Numero Special Hors Série en Français De" La Revista Cepal", Juin 2010

COMMISSION CONOMIQUE POUR LAMRIQUE LATINE ET LES CARABES
Nations U nie s
CEPALC
REVISTA
2010
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Alicia Brcena Secrtaire Excutive

Antonio Prado
Secrtaire Excutif Adjoint
COMMISSION CONOMIQUE POUR LAMRIQUE LATINE ET LES CARABES Osvaldo Sunkel Prsident du Conseil Editorial Andr Hofman Directeur Miguel Torres Editeur Technique
Nations U nie s
CEPALC
La Revista CEPAL, dont la version en anglais est la CEPAL Review, a t fonde en 1976 et est publie trois fois par an par la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes des Nations Unies, qui a son sige Santiago du Chili. Cette publication est toutefois absolument indpendante du point de vue ditorial et elle est rgie par les procdures et les critres acadmiques habituels y compris la rvision pralable par des valuateurs externes indpendants des articles publis. La Revista a pour objet de contribuer lexamen des problmes de dveloppement socioconomique de la rgion, moyennant diverses approches analytiques et de politiques exposes dans des articles rdigs par des experts en conomie et autres sciences sociales appartenant, ou non, lOrganisation des Nations Unies. La Revista est distribue aux universits, instituts de recherche et autres organisations internationales, ainsi quaux souscripteurs privs. Les opinions exprimes dans les articles signs sont celles des auteurs et ne refltent pas ncessairement les positions de lorganisation. Les appellations ainsi que les reprsentations cartographiques utilises nimpliquent aucune prise de position, de la part du secrtariat, quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorits, ni en ce qui concerne le trac de leurs frontires ou limites. Le tarif dune souscription annuelle (trois numros) la Revista CEPAL en espagnol est de 30 dollars et de 50 dollars pour deux ans. Les tarifs dabonnement la Revista en anglais sont, respectivement, de 35 et 60 dollars. Le tarif unitaire dun exemplaire en espagnol ou en anglais est de 15 dollars, y compris les frais denvoi. Ces tarifs peuvent tres pays en euros. Le texte intgral de la Revista est galement accessible, gratuitement, sur le site Internet de la
CEPALC
(www.cepal.org).
La prsente dition en franais de cet ouvrage bnficie du soutien de la coopration franaise. Sa publication et diffusion sinscrivent dans le cadre des activits de lAccord de coopration entre la CEPALC et le Ministre des Affaires trangres et Europennes de France. La CEPALC et la coopration franaise tiennent remercier spcialement Mme Jolle Chassin pour son important travail de relecture des articles traduits.
La Revista, dans sa version en anglais CEPAL Review, est rpertorie dans le Social Sciences Citation Index (SSCI) publi par Thompson Reuters et dans le Journal of Economic Literature (JEL), publi par lAmerican Economic Association.
La demande de souscription doit tre envoye : Publicaciones de la CEPAL, Casilla 179-D, Santiago de Chile, au fax (562) 210-2069 o par courriel publications@eclac.cl. Le formulaire de souscription peut tre sollicit par courrier ordinaire ou lectronique ou tre tlcharg directement de la page web de la Revista: http://www.cepal.or/revista/noticias/paginas/5/20365/suscripcion.pdf.
Publication des Nations Unies ISBN 978-92-1-221056-8 LC/G. 2445-P N de vente: F.10.II.G.29 Copyright Nations Unies, juin 2010. Tous droits rservs Imprim Santiago du Chili Les demandes de reproduction totale ou partielle de cet ouvrage doivent tre adresses au Secrtaire du Comit de publications. Les tats membres et les organismes gouvernementaux peuvent reproduire cet ouvrage sans autorisation pralable mais ils sont pris de mentionner la source et den informer les Nations Unies. Dans tous les cas, lOrganisation des Nations Unies reste titulaire des droits dauteur, et, ainsi, toute reproduction devra comporter le symbole Nations Unies 2010, ou autre anne, le cas chant.
R E V I S TA C E PA L N U M R O H O R S - S R I E
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Avant-propos Alicia Brcena
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Prsentation: Ltat est mort, vive ltat Olivier Compagnon Revista CEPAL: cent numros, mille regards sur le dveloppement de lAmrique latine et des Carabes Andr Hofman et Miguel Torres Politiques de diversification conomique Dani Rodrik Les paradigmes conomiques et le rle de ltat en Amrique latine Enrique V. Iglesias La CEPALC dans son contexte historique Tulio Halperin Les lacunes de ltat-providence et les rformes des systmes de retraite en Amrique latine Andras Uthoff La protection sociale dans les Carabes anglophones Oliver Paddison La macroconomie de lessor conomique latino-amricain Jos Antonio Ocampo La crise financire internationale: nature et enjeux de politique conomique Jos Luis Machinea La mondialisation et les nouveaux scnarios du commerce international Osvaldo Rosales V. Les jeunes et les sentiments dappartenance en Amrique latine: causes et risques de la fragmentation sociale Gonzalo A. Sarav Dveloppement conomique local et comptitivit territoriale en Amrique latine Ivan Silva Lira Un tournant historique. Changement politique et situation socio-institutionnelle en Amrique latine Fernando Caldern
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Notes explicatives Les signes suivants ont t utiliss dans les tableaux: ... Trois points indiquent labsence de donnes ou leur manque de disponibilit sparment. - Le trait indique une quantit nulle ou ngligeable. Un espace dans un tableau indique que le concept en question nest pas applicable. - Un signe moins indique, sauf indication contraire, un dficit ou une diminution. , La virgule est utilise pour sparer les dcimales. / La barre oblique indique une anne agricole ou fiscale, par exemple, 2006/2007 - Le trait dunion entre deux chiffres correspond des annes, par exemple, 2006-2007, indique quil sagit de lensemble de la priode envisage, y compris les deux annes mentionnes. Sauf indication contraire, le mot tonnes concerne les tonnes mtriques et le mot dollars renvoie aux dollars des tatsUnis. Les taux annuels de croissance ou de variation correspondent aux taux annuels composs. Les chiffres tant parfois arrondis, les donnes partielles et les pourcentages prsents dans les tableaux ne correspondent pas toujours la somme du total correspondant.
Avant-propos
Le 100me numro de la Revista CEPAL a t publi en avril de cette anne. Depuis 1976, lanne de sa cration par Ral Prebisch, ses pages ont accueilli, sans interruption, avec une indpendance ditoriale sans restriction et selon des critres universitaires rigoureux, prs dun millier darticles concernant la problmatique du dveloppement conomique, social, politique et environnemental des pays dAmrique latine et des Carabes. Tout au long de ces cent numros, la Revue a t le vecteur de dbats portant sur les stratgies de dveloppement et de nombreuses analyses de la ralit conomique et sociale de lAmrique latine et des Carabes, largement diffuse dans la rgion et en dehors. La Revista CEPAL est publie en espagnol et en anglais depuis le premier numro. La version anglaise est indexe dans le Social Sciences Citation Index (SSCI) publi par Thomson Reuters et le Journal of Economic Literature (JEL) publi par lAmerican Economic Association. Notre publication est ainsi devenue une des principales revues universitaires pour des centaines de chercheurs et intellectuels de diverses disciplines des sciences sociales en Amrique latine, dans les Carabes et dans dautres rgions. La Revista CEPAL est disponible dans les deux langues sur la page web de lorganisation et 340000 lecteurs lont consulte en 2009. En 2005, conscients que les articles publis jusqualors navaient pas connu une grande diffusion dans le milieu universitaire et intellectuel francophone, il a t dcid de prparer une compilation Revista de la CEPAL, Spcial en Franais. Slection darticles publis 1995-2004, avec lappui technique du Ministre franais des affaires trangres et de lInstitut des Hautes tudes de lAmrique Latine (IHEAL). Cette dition spciale de la Revue avait pour double objectif de prsenter aux pays francophones et aux institutions franaises de coopration les articles les plus marquants durant la priode mentionne, concernant les problmatiques du dveloppement dans les conomies latino-amricaines et caribennes. Cinq ans plus tard, la Revista CEPAL prsente ce nouveau numro spcial en franais qui consiste en une compilation des 12 articles les plus remarquables et significatifs publis entre 2005 et 2009. Parmi les articles choisis, il convient de citer en particulier les exposs des confrences donnes par Dani Rodrik (2005), Enrique Iglesias (2006) et Tulio Halperin (2007) dans le cadre de la traditionnelle Chaire Prebisch que la CEPALC organise chaque anne. Cette compilation reprend trois articles importants rdigs entre 2005 et 2008 par Jos Antonio Ocampo, Ivn Silva Lira et Andras Uthoff. Dans le cadre de la nouvelle tape entame par la Revista de la CEPAL partir de 2009, trois autres articles sont repris galement, crits par Jos Luis Machinea, Osvaldo Rosales et Gonzalo Sarav et publis lorigine dans les numros 97 et 98 de la Revue. Ces articles se distinguent par leur large diffusion et leur profond cho, constituant une triade trs significative parmi les publications de ces dernires annes. Des articles de Fernando Caldern et Oliver Paddison, ainsi quun essai rsumant lvolution de la revue dans une perspective historique, rdig par Andr Hofman et Miguel Torres, respectivement directeur et diteur technique de la publication, compltent la compilation. Comme ldition spciale de 2005, le prsent numro est le fruit de la collaboration technique et intellectuelle du Gouvernement franais et de lIHEAL. Plus prcisment, cet organisme a enrichi la slection de la prsentation intitule Ltat est mort, vive ltat dOlivier Compagnon, historien et professeur de lIHEAL. Avec ce nouveau numro spcial de la Revista CEPAL en franais, cette publication et la Secrtaire excutive de la Commission conomique rgionale des Nations Unies confirment leur volont de resserrer encore les liens de coopration et de diffusion de la rflexion sur le dveloppement, avec les pays de langue franaise et le gouvernement de la France, pays qui, depuis la constitution de la CEPALC, est un troit collaborateur et apporte un soutien robuste la ralisation de sa mission: la promotion du dveloppement latino-amricain et cariben. Alicia Brcena Secrtaire excutive de la CEPALC
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Prsentation
Ltat est mort, vive ltat

Olivier Compagnon
La publication en franais de ce volume darticles rdigs sous lgide de la CEPALC tombe point nomm en cette anne 2010, lheure o lEurope peine sortir de la crise inaugure en 2008 et o lon sinterroge chaque jour un peu plus sur la place qui revient ltat dans la vie conomique et sociale. En ce moment charnire qui voit la doxa no-librale remise en question et certains de ses tenants contests par la voie des urnes il nest pas inutile de tourner les yeux vers les socits latino-amricaines qui, parce quelles en furent les premiers terrains dapplication et bnficient en quelque sorte dune antriorit dans les volutions qui affectent dsormais le monde entier, constituent un observatoire privilgi. Le Chili de Pinochet fut le lieu dexprimentation des thories montaristes labores la School of Economics de lUniversit de Chicago aprs le renversement dAllende, lUnit Populaire marquant le chant du cygne de linterventionnisme tatique et du modle keynsien qui staient dvelopps en Amrique latine depuis les annes 1930. Le processus dimportation du no-libralisme commence ds le milieu des annes 1950 par des accords de partenariat entre lUniversit de Chicago et lUniversit Catholique de Santiago (UC), qui permettent de jeunes tudiants chiliens dacqurir une formation quils restituent
Olivier Compagnon est matre de confrences en histoire lInstitut des Hautes tudes de lAmrique latine (Universit Sorbonne Nouvelle-Paris 3), rdacteur en chef des Cahiers des Amriques latines, membre du CREDAL-UMR 7227 et de lInstitut Universitaire de France. Lauteur reprend dessein certains lments de lintroduction quil avait donne au prcdent volume co-dit par lIHEAL et la CEPALC: Les trois temps de la mondialisation en Amrique latine, in Jos Antonio Ocampo et Juan Martn (d.), Mondialisation et dveloppement. Un regard de lAmrique latine et des Carabes, Santiago du Chili, CEPALC / Publications des Nations Unies / IHEAL, 2005, p.221-228.
ensuite lUC en tant que professeurs1. galement relay au dbut des annes 1970 par les catholiques conservateurs du mouvement gremialista ou par le quotidien El Mercurio, le dogme du march qui fait figure de nouveau paradigme de la libert dans le contexte rgional des rgimes de scurit nationale simpose rapidement par toute une srie de mesures qui permettent de mettre en uvre, grandeur nature, les postulats qui guideront moins dune dcennie plus tard le gouvernement de Margaret Thatcher en Grande-Bretagne puis ladministration amricaine sous Ronald Reagan. Contrle de linflation afin de stabiliser les variations montaires, baisse des dpenses publiques pour contrler le dficit budgtaire, privatisations et rduction considrable des attributions de ltat: tels sont les grands principes directeurs de la politique conomique partir du milieu des annes 1970. Rapidement, lconomie chilienne voit ses exportations augmenter de manire considrable, attire les investisseurs trangers et retrouve des taux de croissance tonnants dans le contexte de la crise conomique mondiale des annes 1970 (9,9% en 1977, 8,3% en 1979) (Banque centrale du Chili, 1989). Certes, le Chili traverse en 1982 une grave crise qui contraint ltat un rinvestissement passager et relgue les Chicago Boys au second plan, mais la parenthse semble close trois ans plus tard lorsque reprend un processus acclr de privatisations, notamment dans le domaine des tlcommunications et de llectricit. Dbarrass des ultimes scories de lUnit Populaire, le Chili semble entrer dans une nouvelle re de modernisation et dintgration aux marchs mondiaux.
Voir notamment Valds (1995), Olave Castillo (1997) et Pollack (1999).
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rige en modle de dveloppement et de lutte contre la crise par le Fonds Montaire International, la rvolution conomique chilienne essaime dans toute lAmrique latine durant les deux dcennies qui suivent et franchit le cap de linstitutionnalisation avec le consensus de Washington. Toutefois, elle porte en elle des consquences sociales que ne masquent pas compltement la bonne sant des indices macroconomiques. La pauprisation de larges couches de la population, lrosion des classes moyennes et la rpartition de plus en plus ingalitaire des revenus par habitant en sont les aspects les plus visibles. Le dsengagement de ltat se fait surtout sentir dans certains secteurs comme la protection sociale ou le systme des retraites, qui apparaissent compltement sinistrs ds les annes 1990. Le domaine de lducation est galement particulirement touch: la diminution des dpenses publiques, la dcentralisation des administrations et des financements et la flexibilit des programmes scolaires conduisent la mise en place dun systme ducatif deux vitesses, dans lequel lcole publique devient celle des pauvres et lcole prive celle des classes moyennes et hautes de la socit (Mariano Longo, 2001). Autant dlments qui contribuent une lente dcomposition du corps social qui vaut partout ou presque en Amrique latine. la fin des annes 2000, le laboratoire chilien offre ainsi ltrange paradoxe dune croissance relle et durable, rcemment soutenue par la flambe du prix des matires premires et par des conditions de financement exceptionnelles, qui confirme aux yeux de certains les vertus long terme de la purge nolibrale; mais aussi dun indice de Gini mesurant le degr dingalit dans la rpartition des richesses de 52 qui figure parmi les plus levs du monde2. Et si lon peut se satisfaire de lindniable consolidation dmocratique vingt ans aprs la chute de Pinochet, il reste savoir si linstitutionnalisation de ces ingalits ne constitue pas elle-mme une menace pour la stabilit dmocratique. Cest en tout cas ce spectre-l que firent planer les pillages de supermarchs Concepcin, aprs le tremblement de terre de fvrier 2010, et le difficile rtablissement de lordre. Terrain privilgi pour observer trs concrtement les modalits et les enjeux de ces luttes de la mondialisation qui contribuent redfinir les discours et les pratiques dtat, conformment la nouvelle
2 titre de comparaison, lindice de Gini du pays considr comme
orthodoxie no-librale, lAmrique latine est aussi un laboratoire de la contestation du modle nolibral et le terreau de nouvelles formes daction et de mobilisation politique ds le tournant des annes 1980 et 1990 (Delazay et Garth, 2002, p. 19-20). En fvrier 1989, des meutes clatent au Venezuela en raction au virage conomique amorc par le prsident social-dmocrate Carlos Andrs Prez: frocement rprim, le Caracazo chappe dans un premier temps aux analyses politiques, qui ne trouvent lorigine de ce soulvement populaire ni parti politique ni syndicat ni quelque autre acteur collectif bien identifi. Ce nest que plus tard, laune de rvoltes similaires en quateur dans les annes 1990 ou en Argentine la fin de lanne 2001, que lon admit quil sagissait de nouvelles formes de protestation propres aux socits ultra-libralises, au moins autant lies lexclusion sociale croissante qu la crise de lgitimit des partis politiques traditionnels acquis lorthodoxie librale3. Plus au nord, ce nest pas un hasard si le soulvement zapatiste du Chiapas a lieu le 1er janvier 1994, date dentre en vigueur de lALENA qui cristallise alors le discours anti-libral en Amrique latine; lusage massif des nouvelles technologies de linformation permit de faire du sous-commandant Marcos une icne de laltermondialisme en lespace de quelques mois et de doter la rvolte chiapanque dune fonction dexemplarit relle ou fantasme aux yeux de nombreux leaders de mouvements sociaux. En dcembre 1998, llection de Hugo Chvez Frias la prsidence de la Rpublique du Venezuela marque le dbut de ce que lon nomme le virage gauche, minemment htrogne dans ses discours, dans ses pratiques et en termes de rsultats obtenus, mais coup sr rvlateur dune volont de rupture avec le consensus de Washington. Et cest finalement Porto Alegre, capitale de ltat brsilien du Rio Grande do Sul et terre dlection de la dmocratie participative dans les annes 1990, que se tient en janvier 2001 le premier Forum social mondial runissant les principales figures de lantilibralisme dans le monde. Tout au long des annes 1990, lAmrique latine aussi sest impose comme lun des espaces nodaux de la gographie de la colre (Appadurai, 2007). De fait, les articles runis dans ce volume attestent tout autant les ravages advenus du fait de la mutation no-librale que de la possible restauration dun tat rgulateur en matire conomique et sociale. Dans
ayant le plus faible dveloppement humain, savoir le Niger, est de 43,9. Voir PNUD (2009, p. 214-216).
Voir Lpez Maya (1989, p. 117-137).
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une tonnante symphonie, Fernando Caldern voque ainsi une demande de plus grande intervention de ltat manant de lopinion face aux problmes de pauvret et dingale rpartition des richesses, tandis que Enrique Iglesias observe une demande sociale pour un nouveau type dtat. Il ne sagit donc plus seulement de penser ltat comme le simple garant du bon fonctionnement du march, ainsi que le prconisait la Banque mondiale dans les deuxime moiti des annes 1990, mais den redfinir en profondeur le champ de prrogatives en prenant en compte les demandes actuelles de divers secteurs sociaux comme les enseignements du pass4. Non pas, certes, un tat bureaucratis, centralisateur et collectiviste que les utopies rvolutionnaires des annes 1960 avaient mis au got du jour laune des modles communistes sovitique et chinois. Mais, au contraire, un tat sur lequel un contrle citoyen serait susceptible dtre exerc dfaut dune relle dmocratie participative dont on palpe actuellement toutes les difficults prendre forme dans un cadre autre que local5.
Un tat qui ne remettrait pas en cause le modle de dveloppement capitaliste et lintgration des conomies latino-amricaines aux marchs mondiaux, mais qui saurait en temprer les effets sociaux en redistribuant les royalties de la croissance. Autrement dit un tat social dfaut dtre providentiel susceptible de remettre au got du jour quelquesunes de ses fonctions historiques comme celle de garantir une intgration et une formation minimale des individus par lcole publique6 ou de prendre en charge lge de la vieillesse en dveloppant des systmes de retraite actuellement trs insuffisants7. Il reste dterminer le cadre territorial dans lequel ce nouvel tat pourrait voir le jour: tant donn le faible dveloppement dinstitutions politiques dans le cadre des intgrations rgionales constat valant tout autant pour les diffrents ensembles latinoamricains que pour lUnion europenne, celui de la Nation apparat aujourdhui encore comme le plus pertinent.
4 De ce point, les travaux de Pierre Rosanvallon sur la construction
connexes des tats et de socits dmocratiques dans une perspective historique mriteraient dtre relus laune des constats effectus dans le prsent volume: voir notamment Rosanvallon (1981, 1990 et 1995). 5 Sur ce point, voir le bilan contrast dress des dix premires annes de gouvernement Chvez par Mathieu Commet (2009, p. 105-128), ainsi que Bacqu, Rey et Sintomer (2005).
les sentiments dappartenance en Amrique latine: causes et risques de la fragmentation sociale (publi originalement en espagnol dans la Revue de la CEPALC, No. 98 (LC/G.2404-P), 2004), ainsi que Brochier (2009). 7 Voir larticle, dans ce volume, de Andras Uthoff, Les lacunes de ltat-providence et les rformes des systmes de retraite en Amrique latine (publi originalement en espagnol dans la Revue de la CEPALC, No. 89 (LC/G.2312-P), 2006).
6 Voir larticle, dans ce volume, de Gonzalo Sarav,Les jeunes et
Bibliographie Appadurai, Arjun (2007), Gographie de la colre. La violence lge de la mondialisation, Paris, Payot. Bacqu, Marie-Hlne, Henri Rey et Yves Sintomer (dirs.) (2005), Gestion de proximit et dmocratie participative. Une perspective comparative, Paris, La Dcouverte. Banque centrale du Chili (1989), Indicadores econmicos y sociales de Chile, 1960-1988, Santiago du Chili. Banque mondiale (1997), World Bank Development Report 1997. The State in a Changing World, New York, Oxford University Press. Commet, Mathieu (2009), Une rvolution dans la Rvolution? Mobilisations collectives et dmocratie participative dans les barrios de Caracas, Le Venezuela au-del du mythe. Chvez, la dmocratie, le changement social, O. Compagnon, S. Revet et J. Rebotier (dirs.), Paris, ditions de lAtelier. Delazay, Yves et Bryant G. Garth (2002), La mondialisation des guerres de palais. La restructuration du pouvoir dEtat en Amrique latine, entre notables du droit et Chicago Boys, Paris, Editions du Seuil. Lpez Maya, Margarita (2003), The Venezuelan Caracazo of 1989: popular protest and institutional weakness, Journal of Latin American Studies, No. 35, Cambridge University Press. Mariano Longo, Teresa (2001), Philosophies et politiques nolibrales de lducation dans le Chili de Pinochet, 19731983. Lcole du march contre lcole de lgalit , Paris, LHarmattan. Olave Castillo, Patricia (1997), El proyecto neoliberal en Chile y la construccin de une nueva economa, Mxico, D.F., Universit Nationale Autonome de Mexico (UNAM). PNUD (Programme des Nations Unies pour le Dveloppement) (2009), Rapport mondial sur le dveloppement humain 2009, New York, Programme des Nations Unies pour le dveloppement. Pollack, Marcelo (1999), The New Right in Chile, 1973-1997, New York, St Martin Press. Rosanvallon, Pierre (1995), La nouvelle question sociale. Repenser ltat-providence, Paris, Seuil. (1990), Ltat en France de 1789 nos jours, Paris, Seuil. (1981), La crise de ltat-providence, Paris, Seuil. Valds, Juan Gabriel (1995), Pinochetss Economists: the Chicago School in Chile, New York, Cambridge University Press.
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Revista CEPAL: cent numros, mille regards sur le dveloppement

de lAmrique latine et des Carabes
Andr Hofman et Miguel Torres
onde en 1976 sous la direction de Ral Prebisch, et aprs 34
ans de travail ininterrompu, la Revista CEPAL clbre la publication de son 100me numro. Cent numros qui forment une collection de presque mille articles consacrs au dveloppement de lAmrique latine et des Carabes. Nous analyserons dans cet article le rle jou par cette publication en tant que moyen de diffusion de la pense cpalienne et dautres courants dides sur le dveloppement. Pour ce faire, nous voquerons une grande partie des articles publis dans ces cent numros, en particulier ceux se rapportant aux proccupations permanentes de la CEPALC (croissance et
Andr Hofman Directeur, Revista
CEPAL
progrs technique, pauvret et ingalits sociales, dveloppement durable, dmocratie et citoyennet) en les regroupant selon lquipe de direction de la revue sous laquelle ils ont t publis: Prebisch-Gurrieri, Pinto-Lahera et Altimir-Bajraj.
andre.hofman@cepal.org
Miguel Torres diteur technique, Revista

CEPAL
miguel.torres@cepal.org
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I
Introduction
Au cours de ses soixante ans dexistence, la CEPALC a diffus sa pense et celle de ses intellectuels les plus distingus par le biais de publications priodiques ou ponctuelles. Au nombre des premires, se trouve Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe, la publication annuelle la plus ancienne de la CEPALC, ne pratiquement avec elle, totalisant donc dj soixante numros1.Comment ne pas mentionner, par exemple, le numro de 1948 qui prsentait un panorama gnral de lconomie rgionale dans une perspective de long terme; ou celui de 1949, o sous la houlette de Prebisch, taient exposes ses vues et celles de la CEPALC sur les progrs techniques, la relation des prix de lchange et, en gnral, sur les facteurs responsables de la lenteur du dveloppement dans la rgion2. Sans rien retirer du mrite et de lintrt de Estudio econmico, mais compte tenu de sa tendance se spcialiser dans la macroconomie de conjoncture et de long terme3, dautres publications priodiques de la CEPALC virent le jour, charges de rendre compte des situations et des perspectives dautres aspects tout aussi importants du dveloppement conomique et social de la rgion; parmi elles: Panorama social de Amrica Latina, Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe et Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe. Cependant, au-del de cette gamme varie de publications institutionnelles sur les diffrents aspects du comportement de la rgion, en majorit conjoncturelles, au cours des trente-deux dernires annes, la Commission a diffus une vaste production dides et de messages de caractre plus rflexif mettant laccent sur les aspects structurels du dveloppement, matire des articles de fond formant la Revista de la CEPAL. Tantt produits au sein mme de linstitution, tantt contributions dauteurs indpendants ou dautres organismes appartenant ou non la rgion, les articles de la revue ont abord, grce une jalouse indpendance ditoriale, un vaste ventail de sujets, de ralits rgionales, dapproches thoriques et mthodologiques, aussi riche que la diversit latinoamricaine et caribenne elle-mme. la lumire de cette norme richesse intellectuelle accumule par notre revue, cet article se propose de revisiter les grands moments qui ont jalonn son existence, en sarrtant sur les contributions les plus notables ayant marqu de leur sceau la pense de la CEPALC. Pour ce faire, les parties II, III et IV seront consacres lexamen minutieux, certes non exhaustif, des articles les plus reprsentatifs de cette pense, sans ngliger les rfrences dautres auteurs indpendants ou dautres institutions qui tudient les problmes du dveloppement et dont les positions ne sont pas ncessairement alignes et qui ne concident pas toujours forcment avec celles dfendues par la CEPALC. Les trois parties mentionnes couvrent trois tapes bien diffrencies de lhistoire de la Revista de la CEPAL, selon la composition du tandem qui en a assur successivement la direction depuis sa cration. La partie II examinera les articles les plus importants publis sous la direction de Ral Prebisch et de son diteur Adolfo Gurrieri; la partie III ceux datant de lpoque o Anbal Pinto Santa Cruz en assurait la direction et Eugenio Lahera, ldition technique; la partie IV mettra laccent sur des contributions plus rcentes publies sous la direction et sous-direction de scar Altimir et de Reynaldo Bajraj, respectivement.
Cet article a t labor sur la base dun article antrieur des mmes auteurs, publi dans le numro 96 de la Revista de la CEPAL (voir Hofman et Torres, 2008). 1 Pour une approche plus dtaille de lhistoire de cette publication voir CEPALC (2008, chap. V). 2 Voir CEPALC (1949) et CEPALC (1951), respectivement. 3 Les rapports sur la conjoncture que prsente la moiti de lanne Estudio econmico sont complts en dcembre de chaque anne par les analyses conjoncturelles contenues dans la publication en forme de bilan: Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe.
revista CEPAL: cent numros, mille regards sur le dveloppement de lAmrique latine et des Carabes Andr Hofman et Miguel Torres
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II
Lpoque Prebisch-Gurrieri (1976-1986)
La Revista de la CEPAL fut lance en 1976. Avec une priodicit initiale de deux numros par an, le premier numro sortit au premier semestre de cette mme anne4. Cette publication venait remplacer le Boletn Econmico de Amrica Latina, qui parut de 1956 jusqu la premire moiti des annes 19705. Comme le rsume Bielschowsky (1998), la CEPALC des annes 1970 se consacrait au thme des styles de dveloppement, dans un contexte international caractris par la dpendance, lendettement excessif, donc dangereux, et la faiblesse de la capacit exportatrice de la rgion. Ces annes-l, les analyses se centrent sur les stratgies de croissance, leurs rapports avec la structure productive, les schmas distributifs et les structures de pouvoir. Elles font galement grand cas de la ncessit pour les conomies rgionales davancer vers un modle dindustrialisation qui concilie le march intrieur et leffort exportateur. Au plan politique, les messages lancs sont rendre viable la voie conduisant plus dhomognit sociale et renforcer les exportations industrielles (Bielschowsky, 1998, p. 23). Cette dcennie est tmoin de lapprofondissement des ides cpaliennes du milieu des annes 1960, qui prnaient lincorporation accrue de la dimension sociale du dveloppement et sa corrlation plus troite avec les aspects conomiques, et pour lesquelles les problmes de la pauvret et de la rpartition de la richesse revtaient une importance chaque jour plus prpondrante. De cette poque datent galement les premires prises de position de la CEPALC sur le thme du dveloppement et de lenvironnement. Cest donc dans le contexte de ces ides matresses quest fonde la Revista de la CEPAL. Son premier directeur en fut Ral Prebisch, admirablement second par le sociologue Adolfo Gurrieri au poste de secrtaire technique. Dans un article qui a fait date, Cinco etapas de mi pensamiento sobre el desarrollo [Cinq tapes de ma pense sur le dveloppement], Prebisch (1983) disait de la cinquime de ces tapes quelle avait commenc dans les faits quand, aprs de nombreuses annes de service international fructifre, je pus me librer des plus hautes responsabilits et que la CEPALC me chargea de diriger sa revue, o je rsumai mes ides dans une srie darticles qui me servirent de base pour crire Capitalismo perifrico. Crisis y transformacin [Capitalisme priphrique. Crises et transformation]. Ceci fut la cinquime tape, probablement la dernire, de mes rflexions sur les problmes du dveloppement conomique6. Ral Prebisch fut directeur de la revue de 1976 jusqu sa mort, survenue en avril 1986. Pendant ces dix annes, la revue ne publia pas uniquement les dernires ides de Prebisch sur la nature du capitalisme priphrique ou ses nombreux articles sur la question des styles de dveloppement qui dominait le dbat cpalien de la seconde moiti des annes 1970. ce sujet, il est utile de rappeler que dans la premire moiti des annes 1980, la rgion eut faire face aux effets de la crise de la dette qui dclencha la dcennie perdue de lAmrique latine. Les priorits de la CEPALC se rorientrent alors sur le conjoncturel, savoir lajustement et ses shocks, la reprise de la croissance et le cot social de la stabilisation macroconomique, qui devinrent, pour la Commission, les cibles principales danalyse et de politique. La Revista de la CEPAL ne pouvait rester en marge de ces dbats. Elle publia une grande quantit darticles sur le thme de la crise financire des annes 1980, certains avant mme que la crise nclate, dans une tentative de mise en garde. Dans un de ceux-l, Devlin (1979) signalait les points de convergence et de divergence existant entre les objectifs de la banque commerciale et ceux des pays en dveloppement. Face une situation rgionale dendettement des taux relativement bas,
6 En effet, Ral Prebisch contribua avec une srie darticles publis
partir de 1979, la Revista de la CEPAL se transforme en une publication quadrimestrielle et jusqu nos jours, la revue parat rgulirement en avril, aot, et dcembre de chaque anne. 5 Le Boletn Econmico de Amrica Latina (Bulletin conomique de lAmrique latine) tait une publication semestrielle. Elle offrait un rsum de la conjoncture latino-amricaine, venant complter et mettre jour les donnes recueillies pour les tudes conomiques annuelles de la Commission. Ce Bulletin publiait en outre des articles spciaux sur des sujets divers dconomie rgionale, de caractre plus structurel, ainsi que des notes informatives et mthodologiques (voir CEPALC, 1974, page juridique).
dans la Revista de la CEPAL diffuser ses ides sur le concept de capitalisme priphrique (voir Prebisch 1976, 1978, 1979 et 1980). Ces articles constitueront la base de son dernier ouvrage Capitalismo perifrico. Crisis y transformacin (Prebisch, 1981).
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Devlin introduit une note de scepticisme quant aux intentions des institutions de prt et des pays cranciers, et met en avant les risques dinsolvabilit que pourrait signifier pour la rgion une collusion entre eux, visant relever les taux dintrts. Aprs cet article, et lclatement de la crise quil prophtisait, les analyses du prsent et les approches prospectives ne cessrent de se partager les colonnes de la revue, dont les articles dIglesias (1983) et de Massad (1983) sont, dans cet esprit, parmi les meilleurs exemples. Dans le premier, celui qui tait alors secrtaire excutif de la CEPALC concluait qu en 1982, lAmrique latine avait essuy la crise conomique la plus profonde de toute la priode de lAprs-guerre, et probablement, la plus grave depuis les annes noires de la Grande dpression . Moyennant lanalyse des variables conomiques cls (croissance, chmage, inflation et dsquilibres du secteur extrieur), il ajoutait que les vnements survenus alors dans les conomies dAmrique latine [] savrent particulirement utiles pour apprhender la nature et les causes de la crise conomique qui frappe aujourdhui la rgion, ce qui constitue son tour une connaissance indispensable pour proposer les mesures permettant dy faire face avec succs. Larticle de Massad (1983) dans la mme ligne que celui de Devlin (1979), examine le cot rel du service de la dette extrieur, et aprs avoir dmontr lexistence dune diffrence entre les cots cranciers et dbiteurs, propose une mthode alternative pour mesurer le cot rel du service de la dette, esquissant en outre les grands traits dune analyse des facteurs qui le dterminent. Au-del des nombreux articles publis sur la crise de la dette, la revue maintint dans cette premire tape comme elle continuerait de le faire dans les deux suivantes un cap ditorial soucieux de la diffusion des ides centrales alimentant les dbats sur le dveloppement long terme, beaucoup refltant celles de la CEPALC. En ce qui concerne prcisment la diffusion de la pense cpalienne par lentremise de la revue, rappelons quau cours de cette premire tape, en 1978, la CEPALC atteignit ses trente ans dexistence. En prparation de cet anniversaire, la revue publia un an auparavant un article qui retraait lvolution des ides de la CEPALC et leurs liens avec dautres courants de pense: il sagit du texte de Cardoso (1977) intitul La originalidad de la copia: la CEPAL y la idea del desarrollo [loriginalit de la copie: la CEPALC et lide de dveloppement], aujourdhui considr comme un classique
Fernando Henrique Cardoso y examinait dabord les ides fondatrices de Prebisch et de la CEPALC sur le dveloppement et le pourquoi elles firent tant de bruit (Cardoso, 1977, p. 12). Il rappelait les aspects primordiaux de la notion prebischienne du systme centre-priphrie pour ensuite les relier dautres positions doctrinaires et du monde universitaire qui eurent galement des chos importants dans la rgion. Larticle contient aussi lanalyse de la manire dont ces ides modelrent les politiques de dveloppement et sadaptrent des situations nouvelles. En outre, le texte met en regard la pense cpalienne avec de nouveaux courants apparus dans les annes 1960 et 1970 se rapportant un style de dveloppement nfaste, la dpendance structurelle et lautre dveloppement (Cardoso, 1977, p.7). La conclusion de Cardoso est quau-del des transformations subies par la pense de la CEPALC prenant en compte les changements mondiaux et les nouveaux apports thoriques cette dernire eut la capacit de prserver et de dmontrer la validit des prmisses essentielles de sa thse, savoir limportance des facteurs structurels dans le dveloppement et celle daugmenter la productivit pour lever le taux de croissance long terme grce au progrs technique et partant, la possibilit de crer et de multiplier les conditions damlioration du bien-tre dans la priphrie latino-amricaine. Sur ces thmes spcifiques du dveloppement long terme, la revue se transforma en un vritable vivier dides en accueillant les contributions des intellectuels et des conomistes les plus notables de la rgion, contributions qui stofferont souvent au point de devenir des ouvrages importants et des ides forces occupant une place de choix dans les dbats dides et politiques. Selon Torres Olivos (2006), ce sont les annes o, par exemple, Fernando Fajnzylber se consacre lanalyse des expriences de croissance long terme et des stratgies dindustrialisation des conomies extrargionales, et tente dtablir un parallle avec les processus latino-amricains. Ce fut prcisment dans les pages de la Revista de la CEPAL N 15, quil confia ses rflexions sur le phnomne de lindustrialisation exportatrice de lAsie du Sud-Est (Fajnzylber, 1981). Cet article, avec dautres qui analysaient la situation des conomies capitalistes avances, furent la matire essentielle de deux des concepts les plus importants dvelopps par lauteur: lindustrialisation tronque et la case vide (Fajnzylber, 1983 et 1990). Cest cette poque galement que Celso Furtado sintresse aux dimensions culturelles du dveloppement.
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Il concevait la culture comme un ensemble dlments dont les interactions prsentent un certain degr de cohrence. Au-del de cette notion, il dfendait lide que la culture est un systme dynamique, donc sujet des changements permanents qui, leur tour, altrent lordre social dans toutes ses dimensions, y compris conomique. En consquence, le dveloppement doit tre conu comme un enrichissement du systme culturel. En dautres termes, dveloppement et culture sont interdpendants, le dveloppement consistant renforcer les capacits cratrices de lhomme qui conduisent aux innovations culturelles. Cependant, Furtado distingue deux processus de crativit. Lun est lorigine dinnovations dans le domaine quil appelle de la culture matrielle, reprsente par le progrs technique et laccumulation; de lautre, naissent des innovations dans le domaine de la culture non matrielle, entendant par l le corpus dides et de valeurs quune socit construit. Le dveloppement par la voie de la culture matrielle sobtient moyennant les excdents conomiques qui retombent sur les membres de la communaut, largissant dautant leurs possibilits. Les ides sur la culture matrielle relatives laccumulation et linnovation, en particulier quant au rle de lexcdent, contenues dans son livre de 1978: Criatividade e dependencia na civilizao industrial [Crativit et dpendance dans la civilisation industrielle], furent galement prsentes de manire synthtique dans le numro 6 de la Revista de la CEPAL (Furtado, 1978). Dans cette premire poque de la revue ne manqurent pas non plus les contributions cpaliennes faites partir du champ de la sociologie du dveloppement. Dans les moments politiques agits et troubles que traversait la rgion (le Cne sud en particulier et surtout le Chili), la CEPALC et sa revue abordrent la contingence politique internationale, et partir de ce contexte, marqu par la Guerre froide, analysrent en profondeur la corrlation entre dveloppement et dmocratie. Selon Rodrguez (2006), les proccupations sur ce thme taient dj prsentes chez Prebisch dans ses rflexions sur le capitalisme priphrique, qui insistaient sur les nouvelles bases pour la consolidation dmocratique dans les socits de la priphrie; chez Cardoso dans ses laborations sur la revendication dmocratique et les mouvements sociaux, et, de faon plus spcifique chez Medina Echeverra dans sa vision novatrice de la dmocratie et de ses contenus. Deux articles de la Revista de la CEPAL tmoignent de la vision de cet auteur. Dans le premier, le sociologue espagnol projetait les diffrents
scnarios politiques dans lesquels pourraient sengager la rgion face une imminente rupture entre les deux grandes puissances hgmoniques de lpoque (Medina Echeverra, 1976) et dans le second, il explorait lavenir des dmocraties occidentales, celles dAmrique latine en particulier (Medina Echeverra, 1977). Comme nous le disions plus haut, cette priode de la revue fut marque par le dbat sur les styles de dveloppement, concept cpalien qui mle deux approches complmentaires: conomique et sociologique. Cest ainsi que dans le numro inaugural de la revue, Anbal Pinto publiait ses Notes sur les styles de dveloppement, abordant ce thme n dans les annes 1970 mais toujours dactualit dans la phase prsente de mondialisation (Pinto, 1976). Pinto identifie les aspects conomiques associs un style de dveloppement donn en prcisant demble ce quon entend par style de dveloppement: le mode selon lequel une socit sorganise par le biais dun systme conomique donn afin de rpondre trois questions essentielles: que produire? Comment produire? Et pour qui produire? Dans le concept de style de dveloppement se conjuguent donc deux familles de facteurs cls. En premier lieu des facteurs de type structurel tels que i) lorganisation de la production, ii) la structure sectorielle du produit et de lemploi, iii) le progrs technique incorpor et iv) le modle dinsertion internationale. Les facteurs structuraux i), ii) et iii) ont fait lobjet dune contribution conceptuelle antrieure, lune des plus importantes au demeurant, du mme auteur: Lhtrognit structurelle (Pinto, 1970). En deuxime lieu, se trouvent les facteurs dynamiques qui dterminent un style de dveloppement, principalement en lien avec les caractristiques de la demande, savoir, son niveau, sa composition et la distribution du revenu sous-jacente. Ce fut galement dans cette premire priode de la revue quont t mis en avant les aspects sociologiques des modes ou styles de dveloppement, dans les travaux de Graciarena (1976) et Wolfe (1976). Le premier faisait une analyse critique des diverses acceptions des styles de dveloppement, en particulier des notions orientes vers les approches unificatrices du dveloppement. Il soulignait galement les apports du terrain du social lenrichissement du concept de style de dveloppement, en retenant des aspects comme lducation, la sant et la scurit sociale, entre autres. Dans son article, Wolfe aborde lui les divers points de vue existant sur le dveloppement, examinant et questionnant les objectifs et les moyens utiliss les plus frquemment dans la discussion. Lauteur tente de suggrer une conception existentielle du dveloppement comme
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un effort incessant pour imposer une rationalit valorisante donne une ralit rebelle. Dans ce but, larticle finalement distingue les critres principaux qui ont t utiliss pour dfinir les fins et les moyens du dveloppement (utopique-normatif, technocratiquerationaliste et sociopolitique) avec, en point dorgue, une analyse et une critique du comportement des agents du dveloppement. Indniablement, ces auteurs contriburent, partir du champ du social, la dfinition dun concept intgral et multidisciplinaire sur le dveloppement et ses formes; mais il est important de prendre en compte galement les efforts tendant incorporer dans le dbat lenvironnement et le dveloppement durable. La contribution ce dbat par lentremise de la Revista de
la CEPAL a t faite par Osvaldo Sunkel dans un article dont le but tait dexplorer les liens entre les styles de dveloppement et lenvironnement en Amrique latine (Sunkel, 1980). Larticle offre une description et une interprtation systmique des phnomnes relatifs lenvironnement et au processus de dveloppement dans la rgion. Dans un cadre conceptuel large, Sunkel analyse les transformations globales survenues dans les dernires dcennies, sattachant spcialement aux consquences de tous ordres que lindustrialisation, la modernisation agricole et lurbanisation ont provoqu sur les facteurs environnementaux et la faon dont ces derniers, leur tour, ont eu des rpercussions sur les possibilits et les limitations du dveloppement (Sunkel, 1980, p. 17).
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La priode Pinto-Lahera (1987-1995)
partir du numro 33 de la Revista de la CEPAL, publi en dcembre 1987, lconomiste chilien Anbal Pinto, prit la direction de la revue; son bras droit, charg de ldition technique fut le politologue chilien Eugenio Lahera7. Aprs avoir dirig les onze premiers numros de la revue dconomie politique Pensamiento Iberoamericano, Pinto est charg de la Revista de la CEPAL dans la dernire ligne droite des annes 1980. Au plan rgional, le processus politique est marqu par la rcupration du systme dmocratique, spcifiquement en Amrique du Sud. Sur le plan conomique, les effets de la crise se font toujours sentir sur les pays latino-amricains, en particulier en ce qui concerne le cot social de lajustement impos par les politiques de stabilisation macroconomique et de rengociation de la dette (Bielschowsky, 1998). Au plan mondial, les vnements se succdent avec, en toile de fond, le crpuscule de la Guerre froide et lavnement dun nouvel ordre international, de plus en plus imbu de nolibralisme en tant que doctrine et praxis des rformes structurelles qui allaient tre mises en place au cours des annes 1990, dans tous les pays de la rgion. Dans ce contexte rgional et international, le dbat interne la CEPALC porte sur les processus
7 La dernire parution de la revue dirige par Prebisch fut le N28,
davril 1986. Gurieri resta seul la tte de la revue pendant une priode de transition, du numro 29 au numro 33.
dajustement et leurs retombes sociales, mais aussi sur la reformulation de sa proposition pour le dveloppement rgional, ce qui est tent dtre fait comme le dit Rosenthal dans une logique de continuit et changement (Rosenthal, 1988). la fin des annes 1980, travers ces processus et ces approches rnovs sur le dveloppement commence germer la principale ide-force qui dominera la pense et laction de la CEPALC depuis les annes 1990 jusqu nos jours. Il sagit de la proposition de transformation productive dans lquit, et de la naissance de lapproche no-structuraliste dans le dbat des intellectuels cpaliens et latino-amricains. Il y a galement des analyses sur des thmes plus spcifiques du dveloppement comme la pauvret et la rpartition de la richesse, la dimension de genre, lenvironnement et le dveloppement durable. Tout cela sajoutant aux aspects plus classiques de la pense conomique cpalienne, en liens avec la croissance long terme mais avec des efforts accrus pour orienter les analyses vers des aspects micro-sectoriels. Tous les sujets signals, et beaucoup des experts qui les dvelopprent, ont laiss des traces dans la Revista de la CEPAL. Sur les thmes macroconomiques, en particulier ceux lis aux effets de la crise et aux perspectives davenir, la premire mention sera pour Gonzlez (1988), qui aborde la politique macroconomique pour le dveloppement dans le contexte de lajustement. Allant plus profondment
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dans ltude des effets et des dfis relatifs la crise de la dette, Eyzaguirre (1989) analyse le comportement de lpargne et de linvestissement dans un cadre de restrictions tant extrieures quintrieures. Par ailleurs, Mortimore (1989), avec une perspective plus microconomique, tudie le comportement de la banque de crdit dans la rgion tandis que, dans le mme numro de la revue, Devlin (1989) esquisse, moyennant une approche plus globale, les contradictions dans lesquelles la rgion se trouve plonge en cause du phnomne de lendettement extrieur. Les plans dajustement accompagns de croissance mis en place par les conomies rgionales pour sortir de la crise taient doublement conditionns par les principales institutions financires internationales: le Fonds montaire international (FMI) et la Banque mondiale. Meller (1989) analyse cette double conditionnalit et souligne la ncessit dune meilleure coordination entre les programmes que proposent lun et lautre de ces organismes. Ramos (1989), examine quant lui, les nouveaux courants de pense venus du monde universitaire du Nord en matire de thorie macroconomique, en sattardant sur le dbat entre les nouveaux classiques et les nokeynsiens. En ce qui concerne les analyses micro-sectorielles, se dtachent les articles publis au cours de cette priode sur les problmes du secteur agroalimentaire. Des sujets comme les consquences de lajustement dans ce secteur, les politiques sectorielles et la planification macroconomique, lanalyse sectorielle de la CEPALC elle-mme, la scurit alimentaire et les dimensions sociales de la ruralit constituent des aspects profusment abords par divers auteurs dans les pages de notre revue8. Avec lapparition de la proposition de transformation productive dans lquit, base en partie sur les analyses pralables de Fajnzylber (1983 et 1990), le secteur industriel, considr comme tant le principal vecteur du progrs technique, retrouva dans le dbat cpalien la place de choix quil avait perdue aprs les critiques nolibrales dans les annes les plus dures de la crise de la dette. En dpit de ce qui prcde, la nouvelle industrialisation avance dans cette proposition reconnaissait en premier lieu le besoin dune ouverture commerciale comptitive et le dveloppement de complmentarits avec les secteurs primaire et des services. Il nest pas surprenant donc que la Revista de la CEPAL ait t la dpositaire de
8 Sur ce thme voir Lpez Cordovez (1987), Harker (1987), Ortega
(1988), Schejtman (1988) et Dirven (1993).
ces ides avec des articles comme celui de Fajnzylber (1988), qui analyse lvolution et les enseignements en matire de comptitivit internationale et de restructuration productive, ainsi que lincorporation du progrs technique, moyennant un parallle entre nations industrialises et pays en dveloppement. On ne stonnera pas non plus dy trouver, sur ce thme de la transformation productive et du changement technique, les travaux de Lahera (1988) et Willmore (1989). Dans cette mme ligne, mais se rfrant particulirement au cas de lquateur, il convient de souligner larticle de Hofman et Buitelaar (1994), qui analysait les avantages comptitifs de ce pays et ses perspectives de croissance long terme. En ce qui concerne les complmentarits sectorielles, Kuwayama (1989) aborde le potentiel technologique du secteur primaire exportateur. Se dtachent aussi dans cette priode des travaux de Peres (1993 et 1994) et Rosales (1994), auteurs spcialistes des politiques de comptitivit et des politiques industrielles. Une autre ide matresse surgie partir de la proposition de transformation productive dans lquit est le concept de rgionalisme ouvert en tant qualternative dintgration commerciale, thme explor par Fuentes (1994). Toujours en matire dintgration, Rosenthal (1993) tente de rpondre, entre autres nombreuses questions, deux interrogations de grande importance: en quoi se diffrencient les schmas dintgration des pays de la rgion de ceux que lon tenta de mettre en place dans les annes 1960 et 1970? Quels sont les instruments indiqus pour promouvoir une intgration intra-rgionale solide? Deux autres lments charnires de la proposition taient le changement institutionnel et la valorisation du systme dmocratique comme conditions essentielles dun changement productif et social efficace. Dans le premier cas, Fajnzylber (1991) apportait des rflexions sur le rle du changement institutionnel dans la transformation productive dans lquit et, dans le mme sens, Lahera (1990) explorait la relation entre ltat et cette transformation. Dans le second cas, il y eut un grand nombre darticles qui approfondirent le thme du rle que joue le systme dmocratique dans la transformation productive dans lquit, dont ceux dEnzo Faletto, lun consacr aux liens entre culture et conscience dmocratique, un autre aux spcificits des tats latino-amricains (Faletto, 1988 et 1989); mentionnons galement un travail remarquable de Graciarena (1988), sur dmocratie et dveloppement et un autre de Wolfe (1990), sur les structures sociales et le renforcement de la dmocratie au seuil des annes
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1990. Une facette trs importante de la dmocratie, qui dans les annes 1990 et 2000 allait acqurir une signification toute particulire, est celle de la citoyennet. Dans un article sur le sujet, qui a fait date, Caldern, Hopenhayn et Ottone (1994) reprenaient la proposition cpalienne de transformation productive dans lquit mais sous langle culturel. La proposition de la CEPALC pour les annes 1990 considrait la promotion de lquit non seulement comme un impratif thique du dveloppement mais aussi comme une variable cl pour la croissance, ce qui lloigne des thses noclassiques qui voient un certain antagonisme entre croissance et quit. Le thme de la distribution de la richesse ayant t mis en avant sans ambigits par le biais de la proposition de transformation de la production dans lquit, lapproche sociale, dans le paradigme cpalien sur le dveloppement sen est trouve dautant renforce. Dans cette plateforme plus tendue, les questions lies la distribution des revenus prirent une plus grande importance, de mme que lapproche intgrale de la pauvret. En outre, partir de ces deux thmes, troitement lis lhistoire socioconomique de la rgion, mergrent de nouveaux thmes plus spcifiques et plus profonds qui, au cours des vingt dernires annes, sont venus enrichir les ides et les propositions de la CEPALC. Nous parlons ici, entre autres, de la proccupation pour les politiques sociales, de la prcarit et des disparits des marchs du travail de la rgion, de la dimension de genre (fortement lie lingalit et la prcarit dans le monde du travail), et de la jeunesse comme sujet de politique sociale. Dans cette deuxime tape et comme nous le verrons, encore plus au cours de la troisime la Revista de la CEPAL publia un grand nombre darticles sur des thmes de cette nature. Parmi les travaux qui visaient prsenter et mesurer lampleur des ingalits et de la pauvret en tant que facteurs structurels du sous-dveloppement citons ceux dAltimir (1990 et 1994), de Feres et Len (1990) et de Wolfe (1991). Parmi ceux qui sattachaient aux dimensions et aux critres gnraux des politiques sociales se dtachent ceux de Durston (1988), de Franco (1989), de Sojo (1990), de Rodrguez Noboa (1991), de Cohen et de Franco (1992) et dHopenhayn (1992). Des tudes sur les femmes, les jeunes et les ethnies, on retiendra particulirement celles de Krawczyk (1990 et 1993), de Lpez et de Pollack (1989), dArriagada (1990 et 1994), dAlmeras (1994) et de Durston (1992 et 1993). Finalement, des articles traitant du travail et du march du travail, nous voquerons ceux de Tokman (1988),
de Guerguil (1988), dInfante et de Klein (1991), de Caldern (1993) et de Rosenbluth (1994). Dans le mme ordre dides, un travail pionnier en raison de la gravit du sujet abord et de limportance quil revtira dans la dcennie en cours, a t publi; portant sur le problme de la protection sociale en Amrique latine, il sagit de larticle de Uthoff (1995) sur les rformes des systmes de pensions dans la rgion Une extension importante de la proposition de transformation productive dans lquit est sa relation avec lenvironnement, les ressources naturelles et le dveloppement durable en gnral, thmes qui, bien sr, avaient dj t introduits dans des recherches antrieures de Sunkel et dautres experts cpaliens dans les annes 1970. En ce qui concerne lenvironnement et le dveloppement durable, il faut mentionner lanalyse sur les dsastres naturels et leurs impacts socioconomiques ralise par Jovel (1989); les grandes lignes traces par Bustamante et Torres (1990) pour une politique environnementale efficace; lapproche des comptes environnementaux de Gligo (1990); les choix de politique pour diminuer la pollution urbaine (Durn, 1991); le travail de Valenzuela (1991) sous son titre choc El que contamina, paga [Les pollueurs doivent tre les payeurs] sur lapplication dimpts pigouviens comme instruments de politique environnementale; larticle Participacin y medio ambiente [Participation et environnement] (Tomic, 1992) et le travail de Gligo (1995) sur la situation et la prospective du dveloppement durable dans la rgion. Sur les problmes des ressources naturelles dans la rgion, parmi les articles les plus notables citons celui de Dourojeanni (1994) sur les ressources hydriques et ceux de Snchez Albavera (1993 et 1995), le premier attirait lattention sur la situation des ressources naturelles dans la rgion au dbut des annes 1990 et le second traitait de la relation entre le phnomne de la mondialisation et la restructuration nergtique en Amrique latine. Finalement, on se doit de mentionner un dbat qui, dans la fin des annes 1980 et au commencement des annes 1990, fut lorigine de ce quon a appel le no-structuralisme. Ce dbat fut aliment par les travaux de Fernando Fajnzylber et la proposition cpalienne de transformation productive dans lquit. Les ides contenues dans cette proposition motivrent plusieurs intellectuels et spcialistes de la pense de la CEPALC intgrer les ides classiques et les nouvelles dans un cadre analytique quils dnommrent nostructuraliste. Dans ce cadre sont runis les thmes mergents qui ont accompagn la rflexion et laction
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de lorganisme durant les vingt dernires annes. Cest ainsi que dans ce no-structuralisme cpalien une place plus grande et plus franche est faite aux rflexions sur lenvironnement et le dveloppement durable, aux analyses plus pointues sur le manque dquit et la pauvret, lintgration commerciale et la comptitivit, et le dveloppement productif. La Revista de la CEPAL a fait une large place ce mouvement no-structuraliste en publiant un grand nombre darticles. En premier lieu, mentionnons le travail de French-Davis (1988), contrepoint entre la proposition no-structuraliste et la doctrine nolibrale, tant dans leurs dimensions thoriques que dans leur application lors de la conception des politiques publiques. Dans cette mme logique des parallles, Sunkel (1989) se livre une comparaison entre le nostructuralisme et linstitutionnalisme, avec le propos dexplorer les possibilits denrichissements mutuels entre les deux courants de pense. Enfin, Sunkel et Zuleta (1990) ralisent dautres comparaisons entre le nolibralisme et lapproche no-structuraliste, mais
cette fois en regard des difficults pressenties pour les annes 1990, et cherchent vrifier si les politiques recommandes par lune et lautre des doctrines contribueront ou non ce que les conomies de la rgion reprennent la route de la croissance et du dveloppement. Au cours de cette priode de la revue, son directeur Anbal Pinto reut honneurs et reconnaissances pour sa longue, brillante et fructueuse carrire. Cest ainsi quil fut nomm docteur Honoris Causa de lUniversit de Campinas (Brsil, 1989) et de lUniversit nationale autonome du Mexique (1991); le Prix national des sciences sociales et des lettres lui fut dcern par le gouvernement du Chili, en septembre 1995, quelques mois avant sa disparition. tous ces hommages ajoutons notre reconnaissance pour limmense contribution intellectuelle qui fut celle de Pinto la direction de la Revista de la CEPAL, o il fut le promoteur nergique du processus de rnovation de la pense cpalienne sur laquelle il eut toujours une grande influence.
IV
Le tandem Altimir-Bajraj (1996-aot 2008)
Aprs la disparition de Pinto, et la publication du numro 58, en avril 1996, qui se fit sous la responsabilit de secrtaire excutif de la CEPALC, Gert Rosenthal et de Eugenio Lahera comme secrtaire technique, la direction de la revue fut assume par lconomiste argentin Oscar Altimir, qui demeura ce poste jusquen aot 2008. Pendant cette priode, la publication afficha des succs importants, tant en termes de diffusion que de rapprochements avec le monde universitaire extracpalien, ainsi que douverture de sa ligne ditoriale. partir de 2003 le travail dAltimir se vit facilit grce la collaboration de lconomiste argentin Reynaldo Bajraj comme directeur adjoint de la revue. Altimir comme Bajraj avaient eu une belle carrire au sein de la CEPALC, lun et lautre ayant t, un certain moment, secrtaire excutif adjoint de la Commission. Toute cette exprience accumule contribua de manire significative aux succs de la Revista de la CEPAL dans les dernires annes9. Beaucoup des articles publis pendant cette tape incorporent des outils danalyse empruntes aux dernires conqutes du savoir (analyse conomtrique, modles dquilibre gnral calculables, analyses sectorielles plus fines et autres), permettant que depuis dcembre 2007, notre publication ait t incorpore au SSCI - Social Sciences Citation Index, que publie Thomson ISI. Ces progrs importants se sont traduits par lamlioration de la qualit du matriel publi et un renforcement de la ligne ditoriale de la revue, base sur une indpendance intellectuelle totale,
Oscar Altimir, li la CEPALC depuis le milieu des annes 1960, occupa en son sein des postes de haut niveau: directeur de
la Division des statistiques et des analyses quantitatives (19761983), de la Division conjointe CEPALC/ONUDI de lindustrie et de la technologie (1984-1988) et de la Division de dveloppement conomique (1989-1993); entre 1994 et 1996 il fut secrtaire excutif adjoint de la Commission. Reynaldo Bajraj entra la CEPALC en 1976, occupant plusieurs postes lILPES: expert en politique conomique, directeur du Programme de recherches et directeur du Programme de conseils. En 1987 il fut nomm directeur du Centre latino-amricain de dmographie des Nations unies (CELADE) et entre 1997 et 2003, il fut secrtaire excutif adjoint de la CEPALC.
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qui veille cependant, quant aux thmes abords, maintenir un quilibre entre les sujets conomiques, la vision du dveloppement et le long terme, et les approches sociopolitiques. Avant de citer certains des travaux les plus notables dans ces domaines de recherche, il semble ncessaire de rappeler quatre des vnements marquants de cette phase de la Revista de la CEPAL: la publication en octobre 1998 dun numro hors-srie loccasion de la clbration des cinquante ans de la CEPALC; la commmoration du centenaire de la naissance de Ral Prebisch dans le numro 75, la publication partir de 2002 des leons prsentes par des intellectuels distingus au cours des versions annuelles de la Chaire Ral Prebisch et, en 2005, un numro spcial runissant des articles de la Revista de la CEPAL publis entre 1995 et 2004 et traduits en franais. La CEPALC clbra donc son cinquantime anniversaire en 1998. Pour ce jubil dor, la revue publia un numro hors-srie au mois doctobre, runissant une trentaine darticles des professionnels les plus prestigieux, lis de son centre ou de sa priphrie la trajectoire de laction et de la pense de la CEPALC. Un article important de ce numro est celui de Bielschowsky (1998), qui demeure un texte de rfrence sur lvolution de cette pense. Quant Katz (1998), il y prsentait les leons et les dfis de lapprentissage technique, dans un domaine de prdilection de la rflexion cpalienne: le dveloppement industriel de la rgion. Par ailleurs, limportance que la Commission donnait au phnomne de la mondialisation depuis la fin des annes 1990 prcisment partir du moment o Jos Antonio Ocampo occupa le poste de secrtaire excutif se reflte galement dans ce numro hors-srie avec les articles de Bouzas y Ffrench-Davis (1998): La globalizacin y la gobernabilidad de los pases en desarrollo [La mondialisation et la gouvernabilit des pays en dveloppement], dAldo Ferrer (1998) Amrica Latina y la Globalizacin [LAmrique latine et la mondialisation], et lessai de Di Filippo (1998) qui revisite la notion centre-priphrie la lumire des annes 1990. Firent galement grande impression dans ce numro lessai dAssael (1998) sur le dfi de lquit dans la rgion, et deux tudes sur les obstacles de lintgration rgionale. La premire, de Sunkel (1998) lance une question: lintgration estelle fonctionnelle aux objectifs du dveloppement? La deuxime, dUrquidi (1998) aborde dun point de vue historique les incidents de lintgrations en Amrique centrale et au Panama dans les annes 1950.
2001 fut une anne significative pour la CEPALC et pour sa revue, tant celle du centenaire de la naissance de Ral Prebisch. Il sembla opportun non seulement de lui rendre hommage mais aussi de rappeler ses contributions la pense sur le dveloppement. Le numro 75 de la Revista consacra donc une section de plus de cent pages au matriel sur son uvre. Lhommage commence par un entretien indit de Prebisch sign par Pollock, Kerner et Love (2001) et continue avec un essai dans lequel Ocampo (2001) met en regard certaines ides cls de la pense prbischienne avec le programme de dveloppement de lAmrique latine pour le sicle naissant. Lhommage incluait galement les travaux de Rodrguez (2001), OConnell (2001), Gurrieri (2001), qui passrent en revue les ides du jeune Prebisch, et lessai historique de Corts Conde (2001) sur les annes au cours desquelles Prebisch occupe plusieurs postes de haut fonctionnaire du gouvernement argentin, en particulier la Banque centrale. La section se clt sur les travaux de Dosman (2001) et Gonzlez (2001), le premier traitant des relations entre ltat et le march dans loptique et lvolution du manifeste de Prebisch, et le second compare le processus dindustrialisation en Amrique latine sous la houlette de Prebisch et de la CEPALC, avec les processus correspondants aux tats-Unis (selon lapproche dAlexander Hamilton), en Allemagne (guid par Frederick List) et de manire plus gnrale, sous lclairage noclassique de John Stuart Mill. En aot 2001, dans le cadre des commmorations de lanniversaire de la naissance de Prebisch, la CEPALC inaugura la chaire qui porte son nom et dont le premier professeur fut Celso Furtado. En 2002 ce fut au professeur et laurat du prix Nobel dconomie, Joseph Stiglitz, quchut la deuxime Chaire Prebisch, sur le thme de lvolution et des consquences des rformes en Amrique latine. Depuis lors, la Revista de la CEPAL a publi sous forme darticles, le texte de toutes les confrences donnes dans le cadre de la Chaire Prebisch jusquen 2007. Outre larticle de Stiglitz (2003) dj mentionn, citons celui de Cardoso (2004), qui analyse des interactions entre politique et dveloppement conomique; celui de Ricpero (2004) et ses rflexions sur la validit et lactualit des ides prbischiennes; celui de Rodrick (2005), sur la diversification conomique; dIglesias (2006), qui explore le rle de ltat et les paradigmes conomiques en Amrique latine, et celui dHalperin (2008), qui reprend les aspects les plus importants de son formidable expos sur le contexte historique de la
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prsent loccasion de la Chaire Prebisch de 2007. En 2005 la Revista de la CEPAL marqua un jalon de grande importance en publiant un numro spcial en franais, contenant une compilation darticles publis entre 1995 et 2004. Le fait eut une norme signification, la revue put en effet montrer au monde universitaire et politique franais historiquement trs li lorigine et la mission de la CEPALC une large gamme de travaux de grande qualit qui, jusqualors, navaient pu toucher que les milieux anglophones et ibroamricains. Ce projet de la CEPALC fut ralis avec le soutien dorganismes de coopration et denseignement franais et la participation du ministre des Affaires trangres de France et de lInstitut des hautes tudes pour lAmrique latine. Le numro spcial en franais est un recueil de 10 articles publis dans la Revista de la CEPAL et dans CEPAL Review pendant la priode mentionne, auxquels sajoutrent deux essais des chercheurs et professeurs franais David Dumoulin-Kervan et Jean-Franois Deluchey. Lun traite des politiques de protection de lenvironnement dans notre rgion sur fond dinternationalisation et de convergence des ordres politiques (Dumoulin-Kervan, 2005), lautre se penche sur le pass et analyse la nouvelle situation de larchitecture de la scurit intrieure dans les pays dAmrique latine (Deluchey, 2005). Naturellement les dix autres essais restent trs proches des principales lignes de recherche de la CEPALC et de sa revue, dont la macroconomie du dveloppement, le changement technique et la croissance long terme, les aspects sociodmographiques du dveloppement et dautres thmes divers centrs sur les finances publiques et lintgration commerciale. Dans le tour dhorizon qui suit des articles inclus dans le numro en franais, leur rfrence sera celle de leur parution dans leur version originale en espagnol. Un article notable de ce recueil est celui dOcampo (1999), dans lequel lauteur prne lvolution dans deux directions au moins du programme de rforme financire: il devrait aller au-del de la prvention et de la rsolution des crises et devrait prendre en compte non seulement le rle des institutions mondiales mais aussi celui des organismes rgionaux et dfinir explicitement les espaces dans lesquels il conviendrait de prserver lautonomie nationale. Tout aussi remarquable, lessai de Tokman et Klein (2000), dont lobjectif est danalyser les effets de la mondialisation sur le march du travail et sur la stratification sociale. En dpit du consensus existant
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sur le fait que la mondialisation devrait tre source de progrs pour toutes les nations, les auteurs manifestent leurs doutes quant ses avantages potentiels nets, particulirement en ce qui concerne leur distribution. Sur le thme de la mondialisation toujours, Frenkel (2003) analyse les crises financires et montaires lies au change qui touchrent lAmrique latine dans le contexte de la mondialisation du capital. Escaith (2001) examine, quant lui, laune de la mondialisation et dans le cadre analytique des thories de la croissance endogne, le cas des conomies petite chelle en Amrique latine et dans les Carabes. Dans loptique du dveloppement productif sectoriel, Katz (2000) tudie les changements structurels et la productivit du secteur industriel dans la rgion pendant la priode 1970-1996. Dans un mme esprit, mais avec une approche plus gnrique et transversale des diffrents secteurs de production, Carlotta Prez (2001) propose dinterprter le dveloppement comme un processus daccumulation de capacits technologiques et sociales, dpendant de la mise profit de fentres dopportunit successives et diffrentes, et qui, selon la chercheuse, seraient dtermines par les rvolutions technologiques se produisant dans les conomies avances. Une piste intressante surgie cette fois dune combinaison entre analyse macroconomique et celle des aspects sociaux du dveloppement fut expose dans larticle de Stallings et Weller (2001) qui retracent lvolution des marchs du travail latino-amricains et caribens au cours des annes 1990 et soulignent limportance de lemploi comme ciment principal de la politique sociale dans les pays de la rgion. Comme mentionn plus haut, la proposition de transformation productive dans lquit se propagea de multiples domaines thmatiques. Alors que Fernando Fajnzylber exerait encore son rle danimateur, lducation et le savoir furent abords comme les axes de cette transformation (CEPALC/UNESCO, 1992). cette tude, travailla, entre autres rudits, lexpert en ducation Juan Carlos Tedesco. Dix annes aprs cette proposition interinstitutionnelle, Tedesco et Lpez (2002) examinrent les dfis que devaient relever lenseignement secondaire en Amrique latine, en insistant sur la couverture et la qualit de cette tranche du systme ducatif. Outre ces articles reproduits dans le numro spcial en franais, au cours de cette troisime tape de la Revista de la CEPAL, dautres travaux intressants ont t publis en lien avec la pense de notre maison et les productions dautres experts des sciences sociales de la
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rgion. Dans le domaine de la pense cpalienne parat lessai dOcampo et Parra (2003), qui analyse lvolution des termes de lchange entre produits de base et biens manufacturs. Sappuyant sur la thse centrale de Prebisch et Singer sur la dtrioration sculaire de la relation des prix de lchange (ide qui fut un lment cl dans la pense de Prebisch et de la CEPALC dans les annes 1950) et utilisant les outils danalyse de lconomtrie des sries temporelles, Ocampo et Parra dterminent la tendance du comportement de 24 produits de base et arrivent la conclusion que les profondes transformations auxquelles dut faire face lconomie mondiale autour de 1920 et de 1980 se traduisirent par une dtrioration chelonne, qui sest reflte long terme dans une chute de prs de 1% annuel des indices agrgs des prix relatifs aux matires premires. Dans cette priode, les thmes macroconomiques ont occup une place importante dans les pages de la revue, tant du point de vue budgtaire que des cycles financiers et rels et la croissance long terme. Le format de cet article ne nous permettant pas de mentionner toutes ces publications, nous devrons nous limiter citer Heymann (2000) qui analyse les relations entres les chocs macroconomiques, les attentes et les rponses des politiques; Martner (2000), qui analyse, quant lui, le rle des lment de stabilisation budgtaire et fiscale; Morley (2000) et sa recherche sur les effets distributifs de la croissance et les rformes structurelles en Amrique latine dans les annes 1990; Moguillansky (2002) qui se penche sur les investissement et la volatilit financire dans la rgion dans ces mmes annes 1990. Utilisant les analyses conomtriques, lauteure conclut que, sil est indniable que laffluence de capital tranger vers les pays de la rgion eut des aspects positifs, ces derniers furent contrecarrs par les effets ngatifs de la volatilit associe ces courants financiers. Ibarra (2004) approche dun point de vue historique ladoption de rformes importes dans le cadre des diffrents facteurs rgents de lordre conomique international. Dans cette perspective macro, les dernires analyses de la CEPALC sur la durabilit de la croissance conomique soulignaient la ncessit de rduire la volatilit relle et, partant, limportance du rle que peuvent tre amenes jouer les institutions financires rgionales. Ce type de relations furent analyses prcisment par Machinea et Titelman (2007). Dans les trois dernires annes, los analyses de politique fiscale et budgtaire rapparurent dans les pages de la revue. Cest ainsi que Paunovic (2005)
aborde la durabilit de la dette publique dans la rgion; Jimnez et Tromben (2006) tudient la flambe des prix des ressources naturelles non renouvelables (entre 2003 et 2007), et labondance qui en a rsult pour les trsors publics et ses implications en matire de politique budgtaire; Ocampo (2007) se penche avec intrt sur la macroconomie de la prosprit conomique, et Aldunate et Martner (2006) examinent la protection sociale sous langle des finances publiques. En ce qui concerne les aspects politiques, sociaux et dmographiques du dveloppement, Hopenhayn (2001) compare les formes traditionnelles et mergentes dexercice de la citoyennet; Sojo (2001) analyse les rformes de la gestion de la sant dans la rgion; Schkolnik et Chackiel (2004) se penchent sur la situation des secteurs les plus pauvres de la rgion par rapport au phnomne de transition de la fcondit; Sarav (2004) aborde le thme de la sgrgation urbaine et de lespace public en Argentine, aprs la crise de 2001, tudiant en particulier les segments juvniles des enclaves de pauvret structurelle. Dun point de vue dmographique galement, Dirven (2004) explore la dynamique de lemploi rural non agricole (ERNA) depuis les annes 1990 et les diffrents facteurs qui le dterminent, postulant que la localisation et les diverses distances qui laccompagnent constituent un lment central de lERNA. Lessai de Rodrguez (2005), relatif au Chili aborde un thme de grande importance qui sera repris dans plusieurs tudes postrieures de la CEPALC: la reproduction dans ladolescence. Un autre thme social, ayant de fortes implications sur la politique publique, est celui des programmes de transferts montaires assortis de conditions, dont Villatoro (2005) prsente la synthse des cas pour lAmrique latine. Le monde du travail a toujours t un objet dtude et danalyse de politique sociale. Que ce soit du point de vue de la demande ou de loffre, en tant que facteur de production et source de croissance long terme, ou en raison de la nature duelle du travail sagissant de laction transformatrice de lhomme dans le processus de production et du droit des individus cette voie pour se procurer subsistance et bien-tre lemploi, le march du travail et en particulier ses liens avec la protection sociale, ont t des thmes rcurrents dans la Revista de la CEPAL. Dans cette ligne de recherche se trouve lessai de Vergara (2005), qui analyse la dynamique de lemploi au Chili au niveau des tablissements industriels, en insistant sur les processus de cration et de suppression demplois. Il sagit dune approche de la demande de
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travail recourant des techniques conomtriques de panel, spcifiquement aux mthodes gnralises de moments (MGM). Dans ces cadres thorique et mthodologique, lauteur trouve lvidence de la nature procyclique des crations demplois et de la nature anticyclique de leur suppression. De mme les rsultats montrent que la libralisation commerciale augmente la rotation de lemploi. En sintressant plus loffre, Carlson (2002) analyse la corrlation existante entre la russite en matire de scolarisation, lemployabilit et les revenus du travail dans certains pays de la rgion. Moyennant la mthodologie du calcul de la rentabilit des investissements dans le capital humain, diffrenciant par niveau dinstruction et par sexe, lauteure fait ressortir, comme on sy attendait, des rentabilits positives pour ces investissements et conclut quil est ncessaire de mener les politiques publiques dans le sens de la cration dune main-duvre plus comptitive en vertu dune meilleure dotation qualitative et quantitative en capital humain, afin de runir les conditions les plus favorables pour relever le dfi de la forte concurrence impose par le processus de mondialisation. Un trait singulier des dficiences des marchs du travail en Amrique latine et dans les Carabes est la difficult dinsertion des jeunes. Weller (2007) analyse les faiblesses de lemployabilit juvnile, et dfend largument selon lequel le chmage des jeunes ne nuit pas seulement la qualit de la vie de ce segment de la population, mais galement certains facteurs cls du dveloppement long terme. Finalement, parmi ces thmes lis au travail, la Revista de la CEPAL a russi, au cours de cette troisime tape de sa vie, diffuser les principaux messages et propositions de la Commission en matire de protection sociale et de systmes de pensions et de retraites. Citons dans ce domaine deux travaux de MesaLago (1996 et 2004): le premier analyse la position
des organismes internationaux et rgionaux face au processus de rforme des systmes de pensions dans plusieurs pays dAmrique latine pendant les annes 1990 et le second, dans une perspective temporelle plus large, value les rformes structurelles de ces systmes, comparant trois types de rformes mis en uvre dans 12 pays de la rgion. Jimnez et Cuadros (2003), par ailleurs, ont analys la couverture des systmes de pensions, et prn son largissement. Deux textes fondamentaux de la proposition de la CEPALC sur la protection sociale sont dus Uthoff (2002 et 2006): le premier datant de 2002 aborde le lien essentiel existant entre marchs du travail et systmes de pensions, tandis que celui de 2006 analyse les rformes de ces systmes sur fond deffritement des tats-providence. Titelman et Uthoff (2003) ont examin le rle des systmes dassurances dans la protection sociale. Prenant en compte le fait que les systmes et politiques de sant ont toujours t lis aux systmes de pensions, Titelman (1999) tudie les rformes du financement de la sant au Chili; il dcrit le modle de financement chilien et prsente la ncessit de redfinir la configuration actuelle public-priv du secteur de la sant, afin de permettre plus de solidarit dans le financement, de rduire le problme de la slection des risques et de promouvoir une meilleure articulation entre les sous-secteurs priv et public, tant dans la sphre financire que dans le domaine de la fourniture des services de sant. En synthse, cette troisime poque de la Revista de la CEPAL se termine sur le dploiement dun immense ventail de thmes lis au dveloppement, o les visions des plus gnrales au plus spcifiques ont t approfondies moyennant des approches et des analyses extrmement fines, dune rigueur et dune indpendance intellectuelles irrprochables, donnant aux articles publis, dans la somme du savoir actuel, une dimension rfrentielle du plus haut niveau.
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Politiques de
diversification conomique
Dani Rodrik
ette tude se propose dabord de montrer que les pays en
dveloppement ne concentrent pas tous leurs exportations en produits faisant appel lusage intensif de ressources naturelles ou de mainduvre bon march, et que ceux qui pratiquent certaines exportations gnralement apanage des pays dvelopps tendent connatre une croissance plus rapide, et ce, apparemment, indpendamment de leur dotation en capital humain et de la qualit de leurs institutions. Pour faire cette dmonstration, on a utilis un indice qui mesure pour chaque pays le degr atteint par ce type de mlange dans leurs exportations. Il sagit dun phnomne idiosyncratique qui semble tre li aux facilits donnes pour entreprendre la production et lexportation de produits nouveaux. Do louverture dun espace pour des politiques dincitation, accompagnes de la capacit gouvernementale de reconnatre quand lexprience ne fonctionne pas et de supprimer les subventions. En raison justement du
Dani Rodrik, Professeur dconomie politique internationale, Chaire Rafik Hariri, John F. Kennedy School of Government, Universit de Harvard dani.rodrik@harvard.edu
caractre idiosyncratique du phnomne, il nest pas possible de donner des recettes universelles, mais lon peut soumettre la rflexion une dizaine de principes prendre en compte au moment de concevoir la politique de chaque pays.
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I
Introduction
Les grandes ides ne meurent jamais et, mme, linstar de celles de Ral Prebisch lun des plus brillants conomistes latino-amricains, certaines font des retours en force. Prebisch dfendait lide de limportance de la structure conomique: ce que produisent les pays, quils se spcialisent en industries primaires ou en manufactures, est un facteur qui influe notablement sur leur dveloppement conomique. Cette thorie, que je qualifierai pour le moins de trs plausible, a t oublie par la plupart des conomistes forms dans les grandes universits nord-amricaines au cours des dernires dcennies. Mais elle est en train de refaire son chemin. De fait, cet article reprend cette thse celle de limportance que revt pour un pays ce quil produit et tente den extraire quelques conclusions pour la conception des politiques conomiques. Jinsiste sur cette notion ce quun pays produit est important parce quelle soppose de nombreux concepts de philosophie conomique qui servirent de guides aux dcideurs dans les annes 1980 et 1990, non seulement en Amrique latine et dans les Carabes, mais aussi dans le monde entier. Lide-matresse des rformes microconomiques de ces dcennies tait que les gouvernements ne devaient se proccuper que du contexte le plus large; en dautres termes, une fois atteinte la stabilit macroconomique et dfinis les paramtres fondamentaux dune conomie de march fonctionnelle, dote dune structure de rgulation adquate, lconomie est sur la voie lui permettant de fonctionner de manire indpendante et dassigner les ressources de manire efficace, en termes statiques mais aussi dynamiques. Le postulat est que lconomie impulse delle-mme la croissance conomique et que ce processus se dclenche automatiquement quand il y a stabilit macroconomique et que commencent agir les variables conomiques fondamentales. Il est aujourdhui prouv que beaucoup des rformes des annes 1990, principalement celles effectues dans les domaines macroconomique, budgtaire et montaire, taient absolument ncessaires; mais il se peut aussi que certaines des autres rformes naient pas cern parfaitement les facteurs qui produisent effectivement la croissance conomique. Dans ce sens, il est important de comprendre comment la structure productive contribue au processus de croissance, en quoi consiste cette structure et quelle est sa signification pour la formulation de politiques, tant macroconomiques que microconomiques.
II
La structure productive et la qualit du panier des exportations
Dans les pages qui vont suivre, je tenterai de dmontrer que la structure productive est importante en termes de croissance conomique; que le type de biens produits est galement important et que les variables conomiques et les avantages comparatifs eux seuls ne dterminent pas la structure productive. Il y a un certain lment darbitraire, une certaine idiosyncrasie
Cet article reproduit une confrence magistrale dlivre par lauteur la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (Santiago du Chili, 31 aot 2005), dans le cadre de la Cinquime chaire Ral Prebisch.
dans ce quun pays finit par produire, et la fonction des stratgies publiques est dassurer, idalement, que ne se prdtermine pas ce quun pays doit produire mais que finalement il termine par produire ce qui contribue le plus sa croissance. De fait, quand on analyse minutieusement la manire dont naissent les entreprises succs, comment elles dcollent, nous arrivons la conclusion que dans presque tous les cas lintervention de ltat a t dterminante. Dans le sens le plus large possible, largument principal qui taie cette affirmation est que le besoin existe de stratgies de croissance qui soient complmentaires de
Politiques de diversification conomique Dani Rodrik
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la recherche de stabilit macroconomique, moyennant une stratgie conomique plus productive centre sur les besoins du secteur rel et qui ne rponde pas la simple supposition selon laquelle, une fois fix le cadre macroconomique, le secteur rel fonctionnera indpendamment et produira le dynamisme ncessaire linstauration dune croissance durable. Ceci nous conduit nous demander en quoi consiste ce cadre de politiques, question ardue sil en est, en partie parce que les tudes srieuses sur le sujet sont peu nombreuses, surtout celles menes par des conomistes, sur ce qui, selon ces mmes conomistes, serait un cadre adquat de politique industrielle applicable aux pays revenus faibles et moyens; mais galement, parce que, ds que lon commence rflchir sur ce type de cadres normatifs, rapparat parmi les vidences, limportance du contexte spcifique pour le bon fonctionnement de ces cadres. Pour quil en soit ainsi, ils doivent obir certaines lignes directrices gnrales, tre la fois trs spcifiques, prendre appui sur la base institutionnelle dj existante dans le pays et diffrente dun pays lautre et dpasser les obstacles concrets galement divers selon les pays. Cest la raison pour laquelle il est difficile dmettre des affirmations trs concrtes et pratiques sur la nature de ces politiques; ce qui peut tre tent est de dcrire le plus en dtail possible certains des principes gnraux qui devraient sous-tendre leur formulation. Ces derniers devraient tre pris en compte dans la structuration du cadre normatif de manire ce que les autorits nationales aient une certaine orientation pour dvelopper ce cadre. Je me rfrerai prsent deux de ces principes gnraux: lun est la ncessit darriver, dans la formulation des stratgies de promotion industrielle, un quilibre entre incitation et pnalisation, entre discipline et rcompense; lautre est la ncessit pour les autorits, notamment les organismes publics chargs de la restructuration productive, de doser lisolement et lintgration. Dune part, ces organismes doivent tre isols des intrts privs afin que ces derniers ne puissent pas en faire leur instrument, se les approprier; de lautre, ils doivent tre intgrs ces intrts afin dobtenir linformation ncessaire sur les secteurs pour lesquels il serait indiqu de prendre des mesures et sur le contenu de ces mesures. Jaimerais citer un exemple assez surprenant donn par Imbs et Wacziarg (2003)1. Ces auteurs
1 Voir J. Imbs et R. Wacziarg (2003), Stages of
diversification [Les tapes de la diversification], American Economic Review, Vol. 93, N 1, Nashville, Tennessee.
ont observ ce qui se passe avec la concentration de la production dans le processus de dveloppement conomique (graphiques 1 et 2). Dans les deux graphiques laxe vertical est un indice de Gini portant, respectivement, sur la concentration de lemploi (graphique 1) et de la production (graphique 2) dans diffrents secteurs de lconomie. Dans une conomie trs concentre dans un seul secteur, le coefficient de Gini est extrmement lev; en revanche, dans une conomie trs diversifie, le coefficient de Gini relatif la production ou lemploi sera trs bas. Laxe horizontal des deux graphiques correspond aux diffrents niveaux de revenus, qui refltent en termes gnraux lvolution de la concentration dans le processus de dveloppement. Les deux conomistes ont analys la croissance de diffrents pays, et dans un mme pays des priodes diffrentes, de telle sorte que les commentaires ci-dessous sont valables non seulement pour la comparaison entre pays mais aussi comme description dune dynamique. Imbs et Wacziarg ont observ que, lorsquun pays passe dun revenu trs faible des niveaux plus levs, le patron de production se diversifie notablement et que, lorsque le revenu atteint des niveaux levs, la courbe commence sinverser, la concentration sintensifie. En observant le point dinversion, le niveau de revenus auquel lconomie recommence se concentrer, nous constatons quil sagit dun niveau de revenus trs lev jamais atteint par aucun des pays de la rgion. Seul nous intresse donc ce qui se passe dans la partie descendante de la courbe, savoir une indication de rduction de la pauvret, de diversification croissante de la production ou au moins une transition dune concentration extrme une concentration moindre au fur et mesure que le revenu augmente. Dans un certain sens, ceci ne devrait tonner personne, mais on sait bien que lenseignement reu par ceux qui ont fait un doctorat en conomie en Amrique du Nord dans les trente ou quarante dernires annes et qui ont intrioris la prmisse fondamentale et les corollaires relatifs aux politiques, consistait inculquer lide sans critiquer ce type de formation ni la limiter ce sujet, que pour quun pays senrichisse, pour quil se libre de la pauvret, il devait se spcialiser. Selon cette logique, la spcialisation doit se baser sur les avantages comparatifs du pays, et la diffrence entre pays prospres et pays pauvres est que les premiers ont pris loption de tirer parti de leurs avantages comparatifs, cest--dire de choisir dassigner des ressources pour produire ce qui pouvait le plus
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GRAPHIQUE 1
Coefficient de Gini pour lemploi selon le niveau de revenus (Estimation non paramtrique)a
0,6 0,59 0,58 0,57 0,56 0,55 0,54 0,53 0,52 0,51 0,5
2 800
5 800
8 800
11 800
14 800
Revenus par habitant en dollars parit de pouvoir dachat
Source: J. Imbs et R. Wacziarg (2003), Stages of diversification [Les tapes de la diversification], American Economic Review, Nashville, Tennessee, American Economic Association, mars.
a
Donnes sur lemploi de lOrganisation des Nations unies pour le dveloppement industriel (ONUDI), trois chiffres.
GRAPHIQUE 2
Coefficient de Gini pour la valeur ajoute selon le niveau de revenus (Estimation non paramtrique)a
0,6 0,59 0,58 0,57 0,56 0,55 0,54 0,53 0,52 0,51 0,5 2 000
5 000
8 000
11 000
14 000
17 000
Revenus par habitant en dollars, parit de pouvoir dachat
Source: J. Imbs et R. Wacziarg (2003), Stages of diversification [Les tapes de la diversification], American Economic Review, Nashville, Tennessee, American Economic Association, mars.
a
Donnes sur la valeur ajoute de lOrganisation des Nations unies pour le dveloppement industriel (ONUDI), trois chiffres.
que, au premier et au deuxime niveau dapproche, cette description gnrale de ce qui conduit la croissance ne peut tre correcte; si elle ltait, les pays qui russissent sortir de la pauvret seraient, contrairement ce quindiquent les graphiques, ceux qui affichent une concentration croissante de la structure productive, les pays qui se spcialisent au lieu de ceux qui se diversifient peu peu. Le plus important dans ce contexte est quindpendamment de linfluence que peuvent avoir exerce le commerce et les avantages comparatifs dans le dveloppement de ces pays, la dynamique qui impulse la croissance nest directement connecte avec aucun type davantage comparatif statique. Au contraire, cest une dynamique qui, dune manire ou dune autre, conduit certains pays diversifier progressivement leurs investissements dans une gamme de plus en plus large de nouvelles activits. Les pays prospres sont ceux o se ralisent des investissements dans de nouveaux domaines; ceux qui stagnent sont les pays o cela ne se fait pas. Dans les recherches que jai menes ces dernires annes, beaucoup dentre elles avec Ricardo Haussmann de la Kennedy School of Government de lUniversit de Harvard, le thme a t abord dune autre manire. Pour quantifier certaines de ces relations et dterminer leurs effets, nous avons cr un indicateur qui permet de mesurer la qualit du panier des exportations des pays. Pour commencer, nous avons calcul un niveau assez pouss de dsagrgation, de six chiffres ce qui signifie que le calcul inclut des milliers de produits de base, le niveau moyen de revenus PRODY(j)2 des produits commercialiss par un pays dans lequel ce produit a affich un avantage comparatif relatif. On pourrait galement dire que nous avons tabli une relation entre un produit de base et un niveau dtermin de revenus que nous considrons reprsentatif du niveau correspondant un pays avec de notables avantages comparatifs en ce qui concerne ce produit. Par exemple, le jute est un produit de base associ de trs faibles revenus, tandis que les aronefs sont associs des revenus trs levs, parce que les pays qui ont des avantages comparatifs dans la production du jute sont des pays bas revenus et parce que les pays qui produisent des avions sont des pays aux revenus levs.
contribuer ce que ce principe se manifeste dans la pratique, tandis que les seconds firent le contraire, ils firent la sourde oreille aux diktats des avantages comparatifs. Les graphiques 1 et 2 apportent la preuve
2 PRODY(j) = niveau moyen de revenus des pays qui affichent un avantage comparatif en relation au bien j (Systme harmonis 6 chiffres).
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Aprs avoir calcul cet indicateur des produits de base, nous avons fait le calcul pour plusieurs pays en nous appuyant sur la moyenne pondre du PRODY(j) de chaque pays, en prenant comme facteur de pondration le pourcentage de chacun des produits qui entrent dans le panier des exportations. Cette moyenne pondre est un indicateur quantitatif que nous avons appel EXPY, il mesure le niveau de revenus associs au panier respectif et, partant, la qualit du panier des exportations dun pays. Cette mthode permet de quantifier ce que le pays produit et la combinaison de produits dans llaboration desquels il a acquis une grande comptence, moyennant une agrgation des produits base sur les niveaux de revenus associs aux facteurs qui donnent origine aux avantages comparatifs affrents. Il nest donc pas surprenant que, comme on peut lobserver dans le graphique 3, lorsquon compare la dispersion de lindicateur EXPY avec le niveau de revenu des diffrents pays, une grande corrlation se fait jour. Presque par dfinition, cette corrlation est trs leve, ce qui confirme que les pays riches sont ceux qui exportent des produits caractristiques des pays riches. Mais ce qui est le plus intressant nest pas la corrlation gnrale mais les dviations de la
GRAPHIQUE 3
ligne de rgression: dcouvrir pourquoi certains pays se situent trs en-dessus de la ligne de rgression et dautres bien en-dessous, et dterminer si ceci a des retombes concrtes sur les rsultats conomiques. Dans ce diagramme de dispersion il y a prs de cent pays, mais regardons ce qui se passe dans le cas de lInde et de la Chine qui dvient de la norme. Il est trs intressant de constater que deux pays ayant connu une russite extraordinaire au cours des dernires dcennies sont les pays qui affichent des niveaux dEXPY beaucoup plus levs que ne laisserait prvoir leur niveau de revenu, et quils se trouvent beaucoup plus au-dessus de la ligne de rgression que dautres pays. La Chine, largement au-dessus de cette ligne, exporte actuellement une srie de produits de base dont une majorit darticles lectroniques et lectrodomestiques, caractristiques de pays dont le niveau de revenus est trs suprieur au sien; de fait, le niveau de revenus correspondant au panier des exportations de la Chine est six fois plus lev que le niveau de revenus agrgs du pays. Analysons la situation du point de vue de son volution dans le temps. Le graphique 4 illustre la progression de cet indice qui mesure la qualit du
Divers pays: Dispersion du contenu des revenus des exportations (EXPY) en regard du PIB par habitant, 2003 (Estimation non paramtrique)
9,8
Contenu des revenus des exportations (EXPY)

7,2 4,6
PIB
par habitant
10,7
Source: laboration de lauteur.
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GRAPHIQUE 4
Amrique latine et Asie de lEst: Contenu des revenus des exportations (EXPY)
9,8
(log de parit de pouvoir dachat en dollars)

EXPY
9,7 9,6 9,5 9,4 9,3 9,2 9,1 9,0 8,9 8,8 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Anne Rpublique de Core Argentine Source: laboration de lauteur. Brsil Rgion administrative spciale de Hong Kong Mexique Chine Chili
panier des exportations de plusieurs pays dAsie et dAmrique latine, et permet de comparer leur situation. Le graphique inclut quatre pays latino-amricains: lArgentine, le Brsil, le Chili et le Mexique. Il est intressant dobserver que dans cette comparaison, les trois premiers ont les niveaux dEXPY les plus bas (moindre contenu des revenus des exportations), tandis que la Chine est plus proche des pays asiatiques et du Mexique, et que son cart avec ce dernier pays sest rduit considrablement au fil du temps. Il peut paratre paradoxal que la Chine demeure beaucoup plus pauvre que ces pays dAmrique latine et, quen mme temps, elle exporte des articles beaucoup plus sophistiqus queux. Ceci est d en partie au fait que la Chine est mieux dote en ressources naturelles que les pays dAmrique latine, mais il me semble que cela ne peut tre la seule raison. Si lon montrait ce graphique un conomiste noclassique bon teint, fidle dfenseur de la tradition des avantages comparatifs, nen pas douter son
opinion serait que la Chine, la Rpublique de Core, la province chinoise de Taiwan, Singapour et autres ayant constitu un panier dexportations trs sophistiqu, nont rien fait dautre que de dilapider leurs ressources, en les investissant dans des domaines dpourvus de lun des vritables avantages comparatifs, savoir une concurrence dveloppe, en conclusion, que le cot de leur panier dexportations a t trs lev. Il est donc important de nous interroger sur la porte du phnomne; de savoir si cette figure de la structure des exportations et de la structure productive se reflte dans les chiffres comme un facteur prdictif intressant pour notre thse. La rponse est catgoriquement affirmative. Sarrter sur cette mesure du panier des exportations en particulier se justifie par le fait quil sagit dune vritable variable prdictive robuste et significative du point de vue quantitatif de la croissance conomique ultrieure, vu que les pays qui maintiennent un panier dexportations de haute qualit affichent une croissance
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ultrieure plus leve que les pays qui nont pas fait ce choix. Le diagramme partiel de dispersion prsent dans le graphique 5 illustre le taux de croissance du PIB par habitant sur une priode de dix ans partir de la valeur initiale de lindicateur EXPY de plusieurs pays en 1992, une fois considrs les autres facteurs qui sincluent gnralement dans une rgression de croissance. Ce quindique en essence ce graphique est que si lon considre les niveaux originels de revenus et de capital humain de diffrents pays, on observe que les pays qui ont mis en place des paniers dexportations lis des niveaux plus levs de revenus, affichent une convergence beaucoup plus rapide. Ce qui prcde signifie que lorsquun pays se positionne en faveur des biens de plus haute productivit, celle-ci rejaillit sur le reste de lconomie. Telle est la dynamique de propulsion de la croissance conomique; ce qui explique pourquoi un pays comme la Chine produit des tlphones portables, des rfrigrateurs et des tlviseurs; cest cela qui se traduit en augmentations plus importantes de la productivit et de la diffusion
GRAPHIQUE 5
au reste de lconomie que ne le ferait la simple production de vtement, de chaussures et de jouets. Do limportance pour les politiques de cette mesure de la production et des exportations dun pays. En outre, au moment de tenter dexpliquer pourquoi la qualit du panier des exportations de certains pays est bien suprieure dautres, la plupart des facteurs habituellement pris en compte ne sont pas dune grande aide. Comme le montrent les graphiques 6 et 7, ni la dotation en capital humain, ni un dveloppement institutionnel satisfaisant, nexplique vraiment pourquoi lEXPY varie dun pays lautre aprs avoir considr le PIB par habitant. Comme nous lavons dj vu, il existe une relation entre lEXPY et le PIB par habitant, et ceci rsume pratiquement tout ce que nous savons, parce que linclusion des autres facteurs ou mesures de dveloppement institutionnel nclaire pas davantage la situation. On ne peut expliquer pourquoi la Chine et lInde prsentent un panier dexportations si sophistiqu, ni en invoquant la dotation relativement leve de capital
Divers pays:a Croissance du PIB par habitant, 1992-2003 (Comme fonction du niveau dEXPYb de 1992) 0,4 Liens entre la croissance du PIB par habitant et lEXPY de 1992
CHN KOR TTO CHL CYP HRV HUN GRC MYS PRT THA IND ROM BRA AUS IRL
FIN CAN USA SWE NZL DNK ESP NLD DEU
SGP
ISL
CHE
BGD
LKA PER IDN JAM BOL LCA COL ECU
BLZ
OMN TUR DZA SAU
MEX
PRY KEN HTI
MDG
0,3 8,1 Source: laboration de lauteur

a b
EXPY
Prdiction linaire
1992
9,8
Les codes des pays correspondent leur dnomination en anglais Considrant le revenu initial et le capital humain
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GRAPHIQUE 6
Divers pays:a Association entre lEXPY et le capital humain

0,8
IND NGA PAK BGD TGO SEN CMR ZAF MEX THA MYS HUN RUS ISL LUX CHE IRL POL KOR DEU FIN FRA JPN ISR GBR SWE DNK ITA AUT BEL CAN NLD HKG URY CYP GRC BRB ARG FJI CHL PAN TTO AUS PHL CHN
Liens entre lEXPY et le capital humain
IDN
UGA
TUR BRA SGP EGY ROM NAM ESP SLV CRI CIV PRT LKA COL IRN SYR GTM KEN BOL DZA VEN JOR NIC MAR ECU HND MDG MUS OMN GUY PRY
USA NZL
GAB TZA MWI
PER
NOR
RW A SDN
PNG
0,5
NER
0,1
Capital humain
1,2

a
Prdiction linaire
Les codes des pays correspondent leur dnomination en anglais
GRAPHIQUE 7
Divers pays:a Associations entre lEXPY et la qualit des institutions

0,6
CHN ZAF IND
Liens entre lEXPY et lorganisation juridique
NGA PAK BGD RUS TGO CMR KEN GTM DZA IDN
PHL MEX TUR BRA SEN ROM
THA MYS HUN EGY POL KOR CRI ITA JOR URY MAR GRC NAM PRT ISR CYP BRB MUS CHL OMN TTO ESP FRA BEL HKG IRL
ISL LUX CHE SGP
SLV CIV COL NIC UGA VEN ECU MDG
IRN LKA SYR BOL GAB MWI FJI TZA ARG GUY
FIN DEU JPN SWE AUT GBR NLD DNK CAN USA NZL
HND
AUS NOR
RW A
SDN
PRY
PER
PNG PAN
- 0,6
NER -1,2
Organisation juridique Prdiction linaire
1,9

a
Les codes des pays correspondent leur dnomination en anglais
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humain, ni lexistence dun meilleur cadre institutionnel, facteurs qui auraient pu faciliter leur spcialisation dans la production de biens plus sophistiqus par le biais davantages comparatifs indirects. Il y a de nombreux facteurs idiosyncratiques et de ce fait, selon moi, les politiques bnficient dune grande
marge pour exercer une influence dterminante sur la cration du panier de biens quun pays produit et en faciliter la croissance. Ce quun pays produit et exporte, les exportations o il est comptitif, rpondent de nombreux facteurs qui se situent hors des variables fondamentales de lconomie.
III
Patrons de spcialisation et processus de dcouverte des cots
Le caractre idiosyncratique, voire arbitraire dans certaines limites, du patron de spcialisation peut tre analys de divers points de vue. Si lon observe en dtail en quoi se spcialisent les diffrents pays, larbitraire saute aux yeux. Le Bangladesh et le Pakistan, par exemple, sont des pays trs proches en termes de dotation gnrale des facteurs sur lesquels reposent leurs avantages comparatifs. Personne ne sattendrait ce que ces deux pays suivent des patrons de spcialisation diffrents, et cest pourtant le cas. Certes, aucun des deux nexporte des avions ni des composants semiconducteurs, mais si lon se penche sur leur champs de spcialisation, des diffrences marques se font jour: le Pakistan se spcialise en ballons de football quil produit en quantits industrielles, ce que ne fait pas le Bangladesh, et certains des produits dexportation du Bangladesh nexistent mme pas au Pakistan. En faisant des comparaisons de ce type entre pays de plus forts et plus faibles revenus, en observant quels sont les produits quils exportent, nous nous trouvons confronts de nombreuses nigmes. Pourquoi, en comparant la situation de la Rpublique de Core et celle de la province chinoise de Taiwan dcouvre-t-on que la premire est lun des plus grands producteurs peut-tre le premier producteur de fours microondes, un produit que Taiwan nexporte pratiquement pas? Et que Taiwan domine le march mondial des bicyclettes, quelques modles hypersophistiqus prs, tandis que la Rpublique de Core nen exporte quasi pas? Tel est le type dlments idiosyncratiques qui se reflte dans la place prdominante quoccupe un pays et qui ne peut tre expliqu par les seuls avantages comparatifs ou les variables conomiques fondamentales. Dans ces cas, il faut comprendre pourquoi ce type de situations se produit, surtout quand, comme nous lavons vu plus haut, cela a des rpercussions sur le dveloppement ultrieur. Lexplication thorique de ce manque de lien, de ce manque apparent de cohrence, qui donne lieu aux patrons idiosyncratiques de spcialisation ou larbitraire de la spcialisation, est que, pour des motifs conomiques trs profondment ancrs, les marchs qui fonctionnent librement tendent investir moins quils ne le devraient dans les activits nouvelles et non traditionnelles. Ceci est d des causes multiples parmi lesquelles je soulignerai: les externalits en matire de coordination et les externalits en matire dinformation. Les premires rpondent au fait que, pour quune nouvelle activit soit rentable, il est indispensable de faire simultanment dautres grands investissements dans la chane de production verticale ou horizontale. Cest ainsi que, si quelquun nourrit le projet dinvestir dans la production dananas dans un pays qui na pas une norme capacit de production et dexportation dananas, il est probable quil lui faille aussi se proccuper de la construction dune usine de conditionnement des ananas. Par ailleurs, si quelquun pense investir dans une usine de conditionnement des ananas, il doit songer la manire dont sassurer dun approvisionnement rgulier en ananas cultivs dans le pays; et si ces deux investissements ne se font pas simultanment, aucun des deux ne va tre rentable; sans un certain degr de coordination des investissements de diffrents domaines, il est probable que lindustrie de production dananas priclite, alors quelle aurait pu prosprer sil y avait eu la coordination ncessaire. Les externalits en matire dinformation sont trs diverses, mais celle qui mintresse est celle lie ce que jappellerai le processus de dcouverte des cots. Lune des choses importantes que font les entrepreneurs dans les pays en dveloppement, cest de dcouvrir
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la structure sous-jacente des cots de lconomie, en dautres termes combien cote rellement produire des ananas dans une conomie donne, aprs avoir fait les modifications ncessaires dans la technologie disponible, et si sa production est ou non rentable. videmment, lactivit entrepreneuriale est toujours pleine dincertitudes comme celle-l, mais dans les pays de revenus faibles et moyens, il y a une externalit lie au processus comme suit: pour le premier avoir investi dans lananas et qui a dcouvert quel en tait le cot de production pour finalement se rendre compte quil sest tromp, que lconomie ne lui permet pas de produire des ananas de manire rentable, la perte est absolument personnelle, linvestisseur souffrira toutes les pertes que cela suppose. Mais sil sagit dun investisseur qui est arriv la conclusion que lon peut produire des ananas dans cette conomie un cot trs bas et avec de forts bnfices, ce qui se passe dans ce cas est un phnomne dincorporation et de diffusion, ainsi que dimitation des autres entrepreneurs, ce qui signifie que linvestisseur ne peut pas sapproprier tous les bnfices de ce quil a dcouvert. Les bnfices se socialisent mais les pertes sont individuelles, et ceci est
lasymtrie lmentaire de tout processus de dcouverte des cots, ce qui signifie que cette dcouverte des cots est gnralement insuffisante dans les conomies peu diversifies, et partant, que les investissements dans de nouvelles activits et dans des activits non traditionnelles sont galement insuffisants. Ce qui prcde signifie que dans les conditions dcrites rside une grande incertitude, et quil existe de nombreux lments dpendant de facteurs idiosyncratiques tels que la chance, lesprit dentreprise, les mesures prises ou non par le gouvernement, qui sont les voisins et qui ne le sont pas, et quels sont les investissements trangers qui entrent ou qui nentrent pas dans le pays. Dans certains cas on essaie ventuellement de produire toute la gamme des produits qui pourraient tre produits mais qui apparemment ne le sont pas, tandis que dans dautres, peut-tre, de grands vides demeurent. Limportant est de dterminer ce que peuvent apporter les politiques dans des situations comme celles-l, si elles peuvent contribuer lever systmatiquement le niveau des investissements dans les nouvelles activits quand elles sont sous-reprsentes.
IV
Les contributions des politiques industrielles
Les politiques peuvent apporter leur contribution et de fait, elles le font. Voyons quelques exemples de cet apport dans la pratique. La politique sur le taux de change rel joue un rle trs important. Cest de fait la politique industrielle la plus efficace que lon puisse concevoir puisque le taux de change rel sous-valu est une subvention gnrale aux industrie productrices de biens changeables sur le march international, qui connaissent des difficults; par ailleurs, les avantages provenant de la dcouverte de nouvelles activits de production de biens changeables sont plus grands parce que ces biens peuvent se vendre dans le monde entier avant que les bnfices commencent diminuer. Dans le diagramme de dispersion reproduit dans le graphique 8, est mise en vidence la relation entre une mesure de survaluation du taux de change rel dans la priode 1994-2003 et la qualit du panier des exportations reflt par lEXPY correspondant la fin de cette priode, aprs avoir considr le niveau initial de cet indicateur. La question qui se pose ici est de savoir si les taux de change enregistrs partir de 1994 ont eu une influence sur la qualit du panier des exportations dans les dix ou douze annes suivantes, indpendamment de la composition du panier de dpart, et la rponse est affirmative. Dans le mme graphique nous voyons nouveau se dtacher la Chine et lInde. En gnral, les pays qui apparaissent prs de lorigine dans le graphique 7 pratiquaient un taux de change relativement sous valoris, tandis que ceux qui se situent le plus loin de lorigine avaient, dans la mme priode, un taux de change relativement survaloris. Dailleurs, lune des caractristiques marquantes de lvolution de la Chine est quelle repose sur un taux de change rel trs comptitif. Dans le contexte de la thorie que je viens de dcrire de manire trs rsume, un taux de change rel comptitif amliore la rentabilit relle des biens changeables, provoque laugmentation de la quantit des investissements dans les secteurs de ces biens devenus rentables, et, en supposant que tous les autres facteurs demeurent invariables, augmente la probabilit de voir grandir le nombre des industries
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GRAPHIQUE 8
Divers pays:a Relation entre la survalorisation du taux de change rel (TCR) en 1994-2003 et lEXPY en 2003b
0,5
TGO
CHN CRI MYS
Liens entre lEXPY et la survalorisation
IND NPL ROM COL LKA
THA IDN
POL
UGA BGD
SLVTUR EGY HRV MAR HND MDA CHL
MEX
LCA
LV A MUS
BRA
GRD GTM
BOL URY VEN ECU MDG GAB
JOR
NIC
MKD
DZA
CAF
VCT TTO DMA
PRY
MWI
PER
- 0,4
BLZ
-0,5
Survalorisation du TCR Prdiction linaire
0,6
Fuente: Elaboracin propia.

