Xavier, V. (2012). Consideraes sobre o macro-ambiente politico e econmico do Brasil (22 p.) Santa Catarina : UNISUL .

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Consideraes sobre o Macro-Ambiente Politico e Econmico do Brasil Vlamir Gonalves Xavier Unisul, Brasil

1.1

As Reformas de Mercado no Brasil

De forma muito clara a nova poltica industrial introduzida no governo do presidente Collor provocou uma ruptura com as polticas anteriores adotadas desde a Velha Repblica. A mudana, com foco na produtividade, pela primeira vez no colocou o aumento da capacidade produtiva como prioridade principal das diretrizes governamentais. Sahay e Goyal (2006), ao analisar quantitativamente reformas institucionais em diversos pases da Amrica Latina no perodo de 1970 a 2004, observa avanos e retrocessos em distintos momentos na maioria dos pases, inclusive o Brasil. A nova poltica industrial do Brasil, segundo Guimares (1996), obteve resultados desiguais. Enquanto a poltica de abertura comercial foi bem-sucedida, os objetivos de ganhos de produtividade foram limitados. As principais estratgias foram precedidas por duas reformas que diminuram barreiras tarifrias e no tarifrias que protegiam as empresas nacionais. A primeira, de 1988, reduziu algumas tarifas de importao, eliminou tributos e extinguiu alguns regimes especiais de importao. A segunda, em 1989, provocou a reduo o imposto de importao de bens de capital e bens intermedirios. As medidas de liberalizao da economia brasileira passaram a ser mais claramente definidas em 1990, na Exposio de Motivos da Medida Provisria 158, de 15 de maro de 1990. A principal mudana observada foi a nfase na competitividade da indstria nacional, e com isso reduzindo significativamente o suporte ao aumento da capacidade produtiva mediante incentivos diretos e do programa de substituio de importaes. Outros objetivos incluam o aumento do nvel de salrios e a desregulamentao da economia. Detalhamento posterior foi efetivado no mesmo ano atravs de um documento intitulado Diretrizes Gerais para

a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE), que citava a eficincia na produo e comercializao de bens e servios como objetivo principal explicitamente descartava o processo de substituio de importaes em prol das foras de mercado. Para atingir os objetivos e estimular a competitividade, foram revistos os incentivos vigentes ao desenvolvimento, produo e exportao. A capacitao tecnolgica da empresa nacional e o fomento s reas de tecnologia foram privilegiados, enquanto inmeros mecanismos de proteo que garantiam rendas a alguns setores foram extintos. Apesar de ter havido preocupao em setores mais impactados pelas mudanas, uma reforma aduaneira foi levada a cabo com relativa rapidez, alquotas de importao foram reduzidas e foi dada mais transparncia aos processos pela eliminao de sistemas discricionrios. Para implementar a poltica industrial e de comrcio exterior foram definidas cinco estratgias principais: reduo dos nveis de proteo tarifria, subsdios e incentivos com fortalecimento da concorrncia; reestruturao da indstria visando a competitividade atravs de linhas de crdito, fortalecimento da infraestrutura tecnolgica e mecanismos de coordenao; fortalecimento de setores

potencialmente competitivos atravs da especializao da produo; exposio planejada da indstria nacional competio externa com ateno a setores oligopolistas visando aumento da concorrncia; capacitao tecnolgica da empresa nacional via proteo tarifria de setores de alta tecnologia e transferncia de tecnologia entre setores. Os Programas de Competitividade Industrial (PCI) e o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP) foram criados para auxiliar na implementao das mudanas, enquanto o PCI visava desenvolver os setores de tecnologia de ponta e reestruturar os setores industriais e de servios, o PBQP buscava difundir melhores prticas de gesto, capacitar recursos humanos, e adequar a infraestrutura de servios tecnolgicos. Para atingir esses objetivos o banco de desenvolvimento do governo, que passou a se chamar BNDES em 1982, teve papel preponderante. A Integrao Competitiva, nome dado ao novo modelo adotado pelo banco, passou a canalizar suas linhas de financiamento para empresas cujas prticas resultassem em aumento de produtividade, em detrimentos das antigas polticas setoriais. Visando a inovao, pequenas empresas foram contempladas com uma linha de crdito denominada

CONTEC. As exportaes passaram a contar com um fundo denominado FINAMEX, e a agroindstria passou a ter sua disposio o FINAME. Em 1992, foi institudo o Programa de Reestruturao e Racionalizao Empresarial, cujo principal propsito era a viabilizao de fuses e incorporaes de empresas. Outro papel importante exercido pelo BNDES foi o de gestor do Programa Nacional de Desestatizao (PND), comentado no tpico seguinte.

1.1.1 Marco Legal Poltica Industrial e do Comrcio Exterior

Para minimizar o poder de oligoplios e monoplios estabelecidos, as reformas tambm precisaram reformular a legislao que dava suporte a tais estruturas. A legislao antitruste (Lei n 4137 de 1962) era um exemplo de lei que no se mostrava capaz de atender seus objetivos de limitar a ao de trustes e fomentar a livre concorrncia. No primeiro dia de governo, uma medida provisria, posteriormente referendada no Congresso Nacional (Lei n 8032 de 1990), revogou isenes e excees cobrana de imposto de importao (II) e imposto sobre produtos industrializados (IPI), mantendo apenas restries a produtos de informtica, da Zona Franca de Manaus e de zonas de processamento de exportao. A lei tambm eliminou obrigaes acessrias como a apresentao de programas de importao e anuncia prvia governamental para importar. Apesar da inicial manuteno de restries importao de produtos de informtica, a reserva de mercado para esses produtos foi aos poucos eliminada. A lei de informtica (Lei n 7232 e 1984) que estabeleceu a reserva de mercado se apresentava como entrave aos objetivos de produtividade ao limitar ao acesso de tecnologias que envolviam alm da informtica reas correlatas, como a automao industrial e comercial. Em 1989, um computador pessoal produzido na Zona Franca de Manaus custava o equivalente a oito mil dlares, enquanto no mercado internacional um produto tecnologicamente superior podia ser adquirido por menos de dois mil dlares. Apesar da inferioridade tecnolgica e da disparidade de preos, a indstria nacional de informtica sempre buscou justificar a necessidade da reserva de mercado perante o governo e a sociedade (TIGRE, 1987). Atravs do Decreto n 99541, de 1990, foram alteradas algumas normas e suspensas as

