Livro Bolsafamilia 10anos

Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania ROGRAMA Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Organizadores Tereza Campello Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Marcelo Crtes Neri Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
B OLSA FAMLIA
uma dcada
de incluso e cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania ROGRAMA Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Organizadores Tereza Campello Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Marcelo Crtes Neri Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
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Governo Federal
Presidenta da Repblica Dilma Rousseff Vice-presidente da Repblica Michel Temer Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Ministra Tereza Campello Secretrio Executivo Interino Marcelo Cardona Rocha
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Secretria Nacional de Assistncia Social Denise Ratmann Arruda Colin Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Arnoldo Anacleto de Campos Secretrio Extraordinrio para Superao da Extrema Pobreza Tiago Falco
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania

Secretrio Luis Henrique Paiva Secretria Adjunta Letcia Bartholo Diretora do Departamento de Cadastro nico Claudia Regina Baddini Curralero Diretor do Departamento de Operao Celso Loureno Moreira Corra Diretor do Departamento de Condicionalidades Daniel de Aquino Ximenes Diretor do Departamento de Benefcios Walter Shigueru Emura
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uma dcada
Braslia, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013 FICHA TCNICA

Organizadores
Tereza Campello Marcelo Crtes Neri

Coordenao Tcnica
Letcia Bartholo Luis Henrique Paiva Marina Carvalho De Lorenzo Natlia Massaco Koga Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza Rafael Guerreiro Osorio
Apoio Tcnico
Bruno Cmara Pinto Claudia Regina Baddini Curralero Daniel de Aquino Ximenes Elaine Cristina Lcio Joana Brauer Juliana Demonte Moreira Monica Rodrigues Solange Teixeira
Programa Bolsa Famlia : uma dcada de incluso e cidadania / organizadores: Tereza Campello, Marcelo Crtes Neri. Braslia : Ipea, 2013. 494 p. : grfs., mapas, tabs. Inclui bibliograa. ISBN 978-85-7811-186-1 1. Poltica Social. 2. Bolsa Famlia. 3. Programas Sociais. 4. Pobreza. 5. Desigualdade Social. 6. Distribuio de Renda. 7. Brasil. I. Campello, Tereza Helena Gabrielli Barreto. III. Neri, Marcelo Crtes. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 361.60981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................ 11 SEO 1 BOLSA FAMLIA DEZ ANOS DE CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS.................... 13 CAPTULO 1 UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS............................................... 15
Tereza Campello
CAPTULO 2 DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA.................................... 25
Luis Henrique Paiva Tiago Falco Letcia Bartholo
CAPTULO 3 TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL....................... 47
Denise Ratmann Arruda Colin Juliana Maria Fernandes Pereira Valria Maria de Massarani Gonelli
CAPTULO 4 POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL PELA VIA CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO PREVIDENCIRIA DA POPULAO OCUPADA............................................................................................................ 65
Leonardo Jos Rolim Guimares Rogrio Nagamine Costanzi Graziela Ansiliero
CAPTULO 5 O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO, RESULTADOS E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE............................................................................. 93
Helvcio Miranda Magalhes Jnior Patricia Constante Jaime Ana Maria Cavalcante de Lima
CAPTULO 6 DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL............................................................ 109
Cllia Brando Alvarenga Craveiro Daniel de Aquino Ximenes
CAPTULO 7 SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA................................. 125

Marcelo Crtes Neri
SEO 2 PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA................................. 137 CAPTULO 8 O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS ENTRE 2003 E 2011................................ 139
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza Rafael Guerreiro Osorio
CAPTULO 9 PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: O QUE O CADASTRO NICO REVELA?.......................................................................................... 157
Camila Fracaro Camargo Claudia Regina Baddini Curralero Elaine Cristina Licio Joana Mostafa
CAPTULO 10 BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA POPULAO BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA DE AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II..................................................................179
Paulo de Martino Jannuzzi Alexandro Rodrigues Pinto
CAPTULO 11 EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: UMA ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS..................................................... 193
Marcelo Crtes Neri Fabio Monteiro Vaz Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
CAPTULO 12 TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011)..................................... 207

Rodolfo Hoffmann
CAPTULO 13 OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE REGIONAL DE RENDA NO BRASIL.................................................................................................................. 217
Raul da Mota Silveira Neto Carlos Roberto Azzoni
CAPTULO 14 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL.................................... 233

Jos Eustquio Diniz Alves Suzana Cavenaghi
CAPTULO 15 EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM CRIANAS: UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS.............................................................................. 247
Davide Rasella Rosana Aquino Carlos A. T. Santos Rmulo Paes-Sousa Mauricio L. Barreto
CAPTULO 16 MENOROCORRNCIA DEBAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS DE FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA..................................................... 263
Leonor Maria Pacheco Santos Frederico Guanais Denise Lopes Porto Otaliba Libnio de Morais Neto Antony Stevens Juan Jos Cortez-Escalante Lucia Modesto
CAPTULO 17 DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA: CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE..................................................... 273
Luiz Augusto Facchini Elaine Tomasi Fernando Vinholes Siqueira Elaine Thum Denise Silva da Silveira Suele Manjourany Silva Duro
CAPTULO 18 BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO, PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR................................................................................... 285
Lus Felipe Batista de Oliveira Sergei S. D. Soares
CAPTULO 19 CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR DE BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA..................................................................... 297
Flvio Cireno Joana Silva Rafael Prado Proena
CAPTULO 20 IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS.......................................... 305
Fernando Gaiger Silveira Bernardo Campolina Ross van Horn
CAPTULO 21 BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL.................................... 327

Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa Carlos Henrique Leite Corseuil
CAPTULO 22 EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA?....................................... 341

CAPTULO 23 LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA............................................................................................................................ 359

Walquria Domingues Leo Rgo Alessandro Pinzani
SEO 3 BOLSA FAMLIA DESAFIOS E PERSPECTIVAS......................................................................... 367 CAPTULO 24 TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE: DA INOVAO CONSOLIDAO................................................................................................ 369
Simone Cecchini
CAPTULO 25 OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA POR MEIO DA COOPERAO INTERNACIONAL............................................................................. 397
Marina Carvalho De Lorenzo
CAPTULO 26 TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO NO LONGO PRAZO....................................................................................................................... 417

Armando Barrientos
CAPTULO 27 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO DE PISO DE PROTEO SOCIAL DA OIT......................................................................................... 435
Helmut Schwarzer
CAPTULO 28 DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF...................................................... 455

Amlia Cohn
CAPTULO 29 APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO.............................................. 467

Celia Lessa Kerstenetzky
SEO 4 INFORMAES SOBRE OS AUTORES.................................................................................. 481 NOTAS BIOGRFICAS................................................................................................................... 483
S possvel pensar no significado dos resultados do Programa Bolsa Famlia se materializados na transformao da vida de cada um de seus beneficirios. S possvel, ainda, pensar nestas e em outras mudanas se singularizadas em faces, mos e mentes dos que atuam por um Brasil mais justo. So servidores pblicos, tcnicos, pesquisadores, trabalhadores. So beneficirios e no beneficirios. So homens e mulheres. Pessoas que reduzem as distncias sociais. A elas, dedicado este livro.