a b
Les codes des pays correspondent leur dnomination en anglais. Considrant le revenu initial et le capital humain.
rellement rentables qui dcollent et qui, avec le temps, confirment leur russite. En vertu de quoi, on peut affirmer catgoriquement quil existe une relation entre le taux de change rel et la qualit des exportations, alors que lon pourrait penser linverse: quun taux de change rel trs dprci permet de maintenir des salaires bas, ce qui se traduit par une comptitivit accrue dans lextrme infrieur du spectre productif et conduirait un pays avec un taux de change rel dprci se spcialiser davantage dans des produits bass sur lusage intensif de main-duvre. Or, ce qui se passe dans la pratique est quun taux de change rel dprci fait, qu la longue, le pays avance dans le spectre productif au lieu du contraire. On ninsistera jamais assez sur cet effet du taux de change, sagissant dun domaine dans lequel nous sommes confronts une alternative trs valable la notion qui prdominait rcemment encore en Amrique latine sur la fonction du taux de change (
quelques rares exceptions prs dont la plus notable est lArgentine, videmment) Largument sur lequel repose ce consensus est que, fondamentalement, le taux de change de devrait pas tre une variable de politique et que les banques centrales et les gouvernement ne devraient pas se fixer dobjectif en termes de taux de change rel ou nominal mais se proposer une variable dquilibre laquelle il devrait tre laiss entire libert, sauf probablement en cas de ncessit de rduire les fluctuations houleuses de court terme. Du point de vue de la diversification de la production, cette position me parat inadquate en ce quelle contredit ouvertement lvidence que nous possdons, selon laquelle lexistence dun taux de change rel comptitif a t une condition ncessaire, et y compris suffisante, de la croissance conomique durable des pays en dveloppement; de mme rejeter la possibilit que le taux de change soit une variable
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de politique, lexcluant de la gamme des politiques dont disposent les gouvernements, oblige les pays qui optent pour cette solution adopter une politique industrielle en rien systmatique, attendu que le taux de change rel ne sert pas dappui aux secteurs des biens changeables. Ceci son tour oblige de manire encore plus contraignante adopter le type de politiques non systmatiques auxquelles je me rfrerai plus avant. La politique a des effets dterminants car lorsque nous observons les industries exportatrices de biens non traditionnels qui russissent en Amrique latine, en excluant les ressources naturelles et les exportations traditionnelles comme les vtements, nous voyons toujours et encore que parmi les mesures qui ont donn les meilleurs rsultats se trouvent ladoption de politiques industrielles, les interventions de ltat, la coopration entre secteurs public et priv, et les politiques prfrentielles. Au Chili pays que ceux qui ne le connaissent pas bien ont tendance considrer comme une
espce de miracle du libre-change, certaines des exportations non-traditionnelles les plus importantes en dehors du cuivre ont acquis ce statut grce des stratgies intelligentes et trs diverses du secteur public. Citons, entre autres, le cas du secteur du saumon qui a bnfici des activits de recherche et de dveloppement en matire de technologie de la Fundacin Chile, et lindustrie du bois, favorise par quelques subventions lpoque de Pinochet. En dpit du fondamentalisme sur le fonctionnement du march qui prvalait alors, il y eut un secteur pour lequel des mesures de politique industrielle ont t adoptes: le secteur forestier. Dans le cas du Mexique, on ne doit pas oublier le rle jou par les politiques sur les tarifs douaniers prfrentiels drivs du Trait de libre-change dAmrique du Nord. Ce sont tout simplement des politiques industrielles mme si elles sont prsentes autrement, parce quen ralit elles ne sont quun autre moyen de dniveler le terrain, mais quand on les compare aux subventions aux exportations,
Encadr 1 EXEMPLES DEXPORTATIONS NON TRADITIONNELLES SUCCS, EN AMRIQUE LATINE Au Brsil, la production dacier, davions et, en grande mesure, de chaussures, est le fait de lindustrialisation visant la substitution des importations; ces secteurs reoivent des subventions et dans le cas du secteur aronautique, il est proprit de ltat. Au Chili, llevage des saumons a t encourag par la Fundacin Chile; lextension de la viticulture est due des activits publiques de recherche et de dveloppement dans les annes 1960, et la sylviculture a reu des subventions dans le pass. Au Mexique, la fabrication de vhicules motoriss a t le produit des politiques de substitution des importations, et a t ensuite favorise par les politiques tarifaires prfrentielles mises en vigueur dans le cadre du Trait de libre-change de lAmrique du Nord. Cinq premiers produits exports vers les tats-Unis en 2000a Pays Brsil Chili Mexique
a
Catgorie Aronefs Chaussures Ptrole non brut Acier Pulpe de bois chimique Cuivre Raisins Poissons Bois de construction Bois Vhicules motoriss Ptrole brut Ordinateurs et priphriques Jeux de cbles pour bougies dallumage Camions
Valeur (en millions de dollars) 1 435 1 069 689 485 465 457 396 377 144 142 15 771 11 977 6 411 5 576 4 853
Systme harmonis 4 chiffres.
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par exemple, elles ont lavantage de ne pas en faire supporter le prix au pays exportateur, mais un autre, mme si souvent elles oprent de la mme manire. Par consquent, aucun des cas considrs dans lencadr 1 nobit au simple fonctionnement du march, la rgle de lgalit des conditions ou a des facteurs similaires. La Chine fournira le dernier exemple pour appuyer le fait que les politiques jouent un rle dterminant. Ce pays a largement recouru aux investissements directs, mais de manire stratgique: les entreprises transnationales qui veulent sinstaller en Chine doivent sassocier obligatoirement avec des entreprises nationales (voir tableau1). Actuellement, on reconnat que la russite des investissements trangers directs en Chine est due en grande part ce partenariat entre entreprises trangres et entreprises nationales, proprit de ltat la plupart. Cette structure de la proprit o les industries ne sont pas aux mains des entreprises trangres mais dentreprises mixtes est intressante et importante.
TABLEAU 1
Parce quelles bnficient des transferts de technologie et de la protection de ltat, ces entreprises ont permis aux investisseurs chinois de dvelopper certaines comptences, ce quils nauraient pas pu faire dans dautres circonstances. En cela, le modle chinois illustr par le tableau 1 diffre beaucoup de ce que pourrait tre lquivalent latino-amricain o figureraient surtout des entreprises mixtes sans apports trangers directs et un beaucoup plus grand nombre dentreprises de proprit trangre. On peut en conclure que les prfrences, les stratgies et les politiques chinoises ont exerc une influence indiscutable sur le type dindustries dans lequel les entreprises se sont spcialises certaines avec grand succs. Lentreprise mixte cre conjointement par IBM et Great Wall (tableau 1), a acquis rcemment la ligne dordinateurs personnels dIBM et est actuellement lun des premiers fabricants de ce type de matriel. Jespre avec ces exemples soulever un certain intrt dfaut de convaincre compltement sur les deux ides suivantes: i) ce quun pays produit est
Chine: Principales entreprises darticles lectronique de consommation, par type de proprit Segment du march Tlphones portables trangres Motorola Partenariat Motorola/Eastcom Nokia/Capitel, Southern Siemens/MII filiales Samsung/Kejian SAGEM/Bird Sans IEDa TLC
Ordinateurs personnels
HP Dell
IBM/Great Wall Toshiba/Toshiba Computer (Shanghai) Epson/Start Taiwn GVC/TCL Sony/SVA Philips/Suzhou CTV Toshiba/Dalian Daxian Great Wall Electronics/TCL
Lenovo (anciennement Legend) Founder Tongfang Changhong Konka Hisense Skyworth Haier Panda Xoceco
Audio et tlvision
Gros lectromnager
Siemens
Samsung/Suzhou Xiangxuehai Electrolux/Changsha Zhongyi LG/Chunlan Mitsubishi/Haier Sanyo/Kelon, Rongshida Sigma/Meiling Hong Leong (SG)/Xinfei Toshiba Carrier/Mide
Changling Gree

a
IED
= Investissements trangers directs.
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dterminant et partant, la structure de production doit tre lun des objectifs des politiques mises en uvre, et ii) les politiques peuvent avoir une influence
sur la structure productive de diverses manires, ce qui signifie quelles peuvent contribuer modeler un patron de spcialisation.
V
La formulation des politiques
Ce qui prcde conduit naturellement aborder le thme de la formulation des politiques, thme sur lequel linformation disponible est rare. Pour tre adquate, une politique applicable doit tre conue dans chaque pays par des personnes familiarises avec sa structure institutionnelle. Il nexiste pas de manuel de politiques industrielles ni un prcis de normes indiquant ce quil convient ou ne convient pas de faire de manire imparable pour tous les cas. En revanche, je pense que des principes gnraux peuvent tre tablis, qui devraient se voir reflts dans toutes les orientations normatives, en laissant chaque pays et chaque instance charge de formuler les politiques le soin de peaufiner les dtails. Ce domaine nest pas diffrent dautres que nous connaissons mieux; par exemple, si les objectifs poursuivis sont la durabilit budgtaire et le contrle de linflation, de par son importance nous pouvons les riger en principes gnraux dune bonne politique. Mais, indubitablement, la mthode employe pour atteindre ces objectifs dpendra en grande mesure de leur faisabilit dans chaque cas prcis; les instruments concrets et le plan dexcution que ces objectifs requirent, devront tre conus par le menu dans chaque pays. Il en sera de mme pour la cration dun environnement institutionnel qui protge les droits de proprit. La reconnaissance de limportance des droits de proprit peut tre un desideratum de la politique conomique ; mais lorsquil sagit de dterminer dans la pratique comment consacrer ces droits, nous ne pouvons pas le faire en termes gnraux. Dans certains pays comme la Chine et le Vietnam, il est plus facile et efficace de recourir des mcanismes trs htrodoxes pour reconnatre ces droits aux investisseurs, tandis que dans dautres, il est plus facile dimporter les codes, lois et modles occidentaux dj existants. En ralit, cest un problme gnral; la politique industrielle et les politiques productives en gnral ne sont pas une exception la rgle dimpossibilit dtablir un programme concret et trs spcifique. Quelles orientations gnrales pouvons-nous donc proposer? En conservant la prudence qui simpose, javancerai quelques pistes. La premire est la ncessit dintroduire dans ces mcanismes des mesures disciplinaires et de rcompense, des incitations et des pnalisations. Les incitations sont ncessaires, puisque, comme nous lavons vu plus haut, si dans le processus de dcouverte des cots les chefs dentreprises arrivent la conclusion quune nouvelle activit ne sera pas rentable, ils ninvestiront pas. Comme l nest pas lide, il doit y avoir des incitations pour que les entrepreneurs fassent ce type dinvestissements, mme si nous savons quil y a un risque dimmobilisation de ressources dans des activits qui finalement pourraient savrer improductives, ainsi que de cration des conditions pour un systme de dtournement de revenus. Il doit y avoir une combinaison dincitations et de pnalisations qui encourage les investissements dans des domaines non traditionnels et limine les investissements qui ne prosprent pas. De ce point de vue, on peut valuer le cadre de la politique industrielle de pays prsentant des caractristiques diffrentes. Les pays de lAsie de lEst sont fameux pour avoir mani avec dextrit la carotte et le bton: la Rpublique de Core, la province chinoise de Taiwan et Singapour ont offert de grandes incitations aux investisseurs sous forme daide aux exportations, davantages fiscaux et de subventions, entre autres mcanismes. Mais en contrepartie, des objectifs de rsultats trs stricts leur ont t imposs, portant en gnral, mais pas toujours, sur les exportations. En cas de dfaillance, les gouvernements prennent rapidement des mesures de rtorsion contre ces entreprises ou leur coupent les subventions. Cest ainsi quune grande part du succs des politiques industrielles en Asie de lEst est due au fait que ces politiques ne se sont pas limites mettre en place des incitations mais quelles les ont assorties de pnalisations, mesures dont le bien fond est aujourdhui largement reconnu, me semble-t-il. En Amrique latine, ltape dindustrialisation par le biais de la substitution des importations sest
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caractrise par la mise en place de nombreuses mesures dencouragement et labsence quasi totale de pnalisation. Les entreprises jouissaient, entre autres mannes, de la protection dcoulant des barrires riges contre les importations et des subventions que pouvaient reprsenter les taux dintrts ngatifs, mais pratiquement aucun mcanisme navait t prvu pour supprimer les aides aux entreprises peu performantes ou dont la nouvelle activit ne portait pas de fruits. La suppression des subventions ces entreprises aurait libr des ressources qui auraient pu tre employes pour soutenir dautres activits productives. Mon analyse de ce qui sest pass au cours du processus dindustrialisation par la substitution des importations est la suivante: grce aux incitations, des activits de haut niveau ont pu voir le jour en Amrique latine, mais labsence de sanctions a permis que la production de toute une gamme dactivits et de secteurs peu performants ne se prolonge que trop. Dans les annes 1990 se produisit un virage 180 degrs dans la structure des incitations: les entreprises et leurs dirigeants durent se soumettre une discipline quelque peu radicale, devant fonctionner dans des marchs sans protection, exposs la concurrence internationale et sans incitations daucune sorte. Il tait impossible de recourir laide des gouvernements qui navaient pas les moyens de la fournir. Au cours de cette dcennie, les entreprises latino-amricaines durent survivre dans un milieu caractris par la rigueur de la discipline et des sanctions en tout genre, sans lombre dune incitation. Le rsultat a t que celles des entreprises qui ont survcu, ont connu une russite considrable, avec des taux de productivit trs lev. Mais il est vident que les investissements dans de nouvelles activits ont t insuffisants, les niveaux incroyablement levs de productivit ne se sont pas diffuss dans le reste de lconomie; de fait il sest produit un norme foss entre le niveau de productivit agrg de lconomie et celui de ces entreprises florissantes. LAmrique latine na pas connu le phnomne vcu par les quatre tigres asiatiques dans les annes 1960, 1970 et 1980, et plus rcemment par la Chine, o non seulement des progrs impressionnants ont t enregistrs dans la
plupart des entreprises mais galement et lunisson, dans lensemble de lconomie. La deuxime ide est quil est ncessaire de combiner la structure bureaucratique avec un certain degr dintgration. La vision traditionnelle des conomistes sur la rgulation conoit cette dernire comme un processus indpendant partant du haut, auquel participe un organisme rgulateur bureaucratique qui indpendamment de lincertitude attache au systme tablit un ensemble de rgles que le secteur priv devra appliquer tout en le maintenant une distance prudente. La relation entre organisme rgulateur ou les bureaucrates et le secteur priv rgul manque de proximit, ce qui selon moi, est une approche errone de la formulation des politiques en matire de productivit; errone parce que les bureaucrates, quelle que soit lentit laquelle on confie le soin de formuler ces politiques, ont besoin dinformation et que celle-ci se trouve essentiellement dans le secteur priv. Le secteur priv, les entreprises, les investisseurs sont ceux qui savent o se dressent les obstacles, sils se trouvent dans le march, si ce sont des externalits du march ou si, comme cest souvent le cas, ils sont dus aux rgulations et aux lourdeurs et lenteurs gouvernementales. Ce nest pas la bureaucratie mais le secteur priv qui sait do viennent les problmes et, partant, quelle est la rponse approprie ces problmes; cest la raison pour laquelle il est ncessaire dinstaurer un mcanisme qui permette au secteur public, aux organismes et la bureaucratie dobtenir les informations ncessaires. Si lon ne parvient pas cela, si le modle de rgulation reste un modle impos du haut et de loin, la politique risque de savrer inefficace, voire contraire. Selon moi, le modle adquat est un juste milieu, et son objectif est dtablir un mode de collaboration et de coopration stratgiques entre secteurs public et priv, qui permette didentifier les obstacles principaux la restructuration productive. Si le dveloppement conomique et la transformation productive sont des processus de dcouverte, les mcanismes auxquels je me rfre sont galement des processus de dcouverte, dcouverte des opportunits de crer et de collaborer, comme celle des instruments servant ce but.
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Quelques rflexions finales
Les orientations gnrales pour la formulation des politiques industrielles que jai dcrites brivement inspirent quelques conclusions auxquelles jaimerais me rfrer. Lune dentre elles est que la rflexion sur la politique industrielle demande de se pencher davantage sur le processus que sur les effets. La tendance en la matire est de prter une trop grande attention la dtermination des instruments qui vont tre mis en uvre: va-t-on opter, entre autres, pour un systme de crdits garantis par ltat, de subsides, daides aux exportations ou la cration dune zone franche industrielle? Ceci quivaut ignorer ce que doit tre le processus de formulation, o il est indispensable didentifier avec prcision les problmes rsoudre avant de se concentrer sur les instruments concrets quil convient demployer. Lessentiel est que le cadre institutionnel et le processus mme soient adquats; en gnral, une excellente politique dploye dans un cadre institutionnel dfaillant peut avoir des effets plus ngatifs quune politique imparfaite applique dans un contexte adquat; au moins le but poursuivi est correct mme si les instruments ne sont pas les meilleurs qui soient. Une autre conclusion est quil ne faut pas trop se proccuper didentifier les secteurs sur lesquels on va agir. Limportant, encore une fois, cest le processus: il nest pas bon de slectionner les secteurs pralablement selon une ide toute faite de ce quils sont; idalement, leur slection devrait se baser sur une collaboration comme celle voque plus haut. Obtenir des informations sur la disposition du secteur priv investir dans diffrents domaines une fois limins les obstacles, est un aspect essentiel de la considration des politiques sectorielles. Il ressort de tout cela que la cl de lapplication de politiques industrielles efficaces nest absolument pas la capacit de choisir les vainqueurs possibles, sinon celle dcarter les perdants. Largument le plus courant utilis contre la politique industrielle est que les gouvernements ne sont pas capables de discerner ceux qui peuvent russir ce qui est absolument fond mais cest une approche errone de ce quil faut faire. Si le processus de transformation productive dcrit est correct, il sagirait dun processus dexprimentation caractris par une grande incertitude quant aux investissements susceptibles de prosprer ou dchouer. Cette incertitude existe non seulement dans le secteur public mais galement dans le secteur priv; il est donc invitable que, mme si, le cas chant, la combinaison des politiques tait optima, certains des investissements encourags ne donnent pas de fruits. De fait, si aucune des entreprises nchoue, cest la preuve mme que tout le ncessaire na pas t fait, tant donn quen vertu de la logique, dans un ensemble de projets certains russissent et dautres chouent. Le fait que se produise une situation dquilibre o tous les projets dans lesquels il a t investi savrent gagnants, est la preuve que tout le ncessaire na pas t investi, puisque la rentabilit a t plus haute que prvu. Il ne sagit donc pas de se tromper. La distinction entre rgimes formatifs efficaces et inefficaces rside dans la capacit dautocorrection et lexistence dun mcanisme qui, lorsquil est vident quun investissement ne russit pas, permet de reconnatre lerreur et de retirer progressivement lappui cette initiative. Cest ce qui, gros traits, sest pass dans les politiques industrielles appliques dans les pays asiatiques, y compris souvent en Chine, et qui a donn les meilleurs rsultats. Par consquent, la capacit institutionnelle cl, llment fondamental et incontournable dune structure institutionnelle, est une vritable clause de suppression automatique des incitations consenties, peine le non-succs de lentreprise se fait jour. Ceci implique la mise en place dincitations ou de rgimes dencouragement de caractre temporaire, dvaluations priodiques, de dispositions sur la reddition de comptes et de mesures qui garantissent la transparence et la publicit des valuations. Limportant est quil y ait des mcanismes qui permettent de retirer lappui automatiquement. Utiliser ce type de mcanismes est beaucoup plus difficile que de se prtendre omniscient, comme cela se passe quand on dfend le fait quil nest pas ncessaire de formuler une politique industrielle sil nest pas possible de choisir les futurs gagnants : seule une connaissance illimite peut viter les erreurs et permettre de choisir coup sr les champions. Lincorporation dune clause dextinction automatique des incitations dans la politique industrielle rduit notablement les exigences et partant, est beaucoup plus raliste. La seule exigence est celle de savoir reconnatre son erreur.
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Pour les raisons que jai donnes, il est impossible et dangereux de spcifier davance les rsultats attendus dune architecture telle que celle qui vient dtre dcrite. Tout dpend des opportunits et des contraintes qui se rvlent au cours du processus de collaboration. Il est cependant possible dnumrer quelques principes directeurs gnraux qui peuvent contribuer la formulation de politiques industrielles (encadr 2). Actuellement, on assiste la naissance dun consensus sur les principales lignes directrices devant prsider une stratgie adquate de croissance pour les pays en dveloppement. Dans ce nouveau consensus, un rle fondamental est attribu la stabilit et au cadre macroconomique, que je nai mentionn dans cet article quen termes de politique des changes. Mon opinion est que la stabilit macroconomique est indubitablement pour la croissance une condition ncessaire, mais souvent insuffisante. Un autre lment essentiel de ce nouveau consensus, outre la stabilit macroconomique, est la qualit des institutions, surtout celles relevant du domaine des rgulations. Je ne peux nier le bien-fond de ce postulat mais je pense malgr tout que lon attribue une importance trop grande aux institutions en tant que stratgie de dveloppement conomique. Dans un certain sens, le fondamentalisme du march dil y a quelques annes est remplac par le fondamentalisme des institutions. Je suis le premier convaincu que des institutions de qualit sont indispensables pour le
dveloppement long terme, mais ce nest pas en leur sein que se produisent les grands changements court terme. La consolidation des institutions est un processus de longue haleine et nous avons les preuves quavec les institutions telles quelles existent il est possible datteindre une croissance leve si lon agit avec crativit et imagination. Mais nous savons que. bien quun programme ambitieux de rformes institutionnelles ne soit pas indispensable dans un premier temps pour soutenir la croissance, tt ou tard, il faudra le mettre en place. Il est vident que si la Chine continue de crotre au rythme actuel, elle devra se lancer dans de nombreuses rformes institutionnelles, mais il nest pas moins vrai quelle a russi une notable expansion avec des rformes minimes de ses institutions. Je crois quau lieu dpuiser rapidement le capital politique dans un programme ambitieux de rformes institutionnelles, il serait prfrable de linvestir dans une stratgie explicite de dveloppement court terme, qui se penche particulirement sur le dveloppement de la restructuration de la production et des investissements dans de nouvelles activits industrielles. Ceci est utile, voire ncessaire, dans les tapes initiales, lorsquil est fondamental de donner un coup de fouet lconomie et de dynamiser le secteur priv, bref dappliquer une stratgie productiviste explicite. Pour terminer, plus que toute politique spcifique que jaie pu mentionner, lessentiel est quexiste une mentalit productiviste. Il y a une norme diffrence entre un gouvernement qui possde cette mentalit et un
Encadr 2 DIX PRINCIPES POUR LA CONCEPTION DE POLITIQUES 1. 2. Concession dincitations et de subventions aux seules activits nouvelles. tablissement de points de rfrences et de critres clairs de russite et dchec des projets subventionns. 3. Application dune clause dextinction automatique des subventions. 4. Focalisation sur des activits conomiques (transferts ou adoption de technologie et formation, entre autres) et non sur des secteurs industriels. 5. Concession de subventions aux seules activits montrant les signes vidents de capacits avoir des effets secondaires positifs et servir dexemple. 6. Assignation de la facult dappliquer les politiques industrielles des institutions dont la comptence a fait ses preuves. 7. Adoption de mesures visant garantir que ces institutions sont supervises par un directeur ayant un clair intrt dans les rsultats et dot dune autorit politique au plus haut niveau. 8. Adoption de mesures visant garantir que les institutions charges dappliquer les politiques maintiennent des canaux de communication ouverts avec le secteur priv. 9. Comprhension du fait que, dans le cadre de politiques industrielles optima, il arrive que lon mise sur des projets perdants. 10. Soutien des activits dencouragement capables dvoluer pour que le cycle de dcouverte soit constant.
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gouvernement qui croit que la stabilit macroconomique et les facteurs fondamentaux du march suffisent pour entretenir le dynamisme de lconomie; entre un gouvernement qui coute les revendications des chefs dentreprises et un gouvernement qui croit que toute demande des patrons est un abus. Il y a une diffrence entre un gouvernement qui considre que le taux de change influe effectivement sur le dveloppement de la production et un gouvernement qui ne voit dans le taux de change quune simple variable dquilibre
dont le march financier est le meilleur dterminant. Nulle comparaison entre un gouvernement qui se demande comment faciliter la collaboration productive avec le secteur priv afin didentifier de nouveaux investissements, ou au moins, comment aider identifier de nouveaux domaines dinvestissement et sorganiser pour leur donner le meilleur soutien possible, et un gouvernement qui voit la restructuration de la production comme un processus automatique dans lequel il nest pas de son ressort dintervenir.
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Les paradigmes conomiques et le rle de ltat

en Amrique latine
Enrique V. Iglesias
et article constitue une approche des deux paradigmes de
dveloppement qui ont successivement prvalu en Amrique latine dans la seconde moiti du XXe, en sattachant tout particulirement lexamen du rle dvolu ltat dans chacun dentre eux. Dans le paradigme cpalien, lefficacit de ltat, en tant que guide, animateur et participant direct du dveloppement productif, se dtriora progressivement mesure que les intrts privs en faisaient la conqute, sans que des institutions solides soient capables dy mettre frein. Par la suite, lextrme affaiblissement que connaissait ltat depuis lapplication du Consensus de Washington empcha la correcte rgulation des activits privatises et fit perdre la vision long terme et la proccupation pour la mauvaise distribution des revenus. Larticle voque la demande sociale qui se fait jour pour un
Enrique V. Iglesias Secrtaire gnral ibro-amricain Secrtariat gnral ibro amricain ( SEGIB ) Ex prsident de la Banque interamricaine de dveloppement ( BID ) Ex secrtaire excutif de la eiglesias@segib.org
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nouveau type dtat et analyse les conditions ncessaires et les objectifs qui, entre autres, faciliteraient un fonctionnement efficace du march tout en veillant la rduction des ingalits sociales.
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I
Introduction
Rpondant laimable invitation de mon grand ami et collgue Jos Luis Machinea, jai particip rcemment une runion trs spciale de la CEPALC, organise en commmoration de Ral Prebisch, conomiste distingu de notre rgion et contemporain illustre de nombreux prsents. Son vocation nous renvoie lge dor de la pense conomique du dveloppement, la seconde moiti du sicle dernier, dont il fut le chef de file en Amrique latine; son immense sagesse claira le monde universitaire et de prestigieuses institutions spcialises telles que la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes, lInstitut latino-amricain et des Carabes de planification conomique et sociale, et la Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement. Sa vie fut si riche, en rflexion et en action, qu travers les annes, il a inspir de nouvelles gnrations de professionnels engags dans la cause du progrs conomique et social de nos peuples, et ses ides sont juste titre prises par de nombreux spcialistes et enseignants de lconomie. Son souvenir est pour moi doublement mouvant: en tant que matre, il mouvrit les yeux sur le monde de lconomie relle latino-amricaine et mondiale; en tant quami gnreux, son exemple, ses conseils et son soutien ont t dterminants dans ma carrire et mon engagement pour le dveloppement conomique et social de lAmrique latine et des Carabes. Sajoute cela aujourdhui ma nostalgie des annes passes dans ce qui fut et demeure ma maison, la CEPALC, berceau de tant de rves et dexpriences partages au long de tant dannes. Je suis extrmement reconnaissant de lopportunit qui ma t donne de vivre ces retrouvailles avec les souvenirs quelle renferme et avec tant de bons amis et compagnons de route. Jai souhait partager en cette occasion, avec ceux qui nous accompagnaient, quelques rflexions sur le rle de ltat dans les diffrents scnarios qui ont prsid la recherche de paradigmes conomiques pour notre rgion, depuis dj plus dun demi-sicle. Dans cet article, je ferai de mme, Je ne prtends pas livrer ici un essai thorique mais plutt illustrer la vision dun praticien privilgi dans le domaine de la recherche et de la praxis des politiques de dveloppement dune grande partie des pays de la rgion.
II
Les paradigmes conomiques
La recherche de paradigmes conomiques a t une constante dans la rgion depuis le milieu du sicle dernier. Peu de rgions ont t lobjet de dbats si ardents et dessais si varis que lAmrique latine. Notre rgion a t un vritable laboratoire dides et de propositions de politiques impulses au gr des idologies dominantes, suivant souvent des modles venant dautres parties du monde. De cette qute, des leons diverses sont tirer. La premire de ces leons, quune exprience de presque un demi-sicle ma apprise, est que le phnomne du
Cet article est provient de la confrence magistrale prsente par lauteur la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (Santiago du Chili, 28 aot 2006), dans le cadre de la sixime chaire Ral Prebisch.
sous-dveloppement conomique est beaucoup plus complexe que nous le croyions il y a cinquante ans. Et ce, malgr le fait qu cette poque de grands efforts de rflexion ont t dploys. La CEPALC fut, dans une certaine mesure, un vivier dides impulses avec brio par Ral Prebisch. Mais elle fut galement un centre de recherche et dobservation de la ralit conomique de chaque pays, souvent en troite coopration avec leurs gouvernements respectifs. Dans cette mouvance, nous avons appris mieux connatre la complexit conomique de chaque pays et du contexte international. Cest ainsi que lun des enseignements premiers de cette longue exprience est dviter les rductions et les simplifications excessives de la ralit, qui prsident souvent la recherche de paradigmes. Ces
Les paradigmes conomiques et le rle de ltat en Amrique latine Enrique V. Iglesias
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simplifications ont t prsentes dans presque toutes les formulations thoriques et consquemment dans les propositions de politiques. Jai personnellement pu observer deux types de schmatisation: celles relatives au domaine conomique et celles lies aux cadres sociaux et politiques. Comment viter les cueils des simplifications thoriques? Les progrs de lanalyse macroconomique ont permis des amliorations considrables dans la formulation des politiques. Les modles macroconomiques ont extraordinairement volu en termes de capacit danalyse et de prescription de politiques; dans trois secteurs particulirement, ces progrs ont t notables et extrmement utiles: le domaine montaire et financier, celui de la formation des prix, incluant linflation, et le secteur du commerce extrieur. Cependant, il me semble que, trop souvent, la ralit a t sacrifie sur lautel de llgance formelle et mathmatique des modles. Loin de moi lide de dcrier la contribution des modles macroconomiques la connaissance et la praxis des politiques, mais je veux seulement souligner quil arrive de favoriser llgance formelle aux dpens de la complexit de la ralit conomique, sociale et politique. Pour illustrer mes propos, permettez-moi une analogie avec le processus de construction dune maison. Il faut dabord les lumires dun bon ingnieur qui garantira la solidit des fondations et de linfrastructure. Il ne peut y avoir de maison sre sans cela. Mais en plus, il faut recourir un architecte qui conoit et ralise le projet en tenant compte des aspirations et des besoins de ceux qui y vivront. Je pense que dans la recherche de paradigmes quelque chose de similaire est en jeu. Il faut de bons ingnieurs conomistes pour assurer la cohrence des modles conomiques et formuler leurs conditions optimums, mais il faut aussi des architectes conomistes qui assurent la correspondance entre la rationalit du gnie conomique et les exigences de la ralit sociale et politique. Je considre que les progrs dans le domaine du gnie conomique ont largement dpass ceux de larchitecture des paradigmes conomiques. Les expriences des annes coules montrent quil y a souvent eu une carence au niveau de la mise en uvre du projet de la maison alors que llgance formelle de sa structure tait irrprochable. Quelle a t lexprience en ce qui concerne les paradigmes sociopolitiques? Les efforts pour connatre et apprhender la ralit ont conduit recourir aux concepts et aux catgories de lanalyse sociologique et
politique, dans une tentative dapproche intgrale de cette ralit. Or, cette approche des facteurs sociaux ou politiques dterminants a invitablement souvent t sduite par des idologies ou des conceptions aprioristes qui, bien quayant leur utilit pour comprendre les phnomnes sociaux, font courir le risque de placer les idologies avant les ralits. Ce type de simplification tant aussi dangereux que le prcdent. Lune des leons les plus importantes des annes passes est donc quil est ncessaire dviter de tomber dans lun ou lautre type de simplification. Dans un cas nous pouvons nous retrouver avec des conomies sans socit; dans lautre avec une socit dpourvue dconomie. Les paradigmes sont porteurs de lun ou lautre de ces risques, raison pour laquelle nous devons nous mfier des simplifications excessives si nous voulons avoir une vision intgrale de la ralit sur laquelle appliquer des politiques conomiques et sociales valables et viables. Ce qui prcde ne signifie pas quil faille ignorer le rle des ides et des idologies dont la valeur au cours de lhistoire nest plus dmontrer. Ce que je tire de mon exprience personnelle est le fait que dans la recherche des paradigmes conomiques et sociaux il est indispensable de prendre en compte les ralits nationales et internationales, et didentifier les obstacles et contraintes quelles reprsentent pour la mise en uvre des politiques proposes. Parmi les facteurs qui conditionnent les ralits conomiques, politiques et sociales, les institutions jouent un rle crucial, comme cela est de plus en plus reconnu. Et au premier chef, ltat. En Amrique latine, un facteur fondamental des grands paradigmes de dveloppement a t le rle assign ltat. Le sujet nest pas neuf, mais je me propose de laborder ici parce quil peut se rvler intressant de lexaminer la lumire de mon exprience personnelle, profitant en particulier des rsultats des tudes ralises la Banque interamricaine de dveloppement (BID) il y a quelques annes. Nous y avons cr une unit consacre spcialement lanalyse des problmes politiques lis au dveloppement latino-amricain, et en particulier, lanalyse du rle de ltat. En cela, nous navons fait que nous rallier au courant institutionnaliste des dernires annes, qui insiste sur le rle fondamental des institutions au moment dexpliquer et de rsoudre les problmes du dveloppement. Jaimerais parler ici de ce rle de ltat au sein des deux principaux paradigmes de politique conomique des 50 dernires annes en Amrique latine: le paradigme de la CEPALC et celui du Consensus de Washington.
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De cet examen et des enseignements qui en ressortent, surgit la ncessit de repenser le rle de ltat dans le cadre des nouvelles ralits de lAmrique latine et des stratgies conomiques appliques dans la rgion.
1. Le paradigme cpalien
La premire grande rencontre entre tat et paradigme dont notre gnration a t tmoin en Amrique latine sest produite suite aux propositions de la CEPALC. Comme nous le savons tous, ce paradigme englobait un ensemble dides force, dont: 1) lencadrement du paradigme dans la relation centre-priphrie; 2) lorientation du dveloppement vers lintrieur; 3) le rle de la technologie; 4) lindustrialisation substitutive, et 5) le rle actif de ltat. La mise en uvre de cette stratgie reposait, quant elle, sur un ventail dinstruments et de politiques spcifiques touchant les tarifs douaniers, la fiscalit, le change, le crdit et les incitations fiscales en faveur du dveloppement industriel, ainsi que sur des mesures visant rpondre la monte des revendications sociales provoques par les vagues de migration de la campagne vers les villes. Dans ce contexte, le rle dvolu ltat tait de premier plan, do la cration de ministres spcialiss, de bureaux de planification et de banques de dveloppement, ayant pour mission de mobiliser les ressources financires et technologiques. Llargissement et le renforcement de lappareil dtat furent le cheval de bataille de la politique conomique. Le dveloppement impuls par cette stratgie transforma profondment le profil conomique et social latino-amricain. Lun des aspects les plus notables de la transformation sociale fut lintense processus durbanisation. Au plan conomique, le secteur manufacturier augmenta sa participation dans le produit global et dans lemploi, tandis que la production agricole dclinait ou senlisait; le secteur des services y compris lemploi dans le secteur public connaissait une formidable expansion, le poids des bureaucraties se fit de plus en plus lourd et les besoins en ressources de la part de ltat, de plus en plus pressants. La population urbaine atteignit des niveaux de revenus sensiblement plus levs que ceux des milieux ruraux, bien que cette dynamique expansive saffaiblt considrablement entre les annes 60 et 70. Pourquoi cet essoufflement du dveloppement latino-amricain? Pourtant, ce sont bien les mmes postulats de politique de dveloppement qui ont t appliqus avec succs par les tigres asiatiques.
Pourquoi donc lAmrique latine ne parvint-elle pas rendre viable une conomie industrielle progressive et perdit mme du terrain par rapport des pays qui avaient commenc leur industrialisation sur des bases beaucoup plus faibles? Les causes sont certes nombreuses, mais certains facteurs ont eu une incidence particulirement nfaste sur les rsultats. Ltat asiatique jouissait dune plus grande autonomie que ltat latino-amricain, et reposait sur une tradition bureaucratique defficacit et de libert vis--vis des intrts privs. En revanche, lexprience en Amrique latine fut diffrente, non pas en raison de la nature des politiques, mais plutt de leur application. La capacit budgtaire ne fut pas suffisante, en grande mesure cause de labsence dun vritable pacte social et politique de redistribution. Ltat fut facilement domin par les intrts privs, ceux de groupes ou partis politiques, groupes conomiques, chefs militaires, caudillos ou dictateurs, tous alimentant leur pouvoir politique et conomique par le biais et aux frais de ltat. Ceci explique galement le caractre clientliste de lemploi et de la gestion des dpenses publiques par les rgimes autoritaires ou semi-dmocratiques. En rsum, ltat qui accompagnait le paradigme cpalien tait un tat omniprsent, centraliste et captif. En outre, peu nombreux ont t les pays dAmrique latine qui purent avancer dans la construction dun tat dmocratique solide, condition sine qua non pour assurer lautonomie par rapport aux intrts privs et la confiance dans la souverainet de la loi. Ces graves lacunes conduisirent linstabilit politique et au dficit dmocratique. Dans les tudes ralises par la BID, ce dficit dmocratique a t analys selon deux types de relations: celles de ltat et du march et celles de ltat et la socit. Ce sont les carences et les dysfonctionnements de ces relations qui ont min la viabilit dun dveloppement durable et quitable. La mainmise des intrts privs sur ltat a conduit des interventions tatiques qui portrent atteinte au fonctionnement efficace du march et promurent la course la rentabilit, la spculation et la corruption. Les politiques publiques, elles aussi sous le joug des intrts privs, ne furent plus capables de rpondre aux demandes de la majorit des citoyens, contribuant ainsi lexclusion des bnfices de la croissance de larges pans de la population et la perte de lgitimit de ltat. Lpuisement du modle htrodoxe de la CEPALC prcipita la crise de ltat. Les causes de lpuisement
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de ce modle ne sont pas le sujet trait ici. Il est certain que la crise des annes 1980, dont lpicentre fut la crise de la dette, acclra les processus inflationnistes, accentua la perte de comptitivit de lconomie et creusa les distances sociales. Au plan institutionnel, les banques centrales, les ministres de planification, les institutions financires et de dveloppement furent dmantels. Mais tout aussi grave, sinon pire, fut le fait que dans la formulation des politiques se sont perdues les perspectives long terme. Les problmes de survie conomique et la rsolution des crises immdiates ont accapar lattention des dcideurs dans la plupart des pays. Tout ceci, et en particulier les problmes drivs de la crise de la dette, fit que ds le dbut des annes 1980, la CEPALC lanait un cri dalarme quant limminence dune dcennie perdue qui, hlas sest produite et dont les terribles retombes se firent durement sentir sur la vie conomique et sociale de nos pays. La gravit de la crise conduisit labandon du modle htrodoxe pour revenir au modle orthodoxe et ladoption du Consensus de Washington.
2. Le Consensus de Washington
Le retour lorthodoxie a signifi ladoption des rgles du jeu du march et du systme des prix comme principal mcanisme dassignation des ressources, lapplication de stricts programmes de redressement, louverture du commerce international, lentre de ressources financires et dinvestissements privs trangers, et une politique gnralise de privatisations. Les rformes conomiques furent largement soutenues par les organismes financiers de Washington, en particulier ceux issus de la Confrence de Bretton Woods. Ils constiturent un instrument fondamental dincitation la mise en uvre des rformes. La conception de ltat libral tel que prn par le Consensus de Washington tait domine par un antitatisme farouche, dont la justification tait la crise qui frappait ltat htrodoxe, ainsi que son inefficience, le poids de sa bureaucratie et surtout, la corruption. En outre, lexpansion gnralise du march dans un nombre croissant dconomies mergentes ntait pas sans avoir dinfluence, tant dans les pays en dveloppement que dans ceux de la sphre socialiste. Selon le nouveau concept, ltat devait tre minimaliste et dsengag. Les arguments pour critiquer ltat en tant que mcanisme dassignation des ressources, abondaient, en particulier ceux relatifs son inefficacit,
la corruption, au clientlisme et ses lourdeurs bureaucratiques. Do la dfense dun tat rduit sa plus simple expression, ce qui signifia la fermeture dinstitutions, llimination dinstruments de politique et la rupture avec son interventionnisme excessif. Par exemple, les politiques industrielles et agricoles cessrent dexister; toute vision long terme disparut. Cest ainsi que les rformes senfoncrent dans une grave erreur: celle de tourner le dos ltat. Le dsengagement de ltat dans la mise en place des rformes fit que celles-ci accusrent une perte de crdibilit croissante et gnralise. Selon les enqutes de Latinobarmetro, seulement un tiers de la population latino-amricaine croyait dans les rformes. La perte de lgitimit des rformes et du march ne faisait que crotre au sein de la population. cette crise de crdibilit sajoutait le sentiment largement rpandu de frustration et de fatigue face linsuffisance des progrs et la duret des sacrifices que lapplication des rformes imposait. Mais quadvient-il donc des relations de ltat avec le march et avec les citoyens dans ce nouveau paradigme? Sur le plan de sa relation avec le march, des changements importants se sont produits dans les politiques conomiques, tels que: 1) les privatisations et louverture au march de secteurs entiers de lconomie; 2) laffaiblissement ou labsence des cadres rgulateurs ncessaires pour favoriser la concurrence et protger les intrts des consommateurs; 3) lopposition permanente des intrts corporatistes aux processus de rforme; 4)le manque de mcanismes adquats de concertation entre gagnants et perdants de lapplication des rformes; 5) labandon des mesures de soutien des secteurs de production spcifiques; 6) les progrs trs timides en matire de rformes fiscales dignes de ce nom, et 7)une tendance la baisse des investissements publics, dj faibles, en infrastructure. Pour ce qui est de la relation de ltat avec les citoyens et pour ne citer que quelques-uns des traits les plus frappants: dans de nombreux pays, les conditions ncessaires lexpression vritable de la loi et de la justice sont demeures absentes; dune part, les systmes judiciaires sont peu fiables, ce qui augmente le manque de scurit juridique, tandis que ltat se trouve dpourvu de la capacit ncessaire de mettre en place des pactes sociaux en faveur de la redistribution [des ressources]. Mais quelle a t la position des nouvelles stratgies de dveloppement quant la dfinition du rle de ltat? En gnral, dans les dernires annes
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du XXe sicle et dans les premires annes du XXIe est rapparue une claire proccupation pour le dveloppement social. galement, dune manire ou dune autre, les tragiques vnements du 11 septembre 2001 ont eu des rpercussions dans le monde entier, en particulier sur limportance donne par ltat aux mesures de scurit. Dans ce nouveau paradigme, la relation de ltat avec le march et les citoyens impliquait une faible capacit de ladministration publique laborer et mettre en uvre des politiques, en raison principalement des crises budgtaires. Les rformes de ladministration publique furent plus des rformes budgtaires que de vritables rorganisations. Lorientation technologique y fut privilgie aux dpens de la ralisation dun rel et profond changement des structures de ltat. Cest la raison pour laquelle, dans les dernires annes, lintrt pour redfinir le rle de ltat dans le contexte des nouvelles stratgies de dveloppement est revenu sur le devant de la scne. Comme mentionn prcdemment, les proccupations pour le dveloppement social ont fait un retour en force et, depuis 2001, celles pour la scurit nationale. Ceci concide avec une conjoncture conomique internationale favorable, une croissance significative du produit et du commerce mondial, la hausse des prix des matires premires et lexpansion des flux financiers et des investissements trangers privs. Il est certain que ce climat conomique international dabondance a eu des effets favorables en Amrique latine, dautant
plus quune bonne gestion macroconomique est aujourdhui de mise dans la plupart de nos pays. Les conditions taient donc trs favorables pour la gestion de la dette extrieure comme pour les oprations du secteur des exportations. Les nouvelles stratgies conomiques se dploient dans un cadre gnral o prvalent, au plan extrieur, des conditions de balance des paiements plus favorables que dans le pass et la prsence de nouveaux acteurs sur la scne internationale, comme la Chine et lInde, porteurs pour la rgion la fois de grandes opportunits et de rudes dfis; et au plan intrieur, la consolidation dune bonne gestion macroconomique, une attention rnove aux problmes macroconomiques, et la rhabilitation tant des politiques publiques particulirement orientes corriger les dfaillances du march que de laction de ltat. Autant daspects qui ont t lobjet du travail de la CEPALC depuis sa cration. Serions-nous en prsence dun nouveau paradigme? Sincrement, je ne le crois pas, tant plus tent dy voir un paradigme incrmentiel. Il rgne dans la rgion un fort pragmatisme tir des expriences, dici et dailleurs; il existe aussi un niveau de conscience plus lev des contraintes que les relations internationales imposent au monde moderne. Ce que poursuit ce rapprochement des relations entre ltat et le march est, comme la dit le prsident Ricardo Lagos: plus de march et un meilleur tat. Reste chaque pays de dfinir ce quil considre comme une relation adquate entre le march et ltat.
III
Un nouveau concept dtat: objectifs et conditions pour les atteindre
Un nouveau concept dtat, tel doit tre donc notre thme de rflexion, la lumire de ce que son rle eut de bon et de mauvais dans les deux paradigmes prcdents. Tenant compte de ces expriences, jaimerais maintenant nommer quelques-uns des objectifs qui me paraissent fondamentaux pour lmergence de ce nouvel tat.
1. Objectifs
Un premier objectif serait de faire en sorte que ltat soit capable de rendre viable lefficacit du march. Ltat
est important, voire indispensable, pour lobtention dun march efficace. Ceci suppose lexistence dun systme lgal et judiciaire fort et crdible dans ses actions, qui garantisse la jouissance des droits de proprit et des droits individuels. Il faut de plus des cadres de rgulation qui assurent lquilibre entre intrts publics et privs. La cration et la dfense de la concurrence, garante de lefficacit du march, sont galement indispensables. Lexprience nous a montr combien taient nfastes les rsultats de la privatisation des entreprises publiques lorsque, faute des conditions mentionnes ci-dessus, un monopole
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priv vient simplement remplacer un monopole dtat. En rsum, pour que le march fonctionne de manire satisfaisante, en termes de croissance et de cration dopportunits pour toute la population, il faut un tat capable dintervenir efficacement l o il est requis, et qui sait sabstenir de le faire l o il nest pas ncessaire. Deuximement, il faut un tat qui impulse la capacit productive, ce qui ne signifie pas que je mette en avant la proposition aprioristique dun tat producteur, sans toutefois en rejeter la possibilit. Dans ce concept de ltat, ce qui est mis en avant cest lapplication de politiques publiques visant renforcer la capacit productive des secteurs de pointe pour le dveloppement, par exemple, ceux lis linnovation technologique et productive. La proposition soutient les interventions intelligentes de la part de ltat, mais jamais contre le march, et soppose lexclusion dogmatique de ltat telle quelle a t pratique dans le pass. Troisimement, il faut un tat investi de la responsabilit de rduire les ingalits sociales. Ltat joue un rle indispensable dans la dfense active de la cohsion sociale et dans la lutte contre la pauvret. Le plein exercice des droits politiques et civils dpend dun appareil dtat garantissant le respect de la lgalit et des conditions matrielles de vie dcentes pour la population, moyennant la reconnaissance et la satisfaction de ses droits conomiques et sociaux. Ceci implique que ltat assume deux fonctions fondamentales: celle de formateur ou habilitateur et de compensateur: habilitateur du citoyen pour lui garantir lgalit des chances par le biais de lducation; et compensateur, parce quil doit veiller au bien-tre des plus dmunis de la socit. Ceci ne signifie pas donner ltat un rle dmesur dans la croissance conomique comme moyen de rsoudre les problmes de pauvret, ce qui supplanterait les responsabilits qui sont celles du secteur priv dans la sphre conomique. Quatrimement, lexprience moderne rvle un nouveau mode de relations entre ltat et lentreprise prive qui a t trs fructueux en termes de bnfices conomiques et sociaux. Dans ce sens, de nouvelles modalits de coopration sont rechercher, comme, par exemple, la coparticipation de ltat et de lentreprise prive dans le financement dinfrastructures, secteur qui se profile comme lun des grands dfis pour notre conomie rgionale dans les annes venir. Cinquimement, concernant le rle de ltat vis-vis de la socit civile, on sait clairement aujourdhui que le renforcement de la socit civile est un phnomne
troitement li la rforme de ltat. Les experts de la BID ont toujours soutenu quil ne pouvait y avoir dtat comptent si la socit civile est faible, et inversement. En dautres termes, il ne peut y avoir de socit civile forte sans le soutien dun tat fort et efficace. Cependant, il ne faut pas confondre taille et puissance, ni graisse et muscle, comme le disait souvent Prebisch. Le dveloppement a besoin de plus dtat, de plus de march et de plus de socit civile, mais de forme cohrente, permettant la cohabitation et le renforcement mutuel des potentialits maximums de chacune des parties. Cette relation doit tre renforce de manire crative, en instaurant des mcanismes de participation de la socit civile dans les fonctions de ltat. Cest indiscutablement un autre grand dfi relever, en commenant par llimination des suspicions rciproques qui entachent communment ces relations. Siximement, ltat doit avoir un rle fondamental dans lorientation et la formulation des politiques visant linsertion internationale. Il lui revient, moyennant consultation et collaboration du secteur priv, dadopter les grandes dcisions orientes dvelopper les relations dinsertion internationale des pays. Cette tche se rvle extrmement importante dans les conditions actuelles de complexit croissante des relations internationales, tant lchelle rgionale que mondiale. Le rle de ltat revt une importance toute particulire dans le processus dintgration rgionale. Les solidarits de fait sur lesquelles se construit lintgration conomique et politique dpendent dun processus de convergence dintrts, de valeurs et de cultures, dont la colonne vertbrale est la capacit institutionnelle des pays et, en particulier, le rle de ltat. Lintgration est un processus complexe et dynamique qui avance grce au dpassement des conflits dadaptation des structures conomiques, politiques et sociales des pays, difficilement ralisable sans le rle directeur des institutions de ltat. Jean Monet disait Rien nest possible sans les hommes, mais rien nest durable sans les institutions. Lintgration rgionale, qui est en soi un processus de rforme de ltat, ne peut prosprer sans la prsence dtats capables de faire face efficacement aux problmes dadaptation quelle ne manque pas de soulever. Septimement, ltat joue un rle minemment important dans le domaine de linnovation technologique. Dans les premires tapes de la formation des nations, Ltat eut un rle fondamental dans lducation du citoyen. Aujourdhui souvre un nouvel espace la responsabilit premire de ltat: lappui au
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dveloppement de la technologie et de linnovation technologique. La mission qui nagure tait dduquer est aujourdhui dtendre la couverture et amliorer la qualit de lducation. Il ne sagit pas de nier le rle moteur de lactivit prive dans ce domaine, mais le foss qui nous spare du monde dvelopp peut encore se creuser si nous renonons faire un effort massif de dveloppement technologique, lequel requiert invitablement une action dcide de ltat. Huitimement, dans le monde chaque fois plus complexe qui nous entoure, il est indispensable de renforcer la capacit danalyse des tendances fondamentales de lconomie, de la socit et de la politique au niveau international. Nous vivons dans un monde qui avance dans tous les domaines un rythme sans prcdent, domin par les forces de la mondialisation et les progrs vertigineux des technologies de linformation et des communications. Face quoi nous devons mettre au rang de nos priorits lamlioration de la capacit dobservation et de suivi au point le plus lev possible. Dans ce domaine, la tche de ltat moderne est de promouvoir un processus permanent de rflexion de la part des secteurs public et priv qui nous permette de faire face aux dfis et de profiter des opportunits que nous prsentent les diffrentes facettes de la mondialisation. Neuvimement, au nombre des rouages institutionnels ayant fait leurs preuves dans le dveloppement de la capacit danalyse des grandes tendances conomiques, sociales et politiques, au niveau national et international, se trouvent les bureaux de planification. Nous devons corriger les erreurs du pass qui ont conduit abandonner les tches danalyse et de rflexion prospectives. La vision long terme doit redevenir un objectif important de ltat contemporain. Nous ne faisons pas ici lloge de la planification centralise, mais de la capacit de projection de tendances long terme sur lesquelles baser les stratgies de dveloppement. Diximement, une autre fonction prioritaire de ltat moderne doit tre celle de promouvoir les grands consensus nationaux. Comme nous le savons, la concertation divers niveaux entre ltat, lentreprise prive, le monde syndical et la socit civile a t une exprience positive dans beaucoup de pays dvelopps. Sans prtendre luder les responsabilits qui incombent chaque corps social, il serait bon de penser des mcanismes qui contribuent de grands consensus nationaux, lesquels, dans les conditions actuelles de la rgion, seraient utiles et mme indispensables. Je considre que la formation et le renforcement des
conseils conomiques et sociaux devraient tre lobjet dune attention spciale de la part de ltat. Ce vritable dcalogue du nouvel tat devrait tre complt par la dfinition ou lidentification des conditions et des instruments appropris et ncessaires pour atteindre ces dix objectifs.
2. Conditions pralables
De mon point de vue, la premire condition est celle dtre dot dun systme dmocratique robuste. Cest sans lombre dun doute la condition la plus importante et pourtant le fait de la mentionner ici peut sembler nouveau. Il se peut quil soit novateur de lier le maintien et la consolidation de la dmocratie aux capacits de ltat. Or, il est relativement frquent de lier le mauvais fonctionnement de la dmocratie au dveloppement de sa composante librale, lie son tour la faiblesse des mcanismes de limitation et de division effective des pouvoirs qui garantissent la protection des droits et des liberts civiles et politiques. Cependant, plus rarement voque-t-on la dliquescence cause par le dficit de la composante rpublicaine de la dmocratie, selon laquelle lexercice de fonctions publiques se doit dtre une activit vertueuse supposant stricte obissance la loi et soumission lintrt public, quitte sacrifier les intrts privs. Une seconde condition est celle de crer un corps de serviteurs de ltat professionnels, dots dune solide position institutionnelle et dun sens lev du devoir, protgs par un cadre normatif appropri. Lautonomie institutionnelle de la fonction publique, avec ses stricts critres dgalit, de mrite et de comptences pour laccs et lavancement dans la carrire, fonctionne dans les dmocraties avances comme un contrepoids certaines drives discrtionnaires des politiques et du gouvernement et comme un frein larbitraire, en veillant la sauvegarde des valeurs de la lgalit sans lesquelles la protection relle des droits et des liberts des citoyens ne serait quun mythe. La dmocratie ne se consolidera pas sans une rforme de ltat allant dans le sens de linstitutionnalisation dun corps de fonctionnaires professionnels. Les progrs de la dmocratie politique, conomique et sociale dans les pays dvelopps ne peuvent tre compris sans reconnatre la force de leurs institutions administratives. De mme quil nest pas surprenant que les pays de la rgion affichant les meilleurs indicateurs de cohsion sociale soient ceux dont la tradition institutionnelle publique, y compris avec un fonctionnariat de carrire - est la plus ancre.
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Il faut donc dpolitiser ladministration publique et viter quelle tombe aux mains dintrts privs qui conduisent au clientlisme et au copinage. Il sagit dun pas fondamental sur le chemin qui dbouche sur le type dtat dont la dmocratie, aujourdhui, en Amrique latine, a besoin. Un autre besoin se fait sentir, celui daugmenter et damliorer la capacit de gestion des dpenses publiques. Une croissance durable et quitable dpend aussi de la qualit et de lefficacit des politiques et de la gestion publiques. Il savre donc indispensable de renforcer la capacit budgtaire des gouvernements, paralllement leur responsabilit. En particulier, il est prioritaire dadapter les systmes doctroi des ressources afin de mieux rpondre aux besoins des plus pauvres, et dajuster les systmes de prestation leurs situations spcifiques, leur permettant la participation et lengagement direct. Pour cela il est impratif, comme nous lavons dj dit, de couper court la politisation de ladministration publique et de la soustraire linfluence des intrts privs. Ladministration publique se doit de constituer une plateforme institutionnelle de base consacre la conception et la mise en uvre de politiques publiques, dans lintrt gnral de la socit. Finalement, tout projet relatif la rforme de ltat devra savoir tout autant lever les hypothques idologiques qui y sont lies que dpasser la logique qui la rduit de simples problmes techniques. La rforme de ltat nest ralisable que moyennant des ajustements par palier progressifs, conus partir de lconomie politique du possible. La ralit montre que ce sont les ides et non les idologies qui permettent davancer progressivement vers la solution des problmes. Ceci
est galement valable dans la conception de ltat, o la faisabilit des options ne dpend pas de la couleur du drapeau, mais de la prsence despaces de changements graduels, idalement transversaux, qui exigent de grands consensus et lappui de la socit dans son ensemble. De mme, concevoir la rforme de ltat comme une affaire exclusivement technique, spare de la politique, signifie mconnatre une ralit qui rapparait avec le temps sous les formes les plus inattendues. Il est de plus en plus vident que les pays qui ont t capables de progresser de manire durable ne sont pas ceux qui ont subordonn la logique politique des critres purement techniques. Seulement quand la rationalit technique et politique a trouv son point dquilibre et dharmonie, quand les rformes ont t prsentes et discutes dans la transparence et sans craindre leur cot politique, quand des investissements ont t faits de manire transversale, quand les plans et les projets ont t soumis la connaissance locale et sont objets dappropriation collective, seulement alors peut-il y avoir progrs, lents sans doute, mais certainement durables et porteurs dquit. Il est important de souligner, quau-del de quelques consensus minimums sur les quilibres macro, les pays qui enregistrent les plus grandes russites prsentent une gamme trs diverse de modles institutionnels et politiques de rforme. Mais leur point commun est davoir mis en uvre des processus novateurs dans la recherche de rponses leurs problmes, quilibres singuliers entre rationalits politique et technique. Ceci est peut-tre la leon la plus importante tirer du processus de rformes dans des pays comme le Chili et le Brsil.
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u cours de cette confrence, il sera dabord fait un bref rappel des
aspects de la situation coloniale de lAmrique latine, qui conditionnrent lvolution conomique et sociale de la rgion au XIXe et au dbut du XXe sicle. Le cas argentin, dans le cadre des vnements de lentredeux-guerres, y sera ensuite trait avec une attention particulire, pour tre la source de la formation et de lexprience de Ral Prebisch qui, 30 ans plus tard, marquera la CEPALC de son sceau. Les contributions de la CEPALC au dbat sur le dveloppement latino-amricain, et lvolution des pays qui appliqurent certains de ses prceptes, y seront abordes, ainsi que les circonstances externes et internes qui, depuis le milieu des annes 1970, ont boulevers lenvironnement dans lequel sappliquaient les politiques de dveloppement. Enfin, seront voqus les changements les plus rcents dans la situation conomique mondiale et la permanence du rle de la CEPALC dans la dfense des ides de libert, bien-tre et tolrance, essence de la civilisation moderne.
Tulio Halperin Professeur mrite, Dpartement dhistoire, Universit de Californie, Berkeley halperint@berkeley.edu
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Ds lannonce du projet de la CEPALC de minviter dlivrer une confrence dans le cadre de la Septime chaire Prebisch, je commenai me demander comment je pourrais viter de dcevoir irrmdiablement ceux qui avaient dcid de me confrer ce formidable honneur. Je supposais quayant souhait voir un historien occuper cette chaire, la CEPALC attendait de sa part quelque chose qui sortirait des sentiers battus. Je ne pouvais donc pas minspirer des contributions de ceux qui mavaient prcd en ce lieu prestigieux; de ceux qui, de Celso Furtado Fernando Henrique Cardoso, exercrent un poids souvent dcisif sur ltape latino-amricaine dans laquelle sinscrit la trajectoire de la CEPALC, ni me tourner vers Joseph Stiglitz et Dani Rodrik, tous deux minents conomistes, ayant donc toute autorit pour intervenir dans des dbats o la prudence me recommande de mabstenir de maventurer. Priv de ces sources, jai suivi la piste trace par Jos Luis Machinea qui, dans sa lettre dinvitation, exprimait lespoir que ma prsentation concoure la comprhension des tendances de longue haleine et de lvolution des phnomnes de socit, qui constituent les ciments du fonctionnement des pays de la rgion. Cest donc ce dfi que je me propose de relever ici. La premire rflexion qui simpose quand on adopte cette perspective est que le projet de la CEPALC tente darticuler une rponse adquate ltape latinoamricaine au cours de laquelle il vit le jour, une question vieille de deux sicles dj et qui, lorigine, cherchait trouver la cl de ce quon nommait alors le retard des contres du Nouveau Monde conquises par la Castille et le Portugal et intgres leurs empires doutremer; la rponse allait sinspirer dune science nouvelle qui, abandonnant les perspectives transcendantales qui avait fait de la mtaphysique la fois la base et la cime de lencyclopdie du savoir, se tournait vers ce que le langage aristotlicien dj considr comme dpass lpoque dsignait comme le monde sublunaire, dans lespoir quune connaissance plus prcise de cette sphre mondaine rvlerait comment y introduire des modifications qui rendraient moins pnible lexistence des socits humaines. Cest sous cette inspiration radicalement rnove que naquit au XVIIIe sicle lconomie politique qui, depuis ses
Cette confrence magistrale a t dispense la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (Santiago du Chili, 16 aot 2007), dans le cadre de la Septime chaire Ral Prebisch.
premires formulations systmatiques dans luvre dAdam Smith, prit son essor pour occuper un lieu de plus en plus central dans lencyclopdie des savoirs modernes. Mais dj, avant quen 1776 ne voie le jour luvre que Smith consacra la recherche de la nature et des causes de la richesse des nations, les problmes auxquels se confrontaient dans ce domaine les empires doutremer dEspagne et du Portugal avaient commenc dtre abords dans lesprit des temps nouveaux par ceux qui taient chargs de les administrer et qui se rendaient compte que les pratiques qui leur avaient permis de traverser presque sans dommage plus de deux sicles au cours desquels des rivaux chaque fois plus formidables navaient cess de faire irruption dabord sur la scne europenne, puis avec de plus en plus dinsistance au-del des mers taient en train de perdre une vitesse vertigineuse leur efficacit dantan. Cest prcisment la conscience de la fragilit croissante des empires ibriques qui poussa leurs administrateurs souvrir de nouvelles perspectives quallait systmatiser lconomie politique, esprant quelle leur fournirait linspiration pour mrir des stratgies capables de remplacer avantageusement celles qui se rvlaient de plus en plus insuffisantes. Lorsquon observe rtrospectivement la relation que les dirigeants des deux appareils impriaux tablirent avec cette discipline alors naissante, on peut dj y distinguer les traits qui allaient dfinir la relation que la CEPALC allait tablir avec elle au XXe sicle; et il est facile aussi de reconnatre derrire ces traits communs la gravitation du lieu priphrique do tant de dirigeants dempires, linstar de la CEPALC, contemplaient le systme conomique dont la nouvelle discipline cherchait dmler les normes de fonctionnement. En effet, alors que du centre de ce systme naissant, la construction thorique dAdam Smith pouvait tre reconnue la fois comme une plaidoirie faite au nom du country party contre les privilges et les monopoles mercantiles drivs de la faveur royale que dfendait le court party, parce quen ce centre stait dj installe une socit qui se dcouvrait capable de trouver toute seule le chemin de la prosprit, le profil des socits nes de la conqute ibrique du Nouveau monde naurait pas pu tre si diffrent; et ceux qui, depuis Madrid ou Lisbonne, administraient des empires stendant sur trois continents et connaissaient des difficults croissantes pour en obtenir les ressources dont ils avaient besoin pour survivre aux attaques de ces rivaux de plus en plus redoutables, cherchaient
LA CEPALC dans son contexte historique Tulio Halperin
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dans lconomie politique des enseignements utiles pour russir implanter, dans ces colonies, des socits dotes dune vigueur comparable celle qui se refltait dans lcrasante supriorit conomique et technique et partant, militaire de ces mmes rivaux. Ce projet ambitieux ne fut mis en uvre que partiellement, et de faon trop incomplte pour parvenir protger les empires ibriques dune menace extrieure qui, fortement accrue pendant le nouveau cycle belliqueux inaugur par la Rvolution franaise, allait provoquer leur irrmdiable effondrement. Mais le projet de rformes laissait en hritage un programme que les tats surgis des cendres des deux empires allaient faire leur; lambition tait alors de sorganiser sur le modle de ltat national dont les progrs sur le Vieux Continent progrs que les vainqueurs de Napolon avaient espr arrter dfinitivement en 1815, allaient couvrir partir de ce moment tout un sicle dhistoire europenne, histoire qui leur rvlait quel point il tait encore urgent de donner aux socits fragmentes par la Conqute et la Colonie, la cohrence qui leur permettrait doffrir la base humaine pour la nationalit dont chacun des tats aspirait se doter dans lexpression politique. Bien que lobjectif fut alors distinct, les tats naissants reconnaissaient eux aussi, parmi leurs tches les plus urgentes, celle de promouvoir une transformation radicale du profil de socit qui avait mri au cours de ltape antrieure, visant le rapprocher de celui des nations situes en tte dun mouvement transformateur qui, parti du front atlantique de lEurope, paraissait ne devoir sarrter quaprs avoir couvert la plante entire. Si dans tous les territoires arrachs aux empires ibriques, les tats qui leur succdrent assumrent cette tche avec conviction, nulle part ailleurs quen Argentine ce projet ne fut plus ambitieux. Lappel tous les hommes du monde qui souhaitent habiter sur le sol argentin inclus dans le prambule du texte fondateur qui, en 1853, marqua lentre du pays dans lre constitutionnelle, les invitait se joindre la construction, dans les immensits dsertiques de la pampa, dune socit radicalement nouvelle moyennant des ressources matrielles et humaines importes lune et lautre doutremer. Indubitablement, ceux qui conduisaient ce vertigineux processus de changement professaient une foi solide dans les principes de la discipline prouve qutait dj lpoque lconomie politique, qui pourtant limitait svrement le rle de ltat dans ce domaine; cela nempcha pas que ltat quils organisrent et administrrent trouve des moyens davoir un poids dcisif sur la dimension conomique
de la vaste transformation quils avaient entreprise, avec un tel succs qu laube du nouveau sicle, alors que le raz-de-mare migratoire presque sans prcdent dans le monde navait pas encore atteint son apoge, il tait dj possible de distinguer lbauche du profil de la nation moderne quun demi-sicle auparavant lArgentine avait dcid quelle serait. Il serait bon de nous arrter un moment sur ce point de lexploration invitablement lapidaire de la prhistoire de la CEPALC, car ce contexte, si diffrent de celui qui allait entourer la cration de cet organisme des Nations unies, marquerait tel point celui qui, le premier, avait dfini le programme au service duquel il allait se mettre, Ral Prebisch qui alors peine sorti de ladolescence avait t capable de dfinir avec une prcision insolite la place quil tait dcid conqurir dans le monde; on pouvait dj y reconnatre celui qui, un quart de sicle plus tard, aprs avoir t dpouill du statut quil tait parvenu occuper dans son pays natal, allait dfinir dune manire non moins prcise le programme de linstitution quil se prparait diriger. Le contexte dans lequel Prebisch commena sa carrire publique ntait pas seulement marqu par la russite extraordinaire de la colossale exprience dingnierie sociale dans laquelle son pays stait embarqu au milieu du sicle prcdent. Pesait galement lesprit avec lequel les problmes taient abords, aussi bien dans le Vieux que dans le Nouveau Monde, en ce moment fugace o, peine termines les hcatombes de la Premire Guerre mondiale, ces deux mondes vivaient dans la trompeuse certitude que souvrait pour eux une tape de profondes transformations sociales et politiques qui promettait de rorganiser sur des bases plus justes les relations entre les hommes et entre les nations. Corollaire de cette vision du moment que vivait lhumanit tait la conviction que la jeunesse, mieux prpare que les gnrations formes dans le monde disparu de lavantguerre, tait destine jouer un rle de premier plan qui navait jamais t le sien jusqualors. Prebisch allait sappuyer sur ces convictions largement partages pour se tracer un programme de vie et daction des plus ambitieux. Membre de lune des premires promotions formes la facult des sciences conomiques cre par lUniversit de Buenos Aires en 1913, participant du mouvement qui conquit le droit pour les tudiants davoir des reprsentants au sein du gouvernement des universits argentines, peine sorti de ladolescence, il tait dj le leader reconnu dune promotion universitaire quil incita se mettre
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au service dune transformation profonde de lordre socioconomique argentin, dont les rouages centraux seraient la rforme agraire et la rforme fiscale, cette dernire devant liminer les tendances rgressives du rgime des impts en vigueur. Si ces objectifs ntaient pas particulirement novateurs (cest ainsi que, par exemple, non seulement les dirigeants politiques mais aussi et contre toute attente les reprsentants des intrts corporatifs des propritaires terriens, regroups dans la Sociedad Rural Argentina (Socit rurale argentine), dnonaient depuis plusieurs dcennies les mfaits du latifundio, la stratgie que Prebisch proposait ses camarades pour mener bien ce programme, sortait des sentiers battus. Il les exhortait en effet trouver dans les organismes de ltat ou dautres institutions autant dobservatoires do ils pourraient obtenir une image prcise du fonctionnement du systme conomique quils aspiraient modifier. Plus dun demi-sicle plus tard, Eduardo Malaccorto qui allait devenir lun des collaborateurs les plus diligents de Prebisch dans ltape argentine de sa carrire, rapportera comment, suivant la consigne de celui qui vingt-deux ans, tait dj un rvolutionnaire, chacun dentre nous chercha entrer dans un secteur de la vie nationale o il allait pouvoir faire mrir ses propres ides et perfectionner ses connaissances1. Personne nallait le faire avec plus de succs que Prebisch lui-mme. Ses contributions prcoces lintroduction des mthodes statistiques dans lanalyse de lconomie avaient dj attir lattention du professeur Alejandro Bunge qui, en 1916, dans Riqueza y renta de la Argentina, avait introduit une rigueur nouvelle dans un champ jusque-l domin par lamateurisme; en 1922 la Sociedad Rural Argentina lavait plac la tte du Bureau des statistiques rcemment cr, et lanne suivante, le ministre des Finances, Rafael Herrera Vegas, dsireux dintroduire en Argentine limpt sur le revenu projet trs controvers par ceux qui allguaient quil tait impossible de lappliquer dans des pays dont lconomie reposait sur lagriculture et llevage, lui demanda de se rendre en Australie et en Nouvelle-Zlande pour tudier comment ces deux pays avec un profil conomique similaire lArgentine, avaient russi mettre en place ce type dimpt. Herrera Vegas ayant t remplac au ministre, son successeur mit prmaturment fin la mission de Prebisch, ce qui nempcha cependant
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Entretien avec Ernesto Malaccorto, 1971; (Halperin Donghi, 2004, p. 469 - 471).
pas ce dernier, non seulement de terminer la tche qui lui avait t confie, mais aussi de se familiariser avec les organismes chargs des statistiques publiques dans ces deux domaines britanniques, pionniers dans lutilisation de machines statistiques qui taient en train de rvolutionner les mthodes de travail dans cette discipline, et en outre piqu par son intrt pour le problme de la terre en Argentine dexplorer in situ les effets du plan de colonisation rurale dans la province australienne de Nouvelle-Galles du Sud. son retour, Toms Le Breton, avec lequel il tait en contact depuis son passage par la Sociedad Rural et qui ministre de lagriculture rcemment nomm avait le projet de mettre en uvre un ambitieux plan de rforme agraire, lappela ses cts pour collaborer la prparation de ce projet qui, bien entendu, narriva jamais au Parlement. Dans les annes qui suivirent, Ral Prebish, qui jouait alors un rle dterminant dans laction de ltat en matire de statistiques, dabord comme vicedirecteur de la Direction des statistiques de la nation, puis en tant quorganisateur et premier directeur du Bureau de recherches conomiques cr au sein de la Banque de la Nation argentine sur le modle du systme de la Rserve fdrale des tats-Unis, se distingua aussi comme conseiller principal de la Sociedad Rural Argentina, position do il contribua plus que quiconque articuler les propositions de la plus grande organisation de la classe des propritaires terriens face la situation chaque jour plus critique de lconomie pastorale. Ce bref rsum fait tat, premire vue, dun brillant dbut de carrire, mais il ne lest pas autant que cela si on le met en regard des objectifs que Prebisch stait fixs. Quelle tait ce moment initial sa vision du monde quil aspirait transformer, et que lui disait-elle du lieu do il lui serait possible davoir une influence sur cette transformation? Il navait pas encore vingt ans quand, rpondant un interview de la Revista de Ciencias Econmicas sur la question sociale, il situait le nud du problme dans le dsajustement existant entre une structure conomique constamment transforme par lavancement des mthodes productives d au progrs techniques, et suivie seulement distance par un changement parallle dans la superstructure sociale qui rgissait les relations antrieures entre ceux qui produisent et ceux qui dirigent la production. Si sur ce point prcis il reconnaissait sa dette envers Marx, il avait trs tt dclar quil ntait pas dispos le suivre quand il faisait de la lutte des classes le moteur central et
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exclusif de lhistoire de lhumanit; Prebish trouvait plus logique le raisonnement du socialiste Filippo Turati qui mettait dans certains cas, la coopration des classes avant la lutte des classes. Cest lexistence mme de cette alternative concluait-il qui rend possible une solution non rvolutionnaire la question sociale, moyennant la cration de nouvelles modalits, la rforme des institutions en place, en profitant de ce quelles ont de bon. De cette prmisse, Prebisch dduira une conclusion non implicite, mais pour lui tellement vidente quil croit suffisant de la mentionner dans une parenthse, comme a, en passant: Lvolution sociale ajoute-t-il est irrpressible; il est inutile de vouloir lendiguer; il est logique de tenter de guider son cours (et ceci est la tche des gouvernements)2. Il nest pas surprenant que cette conclusion lui paraisse lvidence mme, dans un pays qui vient peine de sortir de ltape o ltat avait assum la double tche de sorganiser lui-mme et de forger une socit nouvelle; il nest donc pas irraisonnable de penser qu lentit qui a t le dmiurge de cette socit, il ne sera pas refus le droit dassumer un rle finalement bien modeste darbitre de dernire instance dans les conflits qui pourraient diviser sa crature. Dans cette vision implicite du contexte sur lequel Prebisch aspirait exercer une influence reposait certainement sans que lui-mme nen soit conscient sa confiance dans le fait quil pourrait le faire avec succs depuis les positions de plus en plus influentes que ses talents et ses efforts lui permettraient de conqurir au cours des annes 1920, mais lexprience allait se clturer sur un bilan des plus ngatifs: aucun des projets de rforme quil avait contribu articuler, ni mme celui pour lequel il stait gagn ladhsion du secteur le plus puissant de la classe des propritaires terriens, navait ni fait mine de se concrtiser. Le lien avec ce secteur avait t tabli lors de sa premire incursion dans la sphre publique, qui comme tant dautres choses dans sa carrire ne pouvait avoir t plus prcoce: il remontait en effet 1922, au moment de son intervention dans le conflit qui divisait les grands leveurs de la pampa, et dj cette poque, sa relation avec ce secteur fut celle de quelquun qui prend en mains llaboration dun programme que ledit secteur naurait pas manqu dadopter sil avait t dot de la maturit ncessaire. Prebisch ne fit aucun effort alors pour cacher son opinion sur une
classe de propritaires terriens quil dcrit comme une aristocratie dtable, dote seulement dun instinct de classe incohrent, dsorient et ngatif la plupart du temps, incapable par consquent de lui inspirer la claire conscience de ses intrts conomiques qui aurait dict ses membres de faire groupe pour organiser la vente [des produits] de leurs haciendas comme le faisait avec succs leurs concurrents des tats-Unis et des possessions britanniques. Ctait ce genre de carences qui obligeaient ltat intervenir dans les conflits qui opposaient des secteurs de cette classe et les entreprises frigorifiques qui rgnaient sur le commerce des exportations. De lavis de Prebisch, il ne devait pas le faire en crant, avec les deniers publics, un mcanisme de commercialisation alternatif celui que dominaient les entreprises frigorifiques et maritimes, tel que le proposaient ceux qui sen disaient les victimes, mais en palliant les insuffisances dune classe qui ne savait pas comment dfendre ses propres intrts, en tablissant un contrle permanent de la comptabilit de ces mmes entreprises, fournissant linformation ncessaire pour imposer, en pleine connaissance de cause, un prix minimum lastique pour la viande dexportation, prix qui, ajust chaque fois que le rendraient ncessaire les fluctuations de la demande de ltranger, liminerait tant les surprofits des acheteurs que ceux qui pourraient driver pour les producteurs dun prix minimum trop lev, qui risquait davoir une incidence ngative sur le volume de la demande. Certes, Prebisch nignorait pas le fait que, pour que ltat puisse tenir dignement ce rle, taient ncessaires une grande moralit administrative des fonctionnaires qui lon confierait le contrle de lindustrie [] et une capacit technique quelque peu trangre notre bureaucratie, dans la formation de laquelle sont intervenus les apptits de la politique crole avant la slection des lments les plus qualifis3. La premire tape de la construction du projet que Prebisch avait fait sien, et celui de la gnration dont il tait le chef de file, impliquait imprativement la cration dune technobureaucratie capable de doter lappareil dtat des comptences ncessaires pour intervenir efficacement sur le terrain conomique. tait-ce seulement les lacunes de certains des sujets collectifs qui saffrontaient dans larne conomique et sociale qui rendaient ncessaire lincursion de ltat sur ce terrain? En examinant lensemble des projets
Fondation Ral Prebisch (1991, vol. I, p. 11 et 12).
Fondation Ral Prebisch (1991, vol. I, p. 349).
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dans lesquels Prebisch sest engag, on remarque quils comportaient lide dassigner aussi laction de ltat un objet plus ambitieux, celui de servir des objectifs que partagerait la socit dans son ensemble. Cette approche est dj prsente dans sa proposition pour rsoudre le conflit des leveurs: non seulement liminer les obstacles qui empchent que la rmunration des diffrents facteurs de production soit proportionnelle leur contribution au processus productif, mais aussi aspirer assurer que ce secteur de lconomie nationale atteigne le niveau de dveloppement le plus lev que la conjoncture conomique lautorise; cette ide sera encore davantage mise en avant dans le projet de loi de colonisation agraire, qui se propose dintroduire la transformation radicale dans la structure socioconomique des bassins craliers de la pampa, que dfendait depuis plusieurs dcennies tout un courant critique vis--vis dune socit qui y tait attach depuis le demi-sicle rvolu dexpansion agricole fbrile vers des terres nouvelles. En fixant les objectifs socioconomiques des projets quils promeuvent, Prebisch et le groupe qui lentoure nont nulle vellit doriginalit; bien au contraire, ce quils visent cest doter ltat et les acteurs collectifs en joute dans larne conomique et sociale, de la comptence ncessaire pour concrtiser les aspirations autour desquelles rgne en Argentine le consensus le plus large. Ils nont pas non plus lambition de rvolutionner le domaine de la thorie conomique; ici encore Malaccorto, dans son tmoignage, se fait incontestablement lcho des positions des membres de ce groupe quand il rapporte que, lors de leur passage par la facult des sciences conomiques, ils avaient adhr aux thories conomiques que lon pouvait trouver dans nimporte quel livre: de Marshall, Pantaleoni, Barone ou des disciples de Pareto. Le choix de se rfrer cet ventail dconomistes, exposants dun savoir tel point unifi en thorie et mthode que peu importait vers lequel on se tournait, est celui quon pouvait attendre de ceux qui avaient besoin de croire que lun ou lautre, indistinctement, pouvait apporter les critres compltement fiables qui leur permettraient davoir une influence positive sur la sphre conomique et sociale, ce quils nauraient pas pu obtenir dune discipline au sein de laquelle lantagonisme persistant entre doctrines rivales naurait pas t dpass depuis longtemps. Qui plus est, le rle quils avaient assign la thorie conomique comme source de lgitimation des projets minemment pratiques quils voulaient mettre en uvre, tait totalement incompatible avec tout loignement par rapport aux notions sur
cette mme thorie reues au cours de leurs annes de formation. De fait, ils continueront de rsister cette distanciation au cours de la dcennie suivante, en dpit de laccumulation de preuves chaque fois plus incriminantes de son incapacit donner des solutions cohrentes aux dilemmes de plus en plus angoissants que posaient une conomie mondiale en chute libre. Ce fut prcisment lamplitude de la crise mondiale qui clata en 1929 et son aggravation en 1931 qui fit changer radicalement le statut du groupe dirig par Prebisch dans la vie du pays. La dgringolade gnrale des prix et la contraction brutale du volume du commerce international eurent des consquences particulirement dramatiques pour une conomie nationale qui navait rien connu dautre depuis plus dun sicle quune formidable expansion au rythme de ses exportations outremer; devant lurgence, il tait ncessaire dorganiser la distribution entre les diffrents secteurs de lconomie et de la socit des maigres ressources encore disponibles grce aux exportations elles-mmes drastiquement rduites en volume et en valeur; il fallait aussi contrler le volume de la production destine lexportation afin dviter quun excs doffre nacclre encore davantage leffondrement des prix. Le seul agent capable de se colleter ces tches tait ltat, appel ainsi par les circonstances jouer comme Prebisch et ses partisans le souhaitaient depuis longtemps le rle darbitre entre les sujets collectifs qui saffrontaient sur le terrain conomique et social. Dans ce scnario imprvu, ctait souvent ceux-l mme qui la veille encore sopposaient vigoureusement toute tentative dutiliser le pouvoir de ltat pour imposer des limites leurs initiatives qui le suppliaient aujourdhui dintervenir. Cette conjoncture tout fait exceptionnelle donna Prebisch lopportunit non seulement dintroduire une profonde rforme fiscale et bancaire, avec la collaboration technique du groupe principalement form par lui, mais galement celle dexercer partir des institutions issues de cette rforme larbitrage entre secteurs dintrts conomiques et sociaux, part essentielle des tches de ltat comme il lavait toujours prn. Pendant presque neuf ans, partir de 1935, Prebisch sera celui qui, de la direction de la banque centrale, aura la responsabilit de contrler et de rguler, jour aprs jour, le pouls de lconomie argentine; sa gestion, outre davoir reu le soutien de Keynes dans son uvre General Theory de 1936, fut compare par certains celle de Hjalmar Schacht en Allemagne. Plus que de
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cette comparaison pas spcialement flatteuse, plus que des succs quil rcolta cette poque aid par la chance, il en tait conscient, Prebisch tait fier du rle central qui avait t le sien dans leffort pour forger la technobureaucratie qui allait permettre ltat argentin dagir avec autorit et efficacit dans des domaines qui, peu de temps auparavant, lui taient encore totalement trangers. Mais ce ne fut pas seulement la tournure catastrophique que prit lconomie mondiale qui donna Prebisch loccasion davancer dans lambitieux programme quil stait trac en 1922, pour lui et pour la promotion de jeunes conomistes dont il tait le chef de file incontest; son influence connut un progrs dcisif dans le nouveau cadre politique instaur par la premire rvolution militaire qui, en septembre 1930, rompit avec lordre institutionnel en vigueur depuis la constitution de 1853-1860. Ainsi, du ministre des Finances o lavait nomm le gnral Jos Flix Uriburu, port provisoirement la prsidence de la Rpublique aprs la victoire de cette rvolution, Prebisch put modifier radicalement lordonnancement fiscal reposant sur limposition du commerce doutremer, systme en vigueur depuis quen 1809 le dernier vice-roi du Rio de la Plata, en ouvrant le territoire quil gouvernait au commerce mondial, avait mis la contre qui deviendrait lArgentine sur la voie qui, jusquen 1929, lui avait permis datteindre des sommets de plus en plus hauts. La modification fut lintroduction de limpt sur le revenu, rclame comme une ncessit de manire consensuelle dans le pays depuis plusieurs dcennies ce qui navait pas empch, dans le cadre constitutionnel, deux prsidents argentins dchouer dans leur tentative de faire adopter la loi affrente par le Parlement. La victoire rvolutionnaire ayant suspendu les fonctions du Parlement, Prebisch neut donc pas passer sous ses fourches caudines: le vendredi soir, il obtenait du gnral Uriburu lautorisation de prparer le projet; il consacra un fbrile week-end sa rdaction et le lundi ctait dj une loi de la nation4. On comprendra aisment que des expriences comme celle-ci conduisirent Prebisch considrer avec une certaine apprhension limpact que pourrait avoir sur ses projets dintroduction de changements encore plus radicaux, limminente restauration des institutions reprsentatives. Cette inquitude allait savrer, dans les annes qui suivirent, totalement
injustifie; en effet, aprs quelques ttonnements liminaires, le gnral Agustn P. Justo qui depuis la prsidence constitutionnelle se trouvait confront la gageure de gouverner un pays irrmdiablement divis par lexprience vcue sous un rgime rvolutionnaire, lequel, en lui lguant le pouvoir, lui avait galement transmis lincroyable impopularit quil avait fini par susciter, fit son cheval de bataille des projets profondment novateurs inclus dans le plan conomique labor sous les conseils de Prebisch par ses ministres de lAgriculture et des Finances, et russit obtenir lapprobation dun Parlement qui, depuis sa restauration en 1932, vivait lune des tapes les plus fastes de son histoire. Ce qui rendait possible cette admirable embellie parlementaire tait le retrait volontaire de la scne politique du parti mis en droute en 1930, retrait dcid suite aux conditions dlibrment humiliantes que les autorits rvolutionnaires lui avaient imposes pour autoriser son retour dans larne lectorale. Mais il suffit, en 1935, que le radicalisme dcidt de se dpartir de son attitude intransigeante pour rvler tout ce que cette heureuse exprience avait de factice. Tandis que les forces politiques installes au gouvernement grce au dsistement du parti qui, mme cart du pouvoir, conservait son statut majoritaire, faisaient preuve dune dtermination farouche de lui faire obstacle nhsitant pas recourir la fraude lectorale grande chelle, les pressions factieuses qui jusquen 1935 staient maintenues souterraines firent irruption avec violence; et la phase rnovatrice du gouvernement de Justo connut un final abrupt en 1936 avec lexplosion dun gigantesque scandale parlementaire. Certains de ceux qui avaient introduit des projets pendant cette priode furent la cible de graves accusations qui, bien que jamais tayes, trouvrent (et ont encore aujourdhui) un immense cho dans lopinion publique. Cette raction est comprhensible car, mme si le langage fut celui de la calomnie et de linjure, ces imputations donnaient la parole aux majorits mises lcart par le rgime restaur en 1932 contre ceux qui gouvernaient lconomie argentine, depuis des positions quils navaient pu occuper que parce que les citoyens avaient t dpossds de la manire la plus humiliante qui soit de la possibilit dexercer leur droit dlire librement leurs reprsentants. ce point, peu importa quen pleine capilotade politique et institutionnelle du rgime bti sur cette restauration constitutionnelle incomplte, la gestion des institutions cres en 1935 pour assumer les nouvelles fonctions de ltat dans la sphre conomique et
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financire, ne perdt rien de son efficacit originelle. Preuve en est le brio avec lequel lArgentine fit face aux difficults provoques par la Seconde Guerre mondiale, diffrentes mais non moins graves que celles dues la crise. Rien ne pouvait tre fait pour empcher quelles ne soient clabousses par la perte de prestige croissante du rgime qui les avait conues et dont elles taient solidaires; rien de surprenant non plus au fait que, seulement quatre mois aprs le 4 juin 1943, date laquelle lordre constitutionnel agonisant fut renvers par une rvolution militaire sous la conduite dun gnral qui, la veille encore, tait ministre de la Guerre; ce mme gnral, Pedro Pablo Ramrez, dsormais prsident de la Rpublique, signe le dcret de destitution qui mit fin la carrire argentine de Ral Prebisch. Il est un aspect de cette tape de la carrire de Prebisch sur lequel il convient de sarrter, non seulement parce quil contribua de manire dcisive ce quaprs des annes de russite croissante intervint ce sombre revers, mais aussi parce que, dans un cadre plus troit, il anticipe celui qui allait se produire dans la trajectoire plus complexe de la CEPALC. Prebisch faisait une diffrence essentielle entre ce quavait t la contribution du groupe dont il tait le chef de file, en Argentine, et celle de Schacht, quant limpressionnante reprise de lconomie allemande au cours du premier quinquennat du rgime hitlrien; sa rpudiation dune quelconque affinit allait au-del du rejet que lui inspirait le rgime au service duquel Schacht avait mis ses redoutables dons de magicien de la finance. La diffrence tait aussi que Schacht avait pu sappuyer sur ladmirable efficacit dont lappareil institutionnel de ltat disposait dj dans le domaine conomique et financier, avant que le nouveau rgime ne sen empare, tandis que le groupe dirig par Prebisch avait t oblig de crer de toute pice de main de matre dailleurs ce mme appareil; plus quavec celle de Schacht, laction du groupe avait des points communs avec celle des grands commis de ltat de lre du mercantilisme, y compris sur un trait devenu plus saillant dans la version ibrique de ce courant, lorsque son influence tait au znith sous les auspices du despotisme clair: cette poque, ceux qui dirigeaient la politique financire du monarque ne limitrent plus leurs ambitions assurer que ce dernier possdait les ressources ncessaires pour dfendre dignement la position de lEspagne sur lchiquier international, mais en outre, ils crurent possible dutiliser le pouvoir de ltat absolu pour imposer un nouveau profil la socit espagnole. Prebisch et ceux qui lentouraient
partageaient implicitement ces objectifs, sans bien mesurer quel point leur anachronisme devenait de plus en plus criant dans une socit en pleine modernisation, et dans le cadre dune dmocratie reprsentative. Cet anachronisme non dtect a sans aucun doute t le vecteur de la strilit dans la pratique des efforts du groupe dans les annes 1920, ainsi que de lissue funeste de ltape suivante, pendant laquelle seul lappui que lui prodiguait un gouvernement dont lunique recours pour se maintenir au pouvoir tait de falsifier impunment le rgime reprsentatif officiellement restaur en 1932, avait permis au groupe de sassurer la place de choix quil en vint occuper. Mais ce qui tait anachronique dans une Argentine qui, de 1912 1930, avait lu ses dirigeants moyennant des lections pleinement comptitives, honntes et transparentes, ne ltait pas encore dans le reste de lAmrique ibrique, o, par ailleurs, la crise avait apport son lot de problmes similaires ceux quavait d affronter lArgentine, et o les cercles lis aux finances et lconomie avaient suivi avec grand intrt la cration du nouveau cadre institutionnel qui permettait ltat argentin de faire face, avec une efficacit remarquable, aux dfis de la conjoncture. Cet anachronisme a longtemps rgn dans la rgion, en particulier au Mexique, o il sera encore dactualit pendant un demi-sicle, et o Prebisch trois mois aprs le dcret du 17 octobre 1943 qui avait mis au chmage le directeur de la Banque centrale argentine inaugurait devant ses collgues chargs de fonctions analogues au sein dinstitutions surs de celles quil avait diriges en Argentine, un Ciclo de conversaciones en el Banco de Mxico (Cycle de conversations la Banque du Mexique) au cours duquel il tentait dextraire de lexprience quil avait vcu des enseignements positifs pour la politique montaire et financire. Sil avait t invit dvelopper ce sujet pour ses pairs mexicains, cest que comme le rappellerait Celso Furtado en 1985 sa gestion avait fait de la Banque centrale de la Rpublique argentine une institution mondialement admire, et il nest pas surprenant que comme le refltent les dialogues qui sengageaient la fin de chacun de ses exposs longs et denses la curiosit des participants se concentrt sur le fonctionnement concret des mcanismes financiers complexes qui, en Argentine, permettaient ltat dagir avec une efficacit hors du commun dans ce nouveau cadre. Mais si telle tait la proccupation majeure de ses collgues, celle de Prebisch tait dj autre: comme il lannonait dans son premier expos, le premier enseignement positif ressortant de cette exprience russie tait
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que si pendant quelle dura ses acteurs avaient vcu frquemment en marge de la bonne doctrine montaire, [ il y avait] lieu de se demander si cette doctrine tait rellement bonne pour nous, si elle rpondait fidlement la nature et la structure de lconomie argentine. Et dajouter: Le moment ne serait-il pas venu de formuler nos propres principes, tirs, prcisment, de notre ralit tangible, et davoir notre propre bonne doctrine, en utilisant et en adaptant tout ce qui, dans les principes gnraux, est utile pour tablir une politique montaire nationale? Il voque lui-mme la raison pour laquelle il se retourne sur son exprience argentine avec un regard diffrent de celui de ses collgues mexicains, en des termes qui ne laissent aucune quivoque: se prsentait lui (et non eux) lopportunit dexaminer avec du recul les vnements, sans souci aucun daction immdiate, de les juger avec un esprit critique et une vision densemble, et den extraire des enseignements positifs pour la politique montaire et financire5. Lextrme sobrit avec laquelle Prebisch se rfre ce douloureux pisode qui, trs peu de temps auparavant, lavait dpouill de la position que, grce deux dcennies defforts, il avait russi se forger dans la vie de son pays, reflte plus que scrupules et lgance; sil tait capable de faire de son exprience un bilan rtrospectif, sans laisser transparatre rancur ou nostalgie, cest surtout parce quil avait dcouvert la voie quil devait poursuivre. Tout juste engag dans cette voie et dirigeant un regard neuf sur lexprience qui venait davoir pour lui ce brutal dnouement, il se demandait si les succs quil avait rcolts ntaient pas une rcompense la propension scarter de la bonne doctrine montaire chaque fois que les circonstances sy prtaient. Question que Prebisch comme les ministres dont il tait le conseiller staient interdit de formuler pendant quils participaient lexprience. Pour dfendre ses dcisions peu orthodoxes auprs de ceux qui pensaient quelles taient injustifiables, mme si elles taient couronnes de succs, il insistait sur le fait que les pays les plus influents dans le commerce mondial nhsitaient pas exercer leur hgmonie pour le restructurer selon des rgles trs loignes de la bonne doctrine, ce qui leur permettait de transfrer aux interlocuteurs les plus faibles une part disproportionne des consquences dsastreuses de la crise. LArgentine, dont la participation aux changes internationaux ne dpassait pas 2% de leur valeur totale, et dont linfluence sur les modalits qui le
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Fondatin Ral Prebisch (1992, vol. III, p. 1).
rgissaient tait trs rduite, ne pouvait pas ne pas introduire dans sa politique montaire et financire des innovations qui bien que condamnables au regard de la bonne doctrinestaient rvles indispensables pour empcher que ce nouvel ordre mercantile naissant ne dploie tout son potentiel de destruction sur lconomie nationale. Lorsque les circonstances permettront ou plus exactement imposeront Prebisch dexaminer avec un certain recul cette tape au cours de laquelle il avait jou un rle prpondrant, seulement alors ce nouvel ordre mercantile cesserait dtre vu comme une donne incontournable, dont il serait donc strile de discuter, pour tre reconnu comme un problme. Mais Prebisch, ni dans le cadre des conversations de la Banque du Mexique, ni dans son intervention au sminaire collectif sur lAmrique latine organis par El Colegio de Mxico aux mmes dates, nira plus avant dans la description des modalits spcifiques dapproche du problme appliques lAmrique latine. Ce qui est nouveau dans son discours est quil ne croit plus ncessaire de prsenter les innovations dont il avait t lartisan en Argentine comme des adaptations ncessaires une situation radicalement anormale, et justifies seulement tant que cette situation perdure, mais comme un reflet dune attitude plus mre face aux doctrines conomiques que, certes, il ne rcuse pas, mais dont il estime que, mme pass le moment durgence, il demeure impratif de vrifier quelles seront mises au service des cibles vises ou des objectifs poursuivis. Cest lattitude quil propose aux pays dAmrique latine de dfendre, en intervenant dans un dbat auquel ils nont pas t invits, alors que les imminents vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale se prparent dcider quel sera le rle de ltalon-or dans le rgime montaire du monde de laprs-guerre, faisant valoir leur exprience selon laquelle ltalon-or, tel que nous lavons vu fonctionner, ne permet pas datteindre ces cibles et ces objectifs. Prebisch ne propose pas quils se servent de cette exprience pour sopposer au retour dun schma montaire qui a beaucoup de bons cts, alors quil serait suffisant de mieux lutiliser, en tirant profit des leons des expriences du pass, de le dpouiller de son automatisme excessif et de le complmenter avec dautres mcanismes ayant fait preuve de leur efficacit. Ainsi, la distanciation davec la bonne doctrine pourrait tre formule au nom de tous ceux qui, de par le monde, sont responsables dorienter laction de ltat en matire conomique et financire. Cest ce que
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Prebisch dclare explicitement dans un texte de 1948, qui ne laisse aucun doute sur le fait que ses objections par rapport aux doctrines classiques visent moins ce quelles prnent que lattitude qui les inspire. Il ne nie pas que les conomistes classiques soient parvenus pousser lextrme le raisonnement logique, et quils aient recouru plus tard aux mathmatiques pour doter tout cet difice dune rigueur, dune prcision, dune lgance scientifique dont ils manquaient jusqualors, mais il voit l un triomphe trop cher pay, car plus on poussait le raisonnement, plus le corps de la doctrine sloignait de la ralit vivante [] du monde rel que lconomie se devait dexpliquer afin de nous donner les moyens dagir sur elle. Il ne manque pas de prciser que cette ralit vivante est, bien sr, celle de nos pays, et dajouter que pour laborer nos propres ides et y ajuster le dveloppement dune politique conomique nationale il serait utile de mettre cette dernire en parallle avec celle dautres pays similaires. Cependant, il nen vient pas encore voquer la dimension problmatique que peut revtir la relation entre ceux qui cherchent assurer tous ces pays une place acceptable au sein du nouvel ordre mercantile issu de la crise si peu hospitalier leur endroit, et des doctrines provenant du noyau central du systme conomique qui les englobe. Celui-ci, bien quil ait t plus durement touch par la crise que la priphrie latino-amricaine de ce systme, conserve dans cette nouvelle tape de ttonnement vers une issue ce marasme un poids dcisif. Il serait en effet illusoire desprer quil ne soit pas utilis pour protger les positions de ce noyau aux dpens de ceux qui occupent, dans le systme, des positions priphriques. Rien de tout cela ne transparaissait encore dans le discours de Prebisch, mais il sy trouvait, en revanche, quelque chose de peut-tre plus important: bien quil nait en rien prcis le contenu du message qui, daprs lui, devait tre celui de lAmrique latine dans le dbat qui souvrait, il tait nanmoins dj convaincu que la rgion devait revendiquer son droit en tre lun des interlocuteurs et des participants. Il a ainsi dfini lorientation quil sapprtait adopter. Cette nouvelle tape saccompagnerait dun triomphe encore plus spectaculaire que ceux quil avait remports par le pass, russissant faire de la CEPALC, tout juste fonde, linstrument qui allait permettre aux porte-parole de lAmrique latine dintervenir dans le dbat sur le cap conomique quallait prendre le monde, une fois termine la guerre la plus meurtrire de toute lhistoire de lhumanit. Rtrospectivement,
il est facile de comprendre pourquoi ce projet sest heurt dnormes obstacles, son succs ayant t la premire faille dans la structure bipolaire que les deux coalitions rivales formes par les nations victorieuses taient dcides, lune et lautre, imposer au reste de la plante. Pour gagner ce dfi minemment politique, Prebisch put sappuyer sur les enseignements dont lexprience accumule au cours de sa vie antrieure lavait dot, quand il avait t lobservateur-acteur, du haut de ses commanding heights, des tractations byzantines entre ceux qui dirigeaient une conomie frappe de plein fouet par la crise. Celso Furtado nous a laiss, dans A fantasia organizada, un portrait inoubliable de Prebisch dans ce moment de triomphe: il vient dobtenir de Getulio Vargas, rcemment rinstall la prsidence du Brsil, lappui qui joint celui du Mexique et du Chili lui permettra de donner la CEPALC lorientation quil souhaite. Ses commentaires refltent ladmiration que lui inspire le caudilho du Rio grande et que son interlocuteur trouve excessive. En Vargas, Prebisch salue surtout lhomme dtat qui, aux commandes dun processus politique encore plus tourment et convulsif que celui que traversait lArgentine la mme poque, na jamais mnag ses efforts pour doter ltat brsilien des organismes qui lui permettraient dagir avec une efficacit rnove dans le champ conomique et financier. Furtado attribue laveuglement de Prebisch partag avec de nombreux Argentins face dautres aspects moins glorieux du gouvernement de Vargas, sa conviction que le monde vivant une re de dictature ses aspirations devaient se limiter souhaiter quelle soit exerce par un despote clair. Quelles que fussent les causes de cet aveuglement, il nen est pas moins certain que Prebisch ne regrettait en rien le fait que son rcent revers de fortune, trs douloureux par ailleurs, lait replac ces commanding heights, ces cimes du pouvoir sur lesquelles linfluence perturbatrice de la politique dmocratique se faisait peine sentir, et dans lesquelles un instinct naturel lui avait toujours permis de naviguer avec une assurance peu commune. Quand Prebisch encense chez Vargas sa diligence doter ltat brsilien dun appareil institutionnel capable de le servir efficacement dans le nouveau champ dactivits de la sphre conomique et sociale, cela prsage des critres quil allait utiliser la direction de la CEPALC. Son premier soin serait de doter cet organisme nouvellement cr de la solidit institutionnelle et de lefficacit oprationnelle qui caractrisaient les organisations dont il avait t le pygmalion dans son
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pays dorigine. Le fait que, cette fois, le thtre de ses talentueuses activits soit le Chili, lui facilitait les choses. Lune des cls des succs fulgurants quil avait remports en Argentine, comme de la brutale chute qui sensuivit, est la capacit dont Prebisch avait fait preuve pour crer des institutions solides et efficaces, tout fait exceptionnelles dans un pays o le besoin de les parer de ces vertus na jamais t criant. Ce manque, mal jaug, participa au dnouement tragique qui mit fin sa brillante carrire dans son pays natal. En revanche, le Chili senorgueillit non sans motif de possder un sens institutionnel plus aiguis que toute autre nation hispano-amricaine. Dans cet environnement plus propice, la CEPALC non seulement put survivre, y compris au milieu de cataclysmes politiques dvastateurs, mais elle put se constituer en cellule-mre dautres institutions dtudes et denseignements qui se rvleraient, son instar, capables de faire face aux plus dures adversits. Dans ce cadre plus favorable, Prebisch, ayant pass le cap de la cinquantaine, russit rpter lexploit qui, trois dcennies plus tt, avait inaugur sa priode argentine. Joseph Hodara (dont le Prebisch et la CEPALC livre un passionnant tmoignage de lintrieur) ne se trompe pas quand il signale que, comme alors en Argentine, le secret de sa russite en tant que crateur dinstitutions est, quen leur sein, le lien institutionnel est renforc par le charisme quil partage avec ceux quil a recruts pour une entreprise qui nimplique pas seulement les connaissances mais qui vise aussi transformer la ralit, objet de ses recherches. Et si trente ans auparavant, il avait pu sappuyer sur le lien prexistant avec ses compagnons de promotion pour gagner leur adhsion au projet collectif quil leur proposait comme programme de vie, et devenir ainsi pour toujours le primus inter pares de ce groupe, il sagissait maintenant toujours selon Hodara dun nouveau type de groupe, constitu comme tel uniquement en rponse lappel de Prebisch collaborer un programme qui a su susciter un brlant enthousiasme chez une jeune gnration dconomistes qui ambitionnait dapprhender de lintrieur et sans considration des accidents de nationalit, lvolution et la pratique du dveloppement. Il allait maintenant entourer celui quil reconnaissait comme un matre qui, de par son style, sa vigueur et son ge, inspirait la rvrence double dune loyaut toute preuve et dune dvotion quasi apostolique6 encore plus
exacerbes que celles quil avait t capable de provoquer lpoque o, tant le guide que les disciples, taient peine sortis de ladolescence. Je ne crois pas quHodara se trompe quand il tablit une relation entre les caractristiques du lien que Prebisch avait t de nouveau capable dtablir avec ses collaborateurs et qui faisaient de la CEPALC une le charismatique dans un cadre franchement bureaucratique, et le caractre hybride de sa relation avec lconomie. Dune part, sa direction est marque par le sceau profond de la tradition culturelle et institutionnelle latino-amricaine. Son style particulier dexercice perptue en effet sous certains aspects deux figures trs traditionnelles de la scne latino-amricaine: celles du caudillo et celle du penseur7. Il avait cependant dj en Argentine un acteur principal dans le processus de professionnalisation des sciences sociales qui rendrait inexorablement caduc le personnage et le mode de travail du penseur traditionnel; la CEPALC il allait recueillir les fruits de ce processus, et le faire acclrer de faon substantielle, en particulier dans le domaine de lconomie8. Pour cette raison, les membres du groupe que son inspiration et son magistre runirent la CEPALC allait trouver dans ces deux qualits une double validation pour lentreprise laquelle il les avait convoqus; dune part, ils renouaient avec une illustre tradition intellectuelle trs latino-amricaine; de lautre, ils devenaient les protagonistes de leffort visant doter les futurs porte-parole de lAmrique-latine de la comptence scientifique et technique qui feraient deux des participants de plein droit dans le processus de progrs des sciences sociales, dont ils navaient t que trop longtemps les simples spectateurs. Une chose dans le paradigme de Prebisch rendait plus facile la runion des deux sources de validation: du legs du penseur provenait la fermet avec laquelle tait revendiqu pour lconomie le caractre de science sociale comme linstance mise souligner son orientation vers une pratique transformatrice de la ralit. Ces deux aspects influenaient la tournure que Prebisch donna, ds le dbut de sa carrire, ses efforts pour lever le niveau scientifique des recherches conomiques quil allait guider. Dfenseur de lempirisme, en 1921, ne se rfrant lpoque quau seul milieu universitaire, il dplorait dj: le vieil esprit de lenseignement de professeurs qui lisent, assimilent, synthtisent, rptent, et rfutent mme certaines thories alors
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Hodara (1987, p. 11).
Hodara (1987, p. 12). Hodara (1987, p. 34).
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quil aurait fallu tudier objectivement les faits de notre vie conomique et, pour ce faire, procder la recherche et la slection dinformations complexes et de donnes statistiques[], leur examen minutieux et leur coordination9. On a vu comment, en 1948, il tait encore trs attach ce critre, qui le conduisait se dsintresser des dveloppements de la thorie conomique qui, selon lui, lloignaient du monde rel que lconomie se devait dexpliquer afin de nous donner les moyens dagir sur elle. Cette prise de distance na pas la prtention dopposer les appareils thoriques labors dans les grands centres du savoir conomique dautres forgs partir de lexprience concrte de lAmrique latine; sur ce point, lattitude de Prebisch perptue celle adopte, un sicle auparavant, par Juan Bautista Alberdi qui, en Argentine, avait incarn mieux que quiconque la figure du penseur. En effet, lorsquil rclame le droit davoir, nous aussi, notre bonne doctrine, utilisant et adoptant tout ce qui est utile des principes gnraux, il invite tout comme lavait fait Alberdi en 1837 se distancier de cette Europe mentor, quil reconnat comme la source inconteste de ces principes gnraux, et assume la fonction complmentaire et non moins indispensable de slectionner et dadapter ce qui, dans ces principes, savre pertinent pour lanalyse des ralits concrtes quil dsire transformer. Ce prudent loignement semble dautant plus raisonnable que la conjoncture que traverse la science de lconomie parat indiquer que cette attitude est correcte, y compris pour ceux qui participent de son dveloppement dans les grands centres du savoir. En effet, dans la rnovation de la discipline que promeut Keynes, les consquences pratiques sont beaucoup plus radicales que les innovations thoriques qui nintroduisent que des retouches partielles la majestueuse architecture des doctrines noclassiques. Et il en est de mme chez Prebisch, sous la pression des expriences concrtes accumules par celui qui, depuis 1918, suit le processus conomique du haut de ce qui est encore la tour de contrle et le poste de haut commandement de toute la plante. Ces circonstances font que la frontire entre laboration thorique et analyse des processus conomiques concrets perd quelque peu de sa nettet originelle, et que, malgr la prudence que Prebisch dploie chaque fois quil saventure dduire des conclusions gnrales partir
danalyses particulires, de plus en plus nombreux sont ceux qui dnoncent dans cette approche la prsence en germe dune prsence doctrinaire. Ces critiques, qui reprochent la CEPALC sa tendance sortir chaque jour davantage de la neutralit de la mission purement informative que lOrganisation des Nations unies avait confie ses commissions rgionales, sont suffisamment fondes pour que ceux-l mme qui, au nom de linstitution, leur dnient toute validit, trouvent plus flatteur que problmatique le fait quAlbert Hirschman ait vu dans le document (de la CEPALC) sur El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas [Le dveloppement conomique de lAmrique latine et certains de ses problmes principaux] (1949) le manifeste latino-amricain que Prebisch stait assurment propos de faire de ce texte10. Dans ce document, o la CEPALC fait entendre sa voix pour la premire fois dans le concert des discussions sur lorientation future de lconomie, des indices prouvent que llaboration dun diagnostic unifi des problmes que pourraient signifier, pour toute lAmrique latine, son insertion dans lordre conomique de la Seconde aprs-guerre, ne peut qutre influence par des expriences pralables vcues dans un cadre plus troit que celui du sous-continent. Ainsi, dans le rapport baptis par Hirschman manifeste latino-amricain, Prebisch insiste sur la notion de modalits spcifiques avec lesquelles se posent les problmes dans chaque contexte national. Cependant il est indniable que dans son argumentation, ces modalits spcifiques ne sont que des variations sur un thme dans lequel lune de ces expriences nationales lArgentine, on sen doute joue dcidment le premier violon. Il est facile de la reconnatre, par exemple, dans le rle central assign au dplacement du cur du systme mondial de la Grande-Bretagne vers les tats-Unis: dans certains passages, le message anti-imprialiste, que daucuns critiquaient, y paraissait reflter davantage un tat desprit analogue celui qui tait dnonc dans lInde de ces annes-l, comme une nostalgie de lpoque du Raj. Mais ce qui est ici un problme de nuance allait revtir un aspect plus srieux lorsque, de sa base de Santiago, la CEPALC commenait laborer un portrait plus dtaill du vcu de lconomie latino-amricaine du XXe, dans la composition duquel rien de surprenant encore lArgentine et le Chili occupaient le premier plan.
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Gurrieri (1982, vol. I, p. 14).
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En sappuyant sur lexprience de ces confins de lAmrique du Sud, la narration se centre sur la transition difficile entre une priode de croissance vers lextrieur, dexpansion conomique rapide reposant sur les exportations agricoles et minires (dj en perte de vitesse quand la crise de 1929 a dclench leffondrement de ce mme ordre conomique qui lavait rendue possible) et une priode de croissance vers lintrieur, o le rle principal est donn lindustrialisation substitutive des biens de consommation imports. Le texte souligne combien, pendant la priode passe dopulence exportatrice, a t facilite la cration dun large march consommateur de ces biens aujourdhui hors de porte de ces conomies, ainsi que de rseaux de transport et de commercialisation disponibles pour ceux qui viendraient remplacer ces mmes biens. Ce volet de la problmatique qui se veut hispano-amricaine sappuie surtout sur lexprience argentine, alors que laccent mis sur les consquences ngatives du contraste entre secteurs de lconomie nationale que le niveau de productivit rend presque comptitifs au niveau international, et dautres, trs tendus, o au contraire la productivit est extrmement basse, sinspire principalement de la situation de lagriculture chilienne. Or on reproche cette dernire non seulement son archasme qui oblige dresser de hautes barrires protectionnistes pour la maintenir en vie, mais de surcrot son incapacit assurer aux populations rurales un niveau de vie qui permette lexpansion de la demande interne doffrir lindustrialisation la stimulation dont elle a besoin. Certes, les traits de la ralit latino-amricaine mis en exergue dans ces premiers diagnostics de la CEPALC ne sont pas prsents uniquement dans le cne austral du sous-continent, mais ailleurs ils se prsentent intgrs dans des configurations suffisamment loignes de celles du Sud pour que personne ne soit surpris des diffrences daccent et de nuance qui se font jour entre ces bilans cpaliens et celui, quau mme moment, Arthur Lewis commence baucher de son poste dobservation antillais. Mais sil est vrai que la prsence de cet autre diagnostic sappuyant sur une vision partiellement diffrente ne retire rien la validit des conclusions de la CEPALC formules dun point de vue rsolument sudiste, noublions pas que cest cette perspective qui lemportera et qui, partir de ce qui tait essentiellement bilan dun pass proche, permettra de formuler des propositions pour lavenir. A ce moment-l, les interventions institutionnelles obligatoirement prudentes de la CEPALC seront
accompagnes par celles plus explicites manant de la constellation dinstitutions de recherches et dtudes nes dans son sillage. Le profil de ceux qui intgrent les quipes de ces nouvelles crations reflte le critre qui a prsid leur recrutement, qui voit dans lconomie avant tout une science sociale dont la finalit minemment pratique est de guider la socit dans ses efforts pour se transformer elle-mme. Ceci explique aussi lobstination dont fit preuve Prebisch pour incorporer la CEPALC le sociologue espagnol Jos Medina Echevarra, quil russit dbaucher des files de lexil rpublicain au Mexique. Seulement deux annes plus jeune que celui qui lavait recrut, ce dernier fut bientt reconnu lui aussi dans cette nouvelle sphre comme un matre qui de par son style, sa vigueur et son ge, inspirait le respect; ce socialdmocrate convaincu faisait porter la responsabilit principale du tour catastrophique pris par lhistoire europenne partir de la Premire Guerre mondiale, au virage que Lnine avait russi imprimer la trajectoire dun mouvement socialiste, qui sans que ce soit la dfinition de sa mission lorigine stait rvl jusqualors capable de promouvoir des modifications graduelles dans lquilibre social, porteuses de promesses dautres changements encore plus avancs. Face cette drive rformiste, Lnine ne stait pas limit proposer un retour aux sources rvolutionnaires du socialisme marxiste, sinon quil assigna la tche de diriger ce mouvement un nouvel acteur collectif, un parti dun type nouveau qui, en Russie, fut le Parti bolchvique; partir de l, les fruits de la ractivation de la lutte des classes furent une succession de dfaites aux consquences de plus en plus catastrophiques en Europe: en Italie dabord avec le triomphe du fascisme en 1922, puis, en Espagne o, lissue de trois ans dune sanglante guerre civile, en 1939, une partie importante du monde intellectuel espagnol se vit oblig daller planter de nouvelles racines en terre hispano-amricaine. Cette thse, qui confortait les interprtations qui, intuitivement, avaient guid Prebisch depuis le dbut de son parcours, allait se rvler prophtique. Elle anticipait en effet les mutations dans les contextes politique et socioconomique latino-amricains et mondiaux qui, aprs avoir permis aux ides de la CEPALC de sortir de la position marginale quelle avait grand-peine put gagner au moment de sa fondation ( tel point que dix ans plus tard le consensus qui les entourait tait quasi universel) allaient leur opposer un contexte franchement hostile au cours de ltape de dchirements politiques et de conflits sociaux qui
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suivrait cette courte saison de fugaces esprances. mesure quon avanait dans les annes 1950, il devenait de plus en plus vident que ce qui avait commenc dans le Vieux Continent comme une reconstruction conomique daprs-guerre la russite tonnante se rpercutait lchelle plantaire en une onde expansive qui semblait infinie. Loptimisme contagieux alors de mise quant lavenir ntait pas dplac au seuil de cette tape faste dite des trente glorieuses, commence en 1945, et quen 1979, lconomiste franais Jean Fourasti voquerait avec nostalgie comme les annes les plus glorieuses de toute lhistoire dun ordre capitaliste dont la possibilit de survie avait t srieusement mise en doute un demi-sicle auparavant et qui paraissait maintenant promis un avenir des plus brillants. Mais pas seulement lordre capitaliste: jusquen 1960 lconomie du bloc socialiste connaissait une croissance encore plus rapide que celle du monde fidle au capitalisme, et daucuns den dduire que les deux blocs faisaient face avec succs une problmatique qui leur tait commune, celle du dveloppement conomique. Ainsi, en 1960, W.W. Rostow, dans le manifeste non communiste de son tude sur Les tapes de la croissance conomique, imprgne de lesprit de la Guerre froide, prsentait lentre triomphale de lUnion sovitique dans ltape de dveloppement autoentretenu comme le point culminant dun processus qui avait commenc dans le cadre capitaliste de lempire tzariste. Un signe de ce renouveau de confiance en lavenir fut la disposition miser sur lui travers la formulation de ces rcits vnementiels qui une fois cette confiance envole allaient tre taxs de grandes narrations dans lesquels on cherchait, dans un futur sans mystre, la clef pour reconstruire le pass (aprs un long sicle o avait rgn sur ce thme la plus grande prudence, ctait un leitmotiv que le manifeste non communiste de 1960 reprenait du communiste de 1848). Dans ce climat de lendemains qui chantent, la confiance en lavenir provoqua dans ce qui bientt allait tre dsign comme la pense de la CEPALC le dsir dlucider partir de cet avenir les nigmes du pass. Cette ambition tait dautant plus comprhensible que si les narrations la Rostow noffraient que des motifs de jubilation aux socits dites du Premier Monde, auxquelles lavenir promettait une prosprit croissante, vues dAmrique latine leur lecture incitait plutt se prparer, non sans angoisse, au moment fatidique, que lon pensait imminent, o le sous-continent allait devoir jouer le tout pour le tout dans un effort suprme pour atteindre ce stade suprieur de dveloppement.
Si les motifs dangoisse ne manquaient pas ce ntait pas tant parce que la croissance de lAmrique latine tait particulirement la trane par rapport celle du Premier Monde (dans la seconde moiti des annes 1950, la croissance du Brsil avait atteint le niveau le plus lev enregistr hors de lorbite socialiste, et dans les deux premires dcennies de laprs-guerre, les rsultats pourtant mdiocres de lArgentine taient lgrement suprieurs ceux des tats-Unis), mais parce que ces taux de croissance extraordinaires ne parvenaient pas rduire dun pouce le foss qui sparait le sous-continent du monde dvelopp. La consciente aigu de ces faits allait avoir pour consquence que la double ouverture vers le pass et vers lavenir ne jamais tre absente des perspectives de lconomie du dveloppement prenne dans la pense de la CEPALC une coloration diffrente de celle qui teignait les recherches sur ce thme dans le monde dvelopp. Le regard que cette Amrique latine qui commenait reconnatre son appartenance au Tiers monde, portait sur le pass, partir dun futur dont laspect souriant tait moins une promesse certaine quune exigence irrvocable, devait stendre au-del du laps qui spare le prsent de la gense et de lclosion de la rvolution industrielle, pour dcouvrir dans des tapes plus anciennes les raisons pour lesquelles, lre du dveloppement, ce retard endmique latinoamricain tait si difficile dpasser. En 1958 et 1959 deux livres crit sous les auspices de la CEPALC commenaient cette exploration par deux voies diffrentes; dans Chile, un caso de desarrollo frustrado (Chili, un cas de dveloppement frustr) Anbal Pinto Santa Cruz traduisait dans le langage de lconomie du dveloppement, des ides et des diagnostics mris au cours dun sicle de rflexion sur ce fameux retard, citant volontiers Francisco Encina et son essai, Nuestra inferioridad econmica, sus causas, sus consecuencias (Notre infriorit conomique, ses causes, ses consquences); et bien que parmi les intuitions dont abonde luvre dEncina les plus admirablement pntrantes ctoient les plus excessivement arbitraires, il est certain quAnbal Pinto Santa Cruz y a trouv un inventaire tout dress des questions que doit claircir quiconque dcide de se pencher sur le vieux mais toujours actuel problme du retard de lAmrique latine. Dans A formao econmica do Brasil (La formation conomique du Brsil), Celso Furtado emprunta un chemin diffrent: utilisant les instruments de lanalyse conomique rtrospective, il cherche dterminer le moment prcis o lconomie de lAmrique anglaise et celle de lAmrique portugaise commencrent
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diverger en termes de dveloppement, et layant situ dans les dcennies qui sparent lIndpendance des tats-Unis de celle du Brsil, il montre galement que bien qu partir de cette dernire indpendance, les taux de croissance du Brsil furent de nouveau comparables ceux des tats-Unis, la brche ouverte dans la priode prcdente ne devait jamais plus se refermer. Les mmes conclusions simposeront pour le Mexique et lAmrique du Sud hispanophone, et il est tentant den dduire que son indpendance plus prcoce fournit aux tats-Unis plus quun avantage chronologique; elle lui permit de sintgrer en tant que participant autonome dans lconomie atlantique avant que lexplosion de la rvolution industrielle nouvre un abme entre son centre et la priphrie o les nouvelles nations ibro-amricaines se trouvent confines depuis leur naissance. Ces approches issues de la sphre de la CEPALC furent un apport significatif lactualisation de la problmatique et de la mthodologie des sciences sociales qui, ces annes-l, taient en train de connatre un essor formidable en Amrique latine; elles commencrent aussi avoir une incidence dans le domaine de la politique quotidienne. Lintroduction dans son glossaire, au milieu des annes 1950, du terme desarrollismo (dveloppementisme ou dveloppementarisme) est un indice de ce phnomne qui, peine enclench, rvla combien pesait sur le climat politique et social qui caractrisait en Amrique latine la priode daprs-guerre, tout ce qui le diffrenciait de celui qui rgnait entre lirruption de la crise et la fin de la Deuxime Guerre mondiale. Tandis que dans la priode plus ancienne, Prebisch avait pu exercer une influence dcisive sur le cours de lconomie argentine, et cela pour les raisons dj mentionnes (dune part, lincapacit notoire des mcanismes automatiques propres de lconomie de march mettre fin une crise de plus en plus catastrophique fit que les secteurs dintrts traditionnellement opposs lintervention de ltat dans lconomie lappelrent cors et cris; de lautre, linstauration mme prcaire dun ordre politique qui avait limin linfluence du suffrage universel et limit fortement la capacit dorganisation indpendante des secteurs populaires, avait eu un effet analogue sur ces derniers, laprs-guerre venue, la situation avait chang radicalement dans son premier aspect, avec des consquences qui se feraient sentir sur le deuxime. Le temps des dislocations conomiques des annes post-1929 ntait plus. En 1935, Prebisch et les ministres quil conseillait avaient pu arguer que leurs
initiatives en faveur de lexpansion du secteur industriel ntaient pas sous-tendues par des choix idologiques ou doctrinaires, mais par le constat que ctait lunique chemin que les circonstances laissaient ouvert pour que lArgentine rcupre un peu du terrain perdu. Quand prsent, les grands vainqueurs du conflit incluaient au nombre de leurs objectifs la restauration du march mondial, qui avait cess de fonctionner exactement comme en 1929, une alternative au modle improvis au cours des trois lustres prcdents, signifiant le retour ce qui avait si bien russi lArgentine pendant plus dun sicle, paraissait viable. Cette option, qui en Argentine se dessinait trs clairement, reprsentait une tentation plus ou moins forte pour presque tout le sous-continent, et elle eut des chos politiques qui ne furent assourdis, parmi les plus grands pays, quau Mexique (pays qui, depuis le commencement de sa rvolution, suivait dans ce domaine sa propre voie); elle obligeait ceux qui ntaient pas disposs renoncer aux changements introduits dans lconomie et la socit au cours de ltape antrieure, se gagner, pour le modle dindustrialisation pressenti, lappui de secteurs plus larges que celui form par les patrons dindustries. Fruits de cette ncessit, montrent en force des courants politiques qui, rtrospectivement, seraient connus comme populistes, et qui, pour le projet dindustrialisation, sefforcrent de gagner lappui des secteurs populaires urbains, dont ils ne pouvaient se passer, vu les rticences croissantes quil suscitait chez les propritaires. Cette drive renfora et accentua les aspects qui, depuis le dbut, diffrenciaient le cadre social de lindustrialisation en marche en Amrique latine, de celui en place des tapes comparables de la rvolution industrielle quavait connue le Premier Monde; au premier chef la prsence dun mouvement syndical dont la solution populiste allait favoriser la monte, et lexistence embryonnaire (dans certains cas plus avance) dun droit du travail qui, dans un contexte politique populiste, tait appel se dvelopper et augmenter son influence sur lexprience concrte de vie des milieux populaires. Tout ceci ne pouvait quexacerber les difficults lies un projet dindustrialisation qui ne jouissait plus, comme pendant la guerre, des avantages drivs de llimination de toute concurrence provenant du monde dvelopp. Plus grave encore, le fait que dix annes aprs la fin de la guerre, ce modle dindustrialisation bas sur la production de biens prissables de consommation de masse destins surtout aux classes moyennes et basses tait en train dpuiser ses possibilits
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dexpansion. Il nest donc pas surprenant que les courants politiques qui dfendaient cette option dindustrialisation aient ressenti le besoin de lui donner un nouveau souffle, et cest ce besoin qui inspira lapparition de ce qui sera appel dveloppementisme ou dveloppementarisme. Le terme se rfrait linauguration dune nouvelle tape du processus dindustrialisation dans le sens de son approfondissement. Selon la conception originale de la CEPALC, cette phase devait aborder la production de biens de capital et intermdiaires quand lexpansion de lindustrie lgre aurait cr un march suffisamment tendu pour ses produits. Les dirigeants politiques qui avaient adopt ce schma attirant entamrent donc cette nouvelle tape en promouvant la production de biens de consommation durables, ciblant les classes suprieures et moyennes-hautes. Leur dcision est fort comprhensible, attendu le srieux et lurgence des menaces que faisait peser sur les forces quils dirigeaient le dbut denlisement du secteur industriel, rendant particulirement tentantes les propositions dentreprises du Premier Monde dsireuses de profiter des rentes de monopole accessibles dans les conomies industrielles fermes toute concurrence externe significative. Cette stratgie permit la relance industrielle espre, et la ranimation de lancienne vigueur des courants populistes, mais on commena vite se rendre compte que les innovations introduites ouvraient la porte des transformations dans le domaine socioconomique dans la foule des amliorations dues au populisme, et ce pour deux raisons qui finirent par se renforcer mutuellement. Dune part, dans ces nouvelles branches industrielles, la production locale, au lieu de permettre la substitution des importations qui taient pratiquement interrompues depuis des dcennies obligeait en effectuer de nouvelles, do le besoin de recourir de manire permanente aux investissements et aux crdits extrieurs. En consquence, la libert daction des dcideurs en matire de politique conomique de la nation rceptrice sen trouvait de plus en plus restreinte. Dautre part, le fait que ces nouvelles branches industrielles dont le dynamisme contrastait avec la stagnation dont souffraient celles qui avaient t mises en place avant elles, leur march principal ne se trouvant pas, comme pour les premires, dans les secteurs populaires pouvaient survivre et mme prosprer dans un cadre de redistribution des revenus allant en sens contraire de ce que proposaient au dpart les courants populistes, contribua galement miner lascendant politique dun courant qui, en 1945, avait pu paratre et se croire matre des temps futurs.
la fin des annes 1950, la prsence de forces extrieures et intrieures qui contrebalanaient de plus en plus efficacement celles rassembles sous la bannire du populisme, commena se traduire dans des affrontements permanents entre les classes sociales autour du problme de la rpartition de la richesse, interrompus par des accalmies qui ne duraient que jusqu la monte dinflation suivante, faisant craindre que ce qui avait t annonc comme une tape de transition certes difficile entre deux modles industriels terminerait par tre un tat de marasme et dinstabilit dont on ne verrait pas la fin de si tt. Dans le cadre dune conomie mondiale en croissance rapide, dont lAmrique latine semblait avoir de plus en plus de mal suivre le rythme, il tait normal de chercher viter la chute dans la stagnation chronique, en recourant des changements plus profonds dans les structures conomiques et sociales de la rgion que ceux introduits sous lgide du populisme. En 1958, cet largissement de perspectives tait annonc dans un essai cpalien dont les chos seraient aussi puissants que prolongs. Dans La inflacin chilena, un enfoque heterodoxo (Linflation chilienne, une approche htrodoxe), Osvaldo Sunkel invitait arracher le voile montaire pour dcouvrir les raisons structurelles du phnomne inflationniste quil attribuait aux consquences conomiques et sociales trs ngatives de la faible productivit de lagriculture chilienne. La conclusion pouvait paratre, premire vue, quelque peu partiale, puisque lindustrie souffrait de limitations analogues, mais le propos de Sunkel tait daller au-del de ce diagnostic afin de dcouvrir un chemin pour sortir de limpasse dans laquelle se trouvait lconomie chilienne: une rforme profonde de lconomie et de la socit qui ne pouvait commencer quavec celle du secteur rural. En 1959, le triomphe de la Rvolution cubaine eut comme effet immdiat de runir autour du programme plus ambitieux qui commenait ainsi se dessiner, un consensus latino-amricain qui, partir de 1961, recevrait les premiers chos favorables de Washington; cet accord sur les problmes de base rencontrs dans la ralit socioconomique latinoamricaine, russira perdurer plus longtemps quon ne laurait imagin en voyant lAmrique latine se transformer en lun des champs de bataille de cette Guerre froide qui, dpassant les frontires du monde dvelopp, allait ensanglanter le Tiers monde. Cest ainsi quune ide lance par Fidel Castro aprs sa victoire, reprise par le prsident brsilien Kubitschek dans son projet Opration panamricaine, finit par
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se concrtiser dans lAlliance pour le progrs que les tats-Unis proposeraient leurs voisins du Sud, comme alternative au pacte socialiste dont Cuba tait le porte-drapeau. En 1960, ce consensus conforme lessentiel de la pense de la CEPALC, semblait rencontrer lapprobation gnrale. Tandis qu Cuba, sur les conseils de Felipe Pazos, la tentative de sortir de la stagnation conomique en combattant ltroitesse du march intrieur moyennant une augmentation massive de la capacit de consommation des masses populaires, russit, pour un moment du moins, gagner pour le rgime rvolutionnaire un appui quasi unanime de la socit cubaine. Au Chili, la Dmocratie chrtienne arrivait au pouvoir en 1964, avec un programme fortement inspir de la pense cpalienne, ayant remport les lections face une alternative de gauche dont le programme tait de facture similaire. La rforme agraire et la rforme fiscale taient maintenant les axes des objectifs de lAlliance pour le progrs, les mmes que ceux proposs par Prebisch ses condisciples en 1922. Comme on le sait, les vnements prendraient bientt une autre tournure. Pourquoi le virage abrupt impos au mouvement socialiste par Lnine pour Medina Echevarra, source des catastrophes vcues par le Vieux Monde avait-il aujourdhui des squelles dans le Nouveau Monde? Il est indniable que cest ce virage que peut tre imput ce queut de tragique ltape marque par les droutes infliges en Amrique latine aux courants tant rvolutionnaires que rformistes, depuis le coup dtat qui cette mme anne 1964 o la Dmocratie chrtienne lanait au Chili sa rvolution en libert mit fin au Brsil la prsidence de Joo Goulart, jusqu celui qui, en 1976, renversa Mara Estela Martnez, veuve de Pern. Cependant il convient de se demander sil ny avait pas dautres problmes tenant moins au contenu du projet de la CEPALC quau lieu do il tait propos, qui expliqueraient aussi les difficults, finalement insurmontables, que dut affronter sa mise en uvre. De cette poque, Celso Furtado nous a laiss un tmoignage mouvant dans les trois livres o il voque sa trajectoire, des annes pleines despoirs vcues dans le sillage de la CEPALC de A fantasia organizada, celles de plus en plus sombres de A fantasia desfeita et de Os ares do mundo. Ce tmoignage est celui de quelquun qui cas unique parmi les collaborateurs recruts par Prebisch la CEPALC, fut prs doccuper dans son pays natal la position laquelle Prebisch
stait hiss dans le sien; mais pour dcouvrir quil tait impossible de guider (de cette position) les pas du processus conomique et social comme Prebisch avait russi le faire quand lArgentine avait dcid de chercher un nouveau sentier au milieu des ruines laisses par la plus grande crise de lordre capitaliste. Et bien que ce soit le triomphe dune raction dispose simposer par les moyens les plus sauvages qui fit que le dnouement brutal du projet avec lequel Furtado continuait celui de Prebisch laisse dans sa mmoire une trace si indlbile et amre, cette amertume ne lempcha pas de reconnatre que le triomphe de ces forces aveugles et brutales navait pas t la cause, mais plutt la consquence dun chec qui, rtrospectivement, lui paraissait inluctable. Cest ce quil crit dans un texte datant du moment mme o, consquence du virage autoritaire au Brsil une ligne invisible tait en train dtre franchie qui marquerait dfinitivement [sa] vie11. Dans ce texte, o il cherche tirer les leons implicites de ce changement de fortune qui le frappait si durement, il nous rappelle comment dans les conomies sous-dveloppes, le march des facteurs de production opre dans le sens de la concentration croissante de la richesse, tant donn quil nexiste pas dans la socit civile de forces capables de sopposer cette tendance et que ltat, ajoute-t-il, le seul qui puisse combler cette lacune, dans son rle darbitre entre accumulation et distribution, agira dans lune ou lautre de ces directions selon les forces sociales qui le contrlent. Ce quil est important de signaler cest que, quel que soit le ct de la balance que fait pencher le systme de pouvoir autoritarisme ou populisme le rsultat est une situation instable, puisquun excs de concentration de la richesse provoque linstabilit sociale et que lexcs de distribution frustre la croissance. Et les faits prouvent que leffort dducation politique qui pourrait rendre acceptable la recherche du point dquilibre entre les deux excs serait impossible dans le cadre autoritaire impos par la force au Brsil, qui restreint la participation des citoyens dans les activits politiques et dgrade lexercice du pouvoir en le privant du contrle social, tandis que dans la socit ouverte auparavant protge par la prsence dun rgime de dmocratie reprsentative, le populisme [aurait t] susceptible de perfectionnement12 car il aurait encore t la porte de la pratique politique dindiquer les voies suivre dans la construction dun
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Furtado (1993, p. 127). Furtado (1993, p. 148).
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cadre institutionnel qui applique et fasse vivre les ides de libert, de bien-tre et de tolrance qui sont lessence de la civilisation moderne13. Cette conclusion mlancolique et digne est celle dun homme qui vient de dcouvrir que lorsque ltat au nom duquel il stait prpar exercer au Brsil comme trois dcennies plus tt Prebisch en Argentine un arbitrage permanent entre accumulation et distribution, tombe sous le contrle de forces sociales maintenant moins enclines respecter son verdict quassoiffes dimposer celui qui convient le mieux ce quelles considrent comme leurs intrts lgitimes, cet homme-l na plus sa place dans son propre pays. La cration de socits aussi dcides orienter les pas de leur conomie que celles qui avaient offert le modle quavaient voulu suivre ceux qui de Pombal Prebisch avaient cherch dpasser le retard ibrique et ibro-amricain, stait finale produite. Mais tandis que comme le signalait galement Furtado dans les pays industrialiss, les forces du march assuraient, en principe, la croissance conomique quand a t atteint en leur sein un quilibre des forces sociales organises et insres dans le systme de production grce auquel laugmentation historique des salaires rels accompagne le manque relatif progressif de main-duvre, dans les pays sous-dvelopps, labsence de cet quilibre a pour consquence que le libralisme idologie tendant au maintien du statu quo social moyennant des rformes graduelles soit substitu par lautoritarisme tandis que le socialisme idologie dfendant la justice sociale se [transforme] en populisme. Il en cote Furtado de ne pas dduire de cela un corollaire qui le touche de trop prs, et lon ne comprend que trop bien que quelquun qui avait prvu de continuer le combat qui se livrait depuis deux sicles contre le retard hispano-amricain depuis le sommet dun tat qui comme il venait de le dcouvrir ntait plus capable daccompagner le cheminement de la socit, revivrait le revers qui, en 1964, avait tranch dans son pays natal une carrire aussi brillante que celle de Prebisch avait eu, jusquen 1943, dans son propre pays, avec une intensit de sentiments pleinement reflts dans les textes que plus dun quart de sicle aprs il allait runir dans Os ares do mundo. Comme le souligne Hodara, la mutation du climat tant politique quconomique et social latinoamricain, qui avait inexorablement tranch la
trajectoire jusque l triomphale de Furtado, rendait impossible que les interventions de la CEPALC dans lincessant dbat qui allait sinstaurer sur lavenir du sous-continent retrouvent jamais la dimension que la voix de Prebisch, prophte-gnralissime14 leur avait confres jusque l. Elle ne se tairait pas pour autant, ni ne sinterdirait dmettre des diagnostics sur un avenir alors plus incertain qu lpoque euphorique o lavait scrut W.W. Rostow, pour arriver des conclusions peut-tre plus pertinentes que celles de ce dernier dans The Stages of Economic Growth. ce point de mon rcit, jaimerais me permettre un souvenir personnel: lors dun sminaire organis Berkeley en 1980, Osvaldo Sunkel nous annona que la convergence entre le monde dvelopp et le Tiers monde, rate dans les annes 1960, tait destine se raliser moyennant une mutation inverse celle en laquelle tant despoirs avaient alors t placs, o le Premier Monde adopterait une version plus opulente du profil dplorable de socit qui mrissait dans sa priphrie latino-amricaine. Si je conserve un souvenir si vif de ce sminaire cest que mon scepticisme tait grand face cette prophtie, convaincu que Osvaldo comme cela arrive souvent aux conomistes ne prenait pas en compte les obstacles quopposent face des changements de cette envergure, des forces dinertie auxquelles les historiens sont plus sensibles, et ma surprise fut encore plus grande, quand le futur quil nous avait dpeint commena se drouler fidlement ses prdictions au cours des deux dcennies suivantes. Rtrospectivement, il me semble que je naurais pas d tre si surpris, considrant les signes avantcoureurs dun changement de scnario imminent qui staient accumuls au cours de la dcennie qui venait de se terminer. En 1971, la non convertibilit du dollar en or un taux fixe, dcide par le prsident Nixon, refltait les changements dans lquilibre de lconomie mondiale qui taient en train de miner la position hgmonique quy occupaient les tats-Unis depuis la Deuxime Guerre mondiale. En 1973, la premire crise du ptrole fut le signe encore plus prmonitoire que lpoque des vaches grasses quon en tait venu imaginer ternelle se terminait. Ctait en fait la premire sommation nous avertissant que la formule conomique qui avait assur la prosprit du Premier Monde, ayant besoin, pour subsister, de pouvoir compter sans relche sur un flux surabondant
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Furtado (1993, p. 149).
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Hodara (1987, p. 229).
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de matires premires (et, dans une moindre mesure, daliments) que lui fournissait trs bas prix sa priphrie, commenait perdre sa magie, suite la cration de lOPEP, une initiative des principaux pays producteurs de ptrole qui suivaient la mme ligne quun demi-sicle auparavant Prebisch avait propose, en vain, aux leveurs argentins de suivre. La rplique du Premier Monde ne se fit pas attendre: lorganisation dune inflation sagement dose afin dassurer que la stagnation provoque par la hausse brutale du prix du ptrole ne dgnre en une dpression que ceux qui connaissaient les consquences politiques de celle qui avait frapp lconomie capitaliste partir de 19291931, taient rsolus viter tout prix. Linflation laquelle recourut le Premier Monde pour grer la stagnation avait pour objectif immdiat dassurer la survie du welfare state, cet tat-providence instaur depuis 1945 en Europe, et de manire moins affirme mais avec des rsultats comparables aux tats-Unis, survie considre indispensable pour viter un retour aux tourmentes sociales de lpoque cauchemardesque de la grande crise. Mais les liberts prises par lconomie depuis lors allaient bientt faire mentir la thorie optimiste popularise au cours de la priode faste selon laquelle ceux qui, des hautes sphres de ltat, surveillaient lvolution de la conjoncture, possdaient les instruments capables de la maintenir dans le cap dsir, avec au pire, de temps autre, le besoin de recourir une petite mise au point. En vertu de quoi, dans ces circonstances inattendues, les efforts dploys pour maintenir ce cap, ne contriburent qu len loigner, sans parvenir faire prendre au navire une direction alternative. Quand la redistribution, certes lente mais sre, en faveur des salaris dun produit intrieur brut qui ntait plus celui de la veille, rendit naturel lemploi du terme taux rels dintrts ngatifs, certains y virent le premier signe dun crpuscule tonnamment placide de ltape capitaliste de lhistoire mondiale; mais quand les taux dinflation atteignirent aux tats-Unis des niveaux propres alarmer srieusement toute la population, le prsident Carter dcida, face cette situation insoutenable, de donner son appui ceux qui selon la formule reste clbre taient disposs expulser linflation du systme montaire comme on extrait leau dune ponge en la pressant. Le rsultat de cette dcision, inspire par le dsir de sauver lessentiel dun ordre conomique et social datant de laprs-guerre, ne contribua qu placer lconomie mondiale sur la route contraire, oppose celle quespraient ceux qui avaient cru assister leuthanasie de lordre capitaliste,
mais aussi sloignant de celle que Carter avait pens tre salvatrice. Il savra quil navait pas pris la mesure de leffet de lnorme force dinertie accumule par une conomie nationale gigantesque, trop habitue lexpansion, qui lobligea mener la bataille pour sa rlection alors que linflation navait pas encore t vaincue. Les dures consquences de lenvol des taux dintrts vers des niveaux inconcevables peu de temps auparavant, sans que se dessine lhorizon le moindre signe annonciateur de cette sortie du tunnel dont Carter avait rebattu les oreilles de son lectorat, rendit invitable sa dfaite devant Ronald Reagan qui, avec un optimisme contagieux, promettait un pays courb sous les sombres prsages que par sa seule volont, il pourrait bientt se retrouver baign dans les lueurs dune nouvelle aurore. Et en effet, sa victoire annona laube dune nouvelle poque, au cours de laquelle leffort lanc dans lespoir dassurer une prolongation de la vie lordre conomique et social daprs-guerre allait tre utilis pour offrir au capital lopportunit de reconqurir, tant dans le monde du travail que par rapport ltat, presque tout le terrain perdu depuis que la crise de 1929 avait fait craindre pour la survivance mme de lordre capitaliste. La premire victime de labrupt changement de cap impos de cette manire partir du centre mme du Premier Monde allait tre le bloc socialiste form par lEurope de lEst et lUnion sovitique o, depuis le dbut des annes 1960, lexpansion vloce de lAprs-guerre avait laiss la place une stagnation de plus en plus proccupante; stagnation dont les retombes avaient t minimises grce louverture de lEst aux flux de crdits et dinvestissements qui dbordaient du bloc adverse, quand celui-ci vivait encore dans lopulence conomique et financire. Les consquences de la fin de cette manne sont faciles reprer dans le vertigineux processus qui conduisit labsorption sur fond de nation en liesse du premier tat ouvrier et paysan allemand par la trs bourgeoise Rpublique fdrale dAllemagne, qui, en 1989, marqua la chute de la premire pierre que suivrait leffondrement total de ldifice avec, en 1991, la dissolution de lUnion sovitique. Ce cataclysme inattendu, sans parangons dans lhistoire universelle, ferma le cycle des rvolutions de lEurope moderne, avec le trpas, qui ressemblait beaucoup un suicide, de la plus ambitieuse de toutes, et inspira ceux qui avaient obtenu cette amre victoire, la sensation de vivre une fin de lhistoire laquelle ils assignaient des traits curieusement ressemblants ceux de ce commencement de lhistoire dont Marx et Engels
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proclamaient lavnement dans le manifeste de 1848. Convaincus que lre que ce triomphe sans pareil venait douvrir pour lhumanit, serait rgie jusqu la fin des temps par les principes canoniss dans la version pure et dure du crdo conomique, mais aussi politique et social, qui avait guid la vigoureuse tape juvnile de lordre capitaliste, ils ntaient pas moins certains du fait que le modle conomique en vigueur pendant les trois plus glorieuses dcennies de toute la trajectoire du capitalisme, venait dtre condamn, lui aussi en vertu du verdict sans appel de lhistoire. Il tait indniable que, tant en Europe quaux tatsUnis, les forces politiques qui continuaient tre attaches ce modle taient maintenant accules dans des positions dfensives et, en cherchant sauver ce qui pouvait ltre, semblaient rsignes cder pouce par pouce du terrain un adversaire de plus en plus prpotent. Rien dtonnant donc, ce quen Amrique latine, on se souvienne des annes 1980 comme de la dcennie perdue. Encore plus cigales que les pays du bloc sovitique, les pays latino-amricains avaient recouru au plthorique crdit extrieur; mme le Mexique et le Venezuela, pourtant favoriss par leur atout ptrolier, se retrouvrent, quand la fin du crdit fut venue, aussi dpourvus que les moins chanceux de leurs voisins, trangls par des dettes quils ne pouvaient payer ni toujours rengocier, sinon aux taux dintrts exorbitants qui remplaaient dornavant ceux, si tentateurs, en vigueur auparavant. Au dbut de cette dcennie, la trane de poudre autoritaire stait dj rpandue aux trois pays de lextrme austral de lAmrique latine; dans ces pays la diffrence de ce qui stait produit au Brsil, o la prise en main militaro-autoritaire avait russi relancer le projet de dveloppement quand ce dernier se rvlait incapable de dpasser les obstacles dresss sur son chemin dans le cadre politique de la dmocratie reprsentative ce fut, purement et simplement, le modle conomique en vigueur lpoque du dveloppement vers lextrieur qui fut restaur avec le concours dun terrorisme dtat qui, au Chili et en Argentine ( peine plus subtilement en Uruguay) atteignit des niveaux jamais imagins dans la rgion. Ces rgimes, ayant tout mis sur le succs dun projet conomique qui se rvla finalement non viable, allaient souffrir durement des consquences dun climat financier infiniment plus hostile que celui des tats-providence qui avaient fleuri en Europe pendant lembellie: leurs dettes extrieures continurent
de grossir aussi rapidement que durant ltape antrieure, dsormais travers des rengociations et des renouvellements qui privaient de possibilits de ressources leurs conomies nationales, et ne faisaient que reculer la date fatidique de linvitable ajustement des comptes, qui nen allait tre que plus douloureux. La dcadence des rgimes autoritaires provoque par les consquences de ce surprenant bien que prvisible changement de vent, ouvrit la voie des transitions politiques qui, seulement en Argentine russirent imposer, dj au dbut de cette dcennie, une pleine restauration dun rgime de dmocratie reprsentative, et sur lesquelles retombrent la mission impossible de grer le bilan financier ngatif, en Argentine particulirement lourd, laiss par les militaires. Dans la plupart des nations latino-amricaines, y compris celles qui navaient pas pti du terrorisme dtat, le legs du pass, mme moins pesant quen Argentine, rendait encore plus difficile daffronter les squelles de ce que lon ne pouvait plus ignorer comme tant un irrversible changement dpoque, et pas uniquement dans la sphre des finances et de lconomie. Dans ce nouveau contexte, la pense de la CEPALC , qui depuis 1949 avait accompagn de ses explicites diagnostics et de ses moins explicites pronostics, la trajectoire des conomies et socits latino-amricaines, allait offrir, par le biais de la contribution de Fernando Henrique Cardoso, une image pour ainsi dire posthume de ltape qui venait de se clore. Sappuyant sur elle, Cardoso allait proposer non seulement un programme de changement plus modeste en remplacement de celui que la CEPALC de Prebisch avait adopt, mais aussi des lignes daction pour le mettre en pratique, galement alternatives celles que Prebisch avait voulu mettre en uvre tout au long de sa carrire publique. En 1968, quand la recrudescence de la rpression politique et idologique de la part du rgime instaur quatre ans plus tt au Brsil, obligea Cardoso sexiler et trouver refuge au sein de la CEPALC, ce dernier avait dj incorpor sa vision de la problmatique brsilienne et latino-amricaine des motifs tirs des contributions cpaliennes. Par ailleurs, en tant que sociologue de formation, se rclamant la fois de Marx et de Weber, son approche conservait des affinits avec celles quavait introduites Medina Echeverra la CEPALC, dans ce domaine. Le premier fruit de son ralliement temporaire la CEPALC fut un rapport ralis en collaboration avec son collgue chilien Enzo Faletto, qui donna lieu lanne suivante un livre, Desarrollo y dependencia en Amrica Latina.
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Ensayo de interpretacin sociolgica [Dveloppement et dpendance en Amrique latine. Essai dinterprtation sociologique], qui fit grand bruit et dont les chos ne sont pas encore aujourdhui assourdis. On pouvait dj y entrevoir le chemin que Cardoso emprunterait peine ferme ltape de convulsions au cours de laquelle rforme, rvolution et raction staient disputes le destin de lAmrique latine avec une virulence oublie depuis les luttes pour lIndpendance. Ce qui, dans le livre de 1969, annonait la direction quallait prendre par la suite Cardoso, tait surtout la pointilleuse distance que cet essai dinterprtation sociologique sefforait de maintenir avec les explications globales du retard latino-amricain nes des thses des philosophies de lhistoire rivales sur lesquelles sappuyaient (pas toujours de manire explicite) ces alternatives engages dans un combat mortel. Cette distance se traduisait dans son refus dopposer une quelconque thorie de la dpendance considre comme phnomne global celles qui taient dj en lice. Lobjection que formulaient Cardoso et Faletto lencontre de toutes ces thories indistinctement, tait que lexprience prsente une multiplicit de situations de dpendance ayant souvent peu de traits communs. Partant de cette prmisse, ils allaient baucher une typologie de ces diverses situations, o le critre principal serait lquilibre, chaque fois diffrent, entre les forces et influences que dployaient les agents extrieurs du processus qui menait au sous-dveloppement, et celles sur lesquelles pouvaient compter les secteurs localement dominants dont le soutien leur tait indispensable pour assurer la continuit de ce processus. Les auteurs sappuyaient pour cela sur une reconstruction trs concise des expriences historiques travers lesquelles ces situations avaient russi mrir. Plus que les conclusions quils tirrent quant lune ou lautre de ces situations, ce qui nous intresse ici ce sont dautres prmisses sur lesquelles se fondait implicitement celle qui proclamait la multiplicit des situations de dpendance. Derrire la conviction quil est possible darriver au sous-dveloppement par des chemins diffrents, qui marqueront de leur sceau le profil des conomies et des socits modeles au cours de ce cheminement, il est facile de dcouvrir une croyance plus gnrale touchant aux mcanismes au travers desquels avance tout processus historique, compltement incompatible avec quelque philosophie de lhistoire que ce soit. Ceci implique son tour un corollaire immdiatement applicable dans le plan de laction, savoir que, mme aprs la fin la
plus catastrophique imaginable de la dcennie des dcisions, telle quavaient t annonces et nommes les annes 1960, cette issue ne marquait pas une fin de lhistoire, mais un point de flchissement qui, en dpit de sa charge indniablement ngative, navait pas russi expulser de la scne ceux qui venaient de subir la plus dure des dfaites. Et peine le rgime militaro-autoritaire commenat-il au Brsil donner des signes de faiblesse, que Cardoso dduisit de ce diagnostic de la dfaite un corollaire qui le concernait au premier chef, et qui disait que avant mme que ne soient pleinement restaures les liberts que lautoritarisme avaient mises sous le boisseau lheure de la politique avait sonn pour lui, et que son rle ne serait certainement pas celui doffrir des arguments pour cet effort dducation politique que Furtado jugeait indispensable pour persuader une socit divise que seule une solution loigne pareillement des excs de lautoritarisme que de ceux du populisme, lui permettrait de trouver la sortie du labyrinthe dans lequel elle stait enferme. Il choisirait plutt de se lancer corps perdu dans un combat qui se livrerait dans larne politique o se jouerait le destin de sa vision de lavenir. Comme nous le savons, son pari qui pouvait sembler dsespr, eut, contre toute attente une heureuse issue, sans doute parce que notre collgue se rvla tre arm dune capacit de comprhension trs fine des limites que le nouvel ordre socioconomique mondial, alors en pleine lance, fixait aux initiatives de ceux qui navaient pas renonc continuer dans ce contexte, maintenant obstinment adverse, le combat pour leurs objectifs de toujours, et en outre, tre dot dune adresse insouponne pour se mouvoir sur le terrain de la politique quotidienne. Mais si la trajectoire de Cardoso apportait la preuve que, une fois chang le contexte en vigueur depuis deux sicles au cours desquels staient succdes tant de propositions visant faire sortir lAmrique latine de son retard, ceux qui aspiraient continuer davancer sur les traces de cette illustre tradition, avaient un chemin leur disposition sils taient prts le faire partir du terrain de la politique dmocratique, lirrversible caducit de ce contexte posait le mme problme la CEPALC, qui ne pouvait pas bien sr sengager sur le chemin choisi par Cardoso, et qui, au milieu de circonstances profondment transformes, devait trouver un mode efficace de continuer assumer la fonction que Prebisch lui avait confie, en introduisant une perspective latino-amricaine dans les dbats sur lordre conomique et social qui entrait de nouveau,
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comme la fin de la Deuxime grande guerre du XXe sicle, dans une tape de changements radicaux. Ce ne serait pas tche facile. Si les annes 1980 avaient t celles de la victoire crasante du monde de lentreprise et des finances sur celui du travail et sur ltat, au dbut des annes 1990, leffondrement de ce quon appelait le socialisme rel dans sa niche eurasienne originaire, fut interprt par ceux qui entonnaient le crdo des vainqueurs comme une confirmation de la validit irrfutable des doctrines sociales et politiques proclames dans ce crdo, qui dans les dbats auxquels la CEPALC ne renonait pas participer, vinrent former le noyau dune nouvelle orthodoxie peu encline reconnatre un quelconque bien-fond toute opinion dissidente. Dans ce climat des plus ingrats, la CEPALC assuma le rle dun observateur sceptique qui, pour rpondre lavance en force de la nouvelle orthodoxie idologique, invoquait le hiatus de plus en plus vident entre les effets des politiques inspires par cette dernire et ceux quelle promettait. Il convient dajouter que, confirmant la justesse de cette ligne argumentaire, dans les annes 1990, les conomies du Chili et du Brsil, qui appliqurent dans le domaine conomique et social des politiques qui manifestaient cette mme distance sceptique, furent les exceptions les plus notables dans le panorama globalement dsolant des rsultats des conomies latino-amricaines dans cette dcennie, pour certaines encore plus perdue que la prcdente.
laube du nouveau millnaire, il ny avait plus de doutes sur le fait que linversion des ples dans les relations entre ltat et les sujets collectifs qui avaient occup le devant de la scne dans le cadre de la socit industrielle, loin dannoncer la fin de lhistoire, avait ouvert la voie une gigantesque mutation historique dont lavatar final tait encore inconnu, mais dont lvolution se prtait chaque fois moins donner crdit aux petites morales simplistes que sobstinait en dduire la nouvelle orthodoxie. Aujourdhui, bien que ce dessein demeure mystrieux, il est de plus en plus clair que ltape dans laquelle nous sommes engags prpare lintroduction de changements qui dpasseront de beaucoup, tant par leur profondeur que par ltendue de leur champ daction, ceux dj plus que singuliers que nous sommes en train de vivre, et que, autant les chantres de cette phmre orthodoxie que ceux qui assistent sa mise en sourdine avec un soulagement non dissimul, voient se drouler devant leurs yeux les premiers actes dun drame dont le scnario est encore crire. Et maintenant, dans ce tnbreux prsent et face cet avenir incertain, quel peut tre le rle de la CEPALC? Celui qui fut le sien dans les deux dcennies de la fin du sicle dernier, durant lesquelles sest foment tout ce que nous vivons aujourdhui: donner des tmoignages de sa fidlit ces ides pour reprendre la phrase de Celso Furtado, en changeant seulement le temps du verbe de libert, de bien-tre et de tolrance, qui furent lessence de la civilisation moderne.
Bibliographie Fondation Ral Prebisch (1991): Obras de Ral Prebisch, vol. I, Buenos Aires. Fondation Ral Prebisch (1992): Obras de Ral Prebisch, vols. II y III, Buenos Aires. Furtado, C. (1993): Los vientos del cambio ( Les vents du changements) [titre espagnol de la version espagnole de Os ares do mundo] Mexico, Fondo de Cultura Econmica. Gurrieri, A. (comp.) (1982): La obra de Prebisch en la CEPALC, Mexico, Fondo de Cultura Econmica Halperin Donghi, T. (2004): Entretien avec Ernesto Malaccorto, 1971, La Repblica imposible (La Rpublique impossible) (1930-1945), Buenos Aires, Ariel. Hodara, J. (1987): Prebisch y la CEPAL. Sustancia, trayectoria y contexto institucional, (Prebisch et la CEPALC. Substance, trajectoire et contexte institutionnel), Mexico, El Colegio de Mxico.
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Les lacunes de ltatprovidence et les rformes