restries a importao, limitando a proibio a um restrito rol de produtos. O mesmo ato eliminou a exigncia de autorizao prvia para importar e produo de itens de informtica. A mesma legislao que reformulou a poltica de informtica tambm se encarregou de instituiu formas de incentivar os investimentos no setor, de capacitar a indstria nacional, e de aumentar a produtividade (Lei n 8248 de 1991 e Decreto 574 de 1992). Observa-se que a livre concorrncia foi buscada em vrios setores, no se limitando informtica (Lei n 8158 de 1991 e Decreto 36 de 1991), mas o foco das aes era nitidamente setores de alta tecnologia. Uma das redues de tarifas aduaneiras ocorridas em 1990 atingiu o setor txtil, que sofreu significativo impacto. Gomes et al (2007) apontam as mudanas derivadas dessa poltica como responsveis pela radical transformao em escopo e escala da indstria brasileira de mquinas txteis. Grande parte das fabricantes nacionais de mquinas fechou portas devido a dificuldades de concorrer com as lderes do mercado internacional. As remanescentes reposicionaram-se, resultando na especializao dessa indstria no Brasil em produtos de reduzido contedo tecnolgico, limitando-se em grande parte a disponibilizao de peas e simples componentes destinados a manter com menor custo mquinas europeias e japonesas de alto grau de sofisticao. Esse o efeito oposto do que era objetivado com as mudanas. A poltica industrial operou mudanas significativas nas regras de exportao atravs da concesso de crditos e benefcios para a exportao de bens e servios via PROEX (Programa de Financiamento de Exportaes). No entanto, grande parte dos incentivos j existentes exportao foi mantida, como o drawback (Lei n 8402 de 1992). Para incentivar a atividades manufatureiras de exportao foi concedida a iseno do IPI com a manuteno de seus crditos e a depreciao acelerada de novos bens de capital, inclusive dos importados (Lei n 8191 de 1991). Em outubro de 1992, ocorreu o impeachment do presidente Collor e o presidente Itamar Franco assumiu o governo por um perodo de tempo relativamente curto. O marco regulatrio da poltica industrial no foi significativamente alterado, uma das alteraes ocorridas foi o restabelecimento de incentivos do Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial, implantado em 1988 no governo do presidente Sarney. Essa mudana no foi efetivamente implementada pelo seu

inerente mecanismo burocrtico, tentativas posteriores de simplificao desse processo foram efetivadas posteriormente atravs da Lei n 8661 de 1993. Outras alteraes do marco regulatrio da poltica industrial e do comrcio exterior envolveram no perodo do presidente Itamar Franco foram a nova lei de defesa da concorrncia (Lei n 8844 de 1994) e duas medidas provisrias (MP n 616 e 655 de 1994) para ajustar a legislao nacional sobre dumping s resolues advindas da oitava rodada do GATT (General Agreement onTariffs and Trade) que durou de 1986 a 1994 e tambm ficou conhecida como Rodada do Uruguai. O Quadro 2 indica de forma cronolgica os principais atos regulatrios que alteraram a poltica industrial e de comrcio exterior. Duas caractersticas se destacam, reduo do protecionismo indstria nacional e abertura ao capital e comrcio externo.

Data 15/3/90 26/6/90 2/8/90 12/9/90 13/9/90 21/9/90 16/1/91 31/1/91 14/2/91 27/2/91 27/2/91 17/4/91 1/6/91 1/6/91 23/10/91 30/12/91 8/1/92

Poltica Industrial Rev Imposto Importao e IPI e Imposto Renda (Lei n 8 032; Lei n 8 034, Port. 56) Rev Imposto Importao e IPI e Imposto Renda (Lei n 8 032; Lei n 8 034, Port. 56) Normas para defesa da concorrncia (MP n 204 = MP no 246 de 13/10/90 = Lei n 8158 de 8/1/91 com modificaes) Apoio Capacitao Tecnolgica da Indstria Financiamento importao bens de capital (Res. BC n 1 749) Anuncia prvia na importao de informtica (Dec. n 9 9541) Restabelece incentivos regionais (Lei n 8167) Implementao de reforma tarifria (Port. n 58) Regulamentao da Lei no 8 158 (Dec. n 36) sobre concorrncia ndice de nacionalizao (Port. n 126) Programa Competitividade Industrial Normas transferncia de tecnologia (Res. INPI n 20) Regulamentao da Lei n 8 167 (Dec. n101) Iseno IPI e depreciao acelerada para bens de capital (Lei n 8 191) Financiamento exportao (Lei n 8 187) Capacitao do setor de informtica (Lei n 8248) Zona Franca de Manaus (Lei n 8 387) Incentivos fiscais exportao (Lei n 8402)

Data 3/2/92 18/2/92 18/2/92 18/2/92 26/6/92 21/7/92 2/6/93 10/6/94 11/9/94 1/10/94 25/10/94

Poltica Industrial Zona de Processamento de Exportao (Lei n 8 396) Reviso do cronograma da reforma tarifria (Port. n 131) Prazos para investigao de dumping/Subsdios (Port. n 132) Regulamentao da Lei no 8 402 (Dec. n 452) Incentivos para informtica (Dec. n 574) Regulamentao da Lei n 8.387 IPI de produtos da Zona Franca Manaus (Dec. n 613) Incentivos fiscais para a capacitao tecnolgica (Lei n 8 661) Normas de defesa da concorrncia (Lei n 8 844) Alterao da legislao antidumping (MP n 616 e 655) Antecipao da implantao da Tarifa Externa Comum Crdito fiscal PIS e COFINS na exportao (MP n 674)

Quadro 1: Marco regulatrio da poltica industrial e de comrcio exterior de 1990 a 1994.