APRESENTAO
Este livro fruto de parceria entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o Ipea, em comemorao primeira dcada de existncia do Programa Bolsa Famlia, que se completa neste ano de 2013. Ao longo destes dez anos, uma ampla agenda de aperfeioamentos foi cumprida. Alm da reunio de aes esparsas preexistentes, o Bolsa Famlia criou uma nova estrutura, aperfeioou mecanismos, adicionou benefcios e ampliou o alcance e o impacto distributivo das transferncias. Assim, o programa se consolidou e assumiu centralidade na poltica social brasileira. No nvel internacional, hoje referncia em tecnologia de transferncia de renda condicionada e est entre as aes mais efetivas de combate pobreza. O programa atende a cerca de 13,8 milhes de famlias em todo o pas, o que corresponde a um quarto da populao brasileira. Contando com um slido instrumento de identificao socioeconmica, o Cadastro nico, e com um conjunto variado de benefcios, o Bolsa Famlia atua no alvio das necessidades materiais imediatas, transferindo renda de acordo com as diferentes caractersticas de cada famlia. Mais que isto, no entendimento de que a pobreza no reflete apenas a privao do acesso renda monetria, o Bolsa Famlia apoia o desenvolvimento das capacidades de seus beneficirios por meio do reforo ao acesso a servios de sade, educao e assistncia social, bem como da articulao com um conjunto amplo de programas sociais. Esta obra pretende compartilhar com a sociedade a intensa reflexo produzida sobre o programa, discutindo de forma qualificada e crtica suas conquistas e desafios. Pode interessar a um pblico variado: gestores pblicos das trs esferas de governo, ligados operao da poltica social ou integrantes de outras reas de governo afetas ao Bolsa Famlia; estudantes e pesquisadores; organismos internacionais; movimentos sociais; e sociedade em geral. As informaes aqui disseminadas apoiaro o aprofundamento do debate sobre o papel do programa e o desenvolvimento das polticas sociais, contribuindo para a superao de desafios e para o desenvolvimento social brasileiro. O livro composto de uma coletnea de textos divididos em trs sees: Bolsa Famlia dez anos de contribuio para as polticas sociais; Perfil das famlias, resultados e impactos do Bolsa Famlia; e Bolsa Famlia desafios e perspectiva. Iniciada com um captulo que resgata a trajetria de embates e conquistas do Bolsa Famlia nesta dcada, a primeira seo rene outros seis textos sobre as principais interfaces e contribuies do programa para as polticas de assistncia social, previdncia social, sade e educao, assim como para a construo de agendas federativas na rea de transferncia de renda. A segunda seo do livro contm dois textos iniciais que caracterizam as famlias brasileiras em situao de pobreza. O primeiro trata do perfil da pobreza no Brasil e suas mudanas,
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
com foco no perodo entre 2003 e 2011. O segundo constri o perfil socioeconmico dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia a partir de dados do Cadastro nico. Aps estes dois textos, seguem captulos produzidos por pesquisadores de distintas filiaes institucionais sobre resultados e impactos do programa. Dado o curto perodo entre o lanamento deste livro e a extenso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza no mbito do programa a todas as famlias beneficirias que se mantinham abaixo da linha da misria, entende-se por que boa parte dos artigos da seo 2 ainda no apresenta anlises sobre o impacto desta inovao. No entanto, a seo aborda interessantes resultados do Bolsa Famlia em reas e temas diversos: sade, educao, trabalho, cidadania, macroeconomia, pobreza e desigualdade. A terceira e ltima seo rene reflexes sobre perspectivas e possibilidades futuras para os programas de transferncia de renda condicionada. A seo parte do panorama e do debate internacional acerca das realidades de tais programas, em especial no contexto latino-americano, e finaliza com anlises de temas essenciais para o futuro do Bolsa Famlia, apontando os principais avanos, condies e desafios a serem enfrentados. O MDS e o Ipea agradecem aos autores que colaboraram nesta obra, os quais responderam ao convite de forma rpida, criativa e interessada, com textos de alta qualidade. Agradecem tambm a toda a equipe tcnica, que trabalhou incansavelmente na tarefa de organizar e possibilitar a publicao deste livro. Na certeza de que as crticas e as reflexes so passos basilares para o aprimoramento do Bolsa Famlia, espera-se que este livro ajude a firmar as conquistas alcanadas nos ltimos dez anos apenas como um patamar a partir do qual a poltica social do pas avanar muito mais. Ministra Tereza Campello Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) Marcelo Crtes Neri Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
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Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania BOLSA FAMLIA DEZ Famlia ANOS DE Incluso Cidadania Incluso Cidadania Famlia CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Seo 1
CAPTULO 1
UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS

Tereza Campello
1 INTRODUO H dez anos, o Programa Bolsa Famlia (PBF) dava seus primeiros passos, tendo frente um amplo conjunto de desafios. Era a primeira vez que se desenhava uma poltica pblica nacional voltada ao enfrentamento da pobreza, visando garantir o acesso de todas as famlias pobres no apenas a uma renda complementar, mas a direitos sociais. O programa no nascia s. Nascia como parte de uma estratgia integrada de incluso social e de desenvolvimento econmico. Um modelo de desenvolvimento com incluso, que se assentava em um conjunto relevante de iniciativas, tais como a poltica de valorizao real do salrio mnimo, os programas de fortalecimento da agricultura familiar, a defesa e proteo do emprego formal e a ampliao da cobertura previdenciria. Articulado s demais iniciativas que emergiram no incio do governo Lula, o PBF conheceu uma trajetria de sucesso, contribuindo efetivamente para melhorar as condies de vida e ampliar as oportunidades para milhes de famlias brasileiras. O Bolsa Famlia tinha como objetivo contribuir para a incluso social de milhes de famlias brasileiras premidas pela misria, com alvio imediato de sua situao de pobreza e da fome. Alm disso, tambm almejava estimular um melhor acompanhamento do atendimento do pblico-alvo pelos servios de sade e ajudar a superar indicadores ainda dramticos, que marcavam as trajetrias educacionais das crianas mais pobres: altos ndices de evaso, repetncia e defasagem idade-srie. Pretendia, assim, contribuir para a interrupo do ciclo intergeracional de reproduo da pobreza. Para cumprir essas metas e caminhar rumo universalizao da cobertura, a primeira tarefa foi construir um conjunto de procedimentos, estratgias e pactuaes em torno do programa. Entre os inmeros desafios, estavam unificar os programas setoriais de transferncia de renda ento existentes e consolidar o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) como base de dados e de gesto do Bolsa Famlia. Foi grande o esforo mobilizado. Para alcanar todas as famlias em situao de pobreza, era necessrio superar registros duplicados, fragmentados e incompletos, e viabilizar efetivamente o Cadnico. Mas no se tratava apenas de unificar a gesto e as bases de dados dos beneficirios e consolidar o Cadnico. Era preciso criar uma estratgia federativa de gesto do cadastro.
Ao mesmo tempo, a integrao das polticas de educao, sade e assistncia social era necessria no s para a boa gesto e o acompanhamento das condicionalidades, mas tambm para garantir a oferta dos servios e o acesso da populao beneficiria a eles. Comemorando em 2013 seus dez anos, o PBF tem muitas conquistas a celebrar. Com base em um amplo e rico conjunto de estudos realizados sobre este que , provavelmente, o programa brasileiro mais bem estudado nos ltimos anos, constata-se, por meio dos mais diversos indicadores, que os objetivos iniciais foram plenamente alcanados e, na maioria dos casos, superados. O Bolsa Famlia e todo o esforo de mobilizao, articulao e aprimoramento das polticas que a ele se seguiu vm permitindo que as camadas mais pobres da sociedade brasileira tenham melhoras expressivas em suas condies de vida e em suas perspectivas de futuro. Essa a histria que este livro recupera e tambm parte dela que este captulo pretende resgatar. Debatendo o percurso do programa, desde as preocupaes existentes no grupo que o planejou, ainda em 2003, ao papel preponderante hoje assumido por ele entre as polticas sociais, este captulo convida o leitor a iniciar a reflexo sobre os mitos e embates enfrentados na trajetria de consolidao do programa, bem como sobre os resultados alcanados e os desafios futuros. Que este convite amplie a curiosidade do leitor em percorrer os prximos captulos, que contam parcela importante da mudana social brasileira verificada na ltima dcada. 2 SUPERANDO MITOS No incio do governo Lula, foi criado um grupo na Presidncia da Repblica para elaborar o projeto do Programa Bolsa Famlia. Esta autora teve o privilgio de participar deste grupo, coordenado pela ento assessora especial do presidente, Miriam Belchior, com a presena de representantes de todos os ministrios envolvidos nos diversos aspectos do programa.1 Buscava-se, centralmente, um desenho capaz de trazer alvio imediato situao de pobreza das famlias beneficirias e de induzir o acesso dos seus membros s redes pblicas de sade e de educao tendo em vista que, por uma srie de motivos, este acesso muitas vezes era difcil. Havia, naquele contexto, uma srie de decises a serem tomadas, muitas delas relacionadas a mitos que pairavam sobre os efeitos da constituio de um programa abrangente de transferncia direta aos mais pobres. A polmica foi grande, por exemplo, diante da opo de operar com repasse de benefcios monetrios para as famlias sem controle quanto destinao que elas dariam aos recursos. Levantaram-se vises tuteladoras, que afirmavam em graus variados
1. Alm das representantes da Assessoria Especial da Presidncia da Repblica (AESP/PR), Miriam Belchior e Tereza Campello, a
composio permanente do grupo era: pela Casa Civil, Tereza Cotta e Darci Bertholdo; pelo Ministrio da Assistncia e Promoo Social (MAPS), Ricardo Henriques, Rosane Mendona e Cludio Roquete; pelo Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa), Maya Takagi; pelo Ministrio da Sade (MS), Gasto Wagner, Elisabetta Recine, Michele Oliveira e Marcelo Duarte; pelo Ministrio da Educao (MEC), Rubem Fonseca, Marcelo Aguiar e Maurcio Muniz; pelo Ipea, Anna Maria Peliano e Nathalie Beghin; e pela Caixa Econmica Federal, Isabel Costa e Ana Fonseca, que veio a ser a primeira Secretria Executiva do Programa Bolsa Famlia.
