema. Deve-se comear pela descrio do problema, como ele aparece, como se torna visvel e s depois explicar causas e efeitos. A descrio de um problema pode ser a base para formular indicadores que permitiro, mais adiante, montar um sistema de monitoramento. O grupo seleciona vinte, trinta ou quarenta problemas que esto no caminho das diretrizes estratgicas. Quanto maior o nmero de problemas, mais tempo ser necessrio para processar o debate seguinte (seleo e explicao). O grupo deve selecionar no mximo dois ou trs grandes problemas em cada estratgia (ou no mximo cinco problemas, para o conjunto das estratgias). Lembramos que para cada problema selecionado todo um plano de ataque dever ser elaborado, suas estratgias, instrumentos de gesto, etc. As estratgias devem ser agregadas por mbito temtico (administrao, nanas, atividades nalsticas, etc.), pois isto facilita a leitura e interpretao do conjunto de problemas do grupo. Sugerimos a seguir algumas perguntas-orientadoras como o condutor dos debates, por exemplo: Quais problemas so centrais para atingir as diretrizes? Considerando a anlise situacional - quem ns somos e para onde queremos ir, onde devemos concentrar nossos recursos estratgicos? Quais problemas esto totalmente fora da nossa governabilidade e portanto, exigem que se adote estratgias diferenciadas?
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Critrios para selecionar os problemas na elaborao do PPA municipal:

1. Qual a natureza e a intensidade do impacto do problema na viso de futuro da Cidade, denida pelo governo municipal (dimenso estratgica do planejamento). 2. Qual o valor poltico atribudo ao problema. 3. Perodo de maturao dos sintomas e efeitos do problema (durao do mandato). 4. Recursos dominantes necessrios para seu enfrentamento e soluo. 5. Grau de governabilidade e eccia exigida do governo ou organizao. 6. Qual a reao dos outros atores diante dos problemas selecionados. 7. Quais os custos (nanceiros ou no) do adiamento de seu enfrentamento. 8. O ataque aos problemas exige padres de inovao ou continuidade. 9. Quais os impactos (ou abrangncia) do problema a nvel regional.
Explicar bem o problema fundamental para desenhar operaes e aes no momento seguinte. Muitos problemas iniciais, que foram descartados pelo grupo,surgem novamente como causas ou conseqncias dos problemas escolhidos, este entrelaamento de problemas um indicador importante da transetorialidade, isto , no fundo, os problemas esto interligados. Por exemplo, identicar problemas de sade pblica, necessariamente implica em descrever problemas na rea do saneamento bsico, da segurana alimentar ou da desnutrio infantil.
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PARTE II
Assim como uma rvore com suas razes e galhos, a representao grca de um problema ajuda a perceber as conexes e interdependncias entre as diversas dimenses da vida social, politica, cultural, humana, econmica, etc., na gesto de uma cidade.
Um exemplo de uma Arvore do Problema construda pelo grupo dirigente de uma hipottica Secretaria Municipal de Educao, na tentativa de entender o problema alta evaso escolar no ensino mdio:
Persistentes Nveis de Pobreza e Desigualdade
Profissionais Mal Remunerados
Baixa Qualificao Profissional
Iniquidade no acesso Universidade Pblica Altos ndices de Criminalidade Baixo ndice de concluso no ensino fundamental em Escolas Pblicas
Alta Evaso Escolar no Ensino Fundamental em Escolas Pblicas
Dificuldade de Acesso Escola
Necessidade de Colocao Precoce no Mercado de Trabalho
Falta de Segurana nas Escolas
Insatisfao com o Sistema de Ensino
Alta Atratividade de Atividades Ilcitas
Falta de Cultura Educacional (pouca importncia dada escola)
Renda Insuficiente para Manter-se na Escola Insuficincia do Insuficincia Transporte de Vagas Escolar Qualidade Precria da Infraestrutura Interna
Baixa Qualidade do Ensino
Falta de Punio ou Constrangimento dos Pais dos Alunos Ausentes
Falta de Incentivos
Greve
Modelo de Educao Ultrapassado
Baixo Salrio dos Professores
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Outra nalidade deste debulhamento do problema concentrar as atenes nas causas e no nos efeitos ou sintomas do problema. A identicao das causas dos problemas fundamental e ainda podemos descrev-las segundo os diferentes graus de governabilidade que temos sobre elas. Por exemplo, existem regras jurdicas ou condicionamentos estruturais (ou histricos) que ajudam a conformar determinados problemas, porm no so centros prticos de ao, pelo menos da ao direta do ator social que est planejando.
EXEMPLOS DE PROBLEMAS COMPLEXOS COMUNS NOS MUNICPIOS BRASILEIROS

Inexistncia de espaos participativos e fragilizao dos instrumentos de controle social e transparncia pblica. Altos nveis de excluso social, alto nmero de populaes fragilizadas e baixos nveis de equidade social. Baixo dinamismo econmico resultando em pouca gerao de emprego e renda local. Baixa capacidade de investimento pblico municipal e alta dependncia de recursos transferidos do Estado e Unio (FPM). Baixa ou inexistente articulao regional ou formas consorciadas para soluo de problemas comuns e gesto inter-municipal. Capacidade de governo insuciente: quadro tcnico reduzido e pouco motivado, sem tradio de planejamento, carncia de pessoal na prestao de servio.
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PARTE II
FERRAMENTA 3 - A Matriz Operacional

Mdia complexidade
A idia de uma Matriz Operacional consiste em elaborar um instrumento de visualizao grca, que contenha o conjunto das informaes mais importantes do desenho normativo do plano, isto , a base (NO DETALHADA) de seus programas e projetos. a dimenso mais ttica do plano. A matriz consiste na disposio do conjunto de operaes denidas e deve levar em considerao os seguintes itens: Os elementos estruturais para desenhar um Programa do PPA: Detalhamento: conforme a complexidade das causas do problema ou da diretriz estratgica (dimenso estratgica) ser necessrio detalhar o Programa em projetos e aes especcas e assim por diante, o grau de detalhamento deve obedecer critrios de praticidade e operacionalidade do plano. Recursos necessrios: deve-se estimular uma reexo sobre o grau de comprometimento de recursos necessrios para executar a operao. Os recursos sempre so multifuncionais, podendo ser classicados em econmicos ou nanceiros, tempo, humanos e polticos. Pode-se atribuir uma graduao -alto, mdio, baixo - em operaes mais complexas. A anlise de recursos necessrios fundamental para avaliar a ecincia da ao proposta a partir do balano geral de recursos. A anlise dos recursos nanceiros a base para construo da proposta oramentria nas fases posteriores. Produto gerado: o efeito imediato e direto da execuo da ao ou operao. Por exemplo, se a ao proposta for: Elaborar projeto de implantao de controladoria interna, o produto gerado ser provavelmente um Projeto de Implantao da Controladoria e os resultados melhoria da qualidade do gasto pblico.
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Resultado esperado: crucial distinguir resultado de produto, para que se analise a eccia da ao, isto equivale a responder a seguinte pergunta: o produto esperado desta operao realmente garante o resultado desejado? No exemplo anterior um dos resultados mais provveis seria a reduo do desperdcio ou melhoria da gesto. H sempre uma pr-intencionalidade ao denir resultados, j que uma operao pode produzir muitos resultados. Resultados imprevistos ou negativos, dependendo das estratgias de viabilidade e dos cenrios futuros. Pode-se debater aqui indicadores quantitativos e qualitativos de resultado que, junto com os indicadores do problema, podem ajudar para montar o sistema de monitoramento. Recursos Produtos Resultados
ecincia
eccia
Responsvel: recomenda-se denir junto ao grupo de planejamento o setor, secretaria ou departamento responsvel pela execuo da operao e que vai se responsabilizar perante o grupo por esta tarefa ou pelo seu detalhamento tcnico. Esta denio pode car em aberto e ser retomada no nal do processo de planejamento quando debateseo problema da gesto do plano e o conjunto de responsabilizaes institucionais que ele demanda. Estes elementos conformam o padro mnimo da Matriz Operacional. Algumas metodologiasutilizam outras ferramentas como o 5W2H (Quem ? Onde ? Como ? Porque? Quando ? Quanto ?), metodologias de controle de qualidade no ciclo PDCA (planejar, fazer, corrigir e atuar corretivamente) ou o Mtodo do Quadro Lgico, por exemplo. Todas formas e arranjos descritivos possveis so vlidos, desde que haja sempre coerncia metodolgica entre os princpios tericos do mtodo, a metodologia utilizadas, as ferramentas empregadas e os valores da organizao que protagoniza o processo de planejamento.
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PARTE II
Um desenho sugestivo de matriz operacional para programas finalisticos:

Elemento da Matriz Descrio Est relacionada imagem de futuro que queremos As Diretrizes Estratgicas construir na cidade. a viso estratgica de mdio e longo prazo. Relaciona os problemas e suas causas mais importantes que temos que resolver para caminhar em direo ao futuro que queremos para o municpio. Nome do Programa Enunciado do programa, deve ser claro e comunicvel. Deve ser vivel, transformador, exeqvel e orientado para a estratgia do governo. Pode ser qualitativa ou quantitativa. A meta materializa o objetivo. o que deve ser feito no mbito do programa nos Iniciativa prximos 4 anos. Declara os bens e servios que sero entregues. Para que se tenha uma idia da exigncia de recursos do programa e suas iniciativas, NO DEVE SER detalhado. Isto ser feito por equipes tcnicas aps a deciso nal do governo e sociedade. o bem ou servio resumidamente descrito que ser disponibilizado populao. Esperemos resolver ou pelo menos atenuar os problemas e atingir os objetivos. Aqui debate-se os impactos efetivos do programa e suas aes na realidade local. Dene o setor ou depto responsvel, quanto mais preciso melhor.
O(s) Problema(s) e suas causas
Objetivo do Programa
Meta do Objetivo at 2017
Recursos necessrios
Produto esperado
Resultado esperado
rgo responsvel
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O inventrio de programas e projetos j em andamento na Prefeitura pode e deve ser utilizado como subsdio neste debate, porm deve-se atentar para que o atual portflio de atividades no condicione, por inrcia ou acomodao, os futuros programas do Plano Plurianual.
O detalhamento do programa, incluindo o uso de indicadores4, definio de pblico-alvo que so fundamentais para aferir o alcance ou no das metas de cada objetivo, justificativa, horizonte temporal e cronograma (etc.), dever ser feito depois que o grupo de planejamento definir uma proposta bsica. Este detalhamento dever ocorrer tambm depois da oficina ou reunies com a sociedade organizada.
DICA: vital que que claro aos responsveis pela organizao do PPA que o modelo de organizao dos programas varivel, aqui esto s os elementos essenciais. Aspecto crtico sempre a relao lgica e plausvel entre diretrizes estratgicas, causas dos problemas e programas. Isto essencial para concentrar a ao do PPA em frentes de interveno realmente prioritrias, inadiveis e com respaldo da populao. A matriz FOFA poder ajudar para dar mais realismo a esta etapa.
Para exemplicar o desenho bsico de um programa do PPA federal segue o esquema mostrado a seguir:
4 Sobre indicadores consultar: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121003_orient_indic_triangular.pdf PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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PARTE II
Esquema do desenho bsico de um programa do PPA
Dimenso Estratgica
Programas
Viso de futuro Valores Macroobjetivos

Tem indicadores (alterveis, sem precisar de projeto de lei)
PPA
Objetivos Metas
Expressam o que deve ser feito Revelam rgos responsveis
Medidas de alcance do Objetivo, de natureza qualitativa ou quantitativa Declaram a entrega de bens e servios sociedade Estabelecem o elo entre o Plano e o Oramento Se vinculam aos programas, sendo detalhadas no oramento
Iniciativas
LOAs
Aes
Obs: com o cdigo do Objetivo pode-se, quando for o caso, agregar as execues oramentrias.
Fonte: Almanaque do Planejamento / MP
FERRAMENTA 4 - A Anlise da Estratgia

Alta complexidade
Muitos planos estratgicos fracassam ou se tornam peas protocolares e burocrticas porque sua gesto muito vulnervel e artesanal. Outro motivo de falha sistemtica a ausncia de liderana que deve iniciar pelo Prefeito para motivar e orientar sua equipe. Em ambas as situaes se requer uma competente anlise da estratgia do plano plurianual. O plano no neutro, ele carrega uma viso
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de cidade que pode contrariar por exemplo, os interesses dos especuladores imobilirios ou de atividades econmicas altamente poluidoras, por exemplo. Muitos planos falham porque no logram obter apoio de aliados ou neutralizar opositores. Na anlise de estratgia procuramos conhecer quem so os jogadores, os atores sociais da cidade e como o Governo Municipal, responsvel pelo xito do Plano deve dialogar neste jogo social. 1 passo: a anlise dos Atores Sociais O comportamento dos demais atores ou entidades que esto no espao dos nossos problemas determinante para a eccia dos nossos planos, em todos os domnios da viabilidade estratgica. Conhecer profundamente os adversrios ou concorrentes, como tambm os aliados, condio para formulao da estratgica mais adequada. Identicar suas posies, seus interesses diante dos problemas e projetos, simular sua provvel reao no tempo, identicar sua capacidade de resposta, conhecer os recursos crticos que controla, enm, a viabilidade polticade uma estratgia proporcional ao grau de conhecimento que possumos sobre o outro, embora no devamos esquecer que este conhecimento no denitivo e que os comportamentos so sempre criativos e imprevisveis. A viabilidade poltica assim, referente sempre s relaes de poder e s no momento da interao criativa com os demais que podemos acumular ou no poder. Uma tcnica grca recomendvel para anlise dos demais atores pode ser seguida atravs dos seguintes passos: Dene-se ator como uma organizao social que mobiliza recursos, sustenta com certa estabilidade um projeto poltico, enm, joga na conjuntura. A partir da deve-se listar todos atores sociais relevantes para a soluo do problema j analisado. Numa cidade so atores relevantes, por exemplo: o Clube Lojista, a Associao Comercial, os sindicatos de trabalhadores, a Cmara de Vereadores, a Rdio local, as diversas igrejas, os grupos culturais, as associaes de moradores, os funcionrios pblicos e assim por diante.
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PARTE II
Devemos produzir uma matriz chamada Matriz de Interesse dos Atores Sociaisque consiste em relacionar o conjunto dos atores selecionados com o conjunto das operaes ou aes projetadas no momento normativo. O valor que um ator atribui para uma ao pode ser alto, mdio ou baixo e ointeresse pode ser positivo, caso ele apoie ou negativo, caso ele rejeite a operao. Assim os atores sociais com alto valor e interesse negativo constituem a base dos provveis oponentes ou adversrios enquanto os de alto valor e interesse positivo os aliados e apoiadores. O valor e o interesse juntos sinalizam a motivao ou a inteno dos atores, porm esta identicao isolada da capacidade real no nos diz muita coisa.
O QUE A FORA DE UM ATOR SOCIAL ENQUANTO PODER?

multidimensional, no sua natureza que dene mas a circunstncia do uso. S tem valor relativo ao propsito do Ator, situacional. produto da acumulao social, capacidade ganha ou perdida no jogo. um conceito que permite comparao, mensurvel, existe quando est em movimento. poder aplicado. Pode produzir resultados sem ser usada, poder de dissuaso. Na poltica se expressa pelo controle de centros de poder. um recurso permutvel, pode ser intercambiado no jogo social. A acumulao condicionada pelas regras de poder, a institucionalidade xa as possibilidades-limite.
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Ser necessrio analisar a capacidade real de jogo dos atores, pois ela confere poder real(ou no) s suas motivaes e intenes. A motivao e a capacidade de um ator conformam sua capacidade de presso no jogo social, isto , um ponto de aplicao da fora do ator. Deve-se proceder uma anlise dos recursos controlados por cada ator j analisado. Os recursos no campo do debate estratgico podem ser de mltipla natureza, por exemplo, recursos econmicos, adeso popular,controle dos meios de comunicao, controle de bancadas parlamentares, etc. Uma tcnica de visualizao grca simples consiste em montar uma LISTA com os recursos relevantes de cada atore. Os atores mais crticos para o problema estratgico so os que representam a um s tempo os maiores graus de motivao, contra e a favor, com as maiores capacidades expressas como controle de recursos crticos.
Diagrama para anlise dos atores estratgicos do PPA municipal
Valor(+,-)
Interesse (A,M,B)
Motivao Presso Fora Ao
Controle de recursos - qual o peso de cada um?
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48 PARTE II
Interesse dos Atores (sugeridos)
Associao Comercial e Industrial Cmara de Vereadores Partidos Sindicato dos Funcionrios Pblicos Igrejas Governo Estadual VALOR ALTO MEDIO BAIXO INTERESSE APOIA (+) REJEITA (-) Indiferente Mxima adeso A+ Mxima rejeio A-
Esta lista identifica quais so os principais tipos de recursos importantes para o planejamento em curso e qual o grau de controle de cada ator sobre o mesmo, ela uma fonte de informaes bsicas para ser utilizada mais adiante no aprofundamento da anlise estratgica e na interao entre atores sociais que esto ora em conflito, ora em cooperao.
Atores Selecionados
Programas do Plano Plurianual
Programa 01
Programa 02
Programa03
Preenchimento das clulas da matriz
Este quadro expressa teoricamenteas motivaes dos atores sociais. Um quadro bsico para anlise estratgica, que sempre uma questo de fora e poder, relao entre foras e presses. O valor agregado ao interesse produz uma motivao concreta de cada ator sobre cada ao, projeto ou operao do jogo. A fora de cada ator (elemento crtico para estabelecer a estratgia) depende de vrios fatores alm da motivao, como a percia, a personalidade, o suporte cognitivo e o controle de recursos de cada jogador. Mapeada a correlao de foras relativas ao espao do problema j h condies mnimas de avanar na anlise estratgica. Sabemos que os comportamentos institucionais no dependem s das motivaes ou do poder acumulado por cada agente social, o jogo de presses se realiza em conjunturas concretas, em determinadas cenas ou cenrios, portanto, devemos retomar os cenrios elaborados no momento anterior e construir nosso plano estratgico que consiste na elaborao de aes de viabilidade para o plano.
DICA: se o tempo for escasso ou a complexidade da anlise do posicionamento dos diversos atores em relao a cada programa for inadequada ou desnecessria pode-se concentrar a anlise somente em relao dimenso estratgica, num nvel mais agregado. Em qualquer caso a analise estratgica no deve ser super valorizada.
Quando o Planejamento Plurianual se prope a enfrentar temas delicados na cidade, normal que interesses sejam contrariados e se produzam tenses que devem ser enfrentadas pelo Governo Municipal. Por exemplo, imaginemos que o PPA estabelea um programa de urbanizao numa rea que atualmente abandonada, servido de reserva de valor para a especulao imobiliria. Imaginemos ainda que parte dos proprietrios destas reas sejam donos tambm da rdio local e do mesmo partido do governador do Estado, que faz oposio ao Prefeito. Como lograr xito neste
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PARTE II
programa? Outro exemplo: o PPA prev ao longo do tempo uma forte reduo das despesas de custeio para fazer frente s necessidades de investimento em servios bsicos na cidade, isto implica por exemplo, em prever reajustes menores para o funcionalismo e reduo de verbas para o legislativo. Pode-se prever uma forte oposio a esta estratgia? Haver outros meios para atingir os mesmos objetivos? Como? So questes que a anlise estratgica deve enfrentar. 2 PASSO: os princpios para formulao de estratgias. 1 Aprecie ecazmente a situao: dissolva o problema em espaos maiores. 2 Compatibilize a relao recursos-objetivos: proponha-se objetivos ao alcance da sua capacidade de criar recursos. 3 Mantenha a concentrao: evitar a distrao ttica imposta pela agenda do dia-a-diaou pelo ritualismo da burocracia (paisagem das urgncias). 4 Use o rodeio ttico: evitar asndrome do touro, no confundir o ttico com a negociao do doutrinrio. 5 Economia de recursos: no abusar do poder, no ganhar oponentes sem necessidade. 6 Valorize os demais Atores: conhea os recursos que controlam e suas motivaes, seu cdigo operacional, o padro de comportamento institucional. 7 Encadeamento estratgico: no h vcuo em poltica, simule os efeitos dos movimentos tticos, projetando a seqncia de estratgias. 8 Evitar o pior sempre prioridade: impedir o retrocesso ou desacumulo de poder sempre prioridade. 9 Evite trabalhar com certezas: no faa predies, prepare-se para surpresas atravs da anlise de cenrios.
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A melhor estratgia ser sempre aquela que aumenta o campo de possibilidades futuras para atingir as diretrizes estratgicas da organizao. por isso que o centro estratgico concreto a ampliao da governabilidade do ator social que planeja. No setor pblico o debate estratgico crucial para enfrentar a crise do Estado e a fragilizao das funes governamentais, a prpria despolitizao da gesto pblica.Novamente crucial ter uma atitude mental aberta a compreender o mundo e os agentes de uma forma situacional, isto relativa ao posicionamento de cada um no tabuleiro do jogo. Neste cenrio ampliar a governabilidade no setor pblico sinaliza uma efetiva recuperao da capacidade de governo, pressuposto imprescindvel para realizao de projetos transformadores. Um recurso intelectual bastante til, embora pouco utilizado, a anlise e o estudo de casos e as experincias histricas ou mais recentes do ponto-de-vista do embate e de conflitos estratgicos. A seguir, algumas perguntas-orientadoras que a equipe responsvel pelo planejamento pode desenvolver para estimular a reexo sobre o debate de estratgias, relacionadas cada programa do PPA ou s diretrizes gerais: 1. Quais as motivaes dos nossos oponentes? 2. Qual os motivos dos nossos aliados ou parceiros? 3. Quais Projetos ou aes nossas tem maior oposioou concorrncia? Por qu? 4. Quais estratgias possveis viabilizaro as operaes mais crticas (que mobilizam mais oposio e recursos)? 5. Quais recursos os demais atores controlam e que so importantes para o xito do nosso plano? 6. Como podemos usar/neutralizar suas capacidades?
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PARTE II
7. Devemos redesenhar os Programas do PPA, redenir seus objetivos ? Repensar os cenrios? 8. Estamos preparados para adotar a melhor estratgia?
DICA: o detalhamento mais sosticado das operaes tipicamente estratgicas (aumento da viabilidade) devem ser delegadas para grupos menores, normalmente ligados diretamente ao staff do Prefeito e assessores mais prximos.
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OFICINAS DE PLANEJAMENTO
PARTE III
Como organizar as rodadas de ocinas de planejamento

Sugerimos organizar todo o processo em trs ocinas com pblicos distintos e nalidades complementares. O grupo que vai organizar o PPA nomeado pelo prefeito ou de sua inteira conana deve planejar todo o processo e denir as etapas do processo. 1 rodada de oficinas Apresentao do modelo de elaborao do PPA com a metodologia a ser utilizada, fases, cronogramas e responsabilidades para o conjunto de dirigentes do governo. O objetivo validar a proposta e nivelar as informaes dentro do governo. Apresentao e debate do Mapa de alinhamento do PPA Estadual com o PPA federal(campo de oportunidades na anlise FOFA). Apresentao da Dimenso Estratgica aos Secretrios e assessorias, em especial, das diretrizes estratgicas. Nesta rodada devem ser organizados os grupos de trabalho para elaborao das propostas de programas conforme a metodologia aprovada. O grupo de planejamento deve acompanhar e assessorar os GTs, sobretudo na aplicao das ferramentas metodolgicas. Finalmente, a Secretaria de Planejamento, deve consolidar as sugestes e propostas dentro do governo, em especial, a previso oramentria plurianual e preparar o documento base para apresentao e debate com a sociedade.
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PARTE III
2 rodada de oficinas Nesta rodada deve-se organizar com o conjunto da cidade, com os diversos segmentos previamente mapeados, a apresentao do documento base do PPA 2014 2017 com o objetivo de: comunicar populao a estratgia e os programas do Plano e sobretudo ouvir as crticas e sugestes. fundamental que o governo municipal, aps o processo de consulta e participao social, sistematize as propostas e faa o feed back populao, sobre o que foi incorporado ou no ao texto nal. comum nestes casos que a sociedade civil e os diversos conselhos de polticas sociais criem uma comisso inter-setorial para acompanhar a tramitao do PPA e posteriormente seu monitoramento e avaliao, garantindo organicidade ao processo de planejamento e gesto. 3 rodada de oficinas Finalmente neste momento devem ser concludos os textos bsicos do PPA: a Mensagem do Prefeito Cmara de Vereadores, o Projeto de Lei e os respectivos anexos com os programas do Plano. Na Cmara de Vereadores o Governo Municipal deve car atento para a escolha do Relator e as regras para apresentao de emendas. importante que o debate no Legislativo municipal seja acompanhado de perto pelos fruns e comisses da sociedade civil.
DICA: o planejamento estratgico e sua gesto so funes permanentes da administrao pblica municipal. A entrega do PPA ao legislativo apenas o comeo de um ciclo de aprendizagem. O Ministrio do Planejamento, atravs da REDE NACIONAL DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO (RENOP), viabilizar assistncia e apoio ao aperfeioamento das equipes tcnicas de planejamento municipal e estadual, durante dois anos.
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BASES DE DADOS DISPONVEIS
PARTE IV
Algumas bases de dados disponveis para conhecer e diagnosticar a realidade do Municpio

INFRAESTRUTURA NACIONAL DE DADOS ESPACIAIS INDE Ministrio do Planejamento
Foi instituda pelo conjunto integrado de tecnologias; polticas; mecanismos e procedimentos de coordenao e monitoramento; padres e acordos, necessrio para facilitar e ordenar a gerao, o armazenamento, o acesso, o compartilhamento, a disseminao e o uso dos dados geoespaciais de origem federal, estadual, distrital e municipal.A INDE nasce com o propsito de catalogar, integrar e harmonizar dados geoespaciais existentes nas instituies do governo brasileiro, produtoras e mantenedoras desse tipo de dado, de maneira que possam ser facilmente localizados, explorados e acessados para os mais diversos usos, por qualquer cliente que tenha acesso Internet. Os dados geoespaciais sero catalogados atravs dos seus respectivos metadados, publicados pelos produtores/mantenedores desses dados.http://www.inde.gov.br/?page_id=40
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PARTE IV
BOLETINS MUNICIPAIS RELATRIOS DE INFORMAES SOCIAIS

Ministrio do desenvolvimento social e combate fome
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/layout/teste/miv_novo.php
SISTEMA NACIONAL DE INFORMAES DAS CIDADES

Ministrio das Cidades
http://www.brasilemcidades.gov.br/src/php/app.php
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BASES DE DADOS DISPONVEIS
SALA DE APOIO GESTO ESTRATGICA

Ministrio da Sade
http://189.28.128.178/sage/
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Referncias para consulta
SOBRE INDICADORES
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ spi/PPA/2012/121003_orient_indic_triangular.pdf
SOBRE A ELABORAO DO PLANO (MODELOS E ROTEIROS)

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ spi/PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ spi/publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_20122015.pdf http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ spi/publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios. pdf
AGENDAS TERRITORIAIS DE DESENVOLVIMENTO (PILOTO)