Fonte: Adaptado de Guimares (1996).

A poltica industrial at o incio das reformas era gerida por inmeros ministrios, como o da Indstria e Comrcio, da Fazenda, da Cincia e Tecnologia, do Interior. A reforma administrativa da gesto do presidente Collor, que buscou no servio pblico a eficincia administrativa e demitiu milhares de funcionrios pblicos, criou o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento com o objetivo de concentrar os agentes executores dessa poltica em um nmero reduzido de rgos. No entanto, nem todas as funes foram concentradas nesse novo ministrio. Ao Ministrio da Justia, por exemplo, coube o controle de patente atravs do INPI (Instituto Nacional de Propriedade Industrial) e da poltica de fomento concorrncia atravs da Secretaria Nacional de Direito Econmico. Secretaria de

Desenvolvimento Regional coube as zonas de processamento de exportao e as superintendncias de desenvolvimento regional SUDENE, SUDAM e SUFRAMA. importante ressaltar a importncia dessa reforma administrativa no plano poltico, pois gerou uma generalizada desarticulao de agentes que poderiam oferecer resistncia s alteraes da poltica industrial e de comrcio exterior vigentes: a extino da CACEX (Carteira de Comrcio Exterior); a extino do MIC (Ministrio de Indstria e Comrcio); a transferncia do INPI (Instituto Nacional de

Propriedade Industrial) para o Ministrio da Justia; limitao das atribuies da SEI (Secretaria Especial de Informtica). Uma menor resistncia advinda da estrutura administrativa do governo auxiliou na implantao das medidas iniciais, cuja continuidade apontava para a diminuio da interveno do Estado na economia, o programa de privatizaes.

1.1.2 O Programa de Privatizaes

O mais polmico conjunto de medidas do perodo das reformas foi o programa de privatizaes. At 1990 as privatizaes se concentraram em empresas englobadas pelo Estado por problemas financeiros e no tinham funo de arrecadar recursos para o Tesouro, sendo que as 38 privatizaes ocorridas na dcada de 1980 renderam apenas US$ 780 milhes (LACERDA et al, 2006). No entanto com a criao do Programa Nacional de Desestatizao (PND) atravs da lei 8031 de 1990, ficou clara a inteno da gesto Collor de reduzir a presena do Estado em vrios setores da economia. Foi criado o Conselho Nacional de Desestatizao com a funo de privatizar as 68 empresas inicialmente listadas na Lei n 8031/1990, porm esse nmero foi ampliado, algumas empresas foram posteriormente includas e outras, retiradas dessa lista. A funo de executar as determinaes do Conselho Nacional de Desestatizao coube ao BNDES, que controlava o Fundo Nacional de Desestatizao (FND), em que foram reunidas as aes a serem privatizadas. No processo de execuo o BNDES se encarregou de licitar e contratar profissionais do mercado, auditores e consultores, para avaliao das empresas, divulgao e execuo do processo de venda das empresas. Outro relevante papel do BNDES foi a ativa participao na recuperao e desenvolvimento de empresas atravs da subsidiria BNDES Participaes S.A. (BNDESPar). Suas atividades incluem o fornecimento de capital de risco a setores considerados estratgicos pela poltica industrial com financiamentos de longo prazo e baixo custo, inclusive a projetos que apresentem externalidades positivas, como gerao de empregos, no importando o setor. Durante o processo de privatizao, o BDNESPar por vezes viabilizou ofertas

de compra de empresas atravs da participao minoritria em consrcios, que por orientao estatutria devem ter carter transitrio. A siderrgica Usiminas foi a primeira grande estatal privatizada, que rendeu ao Tesouro US$ 2,31 bilhes, em leilo realizado na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro em outubro de 1991. Nos primeiros meses do programa foram privatizadas empresas dos setores qumico, petroqumico e siderrgico, reas consideradas estratgicas nas polticas industriais anteriores. Apesar de a renda auferida ser considervel, cerca de US$ 4 bilhes, as negociaes poderiam ser realizadas com moedas de privatizao, o que reduziu o efetivo ingresso de moeda nos cofres pblicos. As moedas de privatizao, em geral, representavam ttulos da dvida pblica. Alguns papis aceitos eram debntures da Siderbras, ttulos da dvida agrria, ttulos da dvida externa, letras hipotecrias da Caixa Econmica Federal e algumas sries de Notas do Tesouro Nacional. O percentual mnimo de moeda corrente a ser utilizado em cada processo de privatizao era definido pelo presidente da repblica. importante observar que algumas das moedas de privatizao no apresentavam liquidez no mercado, como por exemplo, os ttulos da dvida externa. Em virtude disso tais ttulos eram negociados no mercado com considervel desgio, o que no ocorria ao serem utilizados no PND. Apesar de o governo reduzir sua dvida ao aceitar os tais ttulos, sua utilizao representava uma substancial reduo do valor real da negociao sob a ptica do comprador. A aceitao de moedas de privatizao tambm tinha o papel de facilitar a venda de empresas de menor interesse do mercado. Outro mecanismo utilizado pelo governo para acelerar o processo de privatizao foi a diminuio de restries participao de investidores estrangeiros. Legislao posterior eliminou a distino entre investidores estrangeiros e nacionais, o que permitiu que algumas empresas contassem com a totalidade de seu capital nas mos de estrangeiros, o que acirrou ainda mais manifestaes contrrias ao programa de privatizaes por parte de alguns setores da sociedade. A Tabela 2 indica a participao de investidores estrangeiros em todo o programa de privatizao, de 1991 at 2002. Observa-se que a participao estrangeira no setor de telecomunicaes foi muito significativa, enquanto no PND restries legais limitaram sua entrada, principalmente nos primeiros anos da dcada de 1990.