des systmes de retraite en Amrique latine
Andras Uthoff
es systmes de retraite en Amrique latine ont t organiss selon
des schmas contributifs tripartites, avec des apports des employeurs, des employs et de ltat. Leur couverture est basse et segmente, du fait quun pourcentage important du march du travail est reprsent par des secteurs de subsistance, de trs faible productivit et daccs incertain et instable aux relations commerciales et financires (associs la prcarit de lemploi, la faiblesse des revenus et une incidence leve de la pauvret). Il en rsulte que les systmes contributifs excluent une grande partie des travailleurs et leurs familles des prestations contre les risques invalidit, vieillesse et dcs, et lon observe de grands carts de couverture entre les secteurs formels et informels. Le dfi principal est aujourdhui de russir ce que les rgimes de retraite incluent de manire efficace le financement solidaire, afin de combiner des schmas contributifs et non contributifs dans une logique de scurit sociale.
Andras Uthoff Responsable, Division Dveloppement social- CEPALC andras.uthoff@cepal.org
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I
Introduction
Les systmes des retraites et des pensions ont t conus dans le dessein dattnuer les fluctuations de la consommation au long du cycle de vie et de garantir des revenus dcents aux personnes et aux familles en cas de vieillesse, invalidit et dcs. Leurs fonctions sont de type social, visant rompre avec la myopie de lpargne pour les vieux jours et fournir des revenus aux personnes ges pauvres moyennant un financement solidaire. Apparaissent aujourdhui des fonctions conomiques potentielles comme celles de contribuer la solvabilit des finances publiques, de constituer une pargne financire pour le dveloppement du march des capitaux et de faire baisser le cot dembauche de la main-duvre pour la rendre plus comptitive. Deux prmisses sous-tendent le dveloppement de ces systmes: i) le travailleur jouit du plein emploi et dune capacit dpargne tout au long de son cycle de vie active; et ii) les familles disposent dun pourvoyeur principal dont lassurance protge le reste de ses membres. Sur cette base, les systmes combinent des instruments contributifs (pargne et assurance) pour financer des prestations en cas de pertes inattendues de revenus pour invalidit ou mort prmature, ainsi que pour permettre une vieillesse dcente (longvit). Le financement a t traditionnellement de nature tripartite avec des apports du salari, de lemployeur et de ltat, destins protger le premier en sa qualit de percepteur principal des revenus et sa famille. Dans certains pays, il existe des pensions non contributives pour les personnes ges pauvres, finances par des ponctions sur les impts gnraux. Sera abord dans cet article le dbat sur les rformes des systmes de retraite, le plaant dans le contexte des principales caractristiques de la rgion, puis les implications que ces caractristiques ont sur les conjectures que ralisent les systmes de retraite seront examines. La pertinence des choix qui ont t faits dans les rformes sera analyse la lumire de ces contraintes et des principaux rsultats observs dans la rgion; suivront quelques conclusions sur limportance pour le thme des retraites de la proposition de la CEPALC davancer vers un pacte de cohsion sociale visant donner un visage humain au pacte national sur lutilisation des ressources de ltat.
II
Principales caractristiques de la rgion
On ne peut viter de constater que les caractristiques structurelles des pays dAmrique latine et des Carabes ont souvent t mises sous le boisseau; or, lheure dvaluer les rsultats des systmes de retraite mis en place dans la rgion, elles se rvlent fondamentales, quasi indpendamment du type de rforme ralis. Jaimerais rappeler ici cinq de ces caractristiques. En premier lieu, le niveau moyen de dveloppement de la rgion: son produit intrieur brut (PIB) moyen par habitant est lgrement suprieur 5 000 dollars, trs en dessus donc de celui des rgions en dveloppement dAfrique et dAsie, mais cinq fois plus bas que celui de lensemble des pays dvelopps de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomique (OCDE) (graphique 1). La consquence principale de cette caractristique est que dans le nouveau paradigme de la mondialisation, la rgion de lAmrique latine et des Carabes a t considre comme une rgion de classe moyenne, capable dattirer des capitaux internationaux pour satisfaire ses besoins de dveloppement, et dtablir des traits commerciaux pour vendre ses produits sur les marchs internationaux. Mais en ralit, loin de faciliter un accs stable ces marchs, les courants internationaux de capitaux ont t timors dans certains pays et phmres dans dautres, et le commerce est rest limit par des pratiques protectionnistes et linstabilit des prix des produits de base. De plus, les pays de la rgion ont vu augmenter leur vulnrabilit extrieure, ont travers de fortes crises du financement et du commerce, ainsi que de grosses crises financires et de la balance des paiements, avec dnormes cots sociaux dans les phases dajustement.
Les lacunes de ltat-providence et les rformes des systmes de retraite en Amrique latine Andras Uthoff
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GRAPHIQUE 1
Grandes rgions: Produit intrieur brut par habitant et coefficients de Gini

40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 N
Asie Asie de Moyen- Amrique Europe Afrique du Sud lEst et Orient et latine et de lEst sudPacifique Afrique Carabes et Asie saharienne du Nord centrale
60 55 50 45 40 35 30 25 20 N
13
15
12
30
25
OCDE
36
Asie Afrique du Sud sudsaharienne
15
Asie de Moyen- Amrique lEst et Orient et latine et Pacifique Afrique Carabes du Nord
20
Europe de lEst et Asie centrale
24
OCDE
18
Source: laboration de lauteur sur la base de donnes de la Banque mondiale (2004).
En deuxime lieu, la rgion est dtentrice dun record historique en matire dingalits. De fait, en la mesurant laide du coefficient de Gini, lingalit dans la rgion est la plus grande du monde. Ceci signifie principalement que, dune part, attendu les niveaux actuels de dveloppement, ce sont des pans entiers de la population qui se trouvent en situation de pauvret et dindigence, et dautre part, quavec de tels patrons dingalit, pour pouvoir vaincre la pauvret, il faudrait assurer des taux de croissance plus levs (CEPALC, 2005a), que ceux affichs par la rgion dans les dernires dcennies. En troisime lieu, certains indicateurs labors par la CEPALC suggrent que les conomies de la rgion ont appliqu en grande mesure les recommandations des institutions financires internationales sur lintroduction de rformes structurelles visant libraliser lconomie et donner un espace largi au march et au secteur priv pour lassignation des ressources (graphique 2). Ceci a rvl dnormes carences en matire de rgulation et de supervision des marchs pour les nouvelles industries ayant vu le jour dans le secteur de ladministration des services publics et des politiques sociales. En quatrime lieu, il est important de souligner que sil est vrai que les rformes proposes limitent le rle de ltat des fonctions de rgulation, de supervision et de distribution, lexcluant de la gestion des entreprises publiques1, elles ne le librent pas
1
pour autant de sa responsabilit de concevoir et de mettre en place des mcanismes qui protgent les droits des plus pauvres, en particulier ceux lis aux risques de sant et aux problmes demploi et de retraite. Tout spcialement il doit les protger du risque structurel que sont les mcanismes de transfert intergnrationnel de la pauvret, en dautres termes, que la pauvret dans laquelle naissent beaucoup de ses citoyens dtermine largement leur exclusion des opportunits en matire de nutrition, dalimentation, de logement et de travail dcents. Dans le domaine du dveloppement qui nous intresse, il est frquent que, paradoxalement, ces besoins augmentent dautant plus que le niveau de dveloppement des pays est bas, et que les recettes fiscales grce auxquelles les gouvernements peuvent financer ces actions, diminuent. Comme on peut le constater la lecture du graphique 3, les dpenses publiques en Amrique latine sont passes de 15% 25% du PIB, entre les annes 1970 et 1980, pour retomber ensuite autour de 20%. Ceci reprsente moins de la moiti de ce que consacrent ce domaine les pays de lUnion europenne o ltat-providence est encore puissant. tant donn que le niveau de dveloppement exprim en PIB par habitant de lUnion europenne est cinq fois suprieur celui de lAmrique latine, on peut en conclure que, par personne, la dpense publique de lUnion europenne est dix fois suprieure ce quelle est en Amrique latine.
les entreprises cuprifre au Chili et ptrolire en Rpublique bolivarienne du Venezuela).
Bien que la gestion publique de plusieurs entreprises stratgiques ait t poursuivie dans plusieurs pays (par exemple
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GRAPHIQUE 2
Amrique latine (17 pays): volution du degr de convergence des rformes

1,0 0,9
Indices de convergence des rformes
0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Financire
Total
Fiscale
Commerciale
Privatisations
Compte des capitaux
Source: CEPALC, sur la base du projet Crecimiento, empleo y equidad: Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (HOL/97/6034), donnes jusqu 1995 de Morley, Machado et Pettinato (1999).
GRAPHIQUE 3
Comparaisons internationales: volution des dpenses publiques, 1970-2005a (En pourcentage du PIB)
60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Union europenne
tats-Unis (DG)
Japon (DG)
Amrique latine (19)
Sources: Pour lAmrique latine, donnes de la CEPALC sur la base de linformation officielle; pour les pays de lUnion europenne, le Japon et les Etats-Unis, donnes de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomique (OCDE).
a
DG
= Dpenses du gouvernement.
2000
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Finalement, on ne peut passer sous silence les risques affrents la mondialisation, qui crent un nouveau dilemme pour les systmes de protection sociale. Attendu que les pays de la rgion ont t classs comme tant de revenu moyen, ils ont d se tourner vers ltranger pour trouver des sources de financement pour leur dveloppement et pour lcoulement de leurs produits dexportation. Cest ainsi que ces conomies sont devenues plus vulnrables aux changements survenant dans les marchs internationaux, ce qui, en labsence dune architecture financire internationale qui coordonne les macroconomies et garantit la stabilit, les a rendues plus sensibles aux crises internationales. Du point de vue de la protection sociale, il est important de noter que lconomie rgionale est devenue plus volatile et incertaine, et que les mesures dajustement appliques, grands cots sociaux, pour faire face aux crises financires sont procycliques et ajoutent
la pression sur le march du travail, augmentant les problmes de sous-emploi et de chmage, et exigent de ltat des restrictions budgtaires au moment mme o plus de dpenses publiques seraient ncessaires. En dfinitive, la protection sociale en Amrique latine doit tre amliore dans le contexte de socits qui, dun ct sont considres comme mures, ce qui, au sein du paradigme de la mondialisation signifie devoir se dvelopper dans un monde de plus en plus instable et soumettre leur conomie une libralisation croissante, en rduisant le rle de ltat. Mais ces socits, dun autre ct, sont lestes dune lourde histoire dingalit entre leurs citoyens, mais aussi entraves par une croissance faible et des crises des investissements, de telle sorte que leurs gouvernements manquent des instruments ncessaires pour dpasser les problmes historiques dingalit au milieu des crises de la croissance et de lemploi.
III
Consquences pour la protection sociale
Les caractristiques de la rgion ont au moins quatre effets sur le dveloppement de nouveaux systmes de protection sociale. Ces effets ont voir avec : i)les lacunes de ltat-providence qui se manifestent quand se combinent les dynamiques de la population, du march du travail et des finances publiques; ii) les nouvelles manifestations culturelles drivant des stratgies de survivance quont d adopter les familles face cette situation; iii) la divergence croissante de la rgion par rapport aux pays plus dvelopps dans les dernires dcennies, et iv) la conviction que la lutte contre la pauvret est loin dtre gagne et ne se droule pas dans les termes prvus. En dpit du fait que la rgion dans son ensemble se trouve nettement engage dans la transition dmographique, la dynamique de la population diffre selon les pays. Un groupe de pays form par la Bolivie et Hati se trouve dans une phase damorce de la transition avec des taux de fcondit encore levs et une augmentation de la population jeune par rapport celle en ge de travailler. Un deuxime groupe, compos par El Salvador, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua et le Paraguay, se trouve dans une phase modre ou intermdiaire de la transition dmographique: forte baisse de la fcondit et dbut de la rduction de la population jeune par rapport celle en ge de travailler, mais la proportion de personnes ges reste basse. Un troisime groupe de pays incluant le Brsil, lquateur, la Colombie, le Costa Rica, le Mexique, le Prou, la Rpublique bolivarienne du Venezuela et la Rpublique dominicaine, est dans ltape de maturit de la transition dmographique: la baisse de la fcondit sest consolide depuis dj plusieurs annes, la proportion des jeunes est en rgression par rapport celle des personnes en ge de travailler, et laugmentation de la population des personnes ges commence tre sensible. Enfin, un quatrime groupe de pays se trouve dans la phase avance ou finale de la transition dmographique: la baisse de la fcondit est installe, la diminution de la mortalit continue de faire des progrs et la proportion des personnes ges par rapport celles en ge de travailler augmente de manire significative. Cependant, cet indicateur population en ge de travailler utilis traditionnellement pour mesurer la dpendance dmographique et alerter sur les possibles ruptures de solvabilit des systmes de rpartition pour financer les retraites, suppose que cette population en ge de travailler dsire le faire et surtout puisse trouver des emplois productifs, comptitifs et/ou dcents. La ralit est loin dtre celle-l et les donnes pour lAmrique latine font apparatre trois faits
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inquitants. Le premier est quune grande proportion des personnes en ge de travailler est inactive, soit que pour ces personnes il y ait une incompatibilit entre les soins du foyer et le march du travail ou que le march du travail ne valorise pas correctement leurs cots dopportunit. Le deuxime est que, parmi les personnes qui veulent travailler, la proportion de celles qui ne trouvent pas de travail et demeurent
au chmage a augment de 7% 10%; aujourdhui donc un travailleur sur dix est sans emploi. Enfin, les estimations de lOrganisation internationale du travail (OIT) et de la CEPALC indiquent que sur dix emplois crs dans les dernires annes, six ou sept lont t dans le secteur informel, augmentant la proportion de personnes employes dans ce secteur du march du travail (graphiques 4 et 5).
GRAPHIQUE 4
Amrique latine: Chmage dclar, entre 15 et 64 ans (Pourcentage de la population conomiquement active) 12 10 8 6 4 2 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
7,3 7,9 7,9 7,9 8,7 9,4 8,9 10,7 10,8 10,7
10,0
10,2
9,9
10,0
Source: Organisation internationale du travail (CEPALC, 2005b).
GRAPHIQUE 5
Amrique latine: Structure de lemploi non agricole (Pourcentages)
100
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
43% 57% 43
Grandes, petites et moyennes entreprises prives (GPMEP) Secteur public (Spu) Micro-entreprises Serv. domestique (SD) Travail indpendant (TI)
39
Secteur formel (SF)

53%
14 15 6 22
14 16 7 24
Secteur informel (SI)

47%
1990
2003
Source: Organisation internationale du travail (OIT, 2005).
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1.
Les lacunes de ltat-providence
Les changements dans la dynamique dmographique, du march du travail et dans les finances publiques sont les lments cls pour dfinir les lacunes de ltat-providence. Dans un article prcdent (Uthoff, Vera et Ruedi, 2006) des donnes de panel au niveau national2 des annes 1997 et 2002 avaient t utilises pour examiner le comportement dun indicateur de dpendance dfini comme le quotient des mineurs, adultes non actifs, adultes avec emplois informels, chmeurs et personnes ges dune part, et travailleurs formels, de lautre. La rgression donna un coefficient ngatif de -2,65% pour le rapport entre lindicateur de dpendance formelle et le PIB par habitant3. Ce rapport reprsente systmatiquement la demande de protection sociale. Les pays avec des indices levs de dpendance et un bas niveau de revenu par habitant ont une forte demande de protection sociale, devant tre satisfaite moyennant des transferts publics ou privs. Les exigences dans ce domaine sont moindres dans les pays riches. On peut driver une courbe doffre potentielle de services sociaux de la part de ltat en mettant en relation le PIB par habitant des pays avec la quantit de personnes dpendantes par rapport au nombre de travailleurs formels que ltat serait en mesure de protger. Pour cela, nous supposons que ltat est capable de fournir chaque individu dpendant un certain montant de prestation (gal pour toutes les catgories de dpendants) dont la somme quivaut au montant total des ressources destines au social en Amrique latine4. En incluant les deux courbes dans le graphique 3, il est possible dillustrer les lacunes de ltat-providence et de raliser partir de l une typologie des pays5.
Si lexistence de ces lacunes justifie des modles de systmes qui recherchent le complment du financement priv, la responsabilit de ltat nen demeure pas moins de protger ceux qui arrivent la vieillesse sans avoir pu autofinancer leur retraite. La principale faiblesse des rformes rcentes est, outre leur cot lev, davoir excessivement mis laccent sur les systmes contributifs et davoir supprim des ressources ltat pour soulager la pauvret dans la vieillesse.
2. Deux nouvelles manifestations culturelles
La distance entre les besoins totaux de protection sociale que prsentent les dpendants et les possibilits de ltat de les satisfaire se rduit avec le niveau de dveloppement, mesur en terme de PIB par habitant (graphique 6). Ces besoins de protection sociale pourront tre couverts par le reste de lconomie selon la situation de revenu et la capacit de dboursement. Dans les cas o la protection sociale assure par les dpenses prives savre insuffisante, la lacune se manifeste par des chiffres trs bas des indicateurs sociaux; lorigine dun panorama social insatisfaisant, elle sest manifeste dans de nombreux changements dans la structure familiale (Arriagada, 2005), ainsi que dans les mouvements denvoi dargent de ltranger des trs nombreux migrants, dont on considre quils contribuent palier la situation de pauvret de milliers de foyers dans la rgion (graphiques 7 y 8).
3. LAmrique latine non convergente
2 Les donnes utilises en Argentine et en Uruguay sont des donnes
urbaines, car ce sont les seules disponibles, mais de toute faon la majorit de la population de ces pays est urbaine. Voir Uthoff, Vera et Ruedi (2006) pour les dtails de la drivation de la courbe. 3 Lestimation de la rgression sur la base des donns de panel, ainsi que le test de Hausman sur lapplicabilit du modle des effets alatoires, peuvent tre demands aux auteurs cits. Le mme coefficient proviendrait dune estimation avec des donnes mises en commun. Les donnes sur le PIB par habitant de lanne 2002 correspondent aux indicateurs de Dveloppement mondial de la Banque mondiale et sont exprimes en prix de 2000. 4 Moyenne des dpenses sociales de lAmrique latine sur la base de 16 pays. 5 El utilis dans ce cas est de 0,35
La troisime caractristique de la rgion est quau cours de la dernire dcennie elle na pas connu de croissance leve ni stable. Au contraire, comme le confirmait la CEPALC lors de la Confrence internationale sur le financement du dveloppement, lexprience douverture de la rgion aux marchs financiers et commerciaux internationaux en a augment la vulnrabilit extrieure et sest traduite par une croissance instable et, en moyenne, lente. En particulier, laccs aux marchs financiers internationaux a t segment et trs volatil, les marchs commerciaux continurent leurs pratiques protectionnistes et la croissance sest montre sensible aux crises financires internationales. Larchitecture financire internationale ne put, quant elle, viter les phnomnes de contagion dans la rgion. Le rsultat se reflte dans lvolution du PIB par habitant. peu dexceptions prs, les pays de la rgion affichaient en 1993 un PIB par habitant qui reprsentait
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GRAPHIQUE 6
Amrique latine: Besoins et possibilits de protection sociale dans certains pays

tat plurinational de Bolivie Honduras Paraguay
Prou
10 8 6 4 2 0
Nicaragua Guatemala
El Salvador
Rpublique Dominicaine Brsil
Rpublique bolivarienne du Venezuela
Mexique
Panama Costa Rica
Uruguay Chili
Argentine
1 000
2 000
3 000
4 000
PIB rel
5 000
6 000
7 000
8 000
par habitant (Dollars prix 2000)
2002
1997
GRAPHIQUE 7
Amrique latine: Changements dans la structure familiale, 1990 et 2002 (Pourcentages)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1990
47 36 8 5 2 4 7 27 10 6 3 5 7 33
une plus grande fraction du PIB des tats-Unis quen 2003, au dbut du nouveau millnaire. Selon cet indicateur annonciateur de dveloppement, la rgion na en rien converg vers les niveaux de dveloppement nord-amricains (graphique 9). Ce qui aggrave encore plus la situation est que, vu les hauts niveaux dingalit au sein de lAmrique latine, sa basse croissance, leffet des crises de la dette et lincidence de la pauvret (40% de la population), on peut estimer que dans la rgion on continue de vivre de manire trs similaire celle des habitants des pays pauvres surendetts comme le Nicaragua. Bref, il sagit dune rgion extrmement excluante (graphique 10).
4. La stagnation de la lutte contre la pauvret
2002
Monoparental, femme chef de famille, travaillant Monoparental, femme chef de famille, ne travaillant pas Monoparental, homme chef de famille Biparental sans enfants, les deux membres du couple travaillant Biparental sans enfants, un seul membre du couple travaillant Biparental avec enfants, les deux parents travaillant Biparental avec enfants, un seul parent travaillant
Source: Arriagada, 2005.
Une quatrime caractristique de la rgion est que face au faible dveloppement enregistr dans les annes 1990, les limitations propres ltat-providence et aux stratgies de survivance des foyers les plus vulnrables, ont empch que la lutte contre la pauvret prospre de manire significative. De fait, mme si lon estime que largent envoy par les migrants a contribu rduire lincidence de la pauvret des familles qui le
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GRAPHIQUE 8
Amrique latine et Carabes: Argent envoy par les migrants, 2004 (Pourcentages du PIB) Hati Nicaragua Guyana Jamaque El Salvador Honduras Rpublique dominicaine Guatemala Paraguay Belize quateur Bolivie (tat plurinational de) Colombie Cuba Mexique Prou Panama Costa Rica Brsil Trinidad-et-Tobago Uruguay Venezuela (Rpublique bolivarienne du) Argentine 0 Source: CEPALC (2005c). 17,8 17,0 17,0 16,1 15,1 29,1
0,2 0,2
3,7 2,5 2,0 1,8 1,7 0,9 0,9 0,8
7,4 6,8 5,7 4,8 4,0
10,0
13,2
Amrique latine et Carabes: 2,3 5 10 Pourcentages 15 20 25 30
GRAPHIQUE 9
Amrique latine: Indicateur de convergence et population exclue, 1993-2003 (PIB par habitant par rapport celui des tats-Unis) Argentine Chili Costa Rica Mexique Uruguay Brsil Amrique latine Colombie Rpublique dominicaine Panama Prou El Salvador Venezuela (Rpublique bolivarienne du) Paraguay Guatemala quateur Honduras Bolivie (tat plurinational de) Nicaragua
0 5 10 15 20 1993 25 2003 30 35 40
Source: CEPALC, sur les base des comptes nationaux.
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GRAPHIQUE 10
Amrique latine: Population susceptible de recevoir de laide selon les diffrentes modalits de linitiative PPTEa (En pourcentages de la population)
Plus riche quau Nicaragua, pays non lourdement endett 54% Plus pauvre quau Nicaragua, pays lourdement endett et sans PPTE 4%
PPTE
4%
Plus pauvre quau Nicaragua, pays non lourdement endett et sans PPTE 30%
Plus riche quau Nicaragua, pays lourdement endetts 8%
Source: CEPALC, sur la base de linformation officielle; Machinea et Uthoff (2005, p. 41)
a
Initiative PPTE = Initiative pour la rduction de la dette des pays pauvres trs endetts.
reoivent, et que les transferts de ltat ont galement contribuer y palier, le rsultat final a t que leffet de tels transferts sur lincidence de la pauvret est trs infrieur celui que lon peut observer dans les pays dvelopps, et que les niveaux de pauvret observs avant la crise de la dette ne se rduisent toujours pas (graphiques 11 et 12). De fait, pour la rgion dans son ensemble, lincidence de la pauvret a connu une flambe, avec une lasticit pauvret-produit beaucoup plus grande pendant ltape de rcession quau cours de ltape de rcupration du PIB qui suivit, dans les annes 1990. Mme si cet effet disparu avec les dernires crises, lincidence de la pauvret est reste un niveau beaucoup plus lev quen 1980, tandis que le PIB par habitant rgional a cr de presque 12% (graphique 13). Ce qui dcoule de ce qui prcde est quil convient de remettre en cause dans la rgion la thorie du cycle de vie sur laquelle se basent les systmes de retraite, o tous les travailleurs sont censs pargner pendant la phase active de leur cycle de vie pour dspargner pendant la phase de retraite dans la vieillesse (graphique 14).
GRAPHIQUE 11
Amrique latine (11 pays): Incidence de largent des migrants sur les taux de pauvret et dindigence des foyers rcepteurs, circa 2002a
Pourcentage de personnes
Pourcentage de personnes
60 50 40 30 20 10 0
Indigence, personnes dans les foyers rcepteurs
0 -10 -15 -20 -25 -30 -35
Pauvret, personnes dans les foyers rcepteurs

80 60 40 20
0 -10 -15 -20 -25 -30
Points pourcentuels
Guatemala
Nicaragua
Nicaragua Rpublique dominicaine Guatemala
Uruguay Bolivie (tat plurinational de) Prou
Uruguay Bolivie (tat plurinational de) Honduras
Paraguay Rpublique dominicaine quateur
Honduras
Paraguay
Mexique
Mexique
Prou
Sans largent des migrants Source: CEPALC (2005c).

a
El Salvador
Avec largent des migrants
Variation
Uruguay et quateur, zones urbaines seulement.
El Salvador
quateur
Points pourcentuels
-5
-5
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GRAPHIQUE 12
Amrique latine et pays de lOCDE: Effets des transferts de ltat sur la pauvret relative 40 35 30 25 20 15 10 5 0 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Brsil
Mexique Uruguay Pauvret avant transferts
Chili Colombie
Costa Rica
Argentine
tatsUnis
Australie
Canada Royaume Allemagne Pays-Bas -Uni Pauvret aprs transferts
Sude
Pauvret aprs transferts
Pauvret avant transferts
Source: Pour lAmrique latine, laboration de lauteur sur la base des donnes des enqutes auprs des foyers disponibles (In Uthoff et Ruedi, 2005). Pour les pays de lOCDE, Smeeding and Ross (2001).
GRAPHIQUE 13
GRAPHIQUE 14
Amrique latine: Incidence de la pauvret et produit intrieur brut par habitant

49 48 1990 47 1994 46 45 2003 1999 44 2002 1986 2001 43 1997 42 2000 2004 41 1980 40 3 200 3 300 3 400 3 500 3 600 3 700 3 800 3 900 4 000
PIB p/c
Revenu et consommation au cours du cycle de vie

80
Revenu consommation
Incidence de la pauvret %
70 60 50 40 30 20 10 0
1
pargne
Dspargne
6
Dspargne
en dollars 2000
11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86
Annes de vie Consommation Revenu
Source: CEPALC (2004a). Les chiffres relatifs la pauvret pour 2003 et 2004 sont issus de projections
Cette thse peut tre rfute en invoquant au moins les facteurs suivants: i) une grande proportion de la population vit dans la pauvret avec des emplois instables et prcaires, beaucoup de besoins immdiats et un taux trs lev de prlvement qui limite sa capacit dpargne long terme; ii) une proportion croissante de femmes se retrouve chef de foyer monoparental ou doit complter le revenu du conjoint pour la subsistance, rompant ainsi le schma de lhomme pourvoyeur et de la femme en charge de la maison, mais sans liminer la dualit des rles dans cette dernire tche, do la plus grande difficult des femmes semployer de manire stable et iii) une proportion croissante de travailleurs ne trouve que des emplois sporadiques et na pas la stabilit de revenu que suppose la thorie du cycle de vie.
En dfinitive, comme lillustre le cas chilien (graphique 15), les modles contributifs tendent afficher une densit faible de cotisations, qui reflte autant la volont ou la ncessit de demeurer inactifs (pour se consacrer aux soins du foyer par exemple), que lincidence du chmage, la prcarit de lemploi et les bas niveaux de revenus; tout cela faisant que la participation dans les systmes contributifs reproduit les ingalits affrentes au march du travail et la socit dans son ensemble. Au bout du compte, seuls accderont des prestations dcentes ceux qui ont la capacit de travailler dans des emplois stables et bien pays. Comme ce nest pas le cas de la majorit, ces modles laisseront sans pension digne de ce nom un trs haut pourcentage de la population, en particulier parmi les femmes et les petits revenus.
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Chili: Affilis qui cotisent au systme de retraite, par sexe, ge et situation de pauvreta
65 y ms 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 HOMMES Hommes inactifs
A. Indigents (5,6%) (Pourcentage daffilis)

FEMMES Femmes inactives Femmes travaillant, cotisant INP ou autre rgime Femmes travaillant, cotisant AFP
B. Pauvres non indigents (16,0%) (Pourcentage daffilis)

65 y ms HOMMES 60 a 64 Hommes inactifs 55 a 59 50 a 54 Hommes travaillant, cotisant INP ou autre rgime 45 a 49 40 a 44 Hommes travaillant, cotisant AFP 35 a 39 30 a 34 Hommes travaillant, ne cotisant pas 25 a 29 Chmeurs 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 FEMMES Femmes inactives
Hommes travaillant, cotisant INP ou autre rgime Hommes travaillant, cotisant AFP
AFP
Hommes travaillant, ne cotisant pas Chmeurs
Femmes travaillant, ne cotisant pas Chmeuses
AFP
Femmes travaillant, cotisant INP ou autre rgime Femmes travaillant, cotisant AFP Femmes travaillant, ne cotisant pas Chmeuses
Mineurs de moins de 12 ans
-8
-6
-4
-2
-8
-6
-4
-2
C. Non pauvres (78,4%) (Pourcentage daffilis)

65 y ms 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 Chmeurs Chmeuses HOMMES Hommes inactifs Hommes travaillant, cotisant INP ou autre rgime FEMMES Femmes inactives Femmes travaillant, cotisant INP ou autre rgime
AFP
Hommes travaillant, cotisant AFP
Femmes travaillant, cotisant AFP Femmes travaillant, ne cotisant pas
Hommes travaillant, ne cotisant pas
-8
-6
-4
-2
Source: Tabulations spciales sur la base de lEnqute socioconomique nationale (CASEN, 1998).
a
INP = Instituto de Normalizacin Previsional[Institut de normalisation des retraites]; AFP = Administradoras de Fondos de Pensiones [Organismes gestionnaires de fonds de retraite].
IV
Rformes des systmes de retraite
Les concepteurs des systmes de retraite et leurs rformateurs ont eu tendance oublier la composante solidaire et distributive qui implique la mise en place dun systme de financement pour les personnes pauvres dans leur vieillesse. Ils se sont centrs sur le changement dans la composante contributive, laquelle ils ont exig, en outre, quelle remplisse des fonctions conomiques comme celles de contribuer la solvabilit du secteur public, de crer une pargne financire et daider au dveloppement du march des capitaux, tout en tant dun cot peu lev afin de permettre damliorer la comptitivit de la main duvre. Le mcanisme traditionnellement utilis pour grer financirement les cotisations et les transformer en prestations a t la rpartition moyennant des primes moyennes chelonnes, incluant des normes pour tablir un contrat dpargne entre gnrations et un fonds pour couvrir les risques probables dinvalidit et de dcs, ainsi que des rserves pour les changements
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dmographiques prvisibles. Le systme de retraite non contributive quand il existe, est financ par les impts gnraux et les transferts (Mesa Lago, 2004 y 2000). Les rgimes de retraite par rpartition ont t remis en question pour plusieurs motifs, entre autres: i) parce que la gestion de fonds dpargne en vue dvnements certains comme la vieillesse diffre fortement de celle des fonds dassurances en cas de survenue probable de maladie, dinvalidit ou de mort prmature; ii) parce que son rgime de financement moyennant la rpartition entre gnrations ne permet pas de faire face aux changements dmographiques importants comme ceux qui accompagnent le vieillissement rapide de la population latinoamricaine6; iii) parce que le fonds de rpartition est clairement vulnrable lutilisation politique de ses ressources, la possibilit ayant toujours exist pour les gouvernements demprunter de ces fonds des fins louables de financement de leur politique publique, mais sans que soit toujours garanti lindispensable quilibre entre risque et rentabilit afin de protger les fonds de rserve destins payer les prestations long terme; iv) parce que la nature des apports au systme et sa relation avec les prestations permettent dimportantes subventions croises qui ne sont pas transparentes, pas toujours solidaires et peuvent nuire la solvabilit du systme. Ces quatre faiblesses des systmes par rpartition constituent le fondement de lensemble des arguments utiliss par les institutions financires internationales7 pour justifier la ncessit de rformes structurelles, en opposition aux traditionnelles rformes paramtriques qui ne faisaient que les ajustements actuariels ncessaires pour assurer la solvabilit des systmes. Sinspirant du modle nolibral du systme de retraite mis en place sous le rgime militaire au Chili, ces institutions promurent des rformes structurelles tendant tablir une stricte correspondance entre leffort individuel et la prestation, transformant les cotisations en versements un compte dpargne individuel qui demeure, jusqu lheure de la retraite, sous le contrle dune AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones
- Organisme gestionnaire de fonds de retraite) qui gre les investissements selon les normes tablies par la Superintendencia (Surintendance, organisme charg de la rgulation). Contrairement au contrat intergnrationnel en vertu duquel les apports des travailleurs en activit financent les prestations de leurs contemporains retraits, dans le modle nolibral le contrat est individuel et prvoit que la pension de retraite du travailleur sera finance par le fonds quil aura t capable daccumuler moyennant ses cotisations dment capitalises; dans ce cas, cest le travailleur qui assume les risques du changement dmographique, qui se traduit par une plus longue esprance de vie lge de la retraite, ainsi que les risques financiers de la capitalisation tout au long de sa vie. Cependant, tous les pays nont pas ralis de rformes de ce type. On peut actuellement distinguer trois types de rforme: i) les rformes paramtriques dans lesquelles se dtachent les modles notionnels de cotisations dfinies; ii) les rformes structurelles, et iii) les rformes qui greffent sur les systmes existants des mcanismes dpargne complmentaire. En renforant le lien entre les cotisations dun affili et ses prestations, arrivant au cas extrme de proposer comme mcanisme de financement leur gestion en comptes dpargne individuels, les systmes ont connu toutes les consquences dj mentionnes: le dveloppement dun march des AFP difficile rguler et des solutions qui tendent reproduire les ingalits au lieu de les compenser.
1. Les options en matire de rformes structurelles
Dans la conception des systmes de retraite en Amrique latine, la notion dassurance sociale prne par le chancelier Bismarck en Allemagne et qui tablit en son temps la protection des travailleurs contre les risques de vieillesse, dinvalidit et de maladie, eut un fort impact8. En Amrique latine,
6 Phnomne rsultant de lacclration de la transition dmographique
qui, depuis le milieu des annes 1960, sest traduite par une forte baisse de la fcondit. Cette baisse de la fcondit, associe laugmentation rgulire de la longvit a provoqu des changements importants dans la pyramide des ges, ce qui a min la capacit des systmes de retraite par rpartition maintenir un quilibre adquat entre cotisants et bnficiaires. 7 Voir Banque mondiale (1994).
Les principes originaux sur lesquels reposait lassurance sociale taient le caractre obligatoire des cotisations patronales et salariales, et le rle rgulateur de ltat. Aprs la cration de lOrganisation internationale du travail, en 1919, cette assurance fut tablie comme instrument fondamental de la protection des travailleurs et de leurs familles, mais ne sappliquait qu certaines catgories de travailleurs. Le concept stendit aux tats-Unis (1935) et en Nouvelle-Zlande (1938), pour inclure des lments de protections des exclus, combattre la pauvret et aller dans le sens de la scurit sociale. Ce concept modernis fut celui quutilisa Beveridge, entre 1942 et 1946, comme instrument pour combattre la pauvret en Grande-Bretagne, incluant dans la scurit sociale lassurance sociale
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lapplication de ces systmes se caractrise par la faiblesse historique de leur couverture, ce qui rpond principalement la nature informelle des emplois, laquelle sajoute aujourdhui la prcarisation de lemploi, consquence de la vulnrabilit croissante des entreprises productives dans le contexte de la mondialisation (CEPALC, 2004b). Au dbut des annes 1990, la CEPALC, dans son valuation sur le bien-fond des rformes, et alarme par le vieillissement rapide de la population, attira lattention sur le peu de progrs ralis en matire de couverture et, partant, des pressions qui ne manqueront pas dtre exerces sur les deniers publics quand ltat sera amen prendre en charge les personnes ges dmunies (CEPAL, 1991)9. La Commission soulignait galement que les pays qui substituaient
contributive, lassistance sociale pour les exclus et les pauvres, et les assurances volontaires complmentaires. Ces concepts et notions ont t consacrs dans diverses dclarations sur le droit international de la scurit sociale (Mesa-Lago, 2004). 9 Des faiblesses institutionnelles se firent galement jour au moment de mettre en uvre les systmes de capitalisation/pargne, pour cause de fragilit des rgimes macroconomiques et en raison de labsence ou des dficiences de la rgulation, de la supervision et du dveloppement, la fois de lindustrie de la gestion des fonds de retraite, des marchs des capitaux et des assurances (Held, 1994; CEPALC, 1996, chap. 10). Ce manque de rgulation organisationnelle et de politiques publiques a t soulign temps pour viter la formation de conglomrats financiers autour des organismes de gestion des fonds de retraite et la transformation de lpargne financire en investissement rel (Arrau, 1994 et 1996; Larran, 1996).
leurs mcanismes de financement auraient faire face dnormes cots budgtaires de transition10. Malgr ces avertissements, les modles de rformes se centrrent sur les composantes contributives, en choisissant des options dans six grands domaines: i) limportance des cotisations des affilis comme source de financement ; ii) le lien entre les prestations et leffort individuel; iii) le mcanisme de gestion des fonds; iv) la participation de ltat dans ladministration du systme; v) lobligatorit du systme, et vi) le rle du secteur priv. Le tableau 1 prsente un rsum des options disposition des rformateurs et celles adoptes dans deux modles extrmes: celui du Chili centr sur la construction dun pilier contributif de capitalisation individuelle, et celui de Nouvelle-Zlande, centr sur la construction dun pilier non contributif pour des prestations citoyennes universelles. Plusieurs lments doivent tre pris en ligne de compte avant dadopter lune ou lautre de ces options extrmes, dont deux essentiels pour lconomie politique du processus. Dune part, dans la mesure o prvaudra un pilier de capitalisation individuelle, le systme souffrira de manque de solidarit entre ses affilis,
Sur ce point voir Holzmann (1997), CEPALC (1998) et Bravo et Uthoff (1999). Diffrentes interprtations et connotations de ces valuations se trouvent chez Uthoff (1995), CEPALC (2000, chap. 4), Jimnez et Cuadros (2003), Mesa-Lago (2004 ) et Titelman et Uthoff (2005).
10
TABLEAU 1
Chili et Nouvelle-Zlande: Options de rformes et alternatives extrmes Options disponibles pour la conception dun systme Modle chilien Contributif Prestations Gestion financire Gestion Obligatorit Rle de ltat Oui Cotisations dfinies Capitalisation Prive Travailleurs salaris Rgulation du march Supervision du march Distribution
Options adoptes Modle nozlandais Non Prestations dfinies Rpartition Publique Droit citoyen Promotion de lpargne prive volontaire
Source: laboration de lauteur daprs St. John et Willmore (2001).
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puisque les cotisations sont autant de mensualits verses un compte dpargne de proprit individuelle et destin uniquement aux futures prestations de retraite du titulaire. De lautre, en remplaant la mthode de financement par rpartition par la mthode par capitalisation, les cots de transition peuvent atteindre dnormes proportions. Le nouveau systme devra assumer le paiement des prestations des affilis en retraite, les prestations pour les droits acquis dans lancien systme par les cotisants actuels et les garanties explicites du systme comme le sont les pensions militaires, les retraites minimums et les pensions de caractre assistanciel. Dpendant de laccord social sous lequel se fait la transition, ces cots pourront tre pris en charge par les fonds de rserve de lancien systme, si toutefois ce dernier tait administr moyennant rpartition et prime moyenne chelonne. Le cot lev de la transition et la perte de solidarit sont les consquences des options du modle chilien. Dans une tude antrieure (Bravo et Uthoff, 1999), le montant des dficits encourus par ltat pour couvrir ces dpenses a t valu, sachant que plusieurs pays avaient opt pour une rforme la chilienne. Pour certains pays, ces dpenses de transition signifiaient des sommes suprieures 200% du PIB, raison pour laquelle ils renoncrent cette rforme et optrent pour dautres modles que nous exposerons plus avant. De fait, dans le cas chilien, il est de notorit publique quil en a cot au gouvernement plus de 5,5% du PIB annuel sur la priode de 25 ans dj coule, et quil faudra de nombreuses annes avant que ne steignent les obligations lies aux cots de transition, aux garanties et aux dficits historiques (graphiques 16 y 17).
GRAPHIQUE 17
GRAPHIQUE 16
Amrique latine et Carabes: Dette implicite au titre des retraites (Pourcentage du PIB)
300 250 200 150 100 50 -
Source: Bravo et Uthoff (1999, p. 88).
Mais dun autre ct, dans loption tablissant une pension de retraite citoyenne universelle, ltat nchappe pas non une sollicitation financire. Selon St. John et Willmore (2001), on peut distinguer deux variables dont dpend le montant de ces dbours exprim en pourcentage du PIB: la premire de ces variables est le pourcentage des bnficiaires par rapport la population totale du pays, la seconde, le montant de la prestation en tant que pourcentage du PIB par habitant du pays. Le rsultat est extrmement sensible cette dernire variable, raison pour laquelle le montant de la prestation universelle et sa source de financement (impts sur le revenu ou la consommation) seront des thmes fondamentaux dans la discussion du budget. Quoi quil en soit, un accord social est indispensable.
Chili: Dficit total au titre des retraites

8 7
Pourcentage du PIB
6 5 4 3 2 1 0
Forces armes
Rachats (Bonos de reconocimiento) Dficit dexploitation
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Annes
Source: Arenas de Mesa (2000).
Argentine Uruguay Brsil Cuba Panama Chili Costa Rica Prou Mexique Venezuela (Rpublique bolivarienne du) Paraguay Colombie Nicaragua Bolivie (tat plurinational de) Guatemala R. Dominicaine quateur Honduras El Salvador Hati
Garanties
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2. Les types de rforme adopts
Plusieurs pays dAmrique latine ont dcid dintroduire des rformes dans leurs systmes contributifs: promouvant un lien plus troit entre les efforts en termes de cotisations et les prestations au niveau de chaque individu, ils incorporrent entirement ou partiellement la capitalisation individuelle comme critre de financement et permirent la gestion prive des fonds de retraite. Parmi ces rformes, dites structurelles, distinguons: i) celles qui, comme au Chili, remplacrent compltement lancien systme public de
TABLEAU 2
rpartition par celui de capitalisation individuelle, ce sont les modles appels substitutifs (Chili, Bolivie, El Salvador, Mexique11, Rpublique dominicaine; ii) celles qui ajoutrent au systme public par rpartition une composante de capitalisation sur comptes individuels, dits modles mixtes (Argentine, quateur, Uruguay, Costa Rica), et iii) celles qui laissent laffili le choix dopter pour lun ou lautre des systmes, on parle alors de modles parallles (tableau 2). Parmi les rformes paramtriques, il convient de souligner
11
Avec lInstitut mexicain dassurance sociale (IMSS).
Amrique latine: Modles de rforme des systmes de retraite et leurs caractristiques, 2004 Modle, pays, date de dbut de la rforme Systme Cotisations Prestations Rgime financier Gestion
Rformes structurelles Modle substitutif Chili: mai 1981 Bolivie (tat plurinational de): mai 1997 Mexique: septembre 1997 El Salvador: mai 1998 Rpublique dominicaine: 2003-2006 Modle parallle Prou: juin 1993 Colombie: avril 1994 Modle mixte Argentine: juillet 1994 Uruguay: avril 1996 Costa Rica: mai 2001 quateur: 2004
Priv
Dfinies
Non dfinies
CPIa
Priveb
Public ou priv
Non dfinies Dfinies
Dfinies Non dfinies
Rpartition CPI
Publique Prive
Public et priv
Non dfinies Dfinies
Dfinies Non dfinies
Rpartition CPI
Publique Multiplec
Rformes paramtriques ou sans rforme Brsil (Rgime gnral de prvision sociale priv) Brsil (autres rgimes)d Cuba Guatemala Hati Honduras Nicaragua: 2004 Panama Paraguay Venezuelad (Rpublique bolivarienne du) Source: Mesa-Lago (2004).
a b
Public
Dfinies
Non dfinies
Rpartition ou
CPCb
Publique
Public
Non dfinies
Dfinies
Rpartition ou
CPC
Publique
Capitalisation pleine et individuelle (CPI). Capitalisation partielle collective (CPC).
Prive, publique ou mixte. Rformes paramtriques rcemment implantes ou en cours.
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celle du Rgime gnral de prvision sociale (RGPS) du Brsil, o a t instaure une rgle de capitalisation, transformant le systme par rpartition en un systme de cotisations dfinies (Pinheiro et Paiva, 2000) avec ajustements paramtriques automatiques. Les valuations des rformes structurelles sont trs controverses. Certaines sont arrives prouver que ces rformes avaient des effets favorables sur lconomie (Corbo et Schmidt-Hebbel, 2003) et sont utilises pour chanter leurs louanges. Mais du point de vue de la protection sociale, cest une autre chanson. Dabord, la couverture des systmes contributifs continue dtre faible et infode au march du travail12, non seulement dans le systme tout priv mais galement dans les systmes mixtes (capitalisation et rpartition). La couverture du systme de protection sociale ne concerne que la moiti de la population conomiquement active en Argentine, et dans la rgion, la moyenne pondre est tombe de 38% 27%13. Dans des pays qui ont
12 Il est reconnu, y compris par la Banque mondiale, que lextension
conserv leur systme public (Brsil et Panama) la couverture a t entre deux et quatre fois suprieure celle enregistre dans sept pays ayant mis en place une rforme structurelle. Vu limportance que revt le travail salari formel dans lexpansion de la couverture, on peut regrouper les pays en fonction des lacunes de ltat-providence14. Le pourcentage de personnes ges qui, dans les enqutes auprs des mnages, dclare disposer des revenus dune retraite varie significativement selon les groupes de pays (graphique 18)15. On observe une inertie dans le processus dassurance, tant donn que dans les pays o la proportion de la population ge actuellement couverte est basse, il en est de mme de la proportion des salaris qui cotisent aujourdhui pour leur future retraite (tableau 2). Si des changements
14
de la couverture en particulier concernant les travailleurs du secteur informel moyennant des incitations laffiliation, tablissant une relation troite entre la cotisation et le montant de la retraite, connut une modeste embellie initiale dans deux pays (Chili et Mexique) pour ensuite plafonner la moiti de la population active dans les pays les plus riches, et un niveau encore plus bas dans les autres. 13 Cette comparaison nest pas parfaite dans tous les pays (MesaLago, 2004), mais il existe deux sries homologues pour le Chili qui corroborent la tendance la baisse: de 79% en 1973 et 62% en 1975 58% en 2002 (Arenas de Mesa et Guzmn, 2003).
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Bien que cet indicateur donne le mme poids chaque groupe de salaris et suppose que tout travailleur formel jouit du plein emploi, il montre toutefois les difficults qua la socit pour satisfaire les besoins dun grand pourcentage de la population qui nest pas insre de manire pleinement productive dans le march du travail. 15 Un nombre important de personnes charge des travailleurs formels ne signifie pas forcment plus de carences et/ou manque de protection de ces personnes, en raison de la multiplicit des arrangements intrafamiliaux et institutionnels destins satisfaire leurs besoins et les protger des risques quils affrontent. Cependant, dans ces socits o la pression dmographique est plus forte et o lconomie formelle reprsente par ses travailleurs est limite, tant la capacit contributive de ces derniers que la charge fiscale de ltat pour financer les dpenses sociales se voient restreintes
Amrique latine: Pourcentages de personnes ges recevant des revenus au titre de la retraite, par ge et par groupes de pays 100 90 80 70 Pourcentage 60 50 40 30 20 10 0
17 20 22 22 26 35 16
60-64 65-69
69 49 33 55
47
60-64
65-69
70 et plus
70 et plus
60-64
65-69
70 et plus
60-64
65-69
70 et plus
Nicaragua, Honduras, tat plurinational de Bolivie, Paraguay, Guatemala
Prou, El Salvador, Rpublique dominicaine
Brsil, Panama, Costa Rica, Rpublique bolivarienne du Venezuela
Chili, Uruguay, Mexique, Argentine
Minimum
Moyenne
Maximum
Source: Tabulations spciales issues des enqutes auprs des mnages disponibles dans les pays respectifs, 2000-2002.
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substantiels ne sont pas introduits dans les systmes actuels (visant amliorer la couverture) le problme de pauvret dans la vieillesse subsistera16. On ne devrait donc pas stonner que mme la Banque mondiale, longtemps fervente promotrice des rformes nolibrales pour augmenter la couverture et, bien sr, des rformes du systme de retraite dans le sens de la capitalisation individuelle, reconnaisse dans deux rapports17 que les rformes qui se concentrent exclusivement sur les sous-systmes contributifs excluent de nombreux citoyens qui se retrouveront en situation de pauvret dans leur vieillesse. Un appel est mme lanc dans lun des rapports en faveur de ltablissement dun rseau de protection sociale pour la vieillesse, financ par les impts, et dans lautre, pour mettre en place des schmas alternatifs de soutien aux familles et aux exclus du systme. Dans des pays comme le Panama et lUruguay, pourtant forts dune grande tradition et dune couverture tendue de la scurit sociale, des salaris du secteur informel18 se trouvent exclus des systmes contributifs, condamns devenir une charge pour ltat et/ou leurs familles dans la vieillesse. Le pourcentage qui cotise est plus grand dans les zones urbaines que dans les zones rurales et est plusieurs fois suprieur dans les secteurs revenus levs que dans ceux faibles revenus. La couverture est de moins de 10% dans les quintiles les plus pauvres du groupe de pays de plus faibles revenus et avec le plus grand nombre de dpendants par travailleur. Dans les quintiles les plus pauvres la couverture augmente avec le niveau de revenu par habitant des pays19. (Graphique 19) La littrature empirique sur la densit des cotisations au cours de la vie active arrive la conclusion que, y compris dans les pays o la couverture pour la retraite est la meilleure comme en Uruguay, en
16 La mesure de la couverture des travailleurs actuels surestime le degr de protection quauront les familles puisquelle se rfre uniquement aux salaris. Le problme de couverture est donc encore plus grave du point de vue contributif, crant un espace pour des pensions non contributives (Fajnzylber, 2005). 17 Gill, Packard et Yermo (2004); Holzmann, Hinz et al. (2005). 18 Petites entreprises, avec faible relation capital /travail et fortes restrictions daccs aux marchs du crdit et du commerce. 19 Des enqutes plus spcifiques (comme la CASEN Chili) permettent dapprcier que la couverture des personnes actives occupant un emploi discrimine par strates de revenus, par sexe et par catgorie demploi. Les femmes en particulier sont particulirement dprotges (dans la mesure o on ne les considre pas bnficiaires des pensions de leurs maris), ainsi que les chmeurs, les travailleurs du secteur informel et les plus pauvres. Dans des socits trs ingalitaires les systmes contributifs dpourvus dune composante de solidarit laisseront dehors tous ceux qui ne peuvent conomiser pour financer leur retraite.
Argentine et au Chili, loin sen faut que les affilis atteignent des densits qui permettent daspirer des taux de remplacement significatifs pour leur population couverte20. En Argentine comme au Chili, la densit moyenne des cotisations est proche de 50%. Ltude mthodologique uruguayenne la plus comparable aux tudes sur lArgentine et le Chili, donne pour lUruguay une densit (60%) lgrement suprieure celle observe dans les deux autres cas; elle demeure cependant bien en de des 88% exigs pour accder une retraite simple 60 ans, et mme des 78% ncessaires pour partir en retraite 65 ans, (Bucheli, Forteza et Ferreira-Coimbra, 2005). Au vu de ces caractristiques de couverture, defficacit et dquit des systmes, les principales conclusions qui simposent sont les cinq suivantes: i) les cots de transition peuvent tre levs, au point davoir eu une influence sur les dcisions de rformes; ii) les connotations thiques et relatives aux principes duniversalit, dintgralit et de solidarit avec lesquelles doivent tre conus les systmes de retraite sont diverses et trs profondes, et il est ncessaire de runir de grands consensus autour delles; iii)nombreux sont les acteurs touchs par les rformes qui prsentent des avantages et des inconvnients, il est donc ncessaire de discuter avec eux de chacun des changements; iv) la privatisation de la gestion des systmes de retraite englobe dimportants intrts conomiques et financiers, ainsi que des changements dans la structure de pouvoir concernant ladministration des assurances vieillesse, raison pour laquelle les arguments techniques sur la comptitivit et lefficacit doivent tre examins avec soin. Finalement, il est ncessaire de temprer linfluence des institutions internationales dans la promotion de certains types de rformes, principalement pour rcuprer les lments de solidarit. En particulier, le rle de ltat doit tre remis en avant concernant la rgulation du march des organismes gestionnaires des fonds de retraite et les aspects distributifs du systme. En promouvant des piliers de capitalisation dans des comptes individuels, le principe dquivalence qui sapplique chaque affili individuel assigne aux cotisations des affilis un caractre priv pour un compte dpargne individuel et de contributions dfinies, do toute possibilit de solidarit interne au systme est exclue.
20 Fajnzylber (2005) passe en revue les tudes sur le thme concernant
lArgentine, lUruguay et le Chili.
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GRAPHIQUE 19
Amrique latine: Personnes des zones urbaines qui travaillent et cotisent la scurit sociale, par quintiles de distribution et groupes de paysa (En pourcentages) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 70 60 50 40 30 20 10 1 2 3 4 Quintiles de la distribution
Bolivie (tat plurinational de) Guatemala
5
Nicaragua Paraguay
2 3 4 Quintiles de la distribution
El Salvador Prou Rpublique dominicaine
90 80 70 60 50
40 30 20 10 0
Brsil Costa Rica
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Argentine Chili Mexique Uruguay
Panama Venezuela (Rpublique bolivarienne du)
Source: Fajnzylber (2005).