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ spi/PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf
DIMENSO TERRITORIAL PARA O PLANEJAMENTO FEDERAL

http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=9187 &cat=65&sec=10&sub=757
PERFIS DE INFORMAES BSICAS DOS MUNICPIOS (IBGE, 2011)

ftp://ftp.ibge.gov.br/Perl_Municipios/2011/munic2011.pdf
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GUIA DE CONSRCIOS PBLICOS

http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/GuiaConsorcioPublico
AGENDA DE COMPROMISSOSDOS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILNIO

http://www.agendacompromissosodm.planejamento.gov. br/agendaCompromisso/indicadores/DetalharMetaUC/ DetalharMetaUC.do?caminhoMeta=%27meta1. jsp%27&numeroCompromisso=1
REFERNCIAS CONSULTADAS
Caja de Herramientas, Alcaldia mayor de Bogota, Grupo Guillermo Fergusson, Bogot, 2009. Como elaborar o Modelo Lgico: roteiro bsico, Helder Ferreira, Martha Cassiolato e Roberto Gonzales, Nota Tecnica, IPEA, 2007. Guia de Desarollo de modelos lgicos, Fundacion W.G. Kellogg, Michigan, 2001. Roteiro de Anlise Terica, Carlos Matus, Fundacion Altadir, 1997 Poltica, Planejamento e Governo, Carlos Matus, IPEA, vol 1 e2, Braslia, 1993 Adeus senhor presidente, Carlos Matus, So Paulo, FUNDAP, 1997.
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Textos de Apoio
TEXTO 1
A necessidade de uma educao poltica para um novo olhar - como ler as desigualdades enxergando as iniqidades e definindo uma nova direcionalidade para a ao poltica construir polticas pblicas orientadas pela equidade. Uma explorao conceitual
Dr. Armando De Negri Filho
A diferena de conceito entre desigualdade e iniqidade est justamente em que reconhecer a desigualdade no implica necessariamente em um julgamento moral sobre as diferenas que encontramos na realidade social, enquanto que as iniqidades apontam desde sua denio para um juzo de valor sobre desigualdades que no deveriam existir pois so injustas, desnecessrias e evitveis. Nesta perspectiva a equidade busca projetar-se como um sentido ou forma superior de justia. E as polticas orientadas pela equidade buscariam construir igualdade mediante a superao dessas injustias. Olhando desde os direitos humanos, as iniqidades so inaceitveis desde um ponto de vista tico, onde o desejvel - a mxima felicidade para todos e para cada um, denuncia o limite imposto por uma realidade social onde as desigualdades injustas se reproduzem de forma sistemtica, perpetuando a estrutura que produz e reproduz essas mesmas iniqidades. Nesta perspectiva tica, o necessrio, pois
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bom, justo e assim desejvel, no se limita ao marco legal nem a uma regressividade ao histrico em uma dada sociedade (pensando em avanos relativos em uma linha de tempo), mas sim ao que a Humanidade j conquistou e assim demonstrou que e possvel alcanar e que passa a ser o patrimnio referencial de todas e todos. Ou seja, nossos parmetros devem posicionar-se desde os melhores desempenhos do Mundo e desde ai medir a distancia com nossa realidade, para assim denir as brechas de equidade que persistem em nosso entorno e que merecem ser tratadas desde o imperativo tico de sua superao. Para materializar este enfoque poltico na forma de ao poltica, necessitamos enunciar as iniqidades como o centro de nossa agenda poltica e portanto denidora do sentido e compromisso de nossas aes. O que nos obrigar a buscar os elementos conceituais, metodolgicos e de tcnica capazes de solidamente plantarem no fazer das polticas pblicas e da organizao do Estado e da Sociedade, esta inteno sustentada pela tica e justicada pelos seus resultados humanos. Este artigo recolhe elementos trabalhados desde a condio de consultor tcnico sobre o tema equidade junto ao Observatrio de Equidade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil, rgo de aconselhamento e de dilogo social e poltico da Presidncia da Republica do Brasil, criado pelo Presidente Lula no inicio do seu mandato em 2002, com o objetivo de estabelecer um dilogo propositivo sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro com um coletivo convidado de lideranas sindicais, polticas, empresariais, acadmicas e de movimentos sociais, tendo resultado em um espao ativo de formulao e construo de concertaes que se materializaram na Agenda Nacional para o Desenvolvimento, em 2005, a qual aponta para um Desenvolvimento com Equidade. O texto que segue busca aportar uma reexo sobre os principais desaos conceituais que polticas e aes orientadas pela equidade tero que enfrentar. Espero que sua leitura suscite muitas questes e que estimule em suas respostas o urgente compromisso de construir um mundo mais justo e portanto orientado por e para a equidade.
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TEXTOS DE APOIO
1. O conceito de classe social e sua ulizao na anlise das iniqidades, a determinao social das iniqidades e sua reproduo
O trabalho de colocar em debate o conceito poltico de equidade e portanto de iniqidades, substituindo o lugar do lugar comum das desigualdades, nos obriga a uma aproximao critica da forma de representar as iniqidades, o que implica deni-las de cada quem em relao aos outros, representando e denindo os objetos de analise vistos desde um enfoque orientado pela equidade. O primeiro desao sendo em relao a quem, nos coloca a questo da caracterizao de quem queremos localizar em termos de seu acesso a determinadas condies que so objeto das mensuraes de equidade / iniqidade. Por exemplo, freqente que os informes sobre educao caracterizem as diferenas em termos de quintis de renda, idade, gneros e raas, ademais de comparar o meio urbano e rural e entre macro regies. No entanto a abordagem apenas descreve o panorama encontrado, sem avanar em uma anlise critica da sua origem e persistncia. E o mais importante: no temos clara a distino de condio social dos indivduos que compem os sub-grupos caracterizados nessas descries, gerando um conjunto de identidades que no necessariamente se caracterizam por uma explicao estrutural e relativizando assim a identidade de classe social em favor de uma identidade de gneros, etnias ou local de residncia. Interessados na origem e persistncia da estrutura dos fenmenos de excluso educacional observados, nos interessamos em entender como ocorre a reproduo dessas condies e portanto porque persistem diferenas injustas na excluso e aproveitamento escolares. A maior capacidade explicativa dessas diferenas aparece quando se constroem categorias que historicamente reetem maior ou menor fragilidade social, a saber os quintis de renda, o patrimnio educativo, o patrimnio material e sobretudo a condio de insero scio-
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-ocupacional do individuo ou do seu referente familiar. Ou seja, ao analisarmos os fenmenos sociais, como no caso da educao, categorizando ou classicando o pertencimento dos indivduos a essas categorias, vemos que existe um gradiente de resposta consistente com a estrutura da condio social por elas representadas. Podemos ento dizer que h um elemento comum que correlaciona essas dimenses e as faz coerentes na maneira como se comportam, ou seja haver maior excluso na escolarizao quanto mais baixa a renda familiar, maior desescolarizao segundo o nvel de pobreza da macro regio, maior excluso social se os indivduos pertencem a raa de maior excluso social, ou seja de menor renda e de menor patrimnio... Mas o fato e que todas essas representaes estabelecem nalmente uma grande colinearidade, ou seja representam mediante diferentes variveis um mesmo fenmeno: a condio predominante de classe social dos indivduos analisados em comparao com outros indivduos pertencentes a outras classes sociais, porem perdemos a capacidade de discriminar classe social no interior de categorias como gneros, etnias e local de residncia (regies, campo-cidade, estados). Se aceitamos a categoria classe social como um constructo, formado por uma conjunto associado de variveis que se comportam com um perl coerente em relao prpria condio de classe, podemos comear a entender a relao entre essas variveis denidoras do constructo classe social e ento buscar uma forma consistente de representar a condio de classe como uma categoria analtica capaz de explicar o comportamento dos fenmenos sociais em sua historicidade e portanto em sua reproduo e persistncia. Interessa-nos explorar a idia de reproduo e persistncia para entender como se comportam os remanentes sociais, ou seja a persistente e crescente presena na base da pirmide social de contingentes populacionais que persistem em uma condio estrutural de excluso, apesar de melhoras relativas em seus ingressos, nveis de emprego ou de acesso educacional, mas sem que esses avanos relativos signiquem saltar o fosso das iniqidades sociais.
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TEXTOS DE APOIO
E muito ilustrativo como nos ltimos anos os estudos nacionais apontam na America Latina uma diminuio da pobreza com aumento da iniqidade e o aumento de pobres em nmeros absolutos apesar da diminuio percentual dos mesmos. Para entender esta aparente contradio e necessrio entender a reproduo social que se reete na reproduo de nveis persistentes de fragilidades sociais. Estas fragilidades sociais correspondem s caractersticas estruturantes das classes sociais e no so tocadas de forma efetiva por polticas econmicas e sociais que no incidem na forma e qualidade como as pessoas acedem a sua insero scio-ocupacional e as conseqentes garantias e sucincias de renda, educao e patrimnio, com impacto em sua emancipao, entenda-se poder poltico na toma da de decises que as afetam em sua vida cotidiana (para que pudessem ir superando a condio de classes subalternas na sociedade). O grau de fragilidade social explica portanto de forma congurativa uma condio estrutural com a insero scio-ocupacional sustentando a explicao, mas por sua vez constituda e amparada em sua expresso completa, pela interao com o nvel e regularidade da renda auferida pela mesma condio scio-ocupacional, pela condio causal e tambm de conseqncia do patrimnio educativo sobre a situao scio-ocupacional (tanto para a entrada no mercado prossional como para os processos de re-prossionalizao que se faam necessrios) e tambm pelo efeito de segurana econmica que geram as expresses de patrimnio material como forma de garantia de acesso aos ativos na forma de crditos e rendas adicionais e de propriedade de meios de produo. A fragilidade social como categoria, portanto passa a ser uma expresso da condio de classe social dos indivduos, se entendemos classe social como uma identidade que reete as condies estruturais que caracterizam a insero e identidade do individuo e seu coletivo em uma determinada sociedade. A fragilidade social se diferencia conceitualmente da vulnerabilidade por tratar dos elementos persistentes e estruturantes da condio social, enquanto a vulnerabilidade caracteriza os eventos que se apre-
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sentam sobre a estrutura social sem question-la. O escopo da abordagem desde as vulnerabilidades reduz consideravelmente o objeto de interveno e conduz a uma gesto de riscos como probabilidade de sofrer o dano social, enquanto a abordagem da fragilidade prope um olhar sobre o que caracteriza e reproduz a condio social e, portanto, dialoga com a determinao social da condio e localiza os eventos como conseqncia da exposio social inerente a condio de classe social como condio estruturante. No exerccio de analise das iniqidades buscamos portanto encontrar a forma de expressar a condio de classe social mediante a elaborao de um constructo que tenha como eixo central a caracterizao da condio scio-ocupacional. Inspiramo-nos na experincia inglesa, sueca e canadense, as quais utilizam a condio scio-ocupacional como um proxy de classe social para as representaes e analises feitas sobre as iniqidades encontradas na qualidade de vida da populao (de fato estas categorizaes scio-ocupacionais presidem todas as representaes analticas das estatsticas populacionais que buscam caracterizar as iniqidades sociais). Nos quadros abaixo vemos como em dois exemplos se expressam os gradientes de fragilidade social atravs do impacto da perda de capacidade para o trabalho segundo condio de insero scio-ocupacional na Sucia e como se distribui de forma diferencial, a mortalidade segundo as condies scio-ocupacionais na serie histrica da Inglaterra e Pais de Gales.
RIESGO RELATIVO Enfermedad Con reduccion de Larga de la capacidad Duracion de trabajo 1.0 1.1 1.5 1.7 1.8 39.7 1.0 1.4 2.2 3.3 3.2 20.8 Perdida severa de capacidad de trabajo y fuera de la Fuerza de Trabajo 1.0 1.8 3.8 6.0 6.2 6.0 Suecia, 1999
Categoria Social Profesional Profesional Intermedirio No Manual Rutinero No Manual Manual Calificado No Calificado % Pobl. 25-64
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TEXTOS DE APOIO
Clase Social I- Profesional II- Intermediario III N- Calificado No Manual III M- Calificado Manual IVSemicalificado V- No Calificado
1959 1963 H M 76 81 100 100 103 143 77 83 103 103 105 141
1970 1972 79/80 82/83 H M H M 77 81 104 104 114 137 82 87 109 109 119 135 66 76 106 106 129 129 75 83 107 107 133 133
Razon de Mortalidad Padronizada SMR - % del promedio.Diferencias en mortalidad de adultos 15-64 a., Inglaterra y Gales.
Combinar a identidade racial com classes sociais, gneros e classes sociais, territorializao com classes sociais, renda, educao e patrimnio com classes sociais, seria um caminho analtico para, desde o efeito ordenador de um elemento estrutural classe social, chegar a entender e representar com mais preciso onde esto os grupos que persistentemente esto excludos e que reproduzem esta excluso entre os seus membros, mas sobretudo para buscar entender como promover polticas de desenvolvimento orientadas pela equidade que pudessem chegar e afetar favoravelmente estes grupos. Aceita a tese da necessidade da analise desde a categoria classe social e de sua representao mediante a utilizao da proxy categoria de insero scio ocupacional, nos restava vericar se isto seria possvel de realizar mediante os dados disponveis nos censos e amostras de domiclios realizados no Brasil. A resposta e armativa e foi corroborada pelos trabalhos realizados pelo Observatrio das Metrpoles com sede no IPPUR da UFRJ, onde atravs da Professora Luciana Lago tivemos a oportunidade de avaliar as categorias scio-ocupacionais construdas a partir da varivel ocupao e ver a colinearidade que esta categoria guarda com nveis de renda, patrimnio educativo e patrimnio material habitao e meios de produo, alem de permitir uma projeo espacial / territorial de um padro de presena
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territorial dessas classes sociais e correlacionar perl de classes com estruturas familiares tipo. A vericao da factibilidade de obter informao das bases nacionais para um primeiro exerccio aplicado desta analise de representao das classes sociais mediante a proxy de condio de insero scio-ocupacional, animou a inteno de buscar uma analise mais na do ponto de vista estatstico, permitindo o uso de equaes multi-nivel que representem as hierarquias das determinaes sociais derivadas da condio de classe. Seria particularmente interessante analisar a disperso e tendncia dos registros para entender os pers de classe social a partir de condio scio-ocupacional e suas tendncias, evitando o uso exclusivo de medidas de tendncia central, as quais geram medias e portanto representaes espaciais que perdem o sentido da discriminao das diferenas e portanto das iniqidades. Deriva desta preocupao a necessidade de buscar uma escala de representao territorial das iniqidades que seja compatvel com esta sensibilidade requerida, e que hoje seriam os setores censitrios do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica - IBGE. Nesta perspectiva, e seguindo o proposto por Diderichsen e Halqvist (1998) no modelo abaixo, estaramos trabalhando na caracterizao da condio social dos indivduos como classe social, buscando caracterizar as exposies sociais decorrentes desta condio determinante tais como as barreiras a educao e dimensionando ento as condies de dano: desescolarizao, repetncia, etc. e chegando a uma caracterizao do efeito social do dano o qual refora a prpria condio estrutural de classe, onde o baixo patrimnio educativo afeta diretamente a condio scio-ocupacional e, portanto a condio de classe social.
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TEXTOS DE APOIO
SOCIEDAD Estratificacion social (I) Influencias sobre la estratificacion (A) Disminuyendo las exposiciones (B) Contexto Social
INDIVIDUO Posicion Social Exposicion diferencial II Exposiciones especificas Fragilidad diferencial III
Disminuyendo la fragilidad (C) Consecuencias diferenciales IV Contexto Politico Preveniendo consecuencias inequitativas (D) Impacto en la Estratificacion social Enfermedad o dano
(I)
Consecuencias sociales del proceso social salud-enfermedad
Mecanismos que actuan en la estratificacion de los resultados en salud Puntos de entrada de las politicas
Adaptado de Diderichsen y Hallqvist - 1998
Figura 1. O sentido de buscar uma representao de classe social no exerccio das anlises propostas, caracteriza-se como a busca de uma representao orgnica da fragilidade social, com objetivo de superar a mera descrio do no-igual para passar a uma problematizao das iniqidades que no deveriam existir e que, portanto devem ser objeto de intervenes que cheguem aos que esto sofrendo essa situao de iniqidade, j no mais caracterizados de formas dispersas por variveis colineares mas por um constructo capaz de orientar a necessria transetorialidade da interveno orientada a afetar a dimenso estrutural das formas de reproduo da fragilidade social.
2. As medidas de iniqidades em relao ao justo, bom e desejvel ou os padres de referencia da materialidade dos direitos humanos como parmetros para a medio das diferenas injustas.
Tendo explorado no capitulo anterior o uso do constructo classe social vertebrado pela insero scio ocupacional, como elemento articulador da identidade dos indivduos e seus coletivos como aque-
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les que sero objetos de anlise de iniqidades ou seja de diferenas sistemticas e injustas frente a outros padres de qualidade de vida e incluso social, nos vemos agora frente a tarefa de construir um padro no relativizvel do que poderia ser a referncia para estabelecer a distancia que separam os indivduos e seus coletivos em relao ao que seria bom, justo e desejvel. Neste caso o desejvel deveria buscar uma materialidade dos direitos humanos como referencia do mais alto nvel de realizao dos mesmos segundo o estado de avano encontrado para este direito na humanidade. Porem este nvel de mximo avano encontra sempre em sua expresso um limite imposto por sua racionalidade ou seja o bom e justo signicam do ponto de vista coletivo no que todos sejam milionrios o tenham acesso ao luxo ou ao supruo, mas sim a busca dos parmetros do que permite uma existncia digna. Neste sentido a busca de que todos tenham uma renda suciente para cobrir suas necessidades de alimentao adequada, vesturio, moradia, educao, acesso a cultura, lazer, esportes, transporte e energia, dentre outros requisitos para a vida, expressam uma viso radicalmente distinta do que estamos acostumados a adotar acriticamente, pois se institui desta maneira uma busca de denio material de parmetros que levem a uma existncia sem ameaas a qualidade de vida. Seria este pensamento uma utopia? Pensemos que o gnio humano sempre encontrou frente aos desaos as formas de super-los, bastando para isso romper o impedimento ideolgico que no permite ver como desejvel o que e necessrio para o bem estar de todos. Por isso me arrisco a dizer que a ruptura da aceitao passiva do que hoje entendemos como possvel para a adoo do imperativo tico do que e necessrio, nos permite aceitar no so os direitos humanos como parmetro para pensar o necessrio como tambm nos motiva a denir isto que e justo e bom, desejvel, porem razovel no sentido de alicerado pela razo como caminho para a construo de sua possibilidade poltica e portanto de sua materialidade. Ao assumir esta possibilidade, a mesma tem um impacto imediato na forma de medir as iniqidades, pois deixaremos de v-las como a
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TEXTOS DE APOIO
condio relativa dos indivduos ou coletividades frente a uma determinada condio, por exemplo a condio educativa segundo etnias ou gneros distancia relativa que hoje medimos pelo desempenho comparativo entre o melhor e pior, para comearmos a tomar como parmetro de iniqidade a distancia de cada quem em relao ao padro que seria bom, digno e assim desejvel para todos, passando ento a medir apenas de forma complementar a distancia relativa entre os grupos. Isto signica, por exemplo, interpretar desde um novo olhar o que descreve o relatrio da Comisso Brasileira de Determinantes Sociais da Sade, publicado em 2008, que ao descrever o gradiente da mortalidade infantil entre quintis de renda por regio, demonstra que a taxa de mortalidade do pior quintil da regio Sul e equivalente ao desempenho do melhor quintil do Nordeste. Se aplicamos um olhar desde a equidade em relao ao que seria justo e desejvel, devemos medir o desempenho em termos de mortalidade infantil em relao ao que seria desejvel, porque e razovel, neste caso razovel por que social e biologicamente j alcanado pela humanidade a menor mortalidade infantil nacional do mundo e de 3 por mil nascidos vivos, neste caso esta taxa passa a ser o desejvel e e justo por que expressa a mxima realizao a que podemos aspirar, ou seja eticamente o que j e alcanvel para uns deve ser para todos para que deixe de ser um privilgio. Neste caso a distancia entre os 3 por mil nascidos vivos e o desempenho dos diferentes quintis de renda faria com que os quintis de pior e melhor desempenho no Brasil fossem julgados no por seu desempenho relativo entre eles mas por seu desempenho absoluto em relao ao melhor resultado j alcanado pela Humanidade. Esta ruptura com a performance relativa entre desempenhos no justos ou desejveis, permite usar o critrio da equidade em sua mxima potencia e assim ganhar fora em termos de orientao de polticas pblicas orientadas pelos direitos humanos.
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Lo bueno, lo justo como la expresion del derecho lo razonable
B C Inequidades entre grupos

Figura 2
Distancia hacia lo deseable, lo justo
Isto implica em termos de analise que, estabelecida a meta qualicada o melhor padro j alcanado pela Humanidade se estabelece uma tenso sobre o que consideramos aceitvel / desejvel, estabelecendo tambm o que no e aceitvel, ou os intolerveis. Nesta perspectiva podemos adotar o conceito de meta zero ou viso zero, para caracterizar tudo aquilo que j no e aceitvel justamente por que temos o conhecimento, os meios e a evidencia da experincia da Humanidade para armar que podemos, e devemos erradic-lo. Assim e que tomando o exemplo anterior passa a ser intolervel qualquer mortalidade infantil acima de 3 por mil nascidos vivos e portanto se torna imperativo reunir todos os meios para eliminar esta sobre-mortalidade, gerando um outro comportamento poltico frente as iniqidades expressas na exposio das pessoas às condies que geram a mortalidade infantil tais como a pobreza, a falta de acesso a educao, o desemprego, os baixos salrios, as casas inabitveis, as carncias alimentares , a falta de garantias de seguridade social... Mas poderamos a raiz de esse exemplo, car com uma idia de aplicao das mensuraes de iniqidades apenas sobre os eventos conPPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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TEXTOS DE APOIO
seqentes a insero social dos indivduos, quando de fato queremos ir alm e englobar tambm uma qualicao mais ampla do que seria o bom, justo e desejvel e logo razovel atravs de uma explorao mais estrutural do que seria o sistema de direitos humanos. Em primeiro lugar destacando os direitos humanos como um conjunto no hierarquizado, evitando as categorizaes em direitos fundamentais e das geraes de direitos para assumir o marco dos direitos de forma sistmica os direitos civis e polticos, econmicos, sociais e culturais de forma articulada. Assumindo os direitos humanos como um caminho para compor um painel dos elementos necessrios para uma vida digna, para a qualidade de vida e no priorizando uns sobre outros e considerando a todos como de imediata proviso, ainda que progressivos em termos de sua plenitude de aplicao. A idia de considerar todos os direitos como igualmente importantes reete uma idia congurativa dos mesmos, sendo impossvel construir uma idia absoluta do que seria mais importante, pois isto ir variar segundo os indivduos e o grau de materialidade dos direitos que j desfrutam. Em um trabalho realizado desde 2008 junto à Secretaria de Integrao social do Governo Distrital de Bogot Colmbia, chegamos a construir uma matriz com 14 ncleos de direitos (veja gura abaixo), tratando de operacionalizar o conjunto dos direitos reconhecidos onde tratamos de inovar nas nfases de leitura, destacando ncleos como de segurana econmica, livre e pleno desenvolvimento da personalidade, direito ao acesso a justia, juntamente com direitos mais clssicos como o direito a educao, a sade, a habitao... Sendo que o grande desao foi e materializar cada um desses direitos enquanto sua representao do que seria o bom, o justo, o desejvel, o razovel.
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REVISIN DE LOS DERECHOS

DECLARACIN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (30) Procuradura (29) Matriz (29) Mesa tcnica IFPC Constitucin Poltica (40) PIDESC (14)
PNUD (7)
Matriz (17) Direccin Poblacional
DERECHOS DEFINIDOS INTEGRALMENTE

Trabajo Seguridad econmica Vivienda Educacin Alimentacin y nutricin Ambiente sano Participacin Salud Recreacin Cultura Desarrollo de la personalidad Seguridad Comunicacin, ciencia e informacin
A idia de um sistema de direitos igualmente importantes entre si, fala de uma totalidade que sendo congurativa nos obriga a considerar que a ausncia de um direito e suciente para comprometer o todo. Para os ns do debate sobre equidade, medir cada um dos direitos em termos de sua materialidade para indivduos ou coletivos em relao ao desejvel e logo entre grupos, constri um painel capaz de interpretar quais as condies que afetam a condio de reproduo social das iniqidades, indicando quais os direitos que ausentes em sua materialidade afetam a vida dos indivduos atravs do impacto em sua condio de classe social fragilidade social, seja na forma de determinantes sociais expresso na insero social dos indivduos, sejas nas exposies sociais decorrentes da condio de determinao, ou ainda na expresso dos danos e nalmente na conseqncia social dos danos, sempre medindo em relao a condio de classe social e seus componentes, complementados por gerao, gnero e etnia, o grau de materialidade dos direitos e suas conseqncias para os
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TEXTOS DE APOIO
indivduos e suas coletividades de pertenncia, onde reside o poder explicativo das classes sociais. A materialidade dos direitos, gerado pelo mapa sistmico dos mesmos, no pode ignorar as quatro dimenses a observar em sua garantia, segundo o trabalho elaborado pelo Comit DESC para a Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas: 1-Disponibilidade o direito ser assequivel, ou seja encontrar meios para sua execuo, mediante polticas e recursos pblicos; 2-Acesso ao sistema acessibilidade; 3-Qualidade obrigao de aceitabilidade; 4-Permanncia obrigao de adaptabilidade. Estas quatro dimenses devem combinar-se com as funes do Estado de respeitar, realizar e proteger os direitos. Assim posto a idia de materializar cada um dos direitos no marco de um sistema nos desaa a materialidade e seus nveis de realizao. Por materialidade entendemos o cumprimento de parmetros que estabelecem a efetividade do direito, por exemplo, o direito a habitao digna demanda um conjunto de parmetros como o da propriedade da habitao, a permanncia e resistncia do material de construo frente s demandas do clima e do solo, a existncia de acesso a gua tratada no interior da residncia, o acesso ao saneamento em termos de coleta e tratamento das guas servidas, a existncia de espao suciente para o numero de habitantes na casa em termos de metragem e numero de pessoas por quarto, acesso a servios pblicos, existncia de bens durveis, segurana patrimonial e pessoal, adaptao para pessoas com limitaes fsicas. Se uma dessas condies est ausente em termos de sua existncia ou com parmetros no alcanados, isto e suciente para que se considere o direito no garantido.
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Podemos ler congurativamente as varias dimenses do direito e apontar suas decincias para ns de uma interveno direcionada, lembrando sempre que nosso objetivo e promover a melhoria da qualidade de vida da populao e portanto superar a distancia em que se encontram as pessoas em relao ao que e bom e desejvel. No quadro abaixo podemos visualizar a multidimensionalidade que se pode construir avaliando de forma congurativa os nveis de ameaa ou proteo aos direitos mediante leitura de indicadores lidos individualmente ou em conjunto em relao ao nvel de sua materialidade.
renda 3 2,5 expectativa de vida 2 1,5 1 0,5 0 escolaridade
mortalidade evitvel
domiclio
pssimo mnimo adequado achado
desnutrio/obesidade
previdncia
Figura 3
Neste caso, a leitura deve dirigir-se a combinao equilibrada entre todas as dimenses do direito objeto da anlise e por outro lado deve vericar o nvel de realizao da materialidade do direito mediante o comportamento das variveis / indicadores, em termos do seu comportamento frente a nveis considerados essenciais nada poderia estar debaixo deste limite representado na gura acima pela linha vermelha (note-se que cada varivel tem escala prpria, alinhada com o nvel do essencial), ou seja por debaixo da linha vermelha esto os que vivem em condio intolervel para aquele item, e que devem ser alvo de aes imediatas, emergenciais. A linha amarela demarca um
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nvel intermedirio de materialidade do direito e a linha verde dene uma meta alinhada com o melhor desempenho do direito no mbito mundial e deveria ser incorporada como meta a ser alcanada (como ilustra Mrcio Pochmann em seu Livro Por uma Agenda No Neoliberal para o Brasil). Aplicado ao objetivo de medir e analisar as iniqidades, esta utilizao de parmetros para caracterizar o que deveria ser entendido como o desejvel / necessrio, desde o sistema dos direitos humanos, abre caminho para uma avaliao diferenciada das iniqidades a superar e aponta uma direo para a construo das polticas publicas pro - equidade.
3. Sobre a abordagem da complexidade da realidade e sua representao na anlise das iniqidades