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Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas
que a populao de menor renda no saberia fazer uso adequado dos recursos transferidos. A experincia mostrou, ao contrrio, que elas no s compram corretamente como podem fazer um planejamento financeiro capaz de ampliar suas perspectivas e oportunidades. Ficou claro que ningum melhor que a prpria famlia para definir o melhor uso do dinheiro, tendo em vista suas caractersticas e necessidades. Tambm foi muito difundida a crena de que as famlias beneficirias passariam a ter mais filhos, lanando mo de um comportamento oportunista para ter acesso a um maior volume de recursos. No entanto, as evidncias empricas vo em sentido contrrio. De acordo com o captulo de Alves e Cavenaghi, neste livro, o PBF no tem provocado aumento da taxa de fecundidade entre as mulheres beneficirias. A tendncia de declnio da fecundidade da populao brasileira continua em todas as faixas de renda, e a reduo recente tem sido maior justamente entre os mais pobres. O ritmo de queda tambm foi maior nos estados menos desenvolvidos e naqueles com maior presena percentual de domiclios que recebem o Bolsa Famlia. Ainda, como descreve o captulo de Jannuzzi e Pinto, recuperando resultados da II Avaliao de Impacto do Programa, as mulheres beneficirias ampliaram o uso de mtodos contraceptivos. Esta mais uma das contribuies do programa para o reforo da autonomia entre as mulheres e do exerccio de seus direitos neste caso, os direitos reprodutivos. Um terceiro, e talvez o mais propagado mito, que o Bolsa Famlia atuaria de modo a acomodar as famlias, gerando dependncia e desincentivando o trabalho entre os beneficirios adultos. Tal tese no foi comprovada pelos dados empricos. Ao contrrio, ela tem sido amplamente contestada. Como mostram Jannuzzi e Pinto, seja em termos de ocupao, procura de emprego ou jornada de trabalho, os indicadores so muito prximos entre beneficirios e no beneficirios do programa. O captulo de Barbosa e Corseuil confirma tais concluses, indicando a ausncia de evidncias tanto de desincentivo ao trabalho quanto de incentivo informalidade. O mito de que o Bolsa Famlia seria um programa de natureza populista tambm foi derrubado. O programa se consolidou como uma poltica de Estado e hoje figura como um dos elementos centrais das polticas sociais brasileiras, em um patamar incontornvel dentro da proteo social. O pagamento direto s famlias, via carto magntico, d transparncia ao gasto pblico, reduz os custos operacionais e fortalece a autonomia do usurio. Trata-se, como afirmado em mais de um trabalho neste volume, de uma proviso institucionalizada e articulada de acesso a um amplo conjunto de direitos, que promove incluso social e amplia a cidadania. Esses mitos que cercavam o Bolsa Famlia e alimentavam um imaginrio conservador eram tambm mitos contra o prprio avano social e democrtico do pas. Felizmente, inclusive pela contribuio do prprio programa, todos eles esto sendo deixados para trs.
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3 SUPERANDO EXPECTATIVAS Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia, seus resultados tambm foram muito alm do que se esperava em 2003. O j conhecido impacto do PBF na reduo da pobreza e da desigualdade de renda recebe novos aportes nesta publicao. O captulo de Hoffmann mostra que, entre 2001 e 2011, as transferncias do governo federal, incluindo-se o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), contriburam com entre 15% e 20% da reduo observada da desigualdade de renda. No se antevia a magnitude do impacto do acesso at ento largamente interditado das famlias beneficirias do Bolsa Famlia s instituies bancrias e comerciais, ao crdito e ao consumo planejado. Famlias que ainda estavam margem do circuito econmico puderam nele se integrar e influenciar a dinamizao de territrios e regies deprimidas. Paralelamente, havia uma perspectiva de impacto positivo em termos da autonomia das famlias, dada a opo do programa por dar liberdade aos beneficirios na alocao dos recursos transferidos. Mas no se previa o quanto a estabilidade da renda gerada por um aporte pblico regular e previsvel poderia melhorar a qualidade de vida das famlias. O pagamento do benefcio por meio de carto magntico pessoal e a priorizao dada mulher como titular deste carto hoje, 93% dos titulares so mulheres proporcionaram o empoderamento feminino em espaos pblicos e privados. O ganho de autonomia das mulheres e de ampliao da cidadania, enfatizado no trabalho de Leo e Pinzani, um dos principais indicadores do potencial intrnseco de mudana na sociedade, dependente apenas do impulso proporcionado por polticas adequadas. O Bolsa Famlia vem apresentando resultados relevantes na reduo da desnutrio e da insegurana alimentar e nutricional. Superando aes descontinuadas e parciais, como a distribuio de cestas bsicas, o programa integrou-se ao esforo de construo de uma poltica de segurana alimentar e nutricional, tendo proporcionado melhora efetiva no acesso dos segmentos mais vulnerveis aos alimentos. O aumento nos gastos em alimentao das famlias beneficirias foram tanto maiores quanto maior era sua situao de insegurana alimentar. Entre os impactos mais relevantes, pode-se lembrar a reduo da prevalncia de baixo peso ao nascer, um dos principais fatores associados mortalidade infantil. Para as famlias beneficirias com menor renda, esta queda maior que para os demais grupos. Como destaca o captulo de Santos et al., tal reduo observada mesmo entre os filhos de mes de baixa escolaridade. A melhora das condies de sade das crianas era esperada como impacto do Bolsa Famlia, e as evidncias cientficas disto tm sido amplamente registradas. Os trabalhos reunidos nesta publicao resgatam as principais delas. Alm da contribuio do programa para a reduo da desnutrio infantil, a diminuio da mortalidade infantil foi expressiva entre as famlias beneficirias do programa tanto a mortalidade relacionada resistncia a doenas infectocontagiosas quanto a relacionada desnutrio e diarreia. O atendimento bsico sade dos grupos mais vulnerveis foi fortalecido em consequncia das condicionalidades
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do Bolsa Famlia, com reflexos importantes na sade da gestante e da criana. Os impactos positivos tambm so observados no aumento da porcentagem de crianas de at 6 meses alimentadas exclusivamente por amamentao, assim como na porcentagem de crianas a completar o calendrio de vacinao porcentagens maiores entre os beneficirios do Bolsa Famlia que entre os no beneficirios. O programa tambm reduziu substancialmente as taxas de hospitalizao entre menores de 5 anos. Na educao, esperava-se que as condicionalidades reduzissem os indicadores de evaso e regularizassem a trajetria escolar, permitindo melhores mdias de frequncia e aprovao e menor defasagem idade-srie para as crianas das famlias beneficirias. Ao longo de dez anos, tais objetivos foram alcanados. As condicionalidades contriburam para a reduo das taxas de crianas fora da escola, tanto para meninos quanto para meninas, em todas as faixas entre os 6 e os 16 anos. Os resultados positivos na educao foram alm. Como mostra o captulo de Craveiro e Ximenes, os alunos acompanhados pelo Bolsa Famlia no se limitaram a melhorar seu desempenho ou a se igualar mdia nacional em termos de evaso ou aprovao. Ao longo dos ltimos anos, as taxas de abandono escolar no ensino fundamental e mdio foram menores entre os alunos beneficirios que entre os demais alunos da rede pblica. As taxas de aprovao, que melhoram gradativamente para os alunos do ensino fundamental, passaram, no ensino mdio, a ser mais favorveis aos alunos do Bolsa Famlia que mdia nacional do ensino pblico. Pela primeira vez, os mais pobres se saem melhor que os demais em indicadores relativos educao. Esses e vrios outros resultados descortinados por pesquisadores e estudiosos nesta publicao mostram que os objetivos iniciais do Bolsa Famlia foram alcanados e mesmo ultrapassados. Ao longo dos anos, devido ao seu desenho adequado e sua contnua expanso e aprimoramento, o PBF reduziu a pobreza e a desigualdade, promoveu a incluso nas polticas pblicas de educao e sade, reduziu a insegurana alimentar, e fortaleceu a trajetria escolar e a sade de crianas e adolescentes, aumentando o compromisso destas polticas com as parcelas mais pobres da populao brasileira. Com o Bolsa Famlia, o Brasil pde, enfim, recusar a histrica banalizao e naturalizao da pobreza e da fome e afirmar um novo patamar de garantias sociais, que exigem o reconhecimento e o progressivo alargamento de padres mnimos de bem-estar a todos os cidados. 