Tabela 1: Participao do capital estrangeiro nas privatizaes - 1991 a 2002 (em US$ milhes e %).
Pas PND US$ milhes Estados Unidos Espanha Portugal Itlia Chile Blgica Inglaterra Canad Sucia Frana Holanda Japo Coreia Argentina Alemanha Outros Participao Estrangeira Total % Estaduais US$ milhes % Telecomunicaes US$ milhes 3.692 5.042 4.224 2.479 21 671 599 10 256 265 11 17.270 29.049.5 % 12,8% 17,5% 14,7% 8,6% 0,1% 2,3% 2,1% 0,0% 0,9% 0,9% 0,0% 59,4% Total US$ milhes %

4.318 15,1% 3.606 12,6% 1 880 2 21 479 5 8 75 1.815 0,0% 3,1% 0,0% 0,1% 1,7% 0,0% 0,0% 0,3% 2,6%

6.024 21,6% 4.027 14,4% 658 143 1.006 692 196 410 148 350 2,4% 0,6% 3,6% 2,5% 0,7% 1,5% 0,5% 1,3%

14.034 16,5% 12.675 14,9% 4.882 2.621 1.006 880 715 692 599 686 415 264 265 159 75 2.165 42.134 5,7% 3,1% 1,2% 1,0% 0,8% 0,8% 0,7% 0,8% 0,5% 0,3% 0,3% 0,2% 0,1% 1,3% 48% 100%

11.210 36,4% 30.824,20

13.654 48,9% 100%

100% 27.948,80

100% 87.822,50

Fonte: Adaptado de Banco Nacional de Desenvolvimento (2002).

Inicialmente empresas privatizadas estavam ligadas aos setores industriais, principalmente de infraestrutura, etapa concluda em 1995, quando novo foco foi dado ao programa. O novo foco do PND passou a ser empresas concessionrias de servios pblicos, notadamente energia eltrica, transportes e comunicaes. Essa alterao visava conferir maior qualidade dos servios oferecidos populao, j que em algumas reas a limitada capacidade de investimento do Estado limitava no somente a qualidade, mas tambm a abrangncia dos servios. Esperava-se que os novos acionistas controladores efetivassem os investimentos necessrios nas empresas para o seu reaparelhamento e consequente aprimoramento dos servios pblicos prestados.

Essa alterao no PND incluiu incentivo a privatizaes estaduais efetivadas pelos estados, mas com a ajuda do Governo Federal. Algumas empresas estaduais privatizadas nessa fase incluem: Companhia Eletricidade do Rio de Janeiro, Companhia Estadual de Gs do Rio de Janeiro (CEG), Rio Gs S.A., Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia (COELBA). O valor obtido nas privatizaes foi significativo, o valor arrecadado em empresas estaduais at 2002 atingiu a cifra de US$ 34,7 bilhes, valor prximo dos US$ 37,8 bilhes obtidos nas privatizaes de cunho federal no mesmo perodo. Nessa segunda fase do PND ocorreu a privatizao da Companhia Vale do Rio Doce, a concluso da privatizao da Rede Ferroviria Federal (RFFSA) e do terminal de contineres 1 do porto de Santos. A Tabela 3 indica as receitas advindas do PND desde sua criao at 2008, e o Quadro 3 lista as empresas estatizadas pelo PND, por setor, de 1991 a 2002.

Tabela 2: Receitas das privatizaes atravs do PND, de 1991 a 2008 (em US$ milhes).
Receitas de Vendas 1613,6 2400,9 2620,7 1971,8 1004,0 4079,8 4264,7 1655,6 132,9 7670,2 1090,3 1976,5 0,0 26,6 316,0 0,2 0,0 0,4 30824,2 Geradora da maior receita (% do capital vendido) Usiminas (69,9%) Copesul (62,9%) CSN (81,9%) Usiminas (16,2%) Copene (14,9%) Light (65,8%) CVRD (31,9%) Gerasul (51,2%) Datamec (97,9%) Petrobras (16,6%) Petrobras (3,5%) CVRD (20,3%) BEM (90,0%) BEC (89,3%) Participaes minoritrias Participaes minoritrias 37,8

Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Nmero de privatizaes 4 14 6 14 8 11 6 7 3 3 2 2 1 1 82

Transferncias de dvidas 374,1 982,3 1561,2 348,8 624,4 669,8 3558,8 1082,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 9201,4

Receita total 1987,7 3383,2 4181,9 2320,6 1628,4 4749,6 7823,5 2737,6 132,9 7670,2 1090,3 1976,5 0,0 26,6 316,0 0,2 0,0 0,4 40025,6

Fonte: Adaptado de Banco Nacional de Desenvolvimento (2002).