O conceito complexo proposto pela Agenda Nacional de Desenvolvimento do Brasil elaborada pelo CDES em 2005, de desenvolvimento com equidade, tem como obstculos a fragmentao setorial, as agendas polticas tendentes ao especco setorial de curto prazo, e a necessidade no almejada de uma nova arquitetura social, materializada em uma sociedade radicalmente democrtica ou seja socialmente equitativa em um marco de garantias de liberdade poltica e portanto no orientada a criminalizar os protestos sociais. Nossa sociedade, no marco de um desenvolvimento multidimensional seria, portanto, outra sociedade e para constru-la necessitamos desconstruir analiticamente o que historicamente foi estabelecido como normal, ou seja estamos convocados a desnaturalizar o inquo ao mesmo tempo em que temos que reconstruir ou construir uma representao do que eticamente desejvel por ser justo e razovel (racional). Para esse exerccio ser necessrio lidar com a complexidade do hoje existente para poder apontar a complexidade do que desejvel, estabelecendo contrapontos crticos e referencias armativas.
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Vimos no captulo 2, onde destacamos o marco dos direitos humanos em sua materialidade, que uma forma de abordar e representar a complexidade e atravs de uma matriz congurativa de direitos humanos que represente o seu carter sistmico. Com o objetivo de (re)disciplinar nosso olhar para o exerccio da complexidade desde a natureza sistmico do postulado dos direitos humanos. Nesta perspectiva vale a pena resgatar o proposto pelo Dr. Ronaldo Garcia Coutinho, no ano 2006, quando membro do IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada do Ministrio do Planejamento do Brasil, ao abordar o tema da equidade aplicada ao exerccio da Agenda Nacional de Desenvolvimento do Brasil. Ronaldo Garcia props um debate sobre o Patamar Mnimo (que proponho adotar como Patamar Necessrio para uma Materialidade dos Direitos Humanos) para uma Existncia Digna - PMED, a partir dos elementos propostos pela Agenda Nacional de Desenvolvimento para o Brasil, tomando a perspectiva da complexidade de Edgar Morin, as necessidades congurativas e as respostas congurativas no planejamento e no desenrolar das aes polticas. Ronaldo Garcia explorou a complexidade mediante duas dimenses articuladas do necessrio para uma existncia digna (existncia digna como expresso articulada da complexidade sistmica dos direitos), sendo as suas dimenses expressas como patrimnio material e imaterial necessrios.
a) Patrimnio Material Mnimo Necessrio (PMMN). Idealmente, deveria considerar o ativo fixo de propriedade das famlias (terra produtiva, domiclio permanente, meios de produo) e os bens durveis. (No entanto, no esto disponveis informaes quantitativas sobre a posse de meios de produo pelas famlias e, tampouco, informaes anuais sobre a propriedade fundiria rural.) Essas informaes no disponveis hoje deveriam ser recomendadas para compor um sistema regular de informaes capaz de caracterizar a posse e exerccio dos meios descritos.
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Assim, ter-sede reduzir o patrimnio material propriedade de domiclio permanente e de bens durveis essenciais. Nas reas rurais, a propriedade de domiclio permanente ser um indicador da titularidade de domnio das terras de produo por parte das famlias agricultoras. Tomando o domiclio como unidade bsica de investigao, possvel averiguar tanto a condio de ocupao (a qualidade da habitao) como o acesso aos servios pblicos e outras caractersticas relevantes. Ser considerado como Patrimnio Material Mnimo Necessrio a ingressar e a ultrapassar o PMED, a propriedade de: domiclio permanente; situado em aglomerado normal; construdo com material durvel (paredes e cobertura); com densidade de at dois moradores por dormitrio; dispondo de abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro e esgotamento sanitrio por meio de rede coletora ou fossa sptica; com o lixo sendo coletado direta ou indiretamente (exceto rea rural); com iluminao eltrica e telefone (todos os conceitos adotados so os utilizados pela PNAD). Comporia ainda o PMMN a posse dos seguintes bens durveis: fogo, filtro de gua, rdio, televiso e geladeira. Observa-se aqui a idia de necessidades / respostas configurativas correspondentes, caracterizando uma idia de totalidade correspondente aos direitos humanos e assim caracterizando uma totalidade articulada de critrios de satisfao dos direitos relacionados e que apontaria finalmente a um conceito complexo e totalizante de qualidade de vida, neste caso exemplificado pelo direito a habitao digna como parte elementar de uma existncia digna. b) Patrimnio No Material. O Patrimnio No Material mnimo necessrio (PNM) a ingressar na cidadania e a assegurar a liberdade de escolher o que valorizado deveria ser composto dos atributos indispensveis participao ativa e direta das famlias (e indivduos que as integram) na sociedade atual, em suas diversas dimenses. Haveria de incluir uma escolaridade mnima que habilitasse a lidar com a realidade complexa e com os processos de produo mais exigentes em conhecimento.
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Deveria propiciar sade pblica e higidez pessoal, garantidoras de uma vida saudvel, prazerosa e produtiva, em condies ambientais sustentavelmente adequadas. Deveria exigir algum grau de associativismo (sindicato, partido, associaes comunitrias ou de interesse), o amplo acesso informao (posse de rdio e televiso, assinatura de jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fcil e rpido justia e segurana pessoal e pblica e a algum tipo de proteo previdenciria, a liberdade de expresso e produo cultural, entre outros. Todavia, as informaes disponveis, peridicas e confiveis no permitem tanto. A reduo que se impe faz possvel, apenas, lidar com a escolaridade e a proteo previdenciria. Nada impede, no entanto, a incorporao de outras variveis medida que informaes apropriadas se tornem disponveis. Esse patamar mnimo de existncia digna seria alcanado quando as famlias se apropriassem de um patrimnio material e no material e de uma renda mensal que, supostamente, lhes permitissem a liberdade de escolher o que valoram. E isso estaria assegurado quando simultaneamente dispusessem das condies constituidoras do Patamar Mnimo de Existncia Digna (PMED), possvel de ser apurado com as PNAD: - domiclio prprio adequado (situado em aglomerado normal; construdo com material permanente; com densidade de at dois moradores por dormitrio; abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro e esgotamento sanitrio feito por rede coletora ou fossa sptica e coleta direta ou indireta de lixo, se urbano; iluminao eltrica e telefone; com fogo, geladeira, filtro de gua, rdio e televiso); - renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salrio-mnimo; - escolaridade adequada (crianas entre zero e 5 anos em educao infantil; as entre 6 e 14 anos freqentando o 1o grau; os jovens entre 15 e 17 anos com oito ou mais anos de escolaridade e os com idade entre 18 e 24 anos com onze ou mais anos de escolaridade);
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- cobertura previdenciria (todos os indivduos ocupados protegidos por algum tipo de seguro previdencirio). PMED = Famlias c/ domiclio prprio adequado, renda familiar per capita = 1,5 SM, escolaridade adequada e cobertura previdenciria. A simultaneidade uma exigncia forte para tentar apreender a dignidade como uma condio abrangente em relao natureza multidimensional do ser humano e s inmeras inseres impostas para viver sob a complexidade crescente das sociedades contemporneas. As quatro caractersticas utilizadas para definir o PMED nem de longe atendem a uma conceituao mais completa do que seria uma existncia digna. uma aproximao pobre com o intuito de dimensionar a iniqidade e tentar uma avaliao global da ao governamental, que diz ter como objetivo combat-la. A adoo da simultaneidade tem uma implicao que deve incomodar o formalismo quantitativista, pois fica atribudo o mesmo peso a todas as variveis - quando o conceito de patamar mnimo levado prtica -, permitindo a apurao do indicador. sabido que, subjetivamente, tais variveis tm valores distintos para as pessoas/famlias. No obstante, na ausncia de pesos obtidos pela valorizao (inevitavelmente mdia) das famlias/pessoas que no dispem do acesso s variveis consideradas, defende-se a frmula adotada. ***Neste caso os mnimos alcanam a condio de necessrios, obrigatrios a serem alcanados para a universalizao da equidade, com o objetivo de gerar uma resposta configurativa suficiente para alcanar uma existncia digna. Sendo a existncia digna uma totalidade complexa, situacionalmente referida, no h por que adotar simplificaes arbitrrias, seja a partir da nossa prpria subjetividade, ou mesmo de uma intersubjetividade entre pares no fundamentada na privao de qualquer dos modestos atributos do PMED. Como lembra Edgar Morin, o problema da complexidade no o da completude, mas da incompletude do conhecimento. Tentar pensar uma complexa totalidade situacional lutar contra o pensamento disjuntivo que separa, isola, mutila, criteriosamente ou no; que sem-
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pre deixa de lado o importante no perfeitamente conhecido, no enquadrvel nos nossos esquemas formais reducionistas e segmentadores da realidade. Ao buscarmos conhecer uma realidade mediante procedimentos analticos que separam e isolam as partes constitutivas de um todo, perderemos, inevitavelmente, as qualidades emergentes que o fazem diferente da simples soma (ponderada ou no) das partes. Essas qualidades emergentes, constatveis empiricamente mesmo (s vezes) no sendo dedutveis logicamente, retroagem ao nvel das partes e podem estimul-las a exprimir suas potencialidades . O desafio a enfrentar o da forma da representao do tema enunciado, do tema gerador, pois o enunciado do tema seja qual for o tema, reflete sempre a inteno da analise, h uma diferena substantiva entre enunciar a injustia da na qualidade de vida da populao ou simplesmente reconhecer diferenas, ou seja diferente enunciar iniqidades ou simplesmente enunciar condies no-iguais. O objeto do enunciado tambm importa, pois a vemos a diferena entre mortalidade infantil e qualidade de vida infantil. Onde o enunciado desde a qualidade de vida infantil complexifica o objeto ao complexificar as necessidades a satisfazer e as respostas a obter, pois amplia enormemente as variveis que compem e explicam a situao de vida das crianas e as condies necessrias para que possam ter qualidade de vida, o que em sua formulao muito mais abrangente do que evitar o evento mortal e projeta um compromisso que alem de ser coletivo beneficiando a todos expostos as mesmas ameaas contra a qualidade de vida / existncia digna, tende a ser protetor para todo o ciclo vital social. No quadro abaixo temos um exemplo grfico com exemplos de algumas variveis reconhecidas como associadas qualidade de vida infantil, que necessitariam ser afetadas em conjunto, de formas contemporneas e tendentes a interatuar para alcanar o efeito desejado de qualidade da vida infantil.
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SOBREVIVENCIA INFANTIL / QUALIDADE DE VIDA INFANTIL

DESENVOLVIMENTO INFANTIL ALFABETIZACAO DAS MAES
HABITACOES ADEQUADAS EMPREGO DAS MAES
+ +
DIMENSOES E CONTNUOS DE MAX WEBER
Figura 4 Finalmente, podemos ilustrar (como vemos na gura 3), a idia de composio congurativa da representao da complexidade e de sua abordagem propositiva, onde possamos compor uma harmonia na materialidade das respostas as necessidades derivadas dos direitos e compondo a desejada Existncia Digna, expressa em um alinhamento das variveis que caracterizam os seus componentes materiais e imateriais, gerando um perl virtuoso de qualidade de vida, diminuindo assim as iniqidades de uma forma consistente e equilibrada a partir de enunciados que representam a complexidade.
4. Os territrios sociais e a representao espacial das iniqidades escalas de analise e sensibilidade / especicidade territorial;
No exerccio de anlise das iniqidades, ganha enorme importncia a analise das diferenas injustas em termos de sua distribuio territorial ou sua espacializao. Isto porque a forma como se ocupa o territrio reete a historicidade das relaes polticas e sociais, as relaes de poder, que denem quem e como se ocupam e utilizam os territrios.
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Nesta perspectiva de anlise, compreender o padro social de ocupao dos territrios equivale a entender como as iniqidades sociais se distribuem e portanto como se expressam na relao territrio / perl social das populaes, permitindo ainda entender o perl da reproduo social ao identicar a persistncia de fragilidades nos territrios e o conseqente padro de ocupao de classe social nos mesmos. Nesta direo foi extremamente ilustrativo conhecer o trabalho do Observatrio das Metrpoles liderado pelo IPPUR da UFRJ, onde os trabalhos de identicao da ocupao territorial por pers de classes sociais projetados pelos agregados de insero scio-ocupacional ilustram de forma precisa a dinmica social das cidades. Igualmente interessante foi conhecer o trabalho desenvolvido pelo Projeto Territrios da Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o qual articula 22 Ministrios e Secretarias Nacionais, alem dos governos municipais e estaduais, e projetou uma outra dimenso do Brasil, o Brasil rural nalmente mapeado em seus 45 milhes de habitantes, em 160 territrios da cidadania concebidos como espaos sociais e no como divises administrativas, pois que muitas vezes cruzam limites municipais e estaduais. Alem disso e interessante destacar os trabalhos de espacializao que vem sendo feitos pelo Instituto de Pesquisas Espaciais INPE, o qual assumindo os setores censitrios do IBGE como os menores agregados para ns de anlise conseguem compor um processo de monitoramento de tendncias e dinmicas espaciais / populacionais que permitiro uma leitura mais na do territrio / populao, e que j esto sendo explorados em estudos no campo da sade em termos da estruturao de redes de servios e da dinmica das necessidades populacionais. Combinando esta dimenso de micro territrios explorada pelo INPE, e os espaos metropolitanos e rurais do Pas representados pelo Observatrio das Metrpoles e os Territrios da Cidadania, temos em mos um cenrio sumamente interessante para explorar
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nos trabalhos futuros, como os do Observatrio da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil OE / CDES. Em primeiro lugar se trata de orientar-se a uma anlise mais na em termos de dimenses territoriais, saindo dos macro-agregados e dirigindo-nos aos menores agregados possveis desde um observatrio nacional, neste caso os setores censitrios do IBGE. Claro que este caminho exigir muitos ajustes tcnicos e acordos polticos para poder ser exercido e a constituio de uma rede de atualizao da informao de base municipal (talvez o anunciado projeto de uma rede nacional de bra ptica para nes pblicos facilite este processo). Mas o importante e buscar ativamente um agregado que seja mais no que a representao por macrorregies ou estados e que aponte aos municpios, at chegar aos territrios sociais intra municipais, onde justamente se expressam os setores censitrios e onde os gradientes de iniqidade costumam ser maiores devido a maior homogeneidade interna alcanada pelos segmentos dos micro-territrios sociais, revelando abismos entre populaes que esto geogracamente prximas mas muito distantes em termos de qualidade de vida e que neste caso com agregados internamente mais homogneos no vem suas iniqidades serem atenuadas pelas mdias heterogneas dos grandes agregados. A importncia de assumir esta escala muito mais prxima ao espao real das comunidades e a de que as maiores iniqidades em termos de distancia das populaes em relao ao que e bom, justo e desejvel se encontra nas escalas mais nas em termos de homogeneidade de condio da populao em territrios. Ou seja, por maiores que sejam as brechas de equidade entre populaes de diferentes paises, possivelmente encontraremos iniqidades ainda maiores entre bairros de uma mesma cidade, isto porque em escalas menores as diferenas tendem a se apresentar no como mdias entre grandes populaes onde os valores extremos se diluem, mas sim como aglomerados mais homogneos onde a mdia, a mediana e o range de distribuio esto muito mais prximos.
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Isto implica que teremos valores muito diferenciados entre territrios relativamente contguos, porm mais homogneos. Isto se pode vericar quando comparamos setores censitrios em uma mesma cidade e encontramos, no caso brasileiro de forma muito freqentes, que uns poucos quilmetros ou uma rua separam condies sociais extremadamente diferentes. Por isso a riqueza metropolitana quase sempre e o produto de uma mdia entre uma concentrao de ricos e pobres, em escalas importantes e, portanto gerando uma falsa percepo da situao quando comparamos cidades em escalas muito distintas. Uma grande cidade brasileira concentra ao mesmo tempo um enorme contingente de classes mdias e de populaes muito pobres, vista como territrio homogneo esta cidade ter um comportamento mdio da condio de seus habitantes, mas se a analisamos segundo a expresso mais homognea de seus territrios sociais constitutivos chegaremos a identicar enormes brechas de equidade. Isto mascara a condio de pobreza das grandes cidades exatamente por que por sua escala elas nunca chegaro a ser homogeneamente pobres e no so assim eleitas como prioridades para a interveno das polticas sociais ou polticas pro-equidade, embora contribuam com um enorme contingente de pobres para o perl de excluso social do Pas, coisa que ademais poderamos visualizar utilizando os padres do que seria bom, justo e desejvel para avaliar a condio dos indivduos e de seus coletivos territorializados, burlando a media convergente para fazer uma analise de disperso de pers, ou seja, evitando a anlise de tendncia central para vericar a tendncia da disperso e portanto da distancia entre pers de concentrao e desconcentrao de condies favorveis e/ou desfavorveis. Como fator adicional h que considerar a ausncia de um conceito que ordene polticas pblicas de carter metropolitano, existindo uma frgil identidade do metropolitano como orientador de agendas polticas estratgicas para o desenvolvimento brasileiro. Nas metrpoles, mais precisamente na periferia das grandes cidades se concentra boa parte dos remanentes sociais da populao braPPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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sileira, da delinqncia, da excluso social mais abjeta, o que exige identicar e dimensionar a populao metropolitana nos seus territrios sociais. Mas tambm nas reas metropolitanas que se encontra, de forma concentrada, a oportunidade para o trabalho, estudos e lazer. Portanto se adotssemos uma outra escala de representao das grandes cidades ou metrpoles e as projetssemos para uma analise comparativa com municpios de tamanho equivalente, poderamos chegar a uma outra percepo da pobreza e da excluso social nas grandes cidades, e muitos bairros ou favelas dessas cidades se transformariam em prioridades equivalentes as cidades mais pobres do Pas e que em geral, pela mesma razo da anlise descrita, ao serem menores e terem uma varincia de distribuio da condio social menos extremada, terminam entrando na anlise de forma prioritria apesar de no terem uma escala populacional substantiva. O meio rural em geral exerce um vis de representao equivalente, mas em sentido contrrio, ou seja, os que mais tm no meio rural se mimetizam em umas mdias em que os que tem pouco terminam por ganhar mais visibilidade, com isso as iniqidades dentro do ambiente rural se fazem pouco visveis e ganha mais proeminncia as diferenas entre o meio urbano e o meio rural. O paradoxo e que nesta comparao rural urbano os pobres do meio urbano se diluem e os ricos do meio rural sofrem o mesmo efeito. Por essas razes a representao da populao e de sua condio social e econmica em termos da distancia relativa referente ao que e bom, justo e desejvel, necessita um marco de anlise territorial social que busque identicar espaos mais homogneos (setores censitrios?), e desde ai permita uma anlise mais precisa das brechas que de fato existem e a dimenso demogrca que implicam. O sentido maior desta nfase na territorializao da anlise da equidade e justamente poder orientar as polticas publicas com a perspectiva de transformar estas iniqidades, tendo um endereo mais preciso para as intervenes, atingindo assim as populaes em seus
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territrios, buscando afetar a reproduo social das fragilidades sociais a partir da interveno sobre os fatores que se identiquem como presentes nesses territrios e em suas projees espaciais. Qualquer territrio pode ser representado por uma multiplicidade de escalas, pois as escalas correspondem ao que queremos explicitar na anlise e, portanto na representao almejada. Temos uma forte tendncia a utilizar como escalas de representao aquelas relacionadas com a organizao administrativa do Estado ou aquelas relacionadas com as reas de cobertura de servios ou ainda as reas de explorao econmica, eixos de transporte, etc., mas raramente projetamos os territrios desde sua dinmica social, desde o valor de uso nas relaes de produo e reproduo sociais, e justamente nesta perspectiva que reivindicamos um conceito de territrios sociais, que inscritos na tradio da geograa poltica e humana de Milton Santos nos permita pensar as iniqidades em suas dimenses territoriais e assim chegar a uma escala analtica muito mais potente em termos de orientao de polticas publicas para um desenvolvimento com equidade.
5. A formulao de polcas pblicas orientadas pela equidade