4 UM ARRANJO FEDERATIVO E MUITAS INOVAES DE GESTO No caminho para o alcance dos resultados destacados, houve vrios aspectos decisivos, entre os quais certamente est o fato de o programa ter se apoiado em um desenho simples de gesto, desde a declarao da renda pela famlia at a definio e a aferio das condicionalidades. Paralelamente, o PBF apoiou-se em redes de servios existentes, tanto no que se refere ao sistema de transferncia de benefcios, via Caixa Econmica Federal, como aos sistemas pblicos de educao, sade e assistncia social. O objetivo no era inventar uma nova rede
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de servios, mas fortalecer as redes existentes, de modo a estimular que elas efetivamente alcanassem todos os brasileiros mesmo aqueles com maiores dificuldades para acessar e frequentar os equipamentos pblicos, e com menos recursos para vocalizar suas demandas e procurar os caminhos para seu atendimento. Nesse sentido, cabe chamar ateno para o processo de fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), fundamental para a consolidao da proteo social e para o enfrentamento da pobreza e das vulnerabilidades sociais. A rede de assistncia social tem desempenhado papel central na ampliao da oferta de servios socioassistenciais, na estratgia da busca ativa para localizao e cadastramento da populao vulnervel, e tambm nas atividades de atendimento, orientao e encaminhamento para uma srie de servios e polticas sociais. Ao longo de uma dcada, os investimentos do governo federal nos servios e equipamentos pblicos da assistncia social foram crescentes, como apontam Colin, Pereira e Gonelli: j so mais de 7.400 centros de referncia de assistncia social (Cras) e 2.200 centros de referncia especializados de assistncia social (Creas) cofinanciados pelo governo federal e atuantes em praticamente todos os municpios do Brasil. A intersetorialidade foi priorizada desde o incio do PBF. Ela era um pressuposto no objetivo de alavancar o desenvolvimento humano e enfrentar os dficits de acesso das populaes mais pobres aos direitos sociais nos campos da educao, da sade e da assistncia social. Para impulsion-la, diversas inovaes foram promovidas, destacando-se a expressiva evoluo de um conjunto de indicadores sociais e de monitoramento das aes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Este conjunto, hoje disponvel em sistemas de informaes estruturados, apoia a atuao intersetorial dos trs nveis de governo, constituindo um dos principais instrumentos de gesto social para os municpios e estados brasileiros, que operam as diferentes polticas e programas no escopo da estratgia de superao da extrema pobreza. A constituio desta plataforma integrada de informaes s foi possvel por meio do aprimoramento constante do Cadnico. Uma das decises mais difceis quando do desenho inicial do programa dizia respeito ao processo de cadastramento dos beneficirios. Sabia-se que era necessrio no s unificar as distintas bases de dados, mas tambm estruturar uma capacidade de cadastramento, processamento, atualizao e fiscalizao de informaes como no havia at ento. O sucesso de um programa inclusivo que visava universalidade de cobertura tambm pressupunha uma ampla capacidade tcnica e gerencial, que desse sustentao a um cadastro robusto. A proposta de descentralizar esta tarefa em vez de criar uma estrutura federal, com ramificao em todos os municpios requeria que os municpios compreendessem o desafio e aderissem a ele. E foi o que de fato ocorreu. Apostou-se no papel do governo federal como apoiador dos poderes locais, trabalhando pelo fortalecimento de sua capacidade operacional e competncia tcnica e, paralelamente, definindo e reforando mecanismos de transparncia
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que conduzissem crescentemente ao cadastramento com base em regras impessoais. O acerto desta deciso seguramente uma das fontes do sucesso do programa, que opera em todos os 5.570 municpios do pas e se consolida como um dos vetores do progressivo fortalecimento dos municpios brasileiros a que se assistiu nos ltimos anos. Hoje, o Cadnico uma realidade porque se apostou nos municpios brasileiros. Acreditou-se em seu conhecimento da realidade de sua populao, no seu compromisso e na sua responsabilidade perante o desenvolvimento social. Aprimorado e testado sucessivamente durante o processo de expanso do PBF, o Cadnico pode, atualmente, operar como uma plataforma de acesso a outros programas sociais, como o gua para Todos, o Bolsa Verde, o Minha Casa Minha Vida, o Telefone Popular e a Tarifa Social de Energia Eltrica. Visando ao fortalecimento do Bolsa Famlia e ao aprimoramento do pacto federativo que sustenta a implementao das polticas sociais, o MDS investiu maciamente para equipar os municpios, alm de montar um amplo sistema de comunicao e assistncia tcnica e operacional. Tem investido de forma ainda mais expressiva na capacitao tcnica das equipes municipais e estaduais. E conseguiu instituir um financiamento permanente para os municpios, voltado ao reforo de sua capacidade gerencial: o ndice de Gesto Descentralizada (IGD), cujos repasses representam, hoje, um dos mais efetivos apoios gesto municipal. 5 O BOLSA FAMLIA E O BRASIL SEM MISRIA Tendo consolidado uma plataforma robusta com a presena do Bolsa Famlia na totalidade dos municpios brasileiros, com sua operao assentada em um cadastro forte e consistente, que acolhe 40% da populao do pas, e em slidos instrumentos de gesto e de controle social, novos avanos se tornaram possveis. Com o Brasil Sem Misria, lanado no incio do governo da presidenta Dilma Rousseff, o governo federal reforou o compromisso de incentivar o crescimento com distribuio de renda, reduzindo desigualdades e promovendo incluso social. E ousou ir alm, colocando ao Estado e a toda a sociedade brasileira o ambicioso desafio de superar a extrema pobreza. O Brasil Sem Misria organizado em trs grandes eixos de atuao. O eixo de garantia de renda relativo s transferncias monetrias para alvio imediato da situao de extrema pobreza; o eixo de incluso produtiva oferece oportunidades de qualificao, ocupao e renda ao pblico-alvo do plano, no meio urbano e no rural; e o eixo de acesso a servios pblicos prov e amplia a oferta de servios, induzindo o atendimento prioritrio a quem mais precisa. Tudo isso perpassado pela estratgia de busca ativa, concebida para encontrar e cadastrar famlias em extrema pobreza que, a despeito dos esforos de incluso dos ltimos anos, ainda no esto no Cadnico. A ideia que o poder pblico v at estas famlias invisveis aos olhos do Estado, sem esperar que elas faam o movimento de procur-lo. A intersetorialidade e a articulao federativa foram fortalecidas a partir dos instrumentos do Bolsa Famlia: os valores do programa Bolsa Verde, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), so pagos no mesmo carto do Bolsa Famlia, bem como os recursos do