a
Par ordre dcroissant du taux de dpendance des travailleurs formels.
En labsence de rgulation sur le march de la gestion des comptes dpargne individuels, le principe dquivalence limine le principe de solidarit, en vertu duquel il serait possible de financer les prestations aux plus pauvres, aux personnes ges et mal portantes grce aux contributions des plus riches, jeunes et en bonne sant. En autorisant la gestion prive des fonds
de retraite dans la forme dcrite, ltat assume une responsabilit fondamentale vis--vis des pauvres dans leur vieillesse mais sans pouvoir faire usage des cotisations la scurit sociale pour les retraites. Concrtement, la fonction distributive est spare de la gestion prive de lassurance sociale des retraites, comme est galement spar le financement de lune et lautre de ces tches.
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V
Principaux rsultats
Sur la base de lexprience rgionale des rformes des systmes de retraite, trois rsultats sont souligner. En premier lieu, le passage de systmes par rpartition des systmes par capitalisation nest pas une garantie de plus grande accumulation de capital physique, au contraire, il cre dimportantes demandes dpargne publique qui doivent tre assumes. En second lieu, les rformes ne crent pas les incitations suffisantes pour augmenter la couverture de la population; inversement, elles ont augment les facteurs structurels qui limitent la couverture contributive des systmes. En troisime lieu, il ny a pas de formule magique pour amliorer les prestations: ceci ne sobtient quavec plus dpargne et moins dannes de retraite et dpend donc de lefficacit de la gestion de lpargne et de lajustement des prestations aux changements dans les esprances de vie.
1. Accumulation accrue de capital physique?
Les pays qui crrent un pilier de capitalisation nont pas accus daugmentations de capital physique proportionnelles aux apports des travailleurs sur leurs comptes individuels. Avant tout, lapport des travailleurs est une pargne financire et doit tre redirige vers linvestissement rel, ce qui ne se fait pas immdiatement mais dpend plutt de la structure du portefeuille. Si des cadres macroconomiques appropris nont pas t tablis pour lassignation des ressources long terme, ni des institutions structurellement rgules et supervises pour garantir le fonctionnement du march de capitaux, la majorit des portefeuilles sera compose de titres du gouvernement et de placements bancaires. Une contrepartie naturelle de la cration de comptes individuels est la formation dun passif pour concept de cots de transition, rsultant des pensions en cours de paiement, des droits acquis par les affilis actifs et des obligations lies aux garanties. Ces deux tendances imposent de srieuses limitations aux pays quant la transformation de lpargne pour la retraite en accumulation de capital physique et non financier. Attendu le cot lev de transition, de nombreux pays ont opt pour ne pas remplacer compltement le systme de rpartition, le pourcentage de cotisations allant des comptes
individuels est donc encore faible et partant, le fonds accumul reste bas en pourcentage du PIB. Toujours en raison du cot de transition lev et du dficit historique des finances publiques et souvent du systme de retraite lui-mme, dans beaucoup de pays, la demande de la part de ltat dpasse la demande prive pour ces mmes fonds, raison pour laquelle on peut observer une grande proportion de titres de trsorerie dans la composition du portefeuille. En dfinitive, la cration de piliers de capitalisation dans des comptes individuels entrane des responsabilits au gouvernement concernant lamortissement de la dette au titre de lancien rgime de rpartition, en plus de celles pour les garanties des prestations aux militaires et aux pauvres pendant la vieillesse. Verser les retraites en cours, les droits acquis dans lancien systme par les cotisants actuels et les prestations en vertu des garanties aux militaires et aux pauvres (si ces garanties constitutionnelles existent), demandera des ressources extraordinaires du gouvernement. Si ce dernier nest pas capable de crer un excdent primaire pour financer ces dpenses il terminera par demander des ressources au mme march de capitaux suppos tre cr pour rpondre aux frais dinvestissement long terme moyennant la capitalisation (grafiques 20 et 21).
2. Meilleure couverture?
Un autre aspect proccupant des statistiques sur les systmes rforms est quelles montrent une diffrence permanente entre le nombre daffilis et le nombre de cotisants (graphique 22). La couverture relle mesure par la proportion de cotisants parmi les personnes qui travaillent est toujours aussi basse, et le fait quil existe un gouffre entre le nombre de ceux qui ont t un jour affilis et ceux qui cotisent indique que la densit ou la rgularit avec laquelle on alimente le systme est intermittente et, partant, que la continuit de lpargne est irrgulire. Ce phnomne se traduisant par une faible accumulation de fonds lheure de prendre sa retraite, a une terrible incidence sur le montant de la prestation, surtout pour ceux qui ont de faibles revenus et qui nont pas russi cotiser depuis leur jeune ge, la capitalisation ntant absolument pas favorable ces catgories.
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GRAPHIQUE 20
Amrique latine (10 pays): Montant des fonds administrs, juin 2005
70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0
12,9 20,1 9,3 16,4 3,0 6,3 12,3 14,8 1,7 63,9
70 60 50 40 30 20 10 0
Argentine Bolivie (tat Chili (1994) plurinational de) (1981) (1997)
Colombie Costa Rica El Salvador (2001) (1994) (1998)
Mexique (1997)
Prou (1993)
Millions de dollars
Pourcentages du PIB
Rpublique Uruguay Dominicaine (1996) (2003)
Source: Asociacin Internacional de Organismos Supervisores de Fondos de Pensiones [Association internationale des organismes superviseurs des fonds de retraite], (AIOS, 2005).
GRAPHIQUE 21
Amrique latine (10 pays): Composition des fonds de retraite, juin 2005 (Pourcentages)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Argentine
Bolivie (tat Chili Colombie Costa Rica El Salvador Mexique Prou Rpublique Uruguay plurinational de) Dominicaine Dette gouvernementale Institutions financires Institutions non financires Autres
Actions
Fonds mutuels et dinvestissement
metteurs trangers
Source: Asociacin Internacional de Organismos Supervisores de Fondos de Pensiones [Association internationale des organismes superviseurs des fonds de retraite], (AIOS, 2005)
GRAPHIQUE 22
Amrique latine (10 pays): Couverture du systme de retraite, juin 2005 (En milliers daflis et de cotisants comme pourcentage de la population conomiquement active- PEA)
40 000 35 000
70
Milliers de personnes
59,8% 51,1%
60 50 40
30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 23,1% 10,6%

Argentine Bolivie (tat) Chili plurinational de)
30,8% 15,1% 17,4% 17,6% 11,2%

Prou
25,6%
30 20 10 0
Colombie Costa Rica El Salvador Mexique
Affilis
Cotisants
Cotisants / PEA
Rpublique Uruguay dominicaine
Source: Asociacin Internacional de Organismos Supervisores de Fondos de Pensiones [Association internationale des organismes superviseurs des fonds de retraite], (AIOS, 2005).
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Devant cette menace, plusieurs pays ont lanc des tudes de panel pour examiner les histoires professionnelles et contributives des affilis, afin de dterminer le taux de remplacement quils atteindront et si ils vont pouvoir financer leur retraite ou devoir tre candidats aux pensions minimums et/ou celles de caractre assistanciel, garanties par ltat. Selon les donnes administratives des diffrents systmes de retraite en Amrique latine, la densit moyenne des cotisations se situe entre 50% et 70%. La densit moyenne des cotisations pendant la vie professionnelle des hommes est suprieure de plusieurs points celle des femmes. Les secteurs de plus hauts revenus prsentent des densits nettement suprieures (sauf pour la tranche des 18-25 ans, priode des tudes) celles des groupes de revenus plus faibles. On observe, surtout dans la strate le plus basse, une tendance commencer avec des densits contributives relativement basses vers 21 ans, pour aller augmentant progressivement la frquence des apports au cours de la vie active (tableau 3). Tout ce qui prcde suggre que les systmes qui renforcent la relation entre les apports contributifs et les taux de remplacement tendront reproduire les ingalits de la vie professionnelle qui deviendront des ingalits de la retraite, sans laisser despace aux subventions compensatoires entre cotisants lintrieur
TABLEAU 3
du systme (CEPALC, 2002). Les groupes les plus dprotgs (les femmes en particulier) verront leurs pensions fortement rduites en raison de la basse densit relative de leurs apports, et dans le cas des quintiles les plus bas, de la tendance reculer le moment de cotiser pour sa retraite le plus tard possible dans le cours de sa vie de travail. La densit des cotisations varie normment entre hommes et femmes21, les trous dans le relev de carrire et les cotisations des femmes sexpliquant par les priodes de grossesse, celles consacres lever les enfants, soccuper du foyer et assumer des responsabilits personnelles22 (Marco, 2004; Reyes, 2004). Cette ralit est mille lieux des exigences de densit contributive des systmes mis en place dans la rgion (tableau 4).
21
Dans les trois quintiles les plus bas de la distribution du revenu des femmes (60% des petits revenus), les densits moyennes de cotisation sont infrieures 40%, tandis que les hommes prsentent, dj dans le deuxime quintile, des densits moyennes systmatiquement suprieures. 22 Mme si ce phnomne peut tre directement reli un autre bien connu: celui de la participation relativement basse des femmes chiliennes au monde du travail, il nest pas inutile de le souligner au moment de dbattre sur des mcanismes pour largir la couverture. Les activits fminines mentionnes constituent des apports significatifs au dveloppement du pays mme si elles ne font pas lobjet de contrats de travail rmunrs et de cotisations retraite.
Argentine, Uruguay et Chili: Caractristiques de la distribution des cotisations Pays tude chantillon Densit moyenne (Pourcentages) 49
Argentine
Bertranou et Snchez (2003)
Travailleurs salaris, secteur priv, 25-65 ans ayant cotis au moins une fois entre 1994 et 2001 Donnes administratives Travailleurs salaris, secteur priv, ayant cotis au moins une fois au cours du 2e semestre 1996, densit des apports observs entre 1997 et 2003 Donnes administratives Cotisants Banco de Previsin Social (BPS) avec au moins un apport entre 1996 et 2004 Donnes administratives Affilis au systme des Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), ayant cotis au moins une fois entre 1980 et 2001 Histoires fournies par lenqute Encuesta Panorama Social (EPS) Affilis au systme des AFP, ayant cotis au moins une fois entre 1980 et 2001. Donnes administratives
Uruguay
Lagomarsino et Lanzilotta (2004)
70,2 69,7 (H) 70,9 (F) 60,8 62,9 (H) 58.5 (F) 52,4 59,8 (H) 41,4 (F) 53 59 (H) 41 (F)
Bucheli, Forteza et Ferreira-Coimbra (2005) Chili Arenas de Mesa, Behrman et Bravo (2004)
Benstein, Larran et Pino (2005)
Source: Les auteurs cits dans le tableau.
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Tableau 4
Amrique latine : Densits minimums de cotisations exiges dans les systmes de retraite publicsa Option de prestations de retraite Taux maximum de remplacement Contributive Contributive subventionne Retraite normale Retraite un ge avanc Pension de vieillesse (non contributive) Costa Rica quateur Brsil Cuba Guatemala Honduras Panama Paraguay Venezuela (Rpublique bolivarianne du) Normale Anticipe Option 1 Option 2 Option 3 Option 1 Option 2 ge minimum de retraite Femmes Hommes Chili Bolivie (tat plurinational de) Mexique El Salvador Rpublique dominicaine Nicaragua Prou Colombie Argentine Uruguay 60 50 65 55 60 60 60 65 55 60 60 70 70 65 59,9 60 65 70 60 55 60 60 57 60 55 55 65 55 65 60 60 60 65 65 60 65 60 70 70 65 61,9 60 65 70 65 60 60 65 62 60 55 60 Nombre dannes minimum de cotisations Femmes Hommes 20 15 9,5 25 30 25 20 20 30 35 15 20 38 30 10 15 15 25b 15 15 15 25 30 14,5 20 20 30 35 15 20 39 30 10 15 15 25b 15 15 15 25 30 14,5 44 95 75 22 30 38 71 3 38 41 63 86 41 20 15 9,5 25 30 25 44 57 75 88 30 44 93 75 22 30 33 63 38 33 36 63 86 36 Densit minimum lge de prendre la retraite (%) Femmes 50 50 21 71 75 63 44 50 67 88 30 44 86 67 22 33 33 56 33 33 33 56 67 32 Hommes 44 43 21 63 75 63 44 44 67 78 33 Densit minimum (%) 20-65 ans 44 33 21 56 67 56 -
Pays
Source: laboration de lauteur sur la base des tabelaux 4 et 15 de Mesa-Lago (2004).

a
Dans le tableau, lordre de prsentation suivi par Mesa-Lago a t respect. Sont dabord mentionnes les six pays o les expriences de rformes substitutives ont t mises en uvre (Chili, Bolivie, Mexique, El Salvador, Rpublique dominicaine et Nicaragua); suivent les deux cas de schmas parallles (Prou et Colombie), puis les quatre pays avec piliers mixtes (Argentine, Uruguay, Costa Rica et quateur); enfin, les sept pays ayant fait des rformes paramtriques ou nayant ralis aucune rforme en 2004. b Cuba les annes exiges sont des annes de travail.
3.
De meilleures retraites?
La mise en place des systmes contributions dfinies doit remplir trois conditions pour assurer de bonnes retraites et pensions: i) haute densit de cotisations, ce qui, comme nous lavons vu prcdemment, est loin dtre une ralit; ii) haute rentabilit des fonds de pensions, et iii) bas cots administratifs.
Les rentabilits des fonds de pensions sont exposes aux risques financiers propres aux marchs de capitaux. Les systmes ont fait leur promotion en utilisant linformation dun taux historique du modle chilien de plus de 20%, servi des cotisants affilis depuis la cration de ces fonds (plus de 25 ans). Cependant, les taux nont pas t sans forte volatilit, les rentabilits pour des affilis au systme
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variant beaucoup selon les priodes. En outre, dans dautres cas, il a t impossible de prserver ces taux des risques politiques comme lors de la crise systmique occasionne par labandon de la loi de convertibilit en Argentine (graphique 23) En effet, la combinaison de diffrentes priodes de cotisations rentabilits diffrentes peut signifier une basse rentabilit pour laffili pendant sa priode daffiliation active; sajoutant cela des commissions leves et une faible densit de cotisations, la situation peut se rvler explosive pour le financement des garanties de retraite minimum et de caractre assistanciel, si la grande majorit des affilis na pas russi runir les fonds suffisants pour financer sa retraite. Cette possibilit a t tudie par la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP), au Chili. Lexprience du Brsil a montr limportance que peuvent revtir les revenus de la retraite pour diminuer lincidence de la pauvret dtermine par les revenus de march chez les personnes ges. Ce pays sest dot dun programme de large couverture retraite dans les zones rurales, de nature non contributive, ayant dbouch sur une forte rduction des niveaux
GRAPHIQUE 23
de pauvret dans les tranches de la population de 60 ans et plus. Nous voyons ainsi que lassurance vieillesse dispose dimportants instruments distributifs, mais ils requirent des accords trs complexes (graphique 24). Dans leur forme non contributive il y a des transferts dpargne en direction des personnes ges partir des groupes plus jeunes, quil sagisse de contemporains (systmes par rpartition) ou de laffili lui-mme une tape plus jeune de son cycle de vie (systme par capitalisation) Un dilemme fondamental des systmes de retraite sont les relations complexes entre les mcanismes de financement contributif et non contributif. Tous les deux remplissent les fonctions attendues dun systme de retraite, mais les prestations peuvent tre non contributives ou tre lies aux efforts contributifs. Il est possible que la certitude de bnficier de prestations non contributives sape les efforts de cotisations au systme, dans une sorte deffet de substitution, provoquant des incitations perverses laffiliation. Bien que les prestations de retraite puissent aider grandement rduire lincidence de la pauvret chez les personnes ges, la composante distributive doit tre conue comme complmentaire de la composante
Amrique latine (10 pays): Rentabilit brute relle des fonds de retraite, juin 2005 25
20
Pourcentage
15
10
0
Argentine Bolivie (tat Chilia plurinational de) Colombie Costa Rica El Salvador Mexique Proub Rpublique dominicaine Uruguay
-5
12 derniers mois
Historique
Source: Asociacin Internacional de Organismos Supervisores de Fondos de Pensiones [Association internationale des organismes superviseurs des fonds de retraite], (AIOS, 2005)
a b
La rentabilit au Chile correspond au Fonds C. La rentabilit historique correspond au derniers 120 mois couls.
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GRAPHIQUE 24
Brsil: Le rle distributif de la couverture retraite, 1999 (Degr de pauvret par ge)
80 70
Pourcentage de pauvres
60 50 40 30 20 10 0
Ligne de pauvret observe
Ligne de pauvret estime sans retraite
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
ge (en annes)
Source: Enqute nationale auprs des foyers (PNAD) de 1999, Institut de recherche conomique applique (IPEA)/Ministre de la Scurit sociale.
contributive. Il existe de fait des formes aussi extrmes que le modle nozlandais en vertu duquel la totalit de la prestation est non contributive et universelle avec systme priv dpargne complmentaire; par ailleurs il y a le modle chilien, contributif et par capitalisation sur des comptes dpargne individuels administrs par des entits prives et ne laissant ltat quun rle purement distributif. Llargissement possible de la couverture, moyennant des politiques distributives de versement de pensions de retraite minimums garanties doit tre ralis de manire trs prudente, de faon ce que la
GRAPHIQUE 25
structure dincitation de la composante contributive ne soit pas contrecarre par le rle distributif de ltat lintrieur ou lextrieur du systme. Cependant, labsence de politiques qui garantissent la stabilit de lemploi fera que les systmes contributifs serviront de plus en plus slectionner les affilis selon leur capacit dpargne et les sparer en catgories dassurs complets, de sous-assurs et de non-assurs. Pour ces deux dernires catgories daffilis il y aura, comme le dmontre le cas du Chili, une demande croissante de garanties explicites, soit sous forme de retraites minimums ou dune assurance subventionne pour ceux qui, ayant fait un effort, nont toutefois pas runi les fonds pour une retraite dcente. (graphique 25). Le modle chilien garantit une prestation minimum pour quiconque qui, ayant cotis durant 240 mois au systme, arrive lge de la retraite sans que sa capitalisation lui permette de financer une retraite suprieure au montant de cette prestation minimum. Mais pour les autres, aucune pension assistancielle nest prvue. Il nexiste quune forme daide publique ponctuelle dont le montant et le nombre de bnficiaires sont fixs dans le budget national et qui est attribue selon des critres trs troits de slection. Les projections des systmes chiliens de cotisations dfinies montrent que, dans des conditions raisonnables de croissance du PIB par habitant, des salaires et de la rentabilit des fonds de pensions, les affilis arrivant lge de la retraite seront de plus en plus nombreux ne pouvoir prtendre qu la retraite minimum garantie par ltat, quils soient ou non en situation de pauvret. Le systme qui rforme la composante
Chili: Projections des diffrents types de pensions de retraite des affilis du rgime des Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)a
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Pourcentage des affilis
2005
Pensions de retraite infrieures PM sans GE
2015
2025
Pensions de retraite infrieures PM avec GE
2035
Pensions de retraite suprieures pa PM
Source: Bernstein et Ruiz (2005).

a
Les pensions de retraite infrieures la retraite minimum avec ou sans garantie de ltat enregistrent une croissance de 2 %, les salaires de 2% et la rentabilit de 5%.
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contributive ne bnficie mme pas la moiti des travailleurs et alourdit chaque jour davantage la charge distributive porte par ltat. Selon les estimations
du ministre des Finances du Chili, cela annonce dnormes passifs contingents (Arenas de Mesa, Llanes et Miranda, 2005).
VI
Un pacte de cohsion sociale
De par sa complexit et ses nombreuses interactions, le thme des retraites requiert dimportants accords politiques et sociaux. En particulier, il est ncessaire de concilier la dfense des droits avec les contraintes des finances publiques, de telle sorte que le systme de retraite mis en place i) promeuve lpargne pour la vieillesse et ii) permette aux pauvres de recevoir des allocations vieillesse dignes de ce nom. ces objectifs, dj complexes en soi, avec les nouvelles conceptions de systmes aujourdhui, sen sont ajouts dautres: iii) concourir la solvabilit des finances publiques; iv) produire une pargne financire pour le dveloppement du march de capitaux, et v) contribuer la comptitivit. Pour la hirarchisation et la conciliation de ces objectifs, un accord politique trs large est indispensable qui permette de rendre compatibles cinq grandes stratgies. Premirement, au plan macroconomique et institutionnel, une stratgie pour la dfense de la capacit de croissance et dinvestissement de lconomie dans un contexte de stabilit nominale et relle. Ceci implique la reconnaissance dans laccord social de limportance dun pilier macroconomique et institutionnel qui mette en uvre des politiques anticycliques moyennant des rgles dexcdent structurel et/ou des fonds de stabilisation; linstauration dune rgulation et dune supervision strictes des marchs financiers et de la gestion des fonds de pensions, et ltablissement de rgles pour les oprations montaires, de change et relatives aux rserves internationales, visant donner crdibilit au taux de change rel et au taux dintrts. Deuximement, une stratgie de conciliation permanente (signifiant galement adaptation) du systme de retraite avec les structures dynamiques de la population, du march du travail et des finances publiques. Un modle unique de systme de pensions ne peut tre envisag pour diffrents pays, ni pour un mme pays dans le temps. Le modle doit aller sadaptant lvolution des structures dmographiques, des familles, du march du travail et des finances publiques et doit toujours inclure des critres duniversalit et de solidarit, de manire ce que grce des prestations minimums, acceptes socialement, son financement et ses modalits dadministration ne laissent personne sous-assur ou non assur. Troisimement, une stratgie de renforcement sculaire de la base contributive, car, outre les bases conomiques et financires pour la croissance (pilier macroconomique), il est ncessaire damliorer galement la capacit productive des affilis. Cette stratgie reconnat deux piliers supplmentaires: lun de dveloppement du capital humain par lducation et la formation professionnelle de la main-duvre, et un autre de dveloppement de la production et de lemploi productif, visant tirer parti des atouts et des potentialits du pays et stimuler les activits ncessaires de recherche et de dveloppement. Quatrimement, une stratgie qui inclut autant des mcanismes dpargne solidaires pour financer les prestations, surtout sagissant de rcompenser les efforts moyennant des systmes de cotisations dfinies, que des fonds de garanties actuariellement dtermines pour des prestations minimums. La gageure consiste rguler la forme de financement des prestations de manire concilier les principes dquivalence avec ceux de solidarit. Lessentiel est que dans chaque contrat social, les prestations ne dpassent pas les cotisations dment capitalises. Ces principes entrent en contradiction quand le principe dquivalence sapplique des contrats individuels sans permettre de subventions croises pour garantir la solidarit (graphique 26). Ce que propose la CEPALC cest de donner un contenu social au pacte politique avec un accord social qui loriente, et le faire moyennant cinq piliers, le cinquime tant la dmocratie participative (tableau 5). Ce dernier pilier promeut la participation citoyenne dans les dcisions fondamentales que doit adopter la socit, en particulier sur la manire damliorer la couverture et les prestations immdiates et long terme des systmes de retraite. Ces systmes doivent donc tre dots de la souplesse suffisante pour sadapter aux
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GRAPHIQUE 26
Schma dune combinaison de pilier contributif et de pilier solidaire
Ba
Prestations dfinies
Cotisations dfinies + garantie
Bi
Capitalisation individuelle
Ci t 0 a r-1
Fonds pour garanties minimums Cotisations bases sur le revenu

TABLEAU 5
diffrentes tapes de dveloppement de la socit, et chacune de ces tapes devra tre dcid quel montant des fonds peut tre destin des instruments financiers, au vu des contraintes financires de la socit et la forme quelles revtent dans le monde htrogne que constituent diffrents types de familles, dunits de production et dopportunits de travail. Pour tendre les couvertures, il est indispensable que les sources et les mcanismes de financement soient au plus haut point spcifiques. Mais il est certain que la trilogie march, famille, tat, ne peut offrir une couverture universelle quaprs la conclusion dun contrat social portant sur i) les garanties explicites minimums des prestations, ii) les sources de financement solidaire et iii) les conditions pour accder aux prestations. La rapidit avec laquelle vieillit la
Composantes ncessaires pour la conclusion dun accord social compatible avec un pacte politique Accord compatible avec un pacte national sur lutilisation des ressources de ltat Dmocratie Amlioration de la cohsion sociale Encouragement de la participation des citoyens dans toutes les affaires dintrt collectif Amlioration de la gouvernabilit, revoyant les incitations pour investir dans les services sociaux de base ayant t privatiss et perfectionnant leur cadre de rgulation
Responsabilits de ltat Garanties minimums
Rle imparti lducation Scolarit secondaire universelle
Emplois plus nombreux et de meilleure qualit Approche de lhtrognit productive
Scurit sociale universelle, solidaire et efficace Rforme des partenariats publicpriv
Amlioration de la productivit dans la fourniture de biens publics ou socialement valoriss
Rduction des carts entre ducation dlite et ducation publique
Considration de lhtrognit productive
Incorporation de la solidarit dans le financement pour amliorer laccs sans sacrifier lpargne ou lassurance
ducation prscolaire pour les pauvres Apprendre apprendre
Investissement pro-emploi Accent sur les ressources humaines Rduction de la discrimination Amlioration des relations professionnelles en tenant compte des exigences de linnovation et du cycle conomique Recyclage et reconversion professionnels Assurance chmage
Amlioration de la protection contre les risques contingents Financement de logements pour les pauvres
Assurances scolaires
Source: laboration de lauteur sur la base de la CEPALC (2004b et 2000).
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population latino-amricaine, leffet sur lemploi qua eu ladaptation permanente de lappareil de production aux nouvelles conditions de comptitivit, et les diverses formes de ragir de la socit pour survivre dans ces
conditions, font de la protection sociale en matire de retraite un dfi prioritaire qui ne pourra tre gagn quen sadaptant constamment aux caractristiques de chaque situation particulire.
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La protection sociale
dans les Carabes anglophones
Oliver Paddison
es dernires annes, les questions de protection sociale, surtout
celles lies aux systmes de pensions, ont gagn en importance dans lagenda conomique et politique des pays dvelopps et en dveloppement, mesure que la viabilit financire de beaucoup de plans de pension en place semble menace dans les projections dmographiques. Toutefois, dans les Carabes, ces systmes nont encore fait lobjet daucune rforme en profondeur. Il se peut que ce soit d en partie au manque de recherche en la matire, raison pour laquelle les autorits ne disposent pas dtudes concernant la faon daborder le problme de la protection sociale dans le cadre des caractristiques gographiques et goclimatiques de la rgion. Le prsent article entend combler cette lacune, mettant en vidence ltat actuel des systmes publics de pensions dans les Carabes, leurs performances rcentes ainsi que les dfis relever, et proposer des pistes pour progresser.
Oliver Paddison Division danalyse des politiques de dveloppement Dpartement des affaires conomiques et sociales Nations Unies paddison@un.org
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I
Introduction
Les systmes de scurit sociale constituent une base fondamentale de la socit. tant donn que la consommation continue aprs le dpart la retraite et surtout parce que les retraits devront peuttre prendre en charge des frais considrables de traitements mdicaux et autres soins de sant, il est impratif dpargner pendant la vie active. Il est peu probable cependant que les personnes accumulent une pargne suffisante, prventivement, pendant leur vie professionnelle. Certains, par exemple, peuvent ne pas faire des prvisions parfaites et donc ne pas penser mettre de ct des ressources suffisantes pendant quils travaillent. Dautres peuvent refuser sciemment de prendre des mesures de prvoyance et projeter de profiter de la bienveillance gratuite de ltat, conjecturant que celui-ci ne les laissera pas livrs leurs propres ressources pendant leur vieillesse. Outre ceux qui avancent ces arguments qui tmoignent de myopie et de risque moral, beaucoup de personnes ne peuvent simplement pas pargner pendant leur vie active, notamment en raison de leurs faibles revenus, de labsence daccs des mcanismes dpargne ou de limpact ngatif dvnements externes qui peuvent avoir puis toute lpargne accumule1. Cela tant, il est gnralement admis que les gouvernements doivent mettre en place un quelconque systme dassurance sociale obligatoire. Cest pourquoi les systmes de scurit sociale ont t conus pour octroyer une couverture en cas de maladie, dincapacit, de vieillesse, de maternit et autres contingences. Les systmes de protection sociale gardent encore ces fonctions fondamentales, mais au fil du temps, ils sont devenus des instruments appropris la redistribution des revenus entre les groupes revenus plus levs et plus bas2. En dpit de leur succs initial, les systmes par rpartition, o les dpenses actuelles sont finances par les contributions actuelles, ont t examins en dtail ces dernires annes, parce que leur viabilit financire est incertaine, si lon en croit les projections dmographiques. En particulier, lesprance de vie la naissance augmente dans la plupart des pays, grce un meilleur accs aux services de sant et aux progrs de la mdecine, mais les rgles de conduite professionnelles nont pas volu. De ce fait, la part de vie correspondant la retraite a augment par rapport celle de la vie active. Ds lors, et en raison de la baisse de la fcondit, de nombreux rgimes publics de scurit sociale risquent de souffrir dun dsquilibre3. Tandis que le dbat sur la rforme des systmes de pensions sintensifie dans beaucoup de pays, nombreux sont ceux qui mnent bien des rformes considrables. En Amrique latine, par exemple, 13 pays ont adopt (ou sont sur le point dadopter) des rformes structurelles, consistant remplacer le systme par rpartition, par un systme par capitalisation (au Chili, en Rpublique Dominicaine, au Salvador et au Mexique) ou introduire un systme par capitalisation paralllement au systme par rpartition (en Argentine, en Colombie, au Costa Rica, au Prou et en Uruguay)45. Dans les Carabes anglophones, en revanche, il ny a pas eu de rformes importantes, en gnral. Une des explications pourrait tre que, malgr lavalanche dtudes sur les aspects conomiques des retraites, au cours des 30 dernires annes, les conclusions et recommandations de politique sont dune utilit limite pour cette rgion aux caractristiques gographiques et goclimatiques particulires, expose aux catastrophes naturelles et intgralement compose de petits tats insulaires en dveloppement.
La prsente tude a t ralise pendant que lauteur travaillait au sige sous-rgional de la CEPALC pour les Carabes (Port of Spain, Trinit-et-Tobago). Lauteur remercie un valuateur anonyme pour ses commentaires et suggestions. 1 Cest le cas principalement de nombreuses conomies rurales en dveloppement, o la richesse est particulirement sensible aux catastrophes naturelles, notamment dans les conomies dlevage. 2 Bien que lexpression protection sociale ou scurit sociale dsigne gnralement les prestations de vieillesse, de maladie et dincapacit, le prsent article porte uniquement sur le versement
des pensions. De ce fait, lexpression protection sociale dsigne ici les systmes ou plans de pension, sauf indication contraire. Les deux expressions sutilisent indiffremment. 3 La diffrence entre les systmes de pensions publics et privs est analyse plus loin. 4 Dans un plan par capitalisation, le revenu provenant des contributions est investi, de faon ce que chaque gnration finance presque entirement ses propres retraites. 5 Voir Gill, Packard et Yermo (2005). Notez galement que la rforme structurelle ne rsout pas toujours les problmes de viabilit, comme le dcouvrent de nombreux pays dAmrique latine.
La protection sociale dans les Carabes anglophones Oliver Paddison
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Nanmoins, la rforme de la scurit sociale est particulirement ncessaire dans les Carabes, o elle peut apporter des gains considrables. Bien que les systmes nationaux de pensions constituent une partie importante des diffrentes conomies, le fait que chaque tat cariben ait son propre rgime limite les possibilits de profiter dconomies dchelle. Plus important, la lgislation actuelle limite ( des degrs divers) linvestissement international des fonds de rserve, alors que les investissements groups ltranger pourraient rduire considrablement les cots et renforcer les systmes de pensions par une plus grande diversification. En dpit dune certaine coordination entre les systmes, qui a
augment la portabilit des pensions dans la rgion, il convient dattnuer les restrictions la mobilit des travailleurs, pour donner un nouvel lan lintgration rgionale. La prsente tude sefforce de donner une vue densemble de la scurit sociale dans les Carabes. Elle prsente la structure des systmes de protection sociale et value leurs rsultats ainsi que les mesures de rforme adoptes dans chaque cas. Le chapitre II dcrit ltat actuel de la protection sociale dans la rgion tudie, le chapitre III rend compte des dfis que la scurit sociale doit relever, le chapitre IV analyse les options en matire de rforme et le chapitre V expose les conclusions.
II
Protection sociale dans les Carabes
La protection sociale nest pas un phnomne nouveau dans les Carabes6. Aprs leur introduction initiale, au dpart de la Grande-Bretagne sous forme de fonds de prvoyance, la majorit des systmes nationaux de scurit sociale se sont implants peu aprs lindpendance7. Seules Antigua-et-Barbuda ainsi que la Dominique ont mis en place des systmes nationaux de protection sociale avant lindpendance. Le plus ancien systme national de scurit sociale de la rgion a t mis en place en Jamaque en 1966, et les plus rcents datent de 1987 Saint-Kitts-et-Nevis et Saint-Vincent-et-les-Grenadines. Dans lensemble, cependant, les systmes de protection sociale nont gure chang depuis cette poque, dans les Carabes. Hormis des modifications de paramtres, effectues intervalles irrguliers, il ny a eu aucune rforme vritable et il ny a gure dindication que lon envisage une rforme importante, en fonction de divers facteurs que nous examinerons
Dans cet article, on entend par les Carabes ou la rgion lensemble des membres anglophones du Comit de dveloppement et de coopration des Carabes (CDCC) plus le Suriname, lexclusion des membres associs, sous rserve dindication contraire. Les membres part entire sont Antigua-et-Barbuda, les Bahamas, la Barbade, le Belize, la Dominique, la Grenade, le Guyana, la Jamaque, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-etles-Grenadines, le Suriname et Trinit-et-Tobago. 7 la fin des annes 1960 et au dbut des annes 1970, plusieurs rgimes de scurit sociale ont t mis en place, sur la base des mtiers, couvrant certains secteurs des conomies. Plus tard, ils ont t remplacs par des systmes nationaux de protection crs rcemment.
6
dans cette tude. Le manque dintrt pour rformer les systmes de pensions dans la rgion pourrait se justifier par le que, comme ils sont relativement rcents, les rgimes nationaux dassurance ne sont pas encore arrivs maturit le taux de dpendance des personnes ges/personnes actives est modique et les paiements de la protection sociale se limitent en moyenne 2% du PIB dans la rgion (taux nettement infrieur celui dautres rgions). En outre, au fil des annes, tous les systmes sont parvenus accumuler des rserves suffisamment importantes, quivalant environ 19% du PIB rgional et qui, dans certains pays, atteignent mme 30% du PIB national. Quoi quil en soit, il faut considrer ces rserves comme une opportunit pour rsoudre le problme de la viabilit de la scurit sociale avant quil ne saggrave. Pour comprendre ces dfis, il faut savoir comment fonctionne la protection sociale dans la rgion et quels paramtres dterminent ses rsultats. Compte tenu du nombre de pays concerns, lanalyse des systmes de lensemble des tats membres ncessite de sacrifier les dtails. Sans perdre beaucoup de son caractre gnral, le prsent chapitre brosse un tableau global de la scurit sociale dans les Carabes et explique comment sont structurs les systmes de pensions, les contributions imposes et le mode de calcul des prestations. Il reprend galement les cots encourus par les conseils nationaux de protection sociale et explique comment sont investis les excdents actuellement.
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Figure1
Carabes: taux de contribution la protection sociale, 2003 (Pourcentages) Jamaque Saint-Vincent-et-les-Grenadines Belize Antigua-et-Barbuda Trinit-et-Tobago Bahamas Montserrat Grenade Moyenne Dominique Sainte-Lucie Saint-Kitts-et-Nevis Guyana Barbade 0 2 4 6 8 Travailleurs Source: donnes officielles. 10 Employeurs 12 14 16
1.
Contributions et prestations
a) Contributions Tous les rgimes publics de protection sociale de la rgion sont des systmes par rpartition et prestations dfinies8. Ils se caractrisent par la dfinition de paramtres relatifs aux modalits de production des revenus et de calcul des prestations (pensions). Les deux principaux paramtres qui dfinissent la gnration de revenus des fonds de pension sont le taux de contribution et le plafond du salaire imposable (le niveau salarial au-dessus duquel aucune contribution nest impose). Les prestations sont finances par les contributions des travailleurs et des employeurs, en pourcentage des salaires des travailleurs. Dans les Carabes, ces taux sont en moyenne de 4% et 6,8%, respectivement. Toutefois, ils varient beaucoup dun pays lautre (figure1): les taux les plus levs pour les travailleurs et les employeurs sont ceux de la Barbade (7,75% et 8,5%, respectivement) et les plus bas sont ceux de la Jamaque (2,5% pour les uns comme pour les autres)9.
Outre les taux de contribution, les plafonds des salaires imposables varient beaucoup aussi, oscillant entre une moyenne de 1,2 fois les salaires moyens imposables Trinit-et-Tobago et 3,4 fois SainteLucie10. En gnral, il ny a pas de plafond salarial idal pour les contributions; plusieurs pays ont mme limin toute forme de plafond lors des derniers processus de rforme11. Lavantage de fixer un plafond salarial lev est que moins de personnes doivent pargner elles-mmes pour attnuer les ingalits de leur consommation tout au long de la vie en raison de laugmentation de la part de revenus suprieure au plafond et qui nest donc pas imposable. Dans ces cas, les marchs de capital bien dvelopps ou les rgimes de pensions de type professionnel qui ont une large base peuvent combler lcart et viter les fortes variations de la consommation que lon observe quand les plafonds sont bas. Nanmoins, la disponibilit des uns et des autres est limite dans les
au systme et varient pour quilibrer le budget des pensions, tant donn que les prestations sont dfinies a priori. En revanche, dans les plans contributions dfinies, les prestations sont dtermines de faon endogne par les contributions. 9 Nanmoins, ces taux sont relativement infrieurs ceux qui sont imposs dans les systmes obligatoires dAmrique latine, qui
8 Dans les plans prestations dfinies, les contributions sont endognes
vont de 2,75% en Argentine 12,27% en Uruguay (Gill, Packard et Yermo, 2005). 10 Pour avoir un dnominateur commun, les plafonds de revenus ont t normaliss en fonction des salaires moyens imposables au lieu des salaires moyens nationaux, pour lesquels on ne dispose pas de donnes dans la majorit des pays. 11 Dans plusieurs pays dEurope centrale et orientale (dont la Rpublique tchque, lEstonie, la Slovnie), il nexiste pas de plafonds pour les contributions aux plans de pension (Union europenne 2002). Ils nexistent pas non plus au Portugal, en Autriche et en Finlande (Union europenne 2006).
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Carabes, ce qui renforce les arguments en faveur de plafonds plus levs. En outre, hormis le Guyana, tous les tats membres ajustent leurs plafonds en fonction des circonstances et non dun mcanisme automatique12. De mme, les ajustements se font intervalles peu frquents: ainsi, le plafond salarial na t adapt que deux fois en trois dcennies aux Bahamas, trois fois en deux dcennies aux les Vierges britanniques et, aux les Turcs et Caicos, il na plus augment depuis la cration du rgime de pensions en 1992. Ds lors, quand il y a des augmentations, elles sont gnralement considrables, comme lillustre le cas du Belize: en 2001, le plafond des revenus imposables a t augment pour la premire fois depuis la cration du systme en 1979, passant de 130 320dollars du Belize par semaine. Ce plafond nest pas encore considr comme suffisamment lev et le gouvernement tudie donc la possibilit de le porter 640dollars du Belize par semaine dans un avenir proche, conformment aux recommandations de la sixime rvision actuarielle du rgime de protection sociale (Montas, 2003). Il convient de fixer des plafonds adquats, surtout parce que sils sont bas, ils nuisent la progressivit des plans, puisque les personnes qui ont des revenus levs ne paient quune faible contribution par rapport leurs revenus. b) Prestations En gros, les prestations de la protection sociale sont de nature uniforme dans toute la rgion. En principe, ce sont des prestations pour maladie, maternit, retraite, invalidit, ainsi que des pensions de survie et des allocations de dcs. Plusieurs pays offrent des prestations dans le cadre des accidents du travail et des maladies professionnelles (notamment des pensions dincapacit, des prestations en cas daccident du travail et de maladie professionnelle, ainsi que la couverture des frais mdicaux), mais seule la Barbade accorde des indemnits de chmage. Nanmoins, comme il a t signal, la prsente tude limite son analyse de la protection sociale la fonction des systmes de retraites. Lobjectif primordial de ces systmes dans la rgion est de maintenir un revenu pendant la vieillesse et lincapacit. Cela se confirme du fait que tous les plans par rpartition de la rgion sont proportionnels aux
12 Au Guyana, le plafond des revenus imposables (et des pensions)
revenus et, ds lors, bass sur le principe de protection sociale de garder les mmes conditions pendant la vieillesse. Nanmoins, lefficacit des systmes destins assurer des revenus aux personnes ges varie dans la rgion, en particulier en fonction du nombre de personnes qui peroivent une retraite. Ainsi, on estime que la proportion des personnes de plus de 65ans qui touchent une retraite va dun minimum de 19% Sainte-Lucie un maximum de 85% la Barbade. Dans les conomies plus grandes, comme la Jamaque, les Bahamas et Trinit-et-Tobago, les pourcentages sont denviron 38,6%, 53% et 56,8%13. Un des facteurs qui expliquent la faible couverture dans certains pays est que les taux de versement des contributions sont faibles dans le cas des travailleurs indpendants et que le secteur informel de nombreuses conomies est relativement grand. En outre, en raison du taux de chmage lev et comme il sagit de systmes par rpartition, financs par des contributions, de nombreuses personnes qui arrivent un ge avanc ne runissent pas les conditions ncessaires pour avoir droit une retraite. Nanmoins, les chiffres rvlent que la couverture augmente progressivement, mais un rythme modr (par exemple, en 2000, la couverture aux Bahamas et Sainte-Lucie tait respectivement de 45,2% et 15,9%). La gnrosit des systmes bass sur les revenus se mesure par le taux de remplacement des revenus au moment de la retraite. Les taux des diffrents pays sont relativement uniformes, mais les rgles en matire daccumulation individuelle varient plus ou moins dun pays lautre: dans la majorit des plans de pension, le taux de remplacement est de 30% des contributions verses en 10ans environ (plus prcisment en 500 semaines). Antigua-et-Barbuda offre le taux de remplacement le plus bas, 25%, et la Barbara le plus gnreux, de lordre de 40%. Dans tous les systmes de la rgion, les taux de remplacement augmentent gnralement plus au cours des premires annes de contribution que dans les dernires. Aprs une priode de contribution de 30ans (1500 semaines), ils atteignent 50 55%. Les extrmes sont observs la Barbade (60%) et Antigua-et-Barbuda (45%). En ce qui concerne les taux maximums de remplacement, la Dominique a le taux le plus lev que lon peut
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est ajust en fonction de la variation du salaire minimum dans le secteur public.
Dans ce cas, la couverture mesure le nombre de prestations de longue dure accordes ( lexclusion des prestations de survie et dincapacit) par rapport la dimension de la population de plus de 65 ans. Dans les pays o lge de la retraite est infrieur 65ans comme Sainte-Lucie (voir tableau1), la couverture du groupe dge pertinent est forcment infrieure.
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atteindre, soit 70%, et Antigua-et-Barbuda offre la limite minimale, 50% (tableau1). Les mrites dune augmentation non linaire du taux de remplacement sont discutables. Par exemple, elle est utile, au cours des premires tapes dun plan de pension, parce quelle permet aux adhrents de remplir rapidement les conditions pour obtenir une pension plus leve. Dans ce cas, une fois en place, le plan peut tre dune grande utilit pour les travailleurs plus gs. Nanmoins, en gnral, une formule de calcul plus linaire des prestations rduit
le cot total des retraites, puisque ceux qui partent la retraite plus tt peroivent des prestations plus basses. cet gard, le Belize envisage de remplacer la formule actuelle augmentation de 3% pendant les 10premires annes de contribution au plan, suivie dune augmentation annuelle de 2% pendant les cinq annes suivantes et de 1% chaque anne par la suite, par une augmentation annuelle uniforme de 1,5% du taux de remplacement jusqu un maximum de 60%, qui serait atteint aprs 40ans de cotisation (Montas, 2003). La rvision actuarielle de 2003 pour
Tableau1
Carabes: statistiques de la protection sociale, 2003 Revenu maximum imposable Relations pensions/salaires moyens imposables Taux de remplacement des revenus au moment de la retraite (%) (aprs . annes)
10 30 Maximum
Contribution minimum
Nbre de semaines
ge de la retraite
Moyenne (%)
Minimum (%)
Normale
Anticipe
Colonne Anguilla Antigua-et-Barbuda Bahamas Barbade Belize les Vierges britanniques Dominique Grenade Guyana Jamaque Montserrat Saint-Kitts-et-Nevis Sainte-Lucie Saint-Vincent-et-lesGrenadines Trinit-et-Tobago les Turcs et Caicos Moyennes 1,26 3,07 3,41 3,08 1,25 1,69 2,10 2,02 1,88 1,36 2,09 1,52 1,42 3,15 2,07 2,10
(1) 30,6 22,2 25,4 49,0 25,3 21,4 28,3 24,5 28,5 17,1 28,4 39,0 29,9 37,0 19,0 27,0
(2) 26,3 6,3 16,0 30,6 22,4 7,5 6,8 12,0 27,3 8,4 11,8 13,7 19,4 37,0 14,1 17,3
(3) 30 25 30 40 30 30 30 30 40b
c
(4) 50 45 55 60 55 50 55 50 55 50 55 58
(5) 60 50 60 60 60 60 70 60 60 60 60 60 60
(6) 250 350 150 500 500 500 500 400a 750 494 350e 500 576f 325e 750
(7) 65 60 65 65 65 65 60 60 60 70d 60 62 61 60 65 65 63
(8) 60 63 60 65d 60 60 60 61
30 30
30
g
50
30 33,5
55 53,1
60 60
500 432
Source: donnes officielles et Osborne (2004).

a c e f b d
Avec augmentation 500 en 2008. Aprs 15ans. Pensions bases sur un taux uniforme plus une proportion lie aux revenus. Cinq ans de moins pour les femmes. Avec augmentation 500 par paliers annuels de 25. 144 mois, avec augmentation de 12mois tous les trois ans pour parvenir 180 le 1erjanvier 2012. Pensions bases sur un groupe moyen ayant cotis tout au long de la vie active (mthode des revenus durant la vie active, sans indexation).
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Sainte-Lucie recommandait galement de modifier le taux daccumulation des retraites, pour le ralentir par rapport aujourdhui. Les taux de remplacement ne reprsentent quun des aspects du calcul des pensions. Dautres sont les revenus moyens imposables sur lesquels ces taux sont appliqus, la faon dont ces revenus sont calculs et les conditions requises pour partir la retraite. Les revenus moyens imposables se calculent en gnral en prenant la moyenne des 3 5 meilleures des 10 15 dernires annes de travail de chaque personne14. Il est probable cependant quau lieu de baser le paiement des pensions sur un historique complet des revenus, ce mode de calcul des prestations contribue la rgressivit du plan, puisquil favorise les travailleurs les plus qualifis qui entrent sur le march du travail plus tard mais peroivent des salaires plus levs et croissants, par rapport aux travailleurs moins qualifis, dont les revenus sont relativement uniformes. Ainsi, les Bahamas tudient la possibilit de passer un systme, o le mode de calcul des pensions en fonction de la rmunration moyenne des trois dernires annes serait remplac par une formule o les pensions seraient bases sur un systme de revenus indexs perus pendant la vie active, avec un taux annuel daccumulation de 1,5%. c) Conditions requises pour partir la retraite Dans tous les tats membres, lge normal de la retraite varie entre 60 et 65ans, sauf en Jamaque o il est fix 70ans (pour les hommes). Il nexiste pas de conditions pralables de rsidence ou de citoyennet pour bnficier dune pension, mais il faut un nombre minimum de contributions. Beaucoup de pays ont fix 500semaines, le nombre minimum ncessaire pour avoir droit une pension complte. Sainte-Lucie, les travailleurs doivent cotiser pendant 12ans (144mois). Au Guyana et Trinit-et-Tobago, il faut avoir cotis 15ans au moins (750 semaines de contributions) pour avoir droit une retraite. En revanche, Montserrat, ainsi qu Saint-Vincent-et-les-Grenadines, il ne faut
que 7ans et 6,5ans respectivement. Anguilla, il suffit de cinq ans et aux Bahamas, il suffit de trois ans (150 semaines) de contributions au plan national de pensions, pour avoir droit la retraite, avec un taux de remplacement de 15% des revenus moyens imposables. En gnral, les travailleurs qui ne runissent pas le nombre minimum requis de contributions bnficient dune pension minimum, qui varie considrablement dans la rgion: de 6% des salaires moyens imposables Antigua-et-Barbuda 31% la Barbade (tableau1). Plusieurs pays de la rgion ont pris des mesures pour remdier au fait quun nombre relativement petit de contributions suffit pour avoir droit une pension. Cette question est importante, non seulement parce que, dans un environnement de plus en plus mondialis, la mobilit de la main-duvre va croissant, mais aussi parce qu terme, le March conomique unique des Carabes permettra la libre circulation dans la rgion, ce qui pourrait inciter les travailleurs comparer les pensions avant de choisir leur lieu de travail. De ce fait, Montserrat ainsi qu Saint-Vincent-etles-Grenadines, le nombre requis de contributions hebdomadaires augmente chaque anne de 25 la fois pour atteindre un total de 500. Grenade, le nombre requis sera de 500 en 2008 et Sainte-Lucie ajoute 12mois tous les trois ans, afin darriver un total de 180mois de contributions en 2012. Dautres tats membres commencent tudier la faon daborder la question. Aux Bahamas, la Commission de rforme de la scurit sociale recommande daugmenter le nombre de contributions hebdomadaires annuellement de 50 la fois pour que le nombre requis corresponde mieux ce qui se pratique dans la rgion, en dautres termes pour atteindre 500contributions.
2. Cots et investissements
14 Les exceptions sont la Barbade, Trinit-et-Tobago et la Jamaque.
Trinit-et-Tobago, les pensions sont bases sur la moyenne des revenus perus pendant la vie active, selon les classes de revenus (groupes de revenus). la Barbade, il y a deux niveaux de retraite: une pension de base gale 40% des revenus moyens imposables (sur la base des cinq meilleures annes de rmunration) et une pension complmentaire gale 1% du total des revenus hebdomadaires imposables reprsents par les contributions audel des 500 premires semaines. La Jamaque aussi a un systme deux niveaux.
Le succs des plans de protection sociale peut se mesurer daprs plusieurs paramtres. Un lment important est le cot de ladministration du plan, qui comprend notamment le financement des institutions de gestion, le paiement des salaires du personnel, lentretien des installations et la prestation des services attendus des institutions. Les frais de fonctionnement diffrent considrablement dans la rgion. Ils slvent en moyenne 18% du revenu des systmes de pensions par contributions, mais lcart entre les pays est important: Montserrat affiche le pourcentage le plus lev (41%)
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et la Barbade, le plus bas (6%). Dans lensemble, le quart des pays de lchantillon prsente plus quun cart type par rapport la moyenne. Par ailleurs, seules la Barbade et Trinit-et-Tobago ont des frais de fonctionnement infrieurs 10% du revenu au titre des contributions, mais Anguilla, au Belize, Montserrat et dans les les Turcs et Caicos, ces frais dpassent 20% (tableau2). Ces cots sont videmment trop levs pour les plans par rpartition, mais aussi si on les compare, par exemple, au 0,5% environ, du revenu provenant des contributions du plan par rpartition administr par le secteur public aux tats-Unis15. Il ne faut pas stonner que les caractristiques gographiques de la rgion influencent les frais gnraux de fonctionnement: le coefficient de corrlation entre la population de chaque pays et les frais de fonctionnement du plan de protection sociale est significatif et ngatif (0,47), ce qui indique que les systmes de scurit sociale ne peuvent pas profiter des conomies dchelle. En particulier, les conomies insulaires, comme les Bahamas et les les Turcs et Caicos, ont des frais proportionnellement suprieurs16. Incontestablement, les cots sont levs en raison de lincapacit de profiter dconomies dchelle. a) Excdents Au total, les systmes de protection sociale accordent une pension plus de 250000 des 6500000 habitants de la rgion. Le total des contributions
Voir Thompson (2001, p. 242). Il semble cependant quau Belize, une conomie non insulaire particulirement petite par rapport dautres pays de la rgion, les cots soient extraordinairement levs aussi.
Tableau2
15 16
aux plans tait denviron 650 millions de dollars, nettement plus que les 450 millions verss par ces systmes en pensions et autres prestations en 2003, se traduisant par une augmentation des rserves. Certes, cette caractristique est typique de la rgion caribenne qui, fin 2003, avait accumul des fonds dun montant de plus de 5200millions de dollars, proche de 19% du PIB rgional ou denviron 30,1% du PIB de certains pays. Par ailleurs, la position financire des plans de pensions de la rgion peut tre considre comme bonne. En fait, bien quil sagisse de plans par rpartition, les rserves accumules dpassent les actifs des plans par capitalisation de tous les pays dAmrique latine ( lexception du Chili). En Amrique latine, les actifs slvent, en moyenne, environ 13,5% du PIB (Gill, Packard et Yermo, 2005). De mme, tous les systmes de pensions accumulent aujourdhui des excdents, une bonne chose puisque, bien quil sagisse de plans par rpartition par dfinition, les rserves accumules pourront servir plus tard, pour couvrir des insuffisances imprvues de contributions ou une augmentation des obligations. Les rserves sont en corrlation ngative (0,62) avec la dimension du pays. La proportion est la plus basse en Jamaque, o les rserves reprsentent plus des deux tiers du PIB de Saint-Kitts-et-Nevis (figure2). Nanmoins, le volume total des rserves accumules nest pas un indicateur de la viabilit dun rgime sur le plan financier, puisquil ne mesure aucun aspect du rendement et nindique pas non plus pendant combien de temps les rserves peuvent couvrir les obligations. Ds lors, la relation entre les rserves et les dpenses est un indicateur plus utile, qui permet dobtenir une approximation du montant des dpenses annuelles que les rserves permettent de financer. Ces chiffres,
Carabes: frais administratifs en pourcentage du revenu des fonds de pension par contributions, 2003 Pays Anguillaa Antigua-et-Barbudaa Bahamas Barbade Belize les Vierges britanniquesa Dominiquea Grenadea Source: donnes officielles et Osborne (2004).
a
Frais (%) 22,8 17,7 19,9 6,1 30,5 11,9 16,7 12,4
Pays Guyana Jamaque Montserrata Saint-Kitts-et-Nevisa Sainte-Lucie Saint-Vincent-et-les-Grenadinesa Trinit-et-Tobagoa les Turcs et Caicos
Frais (%) 15,8 13,0 48,8 14,6 13,3 16,7 7,1 21,1
Les chiffres portent sur 2005.
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Figure2
Carabes: rserves et relation rserves/dpenses, 2003 33 Relation rserves/dpenses 28 23 18 13 8 3 -2 0

les Vierges britanniques
Trinit-et-Tobago Saint-Vincent-et-les-Grenadines Jamaque Iles Turcs et Caicos Belize Guyana
Sainte-Lucie Grenade Anguilla Dominique
Saint-Kitts et Nevis
Montserrat Antigua-et-Barbuda Bahamas Barbade
10
20
30 40 50 Rserves en pourcentage du PIB
60
70
Source: donnes officielles et Osborne (2004).
comme le montre la figure 2, dvoilent une situation quelque peu diffrente, puisquil semble ne pas y avoir de relation directe entre les rserves accumules, en pourcentage du PIB, et le montant des dpenses annuelles quelles permettraient de couvrir. En fait, les tudes actuarielles indiquent la ncessit de prendre des mesures pour viter lpuisement des fonds. Vu la situation actuelle, par exemple, il est estim quen 2019 les dpenses seront suprieures aux revenus aux Bahamas, entranant lpuisement du fonds en 2029. Dans les conditions actuelles, le fonds de rserve du Belize spuiserait mme un peu plus tt (en 2025). De mme, on prvoit quen 2048 les rserves commenceront diminuer Sainte-Lucie et, selon les projections, elles spuiseront en 206217. b) Investissements de portefeuille Une grande proportion des rserves accumules est investie (89% en moyenne). Antigua-et-Barbuda est le seul pays dont le taux dinvestissement, de 44%, est infrieur 75%18. Ds lors, la gestion du portefeuille est un aspect important des plans rgionaux de protection sociale, quil convient danalyser attentivement. La gestion du portefeuille des divers plans na pas t exceptionnelle cette dernire dcennie: la rentabilit moyenne tait denviron 3,8%, mme si au cours des cinq dernires annes, elle a lgrement
augment pour atteindre prs de 4,2%. Le Belize et la Jamaque ont enregistr des rsultats suprieurs la moyenne: au Belize, le rendement en 10 et 5ans tait de 7,4% et 7,5%, respectivement, et en Jamaque, le rendement en 5ans slevait 9,8%. Le rendement pour Antigua-et-Barbuda, Anguilla et les les Turcs et Caicos a t nettement infrieur la moyenne: 0,8% et 1,5%, respectivement, en 10 et 5ans pour Antigua; 1,6% et 0,9%, pour les les Turcs et Caicos et 1,5% en 5ans pour Anguilla (tableau3)19. Une des raisons de ces faibles rendements est sans aucun doute la manire dont les investissements sont faits. Prs de la moiti du total des rserves est investi en titres intrt fixe (sous forme demprunts et de bons) et un tiers en dpts terme. Il sagit dinstruments dinvestissement relativement stables dans le pass, mais faible rendement. Au total, 11% seulement des rserves sont investis en actions et 4% en biens immobiliers (pourcentages de fin 2003). Dans la majorit des pays, le portefeuille est nettement ax sur les investissements locaux. En fait, seuls les territoires non indpendants (Anguilla, les Vierges britanniques, Montserrat et les les Turcs et Caicos) ont investi plus de 5% de leurs actifs ltranger. Dans les les Vierges britanniques, cette proportion dpasse les deux tiers du total des investissements et dans les les Turcs et Caicos, elle dpasse les trois quarts. Six pays ont ralis des investissements
17 Voir National Insurance Board of
the Bahamas (2001), Montas (2003) et OIT (2005). 18 Mais cest d au montant considrable des dettes couvrir, qui slve la moiti du total des actifs.
19 Les rendements sont considrs comme nettement meilleurs ou
moins bons sils prsentent plus quun cart type vers le haut ou vers le bas, respectivement, par rapport la moyenne rgionale.
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Tableau3
Carabes: investissements de portefeuille, 2003 Rentabilit relle, 10ans (%) Anguilla Antigua-et-Barbuda Bahamas Barbade Belize les Vierges britanniques Dominique Grenade Guyana Jamaque Montserrat Saint-Kitts-et-Nevis Sainte-Lucie Saint-Vincent-et-les-Grenadines Trinit-et-Tobago les Turcs et Caicos Moyenne non pondre Source: donnes officielles et Osborne (2004). 2,50 0,80 4,80 5,20 7,40 2,20 4,70 5,00 4,80 3,50 2,40 3,20 3,80 4,30 4,70 1,60 3,81 Rentabilit relle, 5ans (%) 1,50 1,50 4,00 5,20 7,50 2,80 4,60 4,90 4,10 9,80 2,40 4,00 4,10 5,60 4,70 0,90 4,23 Investissements en % des rserves 91,80 44,40 92,40 82,40 94,50 92,80 77,00 92,10 95,30 95,50 96,70 94,90 96,00 91,60 93,40 87,50
nationaux uniquement, notamment les conomies plus grandes: Trinit-et-Tobago, la Jamaque, les Bahamas et le Belize. Sept pays seulement ont fait des investissements rgionaux, toujours infrieurs 10% du total des investissements sauf dans le cas de Saint-Vincent-et-les-Grenadines, o les investissements rgionaux reprsentent 20%. Les raisons dune telle concentration des portefeuilles dinvestissement sont essentiellement au nombre de deux. Premirement, la lgislation de nombreux tats membres ne permet pas dinvestir les fonds de la scurit sociale ltranger. Beaucoup de pays considrent que la protection sociale est un instrument ncessaire pour fournir des fonds lconomie. De mme, nombreux sont ceux dans la rgion qui estiment que les organismes de scurit sociale ont une fonction importante dans le dveloppement conomique: plus de la moiti des personnes interroges
de lOrganisation des tats des Carabes orientales (OECO) taient de cet avis (Henry, 2004, p. 194). Nanmoins, la mme tude conclut aussi que plus de 70% des personnes interroges considrent quil faut diversifier les portefeuilles par des investissements trangers et modifier la lgislation. Deuximement, le dsquilibre des investissements mentionn surtout la concentration en dpts terme est d aussi lextrme jeunesse des marchs de capital de la rgion: il ny a que trois marchs de valeurs rgionaux et chacun deux note un petit nombre de titres20. Ds lors, toute diversification de portefeuille est une tche difficile et complexe.
20 Huit titres sont cots la Bourse des valeurs des Carabes orientales.
Moins de 50 titres sont cots sur les bourses de la Jamaque et de Trinit-et-Tobago, respectivement.
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III
Dfis relever par la protection sociale dans les Carabes
En 1994, la Banque mondiale a publi un rapport sur la protection sociale qui parlait du vieillissement sans crise (Banque mondiale, 1994). Ctait une des premires publications dune organisation internationale qui plaidait pour une politique des pensions base sur de multiples piliers. Ce rapport dfend ltablissement de trois piliers principaux pour financer la protection sociale. Le premier se fonde sur le principe de la rpartition. Le deuxime pilier est celui de la capitalisation: les travailleurs versent des contributions obligatoires sur des comptes personnels. Elles sont investies et par la suite, elles servent financer la pension de ces mmes travailleurs. La participation ce pilier doit tre obligatoire. Enfin, le troisime pilier est destin encourager lpargne. En substance, il est comparable au deuxime, la diffrence que les contributions sont volontaires (en dautres termes, ce pilier est comparable lpargne prive). Malgr les critiques dont il a fait lobjet21, ce rapport a eu une grande influence dans divers pays en dveloppement en particulier en Amrique latine, o bon nombre de rformes ont t adoptes ces deux dernires dcennies et il continue den avoir dans de nombreuses rgions. En fait, les conomies qui abandonnent le plan par rpartition traditionnel prestations dfinies sont de plus en plus nombreuses, notamment en raison de la dynamique de la population, mais galement parce que les plans par rpartition incitent davantage recourir la retraite anticipe, ce qui contribue crer une situation insoutenable en termes de financement (Gruber et Wise, 1999). Nanmoins, cette dynamique semble avoir eu peu deffets sur lagenda de la protection sociale des Carabes: les plans nationaux sont reprsentatifs du premier pilier uniquement. Bien que tous les rgimes prsentent des diffrences en matire de droits aux prestations, taux de contribution et autres paramtres, ils sont conus en principe en tant que plans par rpartition. Ds lors, il nexiste pas de deuxime pilier obligatoire dans la rgion et aucun lment nindique clairement sa cration prochaine. Le manque dintrt pour la rforme peut tre d la conjoncture dmographique actuelle, au fait que les populations sont relativement jeunes et que les plans de protection sociale sont rcents. Les plans nationaux de protection sociale de la rgion nont donc pas encore atteint leur maturit (les plans moins mrs comptent une proportion plus grande de membres actifs que de retraits ou de personnes ayant une pension diffre) et, de ce fait, ils reoivent des contributions plus que suffisantes pour financer leurs obligations actuelles. Ils sont donc tous en mesure dinvestir (capitaliser) leurs ressources excdentaires. Dans les Carabes, le problme du vieillissement nest pas aussi urgent que dans dautres rgions, mais il faut laborder parce que lexprience montre que plus tt on laborde, moins les solutions sont pnibles et moins il en cote, politiquement, pour les appliquer. vrai dire, la scurit sociale de la rgion est confronte plusieurs dfis. Certains sont en rapport avec des aspects des plans actuels, comme le mode de calcul des prestations, le faible nombre de contributions requises pour avoir droit aux prestations, labsence dajustement automatique des plafonds salariaux et les taux de remplacement des salaires. Ces dfis (dont il a t question au chapitre prcdent) peuvent tre relevs en changeant les paramtres et en modifiant la lgislation en vigueur. Dautres dfis, cependant, revtent une plus grande importance pour la scurit sociale et doivent tre analyss plus en dtail. Lun deux concerne le march du travail et en particulier le March conomique unique des Carabes qui, terme, dbouchera sur la libre circulation de la main-duvre et influencera la scurit sociale. Un autre est la situation gnrale des marchs du travail de la rgion: dans certains pays, le taux de chmage est lev et persistant, le secteur informel progresse et lvasion des contributions aux systmes de protection sociale sest gnralise. Au final, ces facteurs conduiront lexclusion dune proportion croissante de personnes ges des prestations de retraite et il faut donc les aborder. Il convient galement de modifier la lgislation applicable laccumulation dactifs de la scurit sociale. En particulier, il faut examiner avec soin si les conseils
21
Voir Orszag et Stiglitz (2001), par exemple.
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nationaux dinvestissement peuvent investir ltranger. Par exemple, les caractristiques gographiques et goclimatiques de la rgion compose de petites conomies insulaires aux bases conomiques peu diversifies et trs sensibles aux catastrophes naturelles peuvent tre des arguments en faveur dune position moins restrictive en ce qui concerne linvestissement de fonds ltranger. Nanmoins, toute libralisation de la lgislation concerne doit tre tudie avec soin, en calculant les avantages de son application et les cots des consquences des sorties de capital sur les bilans des conomies en gnral et le rgime de change en particulier. Ce sont quelques-uns des thmes abords dans la suite de ce chapitre. a) Vieillissement Comme dans pratiquement toutes les rgions, le vieillissement est un phnomne qui affecte les populations des Carabes. La combinaison dune plus grande esprance de vie la naissance et de la baisse de fcondit modifie la structure dmographique. En moyenne, lesprance de vie la naissance a augment de plus de 15ans dans la rgion, dans les annes 1980 et 1990. Aujourdhui, elle est denviron 73,1 ans22 et elle devrait atteindre environ 79 ans vers le milieu du XXIe sicle (tableau 4). Le taux de croissance de la population aura alors baiss 0,1%, pour 1,8% au milieu du XXe sicle et 1% actuellement.
22 Ces chiffres sont ceux des pays anglophones des Carabes pour lesquels nous disposons dinformations (voir le tableau4).
Tableau4
Carabes: esprance de vie la naissance 2000-2005 Bahamas Barbade Belize Guyana Jamaque Antilles nerlandaises Porto Rico Sainte-Lucie Suriname Trinit-et-Tobago Moyenne Source: Nations unies (2002). 69,4 77,2 74,4 62,4 75,7 76,3 75,6 73,8 71,1 74,8 73,1 2025-2030 75,7 79,8 77,5 64,1 79,0 79,4 78,3 77,2 75,8 78,6 76,5 2045-2050 77,3 81,4 79,7 71,2 80,8 81,0 80,3 79,5 78,6 80,5 79,0
Bien que les causes de ce changement soient documentes23, il convient dexaminer plus en dtail les variations observes. La comparaison intrargionale rvle que la bombe retardement que peuvent reprsenter les pensions menace certains pays plus que dautres. Ainsi, il y a une diffrence significative entre lesprance de vie la naissance au Guyana (62,4 ans) et la plus leve de la rgion observe la Barbade (77,2 ans), un cart qui, selon les prvisions, devrait diminuer. Toutefois, la suite de la baisse de
23
Vous trouverez une analyse rcente du vieillissement de la population des Carabes dans CEPALC (2004).
Figure3
Carabes (10 pays): taux de dpendance des personnes ges 55 45 35 25 15 5 Antilles nerlandaises Sainte-Lucie Barbade Guyana Trinitet-Tobago Suriname Porto Rico Bahamas Jamaque Belize 5
50,9 44,7 44,4 36,6 36,2 33,4
29,4
29
26,7
24,5
Source: Nations unies (2002).
1950
1975
2000
2025
2050
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fcondit, ajoute lmigration, le taux de dpendance des personnes ges augmentera considrablement (figure 3)24. Plus ce taux est lev, plus grand sera le nombre de personnes ges entretenir par la population conomiquement active, en dautres termes, plus les cots de la protection sociale seront levs. Hormis les Antilles nerlandaises, laugmentation en pourcentage sacclrera dans tous les pays, avec un accroissement moyen de 66% les 25 premires annes du XXIe sicle et de 118% au cours des 25 annes suivantes. Pour les autres, le rythme daugmentation du coefficient de dpendance sacclrera de plus en plus au cours des cinq prochaines dcennies. On estime que, dans la premire moiti du XXIe sicle, Porto Rico connatra la plus faible augmentation (130%), pour 500% au Guyana. Ces accroissements auront des rpercussions sur les plans de protection sociale de la rgion, dans la mesure o les travailleurs de moins en moins nombreux devront entretenir une proportion de plus en plus grande de personnes ges. Ce dernier aspect est li ltat actuel des marchs du travail dans les Carabes, puisquun systme de protection sociale qui fonctionne bien a besoin dun march du travail qui fonctionne bien,
surtout dans le cas des plans par rpartition, o les travailleurs daujourdhui sont responsables des retraits daujourdhui. b) Marchs du travail Les marchs du travail de la rgion sont confronts divers problmes. Un des plus importants pour la scurit sociale est le chmage (tableau5). Un autre est la plus grande mobilit de la main-duvre, dans la rgion et en dehors. Le chmage est, sans aucun doute, un des problmes conomiques les plus graves des tats membres de la rgion. Il ne sagit pas seulement du taux de chmage suprieur 10% que lon observe dans beaucoup dentre eux, mais du fait que le chmage des femmes est nettement suprieur celui des hommes et que le chmage des jeunes est considrable en gnral. Ainsi, les donnes disponibles pour la Barbade, le Belize, la Jamaque, Sainte-Lucie et Trinit-et-Tobago rvlent que les cohortes plus jeunes des forces de travail sont les plus affectes: Sainte-Lucie et en Jamaque, une personne sur deux de 15 19 ans est au chmage (tableau6). Il en va de mme pour une personne sur quatre la Barbade et au Belize, une sur cinq Trinit-et-Tobago. En outre, daprs ces chiffres, plus de 60% des chmeurs restent sans emploi pendant moins de six mois la Barbade et plus de 80% sont au chmage depuis moins dun an, mais Sainte-Lucie, plus de trois quarts des chmeurs sont
24 Le coefficient de dpendance des personnes ges est le nombre de
personnes de 65ans ou plus par 100personnes de 15 64ans.
Tableau5
Carabes: taux de chmage Pays Anguilla Antigua-et-Barbuda Aruba Bahamas Barbade Belize les Vierges britanniques Dominique Grenade Guyana Jamaquea Antilles nerlandaises Sainte-Lucie Saint-Vincent-et-les-Grenadines Suriname Trinit-et-Tobagoa Source: OIT (2005) et chiffres officiels.
a
Anne 2002 1991 1997 2003 2002 2004 1991 1997 1998 1992 2003 2000 2003 1991 1999 2004
Hommes 6,3 6,4 6,7 5,9 8,7 8,3 3,4 19,6 10,5 8,4 9,6 12,0 17,2 18,4 10,0 8,0
Femmes 9,5 5,6 8,4 9,6 12,1 17,4 3,1 27,2 21,2 18,1 17,5 16,2 28,1 22,1 20,0 12,1
Total
10,3 11,6
13,1 22,3
10,5
Deuxime trimestre 2003/deuxime trimestre 2004; selon la dfinition de lOIT, le taux de chmage total serait de 7,5%.
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Tableau6
Carabes (cinq pays): chmage (Pourcentage de la cohorte active touche) ge 15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Plus de 65
a
Trinit 1991 43,2 29,6 18,6 12,4 9,2 8,7 2,9 2004a 21,2 15,7 6,6 4,2 5,0 4,8 2,5
Jamaque 1991 39,2 25,3 14,4 8,8 6,9 4,7 2,9 2001a 50,1 27,7 14,0 8,3 5,8 5,2 4,1
Barbade 1992 60,9 33,9 23,9 15,9 14,8 10,0 4,0 2000 28,0 12,8 9,9 6,1 6,3 6,5 0,0
Sainte-Lucie 1993 41,5 21,2 13,2 11,2 6,6 16,2 11,3 2003 54,3 31,9 21,5 15,7 16,7 15,1 17,6 24,1 11,0 9,3 4,6 2,9 5,6 7,5
Belize 1993 2004 24,0 15,0 13,4 10,1 9,1 7,6 6,7
Source: donnes officielles. Deuxime trimestre 2003/deuxime trimestre 2004.
Tableau7
Carabes (cinq pays): dure de la priode de chmage (Pourcentage de chmeurs) Dernires observations Barbade Jamaque Sainte-Lucie Trinit-et-Tobago Belize
a
Moins de 6 mois 61,9 21,8 20,3 54,3 20,9
De 6 11 mois 21,1 15,5 9,5 23,9
1an et plus 12,9 31,7 77,9a 23,7 53,8
Jamais travaill 1,4 30,7 12,3
Sans dclarer 2,7 0,3 1,8 0,2 1,9
2002 2001 2000 2002 1999
Source: donnes officielles. Proportion de chmeurs ayant travaill plus de six mois.
sans emploi depuis plus dun an. Trinit-et-Tobago, la proportion est proche de 25% et en Jamaque, il sagit dun tiers environ de la population (tableau7). Par ailleurs, un tiers environ de la population active na jamais eu de travail en Jamaque. Les chiffres indiquent quil est difficile dobtenir un emploi pour ceux qui essaient de sintgrer sur le march du travail et quil nest pas facile non plus de retrouver un emploi, ce qui, selon de premiers indices, peut tre d en grande mesure aux dficiences du secteur de lducation (CEPALC, 2005). Cela a des rpercussions considrables sur la protection sociale. Par exemple, les personnes qui ne trouvent pas demploi ne parviennent pas remplir les conditions requises pour avoir droit aux prestations, ce qui peut affecter leurs possibilits de partir la retraite plus tard. En outre, laugmentation du chmage diminue le nombre de travailleurs qui financent les pensions des retraits actuels. La mobilit de la main-duvre, dans la rgion et en dehors, pose un autre dfi la scurit sociale.
Lmigration est norme, entranant une fuite considrable des cerveaux. Nous voyons ainsi que le Guyana, Hati, la Jamaque, Trinit-et-Tobago et le Suriname enregistrent les taux dmigration les plus levs du monde, de plus de 80%, sauf Trinit-etTobago. Prs de la moiti des 30pays qui affichent les taux dmigration les plus levs du monde se trouvent dans la rgion. La situation est encore plus grave si lon tient compte du fait que lquivalent de 10% de la population actuelle de la Jamaque a migr entre 1991 et 2001 (Docquier et Marfouk, 2004). Les grands flux de travailleurs qui quittent la rgion, surtout des diplms trs qualifis, constituent une menace pour la scurit sociale puisque, en plus dinfluencer la croissance conomique totale, ils rduisent la main-duvre disponible pour financer les pensions des retraits actuels et, plus grave encore, ils amenuisent la masse des travailleurs trs qualifis, revenus levs. Une des causes des grands flux dmigration vers dautres rgions que lon observe dans les Carabes
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peut tre la difficult de migrer au sein mme de la rgion. En fait, quelques preuves anecdotiques montrent que les travailleurs prfreraient rester dans la rgion condition dy trouver un emploi adquat. Conscientes de cela, les autorits ont adapt le cadre institutionnel qui rgit la mobilit des forces de travail. Sachant que lintensification du processus dintgration rgionale, dans lensemble, et la cration dun March conomique unique des Carabes, en particulier, contribueraient promouvoir la croissance rgionale, le Protocole sur la rvision du trait de Chaguaramas est entr en vigueur provisoirement en mai 1998, crant la Communaut des Carabes. La rvision porte sur le droit dtablissement, les services et le capital. Cette dernire mesure peut largir la libre circulation dans les Carabes en autorisant la libre circulation intrargionale de la main-duvre qualifie25. Nanmoins, les dplacements migratoires
25
dans la rgion restent rares par rapport limmigration en provenance dautres rgions (CEPALC, 2005). En ce qui concerne la protection sociale et la migration, tous les tats membres part entire du CDCC ont adhr lAccord de la communaut des Carabes (CARICOM) relatif la scurit sociale, sign en 1993. Avant cela, les tats membres de lOECO avaient sign la Convention de lOECO sur la protection sociale. Ces deux accords coexistent, de mme que dautres, bilatraux, entre les tats membres et des tats extrargionaux26. Bien quil faille rectifier quelques lacunes de lAccord de la CARICOM (encadr1), la rgion dans son ensemble mrite des loges pour ces initiatives. c) Investissements Comme nous lavons mentionn, linvestissement des rserves de la scurit sociale dans les Carabes a eu des rsultats insuffisants au cours de cette dernire dcennie. En outre, dans beaucoup de pays,
Nanmoins, le trait de Chaguaramas fait une distinction entre travailleurs salaris et indpendants. Si ce dernier groupe bnficie de la libre circulation professionnelle en ce sens que toute personne (physique ou morale) peut ouvrir un commerce et travailler pour son compte dans les tats membres de la CARICOM (le trait parle de droit dtablissement), seules quelques catgories de travailleurs salaris bnficient de la libre mobilit professionnelle. En particulier, les travailleurs salaris diplms universitaires, les employs des moyens dinformation, les sportifs professionnels, les artistes et musiciens bnficient actuellement de cette prrogative (article 46 du trait de Chaguaramas). Dautre part, le trait naborde pas concrtement les modalits requises
par les pays pour parvenir lentire mobilit intrargionale des travailleurs et ne fixe pas non plus un calendrier bien dfini pour la mise en pratique. Le March conomique unique des Carabes ne sest pas mis en marche en 2000, comme prvu, et il est entr en vigueur uniquement entre la Jamaque, la Barbade et Trinitet-Tobago partir du 1er janvier 2005. 26 Il existe des accords bilatraux entre les tats membres et dautres tats, essentiellement ceux qui ont t conclus par certains tats membres avec le Canada et le Royaume-Uni.
ENCADR1 Accord de la Communaut des Carabes (CARICOM) relatif la scurit sociale et Convention de lOrganisation des tats des Carabes orientales (OECO) sur la protection sociale. En principe, il existe deux accords principaux relatifs la protection sociale dans la rgion: lAccord de la CARICOM relatif la scurit sociale et la Convention de lOECO sur la protection sociale. Cette dernire est plus vaste dans lensemble, puisquelle comprend des prestations sociales additionnelles de courte dure (comme les prestations pour maternit et maladie, les allocations de dcs, etc.), tandis que lAccord de la CARICOM porte uniquement sur des prestations de longue dure dans le cadre des pensions (dinvalidit, dincapacit, de survie et de retraite). En outre, les contributions verses dans lun quelconque des tats signataires de la Convention de lOECO sadditionnent, de sorte que le travailleur bnficie dune pension pour autant que le nombre de contributions accumules corresponde au nombre requis dans ltat o il demande la pension. Cela vaut mme sil ne runit pas le nombre minimum de contributions dans un seul pays parce quil a dmnag dun tat membre dans un autre. Au titre de lAccord de la CARICOM, le nombre total de contributions sadditionne uniquement si le travailleur ne runit les conditions requises fixes pour partir la retraite dans aucun des pays o il a travaill. Sil runit les conditions minimales de plusieurs pays, il peut bnficier dune pension dans chacun deux. La somme de ces diffrentes pensions peut tre suprieure la pension dans nimporte lequel de ces tats. Par ailleurs, lAccord de la CARICOM ntablit pas clairement ce quil faut faire si les conditions minimales pour avoir droit une pension ne sont remplies que dans un seul tat et non dans dautres. Il convient dexaminer cette situation.
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ces investissements ne sont pas viables. Ces rserves relvent de la comptence des gouvernements et les titres publics reprsentent gnralement une part importante des investissements. Bien que les emprunts du gouvernement sur les fonds de la scurit sociale soient utiliss parfois pour le dveloppement dinfrastructure dans des pays comme ceux de lOECO, la majeure partie des ressources sert aux dpenses courantes et non aux dpenses dinvestissement, ce qui ninfluence en rien la croissance long terme. En outre, le prlvement de ces fonds par le gouvernement diminue le solde disponible pour financer des activits prives dans le secteur du tourisme, de lagriculture, des produits manufacturs destins des niches de march et autres activits o la rgion pourrait tre comptitive. Bien que les fonds des plans de protection sociale soient investis en hypothques, logements, ducation et autres activits sociales, il semble ne pas y avoir de stratgie concerte pour faciliter la restructuration des secteurs stagnants et investir dans de nouvelles activits de production, ayant des perspectives de rentabilit. Compte tenu de lexpiration long terme de la majeure partie de leurs obligations, les plans de protection sociale pourraient financer une partie du capital social dentreprises solides de production et de services. Au cours des premires annes de fonctionnement, la plupart des plans rgionaux ont d faire face des limitations du degr de diversification de leur portefeuille. En particulier, il tait interdit la majorit dentre eux dinvestir dans des actifs trangers. Cette restriction tait peut-tre fonde sur le principe que les pays de la rgion manquant de capitaux ne devaient pas exporter du capital vers les marchs dvelopps excdentaires des tats-Unis, des nations europennes et dautres pays. Mais la crainte des risques de change, de la volatilit des marchs et dautres risques lis aux marchs trangers est plus importante, parce quils sont mal connus et que les pays sont censs ne pas pouvoir les contrler. Toutefois, lexcdent de liquidit du secteur bancaire rgional a fait baisser la rentabilit des dpts terme et autres dpts des banques commerciales. De ce fait et en raison de lextrme jeunesse des marchs rgionaux des valeurs, les investissements trangers devraient tre srieusement envisags comme une autre source dinvestissement pour que les plans de protection sociale puissent obtenir les meilleurs rendements. Vu le rythme croissant daugmentation des transactions financires rgionales transfrontalires, en particulier en provenance de Trinit-et-Tobago,
les marchs rgionaux montaires et de capital pourraient tre envisags pour diversifier les risques et accrotre la rentabilit des plans de protection sociale. Paralllement, il faudrait autoriser linvestissement des rserves de la scurit sociale sur les marchs de capitaux extrargionaux27. Par exemple, comme nous lavons dit prcdemment, le nombre des marchs de valeurs est limit dans la rgion et le nombre de titres cots sur chacun deux est rduit. En outre, le risque que reprsente la grande vulnrabilit des Carabes aux catastrophes naturelles a de fortes rpercussions sur tout portefeuille de valeurs exclusivement concentr dans la rgion. Reste en outre le problme des fluctuations de change. La volatilit des types de change peut faire lobjet dune certaine couverture financire, mais les sorties de ressources financires exerceraient une pression sur le systme financier, dans la mesure o la plupart des pays de la rgion pratiquent la parit fixe ou fluctuant dans une marge troite (fixe de jure et de facto). Surtout, tant donn le montant des fonds de la scurit sociale de la rgion, cela pourrait poser problme rapidement, si les ressources sont investies ltranger, crant de grandes difficults en matire de rserves pour les banques centrales. En ce qui concerne la gestion des fonds de la scurit sociale, il convient galement danalyser sils doivent tre grs de faon concurrentielle par plusieurs administrateurs privs de fonds ou de faon centralise par un organisme public. Les gouvernements ont choisi de crer des conseils nationaux dinvestissement en vue de profiter des conomies dchelle issues de la mise en commun des fonds dinvestissement. Il a cependant t dit que ces conseils ne sont pas indpendants du tout (Osborne, 2004; Henry, 2004), puisque beaucoup de leurs membres, de diffrents pays, sont dsigns par leurs gouvernements respectifs. En outre, plusieurs membres exercent en mme temps des mandats politiques, ce qui affecte bien sr limpartialit des dcisions dinvestissement. Ds lors, on peut affirmer que plusieurs administrateurs privs de fonds dinvestissement agissant de faon comptitive obtiendraient une meilleure rentabilit pour les bnficiaires et orienteraient les fonds vers des activits favorisant la croissance. Il est important cependant dexaminer si, compte tenu de la dimension
27 Ctait en ralit lopinion de la majorit des spcialistes interviews
de lOECO, qui reprsentaient plus de trois quarts de lensemble des membres du directoire et 72% des personnes interroges (Henry, 2004, p. 194).
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des diffrents pays, il est recommandable de faire appel plusieurs administrateurs privs des fonds de la scurit sociale, parce que la dimension est un
aspect trs important, surtout pour ladministration de fonds de cette nature qui doivent profiter des conomies dchelle28.
IV
Rformes de la scurit sociale
En substance, les rformes de ce type se rpartissent en deux catgories: rformes paramtriques et rformes structurelles. Les premires consistent modifier les paramtres des plans existants augmenter les taux de contribution par exemple, les plafonds salariaux et lge de la retraite, ainsi que rduire les pensions. La rforme structurelle, quant elle, suppose une rvision gnrale du systme de scurit sociale. Bien que les rformes paramtriques soient sans doute plus faciles mettre en uvre, dans de nombreux cas, le changement structurel du systme est considr comme plus important pour la viabilit long terme des plans. Le prsent chapitre analyse les diffrentes possibilits et leur utilit pour la rgion, compte tenu des dfis noncs au chapitre prcdent. En pratique, la rforme structurelle a consist abandonner le systme traditionnel un pilier (le plan par rpartition) pour un autre plus vaste, piliers multiples, comme le prconise le rapport susmentionn de la Banque mondiale (Banque mondiale, 1994). Ds lors, la majorit des pays dAmrique latine a adopt des rformes de ce type ou projette de le faire. Plusieurs pays dEurope et dAsie ont galement instaur des systmes piliers multiples. Toutefois, la rforme des pensions est gnralement associe ladoption dun plan par capitalisation contributions dfinies, o les travailleurs doivent pargner une partie de leurs revenus sur des comptes individuels, auxquels ils nont accs quaprs la retraite (ce changement est souvent appel privatisation de la scurit sociale). Ds lors, la principale caractristique du systme piliers multiples est lintroduction dans le nouveau systme dun lment de capitalisation, obligatoire ou volontaire. Un des principaux arguments avancs par les partisans de la rforme est la possibilit dobtenir des taux dpargne plus levs, ce qui peut tre positif pour linvestissement. Nanmoins, en thorie, leffet de la scurit sociale sur lpargne nest pas dterminant. Cela ne signifie pas ncessairement que ce changement ne serait pas bnfique pour lpargne dans les Carabes29. En effet, laugmentation des taux de contribution accrotra lpargne obligatoire des personnes peu prvoyantes qui npargnent pas les fonds ncessaires pour financer leur consommation lge de la retraite30. En outre, il a t dit que la mobilisation de lpargne et de linvestissement est affecte par la structure mme des plans de protection sociale: les plans privs par capitalisation avec des comptes dpargne individuels pour la retraite permettent aux personnes de mettre leurs fonds l o la rentabilit est la plus grande, ce qui favorise la concurrence et lattribution de fonds des activits de production haute rentabilit, capables de promouvoir la croissance31. Toutefois, ce qui sest pass en Amrique latine indique que les personnes ne disposent pas de connaissances financires suffisantes pour tirer parti de la situation. En outre, malgr limportance de la rentabilit et des cots, la nature long terme des plans de pension par capitalisation sest traduite par une faible souplesse de la demande par rapport au rendement des fonds de pension. Dans ce contexte, une ide viable pour les Carabes peut
28
Par exemple, en Bolivie, o la population dpasse 8millions de personnes, seuls deux fonds de pension taient autoriss sur le march initialement. 29 Il ny a pas de relation simple entre la rforme des pensions et lpargne, puisquelle dpend de la solidit des lments revenu et remplacement, de la propension lpargne des bnficiaires et de la situation macroconomique. Llment revenu (richesse) des taux de contribution plus levs et laugmentation de lge de la retraite pourraient dboucher sur une rduction de lpargne long terme, puisque les units familiales consomment davantage les premires annes, en prvoyant une augmentation de leurs revenus lavenir. Nanmoins, llment remplacement peut tre positif ou ngatif, selon que la rentabilit des fonds de protection sociale investis est suprieure ou infrieure celle dautres actifs. 30 Dans lhypothse o ils ne doivent pas compenser le revenu infrieur par des emprunts sur les futurs revenus escompts. 31 Nanmoins, un plan de cette nature requiert lintervention publique pour quil y ait une supervision et une rglementation efficaces, destines viter que les fonds ne soient admis dans des investissements spculatifs indment risqus et/ou fassent lobjet de fraude sociale.
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tre la cration dun fonds administr de manire centralise (au niveau national ou rgional) charg dinvestir au nom de tous les participants. En dpit des arguments avancs concernant de possibles effets favorables pour linvestissement, labandon des plans par rpartition est certainement d aux problmes de financement auxquels ils sont confronts, compte tenu des changements de la structure dmographique et du vieillissement de la population. Les plans par capitalisation cotisations dfinies ne sont cependant pas exempts de critiques. Ainsi, ils peuvent donner lieu une ingalit considrable des retraites: laspect redistributif de ces plans est minime normalement, puisque les comptes des pargnants sont privatiss. Cela se vrifie encore davantage si lon tient compte du taux de chmage en gnral et en particulier du taux chmage lev des jeunes dans la rgion caribenne, parce que les plans par capitalisation ncessitent des contributions constantes pour constituer un fonds significatif et des contributions ds le dbut de la vie active pour bnficier de leffet des intrts composs. Les plans par capitalisation contributions dfinies limitent aussi la marge de distribution des risques, puisquils attribuent aux personnes une grande partie des risques lis la rentabilit de linvestissement. cet gard, les personnes peuvent se protger de lpuisement des ressources en cas de longvit, par lachat dune pension viagre base sur le portefeuille accumul dans le fonds de pension au moment de la retraite, mais la volatilit du march des valeurs, surtout vers la fin de la vie active des travailleurs, peut tre lorigine de grandes pertes si les portefeuilles ne sont pas suffisamment diversifis, et donner lieu ainsi des paiements mensuels infrieurs de pension viagre, laissant les personnes en situation plus mauvaise32. Bien que lintroduction de plans par capitalisation soit un progrs dans de nombreux pays, les plans par capitalisation contributions dfinies devraient idalement faire partie dun vaste ensemble de mesures et non constituer le pilier principal pour des revenus appropris de retraite (Gill, Packard et Yermo, 2005). En effet, les tudes ralises en Amrique latine montrent que, malgr ladoption de ces plans, les chiffres de couverture indiquent que les systmes de scurit sociale de la rgion ne remplissent pas toujours leur fonction dassurer une protection efficace aux
32 Ce fut le cas des travailleurs retraits au dbut des annes 1990 au Chili : beaucoup ont connu une diminution importante de leur pension, provenant des plans par capitalisation.
personnes ges. Selon Rofman (2005), la scurit sociale couvre plus de deux tiers de la population ge dans trois seulement des dix-sept pays tudis et, dans dix pays, cette protection couvre moins dun quart des personnes ges. Dans les Carabes, les plans par capitalisation prsentent en outre dautres dfis, dont le manque de profondeur des marchs financiers due lextrme jeunesse des marchs de capitaux rgionaux et le fait que les grandes sorties dargent peuvent faire pression sur les rserves internationales et donner lieu ainsi des pressions de change. Les comptes notionnels cotisations dfinies, introduits jusqu prsent dans des pays comme la Sude, la Lettonie, lItalie et la Pologne, sont une alternative la rforme structurelle des plans de protection sociale. Ils sont destins essentiellement imiter la structure des plans par capitalisation avec des comptes individuels, sans rellement crer un fonds, mais en rpartissant les risques afin de les attnuer. Lide de base est que les contributions financent les pensions des retraits actuels plan par rpartition, mais les cotisations de chaque personne sont inscrites sur des comptes individuels notionnels. La rentabilit de ces comptes est lie aux changements de productivit, aux changements dmographiques actuels ou futurs, ou aux deux. Cette valeur notionnelle est crdite sur des comptes individuels notionnels33. Le systme doit ainsi surmonter les problmes de viabilit politique et dincongruit rglementaire des ajustements paramtriques, tout en gardant llment de protection sociale par la liaison des prestations aux contributions. Avantage supplmentaire: les personnes cessent dassumer le risque li la rentabilit des marchs du capital, puisque le mcanisme de financement intergnrationnel est conserv comme dans un plan par rpartition (Palmer, 1999). Lintroduction des comptes notionnels cotisations dfinies est peut-tre trop rcente pour en valuer les rsultats avec prcision, mais une analyse thorique plus minutieuse montre quen substance ce ne sont que des plans par rpartition prestations dfinies soigneusement rforms (Scherman, 1999). Disney (1999) lexplique trs clairement dans son tude, qui se penche de faon exhaustive sur les comptes notionnels cotisations dfinies.
33 En Lettonie, laugmentation de la base salariale pour la contribution
la scurit sociale fait office de taux dintrt notionnel. La Sude utilise le taux daugmentation des salaires nominaux et lItalie, le taux daugmentation du PIB nominal. En Pologne, la cotisation la scurit sociale est base sur le taux dinflation plus les trois quarts de laugmentation de la masse salariale.
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V
Conclusions
Bien que la rforme de la scurit sociale occupe une place importante dans les programmes conomiques et politiques du monde entier dans les pays dvelopps et en dveloppement, la rgion des Carabes semble largement rester en marge de ces tendances. Si lon excepte lintroduction dajustements relativement minimes aux plans existants, lactivit de rforme est rare. Sans aucun doute, cest d en partie la situation relativement solide de la majorit des plans nationaux: lexistence dexcdents annuels a permis la scurit sociale daccumuler des rserves parfois trs significatives par rapport au PIB. Cela dit, il reste clair que les plans de pension de la rgion doivent relever plusieurs dfis. Bien que les populations des Carabes ne vieillissent pas aussi rapidement que celles dautres parties du monde, dans lensemble, le vieillissement est un phnomne quil faudra affronter lavenir. Un autre problme, plus vaste, est li au march du travail en gnral: dans la rgion, le chmage est important, persistant et touche en particulier les jeunes et les femmes. Par ailleurs, la dimension du secteur informel a augment ces dernires annes. Ces phnomnes affectent les plans de protection sociale, puisque ni les chmeurs ni les travailleurs du secteur informel ne versent de contributions et pourtant, plus tard, ils peuvent reprsenter une charge pour les plans. Ds lors, les autorits devraient aborder ces problmes sans tarder. Les autorits de la rgion ont plusieurs possibilits: continuer faire des rformes paramtriques, par exemple, procder une rforme structurelle ou combiner les deux solutions. Daprs les leons tires dexpriences dans le monde entier, un quart seulement des pays qui ont rform leur systme de pensions ont fait de grandes rformes structurelles, les autres ont appliqu des solutions paramtriques34. Au lieu de plaider pour une rforme structurelle dans la rgion le remplacement des plans par rpartition prestations dfinies par des plans par capitalisation cotisations dfinies, par exemple, solution qui semble privilgie ailleurs dans le monde, il serait peut-tre plus appropri dappliquer une rforme plus adapte aux besoins spcifiques de la rgion, compte tenu de ses caractristiques. Les plans de protection sociale de la rgion disposent dj de fonds considrables, il est vrai, mais il y a un dsquilibre de portefeuille, qui se manifeste par un excs dinstruments court terme (actifs) pour faire face aux passifs long terme. Par ailleurs, les fonds ne sont gnralement pas investis dans des activits de production, porteuses de croissance, mais accapars par les gouvernements, comme le montre la grande proportion de bons du Trsor faible rendement dans les portefeuilles de la majorit des pays. Il est gnralement convenu quil faut une plus grande profondeur des marchs du capital de la rgion pour crer les instruments dinvestissement ncessaires: la situation actuelle a donn lieu un faible rendement de ces investissements, amenuisant les bnfices potentiels pour les conomies issus de linvestissement des rserves de la scurit sociale. En outre, il faut revoir bon nombre de paramtres des plans rgionaux de protection sociale et peut-tre sera-t-il ncessaire de modifier la lgislation en vigueur. La premire mesure, ds lors, consisterait liminer certaines restrictions lgales aux investissements des fonds de pension, en tenant compte des consquences possibles pour les balances de paiement des conomies, ce qui pourrait se traduire par une amlioration significative du rendement de ces fonds. La deuxime mesure, galement lie au volume actuel des rserves, consisterait revoir ladministration des fonds: comme lindique la Banque mondiale (1994), pour viter que linflation nrode la valeur des rserves, le mieux est la diversification internationale des investissements des fonds de pension. Les chances dy arriver seront plus grandes si ladministration des investissements est prise en charge par le secteur priv. Toutefois, dans les Carabes, la pnurie danalystes dinvestissement et dadministrateurs de fonds ayant lexprience et la prparation ncessaires affecte lefficacit des dcisions dinvestissement et limite la diversification des portefeuilles. Une ventuelle solution serait de mettre en commun les investissements des portefeuilles de tous les pays des Carabes, pour les investir en dehors de la rgion. Profiter des conomies dchelle
34 Daprs Schwarz et Demirguc-Kunt (1999), dans 21 seulement des
82 pays qui ont adopt des rformes du systme de scurit sociale, elles taient fondamentales et ont entran une modification en profondeur du systme.
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permettrait de rduire, dans lensemble, les dpenses de rmunration des administrateurs des fonds et des analystes dinvestissement des diffrents pays. Mais il serait utile dtudier avec soin les modalits de mise en pratique de cette option. Comme nous lavons mentionn prcdemment, il faut revoir plusieurs paramtres et caractristiques de conception des plans de protection sociale de la rgion. Bien que laugmentation non linaire du taux de remplacement des revenus la retraite puisse inciter certaines personnes prendre une retraite anticipe, la dcision de baser les revenus moyens imposables, par exemple, sur les trois cinq meilleures annes des dix quinze dernires annes de travail de chaque personne cre un contexte o le lien entre les contributions et les prestations peut tre considr comme faible. Plus gnralement, il faudrait reconsidrer la logique actuelle des plans contributions, cest--dire la ncessit de contribuer un plan de protection sociale pour avoir droit une pension. Comme les conomies de la rgion se caractrisent par de vastes secteurs informels et des taux de chmage persistants, surtout des jeunes et des femmes, les plans contributifs excluent forcment une grande partie de la population de laccs une pension significative lge de la retraite. Cela influence considrablement le bien-tre des habitants, dans une rgion qui compte dimportants
foyers de pauvret. Il faut donc tudier la possibilit de mettre en application un systme de protection sociale de base plus vaste: par exemple, un systme non contributif, avec des conditions requises pour admission lies la rsidence, la nationalit ou aux deux, et dont les prestations seraient finances par la fiscalit gnrale35. La mise en place dun rgime de cette nature ventuellement en parallle avec les plans actuels serait un pilier important pour rsoudre le problme de la pauvret dans la rgion. De mme, compte tenu du grand nombre de pays quabrite la rgion et partant, du grand nombre de plans de protection sociale, un objectif long terme pourrait tre de crer un rgime gnral de scurit sociale dans les Carabes. Bien que la diversit des pays caribens constitue un dfi considrable, lAccord de la CARICOM relatif la protection sociale peut tre considr comme un premier pas vers la cration dun rgime commun. De mme, au sein du March conomique unique des Carabes, il pourrait y avoir une interaction plus troite des divers plans nationaux de protection sociale. Nanmoins, tant que la mobilit intrargionale de la main-duvre naugmente pas, les avantages pouvant rsulter dun tel rgime commun et de la portabilit accrue des contributions et des pensions au titre de lAccord susmentionn de la CARICOM restent limits.
Bibliographie Banque mondiale (1994): Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, Washington, D.C. CEPALC (Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes) (2005): Labour Market Trends, LC/CAR/L.51, Port of Spain, sige sous-rgional de la CEPALC pour les Carabes. (2004): Population Ageing in the Caribbean: Longevity and Quality of life, LC/CAR/L.26, Port of Spain, sige sous-rgional de la CEPALC pour les Carabes. Disney, R. (1999): Notional Accounts as a Pension Reform Strategy: An Evaluation, Document danalyse srie protection sociale, N 9928, Washington, D.C., Banque mondiale. Docquier, F. y A. Marfouk (2004): Measuring the International Mobility of Skilled Workers (1990-2000), Policy Working Research Paper Series, N3381, Washington, D.C., Banque mondiale. Gill, I., T. Packard y J. Yermo (2005): Keeping the Promise of Social Security in Latin America, Washington, D.C., Banque mondiale/Stanford University Press. Gruber, J. y D. Wise (comps.) (1999): Social Security and Retirement around the World , Chicago, University of Chicago Press. Henry, V.F. (2004): An Investigation into the Structure, Governance and Performance of the Social Security Organizations in the Caribbean, indit. Montas, H.P. (2003): Belize: Sixth Actuarial Review of the Social Security Scheme. Disponible sur http://www.socialsecurity. org.bz/. Nations unies (2002): World Population Ageing: 1950-2050, ST/ ESA/SER.A/207, New York. Publication des Nations unies, N de vente: E.02.XIII.3. National Insurance Board of the Bahamas (2001): Seventh Actuarial Review of the National Insurance Fund as of 31 December 2001. Disponible sur http://www.nib-bahamas.com/.
35
Ces plans sont apparemment une russite en Argentine, en Bolivie, au Brsil et au Chili, o les taux de couverture sont relativement levs. Lintroduction de ce pilier non contributif fait partie aujourdhui de la nouvelle optique de la Banque mondiale concernant les piliers et les plans de pension (Gill, Packard et Yermo, 2005). Le systme initial trois piliers (voir chapitre III ci-dessus) compte aujourdhui deux piliers de plus: le pilier universel non contributif et un pilier non financier, celui de la politique sociale, qui se traduit par exemple par la disponibilit de logements, de soins de sant et autres facteurs sociaux.
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La macroconomie de lessor conomique