Existe um conjunto de desaos a enfrentar para poder formular polticas pblicas orientadas pela equidade. So fundamentalmente desaos de ordem poltica, pois o obstculo principal se localiza no plano dos conceitos que se utilizam para denir a equidade como forma superior de justia e portanto obrigar aos governantes a enfrentar as complexidades do processo de gerar impacto sobre a matriz de reproduo dessas injustias, o que os levar invariavelmente a deparar-se com a necessidade de incidir sobre a estrutura de classes da sociedade e examinar as alternativas para diminuir as distancias injustas que hoje separam os coletivos humanos e seus territrios sociais.
1. O primeiro desao se localiza na construo de uma estrutura discursiva para as polticas pblicas, capaz de apontar os elementos estruturais a enfrentar, ou seja os fatores que incidindo
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na estraticao social reproduzem a ordem social hegemnica: qualidade da insero scio-ocupacional, renda, patrimnio educativo e patrimnio material. Ao que se poderia agregar a identidade coletiva e o grau de emancipao poltica dos sujeitos O que fala do estado da arte da democracia poltica em uma sociedade, enquanto que os elementos anteriores falam do estado da arte da democracia social, ou seja coloca em evidencia que a democracia somente deixa de ser uma formalidade se de fato gera justia social, como o expressa Boaventura de Sousa Santos. O discurso poltica teria que enunciar a necessidade tica de equidade e sistematicamente indicar os fatores a afetar com o objetivo de romper a reproduo social das injustias sociais e assim granjear apoio poltico da base social para as mudanas a realizar. Outra necessidade discursiva e criar uma referencia de tipologia poltica para os atos do governo, ou seja gerar uma leitura orientada a valores que orientem a apreenso de toda e qualquer ao que o governo realize, fortalecendo uma subjetivao baseada em valores coerentes com o principio da equidade tais como a solidariedade, a progressividade de aportes e a igualdade de direitos, o horizonte de futuro de uma sociedade mais harmnica pois mais justa.
2. No marco de estruturao discursiva se impe a construo
de um objeto comum para a ao do governo e que comuni-
qualidade de vida como uma expresso configurativa da satisfao das necessidades sociais derivadas do marco sistmico dos direitos humanos e expressando-se em cinco esferas:
que a complexidade da inteno em algo tangvel para os cidados em geral. Sugiro que a qualidade de vida, o bem viver como produto de uma existncia digna, sejam os marcadores deste objeto comum da ao governamental e traduzam o que deveriam ser os resultados sociais e econmicos de uma poltica orientada pelo principio da equidade. Entendendo a
uma esfera individual ordenada pelo conceito de autonomia definida esta em trs componentes: a. a independncia funcional com a preservao e desenvolvimento das capacidades fsicas, cognitivas, sensoriais e psicolgicas correspondentes a cada etapa da vida biolgica, b. a capacidade de proviso as necessidades socioeconmicas mediante capacidades prprias do individuo e aquelas originadas por polticas de proteo e de incluso social e, c. a autonomia como emancipao
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poltica representada pela conscincia e ao livres de sujeitos de direitos / exerccio pleno de cidadania;
-uma esfera coletiva ordenada pelo conceito de equidade entre os estamentos ou classes sociais, mediante a ausncia
de diferenas injustas entre os coletivos em relao ao que se considera o bom, justo e desejvel para todos e projetada politicamente na existncia de espaos pblicos, segundo o conceito poltico democrtico que os justica, onde a emancipao poltica dos sujeitos seja construda, exercida e respeitada pelos demais e pelo Estado;
-uma esfera institucional ordenada pelos conceitos de democracia participativa como condio de transparncia e sensibilidade popular das polticas do Estado, pela orientao da garantia dos direitos mediante respostas integrais e transetoriais que ordenem a ao do estado em torno ao imperativo das necessidades humanas derivadas dos direitos, e assim reorganize o que fazer institucional em torno a territrios sociais / populaes mediante uma gesto social integral transetorial e territorializada;
-uma esfera ambiental orientada pelo principio da sustentabilidade, onde se envolvam os ambientes naturais, naturais
modicados, sociais, tecnolgicos, econmicos e simblicos em torno a uma aposta de desenvolvimento humano com respeito aos direitos da natureza, freando o despojo e o desperdcio e recolocando a funo do consumo em relao ao bem estar;
-uma ltima, mas fundamental esfera da subjetividade, pau-
tada pelo processo de construo de valores e sentidos pblicos, disputando a construo de imaginrios sociais de futuro baseados na incluso social de todos e todas e na
armao de valores que se expressem em bens e espaos pblicos para o usufruto e participao de toda populao. A disputa dos valores que regem a subjetivao hegemnica tem especial importncia na estruturao de um novo discurso que proponha uma contra-hegemonia sustentada em solidariedade social e sentido coletivo do desenvolvimento e distribuio da riqueza. A equidade se inscreve como valor neste esforo de uma nova subjetivao que faa com que as iniqidades passem a ser consideradas intolerveis pela maio-
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ria da sociedade, instalando outro conceito de justia social no mbito societrio e assim questionando a ordem do bloco histrico hegemnico. Qualquer poltica que almeje produzir equidade em qualidade de vida ter que considerar o avano necessrio a alcanar na vida dos indivduos, em seus ncleos familiares ou comunitrios e portanto em seus territrios sociais, promovendo o deslocamento em direo aos padres desejveis de justia ao mesmo tempo que diminui a distancia entre os melhor e pior colocados em termos de qualidade de vida. A combinao entre uma disciplina de respostas as necessidades sociais derivadas do sistema de direitos humanos e metas de melhorias reais nos padres estruturais de classe dos indivduos e populaes pode apontar uma transformao profunda na forma de produzir e reproduzir em sociedade e deveria ser a aspirao de qualquer poltica de fato comprometida com a equidade.
Nesta perspectiva o planejamento, a programao e a avaliao das polticas devero estar estruturados em torno aos impactos em termos de equidade e sua persistncia mediante uma inteno explicita de afetar a determinao econmica e social da ordem hegemnica na sociedade. Se no for assim concebida a inteno da equidade terminara capturada pela lgica da focalizao excludente, que foi a maneira pela qual a hegemonia apropriou o termo equidade, dissociando-o da universalidade integral e, portanto bloqueando qualquer aspirao de justia social baseada nos direitos humanos.
3. Com o intuito de estruturar o planejamento e alcance das polticas publicas usamos novamente o esquema de Diderichsen e Halqvist de 1998, adaptado em 2002 para ilustrar o ciclo
de retroalimentao negativa ou positiva das intervenes originadas pelas polticas pblicas, na medida em que elas
se localizem mais altas ou mais baixas em suas aspiraes de incidir na fragilidade social, mas tendo conscincia que independente do nvel de interveno no esquema o que dene seu alcance e sua direcionalidade no sentido de proteger os indivduos de uma maior fragilizao, ou ao contrrio reproduzindo sua fragilidade social.
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SOCIEDAD Estratificacin social (I) Influencias sobre a estratificacin (A) Disminuyendo la exposicin (B) Contexto Social
INDIVIDUO PosicinSocial Exposiin diferencial II Exposiciones especificas Fragilidad diferencial III
Disminuyendo la fragilidad (C) Consecuencias diferenciales IV Contexto Politico Previniendo consecuencias inequitativas (D) Impacto en Estratificacion social (I) Dao
Consecuencias sociales del Dao
Mecanismos que actuan en la estratificacion de los resultados en Calidad de vida Adaptado por De Negri A. de Dide richse n e Hallqvist - 1998 Puntos de entrada de las Polticas
Figura 1.
4. Se observamos as linhas pontilhadas na Figura 1., vemos que
a letra A indica polticas com capacidade de afetar a condio social / condio de classe, pois objetiva incidir nos elementos que sustentam a estraticao social qualidade da insero scio-ocupacional, renda, patrimnio educativo e patrimnio material, alem do seu empoderamento como sujeito de direitos emancipado e organizado. A linha B indica as intervenes que ainda que no tenham como alvo direto a determinao da condio social tentam evitar que a determinao gere exposies especicas que deteriorem a condio de autonomia dos sujeitos, se trata de garantir um conjunto de aes que eliminem exposies que impactam de forma inqua nos grupos sociais, como por exemplo a exposio a trabalhos que deteriorem a sade e desgastem os indivduos em situao de precarizao laboral, baixos salrios e baixa sindicalizao. A resposta neste exemplo pode dar-se pela garantia de condies de trabalho, eliminao de substancias e ambientes nocivos, participao na gesto, garantia de seguridade social e liberdade sindical, ainda que isto no afete necessariamente a condio de insero scio-ocupacional, renda, patrimnio educativo e material, mas evitar o deterioro e permitir alguns avanos ou preservaes na condio social.
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A interveno da linha C dobre os danos busca evit-los mesmo na persistncia das exposies e se refere à preveno clssica que sem afetar a determinao e eliminar ou afetar o gradiente da exposio pode conseguir evitar o dano atravs de protees individuais e ambientais, mas que no afeta a reproduo da exposio social e termina transferindo aos indivduos varias responsabilidades sobre a preveno, atravs dos chamados hbitos pessoais ou estilos de vida. Evitar o dano certamente e importante, mas a persistncia das exposies decorrentes das determinaes sociais deixa muita margem para a existncia e persistncia dos danos. Sobretudo quando esta preveno chega tarde e abre passo a cronicidade do dano e as polticas pblicas se restringem ento a mitigar os efeitos ou reduzir danos cumulativos. Evitar o dano tem efeito imediato na linha de interveno D, pois ao evitar os impactos sociais do dano, esvazia funo da linha D, a qual existe para gerenciar os efeitos dos danos. Devemos reconhecer que chegamos tarde em relao a instalao de muitos danos e suas conseqncias sociais e individuais so importantes justamente porque quanto mais desprotegidos os indivduos, mais duradouros so os efeitos dos danos gerando uma cascata de efeitos que iro retroalimentar negativamente o modelo da Figura 1 e incidir diretamente na maior precarizao da posio social. A proposta de uma poltica pro equidade deve portanto, buscar incidir o mais alto possvel mediante as linhas A e B e de todos modos elevar sua condio de interveno em C e D, pois a existncia de um enorme passivo social e de uma fragilidade social persistente demandam intervenes potentes tambm frente ao dano e suas conseqncias, o que por si s j tem efeitos, limitados por certo, mas ainda assim efeitos sobre a retroalimentao negativa da condio social evitando sua deteriorao. O modelo da Figura 1 serve assim tanto para avaliar as intervenes das polticas hoje existentes com para projetar os efeitos das polticas a adotar e assim simular os efeitos sobre as iniqidades hoje existentes.
5. Para uma maior efetividade das intervenes propostas em
torno da Figura 1, podemos adotar uma perspectiva de ciclo
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tos privilegiados para uma interveno muito mais exigente em termos de proteo social e de garantias de qualidade de vida. A proteo mediante polticas publicas convergentes, evitando as perdas de autonomia e agindo contra a instalao de situaes que impactem no ciclo ilustrado pela Figura 1, gerando atrasos sociais ou danos irreparveis que deterioram a condio social so, portanto prioridades, mas exigem uma carter congurativo e transetorial posto que as ameaas em momentos vitais como a concepo, o nascimento, a primeira semana de vida, o primeiro ano, a entrada na pr-escola, a entrada e sada da escola,a a prossionalizao e entrada no mercado de trabalho, o desemprego e a reprossionalizao, os casamentos e os divrcios, o nascimento dos lhos, a aposentadoria... enm um conjunto de momentos que exigem o cruzamento de intervenes disciplinadas por um nico objeto: a equidade em qualidade de vida e o bem viver ao longo de toda a Vida.
vital social, onde os momentos ao longo da vida dos indivduos quando se apresentam as maiores possibilidades de instalao de equidade ou iniqidades passam a ser os momen-
6. A exigncia de polticas pro equidade que efetivamente fun-
cionem, possui o desao de superar a fragmentao das polticas que hoje sofrem de um corporativismo profundo. Cons-
um debate que estabelea o marco poltico e os valores que orientam todos os setores, o que permitiria politizar o debate sobre as polticas pblicas.
truir uma inteno a equidade, e um objeto comum a qualidade de vida, significam um avano fundamental que permitiria construir um marco integrado de ao. Isto exige
7. Porem esta integrao necessita um espao para materializar-se, da decorre a importncia que atribumos ao territrio
social, o territrio de pertencimento das pessoas e seus coletivos, como aquele espao base para qualquer poltica pela equidade, pois sobre a materialidade do territrio em suas
relaes econmicas, sociais, polticas e culturais / simblicas que se reproduzem as bases da iniqidade e ai que teremos que construir as bases para o seu enfrentamento. Agora reivindicar o territorial no signica despolitizar o local em sua relao estratgica com o nacional e o mundial, mas signica justamente entender como o local se insere e e determinado
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pela dimenso nacional / mundial e da politizar as respostas as necessidades locais em lugar de descontextualiz-las e isol-las.
8. Um sistema de informao capaz de representar a realidade
dos territrios sociais em sua configurao de complexidade e construir os indicadores de metas e portanto de resultados para a populao sob a gide da equidade, se transforma em
uma prioridade como ferramenta de planejamento e gesto, e suporte fundamental para uma avaliao que se desenvolva em na conexo com a realidade da populao e seus avanos ou estancamentos.
9. Finalmente, o fato de colocar no centro da construo da po-
em debate quanto ser necessrio dispor e como dispor de recursos para poder pagar a dvida social e enfrentar a evoluo das necessidades em uma perspectiva de promover a equidade em qualidade de vida, como forma de materializa-
ltica pblica as necessidades a satisfazer desde a premissa de garantia dos direitos humanos por parte do Estado Republicano e assim orientar as respostas a estas necessidades, nos permite sair da ditadura da escassez de recursos para colocar
o dos direitos e portanto de afetao das determinaes da fragilidade estrutural dos indivduos e dos seus coletivos em nossa sociedade, permitindo emergir polticas publicas capazes de transformar a rigidez da estrutura social em favor da justia social.
23/06/2010
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TEXTO 2 ELEMENTOS FILOSFICOS, PROGRAMTICOS E DA GESTO PARA A FORMULAO DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO DE MBITO MUNICIPAL ORIENTADO PELOS DIREITOS HUMANOS Nancy Molina A.5 Armando De Negri Filho6
Apresentao
Na inteno de expor de forma ordenada o marco que estrutura a proposta de Poltica Social para uma cidade, apresenta-se um esquema em trs nveis:
1. A Filosoa Poltica, que apresenta os conceitos fundantes da
Poltica Social, tem um referencial de futuro desejado da situao problemtica ou insatisfatria que se quer solucionar e que obedece a um projeto poltico e ideolgico de sociedade. Inclui a identicao dos referenciais ticos, polticos e conceituais para a formulao desta, em um marco que considera os planos nacional e estadual em termos de marco constitucional, o plano de cidade em relao ao Plano Diretor e o plano institucional em relao Misso da entidade prefeitura municipal. ras gerais para a ao de governo para efeito da Poltica Social na administrao, deve se apresentar em coerncia com uma ideia de cidade assumida coletivamente como ordenadora das Polticas Pblicas, neste caso adotamos um enfoque de cidade de direitos e do direito cidade. organizao, processos e mecanismos estratgicos para viabilizar o sentido construdo.
2. O Contedo Programtico: que se refere s linhas orientado-
3. A Estrutura de gesto: que dene a proposta em termos de
5 Mestre em Cincias da Sade no Trabalho. Assessora da Secretaria Distrital de Integrao Social SDIS do Governo da Cidade de Bogot. Direo de Anlise e Planejamento Estratgico. Docente da Universidade Nacional da Colmbia. 6 Mdico, Epidemiologista. Assessor SPI / MPOG. Coordenador do LIGRESS / IEP / HCor / So Paulo / Brasil. Coordenador do Comit Executivo do Frum Social Mundial da Sade e Seguridade Social. PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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I- FILOSOFIA POLTICA QUE ORIENTA O PROJETO ESTRATGICO
No Brasil so reconhecidos os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais na Constituio Federal de 1988, ao prever no Artigo 1 que o Brasil um Estado Democrtico de Direito, o que ratica os compromissos assumidos pela nao ao ser um dos pases signatrios do PIDESC Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em 1992. Este compromisso imprime ao do Estado, mediante a formulao e desenvolvimento das polticas pblicas, um compromisso de coerncia condizente com os princpios e pronunciamentos dos DESC. Isso signica um compromisso coletivo para avanar a justia e a democracia para todos os cidados sem distino de sua condio de gnero, etnia ou classe social. No entanto, como pacto social, necessrio reconhecer que sua concretizao se dene luz da construo de acordos entre os diversos atores que compem a sociedade brasileira. necessrio reconhecer que, conforme a realidade atual, o avano com relao justia, a democracia, a qualidade de vida e o bem-estar, apresenta mltiplos desaos para o governo nacional e para os governos estaduais e municipais. Nesse sentido, o plano plurianual de governo para um municpio apresenta uma proposta que reivindica a concretizao dos direitos, onde se destaca o tema da igualdade como justia social. Nesse marco, torna-se necessrio revisar os elementos centrais da perspectiva de direitos como orientao central na formulao da poltica social nos municpios.
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CONCEITOS CENTRAIS SOBRE OS DIREITOS HUMANOS COMO ORIENTADORES DA POLTICA SOCIAL 1. O marco dos direitos humanos Conceitualmente os direitos se denem como aquelas garantias que homens e mulheres possuem pelo fato de serem humanos, inerentes pessoa, portanto se proclamam sagrados, inalienveis, imprescritveis7; so independentes de fatores particulares como o status, sexo, etnia ou nacionalidade; e so independentes ou no dependem exclusivamente do ordenamento jurdico vigente: Os direitos humanos podem ser vistos como demandas primordialmente ticas. No so mandatos principalmente legais, protolegais ou legais-ideais. Muito embora os direitos humanos possam, e com frequncia o faam, inspirar a legislao, isto um fato a mais, ao invs de uma caracterstica constitutiva dos direitos humanos (Sen, 2004). Assim, a doutrina dos direitos humanos se estende para alm do Direito e constitui uma base tica e moral que deve fundamentar a regulao da ordem geopoltica contempornea8. Nas declaraes internacionais se destaca o carter universal dos direitos e sua correspondncia a qualquer homem sem importar o lugar ou o tempo de sua localizao; a incluso nas constituies os converte em direitos do cidado de um Estado concreto; o carter positivo, porque se entende que os Direitos Humanos no somente sero proclamados, mas tambm protegidos de um modo material, inclusive contra o prprio Estado que os viole; e o carter de exigveis perante o Estado por parte de todos os cidados e cidads. Essa exigibilidade promovida pela sociedade cidadania que exige ao Estado o cumprimento das garantias vinculadas com a vida digna9.
7 Corporacin Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de lderes. Modulo V Exigibilidad y direito a la salud, 2007 8 Consultado em: http://es.wikipedia.org/wiki/Direitos_humanos, 18 de julho de 2008 9 Corporacin Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de lderes. Modulo V Exigibilidad y direito a la salud, 2007 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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A partir desse momento se inicia a postulao da integralidade e interdependncia dos direitos humanos que se abre em 1966 com o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais10. Este Pacto concebe os direitos como integrais, interdependentes e progressivos e como a garantia da dignidade humana no marco do desenvolvimento social, e faz nfase na necessidade de se criar condies que permitam a cada pessoa gozar de seus direitos econmicos, sociais, e culturais, tanto como de seus direitos civis e polticos. Os DESC se referem ao direito educao, sade, moradia, vesturio, alimentao, lazer, cultura e meio ambiente sadio. Finalmente, no processo de avano da garantia dos direitos aparece a equidade, como a maneira de responder s necessidades de todas e todos considerando as diferenas de uns e outros, no marco de respostas proporcionais e mltiplas - no uniformes a tais necessidades, como uma forma de concretizar tanto a justia como o reconhecimento da diversidade11, superando as distncias ou diferenas inaceitveis / injustas com relao s garantias para uma vida digna. Ao falar das diferenas injustas e evitveis se coloca no centro o reconhecimento de que tais diferenas no so naturais nem circunstanciais, mas so o resultado da estrutura de relaes sociais, que condiciona a posio de uns e outros na escala econmica e social. Esse componente leva para o interior da sociedade as tenses sobre as valoraes que denem uma situao ou condio de desigualdade como algo normal e, portanto, no modicvel, quando essa mesma circunstncia j no aceitvel por outras sociedades12. Portanto, a iniquidade no um sinnimo de desigualdade, porque algumas diferenas, por exemplo, a expectativa de vida entre mulheres e homens denida por causas estritamente biolgicas, no so necessariamente injustas ou evitveis. Iniquidade, entretanto, leva
10
11 Dlia Y. La Equidad PNUD 12 Retirado do documento Diseo de un Observatorio de Equidad, Calidad de Vida y Salud en Bogot, elaborado pelo Centro de Investigaes para o Desenvolvimento. Ano 2006
Idem
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implcita a ideia de injustia e de no se ter atuado para evitar diferenas previsveis e/ou evitveis13. 2. As Polticas Pblicas e as Polticas Sociais para a Garantia dos Direitos Humanos
O Estado deve garantir a realizao dos Direitos Humanos e os cidados e as cidads, de forma individual e coletiva, devem exigi-los e contribuir para sua realizao. Nesse sentido, o poder do Estado no pode licitamente ser exercido de qualquer maneira, mas concretamente deve ser exercido a favor dos direitos da pessoa e no contra elas Isso supe que o exerccio do poder deve se sujeitar a certas regras, as quais devem compreender mecanismos para a proteo e a garantia dos direitos humanos. Esse conjunto de regras que denem o mbito do poder e o subordinam aos direitos e atributos inerentes dignidade humana o que constitui o Estado de direito14.
O Estado em sua funo de regulao da sociedade estabelece mecanismos na forma de polticas que servem de enlace com a sociedade e seus distintos atores e processos sociais, polticos, econmicos e culturais.
Nesse marco, as polticas pblicas so o conjunto de iniciativas, decises e aes do regime poltico15 que, seja por necessidade social, interesse do grupo poltico ou de sentido poltico, pretende gerar o
13 Frenz, Patricia. Desafos em Salud Pblica de la Reforma: Equidad y Determinantes Sociales de la Salud. 14 Nikken, P.: El concepto de los derechos humanos. 15 Entendido como a forma de organizao institucional predominante do Estado em uma sociedade particular cujo propsito buscar um determinado comportamento poltico e social, o qual denido pelo predomnio de uma alternativa ideolgica na luta de poderes na sociedade. Medelln, P. Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: elementos para una Teora de la estructuracin de polticas publicas em pases de baja autonoma gobernativa. CIDER Universidad de los Andes. Bogot 2000. PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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bem comum. uma das formas como o Estado se torna realidade e incide no cotidiano da populao; a concretizao do Estado e os poderes em jogo, em ao poltica e social. As necessidades16 sociais esto na base das polticas pblicas, uma vez que estas ltimas so a resposta governamental s demandas sociais vinculadas a tais necessidades. Nesse sentido, a insatisfao social torna visvel o conito entre a necessidade da populao e o desenvolvimento da sociedade, por meio das polticas pblicas. Assim, o Estado mediante diferentes iniciativas, decises e aes, incide, direciona, busca resolver ou transformar os problemas sociais. Nesse marco, as Polticas Sociais aparecem em geral como certo grupo de polticas pblicas dedicadas particularmente a responder de forma direta o bem-estar dos cidados mediante o fornecimento de servios ou recursos. Em sua natureza intrnseca so instrumento do Estado, eminentemente redistributivo da renda, portanto devem cumprir uma funo compensadora das desigualdades sociais e em particular daquelas que so geradas pelo desenvolvimento da economia capitalista. Nas palavras de Marshall a poltica social usa o poder poltico para substituir, completar ou modicar operaes do sistema econmico, com a nalidade de alcanar resultados que este no conseguiria por si s, e ao fazer isto, o faz orientado por valores distintos aos das foras do livre mercado17. Fernndez com relao poltica social destaca as seguintes articulaes: 1) A poltica social compromete em uma ou outra forma, com diverso grau de iniciativa e de intensidade, a ao do governo, seja em escala local ou global. Se bem a poltica no se reduz atividade desenvolvida pelos poderes pblicos, a realizao dos ns gerais que
16 No conceito tradicional signica estado de carncia, de falta de algo que til ou necessrio para o desenvolvimento integral do ser humano, mas no enfoque do desenvolvimento a escala humana entendida como potncia porque mobiliza a pessoa em determinado sentido para satisfaz-la. Montoya, Gloria [Et,al]. Diccionario especializado de trabajo social. Medellin, 2002.Pag.95. 17 T. H. Marshall, Social Policy in the Twentieth Century, Hutchinson, Londres, 1975, p. 15 citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentralizacin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29
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se prope a poltica social no pode ser alcanada sem a participao dos rgos correspondentes do Estado e sem fazer uso dos mecanismos e recursos que lhe so prprios, isto , reconhece a presena inevitvel desses poderes pblicos na orientao, regulao ou desenvolvimento dessas polticas. 2) Um elemento substancial da poltica a possibilidade de incidir no que aconteceu, no que acontece ou no que poderia ocorrer na vida social dos cidados. O conceito denota ao para a mudana: mudar situaes, sistemas, prticas ou comportamentos. Devemos notar aqui que o conceito de poltica somente tem sentido se ns (como sociedade, grupo ou organizao) acreditamos que podemos efetuar uma mudana de uma ou outra forma18. 3) Na justicativa de sua ao, a poltica social no pode prescindir dos efeitos que provoca ou produz em seu funcionamento o sistema econmico. Os efeitos da atividade econmica, previsveis ou inesperados, so referncia obrigatria no desenvolvimento das polticas sociais: dependendo de quo agressiva resulte a poltica social, seus programas podem resultar em um mero acompanhamento, uma mitigao ou uma reticao buscada e deliberada dos efeitos que a atividade econmica gera no campo social. O desenvolvimento de uma poltica social transformadora questiona, portanto, a pretendida irreversibilidade desses efeitos. 4) Dado que a poltica social pretende ns ou valores que no seriam realizados ou satisfeitos de maneira automtica ou necessria, a partir simplesmente do livre jogo das foras do mercado, vinculados superao do grande abismo que pode resultar das desigualdades sociais, a proteo efetiva dos relegados ou dos excludos dos mercados de trabalho, a criao de oportunidades de educao ou de sade, assim como a determinao dos nveis de bem-estar social, requeridos ou almejados no so ns enunciveis nem realizveis no mbito exclusivo da atividade ou do sistema econmico. A poltica social remete assim no somente a fins individuais, mas an18 Richard M. Titmuss, Social Policy, George Allen & Unwin, Londres, 1974, pp. 23-24. citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentralizacin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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tes a fins sociais: no se trata somente daquilo que o indivduo no pode alcanar no mercado como indivduo isolado19, mas tambm do bem-estar de outros indivduos que tenham sido afetados em sua situao econmica ou social. Que grau e que qualidade de bem-estar possvel ou desejvel alcanar para si mesmo e para os demais, este precisamente um dos objetos centrais tanto na discusso como no desenvolvimento das polticas sociais, sejam estas minimalistas ou residualistas, sejam ambiciosas ou mais agressivas. A determinao das necessidades sociais, das carncias que podem ou devem ser satisfeitas graas ao da poltica social, o quid de toda iniciativa ou de toda ao nesse campo particular da agenda poltica. A indicao de um mnimo ou de um timo a que o bem-estar social se refere uma tarefa que est precisamente no centro do debate e do desenvolvimento do que hoje possvel conceituar como poltica social20. Alm disso, trata-se de ver se as polticas sociais vo ser denidas ou redenidas como uma varivel do crescimento econmico ou se vo manter ou identicar o que constituiria sua ncora poltica - a cidadania -21. Agora, tanto as polticas pblicas em geral, como as polticas sociais em particular, orientadas na perspectiva da garantia dos direitos devem ser entendidas como reexo do processo societrio com rela19 Richard M. Titmuss, Social Policy, op. cit., p. 29. citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentralizacin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29. 20 Como bem assinalou T. H. Marshall: H muitas maneiras possveis de classicar os objetivos da poltica social, mas a mais til para nosso presente propsito aquela que distingue trs tipos que poderamos chamar a eliminao da pobreza, a maximizao do bem-estar e a busca da igualdade. A primeira a mais limitada das trs e se concentra nos extratos socioeconmicos baixos da sociedade. A segunda mais ampla e diz respeito ao bem-estar de todos, no somente dos pobres, e seu objeto alcanar um timo em vez de um mnimo. A terceira a traduo em atos de uma losoa poltica cujas implicaes, levadas ao limite, teriam obviamente consequncias de mais longo alcance. T. H. Marshall, Social Policy in the Twenthieth Century, op. cit., p. 201 citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentralizacin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29. 21 Norbert Lechner, Las transformaciones de la poltica, Revista Mexicana de Sociologa, v. 58, enero-marzo 1996, p. 9 citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentralizacin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29
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o aos valores subjacentes ao reconhecimento dos direitos; lgica social do reconhecimento do interesse coletivo ou pblico como o reconhecimento daquilo que de interesse de todos e estrutura de interao entre os atores. Esses aspectos reetem as relaes sociais de grupos (polticos, sociais), que incidem em maior ou menor medida no Estado. Assim, os grupos sociais e polticos que se veem afetados pelo problema exercem presso para que tal problema se torne visvel no debate e na deciso pblica. Portanto, a poltica pblica no essencialmente uma deciso dos especialistas, produto da interveno de grupos de interesse que incidem em sua formulao. Por conseguinte, a implementao das polticas pblicas tambm depende de: Projeto poltico do governo expresso no plano de desenvolvimento: as polticas pblicas respondem a um projeto poltico que se v reetido nos planos de desenvolvimento; O modelo de participao social na formulao das polticas pblicas: de acordo com os grupos no poder e suas tendncias ideolgicas se privilegia a construo de consensos e a participao de todos os setores ou a imposio dos interesses dos governantes ou de um grupo no governo; As propostas e o poder poltico de outros grupos sociais e polticos: as polticas pblicas so formuladas levando em conta a capacidade de incidncia de diferentes grupos de interesse. Se o governo no tem grupos ou organizaes que o obriguem a pensar em seus interesses e necessidades e a incorpor-las em suas formulaes de poltica pblica, ento o mais provvel que a poltica pblica no responda aos interesses das maiorias, mas sim aos grupos que tm o poder poltico. Neste contexto de compreenso das polticas pblicas e sociais como processo de negociao e concertao social, emerge uma funo chave do Estado como garantidor dos direitos e que reside no recoPPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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nhecimento deste como reitor das mesmas, acepo segundo a qual alm de situ-lo como lder ou dinamizador do processo se refere a sua obrigao no sentido de salvaguardar o interesse pblico, como o interesse de todos os sujeitos e grupos da sociedade, em meio s tenses de atores com diversidade de interesses e com possibilidades diferenciadas com relao ao poder de incidir nas decises vinculadas com as polticas e a dinmica social. 3. O papel do Estado: Reitoria das Polticas Pblicas Denido o compromisso do Estado social de direito com relao a garantias vinculadas aos direitos humanos, onde polticas pblicas (e no as sociais e econmicas) so instrumento de realizao das garantias, a reitoria aparece como o papel central do mesmo. A aproximao do papel do Estado na garantia dos direitos requer uma contextualizao. Nesse sentido, o debate faz referncia, em primeira instncia, a qual seria o modelo redistributivo que garantiria responder s necessidades sociais e manter a coeso social. Aqui possvel identicar trs vertentes: o modelo anglo-saxo de bem-estar ou residual onde a gesto da fora de trabalho central para a autorrealizao individual; o dos estados corporativos onde se trata de devolver ao Welfare State seu papel integrador e regulador das relaes produtivas; e o dos regimes universais como os escandinavos que so centrados na preservao dos mais altos graus de igualdade como resposta crise social (Isuani e Nieto, 2002)22. Na teoria dos
direitos humanos frequentemente se apela necessidade de fortalecer a terceira vertente ou, na sua falta, a segunda, mas com frequncia se coloca a incompatibilidade desta aspirao no primeiro modelo.
Este processo de denio apresenta uma permanente tenso em termos da formulao das polticas pblicas, onde a reitoria do Estado se refere garantia de que em todos os casos tais acordos sero feitos garantindo o cumprimento
22 Ibid
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dos compromissos polticos e ticos consignados tanto na carta constitucional como nos pactos internacionais. Esse aspecto de central importncia ao destacar o fato de que o Estado enfrenta permanentemente presses tanto internacionais como nacionais, no sentido de gerar cenrios onde prevalece o interesse de grupos particulares sobre o interesse coletivo, alimentados centralmente pelo predomnio da acumulao de capital e em detrimento dos valores humanistas que sustentam o reconhecimento dos direitos humanos.
Em segundo lugar, emerge a capacidade tcnica administrativa do Estado. Justamente, desde a dcada de 70 para a Amrica Latina, se aprofundou a tese da incapacidade do Estado de garantir os direitos, espao que foi ocupado pelo mercado como mecanismo de coordenao social que pretendeu resolver as insucincias do Estado de bem-estar na forma de processos de privatizao, descentralizao, desregulamentao, entre outros. Entretanto, vericou-se que longe de superar os problemas sociais, o predomnio do mercado com relao s garantias sociais vinculadas aos direitos gerou um incremento nas formas de injustia e iniquidade. Com esses dois elementos no cenrio, surge um modelo brando de conduo do Estado, por meio das redes sociais. Estas redes de coordenao social mistas so a expresso da fragmentao e se expressam como agregao de interesses sociais (Mascareo, 2001). Nessa perspectiva se privilegia a funo de coordenao do Estado em meio s relaes sociais que deixam de ser fortes e estveis para se transformarem em vnculos exveis23 e se promove modelos
de gesto de governo que centralmente denem o papel do Estado em sua esfera eminentemente tcnica e administrativa, pretendendo deixar de lado a esfera poltica subjacente ao prpria deste.
A avaliao que se faz da aplicao desse modelo de gesto assinala as seguintes tenses24:
23 Mascareno, C. Las polticas pblicas ante las realidades emergentes: Notas para la discusin. CDC. [online]. ene. 2003, vol.20, no.52 24 Ibid PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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a) Nas sociedades democrticas, os valores da ecincia e eccia no so os nicos que guiam as decises no setor pblico. Eles convivem com a equidade, responsabilidade pblica, justia, representatividade, transparncia e defesa dos direitos. b) necessrio manter um equilbrio entre a exibilidade gerencial e o apego legalidade das decises administrativas. c) A extrapolao do xito gerencial no setor pblico nem sempre possvel. As aes devem ser desenvolvidas no marco da preservao e legitimidade do sistema poltico-administrativo. A isso se soma a debilidade dos mecanismos democrticos em contextos de baixa participao poltica, assim como a carncia de pesos e contrapesos efetivos nas relaes entre os atores. Isso em um cenrio de exibilidade do papel do Estado como garantidor do interesse pblico pode gerar e ampliar a base de poder das burocracias preestabelecidas ou dos grupos de poder na sociedade. Assim, diante da pergunta do papel do Estado nos assuntos de interesse pblico, e reconhecendo que ocorreram transformaes no somente no conceito de Estado, mas em sua organizao, ao tempo que como fruto das tendncias internacionais os objetos pblicos hoje em dia tm uma ampla presena do privado em sua administrao, proviso ou organizao, exige-se do Estado redimensionar e resgatar que toda ao vinculada aos assuntos de interesse coletivo est predeterminada pela intencionalidade do marco constitucional e do corpo legislativo que a sustenta, fazendo com que a autonomia dos entes privados ou sociais que interagem com os mesmos no suprima sua natureza e o sentido de alcanar os ns constitucionalmente denidos com relao a estes. Nesse sentido, preciso lembrar que existem obrigaes e responsabilidades do Estado frente sociedade que formam parte substantiva da instituio da democracia. Esta, que depende de regras e normas para garantir o Estado de direito, o imprio da lei, exige uma burocracia prossional que as aplique e as faa cumprir.
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Nesse ponto, vale a pena destacar que essa perspectiva implica um desao central na superao de uma focalizao excludente que hoje a coluna vertebral da poltica social, o que se traduz em uma contradio com o marco de direitos, ao excluir a populao que est fora de seus critrios de elegibilidade, termina ainda isolando os programas sociais em relao a um plano geral de desenvolvimento humano e social, e gera fragmentao de polticas e baixa efetividade na incluso social (exemplo tpico a diviso entre polticas sociais e econmicas como se fossem duas dimenses isoladas). Outra linha de preocupao acerca da redenio do papel do Estado nos assuntos pblicos a que remete necessidade de fortalecer o controle democrtico do setor poltico sobre a burocracia e sobre os processos pblicos de tomada de decises. 4. A participao: Da democracia representativa para a democracia decisria nas Polticas Pblicas: uma questo centrada nas assimetrias do poder Se bem a modernidade instituiu ao indivduo como sujeito racional, livre, autnomo, caracterizado por uma subjetividade forte, protagnica, que o separa da natureza e o converte no que determina e constri a histria, no conseguiu desenvolver o indivduo como o sujeito da ao poltica. Na modernidade o poltico deixa de estar no marco da democracia como discurso e ao referenciada a uma comunidade poltica inerente ao cidado e condio humana, e pelo contrrio institui um sujeito abstrato25. A sujeio do indivduo ordem social, poltica e econmica, instituda pelo discurso losco-jurdico-liberal, neutraliza o potencial poltico, revolucionrio, emancipatrio do cidado como poder constituinte e sujeito poltico permanente.
25 Arendt, (1996) citado por Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participacin en salud: un camino hacia la construccin de la ciudadana. Tesis de Especializacin, CINDE - UPN. 2005 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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Por sua vez, o direito desobedincia, como ato de liberdade, pe em cena um dos paradoxos inerentes ao discurso liberal, por um lado, a justicao racional do Estado moderno exige obedincia e, por outro, deve garantir as liberdades individuais. O conceito moderno de poder poltico que emana do contrato social no faz referncia a uma experincia poltica, mas a uma experincia social orientada a assegurar a esfera dos interesses privados. Na antiguidade, o econmico e o poltico pertenciam a esferas distintas, no obstante, a modernidade e o surgimento do social signicaram a ascenso das atividades econmicas esfera pblica. Isso conduz ao surgimento do Estado liberal e ao desaparecimento da esfera do poltico (Arendt, 1996: 46).
A transformao do indivduo em sujeito no se reduz a uma experincia individual, a uma reflexo do indivduo sobre si mesmo. Se bem se deve partir da experincia vivida pelo sujeito, sua existncia implica capacidade de ao com os outros a partir de um reconhecimento mtuo. O Sujeito ao, individuao no identificao. Isto , o sujeito j no se define pela presena de um universal (a verdade, a razo, a lei, o Estado), tampouco pelos modos de formao do sujeito de direito, categoria que confunde a ideia de sujeito com a de agente social e faz do indivduo um bom cidado e um bom trabalhador que interioriza seus direitos e deveres para garantir a ordem. O indivduo deve deixar de ser um elemento do funcionamento do sistema social e se converter em criador de si mesmo e produtor da sociedade. Consequentemente, a crtica de Touraine ao projeto da modernidade a expulso do sujeito da esfera poltica em nome da cincia e da razo instrumental26.
Nesse sentido, o sujeito da participao social um sujeito poltico que transcende a esfera do institucional, da ordem social instaurada para se converter em um coprodutor da sociedade. A participao
26 Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participacin en salud: un camino hacia la construccin de la ciudadana. Tesis de Especializacin, CINDE - UPN 2005
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social ento o meio pelo qual os indivduos constroem a sociedade que desejam. Desse modo a participao se converte em um dispositivo da ao social na construo de cidadania27. A cidadania, no marco de uma democracia social de direito e justia social, tem como essncia a conquista universal dos direitos sociais28. Coerentemente com o exposto, preciso fomentar processos de cidadania que passam pelo reconhecimento dos sujeitos, suas necessidades sociais e suas capacidades para decidir e intervir na vida pblica. A cidadania , ento, a possibilidade de expressar o poder que tm os sujeitos e coloc-lo em jogo, o que passa pela tomada de decises e pela exigibilidade de seus direitos. Nesse sentido, a universalidade desses direitos orientada pela equidade, signica construir um novo sujeito de direito e de espaos de poder para o exerccio autnomo dos mesmos29. Assim, a participao social vista desde uma perspectiva de construo de cidadania, a qual entendida como o processo por meio do qual o indivduo e as organizaes ascendem progressivamente a capacidades e oportunidades para realizar seus interesses frente a outros e frente s instituies do Estado. assim como a democracia alcanada por meio da ao, da participao da sociedade civil nos processos de desenvolvimento social, da consolidao da identidade coletiva, para melhorar a qualidade de vida e conseguir uma sociedade mais justa para todos e todas. Desde o enfoque dos Novos Movimentos Sociais (NMS), a participao a possibilidade de reconhecer os sujeitos como atores sociais; mais que sujeitos de direitos, so sujeitos polticos, o que os congura em sujeitos de poder, e assim tm o poder de transformar a esfera pblica30.
27 28 29 30 Ibid Ministerio de salud y desarrollo social de Venezuela. Plan estratgico social. 2003 Ibid Secretaria Distrital de Salud; Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. Construccin colectiva de respuestas integrales a las necesidades y la gestin social. En: Coleccin la Ruta de la estrategia promocional de calidad de vida y salud. Bogot , 2007 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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Com base no exposto, e reconhecendo que h um alto componente institucional na relao Estado e sociedade (nela as mltiplas expresses da organizao social), esta transcende o conceito moderno de poder poltico que emana do contrato social o qual no faz referncia a uma experincia poltica, mas sim a uma experincia social orientada a assegurar a esfera dos interesses privados31 e pe nfase na dinmica participativa como uma resultante de representaes, relaes e estruturas sociais do exerccio e atuao poltica dos sujeitos no cotidiano de seu territrio social. Nesse marco, e com relao a democracias frgeis, as agendas pblicas acabam se assemelhando s agendas de governo, onde o cidado excludo no somente da deliberao, mas tambm da explicao do problema pblico. Dessa maneira, adotado o discurso de polticas e se justicam aes a partir de decises prvias das estruturas corporativas lideradas pelo Estado (Cabrero Mendoza, 2000). Estas diculdades no avano da cidadania com capacidade de incidncia na esfera pblica colocam o poder, a forma em que este se concebe, se institui e se exerce, como um elemento chave. De maneira particular, verica-se que no processo de construo das polticas pblicas se observa importantes assimetrias de poder entre as organizaes sociais e os atores institucionais que se explicam entre outros aspectos por: A falta de acesso aos espaos participativos; A denio de espaos participativos consultivos no decisrios; A falta de acesso informao; No ingerncia no oramento local; Arquitetura governamental centralizada; Poucos recursos no nvel local; Burocratizao e processos de contratao complexos dos projetos de investimento social.
31 Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participacin en salud: un camino hacia la construccin de la ciudadana. Tesis de Especializacin, CINDE - UPN 2005
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Consequentemente, a discusso sobre o poder um aspecto que deve ser abordado para compreender a gesto pblica, em sua corresponsabilidade, interrelao e interdependncia com os espaos de participao ativa, onde a sociedade civil e cidados se fazem partcipes na consulta e concertao para tomar decises. Na literatura recente aparecem dois conceitos que abordam esse tema: Governana e Governabilidade, onde: A governabilidade a capacidade do Estado para coordenar e dirigir as polticas pblicas e () a governana o processo de intercmbio e relao entre atores estratgicos e institucionais32. Em suma, a governabilidade se refere capacidade do governo e sistemas para conduzir polticas pblicas setoriais, populacionais e/ ou territoriais, onde a administrao possa alinhar suas ofertas institucionais com as necessidades sentidas da populao beneciria. Contudo, isto somente se alcana por meio de uma forte governana onde interagem Atores Estratgicos, h Regras de Jogo claras (formais e/ou informais), e se dispe e so colocados em jogo Recursos de Poder (ex.: tcnicos e polticos), teoricamente, por esse caminho, so reduzidas as assimetrias de poder no jogo e alcance da participao de uma cidadania ativa. De modo que pode-se dizer que a governana se refere aos processos, meios e insumos da interao entre instituies e atores estratgicos da participao; e a governabilidade so os resultados e ns produtos dessa governana, que se manifestam por meio dos nveis de equidade, transparncia e prestao de contas. A governana um conceito novo, entretanto, atualmente tem sido utilizado por vrias instituies, organizaes e pessoas para tentar explicar e aplicar em alguns cenrios as relaes entre Estado e sociedade civil.
32 Molina, A. N.; Caliz, N. Informe del proyecto Fortalecimiento de la gobernanza a travs de mejoras en los niveles de equidad y transparencia en los sistemas de salud de Latinoamrica. Caso Colombia IDRC Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. Guatemala - 2007 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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A Comisso sobre Governana Global, em seu informe Our Global Neighbourhood dene a governana como a soma das muitas formas em que indivduos e instituies, pblicas e privadas, gerem seus assuntos comuns33 de uma maneira transparente, responsvel, participativa e equitativa, observando o devido respeito aos direitos humanos e ao Estado de direito. Caracteriza-se como um processo continuado por meio do qual se pode acomodar interesses conitivos ou simplesmente diferentes e levar a cabo uma ao cooperativa.
A governana tambm um conceito que se dene desde o papel relevante do Estado ou da sociedade civil na ao de governar. Desde a perspectiva centrada no Estado, governana denida como: a arte de liderana pblica, na qual o ator principal o Estado. Portanto, o regime poltico, a gesto pblica e a capacidade do governo so elementos crticos para a boa governana.
Por outro lado, a perspectiva multicentrada mais multidisciplinar, onde h denies desde disciplinas tais como a sociologia, antropologia, psicologia social e ainda cincia poltica, que sustentam que governana um conceito que se refere basicamente a um processo que envolve o Estado, a sociedade civil e o setor privado; entretanto, h importantes diferenas nos papis atribudos a cada em desses atores34. O comum nos diferentes conceitos e posturas frente governana que tanto a ao do Estado como a da sociedade civil gira em torno concepo e implementao de polticas pblicas que respondam a necessidades sociais. Nesse sentido, a sociedade civil desempenha um papel importante no processo, pois no faz referncia to somente expresso de demandas e necessidades ao governo, como constatava a cincia poltica tradicional, mas ao fato de que atores
33 Martn, Olga. Algumas consideraes em torno ao conceito de gobernana global. Consultado em: http://www.noucicle.org/arxiu2/olgam.html 34 Whttingham, Mara (2002). Aportes de la teora y la praxis para la nueva gobernanza. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
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sociais costumam participar muito ativamente na execuo de polticas pblicas35. Brevemente, seguindo com a identicao das variveis que dinamizam os sistemas de participao e de tomada de decises pblicas, podemos identicar no grco a seguir a interrelao e interdependncia entre diversos insumos e recursos de poder (ex.: marcos legais, recursos nanceiros e tcnicos, posicionamento poltico e simblico do setor, etc.), governabilidade do sistema (equidade, transparncia e prestao de contas) e a governana.
Figura 1. A governana e governabilidade dos sistemas setoriais, populacionais e/ou territoriais.
35 RUANO, Jos. La gobernanza como forma de accin pblica y como concepto analtico. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforme del Estado y de la Administracin pblica, Lisboa, Portugal, 8 11 oct. 2002 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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Seguindo essa caracterizao, como nos sugere o cientista poltico Ivn Arandia, nutrido de posturas de autores como J.O. Prats e Cruz que evidenciam a conituosa polissemia desses neologismos, revelando confuses e nem sempre vnculos evidentes entre sua conceitualizao e a prtica institucional -, supe-se a governana como um conceito amplo que engloba o conjunto de atores, valores e instituies que vinculados de distintas maneiras conguram a rede que d suporte ao conjunto do sistema social e poltico, marco em que o governo chega a se constituir um ator, mas que se relaciona e interage com o restante segundo suas prprias capacidades (governabilidade)36. Aparece em nosso marco interpretativo de governabilidade/governana a expresso de uma transformao do sistema democrtico, com que se tem denominado a Democracia Participativa, que mantm e respeita as bases da democracia representativa e os marcos institucionais de representao miditica (partidria) a que se introduz importantes elementos participativos: planejamento participativo, referendum, audincias pblicas, consultas cidads, etc., orientados denio corresponsvel dos assuntos pblicos locais, elevando os nveis de legitimidade poltica na gesto pblica, elevando, portanto, os nveis de governabilidade, por meio de uma relao mais direta entre o cidado e a administrao com espaos permanentes e po36 Ver: Ivn Arandia Notas sobre democracia, gobernabilidad democrtica y gobernanza municipal en Bolivia en Revista Reexin Poltica N.13. Bucaramanga: UNAB, 2005. Ver ainda J. Prats (2003). El concepto y el anlisis de la gobernabilidad en Revista electrnica Instituciones y Desarrollo N.14 15. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Cruz C. (2001) Gobernabilidad y governance democrticas: el confuso y no siempre evidente vnculo conceptual e institucional en Revista Electrnica DHIAL. Internacional de Gobernabilidad. De onde inferimos que, esses dois conceitos interagem e se complementam mutuamente, assim, a governabilidade democrtica entendida como a capacidade do poder pblico para tomar decises polticas e aplic-las no marco da legalidade, eccia/ecincia e a legitimidade, pode se ver gravemente afetada na medida em que no se desenvolve em um contexto geral que oferea um mnimo de estabilidade social, poltica e econmica (governana), isto , um estado geral de coisas que permita a convergncia de uma diversidade de atores, com valores, padres de conduta, normas e instituies estabelecidas na perspectiva de uma gesto com resultados compatveis s expectativas coletivas das redes sociais (por ex.: estabelecimento de valores coletivos, regras de jogo e espaos pblicos no necessariamente estatais para o intercmbio e a comunicao entre atores sociais, polticos e econmicos).
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sitivos de participao nas denies polticas e a implantao de processos e mecanismos de controle social para a gesto37. A seguir deniremos outros conceitos anteriormente mencionados, que nos permitiro identicar os nveis de governana:
a) Atores Estratgicos:
O mapeamento de atores no exerccio da participao/ governana requer superar vises simplistas e apontar a vislumbrar a complexidade e diversidade dos atores que se fazem partcipes de maneira ativa nos espaos e processos de participao e concertao para a tomada de decises das instituies pblicas. Portanto, a m de caracterizar a complexidade de atores estratgicos, faz-se necessrio, alm de sua identicao, um reconhecimento descritivo e analtico de suas expectativas e conitos, as regras explcitas e implcitas de interao entre esses atores e as instituies, as relaes que possuem, os recursos com que cada um conta, e os desaos que representam para o sistema sociopoltico (Prats 2001). Os atores estratgicos se referem tanto aos espaos formais como informais de participao, toda vez que a presso da sociedade civil
37 Como arma Ivn Arandia, a noo de participao e responsabilidade compartilhada na gesto da coisa pblica, emergente da aplicao das polticas de promoo da participao social, no deve ser interpretada como um processo de cooptao ou corresponsabilizao social, o que chegaria a dissipar o conceito de responsabilidade poltica dos governos; pelo contrrio, deve ser entendida como um processo de envolvimento e integrao de setores sociais antes relegados das decises polticas, em uma dinmica de permanente construo e reconstruo de uma viso coletiva e plural de identidade nacional, sem que chegue a signicar coadministrao ou cogoverno. Nesse sentido, a participao se constitui em um termmetro da democracia e um importante referencial para a gesto governamental, mas no dene o que o governo deve ou no deve fazer, nem compartilha a responsabilidade pelos acertos ou desacertos nas decises de governo. Assim, a participao assume um duplo carter: 1) como instrumento que garante a cooperao local e o consenso na denio de uma viso compartilhada de desenvolvimento (frente s demandas sociais, s vezes com respostas populistas a demandas superciais e de curto prazo por parte dos governos), promovendo a concertao pblico-privada e o planejamento participativo; e 2) o controle social da gesto pblica (investimento dos recursos pblicos, scalizao e controle poltico e governamental). PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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e dos grupos subalternos possa exercer uma presso ecaz sobre o governo local, demonstrando um alcance real e decisrio da participao de uma cidadania ativa. Entre os atores estratgicos incluindo seus recursos de poder considera-se os seguintes: Governos locais (capacidade de gesto, recursos atribudos pelo governo central, interesse no investimento social, qualidade de relaes com instituies governamentais e sociedade civil organizada); Organizaes da sociedade civil (de base e ONGs de desenvolvimento) (capacidade de gesto, nveis de organizao, experincia e capacidade de incidncia poltica, representatividade dos interesses e preocupaes da populao); Agentes econmicos no mbito local (capacidade de gesto, nvel de organizao, inuncia sobre a populao economicamente ativa, capacidade e nveis de ingerncia na dinmica poltica local); Organismos governamentais (capacidade de gesto e capacidade para implementar poltica pblica, existncia de mecanismos para retroalimentao com os cidados, capacidade para o planejamento, monitoramento e avaliao de suas implementaes).
b) Recursos de poder com que contam os atores.