Setor Siderrgico

Empresas

Usiminas, Cosinor, Aos Finos Piratini, CST, Acesita, CSN, Cosipa, Aominas; Petroflex, Copesul, Nitriflex, Polisul, PPH, CBE, Poliolefinas, Deten, Oxiteno, PQU, Copene, Salgema, CPC, Polipropileno, lcalis, Pronor, Qumico e petroqumico Politeno, Nitrocarbono, Coperbo, Ciquine, Polialden, Acrinor, Koppol, CQR, CBP, Polibrasil, EDN; Fertilizantes Arafrtil, Ultrafrtil, Goiasfrtil, Fosfrtil, Indag; Eltrico Light, Escelsa, Gerasul; RFFSA-Malha Oeste, RFFSA-Malha Centro-Leste, RFFSA-Malha Ferrovirio Sudeste, RFFSA-Teresa Cristina, RFFSA-Malha Sul, RFFSA- Malha Nordeste e Malha Paulista; Minerao CVRD - Cia. Vale do Rio Doce, Caraba; TECON 1 (Santos), TECON 1 (Sepetiba), Cais de Paul e Cais de Porturio Capuaba (CODESA), Terminal roll-onroll-off (CDRJ), Porto de Angra dos Reis (CDRJ) e Porto de Salvador (CODEBA); Financeiro Meridional, Banespa, BEA, BEG, BEM e BEC;
Outros setores

Datamec, Embraer, Mafersa, Celma, SNBP.

Quadro 2: Empresas desestatizadas, por setor, de 1991 a 2002.

Fonte: Adaptado de Banco Nacional de Desenvolvimento (2002).

Um

dos

principais

setores

privatizados

nessa

fase

foi

de

telecomunicaes. Com a aprovao da Lei n 9.472 de 1997 foram eliminados as restries legais para que o sistema Telebrs passasse s mos do setor privado. Essa lei, chamada de Lei Geral das Telecomunicaes, criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), rgo regulador do setor. Somente as concesses de telefonia mvel geraram uma receita de US$ 4 bilhes nessa fase inicial. Os setores que mais contriburam para as receitas do PND, que chegaram ao patamar de US$ 40 bilhes, foram o siderrgico, minerao e energia. As privatizaes estaduais geraram cerca de US$ 34 bilhes e foram em sua maioria ligadas a concessionrias de servios pblicos e bancos. As privatizaes em telecomunicaes geraram cerca de US$ 31 bilhes. O Grfico 1 mostra a participao setorial das privatizaes nessas trs esferas, que somaram US$ 105,9 bilhes.

Transportes; 2% Petroqumico; 4% Financeiro; 6% Petrleo e Gs; 7% Minerao ; 8% Outros; 2% Saneamento; 1% Telecomunicaes; 32% Telecomunicaes Energia Eltrica Siderrgico Minerao Petrleo e Gs Financeiro Petroqumico Transportes Siderrgico; 8% Energia Eltrica; 30% Saneamento Outros

Grfico 1: Participao setorial nas privatizaes - perodo 1990-2008.

Fonte: Adaptado de Banco Nacional de Desenvolvimento (2002).

De forma geral, as medidas de poltica de comrcio exterior tiveram sucesso. A abertura comercial ocorreu sem gerar excessivo aumento do coeficiente de importao brasileiro e vrios setores sofreram ajustes positivos em busca de competitividade e eficincia. No entanto, a poltica industrial atingiu modestos resultados. Guimares (1996) aponta trs dificuldades principais encontradas na implementao da nova agenda industrial brasileira: a dificuldade em abandonar antigas prticas das polticas industriais anteriores e adoo de novos instrumentos de poltica; a carncia de instrumentos legais e marco institucional para implantar a nova poltica, o que envolve limitada aplicao at mesmo da limitada legislao existente; o despreparo das agncias governamentais encarregadas de implementar a nova poltica, corpo tcnico inexperiente e carncia de estrutura. Em virtude desses fatores, tanto a poltica de aumento da livre concorrncia quanto a poltica de aumento da competitividade obtiveram modestos resultados. Uma das consequncias diretas dessas medidas foi o aumento do dficit de conta corrente da balana de pagamentos e significativo aumento da dvida externa. Esses fatores tornaram a economia brasileira mais vulnervel a variaes na economia internacional e dependente de capitais externos para suprir suas necessidades de financiamento. Os investimentos diretos estrangeiros (IDE)

efetivamente aumentaram, principalmente aps a implantao do Plano Real em 1994 e posterior controle da inflao, tpico a ser abordado a seguir. Sob a ptica das empresas brasileiras o PND foi uma oportunidade nica de crescimento e consolidao. A resoluo 803 de 1993 do BNDES fixou em 6,5% ao ano a taxa de juros em operaes de privatizao (VELASCO-JUNIOR, 2010). Em virtude da disponibilidade de financiamentos pelo BNDES o do alto risco percebido do Brasil por atores internacionais, a maioria das privatizaes teve como compradores grupos nacionais (ALDRIGHI; POSTALI, 2010). Cabe-se ressaltar que o marco regulatrio para grande parte dos setores ainda no existia. O Quadro 4 lista alguns dos compradores das maiores empresas privatizadas.

Empresa privatizada COPESUL CSN Usiminas CVRD COPENE EMBRAER Light

Grupo(s) Comprador(es) Odebrecht Vicunha

Capital Brasileiro Brasileiro

Setor Petroqumica Siderrgico Siderrgico

Valor (US$ bilhes)

Ano 1992 1993 1991 1997 1995 1994

CSN

Siderrgico Energia Aviao

EDF, Hughes Energy, AES, Andrade Gutierrez

Francs/Americano

Energia

2,26

1996

Quadro 3: Empresas desestatizadas, por setor, de 1991 a 2002.

Fonte: Dados da pesquisa.