latino-amricain
Jos Antonio Ocampo
ans cet article, lauteur affirme que lessor rcent des conomies
latino-amricaines sexplique par la concidence de deux facteurs extrieurs qui ne se produisaient pas de faon simultane depuis les annes 1970, savoir la flambe des prix des matires premires (des hydrocarbures et de produits miniers plutt que de produits agricoles) et lexistence de conditions de financement extrieur exceptionnelles. Dans ce dernier domaine, le fait saillant a t lentre massive de capitaux au cours de deux priodes dexubrance des marchs financiers internationaux (entre mi 2004 et avril 2006, et entre mi 2006 et mi 2007), en particulier dans cette seconde priode. Il souligne galement la ncessit de gnraliser et de consolider les deux grandes innovations de la politique macroconomique latino-amricaine de ces dernires annes qui, par ailleurs, sont complmentaires: la gestion budgtaire anticyclique (qui reste concentre dans quelques pays) et lintervention active sur les marchs
Jos Antonio Ocampo Professeur de lUniversit de Columbia, Ancien Secrtaire excutif de la
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de change. Cette dernire approche doit voluer et reconnatre que le taux de change rel doit constituer un objectif explicite de la politique macro-conomique.
jao2128@columbia.edu
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I
Introduction
En 2007, lAmrique latine aura connu sa quatrime anne conscutive de croissance dynamique (CEPALC, 2007a). Ceci constitue la priode de plus forte expansion conomique de la rgion depuis lessor enregistr dans laprs-guerre qui sest prolong jusqu la crise de la dette (ou quelques annes avant dans certains pays). Cette conjoncture se prsente en outre 25 ans aprs ce qui a t baptis comme la dcennie perdue marque par les mauvais rsultats enregistrs dans les annes 80 et la demi dcennie perdue de 1998-2002, toutes deux spares par une priode de performances mdiocres. La conjoncture actuelle se caractrise galement par la concomitance entre une croissance rapide et un excdent substantiel du compte des oprations courantes, fait exceptionnel dans lhistoire conomique latino-amricaine, dans le contexte dune amlioration des indicateurs relatifs au march du travail, la pauvret et la rpartition du revenu. Les pays ont galement fait preuve dune politique plus volontariste dintervention sur les marchs de change et daccroissement des avoirs extrieurs des pays et ont quelque peu corrig la tendance adopter des politiques macro-conomiques procycliques. Dans ce dernier domaine, les progrs sont toutefois concentrs dans quelques pays seulement. Cet article a pour but danalyser la conjoncture macro-conomique actuelle tout en cherchant en comprendre les spcificits. Aprs avoir dress un tat des lieux des principaux rsultats macro-conomiques et leur rapport avec la conjoncture internationale (section II), lauteur analyse plus en dtail les effets des mouvements conjoncturels des marchs financiers internationaux (section III), se penche sur lvolution des politiques macro-conomiques des sept principales conomies de la rgion (section IV) et formule quelques brves conclusions (section V).
II
La conjoncture actuelle et le contexte international
Au cours de ces dernires annes, lAmrique latine a finalement rcupr les taux de croissance conomique de la dcennie 1970. Les rsultats conomiques des deux principales conomies de lAmrique latine (Brsil et Mexique) ayant t jusqu prsent moins satisfaisants qu lpoque, les indicateurs savrent encore plus positifs lorsquon compare les moyennes simples de la croissance du PIB des pays de la rgion. Dans ce cas, la conjoncture actuelle est meilleure que celle des annes 1970. Et comme, en outre, le taux de croissance de la population a connu un flchissement notable, les rsultats sont encore plus satisfaisants en termes de croissance de la production par habitant. Cette performance obit essentiellement aux conditions exceptionnelles de lconomie internationale au cours de ces dernires annes1. Sil est vrai, comme nous le verrons plus loin, que certains aspects de la gestion macro-conomique ont t plus efficaces que dans le pass, ils ne contribuent pas ncessairement la croissance court terme. Au contraire, il nest pas impossible que les politiques macro-conomiques anticycliques que les pays latino-amricains ont commenc appliquer, par ailleurs de faon trs ingale, sacrifient lexpansion de la demande actuelle au profit du renforcement des capacits des conomies pour mieux grer des conjonctures ngatives ultrieures.
Une version de cet article a t prsente au quatrime Forum d'conomie de la fondation Getulio Vargas le 17 septembre 2007. L'auteur remercie Rudy Loo-Kung, Julio Marichal, Mariangela Parra, Helvia Velloso et Jurgen Weller de lui avoir fourni linformation statistique ncessaire. Les changes de vues avec Guillermo Calvo et Osvaldo Kacef ont t prcieux pour prciser certaines ides prsentes dans cet article.
1 Voir ce sujet larticle rcent de Izquierdo, Romero et Talvi (2007).
La macroconomie de lessor conomique latino-amricain Jos Antonio Ocampo
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Ces meilleurs rsultats ne peuvent pas non plus tre attribus aux rformes conomiques dont les retombes sur la structure productive et la croissance conomique ont fait lobjet dune grande controverse et ont peut-tre t plus ngatives que positives2. Nanmoins, on peut peut-tre avancer, conformment au concept schumptrien de cration destructrice, que la phase de destruction de capacits productives rsultant des rformes est rvolue, laissant la place dornavant aux facteurs qui favorisent la cration de nouvelles capacits exportatrices. Labsence ou la faiblesse des politiques de dveloppement productif reste toutefois une des principales carences de la politique conomique de la rgion. Lessor actuel obit donc essentiellement la concidence entre deux facteurs favorables dorigine extrieure qui ne se produisaient pas de faon simultane depuis les annes 1970, savoir lenvole des prix des matires premires et lexistence de conditions de financement extrieur exceptionnelles. Lhistoire conomique de lAmrique latine dmontre que cette conjonction de facteurs engendre infailliblement un dynamisme de la croissance conomique. Cependant, les mcanismes de transmission caractristiques de la conjoncture actuelle sont lgrement diffrents en matire de financement extrieur, en particulier parce que les gouvernements ont eu recours ce financement de faon beaucoup plus prudente. Sur ces deux facteurs favorables vient se greffer un troisime, savoir les envois de fonds considrables des migrants latino-amricains vers leur pays dorigine. Cet lment a une forte incidence sur les conomies les plus proches gographiquement des tats-Unis et, phnomne curieux, a jou un rle particulirement important dans la plupart des petites conomies dont les termes de lchange se sont dgrads au cours de ces dernires annes sous le coup des hausses des prix du ptrole. Par ailleurs, lessor des changes commerciaux internationaux a facilit la croissance des exportations de produits manufacturs et de services dont la rgion dpend de plus en plus, en particulier les conomies du Mexique, dAmrique centrale et des Carabes. Il faut ajouter que la conjoncture extrieure est galement exceptionnelle dans un autre sens, savoir que, pour la premire fois dans lhistoire conomique mondiale, le PIB par habitant des pays en dveloppement saccrot beaucoup plus que
2
Pour consulter une valuation ambivalente, dun point de vue plutt favorable aux rformes, voir Kuczynski et Wiliamson (2003). Pour une valuation plus critique, voir Ocampo (2004).
celui du monde dvelopp, marquant ainsi un point dinflexion dans la tendance divergente des niveaux de dveloppement des deux groupes de pays caractristique de lhistoire conomique mondiale (Nations Unies, 2006). Il est toutefois encore trop tt pour parler dune vritable convergence long terme de ces niveaux, hormis dans le cas de certaines conomies asiatiques. Par ailleurs, lessor actuel concerne toutes les rgions du monde en dveloppement et lAmrique latine est, parmi celles-ci, celle qui affiche la performance la moins favorable (Nations Unies, 2007). Les facteurs dterminants de ces rsultats exceptionnels sont connus. Les prix levs des matires premires sexpliquent surtout par le fait que lconomie chinoise dpend fortement des importations de produits de base. Les conditions exceptionnelles de financement rendent compte, quant elles, de tout un ventail de facteurs: 1) la tolrance aux faibles taux dintrt dont ont fait preuve les autorits montaires des principales conomies du monde, dans le contexte dune inflation mondiale trs modre; 2) les importantes innovations financires qui, conjointement la recherche dune plus grande rentabilit, ont multipli la demande et la liquidit des titres financiers plus haut risque; 3) la forte rduction des primes de risque pour ces titres dcoulant de cette situation, et 4) laccumulation substantielle de rserves internationales des pays en dveloppement rendue possible grce lpargne dexcdents exceptionnels de devises ainsi qu lexigence dune auto-garantie apparue lors de la crise asiatique quand les pays se sont rendus compte quil nexiste pas de mcanisme international charg de grer les crises provoques par les brusques interruptions du financement extrieur. Certaines de ces conditions, en particulier la seconde, commencent changer. Laugmentation des envois de fonds est, quant elle, la manifestation de laugmentation des dplacements dune main-duvre qui migre dAmrique latine vers les pays industrialiss, de faon rgulire et irrgulire, pousse en partie par la cration trs limite demplois dans la rgion au cours de la demie dcennie perdue. Le graphique 1 illustre laugmentation des prix des matires premires sur le long terme, la priode de base tant 1945-1980. Les donnes prsentes dmontrent que ce processus est beaucoup moins exceptionnel quil ny parat. En fait, la chute des prix rels des matires premires non ptrolires observes durant des dcennies 1980 et 1990 nest pas encore recouvre. Qui plus est, le processus a t trs htrogne car il a surtout concern les produits miniers, plutt que les
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GRAPHIQUE 1
Indice des prix rels des produits de base (1945-1980=100) 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2004 2005 Autres agricoles 2006 Mtaux
Primaires non ptroliers
Agricoles tropicaux
Source: donnes originales de Ocampo y Parra (2003), actualises sur la base de linformation par produit de la Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement (UNCTAD).
produits agricoles. En termes rels (dflats par un indice des prix des produits manufacturs), les prix des mtaux taient, en 2006, suprieurs de 76% la moyenne de 1945-1980, niveau extraordinaire qui navait t atteint que pendant quelques annes au dbut du XXe sicle. Au contraire, toujours en 2006, les prix des produits agricoles tropicaux et de climats temprs taient infrieurs, respectivement, de 41% et 29% aux niveaux de 1945-1980; certains prix se sont toutefois rcuprs en 2007 grce lessor des biocarburants. lenvole des cours des produits miniers, sajoute la hausse des cours du ptrole et du gaz, bien que, dans le cas du ptrole, les prix viennent seulement de rcuprer les niveaux rels des annes 1970. Par consquent, cette rcente envole des prix des matires premires porte davantage sur les hydrocarbures et les produits miniers que sur les produits agricoles. Il est encore trop tt pour parler dune amlioration long terme des prix rels des matires premires qui marquerait un point dinflexion dans la tendance la dgradation des cours des produits de base non ptroliers observe tout au long du XXe sicle (Ocampo et Parra, 2003). Parmi les facteurs qui ont favoris la balance des oprations en compte courant de lAmrique latine au cours des dernires annes, le principal a t lamlioration des termes de lchange qui, pour lensemble de la rgion, a reprsent 3,4% du produit
intrieur brut (PIB) entre 2003 et 2006 (tableau 1). Une partie de cette amlioration a t automatiquement absorbe par les rapatriements de bnfices des socits trangres prsentes dans le secteur minier. Malgr un effet important dans certains pays, lvolution positive du solde du revenu des facteurs pour lensemble de la rgion nest que marginale, en raison de la diminution des montants relatifs des paiements nets des facteurs de production et du cot de la dette extrieure. Par ailleurs, les fonds envoys par les migrants qui avaient contribu, entre 2000 et 2003, pour 0,9% du PIB lamlioration de la balance des paiements, nont pas constitu un apport additionnel substantiel au cours des dernires annes, tout en restant lune des principales sources de fonds de certaines petites conomies de la rgion. En fait, lapport le plus important la balance des paiements en termes nets, aprs lamlioration des termes de lchange, a t le dynamisme accru des flux financiers vers la rgion qui reflte, une fois de plus, leur caractre nettement procyclique. En outre, cette tendance contraste avec celle de linvestissement tranger direct net qui accuse le double coup dune diminution des investissements en Amrique latine et de lexpansion des socits latino-amricaines ltranger. Limportance relative des flux financiers dune part et, dautre part, de lamlioration des termes de
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lchange est encore plus apprciable en excluant la Rpublique bolivarienne du Venezuela, pays dont les termes de lchange ont t les plus avantageux et dont le compte de capital est essentiellement domin par le capital officiel. En effet, comme lillustre le tableau 1, les gains dus aux termes de lchange entre 2003 et 2006, en excluant lconomie vnzulienne, se rduisent 2,5 points du PIB et ceux rsultant des courants financiers atteignent 1,7 points. Limportance des financements extrieurs a, en outre, t particulirement nette durant les phases dexubrance des marchs financiers internationaux, comme nous le verrons dans la section III de cette tude. La grande originalit de la conjoncture actuelle est la capacit dengendrer une croissance rapide tout en gnrant un excdent du compte courant et, partant, un transfert net de ressources lextrieur. Cette combinaison de facteurs, qui est une des caractristiques des conomies dynamiques de lEst de lAsie, est sans prcdent dans lhistoire de la rgion. Le graphique 2 indique que la situation la plus proche de la conjoncture actuelle a t celle observe dans les dcennies 1950
et 1960, poque laquelle lAmrique latine a connu une croissance accompagne de lgers excdents en compte courant (ou de lgers dficits, en excluant la Rpublique bolivarienne du Venezuela). Dans les annes 1970, la rgion a continu de crotre de faon dynamique mais est devenue dpendante du transfert net de ressources de ltranger, ce qui a galement t le cas lors de la reprise de la croissance conomique, un rythme plus lent, durant la priode 1990-1997. Or le fait de dpendre de ressources extrieures pour la croissance dans un contexte de grande volatilit des courants financiers sest avr, comme nous ne lignorons pas, contre-productif dans les deux cas. Cela veut-il dire que nous sommes au seuil dune transition vers une croissance conomique long terme accompagne dun excdent du compte des oprations courantes, similaire celle enregistre par certaines des conomies les plus dynamiques de lEst de lAsie? La rponse est malheureusement ngative. Le rsultat le plus notable de la conjoncture actuelle a t lamlioration de la situation dendettement extrieur de la rgion (graphique 3, section A).
TABLEAU 1
Amrique latine et Carabes: facteurs dterminants de lamlioration de la balance des paiements (Pourcentages du Produit intrieur brut en dollars courants) 2000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 respecto a 1998 A. Total Amrique latine et les Carabes Solde du compte courant Effet termes de lchange Effet termes de lchange non compris Investissement tranger direct Capital financier Balance globale Memo: Transferts B. Venezuela (R.B.)non compris Solde du compte courant Effet termes de lchange Effet termes de lchange non compris Investissement tranger direct Capital financier Solde global 4,4 1,3 3,0 3,0 0,4 0,9 0,9 4,4 0,5 3,8 3,0 0,6 0,8 3,0 2,4 2,8 1,0 1,0 0,4 1,0 0,8 1,4 1,8 1,6 3,0 2,0 1,3 0,6 0,5 0,8 1,7 0,2 1,2 0,5 0,6 0,6 0,5 1,3 2003 respecto a 2000 2,8 0,3 3,1 1,5 1,5 0,2 0,9 2,9 0,3 3,2 1,4 1,7 0,2 2006 respecto a 2003 1,2 3,4 2,2 1,0 1,3 1,5 0,0 0,9 2,5 1,5 0,9 1,7 1,8
0,0 0,7 0,7 0,3 0,7 2,1
2,1 2,4 2,1 0,2 4,4 3,6 3,4 2,7
0,2 0,4 1,4 2,3 2,1 1,1
2,1 0,4 1,5 3,2 1,9 2,6 1,2 0,6 0,7 1,1 0,8 0,8 1,5 1,1 1,4 1,7 0,6 2,0 0,7 2,1 0,3 0,6 2,3 2,0 0,4 1,1 2,1 2,1 0,7 2,2
3,3 3,2 3,1 1,5 0,2 0,4 0,0 0,4 0,5 0,3
2,9 3,2 2,6 0,9 4,6 2,0 0,8 3,6 3,5 2,9
0,1 0,3 0,7 1,4 2,1 2,4 2,1 1,2 0,1 2,1
0,1 1,2 2,7 1,6 2,1 0,3 0,5 0,7 1,3 0,3 0,6 2,3
Source: calculs de lauteur sur la base de statistiques de la CEPALC.
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GRAPHIQUE 2
Amrique latine et Carabes: Rapport entre la balance des biens et des services et la croissance conomique (Pourcentages) 6 5 Taux de croissance du PIB rel 4 3 2 1 0 2,0
1998-2003 1991-1997 1971-1980 1961-1970 1951-1960 2004-2006
1981-1990
1,5
Balance des biens et des services comme % del PIB
1,0
0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
Amrique latine et les Carabes Source: calculs de lauteur sur la base de statistiques de la CEPALC.
sauf Venezuela (Rpublique bolivarienne du)
GRAPHIQUE 3
Amrique latine: volution de la dette extrieure et du compte courant A. Dette extrieure comme % du PIB 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Dette extrieure
Dette extrieure nette de rserves
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B. Compte courant, sans et avec ajustement selon termes de lchange 2 1 0 1 2 3 4 5 Solde du compte courant Ajust selon termes de lchange
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Source: calculs de lauteur sur la base de donnes de la CEPALC (2007a).
Cette situation, sur laquelle viennent se greffer les processus de rduction de la dette raliss au cours des dernires annes, implique que le lourd fardeau de lendettement extrieur va sallger dans lavenir ou, pour tre plus prcis, ne concernera quun groupe plus rduit de pays. Lexcdent du compte courant prsente toutefois deux grandes caractristiques qui en attnuent limpact positif. En premier lieu, cet excdent est concentr dans sept pays, dont cinq sont des pays ptroliers ou miniers (Bolivie, Chili, quateur, Prou et Rpublique bolivarienne du Venezuela) et deux possdent des structures dexportation plus diversifies (Argentine et Brsil). Dans ce dernier groupe, il nest pas impossible que le Brsil volue vers un compte courant dficitaire dans un avenir proche. En deuxime lieu, le compte courant, ajust en fonction de lamlioration des termes de lchange, affiche depuis 2005 des soldes ngatifs et une dtrioration rapide, ce qui implique quen 2007, le dficit sera trs similaire celui de la priode de 2000-2001 (graphique 3B). La conjonction de ces deux facteurs indique que lexcdent du compte courant dpend fortement de lenvole des prix internationaux des hydrocarbures et des produits miniers. Par consquent, il convient dapprcier la tendance lamlioration du compte courant avec la prudence recommande par Calvo y Talvi (2007), plutt quavec loptimisme manifest par de nombreux
observateurs. En effet, les calculs de ces auteurs sont beaucoup plus dfavorables que ceux qui sont prsents dans le graphique 3, section B3. Lanalyse qui prcde autorise donc penser que la situation de croissance rapide accompagne dun excdent important du compte courant risque de ne pas se maintenir dans lavenir et que la balance des paiements de la rgion dpend dans une large mesure dune conjoncture exceptionnelle des cours internationaux des hydrocarbures et des produits miniers. Sans toutefois carter lventualit dun maintien de cette situation si lconomie chinoise poursuit son processus dexpansion acclre, lhistoire conomique de la rgion nous enseigne quil est risqu de parier sur la permanence des prix levs des matires primaires. Par ailleurs, la forte commotion subie par les marchs financiers internationaux au cours du troisime trimestre de 2007 met en vidence lventualit dun affaiblissement ultrieur de lautre source de lessor actuel, savoir les conditions exceptionnelles du financement extrieur. tous ces lments sajoute naturellement lincertitude qui plane sur la croissance conomique mondiale et, en particulier sur celle des tats-Unis.
Voir galement CEPALC (2006, pp. 20-21).
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III
Les effets des mouvements financiers internationaux
Les prix des matires premires ont certes jou un rle dcisif dans la dynamique macro-conomique observe au cours de ces derniers mois mais la fonction des marchs financiers internationaux a, elle aussi, t importante. La nature des courants financiers a volu, ce qui sest traduit par une modification des mcanismes de transmission. En fait, chaque priode dessor possde ses caractristiques propres: dans les annes 1970, les revenus provenaient essentiellement des crdits octroys par des groupes de banques (crdits syndiqus) alors que dans les annes 1990, ils manaient principalement des missions internationales dobligations. La nature des courants financiers plus rcents est mieux illustre dans le bilan figurant dans le tableau 2. Ce tableau, qui concerne les sept principales conomies latino-amricaines, permet dapprcier deux changements majeurs. Le premier est laugmentation des actifs, en particulier des rserves internationales mais aussi des investissements directs et de portefeuille ltranger qui, dans tous les cas de figure, ont connu un accroissement suprieur celui du PIB en dollars courants des sept conomies en question (qui a augment de 65% entre 2003 et 2006). Le deuxime concerne la profonde modification de la composition des passifs, rsultant essentiellement de la rduction de lendettement et de la forte hausse des passifs de portefeuille dactions. Ceci inclut des investissements raliss dans les pays de la rgion par des fonds dinvestissements internationaux qui sont donc achemins la fois vers les marchs locaux dactions et dobligations. Par consquent, ce processus de changement des actifs et des passifs a eu comme contrepartie un essor des marchs obligataires (tableau 2) et actionnaires intrieurs. Deux autres lments de ce bilan sont mettre en exergue. Dune part, les engagements nets avec lextrieur ont fortement diminu: quelque 10 points de pourcentage du PIB entre 2003 et 2006, concentrs pour la plupart dans la position financire. Cette volution est galement une caractristique de six des sept principales conomies latino-amricaines (lexception tant le Mexique). Trois de ces conomies (Argentine, Chili et Rpublique bolivarienne du Venezuela) affichent aujourdhui une position financire nette positive. Par ailleurs, laccumulation de rserves se prsente comme extrmement solide compare aux exigibilits, mais elle lest beaucoup moins si le point de rfrence est lensemble des passifs de portefeuille. Une faon de voir les choses, qui sera prcise ultrieurement, est que laccumulation des rserves a comme contrepartie une augmentation des passifs de portefeuille. Effectivement, dans les deux pays les plus grands de la rgion, les rserves ne couvrent quune part relativement faible des passifs de portefeuille et dans trois dentre eux (surtout au Mexique mais aussi au Chili et au Prou, bien que sur la base dune position beaucoup plus solide), les rserves ont moins augment que ces passifs. Le graphique 4, section A, fait ressortir le caractre exceptionnel de la rcente conjoncture financire internationale. partir du dernier trimestre de 2002, les marges de risque des marchs mergents se sont considrablement rduites pour atteindre, partir du deuxime semestre de 2004, des niveaux systmatiquement infrieurs ceux observs durant lanne qui a prcd la crise asiatique et des montants infrieurs ceux des obligations haut risque du march des tats-Unis partir de la mi 2005. LAmrique latine, qui tait quelque peu la trane dans ce processus, a connu, partir de la mi 2004, une amlioration suprieure la moyenne. Le deuxime semestre de 2004 semble donc marquer le dbut de lexubrance des marchs financiers internationaux, concept utilis par lancien prsident de la rserve fdrale des tats-Unis, Alan Greenspan, par rapport aux pays en dveloppement. Comme lillustre le tableau 3, prenant cette priode comme le point de dpart de lessor financier rcent, les marges de risque-pays des sept principales conomies de la rgion ont connu, dans la plupart des cas, une diminution notable et une rduction modre dans deux pays qui taient dj considrs faible risque avant la priode dessor (Chili et Mexique). La rduction des marges a t nettement suprieure laugmentation des taux dintrt de rfrence long terme, savoir des obligations du Trsor des tats-Unis. En fait, le relvement des taux dintrt
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TABLEAU 2
Amrique latine (sept principales conomies): a bilan avec lextrieur (Pourcentages du produit intrieur brut aux prix courants) 2001 Actifs Totauxb Investissement direct lextrieur Actifs de portefeuille Drivs Autres investissements Rserves internationalesb Passifs Totauxa Investissement tranger direct Passifs de portefeuille Actions Dette Drivs Autres investissements Actifs - passifs Investissement direct Financiers Rserves comme % de la dette Rserves comme % de passifs de portefeuille March intrieur obligataire comme % du PIB Actifs Passifs financiers Argentine Brsil Chili Colombie Mexique Prou Venezuela (Rpublique bolivarienne du) Rserves comme % de passifs de portefeuille Argentine Brsil Chili Colombie Mexique Prou Venezuela (Rpublique bolivarienne du) 27,6 6,0 2,2 0,0 12,6 6,8 64,9 25,5 20,6 5,7 14,8 0,0 18,8 37,3 19,5 17,8 20,3 33,1 33,6 0,3 34,9 3,2 15,6 19,3 29,4 23,9 2,2 18,1 142,4 78,8 30,8 131,1 113,5 2002 31,1 7,3 2,5 0,0 13,9 7,5 68,5 26,7 21,0 5,1 15,9 0,0 20,7 37,4 19,4 17,9 20,4 35,5 32,6 19,8 36,4 1,5 15,6 18,3 27,7 35,9 14,2 13,1 145,8 88,1 41,6 125,4 93,8 2003 33,4 7,3 3,3 0,0 14,0 8,7 73,6 29,9 24,2 7,5 16,6 0,0 19,5 40,2 22,6 17,6 24,0 35,9 40,3 20,1 35,2 3,9 16,8 20,4 26,4 48,7 1,7 13,6 108,3 84,2 42,7 105,2 111,4 2004 33,1 7,5 3,4 0,1 13,2 8,9 69,6 29,4 24,0 8,8 15,2 0,1 16,1 36,6 21,9 14,7 28,3 37,0 40,6 22,0 31,0 13,5 11,8 20,4 21,3 44,6 19,6 15,7 98,9 91,8 39,0 114,4 109,4 2005 32,8 7,3 3,6 0,0 11,9 9,9 64,1 27,9 23,7 10,9 12,8 0,1 12,4 31,4 20,6 10,8 39,1 41,6 46,0 29,5 24,1 17,2 6,1 21,3 14,4 49,5 67,6 23,1 93,3 102,7 35,8 91,7 123,9 2006 34,3 8,0 4,2 0,0 11,5 10,6 63,8 27,1 25,2 13,7 11,5 0,2 11,3 29,6 19,1 10,5 46,5 42,1 51,8 26,2 24,3 27,7 3,7 23,8 7,5 51,6 72,8 28,6 98,3 96,8 30,0 98,2 161,7
Source: estimations de lauteur sur la base des Statistiques financires internationales du FMI. PIB en dollars courants selon des donnes de la CEPALC. March intrieur obligataire selon des donnes de la Banque des rglements internationaux.
a b
Argentine, Brsil, Chili, Colombie Mexique, Prou et la Rpublique bolivarienne duVenezuela. De ces comptes est dduit la valeur des passifs auprs du Fonds montaire international (FMI).
long terme de ces obligations na t que trs modr depuis septembre 2004, quand la Rserve fdrale a pris la dcision de relever ses taux. Ainsi, le cot du financement extrieur long terme a connu une chute pratiquement similaire celle des marges de risque-pays. Par ailleurs la rduction des marges de
risque a, en moyenne, peu prs suivi l augmentation des taux dintrt plus court terme des tats-Unis, raison pour laquelle, en loccurrence, leffet net a t plus htrogne: alors quau Brsil, en Colombie et au Prou, la tendance a t la prvalence de la rduction des marges de risque-pays, le Chili et le
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GRAPHIQUE 4
Amrique latine : marges de risque et volution des bourses A. Marges de risque de pays mergents et obligations haut risque des tats-Unis (Points de base) 1 200 1 000 800 600 400 200
Jan 2000 Avr 2000 Juil 2000 Oct 2000 Jan 2001 Avr 2001 Juil 2001 Oct 2001 Jan 2002 Avr 2002 Juil 2002 Oct 2002 Jan 2003 Avr 2003 Juil 2003 Oct 2003 Jan 2004 Avr 2004 Juil 2004 Oct 2004 Jan 2005 Avr 2005 Juil 2005 Oct 2005 Jan 2006 Avr 2006 Juil 2006 Oct 2006 Jan 2007 Avr 2007 Juil 2007
EMBI
Obligations haut risque
Moyenne EMBI 12 mois avant la crise asiatique
B. Indice en dollars des bourses latino-amricaines (juillet 2003-juin 2004=100) 450 400 350 300 250 200 150 100 50
Juin 2000 Mar 2000 Juin 2001 Mar 2001 Juin 2002 Mar 2002 Juin 2003 Dec 2002 Mar 2003 Juin 2004 Dec 2003 Mar 2004 Juin 2005 Mar 2005 Juin 2006 Dec 2005 Mar 2006 Juin 2007 Dec 2006 Mar 2007 Dec 2000 Sep 2000 Dec 2001 Sep 2001 Sep 2002 Sep 2003 Dec 2004 Sep 2004 Sep 2005 Sep 2006 Sep 2007
Indice boursier Source: JP Morgan Chase pour les marges de risque; Morgan Stanley pour les indices boursiers.
Mexique ont d faire face une pression la hausse des taux dintrt de parit court terme en raison de leur faible marge initiale (tableau 3)4. Lexubrance des marchs financiers sest transmise aux conomies latino-amricaines par trois canaux diffrents. En premier lieu, la rduction des marges de
Dans le tableau 3, les donnes correspondent la priode allant jusquen aot 2007. Par consquent, ce tableau exclut les phnomnes postrieurs au flchissement des taux dintrt de la Rserve fdrale qui ont donn lieu, partir de la mi-septembre, une nouvelle reprise dont la dure et lintensit ntaient pas encore claires au moment de la rdaction de cet article.
risque-pays a exerc une pression directe la baisse des taux dintrt intrieurs. En deuxime lieu, de faon parfois complmentaire, la pression sest reflte dans les taux de change. Linvestissement tranger accru sur les marchs actionnaires et obligataires en devise nationale a donc cr un rapport de plus en plus troit entre les marchs extrieurs et intrieurs, dont les effets peuvent se faire sentir sur les taux dintrt et, en outre, peuvent tre multiplis par les marchs de drivs. En troisime lieu, le penchant marqu courir des risques (risk appetite) qui a caractris cette conjoncture sest manifest dans les investissements sur les marchs de capitaux lintrieur des pays de la rgion, ce qui a
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TABLEAU 3
Amrique latine (sept principales conomies): variations des marges de risques et sur les bourses de valeurs Amrique Argentine latine Brsil Chili Colombie Mexique Prou Venezuela (Rp. Bol. du)
EMBI
3 mois
non latinoamricain
Taux dintrt des E-U. 1 an
10 ans
A. EMBI globala (variation en points de base) Juil 04-avr 06 Avr-juin 06 Juin-dc 06 Dc 06-juin 07 Juin-aot 07 Avr 06- aot 07 Juil 04-aot 07 362 37 51 16 53 55 307 4 680 71 169 109 125 136 4 544 375 37 62 30 35 20 395 2 5 1 1 24 29 27 278 82 78 42 78 40 238 66 19 39 4 20 4 70 219 3 84 1 49 39 258 417 59 43 171 125 312 105 147 41 39 1 53 56 91 323 22 2 21 77 74 249 277 31 21 9 72 71 206 57 5 41 32 49 53 4
B. Bourses de valeurs (variation en pourcentage en dollars) Juil 00-jil 04 Juil 04-avr 06 Avr-juin 06 Juin-dc 06 Dc 06-juin 07 Juin-aot 07 Avr 06-aot 07 Juil 04-aot 07 5,7 140,9 10,7 26,5 25,3 5,8 33,4 221,5 42,4 222,3 12,9 24,7 3,4 4,5 7,2 245,6 13,4 176,1 11,2 21,1 29,6 4,9 32,5 22,9 63,8 8,9 27,6 26,7 6,1 38,4 188,1 277,5 30,2 39,1 9,9 6,7 0,6 275,4 22,1 113,2 9,4 36,5 18,5 8,2 34,6 187,0 99,5 82,3 3,1 23,5 62,3 1,2 96,4 257,9 7,0 21,0 3,3 15,9 2,6 1,8 12,8 36,5
265,9 126,7
Source: marges selon JP Morgan Chase; indice boursier selon Morgan Stanley, taux dintrt des tats-Unis selon des donnes de la Rserve fdrale.
a
EMBI:
Emerging Markets Bond Index (Indice boursier des marchs mergents).
donn lieu une inflation des actifs sur les marchs actionnaires. Comme lindique le graphique 4, section B, lamorce du boom des bourses de valeurs latinoamricaines a concid avec le dbut de la chute des marges de risque-pays dans la rgion. Les deux priodes de turbulence quont traverses les marchs financiers internationaux au cours des dernires annes ont galement laiss une empreinte nette dans cette dynamique. La premire de ces priodes, en avril et mai 2006, a pris naissance dans les marchs mergents (en particulier en Chine), alors que les turbulences de fin juillet et dbut aot 2007 ont eu comme picentre les tats-Unis. Dans les deux cas, la contagion sest propage aux conomies latino-amricaines. Ceci se traduit notamment par la forte corrlation existant entre la marge de risque moyen des marchs mergents et les taux de change des sept principales conomies de la rgion durant les deux priodes de turbulence ( lexception du Prou
dans les deux priodes et, en partie, du Chili dans la priode la plus rcente; cette corrlation ninclut pas la Rpublique bolivarienne du Venezuela o le taux de change est fixe depuis 2005 (tableau 4)). Parmi les plus grands pays de la rgion, le pays le plus touch en termes de risque-pays durant la premire phase de turbulence a t la Colombie, suivie de lArgentine. La volatilit des taux de change a toutefois eu des effets encore plus marqus au Brsil et en Colombie5. Les cours sont tombs dans toutes les bourses de valeurs. Leffet conjoint de la baisse des prix des actions et de la dprciation du peso a t particulirement accentu en Colombie o la bourse
5
Dans le cas de la Colombie, la forte volatilit du taux de change observe rcemment (la plus importante parmi les conomies latino-amricaines) contraste avec celle des cinq premires annes de lactuelle dcennie durant lesquelles la volatilit est reste normale par rapport aux modles internationaux. Voir cet gard Banco de la Rpblica (2007).
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TABLEAU 4
Amrique latine (sept principales conomies): Volatilit des marges de risque et des taux de change durant deux priodes de turbulence Argentine Volatilit des margesb Mai-juillet 2006 Juillet-septembre 2007 Volatilit du taux de changec Mai-juillet 2006 Juillet-septembre 2007 Corrlation taux de change/embi+ Mai-jillet 2006 Juillet-septembre 2007 Brsil Chili Colombie Mexique Prou Venezuela (Rp. Bol. du) 20,9 64,6
EMBI+a
26,2 60,6
19,6 21,9
3,6 14,5
27,7 31,6
14,7 15,0
10,1 23,5
16,4 25,0
0,56% 0,78%
3,24% 2,95%
2,11% 0,91%
3,12% 4,51%
1,81% 1,21%
0,57% 0,57%
2,24%
0,789 0,818
0,832 0,658
0,796 0,364
0,885 0,789
0,755 0,930
0,388 0,059
0,477
Source: estim sur la base dinformations de J.P Morgan Chase.

a
EMBI+: indice des obligations haut risque des marchs mergents. cart type, en points de base. c Coefficient de variation (cart type comme % de la moyenne).
b
de valeurs a chut de 30%, si les cours des actions sont mesurs en dollars (tableau 3). En rtrospective, le maintien de lapptit pour le risque sur les marchs internationaux a fait de cette commotion financire un simple avatar dans le cadre de la tendance ascendante des bourses de valeurs (graphique 4, section B). Pour la fin de lanne, les marges de risque staient dj normalises et la tendance la baisse des marges est redevenue perceptible au cours du premier semestre de 2007, sauf dans les cas de lArgentine et de la Rpublique bolivarienne du Venezuela. Dans ces deux pays, est apparu un risque qui peut tre mieux dfini, dans la terminologie des marchs, comme politique (lquateur, qui nest pas inclus dans le tableau, avait dj connu une situation similaire en 2006). La fuite vers la qualit qui a caractris la crise de juillet-aot 2007 a surtout frapp les obligations haut risque du march des tats-Unis plutt que les marchs mergents (graphique 4, section A) 6. En loccurrence, le principal mcanisme de contagion a t en fait la liquidation de positions des investisseurs sur les marchs mergents pour couvrir les pertes ou les besoins de liquidits sur le march des tatsUnis et dautres pays industrialiss. Parmi les plus grandes nations latino-amricaines, les plus touches par les augmentations des marges de risque ont t lArgentine, la Colombie et la Rpublique bolivarienne
6
Voir une analyse des effets de cette crise sur lAmrique latine dans CEPALC (2007b).
du Venezuela, et nouveau le Brsil et la Colombie en raison de la volatilit des taux de change. Le Chili et le Mexique ont t, avec la Colombie, les conomies qui ont subi limpact le plus marqu sur les bourses de valeurs (tableau 3). Un aspect intressant dune crise dont lpicentre est le march des tats-Unis est que la fuite vers la qualit se reflte dans la hausse des prix des obligations du Trsor, ce qui se traduit par une tendance la baisse des taux dintrt pour tous les dlais, renforce en outre, pour les taux plus court terme, par la dcision annonce le 17 aot par la Rserve fdrale de rduire le taux descompte et ensuite le taux de base dintervention, le 18 septembre. En fait, cet abaissement des taux de rfrence a t plus important que laugmentation des marges des risques de plusieurs pays latino-amricains, raison pour laquelle leurs taux dintrt de parit ont lgrement flchi durant la crise. Mme si les dbats se poursuivent propos des implications de la rcente perturbation des marchs financiers sur la croissance des tats-Unis et du monde, il est un fait que la crise a eu un effet sur le comportement des agents financiers qui pourrait savrer durable. Certains phnomnes bien connus des pays latino-amricains et du monde en dveloppement durant leurs propres crises ont en effet t observs aux tats-Unis au cours de ces derniers mois, par exemple: la contagion croissante dun problme n dans un segment auquel tous attribuent des problmes spcifiques et, par consquent, non gnralisables;
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lilliquidit des dettes et des obligations haut risque; le manque dinformation sur la qualit des portefeuilles, et la fuite vers la qualit de tous les agents, y compris les principaux intermdiaires financiers. Quoi quil en soit, leuphorie qui rgna sur le march aprs la baisse des taux dintervention de la Rserve fdrale, annonce le 18 septembre, sest galement reflte dans le boom des bourses latino-amricaines, aprs quoi la perturbation qui toucha les bourses aux mois de juillet et aot est apparue encore plus insignifiante que celle du deuxime trimestre de 2006 (graphique 4, section B). La tendance lapprciation des devises latinoamricaines sest manifeste avant le 18 septembre et sest accentue depuis lors. Un sujet polmique a t leffet des fluctuations des marchs financiers internationaux sur les taux de change des pays latino-amricains. Selon une analyse labore par Machinea et Kacef (2007), les variations des taux de change rels des pays latino-amricains (estimes en tant que rapport entre les taux de change rels de 2005 et la moyenne des annes 1990) sont un reflet des pressions rsultant des amliorations des termes de lchange et de laugmentation des envois de fonds des travailleurs latino-amricains plutt quun phnomne associ au compte de capital. Toutefois, cette analyse, certes valable en prenant comme rfrence
les annes 1990, nexplique pas la dynamique des taux de change observe durant la rcente priode dessor, ni la forte pression en faveur de lapprciation relle qui a t la situation du Brsil et de la Colombie, les deux pays latino-amricains o ce phnomne a t le plus notoire au cours des trois dernires annes et qui ont connu une plus grande volatilit des taux de change durant les priodes de turbulence traverses par les marchs financiers internationaux. Comme le dmontre le graphique 5, il nexiste pas de rapport systmatique entre lamlioration des termes de lchange et lvolution des taux de change rels partir de 2004, priode qui concide avec lenvole des prix des matires premires. Cette dernire affirmation est corrobore par le graphique. Dans les pays les plus grands, il nest pas impossible que lamlioration considrable des termes de lchange ait t la base de lapprciation relle anticipe du peso chilien ou de lapprciation plus rcente du bolivar vnzulien (qui toutefois na pas connu dapprciation relle durant toute la priode 2003-2006). Et il est clair que lamlioration des termes de lchange nexplique pas la forte apprciation relle des monnaies du Brsil et de la Colombie. Comme le confirme le graphique 6, la dynamique du taux de change dans ces deux derniers pays est
GRAPHIQUE 5
Amrique latine (16 pays) : rapport entre lamlioration des termes de lchange et lapprciation relle des monnaies, 2003-2006
Dprciation (+) ou apprciation relle des monnaies (-)
20% 10% 0% 0% 10%

COL ARG MEX ECU
BOL
CRI HND NIC
SLV
PER
VEN
20%
URY
PRY GTM
20%
40%
60%
80%
100%
20% 30%
BRA
CHL
40%
Variation des termes de lchange
Source: calculs de lauteur sur la base de donnes de la CEPALC (2007).
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incontestablement associe aux fluctuations des courants financiers privs. En effet, tous deux avaient connu une forte dvaluation au cours du troisime trimestre de 2002, dans un contexte daugmentation des marges de risque sur les marchs mergents (graphique 4, section A). Dans le cas brsilien, ce phnomne a galement t li la spculation des marchs durant les lections prsidentielles tenues cette anne. Au Brsil, le taux de change a diminu et sest stabilis durant le premier semestre de 2003; dans le cas colombien, lapprciation a t plus graduelle mais la mi 2004, aucun des deux pays ntait revenu aux niveaux du premier semestre de 2002. Les fortes apprciations des taux de change du Brsil et de la Colombie observes au cours de ces dernires annes concident exactement avec les deux phases dexubrance des marchs financiers internationaux qui, sur la base de lanalyse ci-dessus, peuvent se situer entre la mi 2004 et avril 2006 pour la premire, et entre la mi 2006 et la mi 2007 pour la deuxime. Les apprciations des monnaies de ces deux pays au cours des priodes en question ont t clairement associes aux courants de capitaux, comme lindique lvolution des flux nets de portefeuille, dans le cas du Brsil, et des revenus nets du capital priv de la balance des oprations en devises dans le cas de la Colombie (qui concerne les flux impliquant des mouvements de moyens liquides). En ce qui concerne le Brsil, la moyenne mensuelle des flux nets de portefeuille avait t de 44 millions de dollars dans les quatre annes qui ont prcd la premire priode dessor (cest--dire entre juillet 2000 et juin 2004) et ont atteint 309 millions de dollars mensuels entre juillet 2004 et avril 2006. Dans le cas de la Colombie, les revenus nets de la balance des oprations en devises du capital priv, qui avaient t lgrement ngatifs entre juillet 2000 et juin 2004, se sont levs 232 millions de dollars mensuels durant cette premire phase dexubrance. Dans les deux cas, laugmentation de lentre de capitaux court terme, conjointement avec la rduction des marges de risque, a entran une forte apprciation des monnaies nationales. Les banques centrales des deux pays ont commenc intervenir sur les marchs de change au cours de cette priode mais ces interventions sont restes timides, comme nous le verrons plus loin. Lpisode enregistr en avril-mai 2006 a donn lieu une sortie de capitaux de Colombie qui a eu un impact considrable sur les courants de capitaux, les taux de change et, comme nous lavons vu, sur la bourse de valeurs. La sortie de capitaux court
terme a galement t substantielle au Brsil mais son impact a t plus restreint. Lentre de capitaux a repris dans le deuxime semestre de 2006, puis sest transforme en une vritable avalanche durant le premier semestre de 2007, lorsque les entres nettes de capitaux privs par le biais des comptes de capital ont atteint un rythme mensuel de 4,11 milliards de dollars au Brsil et de 751 millions en Colombie, cest-dire plusieurs fois les sommes enregistres durant la premire priode dexubrance des marchs. En fait, comme le dmontre le graphique 6, lampleur des flux de capitaux a t tellement anormale par rapport aux montants habituellement reus par ces pays quelle ne peut sexpliquer que par une spculation base sur lattente de lacceptation, par les banques centrales respectives, dune apprciation de leur taux de change. Les taux dintrts levs qui sont encore appliqus au Brsil et lattente vidente du fait que le rchauffement de lconomie allait obliger la Banque de la Rpublique de Colombie relever ces taux, comme elle le faisait dj depuis le deuxime trimestre 2006, expliquent pourquoi ce pari semblait si sr pour les spculateurs. ceci viennent sajouter la faiblesse relative des finances publiques des deux pays et, comme nous lavons vu, la forte rduction des marges de risque-pays dans les deux cas. Les banques centrales du Brsil et de la Colombie sont intervenues massivement durant le deuxime pisode dexubrance des marchs financiers et ont accumul des rserves internationales additionnelles, respectivement, pour un montant dun peu plus de 61 milliards de dollars et de 6,1 milliard de dollars au cours du premier semestre de 2007. Ces interventions nont toutefois pas pu empcher une nouvelle apprciation des monnaies dans les deux pays. En outre, la Colombie a rtabli, au mois de mai, une encaisse de 40% sur les entres de capital financier, mcanisme qui avait t utilis avantageusement durant le boom dentres de capitaux des annes 1990. Lintroduction de lencaisse sest traduite par une baisse des revenus nets de capital au mois de juin (cest--dire avant que nclate la crise financire des tats-Unis), ce qui dmontre lefficacit relative du mcanisme. La rcente perturbation des marchs financiers internationaux a marqu un nouveau point dinflexion dans ces tendances, de faon beaucoup plus marque, cette fois encore, en Colombie. En effet, le peso colombien a rcupr une grande partie de lapprciation dj enregistre au cours du premier semestre de 2007, ce qui na pas t le cas du ral brsilien. Ces deux pays sont galement ceux qui ont
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GRAPHIQUE 6
Brsil et Colombie: volution du taux de change, flux de portefeuille et flux de capitaux A. Brsil: taux de change et flux nets de portefeuille 4 Juin 2004 7 000 6 000 5 000 4 000 3 3 000 2 000 1 000 0 1 000 2 2 000 3 000
Jan 2000 Mai 2000 Sep 2000 Jan 2001 Mai 2001 Sep 2001 Jan 2002 Mai 2002 Sep 2002 Jan 2003 Mai 2003 Sep 2003 Jan 2004 Mai 2004 Mai 2005 Mai 2006 Mai 2007 Sep 2004 Jan 2005 Sep 2005 Jan 2006 Sep 2006 Jan 2007
3,5
2,5
1,5
4 000
Taux de change
Flux de portefeuille (moy. 3 mois)
B. Colombie: taux de change et capital priv/ balance des oprations en devises 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200
Jan 2000 Mai 2000 Sep 2000 Jan 2001 Mai 2001 Sep 2001 Jan 2002 Mai 2002 Sep 2002 Jan 2003 Mai 2003 Sep 2003 Jan 2004 Mai 2004 Sep 2004 Jan 2005 Mai 2005 Sep 2005 Jan 2006 Mai 2006 Sep 2006 Jan 2007 Mai 2007
Juin 2004
3 100 2 900 2 700 2 500 2 300 2 100 1 900 1 700 1 500
0 200 400
Flux de capitaux (moyenne 3 mois)
Taux de change
Source: Banque Centrale du Brsil et Banco de la Repblica, de Colombie.
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connu la plus forte apprciation de leur monnaie partir de la mi-septembre, dans la foule de la nouvelle euphorie du march qui a suivi les dcisions de la Rserve fdrale. Laugmentation des flux de capitaux privs au cours des deux priodes dexubrance des marchs financiers internationaux a toutefois t un phnomne plus gnral, comme lindique lvolution des comptes des oprations en capital des principaux pays latinoamricains. En effet, le graphique 7 compare le solde global du compte courant et celui du compte de capital dans six des sept principales conomies de la rgion (la Rpublique bolivarienne du Venezuela na pas t incluse pour les raisons dj signales dans la section II de cet article). Les soldes du compte de capital, qui avaient t pratiquement nuls entre la mi 2002 et la mi 2004 ont regagn du terrain et ont commenc dpasser ceux du compte courant en tant que source dexcdent de la balance des paiements. Aprs lagitation qui a caractris le march au cours du deuxime trimestre de 2006, lentre de capitaux est devenue massive durant la deuxime priode dexubrance. Les chiffres sont loquents: pour les six pays envisags, lexcdent de la balance de paiements au cours du
dernier trimestre de 2006 et du premier trimestre de 2007 a atteint prs de 113 milliards de dollars, dont pratiquement 100 milliards manaient du compte de capital (environ deux tiers ont t achemins vers le Brsil et le reste vers les cinq autres conomies). Comme nous le verrons dans la section suivante, les autorits en matire de change ont ragi de faon correcte cette rcente avalanche de capital et ont accumul des rserves internationales dune ampleur sans prcdent dans lhistoire de la rgion. Il est donc indniable, malgr linfluence dautres phnomnes sur les marchs de change, que les courants de capitaux spculatifs ont jou un rle crucial dans les deux pays qui semblaient constituer les enjeux les plus srs pour les spculateurs. Une consquence de cet tat de choses est que les rserves internationales considrables que possde actuellement lAmrique latine ont comme contrepartie une grande quantit de capitaux potentiellement rversibles, surtout dans les cas du Brsil et de la Colombie. Ce constat est confirm par la forte corrlation existant entre les taux de change et les marges des risques durant les deux perturbations qui ont succd aux phases deuphorie sur les marchs.
GRAPHIQUE 7
Amrique latine (six pays)a: Solde du compte courant et du compte de capital

50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 10 000 20 000 30 000
T1 1996
T3 1996
T1 1997
T3 1997
T1 1998
T3 1998
T1 1999
T3 1999
T1 2000
T3 2000
T1 2001
T3 2001
T1 2002
T3 2002
T1 2003
T3 2003
T1 2004
T3 2004
T1 2005
T3 2005
T1 2006
T3 2006
Compte courant
Compte de capital
Capitaux (moy. 3 trimestres)
Source: estimations de lauteur sur la base de donnes du FMI, Statistiques financires internationales, actualises en fonction dinformations des banques centrales des pays. Dans le cas du Chili, laccumulation dans les fonds de stabilisation est considre comme quivalent laccumulation de rserves.
a
Argentine, Brsil, Chili, Colombie, Mexique et Prou.
T1 2007
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IV
Changements de la politique macro-conomique
Lhistoire rcente de lAmrique latine a t marque par des politiques macro-conomiques procycliques qui facilitent la croissance conomique durant les priodes de prosprit extrieure mais qui accumulent des vulnrabilits dont se ressentent les pays lorsque cet environnement extrieur exceptionnel a disparu. Les rformes conomiques ralises ces dernires annes ont modifi le comportement cyclique des conomies latino-amricaines de trois faons diffrentes. En premier lieu, louverture du compte de capital a rduit les marges de gestion autonome de la politique montaire et de change; en effet, toute tentative dviter lapprciation durant les priodes de prosprit se traduit par une certaine perte dautonomie dans ladoption de politiques montaires anticycliques, et en labsence dintervention sur le march des changes, le taux de change peut prsenter une forte volatilit. En deuxime lieu, louverture du march des capitaux, conjointement avec louverture financire intrieure, a accentu le fonctionnement de lacclrateur financier qui tend provoquer une augmentation du crdit, linflation des actifs et les dpenses prives durant les priodes de prosprit, et les effets contraires durant les priodes de crise. En troisime lieu, tant donn les plus grandes lasticitsrevenu de la demande dimportations court terme, le compte courant est devenu plus sensible au cycle conomique: la conjonction entre la forte croissance de la demande et lapprciation relle se traduit par une dtrioration rapide du compte des oprations courantes durant les priodes de prosprit, phnomne qui toutefois se corrige aussi plus rapidement pendant les priodes de crise. Sur ces trois mcanismes, seul le dernier pourrait tre considr comme ayant un effet anticyclique, pour autant quil permet de mitiger les effets intrieurs du comportement procyclique des dpenses prives, mais il contribue galement, durant les priodes de prosprit, la vulnrabilit extrieure des conomies. Un corollaire intressant du comportement cyclique des conomies qui enregistrent des entres procycliques de financement extrieur est que le dficit jumeau des variations sur le compte courant correspond au solde du secteur priv et non pas celui du secteur public. Ceci est clairement illustr par le graphique 8: lajustement svre du compte courant prsent par lconomie latino-amricaine entre 1998 et 2003 correspond une amlioration de la balance du secteur priv; la dtrioration du compte courant enregistre au cours des trois dernires annes, ajuste par les termes de lchange, correspond, quant elle, une dtrioration de la balance de ce secteur. Comme le signale Marfn (2005), ceci semble tre en outre une caractristique gnrale des pays bonnes performances durant les priodes de prosprit. Dans ce contexte, et dune manire gnrale dans les conomies trs ouvertes, on peut affirmer que le seul instrument de politique dont disposent les autorits conomiques de faon rellement autonome est la politique budgtaire. Elle constitue galement, selon la thorie conomique, linstrument le plus puissant pour influer sur lactivit conomique dans les conomies caractrises par une ouverture du march des capitaux. Cependant, la politique budgtaire connat elle aussi un comportement procyclique, et ce pour deux raisons diffrentes. La premire est associe aux effets associs la disponibilit de ressources, fiscales ou de crdit: labondance de ressources durant les priodes de prosprit tend se traduire par une augmentation des dpenses publiques, alors que la rduction de ressources, conjointement un cot accru du service de la dette, conduit des rductions des dpenses primaires pendant les crises. La deuxime raison relve de lconomie politique: en effet, aprs une priode de compression des dpenses publiques, il est difficile de convaincre la population des vertus du maintien dun programme daustrit en matire de dpenses, en particulier si le maintien du programme daustrit durant la priode de prosprit est justifi par la ncessit de compenser lexubrance des dpenses prives (Marfn, 2005). Une analyse du cycle latino-amricain plus rcent corrobore le comportement procyclique des dpenses prives et publiques ainsi que des variables montaires et de crdit, avec toutefois certaines variantes intressantes. Dans les conomies prsentant des passifs nets en devises trangres, la tendance lapprciation du taux de change qui caractrise les priodes de prosprit donne
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GRAPHIQUE 8
Amrique latine: excdents et dficits jumeaux (Pourcentages du produit intrieur brut aux prix courants) 0,04 0,03 0,02 0,01 0 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 Solde en compte courant Compte courant ajust Solde secteur priv
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Source: calculs de lauteur sur la base de donnes de la CEPALC (2007).
lieu des effets de richesse positifs qui contribuent laccroissement de la demande prive7. Comme il a t signal plus haut, le principal lment anticyclique est la forte augmentation des importations rsultant dune grande lasticit-revenu et de lapprciation relle du taux de change, grce auxquelles une partie importante de la demande est dplace lextrieur. Lapprciation relle sur le compte courant a donc des effets anticycliques, contrairement aux effets de richesse. Ce type de comportement des importations entrane toutefois une dtrioration acclre du compte courant de la balance des paiements qui contribue la gestation de la crise. Le principal dficit jumeau du compte courant est, comme nous lavons vu, le dficit priv mais, dans les pays latino-amricains, celui-ci a souvent t accompagn dun creusement des dficits publics.
7Il faut faire remarquer que, dans la mesure o les soldes financiers
nets deviennent positifs, comme cela a t le cas dans trois des sept conomies principales de la rgion, cet effet de richesse devient anticyclique par rapport lensemble de lconomie. Pour vrifier si largument reste valide, il faudrait toutefois estimer le solde financier net du secteur priv. Dans la plupart des cas, ce sont les secteurs publics qui ont accumul un solde financier net positif (et ce, mme au Brsil qui continue dafficher un solde financier net ngatif).
Une fois la crise dclenche, le facteur le plus important est leffondrement des dpenses prives dont les effets sur la demande globale intrieure sont toutefois mitigs par la chute encore plus rapide des importations. Au cours de cette phase, la dprciation du taux de change engendre nouveau un effet de richesse procyclique (la perte de richesse associe aux passifs nets en devises trangres), qui contribue la contraction de la demande. Elle provoque galement un effet anticyclique qui fonctionne par le biais du compte courant de la balance des paiements mais qui tarde se reflter pleinement dans lconomie, entre autres raisons cause des perturbations financires qui caractrisent la phase initiale de la crise. La politique montaire et de crdit a galement, dans un premier temps, des effets procycliques, soit parce que les autorits tentent dattnuer les effets inflationnistes de la dprciation par des mesures telles que le relvement des taux dintrt, soit par la contraction du crdit, ou les deux, ou encore simplement parce que le crdit priv seffondre alors que les marges accrues de risque pays font pression sur les taux dintrt intrieurs. Le principal facteur anticyclique qui a initialement t mis contribution dans plusieurs conomies latino-amricaines est le comportement des dpenses publiques qui tendent se maintenir ou saccrotre au
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dbut la crise. Nanmoins, la dgradation des finances publiques oblige une contraction du financement et ventuellement ladoption de mesures destines corriger le dficit, soit par une augmentation des recettes, soit par une compression des dpenses. Entre-temps, la dprciation de la monnaie commence engendrer des effets anticycliques de plus en plus notoires sur le compte courant de la balance de paiements, alors que la forte dprciation relle accumule permet aux autorits pertinentes dassouplir la politique montaire. Le rle anticyclique de ces deux facteurs est fondamental durant la phase de relance et, un certain gard, supple celui de la politique budgtaire. Dune manire gnrale (malgr certaines variations dun pays lautre), la priode de 1998-2001 correspond surtout la phase initiale de lajustement dans les pays latino-amricains, alors que le deuxime phase stend de 2002 2003. La premire phase sest caractrise par une correction rapide des dficits privs et, dans certains cas, par une dgradation des finances publiques; la deuxime phase, en revanche, a affich une tendance lamlioration des finances publiques et une amlioration additionnelle des finances prives. Dans la pratique, le dficit priv (estim de faon assez schmatique en dduisant le solde des gouvernements centraux du solde du compte courant) a t corrig en 1999 pour lensemble de la rgion, alors que saccentuait le dficit public (correspondant lcart entre les deux lignes dans le graphique 8); mais, partir de 2002, le dficit budgtaire commence se rsorber (trs lentement) paralllement une nouvelle augmentation de lexcdent priv. la lumire de tous ces facteurs, quels sont les lments nouveaux dans la situation de lAmrique latine durant la dernire priode dessor? Comme indiqu dans le graphique 8, lessor a servi, pour la moyenne de la rgion, rsorber le dficit budgtaire qui subsistait aprs la crise. En revanche, conformment aux modles typiques des priodes dessor antrieures, les comptes privs ont commenc se dgrader, mme sils affichaient encore un excdent. Naturellement, les calculs seraient diffrents si lon pouvait dcompter, dans lun et lautre cas, la progression dun peu plus de trois points de pourcentage du PIB des termes de lchange; ceci impliquerait de soustraire, en particulier dans le secteur priv, lincidence de la priode dessor sur les entreprises trangres prsentes dans le secteur des hydrocarbures et des mines, o lenvole des prix a t plus marque. Par consquent, la premire grande diffrence avec les situations passes semble rsider dans la
gestion des finances publiques. Lhistoire est toutefois nettement moins favorable que ce quindiquent les chiffres globaux. Le tableau 5 illustre lvolution des dpenses primaires des gouvernements centraux dans les sept principaux pays latino-amricains. Une gestion budgtaire strictement anticyclique durant les priodes de prosprit exige, en plus dconomiser les revenus budgtaires extraordinaires, de rduire les dpenses primaires en tant que pourcentage du PIB car ces dpenses doivent suivre la tendance de la croissance du PIB sur le long terme. De ce point de vue, seuls le Chili et le Prou ont appliqu des politiques budgtaires anticycliques sur la base, au Chili, du remaniement des fonds de stabilisation (Fonds de stabilisation conomique et sociale et Fonds de rserve des pensions partir de 2006) et, au Prou, des limites imposes par la loi laugmentation des dpenses primaires; dans ce dernier cas, les normes correspondantes, adoptes en 2006, impliquent que de telles restrictions ne pourront tre appliques dans lavenir linvestissement public pruvien, ce qui amenuisera leffet anticyclique. Les autres pays figurant dans le tableau 5 ont appliqu des politiques budgtaires procycliques, en particulier dans le cas de la Rpublique bolivarienne du Venezuela. On peut sans doute argumenter quau Brsil et au Mexique, la lthargie de la croissance conomique autorise peut-tre une politique budgtaire plus expansive, et que laugmentation des dpenses au Brsil peut se justifier par limportant excdent primaire conserv par ce pays. Le premier de ces arguments est partiellement valide. Le deuxime est clairement incorrect: dans ce cas de figure, la politique budgtaire est procyclique mme si les finances publiques affichent un excdent primaire. La politique budgtaire gnralement procyclique que certains pays ont maintenue durant la priode rcente de prosprit contraste naturellement avec lappareil institutionnel complexe mis en place la fin des annes 1990 et qui sest traduit par la promulgation de multiples lois de responsabilit budgtaire et la cration de fonds de stabilisation. Les praffectations de ressources et les modifications des rgles du jeu pertinentes indiquent que, jusqu prsent, ces institutions nont eu quun impact limit (Jimnez et Tromben, 2006). Par ailleurs, un corollaire de la convergence entre la priode actuelle de prosprit et les prix des hydrocarbures et des produits miniers est que ce sont prcisment les pays dont les exportations sont bases sur ce type de produits qui ont le plus bnfici de
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TABLEAU 5
Amrique latine (sept principales conomies): Indicateurs de la politique montaire, de crdit et budgtaire (Pourcentages) Argentine Brsil Chili Colombie Mexique Prou A. Variation des comptes financiers du gouvernement central comme % del PIB, 2003-2006 Recettes courantesa 1,2 2,4 5,2 2,2 0,6 2,5 Dpenses primaires 0,7 2,1 2,5 1,4 1,3 0,5 Solde primaire 0,6 0,2 7,7 1,0 0,7 3,0 B. Solde financier du gouvernement central, 2006 Solde primaire Solde global 2,7 1,0 2,1 3,1 4,8 8,1 6,3 8,3 10,1 9,4 8,4 7,7 4,0 2,3 0,1 0,9 0,9 1,7 0,3 4,4 2,5 0,5 0,6 1,8 1,9 1,9 0,1 2,0 0,8 0,7 1,4 1,9 0,5 0,3 3,2 1,4 2,5 2,0 0,8 1,2 1,0 1,2 Venezuela (Rp. Bol. du)
6,7 4,9 1,8 2,1 0,0
C. Variation du taux nominal, 2003-2006 De politiqueb Interbancaire 3,5 D. Taux dintrt rel (dpts) 2003 2004 2005 2006 E Variation des soldes comme % del PIB 2003-2006 Base montaire M1 M3 Crdit au secteur priv 2,9 1,7 5,4 4,0
8,0 10,6 7,5 3,7 3,0
0,1 1,9 2,6 2,3
0,9 1,1 10,0 7,3
0,3 0,6 7,8 1,6
1,2 1,7 5,0 10,7
0,5 0,9 5,8 3,7
1,0 1,8 1,1 3,0
3,4 8,7 3,9
Source: statistiques budgtaires selon la CEPALC. Taux dintrt et variables montaires et de crdit selon le FMI, Statistiques financires internationales (sauf pour la Rpublique bolivarienne du Venezuela, o les estimations sont bases sur des chiffres de la CEPALC). Taux de base selon P Morgan Chase.
a b
Recettes totales dans les cas du Brsil et du Mexique. Entre juin 2004 et septembre 2007. Le taux quivalent pour les tats-Unis a vari de 3,75%.
cette situation en termes de recettes publiques (Jimnez et Tromben, 2006). Ceci a notamment t le cas du Chili et de la Rpublique bolivarienne du Venezuela (et parmi les pays plus petits, de la Bolivie)88 et, dans une moindre mesure, de la Colombie et du Prou. Sajoute cela une augmentation de la charge fiscale applique ces produits, en particulier en Bolivie, en quateur et en Rpublique bolivarienne du Venezuela pour les hydrocarbures, et au Chili pour le cuivre (impt spcifique sur les recettes oprationnelles de lindustrie minire). Dans le cas de lArgentine, il faut rappeler que ce pays a renforc son assiette fiscale au dbut de la priode de prosprit et sest appropri une
8 La situation est diffrente pour lquateur car ce pays utilise une grande
partie de son excdent ptrolier pour subventionner la consommation interne de carburants.
partie des bnfices rsultant de la dvaluation relle de certains produits de base par le biais des retenues qui sappliquent aux exportations correspondantes; en 2007, les autorits ont appliqu des mesures similaires mais cette fois pour sapproprier une partie de lenvole des prix des produits de base. La deuxime grande nouveaut est la frquence et lampleur des interventions officielles sur les marchs de change qui se refltent dans laccumulation dactifs extrieurs de la part des banques centrales et, dans le cas du Chili, de la part du gouvernement dans les fonds de stabilisation fiscale. Ceci implique que le flottement des monnaies des principales conomies latino-amricaines ( lexception de la Rpublique bolivarienne du Venezuela depuis 2005) est gnralement un flottement impur (avec certaines variantes comme nous le verrons plus loin). Ainsi, les pays ont opt, dune manire gnrale, en faveur de rgimes
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intermdiaires de taux de change contrl, allant ainsi lencontre de la recommandation orthodoxe qui prne ladoption dun des deux rgimes extrmes, savoir soit le flottement libre ou des parits de change rigides (la convertibilit comme en Argentine dans les annes 1990 ou la dollarisation). Ceci semble indiquer lexistence dun objectif implicite de la politique macro-conomique en matire de change. Les avantages que prsentent les objectifs en matire de change ont t analyss sur le plan thorique9 et ils sont certes justifis la lumire de lhistoire conomique et lAmrique latine. La seule politique explicite de ce type a t adopte par lArgentine o lun des axes de la politique macro-conomique est le maintien dun taux de change comptitif. Effectivement, lexprience argentine dmontre que, dans un contexte de financement extrieur abondant, il est possible de contrler simultanment le taux de change et le taux dintrt, mme en cas douverture du compte de capital, ce qui est en nette contradiction avec le fameux trilemme des conomies ouvertes (Frenkel, 2007). Comme nul ne lignore, ce type de politique exige, en contrepartie de laccumulation de rserves internationales durant les priodes de prosprit, la mise en uvre dactions de strilisation de limpact montaire. Ces strilisations sont dautant plus faciles dans un contexte dexcdent budgtaire. Dans le cas contraire, et de toute faon de faon complmentaire, la strilisation va devoir se baser sur un dosage doprations classiques de march ouvert, de vente sur le march des titres mis par la Banque centrale, ou une augmentation des encaisses. Cest pourquoi, dans le modle argentin, lexcdent budgtaire est un complment essentiel de la politique de maintien dun taux de change fortement comptitif; lrosion possible de cet excdent, si les autorits maintiennent leur rythme actuel daugmentation des dpenses publiques, met en pril le modle de politique macro-conomique adopte par lArgentine. La situation du Brsil et de la Colombie se situe lextrme oppos; en effet, ces deux pays continuent denregistrer les dficits budgtaires globaux les plus importants, facteur qui a contribu sans nul doute aggraver leur susceptibilit la spculation sur les changes. Le Mexique a choisi deffectuer un flottement plus pur. Il en va de mme pour le Chili qui applique un flottement pur du point de vue de la politique
Voir, par exemple,Williamson (2000).
de change mais dont le gouvernement ralise une intervention massive sur les marchs des changes par lintermdiaire des fonds de stabilisation. Le graphique 9 illustre lampleur des interventions officielles sur les marchs de change des six pays durant les deux phases dexubrance des marchs signales plus haut, savoir du 2 juillet 2004 avril 2006, et du 2 juillet 2006 juin 2007. Dans les deux cas, les interventions ont port sur laccumulation de rserves, le remboursement de dettes auprs du FMI laide de ces rserves et, pour le Chili, sur laccumulation lextrieur des fonds de stabilisation. Pour autoriser la comparaison, les interventions ont t estimes comme quivalent annuel (la deuxime priode couvre effectivement une anne) et en tant que pourcentage du PIB. On peut voir que les interventions ont t de grande envergure. Dans la premire priode, la plus importante est celle effectue par lArgentine, suivie par celles du Prou et du Brsil. Durant la deuxime priode, les interventions ont t massives en Argentine, au Brsil et au Chili et trs leves en Colombie et au Prou. Dans tous les cas, ces interventions ont t nettement suprieures lexcdent du compte courant (la Colombie est le seul pays parmi les cinq analyss qui prsente un dficit en compte courant), ce qui indique quelles ont galement absorb des excdents provenant des courants de capitaux privs. Parmi les sept plus grands pays de la rgion, le Mexique est le seul dans lequel les interventions officielles sur le march des changes ont t limites. Tenter de comparer les politiques montaires et de crdit est un exercice complexe. En dpit des variations entre les diffrentes situations nationales, tous les pays ont appliqu, durant la dernire priode de prosprit, des politiques montaires et de crdit lgrement ou franchement procycliques. Ceci se reflte au niveau des taux de base dintervention dont laugmentation a t infrieure aux taux de la Rserve fdrale des tats-Unis (sauf au Chili o le relvement a t lgrement suprieur), et de faon plus vidente encore au niveau de lvolution du taux interbancaire (tableau 5). Avec lexception notoire du Brsil (o, malgr la forte rduction des taux nominaux, les taux dintrt rels restent trs levs), les taux de rmunration des dpts se sont maintenus des niveaux rels trs faibles (en 2006, ils taient ngatifs dans trois des sept pays). En outre, quelques exceptions prs, la part des agrgats montaires et de crdit en tant que pourcentage du PIB sest accrue. Le tableau fait ressortir deux cas proccupants dexpansion extrmement rapide du crdit du systme
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GRAPHIQUE 9
Amrique latine (six pays): Intervention officielle sur les marchs de change, sur deux priodes (Pourcentages du produit intrieur brut) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 1 2 Juillet 2004-avril 2006 Juillet 2006-juin 2007 0
Argentine Brsil Chili Colombie Mexique Prou
Source: estimations bases sur la variation des rserves selon les Statistiques financires internationales du FMI. Dans le cas du Chili, la deuxime priode couvre les ressources conomises dans le Fonds de stabilisation conomique et sociale et dans le Fonds de rserve des pensions. Le PIB en dollars nominaux correspond la moyenne de 2004 et 2005 pour la premire priode, et 2006 pour la deuxime. Pour la premire priode, laccumulation de rserves est estime comme lquivalent dune moyenne de 12 mois.
financier au secteur priv, savoir les cas du Brsil et de la Colombie, qui sont galement les deux pays o les entres de capitaux ont augment de faon plus spectaculaire. La Rpublique bolivarienne du Venezuela affiche galement des indicateurs montaires et de crdit nettement expansionnistes. Il faut signaler en revanche une tendance favorable sur le front montaire et du crdit, savoir la ddollarisation des diffrents pays au cours de ces dernires annes. Le phnomne plus gnral est la tendance lamenuisement ou la disparition des engagements du secteur public en devises trangres mis sur les marchs de capitaux nationaux. LArgentine a men bien un processus radical de ddollarisation de son systme financier durant la crise qui a frapp le pays au dbut de la dcennie et le Prou a effectu une ddollarisation graduelle (tout comme la Bolivie et lUruguay, parmi les pays plus petits). Dans lensemble, une des conclusions les plus intressantes de lanalyse est que les dfis rencontrs par la politique macro-conomique des principales conomies de la rgion sont trs varis. (Si nous nous concentrons sur les dfis macro-conomiques, nous nignorons pas pour autant quil existe dautres dfis conomiques importants, en particulier ceux qui sont associs la diversification de la structure productive et, dans plusieurs pays, au secteur nergtique). La
situation la plus solide est celle du Chili, grce au succs de sa politique budgtaire anticyclique; on peut peut-tre affirmer quen 2006, les autorits de ce pays ont pch par excs de zle, ce qui sest traduit par un ralentissement relatif de la croissance mais ont port remde cette situation depuis lors. En matire de politique budgtaire, le pays qui se rapproche le plus est le Prou. LArgentine a galement affich de trs bonnes performances en termes de politique macro-conomique, sur la base de la comptitivit des changes et de lexcdent budgtaire; toutefois, ce dernier pilier risque de seffriter si la tendance rcente laugmentation des dpenses publiques se poursuit. Ce pays est galement, avec la Rpublique bolivarienne du Venezuela, celui qui prsente les taux dinflation les plus levs. Les principaux problmes auxquels se heurtent le Brsil et la Colombie sont la comptitivit des taux de change et lexpansion rapide du crdit intrieur qui se manifestent essentiellement dans la dtrioration du compte courant dj observe en Colombie et qui pourrait ltre bientt au Brsil. Une faon adquate de rpondre ces problmes serait dappliquer un train de mesures combinant une politique budgtaire plus austre, des mesures montaires et de prudence visant endiguer lexpansion du crdit et une intervention plus muscle sur les marchs de change, y compris
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lencaisse du financement extrieur adopte en mai de lanne en cours par la Colombie. Tant quils resteront en vigueur, les taux dintrt levs appliqus au Brsil seront une invitation aux entres de capitaux. Le Mexique se prsente, quant lui, comme un cas intermdiaire dans tous les aspects analyss et ses principaux problmes sont associs la comptitivit. cet gard, il ne serait pas illogique que ce pays rejoigne la tendance sud-amricaine (et asiatique) lincorporation dune gestion plus volontariste des changes dans sa politique conomique.
Finalement, il faut souligner que la Rpublique bolivarienne du Venezuela se dmarque des autres pays de la rgion en appliquant la politique budgtaire la plus expansionniste, accompagne dune politique montaire et de crdit elle aussi procyclique. Parmi les pays les plus grands de la rgion, il sagit donc du seul pays qui suit des modles de comportements macro-conomiques largement appliqus en Amrique latine dans le pass et qui ne seront soutenables que dans la mesure o la conjoncture exceptionnelle du march ptrolier se maintient.
V
Conclusions
Lanalyse prsente permet de dgager trois conclusions. La premire est que la rgion a dj obtenu un bnfice considrable en tirant parti de lenvole actuelle des prix des matires premires pour amorcer un processus de rduction de ses engagements extrieurs et daccumulation de rserves internationales. Laccumulation de rserves est toutefois moins spectaculaire lorsquelle est compare la hausse simultane des passifs de portefeuille dont la caractristique essentielle durant la dernire priode de prosprit a t laugmentation des ressources investies par les fonds dinvestissements internationaux sur les marchs actionnaires et obligataires locaux. Dans le mme temps, le compte courant, ajust par les termes de lchange, connat un processus de dgradation qui finira par gommer llment le plus saillant de la conjoncture de ces dernires annes, savoir la concidence entre un excdent en compte courant et une croissance conomique dynamique. Cette situation dcoule donc dune envole exceptionnelle des prix des hydrocarbures et des produits miniers (plutt que des produits agricoles) et non pas, comme en Asie de lEst, dune forte comptitivit internationale. La deuxime conclusion est quil ne faut pas oublier les turbulences que peuvent provoquer les marchs financiers internationaux et qui se sont prsentes de diffrentes faons au cours des dernires annes. La plus forte de ces turbulences a t lentre massive de capitaux dans les pays les plus grands de la rgion au cours des deux priodes dexubrance des marchs financiers internationaux, savoir entre la mi 2004 et avril 2006, et entre la mi 2006 et la mi 2007, en particulier durant cette deuxime priode. Dans les deux pays les plus sensibles ce phnomne, cest--dire le Brsil et la Colombie, lafflux massif de capitaux a engendr une expansion acclre du crdit du systme financier au secteur priv et une apprciation excessive des monnaies nationales dont les risques commencent se manifester. Dans la mesure o la source de perturbations est lexubrance des marchs financiers, il convient dadopter des mesures prventives pour freiner lentre de capitaux. Le Chili et la Colombie les ont utilises bon escient dans les annes 1990. La Colombie a galement adopt ce type de mesures au cours de la dernire priode de prosprit, mais lorsque lafflux de capitaux et lapprciation de la monnaie tait dj un stade trs avanc. Finalement, il simpose de gnraliser et de renforcer les deux grandes innovations de la politique macro-conomique latino-amricaine de ces dernires annes, qui par ailleurs se compltent mutuellement: la gestion budgtaire anticyclique, applique de faon pionnire au Chili et, un degr moindre au Prou, et lintervention active sur les marchs de change, qui conduit laccumulation de rserves internationales. Lexemple le plus vident de cette dernire politique est celui de lArgentine, qui permet galement de corroborer le caractre complmentaire de lobjectif de comptitivit des changes et du maintien dun excdent budgtaire (qui risque toutefois de samenuiser en raison de la politique budgtaire expansionniste applique ces derniers temps). Pour autant que les autorits interviennent de faon active sur les marchs des changes, il serait peut-tre utile de reconnatre que le taux de change rel constitue un objectif lgitime de
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la politique macro-conomique qui, sauf dans le cas de lArgentine, reste un objectif plus implicite quexplicite. En effet, labsence dun plancher effectif pour le taux de change peut se transformer en une invitation lentre de capitaux durant les priodes pendant lesquelles les agents privs sattendent une apprciation des monnaies. Le Brsil et la Colombie sont des victimes videntes de lafflux de capitaux spculatifs qui cherchent profiter de ces tendances en matire de change. La rversibilit de ces courants financiers reprsente un risque vident dans tous les pays, mais en particulier dans les deux pays qui viennent dtre mentionns. Cest pourquoi il serait raisonnable dvoluer vers un rgime de change asymtrique qui compense lasymtrie existant entre les pays en dveloppement et les marchs internationaux de capitaux, cest--dire
favoriser un accs large durant les phases de prosprit et un accs restreint durant les phases de crises. Dans ce rgime, les autorits tabliraient un plancher pour le taux de change (qui peut prendre la forme dun taux de change mobile durant les priodes dessor), mais laisseraient flotter les monnaies durant les priodes de crise. Les rserves internationales accumules durant les priodes de prosprit seraient utilises pour intervenir sur les marchs des changes durant les crises de faon procder un ajustement ordonn du taux de change et raliser dautres objectifs fixs par les autorits, en particulier en matire de taux dintrt. Il est vident que laccumulation de rserves durant les priodes dessor doit tre dment strilise, tche rendue plus facile dans un contexte dexcdent budgtaire, cest--dire dune politique budgtaire anticyclique.
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La crise nancire internationale: nature