Entre os recursos de poder, que permitem elucidar os alcances da participao, aparecem os seguintes:
recursos nanceiros; manejo e acesso informao; e proximidade com atores que tm recursos de autoridade
poltica.
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Esta srie de capitais simblicos, polticos, de informao, econmicos, sociais, culturais, entre outros (segundo o socilogo Pierre Bourdieu), so os recursos que permitem colocar em jogo as estratgias dos atores envolvidos no jogo da participao com alcance decisrio. Entretanto, esses recursos somente sero efetivos medida que as regras do jogo, tanto formais (ex.: marcos legais e polticos) como informais (ex.: tradies sociais, polticas e culturais), permitam torn-los operativos e possam gerar alcances signicativos dentro do espao da participao ativa correspondente. Com relao aos recursos formais, vale a pena destacar: Capital ou Recurso Tcnico: relacionado capacidade dos atores estratgicos de conhecer as regras do jogo da participao, manejando os decretos, normatividades, polticas e outras consideraes tcnicas e jurdicas que permitam se mover estrategicamente com os fundamentos das cartas de navegao tcnicas da localidade, a saber, o plano de desenvolvimento local, polticas locais e polticas distritais, entre outros recursos tcnicos e jurdicos. Portanto, desde o ponto de vista tcnico se refere capacidade da sociedade civil organizada para tomar parte nas decises luz das regras de jogo tcnicas e formais acordadas e estabelecidas com a institucionalidade.38 Capital ou Recurso Poltico (e/ou Simblico): faz aluso capacidade de presso e fora poltica, com que conta o setor frente s autoridades, administrao e instituies pblicas e privadas que operam. Portanto, referimos aqui a capacidade da sociedade civil organizada para estabelecer consensos, concertaes e negociaes com o governo e a administrao.
38 Sobre a governabilidade e governana, desde o ponto de vista tcnico e poltico, ver: Diseo e implementacin del Sistema Local de Participacin. Engativ, Bogot: Secretara de Gobierno, 2006. PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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c) As regras do jogo
Desde a estrutura da participao necessrio dar conta dos marcos legais e polticos que condicionam cada um dos espaos e processos de participao ativa, onde a sociedade civil organizada busca desvencilhar suas estratgias das mos das instituies e outros atores, a m de consultar, discutir, sugerir, concertar, negociar, construir uma viso comum de necessidades e possveis solues, para no nal ter ingerncia efetiva e avaliao nas decises sobre a construo do pblico, buscando incrementar os nveis da qualidade de vida, e garantir o exerccio efetivo dos direitos humanos integrais de todos e todas as cidads e habitantes de seus territrios. Em ltima instncia, do que se trata que, no marco da governana, a ao do Estado introduza como parte de seu agir o fortalecimento da democracia e da participao como uma ao intencional na contramo da tendncia de limitar a participao, exacerbar a excluso e as assimetrias, e, portanto, esteja em melhores condies para reconhecer as necessidades e possveis solues de todos os setores, particularmente dos que tm estado historicamente excludos. 5. O territrio como cenrio social e poltico importante reconhecer que tanto os direitos humanos: sua garantia ou violao; ou as iniquidades sociais, materializadas em condies de vida indignas, se tornam visveis e reais nos territrios e grupos sociais. Por isso se faz necessrio tornar explcito o conceito de territrio. A denio de territrio se distancia das abordagens do territrio como somente espacial ou geogrco e incorpora uma perspectiva de natureza social de reconhecimento de identidade e pertencimento dos grupos humanos. O territrio social se dene como espao vivo onde se produzem e se reproduzem os determinantes e exposies sociais. O territrio uma construo social, transcende o espao
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fsico; o humano, o coletivo e o cultural fazem parte dele; onde se realizam os sonhos, projetos e as projees polticas39. Coloca-se como elemento chave na construo de representaes potentes das causalidades e, portanto, permite o exerccio articulado de todos os atores e a conuncia de recursos e vontades necessrios para operar respostas integrais s necessidades sociais. Entretanto, a abordagem dos territrios requer tanto uma estrutura como uma metodologia que permita reetir a complexidade da dinmica social e poltica que a ordena. Nesse sentido, o territrio se organiza a partir do reconhecimento de sujeitos, com caractersticas especcas que denem sua natureza biolgica, econmica, social e poltica; relaes que se estabelecem entre tais sujeitos; e processos que organizam a vida social, em um espao que se constri histrica e socialmente40. A partir da interao entre os sujeitos, as relaes e os processos surgem as necessidades sociais entendidas estas como a insatisfao dos direitos sociais41. Adicionalmente, progredir rumo a uma lgica mais aberta, inclusiva e participativa signica fortalecer a dimenso territorial e o debate pblico sobre os assuntos de interesse coletivo desde o local, onde a ideia de redes de atores e formas de ao coletiva assim como os novos movimentos sociais adquirem a morfologia de comunidades de ao coletiva com maior capacidade propositiva, j no somente no campo jurdico, mas tambm no terreno onde o cognitivo, o
39 Urrego, J. Conferencia: Aproximacin al concepto de territorio como construccin social que realiza y es realizado desde la salud y la vida. Proyecto Diseo y ejecucin de un programa de educacin continuada para el desarrollo de la estrategia promocional de calidad de vida y salud en grupos de trabajadores informales. Secretara Distrital de Salud- Universidad Nacional de Colombia. 2007 40 Molina, N.; De Negri Filho, A. y otros: Informe Final. Diseo y ejecucin de un Programa de Educacin continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007 41 Ibid PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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simblico e o cultural desempenham um papel fundamental (Goma, 2001). Nessa linha possvel distinguir, por uma parte, as redes de participao social, as quais, diante da eroso das certezas tcnicas, participam nos processos de polticas pblicas em cenrios onde a experimentao, a negociao e a aprendizagem social so conceitos chave. Por outra, cobram particular importncia s redes pblicas de governos de mltiplos nveis, pois cada vez menos possvel resolver os novos problemas complexos a partir de um s nvel de governo. Nesse contexto, as organizaes do terceiro setor e o voluntariado esto recebendo agora uma ateno como nunca por parte do segmento poltico com situaes onde, como na Inglaterra ou Brasil, foram estabelecidas agendas de polticas pblicas por meio de acordos entre o governo e os representantes do terceiro setor (Kendall, 2000; Ferrarez, 2001). Tambm necessrio destacar a tendncia aberta para a contratao de servios sociais com organizaes sem ns lucrativos, particularmente em estados e municpios; com isso, a presena de agentes no governamentais conectados a redes de ao coletiva passa a ter uma incidncia determinante na formao e controle das polticas pblicas (Van Slyke, 2002). Juntamente a importncia que adquire o mbito local como residncia de grandes problemas (e solues) pblicos como demonstrado anteriormente -, surge, ento, um catlogo estruturado com carter global que afeta o terreno do ambiental, do desenvolvimento social, do demogrco, o gnero e o habitat predominantemente urbano de hoje (Goma, 2001). por isso que existem novos e inadiveis desaos em matria de governance, entendida como novas modalidades de conduo de aes individuais e de construo da ordem social projetadas para formas complexas de coordenao social (Mayntz, 2000).
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Concluses da primeira parte A partir do exposto, quatro aspectos podem ser destacados em relao ao papel do Estado como base de sua funo reitora:
A liderana poltica (reitoria) orientada na adoo dos direitos
como ordenadores da ao do Estado, onde o fortalecimento da natureza pblica na formulao das polticas pblicas implica uma ao direcionada para a garantia do interesse coletivo e o aprofundamento da democracia decisria. reitoria encontra srias limitaes, entre outras causas, pelo aprofundamento da segmentao de funes acompanhada da implementao de uma srie de estratgias na direo do enfraquecimento do papel do reitor. Assim, a capacidade de gesto (quantidade e qualidade do recurso humano - desprossionalizao-, capacidade de contratao) e a capacidade nanceira so aspectos que explicam a capacidade de servios de qualidade e quantidade no cumprimento das responsabilidades do Estado. e em uma gesto compartilhada. A governana, entendida como a capacidade do Estado de responder a suas obrigaes, enquadradas na defesa dos interesses pblicos. sentatividade democrtica para a construo, fortalecimento ou transformao dos acordos societrios vinculados com os direitos humanos como base do pacto constitucional, tanto como a participao na tomada de decises. Refere-se ao tema da participao vinculante e a democratizao do Estado. Aqui aspectos como a avaliao dos planos de governo e as condies da participao so objeto de interesse.
A idoneidade tcnica e poltica. Neste aspecto, o tema da
A Governana, sustentada em uma institucionalidade forte
A participao popular, que promova a organizao e a repre-
Dentro das dimenses em que se expressa a reitoria das polticas sociais, pode-se destacar as seguintes:
A dimenso de conduo; A dimenso de Regulao; A dimenso de coordenao horizontal;

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A dimenso de incidncia na denio do nanciamento para

as polticas sociais;
A dimenso de proviso de servios.

Particularmente, a conduo expressa o compromisso por parte do Estado de liderar e orientar o processo de garantia dos direitos. Dentro dos aspectos que podem ser destacados aqui, se encontram:
Anlise situacional capaz de representar o conjunto de ne-
cessidades da populao, como expresses de violao dos direitos, estabelecendo a natureza das mesmas de modo que se oriente a ao para a transformao dos assuntos que sistematicamente geram tal violao, buscando ir mais alm da quanticao dos dcits e das lacunas no intuito de administrar e mitigar estas situaes. cimento do impacto real das aes tomadas em termos de satisfao das necessidades sociais como avano real na garantia dos direitos. conhecimento dos mecanismos estruturantes de iniquidade e injustia social, mais alm da identicao das populaes e situaes que a expressam, no intuito de estabelecer objetivos estruturantes ao mesmo tempo em que se denam aes prioritrias sobre tais grupos e situaes. ciais como resposta do Estado para a garantia dos direitos e o desenvolvimento humano. interesse pblico, para garantir a sustentabilidade das conquistas das polticas sociais. pelo interesse pblico tendo em vista garantir os direitos para todos e todas.
Avaliao peridica e oportuna orientada para o reconhe-
Denio de prioridades e objetivos sociais, com base no re-
Formulao, anlise, adequao e avaliao de polticas so-
Construo de consensos sociais em torno aos assuntos de
Concertao e mobilizao de recursos e atores orientados
Participao da sociedade com uma ao direcionada para o

fortalecimento da democracia, a diminuio das assimetrias de poder e a maior incidncia em polticas sociais.
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Gesto de recursos prprios, locais, nacionais e internacionais

para o fortalecimento das aes de poltica social. nacionais para promover o interesse pblico.
Participao poltica e tcnica em todas as instncias locais e