Fundos de penso de grande porte, em grande maioria ligados a empresas de origem estatal, tambm aproveitaram o programa de privatizaes para obter participaes significativas nas empresas negociadas. Fundos de penso

controlados pelo governo federal como Previ (Banco do Brasil), Petros (Petrobras) e Funcef (Caixa Econmica Federal) participaram em vrios leiles e adquiriram empresas atravs de fundos de investimentos, empresas de participaes, ou diretamente. Alguns fundos de penso de empresas privatizadas como Valia (CVRD) e Sistel (Embratel) tambm fizeram aquisies significativas. Um exemplo a empresa 521 participaes, controlada pelo fundo PREVI, que no setor energtico adquiriu o controle sobre a CPFL alm de participar em outras empresas como Neoenergia e Itapebi (ALDRIGHI; POSTALI, 2010).

1.1.3 O Plano Real e a Estabilizao Econmica

O sucessor do presidente Collor, Itamar Franco, herdou uma economia com alguns processos em curso: abertura comercial, programa de privatizaes, negociao da dvida externa e desregulamentao do mercado. Apesar de grandes impeditivos ao desenvolvimento e competitividade nacional como o sistema educacional e estrutura tributria no terem sido significativamente alterados, o grande desafio permanecia sendo a estabilizao econmica e o controle da inflao. Para abordar esse desafio o ento ministro da Economia, Fernando Henrique Cardoso, implementou um novo plano de estabilizao chamado Plano Real. Ao contrrio de planos anteriores, no houve congelamento de preos, o plano estava calcado no equilbrio das contas pblicas, na criao de uma unidade estvel de valor, e na mudana da moeda. A primeira fase do plano, em 1993, buscou o saneamento das contas pblicas, o que foi efetivado pelo combate sonegao de impostos, reduo de gastos da Unio e equacionamento das dvidas dos estados e municpios, e pela intensificao do programa de privatizaes. O sistema financeiro era um dos grandes beneficirios das altas taxas inflacionrias, e uma reduo brusca da inflao poderia acarretar em um colapso do sistema bancrio. Partindo dessa hiptese, bancos pblicos federais e estaduais foram saneados com o objetivo de garantir ao sistema bancrio uma melhor estrutura. A institucionalizada inflao no pas tornara no somente os bancos, mas inmeras empresas dependentes de resultados financeiros para a sua

sobrevivncia. Outras medidas iniciais do plano incluram o corte oramentrio do ano corrente, vinculao de oramentos futuros s receitas estimadas, limitao das despesas com funcionalismo em 60% da receita e alterao das normas de cooperao com estados e municpios. A legislao que amparou essas medidas forava estados e municpios a controlar seus gastos e manter os repasses Unio em dia, sob pena de no mais receber verbas federais. O controle de gastos pblicos em vrias esferas da administrao pblica foi uma tnica durante todo o perodo de implantao do plano. Porm somente mais tarde, em 2000, as medidas de controle se consolidaram sob forma de lei com a

promulgao da Lei Complementar n 101 de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa lei, que normatiza o artigo 163 da constituio federal, est pautada em quatro pilares: o planejamento dos gastos via plano plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA); transparncia das aes com ampla publicidade dos atos; controle efetivo dos tribunais de contas da Unio, estados e municpios; responsabilizao dos gestores pblicos por seus atos, tornando crime o no cumprimento dessas diretrizes (Lei n 10028 de 2000). Cabe ressaltar que a constituio federal promulgada em 1988 foi muito generosa com a destinao de receitas tributrias a estados e municpios, ao mesmo tempo que limitava a forma com que gastos da Unio poderiam ser efetivados. Em funo disso foi criado o Fundo Social de Emergncia, cuja funo era equilibrar o oramento da Unio. Como complemento de receitas federais, foi criado um novo imposto, o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF). Esse imposto, inicialmente limitado para o binio 1993-1994, posteriormente foi transformado em CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao

Financeira), que apesar de provisrio, foi prorrogado por 16 anos at ser extinto em 2008. Deve ser destacado que o processo de privatizao, cujas receitas tiveram um aumento significativo a partir de 1993, exerceu importante papel no saneamento das contas pblicas e auxiliou em todo o processo de estabilizao econmica (MODIANO, 2000). A fase seguinte do Plano Real foi a implantao da URV (Unidade Real de Valor), em maio de 1994. O objetivo da URV era servir como transio at a implantao da nova moeda, novamente rompendo a tradio de planos anteriores que optaram por abruptas transies. A URV era um indexador geral da economia, sua aceitao na sociedade foi em parte devida preocupao de evitar distores no equilbrio econmico de contratos e poder de compra dos salrios. Uma importante consequncia da implantao da URV foi a transformao de contratos prefixados em ps-fixados na economia, essa mudana evidenciava a diferena entre lucro nominal e lucro real, e teve importante papel na reeducao financeira de uma sociedade com memria inflacionria e habituada iluso monetria e ciranda financeira. A ltima fase do plano ocorreu em 1 de julho de 1994 atravs de uma medida provisria que introduziu a moeda. A manuteno do valor da moeda foi