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Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais, para agricultores familiares; a atuao da rede de sade viabiliza o pagamento de benefcios do Bolsa Famlia a gestantes; e o Ministrio da Educao (MEC) prioriza escolas com maioria de estudantes do Bolsa Famlia na expanso do programa Mais Educao, que estimula o ensino em jornada integral para citar apenas alguns exemplos. Mencione-se, ainda, a atuao da rede Suas, que fundamental tanto para o Bolsa Famlia quanto para o Brasil Sem Misria. Contudo, o elemento central para a concepo e a implementao do plano foi o Cadnico, que concentra em um s instrumento atividades de registro, diagnstico e seleo de pblico para uma srie de iniciativas. Porta de entrada para as iniciativas do Brasil Sem Misria, o Cadastro nico permite transferir renda para as famlias selecionadas, matricular seus integrantes em cursos profissionalizantes, oferecer-lhes servios de assistncia tcnica e extenso rural, dar-lhes acesso gua ou a tarifas reduzidas de energia eltrica, entre outras aes. A construo de um registro administrativo do porte e da qualidade do Cadnico, como bem frisam Paiva, Falco e Bartholo em seu captulo, s foi possvel graas a um forte programa usurio o Bolsa Famlia. A despeito de tudo o que o Bolsa Famlia j representava em termos de avano na construo de uma poltica social mais inclusiva, o programa teve de se reinventar para fazer frente ao desafio de superao da extrema pobreza colocado pelo plano Brasil Sem Misria. Sempre com foco nas crianas, os valores transferidos pelo Bolsa Famlia foram reajustados, a quantidade de benefcios pagos foi ampliada e novos benefcios, para gestantes e nutrizes, foram implantados tudo isto ainda em 2011. A maior mudana proporcionada pelo Brasil Sem Misria veio, contudo, um pouco depois, a partir de 2012, com a ao Brasil Carinhoso, uma estratgia voltada ao desenvolvimento na primeira infncia que envolve iniciativas de educao, sade e renda. Em sua vertente de renda, o Brasil Carinhoso transformou a lgica de clculo dos benefcios do Bolsa Famlia, instituindo um novo benefcio com valor que varia de acordo com a severidade da pobreza. Quanto menor a renda, maior o valor pago pelo Bolsa Famlia. Assim, o programa garantiu que todos os seus beneficirios ultrapassassem o patamar de renda da extrema pobreza, de R$ 70,00 mensais. Uma das faces mais cruis da desigualdade no pas, antes do Brasil Sem Misria, era a incidncia muito mais forte da extrema pobreza entre crianas e adolescentes de at 15 anos. Por isso, o novo benefcio do Bolsa Famlia, proporcionado pelo Brasil Carinhoso, foi pago incialmente a famlias com crianas, e depois s que tinham adolescentes em sua composio. Foi o fim do abismo que separava as crianas e os adolescentes das demais faixas etrias em termos de renda, levando todos a um patamar mais alto. Dado o sucesso da iniciativa, no incio de 2013, o novo benefcio foi estendido a todas as famlias beneficirias do PBF que, a despeito dos avanos observados na ltima dcada, ainda estavam na extrema pobreza. Esta alterao na forma de clculo do Bolsa Famlia mudou o patamar sobre o qual se assentava a proteo social no Brasil, instituindo um mnimo de
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renda abaixo do qual no aceitvel que nenhum brasileiro esteja. Com mais esta medida, chegou a 22 milhes o nmero de brasileiros que saram desta situao desde o incio do Brasil Sem Misria. Foi o fim da extrema pobreza, do ponto de vista da renda, entre os beneficirios do Bolsa Famlia. E este foi mesmo assim s um comeo, porque se instituiu uma poltica pblica para fazer frente ao imperativo de superao da misria em suas vrias dimenses: o Brasil Sem Misria segue incluindo famlias com a busca ativa, transferindo renda, estimulando a insero produtiva de qualidade, e ampliando e melhorando o acesso dos brasileiros mais pobres a uma srie de servios pblicos. 6 CONCLUSO: OLHANDO PARA O FUTURO O Programa Bolsa Famlia tem se afirmado com uma experincia bem-sucedida devido sua ampla cobertura e tima focalizao, e tambm aos relevantes impactos sobre as condies de vida da populao beneficiria. Muitos pontos positivos foram destacados pelas inmeras avaliaes do programa: cumpriram-se os objetivos fixados e avanou-se em muitos aspectos no previstos. uma histria de sucesso das polticas sociais brasileiras, organizadas no que elas tm de melhor em termos de modelo de gesto, de sistemas de informao, de integrao das polticas sociais numa perspectiva intersetorial, de cooperao federativa, e de compromisso social e profissional de um amplo conjunto de servidores pblicos dos trs nveis de governo. Os desafios existem e esto sendo francamente identificados e discutidos. Os diversos trabalhos aqui reunidos contribuem para analis-los e super-los, apontando para um novo horizonte, com objetivos e metas renovados. Nessa jornada, o Brasil aprendeu que o desenvolvimento social fruto de uma ao deliberada e determinada do Estado, em suas trs esferas, no enfrentamento pobreza e desigualdade, garantindo o acesso a servios de qualidade que ajudem a materializar direitos sociais e a aproveitar oportunidades, permitindo a cada famlia a construo de uma trajetria de autonomia e cidadania. Nos ltimos dez anos, o pas vem passando por uma transformao profunda, resultado da reiterada opo democrtica dos brasileiros por um projeto que coloca a poltica social no centro da estratgia de desenvolvimento. Um projeto que, ao invs de dissociar, combina a busca por crescimento, distribuio de renda e incluso social, mostrando que, quando as polticas social e econmica esto alinhadas, o efeito de ambas multiplicado. O Bolsa Famlia , inquestionavelmente, um dos marcos desta nova era. As resistncias a esse novo projeto, que rompeu com uma srie de paradigmas, no foram poucas. Tampouco o foram as dificuldades de implementao. por isso que se pode dizer que o programa Bolsa Famlia e o plano Brasil Sem Misria so o retrato da vontade poltica, da ousadia, da coragem e da capacidade tcnica do governo brasileiro para levar adiante este novo modelo de desenvolvimento, em que as polticas sociais tm papel estratgico. Conforme as palavras da presidenta Dilma quando do lanamento do Plano Brasil Sem Misria em 2011:
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O governo do presidente Lula produziu um avano espetacular, porque descobriu que, enquanto o Brasil deixasse de fora essa imensa fora construtiva que seu povo, no se transformaria em uma grande nao. Talvez seja essa a maior contribuio que ns, que participamos do governo Lula, demos ao Brasil.2
Est claro, portanto, que o Brasil no vai deixar de garantir a sustentabilidade social do crescimento econmico por dar as costas a uma parcela significativa da populao, como ocorria antes. Neste caminho, no h dvidas de que o pas continuaria enfrentando obstculos. Mas, como mostram estes dez anos de Bolsa Famlia, no h mitos ou obstculos que se sobreponham ao compromisso de desenvolvimento social que hoje organiza o Estado brasileiro.
2. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Discurso da presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, na ce-
rimnia de lanamento do plano de superao da extrema Pobreza Brasil Sem Misria. Braslia: MDS, jun. 2011. Disponvel em: <http://tinyurl.com/discursodilmapdf>.