A dimenso de regulao se dene na relao com a responsabilidade do Estado de ordenar e sistematizar as relaes dos atores sociais, em coerncia com os princpios e valores denidos no marco constitucional, como expresso do acordo social vigente. Sua nalidade garantir o interesse coletivo via o cumprimento das leis, modulando as relaes entre os atores com assimetrias de poder. Esta dimenso no se realiza em um vazio, mas por meio de processos de interrelao, fundados nos marcos normativos em contextos de concertao entre atores e nveis, para o qual se conta com rgos de Estado. A sociedade civil tem o papel de vigiar o processo de cumprimento das leis.
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TEXTOS DE APOIO
II. O CONTEDO PROGRAMTICO: LINHAS ORIENTADORAS GERAIS PARA A AO DE GOVERNO
Apresentar as linhas centrais da ao de governo no marco desta proposta faz referncia identicao dos assuntos estratgicos que, alm de temticos ou problemticas, apresentam elementos centrais na situao atual de garantia de direitos na cidade e que so sujeitos de ao a partir da poltica social. Esta apresentao feita em dois momentos: um primeiro momento apresenta o enfoque da Estratgia Promocional de equidade em Qualidade de Vida, conceito que em coerncia com a proposta do desenvolvimento de polticas pblicas para o direito apresenta uma srie de conceitos e processos orientados a viabilizar as mesmas. Posteriormente, apresenta-se propriamente os assuntos estratgicos a serem abordados na proposta assinalando a interpretao atual do mesmo e a viso de futuro.
A ESTRATGIA PROMOCIONAL DE EQUIDADE EM QUALIDADE DE VIDA COMO CONCRETIZAO DOS DIREITOS42 43 Reconhecendo a utilidade do conceito de qualidade de vida, e como fruto de diversas experincias de governo, considera-se a necessidade de radicalizar um enfoque que orientado desde os direitos tenha como m ltimo o desenvolvimento da Autonomia dos sujeitos e
42 De Negri Filho, A. Adoo de uma estratgia promocional da qualidade de vida e sade: transetorialidade das polticas pblicas. En: Girotti Sperandio, A.M. O Proceso de construo da rede de municipios potencialmente saudveis. Campinas-So Paulo: IPES, Unicamp, OPS/OMS, 2004 43 De Negri Filho, A. Construccin de alternativas polticas en pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot, 2004- 2005. Investigaciones en seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006)
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dos grupos, alm do desenvolvimento de respostas contingentes ou mitigatrias. Isto implica identicar as necessidades em qualidade de vida, para alm das carncias, e orientar as polticas pblicas, os planos, programas e projetos desde um enfoque que supere a restrita viso dos mnimos para a sobrevivncia, para as necessidades assimiladas a direitos, portanto, sua garantia total e plena. 1. A Qualidade de vida como satisfao de necessidades sociais orientadas para o desenvolvimento da autonomia Desde a Estratgia Promocional, orienta-se a abordagem da Qualidade de Vida como um contnuo ao longo do ciclo vital e o exerccio analtico orientado a compreender as determinaes sociais da mesma em todas as suas etapas, processos e contextos44. A aproximao da Qualidade de vida se faz com relao s necessidades sociais como todos aqueles mbitos essenciais para alcanar individual ou coletivamente uma plena condio de qualidade de vida e sade, e que garantidas como direitos sociais devem ser o principal objeto de resposta por parte dos entes que tm a seu cargo a funo pblica, respondendo de maneira universal, suciente, equitativa e permanente s causas e determinantes que provoquem sua negao ou defeito, participando a sociedade como ator protagnico em seu desenvolvimento, com poder real para intervir nas decises de maneira corresponsvel45. A estratgia promocional identica cinco esferas articuladas entre si no momento de abordar a qualidade de vida. A primeira faz referncia ao individual, onde o propsito fundamental promover a autonomia, que se dene em relao liberdade que cada indivduo
44 Secretaria Distrital de Salud; Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. La Estrategia promocional de calidad de vida y salud, una va hacia la equidad y el derecho a la salud. En: Coleccin la Ruta de la estrategia promocional de calidad de vida y salud. Bogot , 2007 45 Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Plan Estratgico Social, Caracas, Sep. 2003 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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exerce no desenvolvimento de seu projeto de vida. A mesma est determinada em grande medida pelo marco das oportunidades que lhe proporciona a sociedade. Essa autonomia pode ser entendida em trs planos: independncia funcional, que permita um desempenho no marco dos padres esperados para a vida produtiva e a vida relacional (poder caminhar, poder perceber, poder sentir); autonomia social econmica, que permita contar com as condies de vida para o desenvolvimento pleno de suas potencialidades; e a autonomia poltica, entendida como emancipao poltica, que permita que o sujeito se relacione com os outros no marco de relaes de justia, igualdade e democracia, tome parte ativa das decises que lhe afetam em sua vida cotidiana e em seu futuro, e arme sua condio de sujeito poltico e, portanto, de sujeito de direitos. Entretanto, a tarefa de construir a autonomia tem uma nfase inicial na construo da emancipao poltica como uma forma de ganhar conscincia sobre a proteo de sua independncia funcional, como patrimnio individual e social, assim como para o desenvolvimento de capacidades de organizao e advocacia orientadas construo de poder transformador das condies sociais e econmicas que limitem ou afetem seu desenvolvimento pleno. Por esta razo a preocupao por desenvolver a participao e organizao social central, pois busca construir espaos pblicos emancipatrios de participao onde se desenvolvam as capacidades de autonomia poltica dos indivduos46. Assim entendida a autonomia, esta se promove nas tenses da relao indivduo - coletivo e se enquadra nos processos de desenvolvimento social. Nesse sentido, e desde a perspectiva de Sen, o desen46 Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construccin de una agenda social por la Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en zonas fronterizas de la regin andina: Un enfoque comunitario. Asistencia tcnica y seguimiento a la elaboracin e implementacin de planes locales de salud para el control de la Malaria para Colombia. Organismo Andino de Salud, PAMAFRO Colombia, El Fondo Mundial, Corporacin Grupo Guillermo Fergusson 2007
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volvimento exige a eliminao das principais fontes de privao de liberdade, como a pobreza e a tirania, a escassez de oportunidades econmicas e as privaes sociais sistemticas. Dentro dos aspectos que se destacam com relao autonomia esto: as liberdades polticas, os servios econmicos, as oportunidades sociais, as garantias de transparncia e a segurana protetora. A segunda esfera, a coletiva, situa o conceito fundamental de equidade como a necessidade de construir respostas que reconheam a existncia de diferenas injustas e evitveis em termos de oportunidades e possibilidades de exercer plenamente a autonomia entre grupos e entre os segmentos sociais47, conceito que j foi apresentado amplamente antes. A terceira esfera a institucional, onde a estratgia reconhece como referente a construo de democracia e nela adquirem lugar assuntos relevantes como o papel do Estado na garantia do direito, a construo do pblico, a formulao de polticas pblicas e a participao social. Nessa esfera a transetorialidade um mecanismo fundamental para construo de integralidade nas polticas pblicas que incidem na qualidade de vida. O ambiental a quarta esfera e adquire um sentido em torno sustentabilidade como elemento central de todo o processo em sua relao com o meio ambiente e com sua capacidade de gerar outro tipo de orientao dentro da sociedade. Por ltimo est a esfera subjetiva que faz referncia necessidade de construir novos padres de subjetivao, de representao da realidade e de sua transformao48. Assim entendida a Qualidade de Vida, esta permite uma leitura e uma abordagem integrada das necessidades sociais e rompe com as concepes fragmentadas e parciais da realidade social.
47 Secretaria Distrital de Salud; Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. Op cit 48 Ibid PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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Por outro lado, a congurao de necessidades sociais em territrios especcos permite transcender a viso das instituies, de ltrar as necessidades da populao de acordo com sua capacidade de resposta, isto , sua oferta institucional. 2. O marco analtico da Qualidade de vida como base para a formulao de polticas pblicas pr-direito: Para alm da vulnerabilidade em direo fragilidade social49 A abordagem de necessidades sociais se apoia na viso da determinao social da problemtica identicada, o que exige uma viso transdisciplinar e uma ao transetorial, tanto para a construo de tais necessidades (problematizao da realidade), como para a resposta por parte das instituies por meio de alternativas integrais de soluo nos territrios denidos. importante especicar que as respostas s necessidades sociais como concretizao dos direitos implicam uma representao das interaes causais hierarquizadas50, nesse caso ver as necessidades sociais desde o direito vida e uma vida com qualidade, que permita superar o paradigma de escassos recursos, dcits scais e respostas institucionais fragmentadas, pontuais e focalizadas, que negam implicitamente ao Estado como garantidor do direito. Nessa perspectiva, Armando De Negri nos prope o desenvolvimento de um modelo explicativo construdo por Diderichs e Hallqvist que assume os determinantes sociais e as exposies por meio da visibilidade das iniquidades, que se manifestam em termos de diferenas de condio, isto , da representao da heterogeneidade das condies sociais, tais como classes sociais, territrios sociais, etnia,
49 Seo basada em De Negri Filho Armando, La construccin de alternativas polticas pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot, 2004 2005, en Investigaciones en seguridad social y salud, Nmero 8/ Enero diciembre de 2006, Bogot. 50 Ibid.
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gnero, raas, alm de idade e sexo. E a partir desta caracterizao da populao e dos territrios sociais, descrever como se expressam as necessidades satisfeitas e no satisfeitas, como concretizao ou ausncia do direito, de tal forma que consigamos comparar a condio dos indivduos e suas coletividades perante a garantia dos direitos. Prope-se o desenvolvimento do seguinte esquema de anlise.
Esse esquema recomenda as seguintes prioridades:
Posio social (estraticao social) Exposio diferencial a riscos Vulnerabilidade diferencial (fragilidade social) Sade precria devido ao diferencial social
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Nesta mesma linha, o projeto de um observatrio de equidade, qualidade de vida e sade em Bogot do CID Universidade Nacional da Colmbia51, uma vez revisados os diferentes modelos explicativos, prope como ordenadores para uma anlise social das condies de equidade:
Oportunidades desiguais; Exposio desigual a riscos (alm das exposies relacionadas

ao trabalho, habitao, bairro, condies de sade, espao pblico, transporte, aquelas relacionadas a comportamentos, violncia, cultura, entre outros); dos sistemas de proteo aos servios, informao, aes, que no fundo se relacionam com polticas que diminuem ou aumentam a iniquidade); talidade precoce, etc.)
Resposta desigual da sociedade (a princpio, resposta desigual
Resultados desiguais a longo prazo (expectativa de vida, morTrata-se de visualizar quais so as exposies sociais a que esto submetidas s pessoas como consequncia dos determinantes que lhes aigem e visualizar a relao com os danos e as consequncias sociais destes, de modo que possibilite ter conscincia da altura que as intervenes, de poltica pblica, tm na hierarquia dos processos causais. Portanto, a anlise da equidade considera vrios elementos que enfatizam a expresso diferencial em relao exposio dos grupos constitudos aos determinantes sociais, distribuio de doenas ou danos sociais (diferenas na condio de qualidade de vida das pessoas), acesso a respostas ou servios sociais, e por ltimo na atribuio de recursos que satisfaam suas necessidades52.
51 Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, de la Universidad Nacional de Colombia y Secretaria Distrital de Salud de Bogot, Diseo de un observatorio de equidad. Calidad de vida y salud en Bogot, Informe Final, Agosto de 2006, 52 De Negri Filho Armando, La construccin de alternativas polticas pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot, 2004 2005, en Investigaciones en seguridad social y salud, Nmero 8/ Enero diciembre de 2006, Bogot.
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Este modelo explicativo toma como ponto de partida o contexto social e poltico (instituies e processos econmicos) para explicar as posies socioeconmicas de indivduos e grupos de forma desigual, por sua vez esta estraticao dos grupos sociais se evidencia em indicadores tais como renda, ocupao, tipo de ocupao, gnero, entre outros, os quais se expressam em iniquidades sociais as quais denominamos geralmente condies de vida e trabalho. Conforme armao da Comisso dos Determinantes Sociais, os mecanismos de estraticao socioeconmica so os denominados determinantes estruturais de iniquidade em sade, segundo diferenas em vulnerabilidades, exposies a agentes e acesso a servios bsicos. Isto , a diferena da posio socioeconmica do indivduo sobre a sade no direta, mas produto da ao de fatores intermedirios: condies materiais, tais como qualidade de moradia, a quantidade e tipo de alimento, entre outras. Nessa perspectiva, o processo de abordar as complexidades nos obriga a afrontar o debate em torno do limite do enfoque desde os fatores de risco atribudos a indivduos ou populaes e seu gerenciamento. Sendo uma perspectiva fortemente alimentada desde os conceitos tradicionais da sade doena, o enfoque de riscos compete com o conceito de determinao social dos problemas e termina por limitar a compreenso da complexidade na medida em que atribuem a distribuio dos agravos e sade/doenas a situaes determinadas pelas opes individuais caso os hbitos de vida e a educao para a adoo de opes saudveis (expresso do que classicamente se chama de promoo da sade no enfoque de Leavell & Clark), reduzindo e praticamente ignorando os fatores de determinao social e, portanto, o conceito de produo social da sade. Essa perspectiva em grande medida permeia em seu conjunto o reconhecimento dos riscos sociais que impactam a qualidade de vida das pessoas. Este enfoque de riscos termina por ignorar os condicionantes sociais ou exposies (condies de vida e trabalho) atribuindo ao manejo de condies pessoais ou em grupo o poder de mudar condies
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estruturais. O enfoque desde os fatores de risco obstrui o exerccio de explicao da realidade desde os determinantes sociais, pois naturalizam os eventos atribuindo sua origem ao comportamento das vtimas e no s condies sociais em que vivem. No mesmo caminho se constitui o conceito de vulnerabilidade social que d sustento orgnico ao conceito de focalizao e segue ignorando a produo social dos problemas. Ao direcionar as aes para as populaes e indivduos vulnerveis se constri a ideia de que estes indivduos e coletividades se constituem como excees em um contexto social onde a regra seria a no vulnerabilidade, mas quando analisamos desde a perspectiva dos direitos combinada com a leitura das causalidades desde os determinantes, encontramos no uma circunstncia da falta de proteo contra a vulnerabilidade, mas a expresso estrutural de populaes inteiras que se encontram fragilizadas socialmente e que necessitam no uma proteo circunstancial contra fatores de risco, mas uma proteo social, baseada em um conceito ampliado de seguridade social, gerando nalmente garantias como segurana econmica (aqui se aplica a viso j explicitada de afetar as condies estruturais sociais a partir de um projeto poltico que ambicione recolocar a condio social das pessoas para que possam sair da fragilidade social em que esto estruturalmente e no somente se proteger contra fatores de risco entendidos isoladamente, fora de qualquer construo de cadeias causais)53. Nessa perspectiva, caracteriza-se o contexto social como um campo de possibilidades, a partir do contexto poltico que se construa, orientado por projetos excludentes ou inclusivos, o que termina por fragilizar ou fortalecer a condio social dos indivduos e de seus coletivos. Assim, parte-se da anlise da sociedade como categoria central, pois esta, em termos de sua organizao, que dene condies de vida, estabelecendo desde ento uma exposio social generalizada com relao a melhores ou piores condies de qualidade de vida.
53 De Negri, Filho A.: La construccin de alternativas polticas en pro del derecho integral a la salud. Bases Conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot 2004-2005. Secretaria Distrital de Salud
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No marco do atual modelo de organizao da sociedade, faz-se um reconhecimento explcito no sentido que o mesmo gerou uma situao de excluso cujos nveis variam de contexto a contexto, com que a diferenciao entre grupos no interior das sociedades estabelece de entrada uma condio de fragilidade social estrutural de numerosos grupos humanos com relao ao conjunto da sociedade. (Fragilidade entendida como uma condio de menor possibilidade de desenvolvimento ou de maior probabilidade de dano). Quando esses grupos fragilizados se veem confrontados de maneira especca por uma condio particular de exposio, como, por exemplo, contaminao ambiental, insegurana alimentar, mudanas na legislao em temas centrais como a seguridade social, o impacto dessa exposio acontece de modo diferenciado sendo maior naqueles grupos que se encontram em situao de maior fragilidade social. Em sntese, o conceito de fragilidade social se prope como contraponto ao de vulnerabilidade, pois este ltimo se utiliza no sentido de identicar os grupos que se encontram em pior condio (em um marco onde muitos apresentam condies de no garantia de seus direitos como base para uma vida digna), na ideia de que so grupos denidos e identicveis ao se constituir em uma condio um tanto excepcional e no reconhecendo que existe uma condio estrutural de diferenciao social injusticada, que dene distintas condies frente ao desenvolvimento humano, a sade, a doena e a morte. Nesse sentido, mais conveniente reconhecer uma condio de fragilidade social construda como resultante de contextos sociais que denem condies estruturantes poltica, social, econmica e culturalmente diferenciadas por razes injustas e evitveis. Desse modo, quando observamos as necessidades sociais desde uma perspectiva mais societria, descobrimos que sua distribuio se apresenta articulada a uma condio de fragilidade social estrutural, j que persistente historicamente e, portanto, somente possvel
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enfrent-las se se entendem suas causalidades complexas. Interessa, portanto, reconhecer as fragilidades dos grupos e sujeitos constitudas socialmente, para ento conceber respostas de poltica integral diferenciada, dirigidas a diminuir tais fragilidades tanto como suas consequncias, tambm diferenciadas por grupo. Essa viso implica exercer a transetorialidade como ordenadora das aes ao tempo que se deve ocupar os espaos e territrios sociais com alternativas concretas e assertivas s cadeias causais. Uma aproximao a estas proposies pode ser apresentada a partir do tema da violncia. Nesse sentido, o enfoque tradicional da ocorrncia de acidentes, violncias e suicdios termina atribuindo a circunstncias tais como o comportamento de risco ou aceitao de risco das pessoas, a naturalizao de ambientes perigosos e ao azar a ocorrncia dos fatos de causas externas. Quando analisamos o tema desde os determinantes sociais, suas exposies e as iniquidades que as presidem, descobrimos que a distribuio dos eventos violentos obedece a uma condio de fragilidade social estrutural, onde certos grupos sociais tm uma maior exposio ao mesmo tempo em que os efeitos de tais situaes tm um impacto maior, j que os padres persistem historicamente com algumas leves variaes. Seu enfrentamento em profundidade requer uma abordagem da complexidade social de maneira articulada.
3. O ciclo vital: do individual evolutivo ao coletivo social No conceito de ciclo vale a pena destacar os seguintes elementos: 1. Deve-se ter em conta que a vida humana um contnuo de evoluo e, portanto, equivocado pensar que o desenvolvimento das pessoas comea ao nascer e termina na adolescncia. A verdade que comea no momento da concepo e naliza com a morte. Evolumos ao longo da vida, como crianas, como adultos, como anci-
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os. E ento a necessidade de entender o conceito de qualidade de vida em um contexto evolutivo.54 2. A anlise do ciclo vital deve ser integral, no como um processo de desenvolvimento biolgico, mas como um conceito que explica o trnsito da vida como um contnuo e que prope que o crescimento e o desenvolvimento humano so o produto da sucesso de experincias de ordem biolgica, psicolgica e social. A partir da Estratgia Promocional de Equidade em Qualidade de Vida, o ciclo vital, possibilita pensar a pessoa no contnuo da vida e avalia como lhe afeta a iniquidade. 3. Como consequncia do exposto, as condies e experincias de cada etapa da vida preparam ou condicionam as possibilidades das etapas seguintes; assim, as necessidades e problemas de uma etapa podem ser previstos e superados ou agravados desde as etapas anteriores. no sujeito e na leitura do ciclo vital onde se expressam as determinaes sociais. 4. Retomando a ideia de que a autonomia se promove nas tenses da relao indivduo - coletivo e se enquadra nos processos de desenvolvimento social, a compreenso do ciclo vital humano deve ser feito reconhecendo a natureza social do prprio desenvolvimento humano, como resultante da relao dos sujeitos com os contextos, onde o ser humano cria e recria de maneira permanente seus referenciais coletivos de desenvolvimento. Nesse plano, se reconhece o papel primrio da famlia como cenrio imediato e fundamental da relao social dos sujeitos com o contexto social. Por isso, promove-se uma ao direcionada para reconhecer o sujeito em relao com os outros. Essa viso d um sentido renovado ideia dos contextos, j no como cenrios, mas como centralidades no desenvolvimento do ciclo vital integral. Essa perspectiva se apoia nos postulados da
54 Espinosa, M.: Apuntes sobre Calidad de Vida, Desarrollo Sostenible y Sociedad de Consumo: una mirada desde Amrica Latina. Rev. Contribuciones. Fundacin Konrad Adenauer de Alemania y el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano (CIEDLA), Buenos Aires (Argentina); ao XVI, N 3 (63), julio septiembre de 1999, p. 119 148. PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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Medicina Social e outras correntes que abordam o debate sobre a relao indivduo - sociedade. Articulando o que foi apresentado at o momento, a perspectiva de formular polticas pblicas coerentes com o enfoque de direitos, reconhecendo as necessidades desde o ciclo vital, como processo social, tem como referncia a leitura que se faz de tais necessidades dos sujeitos e os coletivos em territrios mbitos concretos com uma orientao para a conquista da autonomia. Os projetos de desenvolvimento de autonomia potencializam a capacidade dos indivduos e coletividades para realizar as aes que permitam converter em atos seus desejos, que vo desde as aes que permitem o desempenho das atividades da vida diria (mobilizao, aprendizagem e aplicao do conhecimento) at o exerccio da participao para a tomada de decises referentes aos assuntos que compete interpretar para incidir sobre a realidade e domin-la, isto , exercer uma opo poltica. Assim, a autonomia permite o exerccio da liberdade com relao s decises que os sujeitos tomam no marco de seus desejos e necessidades; ao mesmo tempo em que no plano coletivo a concretizao de autonomia se refere s possibilidades que tm os grupos de tomar parte ativa nas decises que afetam a todos e todas, ou seja, o que se dene na esfera do pblico55. A anlise dos Projetos de Desenvolvimento da Autonomia pretende transcender os enfoques tradicionais de tal maneira que permita ordenar respostas setoriais como aporte ao desenvolvimento das capacidades mediante o uso adequado dos recursos disponveis. Os Projetos para o Desenvolvimento da Autonomia so projetos por meio dos quais se busca combater as causas e determinantes que impedem o pleno gozo de cada um dos direitos sociais, de maneira contnua e permanente desde a gestao at a morte.56
55 Secretaria Distrital de Salud. Por el derecho al desarrollo de la autonoma: Poltica Distrital de Salud Mental, Bogot, Agosto de 2004. 56 De Negri Filho A. Conferencia: la participacin desde el enfoque promocional de calidad de vida. Agosto 28 del 2004
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Na construo dos projetos de desenvolvimento de autonomia por ciclo vital se faz necessrio realizar um exerccio sistemtico de construo dos mesmos a partir de uma srie de transversalidades que permitem a identicao integral e a compreenso desde os determinantes sociais das condies iniciais das populaes em territrios concretos. Essas transversalidades permitem ver a sobredeterminao do social e cultural, de maneira que as categorias explicativas do humano apaream em cada mbito em termos da realizao de direitos econmicos, sociais e culturais. As transversalidades representam categorias de anlise relacionadas com processos estruturais que afetam todos os projetos de desenvolvimento de autonomia em cada um dos ciclos vitais e com ncleos determinantes da equidade nas condies de qualidade de vida. Expressam as debilidades sociais para garantir a toda a populao o exerccio equitativo dos direitos sociais fundamentais. Metodologicamente, as transversalidades partem de uma viso global e no fragmentada do ser humano que permite a visibilidade das consequncias e o impacto que geram as necessidades ao longo do ciclo vital e a concepo de respostas requer uma perspectiva transetorial e de amplo espectro social que vincule ao conjunto de atores em sua transformao. As transversalidades apropriadas para o desenvolvimento desta proposta de poltica pblica so:
Trasversalidade de gnero Transversalidade de etnia Transversalidade de condio socioeconmica Transversalidade de incapacidade.

Do mesmo modo, assuntos estruturantes da Qualidade de Vida relacionados com a proteo social devem serb includos na anlise da situao assim como na concepo das respostas. Ento, assuntos tais como condies de escassez de renda ou desemprego forado, condies de trabalho, escolarizao / desescolarizao; decincias
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e barreiras econmicas no acesso aos servios vinculados com a seguridade e a proteo social, a segurana alimentar, o acesso a bens de cultura e uso do tempo livre, condies para o lazer e a atividade fsica, ao acesso ou controle aos vcios, assim como as diculdades para a participao democrtica e protagnica, devem ser considerados se se trata de elaborar respostas integrais para os ciclos vitais.
4. Os processos para a implementao da estratgia promocional como orientadora na formulao de polticas pblicas pr-direitos57 O desenvolvimento da Estratgia Promocional implica condies para o desenvolvimento dos seguintes processos: 4.1. A identificao integral de necessidades sociais Este processo o ordenador da Estratgia. A leitura identica tudo aquilo que permite s pessoas realizarem o mximo possvel de suas capacidades e potencialidades humanas, portanto, no se refere unicamente s carncias e privaes econmicas, ou s brechas ou dcits das respostas sociais ou institucionais, mas que incorpora a perspectiva de autonomia e dignidade conforme aos contextos, expectativas e aspiraes sociais e culturais de cada um e de todos. Nesta leitura, interessa evidenciar particularmente situaes de iniquidade por questes de gnero, de ciclo, de condio socioeconmica, de etnia, entre outras.
57 Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construccin de una agenda social por la Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en zonas fronterizas de la regin andina: Un enfoque comunitario. Asistencia tcnica y seguimiento a la elaboracin e implementacin de planes locales de salud para el control de la Malaria para Colombia. Organismo Andino de Salud, PAMAFRO Colombia, El Fondo Mundial, Corporacin Grupo Guillermo Fergusson 2007
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O desenvolvimento deste processo contm como desao central a capacidade de ler integralmente a realidade, desde a perspectiva dos direitos e no marco de processos participativos que renam a voz dos mltiplos atores, considerando a vida concreta da populao. O processo de leitura de necessidades inclui58: Identicao de territrios: contextos e dinmicas polticas e sociais; Denio de acordos para a ao coletiva; Aproximao inicial aos problemas ou necessidades de qualidade de vida; Problematizao da realidade; Construo de narrativas a partir da identicao de temas geradores para a ao; Construo de Agendas Sociais a partir de um Plano Estratgico e ento a organizao de redes sociais de respostas. 4.2. A construo de respostas sociais coerentes com a complexidade das necessidades sociais identificadas e a iniquidade existente. A Estratgia Promocional de Qualidade de Vida e Sade coloca no centro das aes a autonomia, o que estabelece um sentido a todas as aes realizadas para o desenvolvimento, a preservao e a recuperao da mesma, com o que as aes clssicas de educao, preveno, ateno e reabilitao se ordenam desde uma perspectiva mais ampla. Isto tem como consequncia a reformulao das respostas, garantindo tanto a capacidade funcional, como a socioeconmica e a poltica, ao tempo que se organizam os servios desde a perspectiva do direito de todos.
58 SDS Corporacin Grupo Guillermo Fergusson: Gua N 1: Lectura Integral de Necesidades. Proyecto Diseo de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y Salud, 2007 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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A partir destes elementos se prope que a formulao da resposta se dirija a incentivar um avano nas respostas colocadas no sentido de projetar e desenvolver as seguintes aes necessariamente orientadas a promover equidade em todas as suas etapas59: Aes de exerccio da Autonomia: por meio das quais se promove a emancipao dos indivduos como sujeitos de direitos, de tal maneira que estes possam ter acesso s garantias identicadas na constituio e nas leis: organizao, participao, representatividade, controle social em torno s problemticas identicadas, scalizao das prestaes de contas das autoridades, iniciativas desde e com a comunidade. Devem ser considerados os grupos ou segmentos populacionais que por sua condio de fragilidade estrutural biolgico / social tenham que ser atendidos de forma muito mais potente, como o caso das crianas, desempregado(a)s, desabrigado(a)s, mulheres, idoso(a)s, portadores de doenas crnicas debilitantes ou decincias ou ainda a combinao de vrias dessas condies. As aes devem estar situadas em mbitos denidos: lares, escolas, instituies de proteo, ambientes de trabalho, comunidades. Aes de proteo da Autonomia: que buscam preservar as condies de autonomia do sujeito; isto , aes que protejam sua independncia funcional, assim como respondam desde a funo garantidora do Estado fragilidade social (pobreza, desemprego, violncia, relaes desiguais), estabelecendo por equidade (dentro da universalidade dos direitos) uma discriminao positiva com nfase nos grupos ou segmentos populacionais ao tempo que se pretende abordar exposies concretas que ameaam a autonomia em ambientes tais como o lar, a escola, as prprias instituies de proteo, comunidades, ambientes de trabalho. Aes de recuperao e restituio da autonomia: que se referem s aes para atender as consequncias dos problemas com
59 SDS Corporacin Grupo Guillermo Fergusson: Gua N 2: Respuesta Integral a las Necesidades y Gestin Social, Proyecto Diseo de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y Salud, 2007
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uma perspectiva integral dos mesmos (biolgicos, psicolgicos e sociais). A este nvel a ao parece se concentrar na oferta de servios que as instituies de sade, de servios sociais, educativos, entre outras oferecem. Entretanto, como consequncia da ao integral setorial devem ser projetadas aes coordenadas com o conjunto de setores da sociedade, assim como com os prprios afetados, gerando assim redes sociais (como expresso da interao de iniciativas do Estado com as iniciativas das comunidades com convergncia de viso e de ao em territrios sociais denidos). 4.3 A gesto pblica baseada na perspectiva do Estado como garantidor de direitos Obtida a Agenda Social, que ordena a concepo de respostas por territrio social, faz-se necessrio colocar no centro da preocupao a reexo em torno a como viabilizar o desenvolvimento da mesma, o que implica promover os processos, construir os cenrios e gerar condies prprias institucionalidade que a tornem capaz de responder a este desao. Com relao aos processos, necessrio garantir as melhores condies para60:
Uma abordagem territorial do conjunto de populaes e suas