et enjeux de politique conomique
Jos Luis Machinea
ans cet article, lauteur analyse les origines de la crise financire
internationale dont il attribue la principale responsabilit linstabilit du systme financier. Si la politique montaire applique au dbut de la prsente dcennie peut avoir contribu crer la bulle immobilire, elle est loin den avoir t le facteur dterminant. Il affirme galement que la fonction de contrle de la hausse excessive du prix des actifs relve davantage de la politique de rglementation que du taux dintrt. Cest pourquoi il propose de crer un rseau dinstitutions qui facilitent la mise en oeuvre de politiques financires anticycliques durant les priodes de prosprit. Par ailleurs, aprs avoir analys les caractristiques souhaitables des politiques conomiques des pays dvelopps, lauteur se penche sur les rpercussions de la crise internationale sur le compte courant des
Jos Luis Machinea Directeur de la Chaire Prebisch, Universit de Alcal de Henares, Espagne, Ancien Secrtaire excutif de la CEPALC jl.machinea@uah.es
pays de la rgion et les difficults rencontres pour mettre en oeuvre des politiques anticycliques en labsence dun prteur lchelle mondiale.
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a sound banker, alas, is not one who foresees danger and avoids it, but one who, when he is ruined, is ruined in a conventional way along with his fellows, so that no one can really blame him. John M. Keynes (1931) Most astonishingly, these now-doubtful techniques had previously been hailed as the cornerstones of modern risk management. Moreover, the turbulence proved greatest in countries whose supervision of credit risk had been thought to be the best in the world. Indeed, the regulatory standards and protocols of these countries were in the process of being emulated worldwide. Caprio, Demirg-Kunt y Kane (2008)
I
Introduction
Au moment dcrire cet article, le monde est encore plong dans une des pires crises conomiques depuis le sicle dernier. Lpicentre a t leffondrement financier des tats-Unis, mais londe expansive a atteint le systme financier dune partie de lEurope. Certes, lhistoire des crises financires remonte plusieurs sicles et au cours des 200 dernires annes, le monde a connu environ 300 crises de diffrentes ampleurs et caractristiques mais, exception faite de la crise du dbut des annes 30, aucune dentre elles navait eu la profondeur et lampleur de la crise actuelle1. Dans des conditions gales en termes dinterventions de politique conomique, il est mme probable que la crise actuelle soit encore beaucoup plus grave. Trois facteurs se conjuguent pour expliquer cette situation: lampleur du march financier au sens large qui reprsente plusieurs fois le produit des pays dvelopps (voir le tableau 1); la forte interconnexion existant entre les entits financires lchelon mondial et un degr sans prcdent dopacit du systme financier. Ces facteurs expliquent, du moins partiellement, comment une perte initiale estime entre 300 et 400 milliards de dollars sur le march des prts hypothcaires risque (subprime) des tats-Unis sest transforme en une crise de cette envergure. Jusqu prsent, les pertes dactifs rsultant des crdits du systme financier des tats-Unis sont estimes plus de 2,2 mille milliards de dollars, mais le rsultat final va dpendre de lampleur et de la dure de la rcession. La crise a elle-mme engendr des pertes dans la valeur des actifs, en particulier lorsquils sont associs au prix des actions et des logements, pour un montant quivalant environ 25 pour cent de la richesse mondiale. Le graphique 1 illustre lampleur des pertes sur le march boursier de New York par rapport dautres crises enregistres au cours des 80 dernires annes. la fin du mois de dcembre, les bourses des valeurs enregistraient des pertes de 40 45 pour cent dans les principales conomies du monde et de plus de 60 pour cent dans le cas de la Chine. Cette chute de la richesse constitue, avec le climat dincertitude, un des principaux facteurs responsables de laggravation de la rcession. La crise financire actuelle oblige se poser diffrents types de questions qui vont de ses origines, ses particularits et des facteurs facilitateurs, aux mesures prendre pour viter une aggravation et la rsurgence de crises similaires lavenir. Certains de ces aspects sont abords dans cet article dont la section suivante sera consacre lanalyse des facteurs concomitants et dterminants des crises financires, et en particulier de la crise actuelle. tant donn la controverse qui subsiste quant aux causes de cette crise, il nous a sembl utile de prsenter (dans une troisime partie) quelques explications possibles qui savrent souvent complmentaires. La quatrime section contient une analyse de certains lments qui ont favoris la crise et qui sont lis un dbat dj ancien sur le risque moral et le risque systmique. La cinquime section envisage quelles seraient les mesures
Lauteur remercie lvaro Daz, J.M Fanelli, P. Gerchunoff, D. Heymann, D. Sotelsek et un valuateur anonyme de leurs commentaires, ainsi quAndrs F. Herrera de son aide prcieuse. 1 Reinhart et Rogoff (2008) ont recens plus de 300 crises financires de 1800 nos jours. La frquence de ces crises sest intensifie au cours des dernires dcennies (Bordo et Eichengreen, 2001); Laeven et Valencia (2008) dnombrent 125 crises entre 1970 et 2007.
La crise financire internationale: nature et enjeux de politique conomique Jos Luis Machinea
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en matire de politiques anticycliques susceptibles de rduire lampleur et la dure de lactuelle rcession internationale, notamment la capitalisation des banques et la politique budgtaire. La sixime section est une description trs schmatique des rpercussions de la
crise en Amrique latine, des difficults rencontres pour mettre en uvre des politiques anticycliques, tout en soulignant limportance de pouvoir compter sur un prteur de dernier ressort lchelon mondial. La dernire section contient quelques rflexions.
TABLEAU 1
Taille du march financier: indicateurs choisis, 2007 (En milliards de dollars, sauf indication contraire)
PIB
Capitalisation boursire
Titres de crance Publique Prive 51,2 19,4 15,4 24,0 0,8 23,3 2,1 Total 79,8 28,2 23,0 31,5 1,6 29,2 9,2
Actifs bancaires
Bons, actions Bons, actions et actifs et actifs bancaires bancaires (pourcentages du PIB) 229,7 86,1 63,5 67,4 6,4 61,0 21,7 421,1 548,8 520,1 441,8 442,5 441,8 495,7
Monde U. europenne Zone euro Amrique du Nord Canada tats-Unis Japon
54,5 15,7 12,2 15,2 1,4 13,8 4,4
65,1 14,7 10,0 22,1 2,2 19,9 4,7
28,6 8,8 7,6 7,4 0,8 6,6 7,1
84,8 43,1 30,1 13,8 2,6 11,2 7,8
Source: Fonds montaire international (FMI), Global Financial Stability Report. Financial Stress and Deleveraging - Macro-financial Implications and policy, Washington, D.C., 2008.
GRAPHIQUE 1
Le march des valeurs durant les crises financires des 80 dernires anness (Chute en pourcentage de lindice Standard & poors 500, ajuste sur lnation) 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Dbut
Svrit de la chute (en pourcentage)
11
16
21
26
36 31 Nombre de mois
41
46
51
56
61
Crise aot-1929/juin-1932 Crise oct-1968/juil-1970
Crise fv-1937/avr-1942 Crise dc-1972/oct-1974
Crise sept-2007/nov-2008
Crise avr-1946/juin-1949 Crise fv-2000/oct-2002
Source: laboration propre sur la base de Financial Times, Standard & Poors y Shiller, R.J. (2000) Irrational Exuberance, Princeton, Prin- ceton University Press.
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II
Facteurs concurrents et dterminants des crises financires
1. Les facteurs concurrents
Toutes les crises financires se caractrisent par deux lments: lexistence dun systme et, partant, dun rseau par lequel les problmes simbriquent et touchent de nombreux acteurs, et lopacit de linformation qui fait que les diffrents acteurs ont diffrents niveaux dinformation sur la qualit des actifs ainsi que sur les caractristiques des passifs des intermdiaires financiers (information asymtrique). Ces deux lments ont t particulirement importants dans la crise actuelle. Jamais le systme financier navait t plus complexe et plus imbriqu qu lre actuelle de la globalisation financire. La preuve en est que, la mi 2008, le march des drivs atteignait les 500 mille milliards de dollars, cest--dire neuf fois le produit mondial2.Qui plus est, lopacit qui a caractris le systme financier au cours de ces dernires annes est elle aussi sans prcdent. Les diffrents vhicules et drivs sont devenus de plus en plus difficiles comprendre et le vocabulaire de plus en plus nigmatique a fini par devenir un jargon rserv aux seuls spcialistes. Ceci a contribu une perte graduelle de la transparence des oprations3. En ce qui concerne le premier lment, lexemple le plus parlant a t le renflouement de la premire compagnie dassurances du monde, American International Group (AIG), en octobre et novembre 2008. Cette intervention a permis dviter un problme de solvabilit de plusieurs entits financires dont les prts taient garantis par lAIG par lintermdiaire des swaps sur dfaillance de crdits en question. La quantit et le montant des oprations assures (aux environs de 450 milliards de dollars, dont 55 milliards correspondaient des prts hypothcaires risque) et le montant du renflouement (150 milliards de dollars
au mois de dcembre 2008) illustrent quel point cette institution tait insolvable. La raison pour laquelle il a t dcid de venir en aide une institution insolvable tait dessayer dviter une crise systmique, car AIG risquait dentraner plusieurs autres entits financires dans sa chute et de crer ainsi une situation de panique. Ce type de pratique ou dautres pratiques similaires accroissent sans nul doute le risque moral, sujet sur lequel nous allons revenir plus loin. Quant au deuxime lment, le rle dterminant de linformation asymtrique dans la forte contraction du crdit observe dans les premires phases de la crise, soit parmi les entits financires, soit sur le march des effets de commerce, ne peut surprendre personne. En effet, la premire flambe du cot du crdit interbancaire a t enregistre la mi-aot, aprs des mois de chute des prix des logements aux tats-Unis et 15 jours aprs que plusieurs fonds spculatifs (hedge funds) se soient dclars en faillite, et ce, malgr linjection de ressources considrables de la part des banques centrales (voir le graphique 2). Les institutions financires taient les mieux places pour connatre les caractristiques des instruments utiliss de faon gnralise et pour savoir que ceux-ci rencontraient de plus en plus de difficults, tout en tant conscientes de la complexit de tout processus dvaluation du portefeuille dautres entits. En quelques semaines, linformation asymtrique a cd la place lincertitude totale: lorsque surviennent des vnements qui modifient radicalement la situation et anantissent tout ce que les agents croyaient savoir, le problme ne rside pas seulement dans le fait que certains sont informs et dautres pas, mais surtout dans celui que personne ne dispose de linformation ncessaire4.
2 Dont 55.000 milliards correspondaient des swaps sur dfaillance
de crdit (credit default swaps). 3 Voir Mizen (2008), pour une description dtaille et une analyse des diffrents instruments et vhicules.
Bagehot a crit: In England, after a great calamity, everybody is suspicious of everybody, as soon as that calamity is forgotten, everybody again confides in everybody (Bagehot, 1920, pp. 124 et 125).
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GRAPHIQUE 2
Marge (spread) des taux dintrt ( trois mois): Libor, bons du Trsor et effets commerciaux financiers, 2007-2008 (En points de pourcentage de base) 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Banque BNP suspend trois fonds dinvestissement et Goldman Sachs renfloue un de ses fonds de couverture Forte Injection de liquidit
Vente de Bear Stearns JP Morgan Chase
Faillite de la banque dinvestissement Lehman Brothers
Source: laboration propre sur la base de donnes de la Rserve fdrale. Note: libor = taux dintrt interbancaire de Londres, marge ted = cart entre le taux dintrt pay par les banques et la rentabilit des bons du Trsor.
2.
Les facteurs dterminants des crises: essor, euphorie et caractre procyclique du crdit
Sil est vrai que les crises financires sont associes lexistence de rapports dinterdpendance, de lasymtrie de linformation et, finalement, dune grande dose dincertitude, on peut se poser la question de savoir pourquoi elles surgissent de faon rcurrente. La rponse nest pas simple, ce qui explique quil y ait diffrentes interprtations ce sujet. Pour certains, les crises financires dcoulent derreurs lies lintervention de ltat, soit lchelon micro-conomique ou macro-conomique, alors que pour dautres, elles sont le rsultat naturel du fonctionnement du systme financier. Alors que les premiers estiment que linitiative doit tre laisse au march, autant en ce qui concerne la prvention des crises que dans la recherche de solutions, les seconds insistent sur le fait quil est indispensable damliorer et souvent de modifier totalement la nature des rglementations afin dviter, ou pour le moins dattnuer, le comportement procyclique du systme. Comme cela est souvent le cas, la situation se caractrise par la coexistence de plusieurs facteurs et la crise actuelle nest pas une exception en ce sens.
01 Juin 2007 15 Juin 2007 29 Juin 2007 13 Juil 2007 27 Juil 2007 10 Aot 2007 24 Aot 2007 7 Sep 2007 21 Sep 2007 5 Oct 2007 19 Oct 2007 2 Nov 2007 16 Nov 2007 30 Nov 2007 14 Dc 2007 28 Dc 2007 11 Jan 2008 25 Jan 2008 8 Fv 2008 22 Fv 2008 7 Mar 2008 21 Mar 2008 4 Avr 2008 18 Avr 2008 2 Mai 2008 16 Mai 2008 30 Mai 2008 13 Juin 2008 27 Juin 2008 11 Juil 2008 25 Juil 2008 8 Aot 2008 22 Aot 2008 5 Sep 2008 19 Sep 2008 3 Oct 2008 17 Oct 2008 31 Oct 2008 14 Nov 2008 Marge (effets commerciaux financiers et bons du Trsor) Marge TED (taux LIBOR et bons du Trsor)
Nous considrons toutefois que certains sont plus importants que dautres, raison pour laquelle nous allons les analyser ci-aprs. a) Essor, euphorie et caractre procyclique du crdit Une explication connue des priodes de prosprit et de crise conomique, associe aux ides de Minsky et Kindleberger5, porte sur le comportement du systme financier. Leur argument est que, mesure que progresse la phase expansive du cycle, finance par une expansion du crdit, les agents sont de plus en plus confiants quant la continuation de cette priode de prosprit, ce qui se traduit par une augmentation de la demande et de loffre de crdit. Leuphorie et lexpansion du financement provoquent une bulle des prix de tous ou de certains avoirs, donnant ainsi le sentiment que lachat de ces avoirs, financ laide du crdit, est une opration trs rentable. Effectivement, mesure que se poursuit lexpansion, la hausse des prix
5 cet gard, voir Minsky (1972, 1975 et 1986) et Kindleberger et
Aliber (2005). Bordo (2008) rappellent que cette explication mane de la tradition de lconomie montaire du XIXe sicle, consolide par Irving Fisher (1933).
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sera, dans un nombre croissant de cas, la seule faon de payer le crdit. Reprenant les termes de Minsky, un rgime caractris par lexistence et lattente du maintien des gains en capital est une ambiance propice au financement spculatif et la Ponzi6. Lexpansion du crdit, souvent observe dans le contexte dune politique montaire laxiste, se renforce durant la phase dexpansion grce un effet de levier accru du systme financier, cest--dire par laugmentation du rapport entre les actifs et le patrimoine7. Historiquement, ce phnomne a t le rsultat dinnovations moins gourmandes en capital,
y compris lapparition de nouveaux intermdiaires, entranant un recul de la participation des banques de dpt dans le secteur financier. Le cas extrme est celui des tats-Unis, o les actifs financiers aux mains des banques de dpt traditionnelles reprsentent moins de 25 pour cent du total des actifs des institutions financires (voir le graphique 3)8. Leffet de levier accru affaiblit le systme financier, car le capital est de plus en plus expos de petites pertes des actifs. tant donn que la variation de leffet de levier est procyclique, celui-ci atteint sa valeur maximale lorsque le prix des actifs commence baisser. Cest donc ce stade que sintensifient les effets de la chute des prix et, partant, de la rduction de la capacit de
6 Minsky (2008) p. 210, traduction libre de lauteur. Il est question
de financement spculatif lorsque les revenus ne permettent que le remboursement des intrts et non pas du capital; et de financement la Ponzi, lorsque les revenus sont insuffisants pour rembourser et le capital et les intrts. Dans les deux cas, les gains en capital sont essentiels pour survivre. 7 Cet effet de levier accru observ par Minsky dans la phase dexpansion du cycle a t corrobor par Reinhart y Rogoff (2008).
Malgr la dimension indite dautres intermdiaires financiers, lexistence et limportance de ces derniers sont bien connues. Il y a 100 ans, les difficults des fonds fiduciaires (trust funds) et des agents boursiers ont t les facteurs cls pour expliquer les moments les plus critiques de la crise financire de 1907 et son issue favorable (Bruner et Carr, 2007)
GRAPHIQUE 3
Taille et distribution des actifs financiers (En multiples du produit) 10 9 8 7 Multiples du Produit 6 5 4 3 2 1 0 1987 1997 tats-Unis Banques de dpts 2007 1987 1997 2007 1999 2007
Royaume-Uni Fonds dassurance et de pensions
Zone euro Autres
Source: Fonds montaire international (FMI), Global Financial Stability Report. Financial Stress and Deleveraging. Macro-financial Implications and policy, Washington, D.C., 2008.
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paiement des dbiteurs; limpact sur la solvabilit du systme en est donc fortement accentu. Les problmes de solvabilit sont encore accentus par une autre caractristique de la priode dexpansion. tant donn que les taux dintrt court terme sont gnralement infrieurs ceux long terme, les entits financires financent gnralement loptimisme de la priode de prosprit par une augmentation de leurs engagements court terme. Un dcalage excessif les rend trs vulnrables aux changements dhumeur du march, car les investisseurs tendent rduire leur financement ds quils commencent observer des difficults lies la qualit des actifs. Le manque croissant de liquidits compromet la solvabilit du systme pour autant que les entits doivent brader les actifs pour pouvoir honorer leurs engagements. Lampleur de limpact de ce phnomne sur la solvabilit dpend de plusieurs facteurs, entre autres de la taille de la bulle et de lexistence dun prteur de dernier ressort capable de rsoudre les problmes de liquidits et dviter une dgringolade des prix des actifs. Minsky estime que linstabilit est une caractristique du capitalisme financier moderne associe des attentes gnralement nourries par les expriences du pass, ce qui favorise lapparition de comportements spculatifs et de type Ponzi. Ds lors, pourquoi les priodes de prosprit ne dbouchentelles pas toutes sur des crises, comme semble lindiquer la logique du modle? Il existe plusieurs rponses cette question, qui vont de la taille de la bulle aux lments dclencheurs des crises; mais un facteur particulirement important est lexistence, durant les priodes de rcession, de politiques anticycliques qui se manifestent par des dficits budgtaires plus levs (en partie par le jeu des stabilisateurs automatiques) et le financement du systme financier dont le rle va gnralement au-del de celui du prteur de dernier ressort. Ce type de politiques permettrait dviter une aggravation de la rcession et lapparition dpisodes de panique. cet gard, Minsky met en garde contre la tendance constante une libralisation excessive du systme financier et une participation croissante dautres intermdiaires financiers qui pourraient compromettre cette capacit des politiques anticycliques9. Cette vision des choses, qui dpend de la formation dattentes bases sur le pass rcent, na quun rapport trs lointain avec celle des attentes rationnelles; qui
9
plus est, il est difficile dimaginer, dans le cadre de ces dernires, des variations si brusques dans le comportement des agents conomiques, telles quelles sont observes dans les crises, en particulier lorsque ces modifications des attentes nobissent pas des changements significatifs dans la conduite escompte du secteur public. b) La crise de 2007-2008 La thorie analyse ci-dessus explique assez bien le comportement du march financier au cours de ces dernires annes et, en particulier, lenvole des prix des logements aux tats-Unis et dans plusieurs pays europens (voir le graphique 4). La baisse du prix des logements a t le facteur qui a dclench la crise en mettant en vidence la mauvaise qualit des crdits hypothcaires risque (subprime) qui, en 2006, reprsentaient un montant annuel de 600 milliards de dollars, quivalant 20 pour cent du total des crdits hypothcaires de ce pays. mesure que baissaient les prix, le phnomne touchait le segment non-risque (no subprime) du march hypothcaire. Pour rendre la situation encore plus complexe, leuphorie qui accompagne gnralement les priodes de prosprit se sont ajouts les modles utiliss pour valuer le risque. Ceux-ci prsentaient deux types de dficience: dune part, ils taient bass, dans plusieurs pays, mais surtout aux tats-Unis, sur linformation des cinq dernires annes, laps de temps trop bref, car il peut ne reflter quune phase du cycle; dautre part, ces modles partaient de lhypothse que les actions auxquelles ils servent de base nont pas dincidence, tout comme en physique, sur les variables quils cherchent prdire. Ceci a donc renforc les mouvements moutonniers et rendu impossible la distinction entre les variations ponctuelles et les mouvements systmiques. En dautres termes, les crises ne peuvent tre expliques par des modles de risque qui supposent que le monde est stationnaire: en effet, durant les priodes de crise, les paramtres qui dfinissent les processus stochastiques ne sont pas stables et les modles bass sur ce processus sont donc impuissants calculer les risques (Fanelli, 2008 et Heymann, 2007)10. Il est clair que la supervision a t inadquate, non seulement parce que les autorits nont pas exig la mise en place de modles fonds sur des hypothses plus raisonnables, mais aussi parce quelles ont permis
10
cet gard, voir Minsky (1986, chap. 2, 3 y 4) et lexcellente introduction de Papadimitriou et Wray ldition 2008 de Minsky.
Pour une tude et une valuation de lutilisation des modles de risque, voir Sotelsek et Pavn (2008).
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GRAPHIQUE 4
Pays choisis: volution du prix des logements, 2000-2008 (Donnes trimestrielles: 2000-I = 100) 250 240 230 220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100
Source: laboration propre sur la base de donnes du Ministre du logement dEspagne, la Banque dAngleterre, Standard and Poors, Statistics Netherlands et le Department of the Environment, Heritage and Local Government dIrlande.
lutilisation de certains stratagmes permettant de prendre des risques excessifs et daccrotre leffet de levier11. Cette supervision dficiente peut tre attribue plusieurs facteurs: des contraintes en termes de salaires et de capacits au sein des organismes pertinents, la tentative de favoriser la concurrence mondiale des entits financires locales. Nanmoins, le facteur le plus dterminant a t lapplication dune approche qui a contribu accrotre lautorglementation en donnant la priorit la responsabilit des entits financires qui, en loccurrence, ont choisi les modles qui rpondaient le mieux leur stratgie dexpansion. Cest la mi 2007, lorsque la chute du prix des logements a commenc compromettre les actifs des intermdiaires financiers et crer un climat de nervosit sur les marchs, que lautre facteur mentionn plus haut a acquis une importance particulire, savoir la volatilit du financement bancaire rsultant de la substitution des dpts par des placements sur les marchs financiers et, pire encore, par des effets de
11 Lexemple le plus clair de ce type de pratique est lutilisation des conduits ou special investment vehicles (siv).
2000-I 2000-II 2000-III 2000-IV 2001-I 2001-II 2001-III 2001-IV 2002-I 2002-II 2002-III 2002-IV 2003-I 2003-II 2003-III 2003-IV 2004-I 2004-II 2004-III 2004-IV 2005-I 2005-II 2005-III 2005-IV 2006-I 2006-II 2006-III 2006-IV 2007-I 2007-II 2007-III 2007-IV 2008-I 2008-II 2008-III 2008-IV Espagne RoyaumeUni tats-Unis Pays Bas Irlande
commerce court terme12. En fait, limportance des dpts dans les exigibilits des banques suivait une tendance la baisse depuis plusieurs dcennies: en 1980, ceux-ci reprsentaient 70 pour cent des passifs et 40 pour cent seulement en 2008 (FMI, 2008b). Cette nouvelle tendance recourir aux marchs montaires (money markets) et aux marchs financiers sexplique par les facilits associes lobtention de crdits pour des sommes leves sans avoir de cots administratifs (entre autres, succursales, salaires et publicit). Lorsqu cette tendance se greffe ladite titrisation (securitization) des hypothques, la donne est complte: elle permet dviter le problme des dpts, de renforcer leffet de levier et de se soustraire la responsabilit en matire de qualit des crdits13.
12
Un cas paradigmatique de cette tendance a t celui de la banque Northern Rock, nationalise en septembre 2007. Voir Milne et Wood (2008). 13 Dans les oprations impliquant des SIV, les banques sengageaient gnralement fournir des liquidits ou reprendre le crdit en cas de problme de solvabilit; par consquent, les entits qui avaient lanc lopration se retrouvaient avec une responsabilit susceptible de les affecter. En outre, dans certains cas de ce type dinvestissement, les agents ont fini par acheter les obligations initialement vendues par la banque qui en tait propritaire (Mizen, 2008).
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Un dernier commentaire simpose sur la distorsion des mesures incitatives dans loctroi de crdits rsultant de la titrisation de lactif. Le fait que llment central de la diversification du risque ne soit plus la banque mais le march prsente des avantages certains en termes de liquidit et permet galement de diversifier le risque au-del dune zone gographique dtermine, y compris les frontires du pays en question. Cette dmarche implique que linformation soit suffisamment transparente pour que les investisseurs soient au courant des risques du paquet forfaitaire quils achtent, principe qui a t loin dtre appliqu. En outre, le fait de remplacer la banque par le march oblige se poser certaines questions car si tous les produits taient ainsi premballs, quel serait lavantage de connatre le client qui tait un des principaux facteurs du dveloppement des banques ? Et si la connaissance des clients na aucun effet sur la rentabilit dune entit financire, o serait lincitation accorder de bons crdits? Le sentiment que quelque chose ne tournait pas rond dans les actifs de certaines entits financires, en particulier les actifs adosss des hypothques de mauvaise qualit, sest manifest dans toute son
intensit entre mai et aot 2007 lorsque plusieurs fonds spculatifs (hedge funds) ont connu de fortes pertes et lorsque les agences de notation du risque ont rduit la classification des obligations garanties par des hypothques qualit variable. Lincertitude a gagn le march des effets de commerce court terme adosss des actifs qui, en quelques mois, ont t rduits de moiti (voir le graphique 5). Ceci a eu pour consquence une forte rduction de la liquidit de toutes les banques qui avaient eu recours ce march, indpendamment de la qualit du portefeuille de chacune delles. Tout comme les problmes de solvabilit de certaines entits financires avaient eu des effets nfastes sur la liquidit du systme, dabord en raison de lasymtrie de linformation et ensuite, de plus en plus, cause du climat gnralis dincertitude, le manque de liquidits a aggrav les problmes de solvabilit de ces entits. En rsum, le levier excessif, laccroissement des passifs court terme et limportance croissante des entits financires non soumises une rglementation adquate ont form un cocktail explosif. Pour finir, un commentaire sur les rmunrations des cadres suprieurs des banques, en particulier dans le
GRAPHIQUE 5
Effets commerciaux adosss des actifs et effets commerciaux financiers et non financiers non adosss des actifs (Milliards de dollars, donnes mensuelles dsaisonnalises) 1 300 1 200 1 100 1 000 900 800 700 600 Jan 2004 Mar 2004 Mai 2004 Juil 2004 Sep 2004 Nov 2004 Jan 2005 Mar 2005 Mai 2005 Juil 2005 Sep 2005 Nov 2005 Jan 2006 Mar 2006 Mai 2006 Juil 2006 Sep 2006 Nov 2006 Jan 2007 Mar 2007 Mai 2007 Juil 2007 Sep 2007 Nov 2007 Jan 2008 Mar 2008 Mai 2008 Juil 2008 Sep 2008 Effets commerciaux adosss des actifs (axe gauche) Effets commerciaux financiers non adosss des actifs (axe gauche) Effets commerciaux non financiers non adosss des actifs (axe droit) Source: laboration propre sur la base de donnes de la Rserve fdrale. 500 220 205 190 175 160 145 130 115 100
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monde dvelopp14. Au cours de ces dernires annes, ces rmunrations taient associes aux bnfices obtenus court terme et, dans bon nombre de cas, la quantit doprations ralises. Les diffrents vhicules et leffet de levier croissant favorisaient les gains de rentabilit court terme et, donc, des rmunrations, quelle quen soit lincidence moyen et long terme. Qui plus est, les recettes des agences de notation de risque dpendaient des intermdiaires qui sollicitaient leur valuation pour placer leurs instruments, grce quoi celles-ci taient la fois juges et parties au processus. Au vu des rsultats, il semblerait quelles aient t plus partie que juge. La rmunration des cadres suprieurs et le rle des agences de notation de risque ont t plus quutiles un modle bas sur la prise excessive de risque. Ces lments ne peuvent certes tre tenus pour responsables davoir provoqu la bulle et la crise financire, mais ils lont sans nul doute exacerbe des niveaux sans prcdent. Comme cela est gnralement le cas, la crise financire actuelle nest pas le rsultat dun seul facteur. Qui pourrait prtendre que la politique de maintien de faibles taux dintrt pendant une priode trop prolonge entre 2001 et 2004 na pas eu deffet sur la situation postrieure? Avant de nous pencher sur cet aspect, et bien dautres, de la responsabilit des politiques conomiques dans la crise, un bref commentaire simpose sur, prcisment, le manque dincitation lapplication de politiques anticycliques durant la priode de prosprit. c) Lconomie politique de lessor perptuel Durant une priode de prosprit conomique, le caractre procyclique du crdit, la croissance du produit au-del de la tendance et la bulle du march des actifs, en particulier du prix du logement, sont des lments considrs comme positifs. Il est donc difficile de trouver des dtracteurs ce processus. Les banques ne sont pas les seuls agents tre satisfaits, mais galement les chefs dentreprise qui constatent une augmentation de leur demande et peuvent accder des crdits moins chers, sans oublier ceux qui peuvent
accder leur premier ou deuxime logement et les dtenteurs dactifs qui observent avec satisfaction laccroissement constant de leur richesse. Dans ce contexte, le gouvernement en place ne peut que jubiler: grce la situation conomique, une majorit de la population approuve sa gestion, ce qui lui donne de bonnes chances de gagner les lections. Dans ces circonstances, qui oserait jouer les trouble-ftes? Certains analystes ne manqueront pas de formuler certaines objections, mais nombreux seront ceux qui criront des articles byzantins dmontrant que laccroissement de lactivit conomique audel de la tendance obit au fait que le changement technologique a provoqu des gains plus ou moins permanents de productivit; que le prix des proprits immobilires reste faible, compte tenu des variations de la demande des familles qui ont dcid davoir deux logements ou, comme cela a t soulign maintes reprises dans plusieurs pays en dveloppement, que le prix des proprits immobilires reste beaucoup plus faible qu Paris ou Rome! De mme, certains ne manqueront pas de justifier le dficit lev du compte courant en affirmant que celui-ci est le rsultat de la forte demande dinvestissement (mme si celle-ci est oriente vers des biens non changeables) ou quil correspond laugmentation de lpargne du reste du monde que quelquun doit bien absorber pour maintenir lquilibre mondial. En dfinitive, durant les priodes de prosprit, lconomie politique favorise les excs. Le fait que les demandes pressantes dapplication de politiques anticycliques soient si frquentes dans les priodes de rcession et si rares dans les phases dexpansion du cycle nest pas une concidence. Cest pourquoi il y a des raisons de mettre en doute la capacit des autorits de rguler les cycles15. Le plus sage semble tre de rduire leur marge de manuvre en introduisant certaines rgles anticycliques. Certes, nous nignorons pas que ces mesures seront certainement difficiles imposer, mais elles sont toutefois ncessaires dans la prsente conjoncture.
15 Voir,
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Il y a 40 ans, Galbraith (1967) mettait dj en garde contre limportance croissante acquise par les cadres suprieurs qui poursuivent des objectifs diffrents de ceux des actionnaires.
par exemple, Gerchunoff (2008, p. 1), qui a signal quil est possible, partir de ltude de ces dficiences, de tirer des enseignements pour lavenir mais les crises sont inhrentes un monde capitaliste qui repose sur les esprits animaux ou animal spirits et un monde dmocratique qui repose sur lespoir de progrs social.
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III
Une autre explication: les erreurs des politiques montaire et financire
Deux types darguments mettent en exergue les erreurs de la politique conomique en tant que facteurs explicatifs des crises financires. Les premiers font ressortir le rle de la gestion de la politique montaire, et les deuximes, sappuyant sur des facteurs microconomiques, soulignent celui du rseau de scurit, implicite ou explicite, du systme financier qui attnue le cot de la crise pour les diffrents agents (banques et investisseurs).
1. La politique montaire
Selon les tenants de cette hypothse, la crise actuelle obit la politique montaire excessivement expansive mise en uvre par la Rserve fdrale partir de la fin 2001 jusqu dcembre 2004, laquelle sest manifeste par des taux dintrt infrieurs 2 pour cent pour les fonds fdraux. Certes, lUnion europenne et le
Royaume-Uni ont appliqu une politique similaire, mais la rduction des taux a t beaucoup moins marque et a t applique sur un laps de temps plus court (voir le graphique 6). Dun point de vue plus structurel, certains peuvent considrer que la politique des faibles taux dintrt a t le rsultat dun excs de fonds prtables sur le march international qui dcoulait de: 1) la politique applique par la Chine pour maximiser les exportations et accumuler des rserves internationales, 2) la politique dauto assurance pratique par le Brsil, la Chine, la Fdration de Russie, la Rpublique de Core et plusieurs pays en dveloppement, moyennant laccumulation de rserves, et 3) la politique daccumulation de ressources dans des fonds souverains des pays ptroliers. Cet accroissement de lpargne dans le reste du monde serait la contrepartie du faible taux dpargne appliqu par les tats-Unis et expliquerait le dficit du compte
GRAPHIQUE 6
Taux dintrt sur les oprations de march libre appliqus par la Rserve fdrale, la Banque centrale europenne et la Bank of England, 2000-2008 (Pourcentages) 7 6 5 4 3 2 1 0
Source: prpar par lauteur sur la base de donnes de la Bank of England, la Rserve fdrale et la Banque centrale europenne.
Jan 2000 Avr 2000 Juil 2000 Oct 2000 Jan 2001 Avr 2001 Juil 2001 Oct 2001 Jan 2002 Avr 2002 Juil 2002 Oct 2002 Jan 2003 Avr 2003 Juil 2003 Oct 2003 Jan 2004 Avr 2004 Juil 2004 Oct 2004 Jan 2005 Avr 2005 Juil 2005 Oct 2005 Jan 2006 Avr 2006 Juil 2006 Oct 2006 Jan 2007 Avr 2007 Juil 2007 Oct 2007 Jan 2008 Avr 2008 Juil 2008 Oct 2008 Royaume Uni tats-Unis Zone Euro
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courant de ce pays qui, dune faon assez surprenante, a ainsi russi combiner une rduction de lpargne et une diminution des taux dintrt (Roubini, 2005, et Eichengreen, 2005). Cette interprtation est certes correcte quant labondance de fonds prtables sur les marchs internationaux, mais elle doit toutefois tre nuance, car, tats-Unis exclus, le taux dpargne na pas augment lchelle mondiale; en effet, la hausse observe dans les pays mentionns a t compense par la diminution de lpargne dans le reste du monde, en particulier au Japon et en Europe. En outre, dans le reste de lAsie, lexception de la Chine, le constat, au cours des dernires annes, est que le surplus dpargne a essentiellement obi un recul de linvestissement16. Pour des raisons structurelles, ou de politique montaire, ou les deux, les faibles taux dintrt ont t favorables une expansion excessive du crdit. Cependant, cet argument doit lui aussi tre nuanc. En premier lieu, comme lindique le graphique 6, bien que la rduction des taux applique par les banques centrales europenne et du Royaume-Uni ait t infrieure celle dcrte par la Rserve fdrale, plusieurs pays europens ont eux aussi connu une bulle des prix des logements. En outre, le fait quil y ait eu moins dhypothques subprime en Europe quaux tats-Unis obit peut-tre au fait quil existait une rglementation plus adquate ou, probablement, que la plus grande complexit du march hypothcaire des tats-Unis a contribu puiser les possibilits dhypothques prime plus tt que dans dautres pays. En deuxime lieu, la crise actuelle ne peut tre impute une restriction de loffre montaire, comme lont signal Friedman et Schwarz (1963) propos de la priode 1929-1932. Mme si, tout comme dans cette dernire priode, le multiplicateur bancaire a connu une forte rduction, celle-ci a t largement compense par laugmentation de la base montaire17. Finalement, il est lgitime de se demander si le maintien la baisse des taux dintrt court terme pendant une priode relativement longue peut avoir provoqu la bulle des prix des logements et la crise qui a
Voir Eichengreen (2005). Dans les annes 30, la diminution du multiplicateur obissait une augmentation de la demande de liquidit par rapport aux dpts bancaires (Bernanke, 2000), alors que dans la crise actuelle, elle est le rsultat dun accroissement considrable des rserves accumules par les banques. En juillet 2008, aux tats-Unis, les rserves reprsentaient 5,4 pour cent pour cent de largent liquide aux mains du public, chiffre qui est pass 79,3 pour cent pour cent en novembre 2008.
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suivi. Ce phnomne a sans doute jou un certain rle, en particulier parce quil peut avoir suscit des attentes quant au fait que la politique montaire nallait pas permettre une rcession et que, par consquent, le prix de certains actifs resterait la hausse. Toutefois, la rduction des taux dintrt moyen et long terme a t nettement plus discrte (voir le graphique 7) et il semble donc illogique quune entit financire dcide daccorder un prt hypothcaire 30 ans pour la seule raison que le taux dintrt court terme est trs faible. Peut-tre sagissait-il dassurer trois ans de faible taux pour les crdits hypothcaires afin de susciter lenthousiasme dacheteurs nophytes en matire financire, mais il est peu plausible que les institutions financires aient extrapol cette conjoncture moyen et long terme. Ou peut-tre a-t-on estim que les faibles taux dintrt ne faisaient pas partie de la politique anticyclique et que, par consquent, ils naugmenteraient pas dans la phase dexpansion du cycle? Dailleurs, pourquoi lexpansion du crdit sest-elle poursuivie en 2005 et durant une grande partie de 2006, alors que la Rserve fdrale relevait les taux dintrt en toute hte, signifiant clairement que la priode de taux faible tait rvolue? La rponse cette question rside, plus que dans la politique montaire, dans le fait que lencouragement accrotre les crdits ntait pas la rentabilit long terme de lentit financire, mais le bonus de fin danne ou par opration effectue. En rsum, il nest pas impossible que le maintien de faible taux dintrt pendant une priode assez longue ait eu une influence sur le comportement des diffrents agents, mais on ne peut pour autant affirmer que ce facteur ait t lorigine de la bulle qui sest produite sur le march hypothcaire des tats-Unis et dans plusieurs pays europens. Quoi quil en soit, lerreur de la politique conomique applique en cette priode a t de ne pas agir conformment lexubrance irrationnelle des marchs, mme sil nest pas sr que ceci ait t le rle de la politique montaire. En effet, si le taux dintrt a dj pour objet de contrler le taux dinflation et, du moins aux tatsUnis, de rguler le niveau dactivit conomique, il serait quelque peu exagr de lui confier la tche additionnelle de superviser la bulle des prix des actifs. Il et t plus raisonnable davoir recours un autre instrument, le plus vident tant ladoption de mesures de rgulation du systme et, en particulier, dexigences plus importantes de capital durant la priode dexpansion.
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GRAPHIQUE 7
tats-Unis: taux dintrt des oprations sur march libre de la Rserve fdrale et rentabilit des bons du Trsor (En pourcentages) 7,00 6,50 6,00 5,50 5,00 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 03.01.2000 10.04.2000 17.07.2000 23.10.2000 29.01.2001 07.05.2001 13.08.2001 19.11.2001 25.02.2002 03.06.2002 09.09.2002 16.12.2002 24.03.2003 30.06.2003 06.10.2003 12.01.2004 19.04.2004 26.07.2004 01.11.2004 07.02.2005 16.05.2005 22.08.2005 28.04.2005 06.03.2006 12.06.2006 18.09.2006 25.12.2006 02.04.2007 09.07.2007 15.10.2007 21.01.2008 28.04.2008 04.08.2008 10.11.2008 Taux dintrt Rserve fdrale Bons 20 ans Bons 5 ans Bons 30 ans Bons 10 ans 0,50
Source: laboration propre sur la base de donnes de la Rserve fdrale.
2.
Le rseau de scurit
Le Fonds montaire international (FMI) et la Banque mondiale avancent une deuxime explication propos de lapplication de politiques publiques errones. Lide centrale est que la prsence excessive de rseaux de scurit publique empche le march dexercer un effet de discipline et facilite, de ce fait, lapparition dattitudes trop risques. Trois analystes de la Banque mondiale (Caprio, Demirg-Kunt et Kane, 2008) appliquent cette mme ide lexplication de la crise actuelle en affirmant que lun des problmes de cette crise a t le dcalage entre le rythme des innovations financires et des rgulations et une supervision inadquates. Cependant, fidles la tradition des documents de la Banque mondiale, ils mettent laccent sur lexistence de subventions explicites ou implicites qui sont accordes par le biais du rseau de scurit des diffrents pays. Les crises seraient donc la consquence dune structure dincitations qui encouragent lide selon laquelle, en cas de difficult, les autorits viendront au secours des actionnaires et des investisseurs des entits financires. En dautres termes, les risques
excessifs assums durant les priodes de prosprit sexpliquent par le fait que les acteurs sont convaincus quils ne risquent pas dtre pnaliss par le march grce la prsence providentielle du secteur public. Ce phnomne est connu comme risque moral ou ala de moralit18. Un exemple de cette situation serait, selon les auteurs, le renflouement de Bear Stearns durant la dernire priode de crise, alors quil sagissait en fait de problmes dinsolvabilit, auquel cas, suivant la logique des auteurs, la solution adquate aurait t la liquidation de Lehman Brothers19. Dans le
18 Dans un monde dattentes rationnelles et dquivalence ricardienne,
les diffrents agents conomiques, sils sattendent une opration de renflouement (bail out) du secteur public, devraient rduire leurs dpenses dun montant similaire au cot de lintervention publique, cest--dire laugmentation de la dette et, ce faisant, des impts futurs. En dautres termes, le risque moral va encourager prendre davantage de risques tout en gnrant une rduction de la demande, deux consquences qui, la longue, pourraient se compenser, du moins sur le plan de leurs effets sur le cycle. 19Bordo (2008) formule un argument similaire. Limpact sur le risque moral est toutefois difficile apprhender dans le cas des acttionaires, deux-ci ayant perdu un peu plus de 90 pour cent de la valeur de leurs actions un an avant.
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cadre de cette hypothse, il conviendrait non pas de diminuer la prise de risque laide de rgulations mais de sen remettre au march qui se chargera de pnaliser ceux qui commettent des erreurs, ce qui impliquerait de rduire la taille du rseau de scurit, explicite ou implicite. Ce dbat se centre sur deux concepts, savoir le risque systmique et le risque moral. Dune manire gnrale, lapparition de risques systmiques dcoule de labsence dune information parfaite sur la solvabilit et la liquidit des entits financires; ces risques peuvent toutefois surgir en prsence de cette information parfaite,car il peut sembler rationnel de retirer les dpts dune entit financire solvable en cas de doutes quant une ventuelle perte de solvabilit de celle-ci si les autres dposants se ruent sur ces entits pour effectuer des retraits massifs de dpts. Il existe dans ce cas des attentes rationnelles conditionnes par le comportement des autres agents dont on ignore le niveau dinformation (Machinea, 2002, p. 14). Lhistoire dmontre quaprs la crise de 1930, il est rare de trouver des situations de crise financire aigu qui naient pas dbouch sur une intervention significative des autorits conomiques20. En dautres termes, la priorit a t accorde au risque systmique plutt quau risque moral (Goodhart, 1999). La raison en est vidente: une crise systmique peut entraner des cots considrables en termes de chute du produit et daugmentation du chmage, alors que les cots associs au risque moral semblent moins graves ou, en tout cas, plus lointains. En outre, deux stratgies sont gnralement appliques pour attnuer le risque moral des interventions publiques, savoir appliquer une discrtion constructive et viter le renflouement des actionnaires des banques. La premire de ces stratgies implique que la banque centrale naffiche
pas de faon explicite sa politique vis--vis des entits financires qui connaissent des problmes. Cependant, la stratgie consistant attnuer le risque moral en pnalisant les actionnaires prsente linconvnient que, dans plusieurs grandes entits financires, la direction est souvent assez indpendante. Ainsi, les cadres suprieurs qui reoivent des primes extraordinaires lies aux gains court terme ne sont gnralement pas touchs par la pnalisation applique aux actionnaires. En rsum, conformment ces deux principes, il semble peu probable que les banquiers et les investisseurs assument autant de risques quand la probabilit dun renflouement est nettement infrieure 1et que les gains doivent tre pondrs par rapport une perte de 100 pour cent du capital. cet gard, certains soutiennent que si le risque systmique dcoule de lasymtrie de linformation, le problme peut tre rsolu par le biais dune plus grande transparence, de sorte que les rues sur certaines entits financires ne soient plus le rsultat de la confusion des pargnants vis--vis de la solvabilit de ces entits, mais des effets dpuration du march21. Compte tenu des cots impliqus par lobtention de linformation individuelle et son interprtation, il conviendrait de faire appel des spcialistes qui prsenteraient de nettes conomies dchelle. Tel devrait tre la fonction, par exemple, des agences de notation du risque. Le rle jou par celles-ci dans plusieurs crises rcentes, mais surtout dans la crise actuelle, nous dispense de la ncessit dapprofondir le sujet. Il faut mentionner que, dans les annes 90, plusieurs pays de la rgion ont considrablement lagu les rseaux de scurit alors quaugmentait dans le mme temps le flux dinformations sur le march. La dsagrgation des rseaux de scurit sest poursuivie jusqu lmergence de la crise22.
20 On entend par intervention significative celle qui va au-del de la garantie des dpts et vise protger les petits dposants dsinforms. En effet, actuellement ce sont surtout les grands dposants qui sont lorigine des rues sur les guichets des entits financires.
21 Voir
ce propos Calomiris et Gorton (1990) et Calomiris et Powell (2000). 22 Pour une vision critique de ces rformes en Argentine, voir Machinea (1996) et Rozenwurcel et Bleger (1997).
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IV
La propagation de la crise: accorder la priorit au risque moral
Le dbut du mois de septembre 2008 a t marqu par un resserrement considrable du crdit et des difficults pour obtenir des crdits interbancaires mme si la prime sur les bons du Trsor des tats-Unis sur le march des effets commerciaux et le march interbancaire restait infrieure la moyenne des 12 mois antrieurs (voir le graphique 2). La disparition de Bear Sterns la suite de la prise de contrle par J.P. Morgan venait confirmer le sentiment que certaines entits financires taient trop grandes pour scrouler, y compris les banques dinvestissement. Les cranciers ont rcupr leur argent et les seuls agents pnaliss ont t les actionnaires qui ont rcupr moins de 10 pour cent de la valeur que possdaient leurs actions un an avant. Cette mesure a permis dviter laggravation du risque systmique, mais au dtriment du risque moral des actionnaires. La situation se modifia radicalement le 15 septembre, aprs la liquidation de Lehman Brothers qui provoqua des pertes estimes 500 milliards de dollars lensemble du systme financier. La lecture des marchs a t que nimporte quel intermdiaire, quelle que soit sa taille, pouvait faire faillite, avec les effets que ceci impliquait pour le systme. Un tel signe provoqua une panique gnralise et un bouclage des marchs du crdit. Sur le march interbancaire, le taux dintrt a grimp de 175 points en 10 jours et de 350 en un mois au-del de la rentabilit des bons du Trsor des tats-Unis (voir le graphique 2); un phnomne similaire sest produit sur le march des effets de commerce. Tout indiquait que les marchs financiers taient au bord de labme. La leon, qui par ailleurs nest pas nouvelle, est que discipliner le march en pleine crise financire est moins une erreur quune btise. Il est possible que la faillite de Lehman Brothers ait permis de rappeler dautres agents lordre, comme le dmontre la suspension, le jour mme, de lopration de vente de Merrill Lynch. Mais il sest avr, dans les jours qui ont suivi, que si le remde avait t efficace pour remettre au pas certaines banques dinvestissement, il avait t extraordinairement coteux en termes de stabilit du systme. Si des doutes subsistaient encore quant laspect privilgier dans une crise, savoir le risque systmique ou le risque moral, il est probable que la faillite de Lehman Brothers restera grave dans lhistoire comme lpisode qui a mis fin ce dbat... du moins pour un moment. Reste naturellement le problme du risque moral, mais celui-ci ne peut tre ignor au risque de mettre en danger lconomie mondiale. Certains diront que, au-del de Lehman Brothers, ce naufrage a t d des causes structurelles sous-jacentes, mais il ne fait aucun doute que la liquidation de cette entit na fait que renforcer les probabilits dune aggravation de la crise.
V
Du renflouement des entits financires au renflouement de lconomie
Durant ces derniers mois, nombreux sont les conomistes et les politiciens qui sappliquent tenter de trouver une rponse la question de savoir quelles sont les mesures requises pour sortir de la crise; de ces efforts sont nes plusieurs propositions. Outre la ncessit de remettre en question le fonctionnement du systme financier international, les rponses convergent toutefois sur deux lments qui, notre avis, devraient tre favoriss court terme, savoir le rtablissement de certains niveaux de crdit et lencouragement de la demande moyennant la politique budgtaire.
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1.
Le crdit et le systme financier
Pour rtablir certains niveaux de crdit, il est indispensable, bien quinsuffisant, dattnuer lincertitude qui plane sur les entits financires. Cest pourquoi les mesures adoptes ds la mi-septembre avaient pour objet de reconstituer la liquidit et la solvabilit de ces institutions. Il a fallu, pour ce faire, une intervention muscle du secteur public pour des montants extraordinairement levs, jusque-l inimaginables. En termes concrets, pour amliorer la liquidit, le secteur public a dcid de garantir les obligations des entits financires, avec certaines variantes selon les pays, daccrotre le montant de garantie des dpts (ou de le supprimer dans certains cas extrmes) et de cautionner les crdits interbancaires et les placements sur les marchs financiers. Ces mesures ont permis de rduire le cot du passif des entits financires et de reconstituer une grande partie de leurs liquidits. Cependant, cette augmentation de la liquidit ne sest pas traduite par un accroissement des crdits au secteur priv, et ce, pour trois raisons. En premier lieu, il existe encore une certaine incertitude parmi les entits financires quant la rnovation de leur passif, mme si la situation tend se normaliser. Ceci les oblige maintenir un niveau de liquidits plus lev que dhabitude qui se manifeste par laugmentation mentionne plus haut des rserves des banques. Il sagit dune variante du pige liquidits: en effet, la politique montaire est alors incapable de rduire les taux dintrt des prts accords au secteur priv23. La deuxime raison est associe la perte de capital de la part des banques et, par consquent, la ncessit de rtablir le rapport entre capital et actifs. La troisime raison est lincertitude relative la solvabilit des ventuels clients, dans un contexte daggravation de la rcession. Pour rsoudre, ou du moins attnuer, le problme de la solvabilit des entits financires, le secteur public a, dans un premier temps, appliqu des mesures visant acheter les actifs toxiques et, de plus en plus, capitaliser ces institutions laide de fonds publics. Linconvnient de cette mesure est quil tait difficile destimer la qualit du portefeuille en pleine rcession et, partant, de dterminer le montant du capital requis. Pratiquement chaque jour, les informations publies dans les moyens de communication voquent des
cas de banques qui, aprs avoir reu une aide, ont besoin de nouveaux apports en capitaux; il est donc indispensable dadopter une dcision dfinitive qui permettrait dattnuer substantiellement lincertitude. Une premire option, qui fonctionna dans les pays nordiques au dbut des annes 90, est la nationalisation transitoire des banques. La seconde serait que le secteur public rachte aux entits financires leurs actifs toxiques (bad bank) mais la difficult rside ici dans la dfinition du prix: sil est convenu dadopter le prix du march, le problme ne sera pas rsolu, mais si, en revanche, il est convenu dadopter la valeur nominale, la dmarche reviendrait faire un cadeau aux banques avec largent des contribuables24. Une solution intermdiaire consisterait acqurir les actifs un prix suprieur celui du march en stipulant que la banque favorise par cette mesure sengage rembourser, en prlevant une partie de ses gains futurs, la diffrence entre cette valeur et la valeur finale rcupre25. Dans ce cas de figure, et durant la priode durgence, la dette devrait tre exclue de la valeur nette patrimoniale de lentit26 puisquelle serait nantie sur les bnfices. Une autre option serait de crer une nouvelle banque avec les bons actifs (good bank) des institutions bancaires existantes. Les cranciers ( lexception des dtenteurs de dpts garantis) et les actionnaires des banques restantes ne toucheraient que ce quils pourront rcuprer des actifs toxiques plus la diffrence (si diffrence positive il y a) entre les bons actifs et les dpts garantis transfrs la nouvelle banque (Buiter, 2009). Si cette option est celle qui entrane le cot budgtaire le plus faible court terme, elle est galement celle qui engendre la plus grande incertitude en raison des pertes colossales qui seraient enregistres par les cranciers non garantis. Si une dcision nest pas prise court terme, les pertes croissantes obligeront adopter la troisime option mentionne qui restera la seule viable. En partie du fait de linsuffisance de capital, mais aussi en raison des deux autres facteurs mentionns plus haut, en particulier lincertitude associe la rcession, la Rserve fdrale, faisant un geste nagure impensable, mais qui nest pas sans prcdent dans
24Cette
23 Voir
Krugman (2008), qui dmontre de manire ingnieuse limportance des politiques budgtaires dans ce contexte.
option revient garantir une partie des actifs existants des banques. 25 La gestion du portefeuille pourrait tre confie la banque elle-mme. Lintrt est vident: plus celle-ci rcupre, moins elle aura rembourser. 26 Il ne peut sagir videmment dune pratique habituelle mais qui peut tre utilise durant la priode durgence.
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lhistoire financire, a dcid de prter directement au secteur priv et de participer lachat deffets commerciaux27. Par ailleurs, la Banque dAngleterre annona, au dbut de lanne 2009, quelle garantirait une partie des crdits destins aux petites et moyennes entreprises. En dautres termes, les banques centrales ne sont plus les prteurs de dernier ressort, mais deviennent les seuls prteurs. Malheureusement, lhyperactivit actuelle ne compense pas limmobilisme antrieur en termes de contrle du systme financier et de la bulle immobilire. Au-del des cots extraordinaires impliqus par ce train de mesures dassistance, ces mesures financires vont difficilement restaurer la croissance. En effet, leur objectif central est dviter la dpression rsultant de la fermeture des banques et de la disparition du crdit. Or, viter la disparition du crdit et rtablir celui-ci des niveaux normaux sont deux choses bien diffrentes. Indpendamment de la pression additionnelle qui devra tre exerce sur les entits financires secourues par le secteur public pour quelles prtent nouveau et du fait que ltat pourrait garantir certains nouveaux crdits, tout semble indiquer que le processus de restauration du crdit aux niveaux normaux va prendre un temps considrable. Cette situation sexplique par plusieurs facteurs, notamment les facteurs doffre mentionns, mais aussi le fait que les ventuels prestataires solvables seront probablement rticents sendetter pour acheter des biens durables ou pour investir dans un tel climat dincertitude. Ceci constitue un obstacle supplmentaire pour la politique montaire, car, au pige liquidits, sajoute un nouveau facteur mis en vidence par Keynes, savoir la faible lasticit des dpenses par rapport aux taux dintrt dans un climat de dpression28.
2.
La ncessit dun encouragement fiscal
27Bien
que peu habituels, certains faits similaires sont recenss dans lhistoire. Par exemple, Bagehot cite les propos dun directeur de la Banque dAngleterre lors de la crise de 1825: Nous prtons sous toutes les formes possibles et dune manire jamais utilise auparavant; nous gardons des actions en garantie, nous achetons des obligations du Trsor, non seulement nous dcomptons directement les dpts dargent mais nous avanons aussi de largent en change de ces derniers pour des quantits sans prcdent; en rsum, nous avons recours tous les moyens compatibles avec la scurit de la Banque (Bagehot, 1920, p. 52). De mme, en 1970, aprs leffondrement de la compagnie ferroviaire Penn Central, la Rserve fdrale a octroy des crdits des socits non financires prenant comme garantie les effets de commerce. 28Leffet rduit du taux dintrt sur la demande ne veut pas dire quune rduction de celui-ci ne puisse engendrer une augmentation du revenu disponible. Lexemple le plus net de ce phnomne est le rapport entre les taux de la Banque centrale europenne et lEuribor, taux sur lequel sont indexs la plupart des crdits hypothcaires.
Compte tenu des lments exposs dans le chapitre antrieur, il faut recourir une augmentation du dficit budgtaire comme mcanisme pour stimuler la demande. Ceci ne signifie pas quil faille ignorer le rle important des politiques montaires, notamment de nouvelles rductions des taux dintrt. Bien au contraire, sans celles-ci, le crdit et la confiance seraient perdus et il ny aurait pas de mesures budgtaires suffisantes pour viter une profonde dpression. Il faut signaler lexistence, avant la crise, dun certain consensus, du moins aux tats-Unis, quant au fait que la meilleure manire de mener une politique anticyclique tait davoir recours aux stabilisateurs budgtaires automatiques et la politique montaire29. En dautres termes, la politique budgtaire discrtionnaire tait exclue sur la base de certains faits historiques et darguments qui ont t au cur des dbats entre montaristes et keynsiens dans les annes 60 et 70, par exemple le temps requis par lapplication des politiques budgtaires ds le moment o elles savraient ncessaires jusqu leur mise en uvre (diagnostic, prparation, appui du Parlement, appels doffres), la mise lcart du secteur priv la suite du relvement des taux dintrt et lexistence dun multiplicateur budgtaire plus faible, rsultat des thories du revenu permanent ou du cycle de vie30. Cependant, lampleur de la crise actuelle, sa dure probable et, en particulier, lefficacit limite, voire nulle, de la politique montaire dans ce type de situation ont mis un point final plusieurs de ces objections (Taylor, 2008b, et Blinder, 2008). Le dbat semble stre centr aujourdhui sur le type dencouragement fiscal, les montaristes recommandant une baisse des impts la plus gnralise possible ou lapplication de subventions, titre permanent dans les deux cas (Taylor, 2008b). Il serait erron, mon avis, dopter pour ce type de solution, car le moment nest pas propice ladoption de mesures permanentes qui doivent faire lobjet danalyses plus approfondies et aussi parce que les ressources doivent tre cibles, pour des raisons dquit et defficience, sur les secteurs les
29 Les tats-Unis ont t lun des rares pays o la politique montaire
a jou ce rle diffrentes reprises; dautre part, le ciblage dinflation (inflation targeting) dans sa vision extrme a parfois empch la politique montaire de jouer un rle anticyclique. 30 Voir, par exemple, Feldstein (2002), Auerbach (2002), Taylor (2000 y 2008a) et Blinder (2004), bien que ce dernier reconnaisse toutefois que la politique budgtaire pourrait savrer ncessaire dans certaines situations extrmes.
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plus touchs par la crise. Il est question defficience et non pas seulement dquit parce que ces secteurs sont prcisment ceux pour lesquels les contraintes de liquidits sont dterminantes pour les dcisions en matire de dpenses. Les pays dvelopps ont mis en place un mcanisme qui agit comme stabilisateur automatique, savoir lassurance-chmage. Lide est que celle-ci devienne bien plus quun stabilisateur automatique; pour ce faire, il pourrait tre convenu, titre exceptionnel, daccrotre le montant ou la dure des allocations. Dautres mesures complmentaires pourraient tre adoptes, telles quune subvention au paiement hypothcaire de certains dbiteurs (chmeurs et moindres ressources) et le financement de travaux publics locaux qui sont gnralement de moindre envergure et plus rapidement excuts. Des mesures fiscales pourraient galement tre mises en place pour encourager la consommation actuelle par rapport la consommation future. Il faut retenir quen loccurrence, lefficience ne doit pas tre value par la qualit des dpenses, mais en fonction des effets sur la demande globale et de la rapidit avec laquelle celles-ci sont effectues (FMI, 2008a). Dans ce train de mesures, il ne convient pas dinclure une baisse des impts, car dans un contexte de crise et dincertitude, il est probable que celle-ci ne se traduise pas par une augmentation significative des dpenses, en particulier parce quil est difficile de cibler cette baisse des impts sur les secteurs moindres ressources ou les plus touchs par la crise. Malheureusement, les ngociations politiques conduisent de plus en plus ce type de mesures. Tout accroissement de la dette dans ces circonstances, sans savoir rellement quels en seront les effets sur la demande, serait une grave erreur. En rsum, il est indispensable de mettre en place un encouragement fiscal de grande envergure susceptible davoir un impact important sur la demande et de se matrialiser le plus rapidement possible. Certes, il semble difficile, certains moments, de trouver un encouragement fiscal capable de compenser la chute
de la consommation et de linvestissement priv, mais il ne sagit pas de renverser la tendance court terme, mais de trouver un plancher la rcession qui pourrait contribuer modifier les attentes. Un effort coordonn incluant les pays dvelopps et les pays en dveloppement simpose pour parvenir accrotre la demande globale de faon significative. cet gard, il convient de rappeler que les pays en dveloppement ont jou un rle crucial dans lissue de la rcession de 2001; ils ont reprsent en effet plus de 60 pour cent de la croissance mondiale au cours des dernires annes. De toute vidence, la Chine et lInde ont t les acteurs principaux de cette nouvelle donne. Et pourtant, la capacit des pays en dveloppement en termes de mise en uvre de politiques anticycliques est, quelques exceptions prs, beaucoup plus limite que celle des pays dvelopps. Pour conclure, il est utile de formuler deux commentaires. Dune part, si certains grands pays dvelopps et en dveloppement ne cooprent pas dans cette entreprise, celle-ci aura beaucoup moins de chances daboutir et va engendrer en outre un problme dingalit: en effet, dans un monde globalis dconomies plus ouvertes, ceux qui ne participent pas profiteront de leffort consenti par les autres. Dautre part, il ne sagit pas seulement daccrotre les dpenses, mais dviter que les politiques budgtaires ne contiennent des clauses plus ou moins occultes dapprovisionnement national. En effet, bien que facilitant lapprobation des trains de mesures budgtaires, ce type de clause prsente deux inconvnients. Le premier est le risque de donner lieu une politique protectionniste dont le monde a dj subi les consquences dans la dcennie 1930, mais qui seraient encore bien plus graves dans le contexte actuel. Le deuxime inconvnient est que les pays en dveloppement seraient les plus touchs la fois par le protectionnisme et par le fait que les politiques anticycliques, comme nous le verrons dans la section ci-aprs, seront dune plus grande envergure dans les pays dvelopps.
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VI
Les pays en dveloppement: besoins et contraintes en Amrique latine
1. tat des lieux
Comme on pouvait sy attendre dans un monde globalis, les pays en dveloppement ont commenc ressentir les effets de la crise financire. En Amrique latine, ces effets se manifestent par deux voies: la voie relle et la voie financire31. Par la voie relle, le Mexique et les pays dAmrique centrale sont touchs par la chute des exportations industrielles et des envois de fonds, ainsi que par la diminution du tourisme et de linvestissement tranger direct (IED). Le flchissement des prix des produits de base a de plus fortes rpercussions en Amrique du Sud et, dans une moindre mesure, au Mexique; cependant, la diminution du prix du ptrole va favoriser lAmrique centrale (CEPALC, 2008a et 2008b). Le tableau 2 prsente, de faon synthtique, quelques effets de la crise sur le compte courant des pays de la rgion. Le tableau a t labor sur la base des comptes courants de lanne 2008 et incorpore les ajustements rsultant de la crise financire internationale (facteurs exognes). En dautres termes, il ne tient pas compte des ajustements internes (taux de change et niveau dactivit) auquel il serait ncessaire de procder faute de pouvoir financer laggravation du dficit en compte courant. Lhypothse est que les importations totales restent invariables, ce qui est compatible avec un taux de croissance de 3 pour cent en cas dune chute marque de linvestissement dans un contexte dattentes ngatives et dabsence de financement32. Les variables exognes refltent les
31tant
donn que lun des articles prsents dans ce numro de la Revista de la CEPAL est consacr spcifiquement lanalyse de limpact de la crise en Amrique latine, nous nous limiterons ici prsenter certains faits de faon schmatique. 32 Si les importations de biens dquipement, qui reprsentent environ 25 pour cent des importations totales, diminuaient de 15 pour cent, les importations dautres produits pourraient augmenter de 5 pour cent, ce qui est compatible avec une croissance de 3 pour cent.
changements prvus en ce qui concerne: 1) les prix lexportation et limportation, 2) le volume des exportations industrielles, 3) les envois de fonds, 4) les revenus dcoulant du tourisme et 5) dans certains pays, la diminution des recettes au titre de lexploitation des ressources naturelles envoyes ltranger. Pour toutes ces variables, deux options prsentes dans lannexe sont utilises. Les rsultats refltent lampleur du problme: dans le scnario le moins pessimiste, le dficit en compte courant augmente en moyenne de 3,3 points du produit, jusqu 4 pour cent, soit un pourcentage suprieur celui de la priode 19971998 (voir le tableau 2). Dans le scnario un peu plus pessimiste, ce dficit atteint 5,1 pour cent du PIB. Pour compliquer encore la donne, on prvoit une forte chute de linvestissement tranger direct, ce qui implique une rduction dune des sources les moins instables de financement du compte courant. Dans le scnario le moins pessimiste (25 pour cent de rduction), lIED net sera quivalent 1,6 pour cent du produit dans lensemble de la rgion. Une telle diminution implique une ncessit de financement de 91 milliards de dollars (130 milliards dans le scnario le plus pessimiste), dont 68 pour cent se concentrent dans deux pays: le Brsil et le Mexique (voir le tableau 2). Sajoutent ce panorama les chances de la dette extrieure qui, selon diffrentes estimations, atteindrait les 120 milliards de dollars, ce qui fait un total de 210 milliards de dollars. Financer ce dsquilibre ne sera pas tche facile, car les rpercussions de la crise par la voie financire se manifestent par une augmentation du risque pays (voir le graphique 8). De fait, plusieurs pays sont dj privs daccs au crdit international (Argentine, quateur et Rpublique bolivarienne du Venezuela). Il ne sera pas non plus facile de ramnager les chances du secteur priv, car il faudrait pour cela que le march financier se normalise par rapport au dernier trimestre 2008, durant lequel la sortie de capitaux privs sest traduite par de fortes dvaluations. Celles-ci ont eu des consquences nfastes sur le passif des entreprises prives, bien que leffet le plus significatif ait t la disparition du crdit: en effet, beaucoup dentre elles se sont
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TABLEAU 2
Amrique latine: solde du compte courant et besoins en financement additionnel En pourcentages du PIB En millions de dollars 2009 Scnario 1: solde ajust du compte courant -4027 942 -45450 -16507 -9794 -2606 -3558 -1636 -2449 -245 -1878 -41252 -1684 -1949 -1882 -10108 -6 191 -1026 3213 -148087 2009 Scnario 1: besoins en financement net de lIED -352 0 -30450 -8130 -3311 -1205 -3033 -1308 -1872 -222 -1204 -31433 -1384 -599 -1725 -5233 -4 316 0 0 -91306
2008 2009 2009 Moyenne scnario 1a scnario 2a 1997-1998 Argentine Bolivie (tat plurinational de) Brsil Chili Colombia Costa Rica quateur El Salvador Guatemala Hati Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou Rp. dominicaine Uruguay Venezuela (Rpublique bolivarienne du) Amrique latine 3,7 14,8 -2,0 -3,3 -3,0 -9,0 3,2 -6,4 -5,3 -2,7 -13,2 -1,5 -29,7 -10,0 -2,6 -4,8 -13,6 -4,3 16,6 -0,7 -1,4 6,8 -3,4 -9,7 -4,6 -9,6 -7,3 -7,8 -7,1 -3,9 -14,7 -4,0 -28,5 -9,2 -14,7 -8,6 -14,4 -4,0 1,3 -4,0 -2,4 5,6 -3,7 -9,6 -5,8 -10,9 -10,8 -9,4 -8,3 -5,3 -15,2 -5,2 -28,3 -10,5 -14,5 -9,1 -15,4 -4,3 -3,2 -5,1 -4,5 -7,4 -3,7 -4,7 -4,6 -3,7 -5,4 -0,8 -5,0 -1,2 -3,5 -2,9 -22,0 -7,2 -4,8 -5,8 -1,3 -1,7 -0,4 -3,7
Source: laboration propre (voir lannexe).

a
Le solde du compte courant 2009 est exprim en termes du PIB de 2008. Voir les hypothses des deux scnarios en annexe.
retrouves au bord du moratoire (default) et bardes de crdits trs court terme33 34. Cette nouvelle pnurie de financement international va, selon les caractristiques de chaque pays et les mesures de politique conomique adoptes, se rpercuter sur les rserves internationales, le taux de change rel et le niveau de lactivit conomique. En dautres termes, le manque de financement pourrait tre compens, du moins en partie et pour un certain temps, par une rduction des rserves internationales. Si cet effort est insuffisant, les deux autres instruments permettant de corriger le dsquilibre extrieur seront la dvaluation du taux de change rel et une diminution du niveau dactivit conomique. Une combinaison de changements simultans de ces trois variables a t observe au cours du dernier trimestre 2008.
33 La situation est encore plus grave dans certains pays dEurope de lEst et dAsie, en particulier dans la Fdration de Russie. ce sujet, voir J.P. Morgan (2008). 34 Il faut mentionner que plusieurs socits, en particulier au Brsil et au Mexique, avaient spcul sur le march des drivs contre une dvaluation de la monnaie locale, ce qui a caus des pertes considrables chez plusieurs dentre elles, voire la faillite pour certaines.
Bien quaucun exercice nait t ralis pour montrer les effets de la crise sur les finances publiques, on peut sattendre, en raison du rapport troit existant entre le prix des produits de base dexportation et les recettes budgtaires, une chute considrable de ces dernires (Jimnez y Tromben, 2006). titre de compensation, les autorits procderont une rduction des subventions substantielles accordes lnergie qui, en 2008, ont reprsent plus dun point du produit dans certains pays. Selon la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (CEPALC, 2008b), laugmentation du dficit budgtaire en 2009 reprsentera environ 1,5 pour cent du produit. Mme si cette estimation peut savrer un peu optimiste, il est vident que, par rapport dautres crises, les diffrences en matire de solvabilit budgtaire sont, heureusement, notables. Pour faire face la crise, il faudra donc mettre en uvre des politiques anticycliques visant compenser la rduction de la demande (extrieure et intrieure) et financer le dsquilibre extrieur et budgtaire. Il est vident que ces deux problmatiques sont intimement lies.
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GRAPHIQUE 8
volution de lEMBI + et de la rentabilit des bons du Trsor 900 850 800 750 700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 200 150 Jan 02, 2007 Jan 25, 2007 Fv 16, 2007 Mar 13, 2007 Avr 04, 2007 Avr 27, 2007 Mai 21, 2007 Juin 13, 2007 Juil 06, 2007 Juil 30, 2007 Aot 21, 2007 Sep 13, 2007 Oct 05, 2007 Oct 30, 2007 Nov 23, 2007 Dc 17, 2007 Jan 10, 2008 Fv 04, 2008 Fv 27, 2008 Mar 20, 2008 Avr 14, 2008 Mai 06, 2008 Mai 29, 2008 Juin 20, 2008 Juil 15, 2008 Aot 06, 2008 Aot 28, 2008 Sep 22, 2008 Oct 15, 2008 Nov 06, 2008 Dc 02, 2008
EMBI+
5,5 5,3 5,1 4,8 4,6 4,4 4,2 4,0 3,7 3,5 3,3 3,1 2,9 2,7 2,4 2,2 2,0
100
(axe gauche, en points de base) latine (axe gauche, en points de base) Rentabilit des bons du Trsor 10 ans (axe droit, en pourcentages)
EMBI+ A.
Source: laboration propre sur la base donne de la Rserve fdrale et J.P. Morgan. Note: embi+ = Indice boursier des marchs mergents (Emerging Markets Bond Index)
2. Les politiques anticycliques
La question qui se pose est que peuvent faire, dans ltat actuel des choses, les pays en dveloppement, en particulier lAmrique latine, pour mettre en uvre des politiques anticycliques: en principe, beaucoup moins que dans le monde dvelopp35. En premier lieu, les mcanismes qui permettraient dintensifier laide aux secteurs les plus touchs par la crise ne sont pas trs clairs, notamment parce que la plupart des pays en dveloppement ne disposent pas dune assurance chmage ou, du moins, dune assurance dont le fonctionnement soit efficace et la couverture adquate. Par consquent, au-del
35
Il existe certaines exceptions, dont la plus notable est la Chine qui, grce son niveau extraordinaire dpargne et de rserves internationales, peut mettre en uvre des politiques expansives.
dacheminer des ressources accrues vers les programmes de lutte contre la pauvret et de raliser des travaux publics lchelon local, il est urgent de trouver dautres moyens de parvenir aux secteurs de classes moyennes qui sont touchs par la crise (par exemple, par le maintien de la couverture de sant existante pendant une certaine priode et une augmentation de lallocation par enfant). En deuxime lieu, une caractristique particulirement importante en priode de crise est lexistence dune nette asymtrie macro-conomique entre pays dvelopps et en dveloppement. Ce phnomne se manifeste dans le comportement des taux dintrt; en effet les investisseurs cherchent refuge dans les actifs des pays dvelopps et fuient les monnaies des pays en dveloppement. Ceci se traduit par une baisse des taux dintrt dans les premiers pays et une augmentation de ceux-ci dans le monde
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en dveloppement. La crise actuelle en est un exemple particulirement extrme. En effet, alors que le risque pays de la moyenne des pays mergents augmentait denviron 445 points de base entre le dbut juin et la fin dcembre 2008, le rapport des bons du Trsor des tats-Unis baissait de 145 points de base durant la mme priode (voir le graphique 8). De mme, alors que les monnaies des pays en dveloppement se dprcient, celles des pays dvelopps tendent lapprciation. Les effets des phnomnes dcrits dans le paragraphe ci-dessus sont relativement vidents. La fuite des capitaux rsultant de lincertitude croissante fait obstacle la mise en uvre de politiques montaires anticycliques, ce qui ne veut pas dire que les autorits ne disposent pas dune marge pour rduire les taux dintrt, compte tenu du relchement des pressions inflationnistes et du relvement, souvent excessif, de ces taux durant les neuf premiers mois de lanne 2008. Par ailleurs, laugmentation du cot du crdit, ou sa virtuelle disparition dans certains cas, rend encore beaucoup plus difficile lapplication de politiques budgtaires anticycliques. La situation est toutefois assez htrogne, notamment en raison de politiques appliques dans le pass rcent qui ne vont gure changer dans la conjoncture actuelle36. un extrme se trouve le Chili qui est en mesure de mettre en uvre des politiques budgtaires anticycliques grce aux ressources conomises lpoque o le budget tait nettement excdentaire, bien que son dficit en compte courant doive susciter une certaine proccupation. lautre extrme, se trouvent lArgentine lquateur et la Rpublique bolivarienne du Venezuela dont le risque pays est suprieur 1500 points, ce qui revient ne pas avoir accs au crdit. Dautres pays seront en mesure de sendetter, mais des taux nettement plus levs par rapport ceux des dernires annes37. Par consquent, des degrs divers selon les pays, la possibilit de mettre en uvre des politiques budgtaires anticycliques sera assez limite38.
3. Le financement des organismes de crdit
Dans le contexte dcrit plus haut, labsence dun prteur international de dernier ressort est plus cruciale que jamais. cet gard, lannonce, par la Rserve fdrale, dune ligne de crdit prventive pour le Brsil et le Mexique est un pas dans la bonne direction; toutefois, le problme le plus grave est celui des pays qui, malgr leur comportement macro-conomique responsable, ne pourront avoir accs un financement spcial parce quils ne sont pas considrs comme stratgiques pour les tats-Unis. Cest pourquoi il est indispensable de pouvoir compter sur un prteur de dernier ressort qui offre des mesures dencouragement pour rsorber les graves dsquilibres et protger le niveau dactivit conomique. Ce prteur sera sans doute un FMI rnov qui librera des montants significatifs des ressources dans des dlais trs courts et en cas de brusques variations des marchs financiers, sans imposer de conditions, du moins dans le cas des pays ayant fait preuve dun comportement macro-conomique responsable39. Faute de dgager ces ressources temps, celles-ci risquent fort de finir par financer la fuite de capitaux plutt que de contribuer freiner les rues sur le march des changes en vitant les fortes dvaluations et en contribuant soutenir la demande, cest--dire en servant de mcanismes anticycliques. Le soutien multilatral doit tre complt par les rseaux rgionaux qui, dans le monde entier, jouent un rle de plus en plus important40. Ces deux lments sont complmentaires, car, sil est vrai que les rseaux rgionaux sont beaucoup plus efficaces pour prter laide en temps opportun et de faon pertinente, du moins en Amrique latine, il est peu probable quils possdent les ressources ncessaires pour financer les pays plus grands dans un contexte de fortes turbulences41. Indpendamment des diffrences entre les pays en dveloppement en termes de capacit de mise en uvre de politiques anticycliques, il est une ralit qui est commune tous ainsi quaux pays rcemment dvelopps comme la Rpublique de Core: depuis la crise asiatique, tous ces pays ont appliqu une politique dautoassurance caractrise par un accroissement
36 37
Voir Gerchunoff (2008). Le Brsil et le Mexique auront en outre la possibilit davoir accs la ligne de crdit prventive annonce par la Rserve fdrale pour un montant de 30 milliards. 38 Plusieurs pays ont dj toutefois annonc des mesures anticycliques. Voir CEPALC (2009), o est prsente une bonne synthse. Il faudra attendre les prochains mois pour vrifier la capacit de concrtisation de ces annonces.
39 Des
taux des conditions de faveur devront tre appliqus dans le cas des pays revenus moyens-faibles. Voir Griffith-Jones et Ocampo (2008). 40Voir Ocampo (2006). 41 Machinea et Titelman (2007) analysent la faon de renforcer les institutions rgionales en Amrique latine.
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des rserves internationales et par la cration de fonds souverains. Dans le mme ordre dides, plusieurs dentre eux ont enregistr des excdents en compte courant qui ont contribu loffre de fonds prtables lchelle mondiale. Si lobjectif est aujourdhui daccrotre la demande pour soutenir la relance conomique, on peut raisonnablement penser que le compte courant de ces pays va connatre des difficults, situation qui sera aggrave, pour certains dentre eux, par la chute des prix de leurs produits dexportation. Pour autant, il convient, non seulement du point de vue structurel, mais aussi conjoncturel, de mettre fin la propension lautoassurance qui est
une consquence du dysfonctionnement du systme financier international42. Finalement, propos des besoins de financement en 2009 et certainement en 2010, labsence de financement international peut condamner la rgion, et en particulier les pays plus petits, raliser un ajustement dmesur. Dans lhypothse dune certaine normalisation du crdit priv, le financement net requis de manire urgente est dau moins 75 milliards de dollars par an (environ 90 milliards en termes bruts) de la part des organismes de crdit ou des pays dvelopps43. Naturellement, plus il y a de difficults pour avoir accs au crdit, plus le chiffre augmente.
VII
Rflexions finales
Dans les annes qui ont prcd la crise dclenche en 2007 et qui sest aggrave en 2008, lconomie mondiale a connu un taux de croissance lev. Durant cette priode, le secteur financier sest dvelopp au rythme de la mondialisation et des innovations qui ont contribu lexpansion des marchs financiers, la cration de nouveaux intermdiaires et instruments et, surtout, la rduction en termes relatifs du capital dans lensemble du secteur financier. cette mme poque, les gains des intermdiaires financiers ont augment de faon exponentielle, passant de 5 pour cent du total des bnfices des entreprises cotes la Bourse de New York en 1980 40 pour cent en 2007. Cette explosion des activits commerciales de financement a favoris le dveloppement de certains secteurs, en particulier lachat de biens durables et le btiment, mais au dtriment de leur affaiblissement structurel croissant, en particulier au cours des 10 dernires annes. Ce phnomne nest pas nouveau et il a t observ plusieurs reprises au cours des deux derniers sicles et en particulier des 40 dernires annes. Nous avons abord dans ce document les principaux facteurs qui ont dclench la crise, en particulier linstabilit propre au systme financier qui sest aggrave au cours des dernires annes la suite de lapplication de politiques de drglementation excessive. Nous avons galement soulign que linstrument le plus adquat pour corriger lexubrance du systme et ses rpercussions sur le march des actifs nest pas le taux dintrt, mais bien la rglementation financire. Nous avons galement analys les mesures susceptibles de rduire lampleur de la rcession et dviter le cocktail de dpression et de dflation qui menace lconomie mondiale. cet gard, la principale responsabilit revient aux pays dvelopps, non seulement parce quils ont t lorigine de la crise, mais aussi parce que les banques en difficult se trouvent sur leur territoire et parce quils ont plus de possibilits de mettre en uvre des politiques anticycliques. Il est indispensable, non seulement dacclrer la mise en uvre des mesures en question, mais aussi dagir de la faon la plus dtermine possible aussi bien en ce qui concerne le train de mesures de relance budgtaire que la capitalisation des banques. Les atermoiements et les insuffisances peuvent coter des annes de rcession et aggraver les problmes futurs de lendettement du secteur public. En dautres termes, il serait prfrable de sendetter un peu plus aujourdhui pour viter une rcession prolonge qui perptue la tendance laugmentation de la dette publique, comme cela a t le cas du Japon durant ces dernires annes. En ce qui concerne les banques, les options sont de plus en plus limites dans certains pays. Si une solution dfinitive nest pas trouve moyennant
42 De toute vidence, ce mcanisme ne va pas modifier la propension
de la Chine ou de la Fdration de Russie accumuler des rserves internationales, la stratgie de ces pays obissant dautres types de considrations. 43 LInstitut de finances internationales prvoit que ces organismes ne dbourseront que 8 milliards de dollars nets en Amrique latine.
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la nationalisation transitoire ou le rachat des actifs toxiques, avec tous les problmes que cela implique, loption prdominante sera de crer de nouvelles entits sur la base des bons actifs des banques existantes et de leurs dpts garantis, et de laisser les actifs toxiques et les passifs garantis dans lancienne entit. Cette dernire option est certes moins coteuse du point de vue budgtaire, mais elle contribuera accrotre lincertitude qui plane sur les banques (ou les pays) qui nont adopt aucune des autres solutions, et ses effets lchelon mondial sont des plus incertains. Hormis quelques commentaires, ce document na pas abord la question des changements ncessaires sur le plan international et dans les systmes financiers nationaux. cet gard, nous nous limiterons mentionner que, outre la ncessit de modifier le systme dincitation du personnel directeur des banques, de rorganiser le fonctionnement des agences de notation du risque pour quelles soient rellement indpendantes, dviter que les passifs qui ne sont pas des dpts ne dpassent une valeur dtermine et daccrotre la transparence des actifs changs, il est indispensable de mettre en place une rglementation financire anticyclique, cest-dire daccrotre les exigences en capital durant les priodes dessor et de les rduire durant les priodes de rcession. Par ailleurs, compte tenu de lnorme capacit dinnovation du secteur financier, il faudra tablir, au-del des exigences particulires de capital en fonction du type de risque, un plafond gnral pour les diffrents types dactifs44. En tout tat de cause, toute rglementation propose lchelon international devra faire lobjet dune plus grande participation des pays en dveloppement, car une mme rglementation ne peut tre applique des pays prsentant diffrents niveaux de volatilit macro-conomique et de complexit et instabilit financires45. Lconomie politique des mesures anticycliques nest pas une chose simple, car personne naime jouer les trouble-fte, sachant, en particulier, que presque tous les secteurs profitent des priodes de prosprit. Cependant, lorsque la fte sachve, cest--dire lorsque le processus se transforme en crise, les consquences ne sont pas rparties de la mme faon que durant la priode de prosprit, comme le dmontre lissue de
44 Goodhart yPersaud (2008) ont formul une proposition qui inclut ces deux types dexigences. 45 Voir Fanelli (2008).
la crise actuelle. Le ralentissement de la croissance, le chmage et la hausse des impts touchent surtout les secteurs revenus moyens et la population plus faibles revenus. Il serait donc important, au-del des pressions, de mettre en place un cadre institutionnel qui contribue la mise en uvre de politiques financires anticycliques durant les poques de prosprit. La dmarche est sans doute difficile, mais la conjoncture actuelle sy prte. Lautre aspect souligner une fois de plus est la ncessit de disposer, aux chelons mondial et rgional, de rseaux de scurit grce auxquels les pays en dveloppement auraient plus de possibilits dappliquer des politiques anticycliques. Ceci passe par une restructuration du FMI, de son cadre de gouvernance, en permettant une plus grande reprsentation des pays en dveloppement au sein du conseil, la flexibilisation de laccs au crdit, notamment dans des contextes comme celui que connaissent actuellement les pays. Lexistence de rseaux de scurit lchelon mondial viterait galement que les pays cherchent sauto- assurer moyennant une augmentation de leurs rserves internationales, freinant ainsi leur tendance faire appel des dficits modrs du compte courant. Ainsi, les rseaux de scurit mondiaux et rgionaux aideraient non seulement les pays en dveloppement pouvoir modrer leurs ajustements conjoncturels, mais serviraient aussi viter des dsquilibres structurels comme ceux qui ont t observs durant ces dernires annes. Enfin, compte tenu du fait quune rgulation adquate du systme financier exige den rduire le comportement procyclique et, dune manire gnrale, daccrotre les besoins en capital-risque, il est possible quelle freine court terme lexpansion du crdit, ce qui serait le moindre des maux si la contrepartie est un systme financier moins procyclique et plus stable, et donc susceptible de favoriser lexpansion du crdit moyen et long terme. Tout changement futur de la rglementation financire va se heurter des groupes de pression qui, tt ou tard, vont chercher faire oublier les effets de la crise ou en rejeter la faute dautres acteurs. Il faut galement veiller ce que ces rglementations nentravent pas lmergence dinnovations financires et, en particulier, que les mesures prises pour attnuer le risque ne fassent pas obstacle au financement des pays en dveloppement.
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AnneXe
Hypothses utilises pour construire les scnarios
Par exemple, les envois de fonds ont diminu denviron 5 pour cent dans le dernier trimestre de 2008, juste avant la monte en flche du chmage aux Etats-Unis; cest pourquoi deux options ont t analyses: une rduction de 8 pour cent et une autre de 15 pour cent. Dans le cas des termes de lchange, les hypothses utilises ont t celles de la CEPALC pour 2009. En ce qui concerne les exportations de produits manufacturs, il a t tenu compte du pourcentage dexportation de produits manufacturs dans le cadre du rgime de maquila et seule la valeur ajoute leur a t impute. lexception des termes de lchange, il a t estim, dans le reste des cas, que le pourcentage de variation par rapport 2008 serait le mme dans tous les pays. 1. Termes de lchange Option 1: diminution de 12,8% (avec une chute de 40% du prix du ptrole). Option 2: diminution de 14,2% (chute de 50% du prix du ptrole).
3. Tourisme Option 1: diminution de 10% des revenus nets Option 2: diminution de 20%. 4. Envois de fonds Option 1: rduction de 8%. Option 2: rduction de 15%. Revenus des investissements. 5. Revenus des investissements Compte tenu de la baisse de rentabilit des exploitations minires, les revenus envoys ltranger sont retombs aux valeurs de 2005, anne durant laquelle les prix lexportation des minraux taient similaires celui prvu pour 2009. Lexercice a t ralis pour trois pays dans lesquels cette rubrique avait connu une augmentation spectaculaire au cours des dernires annes. Cette rduction implique une diminution denviron 10, 4 et 3 milliards de dollars, respectivement, au Chili, en Colombie et au Prou. Pour ce qui est du financement, lhypothse relative linvestissement tranger direct net est la suivante: a. Option 1: diminution de 25 % par rapport 2008. b. Option 2: diminution de 35%.
2. Exportations de produits manufacturs Option 1: diminution de 5% du volume. Option 2: diminution de 10% du volume.
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La mondialisation et les nouveaux scnarios du

commerce international
Osvaldo Rosales V.
conomie mondiale se caractrise par lintensit du changement
technologique et lapparition de concurrents puissants comme la Chine et les autres pays BRIC, ce qui se traduit par des modifications considrables de la comptitivit et une tendance structurer la production autour de chanes mondiales de valeur. Dans ce contexte les menaces traditionnelles de protectionnisme se sont ravives et dautres sont apparues, lies aux nouvelles exigences de scurit, aux normes prives de qualit, aux pratiques dexcellence et au changement climatique. Ces domaines sont inhrents la nouvelle comptitivit mais, sans une approche multilatrale adquate, ils peuvent se transformer en barrires protectionnistes. Sur cette base et tant donn la crise mondiale actuelle, nous proposons quelques politiques destines adopter une stratgie dinternationalisation dans les pays de la rgion, mettant laccent sur limportance de linnovation et sur les thmes qui peuvent tre abords dans une optique
Osvaldo Rosales V. Directeur Division du commerce international et de lintgration
CEPALC
de coopration rgionale.
osvaldo.rosales@cepal.org
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I
Introduction
Ces trois dernires dcennies, lconomie internationale a connu une transition intense, caractrise par la progression de la mondialisation, lintensit du changement technologique et lapparition de nouveaux concurrents importants dont la Chine, lInde et lensemble de lAsie-Pacifique. Les consquences en sont nombreuses et complexes, notamment des changements considrables de la carte mondiale des changes commerciaux et des avantages concurrentiels, ainsi que de nouveaux gagnants et perdants au niveau des zones conomiques, des pays, des secteurs de production et des entreprises. Lampleur de ces transformations pourrait mme requrir des ajustements de la vision centre-priphrie, dans la mesure o du moins dans ses versions moins raffines elle ne permet pas dexpliquer la prsence croissante de pays en dveloppement concurrentiels, qui font des incursions dans les segments dynamiques de lconomie mondiale et sont porteurs du changement technologique. Le ralentissement de la croissance conomique mondiale, observ jusquici, aurait t nettement plus marqu sans la vigueur des grands marchs mergents, notamment du groupe BRIC, compos du Brsil, de la Fdration de Russie, de lInde et de la Chine, du moins jusquau premier semestre de 2008. Ces pays et les conomies mergentes en gnral reprsentent aujourdhui lessentiel de la croissance du produit intrieur brut (PIB) mondial et une part significative du commerce international. Les pays BRIC sont prsents sur la scne financire galement et jouent un rle de plus en plus important dans le maintien des quilibres conomiques mondiaux. Le moindre indice de ce quils pourraient faire (en particulier la Chine) de leurs normes rserves a des rpercussions immdiates sur les marchs financiers mondiaux. Dautre part, toute solution de la crise viable long terme devra accorder une place plus grande aux pays BRIC et aux conomies mergentes dans la gouvernance financire mondiale. Une des caractristiques frappantes de la mondialisation, cest que les flux financiers dpassent de loin, en vitesse et en volume, les flux rels de lconomie. Cette disparit marque occulte cependant le fait que les transformations en matire de production et de commerce mondial sont tout aussi spectaculaires et dterminantes pour les perspectives de croissance des prochaines annes. Cest sur ces dernires que se concentre le prsent article. Les graves rpercussions de la crise financire mondiale actuelle nenlvent rien la validit de ces questions. En effet, le principal cot quelle risque davoir pour lAmrique latine et les Carabes, cest la rptition des erreurs commises par les politiques dajustement des annes 1980, affectant sans ncessit la croissance et lemploi, et surtout, sacrifiant les investissements dans linfrastructure, lducation et linnovation. Ces cots expliquent llargissement du foss entre la rgion et les conomies de la rgion Asie-Pacifique. Malgr lampleur des changements observs dans lconomie mondiale, qui ont concid avec une priode dessor notable (2003-2007), il na pas t possible dviter les cueils du protectionnisme traditionnel dans lagriculture, les subventions lexportation et les aides directes internes, ainsi que les mesures antidumping, pour ne citer que les principaux. Par ailleurs, lincertitude quant au nouveau scnario international entrave la progression des ngociations commerciales multilatrales et ouvre la voie ladoption de mesures protectionnistes. Une ventuelle rcession de lconomie en 2009 et 2010 naffecterait pas seulement le cycle de Doha. Dans un contexte de ralentissement conomique et de crise du crdit dans les conomies industrialises, les dfis concurrentiels que constituent les conomies mergentes peuvent inciter de nouvelles formes de protectionnisme. Lordre du jour mondial compte de nouveaux points, dont la scurit du commerce, les liens entre le commerce, le changement climatique et lenvironnement, et mme certains aspects inhrents la comptitivit, notamment la certification de qualit ou les bonnes pratiques de production qui, sils sont mal grs, peuvent accentuer ces tendances et affecter en particulier les exportations de ressources naturelles et de produits manufacturs base de ressources naturelles. Limportance croissante de linnovation et les perspectives dun scnario international moins dynamique mettent en vidence la ncessit dadopter des politiques dinternationalisation qui, axes sur laccroissement des connaissances intgres dans les exportations, contribuent stimuler les partenariats internationaux, la coordination des
La mondialisation et les nouveaux scnarios du commerce international Osvaldo Rosales V.
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rseaux commerciaux internationaux, une plus grande prsence dans les chanes mondiales de valeur, les investissements ltranger, laide aux petites et moyennes entreprises (PME) centre sur laccs aux
aspects incorporels de la nouvelle comptitivit et, enfin, un effort accru pour la formation des ressources humaines correspondant lampleur du changement technologique soutenu que nous connaissons.
II
Lincertitude du scnario commercial multilatral
Pour relever les nouveaux dfis mondiaux, il est urgent de modifier la structure institutionnelle et le mode de fonctionnement de lOrganisation mondiale du commerce (OMC). Il faut toutefois dabord conclure le cycle de Doha, notamment parce que son chec rduirait les possibilits de procder une rforme significative de lOMC.
1. Ncessit de conclure le cycle de Doha
tant donn la gravit de la situation internationale la suite de la crise des subprimes, certains prconisent de reporter le cycle de Doha pour le dveloppement un moment plus propice. Cest la pire chose faire. Au contraire, cest prcisment parce que la crise est si grave quil faut conclure les ngociations le plus vite possible, en assurant bien sr des rsultats quilibrs et correspondant lobjectif dclar de contribuer au dveloppement. La ncessit urgente de conclure le cycle de Doha augmente proportionnellement la dtrioration des prvisions quant lvolution de lconomie et du commerce mondiaux en 2009 et 2010. Attendre des temps meilleurs pour reprendre les ngociations du cycle de Doha est particulirement malavis pour deux raisons au moins. Dune part, ce processus correspond au cycle le plus favorable de lconomie mondiale de ces 40dernires annes (2003-2007) et pourtant, il na pas t possible de faire des progrs significatifs au cours de cette priode. Dautre part, le message envoy par la suspension des ngociations, en attendant explicitement une meilleure conjoncture, contribuerait aggraver encore davantage les perspectives de lconomie mondiale, en ouvrant la voie ladoption non seulement de mesures entravant directement le commerce, mais dautres aussi qui, sous prtexte daider les secteurs touchs par la crise, gnreraient au final de nouveaux litiges sectoriels, surchargeant le systme de rsolution des conflits de lOMC, sans lui permettre de progresser
dans le domaine des ngociations commerciales. Ce nest pas souhaitable pour lOrganisation, qui serait oblige de se concentrer sur les conflits plutt que sur les accords. La crise conomique internationale actuelle, la plus grave depuis prs de 80ans, constitue le principal dfi par rapport aux rcents progrs en matire de libralisation commerciale, surtout parce que les deux forces motrices de la mondialisation le commerce et les flux de capitaux entreront en rcession en 2009 et y resteront pendant une partie de 2010. Les menaces protectionnistes semblent donc un problme extrmement dlicat pour lavenir immdiat. En cas de rcession conomique simultane aux tats-Unis, dans lUnion europenne (UE) et au Japon, caractrise par une hausse du chmage et des difficults pour accder au crdit, il sera difficile pour les autorits politiques de rsister aux pressions en faveur des subventions et des entraves au commerce. Le dbat sur laide colossale lindustrie automobile amricaine illustre ces dangers. Si dautres partenaires suivent la mme voie, le scnario de comptitivit ne sera plus fonction de la qualit et de la rduction des cots, mais de la capacit budgtaire des gouvernements. Ce type de sauvetage sectoriel peut avoir des consquences graves pour le commerce international, parce que lindustrie mondiale doit faire face une brusque baisse de la demande et que les programmes spciaux de soutien financier ne favorisent que quelques segments. Dans un contexte de demande mondiale en baisse constante, les programmes daide peuvent crer des avantages concurrentiels artificiels, qui obissent exclusivement diffrentes modalits daide fiscale. Le danger protectionniste ne rside pas seulement dans les mesures qui pourraient contrevenir aux compromis de lOMC . Aprs deux dcennies de rductions unilatrales, les tarifs douaniers appliqus en pratique sont infrieurs aux plafonds convenus lOMC. En fait, les pays pourraient doubler les tarifs douaniers actuels sans enfreindre lesdits accords,
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entranant une contraction de 8% du commerce international (The Economist, 2008a). Il suffirait de cela pour que la crise actuelle se transforme en une dpression aux proportions historiques. Si une leon a t tire de la situation des annes 1930, cest que les politiques pro-cycliques et le protectionnisme ont contribu aggraver et largir le problme. Jusqu prsent, le discours semble sur la bonne voie, comme la dmontr la runion du Groupe des 20 (G-20) qui a eu lieu Washington DC, en novembre 2008. Nanmoins, si lon examine la mesure dans laquelle les trois principaux engagements ont t respects jusquici, il ny a gure de quoi tre optimiste1.
2. Rformes de lOrganisation mondiale du commerce
Parmi les principales rformes de lOMC, citons: 1) remdier lrosion des principes fondamentaux de non-discrimination (traitement de la nation la plus favorise et traitement national), due la prolifration daccords commerciaux prfrentiels ou daccords de libre-change; 2) amliorer le traitement spcial et diffrenci en faveur des pays en dveloppement, en particulier ceux dont le dveloppement relatif est le moins avanc; 3) amliorer la coordination entre lOrganisation et les organismes multilatraux de financement, pour que les rformes commerciales saccompagnent dune aide financire aux pays en dveloppement; 4) crer des mcanismes institutionnels permettant une prise de dcision plus rapide et efficace; et 5) renforcer les liens entre lOMC et les organisations de la socit civile (OMC, 2004). a) Conserver la non-discrimination Une des caractristiques les plus frappantes de lconomie internationale est la prolifration daccords de libre-change, de nature bilatrale ou multilatrale, dont les avantages se limitent, par dfinition, aux seuls signataires. Ils contreviennent aux principes de non-discrimination au titre du traitement de la nation la plus favorise, qui oblige les membres de lOMC octroyer un traitement gal tous leurs interlocuteurs commerciaux et en vertu du traitement
1 Apparemment, aucune de ces 20 conomies ne respecte lengagement
national qui, dans certains domaines, exige daccorder auxdits partenaires le mme traitement quaux acteurs conomiques nationaux. Ce type daccords est possible grce larticle XXIV de lAccord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), qui a permis la cration dunions douanires et daccords de librechange, sous certaines conditions2. Jusqu prsent, linterprtation de ces dernires relve toujours du domaine de lambigut et les pays ne manifestent gure dintrt pour les dfinir avec plus de prcision afin de vrifier dans quelle mesure lensemble des accords prfrentiels est compatible avec les exigences du GATT, de lOMC aujourdhui. Vu cette prolifration daccords de libre-change, nous allons vers un monde o le traitement de la nation la plus favorise, qui tait la norme il y a vingt ans, devient lexception, affaiblissant considrablement lOrganisation mondiale du commerce, puisque lessentiel des flux commerciaux est rgi en fonction de rgles qui, bien quanalogues celles de lOMC, ne dpendent pas delle. Les pays signataires de ce type daccords doivent en informer lOMC, mais il sagit dune simple formalit et lOrganisation na pas de mcanismes efficaces pour en valuer les effets internes et les rpercussions sur dautres membres3. Dans cette optique, il peut tre plus attrayant dexaminer la possibilit damliorer les liens entre les diffrents accords, pour quils deviennent un lment vritablement positif (building block) du libre-change et non un obstacle (stumbling block), en dautres termes, dutiliser les accords prfrentiels pour progresser vers la multilatralisation des engagements et viter quils ne deviennent une forteresse qui empche les changes commerciaux avec les non-membres.
dappliquer une politique fiscale anticyclique et un programme de dpenses additionnelles quivalant un maximum de 2% du PIB; celui de conclure le cycle de Doha en 2008 a chou, tandis que plusieurs gouvernements participant cette runion ont dj rompu leur promesse de ne pas imposer de nouvelles barrires commerciales durant 12mois.
Fondamentalement, il sagit des conditions suivantes: 1) la constitution de ces groupements ne peut se traduire par des barrires douanires ou rglementations commerciales plus restrictives, tant entre les membres de ladite union douanire ou zone de librechange, que pour les pays tiers qui nen font pas partie, et 2) les accords commerciaux issus de ces unions douanires ou zones de libre-change doivent permettre dliminer les principaux obstacles aux changes commerciaux entre les pays signataires. 3 Il a t suggr dintgrer cet aspect dans le Mcanisme dexamen des politiques commerciales, donnant ainsi lOMC davantage de pouvoirs pour valuer la contribution relle des accords de librechange la libralisation des flux commerciaux. Nanmoins, cela supposerait de soccuper de lagenda commercial dans son ensemble anciens et nouveaux points lordre du jour, ce qui est lunique faon de rduire lattrait de conclure des accords de ce type. Mais cette possibilit est lointaine et tout donne penser que la tendance aux accords de libre-change persistera au cours des prochaines annes.
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b) Amliorer les dispositions en matire de traitement spcial et diffrenci Les mcanismes traditionnels consistaient, dune part, accorder aux pays en dveloppement les moins avancs un dlai plus long pour respecter les accords et, dautre part, permettre un ensemble significatif de leurs produits dentrer sur le march des principaux pays ou groupements des conditions dexemption totale ou partielle des tarifs douaniers. Lanalyse par le groupe dexperts convoqus par lOMC conclut que ces modalits sont insuffisantes et que certaines dentre elles sont contre-productives. En effet, il estime que le Systme gnralis de prfrences (SGP) appliqu, par exemple, par les tats-Unis et lUnion europenne dans le cas des exportations des pays en dveloppement, est finalement inefficace pour les raisons suivantes: 1) comme il sagit davantages concessionnels et non contraignants, ils ne sont pas stables et ne permettent pas de faire des projets connexes dinvestissement long terme; 2) les prfrences sont parfois lies des obligations sans rapport avec le commerce; 3) les bnfices tendent favoriser davantage celui qui octroie les concessions, comme le montre le nombre de produits concerns et les marges de prfrence octroyes; 4) le plafond des avantages tend tre rduit, puisque les prfrences sont modifies arbitrairement en fonction de la plus grande comptitivit quacquiert le produit bnficiaire; et 5) les pays bnficiaires ont tendance sappuyer lexcs sur ces prfrences, limitant leurs efforts pour diversifier leurs exportations (OMC, 2004). Il est possible ds lors de recentrer la notion de traitement spcial et diffrenci, de la lier davantage aux questions de laide au commerce et de sa facilitation, en fournissant aux pays en voie de dveloppement les ressources qui leur permettent damliorer et dtendre leur infrastructure, loffre de leurs produits exportables, la formation des ressources humaines et lautonomisation de leurs travailleurs, ainsi que le regroupement de leurs PME et laccs de ces dernires au crdit et aux nouvelles technologies. Il faut cet effet une relation plus troite et fonctionnelle entre lOMC et les organismes multilatraux de financement, comme la Banque mondiale et les banques rgionales, afin davoir les ressources pour accompagner les rformes commerciales des complments ncessaires en matire dinfrastructure, de ressources humaines et de technologie. Les accords commerciaux, discriminatoires ou non, ne crent que des opportunits potentielles daugmentation de la demande, auxquelles il est possible de rpondre uniquement en ayant loffre exportable
approprie. Cette ncessit dlargir et de diversifier loffre exportable est encore plus grande dans les pays en dveloppement relativement moins avancs. Bref, laccent de la rnovation du traitement spcial et diffrenci doit porter non plus sur la demande mais sur loffre dexportations. c) Amliorer le fonctionnement de lOMC Un autre sujet de discussion est la procdure de prise de dcisions de lOrganisation mondiale du commerce, qui procde par consensus et non par vote. Certes, chaque option prsente des avantages et des inconvnients4, mais la discussion porte aujourdhui sur la ncessit de disposer de mcanismes plus rapides et de runions ministrielles plus efficaces, et de renforcer la participation politique de haut niveau. cet gard, des modalits gomtrie variable sont tudies, qui permettraient de limiter les accords ceux qui soutiennent les dcisions au dpart, sous rserve de les rendre multilatraux mesure que de nouveaux membres adhrent. Une autre inquitude est de continuer progresser en matire de normes de transparence et damliorer les liens avec les organisations de la socit civile, en faisant connatre plus activement les fonctions et les actions de lOMC, en proposant une formation et une assistance technique sur les rgles du commerce aux gouvernements, aux acadmies, aux organisations patronales et aux mdias. Le mcanisme de rsolution des litiges un des plus prestigieux de lOrganisation est un des rares espaces multilatraux o les plaintes des pays en dveloppement ont non seulement un cho, mais conduisent souvent modifier les politiques des pays industrialiss quils contestent5. La principale contribution de l OMC au renforcement de lconomie mondiale consiste en un ensemble de normes commerciales qui garantissent lutilisation de rgles du jeu prvisibles et vitent la rcession en priodes de crise ou de contraction/ ralentissement conomique comme aujourdhui. En labsence dinitiatives pour relancer le cycle de Doha, il convient dintensifier les efforts pour dceler et faire connatre les consquences de la crise financire sur le commerce, prenant acte des
4 5
Pour un examen plus dtaill, voir OMC (2004). Vous trouverez une vue densemble des litiges de l OMC en consultant la Base de donnes intgre sur les diffrends commerciaux concernant lAmrique latine et les Carabes (BADICC) prpare par la Division du commerce international et de lintgration de la CEPALC [en ligne] http://badicc.eclac.cl ou http://www.cepal. org/comercio.
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mesures de protection dcides par les membres de lOrganisation cet gard, quelles soient conformes ou non la rglementation en vigueur. Il est important aussi de documenter le montant des ressources concernes et les cots quelles reprsentent pour les pays en dveloppement. On pourrait faire de mme en ce qui concerne le cot des
mesures protectionnistes appliques par ces mmes pays et leurs effets distributifs qui, normalement, affectent davantage les groupes revenus plus faibles. Cet effort alerterait la communaut internationale quant lvolution du commerce et contribuerait sensibiliser les membres de lOMC la ncessit de reprendre les ngociations du cycle de Doha.
III
Les nouvelles menaces de protectionnisme au XXIe sicle
Lacclration du changement technologique et ses rpercussions sur la hirarchie comptitive des entreprises, des conglomrats et des nations tend se manifester aussi dans la dfinition de nouveaux thmes commerciaux qui influencent la comptitivit, bien que nombre dentre eux naient pas encore t abords dans la rglementation multilatrale du commerce. Les normes relatives la scurit commerciale que promeuvent unilatralement certains pays ou que recommandent des organismes multilatraux comme lOrganisation mondiale des douanes (OMD), se traduisent par de fortes pressions pour raliser des amliorations institutionnelles et de fonctionnement dans toute la chane des activits commerciales. Dans ce contexte, des rgles prives ont t dveloppes, dont lapplication est volontaire, mais qui peuvent affecter les conditions de comptitivit des pays. Parmi celles-ci, on distingue les bonnes pratiques agricoles, les certifications de scurit, les normes de lOrganisation internationale de normalisation (ISO) et les certifications de qualit. Linfluence des mouvements environnementaux et des consommateurs a augment galement, particulirement en Europe, ce qui a des effets indirects sur le commerce international, en rehaussant le niveau des exigences en matire de scurit et de traabilit des produits alimentaires sur les marchs des pays industrialiss. Enfin, il convient de mentionner la question des effets environnementaux et climatiques de la croissance conomique et du commerce international. On note ds lors que le systme du commerce multilatral accuse un net retard par rapport lintensit du changement technologique et aux initiatives unilatrales soutenues par la nouvelle structure des acteurs industriels, dont linfluence sur les questions commerciales est souvent plus grande que celles des gouvernements des pays industrialiss. Cette interaction du dveloppement technologique et des entreprises, dune part, de lintgration de nouvelles questions et institutions, dautre part, est trs complexe, puisquelle combine des exigences issues du progrs technologique, comme la certification de qualit et les modles dentreprise bass sur le changement technologique, destines limiter la concurrence et protger les activits prives, comme cest le cas de certaines exigences de certification lies des laboratoires et entreprises spcifiques. Les limites entre le progrs technologique, les nouvelles questions, la cration de nouveaux organismes et institutions, et le protectionnisme sont trs subtiles et se franchissent aisment, en particulier si les pays en dveloppement ne disposent pas dune capacit technique leur permettant de diffrencier les changements propres la modernit, auxquels ils devront sadapter, de ceux qui ne sont que de nouvelles formes dentreprises prives pouvant entraver la concurrence ou stimuler le protectionnisme.
1. La scurit dans le commerce international
Aprs les attentats du 11 septembre 2001, les normes de scurit occupent une place nettement plus importante dans les relations internationales, affectant le cadre rglementaire du commerce, en raison surtout de la ncessit dviter lutilisation de la chane mondiale dapprovisionnement des fins terroristes. Cela a conduit la cration du Partenariat douane-commerce contre le terrorisme (C-TPAT) aux tats-Unis (2002), du programme dOprateur conomique autoris (AEO) de lOrganisation mondiale des douanes (2005)
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et du programme des Partenaires en protection du Canada, initiatives destines scuriser les canaux dapprovisionnement6. Les nouveaux programmes de scurit dans le commerce vont au-del du produit et prennent en considration le traitement correct et la traabilit du fret tout au long de la chane dapprovisionnement, en se basant sur la notion que la scurit de la chane de transport est gale celle du maillon le plus faible (Commission des Communauts europennes, 2003). Le respect des nouvelles exigences se traduit par de nouveaux cots. Plus encore, elles varient en fonction de la situation antrieure de lentreprise et du niveau de certification demand7. Ces mesures peuvent avoir des effets ngatifs pour les petits et moyens producteurs, dans la mesure o, sils ne parviennent pas respecter les exigences des programmes concerns, ils risquent de perdre des marchs, faute de pouvoir concurrencer ceux qui sy conforment et dont les marchandises arrivent plus rapidement et avec de meilleures garanties de scurit. Ainsi, la comptitivit des produits nest plus seulement une question de qualit et de prix, mais galement de scurit, variable dont limportance pourrait augmenter pour accder aux marchs plus sophistiqus.
2. Les normes du secteur priv qui rglementent la qualit et linnocuit
Linquitude va croissant en ce qui concerne linnocuit des aliments et leur ventuelle contamination accidentelle. Une des consquences de la mondialisation des chanes agro-alimentaires est quelles comprennent des maillons qui oprent en fonction de normes institutionnelles nationales diffrentes, notamment en ce qui concerne la qualit de la rglementation sanitaire et phytosanitaire, la protection transfrontalire et mme lefficacit et la probit des fonctionnaires. Bien que la scurit alimentaire se soit spectaculairement amliore ces dernires dcennies, les progrs sont irrguliers dun pays lautre, et il subsiste donc dimportants foyers de maladies transmises par des aliments contamins par des micro-organismes, des produits chimiques ou des toxines. Le commerce
transfrontalier des aliments contamins peut donc contribuer propager ces maladies (OMS, 2007). Les normes volontaires de qualit ont augment en nombre et en rigueur, pour parvenir linnocuit des produits et obtenir lengagement des entreprises en matire de protection de lenvironnement et de droits du travail, notamment. Plusieurs institutions publiques et prives, qui supervisent linnocuit et la durabilit de la production, privilgient des concepts et programmes de bonnes pratiques agricoles et de fabrication, en collaboration avec les diffrents acteurs de la chane agro-alimentaire8. Dautre part, ces dernires annes, on a vu apparatre des organisations qui encouragent le concept de commerce quitable et de certification prive, en dautres termes loctroi de labels garantissant quun produit donn est fabriqu selon certains critres quelles fixent. Il existe actuellement 20initiatives de commerce quitable certifi, appartenant principalement des pays dEurope et dAmrique du Nord, et dont lobjectif est de contrler lusage du label de certification des produits9. Pour participer aux chanes mondiales de valeur, il convient de respecter les normes internationales de qualit. cet gard, le respect des normes prives et volontaires pertinentes peut faciliter laccs aux segments les plus rentables de ces chanes. Nanmoins, dans certains cas, la notion de commerce quitable peut tre dangereusement proche de tentations protectionnistes, surtout quand il sagit dimposer des pratiques spcifiques en provenance des conomies industrialises, qui ne sont pas ncessairement suprieures celles des pays en dveloppement. Une autre pratique de commerce inquitable (unfair trade), qui nest pas suffisamment mise en vidence, cest le protectionnisme agricole des conomies industrialises. Dans dautres cas, la certification de qualit proprement dite peut devenir un commerce attrayant, en se dtournant jusqu un certain point de son objectif initial qui est de contribuer la bonne
Pour plus de dtails concernant ces initiatives, voir CEPALC (2008a, chapitre III). 7 Par exemple, des mesures de scurit physique dans lentreprise, la protection du chargement, des procdures de scurit du personnel, des systmes didentification et de suivi du personnel ainsi que des systmes de communication lectronique et de bases de donnes.
le cadre de la production, de la transformation et du transport de produits dorigine agricole, afin dassurer linnocuit des produits, ainsi que la protection de lenvironnement et du personnel qui travaille leur exploitation. 9 Ces initiatives sont regroupes dans la Fairtrade Labelling Organizations International (FLO), une association qui fournit un appui direct aux producteurs certifis, en dfinissant les critres de ce quelle considre comme commerce quitable. Sur la base des normes ISO pour les organismes de certification, la FLO inspecte et certifie quelque 500organisations de producteurs dans plus de 50pays dAfrique, dAmrique latine et dAsie.
8 Les bonnes pratiques agricoles sont les mesures appliques dans
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qualit dans toute la chane de valeur. tant donn la prolifration des normes prives et leur exigence croissante sur les marchs, en particulier dans le secteur alimentaire, les exportateurs doivent se tourner vers un march peu transparent des certifications de qualit, avec des barrires dentre marques et un certain conflit dintrt entre ces agences et les principaux producteurs des conomies centrales. Cela tant, il est inquitant de voir que des normes qui taient au dpart prives, volontaires et provenant de grands consortiums mondiaux tendent prvaloir sur les marchs internationaux, en raison dune progressive multilatralisation de fait, de leur grande incidence sur les marchs cls ou de la nature oligopolistique des organes de certification. Dans certains cas, les gouvernements adoptent entirement ou partiellement les exigences de qualit du secteur priv et cherchent normaliser la question, ce qui signifie, dans la pratique, que ces exigences peuvent devenir obligatoires. Le secteur agricole, en particulier le volet exportateur, se voit ainsi oblig de sadapter un grand nombre dexigences publiques et prives (Salles de Almeida, 2008)10.
3.
Les effets commerciaux de la mise en uvre de normes prives
10
Parmi les principales, citons les normes ISO, de production biologique, dinnocuit, de bonnes pratiques, de dnomination dorigine et les appellations gographiques.
Ladoption des normes prives en plus des normes officielles dapplication obligatoire constitue un dfi et une occasion pour les pays de la rgion, puisque leur respect peut devenir une exigence de fait pour exporter des produits agricoles vers des marchs plus sensibles aux questions environnementales et de plus en plus exigeants en matire de qualit. Bien que le respect de ce type de normes favorise les possibilits daccs aux marchs exigeants, elles peuvent galement constituer une barrire commerciale en raison du cot quelles reprsentent, surtout pour les fournisseurs des pays en dveloppement. Elles peuvent mme masquer une intention protectionniste si leurs exigences dpassent celles qui sont fixes par lAccord sur lapplication des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord MSF/SPS) de lOrganisation mondiale du commerce. Dans lensemble, les exportateurs agricoles des pays en dveloppement sinquitent de la prolifration des normes prives. cet gard, lOMC fait la distinction entre les proccupations commerciales lies au contenu et les proccupations concernant le respect (voir tableau1). Les principales inquitudes exprimes devant lOMC concernent la relation entre les organisations prives et les institutions internationales de normalisation en gnral, les normes prives sont plus rigides
TABLEAU 1
Proccupations relatives lapplication de normes sanitaires et phytosanitaires prives En matire de contenu Multiplication des systmes de normes prives sur les marchs et entre eux. Imprcision de la limite entre les normes sanitaires et phytosanitaires officielles et prives. Relation entre les systmes privs et les institutions internationales de normalisation mentionnes dans lAccord sur lapplication des mesures sanitaires et phytosanitaires. Justification scientifique de certaines prescriptions relatives aux processus et mthodes de production. En matire de respect Cot de la certification par des tiers, en particulier pour les petites et moyennes entreprises ainsi que les agriculteurs des pays en dveloppement. Exigence de certains systmes privs de faire appel uniquement des organismes de certification donns. Manque dquivalence entre les systmes et partant, rptition des valuations de certification. Manque de reconnaissance des certificats dlivrs ou absence dorganismes de certification accrdits dans les pays en dveloppement.
Source: Organisation mondiale du commerce (OMC), Private Standards and the SPS Agreement (g/sps/GEN/746), Comit des mesures sanitaires et phytosanitaires, Genve, 24janvier 2007.
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que les normes internationales; linanit de certaines restrictions commerciales imposes par les normes prives, surtout pour les petits agriculteurs; les mesures que pourraient adopter les gouvernements pour assurer que les organisations prives respectent laccord MSF/ SPS et leurs relations avec dautres domaines de travail de lOMC, notamment les obstacles techniques au commerce. Le manque de transparence des normes du secteur priv est un autre facteur de proccupation, tant donn quelles ne sont pas notifies lOMC. En ce qui concerne les bonnes pratiques agricoles, les pays en dveloppement sont confronts trois grands dfis: 1) veiller tenir compte aussi des intrts des petits producteurs en matire dinnocuit des produits et de durabilit de la production interne, dans la mesure o des critres trop exigeants pourraient exclure les petits producteurs, 2) viter une surcharge de pratiques et de rglements qui, sans tre juridiquement contraignants, dterminent laccs au march en pratique, et 3) surveiller leurs effets sur les cots de production, la certification et la commercialisation, surtout parmi les producteurs de petite taille.
4. Consquences du changement climatique pour le systme commercial
Le changement climatique sera lun des principaux dfis que la communaut internationale devra relever au cours des prochaines annes. Le systme des changes commerciaux et une source de tension, en raison des conflits potentiels entre le changement climatique et les principes de base du commerce international: nondiscrimination, limination des restrictions quantitatives et discrimination non arbitraire. Pour respecter les obligations internationales en la matire, surtout dans le cadre du Protocole de Kyoto, les gouvernements ont commenc rdiger des dispositions lgales spcifiques. Si cette lgislation ne tient pas compte des principes de base de lOMC, les membres sefforceront probablement de rgler leurs diffrends par le mcanisme de rsolution des litiges, augmentant ainsi le cot de la coopration et renforant lopposition par rapport au fonctionnement du systme multilatral bas sur les normes de lOrganisation (Hufbauer, 2008). Dans les pays dvelopps, plusieurs initiatives ont vu le jour pour aborder le lien entre le changement climatique et le commerce, par la mise en uvre de mesures dajustement la frontire (Brewer, 2007). En 2007 et 2008, plusieurs propositions lgislatives ont t examines aux tats-Unis et dans lUnion europenne, pour rsoudre ces questions. Lventail
des initiatives va de lapplication ventuelle de surtaxes douanires en fonction de la contribution de toute la chane dapprovisionnement de chaque produit leffet de serre ou son quivalent, la ncessit dacheter des droits dmissions internationaux aux nouveaux domaines de subventions vertes, en passant par les mcanismes de dfense commerciale (protections et antidumping), voire lgalit des conditions concernant les exigences en matire dmissions. Ces propositions peuvent affecter gravement le commerce international, en introduisant des mesures destines maintenir la comptitivit des industries nationales par rapport aux importations11. Lexamen de ces initiatives rvle un paradoxe intressant. Les propositions des tats-Unis, pays qui na pas sign le Protocole de Kyoto, sont unilatrales et plus restrictives que celles de lUnion europenne, qui privilgie les subventions environnementales et ladaptation du cadre rglementaire de lOMC aux dfis du changement climatique. Si la rgion ne se prpare pas correctement ce dbat et aux ventuelles ngociations connexes, elle pourrait une nouvelle fois arriver trop tard et, aprs quelques annes, elle devrait sadapter lapplication de normes mondiales qui ne tiennent pas compte de ses intrts et serait confronte des normes nergtiques et environnementales qui entravent ses progrs en matire de comptitivit.
5. Un espace de coopration rgionale
Lagenda international exige une plus grande coopration entre les pays dAmrique latine et des Carabes, afin damliorer leur participation lconomie mondiale. Il sagit non seulement de la ncessit de se mettre daccord sur des mcanismes rgionaux permettant dattnuer les effets de la crise financire internationale, mais aussi de relever les dfis de comptitivit et dinnovation, qui ont certainement une influence plus grande moyen et long terme sur les conditions de vie de la majorit des populations dAmrique latine et des Carabes (CEPALC, 2008b). Dans les domaines examins prcdemment, cest--dire la scurit, les bonnes pratiques, les normes prives de qualit et le changement climatique, on peut trouver des dviations protectionnistes ou du moins une marge cet effet. Cest pourquoi lAmrique latine et les Carabes doivent aborder ces aspects dans
11
Pour une analyse de ces propositions, voir CEPALC (2008a, chapitre III).
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les instances rgionales et accrotre leur prparation technique et institutionnelle, pour adopter des positions communes sur des questions dimportance croissante en matire de commerce international. La scurit du commerce est un cadre adquat pour coordonner les efforts rgionaux en matire de facilitation et daide au commerce, en tablissant des synergies entre les gouvernements et les organisations patronales de la rgion, et en changeant des informations concernant les marchs tiers et les mesures prises dans chaque pays, pour accorder les positions. Par exemple, les accords de reconnaissance mutuelle avec les principaux partenaires commerciaux peuvent tre abords de manire plus coordonne: si la rgion parvient uniformiser ses normes et conclure une srie daccords internes ce sujet, elle peut amliorer sa position de ngociation face ses principaux partenaires, tout en stimulant le commerce intra-rgional. Les gouvernements de la rgion pourraient aussi changer des informations sur les principales restrictions que connaissent leurs produits sur les marchs industrialiss, en raison de lapplication de normes prives qui influencent la comptitivit. Cela
conduirait des ngociations conjointes avec les gouvernements ou groupements du secteur priv de ces pays ou des projets sous-rgionaux de facilitation du commerce permettant de sadapter aux principales tendances de la scne internationale. Ds lors, lintgration rgionale est ncessaire et urgente. Outre les arguments traditionnels en sa faveur, il faut ajouter les exigences issues de la phase actuelle de mondialisation, notamment la ncessit de crer des alliances internationales stratgiques en matire de plans de production, de logistique, de commercialisation, dinnovation et de technologie. Les exigences de comptitivit et dinnovation technologique saccroissent, tandis que le dveloppement acclr de la Chine, de lInde et dautres pays asiatiques redessine en profondeur la carte du commerce mondial des biens et services, ainsi que des capitaux et des avantages comparatifs. Les marchs largis, la certitude juridique, laffinit des normes et la connectivit sont aujourdhui indispensables pour une croissance quitable. Enfin, la convergence entre les schmas dintgration est un lment cl pour un rgionalisme ouvert rnov en Amrique latine et aux Carabes (CEPALC, 1992, 1994, 2006a, 2006b et 2008a).
IV
Lmergence de nouveaux concurrents: les pays
BRIC
1. Limportance de la Chine dans lconomie mondiale
Une des caractristiques les plus frappantes de lconomie mondiale au cours de la premire dcennie du XXIe sicle est la prsence consolide de plusieurs conomies en dveloppement parmi les protagonistes importants sur la scne internationale. Le plus intressant, sans doute, est lmergence de la Chine au rang dacteur mondial et de lAsie en tant que continent qui a atteint le rythme de croissance le plus lev de lhistoire de lhumanit. Larry Summers dcrit le mieux cette situation dans lintroduction de lexcellent ouvrage de Mahbubani qui analyse le dplacement du pouvoir vers lAsie12.
La Chine a connu une volution conomique spectaculaire: entre 1980 et 2008, elle a progress un taux moyen annuel de 19,9%, nettement suprieur aux 2,8% observs en Amrique latine et dans les Carabes. En consquence, le PIB de la Chine se classe en deuxime place aprs celui des tats-Unis, en parit de pouvoir dachat, et en troisime place, derrire les tats-Unis et le Japon, en dollars courants. Tout indicateur international pertinent rend compte de la prsence
12
La rvolution industrielle doit son nom au fait que, pour la premire fois dans lhistoire de lhumanit, les conditions de vie se sont amliores suffisamment vite pour observer les changements quivalant 50% en lespace dune seule vie. Au rythme de croissance actuel, le niveau de vie asiatique
augmenterait de 100 fois, soit 10000% en lespace dune vie. Lmergence de lAsie et tout ce qui sensuit occupera une place de choix dans les livres dhistoire crits dans 300 ans, relguant au second plan la Guerre Froide et la monte de lislam (Mahbubani, 2008, p.10).
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croissante de la Chine dans les agrgats mondiaux, ce qui donne lieu un nouveau scnario o la rgion Asie-Pacifique organise ses chanes de production autour de la Chine, pays qui intensifie activement ses changes avec lAfrique, ainsi que lAmrique latine et les Carabes. De ce fait, les conomies asiatiques possdent 60% du total mondial des rserves internationales et 53% des bons du Trsor amricain, contribuant la stabilit de lconomie mondiale grce ses surplus considrables en compte courant. Elles se trouvent ainsi au centre dun commerce prospre Sud-Sud qui reprsente 41% du commerce total des pays en dveloppement (CEPALC, 2008c). Si lon examine les changements du classement mondial des exportateurs, on note le bond en avant concurrentiel impressionnant de la Chine, qui passe de la 11e place en 1995 la deuxime en 2007 (et la premire en 2008, daprs des chiffres non confirms). Les exportations de produits manufacturs et de services progressent un rythme comparable (voir tableau 2). Lmergence de la Chine en tant quacteur mondial de plus en plus important est due sa capacit de nouer des alliances avec dautres conomies mergentes, la fois dans le domaine du commerce (G-20, groupe agricole de pays en dveloppement coordonns par le Brsil au cycle de Doha) et des finances (prsence dans lautre G-20, qui doit dfinir les grandes lignes de la rforme du systme financier international). Ltude de Goldman Sachs (2003), qui a cr la notion de pays BRIC, a largement diffus ce qui prcde13. On connat la remarquable expansion de la Chine, mais ce qui est intressant dans cet ouvrage, cest quil donne des informations sur lvolution des autres pays
13 Ces pays concentrent 43% de la population mondiale, 27% du PIB
BRIC et projette non seulement quen 2043, le PIB chinois
dpassera celui des tats-Unis, mais aussi quen 2040, les pays de lUnion europenne nappartiendront plus au groupe des principales conomies industrialises du monde (G-8): ils seront supplants par la Chine, lInde et le Brsil. (Voir tableau3) Plus de 40% de lexpansion de lconomie mondiale entre 2003 et 2007 rsultaient de la croissance des pays BRIC, chiffre qui pourrait grimper 70% en 2009, tant donn la rcession des conomies centrales. En fait, cest grce au dynamisme des conomies mergentes dont les pays BRIC sont une variable cl que lconomie mondiale na pas connu de rcession en 2008. Les conomies BRIC sont lorigine du plus grand essor jamais vu des investissements14 et partant, de la hausse des prix de lnergie et des produits de base jusquen septembre 2008, avant la faillite de Lehman Brothers et que la crise des subprimes ne se transforme en crise financire mondiale. La prsence exportatrice des pays BRIC passe de 7% du total mondial des exportations de biens et 3% des services, il y a 10ans, 13% et 8% respectivement en 2006 (voir figures1 et 2). En 2007, les pays BRIC dtenaient 38% de toutes les rserves internationales (voir figure 3), tandis que la Chine (21,3%), la Fdration de Russie, lArabie Saoudite, le Kowet, les mirats arabes unis et Singapour gnraient prs de 40% de lpargne mondiale (voir figure4), dont la moiti a servi financer la dspargne des tats-Unis. Ces chiffres indiquent non seulement lampleur des
14 Ces trois dernires annes, prs de la moiti des investissements
mondial, 11% des exportations mondiales de biens et services, et 16% des flux dinvestissements directs trangers (Fitzgerald, 2007).
TABLEAU2
mondiaux en infrastructure a t faite dans les conomies mergentes, qui ont consacr quelque 6% de leur PIB aux investissements en routes, en lectricit, en voies ferroviaires et en tlcommunications. Ce taux dinvestissement par rapport au PIB quivaut plus du double de celui des nations industrialises. Il convient de souligner que la Chine a investi davantage (en termes rels) en cinq ans, quau cours de tout le XXe sicle (The Economist, 2008b).
Pays choisis: changements de la classification mondiale des exportateurs (Rang occup dans la classication) tats-Unis Chine Allemagne Japon Biens et services 1995 1 11 2 3 2007 1 3 2 4 1995 1 9 2 3 Biens 2007 3 2 1 4 Produits manufacturs 1995 1 9 2 3 2006 3 2 1 4 Services 1995 1 8 3 5 2007 1 5 3 6
Source: Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels de lOrganisation mondiale du commerce (OMC).
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TABLEAU3
Classement des principales conomies mondiales, 2000-2040 (par importance du PIB) 2000 1 2 3 4 5 6 tats-Unis Japon Allemagne Royaume-Uni France Italie 2020 tats-Unis Chine Japon Allemagne Royaume-Uni Inde 2030 tats-Unis La Chine Japon Inde Fdration de Russie Allemagne 2040 tats-Unis Chine Inde Japon Fdration de Russie Brsil
Source: labor par lauteur sur la base dinformations reprises dans ltude de Goldman Sachs (2003), Dreaming with BRICs: the path to 2050, Global Economics Paper, n99, New York, octobre 2003.
problmes rsoudre dans le cadre de la rforme du systme financier international, mais galement le fait que toute solution viable long terme doit accorder une place plus grande aux BRIC et aux conomies mergentes, en matire de gouvernance financire mondiale (Rosales, 2008).
2. Les BRIC et lapproche centre-priphrie au dbut du XXIe sicle
Daprs cette vision largement accepte, lconomie mondiale compte deux grands ples qui interagissent: le centre et la priphrie. Leur structure productive est dissemblable: htrogne et spcialise dans la priphrie, homogne et diversifie dans le centre. Le type dchanges commerciaux et le transfert technologique dans lconomie mondiale seraient fonction de ces diffrences. long terme, lvolution conomique de ce systme conduit un retard productif et technologique dans la priphrie et une dtrioration de ses conditions dchanges (Rodrguez, 1980)15. Au-del de lattrait holistique de cette interprtation, il est clair que lapplication de lapproche centrepriphrie ne permet pas de rendre compte des ralits actuelles du commerce international. Lexprience de
15 Ce serait le cas parce que le vaste secteur de production des biens dquipement des conomies centrales leur permet daccder au progrs technologique. Ses avantages se propagent donc dans toute lconomie grce aux socits plus intgres et aux syndicats plus puissants. Dans la priphrie, en revanche, les nouvelles technologies sont principalement importes, en raison de labsence ou du caractre marginal de la production de biens dquipement, limite en outre aux exportations qui, elles, se limitent au secteur primaire. Par ailleurs, lexcdent de main-duvre maintient des salaires bas, ce qui empche la priphrie de retenir les fruits de son progrs technique limit. Ainsi, augmentation de la productivit dans le secteur primaire exportateur se transfre finalement au centre par la dtrioration des conditions dchange.
la Chine et de plusieurs conomies asiatiques dmontre rapidement que la convergence avec les niveaux de revenus des conomies centrales est possible, mme si elle est lente. Nanmoins, on peut avancer que ce rapprochement est possible justement parce que ces conomies remettent en question le schma primaireexportateur, saventurant dans lexportation de produits manufacturs, avec un accroissement graduel de leur contenu technologique. En fait, les conomies priphriques sont capables de se rapprocher de la barrire technologique dans plusieurs domaines et doccuper une place de choix dans lconomie mondiale en tant quexportateurs de produits manufacturs, de services ou de technologies donnes. Si lon accepte largument ci-dessus, une premire tape consiste intgrer dans lanalyse lexistence de deux sous-groupes dans la priphrie: un traditionnel et un autre novateur, capable de se lancer avec succs dans la bataille mondiale de lconomie de la connaissance. Ensuite, il faut rflchir la forme que peuvent adopter les liens entre les deux sous-groupes de la priphrie, en dautres termes, si les relations intra-priphriques peuvent ventuellement marginaliser les conomies de la priphrie qui ne sont pas encore sorties de lexportation de ressources naturelles. Cette inquitude thorique revt une grande importance au moment o les liens conomiques et commerciaux entre la Chine et lAmrique latine se resserrent (Rosales et Kuwayama, 2007), o le commerce Sud-Sud devient le moteur de lconomie mondiale et o les perspectives de croissance de lconomie chinoise sont de plus en plus importantes pour de nombreuses conomies latino-amricaines16.
16
Pour une description complte des relations conomiques et commerciales entre lAmrique latine et la Chine, voir CEPALC (2008c), dont la version lectronique est disponible sur www. cepal.org/comercio).
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FIGURE1
Pays BRIC: part dans les exportations mondiales de biens (Pourcentages) 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fdration de Russie: 2,6 Brsil : 1,2 Inde: 1,1 2005 2006 Chine: 8,2
Source: base de donnes statistiques sur le commerce des marchandises (COMTRADE).
FIGURE 2
Pays BRIC: part dans les exportations mondiales de services (Pourcentages) 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Fdration de Russie: 1,1 Inde: 2,7
Chine: 3,3
Brsil: 0,7 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Source: Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (CEPALC), sur la base des donnes de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE).
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FIGURE 3
Pays BRIC: rserves internationales (Pourcentages du total mondial) 25 Chine: 23,7
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15
10
Fdration de Russie: 7,2 Inde: 4,1 Brsil: 2,8 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Source: Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes ( CEPALC), sur la base des donnes du Fonds montaire international (FMI).
FIGURE 4
Structure de lpargne mondiale, 2007 (Pourcentages du total totala)
Exportateurs de capital (pargne)
Importateurs de capital (dspargne)
Autres: 35,0
Chine: 21,3%
Autres: 25,7
Etats-Unis: 49,2
Italie: 3,5 Singapour: 2,2 mirats arabes unis: 2,2 Kowet: 2,8 Japon: 12,1 Arabie saoudite: Fdration de 5,5 Russie: 4,4 Allemagne: 14,5 Australie: 3,8 Royaume-Uni: 8,0
Espagne: 9,8
Source: Fonds montaire international (FMI), World Economic Outlook Database, octobre 2008.
a
Mesurs en fonction du solde en compte courant de la balance des paiements des pays.
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V
Vers une stratgie dinternationalisation
Le contexte conomique global la fin de la premire dcennie du XXIe sicle se caractrise par lintensit du changement technologique, lmergence de nouveaux concurrents mondiaux agressifs et les grands changements corollaires en matire de comptitivit et de menaces protectionnistes. Les secteurs les plus tributaires des ressources naturelles ou du travail peu qualifi sexposent toujours davantage aux formes traditionnelles et rnoves du protectionnisme, ce qui affectera considrablement les activits productives et de commerce extrieur. Les pays qui le comprennent plus rapidement et appliquent des politiques appropries pour y faire face, tendront mieux russir dans leurs efforts dinsertion internationale17.
1. Le contexte mondial
Ces prochaines annes, nous observerons une acclration des innovations scientifiques et du changement technologique, dans le sillage des progrs en informatique, en technologies de linformation et des communications, en biotechnologie, en nanotechnologies et neurosciences ou sciences cognitives (Kelly, 2005). En effet, la confluence de la capacit de traitement des ordinateurs, de la plus grande vitesse et de lefficacit accrue de la large bande, du dveloppement des technologies satellitaires et du systme de positionnement mondial (GPS), des technologies sans fil, du perfectionnement des dtecteurs de chaleur, de torsion, de vibrations et de tensions dans les domaines de la robotique, des nouveaux matriaux et des sciences du cerveau conduit aussi lmergence de nouveaux domaines de connaissance18. Ces changements sont radicaux en soi, mais la grande nouveaut, cest la vitesse croissante avec laquelle les nouvelles connaissances sont appliques la production
17
Pour reprendre les paroles du premier Ministre de Singapour tant un petit pays sans ressources naturelles, nous savons depuis longtemps que notre seul moyen de rester dans la concurrence est de faire des connaissances un avantage concurrentiel (Lee, 2008). 18 La bioinformatique (application de principes et processus biologiques pour dvelopper de nouvelles technologies, comme les programmes informatiques biologiques ou linformatique ADN), notamment, la protomique (ltude de la combinaison de protines pour soigner des maladies) et la biomimtique (technologies qui reproduisent lactivit biologique) (Kelly, 2005).
et aux exportations, abrgeant le cycle du produit et des stratgies dentreprise. Cette convergence technologique sera plus profonde que la convergence numrique des 25 dernires annes, changeant radicalement les perspectives de la civilisation et, bien sr, affectant considrablement la production et le commerce international. Le caractre explosif de cet ensemble dinnovations technologiques se reflte parfaitement dans lexpression big-bang technologique19. Un bref examen des effets de cette synergie dinnovations sur la structure productive rvle, bien sr, limportance de linnovation en tant quaxe darticulation des politiques destines amliorer la comptitivit. Dans le domaine de la production, il convient de souligner la numrisation des processus, les codes-barres, la sous-traitance externe (outsourcing) et interne (insourcing), la production externalise ( offshoring ), la connexion en ligne, lchange dinformations partages avec les fournisseurs et les distributeurs, et linnovation en ligne, autant de processus qui requirent une infrastructure de connectivit ou de connexion permanente, lorganisation de rseaux mondiaux et des rponses rapides et opportunes (Friedman, 2005). Les processus dcrits affectent non seulement la production, mais galement les domaines de la logistique, du transport, de la scurit et de la traabilit des biens et, partant, le commerce international. Ds lors, les changements technologiques associs la libralisation des mouvements financiers et louverture progressive des marchs au commerce et aux investissements, ont accentu la dynamique de linnovation, la convergence des normes internationales et des stratgies dentreprise, ainsi que la tendance organiser la production autour de chanes de valeur mondiales (OCDE, 2005 et 2008). Ces dernires donnent lieu une fragmentation gographique des processus de production, mettant profit la numrisation croissante de nombreuses activits, la plus grande internationalisation et commercialisation des services, et
19 Le mot bang est lacronyme de bits (technologies de linformation),
atomes (nanotechnologies), neurones (sciences cognitives) et gnes (biotechnologies).
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la rduction des cots logistiques et de transport. Cela stimule en outre la spcialisation, linnovation dans des activits choisies et la cration de nouvelles entreprises et bureaux. Linternationalisation des services et lexplosion de leur sous-traitance favorisent la cration dune offre mondiale dactivits qualifies de conception, dexpertise conseil et de fabrication de facteurs de production spcifiques. Cela permet lapparition de nouvelles entreprises, internationalement comptitives en matire de fourniture de services stratgiques et vite de devoir faire de grands investissements dans une infrastructure mondiale pour accder aux marchs mondiaux ou dans lapprentissage de techniques industrielles complexes (Hamel, 2007). Les chanes mondiales de valeur englobent tout, de la recherche et du dveloppement au recyclage du produit, en passant par la production, les services dappui, la distribution, la commercialisation, les finances et les services aprs-vente. Ces chanes ont pour objectif daugmenter le contenu des connaissances chaque tape, puisque cest ce qui dtermine la valeur par unit produite. Dans le dbat actuel sur la comptitivit, limportance des aspects incorporels qui contribuent le plus lintensit des connaissances de chaque segment de la chane mondiale de valeur augmente, en dautres termes la qualit, lopportunit, la connectivit, la brevetabilit et le registre des marques, la traabilit, linnocuit, la prservation de lenvironnement et lefficacit nergtique. Toutes ces caractristiques permettent de diffrencier les produits et, partant, laccs aux secteurs plus lucratifs de la demande, ainsi quun lien plus fonctionnel avec les tendances du changement technologique et de la demande internationale.
2. Quelques orientations politiques
rduire lcart de productivit entre les entreprises et les secteurs. Sans efforts substantiels dans ce sens, le niveau dhtrognit technologique tendra saggraver, permettant de moins en moins de concilier la croissance et les progrs en matire dquit. En outre, il convient de signaler que les politiques dinsertion internationale doivent accorder une plus grande place aux mesures qui favorisent linternationalisation des entreprises et de leurs contacts, puisque cest de l que viennent les possibilits de croissance suprieure et de meilleur accs aux sources dinnovation. a) De louverture commerciale et de lorientation vers les exportations aux stratgies dinternationalisation Les politiques dinsertion internationale ont volu de louverture commerciale, dans les annes 1980, lorientation vers les exportations. Nanmoins, lmergence de chanes mondiales de valeur et limportance croissante de linnovation dans les activits de production et du commerce extrieur exigent aujourdhui daller plus loin: lapplication de politiques explicitement orientes vers linternationalisation, notamment la formation de ressources humaines qualifies, lencouragement des agglomrations productives (clusters), les programmes dinnovation et lattraction des investissements directs trangers (IDE), qui transfre la technologie et les connaissances vers des secteurs ou activits spcifiques. Ce nest quainsi quil sera possible de conqurir des parts significatives des marchs internationaux pertinents et de garder un rythme dinnovation permettant de conserver les positions concurrentielles acquises. Les stratgies dinternationalisation doivent favoriser la cration dalliances et de rseaux internationaux dans divers domaines, pour que les activits productives nationales qui participent aux chanes mondiales de valeur puissent grimper dans la hirarchie jusquaux chelons les plus rentables, grce un ensemble dinvestissements qui contribue rehausser son contenu de connaissances. Cela suppose, par exemple, de renforcer les liens entre le commerce des biens et services et les investissements, de mettre linnovation au cur des politiques de comptitivit et de se baser sur des partenariats public-priv pour la stimuler. Elles doivent faire progresser ladoption de modalits de production permettant de renforcer les maillons entre les activits primaires, manufacturires et de services, de diversifier la base productive et exportatrice, et daugmenter la prsence directe ou indirecte des PME dans cette dynamique dexportation,
Il est suggr ici que lobjectif des politiques destines amliorer linsertion des pays dAmrique latine et des Carabes dans lconomie internationale ne peut se mesurer uniquement par la participation des exportations au PIB, mais quil faut tenir compte aussi de leur composition (en privilgiant leur contenu de connaissances), ainsi que du mode dintgration avec le reste du systme de production et son incidence sur lhomognisation progressive des niveaux de productivit de lconomie. En effet, il est possible aujourdhui dinverser lhtrognit structurelle bien connue de la rgion, dans la mesure o les politiques publiques sont rsolument destines profiter de laccs aux nouvelles technologies pour
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en sefforant de favoriser une distribution plus quilibre de laccroissement de la productivit. b) De la participation au commerce international linsertion dans les chanes mondiales de valeur Les politiques dinsertion internationale avaient pour objectif de stimuler le commerce, mais il convient aujourdhui, en raison de limportance de linnovation technologique, de favoriser ladoption de nouvelles technologies et la participation aux chanes mondiales de valeur. Cela signifie, par exemple, que la politique commerciale centre sur les ngociations commerciales et la conclusion daccords de librechange au cours de la premire dcennie du XXIe sicle doit sorienter aujourdhui vers ladministration desdits accords dans une optique stratgique. cet effet, il convient de les concevoir comme un espace dassociation avec des partenaires appropris, dans les domaines des investissements et du progrs technologique, facilitant la cration de programmes conjoints connexes, ainsi que la possibilit de faire des investissements conjoints sur les marchs voisins. Il sagit dutiliser les accords commerciaux en guise de plate-forme pour attirer les IDE vers les secteurs fort coefficient technologique et, dautre part, pour accrotre la prsence des entreprises nationales dans les rseaux internationaux dinnovation, les entreprises technologiques et les chanes mondiales de valeur. Bref, la politique commerciale doit tre un instrument de la stratgie dinsertion internationale dans les rseaux dinnovation et les entreprises technologiques. 1) Remplacer la recherche et le dveloppement par un flux dinnovation, dinvestissements et de marketing (de R&D I&I&M). Cela signifie quau lieu du concept traditionnel de recherche et dveloppement (R&D), il faut adopter une approche base sur un flux continu dinnovation, dinvestissements et de marketing (I&I&M), en dautres termes de connaissances, qui se rattache rapidement aux investissements et la production, et se lance sur le march international laide de nouveaux produits, processus ou stratgies20. cet effet, il faut une attitude plus proactive en matire de marques et de brevets, privilgiant lobtention et lexportation de brevets et donc de connaissances. La structure des mesures incitatives doit reflter cette
20
Jemprunte lexpression I&I&M ngel Flisfisch, ancien ambassadeur du Chili Singapour, qui la utilise dans des notes la Direction gnrale des relations conomiques internationales du Ministre des affaires trangres vers 2002.
orientation, afin que la communaut scientifique peroive que la rcompense sera plus grande avec un brevet quavec une tude universitaire. De mme, un lien plus troit entre les entreprises dune part, les universits et les centres technologiques de lautre, permettrait de dvelopper la notion dactivit technologiquequi favorise tous les participants du partenariat, par rapport au concept actuel de projet de recherche financ par des fonds publics et dont les liens avec lactivit productive quand ils existent sont relativement faibles. 2) Privilgier linnovation et lintgrer dans lordre du jour des entreprises. Linnovation est devenue laxe central des stratgies dinsertion internationale couronnes de succs. Cest un concept plus large que la notion traditionnelle de recherche et dveloppement. Il comprend tout, de la copie et de ladaptation technologique la recherche en matire de produits et processus, aux nouveaux modles dentreprises et aux activits de marketing, de financement et de logistique qui mnent la cration de nouvelles valeurs ralisables idalement sur le march international laide de diffrentes modalits de diffrenciation des marques, en dautres termes la dcommodification des produits ou services. Dans le cas de la rgion, il conviendrait de donner la priorit linnovation dans les entreprises de transformation des ressources naturelles, sans toutefois y renoncer dans les industries nouvelles lies en particulier la biotechnologie et aux technologies de linformation et des communications. Il nexiste pas de muraille de Chine entre ces activits. Au contraire, la biotechnologie est la base de nouvelles connaissances, reprsente une grande partie de la valeur ajoute des ressources naturelles et permet la commercialisation de nouveaux produits de lindustrie agro-alimentaire, du secteur forestier, de laquaculture et du secteur minier. Dautre part, la question de linnovation doit figurer parmi les priorits de lordre du jour des entreprises. cet effet, il faut appliquer des politiques publiques destines soutenir les organisations de petites et moyennes entreprises par exemple, en finanant des heures de travail de professionnels spcialiss en la matire afin de favoriser la collaboration des PME concernant diverses tches dinnovation. Les grandes organisations patronales devraient en outre dsigner des reprsentants spcialiss en innovation, en investissement et en marketing, en dfinissant des programmes de travail et des projets pour mettre leurs membres en contact avec les universits et les
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centres technologiques nationaux et internationaux. cet gard, il manque une vaste gamme de bourses, mmoires, stages et projets de recherche pour renforcer les relations du domaine de la connaissance avec la production et le commerce extrieur. 3) Renforcer le lien entre les biens, les services et les investissements. tant donn lintgration croissante des services dans les chanes de valeur, ils sont devenus le principal lment de valeur ajoute des produits. cet gard, il convient de souligner les services de consultance, de publicit et de marketing, dassistance juridique, de comptabilit et de finances, de technologies de linformation et des communications, ainsi que de gnie et de contrle qualit, notamment. Grce la diffusion des nouvelles technologies, les avantages concurrentiels tendent sexprimer aujourdhui sous forme de rseaux internationaux de valeur. Les premiers maillons de ces chanes sont les aspects fort coefficient de connaissances, notamment les marques, brevets, qualit et droits dauteur, tandis que les derniers comprennent les activits qui utilisent davantage de ressources naturelles, supposent moins de transformation et font appel une main-duvre moins qualifie. De ce fait, laccs gnralis des entreprises, en particulier des PME, aux services modernes est un facteur dcisif pour stimuler laugmentation de la productivit. Il nest donc pas raliste de sparer la comptitivit en matire de biens de la possibilit de disposer en temps opportun de services de qualit internationale, des prix concurrentiels, ou daccder aux technologies modernes de produits, de processus ou de gestion, qui vont gnralement de pair avec les investissements directs trangers. Les politiques publiques doivent faciliter laccs ces services des cots et une qualit comparable aux normes internationales et promouvoir lexportation des services dentreprise pour lesquels le pays a ou peut acqurir des avantages concurrentiels (gnie, architecture, expertise conseil, construction, communications, conception, techniques audiovisuelles, sant, etc.)21. 4) Faire des investissements ltranger un objectif des politiques publiques. Les investissements ltranger accompagnent le cycle dinternationalisation des entreprises, quand elles parviennent entrer sur les marchs internationaux avec un certain succs. En cas dexportation de biens et services avec succs, on observe rapidement que le retour des diffrents lments de la
Il existe plusieurs cas intressants dexportation de ce type de services dans la rgion. Voir par exemple CEPALC (2007).
21
chane de valeur dun produit donn production, logistique, transport, distribution, marketing varie en fonction de lintensit des connaissances qui caractrise chaque segment de cette chane. Ds lors, ltape suivante de lvolution naturelle des activits exportatrices, surtout de celles qui font un usage intensif de ressources naturelles, consiste augmenter directement ou indirectement la prsence dans les chanes de valeur, par des partenariats avec des importateurs et distributeurs sur les marchs destinataires. Ainsi, la consolidation des exportations des produits manufacturs du Brsil dans la rgion a donn lieu une hausse considrable de lexportation de services brsiliens vers divers marchs externes dans le sillage des clients internes. Cest le cas notamment des services financiers, juridiques et de construction (CNI, 2007). Les investissements ltranger ont, ds lors, pour objectif dtablir une prsence accrue dans les rseaux mondiaux de valeur relatifs aux principaux produits dexportation. Comme la rgion continue exporter essentiellement des ressources naturelles, il sagit de suivre les maillons vers larrire et vers lavant de la ressource naturelle exporte, en dveloppant les avantages concurrentiels dans le domaine du gnie, de la biotechnologie et des services dentreprise connexes. Cela permettra aux exportateurs de faire partie dautres rseaux de nouvelles entreprises, faisant office dantennes de linnovation technologique et industrielle sur les principaux marchs et, enfin, de servir de plateforme dapprentissage organisationnel pour raliser des oprations mondiales de plus grande envergure. Par exemple, lentre des entreprises de transformation, dapprovisionnement et de commercialisation des pays en dveloppement dans les chanes mondiales de valeur ne dpend pas seulement de la stratgie des entreprises transnationales, mais galement des politiques proactives dinternationalisation appliques par les premires. Dans ce contexte, il serait intressant dtudier le phnomne des translatines, la fois pour mettre jour les politiques publiques dappui linsertion internationale et pour valuer les efforts dintgration rgionale22. Il conviendrait, cet gard, que les mcanismes dintgration soient compatibles avec lexprience des translatines et autres cas de russite de dveloppement organisationnel. 5) Faire de la formation des ressources humaines laxe central de la transformation de la production.
22 En effet, sil est un objectif
dintgration qui nest pas atteint, cest prcisment celui dlaborer des chanes de production rgionales pour favoriser la concurrence sur les marchs internationaux.
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Parvenir la comptitivit dans les secteurs autres que celui des ressources naturelles faible niveau de transformation requiert la formation dune masse critique de ressources humaines qualifies qui, allie des avantages comparatifs naturels et certaines facilits minimales en matire dinfrastructure et de connectivit, permet dattirer des talents nationaux et trangers pour participer des projets dintrt global. Il est vrai que les pays dAmrique latine et des Carabes ne sont pas en mesure de former cette masse critique pour la majorit des produits, mais ils peuvent le faire pour certains. Cela supposerait par exemple de promouvoir le dveloppement de fournisseurs locaux de facteurs de production, de pices et services spcialiss (conception, contrle qualit, logistique, distribution) dans les segments de la chane de valeur lis la ressource naturelle exporte. cet effet, il faut appliquer des politiques publiques destines assurer que les producteurs internes se conforment aux normes internationales concernes. Sur cette base, il est possible de former des ressources humaines qualifies dans des domaines o le pays dispose davantages concurrentiels ou peut les dvelopper, en les compltant par des appuis spcifiques du gouvernement central ou rgional aux activits dducation et de formation, ainsi qu linfrastructure et la logistique. Cette modalit a dmontr son importance dans plusieurs pays latino-amricains, permettant dattirer des investissements directs trangers vers les secteurs fort coefficient technologique et dacqurir une prsence dans lexportation de produits et services de qualit (informatique et produits pharmaceutiques dans le cas du Costa Rica, biotechnologie et informatique en Argentine, informatique et logistique en Uruguay). Cela signifie non seulement denvisager la cration de programmes massifs de bourses de doctorat, dans le cadre de la stratgie adquate, mais galement une rforme des programmes denseignement secondaire et universitaire, des projets spciaux pour dvelopper les talents, des programmes nationaux de soutien scolaire en mathmatiques, en anglais et en sciences fondamentales, ainsi que des initiatives publiques refltant lengagement ferme des gouvernements amliorer la qualit de lducation23. 6) Privilgier les aspects incorporels de la comptitivit. Les politiques de dveloppement de la
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Il y a quelques annes, la Malaisie a dcid denseigner les mathmatiques et les sciences fondamentales en anglais, pensant quil sagirait dun atout ducatif dans le contexte de lconomie mondiale des connaissances (Lee, 2008).
production et de promotion des exportations destines amliorer la comptitivit des PME doivent privilgier le renforcement de leurs capacits technologiques et de gestion, la formation du personnel, le respect des normes internationales de qualit, une plus grande collaboration rciproque et leur prsence dans les rseaux mondiaux de valeur. Ce dernier point comprend la possibilit de considrer ce type dentreprises comme des exportateurs indirects dans les chanes locales de valeur associes lexportation de biens et de services. 7) Renforcer la coordination interinstitutionnelle et lapproche intgre des politiques. La progression dans ce domaine requiert une plus grande coordination entre les diverses institutions publiques associes aux politiques dappui linternationalisation, cest--dire entre les organismes de promotion et diversification des exportations, dattraction des IDE, dinnovation et diffusion technologique, de dveloppement productif et organisationnel et, enfin, de formation et autonomisation des ressources humaines, notamment lenseignement secondaire et universitaire. Il existe toujours une certaine coordination entre les organismes publics mais il sagit ici de la ncessit de travailler selon une planification commune, tenant compte des diffrents intrts territoriaux et avec des responsabilits bien dfinies en matire de financement, de coordination et de performances. Cest ce que lon rencontre dans les expriences russies dinsertion internationale, qui se caractrisent par un degr lev dengagement des autorits politiques. 8) Des politiques publiques aux partenariats public-priv. Enfin, mais non moins important, il convient de signaler que les critres suggrs de politique requirent un partenariat public-priv en guise de cadre institutionnel dterminant pour progresser en matire dinnovation, de comptitivit et dinternationalisation. Ce partenariat peut alors tre la base dune vision du pays pour les 10 ou 20 prochaines annes, de ses atouts et de ses faiblesses, ainsi que des tches accomplir par le gouvernement et les organisations prives, patronales et syndicales, pour relever ensemble les dfis en matire dinnovation et de comptitivit. Ce diagnostic davenir partag, avec une perspective moyen terme qui transcende les cycles politiques, permet de dfinir plus aisment les engagements, programmes et besoins de financement auxquelles devront rpondre les acteurs publics et privs, ainsi quune approche intgre des politiques pour que la coordination interinstitutionnelle aille au-del du simple plan formel.
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Les jeunes et les sentiments dappartenance en Amrique latine:

causes et risques de la fragmentation sociale
Gonzalo A. Sarav
es dernires dcennies, les socits latino-amricaines ont
connu des transformations structurelles et matrielles qui ont entran une profonde fragmentation sociale, dans de nombreux domaines de la vie communautaire. Il convient ds lors de se poser la question de savoir si cela affecte les notions socialement partages qui dfinissent une appartenance commune. Quen est-il advenu et comment se sont-elles transformes au contact des changements observs dans la rgion? Le prsent article analyse laffaiblissement de la capacit de lcole et du travail interpeller les individus et susciter des perceptions, des dsirs et des valeurs partags qui, auparavant, en faisaient des institutions cls
Gonzalo A. Sarav Professeur chercheur Centre de recherche et dtudes suprieures en anthropologie sociale, ( CIESAS ), Mexique ( CIESAS ), Mexico gsaravi@ciesas.edu.mx
dintgration et de cohsion sociale. Dans ce contexte, nous explorons galement les expriences des jeunes des secteurs les plus dfavoriss et le sens quils donnent aux deux institutions, ainsi que la prsence parallle de nouveaux concurrents dont la capacit dinterpellation et le sens ne cessent de crotre.
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I
Introduction
La fragmentation sociale constitue lun des facteurs cls dun nouveau problme social qui plane sur la socit contemporaine dAmrique latine. Bien que lie dautres questions, de niveau et dimportance comparables, comme les processus dexclusion sociale et lingalit socio-conomique croissante, la fragmentation sociale a des connotations spcifiques. En tant que processus ad infinitum, elle peut tre considre comme la voie vers la dilution des questions sociales ou, plutt, une individualisation des questions sociales (pour reprendre les termes de Beck, un individualisme institutionnalis). Mais, dans le cas de lAmrique latine, elle est profondment lie aux processus dexclusion et lingalit socio-conomique. Nous observons des modes de vie et des expriences biographiques morcels, avec des espaces urbains, des cadres de sociabilit et des domaines dinteraction tout aussi fragments. Nous pourrions continuer donner des exemples de ce mme phnomne dans dautres domaines de la vie sociale, mais il sagit toujours de fragmentations caractrises par lingalit et les risques dexclusion. Ces dernires annes, ou dcennies peuttre, lAmrique latine a subi des transformations importantes et silencieuses. Paralllement la transition politique, aux crises conomiques et au virage du rle de ltat et du march, notre rgion a connu des changements sociaux moins marqus, mais aussi pertinents que les prcdents, voire plus. Actuellement, ils se manifestent par une socit aux caractristiques trs diffrentes dil y a quelques annes et surtout par une nouvelle structure sociale. La pauvret aujourdhui nest pas la mme quhier: les villes actuelles doivent faire face de nouveaux dfis, en particulier linscurit, mais dautres aussi lis la sgrgation urbaine, la stigmatisation territoriale, la peur et la sociabilit avec les autres (Kaztman et Wormald, 2002; Portes, Roberts et Grimson, 2005; Sarav, 2007). La consommation occupe dsormais une place centrale, inconnue auparavant dans lordre social et dans la subjectivit des individus (Bauman, 2007). Enfin, lingalit sociale atteint des niveaux inconcevables dans un pass rcent, touchant mme des socits qui ont une vaste classe moyenne et semblaient scarter du schma latino-amricain (Reygadas, 2008). En raison de ces processus et dautres, nous vivons actuellement dans des socits profondment et de plus en plus fragmentes. Cela se manifeste non seulement par les conditions matrielles de subsistance mais comme je tente de le montrer dans le prsent article se propage aussi au sens des institutions, un aspect moins tudi et peu pris encore trs rcemment. La proccupation croissante face au problme de la cohsion sociale, dans notre rgion et dautres, ne peut se comprendre sans reconnatre en arrireplan un processus de dsintgration des sentiments dappartenance. Quelles valeurs partages permettent de dfinir un sentiment dappartenance commune? Quen est-il advenu et comment se sont-elles transformes au contact des changements structurels et matriels qua connus la rgion ces dernires dcennies? Laggravation des ingalits et lapparition de processus dexclusion conduisent-elles la fragmentation de certains aspects cls pour lordre social? Est-il possible de fonder des accords sur certaines valeurs et normes de coexistence sans base partage, issue dun sentiment dappartenance commune? Dans ce contexte, il convient de se demander si, dans les secteurs les plus dfavoriss de notre socit, sur lesquels psent et se concentrent de nombreux dsavantages, les sentiments dappartenance socialement partags autrefois nont pas perdu de leur force, saffaiblissant avec lapparition de nouveaux cadres de rfrence. Pour contribuer cette discussion plus gnrale et ambitieuse, le prsent article se concentre exclusivement sur lanalyse du sens que les jeunes des secteurs urbains dfavoriss ou vulnrables donnent lcole et au travail. La dcision de se concentrer sur lducation et le march du travail nest pas due au hasard, ni le fruit dun caprice, mais rpond au fait que, durant une bonne partie du sicle dernier, ces deux institutions ont t les mcanismes cls de la mobilit sociale dans notre rgion et partant, de lintgration avec plus ou moins dintensit dans les diffrents contextes nationaux (voir par exemple Bayn, 2006). Il ne faut pas considrer cela comme une idalisation du pass rcent, ni supposer que, pendant toutes ces annes, lducation tait une voie de mobilit sociale accessible tous de la mme faon, ou que la pauvret et les emplois prcaires taient un phnomne inconnu parmi
Les jeunes et les sentiments dappartenance en Amrique latine: causes et risques de la fragmentation sociale Gonzalo A. Sarav
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les jeunes des secteurs populaires. Cela signifie que les deux institutions jouissaient dune reconnaissance sociale partage en tant que mcanisme cl de mobilit et dintgration sociale. Cette reconnaissance sexprimait en termes dexpriences ou de simples aspirations, mais dune faon ou dune autre, elle devenait llment fondamental de la vie personnelle et sociale. La question initiale que je me pose est simple: les jeunes des secteurs populaires, en particulier les plus dfavoriss et les plus vulnrables, continuent-ils percevoir lcole et le travail comme des mcanismes de mobilit sociale et des moyens dintgration? La rponse ne se limite pas oui ou non, mais invite explorer en profondeur la crise de signification dont souffrent ces institutions, leur capacit actuelle construire des subjectivits sociales et les consquences qui peuvent en rsulter. Ce nest pas une mutation sociale spontane, mais le rsultat dun processus intense de prcarit sociale. Il ne sagit pas non plus de nouvelles constructions subjectives, capricieuses et postmodernes
de la signification, mais dune crise en vertu de laquelle les institutions sont incapables dinterpeller les individus et de construire des subjectivits. Lanalyse et les arguments exposs ici sont bass sur diverses sources dinformation. Les principales sont le rsultat de mes propres recherches sur la jeunesse et les transitions vulnrables, ralises au Mexique et en Argentine, partir dun travail qualitatif intense avec les jeunes dfavoriss1. Je me suis cependant efforc aussi de systmatiser les nombreuses rfrences, disperses dans les tudes sur la jeunesse et dautres thmes, ralises dans plusieurs pays dAmrique latine et compatibles avec mes propres conclusions et hypothses. Notre rgion est assurment trs diversifie et les gnralisations ignorent presque toujours des nuances pertinentes. Ds lors, lanalyse se concentre sur le Mexique et les observations relatives dautres pays ont pour seul but de contribuer renforcer un argument pouvant reflter des tendances communes dans la rgion.
II
Les expriences et le sens de lcole
Ces deux dernires dcennies, lAmrique latine a fait des progrs considrables en matire daccs lducation et de niveau dinstruction. Le pourcentage denfants et de jeunes qui frquentent lcole a augment de manire significative tous les niveaux dtudes, surtout dans lenseignement primaire, o laccs universel est maintenant une ralit. En termes de niveau dinstruction, pratiquement tous les jeunes terminent lcole primaire aujourdhui et un grand nombre dentre eux terminent galement lcole secondaire (voir CEPALC 2007)2. Nanmoins, cette dernire continue poser dimportants dfis: laccs sest gnralis, mais ce niveau dtudes nest gure capable de retenir les tudiants et enregistre le plus grand nombre de dcrochages scolaires. Dans lensemble de la rgion, aujourdhui encore, plus de la moiti des jeunes de 20 24ans na pas termin les 12 annes dtudes que compte le minimum de scolarit, que la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (CEPALC) considrait ncessaire pour viter la pauvret, jusqu la fin de la dernire dcennie. Dans le cas de lArgentine, un rapport rcent patronn par la Banque mondiale indique mme que les jeunes ns entre 1975 et 1980 sont plus susceptibles de terminer lcole secondaire que ceux qui sont ns 10ans plus tard, entre 1986 et 1990 (Giovagnoli et Verter, 2008). Cette diffrence en matire de niveau dinstruction nest pas trangre lingalit de la structure sociale. Dans tous les pays de la rgion, le pourcentage de jeunes qui commencent et terminent lenseignement secondaire diminue nettement mesure que baisse le niveau des revenus et le climat ducatif dans leur famille. Le cas du Mexique est un exemple modle: en 2002, 63,2% des jeunes de 20 24ans issus de familles appartenant au quintile des revenus les plus
Les deux tudes combinent une analyse quantitative et un travail de terrain intense. Ltude relative lArgentine est base sur lEnqute permanente sur les mnages (EPH) et 60 interviews de jeunes de 15 19 ans, ralises dans deux localits du grand Buenos Aires (Lans et Florencio Varela). Dans le cas du Mexique, nous avons utilis lEnqute nationale sur la jeunesse (2000 et 2005) et un total de 38 interviews semi-structures, ralises dans certains quartiers populaires de la ville de Mexico (Iztapalapa, Nezahualcoyotl et Valle de Chalco). 2 Ci-aprs, le terme secondaire sutilise comme synonyme denseignement moyen ou de niveau moyen dducation (cest-dire 12annes denseignement formel).
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levs avaient termin le niveau secondaire mais le pourcentage baissait 12,0% seulement parmi les jeunes du quintile le plus pauvre. Plus proccupant encore, cette ingalit persiste malgr les progrs en matire dextension du systme scolaire et lcart ducatif entre les plus riches et les plus pauvres se creuse. Au Mexique, entre 1989 et 2003, le pourcentage de jeunes de 20 24ans des deux quintiles de revenus qui ont termin lcole secondaire sest maintenu, avec une lgre tendance la hausse (de 5,1 5,3). Dans le cas de lArgentine, le rapport indique quau cours de la dernire dcennie, la scolarit des trois quintiles les plus riches affiche une hausse de 1 1,2an, tandis que les deux quintiles les plus pauvres nont gagn que 0,7 et 0,8anne de scolarit, ce qui signifie que lcart ducatif a continu de se creuser (Giovagnoli et Verter, 2008). Dans lensemble de lAmrique latine, au cours de la priode 1990-2006, le rapport entre le pourcentage dtudiants de 15 19ans du premier et du cinquime quintiles de revenus par habitant qui accusent un retard a augment de 2,5 3,8fois (CEPALC/OIJ, 2008). Il convient de se demander ds lors quels sont les facteurs qui aideraient comprendre pourquoi, malgr les efforts, plus de la moiti des jeunes ne parviennent toujours pas terminer le niveau denseignement secondaire. Comme la majorit dentre eux proviennent des familles les plus pauvres, au climat ducatif infrieur, la question pourrait se concentrer spcifiquement sur le groupe des jeunes socialement les plus dfavoriss. Pourquoi lcole secondaire est-elle si peu capable de les retenir? De la faon dont la question est pose, une rponse semble presque invitable et vidente: les besoins conomiques des familles expliquent labandon et le dcrochage scolaire. En effet, ce facteur contribue expliquer le phnomne et reprsente un des principaux obstacles lextension et laugmentation du niveau dinstruction dans ce secteur de la population. Paralllement, il faut cependant tenir compte dautres aspects dont le sens de lcole et limportance de lducation formelle dans les attentes de ce type de jeunes. Certaines tudes commencent reconnatre que ces deux lments peuvent tre au centre du problme. Ainsi, un rapport du Systme dinformation sur les tendances de lducation en Amrique latine (SITEAL, 2007, p. 4) conclut en se demandant si les jeunes interrompent leur parcours ducatif parce quils doivent ncessairement aller travailler ou [s]ils optent pour le monde du travail parce quils ont limpression que lcole ne rpond pas leurs attentes ou les exclut simplement. Dans le mme ordre dide, sur la base
de lanalyse de lEnqute nationale sur la jeunesse de 2005 au Mexique, Reguillo (2007, p.81) dit que audel des difficults structurelles, lcole se montre de moins en moins capable de retenir les jeunes. Une tude rcente sur les jeunes vulnrables des zones priphriques de la ville de Mexico rvle que les expriences et la perception de lcole sont totalement imprgnes dun sentiment que lon peut rsumer par la notion dennui. Durant ladolescence et surtout en ce qui concerne lcole, lennui peut sembler une caractristique commune, que lon observe aisment dans linteraction quotidienne avec des jeunes de ce groupe dge, mais comme le souligne Cristina Corea dans Pedagoga del aburrido, il peut tre vu aussi comme un appel, un indice ou un signal, entre autres choses, que certaines expriences sont puises (Corea et Lewkowicz, 2008). En dautres termes, lennui qui caractrise lexprience scolaire des jeunes les plus dfavoriss peut nous aider expliquer le sens qua dsormais lcole pour ce groupe de la population. Lennui semble tre un tat dme particulirement important et presque propre au niveau de lenseignement secondaire qui constitue, de fait, la priode critique de dcrochage scolaire. En outre, ces jeunes nassocient pas lennui une activit spcifique ce nest pas le fait dtudier, de lire, de faire des devoirs, dtre assis en classe, ni aucune autre occupation en rapport avec lcole qui est ennuyeuse, mais avec lcole en tant quinstitution. Comme le montrent les citations suivantes de deux jeunes qui ont abandonn lcole 14ans, au dbut de lcole secondaire, lennui de lcole va de pair avec la perte dintrt pour les tudes. Pourquoi tu as commenc avoir un peu plus de problmes? Oui, un peu plus de problmes. Pourquoi? En fait oui, lcole mennuyait un peu plus, les copains de classe, le dsastre (chambard), les tudes ne mintressaient plus beaucoup, sauf faire du chambard pour me dsennuyer (Martn, 18ans, Valle de Chalco, Mexique). Tu disais donc que la raison principale pour laisser tomber tes tudes tait conomique? En fait, pas vraiment, parce que disons que je sentais que je ntais plus trs attir par les tudes et donc, je faisais plus defforts. Jtais plus vraiment trs motiv et en plus, javais beaucoup de problmes lcole aussi. Quel genre de problmes? Ben, je faisais pas mes devoirs et mes notes ont beaucoup chut, ma conduite a nettement empir (Rubn, 22ans, Iztapalapa, Mexique).
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la base de lennui, nous trouvons un ensemble de sensations telles que limpatience, laboulie, la perte de temps ou une existence sans but. En dautres termes, ce nest pas une activit ennuyeuse mais un objectif non apprci qui justifie lennui dune certaine manire. Le sentiment dennui qui mane de ces jeunes a trait principalement, mais non exclusivement, labsurdit daller et dtre ( lcole). Dans les quelques premires pages de Chicos en banda. Los caminos de la subjetividad en el declive de las instituciones, les auteurs se demandent dans quelle mesure le passage par lcole est synonyme de changement, en dautres termes si elle marque vraiment les lves de son empreinte (Duschatzky et Corea, 2002). Lennui exprim par les jeunes interviews peut tre interprt comme une rponse cette question, dans la mesure o il rvle leur sentiment que lcole est incapable de gnrer une transformation, dinfluencer dune quelconque faon le dveloppement des lves. Cette crise du sens de lcole secondaire, avec des variantes et des nuances, sobserve galement dans dautres tudes ralises dans des contextes nationaux diffrents. Lauteur dun rapport rcent sur les jeunes en situation de vulnrabilit au Prou affirme que beaucoup dentre eux ont perdu lintrt dtudier ou de travailler, et de ce fait, les attentes par rapport aux deux institutions sont minimes et conduisent un tat dincertitude et dinactivit, caractris par le fait de ne pas savoir que faire (Benavides, 2008). Il en va de mme apparemment pour les jeunes des favelas de Rio de Janeiro. Une tude des transformations survenues dans ces quartiers pauvres du Brsil, ces 30 dernires annes, indique quaprs avoir observ le sous-emploi et le chmage de leurs amis ou de leurs frres et surs ans, qui ont frquent lcole plus longtemps, [ces jeunes] concluent que lducation na pas de sens (Perlman, 2006, p. 170). Dans ma propre enqute sur les jeunes en situation de risque, ralise en Argentine au dbut de la prsente dcennie, jai constat une crise analogue de signification, associe une faible capacit dinterpellation de la part de lcole et dautres acteurs. lpoque jai crit: Ce que nous trouvons chez ces jeunes souffrant dexclusion institutionnelle, cest prcisment labsence de tout lien possible [avec lcole]: ce nest pas la perspective daborder le niveau universitaire, il ny a pas dengagement vis--vis des parents ou ces derniers nont aucune influence sur les dcisions des jeunes, ils ne peroivent pas de satisfaction potentielle de ce qui semble un objectif trs lointain et incertain, et dans de nombreux cas,
ils ont limpression que lcole na gure dintrt les garder non plus (Sarav, 2006, p. 111). En gnral, lennui lcole semble aller de pair avec ce que les jeunes des secteurs populaires appellent dsastre au Mexique ou bardo en Argentine. Bien que le dsastre ou faire du chambard soit une forme de divertissement qui passe par linfraction ou la transgression de certaines rgles tablies, cette occupation est surtout nettement lie lennui. Plutt que de sopposer, les deux lments sont des faons dexprimer un mme tat dme: lennui exprime le non-sens par la passivit et le dsastre le fait par laction, lactivit, notamment en rpondant aux enseignants et en dfiant leur autorit, en schant les cours, en ne rendant pas les devoirs, en samusant et en sortant avec les copains pendant les heures de cours. Comme lindique Martn dans linterview ci-dessus, le dsastre semble tre un mcanisme pour se dsennuyer face au non-sens de lcole. Cette dernire perd sa capacit significative et performative. Non, jai fait des efforts, mais en troisime anne [du secondaire], jai draill, parce quon faisait du chambard. Comment cela? Parce quen premire et deuxime anne, je mintressais davantage et en troisime anne ctait fini, alors jai laiss tomber les cours (Mariana, 16 ans, Valle de Chalco). Jai arrt mes tudes parce que je me suis fait jeter. Enfin, la premire fois je me suis fait jeter, mais la deuxime, en fait jai demand ma mre de me donner une chance, de me laisser retourner lcole secondaire et elle ma rpondu: daccord, pourquoi pas, je te soutiens, mais aprs, ds le dbut, je lai fait avec lide daller mamuser et de faire la foire. Au bout de quelques mois, je suis parti, mais pas parce que Cest parce que je ne voulais plus y aller, rien dautre, surtout, jaimais pas y aller lcole. Tu naimais pas? Jaimais bien, mais pour aller faire ce qui ce que je voulais (Alex, 18ans, Iztapalapa). Pourquoi tu es parti? Le fait est que on peut dire que comme tout jeune qui trouve que lcole cest difficile et qui a des problmes. Que veux-tu dire qui a des problmes? Quand jtais plus que je moccupais plus de mes tudes, il y avait toujours des copains pour dire viens, on va faire un tour, une mauvaise influence, quoi. Et une fois quon a fait du chambard et la foire, on y prend got je suis donc devenu accro, jallais plus lcole, jallais faire la foire et puis cest pour a que je dis que jai eu des problmes,
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parce que les choses ont mal tourn (Javier,20 ans, Valle de Chalco, Mexique). Ces pratiques sont fort semblables ce que Paul Willis qualifie de culture contre-scolaire des jeunes Britanniques de la classe ouvrire, dans son ouvrage Learning to Labour. How Working Class Kids get Working Class Jobs. Il dit quau-del de la forme et de la spcificit quelle acquiert dans la pratique, elle implique un profond scepticisme quant la valeur des qualifications quils pourraient obtenir par rapport aux sacrifices ncessaires pour y arriver: sacrifice non seulement de temps perdu, mais aussi de qualit des activits, des engagements et de lindpendance. Le sacrifice pourrait ds lors tre exorbitant, mais son but pourrait tre vide de sens aussi (Willis, 1977, p.126). Lennui et le dsastre sont des expressions du peu dimportance de lcole secondaire dans la vie des jeunes, leur sens, ou pour le moins de leur scepticisme cet gard. Les qualifications obtenues ne changeront pas considrablement leurs possibilits demploi et ne paraissent pas ncessaires non plus pour le type de travail quils sont susceptibles de trouver. Tu crois vraiment que lcole ou les tudes, cest important? Oui bien sr, non? Oui cest important, mais comme je dis, pour beaucoup de gens non, ils ne le prennent pas comme a et pensent je sais pas moi, avoir une bonne place, a cest certain. Une fois, jai discut avec un ami matre-maon et il me demande: Toi, pourquoi tu fais des tudes? Jai rpondu Je veux gagner beaucoup dargent sans faire beaucoup defforts. Et il ma dit: En fait, moi, jai pas fait dtudes et je supervise les chantiers, je veille ce que le travail soit bien fait et je gagne bien ma vie sans rien faire. Alors je me suis mis penser Cest vrai, on fait de gros efforts pour sen sortir et dautres russissent en sachant simplement faire un mur. (Emilio, 17 ans, Valle de Chalco). La grande diffrence avec largument de Willis, cest quen Angleterre cette poque, ce processus contribuait reproduire une classe ouvrire dans laquelle ces jeunes sintgraient, entamant et faisant une carrire ouvrire ds leur jeune ge. Comme on le verra dans le chapitre suivant, les conditions actuelles du march du travail sont trs diffrentes et le travail est confront sa propre crise. En dautres termes, ce mme processus ne mne plus aujourdhui une
catgorie collective homogne et prvisible, mais un destin incertain et multiple. Comme dit Renillio: La proccupation en tant que constante quant au manque de travail dnote une mauvaise adquation majeure entre limaginaire des jeunes, leurs principales expectatives sociales (dintgration par le travail) et la ralit que les jeunes peroivent, une ralit o lcole nest plus le tremplin traditionnel pour lintgration dans la production et, bien quelle garde une aura de lieu de connaissances dans la perception juvnile, celles-ci semblent dconnectes de la possibilit de mobilit sociale (Reguillo, 2007, p. 105). Lennui qui caractrise les expriences et la signification de lcole secondaire nest pas un tat dme exclusivement rserv aux jeunes les plus dfavoriss. Ce nest pas non plus la principale cause du dcrochage scolaire. Comme nous lavons dit, il sagit dun indice qui, alli dautres, rvle les transformations qua connues le sens donn lcole. Il convient cependant de reconnatre aussi que cette combinaison peut avoir des effets cumulatifs qui contribuent expliquer pourquoi lcole est incapable dattirer, de retenir, ou les deux, certains jeunes des secteurs plus vulnrables. Limportance accorde lcole par la famille est un autre indice rvlateur de ces transformations, mais peut aussi tre un facteur qui augmente le non-sens de lcole secondaire ou, au contraire, un facteur de rsilience face lapathie ou au doute des jeunes. Les espoirs placs dans les tudes, le soutien motionnel et mme la pression de la famille ou dune autre personne importante pour poursuivre les tudes peuvent devenir un lment critique, en plus de la capacit de rtention de linstitution scolaire. Pour les jeunes des classes moyennes et suprieures, le fait de terminer lcole secondaire constitue une base solide et inconteste de lordre familial. Pour de nombreuses familles des secteurs populaires, cest un grand dfi porteur de grands efforts et espoirs. Dans les deux cas, cette situation peut contrecarrer les doutes et lincertitude des jeunes eux-mmes. Schoon et Bynner (2003, p. 24) soulignent limportance que prend lintrt et lengagement des parents en matire de performances scolaires, en indiquant quun des facteurs lis ladaptation positive des tudiants est un environnement familial stable, o les parents soutiennent et sintressent aux tudes de leurs enfants, et veulent les voir continuer au-del de lducation fondamentale. Quand la question du
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manque de motivation pour rester lcole a t pose Rubn, il a spontanment mentionn le manque dintrt de ses parents. vrai dire, je sais pas, je pense que cest une question de communication avec les parents aussi, non? Si les parents ne communiquent pas bien avec toi, sils ne sont pas derrire toi, te soutiennent pas et tout a Cest ce que je ressens, je nai jamais eu lappui dune mre disons, qui [aurait dit] montre-moi un peu ce que tu fais, tes notes, je te donne un coup de main ou autre chose du mme genre, non, pas vraiment. Quest-ce que tu ressentais? Ben on se sent trs seul en fait, dprim. On se dit Je peux faire tous les efforts que je veux, on ne mappuiera pas. (Rubn, 22ans, Iztapalapa, Mexique). Les jeunes interviews en Argentine au dbut de la prsente dcennie (voir Sarav, 2002) ont fait de nombreux commentaires analogues, montrant que leur propre dsintrt pour lcole tait renforc par le manque dintrt et de soutien de la part de leurs parents. Limportance de lcole parmi les proccupations, les attentes et les intrts des membres de la famille constitue un lment cl pour rester dans le systme scolaire. Certaines donnes statistiques confirment et crdibilisent les observations que les analyses qualitatives et le dialogue direct avec les jeunes vulnrables permettent de saisir dans toute leur profondeur. Ainsi, en Argentine, les probabilits dentamer lcole secondaire taient de 93% pour les jeunes qui avaient limpression que leurs parents se souciaient beaucoup de leur ducation et de 78% seulement pour ceux qui ne percevaient pas le mme intrt. La diffrence est encore plus marque quand il sagit de la probabilit de terminer ce niveau dtudes, nettement plus grande parmi les jeunes qui se sentent appuys par leur famille (73%) que pour ceux qui ne se sentent pas soutenus (16%) (Giovagnoli et Verner, 2008). Au Mexique, les donnes de lEnqute nationale sur la jeunesse (ENJ) de 2000 montrent un rapport similaire entre la poursuite des tudes et le degr de communication des jeunes avec leurs parents concernant lcole, une variable qui dnote indirectement lintrt des parents pour les tudes de leurs enfants. Mme en tenant compte du climat ducatif de la famille, le pourcentage de jeunes dont le parcours scolaire est moins bon tend augmenter quand on parle moins de lcole. Comme lindique le graphique 1, dans les familles o le climat ducatif est moins bon, la proportion de jeunes sans dficience
ducative3 passe de 18% quand il y a peu de dialogue avec la mre concernant les tudes 40% quand ils en parlent beaucoup, tandis que dans les familles o le climat ducatif est meilleur, laugmentation est de 40% 70% respectivement. Lcole perd non seulement sa place centrale dans de nombreuses familles, mais sa valeur (ou son utilit) commence tre mise en doute aussi dans certains contextes sociaux. Lducation comme vecteur de mobilit et dintgration sociale doit affronter la concurrence dautres voies qui sont dsormais reconnues et acceptes face aux maigres attentes par rapport lcole. En effet, aujourdhui le travail est, au dpart, un de ses concurrents4. Pour toi, quest-ce qui tait le plus important: tudier ou travailler? Jai toujours prfr travailler. Pourquoi? Parce quainsi, on sent quon est plus comment dire? Tu gagnes ta vie, tu investis dans les choses dont tu as besoin, tu gagnes plus pour aider la maison. En fait, jai toujours prfr gagner de largent, plutt que faire des tudes, depuis toute petite, jai toujours aim faire autre chose qutudier. Parce que je nai jamais t une excellente lve, je nai jamais t reconnue comme telle (Karla, 20ans, Valle de Chalco, Mexique). Comme le montre la graphique 2, le manque de ressources est un des principaux motifs pour justifier le dcrochage scolaire des jeunes qui nont pas termin les 12annes dtudes. Mais tout aussi pertinentes sont la perte dintrt pour poursuivre les tudes (22,7%) et la ncessit de travailler (22,9%), aspects complmentaires dans une certaine mesure comme il ressort de linterview de Karla ci-dessus. Parmi les hommes, ces deux facteurs sont encore plus importants que le manque de ressources (26,7% et 30,5%, respectivement, au lieu de 21,0%)5.
La dficience ducative se dfinit, parmi les jeunes ayant abandonn lcole, comme le fait de ne pas avoir termin 12annes dtudes. Pour ceux qui poursuivent leurs tudes, il sagit du retard scolaire par rapport leur ge. 4 Un autre concurrent de lcole, dans le cas des jeunes filles est de fonder une famille trs jeune, par le mariage, la maternit ou les deux. La prsente tude nanalyse pas la famille comme concurrente potentielle de lcole puisquelle a pour objet de dmontrer un processus de dsillusions successives entre lcole et le travail. 5 Les rsultats dune enqute rcente ralise en Argentine sont similaires: quelque 52% des jeunes qui ont abandonn lcole affirment que lemploi est le principal motif de cette dcision, tandis que 16% lattribuent aux mauvaises performances scolaires et 8% une grossesse (Giovagnoli and Verter, 2008).
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GRAPHIQUE1
Mexique (zones urbaines): jeunes de 25 29ans avec et sans dficience ducative, selon la scolarit de la mre et le degr de communication avec la mre concernant les tudes (Pourcentages)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Peu ou pas Rgulirement ou beaucoup Total Peu ou pas Rgulirement ou beaucoup Total
Primaire complte ou moins Avec dficience ducative
Secondaire complte ou moins Sans dficience ducative
Source: labor par lauteur sur la base de lEnqute nationale sur la jeunesse, 2000. Note: zones urbaines de 15000 habitants au moins.
GRAPHIQUE2
Mexique (zones urbaines): raisons du dcrochage scolaire des jeunes de 20-24ans prsentant une dficience ducative (Pourcentages) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Hommes Grossesse/maternit Femmes Devait travailler Naimait pas tudier Total Manque de ressources
Source: labor par lauteur sur la base de lEnqute nationale sur la jeunesse, 2000. Note: zones urbaines comptant au moins 15000 habitants.
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Ces chiffres suggrent, dune part, une perte dintrt progressive pour lducation et, en mme temps, une valorisation croissante du travail. Limportance de celui-ci rside essentiellement dans sa capacit faciliter laccs la consommation, pour satisfaire les besoins conomiques (familiaux et personnels) mais aussi les besoins symboliques et identitaires, qui ont leur importance dans le processus de passage lge adulte. De mme que le sens du travail se limite au domaine de la consommation, celui de lcole sest rduit aussi pour devenir comparable celui du travail. Le sens attribu lducation post-primaire a trait presque exclusivement son potentiel de gnrer de meilleurs revenus lavenir. En dautres termes, les tudes secondaires et les niveaux suprieurs sont valus essentiellement en fonction de la valeur ajoute la capacit gnrer des revenus, si la possession de plus de titres acadmiques se traduit par une rtribution conomique suprieure. Cette perception rduite de lcole et domine par une vision centre sur le march pose de nouveaux dilemmes, en la rendant commensurable et comparable au travail. Premirement, la rtribution long terme que promet lcole soppose aux revenus immdiats si modestes soient-ils quoffre le travail, mme informel et prcaire. Il ne sagit pas dun aspect mineur: si faibles que soient les revenus, ce qui est en jeu quand on opte pour lcole, ce nest pas seulement un investissement de ressources et defforts pendant plusieurs annes, mais galement la ncessit de faire face, pendant tout ce temps, une identit dtudiant indfinie, voire mise en doute dans certains contextes sociaux. Deuximement, le problme ne se limite pas attendre quelques annes avant de rcolter les fruits dun niveau dtudes suprieur, mais cest un parcours sem dincertitude. Comme lont dit plusieurs jeunes interviews, cause de plusieurs facteurs conomiques, familiaux et personnels, il nest pas certain quils puissent terminer un parcours de formation si long. Ds lors, craignant dchouer mi-chemin, on observe une certaine tendance socialement soutenue penser que le meilleur choix est de ne pas entamer le parcours. Perdre son temps ou gaspiller son argent sont
des expressions frquemment entendues pour faire rfrence directement cette tension. Troisimement, si malgr ces doutes, le jeune opte pour lcole, le coup de grce est quactuellement il nest pas certain non plus quun niveau dtudes suprieur garantisse vraiment la possibilit davoir des revenus plus levs et meilleurs. Un plus grand nombre dannes de scolarit, souvent considr comme la panace par ceux qui font les politiques publiques, namliore pas substantiellement laccs lemploi dans une conomie changeante, dit Janice Perlman (2006, p.176). Il ny a pas que les jeunes qui le peroivent et sont de cet avis, mais aussi lenvironnement familial et communautaire, qui peut faire pencher la balance dans un sens ou dans un autre. Comme disent Schoon et Bynner (2003, p. 25), en raison des diffrentes opportunits et restrictions auxquelles sont confronts les jeunes des familles plus ou moins privilgies, ceux-ci et leurs parents font diffrents calculs des cots et avantages ventuels du choix de diverses stratgies ducatives. Lexprience de membres de la famille, damis ou de connaissances est un argument de poids, qui incite remettre en question les vertus de lcole quand celle-ci est value uniquement en fonction de ses potentialits conomiques. Selon la dernire Enqute nationale sur les jeunes ralise au Mexique en 2005, 38% seulement des jeunes affirment que lducation sert gagner davantage et 44% environ quelle permet de trouver du travail. Une autre manire de lire ces chiffres est de dire que 60% environ des jeunes interviews ne considrent pas quune scolarit plus longue permette davoir des revenus plus levs ni de trouver un emploi. Ces pourcentages, proccupants en soi, sont encore plus critiques dans les classes socio-conomiques plus basses: seuls 21% et 25% des jeunes respectivement se disent daccord avec les deux affirmations susmentionnes. Cela veut dire que la consommation gagne en importance en tant que valeur et axe de la vie individuelle et sociale, voire comme facteur cl dintgration/exclusion, mais en mme temps, les jeunes en particulier les plus dfavoriss considrent que lcole na aucune utilit en la matire.
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III
Les expriences et le sens du travail
Au chapitre prcdent, nous avons dit que les deux principales raisons donnes par les jeunes pour abandonner lcole sont la ncessit de travailler et le manque dintrt pour poursuivre les tudes. Au Mexique, un jeune de 15 19ans sur quatre qui abandonne ses tudes affirme que cest par ncessit de travailler, tandis quen Argentine la moiti des jeunes dscolariss disent que lemploi en est la cause. Quels besoins le travail satisfait-il? Quest-ce quil apporte aux jeunes lors du passage lge adulte? Quels sont les facteurs qui lencouragent et le favorisent? Dire que la ncessit de travailler est directement lie aux revenus peut sembler une rponse vidente et de bon sens. Nanmoins, aussi triviale quelle puisse paratre, quelques lments sen dgagent, quil convient dexaminer plus en dtail. Le premier est quen donnant la priorit aux revenus, largent, ils omettent dautres aspects souvent associs au travail. La vocation ou la notion dappel exercer une activit donne nintervient pas dans limaginaire des jeunes interviews. Lide du travail li un mtier, une occupation ou une corporation, comme ctait le cas traditionnellement pour la classe ouvrire, semble absente aussi, de mme que celle dentamer une carrire. Le travail nest source didentit dans aucun des aspects mentionns. Le premier lment, ds lors, est que dans les secteurs populaires le sens du travail est pass du domaine de la production celui de la consommation. Ctait la seule raison pour quitter lcole? Non, mais jaimais largent aussi. Ah oui? Pourquoi? Tu avais travaill avant? Oui, je travaillais avant, je travaillais et jtudiais. Alors quand jai arrt les tudes, jai commenc travailler tous les jours et je gagnais plus. Ensuite jai essay de reprendre mes tudes mais je ne gagnais plus la mme chose, je mtais habitu largent. Oui, alors jai commenc gagner plus et voir la vie diffremment, et on essaie de gagner plus et on se sent important quand on commence gagner plus (Francisco, 18ans, Valle de Chalco, Mexique). Le travail nest plus une fin en soi, mais un moyen et sa valeur rside dans cette condition de moyen pour atteindre dautres objectifs. Cest dans ce contexte, plus proche de la consommation que de la production, que le travail prend son importance, la fois en termes conomiques et symboliques. Dune part, la contribution des enfants aux revenus du mnage a dimportantes consquences conomiques directes, mais elle a galement des rpercussions en matire didentit, en rajustant les rles dans la famille une nouvelle configuration des relations dautorit et ouvre la possibilit dune autonomie, indpendance et individualit accrues. Dautre part, le fait davoir de largent est apprci aussi parce quil permet de satisfaire non seulement les besoins familiaux mais galement les besoins personnels propres aux jeunes, qui diffrent nettement selon le sexe (Prez Islas et Arteaga, 2001). En dautres termes, lintgration dans la consommation par le travail a des rpercussions importantes sur la construction identitaire qui se fait lors du passage lge adulte. La reconfiguration des rles, des espaces dautonomie et dindpendance, la reconnaissance identitaire par les pairs et dautres ne passe pas par la production mais par la consommation. Nanmoins, le travail est alors un pige cruel pour de nombreux jeunes, en particulier les plus dfavoriss et les plus vulnrables. Les espoirs quils ont placs dans le travail stiolent rapidement au cours des premires annes dexprience professionnelle parce quen raison de leur jeunesse, les conditions des premiers emplois tendent luniformit: sans grande diffrence ni contraste intra-cohorte, la prcarit caractrise lensemble du march de lemploi des jeunes. Nanmoins, au fil du temps, les jeunes en meilleure situation tendent progresser vers des emplois meilleurs, tandis que les plus dfavoriss sengluent dans un segment du march du travail caractris par la prcarit, linstabilit et les bas revenus (Sarav, 2008). Ce qui sera le souvenir du dbut dune carrire pour certains deviendra pour dautres une caractristique permanente de leur exprience professionnelle. LEnqute nationale sur la jeunesse au Mexique a interrog les jeunes concernant les caractristiques quils apprcient le plus dans leur emploi actuel, ce qui nous donne une ide approximative de ce que diffrents groupes de jeunes attendent du travail, ainsi que leur volution au fil du temps. Les rponses se rpartissent
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selon les trois catgories suivantes: 1) aspects lis la satisfaction des besoins matriels, 2) aspects lis au dveloppement dune carrire professionnelle et 3) aspects non directement lis au travail, mais aux activits extra-professionnelles, quil permet ou favorise (voir tableau 1)6. Pour ce qui est du nombre total de rponses de chaque tranche dge, les trois catgories prsentent environ les mmes proportions: un peu plus de la moiti des jeunes donnent la priorit aux aspects lis la carrire professionnelle, environ 30% aux aspects extra-professionnels et le reste la satisfaction des besoins. Nanmoins, si lon examine et compare les rsultats obtenus par niveau dinstruction, on constate
6 Les rponses regroupes dans chacune des catgories mentionnes
sont les suivantes: 1) aspects lis la satisfaction des besoins matriels: salaire ou paie, 2) aspects lis la carrire professionnelle: apprendre, acqurir de lexprience, grimper les chelons, faire ce que lon aime, mettre en pratique ce que lon a appris, et 3) aspects extrieurs au travail: une bonne ambiance, avoir le temps dtudier, avoir du temps passer avec sa famille.
premirement des diffrences importantes dans les rponses de chaque groupe dge et, deuximement, que celles-ci varient considrablement mesure que lge augmente. Parmi les adolescents de 15 19ans, sans dficience ducative, le pourcentage de rponses en faveur des aspects lis la carrire professionnelle (46,5%) est comparable celui des aspects extra-professionnels (39,3%). Nanmoins, parmi les adolescents du mme groupe dge prsentant une dficience ducative, lcart entre les deux types de rponses se creuse nettement (54,2% et 29,6%, respectivement). En dautres termes, la plupart des jeunes qui accusent un retard scolaire un ge prcoce ou qui ont abandonn lcole, semblent centrer leurs espoirs sur les possibilits de carrire professionnelle offertes par le travail, tandis que les prfrences de ceux qui poursuivent leurs tudes se concentrent sur les facteurs extra-professionnels. Nanmoins, ces prfrences changent considrablement avec lge. Dans le groupe des 20 24ans dj et plus encore dans le suivant, les catgories qui obtiennent le plus de rponses des
TABLEAU1
Mexique (zones urbaines): attentes du travail, par degr de dficience ducative et groupe dge (Pourcentages) Dficience ducative Avec Groupe dge: 15 19 ans Aspects lis la satisfaction de besoins matriels Aspects relatifs la carrire professionnelle Aspects extra-professionnels Autres aspects Total Groupe dge: 20 24 ans Aspects lis la satisfaction de besoins matriels Aspects relatifs la carrire professionnelle Aspects extra-professionnels Autres aspects Total Groupe dge: 25 29 ans Aspects lis la satisfaction de besoins matriels Aspects relatifs la carrire professionnelle Aspects extra-professionnels Autres aspects Total 11,0 46,5 39,3 3,2 100,0 11,0 60,1 25,5 3,4 100,0 8,4 66,1 18,9 6,6 100,0 Sans 12,9 54,2 29,6 3,3 100,0 15,1 48,0 33,8 3,1 100,0 16,4 47,1 30,9 5,6 100,0 12,2 51,3 33,2 3,3 100,0 13,7 52,3 3,7 3,3 100,0 13,3 59,3 26,4 6,0 100,0 Total
Source: labor par lauteur sur la base de lenqute nationale sur les jeunes 2000. Note: zones urbaines de 15000 habitants ou plus.
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jeunes avec et sans dficiences ducatives sinversent. Une nette majorit de jeunes de 20 24ans ayant plus dducation (60,1%) apprcie les aspects de carrire professionnelle, tendance encore plus marque dans le groupe des 25 29ans, o deux jeunes sur trois qui ne prsentent pas de dficiences ducatives (66,1%) concentrent leurs espoirs sur cet aspect du travail. En revanche, avec lge et donc lexprience sur le march du travail, la carrire professionnelle perd de son importance dans les attentes des jeunes qui ont un niveau dinstruction infrieur et les aspects extra-professionnels sont de plus en plus privilgis (33,8% et 30,9% dans les groupes de 20 24ans et de 25 29ans, respectivement), de mme que les revenus (15,1% et 16,4%). Nous observons une fois encore, parmi les jeunes plus gs, que laspect de leur travail qui leur plat le plus diffre nettement selon leur niveau dinstruction, ce qui indique quil aura une importance diffrente dans leur parcours futur. Qui plus est, au fil du temps, les prfrences de chaque groupe de jeunes sinversent. Ceux qui ont la plus grande continuit et le niveau dinstruction le plus lev apprcient trs tt les occasions que peut leur donner leur travail, davoir des activits extra-professionnelles, en particulier le temps dtudier. Avec lge et mesure quils terminent leurs tudes (comme prvu), ils placent la possibilit dune carrire professionnelle avant les facteurs extraprofessionnels. En revanche, les perceptions et espoirs que les jeunes ayant une dficience ducative placent dans le travail suivent le schma inverse: petit petit, la carrire professionnelle perd de son importance, parce quils sont rapidement dus et, au lieu de cela, ils commencent apprcier le salaire et quelques aspect extra-professionnels comme lambiance de travail ou le temps consacrer leur famille. En effet, les jeunes les plus dfavoriss passent rapidement de lenthousiasme la dsillusion, ce qui entrane un dplacement parallle des attentes chiffres lgard du travail. Aprs les premires expriences professionnelles, ils commencent percevoir la prcarit de leur emploi et les rares possibilits den obtenir dautres, meilleurs. Ce nest pas quils nen aient pas eu conscience au dpart, mais ce qui semblait une situation provisoire est considr maintenant comme une fatalit. Ils prennent rapidement conscience de ce quils considrent comme un avenir invitable: une carrire professionnelle tronque, voue la prcarit; de lenthousiasme la dsillusion. Les espoirs quittent le travail en soi, qui devient presque un mal ncessaire, et ils commencent apprcier dautres aspects.
Les jeunes interviews parlent de faon rcurrente du fait que leur travail ne leur donne aucune possibilit de grandir, se dvelopper ou progresser, ce qui les pousse changer et chercher de nouveaux emplois, o ils sont confronts la mme frustration. Beaucoup dautres dcrivent cette exprience professionnelle en termes dennui. Comme dans le cas de lcole, lennui exprime aujourdhui la perte de sens du travail. Pourquoi tu changeais demploi, pourquoi tu quittais ton travail? Parce que je ne savais pas ce que je voulais, je ne me rendais pas compte ou pas vraiment, jaccrochais pas. Je mennuyais, je mennuyais oui, [je disais] simplement je veux plus rien savoir (Marcos, 27 ans, Nezahualcoyotl, Mexique). Le travail perd son sens, il cesse dintresser et devient un mal ncessaire. Il est logique, ds lors, de prvoir que, dans leur apprciation, les jeunes des secteurs populaires privilgieront dabord les aspects lis la carrire professionnelle, mais mesure quils acquirent de lexprience, ils se tourneront vers les aspects extra-professionnels. La grande rotation professionnelle, plus prcisment les changements constants demploi, refltent ces sensations et perceptions. Dans un article rcent sur les nouveaux dfis que pose linsertion professionnelle des jeunes en Amrique latine, Weller (2007, p.73) arrive des conclusions similaires. Lauteur dit de ce pige du travail quil est une des principales tensions auxquelles sont confronts les jeunes daujourdhui. Il en parle dans les termes suivants. Les jeunes accordent une place importante au travail en soi, mais leurs expriences dans des emplois concrets sont gnralement frustrantes. Bien que lon constate une perception fonctionnelle croissante du travail, principalement comme source de revenus qui dans certains cas doit en concurrencer dautres qui promettent des profits plus substantiels et plus faciles, pour beaucoup de jeunes, il reste la pierre angulaire du dveloppement de leur identit personnelle, ce quoi contribue ltablissement de nouvelles relations sociales sur le lieu de travail. Nanmoins, beaucoup dexpriences professionnelles initiales ne rpondent pas aux attentes et nombreux sont les jeunes qui parlent de faibles revenus, de peu dacquisition de connaissances et de comptences, de menaces de licenciement, de mauvais traitements, de
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harclement sexuel ou de relations personnelles dsagrables, bref de conditions qui nincitent pas mettre profit le potentiel que promet le travail pour le dveloppement individuel et social des jeunes (italiques ajoutes). Dans lextrait ci-dessus, Weller mentionne deux aspects qui, notre avis, sont essentiels: un que nous avons dj voqu et un autre qui fera lobjet du chapitre suivant. Le premier, cest la perception fonctionnelle de lemploi, cest--dire, comme nous lavons dit dans les
paragraphes prcdents, que les espoirs placs dans le travail se dplacent vers la consommation, se traduisant par des expriences de frustration. Le deuxime aspect, cest que ce dplacement du sens du travail et sa limitation un caractre purement instrumental permettent lapparition de moyens alternatifs ou concurrents, surtout chez certains groupes de jeunes dfavoriss. La crise du travail et de lcole en tant quinstitutions cls cette tape de la vie se manifeste par lapparition dalternatives et plus encore par les situations o les jeunes doivent les affronter.
IV
Alternatives face aux institutions en crise
En effet, la crise de signification des deux institutions a fait apparatre de nouvelles alternatives, paralllement lcole et au travail, qui commencent faire office despaces dintgration et de signification. Le choix des jeunes les plus dfavoriss ne se cantonne plus au march du travail: le travail semblait au dpart une alternative au non-sens de lcole et, aujourdhui, on voit apparatre des alternatives au non-sens du travail: lmigration, lvasion, la criminalit, autant de manifestations dune situation commune dexclusion. Lmigration vers les tats-Unis reprsente, surtout pour les jeunes du Mexique et dAmrique centrale, une possibilit de satisfaire les espoirs de consommation et de mobilit sociale placs au dpart dans le travail. Diverses tudes rvlent une relance des flux migratoires. Selon les donnes disponibles pour 1997, 17,5% des rsidents des tats-Unis ns dans un pays dAmrique latine ou des Carabes taient des jeunes de 15 24ans. Mais la proportion de ceux qui sont ns au Mexique tait encore plus significative et reprsentait un cinquime (20,3%) de tous les migrants dorigine mexicaine (CELADE, 2000). Canudas (2004) souligne cette mme tendance et dmontre que la probabilit que les Mexicains migrent aux tatsUnis saccrot sensiblement pendant ladolescence et au dbut de lge adulte: elle tend saccentuer vers 18ans pour les hommes et entre 16 et 26ans pour les femmes. Cela ressort nettement aussi des donnes plus rcentes, qui montrent un poids substantiel des jeunes parmi ceux qui dcident dmigrer: chaque anne, quelque 400000migrants quittent le Mexique, dont un peu plus de la moiti (quelque 225000) sont des jeunes (Garca Alonso, 2006). Mon pre me disait tu ne fais rien de bon ici, va voir si tu ne peux rien faire l-bas, ne ft-ce que laver des voitures. Va voir ce que tu peux faire l-bas. [] Ensuite il y a une priode o je voulais, jtais prt aller au bout du monde. Pourquoi tu es all l-bas? Parce que je voulais tout avoir, je voulais une voiture, je voulais une maison, ctait a mon ide. Je voulais tout a, je voulais vraiment une voiture et la deuxime chose que je voulais, cest une maison []. Tu avais une exprience ou tu connaissais les tatsUnis ou des gens qui y taient? Oui, oui parce que par exemple mon oncle y tait mais il revenait et nous parlait et on se faisait des illusions. Ah oui! Quest-ce qui attirait ton attention? Euh, les maisons. Ici? Non, l-bas, dans ltat de Puebla, o ils construisaient leurs maisons. Alors je disais sils peuvent le faire, eux, pourquoi pas moi? Alors, pour pouvoir y aller ben, jai rassembl un peu dargent et jen ai demand un peu mon pre et oui, il men a donn, mais il ma dit: tu dois me rembourser Tu avais quel ge quand tu es parti? Dix-neuf ans (Marcos, 27 ans, Nezahualcoyotl, Mexique). Pourquoi tu es all aux Etats-Unis? En fait, une des raisons, cest que jy avais de la famille et quand ils revenaient, ils portaient des vtements chics, beaucoup de choses comme a en fait. Des choses que beaucoup de gens [navaient pas] alors
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en fait, surtout ceux du quartier qui ntaient pas partis Alors jai voulu faire lexprience, faire un essai, tenter laventure. En fait, ma mre tait dj morte, je me suis dit punaise, quest-ce que je fiche ici?, en fait. Je vais voir si je peux men sortir l-bas, si jarrive quelque chose. Mon pre ma dit bon, si cest ce que tu veux, si tu veux y aller, je taiderai, cest pour a que je suis all aux tats-Unis. Quel ge tu avais? Javais 14ans, presque 15 (Lucas, 28ans, Nezahualcoyotl, Mexique). Ces cas montrent clairement que lmigration devient dpositaire des espoirs placs au dpart dans le travail, qui savrent irralistes lorsquils tentent lexprience. Au Mexique, on estime que sur 10jeunes qui entrent sur le march du travail 18ans, quatre seulement trouvent un emploi formel, trois autres entrent dans lconomie informelle et les trois derniers essaient dentrer illgalement aux tats-Unis (Garca Alonso, 2006). Marcos et Lucas font partie de ce dernier contingent et, comme lindiquent leurs commentaires, la consommation est, une fois encore, une des principales motivations de lmigration, puisquelle permet dobtenir la reconnaissance des pairs (des deux sexes), davoir son indpendance et son autonomie, dacqurir des biens et mme de progresser et de sen sortir. Aujourdhui, cest lmigration qui permet, par la consommation, de rpondre aux mmes anciennes attentes conomiques et symboliques. En ralit elle suppose de continuer faire confiance au travail, mais par-del les frontires. La migration est en outre une voie qui, comme le montrent clairement les rcits prcdents, bnficie de la reconnaissance et de lacceptation sociale et est mme encourage, dans certains contextes communautaires et familiaux. Comme lindique la CEPALC, on observe dans la migration internationale, surtout vers les tats-Unis, une prdominance de jeunes migrants potentiellement vulnrables, qui se caractrisent par des conditions dfavorises en matire de niveau dinstruction et de participation au march du travail, et une transition probablement rapide vers la vie adulte (CEPALC/OIJ, 2004, p.66). Dans le mme ordre dide, Reguillo (2001, p.13) affirme que le mouvement migratoire, signe de lpoque, est directement li lexclusion croissante que connaissent (et dont souffrent) des millions de jeunes du continent. Les entrevues ralises montrent de faon rcurrente un schma de migration qui correspond ce contexte de vulnrabilit des jeunes migrants: un environnement familial qui encourage le jeune quitter
la maison; le dcrochage scolaire prcoce, lentre sur le march du travail prcaire et un avenir incertain; un projet migratoire ni clairement dfini ni trs bien planifi, motiv en grande partie par le dsir de consommation, des envies daventure et le dsir de reconnaissance des pairs dans la communaut dorigine. Mais la migration nest pas lunique rponse aux promesses non tenues de lcole et du travail. Dautres sorientent vers les frontires, non gographiques, mais les limites de lintgration sociale. Paralllement aux jeunes migrs qui, de ce fait ne sont plus l, il existe une proportion trs importante de jeunes qui ne sont pas l non plus, bien quils naient pas quitt leur pays dorigine. Comme lindique le SITEAL (2008), le march du travail nest pas le seul absorber les adolescents que lcole na pas su intresser ni retenir ou quelle a simplement exclus; un pourcentage variable mais considrable dadolescents vit en marge de lcole et du travail, ce qui aggrave leur vulnrabilit sociale. Il sagit dune catgorie de la population juvnile dont les liens daffiliation aux institutions sont trs lches, que la perte de signification des principaux modes traditionnels dintgration sociale laisse la drive en quelque sorte. Le tableau 2 montre quil ne sagit pas dun groupe peu significatif. Dans la majorit des pays de la rgion, si lon tient compte uniquement des zones urbaines7, prs de 10% des adolescents de 15 17ans ne font pas dtudes et sont conomiquement inactifs. En dautres termes, ils ne travaillent pas et ne cherchent pas demploi non plus. La proportion de jeunes dans cette situation de dsaffiliation institutionnelle augmente de manire substantielle dans le groupe de 18 24ans. Les pourcentages tendent tre suprieurs dans le cas des femmes, ce qui peut tre d une entre prcoce dans les tches domestiques (voir note4). Nanmoins, cette situation nenlve rien la gravit du problme: que ce soit dans le contexte priv de la famille ou dans lespace public de la rue, les conditions dexclusion peuvent tre aussi dramatiques pour les hommes que pour les femmes. Une fois encore, comme pour la migration, mais de faon beaucoup plus marque, les jeunes souffrant de dsaffiliation institutionnelle tendent concentrer
Sur la base des pays qui disposent de donnes nationales, on observe que le pourcentage de jeunes dans cette situation tend augmenter quand on examine le pays dans son ensemble et pas seulement les zones urbaines. Laugmentation semble moins grande dans les pays du Cne Sud, mais trs importante dans les pays dAmrique centrale.
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TABLEAU2
Amrique latine (pays choisis): jeunes qui ne font pas dtudes et sont conomiquement inactifs, par sexe, revenus et climat ducatif de la famille, 2006 (Pourcentages, zones urbaines) Sexe Pays Argentine Brsil Colombie Chili quateur El Salvador Guatemala Honduras Mexique Panama Paraguay Uruguay ge 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 15-17 18-24 Total 8,2 15,1 7,3 14,1 11,4 13,2 5,8 16,3 6,6 13,9 13,5 22,3 11,2 19,1 12,8 17,4 11,7 17,7 6,8 13,9 16,2 13,2 12,3 11, 1 Masculin 7,0 7,3 5,3 7,1 9,8 6,6 4,5 9,1 3,8 3,4 16,7 11,3 4,6 3,6 9,9 5,9 5,4 3,1 6,9 3,4 3,6 5,7 11,5 5,1 Fminin 9,4 22, 2 9,2 20,9 12,9 18,6 7,1 23,6 9,5 24,4 19,7 31,2 17,2 32,7 15,3 26,9 18,8 31,2 6,7 23,2 10,6 19,6 13,2 17,0 Revenus du mnage Dciles 1-3 10,9 23,2 10,5 23,6 15,7 19,2 8,4 25,6 10,5 22,9 19,7 33,6 14,1 24,4 18,2 27,5 18,5 29,0 10,8 25,0 12,3 15,9 18,5 18,6 Dciles 7-10 2,2 4,7 2,5 6,3 5,0 6,0 1,7 9,5 3,0 7,4 5,3 12,9 8,5 13,9 6,1 9,2 6,8 9,5 1,8 4,4 1,3 7,1 2,7 3,7 Climat ducatif Bas 20,2 31,5 11,0 21,3 18,1 21,3 13,4 32,3 11,5 23,6 20,0 29,9 14,7 22,3 18,8 26,1 18,1 26,5 20,6 31,2 13,1 21,3 25,8 25,8 lev 1,5 5,6 1,7 5,2 3,3 4,9 2,0 10,8 2,4 6,7 5,6 12,5 1,4 6,8 5,6 5,7 3,9 9,2 1,8 6,0 2,4 12,8 2,2 2,3
Source: prpar par lauteur sur la base de tableaux du Systme dinformation sur lvolution de lducation en Amrique latine (SITEAL). Note: revenus du mnage indique la position dans la distribution des revenus par habitant du mnage; climat ducatif du mnage fait rfrence au nombre moyen dannes de scolarit des membres de la famille de plus de 18ans (bas = moins de 6ans, moyen = 6 12ans, lev = plus de 12ans).
une srie de dsavantages qui accentuent non seulement leur vulnrabilit mais aussi leur exclusion. Dans tous les pays tudis, sans exception, le pourcentage de jeunes dans cette situation, issus des familles les plus pauvres, dpasse nettement celui des familles en meilleure position en matire de distribution des revenus. En Argentine, il est de 11% au lieu de 2,2%, au Chili, de 8,4% pour 1,7%, au Mexique de 18,5% pour 6,8% et en Uruguay, ils sont de 18,5% et 2,7%, respectivement, pour ne donner que quelques exemples de lcart entre les familles les plus pauvres et les plus riches, en ce qui concerne la proportion dadolescents exclus de lcole et du travail. Ces diffrences se rptent mais de manire nettement plus marque, si lon examine le climat ducatif dans la famille dorigine (voir tableau2). Certaines tudes concernant des pays spcifiques rvlent que,
ces dernires annes, les adolescents et les jeunes en situation de marginalisation par rapport lcole et au travail tendent se caractriser par une accumulation dautres dsavantages sociaux en matire dducation, de pauvret et de composition de la famille (Sarav, 2004 et 2006). Une tude du SITEAL sur lArgentine, le Brsil, le Chili et le Mexique observe la mme tendance, pour conclure ensuite que le fait que les exclus sont de plus en plus homognes socialement parlant donne penser quil sera plus difficile de mettre en uvre des politiques dinclusion (SITEAL, s/f). Et aujourdhui, tu fais quoi? Je veux dire avec tes amis, dans le quartier? Rien, cest vrai les gens du quartier enfin les jeunes, ceux de ma gnration, ils sont tombs dans la drogue certains moins que dautres, mais avec la drogue
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tout est immdiat. Et ils ont vol? Oui. Et largent sert a? a, la drogue. En fait, on ne vole pas tous les jours, on ne se dit pas on va aller voler tous les jours pour acheter de la drogue, mais des fois oui Je cherche pas dexcuses non plus. Parce que dj rien que le fait de voler, cest mal mais mais non, jusqu prsent, on la pas fait []. Vous tes all voler dans dautres endroits? Non ici dans le mme quartier. Pas chez les voisins, non, mais mais chez des gens qui nous connaissent, parce quen fait, de toute faon, que ce soient des amis ou non, on les connat, car on se connat tous, on a grandi ensemble (Jess, 18ans, Iztapalapa, Mexique). Le quartier nest pas sr alors? Il y a beaucoup de problmes ici? Oui, ouh la la! normment. Les gamins sont des vauriens aujourdhui Je sais pas, peut-tre cause de la faim ou de la drogue. Plus cause de la drogue, parce quils On dit que sils nont pas de travail, ils vont voler pour sacheter des chaussures de sport de marque, des Adidas. Et ils vont voler, ils sachtent des vtements, tout, et trois heures aprs, ils volent une nouvelle fois, alors quils ont dj les vtements et tout, alors cest pour la drogue. Cest ainsi que a marche. Et tes amis sont dans ce cas? Oui. Et toi, comment pourquoi tu nes pas dans cette situation? Pourquoi je ne vais pas voler? Parce que jai peur, parce que je me dis que si jy vais et que je me fais tirer dessus Je parfois jai envie de le faire aussi, aller voler, pas pour acheter une paire de chaussures, mais pour me sentir bien, tu vois? Pour aider la famille, tu vois? Tu penses que tu pourrais vivre mieux ou gagner plus en volant au lieu daller travailler? Non parce que un jour tu perds, un jour tu es perdant, tu comprends? Un jour, jai t arrt (Matas, 21ans, Lans, Argentine). En fait, les problmes dinclusion sociale saggravent nettement parmi les jeunes qui sadonnent des activits illicites. La situation de dsaffiliation institutionnelle est gnralement lie lexercice dactivits illicites et la violence croissante qui caractrise les grandes villes latino-amricaines, en particulier leurs nouvelles enclaves dexclusion (CEPALC, 1998, Perea, 2007, Rodrguez, 2004, Sarav, 2004). tant donn laugmentation, ces 15 dernires annes, de la dlinquance et de la violence dans les grandes villes de notre rgion, linscurit est devenue lun des principaux points de lagenda public rgional.
En outre, diverses tudes ce sujet montrent que les jeunes hommes des familles appauvries, sans travail ou ayant des emplois prcaires, et de bas niveau dinstruction sont plus nombreux dans ce type dactivit que ceux des autres groupes sociaux (voir Kessler 2007, Perea 2007 et les volumes collectifs publis par ERIC/IDESO/IDIES/IUDOP 2004, Azaola 2004, Moro 2006)8. La participation croissante des jeunes ces activits dlictueuses et violentes se justifie par les transformations du sens quils attribuent aux modes traditionnels de mobilit sociale, la frustration quils ont connue lors de leurs expriences dans ces institutions et un nouveau scnario socioculturel fortement domin par la consommation. Dans une analyse de la reconfiguration de la structure des classes en Amrique latine, Portes et Hoffman (2003) observent que, avec dautres stratgies dont la migration, les activits criminelles sont devenues une alternative supplmentaire dadaptation. Dans certains contextes et activits, en particulier de trafic de drogue, le fait dy participer peut tre source de reconnaissance et de mobilit sociale, dans la mesure o elles favorisent les possibilits de consommation. Comme disait Benvenutti (2003) dans le cas de Rio de Janeiro une ville au taux de pauvret extrmement lev, o 36% des adolescents des classes socioconomiques infrieures ne font pas dtudes et ne travaillent pas, les possibilits de revenus offertes par les bandes de narcos peuvent tre extraordinaires. Toutefois, il ne sagit pas simplement dune stratgie de survie ou dadaptation au style de la dviance mertonienne. Comme on la vu dans les chapitres prcdents, la signification de lcole et du travail sest fortement dprcie, en dautres termes, les deux institutions sont envahies par une logique mercantile qui limite leur valeur la possibilit davoir des revenus. Ds lors, comme dit Kessler (2007) dans le cas des pibes chorros (petits voleurs) en Argentine, une logique de fournisseur simpose, qui gomme les frontires et met le travail sur pied dgalit avec le crime comme une faon davoir des revenus. La citation suivante de ltude de Janice Perlman rvle quon observe un processus similaire parmi les jeunes des favelas de Rio de Janeiro.
8 De ce fait, on observe maintenant un processus de stigmatisation et
de criminalisation des jeunes pauvres, ce qui reprsente un nouveau dsavantage pour les jeunes les plus vulnrables et dfavoriss de nos socits.
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Ce sentiment de ne plus croire en la possibilit de changer les choses et de ne mme plus essayer tait tout simplement impensable pour la premire gnration de migrants des campagnes vers la ville. Leur ide tait de faire ce quil fallait pour survivre en ville. Autre chose qui me reste en tte, cest lhistoire dun jeune qui sest prsent pour un emploi dassistant chauffeur de taxi collectif. Il a dit dabord que ce type de travail lui paraissait humiliant. Ctait bon pour la gnration de son pre, mais il esprait trouver mieux. Quand on lui a dit combien il gagnerait et aprs avoir dduit le transport et les repas, le cot des vtements et chaussures quil devait acheter, son revenu net tait si bas quil tait pratiquement inexistant. Il allait devoir faire trois ou quatre heures de trajet par jour et travailler 12heures pour un salaire minime. Il a donc dcid de rester chez lui,
se tourner les pouces, comme un gamin, me dit son pre. Si le pre se plaignait, le jeune lui rpondait ne me mets pas la pression, sinon, je me lance dans le trafic de drogue (Perlman, 2006, pp.170-71). La participation des jeunes aux activits criminelles et violentes tmoigne dune crise du sens et des institutions incapables dinterpeller. Dans ce contexte, des voies alternatives se dessinent qui non seulement mettent sur pied dgalit lcole et le travail, mais qui commencent avoir certaines vertus pour les groupes les plus dfavoriss. Comme dit Reguillo (2008, p. 221), dans le cas du trafic de drogue au Mexique et en ce qui concerne la prsence croissante de jeunes dans cette activit, leur autonomisation dans divers domaines de la vie sociale correspond au comblement dun vide, dune absence et dune crise de sens.
V
Conclusions
Les sentiments dappartenance, qui comprennent un ensemble de perceptions, de valeurs et de dsirs partags, constituent un facteur essentiel de la cohsion sociale. cet gard, lducation et le travail occupaient un rle prpondrant dans le pass rcent des socits latino-amricaines: tous deux faisaient partie dun imaginaire collectif qui accompagnait les processus de modernisation et dindustrialisation du sicle dernier, reprsentant les voies de mobilit sociale par excellence. Cela ne se passait pas toujours ainsi pour tous, bien sr, mais lexprience tayait cette image de multiples exemples. Toutefois, la force de ces deux institutions et le sens qui leur tait donn ne rsidaient pas seulement dans lexprience, mais dans leur capacit influencer et faonner les subjectivits, dans leur capacit construire un sujet autour dun ensemble de normes et de valeurs qui rgissent la vie sociale (Duschatzky et Corea, 2006, p.82). Ces sentiments partags concernant lcole et le travail ne se traduisaient pas exclusivement et directement sur le plan matriel mais galement dans un ensemble de valeurs et de dsirs qui tmoignaient de et rendaient possible une appartenance commune. Le propos initial de cet article tait dexaminer dans quelle mesure les processus de fragmentation observs dans dautres domaines de la vie sociale touchent aujourdhui les sentiments dappartenance. Lanalyse suggre que, dans les perceptions et attentes de certains segments de la population, en particulier les groupes de jeunes urbains vulnrables, le sens de lducation et du travail a chang et sest affaibli. La crise des deux institutions est due son incapacit interpeller les jeunes des secteurs sociaux qui accumulent un long pass de dsavantages et se trouvent aujourdhui la limite de lexclusion. De ce point de vue, la transition de lcole au travail, problmatique en soi dans notre socit contemporaine, comporte de nouveaux dilemmes. Dune part, plusieurs preuves indiquent quun nombre croissant de jeunes commence percevoir que lducation secondaire est incapable damliorer leurs conditions de vie, non seulement en raison de leur propre exprience, mais comme signe dune perte de crdibilit de lenseignement en tant que voie de mobilit sociale. Dautre part, le march du travail dans lequel les secteurs populaires plaaient traditionnellement leurs espoirs damlioration connat le mme discrdit, dans un contexte de prcarit accrue du travail et de parcours professionnel englus dans la pauvret. Le sens de lcole et du travail, en tant que mcanismes de mobilit sociale et cration de valeurs et de dsirs sest tiol. Par ailleurs, la consommation tend
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acqurir une prpondrance de plus en plus grande devenant un dispositif dinclusion-exclusion sociale et un marqueur didentit (Reguillo, 2007, p.85), tout en contribuant aussi reformuler la signification des institutions. Dans ce contexte, des alternatives, comparables lcole et au travail, sont apparues au Mexique et dans dautres pays de notre rgion. La crise de la signification des deux institutions a permis lentre en scne de nouveaux concurrents comme la migration, les activits criminelles et illgales ou lvasion. Garca Canclini (2007) dit que, vu les difficults de travailler et consommer dans lordre social tabli, les jeunes des secteurs les plus dfavoriss sorganisent en socits parallles constitues la limite de la lgalit. Leur prsence, que traversent lingalit et lexclusion, rvle labsence de sentiment dappartenance commune, en dautres termes elle aggrave le problme de cohsion sociale. En fait, en Amrique latine, la fragmentation sociale des espaces urbains, des droits sociaux, des cadres de sociabilit et dinteraction, et mme des modes de vie, des expriences biographiques et des habitudes de consommation rvle une augmentation des ingalits et, dans certains cas, lapparition de
processus dexclusion. Cet article tente de montrer que nous commenons galement faire face un tiolement des valeurs partages en ce qui concerne les institutions cls comme lducation et le travail, ce qui dnote une cohsion sociale fragile. Dans cette optique, les dilemmes que doit affronter lagenda public acquirent une complexit plus grande. Le dcrochage scolaire nest pas d uniquement au manque de ressources ou dappui familial, lmigration nest pas seulement une question de rseaux, la scurit est plus quun simple problme de jeunes dlinquants issus de familles dysfonctionnelles et lexclusion ne se rduit pas la pauvret des jeunes les plus vulnrables. Jusqu prsent, les rponses taient destines, en majorit, grer la fragmentation sociale. Mais les sentiments dappartenance commune et des institutions capables dinterpeller autour dun ensemble de normes, de dsirs et de valeurs socialement partags peuvent difficilement se construire sans faire disparatre les profondes ingalits sociales. Entre-temps, nous continuerons voir des socits de plus en plus fragmentes et ressentir les consquences de vivre dans des socits dexclusion qui pour paraphraser Alain Touraine mettent en doute les possibilits de vivre ensemble.
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Dveloppement conomique local et comptitivit territoriale

en Amrique latine
Ivan Silva Lira
e prsent article porte sur le fait que, dans un univers de plus
en plus mondialis, les gouvernements locaux et rgionaux dAmrique latine doivent relever de nouveaux dfis, notamment crer ou amliorer les capacits comptitives et transformer les systmes de production locaux. Ces deux aspects doivent tre lis aux politiques territoriales et, plus prcisment, au dveloppement dune culture territoriale qui intgre les deux. Certes, ce sont les entreprises qui se font concurrence, mais leur capacit cet effet peut tre renforce si lenvironnement territorial facilite cette dynamique et si elles aussi peroivent limportance dtre des entreprises du territoire plutt que des entreprises dans
Ivan Silva Lira Chef, domaine du dveloppement local et rgional Institut latino-amricain et des Carabes de planification conomique et sociale ( ILPES ) Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes ( CEPALC ) ivan.silva@cepal.org
le territoire. Nanmoins, cette aspiration se heurte lexistence de territoires ingalement prpars relever ces dfis, ce qui suppose des types dintervention distincts en termes de politiques publiques locales et rgionales visant amliorer leur capacit comptitive.
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I
Introduction
Actuellement, la formulation des politiques publiques sous-nationales doit tenir compte du fait que la rvolution scientifique et technologique a eu et continuera davoir des rpercussions trs importantes sur les territoires. En particulier, les conomies nationales sont plus interdpendantes et ce processus sest accompagn dune restructuration en profondeur des processus de production, devenus plus flexibles mesure quapparaissaient les nouvelles technologies pour lapplication desquelles il faut de nouvelles connaissances. La mondialisation entrane de nombreux changements importants pour lavenir des territoires sous-nationaux. Dun point de vue culturel, on observe un double mouvement: dune part une tendance lhomognisation des identits culturelles, mais, dautre part, une certaine rsistance et un retour une approche locale. En dautres termes, en ce qui concerne la variable temps, on note une acclration croissante des processus et du rythme de vie, ainsi quune rduction des obstacles et des distances qui sparent les lieux, en raison du dveloppement du transport et des tlcommunications qui amliore laccessibilit des territoires en termes de facteurs traditionnels dattrait territorial. Tous ces changements rcents tendent crer des socits de plus en plus ouvertes et dcentralises, redfinissant la place et la signification des territoires dans la cit plantaire (Boisier, 1996) et impliquent quils doivent relever de nouveaux dfis pour formuler leurs stratgies de dveloppement, dans un contexte de complexit accrue, douverture, de concurrence, dincertitude et de rapide changement. On en vient ds lors supposer que, dans la nouvelle conomie mondiale, les territoires qui apprennent sont les seuls aptes maintenir une concurrence, en dautres termes ceux qui sont capables de sadapter aux transformations de la structure productive mondiale, sur la base de connaissances (au sens large) et de leur application au secteur tertiaire avanc, au secteur de la haute technologie et/ou lagriculture commerciale. Cela suppose que les territoires sous-nationaux dveloppent leurs capacits et avantages respectifs, ou leur capacit les construire, pour se spcialiser dans des domaines ou secteurs qui ouvrent des possibilits dinsertion sur la scne internationale. Dans la mesure o la mondialisation entrane la transformation des territoires sous-nationaux en espaces dconomie internationale, la division territoriale et la division sociale du travail se renforcent. En outre, cette dynamique peut obir des logiques distinctes, en fonction de la division horizontale ou verticale des territoires, selon leurs liens avec dautres rgions du monde (logique verticale) ou leur capacit construire des rseaux ou organisations dans le mme territoire (logique horizontale). La logique verticale peut se dfinir comme la logique des entreprises transnationales, qui peuvent fragmenter leur processus et rpartir la production dans lespace, ce qui incite privilgier des critres de slectivit territoriale par le dveloppement dun nombre limit de lieux qui disposent des facteurs stratgiques ncessaires pour lexpansion et la comptitivit de leurs entreprises. La logique horizontale, en revanche, est intimement lie lide de construction sociale des territoires et, plus concrtement, celle de construire des territoires novateurs et comptitifs, qui font de la msoconomie territoriale une unit danalyse essentielle pour promouvoir des espaces cls de rencontre entre les acteurs publics, sociaux et privs en vue de modifier lappareil de production et dentamer un processus de croissance conomique quitable. Dans ce dernier contexte, on peut affirmer que la cration davantages concurrentiels est de nature essentiellement locale: la structure conomique nationale peut sexprimer en termes de chanes de production locales, qui favorisent le dveloppement des petites et moyennes entreprises (indpendamment de leurs liens avec de grandes entreprises et des mthodes dattraction des investissements trangers). Celles-ci tendent rechercher des modalits dassociation et de coordination pour renforcer les avantages concurrentiels, sous forme dagglomrations productives (clusters) dentreprises organises sur le territoire ou dautres types dassociations productives, o les conomies dchelle sont externes aux entreprises mais internes aux territoires.
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II
Objectifs du dveloppement conomique local
La transformation en profondeur du rgime conomique de la majorit des pays dAmrique latine, entame dans les annes 1980, a fait apparatre que louverture des marchs internes, la drglementation et la privatisation ne suffisent pas assurer la comptitivit internationale des entreprises et engendrer une croissance conomique leve, avec une amlioration claire de la distribution des revenus et des niveaux de vie de la population. En particulier au niveau territorial, il est de plus en plus important de concevoir des instruments et des politiques publiques de gestion destins stimuler lexploitation des ressources locales endognes pour favoriser de nouveaux modes de dveloppement bass sur les potentialits de lconomie locale, en guise de complment indispensable des politiques nationales de dveloppement. En gnral, les processus de dveloppement territorial ont pour objectifs principaux de transformer les systmes de production locaux, daugmenter la production, de crer des emplois et damliorer la qualit de la vie de la population. Pour atteindre ces objectifs, il importe de tenir compte de la structure institutionnelle et des styles de gestion publique, adopts par les gouvernements sous-nationaux dAmrique latine, pour favoriser des politiques de dveloppement productif destines transformer les systmes locaux dentreprise dans un climat de plus grande comptitivit. Dans ce contexte, des degrs divers et plus particulirement depuis les annes 1990, plusieurs pays dAmrique latine ont commenc intgrer une approche territoriale dans leur politique de dveloppement productif et daide aux petites entreprises, correspondant mieux aux objectifs de crer ou amliorer les capacits concurrentielles des systmes productifs locaux. Le dveloppement productif organis dans une optique locale/rgionale1 a lavantage, premirement, dtre plus orient vers la demande des entreprises, ce qui sexplique par une plus grande proximit des clients. Deuximement, il peut tre destin aux systmes locaux dentreprises plutt qu des entreprises individuelles, engendrant des avantages certains dagglomration, il permet de stimuler les processus dapprentissage par interaction et favorise ainsi linnovation dans les activits conomiques. Toutefois, la ralisation de ces objectifs requiert, entre autres choses, un cadre institutionnel sous-national dcentralis et un processus actif de planification stratgique du dveloppement territorial de la production, qui fixe des priorits et oriente les outils daide existants vers des objectifs communs. Le fonctionnement complet dun systme de dveloppement productif dcentralis permettrait de mettre profit les augmentations potentielles de productivit des territoires, influenant ainsi la croissance nationale agrge dans un environnement de plus grande comptitivit. Le fait de reconnatre que, pour dvelopper des capacits concurrentielles, les petites entreprises doivent sassocier et faire appel des appuis publics qui contribuent corriger les dfaillances du march, lies principalement limperfection des marchs de capitaux, de financement et de crdit, la formation de ressources humaines et linnovation technologique, justifie en grande partie les politiques de dveloppement labores. De ce fait, et comme il a t dit dans une excellente tude dvaluation des petites entreprises au Chili (Bianchi et Parrillo, 2002), trois facteurs contribuent essentiellement la russite des petites ou moyennes entreprises (PME): 1) Lintgration dans un systme productif et social dynamique au niveau local, permettant de raliser des conomies dchelle et datteindre un rendement suffisant pour concurrencer les grandes entreprises sur le march mondial. 2) Lamlioration de la qualit du produit, du processus et des ressources humaines: il est impossible de continuer se faire concurrence sur les marchs mondiaux par le prix (certains acteurs sont trop puissants, avec des conomies dchelle qui leur permettent dliminer nimporte quel pays concurrent). 3) La diffusion des connaissances et des comptences pour structurer lconomie locale de faon produire des biens haute valeur ajoute, de qualit suprieure et novateurs. La connaissance donne un avantage concurrentiel lentreprise, ce qui lui permet de mieux rsister une viction.
1 Dans le prsent article, sauf
indication contraire, le terme rgional dsigne les rgions sous-nationales.
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Ds lors, aux raisons plus classiques pour soutenir le dveloppement des petites entreprises, sajoutent des considrations lies lide de systmes locaux dentreprises, de collaboration pour favoriser la concurrence, dassociations dentreprises, de liens public-priv, de gnration de connaissances par linteraction et le dveloppement davantages concurrentiels qui dpassent lide que seules les entreprises se font concurrence. Dans ce contexte, nous prconisons vivement le concept de territoire en tant que base culturelle des systmes dentreprises qui dveloppent des capacits concurrentielles en collaboration avec leur entourage, ce qui va beaucoup plus loin que la simple stratgie de promotion isole des petites entreprises. Le schma prsent au graphique 1 rsume cette proposition. Il postule que le dveloppement local et rgional est un processus minemment endogne qui cherche tirer profit de ses propres potentialits naturelles, humaines, institutionnelles et organisationnelles pour transformer les systmes productifs locaux en vue damliorer la qualit de vie de la population.
GRAPHIQUE1
Conceptualisation des processus de dveloppement local et rgional
Dveloppement local/rgional
Processus endogne
Transformation des systmes de production locaux Amliorer la qualit de vie de la population Systmes locaux comptitifs (coordination/ formation dassociation)
Innovation
Il convient dinnover dans les systmes locaux dentreprises pour les rendre plus comptitifs, ce qui requiert, sur le plan de lorganisation sociale, des projets de dveloppement bass sur des consensus reprsentant tous les acteurs territoriaux qui partagent une vision commune des domaines stratgiques promouvoir. Bien sr, les systmes de production locaux se composent dentreprises et, parmi celles-ci, celles qui prsentent la distribution territoriale la plus homogne sont, selon les statistiques, les micro-entreprises, ainsi que les petites et moyennes entreprises, dans cet ordre. Au Chili par exemple, les grandes entreprises constituent un peu moins de 1% des entreprises formelles du pays (4814 en 1997) et prs de 73% dentre elles se concentrent dans la rgion mtropolitaine. Les micro-entreprises et les petites entreprises, par ailleurs, reprsentent 97% du total et se rpartissent de manire relativement homogne dans lensemble du pays, dune faon trs comparable la distribution relative de la population (tableau 1). Ds lors, quand on parle de la transformation des systmes de production locaux, dans la pratique il sagit de ce quil faut faire, par exemple, pour amliorer la comptitivit dune partie des 3 757 entreprises de la rgion dAysn au Chili (1600km au sud de Santiago), dont 3256 sont des micro-entreprises et 486 des petites et moyennes entreprises (tableau1). Cette rgion a un profil particulier de production et de services, et certains de ses plus grands atouts sont associs laquaculture et au tourisme. Toute politique propose dans cette rgion pour moderniser le systme organisationnel doit donc tenir compte du tissu de production local. Il est peu probable que cela puisse se faire uniquement en fonction dune perspective nationale venant du centre du pays. En outre, dun point de vue plus stratgique et daffectation efficace des ressources, il est difficile dimaginer daider toutes les entreprises de la rgion. Beaucoup disparatront invitablement2 en raison de
2
Comptitivit territoriale
Consensus pour un projet politique commun Source: labor par lauteur.
Planification prospective
Voir Cabrera, de la Cuadra et al. (2002). Ce texte indique que les taux dchec levs des PME, catgorie dentreprises qui russit moins bien que les grandes entreprises, ne font que confirmer le schma de cration, volution et disparition des entreprises dans plusieurs pays en tous genres. Cette tendance rsulte davantage du fonctionnement habituel de lconomie que des priodes de rcession quelle peut traverser. En outre, ces processus favorisent le dynamisme conomique agrg, puisquune grande partie de laugmentation de la productivit est due au remplacement des usines et entreprises les moins efficaces par dautres plus performantes. Ds lors, et cest la conclusion la plus frappante, les politiques dappui aux micro-entreprises, ainsi quaux petites et moyennes entreprises en difficult ne font que retarder la disparition dun grand nombre de firmes relativement moins productives, gaspiller et les
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TABLEAU1
Chili: nombre et pourcentage dentreprises, par dimension et par rgion, 1997 Rgion I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso OHiggins Maule Bo-Bo Araucana Los Lagos Aysn Magallanes Micro 14776 87,5% 12650 82,6% 7619 85,6% 17647 86,8% 4528 83,9% 23864 85,6% 35250 88,7% 48672 85,2% 24723 86,2% 31447 84,6% 3256 86,7% 5014 80,8% 150001 75,5% 13984 432442 82,1% Petite 1834 10,9% 2291 15% 1142 12,8% 2373 11,7% 7343 14,1% 3582 12,8% 3996 10,1% 7394 12,9% 3545 12,4% 5095 13,7% 439 11,7% 1032 16,6% 38464 19,4% 275 78807 15% Moyenne 213 1,3% 273 1,8% 108 1,2% 236 1,2% 793 1,5% 346 1,2% 376 0,9% 811 1,4% 333 1,2% 450 1,2% 47 1,3% 130 2,1% 6734 3,4% 20 10872 2,1% Grande 67 0,4% 103 0,7% 33 0,4% 70 0,3% 245 0,5% 91 0,3% 116 0,3% 254 0,4% 90 0,3% 197 0,5% 15 0,4% 28 0,5% 3500 1,8% 5 4814 0,9% Total 16890 100% 15317 100% 8902 100% 5326 100% 51909 100% 27883 100% 39738 100% 57131 100% 28691 100% 37189 100% 3757 100% 6204 100% 198699 100% 14284 526933 100%
Mtropolitaine Sans information Total
Source: Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), sur la base dinformations de ladministration fiscale chilienne (SII).
la dynamique des marchs, mais il est ncessaire aussi de dfinir une stratgie dintervention qui parie sur les systmes dentreprises qui sont les plus susceptibles
deniers publics qui pourraient avoir dautres utilisations urgentes et entraver laugmentation de la productivit, de lemploi et des salaires, ainsi que la croissance conomique. En dautres termes, dans cette optique, les politiques de ltat pour promouvoir la croissance productive des micro-entreprises et des PME ne font quentraver la progression de lconomie, gaspiller les ressources et retarder llimination dentreprises invitablement voues lchec. Logiquement, il vaut donc mieux laisser le march rsoudre automatiquement tous les problmes daffectation. Sans partager cette vision des choses, la leon que lon peut en tirer, cest quil faut attribuer les outils de dveloppement aux entreprises dont la future viabilit technique et conomique a t value.
de russir. Il est ncessaire, ds lors, de parvenir une vision partage public-social-priv de ce que doit tre cette intervention. Il se passe quelque chose danalogue dans la rgion de lAtacama, (800km au nord de Santiago), qui compte un plus grand nombre dentreprises que la rgion dAysn mais avec une proportion nettement plus grande de micro-entreprises (86,8%) et un profil de production trs diffrent. De ce fait, ses politiques de dveloppement de la production doivent tre conues sur la base dautres considrations. La culture du territoire signifie, notamment, des passs diffrents, des aptitudes diffrentes, des faons de faire propres chaque endroit et lies
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des environnements naturels et gographiques spcifiques, autant daspects qui influencent les modes dorganisation conomique et sociale, et dont il faut tenir compte pour concevoir des stratgies dintervention. Cest ici que lapproche locale des politiques de dveloppement productif en gnral, et des politiques daide en particulier, revt la plus grande importance.
Il est naturel de supposer, ds lors, que les politiques de dveloppement de la production doivent avoir un cachet territorial affirm, au moins en ce qui concerne les systmes dentreprises locaux. De nombreux gouvernements lont compris et ont progressivement commenc intgrer cette notion dans leurs stratgies, mais des degrs divers, avec un succs encore trs relatif, mais non ngligeable.
III
Dveloppement local dans un monde globalis: vers la construction de territoires comptitifs et novateurs
La construction de capacits concurrentielles peut tre lie de fait aux politiques territoriales et plus prcisment au dveloppement dune culture territoriale qui intgre les systmes dentreprises locaux et aide inverser une situation qui ne cesse de se dtriorer dans les territoires qui accusent le plus grand retard. En dautres termes, bien quen ralit ce soient les entreprises qui se concurrencent, leur comptitivit peut tre renforce si lenvironnement territorial facilite cette dynamique et si les entreprises, pour leur part, ont conscience de limportance dtre des entreprises du territoire aux habitants duquel elles se doivent aussi, plutt que des entreprises dans le territoire, totalement dtaches de leurs projets davenir et de dveloppement. Il est particulirement important de comprendre que, dans une approche locale, la gestion publique peut mener au dveloppement de rseaux (ou clusters) dentreprises tablies dans un certain territoire, o la collaboration et la nature associative des entreprises sont des facteurs cls pour favoriser leur comptitivit. Le terme anglais clusters dsigne une concentration gographique dentreprises et dinstitutions, dont linteraction gnre et maintient des avantages concurrentiels. Il nexiste pas encore de consensus quant lquivalent espagnol du terme, qui se traduit notamment par agrupamientos industriales (groupements industriels), distritos industriales (districts industriels) et agrupaciones locales (groupements locaux), avec des significations parfois lgrement diffrentes. Conformment aux pratiques de la CEPALC, nous utilisons ici lexpression agglomrations productives (aglomeraciones productivas en espagnol). Lide principale est que le dveloppement de telles agglomrations permettrait de parvenir des avantages concurrentiels garantis (principalement en matire de connaissances et dinnovation), particulirement importants pour les groupes de PME concentrs sur un territoire. En dautres termes, des preuves convaincantes montrent que laction collective organise en gnral et laction publique en particulier permettrait de trouver des sources de comptitivit importantes. Porter (1991) dclare que la solidit et la viabilit de la comptitivit des agglomrations productives plongent leurs racines dans la cration de connaissances spcialises et la capacit dinnovation. Ces sources suprieures de comptitivit rsultent de linteraction entre les entreprises qui sont la fois capables de se concurrencer et de collaborer. Dans son modle spcifique, laction publique est exogne, cest--dire quelle peut influencer la comptitivit (en bien ou en mal), mais ne peut pas lexpliquer. Dans cette vision, laction publique joue un rle comparable celui de la causalit. Cette approche nest cependant pas satisfaisante pour ceux qui conoivent et mnent bien des actions collectives et les politiques publiques, surtout aujourdhui, face la ncessit de promouvoir la coordination des secteurs public-priv pour favoriser le dveloppement de ces organisations dentreprises (Buitelar, 2001a et 2001b). Comme il a t expliqu, un lment de base de la comptitivit, en particulier dans la socit actuelle de linformation et de la connaissance, est donc la
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capacit dapprentissage et dinnovation, que lon estime latente dans les institutions et les organisations locales, et que lon peut et doit exploiter, avec un peu dhabilet. Ds lors, la construction de la notion de comptitivit territoriale doit consister dfinir des lignes daction fondamentales pour les gouvernements sous-nationaux. Le graphique 2 reprend les concepts dagglomrations productives et de dveloppement local. Il tente dillustrer lide que plusieurs entreprises peuvent coexister sur un territoire et dvelopper la capacit de sassocier, de se faire concurrence, de collaborer, de former des alliances, dapprendre et de se spcialiser, si elles sorganisent, pour exploiter, dans la mesure du possible, toute la chane de valeur dun processus productif donn. Pour se renforcer, ces rseaux dentreprises ont besoin, dans le cadre local et rgional, de lactivation de deux variantes de la comptitivit, qui ont le plus de sens et prennent toute leur dimension sur le plan territorial en particulier, savoir les niveaux mso-conomique et micro-conomique de la comptitivit systmique3. Le graphique 2 montre que, au niveau micro-conomique, il sagit dintroduire les changements technologiques faisables et ncessaires pour redynamiser lappareil productif local, ce qui peut se faire par diffrents
3 Dans le prsent contexte, les termes mso-conomie et micro-
GRAPHIQUE2
Agglomrations productives et dveloppement local