garantida por rgida poltica monetria que limitava o poder do Conselho Monetrio Nacional (CMN) de emitir moeda e por alteraes na poltica de cmbio, que contava com cmbio flutuante, mas tambm com um limite mximo para a taxa, inicialmente estabelecida como um real por dlar americano. Nos meses seguintes observou-se a queda da inflao, crescimento do PIB, e expanso da maioria dos setores da economia, com exceo das atividades habituadas ao ganho inflacionrio. A receita oriunda da inflao representava em 1993 mais de 4% do PIB nacional e cerca de um tero da receita total do sistema bancrio. O fim da ciranda financeira foi, em parte, responsvel pela falncia alguns bancos brasileiros como o Nacional, Bamerindus e Econmico. O controle da inflao e do dficit da balana comercial, pressionados pelo aumento demanda de uma populao com maior poder de compra, levou o governo a adotar medidas para restringir o crdito ao consumidor, o que gerou uma reduo das taxas de crescimento da economia. O cmbio passou a ser flutuante, e em virtude da manuteno de elevadas taxas reais de juros, o Real passou a ser artificialmente valorizado em relao s demais moedas. A forte atrao de capitais especulativos aumenta a oferta de moeda estrangeira no Brasil, o que por sua vez gera sua valorizao. Essa valorizao que perdura por vrios anos gerou consequncias diretas na estratgia de empresas brasileiras, possibilitando que muitas delas aderissem processos de internacionalizao. Com o sucesso na estabilizao da economia, as bases da poltica macroeconmica estabelecidas no Plano Real foram mantidas mesmo com a mudana do governo em 2002, quando um partido de oposio venceu as eleies presidenciais.

1.1.4 Anlise do Brasil aps Reformas

As reformas ocorridas no Brasil a partir de 1990 efetivamente alteraram a economia do pas e seu relacionamento com os demais pases. Em vrios aspectos

as reformas atingiram a principal caracterstica observada em pases que seguiram as sugestes do Consenso de Washington: reduo, pelo menos aparente, do papel do Estado na economia e melhora na governana do pas (WILLIAMSON, 2004). Sob o ponto de vista de melhorias nas empresas brasileiras em desempenho, produtividade e tecnologia, h vrias histrias de sucesso, mas tais ganhos no so homogneos nos diversos setores da economia. Crticos e os prprios proponentes do Consenso de Washington concordam que os resultados obtidos em vrios pases no foram os esperados (RODRIK, 2006). O Banco Mundial acenou com uma nova perspectiva ao publicar em 2005 o documento World Banks Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform, em que se apregoa a diversidade em polticas pblicas, a implementao de reformas seletivas e mais modestas, e a experimentao, ao contrrio da prescrio. Uma anlise da efetividade das reformas a luz dos Dez Mandamentos listados no Quadro 5 do Consenso de Washington indica que nem todas as sugestes foram observadas no Brasil, mas boa parte dos propsitos foi alcanada.

1. Disciplina fiscal 2. Prioridades em gastos pblicos 3. Reforma tributria 4. Liberalizao financeira 5. Taxa de cmbio 6. Liberalizao do comrcio 7. Investimentos externos 8. Privatizao 9. Livre concorrncia 10. Direitos de propriedade

O dficit oramentrio deve ser reduzido a ponto de prescindir do imposto inflacionrio Gastos pblicos devem ser desviados de alvos polticos para reas com externalidades significativas, capazes de aprimorar a distribuio de riqueza, como educao, sade e infraestrutura Aumentar a base tributria e impostos marginais Taxas de juros livremente determinadas pelo mercado Taxas de cmbio competitivas a ponto de induzir o crescimento de exportaes no tradicionais Barreiras no tarifrias devem ser extintas e substitudas por tarifas, que por sua vez devem ser progressivamente reduzidas at atingirem patamares de 10% a 20% Barreiras que impeam a entrada de FDI devem ser abolidas Empresas pblicas devem ser privatizadas Restries que impeam a entrada de empresas estrangeiras e limitem a concorrncia devem ser abolidas O sistema judicirio deve garantir os direitos de propriedade sem custos excessivos e atingir a economia informal

Quadro 4: Os Dez Mandamentos do Consenso de Washington.

Fonte: Adaptado de Williamson (2004).

No Brasil, o dficit oramentrio (1, no Quadro 5) foi controlado e os gastos pblicos foram equacionados, principalmente aps as entradas de recursos do programa de privatizaes, a reduo da inflao e da implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto a reforma do sistema previdencirio pode prejudicar esses resultados no futuro, medida que o perfil demogrfico da populao faz com que o nmero de beneficirios da previdncia pblica aumente significativamente. No entanto as prioridades em gastos pblicos (2) ainda carecem de melhoras qualitativas e quantitativas no sistema educacional e da sade. Gastos pblicos no Brasil tm se mantido estveis no patamar de 41% do PIB (MILLER; HOLMES, 2011). Alm dos servios da dvida pblica, a maioria dos gastos se concentra na folha de pessoal e em transferncias, tanto as oriundas de programas de distribuio de renda quanto nas transferncias legais, em muito aumentadas desde a constituio federal de 1988. Perodos que antecedem pleitos eleitorais alteram o perfil de gastos de forma oportunista, e geralmente so seguidos de momentnea contrao de despesas, assim que os novos governantes assumem seus cargos. A reforma tributria (3) visando universalizao da base de arrecadao, simplificao do sistema e aumento da competitividade nacional com a diminuio de tributos indiretos ainda no foi implementada. No perodo dessa pesquisa, 2001 a 2009, a carga tributria aumentou em valores absolutos e relativos, atingindo o valor de 34,4% do PIB em 2009. Com o objetivo de diminuir a centralizao de decises na esfera federal, a constituio federal de 1988 acentuou o volume de transferncias para estados e municpios e diminuiu a autonomia da Unio. Para manter suas receitas, a Unio criou novos impostos e contribuies como a CPMF, contribuio financeira de carter cumulativo. No mbito dos estados, disputas de arrecadao atravs de polticas relacionadas ao imposto sobre valor agregado, o ICMS, geraram uma guerra fiscal e mantiveram o carter regressivo desse imposto. Altas alquotas ainda oneram servios bsicos como telecomunicaes (25%), alguns alimentos da cesta bsica (18%) e energia eltrica (26%). A liberalizao das taxas financeiras (4), ou seu controle por regras de mercado, ainda no foi totalmente efetivada. O Brasil apresenta uma das maiores taxas bsicas de juros do mundo acompanhada por um spread bancrio elevado. O