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CAPTULO 2
DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA
Luis Henrique Paiva Tiago Falco Letcia Bartholo
1 INTRODUO Em outubro de 2003, por meio da Medida Provisria no 132, convertida na Lei no 10.386/2004, foi criado o Programa Bolsa Famlia (PBF), que unificou os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia condicionada de renda ento existentes. Estas aes, at essa data, possuam regras especficas, basearam-se em algum ponto em registros administrativos independentes e acabaram tendo, via de regra, escala reduzida, permitindo, assim, lacunas e sobreposies de cobertura (Cotta e Paiva, 2010). A unificao dessas aes possibilitou a emergncia de um programa com desenho relativamente simples tanto sob a perspectiva dos benefcios quanto das chamadas condicionalidades. A transferncia de renda voltada para populao produtiva em idade ativa, com nfase nas crianas, constituiu uma novidade na poltica social brasileira e, de certa forma, comeou a aproximar a estrutura de benefcios sociais do pas da encontrada em pases com sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos. Por sua vez, a nfase nas condicionalidades e, deve-se dizer, a nfase nas condicionalidades como forma de garantir s famlias beneficirias o acesso a servios bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social deu corpo percepo de que certos determinantes da pobreza precisariam ser atacados durante um tempo necessariamente longo para que as futuras geraes pudessem efetivamente ter condies de superar a pobreza. Alm disso, buscou-se articular outras aes notadamente de capacitao profissional de forma a dar opes de menor prazo para que as famlias beneficirias pudessem melhorar sua insero no mercado de trabalho. Entre 2003 e 2010, o programa passou por um processo de consolidao, especialmente nas suas duas primeiras frentes a transferncia de renda e o acompanhamento de condicionalidades. Evidncias de seus impactos sobre a pobreza, a educao e a sade comearam a se acumular. Outros motivos de grande importncia, como o aumento real do valor do salrio mnimo e os prprios avanos educacionais ocorridos no pas durante esse perodo, tambm tiveram grande impacto na reduo da pobreza e na indita queda da desigualdade de rendimentos (Barros et al., 2010a), permitindo que, em 2011, fosse possvel vislumbrar a superao da extrema pobreza como uma possibilidade concreta (Osorio et al., 2011).
Em junho daquele ano, era institudo o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de superar a situao de extrema pobreza no pas, por meio de ao integrada, tanto do ponto de vista intersetorial, quanto do ponto de vista federativo. Este captulo tem como objetivo apresentar os mecanismos pelos quais a trajetria de desenvolvimento e consolidao do Bolsa Famlia contriburam para construo de uma perspectiva integrada de combate pobreza. Esta perspectiva, com o amadurecimento de diversas aes e polticas, pode ser concretizada na elaborao e no desenvolvimento do Plano Brasil Sem Misria. Na seo 2, ser examinada a trajetria do Programa Bolsa Famlia, apresentando o carter inovador da sua proposta em relao ao modelo de proteo social vigente no Brasil no final dos anos 1990, bem como os desenvolvimentos ocorridos no perodo de 2003 a 2010. Na seo 3, ser explorado o desenvolvimento do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), base do Bolsa Famlia e, mais recentemente, de inmeras outras polticas e aes sociais, com nfase nos esforos realizados para sua implementao, desenvolvimento tecnolgico, desenvolvimento de formulrios e capacitao. A seo 4 dar ateno aos avanos institucionais do Programa Bolsa Famlia, notadamente a articulao intersetorial, a articulao federativa, o ndice de Gesto Descentralizada e o desenho voltado para manter a boa focalizao do programa. A seo 5 sumarizar alguns dos resultados alcanados pelo Bolsa Famlia, a partir de avaliaes que confirmaram as boas expectativas existentes na poca do seu lanamento e desmistificaram alguns dos temores como os de que o benefcio poderia gerar desincentivos participao no mercado de trabalho ou levar a um aumento no nmero de filhos. A seo 6 explorar, brevemente, as mudanas mais recentes do Programa Bolsa Famlia e sua articulao com o Plano Brasil Sem Misria, enquanto, na seo 7, o leitor encontrar as consideraes finais. 2 A TRAJETRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA No contexto latino-americano, o Brasil no deve ser considerado um pas atrasado na implementao de seu sistema de proteo social. Com efeito, a Lei Eloy Chaves, que marca a criao do sistema previdencirio no Brasil, data de 1923 e, portanto, completou 90 anos em 2013, sendo um dos mais antigos e consolidados da regio. Entretanto, a origem do sistema de natureza fundamentalmente contributiva marcou profundamente a histria da proteo social brasileira. Apesar da criao do Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural FAPTR (posteriormente Funrural), na primeira metade da dcada de 1960, as fontes de financiamento que permitiram sua operacionalizao surgiram apenas na primeira metade da dcada de 1970. Foi tambm apenas nesta dcada que surgiram os primeiros benefcios assistenciais voltados para idosos e deficientes em situao de pobreza (Beltro et al., 2000; Brumer, 2002). Desta maneira, durante um
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Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
longo perodo, o sistema de proteo social permaneceu estruturado sobre uma vertente essencialmente contributiva, com pequena participao de benefcios de natureza semi ou no contributiva trao, de resto, marcante em praticamente todos os sistemas de proteo social latino-americanos (Cruz-Saco, 2002). O advento da Constituio de 1988 deu um substantivo impulso ao desenvolvimento dos benefcios semicontributivos voltados para os trabalhadores rurais e dos benefcios assistenciais voltados para idosos e deficientes, seja em termos de alcance, seja de valores transferidos. Com a consolidao do sistema previdencirio e assistencial ento estabelecido, chegou-se a uma cobertura quase universal da populao idosa (Van Ginneken, 2007), fato raro em pases em desenvolvimento. De fato, desde o incio dos anos 1990, quando os efeitos da Constituio de 1988 se fizeram sentir, o percentual de pessoas com 60 anos de idade ou mais que recebiam um benefcio previdencirio ou assistencial superou os 80%, alcanando cerca de 85% entre aqueles com 65 anos de idade ou mais. Todavia, mesmo com toda a evoluo ocorrida no final dos anos 1980 e incio dos 1990, a concesso de benefcios assistenciais ainda estava ancorada em um modelo prximo do estabelecido na dcada de 1970. Em outras palavras, admitia-se um regime contributivo diferenciado para os trabalhadores rurais de resto, regra em grande parte dos regimes previdencirios no mundo (Schwarzer, 2000). Tambm era socialmente aceitvel que pessoas sem capacidade produtiva (idosos e deficientes) pudessem contar com alguma forma de proteo social. Embora a Constituio definisse a proteo famlia, infncia e adolescncia entre os objetivos da Assistncia Social, no que tange segurana de renda, o sistema de proteo social vigente at a primeira metade da dcada de 1990 deixava sem cobertura a populao pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, especialmente, as crianas. Isso explicava o fato de as taxas de pobreza e extrema pobreza da populao mais jovem (notadamente crianas at 15 anos de idade) serem, na prtica, o dobro da mdia nacional, mostrando que este grupo era o mais vulnervel do ponto de vista social. Os programas de transferncia condicionada de renda que emergiram primeiramente em nvel local, em seguida em nvel nacional e que foram consolidados no Bolsa Famlia voltaram-se especificamente para a populao pobre, com um definitivo vis pr-criana. O nvel dos benefcios pagos deixava clara a natureza complementar e no substitutiva da transferncia de renda, o que, praticamente, supunha algum tipo de capacidade produtiva. Pode-se dizer assim, que o Bolsa Famlia talvez ainda mais que os benefcios semi e no contributivos que emergiram ainda durante os anos 1970 e que foram significativamente expandidos no incio dos anos 19901 representou uma ruptura com a trajetria do sistema de proteo social brasileiro criado nos anos 1920, fundamentalmente voltado para a concesso de benefcios (preferencialmente pela via contributiva) para aqueles que perderam a capacidade produtiva. Do ponto de vista do surgimento do Programa Bolsa Famlia, assim,
1. A congurao mais atual dos benefcios pagos aos segurados especiais (Previdncia Rural) veio com a Lei no 8.213, de julho de 1991. Os benefcios no contributivos, por sua vez, foram expandidos com a criao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), criado pela Lei Orgnica da Assistncia Social, de dezembro de 1993.