Mso-conomie Environnement novateur/promotion de lentreprise Micro-conomie Changement technologique Entreprises Formation dassociations
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Politique technologique
Source: labor par lauteur.
conomie viennent du concept de comptitivit systmique, qui vise saisir les dterminants conomiques et politiques du dveloppement industriel prospre et dont les principaux ingrdients, daprs Altenburg, Hillebrand et Meyer-Stamer (1988), sont: au niveau mta: premirement, les valeurs de dveloppement orientes vers la culture, partages par la majorit de la socit; deuximement, un consensus de base concernant la ncessit du dveloppement industriel et de lintgration comptitive dans le march mondial; et, troisimement, la capacit des acteurs sociaux formuler la fois des visions et stratgies, et de mettre en uvre des politiques. Au niveau macro, un cadre macro-conomique stable et prvisible; il doit inclure une politique de change raliste et une politique gnrale du commerce extrieur qui stimule lindustrie nationale. Au niveau mso, des institutions et politiques spcifiques pour dvelopper les industries et leur moyen (technologie, institut, centres de formation, financement des exportations, etc.) et crer un avantage concurrentiel. Plus encore, cest le monde des initiatives de comptitivit industrielle locales et rgionales qui doit renforcer lenvironnement des socits. Nombre des institutions qui agissent au niveau mso sont ou peuvent tre, en principe, des entits non gouvernementales, notamment des associations de chefs dentreprise ou des associations sans but lucratif. Au niveau micro, amlioration constante des entreprises et des rseaux dentreprises ayant de fortes externalits. Pour rsumer la notion de comptitivit systmatique, on peut dire que le niveau mta fait rfrence la capacit danimation sociale et de concertation stratgique des acteurs; le niveau macro est li la capacit dassurer les conditions pour reproduire le rgime daccumulation; le niveau mso rpond par la cration dun environnement novateur pour la promotion industrielle et le niveau micro a trait au changement stratgique du rseau productif et entrepreneurial existant.
moyens. Au niveau de la mso-conomie territoriale, par ailleurs, il convient dencourager un environnement novateur pour lessor des entreprises, ce qui suppose de dvelopper tout un cadre institutionnel local pouvant effectivement relever ce dfi. Pour que ce soit faisable, cependant, et pour raliser des progrs rels en vue de la mise en uvre dinitiatives locales de dveloppement couronnes de succs, les gouvernements sous-nationaux doivent jouer un nouveau rle, en particulier au plan de la mso-conomie et de la micro-conomie territoriale, ainsi que de la coordination des secteurs public-priv, qui peut contribuer la comptitivit des entreprises appartenant aux systmes locaux, avec toutes les exigences et consquences que cela suppose au plan social, culturel, politique et ducatif. Ces nouvelles fonctions des gouvernements sousnationaux, qui sajoutent leurs tches classiques, sont fondamentalement: Un rle crateur dun environnement favorable au dveloppement local. Un rle de direction, capable dactiver et de canaliser les forces sociales pour un projet de dveloppement commun. Un rle de coordinateur public-priv et de promoteur de la capacit associative. Un rle pour favoriser la production et le dveloppement des niveaux mso-conomique et micro-conomique de la comptitivit systmique.
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Enfin, pour que les territoires soient comptitifs et novateurs, ils doivent tirer profit de leurs ressources endognes, encourageant la formation dassociation et la coordination public-social-priv en vue dassouplir les processus de production. Ces dynamiques sont encore rares dans les approches adoptes par les gouvernements sous-nationaux latino-amricains.
Les niveaux mso-conomique et micro-conomique sont plus pertinents dans le contexte territorial: sils ne sont pas renforcs, leurs possibilits de russite diminuent. Lide gagne du terrain que ce sont en fait les territoires qui se font concurrence, mme quand ils sont ingalement prpars cette tche, comme nous le verrons au chapitre suivant.
IV
Croissance, convergence et disparits territoriales
Un premier lment dont il faut tenir compte en termes des diffrentes capacits que prsentent les territoires, cest celui des analyses de convergence territoriale, qui contextualisent une vieille proccupation des spcialistes des thmes rgionaux concernant les ingalits territoriales et leur volution dans le temps. Cette proccupation est troitement lie aux diffrentes thories no-classiques de la croissance conomique qui postulent lexistence de mcanismes automatiques menant la convergence, contrairement aux thories qui soulignent la ncessit dune intervention ferme pour corriger ces disparits, troitement associe lexamen des facteurs qui pourraient dynamiser la croissance dans les rgions les plus pauvres dun pays donn4. Un des auteurs qui ont fortement raviv ce dbat partir des annes 1990, cest Sala-i-Martin, qui affirme dans une de ses tudes sur la convergence, Au milieu des annes 1980, les nouveaux thoriciens de la croissance endogne5 ont soutenu que la thse de rendements dcroissants du capital conduit le modle no-classique prdire la convergence des nations. Au contraire, les rendements constants du capital sous-jacent dans tous les modles de croissance
Pour un examen dtaill de ce thme et de son application diffrents pays et rgions, voir Mancha Navarro et Sotelsek Salem (2001). 5 Lexpression croissance endogne utilise ici fait allusion lintgration du progrs technique au processus endogne du modle associ aux cots de la recherche et du dveloppement (R&D), la diffrence des anciens postulats du modle no-classique de Solow, dont la principale caractristique tait de considrer le progrs technique comme un facteur exogne, avec une fonction de production caractrise par des facteurs de production remplaables, des rendements constants chelle et rendement dcroissants des facteurs de production variables.
4
endogne laissent prdire la non-convergence. Ltude empirique de lhypothse de convergence se prsente, ds lors, comme une simple faon de dire lequel des deux paradigmes dcrit le mieux la ralit (Sala-iMartin, 2000). Plus loin dans la mme tude, lauteur ajoute Au dbut des annes 1990, les conomistes no-classiques ont fait leur propre contre-rvolution. Sala-i-Martin (1990), Barro et Sala-i-Martin (1991, 1992a et 1992b), ainsi que Mankiw, Romer et Weil (1992) ont rfut le fait que le modle no-classique prdisait la convergence, niant ainsi que les preuves prsentes jusque-l pouvaient tre utilises contre le modle no-classique. Au-del du dbat thorique intressant et des preuves empiriques constamment gnres, le prsent chapitre propose deux dfinitions utilises de la convergence, qui, dans ce cas, ont pour objet dexaminer lvolution des territoires dans certains pays latinoamricains. Un des concepts, appel convergence bta, affirme quil y a convergence si les conomies pauvres croissent davantage que les riches. Lautre est le concept de convergence sigma, selon lequel il y a convergence si la dispersion du revenu rel par habitant tend diminuer, au fil du temps, entre les groupes dconomies6. Cest ce qui est prsent ci-dessous, mais uniquement pour les pays pour lesquels nous avons pu obtenir des informations conomiques ventiles par territoires sous-nationaux intermdiaires: la Bolivie, le Brsil, le Chili, la Colombie, le Mexique et le Prou7.
6 7
Sala-I-Martin (1990) a t le premier utiliser ces dfinitions. Les territoires sous-nationaux intermdiaires sont les dpartements en Bolivie, en Colombie et au Prou; les tats au Brsil et au Mexique; et les rgions au Chili.
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GRAPHIQUE3
Amrique latine (six pays): convergence sigma pour divers pays (Dviation standard des logarithmes naturels du PIB par habitant) 0,8 0,7 0,6 Valeur 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
Prou Source: labor par lauteur.
Brsil
Chili
Mexique
86 19 Annes
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
19
99
Colombie
Bolivie (tat Plur. de)
Dabord, nous examinerons la situation en termes de convergence territoriale, en dautres termes si la croissance des territoires intermdiaires est convergente, neutre ou divergente au cours des priodes analyses. Il est intressant de vrifier si les taux de croissance des territoires intermdiaires les plus pauvres sont ou non suprieurs ceux des territoires plus riches, et de voir ainsi si leur croissance est plus quitable lchelle nationale. Cette vrification, comme nous lavons dit, se fait en termes de convergence sigma (S) et de convergence bta (B). Dans les deux cas, on utilise le produit intrieur brut par habitant. La premire mthode indique quil y a convergence dans la mesure o la dispersion du PIB rel par habitant diminue au fil du temps, en dautres termes, que les disparits entre territoires intermdiaires tendent diminuer. La deuxime porte sur la vitesse de la convergence, cest-dire le temps quil faut aux territoires intermdiaires les plus pauvres pour rattraper les plus riches. Dans ce dernier cas, ds lors, il y a convergence bta entre les territoires intermdiaires sil existe une relation inverse entre le taux de croissance du PIB par habitant et le niveau initial du PIB, en dautres termes si les territoires relativement plus pauvres tendent crotre plus rapidement que les plus riches. Le graphique 3 prsente les rsultats de la convergence sigma pour plusieurs pays. Quand lindicateur est proche de 1, les disparits sont trs marques et quand il est proche de 0, lgalit territoriale
est plus grande. Les intervalles sont diffrents: ils sont longs pour le Prou, le Brsil et le Chili, et il est trs bref pour le Mexique, puisquil va de 1993 1999 seulement. Pour la Colombie, il stend de 1980 1996, pour la Bolivie, de 1988 1998. En dautres termes, la difficult dobtenir des informations dsagrges par territoire intermdiaire, sajoute linconvnient que les intervalles ne sont pas uniformes pour tous les pays et que certains ne sont pas aussi actualiss quon ne le voudrait. Comme le montre le graphique, les plus grandes disparits entre les territoires sous nationaux intermdiaires se rencontrent au Prou, puis au Brsil, au Chili, au Mexique, en Colombie et en Bolivie, dans cet ordre. En plus de prsenter les plus petits degrs dingalit entre ces territoires, la Bolivie est le moins dvelopp, en termes relatifs, des pays analyss, ce qui peut indiquer que cette situation va de pair avec des dveloppements territoriaux faibles dans tous ses dpartements. Quoi quil en soit, partir de 1994, on observe dans ce pays une tendance croissante laugmentation des disparits territoriales. Au Prou, entre 1970 et 1995, lindicateur va de 0,60 0,70, avec des fluctuations, et on observe une lgre diminution des disparits (plus grande convergence) entre 1975 et 1976, anne partir de laquelle elles augmentent, pour amorcer ensuite une tendance la baisse jusquen 1989 avant de recommencer augmenter lentement. Les priodes de
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TABLEAU2
Amrique latine (six pays): analyse de la convergence et de la divergence sous-nationales (bta) Priode Prou 1970-1980 1980-1990 1990-1995 1975-1995 Brsil 1970-1980 1980-1990 1990-1997 1975-1997 Chili 1970-1980 1980-1990 1990-1998 1975-1998 Source: labor par lauteur. Dlai pour rduire lcart de moiti Aucune convergence 51ans Aucune convergence Aucune convergence 35ans 48ans Aucune convergence 54ans Aucune convergence 53ans Aucune convergence 61ans Priode Mexique 1993-1999 Dlai pour rduire lcart de moiti Aucune convergence
Colombie 1980-1996 1990-1996
Aucune convergence Aucune convergence
Bolivie (tat plurinational de) 1990-1998 1988-1998
plus grande convergence dans le cas du Prou semblent correspondre aux poques de crise conomique trs marque au niveau national, comme en 1982-1983 et 1988-1989. En dautres termes, la convergence va de pair avec de faibles performances conomiques au cours de ces priodes. Dans le cas du Brsil, les chiffres varient entre 0,50 et 0,60 au cours de la priode 1972-1997 et prsentent galement des fluctuations qui nindiquent pas une nette tendance laugmentation ou la diminution des disparits. Au Chili, on observe une trs lgre rduction des disparits partir de 1983, anne qui, paradoxalement, concide avec une grave crise conomique dans ce pays, tendance qui sinverse partir de 1996. Pour le Mexique, lintervalle est trs court et montre une situation pratiquement constante en termes dingalits territoriales entre 1993 et 1999, tandis quen Colombie, on observe une augmentation croissante des disparits territoriales entre 1980 et 1996. En rsum, le graphique3 montre que les disparits territoriales dans les pays analyss tendent se maintenir ou augmenter lgrement au fil du temps et que, lorsquelles diminuent, leur rduction tend correspondre des priodes de crise conomique. Cela suggre que la cause rside davantage dans la brusque chute de la croissance des territoires les plus riches que dans des politiques explicites pour favoriser la croissance de ceux qui accusent le plus grand retard.
Les donnes reprises dans le graphique 3 peuvent tre mises en rapport avec celles du tableau 2, qui prsente les rsultats de la convergence bta, un indicateur de la vitesse de convergence8. En gnral, les vitesses de convergence obtenues sont extraordinairement faibles. Dans le cas du Chili, au cours de la longue priode de 1960 1998, les rsultats du modle indiquent quil faut 61ans pour rduire de moiti lcart de PIB par habitant entre les rgions, tandis que si le modle sapplique la priode 1990-1998, une des plus grandes croissances conomiques de lhistoire du pays, au cours de laquelle on peut considrer que les forces de la mondialisation taient entirement oprationnelles, il ny a pas de signes de convergence entre les territoires sous-nationaux. La situation est similaire au Mexique, o le modle ne donne aucune indication de convergence au cours de la priode 1993-1999. Il ny a pas de signes de convergence non plus pour la Bolivie, au cours des priodes examines, ni pour le Prou en 1990-1995, situation qui se rpte pour la Colombie en 19801996 et en 1990-1996. Dans le cas du Brsil, quand il y a des indices de convergence, le temps ncessaire pour rduire lcart de moiti va croissant, de 35ans
8 Voir le tableau repris en annexe, qui prsente des dtails complmentaires
concernant les rsultats de la rgression non linaire pour les diffrents pays tudis.
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GRAPHIQUE4
Typologies dvolution conomique dans les territoires sous-nationaux intermdiaires par rapport aux moyennes de croissance et de PIB par habitant
7
Taux moyen de croissance annuelle (Pourcentages)
6 5 4 3 2 1 0 -1 30 40
Quadrant 2: - +
Territoires dynamiques, avec faible PIB par habitant: potentiellement gagnants (en progrs)
Quadrant 1: + +
Territoires dynamiques, avec PIB lev par habitant: potentiellement gagnants
Quadrant 3: - Territoires non dynamiques, avec faible PIB par habitant: potentiellement perdants (stagnants)
Quadrant 4: +
Territoires non dynamiques, avec PIB lev par habitant: potentiellement perdants (en recul)
50
60
70
PIB
80
par habitant, moyenne nationale ($)
90
100
110
120
110
110
110
110
Source: labor par lauteur.
entre 1975 et 1980, 54ans pendant la priode 19701997. Si lon isole la priode 1990-1997, bien que le coefficient ne soit pas significatif, il ny a pas dindices de convergence. On peut conclure quil ny a pas dindications de convergence territoriale dans les diffrents pays analyss et, ds lors, il est utile dinsister pour avoir un diagnostic plus dtaill des caractristiques des diffrentes conomies sous-nationales, pouvant expliquer ce comportement jusqu un certain point. Ds lors, il est propos de construire une typologie de territoires, faisant la distinction par exemple entre riches et pauvres ou gagnants et perdants, pour tenter de dcouvrir les atouts qui font que certains gagnent ou les dfaillances qui font dautres des perdants, afin didentifier des politiques explicites permettant ces derniers de converger vers des tapes de dveloppement et de croissance suprieure. Le graphique 4 a t labor sur la base des informations disponibles. Ce graphique9 montre
le point dintersection de deux axes cartsiens qui dterminent la configuration de quatre quadrants, qui ont des dynamiques de croissance diffrentes et permettent de tenter une interprtation de ce qui se passe dans les diffrents territoires des pays analyss. Les territoires concrets correspondant chaque quadrant sont repris dans le tableau310.
9 Explication dtaille de la structure du graphique 4: laxe horizontal
des abscisses x correspond au taux moyen de croissance du PIB au niveau national pendant la priode tudie. Les territoires sous-
nationaux intermdiaires qui se situent au-dessus de cet axe sont donc ceux dont la croissance est suprieure la moyenne nationale. Lexemple du graphique 4 suppose que lconomie nationale a progress, au cours dune priode donne, dune moyenne annuelle de 3%. Ds lors, les territoires qui se situent au-dessus de cette croissance moyenne sont qualifis de dynamiques et se trouvent dans les quadrants 1 et 2. Laxe vertical des ordonnes y correspond au PIB par habitant moyen lchelle nationale. Les territoires qui se situent droite de cet axe ont donc un PIB par habitant suprieur la moyenne nationale. Dans lexemple du graphique en question, le PIB moyen par habitant au niveau national et de 100 units montaires. Les territoires dont la moyenne du PIB est suprieure sont donc considrs comme ayant un PIB lev par habitant et se situent dans les quadrants 1 et 4. On peut en conclure que le quadrant3 est celui du pire dveloppement conomique, puisquil regroupe les territoires dont la croissance est infrieure la moyenne nationale et dont le PIB par habitant est infrieur la moyenne nationale galement. 10 Pour une analyse plus dtaille de ces classifications, voir Silva Lira (2003).
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TABLEAU3
Amrique latine (six pays): typologie des territoires sous-nationaux
2. Territoire dynamique faible PIB par habitant: potentiellement gagnants (en progrs)
Prou: Brsil: Chili: Mexique: Colombie: Huancavelica, Hunuco, Cuzco, Cajamarca, Puno, Ayacucho Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso Goias, Pernambuco, Cear, Rio Grande do Norte, Piau, Maranho Aysn, Maule, Los Lagos Durango, Puebla, Michoacn, Tlaxcala, Zacatecas, Yucatn, Guanajuato Caldas, Cesar
1. Territoires dynamiques PIB lev par habitant: potentiellement gagnants

Prou: Brsil: Chili: Mexique: Colombie: Bolivie (tat plurinational de): Moquegua, Pasco, Arequipa, Lima, Callao, Lambayeque, Junn, Ica, La Libertad D. Federal, Ro de Janeiro, Rio Grande do Sul, Espirito Santo, Paran Antofagasta, Atacama, Tarapac, Regin Metropolitana D.F., Nuevo Len, Chihuahua, Coahuila, Quertaro, Sonora, Tamaulipas, Aguascalientes, Colima Cundinamarca, Bogot, Valle del Cauca Pando, Oruro, Tarija
3. Territoires non dynamiques faible PIB par habitant: potentiellement perdants (stagnants)
Prou: Brsil: Chili: Mexique: Colombie: Apurimac, Piura, Ancash, Tumbes, San Martn, Amazonas Paraiba, Acre, Baha, Sergipe, Alagoas, Amapa, Par, Rondonia, Roraima Araucana, Coquimbo, G.B. OHiggins, Valparaso, Bo-Bo Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Hidalgo, San Luis Potos, Mxico, Guerrero, Nayarit, Tabasco, Sinaloa, Morelos Sucre, Nario, Magdalena, Bolvar, Boyac, Tolima, Atlntico, Huila, Norte de Santander, Caquet, Crdova, Quindo, Risaralda, Cauca, Choc
4. Territoires non dynamiques PIB lev par habitant: potentiellement perdants (en recul)
Prou: Brsil: Chili: Mexique: Colombie: Tacna, Madre de Dios, Loreto So Paulo, Santa Catarina, Amazonas Magallanes Quintana Roo, Campeche, Baja California Sur, Baja California, Jalisco Nuevos Deptos., La Guajira, Antioquia, Santander, Meta
Bolivie (tat Potos, Chuquisaca, Beni, La Paz plurinational de): Source: labor par lauteur.
Bolivie (tat Santa Cruz, Cochabamba plurinational de):
Quadrant1: territoires dynamiques, PIB par habitant lev, gagnants potentiels Ce quadrant regroupe les territoires qui affichent une croissance suprieure la moyenne nationale et un PIB par habitant suprieur galement. Ils peuvent ds lors tre considrs comme se comportant le mieux face au processus de mondialisation11. Ils correspondent aux zones gographiques potentiellement gagnantes, dont les diffrences ou carts avec les territoires relativement moins dvelopps saccentuent ou se creusent.
11 En ralit, cette classification cherche, avant tout, interprter ce qui se passe dans les territoires sous-nationaux intermdiaires des diffrents pays et, de ce fait, ce cadre danalyse suscitera sans doute des questions qui obligeront traiter dautres donnes pour donner une rponse adquate. Nous parlons de territoires potentiellement gagnants, dans la mesure o, vu la dynamique des vnements conomiques, tre gagnant aujourdhui ne signifie pas ncessairement ltre demain. Pour rester gagnant, il faut des politiques et des attitudes trs proactives face au processus dinternationalisation de lconomie mondiale.
On trouve dans ce quadrant les territoires dans des situations pouvant tre classes comme suit: a) Territoires potentiellement gagnants ayant des ressources naturelles exportables: ces territoires profitent davantages comparatifs trs explicites et marqus, notamment ceux de lexploitation minire, ce qui leur a permis dattirer des investissements et davoir une position mondiale grce leurs exportations. Louverture au capital priv a sans doute t favorable ce type de territoires, dont la concurrence est fondamentalement base sur un avantage naturel. Nanmoins, il ne semble pas que leur tissu productif et de services se soit densifi ou diversifi suffisamment pour que sy crent des agglomrations productives territoriales. En dautres termes, ce sont aujourdhui des territoires dynamiques, mais reste voir sils seront capables de construire des avantages concurrentiels avancs.
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b)
Territoires potentiellement gagnants qui accueillent des rgions mtropolitaines: on trouve dans cette catgorie les zones mtropolitaines qui, au fil du temps, concentrent normalement une activit conomique importante et sont devenues de grands centres financiers et des capitales de services. Ces territoires comprennent des capitales ou grandes villes, o la tertiarisation de lconomie est importante et dont lenvironnement urbain est le principal lien du pays avec les marchs financiers internationaux.
Quadrant 2: territoires dynamiques, faible PIB par habitant, gagnants potentiels, en progrs Cette catgorie comprend les territoires dont la croissance est suprieure la moyenne nationale et qui ont un PIB par habitant infrieur la moyenne nationale. Ils peuvent tre un peu plus pauvres ou accuser un peu plus de retard que les autres (ce qui se reflte dans leur PIB par habitant infrieur), mais ils affichent un bon rythme de croissance et, de ce fait, ils sapprochent de la convergence avec les territoires plus dynamiques, surtout sils maintiennent leur dynamisme suprieur relatif. Dans lensemble, il sagit de territoires qui ont entam des processus intressants de croissance associs de nouvelles technologies et des reconversions de production plus rcentes12, profitant davantages comparatifs latents, dont une base conomique essentiellement primaire-exportatrice ou une possibilit de valeur ajoute leurs processus de production partir de ressources locales. On peut les qualifier de territoires potentiellement gagnants qui, grce la mondialisation, tirent parti de ressources locales latentes. Quadrant3: territoires non dynamiques, faible PIB par habitant, perdants potentiels, stagnants Ce quadrant est diamtralement oppos au quadrant1. Il comprend les territoires dont la croissance est infrieure la moyenne nationale et dont le PIB par habitant est infrieur la moyenne nationale aussi. Ils sont qualifis de stagnants et perdants potentiels parce que, si cette tendance persiste, leur retard se creusera et ils seront encore plus la trane par rapport aux pays plus avancs.
12
Dans ce quadrant, on distingue les situations suivantes: a) Territoires potentiellement perdants qui se sont dsindustrialiss et ne sont pas parvenus reconvertir entirement leurs conomies: ce sont des territoires dont les structures industrielles ont t trs protges, dont lactivit conomique na cess de rgresser, qui ne sont pas parvenus reconvertir leur appareil de production et pour lesquels louverture et la mondialisation reprsentent toujours une menace. Il y a toutefois parmi ceux-ci des territoires qui pourraient tre des espaces intressants de changement et dinnovation. b) Territoires potentiellement perdants, ayant une conomie rurale faible productivit et capital humain peu abondant, qui ne parviennent pas sintgrer dans lconomie mondiale: ce sont des territoires agricoles traditionnels, accusant un retard normal, certains ont une forte densit de populations autochtones. Ils requirent une grande attention de ltat central, sous forme de politiques compensatoires pour attnuer leur dgradation et identifier des programmes spcifiques de redressement pour chaque situation concrte. Quadrant 4: territoires non dynamiques, PIB par habitant lev, perdants potentiels en recul Ce quadrant comprend les territoires dont la croissance est infrieure la moyenne nationale et qui pourtant ont un PIB par habitant suprieur la moyenne nationale. Dans un pass rcent, ces territoires ont enregistr de trs bonnes performances, puisquils ont atteint des niveaux levs de PIB par habitant, mais ils ont connu des priodes de rcession qui peuvent menacer leur meilleure situation relative rcente. Ils sont ds lors considrs comme en recul. Ce quadrant comprend ds lors les territoires qui ont perdu de leur dynamisme en raison de lpuisement de certaines ressources naturelles, de la perte de leur comptitivit et/ou de marchs. On peut dire quils ont subi une perte davantages comparatifs, permanente ou passagre, selon la capacit locale se repositionner. Ces territoires peuvent tre qualifis de perdants potentiels dont la capacit concurrentielle rgresse13.
13
Par exemple, les nouvelles technologies dexploitation minire qui revalorisent des gisements dont lexploitation ntait pas rentable auparavant.
Il ny a probablement pas de correspondance exacte entre la classification tablie et la connaissance culturelle que lon peut avoir de certains territoires des pays prsents, en particulier quand on utilise des expressions comme potentiellement gagnants ou
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V
Rponses pour le dveloppement local
En reliant les informations des chapitres prcdents, en particulier lanalyse des disparits et des typologies territoriales, la cration de territoires comptitifs et novateurs, on peut essayer de dterminer quel type de politiques il faut encourager en fonction des caractristiques de chaque territoire spcifique. Outre ce qui a dj t dit, certains antcdents dont il faut tenir compte cet effet sont les suivants: Tous les territoires ne sont pas prpars de la mme faon pour affronter les processus douverture et de mondialisation. Les grandes disparits territoriales requirent des types dintervention diffrents en termes de politiques publiques locales. Les capacits techniques et de leadership des gouvernements sous-nationaux (locaux et intermdiaires) sont ingales. La logique du dveloppement intgral et en particulier de lappui au processus de dveloppement productif nest pas pleinement intgre dans lagenda des gouvernements sousnationaux. La dcentralisation doit ncessairement aller de pair avec le dveloppement sous-national et des efforts additionnels doivent tre faits pour dcentraliser les outils du dveloppement productif et organisationnel. Les niveaux mso-conomique et microconomique de la comptitivit systmique, bien quils aient un sens plus large dans le cadre territorial, doivent tre accompagns et encadrs par des politiques nationales de dveloppement productif et dencouragement de linnovation technologique. dfaut, les efforts sous-nationaux peuvent savrer peu efficaces. En dfinitive, il importe de dterminer ce qui peut se faire au niveau national et dans chaque territoire, pour acclrer la croissance des rgions qui accusent un retard, tout en permettant aux territoires les plus avancs de garder leurs bonnes performances conomiques. Comme dit Cuadrado Roura (2001), dans le contexte de ses tudes de la convergence rgionale en Europe, propos des modles macro-conomiques de croissance, Ils continuent de souffrir dun oubli important. Le facteur espace, le territoire, reste presque toujours en marge, alors quil est certain quun grand nombre de facteurs qui revtent une importance capitale parce quils expliquent ou peuvent expliquer la croissance suprieure dune conomie, sont localiss. En dautres termes, ce sont des facteurs quil nest pas possible de transfrer objectivement dans un autre endroit; ils sont peu mobiles ou tendent rester dans une zone dtermine. Cela explique pourquoi la pnurie de capitaux dans les rgions sous-nationales qui accusent le plus grand retard devrait, conformment la thorie classique, augmenter leur attrait pour les investissements et lpargne extrieure, alors que lon observe le contraire, parce que le rendement dun investissement productif ou en capital physique peut tre faible sil ne saccompagne pas dinvestissements en capital humain et technologique. Ds lors, dans une autre partie du document cit, Cuadrado Roura (2001) ajoute que lexistence de cette srie davantages possibles et de meilleures dotations dans un territoire donn le rendent non seulement plus attrayant pour les investissements extrieurs et plus favorable pour mobiliser son propre potentiel, mais comportent des facteurs qui sous-entendent la possibilit datteindre des rendements plus levs. Enfin, ces facteurs font que le territoire en question peut tre plus comptitif que dautres et que, ds lors, les entreprises qui y dveloppent leurs activits productives peuvent ltre aussi. Et, ajouterons-nous, ils rendent
perdants. Il peut mme sembler certains que leur territoire nest pas bien class daprs leur propre perception. Quoi quil en soit, nous tentons simplement de voir sil est possible de trouver des tendances ou schmas de comportement permettant didentifier des politiques publiques diffrencies pour chaque territoire. Ce qui est certain, cest que si un territoire sous-national intermdiaire (rgion, dpartement ou tat) a une croissance infrieure la moyenne nationale et un PIB par habitant infrieur la moyenne nationale galement, il sagit dun fait parfaitement objectif, face auquel on ne peut pas faire grand-chose, du moins en termes de manipulation statistique. titre dexemple, on peut citer le cas de Santa Cruz, en Bolivie, qui a la rputation dtre un des dpartements les plus dynamiques et modernes du pays. Pourtant, il se classe dans le quadrant4 des territoires potentiellement perdants ou en recul parce que, malgr un PIB par habitant lev, sa croissance annuelle moyenne est infrieure la moyenne nationale. En fait, en termes absolus, lconomie de Santa Cruz est effectivement trs dynamique, plus que celle du pays, mais ce dynamisme ne parvient pas compenser les grands flux migratoires entrants. De ce fait, par habitant, la croissance de son PIB est infrieure la moyenne nationale, tout en y contribuant largement. Il sagit manifestement dune exception la rgle de ce qui peut tre le comportement le plus typique des territoires qui se situent dans ce quadrant.
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dautant plus faisable la transformation comptitive des systmes de production locaux, comme il a t expliqu prcdemment. Ltude de Cuadrado Roura analyse les facteurs qui expliquent la croissance suprieure de 16 territoires sous-nationaux de lUnion europenne. Parmi les facteurs qui semblent dterminants pour la plus grande russite conomique de lUnion europenne et dont il importe de tenir compte pour tenter didentifier des politiques publiques explicites pour stimuler le dveloppement des zones qui accusent le plus grand retard, il convient de citer les suivants: 1) Un systme de villes moyennes importantes, population de dimension moyenne (40000 150000 habitants), qui semble constituer un net avantage pour la croissance et la localisation des activits, ainsi que la disponibilit de ressources humaines qualifies et une base dducation moyenne leve. Si en outre, les cots de la mainduvre sont modrs, le territoire compte un avantage supplmentaire. 2) Laccessibilit physique du territoire: laccs du territoire et de ses agents aux marchs internationaux, la possibilit daccs pour les responsables des dcisions politiques et administratives dans le pays, laccs aux innovations et aux progrs technologiques. 3) La disponibilit de services avancs la production, notamment de planification stratgique, dexpertise-conseil technologique, de conception, de commercialisation et dexportation, de recherche et dveloppement (R&D), et de services financiers spcialiss. 4) Un cadre institutionnel territorial avanc: par exemple, un gouvernement territorial ayant de grandes comptences et une grande autonomie par rapport ladministration centrale, un systme de coopration rgulire entre les diffrentes autorits et avec les organisations civiles (chambres de commerce, unions professionnelles et organisations sociales). 5) Un climat social favorable, alli un faible niveau de conflit social, et la coopration entre les diffrentes institutions publiques et prives. 6) Une grande prsence de petites et moyennes entreprises (PME), reflet dune base patronale locale capable de prendre de nouvelles initiatives (Cuadrado Roura). Ces facteurs, mme sils correspondent la logique europenne, doivent faire rflchir au type de capacits quil convient de dvelopper pour russir dans un
monde de plus en plus globalis. Cest en tout cas lavis de Boisier, du point de vue dun Latino-Amricain, puisquil insiste, dans dinnombrables articles, sur la ncessit dune plus grande complexit technologique et dinnovation, que doivent dvelopper les territoires pour faire face un monde de plus en plus complexe. Dans un de ces articles en particulier, il affirme que le nouveau scnario stratgique14 rsulte du croisement de deux processus. Dune part, une nouvelle gographie se dessine, plus virtuelle que physique, et gnre de nouveaux modes dorganisation territoriale, avec de nouveaux types de rgions qui drivent dune logique systmique et non dune volont technocratique. Quand les territoires organiss se transforment en nouveaux acteurs de la concurrence internationale, par les capitaux, la technologie et les marchs, il faut maximiser les possibilits de se profiler comme gagnant dans la rude concurrence mondialise. Aprs avoir examin de manire empirique ou spculative, les caractristiques que prsentent les rgions gagnantes, plusieurs auteurs pinglent des aspects tels que la complexit systmique, la rapidit dcisionnelle des organisations, la capacit dinnovation, la flexibilit, le tissu urbain, linfrastructure (lourde et lgre), lautonomie du gouvernement concern, la culture, etc. Beaucoup de ces caractristiques sont associes la dimension, en revanche, et ce qui est petit, joli ou non, est revaloris. On voit apparatre la notion de rgion pivot en guise de cellule de base dune structure pyramidale o apparaissent des rgions associatives, rsultat daccords entre territoires voisins et, en dernier lieu, les plus puissantes et postmodernes, les rgions virtuelles non soumises la restriction de la contigut spatiale. Au titre de ces accords, le respect de la volont dmocratique populaire est absolu. Dautre part, le scnario stratgique se base sur de nouvelles formes de gestion territoriale, qui tiennent
14
Il fait rfrence au nouveau scnario que doivent affronter les territoires, o lon observe deux processus douverture, lune externe et lautre interne, qui rsultent de processus plus complexes. Louverture externe, dit Boisier, est due la mondialisation (qui, pour sa part, est acclre et possible grce la rvolution scientifique et technologique), tandis que louverture interne rsulte de la dcentralisation fonctionnelle, territoriale et politique en cours (une mgatendance son tour catapulte par ladite rvolution, les demandes dautonomie de la socit civile, la rforme de ltat et la privatisation). Entre ces deux formes douverture, il affirme quil y a un mcanisme dinteraction dterminant: il nest pas possible dtre comptitif aujourdhui avec des structures dcisionnelles centralises. En dautres termes, un des facteurs de succs voqus par Cuadrado Roura, la prsence de gouvernements autonomes et dcentraliss, est une nouvelle fois considre comme essentielle pour la russite des territoires.
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compte de la notion de rgion en tant que quasitat et quasi-entreprise, le premier concept servant rappeler que le dveloppement rgional est une question de nature politique exprime en relations de domination et de dpendance (ce qui explique la ncessit pour toute rgion daccumuler du pouvoir politique) et le deuxime concept servant indiquer la ncessit dimprgner les gouvernements rgionaux de pratiques de gestion dentreprises, en particulier, de gestion stratgique (Boisier, 2000). En rsum, la lumire des tudes susmentionnes, qui abordent fondamentalement la question de la nature gagnante ou perdante de certains territoires, mme si la proposition se situe davantage sur le plan conceptuel dans un cas et plutt au niveau empirique dans lautre, il est possible dnumrer quelques conditions censes transformer un territoire en gagnant. En gnral, elles ont trait linfrastructure lourde (transport et communications) et linfrastructure lgre (services la production), ainsi quaux conditions structurelles du systme territorial en question. Dun autre point de vue, on spcule aussi concernant les conditions que doivent remplir les organisations du tissu productif et institutionnel des territoires gagnants et, dans cette optique, il convient souligner la rapidit des dcisions organisationnelles, la flexibilit des structures proprement dites pour leur donner une grande capacit dadaptation lenvironnement, la complexit systmique des organisations territoriales pour les harmoniser la complexit du jeu mondialisateur, la rsilience ou capacit de reconstruction du tissu endommag par des lments exognes et enfin, la culture territoriale, productrice didentit et de particularismes qui peuvent se transformer en niches commerciales. Enfin, au vu de ce tableau quelque peu sophistiqu de toutes les conditions que doivent remplir les territoires qui aspirent tre gagnants, bien que ces conditions soient effectivement avres et indispensables, il peut tre difficile pour beaucoup de territoires, au vu de leur considrable diversit, daccder aux stades suprieurs de dveloppement. Nous avons plutt limpression que la plupart des territoires dAmrique latine sont loin de pouvoir dvelopper les capacits susmentionnes et partant, davoir des chances de russir dans lconomie internationale. Conscients de cette difficult, nous croyons que, si lon prend pour cadre de rfrence les dfis exposs ici, il est capital de reconnatre le point de dpart de chaque territoire spcifique par exemple, les typologies numres au chapitre prcdent et didentifier
ensuite les politiques publiques diffrencies pour chacun deux. Il ne sagit cependant pas dutiliser les conditions numres comme une sorte de liste de vrification pour voir si chaque territoire rpond toutes les exigences, mais plutt de voir comment orienter llaboration sociale de diffrentes rponses qui, allant dans le sens de la comptitivit territoriale, de linnovation, du changement technologique, de la complexit, etc., correspondent aux besoins et aux possibilits de chaque territoire spcifique. En fonction de largumentation ci-dessus, cette liste de vrification ne doit tre quun rappel de certaines caractristiques que peuvent avoir ou avoir eu les territoires gagnants, dont la plus importante est sans doute celle de dvelopper la capacit dexploiter efficacement les ressources locales endognes, favorisant la formation dassociations et la coordination publicsocial-priv, en vue dassouplir les processus de production, dans le contexte de processus de gestion stratgiques territoriaux visant transformer les systmes productifs locaux. Le graphique 5 veut illustrer le sens que peut avoir la diffrenciation des politiques en fonction des typologies des territoires et des facteurs de succs de ce que lon appelle les territoires gagnants. Le graphique5 regroupe, diffrents niveaux, les conditions que sont censs remplir les territoires gagnants et ces niveaux de conditions sont associs aux diffrents types de territoires. Ce graphique peut tre interprt comme suit: 1) Territoires stagnants (- -): les pointills identifient les actions des niveaux 1 et 4. En dautres termes, tant donn les caractristiques de ces territoires, il faut privilgier lidentification de politiques destines la qualification des ressources humaines sans doute en augmentant le nombre dannes de scolarisation de la population et au dveloppement dinfrastructures de base et autres aspects, lis principalement au manque dinvestissement en infrastructure concrte qui peut entraver la progression de ces territoires (conditions de niveau 1). Le niveau 4, commun tous les territoires, doit tre important pour tous, puisquil a trait principalement aux conditions institutionnelles et intangibles qui, gnralement, ne requirent pas de ressources financires, notamment une autorit politique autonome, un climat social favorable, une culture territoriale, une vision commune de dveloppement. 2) Territoires gagnants (+ +): dans cet autre extrme, puisquil sagit de territoires gagnants, qui remplissent sans doute dj beaucoup de conditions
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GRAPHIQUE5
Territoires gagnants, disparits et politiques publiques
Rapidit dcisionnelle Flexibilit de rponse Rsilience du tissu technologique et conomique
Niveau5 micro
Autorit politique autonome Climat social favorable Culture, identit et associativit Vision commune Leadership
Niveau 4 mta
-+ En progrs
++ Gagnants
-Stagnants
+En recul
Universits Environnement novateur Politiques long terme Agences de dveloppement
Niveau 3 mso
Ressources humaines qualifies Infrastructures de base Accessibilit gographique Infrastructures de communication Systme urbain adquat Source: labor par lauteur.
Niveau 1 mso
Niveau 2 mso/micro
Forte prsence de PME Services la production Instituts technologiques Cours avancs Culture associative Articulation public-priv
numres, il faut mettre laccent davantage sur la promotion des conditions des niveaux 3 et 5, cest-dire lexistence duniversits impliques dans le dveloppement du territoire, qui se chargent de la recherche scientifique et technique en association avec le tissu de production rgional, de crer et dencourager des environnements novateurs, et de crer des capacits pour favoriser la prise de dcisions plus rapide et une plus grande flexibilit de rponse face un monde en constante mutation. En dautres termes, il faut davantage mettre laccent sur les conditions plus sophistiques, en supposant quil existe une masse critique capable de les encourager. 3) Territoires en progrs (- +): comme il sagit de territoires qui voluent de manire positive mais o les conditions sociales et conomiques gardent un retard, il faut mettre laccent sur la promotion dactions destines dvelopper des services dappui la production et promouvoir les instituts technologiques ainsi que des cours avancs pour former et maintenir niveau les ressources humaines, toutes caractristiques lies un appareil de production actif qui requiert des appuis effectifs pour se consolider.
4) Territoires en recul (+ -): comme il sagit de territoires dont lvolution conomique et sociale rcente est relativement bonne, laccent porte davantage sur les aspects lis au dveloppement de capacits novatrices pour retrouver le dveloppement et la croissance perdus. Dans ces territoires, o beaucoup defforts en matire dinfrastructure, daccessibilit, de systme urbain et autres ont probablement dj eu des rsultats satisfaisants, les principaux dfis peuvent tre associs certaines reconversions quil conviendrait de favoriser pour rintgrer avec succs lconomie mondiale. Bien que les facteurs numrs ci-dessus contribuent effectivement occuper des positions gagnantes, il ne faut pas msestimer la signification mme des processus de dveloppement et les formes quils peuvent adopter. cet gard, ce que disait Celso Furtador dans les annes 1980 garde tout son sens: Je ferai une rflexion finale, drive de mes contacts dans ce pays et dautres, avec les problmes des rgions qui ont accumul un retard conomique considrable. La tendance imaginer que le
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dveloppement est quelque chose de quantifiable, dont le substrat est laccumulation, linvestissement, la formation de capacit productive, a longtemps prvalu partout. Nanmoins, lexprience a largement dmontr que le vritable dveloppement est essentiellement un processus dactivation et de canalisation des forces sociales, damlioration de la capacit associative, dexercice de linitiative et de linventivit. Ds lors, il sagit dun processus social et culturel, et accessoirement conomique. Il y a dveloppement quand une nergie capable de canaliser, de faon convergente, des forces qui taient latentes ou diffuses se manifeste dans la socit. Une vritable politique de dveloppement doit tre lexpression des proccupations et aspirations de groupes sociaux qui prennent conscience de leurs problmes et sefforcent de les rsoudre. Nanmoins, seule lactivit politique peut canaliser ces nergies de faon produire les phnomnes de synergie auxquels il a t fait rfrence. Quel lment autre que la rarfaction de la vie politique explique que, chez nous, les problmes de dveloppement sont considrs comme de simples questions techniques, o prvaut une vision simplifie des processus sociaux et culturels (Furtado, 1982, traduit par lauteur). Les paroles de Furtado sappliquent bien au dveloppement territorial, puisque cest dans le cadre des relations qui stablissent sur le plan territorial quil est le plus faisable de canaliser, de faon convergente, des forces qui taient latentes ou diffuses. Cela peut tre considr, en grande mesure, comme la tche de regrouper derrire une vision commune, sous la direction ncessaire pour convaincre, au niveau local, les agents publics et privs que, en sunissant dans une culture territoriale qui leur est propre et spcifique, ils sont capables dentreprendre des projets de dveloppement novateurs, sur la base du potentiel de ressources endognes du territoire. En dautres termes, sans perdre de vue la toile de fond que constitue la liste, qui nous rappelle les caractristiques des territoires dits gagnants, il sagit de dvelopper certaines formes de capital synergtiques, normalement associes des capitaux intangibles, qui permettent une canalisation convergente de forces diffuses pour progresser plus rapidement et mieux en vue des objectifs fixs, avec les mmes ressources disponibles15.
15
Cest un dfi permanent, que beaucoup de territoires sous-nationaux dAmrique latine peuvent tre prpars relever parce quils ont des potentialits certaines, notamment des identits locales trs affirmes, des communauts avec une culture de coopration assez dveloppe, des processus de dcentralisation en cours diffrents stades dvolution, des gouvernements locaux de plus en plus conscients de la ncessit de diriger et coordonner les processus de dveloppement local, une forte prsence de PME avec une distribution territoriale relativement homogne et des capacits entrepreneuriales qui peuvent tre encourages davantage. En dfinitive, en laborant des rponses pour encourager le dveloppement sous-national et construire des territoires comptitifs et novateurs, mme si lon part de ralits trs diverses en raison des normes ingalits territoriales, il est possible de se baser sur certains aspects et caractristiques communs: 1) Premirement, il sagit de processus de nature endogne, dans lesquels il convient de stimuler la capacit dceler les potentialits naturelles, humaines, institutionnelles et organisationnelles prsentes dans le territoire, afin de savoir quoi nous sommes bons. En dautres termes, il nous faut un domaine dans lequel nous sommes mieux quips et forms et qui puisse inspirer notre vision de lavenir. 2) Les stratgies formules doivent se fonder sur la notion de solidarit territoriale par laffirmation de lidentit culturelle. Cela suppose, en dfinitive, de construire socialement un projet politique territorial qui identifie toute la communaut et parvienne se transformer en une vision commune de dveloppement et qui, tout en ayant son cachet propre, parvient diffrencier les territoires entre eux.
Quoi quil en soit, le dveloppement tant un rsultat intangible, il faut en identifier la causalit dans cette mme dimensionnalit. En dautres termes, il sagit maintenant didentifier, dans lespace et dans le temps, quels sont les facteurs intangibles la base du dveloppement. Comme ces facteurs sont trs varis, mais peuvent tre regroups en catgories relativement homognes, il nest pas inappropri dutiliser la notion de capital intangible pour dsigner des groupes de facteurs intangibles. Voici une liste des capitaux intangibles qui peuvent, ventuellement, tre prsents dans toute rgion. Plus loin, il numre les capitaux intangibles suivants: capital cognitif, symbolique, culturel, social, civique, institutionnel, psycho-social et humain, et il ajoute ailleurs: Le fait de trouver les capitaux intangibles plus facilement dans les territoires de petite chelle ne fait que confirmer lide que le dveloppement a toujours t et sera toujours un phnomne qui, ses dbuts, est de petite chelle, local, dcentralis et certainement endogne. Cette affirmation revt la plus grande importance thorique et pratique, puisque de ce dernier point de vue, elle revalorise lchelle communale et peuttre surtout lchelon provincial, du moins au Chili.
Boisier (2000) dcrit en dtail les capitaux intangibles des processus de dveloppement. Dans une partie de cette tude, il dit:
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3) La stratgie doit tre base sur une gestion associative entre reprsentants publics et privs: cela suppose dtre convaincus que seuls ne nous en tirerons pas et que, ds lors, il faut encourager les projets qui font lunanimit et qui, en outre, sentendent long terme et dpassent la sphre dun gouvernement donn. Sans aucun doute, le dfi de promouvoir les processus de dveloppement sous-national en
Amrique latine demande des efforts considrables, dont certains concernent des aspects institutionnels, organisationnels, de coordination, darticulation, etc., qui ne requirent pas toujours des ressources financires, bien que celles-ci soient ncessaires, bien sr. De ce fait, il est clair quil y a des espaces pour des projets politiques novateurs destins la construction de territoires comptitifs et partant, la transformation des systmes de production locaux.
ANNEXE
Amrique latine (six pays): analyse de convergence et divergence sous-nationales (bta) Rsultats de la rgression de non linaire Priode Prou 1970-1980 1980-1990 1990-1995 1970-1995 Brsil 1970-1980 1980-1990 1990-1997 1970-1997 Chili 1970-1980 1980-1990 1990-1998 1970-1998 Mexique 1993-1999 Colombie 1980-1996 1990-1996 Coefficient 1 0,011 0,014 0,009 0,010 Erreur standard (1) 0,013 0,006 0,011 0,006 T Signification du coefficient Non 5% Non Non R Dlai pour rduire lcart de moiti Aucune convergence 51ans Aucune convergence Aucune convergence
0,858 2,382 0,852 1,768
0,038 0,237 0,035 0,160
0,020 0,014 0,011 0,013
0,010 0,006 0,0 12 0,005
2,063 2,250 0,866 2,698
10% 5% Non 5%
0,185 0,196 0,033 0,311
35ans 48ans Aucune convergence 54ans
0,006 0,013 0,004 0,0 11
0,005 0,004 0,013 0,005
1,235 3,203 0,320 2,232
Non 5% Non 5%
0,129 0,516 0,010 0,414
Aucune convergence 53ans Aucune convergence 61ans
0,002
0,006
0,318
Non
0,00339
Aucune convergence
-0,006 -0,0 17
0,008 0,013
-0,814 -1,308
Non Non
0,025 0,063
Bolivie (tat plurinational de) 1990-1998 -0,019 1988-1998 0,002 Source: labor par lauteur.
0,026 0,032
-0,727 0,646
Non Non
0,061 0,000
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Un tournant historique. Changement politique et situation socioinstitutionnelle

en Amrique latine
Fernando Caldern
La consistance traditionnelle de lAmrique latine est en train de disparatre irrmdiablement. () Deux questions fondamentales se posent ds lors inluctablement. Premirement, quels sont les supports de la nouvelle structure qui succde la prcdente et que celle-ci portait dj en elle depuis le dbut de sa dislocation? Deuximement, quelle est le dernier fondement de la prise de conscience qui ouvre la physionomie de lavenir immdiat en mme temps que le nouveau cycle conomique? Jos Medina Echeverra Sociologie latino-amricaine
Amrique latine traverse une priode de crise, de rupture et de
changement politique, o les relations entre institutionnalit et quit sont fondamentales pour la gouvernance dmocratique future. En particulier, la crise et la rupture sont avant tout socioculturelles. La politique et les acteurs politiques ne seraient pas en mesure de rsoudre les problmes politicoinstitutionnels moins dtre capables de faire face aux problmes de la
Fernando Caldern Coordinateur rgional Rapport sous-rgional de dveloppement humain Jeunesse et dveloppement humain dans le Mercosur fernando.calderon@undp.org
socit, en particulier ceux qui ont trait lquit et la pauvret. Le prsent article rsume et examine un ensemble de tendances socio-historiques, formule des rexions destines illustrer et analyser ses principales observations, ouvre des perspectives moyen terme et propose des pistes pour amliorer la gouvernance dmocratique en Amrique latine.
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I
Introduction
La prsente tude entend synthtiser les tendances socio-historiques de lAmrique latine, qui ont une influence dterminante sur les scnarios de gouvernance dmocratique, et rflchir leur sujet. Aprs une priode de rformes structurelles importantes et de transition dmocratique, lAmrique latine entame un nouveau cycle historique. Cela se vrifie particulirement dans les pays qui participent au Projet rgional danalyse politique et de scnarios court et moyen terme (papep - Proyecto Regional de Anlisis Poltico y Escenarios de Corto et Mediano Plazo) et font lobjet de la prsente tude1. Lexprience vcue a cr un climat de dsillusion et de mal-tre, mais suscite aussi de grands espoirs de changement et de progrs dans un rgime dmocratique que la socit continue percevoir comme le mode de gouvernement le plus acceptable. Le mal-tre coexiste avec lmergence de citoyens plus autonomes et critiques, ainsi que de nouveaux espaces publics de participation, de conflit et de dialogue. Lide qui sous-tend la prsente tude est que lAmrique latine traverse une priode de crise, de rupture et de changement politique, o les relations entre institutionnalit et quit sont fondamentales pour la gouvernance dmocratique future. Les chances de voir se transformer ce tournant en une voie qui renouvelle la dmocratie et le dveloppement dpendront en grande mesure de la progression sur les deux plans dans le cadre de contextes conomiques internationaux et nationaux spcifiques. Il est postul aussi que la crise et le virage sont avant tout socioculturels: la politique et les acteurs politiques ne seraient pas en mesure de rsoudre les problmes politico-institutionnels moins dtre capables de faire face aux problmes de la socit, en particulier ceux qui ont trait lquit et la pauvret. Une question fondamentale est de savoir comment laborer des options politico-institutionnelles qui rsolvent ces problmes. En dautres termes, comment dans un contexte de mondialisation acclre la politique et les institutions de la dmocratie aborderont les changements que connatront les socits latinoamricaines. Le prsent article examine les tendances sociohistoriques et propose des rflexions pour illustrer et analyser ses principales observations. Il ouvre galement des perspectives moyen terme sous forme de scnarios de base. Il formule une proposition pour amliorer la gouvernance en Amrique latine, reprenant quelques pistes fondamentales relatives aux aspects sur lesquels il faut insister davantage.
La prsente tude a bnfici de la collaboration de Juan Enrique Vega et Caterina Colombo. Lauteur remercie particulirement Fernando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valds et les collgues de la Direction rgionale pour lAmrique latine et les Carabes, du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) pour leurs commentaires et suggestions concernant le texte prliminaire. Des versions antrieures ont t prsentes aux sminaires internes du PAPEP-PNUD. Lauteur remercie galement Diego Achard, Antonio Aranbar, Luis Eduardo Gonzlez, Armando Ortuo, Gerardo Noto, Eugenia Bveda et Emilio Sampietro pour leur collaboration. Le prsent expos est
bas sur les tudes nationales de la conjoncture et des scnarios court terme de lArgentine, de la Bolivie, de lquateur, du Honduras, du Panama, du Prou, du Nicaragua et de lUruguay, ainsi que des tudes de lObservatoire rgional du PAPEP, une vaste bibliographie et des donnes annexes sur le sujet. 1 Le PAPEP sinscrit dans le cadre de la stratgie rgionale du PNUD pour la gouvernance dmocratique en Amrique latine et cherche contribuer au renforcement de cette gouvernance. Parmi les activits du projet, il convient de citer llaboration de rapports de conjoncture et de scnarios court et moyen terme (pour tout complment dinformation, voir http://www.papep.org).
Un tournant historique. Changement politique et situation socio-institutionnelle en Amrique latine Fernando Caldern
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II
Problmes et dfis socio-historiques
Parmi les problmes et dfis auxquels sont confronts les divers pays dAmrique latine, quelques-uns ont trait la gouvernance dmocratique et constituent des cadres de rfrence pour les scnarios politiques court et moyen terme. Voici les principaux.
1. Les situations de crise et les risques politico-institutionnels
Les situations de crise et les risques politicoinstitutionnels que connaissent beaucoup de pays dAmrique latine affectent lvolution dmocratique, modifient le profil politique de la rgion et crent de nouveaux liens entre les institutions et la socit. Depuis le dbut de ce sicle, plus de 30% des dmocraties latino-amricaines ont connu des crises politico-institutionnelles graves, touchant leurs institutions centrales (prsidence et assemble lgislative)2. Dans lensemble, ces situations de crise grave et de risque ou de quasi-crise montrent clairement que la consolidation des dmocraties latino-amricaines est un processus difficile dont la russite nest pas certaine. En outre, plusieurs rgimes dmocratiques plus consolids dAmrique latine connaissent des processus de lger virage sociopolitique3. Les attentes insatisfaites de la population qui, ajoutes des institutions publiques fragiles et des
conditions conomiques prcaires, peuvent dclencher des pisodes de non-gouvernance, constituent une donne empirique cl de la relation entre les institutions et la socit4. Ces situations rvlent les faiblesses des dmocraties latino-amricaines, les risques auxquels elles sont confrontes et quelles continueront probablement de rencontrer. Pour contribuer consolider la dmocratie en Amrique latine, il est donc ncessaire de mieux comprendre la nature du changement politique et les perspectives quil engendre, pour chercher des solutions qui aident progresser dans le dveloppement dmocratique.
2. Les limites des systmes de reprsentation et dintermdiation
2 Depuis le dbut du XXIe sicle, six pays au moins ont travers une
crise de ce type: le Paraguay (2000), le Prou (2000), lArgentine (2001), le Venezuela (2003), la Bolivie (2003 et 2005) et lquateur (2000 et 2005). Sur les huit cas mentionns, six se sont termins par la chute du prsident (Fujimori au Prou, De la Ra en Argentine, Snchez de Losada et Mesa en Bolivie et Mahuad et Gutirrez en quateur), parce que lassemble lgislative les a destitus ou parce quils ont dmissionn. Un cas, avec participation militaire, sest termin par la destitution de Cubas Grau de la prsidence du Paraguay et lassassinat dun vice-prsident, et le dernier cas est un coup dtat manqu contre le prsident vnzulien Chvez. Dautres crises politiques sont proches de situations extrmes comme celles que nous avons mentionnes, mais sans aller jusqu la rupture. Il convient de mentionner notamment celle du Nicaragua (fin 2004 et dbut 2005) et celle du Honduras (dbut 2006). 3 Cest le cas de lUruguay. Moreira (2006) affirme que lUruguay nest pas en situation de crise, mais larrive de la gauche au gouvernement marque un virage qui, comme les crises, constitue une excellente occasion de rechercher un dbat public mettant en commun nos diffrentes visions et perspectives concernant le pays.
Les problmes politico-institutionnels vont de pair avec les limites des systmes de reprsentation et une mfiance gnralise lgard des institutions, en particulier des partis politiques et des mcanismes dintermdiation en gnral (graphique1). Lapparition dun citoyen autonome, critique et rflchi, ainsi que les demandes de participation locale, de reconnaissance des mouvements autochtones et dgalit entre les sexes, sont des facteurs qui peuvent redessiner les systmes de reprsentation. Les problmes institutionnels sont en rapport avec la faible capacit daction politique des partis pour reprsenter la socit sur le plan institutionnel. Cela se traduit par des crises de la reprsentation et de lintermdiation politiques. Le slogan quils sen aillent tous que lon a entendu en Argentine, la crise doctobre 2003 en Bolivie et les exigences de la Rbellion des hors-la-loi (Rebelin de los Forajidos) en quateur illustrent la dception gnralise lgard de la politique et des partis politiques dans la rgion.
Une analyse de Gonzlez (2006) montre de faon empirique la relation entre les fragilits institutionnelles (indice de performance judiciaire et juridique) et les attentes non satisfaites (croissance du PIB par habitant 1975-2003), constatant une association modre mais significative entre ces deux variables. Les sept pays qui ont travers des crises politiques graves affichent des rsultats ngatifs pour les deux variables, tandis que les trois pays consolids (Chili, Costa Rica et Uruguay) se situent lextrme oppos.
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Graphique1
Amrique latine: confiance dans les institutions de ltat, 1996, 2000 et 2004 (En pourcentages) 70 60 50 40 30 20 10 0
0,50 0,44
1996 Argentine Nicaragua
2000 Bolivie (tat plurinational de) Uruguay Brsil
2004 Chili
Amrique latine
Source: labor par lauteur sur la base de donnes de la Corporacin Latinobarmetro (plusieurs annes).
Daprs le Rapport Latinobarmetro 20065, quelque 58% des Latino-Amricains considrent quil ne peut pas y avoir de dmocratie sans partis politiques, mais 22% seulement leur font confiance. Dans certains pays, la crise de la reprsentation devient plus complexe en raison des expressions multiculturelles, en particulier des peuples aborignes, tant donn lincapacit historique des systmes institutionnels les reprsenter. On note des demandes de participation et de changement de la part de ces peuples dans une grande partie de lAmrique latine et elles modifient considrablement le systme politique, surtout en Bolivie, en quateur, au Prou et au Guatemala. Dans de nombreux pays dAmrique latine, on observe galement la persistance de barrires institutionnelles la participation des femmes. Lingalit entre les sexes rsulte dun ensemble dingalits culturelles et politiques qui se renforcent
mutuellement. Elles conditionnent laccs des femmes aux droits de proprit, la richesse et lducation, restreignant leur entre sur les marchs du travail et, en gnral, leur accs aux sphres du pouvoir. Malgr les progrs raliss par les femmes en matire de politiques publiques et de participation politique6, les acteurs politico-institutionnels ont encore du mal faire face aux changements et aux demandes en fonction de lgalit entre les sexes. Cela influence ngativement la qualit de la dmocratie et de la gouvernance dmocratique. Enfin, les divisions entre les rgions sous-nationales (territoires) semblent se creuser en Amrique latine. De nouveaux conflits et oppositions apparaissent entre le niveau mondial, local et national. Aujourdhui,
6 Les donnes empiriques montrent que la participation politique
5 Le
Rapport Latinobarmetro est repris dans la bibliographie du prsent article sous le nom de lentit qui le publie, la Corporacin Latinobarmetro.
des femmes dans les pays tudis est en hausse, mais reste faible. LArgentine, la Bolivie, le Brsil, lquateur, le Honduras, le Mexique, le Panama et le Prou ont fix des quotas de niveau minimum de reprsentation des femmes entre 20% et 40% sur les listes des partis aux lections lgislatives, mais la participation des femmes au Parlement est suprieure 30% en Argentine uniquement. Dans les autres pays, le pourcentage oscille entre 23% au Mexique et 6% au Honduras (CEPALC, 2006a).
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les rgions sous-nationales recherchent des formes appropries de lgitimit dmocratique, dautonomie dans le cadre national et de liaison directe avec la mondialisation. Ces demandes et aspirations se traduisent par des tensions conomiques, avec des manifestations politiques et lectorales, et parfois de grandes crises politico-institutionnelles. Ce phnomne sobserve clairement en Bolivie entre lAltiplano et les basses terres, dont les lites considrent que les facteurs rgionaux sous-nationaux constituent une des principales composantes de la crise. Mais, dans de nombreux autres pays, on observe des fractures sous-nationales (littoral-montagne ou Nord-Sud) qui ont une expression politique. Sur ce plan aussi, il y a des tensions dues lapparition dun nouvel ordre institutionnel.
3. Demandes de plus grande participation de ltat et de contrle citoyen accru
On a vu apparatre dans lespace politique, de manire diffrente et avec une intensit plus ou moins forte, des demandes de plus grande participation de ltat la gestion du dveloppement et lexpansion dinstitutions dmocratiques dune part, et, dautre part, des demandes de contrle citoyen accru sur le pouvoir public. Une bonne partie de la population plaide pour une nouvelle relation entre ltat et lconomie, o ltat serait source dintgration sociale et dquit, tout en renforant lconomie dans le cadre de la mondialisation. Daprs le Rapport Latinobarmetro 2005, 31% seulement des Latino-Amricains interrogs considrent que les privatisations sont bnfiques. Le Rapport Latinobarmetro 2006, pour sa part, sest pench sur la responsabilit de la production de richesses. cet effet, il a utilis une chelle de 1 10, o 1 = ltat doit produire la richesse et 10 = le secteur priv doit produire la richesse et constate un degr dtatisme moyennement lev parmi les Latino-Amricains, avec un indice moyen de 4.1 dans la rgion. En Argentine, daprs des sondages dopinion publique et des interviews dlites, il existe un dsir partag de redfinir les relations entre les entreprises et ltat. En effet, 28,5% des personnes interroges ont affirm que ltat doit intervenir pour garantir une distribution quitable des bnfices de la croissance conomique, 45,6% ont exprim le dsir que les entreprises de services publics retournent ltat et 44,7%, quelles restent prives mais avec un plus grand contrle de ltat (PNUD Argentine, 2005). De
mme, plus de 70% des Boliviens ont manifest le dsir que ltat participe davantage la commercialisation du gaz (PNUD Bolivie, 2004). En gnral, toutes les tudes nationales ralises retiennent lide dun plus grand rle de ltat pour renforcer la gouvernance dmocratique. Il est probable aussi que cette demande de plus grande intervention de ltat soit lie la ncessit dune plus grande scurit humaine qui affecte de plus en plus la vie quotidienne des citoyens7, dune part, et, dautre part, la recrudescence des actions anomiques des groupes sociaux exclus, en particulier les jeunes, qui refltent les limites de la cohsion sociale et un certain degr de fracture sociale. Par ailleurs, il y a des demandes de coordination entre les citoyens et ltat pour favoriser lintgration de mcanismes permettant une plus grande participation citoyenne, ainsi que des demandes de consolidation des institutions de ltat, avec un sentiment public et dunit de ltat. Toutes ces demandes incluent le thme de limputabilit (accountability), qui a trait la transparence, linformation et aux mcanismes de contrle citoyen des politiques publiques. Les demandes de pouvoir judiciaire transparent, autonome et institutionnel rvlent quil constitue un lment de rfrence trs important pour la population, comme le montre clairement lindice de perception de la corruption labor par Transparence internationale (tableau1).
4. Les problmes dingalit et de pauvret
Ces problmes sont au centre des tendances socioconomiques et peuvent constituer les facteurs qui influencent le plus la conception de nouvelles options politiques et la gouvernance dmocratique des pays tudis. Les politiques de rforme structurelle, appliques par les pays dAmrique, ont engendr un ensemble de transformations socio-conomiques modifiant la forme des diverses socits nationales. Un de leurs principaux effets a t de rendre de plus en plus complexes les processus de diffrenciation sociale, influenant la qualit des modes de reproduction sociale.
Conformment aux donnes de lOrganisation mondiale de la sant (OMS), le pourcentage dhomicides par 100 000 habitants tait de 16,7 en 1991 et de 27,5 en 2000. Informations disponibles sur http://www.who.int/violence_injury_prevention/violence/ world_report/en/annex.pdf.
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TABLEAU1
TABLEAU2
Amrique latine (13 pays): indices de perception de la corruption, 2005 (Par ordre dcroissant) Pays Chili Uruguay Colombie Brsil Mexique Panama Prou Argentine Honduras Nicaragua Bolivie (tat plurinational de) quateur Guatemala Position 21 32 55 62 65 65 65 97 107 107 117 117 117 Indice 16,3 5,9 4,0 3,7 3,5 3,5 3,5 2,8 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5 Pays
Amrique latine (13 pays)a: concentration du revenu des personnes, 1990 et 2005 (En pourcentages) 20% les plus pauvres de la population 1990 2005 cart 4,1 1,3 2,1 3,5 3,7 4,8 2,7 2,4 3,9 2,1 2,8 3,0 5,1 3,5 1,5 2,4 3,7 2,9 3,8 3,7 2,4 3,7 2,5 2,5 3,8 4,8 -0,6 0,2 0,3 0,2 -0,8 -1,0 1,0 0,0 -0,2 0,4 -0,3 0,8 -0,3 20% les plus riches de la population 1990 2005 cart 54,9 61,2 66,8 60,6 57,8 51,9 62,7 65,7 58,7 61,3 60,0 57,9 51,9 57,2 64,4 65,5 60,4 63,0 56,3 59,3 62,4 57,6 61,7 58,2 55,2 50,7 2,3 3,2 -1,3 -0,2 5,2 4,4 -3,4 -3,3 -1,1 0,4 -1,8 -2,7 -1,2
Source: labor par lauteur laide de donnes de Transparence internationale.
Argentineb Bolivie (tat plurinational de) Brsil Chili Colombie quateurb Guatemalac Honduras Mexique Nicaragua Panama Proud Uruguayb
Bien que les processus de diffrenciation sociale se soient traduits par une augmentation des disparits entre les pays en dveloppement et les pays industrialiss lAmrique latine reste une des rgions du monde o lingalit est la plus grande, o les ingalits et les diffrences entre les nations augmentent, les pays en dveloppement se caractrisent par le fait que la majorit des carts internes y subsistent ou se creusent. Dans nombre dentre eux, la participation des 20% les plus riches de la population aux revenus est en hausse, tandis que la participation des 20% les plus pauvres reste constante ou diminue (tableau2)8. Divers indicateurs sociaux affichent galement de profondes disparits entre les sexes, entre les rgions sous-nationales, socio-conomiques et ethniques. Pour ce qui est de lingalit entre les sexes, il subsiste dimportantes diffrences salariales entre les hommes et les femmes, ayant fait le mme nombre dannes dtudes (tableau3). En moyenne, les femmes gagnent environ 80% de ce que gagnent les hommes. Les effets ngatifs de cette ingalit salariale peuvent saggraver en raison du nombre croissant de femmes chefs de mnage.
Source: labor par lauteur laide des donnes de CEPALC (2007).

a
Critre de slection: sont inclus les pays qui participent au PAPEP (Argentine, Bolivie, quateur, Honduras, Nicaragua, Panama, Prou et Uruguay) et dautres pertinents pour rfrence et comparaison. b Zones urbaines. c Les donnes portent sur 1990 et 2002. d Les donnes portent sur 1997 et 2003.
TABLEAU3
Amrique latine (13 pays): relation entre les salaires des hommes et des femmes, selon le nombre dannes dtudes, vers 2004a (En pourcentages) Anne 2004 2002 2003 2003 2002 2002 2002 2002 2004 2001 2002 2003 2002 Total 86,6 74,4 76,7 81,7 82,2 83,7 82,4 82,8 82,1 83,0 82,7 77,4 80,8 13 ans dtudes et plus 76,6 64,2 61,9 69,0 80,0 72,9 87,0 68,7 69,6 71,9 71,4 70,8 66,8
Pays Argentine Bolivie (tat plurinational de) Brsil Chili Colombie quateur Guatemala Honduras Mexique Nicaragua Panama Prou Uruguay
Entre 1990 et 2005, le coefficient de Gini a diminu au Brsil, en Colombie, au Guatemala, au Honduras, au Mexique et en Uruguay. Il est rest inchang au Chili, au Nicaragua et au Panama et a augment en Argentine, en Bolivie et en quateur. En outre, en 2005, seul lUruguay peut tre repris dans les pays faibles ingalits: beaucoup de pays de la rgion prsentent des niveaux dingalit levs, voire trs levs au Brsil, en Argentine et au Honduras (CEPALC, 2007).
Source: labor par lauteur laide des donnes de la CEPALC (2006a).

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Critre de slection: sont inclus, les pays qui participent au PAPEP (Argentine, Bolivie, quateur, Honduras, Nicaragua, Panama, Prou et Uruguay) et dautres pertinents pour rfrence et comparaison.
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La diffrenciation sociale sobserve galement dans les disparits considrables entre les pays, en ce qui concerne la proportion dindigents, ce qui a des consquences importantes pour la gouvernance. un extrme (Bolivie, Guatemala, Honduras et Nicaragua), lindigence touche plus de 30% de la population totale, tandis qu lautre extrmit (Chili, Costa Rica et Uruguay), les niveaux dindigence sont infrieurs 10% (CEPALC, 2007). Il convient de signaler que la pauvret nest pas homogne dans les pays latino-amricains, mais diffrencie sur le plan social et culturel, ce qui se vrifie quand on tudie la proportion ingale de pauvres par zone gographique, par sexe et origine ethnique. En 2005, 39,8% des Latino-Amricains vivaient sous le seuil de pauvret, mais si lon tient compte exclusivement des zones rurales, ce pourcentage passe 58,8% (graphique2). En outre, comme le signalent Buvinic et Roza (2004), le genre et lorigine ethnique interagissent et entranent une exclusion sociale encore plus grande. De ce fait, les niveaux dinstruction des femmes autochtones sont nettement infrieurs ceux des femmes non autochtones. Plus de 50% des jeunes filles autochtones de Bolivie et du Guatemala quittent lcole 14ans (Arias et Duryea, 2003). En Bolivie,
au Prou et au Guatemala, les femmes autochtones ont des probabilits plus grandes davoir des emplois faiblement rmunrs et dans le secteur informel (Duryea et Genoni, 2004). linteraction ngative susmentionne, il faut ajouter un autre facteur, celui de la zone gographique, puisque les populations autochtones habitent gnralement dans les zones rurales o les niveaux de pauvret sont suprieurs ceux des zones urbaines. Pour tre efficaces, la gouvernance et les politiques publiques destines lutter contre la pauvret doivent tenir compte de la complexit et de lhtrognit des ingalits, ainsi que de la pauvret proprement dite. La relation entre la gouvernance et lingalit sociale est associe aussi aux perceptions subjectives des personnes, la propension sociale changer la situation, la frustration par rapport aux attentes dune population plus instruite, au comportement limit des lites, en ce sens quelles ne parviennent pas diriger leurs socits et se contentent de les dominer, et plus particulirement la dynamique des conflits socioculturels anciens et nouveaux. Aborder la question de la pauvret et de lingalit suppose surtout de permettre laction des socits et des tats pour concevoir des politiques qui renforcent les capacits citoyennes des plus pauvres et des exclus. Ces pauvres
Graphique2
Amrique latine (11 pays)a: proportion de pauvres dans les zones rurales et urbaines, 2005 (En pourcentages) Amrique latine Paraguay Panama Nicaragua Mexico Honduras
Chili Brsil Bolivie (tat plurinational de) 0 10 20 30 40 50 60 Zones rurales 70 80 90 Zones urbaines Source: labor par lauteur laide de donnes de la CEPALC (2007).
a
Guatemala quateur Colombie
Critre de slection : sont inclus les pays qui participent au papep (Argentine, Bolivie, quateur, Honduras, Nicaragua, Panama, Prou et Uruguay) et dautres pertinents pour rfrence et comparaison.
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et/ou ceux qui font lobjet de discrimination, pour leur part, devraient chercher transformer leurs besoins en demandes qui sexpriment dans le systme politique et donnent des rsultats. Lenjeu dans la gestion de la gouvernance dmocratique serait donc la capacit grer le changement dj en cours.
5. Frustration des attentes de la population
6. Faible leadership des lites dirigeantes
Un facteur crucial de la relation entre le changement politico-institutionnel et le changement social est une frustration croissante des attentes de la population face aux graves problmes dingalit et de pauvret dcrits, qui sajoutent des niveaux dinstruction plus levs et un accs accru aux moyens de communication traditionnels et nouveaux (tableau4). Il en rsulte des socits plus exposes la consommation culturelle, qui ont plus dducation, mais nont pas les moyens de satisfaire les demandes suscites par cette exposition. Ce phnomne engendre la frustration par rapport aux attentes et cest probablement lune des principales sources du conflit et du mal-tre qui font la difficult de la gouvernance dmocratique. Dans ce contexte, les citoyens ne se satisfont plus des promesses politiques (perues comme non tenues) ni des choix dune conomie de march prometteuse. Ils tendent tre plus ralistes, critiques et informs; ils ont une vision plus claire de leur autonomie et de leur libert daction.
TABLEAU4
Un lment qui contribue aux crises institutionnelles est le faible leadership national des lites dirigeantes. Il semblerait que les changements et les limitations structurelles de lencadrement social et politique influencent le profil institutionnel bas de la majorit des pays latino-amricains. Il convient ds lors de se demander quelle est la capacit des lites noncer une vision et une pratique nationale destines rsoudre les problmes socio-institutionnels dans le cadre dune gouvernance globale. Par ailleurs, la perception des lites est particulirement importante pour explorer lvolution de la gouvernance dmocratique. Les interviews de 206 dirigeants dentreprise, responsables politiques et sociaux, ralises par le PAPEP, rvlent que ces groupes conviennent lunanimit que les problmes de pauvret et dinstitutionnalit constituent les principaux dfis auxquels est confronte la dmocratie en Amrique latine. Les informations obtenues par lObservatoire rgional PAPEP indiquent que: 1) quelque 50% des lites dArgentine, du Brsil et du Mexique considrent que la pauvret et lingalit sont les causes rcurrentes des problmes de la dmocratie dans la rgion ; 2) la majorit des lites europennes estiment que le principal problme de la rgion est la mauvaise distribution des revenus et la pauvret structurelle; et 3) les lites des tats-Unis ont des opinions partages,
Amrique latine (13 pays): indicateurs dutilisation de la technologie, 1990 et 2002 (Par 100 habitants) Pays Tlphones fixes et mobiles 1990 Argentine Bolivie (tat plurinational de) Brsil Chili Colombie quateur Guatemala Honduras Mexique Nicaragua Panama Prou Uruguay Amrique latine 9,3 2,8 6,5 6,7 6,5 4,8 2,1 1,7 6,6 1,3 9,3 2,6 13,4 6,4 2004 58,1 27,0 59,8 83,6 40,1 39,1 34,0 15,7 53,9 16,8 38,8 22,1 49,4 50,1 Diffrence 48,8 24,2 53,3 76,9 33,6 34,3 31,9 14,0 47,3 15,5 29,5 19,5 36,0 43,7 Ordinateurs personnels 1998 5,5 0,8 3,0 6,3 3,0 1,9 0,8 0,8 3,7 1,9 2,7 3,0 9,1 3,4 2004 8,2 2,3 1,7 13,9 5,5 5,5 1,8 1,6 10,7 3,5 4,1 9,7 13,3 9,1 Diffrence 2,7 1,5 7,7 7,6 2,5 3,6 1,0 0,8 7,0 1,6 1,4 6,7 4,2 5,8 Utilisateurs dInternet 1996 0,2 0,2 0,5 0,7 0,5 0,1 0,0 0,0 0,2 0,1 0,2 0,3 1,9 0,3 2004 16,1 3,9 12,2 27,9 8,9 4,7 6,0 3,2 13,4 2,2 9,5 11,6 21,0 11,9 Diffrence 15,9 3,7 11,7 27,2 8,4 4,6 6,0 3,2 13,2 2,1 9,3 11,3 19,1 11,6
Source: labor par lauteur laide des donnes de la CEPALC (2007).

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Critre de slection: sont inclus les pays qui participent au PAPEP (Argentine, Bolivie, quateur, Honduras, Nicaragua, Panama, Prou et Uruguay) et dautres pertinents pour rfrence et comparaison.
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puisque 47% croient que les carences institutionnelles constituent le principal dfi de lAmrique latine et 44% sont davis que ce sont la pauvret et lingalit (Observatoire rgional PAPEP, 2006-2007). Lopinion publique est daccord avec les lites pour considrer que la pauvret et lingalit affectent le fonctionnement de la dmocratie en Amrique latine. Daprs le Rapport Latinobarmetro 2005, les LatinoAmricains se situent eux-mmes en moyenne 3,66, sur une chelle de 1 (les plus pauvres) 10 (les plus riches). Le Rapport Latinobarmetro 2006 signale que plus de 66% des Latino-Amricains considrent que les pays sont gouverns par une poigne de groupes puissants qui cherchent uniquement leur avantage personnel. En outre, en quateur, au Guatemala, au Nicaragua et au Panama, moins de 20% des habitants croient quil faut gouverner au bnfice de toute la population. Les lites dArgentine, quant elles, ne sont daccord quen partie avec la perception des citoyens puisque, la diffrence de ces derniers, elles rechignent quelque peu apprcier lvolution des dernires annes et donner la priorit la lutte contre la pauvret9. Au Honduras, le discrdit des lites touche en particulier les juges, qui 51% des Honduriens ne font pas confiance, et les dputs du Congrs national dont 71% de la population se mfient (PNUD Honduras, 2005). Les orientations culturelles traditionnelles des lites caractrises par labsence daustrit et de solidarit, le mauvais appariement de la fin et des moyens semblent persister en Amrique latine, ce qui expliquerait la distribution ingale du pouvoir et les perceptions de lopinion publique. Nanmoins, le schma de comportement des lites a chang aussi ou de nouvelles lites sont apparues, avec des tendances culturelles diffrentes. Une meilleure connaissance des modifications de la composition, des formes de socialisation et des orientations des lites contribuerait mieux dessiner la carte politique, facteur cl pour diagnostiquer les tendances de la gouvernance dmocratique dans la rgion.
7.
Augmentation et fragmentation des conflits sociaux
Dans lensemble, les conflits sociaux ont augment dans les socits latino-amricaines et ils se sont intensifis, mais fragments aussi. Dans certains cas, il sagit de conflits de raction et de protestation, et dans dautres, de nouvelles forces socioculturelles qui faonnent de nouvelles options politiques. Ces conflits mettent en vidence les difficults des institutions et de ltat pour parvenir lintgration, la reconnaissance et au progrs social. Dune certaine faon, de nouvelles cartes politiques se prparent, qui nont pas une rfrence dorientation unique mais plusieurs, intenses et limites. On peut donc dire que ces socits sont polycentriques. Les citoyens cherchent dautres canaux pour exprimer leurs demandes et leur mal-tre par rapport la politique, tant par des organisations alternatives capables de remettre en question et de protester, qui affaiblissent ltat, que par des mobilisations dans la rue. Plusieurs de ces mobilisations ont donn lieu des projets politiques alternatifs, comme le Mouvement pour le socialisme (MAS) en Bolivie, ou un appui aux forces progressistes dans plusieurs pays du continent. On observe galement des comportements anomiques, surtout des jeunes, contre un ordre quils ne reconnaissent pas et qui ne les intgre pas. Pour rsumer, en plus dtre affects par la situation sociale prexistante, les problmes dinstitutionnalit, dingalit et de pauvret se renforcent mutuellement, ce qui semble entraver nettement la dmocratie en Amrique latine et annoncer des scnarios trs difficiles. De l, limportance cruciale de lier la rforme sociale la rforme politico-institutionnelle pour amliorer la gouvernance dmocratique
8. Les espaces de communication
17% seulement des chefs dentreprise considrent que la pauvret est le principal problme du pays, tandis que 30,2% des Argentins interrogs mentionnent le chmage et la pauvret comme les deux aspects quil faut amliorer le plus dans le pays (PNUD Argentine, 2005).
Les espaces de communication, espaces traditionnels ou nouveaux rseaux lectroniques, sont de plus en plus importants pour comprendre les contextes et les agendas du pouvoir et du changement politique. Lensemble des acteurs politiques et socioculturels participe et prend des dcisions dans ces espaces, et la gouvernance ne peut se concevoir en dehors de ceux-ci. Un phnomne particulirement important, cest la mdiatisation de la politique par la tlvision et, plus rcemment, par les moyens de communication horizontaux, comme Internet, la tlphonie cellulaire,
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etc. Larne de lexpression ou de la reprsentation politique est de plus en plus mdiatique et les moyens de communication se caractrisent principalement comme tant les espaces o sexprime le pouvoir. Dans la rgion, selon les donnes du Rapport Latinobarmetro 2006, la tlvision et la radio sont parmi les institutions les plus dignes de confiance: 69% et 64% des personnes interroges, respectivement, affirment leur faire confiance. En outre, la tlvision est le moyen dinformation le plus utilis: en 2006, 83% des Latino-Amricains ont regard les informations la tlvision. En fait, lors dun tour dhorizon auprs de 231 dirigeants dAmrique latine, 65% dentre eux ont cit les moyens de communication parmi les
principaux pouvoirs de fait de la rgion (PNUD, 2004). En Bolivie, les moyens de communication, en particulier la tlvision, ont un impact croissant sur lexercice de la politique (PNUD Bolivie, 2004). En quateur, pendant la Rbellion des hors-la-loi (avril 2005), des dizaines de milliers de familles convoques par courrier lectronique et par tlphone portable sont descendues dans les rues de Quito, forant finalement le prsident Lucio Gutirrez la dmission. En gnral, lespace mdiatique dtermine la dynamique des systmes de reprsentation politique et conditionne la lgitimit institutionnelle dans la rgion. De mme, il instaure une dmocratie du public, sujet qui requiert un complment dtude et danalyse.
III
Scnarios fondamentaux de gouvernance
Lvolution de lconomie mondiale entre 2005 et 2007 a t favorable, en particulier pour lAmrique latine, qui a connu un taux de croissance positif environ 5% en 2006, avec une lgre dclration en 2007 (CEPALC, 2006b), en raison du ralentissement de lactivit conomique mondiale, de laugmentation du prix du ptrole et de la crise des subprimes qui allait dclencher la rcession mondiale actuelle. Le ralentissement de la croissance sest accompagn dune convergence rgionale autour du taux de croissance moyen de lAmrique latine et des Carabes. Dans ce contexte, on distingue deux catgories de pays: 1)) ceux qui affichaient un taux de croissance exceptionnellement lev en 2004 (Argentine et Uruguay), dont le taux sest rapproch de la moyenne, et 2) ceux qui, au cours de cette mme anne, ont eu une croissance infrieure la moyenne (Bolivie), dont le taux de croissance a augment. Lactivit conomique de la rgion a t largement entrane par la demande externe. cet gard, les conditions dchange se sont amliores pour lAmrique latine et plus encore pour les pays exportateurs de ptrole, de gaz ou de minerais mtalliques (comme la Bolivie, le Chili, le Prou et la Rpublique bolivarienne du Venezuela). Dans le meilleur des cas, les prix du caf et du sucre devraient se maintenir aux niveaux levs actuels, de mme que les versements effectus par les migrs vers leur pays dorigine. Les prvisions de croissance conomique sont relativement favorables ou moins ngatives pour la rgion moyen terme. Toutefois, quelle que soit la croissance atteinte, elle nengendre pas automatiquement une plus grande quit sociale et ne se transmet pas ncessairement de faon adquate aux politiques et institutions. Il convient ds lors de se demander comment cette croissance affectera la dynamique socio-institutionnelle, comment les orientations de la croissance conomique favoriseront des dynamiques dgalit sociale et quel sera le rle de ltat national. Les diverses forces politiques proposent des modalits diffrentes pour intgrer les demandes sociales et la pression populaire. Dans ce contexte, on peut distinguer quatre approches politiques gnrales et trois types de scnarios de gouvernance.
1. Orientations politiques gnrales
La typologie suivante a t labore pour regrouper ces orientations, sur la base des caractristiques politiques prdominantes dans la rgion10. 1) Modernisation prudente: modernisation du systme des partis, restauration et renforcement de lautorit, rformes institutionnelles pour relier les acteurs et les systmes, re-lgitimation
10
Cette typologie, de nature qualitative, a t labore sur la base des discours de dirigeants politiques, des programmes des partis et des rsultats lectoraux.
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de lautorit sur la base de valeurs indiscutables et partages, ordre moral associ lexpansion du march et association idologique avec les tats-Unis. 2) Rformisme pratique: rnovation et recration du systme des partis, ordre lac, construction de partenariats, recherche par ltat dune gestion institutionnelle combinant la croissance conomique et des politiques dinclusion, systme moderne de partis et relation pragmatique avec les tats-Unis. 3) Nationalisme populaire: recherche de lhgmonie politique, rle central de ltat dans lorganisation du dveloppement et la dmocratie, mobilisation des masses, leadership charismatique lgitim par la dmocratie, primaut de la redistribution par rapport la production et anti-imprialisme. 4) Indignisme no-dveloppementiste: participation politique largie et dmocratie dlibrative, mouvements sociaux et autochtones forts. Ltat ngocie avec les entreprises transnationales et recherche linclusion; ordre galitaire et antiimprialisme modr. Au vu de ces orientations, il convient de se demander comment sont abordes les questions suivantes: comment sont gres les demandes de la socit? Comment la richesse est-elle distribue? Comment agir dans des conditions de mobilisation sociale croissante, en particulier dans les pays qui ont dimportantes ressources naturelles? Comment parvenir un contrle politique dmocratique de lensemble de lappareil de ltat? En rsum, comment combiner la croissance, la transformation institutionnelle et la distribution du pouvoir?
2. Scnarios
Dans le meilleur des cas, il y aurait une interaction vertueuse entre les rformes sociales et les transformations institutionnelles, avec une grande capacit danticipation et de gestion des conflits. Il en rsulterait une gouvernance progressiste et un dynamisme conomique durable. Dans un deuxime scnario, dinertie, la sparation entre le monde social et institutionnel serait maintenue et l seules les rformes politiques et sociales indispensables pour une gouvernance conomique minimale seraient mises
en uvre et les capacits danticipation et de gestion des conflits seraient irrgulires. Dans un troisime cas, des troubles sociaux, la fragmentation des conflits et la faillite institutionnelle pourraient dboucher sur des situations de chaos social, de crise conomique et de rgression dmocratique; la capacit danticipation et de gestion des conflits serait trs faible. En ralit, la probabilit des scnarios dpend de la capacit politique des acteurs nationaux coordonner les changements internes et la participation au changement mondial. Peut-tre se rapprocheront-ils de lun des trois scnarios dcrits, combinant de diffrentes manires les facteurs institutionnels, lquit-pauvret et la capacit dinnovation des acteurs du systme politique. Peut-tre attacheront-ils une importance diffrente chaque composante et auront-ils des parcours politiques divers. Certains privilgieront les progrs institutionnels et chercheront attnuer la pauvret, tandis que dautres sefforceront damliorer lquit, laissant de ct les progrs institutionnels. Dautres encore chercheront peut-tre des combinaisons sui generis. Quoi quil en soit, les combinaisons seront diffrentes, selon les actions et orientations politiques qui prvalent dans la rgion. Les scnarios sont sujets risques et changements constants. La faon dont les risques sont transforms en opportunits et la faon de vivre lincertitude inhrente au changement moderne influencera certainement les trajectoires politiques quadoptera la socit en question. Les bases institutionnelles pralables et les progrs raliss en matire dquit et de lutte contre la pauvret constituent dautres antcdents importants de lvolution politique. De mme, la force et la qualit de la participation citoyenne auront une influence dterminante sur la qualit du changement. Plus les citoyens ont la possibilit de choisir ou crer des alternatives, en prenant des risques, plus grandes seront les chances dvolution vertueuse. En rsum, la qualit de la structure politique relle est un facteur dcisif. Les scnarios moyen terme exposs dans plusieurs tudes nationales prfigurent les tendances probables dans les pays de la rgion participant au projet PAPEP11.
11
Voir informations plus dtailles sur www.papep.org.
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IV
Pistes pour un agenda de gouvernance dmocratique
Le tournant historique que connat lAmrique latine offre de nouvelles possibilits de combiner lopportunit conomique et le renforcement de la capacit des acteurs politiques et socioculturels, pour entamer un nouveau cycle de dmocratie et de dveloppement en fonction dune quit sociale plus grande et meilleure. Les options politiques sont varies, le dfi relever consiste comprendre les changements qui se produisent et agir en fonction, conformment aux nouvelles tendances observes dans la socit, lconomie et la politique. Dans tous les pays, un nouveau type de citoyennet se dessine et de nouveaux liens se tissent entre la socit et ltat. Une redistribution sociale du pouvoir semble probable. Un ordre du jour en matire de gouvernance dmocratique devrait comprendre les points suivants. 1) Rtablir et renforcer lthique politique en fonction de lquit et du respect des institutions. Il est ncessaire de promouvoir une culture politique qui apprcie le bien public, mais en association avec des politiques rigoureuses de surveillance de lactivit publique. Ds lors, il faut renforcer le contrle par les citoyens et le dveloppement dinstitutions indpendantes ayant des facults spcifiques denqute judiciaire, et mme autoriser les audits des organisations internationales (par exemple de Transparence internationale). 2) Lier la rnovation de la politique aux changements que traverse la socit nouvelle structure sociale, nouveaux mcanismes de reproduction interculturelle, nouveaux schmas de socialisation, dveloppement de la socit-rseau, importance stratgique de la migration, etc. ainsi quaux nouveaux problmes et dfis de la mondialisation. Cela suppose de reconstruire la capacit de gestion politique de la socit, de renforcer les acteurs politiques et socioculturels, damliorer la capacit danalyse autonome et indpendante (dans les universits, les centres universitaires et autres institutions), en vue dlaborer des propositions court et moyen terme, dentamer des processus de dlibration, dlaborer des options partages, dtablir de nouvelles syntaxes du conflit (en dautres termes, de nouveaux langages, avec des rgles diffrentes et plus complexes) et dorienter la rnovation vers des rsultats qui lgitiment laction politique proprement dite. En dfinitive, il sagit de fixer des ordres du jour visant grer la rnovation de la politique. Aucun parti politique ne possde lui seul les ressources ncessaires pour diriger les processus de dveloppement. La nouvelle complexit sociale requiert une coordination polycentrique, un rseau de ngociations et daccords, et un dpassement des dmocraties purement lectorales, sans pour autant renier leur valeur intrinsque. La rnovation des partis politiques ne peut pas venir uniquement de lintrieur du systme des partis, mais doit maner dune nouvelle relation entre ltat et la socit. 3) Proposer de nouvelles formes de reprsentation et de participation pour retrouver la confiance dans le systme des partis et les institutions de la dmocratie. Cela suppose dinclure dans le jeu institutionnel les questions de reconnaissance culturelle. Cette inclusion postule de reconnatre les anciennes formes dautonomie, en particulier linter-culturalit dans tous les domaines de la vie publique, et de crer des mcanismes institutionnels (assembles autochtones, des rgions sous-nationales et autres), avec des droits spcifiques dans la structure institutionnelle de ltat. Cela requiert galement daccepter la reprsentation et les dlibrations publiques en tant que forme dauto-organisation qui favorise de nouveaux canaux de participation la fois thmatiques et lis aux rgions sous-nationales. Il semble essentiel de lier la participation sociale et multiculturelle aux gouvernements locaux et des rgions sous-nationales, de faon renforcer la socit civile dans ces domaines et de consolider lautonomie territoriale, tout en conservant le principe de subsidiarit et lunit de ltat. Cela implique dutiliser la communication lectronique pour accder librement aux informations publiques, en guise de mode de consultation, dinteraction et de dbat, et pour assurer lgalit des chances. cette fin, il convient dlargir lutilisation communautaire des moyens lectroniques et daugmenter les quipements et les fonds publics pour faciliter lexercice, par les citoyens, de la participation dmocratique. Il faut en outre chercher des moyens novateurs de remettre un financement public aux institutions de la socit civile, pour renforcer la participation et lexercice de la
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citoyennet. Dans cette optique, le travail coordonn de la socit civile et de ltat, en fonction du bien commun, est fondamental. Toutefois, la socit civile ne peut tre confondue avec un parti politique ou une proposition de pouvoir: elle ne peut pas avoir de stratgie finie de transformation sociale. Toute aspiration dun acteur social ou culturel, ou dun projet politique accaparer lespace public implique de nier lespace de la diversit et de la libert, indispensable pour que la socit civile puisse stendre. Il est ncessaire de renforcer la capacit dautonomie des personnes et de la socit civile, en tant que meilleure dfense contre tout type dhgmonie ou dabsolutisme. Le dfi, ds lors, consiste comprendre et encourager larticulation des divers acteurs, intrts et orientations dans de nouveaux espaces de dlibration et de participation, qui engendrent une nouvelle culture civique et politique, et favorisent les options de dmocratie et de dveloppement. 4) Accrotre la capacit daction de ltat. Dans une conception rnove du dveloppement, le march et ltat peuvent agir ensemble en fonction de la socit et de la fourniture de biens publics. Cest ce quont montr rcemment les acteurs et les orientations rnoves de la politique et du dveloppement. La rorganisation et la rnovation de ltat doivent tenir compte de trois aspects au moins. Lintgration dans les marchs mondiaux est rgie par le paradigme de la comptitivit systmique. Ce qui est important, ce nest pas la comptitivit de lune ou lautre entreprise, mais la capacit dorganisation et de gestion du pays pour coordonner les facteurs conomiques et non conomiques. La comptitivit suppose un rle de coordination de ltat dans les diffrents processus de la comptitivit systmique. Le poids du march et ses tendances la dsagrgation octroient un rle primordial ltat en tant quautorit pour assurer la cohsion sociale. La reformulation de ltat providence et des politiques de dveloppement est une dmarche cl pour que le dveloppement soit viable. Ltat de droit comprend laction citoyenne autonome, puisque somme toute cest un tat dmocratique capable dexprimer et de rassembler la communaut citoyenne. Il est ds lors indispensable daugmenter la capacit daction dun tat lgitime qui peut participer la mondialisation au nom de la socit et en constante liaison avec elle. La capacit de cohsion sociale de ltat permettra, conformment
aux intrts de la nation, de lier la croissance conomique, les politiques distributives et les politiques de dveloppement pour amliorer la justice sociale et attnuer la pauvret. Il est fondamental de rgnrer les institutions de ltat, ce qui suppose en mme temps de renforcer une socit autonome par rapport ltat, qui peut tre dfinie uniquement dans chaque pays selon sa situation historique spcifique. En rsum, il semble essentiel de renforcer la capacit et la lgitimit de ltat pour assumer et exercer efficacement la fonction dagent du dveloppement et de la dmocratie. Ce rle de ltat, au-del de la fonction dassistance technique, peut se traduire dans lintgralit des programmes nationaux partir dune vision agrge et intersectorielle; le besoin de coordination entre les domaines programmatiques spcifiques et les comptences institutionnelles; lintgration de mcanismes de transparence dans la gestion et de responsabilit du pouvoir politique, des acteurs privs et des organisations de la socit civile; larticulation public-priv dans le dveloppement, avec la mise en pratique de programmes et projets, et ladaptation des politiques et des instruments aux diffrentes ralits nationales et aux dfis de la relation nation-municipalits. 5) Associer les progrs sur le plan de lquit au renforcement et la rnovation des institutions de la dmocratie. Linteraction vertueuse entre lquit et les facteurs institutionnels est indispensable, en fonction de valeurs et dobjectifs sociaux communs. Lquit suppose avant tout la reconnaissance pratique de lgalit de tous et llimination dfinitive des pratiques de classes et clientlistes, si courantes dans la vie politique en Amrique latine. Il importe de promouvoir une culture politique pratique associe des mcanismes de sanction institutionnelle en cas de discrimination ethnique, de genre, des migrants et autres groupes minoritaires. Lquit nimplique pas seulement de corriger une distribution ingale mais galement dexaminer les demandes et la disposition des citoyens, en vue de dceler et de rectifier des situations dingalit dont font lobjet plusieurs groupes sociaux. Ds lors, le problme structurel de la pauvret et de lingalit en Amrique latine doit tre considr comme un problme politique et affront avec des mesures visant ce que les pauvres et les exclus transforment leurs carences en demandes reprises par le systme institutionnel.
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6) Renforcer les capacits de citoyens aujourdhui plus autonomes et actifs. Il est trs important de renforcer et de lgitimer la pratique dune citoyennet active et autonome, avec des citoyens plus informs, qui assurent mieux leur autonomie et leur libert, et sont davantage en mesure de parler et dtre couts. Les partis politiques ne peuvent plus simposer sans couter, ni gouverner sans convaincre, ils doivent rpondre de plus en plus aux exigences de vrit, de transparence et de respect citoyen. Devant lmergence et la consolidation dune citoyennet de cette nature et louverture de nouveaux espaces de dlibration politique, il est indispensable de rnover les systmes de reprsentation et daction politiques. 7) Dterminer limportance des nouveaux moyens de communication dans la configuration de lespace public. Les socits latino-amricaines sont de plus en plus interconnectes. Les citoyens sinforment et adoptent leurs positions quant aux questions dintrt public en fonction de la discussion qui a lieu dans des espaces ouverts, en particulier par les moyens de communication et les nouvelles technologies de linformation. Les citoyens coutent et se font entendre aussi par lopinion publique et leur interdpendance avec les moyens de communication. Bien que les tendances au contrle priv de la communication publique soient videntes, il semble fondamental que les citoyens dveloppent des
capacits technologiques qui leur ouvrent de nouvelles modalits de participation et de communication par les tlphones portables, les blogs, Internet et dautres moyens. Les technologies modernes de linformation et des communications sont des outils puissants dun nouveau type de communication personnelle, participative et interactive. La communication lectronique peut faciliter la discussion, la formation dopinions et la diffusion dides. Il serait utile de formuler des propositions politiques qui ouvrent de nouveaux modes de participation des citoyens et de contrle citoyen sur laction des institutions publiques, et qui fassent lobjet dun dbat public par ces systmes de communication toujours plus inhrents la vie quotidienne. Lavenir de la gouvernance dmocratique est li la transformation des sphres publiques traditionnelles en systmes de communication interactifs. Il est difficile de lutter contre la politique du scandale ou la conspiration qui entrave les moyens de communication: ce quil faut faire, cest encourager la discussion et rduire la corruption. Pour atteindre ces objectifs, il est essentiel damliorer laccs des moyens de communication aux sources dinformation concernant les pratiques de corruption, pour les dissuader, de crer un statut de protection du journaliste et dadopter, avec les moyens de communication, des mesures destines rglementer les actions de ces moyens.
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JUIN 2010

Numero Special Hors Série en Français De" La Revista Cepal", Juin 2010

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COMMISSION CONOMIQUE POUR LAMRIQUE LATINE ET LES CARABES

Alicia Brcena Secrtaire Excutive

Secrtaire Excutif Adjoint

Ltat est mort, vive ltat

Voir notamment Valds (1995), Olave Castillo (1997) et Pollack (1999).

Voir Lpez Maya (1989, p. 117-137).

4 De ce point, les travaux de Pierre Rosanvallon sur la construction

6 Voir larticle, dans ce volume, de Gonzalo Sarav,Les jeunes et

Revista CEPAL: cent numros, mille regards sur le dveloppement

onde en 1976 sous la direction de Ral Prebisch, et aprs 34

Miguel Torres diteur technique, Revista

(1988), Schejtman (1988) et Dirven (1993).

ette tude se propose dabord de montrer que les pays en

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Revenus par habitant en dollars parit de pouvoir dachat

Revenus par habitant en dollars, parit de pouvoir dachat

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Contenu des revenus des exportations (EXPY)

Source: laboration de lauteur.

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(log de parit de pouvoir dachat en dollars)

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FIN CAN USA SWE NZL DNK ESP NLD DEU

LKA PER IDN JAM BOL LCA COL ECU

OMN TUR DZA SAU

PRY KEN HTI

0,3 8,1 Source: laboration de lauteur

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Divers pays:a Association entre lEXPY et le capital humain

Liens entre lEXPY et le capital humain

GAB TZA MWI

Source: laboration de lauteur.

Les codes des pays correspondent leur dnomination en anglais

Divers pays:a Associations entre lEXPY et la qualit des institutions

Liens entre lEXPY et lorganisation juridique

PHL MEX TUR BRA SEN ROM

ISL LUX CHE SGP

SLV CIV COL NIC UGA VEN ECU MDG

Organisation juridique Prdiction linaire

Source: laboration de lauteur.

Les codes des pays correspondent leur dnomination en anglais

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CHN CRI MYS

Liens entre lEXPY et la survalorisation

IND NPL ROM COL LKA

SLVTUR EGY HRV MAR HND MDA CHL

BOL URY VEN ECU MDG GAB

VCT TTO DMA

Survalorisation du TCR Prdiction linaire

Fuente: Elaboracin propia.

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Systme harmonis 4 chiffres.

Source: laboration de lauteur.

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Source: laboration de lauteur.

= Investissements trangers directs.

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