necessidades sociais vinculadas com a qualidade de vida, como ordenador coletivo da ao institucional e social que reconhea os contextos e dinmicas sociais existentes em seu interior;
a construo de cenrios que fomentem tanto a construo
de uma lgica transetorial que oriente a ao da institucionalidade pblica, como a articulao desta com a ao social (que inclui a comunitria, mas no se limita a ela) a partir da promoo da ao no territrio em redes sociais, com um forte critrio de democracia, pea chave para um maior impacto das polticas pblicas;
60 SDS Corporacin Grupo Guillermo Fergusson Gua N 2: Respuesta Integral a las Necesidades y Gestin Social. Proyecto Diseo de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y Salud, 2007 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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a participao social orientada para a autonomia poltica e
decisria nos processos de identicao de necessidades, construo de respostas e denio de mecanismos para o desenvolvimento adequado das mesmas, a articulao e coordenao da resposta institucional e social e a avaliao, acompanhamento e ajuste permanente da resposta. assuntos como a disponibilidade de recursos nanceiros, de infraestrutura e, sobretudo, os recursos humanos capacitados e em adequadas condies de trabalho que favoream a resposta institucional.
e a garantia de condies institucionais onde se destacam
LINHAS ORIENTADORAS DA POLTICA SOCIAL PARA UMA BOGOT POSITIVA61
1. Estruturar um debate poltico sobre o sentido e alcance das polticas sociais para a populao de Bogot e o pas.
No marco de uma cidade de direitos e o direito cidade, a poltica social se entende como pilar do plano de desenvolvimento, sobre a premissa fundamental de estabelecer seu vnculo com a poltica de desenvolvimento econmico, no entendimento que o desenvolvimento econmico produz os meios necessrios para o desenvolvimento social. O debate poltico sobre o sentido e alcance das polticas sociais busca identicar as causas das iniquidades, as desigualdades, os modelos de distribuio da renda e a riqueza, o modelo de acesso s oportunidades que permitam o desenvolvimento dos projetos de vida das populaes mais frgeis. O Reconhecimento da Dvida Social Construir conjuntamente com todos os setores da administrao distrital, as comunidades nos territrios, o setor acadmico, as ONGs e o setor privado, um conhecimento sobre a magnitude das necessi61 Este apartado ha sido enriquecido con el aporte colectivo del Grupo Directivo y el grupo de asesores de la SIS
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dades vitais no satisfeitas das populaes que habitam no Distrito capital, sobre os dcits e as carncias que afetam a qualidade de vida da populao, um compromisso que devemos assumir para criar as condies que permitam a tomada de decises polticas, sociais e econmicas adequadas para que a dvida possa ser paga, progressivamente, com uma ampla participao social onde os acordos alcancem materialidade e para denir participativamente a oferta de servios sociais que deem resposta s necessidades sentidas pela populao. O compromisso em diminuir a desigualdade e a iniquidade Dentro das causas da desigualdade e da iniquidade, a reviso da estrutura tributria atual um tema central para garantir a disponibilidade de recursos para as polticas sociais de acordo com a magnitude da dvida social e para desenvolver um modelo de carga impositiva progressiva, ao tempo que se incorporam subsdios proporcionais necessidade. Poder popular para aprofundar o Estado Social de Direito e a Democracia Participativa As populaes que habitam os territrios sociais, urbanos e rurais, devem ter um protagonismo decisrio, gerando educao poltica desde onde se vive e trabalha, a m de gerar a incluso social com a participao efetiva e organizada da populao que contribua para colocar no centro da agenda poltica a satisfao das necessidades sociais. Universalizao dos direitos sociais e econmicos e da Seguridade Social com igualdade nos benefcios e promoo do emprego digno Esses temas constituem uma agenda poltica nacional no cenrio atual de escalada do conito e se adiantam aos desaos do ps conito, onde podero se manifestar em plenitude as contradies fundamentais do Pas em matria de iniquidade, conito social, distribuio de oportunidades e riquezas, hoje tornadas invisveis propositadamente pelo conito armado.
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2. Desenvolver uma linha de abordagem estratgica colocando a Famlia como Territrio de Vida A famlia reconhecida, em todas as suas conguraes, expressas funcionalmente nos lares, como espaos de relaes sociais fundamentais para a construo de condies para o desenvolvimento. So identicadas situaes de tenso em seu interior em torno Segurana econmica (renda, gastos com alimentao, servios pblicos), Segurana social (sade, riscos prossionais, educao, habitao, penso), e o acesso justia. Inicialmente, prope-se fortalecer o trabalho desenvolvido desde a Sade em casa e Sade na Escola, fortalecendo a sua articulao com o tema da famlia e garantindo o cenrio de trabalho transetorial para avanar as respostas necessrias. A partir do que foi exposto prope-se:
Estabelecer equipes de trabalho transetorial para a aborda-
gem familiar nos bairros e colgios onde foi desenvolvido o Sade em casa e Sade na Escola, partindo das 580.000 famlias j identicadas. das famlias em comunidades.
Estruturar planos abrangentes de trabalho com participao Conceber e implementar um Sistema nico de Servios So-
ciais que garanta a qualidade na oferta de servios estatais e privados para as famlias em todas as localidades e na cidade, onde se congure um registro nico para todos os usurios.
3. Desenvolver um componente central em torno ao conceito de Cidade Protetora Da Vida Por Uma Bogot Positiva: O Direito Segurana Humana Como Bem Pblico. Em Bogot necessrio realizar uma ao concertada em torno s mltiplas causas que limitam a vida e o desenvolvimento das pessoas
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ao gerar leses, traumatismos e morte, particularmente referidas s muitas formas de violncia. Foram realizados mltiplos programas e aes, mas todos carecem de uma viso integral que oriente uma ao simultnea e concertada do conjunto da sociedade e o Estado na ideia de ter no somente impacto, mas tambm sustentabilidade. Isto implica uma abordagem integral nos trs nveis simultneos:
1. Proteo pela segurana e contra as violncias no intencionais (acidentes) e iniciando pelos espaos como o lar (os acidentes domsticos so uma das primeiras causas de leso em crianas e terceira idade); instituies (escola, lares de idosos, hospitais, lugares de trabalho) e espaos pblicos (parques e ruas).
2. Proteo pela segurana e contra as violncias intencionais

tais como a violncia intrafamiliar, violncia sexual, violncia comum, entre outras. direitos tais como a sade, a alimentao, a habitao, a educao.
3. Proteo social pelo desenvolvimento e contra a violao de
Uma cidade protetora uma cidade que garante a segurana como espao pblico e bem pblico. Aqui necessrio destacar que o mesmo tem um componente objetivo e outro subjetivo (estar seguro e se sentir seguro). Nesse sentido, o esforo de construir uma Cidade Protetora implica construir uma perspectiva de segurana nos territrios tanto subjetiva como objetivamente. O marco da segurana humana permite incluir a viso de cidade protetora como concretizao do direito cidado da proteo da vida e a integridade pessoal, que por sua vez, permite estabelecer o compromisso interinstitucional em torno garantia de uma vida livre de violncias. O horizonte das aes Pretende-se diminuir eliminar as violncias. Para isso se faz necessrio denir metas zero para as violncias, para tanto se conta com os recursos necessrios, se conhecem os mtodos para isso, socialmente aceita esta intencionalidade e politicamente se pode estabePPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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TEXTOS DE APOIO
lecer os compromissos que permitam um processo integral e sustentado no tempo. Iniciar com metas orientadas para diminuir as diferenas existentes Este processo pode iniciar estabelecendo as diferenas inaceitveis, trabalhando na eliminao de tais diferenas e transitando para a eliminao da violncia, desde o reconhecimento de tais diferenas entre grupos populacionais e/ou territrios em termos de incidncia de mortalidade e de morbidade o que evidencia as concentraes da violncia. A partir do exposto se recomenda:
1. Formular polticas pblicas para a segurana onde a gesto

social integral uma estratgia para sua concretizao
2. criar ambientes saudveis, protetores e sustentveis 3. fortalecer a ao comunitria 4. Ampliar os servios pblicos
Do primeiro: Deve-se ter como referencial o desenvolvimento de programas universais, tratando de superar a lgica das experincias exitosas que no ganham dimenso de polticas pblicas. As polticas pblicas se incorporam vida social e no dependem da ao de um governo. Constituem em patrimnio pblico. Neste marco se requerem comunidades apropriadas sem deixar de lado a responsabilidade do Estado. Do segundo: nos territrios h vrios ambientes. A se constitui a materialidade do direito segurana. A escola, como outros ambientes, um ambiente de trabalho, pelo que se prope colocar um critrio de segurana industrial em todos os espaos.
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Do terceiro: Mudana de postura (de vtimas isoladas) para uma lgica de atores - Cidados ou grupos em redes que reconhecem sua situao (mapas por territrio e /ou ambientes) e realizam aes de advocacia denindo responsabilidades internas da comunidade sem fazer permutas ou estabelecer relaes com o Estado. Melhorar assimetrias de poder. Reconhecendo os problemas de poder em relao violncia, no interior das comunidades. Requerem espaos de articulao com redes polticas, sociais, comunitrias: soma articulada e convergente de respostas do Estado comunidade desde uma leitura integral de necessidades que as identica e ordena respostas. Do quarto: Redimensionar a lgica em relao responsabilidade dos funcionrios pblicos na garantia do direito a seguridade. Essencial construir um empoderamento dos prprios funcionrios. A seguridade deve avanar em direo a ideia de uma responsabilidade coletiva. Os funcionrios devem podem enxergar o tema da seguridade integral, mas no esto preparados nem orientados e carecem de servios pblicos de suporte. exigido o trabalho com agressores. Prope-se uma viso imperativa de resposta pela segurana na cidade, o que obriga a uma desbanalizao das mortes, traumatismos e acidentes. 4. Aprofundar o compromisso com a Poltica da Infncia O desenvolvimento de um enfoque de poltica para a infncia tem sido decisivo e sua incorporao de maneira explcita no plano de desenvolvimento implica um compromisso concreto ao qual se faz necessrio responder de maneira efetiva. Isso implica ajustar em profundidade a forma em que as instituies e a sociedade se vincularam poltica na perspectiva de avanar em uma ao sincronizada em torno a: evitar a morte, doena e acidentes evitveis, garantir condies adequadas para seu desenvolvimento integral e um decisivo avano na participao da infncia nos temas de seu interesse.
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TEXTOS DE APOIO
A partir do exposto so prioridades:
Ajustar os contedos da poltica com um forte componente
da aproximao territorial que permita reconhecer com maior profundidade as condies de garantias de direitos infncia e a denio de agendas territoriais transetoriais e sociais. do em torno infncia no local e no distrito com participao de todas as entidades no Subcomit Local e Distrital da Infncia.
Ajustar com base no plano os processos de trabalho articula-
Desenvolver em profundidade o componente do Plano refe-
rente participao da infncia, em coordenao com Secretaria de governo com participao de todos os setores. cia, retomando a jurisprudncia existente no mbito nacional, dando passo a um processo de debates pblicos e de advocacia. cidade ao pas sobre a base de um enfoque integral, universal e equitativo que o destaca em relao a outras propostas desenvolvidas no mbito Nacional, como uma expresso da Poltica Social que sustenta o Plano de Desenvolvimento Distrital.
Desenvolver uma linha de exigibilidade dos direitos da infn-
Desenvolver a proposta de Educao Inicial como aporte da
5. Desenvolver um processo desde A Rua e o Bairro pela Democracia e a Justia Social em todos os Territrios Sociais de Bogot No marco do desenvolvimento da poltica social no local se aposta pela gerao de um Modelo de gesto social amplamente democrtico, orientado para o desenvolvimento humano local integral, como elemento central da Gesto Social Integral (GSI) cujos objetivos estratgicos so: 5.1. Fortalecimento LOCAL Na gura dos prefeitos e prefeitas locais e por meio de uma ao coesa / convergente, gerando uma ocupao social dos territrios por meio de uma maior interao e articulao dos entes do Estado para pactos pela justia social e a democracia real em TODOS os ter-
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ritrios. Por sua vez se requer uma ao liderada desde o distrito pelo prefeito com o Conselho Distrital de Governo e no Conselho Distrital de Poltica Social. 5.2. Definio de agendas distritais e locais Centradas no debate e tomada de deciso dos temas estruturantes da qualidade de vida na cidade e nos territrios, onde se tome como referencial inicial os resultados dos ltimos Encontros Cidados e as agendas dos Conselhos Locais de Poltica Social, buscando fortalecer politicamente estes processos e potencializ-los a partir de sua reviso, ajuste e acompanhamento sistemtico. 5.3. Ampla participao e fortalecimento organizativo social Fortalecer o conjunto de organizaes que fazem parte da vida local, reconhecendo as mltiplas vozes e formas organizativas, em um esforo consciente e intencionado por diminuir as assimetrias de poder e promover a equidade e a justia. 5.4. Articulao estatal / privada desde um marco do interesse pblico Signica a construo de valores, bens e espaos pblicos no debate poltico, com o objetivo de construir as respostas necessrias no Distrital e no local, gerando referncias para o debate nacional. 5.5. Democracia participativa decisria Criar as condies e preparar a organizao dos oramentos participativos locais e descentralizao dos espaos de deciso em condies de simetria de poder entre o Estado e a sociedade e ao interior desta. 6. Formular Projetos de autonomia por ciclo vital, destacando o tema da segurana alimentar como transversal a cada um dos projetos No processo de concepo e ajuste das polticas pblicas so estruturados projetos integrais para cada um dos ciclos vitais: infncia,
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TEXTOS DE APOIO
juventude, idade adulta e velhice com a transversalidade da segurana alimentar, de maneira que se d resposta integral ao conjunto de populaes em seus contextos familiares e territoriais, superando a ateno a indivduos isolados e maximizando a ecincia no gasto e alcanando um maior impacto na melhoria da qualidade de vida da populao. Estes projetos foram congurados a partir da identicao das necessidades sociais que se expressam na cidade como limitantes para o desenvolvimento integral e o exerccio da autonomia. A partir destas aproximaes foi concebida uma estrutura para cada projeto de autonomia nos seguintes quatro componentes.
1.1.
PROTEO DA VIDA
Destaca-se um primeiro componente referido identicao de condies diretamente vinculadas com a garantia do direito vida digna. Nesse plano, a problematizao e justicao requerem apresentar para cada ciclo, as situaes que expem a perda da vida, as caractersticas especcas dos que esto mais expostos a ter este direito violado em termos de idade, gnero, condio socioeconmica, decincia e inclusive territorialidade de poder contar com essa informao. Essa informao se apresenta de modo que se busca descrever a forma em que essas caractersticas se distribuem entre as vtimas e/ou expostos, incluindo outros assuntos vinculados com o cumprimento de outros direitos diretamente vinculados ao ncleo de proteo da vida (acesso a servios de sade, segurana, equipamentos urbanos, etc.). Algumas pautas para identicar a problematizao a considerar na apresentao deste componente foram:
Garantia da existncia sem que ningum morra por causas

evitveis.
Garantia da segurana alimentar permitindo a existncia e o

desenvolvimento do indivduo.
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Habitao adequada e saudvel (includos servios pblicos)
em ambientes culturais, sociais, ambientais e polticos que permitam uma vida digna. rantam sustentabilidade dos mesmos. mentos urbanos. cidad.
Ambientes naturais, tecnolgicos e sociais, seguros que gaTerritrios seguros em mobilidade, espao pblico e equipaPromoo da cultura da paz: memria, justia e reconciliao Garantir o direito segurana humana. Zero discriminao diferena e diversidade: geraes, classes sociais, decincia, opo sexual, etnias, mulheres, ruralidade e de famlias vtimas das violncias.
1.2.
CONDIES PROPCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO INTEGRAL
Um segundo componente proposto, com referncia identicao de uma srie de componentes vinculados garantia dos direitos, no relacionados diretamente prpria existncia, mas referidos ao tema da vida com dignidade, com qualidade ou orientada para o desenvolvimento. Como no caso anterior, preciso identicar as situaes particulares prprias de cada ciclo, assinalando as caractersticas especcas dos que esto mais expostos ou so vtimas de violao dos direitos que garantam uma vida com dignidade indicando idade, gnero, condio socioeconmica, decincia, territorialidade de poder contar com essa informao ou outra informao que permita orientar a resposta. Essa informao deve se apresentar de modo que se busque descrever de forma articulada o conjunto de assuntos vinculados com o cumprimento dos direitos diretamente vinculados com este ncleo. Algumas pautas para identicar a problematizao e a concepo das respostas so:
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TEXTOS DE APOIO
Garantia do acesso e qualidade da educao e sade de todas

e todos.
Potencializao das habilidades e qualidades que possibilitem

o acesso ao trabalho e/ou gerao de renda.
Garantia do trabalho que permita a renda necessria para o
acesso e desenvolvimento da famlia, gerando segurana econmica. familiar e comunitria desde suas diversas conguraes. vcios que limitem o desenvolvimento. tam a qualidade de vida.
Garantia de zero maltrato e violncia na busca da harmonia Garantia de cenrios propcios para o lazer e de vida livre de Garantia de Autonomia funcional, social e poltica, que garanGarantia de acesso justia jurdica e tributria. Garantia de proteo social referente ao desemprego, impedimento ao trabalho, velhice, penses.
Zero discriminao diferena e diversidade: geraes, classes sociais, decincia, opo sexual, etnias, mulheres, ruralidade e de famlias vtimas das violncias.
1.3.
EXERCCIO DA CIDADANIA PARA A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Este componente se refere ao exerccio da cidadania como base para a democracia. Novamente preciso caracterizar a situao em termos de situaes particulares prprias de cada ciclo, indicando as caractersticas especcas dos que esto mais expostos ou so vtimas de violao deste direito indicando idade, gnero, condio socioeconmica, decincia, territorialidade de poder contar com essa informao ou outra informao que permita orientar a resposta. Essa informao deve se apresentar de modo que se busque descrever de forma articulada o conjunto de assuntos vinculados ao cumprimento deste direito.
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Algumas pautas para identicar a problematizao a considerar na apresentao deste componente se referem a:
Zero discriminao diferena e diversidade: geraes, clas-
ses sociais, decincia, opo sexual, etnias, mulheres, ruralidade e de famlias vtimas das violncias.
Garantia de Educao Poltica para os direitos. Garantia de Empoderamento e emancipao dos cidados e
cidads para a tomada de decises. lticas.
Garantia de Cenrios para a formulao participativa de poGarantia pela equidade. Garantia de Relaes democrticas que permitam diminuir as
assimetrias de poder entre cidados, cidads, o Estado e o poder econmico, para a construo de bens pblicos (responsabilidade social).
Garantia para a organizao e a exigibilidade dos direitos.

REORGANIZAO DO ESTADO PARA RESPOSTAS INTEGRAIS NOS TERRITRIOS
1.4.
Finalmente, prope-se articular um conjunto de caracterizaes feitas com relao s diculdades que o Estado tem na organizao das respostas dirigidas garantia dos direitos e que com frequncia torna complexo o aprofundamento da situao de no garantia dos direitos, uma vez que isto deve ser considerado como parte do mesmo problema a ser resolvido. Algumas pautas para identicar a problematizao a considerar na apresentao deste componente se referem a:
Existe um marco losco, poltico e conceitual comum que
orienta a ao transetorial nos territrios, baseado na cidade de direitos / direito cidade.
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TEXTOS DE APOIO
Consolidao de um objeto de trabalho transetorial que opere a perspectiva de direitos.
Contar com diretrizes tcnicas transetoriais que sustentem
contedo programtico comum e ordenem a operao setorial e de desenvolvimento urbano com sentido humano. no Distrito, nas localidades e nos territrios sociais.
Contar com estruturas e cenrios para a gesto social integral Fortalecimento, reconhecimento e/ou construo de redes
sociais territorializadas, criando uma interao entre redes estatais e redes privadas como comunitrias, empresas, orientadas em uma misso pblica para responder s necessidades sociais dos territrios. dad gerando intercmbios de experincias que aportem ao desenvolvimento integral no nvel local, nacional e internacional.
So fortalecidos os espaos e dinmicas de participao ci-
Desenvolver condies para que o exerccio de participao
com deciso contribua para a descentralizao e desenvolvimento local.
III- A ESTRUTURA DE GESTO: GESTO SOCIAL INTEGRAL O componente de gesto fundamental para o cumprimento do proposto. A gesto foi caracterizada por exerccios tecnocrticos, distantes das necessidades das pessoas e altamente fragmentada. No reformular a gesto deixaria como discursos o componente de losoa poltica e o programtico, pelo que se prope que em lugar de reduzir este debate aos cnones tradicionais, se promova um reordenamento da gesto a partir da incorporao do dever de responder s exigncias dos contedos programticos orientados pela losoa poltica adaptada. Assim, assuntos como descentralizao e a territorializao social das aes; o planejamento integrado e transetorial dos setores de governo; a articulao pblico-privada e a participao social efetiva orientada para a exigibilidade dos direitos devero ser redimensionadas
154
lhes dando um lugar de elementos estruturantes para a formulao e execuo das Polticas Sociais nos territrios. Com essas orientaes se prope o desenvolvimento de um modelo de Gesto Social Integral como estratgia para a implementao da poltica social no distrito, denida como estratgia que promove o desenvolvimento das capacidades das populaes, atendendo suas particularidades territoriais e assegurando a sinergia entre os diferentes setores, o manejo eciente dos recursos e mostrando o protagonismo da populao nos territrios. (Artigo 6. Plano de Desenvolvimento). necessrio destacar que no processo de formulao e desenvolvimento de polticas pblicas, encontra-se uma permanente tenso entre os interesses dos diferentes atores e o que possvel fazer. Entretanto, no que diz respeito aos direitos, a tenso se enfocaria a que se deve fazer ou o que necessrio fazer para responder a uma perspectiva de direitos. Assim, o que se passou a chamar gesto social se encontra orientado no sentido do que se faz necessrio e no to somente em coordenar o existente. Dentro do que pode ser identicado como o necessrio para desenvolver a Gesto Social Integral destaca-se:
1. Desenvolver uma proposta poltica e operativa para a abordagem dos territrios