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os dois fatos marcantes parecem ser a ruptura com a trajetria da proteo social brasileira, por um lado, e o fato de ser resultado da unificao de diversos programas de transferncia de renda j existentes.2 O perodo de 2003 a 2004 marca o perodo inicial do programa, com incrementos de cobertura baseados na migrao das famlias j beneficirias e nas primeiras concesses de benefcios para famlias que ainda no recebiam transferncia de renda. O perodo tambm foi marcado pelas fragilidades iniciais da construo do Cadnico, base para a qual foram migrados outros registros que davam suporte aos programas remanescentes, especialmente o Bolsa Escola, apesar de no contemplarem o conjunto de informaes requeridas pelo Cadnico. O perodo seguinte, de 2005 a 2006, foi marcado pela institucionalizao do papel dos entes federados na gesto do programa, com a assinatura de termos de adeso por todos os municpios brasileiros e a criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD), instrumento que mensura a gesto do municpio e ao qual est associada a transferncia mensal de recursos financeiros para apoio gesto; pelos aperfeioamentos ocorridos no Cadnico (com o necessrio apoio dos municpios e estados); pela edio de um conjunto de normas sobre a concesso e pagamento de benefcios e ao acompanhamento de condicionalidades (em articulao com o Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade); e pela remodelagem implementao do acompanhamento de condicionalidades. Foi tambm um perodo de significativa expanso do nmero de famlias atendidas pelo programa, possibilitada no s pela existncia de uma ampla rede de pagamentos, operada pela Caixa Econmica Federal, mas tambm pela evoluo na qualidade e cobertura do Cadnico. Com a articulao entre o MDS e os municpios, o percentual de cadastros vlidos3 no Cadnico saltou de 31% para 92% entre maro de 2005 e outubro de 2006 (Brasil, 2006). Por sua vez, em meados de 2006, o programa atingiu sua meta inicial de atendimento, de cerca de 11 milhes de famlias beneficirias. No binio seguinte, foram adotadas mudanas no desenho do programa como a adoo da regra de permanncia (que prev a possibilidade de variao da renda familiar per capita acima do critrio de elegibilidade, dentro de um perodo de dois anos) e a criao do benefcio varivel vinculado ao adolescente (BVJ), pago a famlias com membros com idade entre 16 e 17 anos. Data tambm deste perodo, o incio dos procedimentos peridicos de averiguao de inconsistncias cadastrais com base em cruzamentos do Cadnico com outros registros administrativos do governo federal.
2. O Programa Nacional de Renda Mnima vinculado educao (Bolsa Escola) foi criado pela Medida Provisria (MP) no 2.140-1, de 14 de maro de 2001, originada da MP no 2.140, de 13 de fevereiro de 2001, e convertida na Lei no 10.219, de 11 de abril do mesmo ano. O Programa Nacional de Renda Mnima vinculado sade (Bolsa Alimentao) foi criado pela Medida Provisria no 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, originada da MP no 2.206, de 10 de agosto de 2001. O Auxlio-gs foi criado pela Medida Provisria no 18, de 28 de dezembro de 2001, regulamentada pelo Decreto no 4.102, de 24 de janeiro de 2002. 3. So chamados vlidos os cadastros que apresentam todos os campos obrigatrios preenchidos, para todos os componentes da famlia.
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De 2009 a 2010, o programa adotou uma nova perspectiva para elaborao de suas estimativas de atendimento baseada, sobretudo, na percepo de que a renda dos segmentos mais pobres da populao era no apenas (e naturalmente) baixa, mas, alm disso, voltil (Soares, 2009). O argumento era o de que o nmero de pessoas ou famlias que, ao longo de um determinado perodo de tempo, experimentaria situao de pobreza ou extrema pobreza seria naturalmente maior que o nmero de pessoas ou famlias que eram encontradas nestas situaes em um momento especfico do tempo. A partir desta perspectiva, as estimativas de atendimento do programa deveriam ser naturalmente ampliadas. Alm disso, foi utilizada a metodologia dos mapas de pobreza do Banco Mundial, para tentar aprimorar as estimativas municipais, at ento, baseadas nos dados do Censo 2000 (IBGE, 2009). Com isto, a estimativa de atendimento alcanou praticamente 13 milhes de famlias. No binio 2009-2010, tambm teve incio o procedimento de reviso cadastral das famlias beneficirias cujo cadastro estava sem atualizao h mais de dois anos. Outros avanos institucionais foram alcanados, como a aprovao do Protocolo de Gesto Integrada de Benefcios e Servios no mbito do Suas pela Comisso Intergestores Tripartite da Assistncia Social, que definiu a prioridade do acompanhamento familiar para famlias do Bolsa Famlia em situao de descumprimento de condicionalidades pela rede de assistncia social. Ao final de 2010, o Programa Bolsa Famlia j havia alcanado praticamente 13 milhes de famlias; tinha uma excelente focalizao nos mais pobres, que no apenas permanecia melhorando ao longo do tempo (apesar da forte expanso do nmero de beneficirios), como era compatvel com a alcanada por outros bons programas focalizados de transferncia de renda ao redor do mundo; era custo-efetivo na reduo da extrema pobreza e da desigualdade de rendimentos; confirmava seus impactos sobre indicadores educacionais de crianas e adolescentes, por meio de uma srie de estudos, baseados em diferentes metodologias e bases de dados; e havia afastado os maiores temores relacionados ao seu desenho (como o desincentivo participao no mercado de trabalho ou o aumento da fecundidade entre as beneficirias). Do ponto de vista da gesto, restava (e, em larga medida, ainda resta) um importante esforo de melhoria operacional. Este esforo poderia, entretanto, ser realizado ao longo de anos, sem que nenhuma importante mudana em seu desenho fosse feita. Em outras palavras, os diversos estudos realizados at o final de 2010 alguns dos quais mencionados na seo 5 deste captulo deixaram o programa em situao relativamente confortvel. Tal situao certamente abriria espao para seu aperfeioamento operacional, mas poderia levar ao enrijecimento do seu desenho. Um aspecto, entretanto, teria relevncia crucial para o futuro imediato: a capacidade do programa de alcanar os mais pobres e seu nvel de despesa relativamente baixo (apenas 0,4% do PIB, em 2010) faziam com que o Bolsa Famlia permanecesse um instrumento com potencial ainda inexplorado para reduzir a extrema pobreza.
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3 O CADNICO E A INTEGRAO DAS POLTICAS PBLICAS A relao entre o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) e o Bolsa Famlia , previsivelmente, simbitica. O Cadnico registra informaes de famlias com renda familiar per capita de at meio salrio mnimo e, portanto, abrange um pblico significativamente maior que aquele do programa.4 O Cadastro deve, por princpio, ser o registro administrativo no qual se baseia uma gama de polticas sociais e, neste sentido, pode e deve ser entendido como algo maior do que o Bolsa Famlia. Ao mesmo tempo, entretanto, sabe-se que o esforo para a construo de um registro administrativo do porte do Cadnico s seria viabilizado se houvesse um forte programa usurio. Este programa foi o Bolsa Famlia. A unificao dos registros e procedimentos administrativos dos programas de transferncia de renda remanescentes fortaleceu o Cadnico. Trouxe, todavia, desafios considerveis. Primeiramente, o desafio foi unificar os registros ento existentes ao Cadnico, especialmente os do Cadastro do Bolsa Escola (CadBES). Como as informaes coletadas pelo CadBES no cobriam aquelas requeridas pelo Cadnico, houve um grande esforo no sentido de mobilizar os municpios para qualificar as informaes cadastrais, mencionado na seo anterior. Em 2007, o decreto do Cadnico foi aperfeioado (Decreto no 6.135), definindo com maior clareza os objetivos, os processos, os instrumentos, a operacionalizao e as competncias dos entes federados. Sua consolidao como registro das famlias brasileiras de baixa renda fez com que o Cadastro passasse a ser utilizado por um crescente nmero de programas e aes sociais. Carteira do idoso, Programa Brasil Alfabetizado, iseno da taxa de concursos pblicos, Programa Prximo Passo, Programa de Cisternas, Minha Casa, Minha Vida, Tarifa Social de Energia Eltrica so alguns dos programas e aes que comearam a utilizar as informaes do Cadnico para orientar seus procedimentos e alcanar seu pblico. Por sua vez, do ponto de vista tecnolgico, houve uma srie de avanos no perodo entre 2003 (ano no qual o aplicativo do Cadnico ainda no permitia atualizao cadastral) e 2010 (ano de incio da implantao da verso 7 do Cadnico V7). As verses do aplicativo entre 2003 e 2010 eram off-line, isto , dependiam de aplicativos locais, instalados e atualizados nos computadores nos quais eram feitos o cadastramento, e da transmisso de dados para a base nacional, nem sempre perfeita o que gerava diferenas entre as bases locais e a base nacional do cadastro. A verso 7 do Cadnico um aplicativo on-line, baseado na internet, o que elimina eventuais discrepncias entre as bases locais e a base nacional observadas da verso 6. Em um pas com as dimenses e a diversidade brasileiras, a conectividade poderia ser um problema quase intransponvel para uma soluo deste tipo. Entretanto, em abril de 2013, 99,7% dos municpios brasileiros j haviam migrado para a V7, incluindo 96,0% dos municpios da regio Norte. Para as prefeituras de alguns municpios brasileiros, o primeiro acesso internet
4. Conforme legislao do Cadnico (Decreto no 6.135/2007), tambm podem ser cadastradas famlias com renda mensal superior a meio salrio per capita, ou a trs salrios mnimos no total, desde que sua incluso no Cadnico esteja vinculada implementao ou ao acompanhamento de programas sociais desenvolvidos nos trs nveis da Federao.