sistema financeiro regulado e muito concentrado, os dois maiores BG brasileiros so financeiros (Ita e Bradesco). Alm disso, os ativos dos principais grupos financeiros de controle estatal (BNDES, Banco do Brasil e CEF) representam 40% do total de ativos disponveis no sistema financeiro nacional. Mesmo com a entrada de grupos financeiros internacionais (HSBC e Santander), no houve significativa alterao das taxas praticadas. Operaes de financiamento de longo prazo e microcrdito ainda so limitadas e oferecidas por operadores pblicos, ou por eles credenciados. No perodo de 2004 a 2009 houve expressivo movimento de abertura de capital de empresas brasileiras de maior porte. A Natura, empresa de cosmticos, iniciou o movimento com a captao de R$ 678 milhes em 2004. No mesmo, ano a companhia area Gol captou R$ 878 milhes. Durante esse perodo houve 115 aberturas de capital com a captao de cerca de R$ 99 bilhes. O destaque desse perodo do empresrio Eike Batista, que conseguiu captar 10% desse total, aproximadamente R$ 10 bilhes, e se tornou a pessoa mais rica do pas quando duas empresas valorizaram-se no mercado. A crise financeira de 2007/2008 reduziu esse impulso, apesar de seus efeitos no Brasil terem sido relativamente suaves (LAZZARINI, 2011). Apesar dessa entrada de recursos no mercado de capitais e entrada de inmeras empresas na bolsa de valores, as empresas no Brasil ainda contam com um mercado de capitais concentrado e pouco acessvel s empresas de menor porte. Houve progressos em relao taxa de cmbio (5) e liberalizao do comrcio (6), embora as tarifas de importao ainda apresentem patamares altos. Experincias com o Plano Collor indicam que essa reduo deve ser paulatina para no afetar de forma brusca a balana de pagamentos e setores produtivos nacionais. Houve progresso em relao a investimentos externos (7), fluxos de FDI no Brasil aumentaram significativamente, j que investidores externos passaram a contar com o mesmo tratamento de investidores locais. Aos investidores externos foi permitido o envio para o pas de origem de dividendos, royalties e o prprio capital investido. O mercado de resseguros foi aberto iniciativa privada em 2008, o que aumentou o interesse de investidores. No entanto, ainda h restries que datam da poltica industrial protecionista em diversos setores.

A diminuio da presena do Estado na economia atravs do programa de privatizaes (8) foi pequena. Como indicado no tpico anterior, fundos de penso de empresas estatais e o prprio banco de investimento estatal (BNDES) tiveram papel preponderante na privatizao de diversas empresas em setores considerados relevantes pelo governo central. O resultado desse movimento, como aponta Lazzarini (2011), que o governo federal acaba por controlar significativa parte da economia, seja atravs de empresas estatais, ou por empresas indiretamente controladas por fundos de penso ou o banco de investimentos estatal, BNDES. A livre concorrncia no Brasil avanou significativamente com a entrada de empresas de outros pases, com avano na legislao antitruste e com o aumento da participao de agncias reguladoras em setores oligopolizados. No entanto, ainda h vrios setores com forte concentrao como o petrleo, siderurgia, minerao e cimento, em que h nmero reduzido de empresas. A observncia de direitos de propriedade (10) no Brasil ainda carecem de um sistema judicirio mais clere e independente. A legislao moderna e abrangente, porm decises do judicirio podem levar anos. Uso no autorizado de marcas, pirataria, comum em toda a sociedade e minimamente coibido pelas autoridades. A liberalizao do mercado de trabalho, apesar de no constar de forma explcita nos dez mandamentos do consenso de Washington, pode representar um entrave competitividade das empresas, o que de certa forma ocorre no Brasil. O mercado de trabalho no Brasil apresenta cinco caractersticas indesejveis sob o ponto de vista de competitividade das empresas, segundo Schneider e Karcher (2010): baixos nveis de educao e formao profissional dos trabalhadores; elevado grau de regulao das relaes de trabalho; elevado turnover nas empresas, principalmente nas atividades de menor qualificao; elevado grau de informalidade; e sindicatos politizados sem representao dos trabalhadores. Essas caractersticas, aliadas significativa onerao tributria da folha de pagamentos, representa um elevado custo s empresas. Motivaes polticas tendem a manter a situao, como observado no indicador Labor Regulations (regulao das relaes de trabalho) do IMD, em que O Brasil apresenta no apresenta melhorias na dcada de 2000. Apesar dos pontos que ainda carecem de melhorias na economia brasileira, ao compararmos o ambiente institucional do Brasil com o dos demais pases

emergentes observamos uma posio intermediria. A Tabela 4 indica o ndice de liberdade econmica da Heritage Foundation e o ndice de competitividade do IMD de 7 pases emergentes.

Tabela 3: ndices IEF e IMD de alguns pases emergentes.

ndice IEF Heritage Foundation 77.4 67.8 62.7 56.3 54.6 52.0 50.5 IMD World Competitiveness Yearbook 69 51 54 56 65 80 49

Pas Chile Mxico frica do Sul Brasil ndia China Rssia

Ranking mundial 11 48 74 113 124 135 143

Ranking Mundial 28 47 44 38 31 8 51

Fonte: Miller e Holmes (2011) e base de dados do International Institute for Management Development (2010).

Essa semelhana entre os BRICs e demais pases emergentes mais facilmente observada na Figura 2, em que so categorizadas as economias em quatro grupos, de acordo com o ndice IEF.

Figura 1: Mapa-mundi com indicao do ndice IEF. Fonte: Miller e Holmes (2011).