Este primeiro processo tem como centralidade constituir um acordo coletivo em torno aos elementos de ordem poltico que orientam a abordagem territorial entre os atores que fazem e do vida ao territrio, a partir do aprofundamento e consolidao de um marco terico conceitual e operativo, orientado pelo enfoque dos direitos humanos e tendo como referentes concretos a garantia das condies para uma adequada qualidade de vida, com aes orientadas para a conquista da equidade, a dignidade humana no exerccio da cidadania e a participao das pessoas, famlias e comunidades.
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TEXTOS DE APOIO
Assim mesmo, necessrio estabelecer como ser articulada no territrio a proposta institucional, social e comunitria existente na perspectiva de denir cenrios e regras do jogo que lhe do possibilidade real ao trabalho coletivo orientado pelo interesse pblico. A partir disto se desdobram os trs processos centrais propostos referidos a: a leitura integral de necessidades sociais, aprofundando o componente de interpretao da realidade, assim como a denio de agendas em cada nvel territorial (microterritrios, por unidade de planejamento zonal - UPZ e locais) com participao de atores estatais, sociais e comunitrios, que denam as prioridades de ao coletiva e os acordos bsicos para o desenvolvimento da mesma com a identicao de metas, responsveis, processos, procedimentos, rotas, cenrios e indicadores de acompanhamento e mecanismos de sustentabilidade do processo. Em segundo lugar, o projeto e reprojeto de respostas integrais transetoriais (estatais e sociais) com participao social. E em terceiro lugar, a denio coletiva para o estabelecimento de processos e mecanismos de gesto das mesmas, centrados no ajuste da estrutura e dinmica das instituies do Estado que esto presentes nos territrios; o fortalecimento organizativo e de participao das organizaes sociais, comunitrias e do terceiro setor presentes nos territrios e dos cenrios de concertao entre o Estado e a sociedade a nvel local; a promoo da informao e o debate pblico; assim como dos mecanismos de articulao do local com o distrital na perspectiva de incidncia permanente nos processos de tomada de deciso no que as polticas pblicas se referem. necessrio destacar que estes trs processos esto subordinados s lgicas que se estabeleam com relao aos elementos loscos, conceituais, polticos e operativos que reetem o acordo coletivo inicial dos atores no territorial, com o que este primeiro momento de construo de possibilidades polticas e
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operativas um aspecto determinante no desenvolvimento de uma GSI coerente com a perspectiva de direitos propostos ao longo do documento e pilar da formulao de polticas pblicas pelo direito. Dado que na abordagem territorial se prope fortalecer o papel de Estado como garantidor do interesse coletivo, e de maneira particular, a funo de reitoria da Secretaria Distrital de Integrao Social SDIS. Na poltica social, prope-se uma nfase permanente nos processos de convergncia programtica de todos os atores que se expressam no territrio; da concepo e desenvolvimento das aes transetoriais; do acompanhamento e o monitoramento das aes e seus resultados na populao; do ajuste das intervenes e nas estruturas dos setores. Todo isso requer uma ao sistemtica de fortalecimento dos cenrios de governo local e distrital em coerncia com esta nfase. Neste sentido prope-se: Promover a aliana estratgica entre a Secretaria Distrital de Integrao Social SDIS e Prefeituras Locais e a congurao das equipes transetoriais locais, para uma convergncia programtica destes entes no local chegando a aes coordenadas por meio de uma gesto social integral segundo necessidades dos territrios. Dar prioridade articulao com a Secretaria de Desenvolvimento Econmico, a Secretaria de Sade, a Secretaria de Educao, a Secretaria de Governo, e a Secretaria de Integrao Social como atores chaves no desenvolvimento da poltica social. Localizar de maneira clara o papel do Conselho Distrital de Poltica Social e os subcomits a nvel Distrital e Local, como espaos privilegiados para a construo de acordos, o desenvolvimento e o acompanhamento da Poltica Social. Avanar na unicao de critrios para a priorizao no acesso aos servios em coerncia com uma perspectiva de universalizao.
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TEXTOS DE APOIO
Desenvolvimento de capacidades no conjunto de funcionrios do Distrito coerente com a losoa poltica desta administrao em matria de polticas sociais. Implementar um sistema integral de informao sobre polticas sociais e exercer seu monitoramento por meio de um observatrio aberto cidadania. Em termos da proposta operativa de trabalho nos territrios prope-se os seguintes elementos iniciais:
1. Apresentao da proposta geral e construo de acordos em termos do sentido da GSI, nos principais cenrios locais tais como Conselho Local de Governo CLG, Conselho Local de Poltica Social CLOPS e Conselho de Planejamento Local CPL. 2. Nestes cenrios promove-se a construo coletiva dos conceitos bsicos em relao perspectiva de direitos, papel do Estado e da sociedade; denio de atores chaves (estatais, sociais e comunitrios e do terceiro setor); cenrios e processos para o fortalecimento do Estado e da sociedade; cenrios e regras do jogo para o processo de concertao; denio da unidade territorial para a abordagem transetorial (com uma viso de totalidade da localidade); acordos metodolgicos e operativos para o desenvolvimento dos processos propostos pela GSI; denio de agendas de trabalho nos cenrios chaves em nvel local. 3. Abordagem das unidades territoriais denidas. Com a participao ativa do conjunto de instituies do Estado nas unidades territoriais denidas (zonas por condio de vida, UPZ, e/ou microterritrios). Novamente a primeira tarefa ser Apresentao da proposta geral e construo de acordos em termos do sentido da GSI aos atores chaves de cada territrio abordado, a promoo de conceitos bsicos; denio de atores chaves (estatais, sociais e comunitrios e do terceiro setor); cenrios e processos para o fortalecimento do Estado e da sociedade na unidade territorial; cenrios e regras do jogo para o processo de concertao; acordos metodolgicos e operativos para o de158
senvolvimento dos processos propostos pela GSI; denio de agendas de trabalho.
4. Desenvolvimento dos processos propostos pela GSI. Aqui se prope que o desenvolvimento de tais processos promova a participao autnoma das organizaes, o que signica um exerccio consciente por modicar as lgicas tradicionais de exerccio de poder e participao existentes no territorial. Neste sentido, um primeiro componente se centra em garantir que a sociedade possa ser partcipe destes processos a partir do acesso informao existente em termos das condies de qualidade de vida do territrio, a implementao e avaliao das respostas existentes e de seu impacto na transformao das condies de vida da populao e das condies para a gesto, entregue de uma forma compreensvel, e a promoo de espaos de formao, anlise e debate que reconhea os interesses e as lgicas dos cidados, para que o processo de encontro com o Estado se faa sobre a base de uma viso prpria argumentada.
5. Finalmente, prope-se o desenvolvimento de dispositivos que permitam o acesso informao de maneira sistemtica para o conjunto de atores dos territrios (local, UPZ e/ou microterritrios) tais como observatrios; a promoo permanente de espaos para o debate pblico; o desenvolvimento de processos de prestao de contas; o desenvolvimento de mecanismos de controle social e exigibilidade dos direitos; e a promoo da participao e a organizao social y comunitria. 2. Avanar em um campo de ao transetorial para a construo da autonomia: leitura dos problemas e concepo de respostas transetorial A transetorialidade se dene como a capacidade de ordenar a interao das disciplinas de conhecimento (transdisciplinaridade) em torno de uma realidade problematizada, ou seja, posta desde o enfoque da garantia de direitos com sua trade indissocivel e recorrendo a concretizao da experincia vital das pessoas afetadas, fazendo com
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TEXTOS DE APOIO
que o problema fale e questione as disciplinas e aos setores onde operam estes conhecimentos disciplinrios, a partir do imperativo de responder a estas necessidades da realidade62. O condicionante para o exerccio pleno de um enfoque transetorial reside em sua orientao e capacidade em provocar mudanas substantivas na realidade problematizada, por meio de uma convergncia de conhecimentos e aes que se alimentam entre si, superando a fragmentao da representao setorial do problema e das medidas para super-lo. Em consequncia, a transetorialidade se entende como uma estratgia de gesto institucional e social que pretende integrar o esforo do conjunto da sociedade para alcanar respostas que permitam alcanar a qualidade de vida em sua perspectiva mais integral. Fala-se em transetorialidade porque pretende afetar a lgica dos distintos setores e no somente trabalhar juntos, a maneira intersetorial; implica uma compreenso concertada e sistmica dos problemas e situaes, para construir um modo de ateno que permita concertar respostas ajustadas s necessidades, capacidades e aspiraes das pessoas, famlias e comunidades, e um modo de gesto dos recursos que favorea este tipo de abordagens. A transetorialidade concretizada em territrios sociais, denidos como resultante do reconhecimento de identidade e pertencimento dos grupos humanos no espao que ocupam ou no que transcorre sua vida. Nesta perspectiva promocional, a transetorialidade como exerccio aplicado da transdisciplinariedade de conhecimentos, obedece necessidade de responder efetivamente aos determinantes sociais, as exposies sociais, os danos e as consequncias sociais dos danos. Esta amplitude de respostas requeridas extrapola o que pode ofere62 De Negri A.: Construccin de alternativas polticas en pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot, 20042005. Investigaciones en seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006
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cer um ou outro setor isoladamente, fazendo com que a natureza complexa dos problemas demande as disciplinas de conhecimento e aes necessrias, denindo um modo de ateno e o correspondente modo de gesto que possam gerar as respostas requeridas. O objetivo maior da transetorialidade gerar a quebra da cadeia de determinaes que na sociedade produzem os problemas de qualidade de vida, buscando a produo social do bem-estar. O cenrio concreto deste exerccio transetorial so os territrios sociais da cidade e as populaes que neles habitam. A transetorialidade permite o ordenamento de todos os setores onde seu funcionamento convoca a todos os atores, reorganiza institucionalmente e responde s necessidades construindo-se com outros. O transetorial se justica no somente para o desenvolvimento da resposta, mas na mesma leitura das necessidades. No entanto, a realidade local em termos da operao do Estado apresenta outra lgica. Assim, so encontrados excessivos espaos que desde diversas perspectivas trabalham os assuntos relacionados com a qualidade de vida, que no se comunicam, nem interagem, nem articulam adequadamente. Neste sentido, impera uma lgica de trabalho de carter multissetorial que se entende como uma somatria de aes que com frequncia competem entre si. De maneira espordica possvel observar aes de corte mais intersetorial, que se caracteriza no por ser uma ao estruturante, mas melhor referida a temticas delimitadas ou grupos populacionais sobre os quais se articulam ou coordenam recursos para que cada um que exera a ao que considera pertinente desde sua prpria competncia, sem alcanar entender de maneira integral a necessidade da populao e desde l operar a ao de cada setor. A Estratgia promove a ideia de uma construo de ao de governo de corte transetorial, na qual o objeto Qualidade de Vida se aborda de maneira integral de tal sorte que o mesmo se redimensiona pela leitura articulada de todos os setores com o que no se tem a leitura de um setor que soma a outras leituras, mas que se constri uma nica imagem integral da Qualidade de Vida em territrios e das nePPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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cessidades sociais que dela se desprendem, para desde l reconceber e ordenar a ao de cada setor j no desde a oferta histrica, mas desde o necessrio que corresponde a cada um.
Retirado de Molina N.; De Negri A. e outros: Informe Final. Diseo y ejecucin de un Programa de Educacin continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007
3. A Promoo da Participao social, autnoma e democrtica A gesto deve gerar condies para uma maior democracia institucional, no sentido de um real reconhecimento e participao da sociedade em seu ordenamento como parte do Estado, ao tempo que constri cenrios sociais para a participao social a qual transcendente para identicar necessidades, construir respostas e gerar mecanismos de gesto. Assim denida a participao social, no Marco da Estratgia Promocional de Qualidade de Vida, prope-se:
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que esta transversal a todos os processos que lhe do concretizao: leitura integral de necessidades, concepo de respostas e gesto necessria para viabiliz-las, avali-las e ajust-las. que reconhecendo o processo de construo da participao e cidadania em nosso contexto, a promoo destas requer a constituio de cenrios e condies para que efetivamente esta consiga se dar em uma perspectiva tal que supere os marcos instrumentais e fragmentados que lhe so comuns. que se institui um processo de duas vias onde a participao uma condio indispensvel no desenvolvimento da Estratgia ao mesmo tempo em que esta perspectiva fortalece o desenvolvimento de uma participao liberadora e construtora de sujeitos autnomos63. Esta perspectiva da participao implica reconhecer e se articular aos espaos prprios da comunidade, aos tempos e dinmicas destas como condio indispensvel para o desenvolvimento de polticas, programas e projetos garantidores de direito. Isto implica desenvolver uma convocatria a diversos atores, no somente instituies, mas tambm comunidade organizada ou no, ONGs, universidades, setor privado, entre outros em um marco onde a participao social seja considerada pedra angular no desenvolvimento de polticas pblicas. Desde uma viso de construo social da Qualidade de Vida se busca o reconhecimento do sujeito como um sujeito de poder capaz de mudar e projetar a vida. Nesta medida, se reconhece sua experincia vital e seu saber como parte importante no desenvolvimento do processo. Desde esta perspectiva, so utilizados dispositivos metodolgicos para que o sujeito reconhea suas capacidades e potncias e as encaminhe a transformar / afetar determinantes de suas condies de vida, em procura de desenvolver prticas cotidianas para o bem63 Molina N.; De Negri A. y otros: Informe Final. Diseo y ejecucin de un Programa de Educacin continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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TEXTOS DE APOIO
-estar. Neste marco o sujeito vai se transformando na medida em que transforma sua realidade e capaz de intervir sobre ela. Com a inteno de favorecer a cidadania expresso da participao e a organizao social necessrio favorecer processos de:
Controle social Observatrios com nfase na participao social E exigibilidade dos direitos relacionados com a qualidade de
vida
4. Fortalecer e promover redes sociais com dimenso poltica e autonomia e com capacidade de incidncia nos assuntos pblicos Para ser coerente com a leitura de necessidades sociais e com a resposta para as necessidades nos territrios sociais, absolutamente imprescindvel ocupar socialmente os territrios sociais a partir da ideia de responder de forma universal e integral as necessidades das pessoas produzindo equidade em qualidade de vida. Este desao implica o reconhecimento das estruturas institucionais e sociais existentes em cada cenrio local. No caso das estruturas institucionais, alm de seu reconhecimento e fortalecimento como cenrios para a proviso de servios (tais como escolas, servios de assistncia social, limpeza pblica, transportes, seguridade, etc.), necessrio seu reordenamento a partir da construo de mecanismo de regulao que permitam que seja garantido e defendido o acesso dos cidados e cidads segundo sua necessidade, e no to somente por cumprimento de critrios de focalizao. Alm disso, as redes pblicas unicadas na gesto social territorial para a resposta s necessidades sociais em qualidade de vida, deve-se estabelecer um vnculo estratgico com as redes solidrias, comunit-
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rias existentes desde h muito, gerando nesta integrao uma expanso da capacidade de resposta, o que permitir ter um substrato de redes para a gesto social de territrios onde se enquadra a ambio de responder ao conjunto de necessidades por meio de planos estratgicos e agendas polticas. Em ambos os casos, a ambio ltima gira em torno construo de cenrios e processos para o debate pblico desde os quais se construa um sentido compartilhado em relao ao interesse pblico e a funo do Estado relacionado garantia dos direitos de todos no territrio. 5. Identificar Estratgias de Gesto social em vrios nveis No intento de avanar e delinear processos na gesto se retoma as seguintes reexes64: Gesto desde os sujeitos No plano individual prope-se atingir os nveis de conscincia, o que est dirigido a alcanar maior autorreconhecimento de si mesmo, como condio para o empoderamento na medida em que se resignica o sujeito, sua autonomia e sua cidadania como prtica cotidiana que possibilita a integrao social. Neste plano o valor de sujeito trabalhador sujeito cidado sujeito transformador central para o processo de melhoramento das condies de vida e a conquista da autonomia. Gesto familiar A famlia uma forma de associao humana, voluntria ou necessria, com funes sociais e polticas, da qual resulta a congurao da unidade domstica, o que implica compartilhar moradia, alimento, intimidade, sexualidade, afeto e/ou cuidado mtuo. A famlia uma instncia fundamental de socializao das pessoas, pela qual, tudo o
64 Hospital de Suba Corporacin para la salud popular Grupo Guillermo Fergusson Diseo de un Modelo Integral de trabajo para el sector informal. Bogot 2002 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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que nela ocorre dene de uma maneira importante o destino de seus membros e o carter da sociedade em seu conjunto. A famlia pode reproduzir a solidariedade e as relaes afetivas de livre escolha ou as injustias e formas de dominao, tanto como contribuir para a mudana social para a construo de uma sociedade justa e democrtica. A conquista de uma convivncia democrtica nas famlias uma referncia fundamental para construir uma sociedade democrtica. Os vnculos familiares permanecem ao longo do ciclo vital assim as famlias se recomponham ou se reagrupam em novas formas de associao. Por estas razes se faz um reconhecimento deste ncleo chave na gesto da Estratgia. De maneira particular, prope-se para a implementao das respostas especicamente no referido a proviso de servios assistenciais, uma abordagem familiar e comunitria, pois a evidncia, particularmente, em sade tem sido contundente no sentido de se alcanar um maior impacto. Gesto desde as instituies As instituies do Estado so responsveis por atender as populaes fragilizadas e devem garantir o bem-estar, segurana, proteo e restituio da dignidade. Hoje existem srias diculdades a respeito. Esta perspectiva deve ser operacionalizada com um critrio territorial com relao s necessidades caracterizadas que busque superar a fraca articulao institucional, interinstitucional e transetorial. Existe uma fragilidade importante na forma em que as instituies abordam os temas relacionados com a qualidade de vida, marcada pela ausncia de uma leitura integral nos territrios, que oriente o desenho das respostas. Como consequncia disso, a ao intersetorial desarticulada no desenho, operao, acompanhamento e ajuste das respostas.
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Assim, deve-se priorizar:
Fortalecer a estrutura de referentes territoriais65 a denio de planos estratgicos transetoriais, o apoio transdisiciplinar do modelo, a formao do recurso humano.
Gesto local No local se encontram excessivos espaos que desde diversas perspectivas trabalham os assuntos relacionados com a qualidade de vida; assim mesmo existem mltiplos comits, que no se comunicam, interagem nem articulam adequadamente. necessrio denir consensualmente os papis de cada instncia, considerando:
mapas de funcionamento nos territrios, anlise normativa, anlise de competncias, acumulado social. Rede local, como mecanismo de trabalho transetorial garantindo a participao de todos os atores sociais que esto presentes nos territrios.
Gesto distrital Deve-se avaliar a necessidade de contar com espaos distritais com presena deliberativa e decisria da sociedade civil e do setor privado como participantes ativos na formulao e desenvolvimento das polticas pblicas.
65 A territorializao aparece como pea central no desenvolvimento do modelo com a incorporao deste critrio em toda a estrutura de polticas, planos e programas em uma tarefa central para viabilizar o modelo.
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TEXTOS DE APOIO
Neste plano de uma convocatria ampliada, o Estado deve fortalecer seu papel como reitor dos assuntos de interesse pblico, como mecanismo para motivar e dar seguimento ao cumprimento das responsabilidades dos mltiplos atores e da sociedade em seu conjunto. Finalmente, no existem mecanismos de controle social com relao ao cumprimento da responsabilidade do Estado na resposta institucional e a promoo e fortalecimento da resposta social. Na base desta situao se encontra um cenrio de desconhecimento de direitos e servios e a ausncia de uma institucionalidade que apoie a existncia e desenvolvimento do controle social.
6. Informao como base na tomada de decises: observatrios territoriais pela Equidade em Qualidade de vida
A informao outro elemento central na gesto social. Neste sentido, destaca-se o acervo tcnico com que se conta com relao a este tema. Entretanto, deve-se atentar para a necessidade de explorar e incorporar metodologias e instrumentos coerentes com a Estratgia Promocional de Qualidade de Vida. Neste sentido, prope-se trabalhar em torno s proposies do monitoramento crtico e recuperar trabalhos sustentados no protagonismo dos sujeitos na identicao das necessidades, no desenho de respostas e em sua capacidade de transformao da realidade como contraproposta dos esquemas clssicos que se caracterizam por abordagens verticais dos grupos, a denio de uma perspectiva passiva sobre os sujeitos e, com frequncia, uma baixa cobertura dos mesmos como resultado de esquemas centralizados onde difcil ter acesso inclusive aos resultados por estes sistemas. A Estratgia Promocional de Qualidade de Vida prope o desenho de sistemas de acompanhamento e monitoramento permanente dos determinantes da Qualidade de Vida tanto como das consequncias destas na autonomia e o desenvolvimento dos sujeitos e coletivos.
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Um aspecto central a ser destacado no desenho dos sistemas de informao tem que estar relacionado com a inteno explcita de desenvolver o acompanhamento do comportamento dos problemas, (considerando os diversos mbitos: lar, escola, instituies, lugares de trabalho e comunidades) nos diversos territrios com uma perspectiva de reconhecimento das iniquidades em sua distribuio, assim como o acompanhamento e avaliao das aes acordadas para sua abordagem, que contribuam para a adequada tomada de decises. Coerente com as proposies feitas se recomenda incorporar as propostas de diversas experincias que reconhecem o papel dos grupos e comunidades: Monitoramento Crtico, Modelo de trabalho italiano, Vigilncia comunitria, observatrios sociais entre outros. 7. Redimensionamento de dispositivos clssicos do trabalho66 Os dispositivos so entendidos como instrumentos ou mecanismos para a implementao de todos e cada um dos processos apresentados. Estes historicamente contriburam para o trabalho com Polticas Pblicas setoriais. Entretanto, o chamado se dirige a incorpor-los no marco do desenvolvimento da Estratgia Promocional de Qualidade de Vida. Algumas reexes neste sentido so apresentadas a seguir. 7.1. Formao: Compreende trabalhos de formao e socializao de informao relacionada com os aspectos que incidem na situao problemtica. Pretende-se o incentivo de valores, atitudes e habilidades que fomentem o desenvolvimento da autonomia, sua preservao, recuperao e restituio. Ao falar de formao, privilegiam-se enfoques e escolas que reconhecem no sujeito um papel ativo. 7.2 Investigao: Compreende a realizao de estudos que permitam aprofundar a compreenso das causas e manifestaes concretas dos problemas, assim como o desenvolvimento de uma resposta
66 Molina N.J.; Moreno, L. D; Casallas A.L. Modulo III: Estrategia promocional de equidad en calidad de vida y salud. Escuela Popular Grupo Guillermo Fergusson. Versin 8va. 2006 PPAs MUNICIPAIS 2014-2017
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integral s mesmas sobre a base de garantir o desenvolvimento da autonomia, sua preservao, recuperao e restituio. Neste aspecto so incorporados os numerosos aportes desde a Investigao Ao Participao que conta com inumerveis experincias e as tcnicas dirigidas a reconhecer a voz dos sujeitos em seus contextos especcos. 7.3 Comunicao: dispositivo que pretende promover o trabalho articulado tanto no mbito institucional como social. Compreende atividades nos meios de comunicao massiva tanto como alternativos de impacto em diversos mbitos (lares, escolas, instituies, comunidade, lugares de trabalho). Projeta os compromissos, princpios e valores assim como as atividades, seu impacto, conquistas e diculdades observadas durante todo o processo. 7.4. Acesso a servios sociais de bem-estar (pblicos, privados e sociais): Programas integrais desenvolvidos pelo conjunto dos atores pblicos e privados para atender a populaes prioritrias tanto em relao com o exerccio, preveno e ateno e restituio de direitos. Um tema central a ser considerado nesta estratgia se refere Democratizao como um aspecto a considerar no desenho dos mesmos. 7.5. Assistncia para o ajuste institucional: Desenvolvimento de aes orientadas ao ajuste e dinamizao dos processos no mbito institucional, de tal maneira que se responda ao enfoque que orienta a Agenda na abordagem da problemtica, o desenho de programas e a ateno especca a grupos populacionais. Este dispositivo pretende fortalecer de maneira particular a resposta do Estado frente s problemticas abordadas dado o reconhecimento deste como garantidor de direitos. Como se pode observar, no desenvolvimento de todas as aes assim como no uso dos dispositivos propostos o componente de participao e organizao para a cidadania em sade fundamental e deve ser um orientador no momento de se selecionar mtodos e/ou experincias a serem implementadas.
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TEXTO 3 O PLANO BRASIL SEM MISRIA NO PROGRAMA DE APOIO ELABORAO DOS PPAS MUNICIPAIS 2014-2017
O Governo Federal no PPA 2012-2015 deniu como um dos MACRODESAFIOS a ser enfrentado no quadrinio do Plano: A Erradicao da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais. Para enfrentar esse desao o Governo Federal executa desde 2011 o Plano Brasil Sem Misria (BSM), que rene uma srie de aes voltadas erradicao da extrema pobreza no Brasil at 2014. As aes estruturantes do BSM que dialogam fortemente com a ao no nvel municipal so organizadas em trs eixos:
i) Garantia de Renda
a) Busca Ativa b) Bolsa Famlia c) Brasil Carinhoso d) Benefcio de Prestao Continuada

i) Acesso a Servios Pblicos
a) Unidades Bsicas de Sade a) Creches no Brasil Carinhoso a) Escola em Tempo Integral (Mais Educao) a) Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e outros centros (CREAS, Centro POP)
i) Incluso Produtiva
a) Pronatec a) Acessuas Trabalho a) Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER)

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TEXTOS DE APOIO
a) Fomento a Atividades Produtivas a) gua para Todos a) Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) a) Bolsa Verde
Essas aes foram apresentadas no Encontro de Prefeitos, realizado em Fevereiro de 2013 em Braslia com intuito de que os Prefeitos, uma vez conhecendo as iniciavas do Governo Federal de combate extrema pobreza, possam engajar a sua gesto em um esforo conjunto para o alcance da meta de erradicao da pobreza extrema no Brasil. A elaborao de um plano municipal de superao da extrema pobreza, que inclua aes do Municpio, do Governo Federal e do Governo Estadual, foi apontada como uma estratgia de arculao do conjunto de iniciavas em curso e a serem criadas pela nova gesto municipal, de modo a racionalizar e aperfeioar esforos naquela direo. O Plano Brasil Sem Misria tem como META tornar residual o percentual dos que vivem abaixo da linha de pobreza (p.80 Mensagem Presidencial PPA 2012-2015). Dos 25 PROGRAMAS TEMTICOS da rea Social no PPA 2012-2015, pelo menos oito contm metas especcas do BSM por recepcionarem aes estruturantes do plano: 1) Bolsa Famlia 2) Segurana Alimentar e Nutricional 3) Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) 4) Biodiversidade 5) Agricultura Familiar
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6) Educao Prossional e Tecnolgica 7) Resduos Slidos 8) Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria Sendo parte da dimenso estratgica do PPA 2012-2015 do Governo Federal, a erradicao da extrema pobreza pode compor tambm o nvel estratgico no planejamento municipal a ser considerado no PPA 2014-2017. A metodologia do PPA do Governo Federal, que h muitos anos ulizada como guia por estados e municpios para a elaborao dos seus PPAs, permite o desenho de um PROGRAMA TEMTICO especco com objevo de superao da extrema pobreza no municpio. As INICIATIVAS que concorrem para o alcance desse objevo podero incluir as aes estruturantes, apresentadas aos Prefeitos pelo Governo Federal, aes essas que contam com o apoio federal para a sua execuo. Aes apoiadas pelos estados tambm devem ser consideradas pelas gestes municipais no rol de iniciavas a serem includas na estruturao do programa no PPA municipal. Aes especcas do governo municipal complementam o conjunto necessrio para que o objevo possa ser alcanado at o m do mandato dos Prefeitos. Seguindo o modelo proposto pelo PPA do Governo Federal, a estruturao de um programa municipal para erradicao da extrema pobreza pode ser concebida conforme o exemplo a seguir ilustra, retratado no quadro abaixo:.
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TEXTOS DE APOIO
Ttulo: Programa de Superao da Extrema Pobreza Objetivo: Erradicar a extrema pobreza das famlias com crianas e jovens de 0 a 17 anos de idade no municpio at 2018 Descrio: Relao percentual entre o nmero de famlias com crianas de 0 a 17 anos de idade vivendo abaixo da linha de pobreza extrema e o nmero de famlias com crianas de 0 a 17 anos no municpio. Frmula de Clculo I1 = (FLP(t) / TF(t)) X 100 FLP(t): Nmero de famlias com crianas de 0 a 17 anos vivendo abaixo da linha de extrema pobreza no ano (t) TF(t): Nmero total de famlias com crianas de 0 a 17 anos no ano (t) no municpio. Unidade de medida: % Indicador de Resultado 2 Hiato de pobreza das famlias com crianas de 0 a 17 anos de idade Apurao: anual ndice Inical: [Obter do Censo 2010] ndice Esperado: < 5%
Indicador de Resultado1 Proporo de famlias em extrema pobreza com crianas de 0 a 17 anos de idade Apurao: anual
Descrio: Relao percentual entre a diferena da renda per capita mdia das famlias com crianas de 0 a 17 anos vivendo abaixo da linha de pobreza e a linha de pobreza. Frmula de Clculo I2 = (RF(t)-LP) / LP x 100 RF(t): Renda per capita mdia das famlias abaixo da linha de pobreza no ano (t) LP: Renda per capita que dene a linha de pobreza Unidade de medida: % ndice Inicial: [Obter do Censo 2010] ndice Esperado: > -10%
EIXO DE AO: GARANTIA DE RENDA Iniciativas 1) Cadastramento no Cadnico de todas as famlias que vivem com renda mensal de at 3 salrios mnimos no municpio 2) Busca Ativa de todas as famlias que vivem com renda mensal de at R$ 70 per capita (limite da extrema pobreza) para incluir no cadastro 3)Atualizao do cadastro de todas as famlias j no cadastro a cada dois anos Unidade Responsvel Indicador de Monitoramento Cobertura Cadastral ndice Inicial ndice Esperado
Cobertura Cadastral das Famlias Extremamente Pobres Percentual de cadastros atualizados em tempo igual ou menor que dois anos Percentual de famlias com acompanhamento das condicionalidades de sade
4) Acompanhar o cumprimento das condicionalidades do Bolsa Famlia na Sade
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5) Acompanhar o cumprimento das condicionalidades do Bolsa Famlia na Educao 6) Identicar crianas e jovens de at 18 anos de idade portadores de decincia e que vivam em famlias com renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo para incluso no Cadnico e no Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Percentual de famlias com acompanhamento das condicionalidades de educao Percentual de crianas e jovens pobres portadores de decincia benecirios do BPC
EIXO DE AO: GARANTIA DE RENDA Iniciativas 1) Garantir acesso escola de crianas e jovens benecirios do BPC (BPC na Escola) Unidade Responsvel Indicador de Monitoramento Percentual de crianas e jovens pobres portadores de decincia benecirios do BPC que esto matriculados na escola Percentual das crianas de 0 a 48 meses de idade benecirias do Bolsa Famlia que esto em creches. ndice Inicial ndice Esperado
2) Identicar e informar ao MEC (via o portal ww ww.simec.mec.go ov. br) as crianas de 0 a 48 meses benecirias do Bolsa Famlia que esto matriculadas em creches (Creches no Brasil Carinhoso) 3) Criar novas vagas em creches pblicas ou conveniadas para as crianas de 0 a 48 meses de idade benecirias do Bolsa Famlia. 4) Criar novas vagas de educao infantil (creche e pr-escola) e informar ao MEC (via o portal www. simec.mec.gov.br). 5) Identicar as escolas de baixo ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) na rede municipal e que tenham mais de 50% dos seus alunos benecirios do Bolsa Famlia para aderirem ao programa de escola em tempo integral do MEC (Mais Educao) 6) Instalao de Centro(s) de Referncia da Assistncia Social (CRAS) em nmero adequado para o atendimento da populao (conforme critrio da Secretaria Nacional de Assistncia Social)
Nmero de vagas em creche destinadas s crianas benecirias do Bolsa Famlia. Nmero de vagas em escolas pblicas ou conveniadas de Educao Infantil.
Nmero e percentual de escolas com maioria dos alunos do Bolsa Famlia que funcionam em horrio integral
Nmero de CRAS existentes no municpio
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TEXTOS DE APOIO
7) Instalao de Centro(s) de Referncia Especializado da Assistncia Social (CREAS) em nmero adequado para o atendimento da populao (conforme critrio da Secretaria Nacional de Assistncia Social)
Nmero de CREAS existentes no municpio
EIXO DE AO: INCLUSO PRODUTIVA Iniciativas 1) Abrir vagas com ofertantes do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec Brasil Sem Misria) para jovens a partir dos 16 anos de idade (com prioridade para os benecirios do Bolsa Famlia). 2) Apoiar agricultores familiares, quilombolas, indgenas, extrativistas e pescadores artesanais com renda per capita mdia mensal de at R$ 70, na melhoria de suas atividades produtivas por intermdio do programa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) 3) Apoiar as famlias participantes do programa ATER com recursos para nanciar projetos de estruturao produtiva por intermdio do programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais. 4) Adquirir alimentos dos agricultores familiares por intermdio do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) como estratgia para o combate insegurana alimentar e nutricional no municpio. Unidade Responsvel Indicador de Monitoramento ndice Inicial ndice Esperado
Nmero de vagas abertas no municpio
Nmero de famlias apoiadas.
Nmero de projetos familiares apoiados.
Proporo da produo agrcola familiar adquirida pelo Municpio.
Sabemos que nem todas as iniciativas apontadas eventualmente sero incorporadas ao PPA municipal. No entanto, apresentamos a lista de iniciativas apoiadas pelo Governo Federal nos trs eixos de
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ao do Brasil Sem Misria para que o Municpio possa identic-las e decidir sobre a sua incluso no PPA 2014-2018. Coordenao ENAP Mdulo Planejamento Coordenao Geral de Projetos de Capacitao: Adriano Caetano Santos Vaz e Jos Mendes de Oliveira Docente e conteudista: Jackson De Toni
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BIBLIOGRAFIA
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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Editorao e Diagramao: ROGRIO FERNANDES GUIMARES JUCILDO AUGUSTO DA SILVA LIMA

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

2013, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017

Roteiro para organizao do PPA

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

4. Etapas de elaborao do PPA municipal

Definir uma viso de futuro sobre a cidade e seu territrio

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Com qual objetivo

Explicar a realidade selecionando problemas de alto valor

Integrao com Planejamento Estadual e Federal

Desenhar os instrumentos e o papel da participao social no planejamento*

Os macro-desaos do PPA federal at 2015:

1. Projeto nacional de desenvolvimento 11. Integridade e soberania nacional

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

ESQUEMA DO PROCESSO DE PARTICIPAO

Se organiza num movimento social

Representa o conselho no Frum Interconselhos

Discute e monitora o PPA

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017

Denir os Programas e Projetos

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

3 ETAPA: definio do sistema de gesto e monitoramento do plano. a dimenso operacional do planejamento.

Pensar o sistema de gesto & planejamento

Ferramentas metodolgicas selecionadas

1. Equvocos comuns sobre a prtica do planejamento e a elaborao do PPA

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Seleo e explicao do problema, separando causas de efeitos

Identica atores sociais, interesses e relaes de poder

FERRAMENTA 1 - A Anlise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaas)

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017

Anlise Externa Anlise Interna

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

FERRAMENTA 2 - Identicando, selecionando e explicando problemas o momento explicativo

ANLISE E DESCRIO (descrio e formulao de problemas), limpeza e descarte

SELEO DE PROBLEMAS (compromisso de execuo)

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

A NATUREZA DOS PROBLEMAS COMPLEXOS

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017

Capacidade de Governo capacidade para

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Critrios para selecionar os problemas na elaborao do PPA municipal:

Profissionais Mal Remunerados

Baixa Qualificao Profissional

Alta Evaso Escolar no Ensino Fundamental em Escolas Pblicas

Dificuldade de Acesso Escola

Necessidade de Colocao Precoce no Mercado de Trabalho

Falta de Segurana nas Escolas

Insatisfao com o Sistema de Ensino

Alta Atratividade de Atividades Ilcitas

Falta de Cultura Educacional (pouca importncia dada escola)

Baixa Qualidade do Ensino

Falta de Punio ou Constrangimento dos Pais dos Alunos Ausentes

Modelo de Educao Ultrapassado