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se deu justamente pelos meios mobilizados para a operao on-line do Cadnico. O MDS, em conjunto com o Ministrio da Defesa e o Ministrio das Comunicaes, segue no trabalho para que, no curto prazo, a migrao alcance todos os municpios brasileiros. Mesmo anteriormente criao do novo aplicativo, teve incio o trabalho de reviso do prprio formulrio de cadastramento, permitindo sua melhoria conceitual, uma maior aproximao dos instrumentos de coletas de dados das pesquisas domiciliares conduzidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e, sobretudo, uma melhor caracterizao das famlias de baixa renda. Com isso, o atual formulrio do Cadnico permite registrar informaes de famlias em situao de rua, crianas submetidas ao trabalho infantil, famlias indgenas, quilombolas e membros de diversos grupos e populaes especficas (como ciganos, extrativistas, famlias ribeirinhas, catadores de material reciclvel, entre outros) e, at mesmo, pessoas sem registro civil de nascimento. A implantao do novo formulrio demandou o desenvolvimento de material instrucional especfico e um longo processo, feito em Braslia, de qualificao de instrutores indicados pelos Estados, que capacitaram, entre 2009 e 2013, quase 30 mil entrevistadores do Cadnico de todos os municpios do pas. Este foi um investimento no que condio basilar para manter um registro administrativo desta envergadura: a garantia da qualidade no momento da coleta da informao das famlias. Hoje, o Cadnico conta com o registro de 25 milhes de famlias, 23 milhes com renda declarada de at meio salrio mnimo per capita. So beneficirias do Bolsa Famlia 13,8 milhes de famlias. A evoluo do Cadnico e a introduo da verso 7 foram passos importantes para a consolidao das informaes das famlias de baixa renda brasileiras, da execuo do PBF, do uso por um maior nmero de programas e aes sociais e, desta maneira, da confiana necessria para que surgisse uma estratgia como o Plano Brasil Sem Misria. 4 OS AVANOS INSTITUCIONAIS A implementao dos programas de transferncia condicionada de renda, como apresentado na seo 2, representou, em alguma medida, uma ruptura com a trajetria do sistema de proteo social brasileiro criado nos anos 1920. Este sistema voltou-se, pela primeira vez, para a populao pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, sobretudo, passou a ter um programa com claro vis pr-criana. Isto no esgota, todavia, a novidade institucional do programa e do Cadnico. Um primeiro aspecto que as condicionalidades do programa exigiram uma articulao entre as reas de assistncia social, de educao e de sade em torno da populao beneficiria. Desta maneira, a populao vulnervel tradicionalmente com maiores dificuldades de acesso aos servios de educao e sade e, sobretudo, de acesso com qualidade passou a receber uma ateno especial dos sistemas educacional e de sade, por meio do acompanhamento de condicionalidades.
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A articulao intersetorial necessariamente trabalhosa no resumiria os esforos institucionais que teriam que ser realizados para a implementao do Cadnico e do PBF. Com efeito, o sistema previdencirio e assistencial existente at a dcada de 1990 era fundamentalmente centralizado, operado pelo governo federal diretamente por meio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). O Cadnico e o PBF, ao contrrio, foram criados sobre a estrutura descentralizada da assistncia social isto , do (ento) embrionrio Sistema nico de assistncia social (Suas). Desta maneira, responderam no apenas diretriz de descentralizao poltico-administrativa prevista na Constituio Federal para a rea de assistncia social, como estabeleceram uma parceria com os governos estaduais e, sobretudo, municipais, cuja proximidade da realidade social local seria imprescindvel para sua implementao. A articulao interfederativa, desta maneira, passou a ser uma das caractersticas mais marcantes e, pode-se dizer, mencionadas (Lindert et al., 2007) do programa. E preciso registrar que a articulao federativa e intersetorial se combinaram, medida que o trabalho de acompanhamento de condicionalidades tambm executado de maneira descentralizada pelos sistemas de educao e sade. Trata-se, assim, de um desenho relativamente complexo, cujos resultados positivos so, de certa forma, surpreendentes afinal, manter nveis satisfatrios de articulao entre organizaes e redes diferentes, em diversos nveis federativos no tarefa trivial. Um efeito claro da implementao descentralizada do Bolsa Famlia foi o fortalecimento da rea de assistncia social no municpio. A construo de um registro administrativo da magnitude do Cadnico extremamente trabalhosa no ocorreria sem um forte programa a patrocin-la. Este papel foi, sem dvida, cumprido pelo Bolsa Famlia. Desta maneira, a rea de assistncia social nos municpios brasileiros (como regra, responsvel pela gesto local do programa e do cadastro) ganhou relevncia poltica e, especialmente, um instrumento (o Cadnico) essencial para o conhecimento da populao de baixa renda da localidade, at ento, inexistente. Dois mecanismos brevemente mencionados na seo 2 tiveram papel crucial no sucesso da articulao interfederativa. O primeiro deles foi o termo de adeso assinado entre o MDS e todos os municpios brasileiros, no qual esto sistematizados os compromissos municipais para tornar-se participante do Bolsa Famlia. Assim, esto definidas as atribuies de cadastramento, monitoramento de condicionalidades em sade e educao, gesto de benefcios e eventual oferta de programas complementares. Cada municpio precisa ter um gestor designado do programa, bem como uma Instncia de Controle Social, que encarregada de fazer o acompanhamento da gesto do Cadastro e do programa no municpio. A criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) foi outra inovao institucional fundamental para a articulao interfederativa. O IGD foi criado pela Portaria GM/MDS no 148/2006, seguido pela criao do ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGDE Portaria GM/MDS no 76/2008). Posteriormente, o IGD acabou incorporado Lei no 10.836/2004.
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O ndice composto por indicadores da gesto do Cadnico e das condicionalidades. Possui duas funes claras. A primeira, previsivelmente, mensurar a qualidade das aes de gesto do municpio. A segunda, servir de base para a transferncia de recursos de apoio gesto descentralizada, que podem ser utilizados pelos municpios para a realizao de aes e projetos de fortalecimento do programa, do Cadastro e do acompanhamento de condicionalidades, bem como de apoio instncia de controle social. Desde 2006, R$ 2,2 bilhes foram transferidos para municpios e estados como apoio gesto descentralizada do programa e do Cadnico. Os recursos repassados em 2012 foram, em termos nominais, 60% maiores que os repassados em 2010 mostrando que o aumento do pblico beneficirio tem sido acompanhado pelo aumento dos recursos de apoio gesto. Pode-se argumentar que o IGD teve papel relevante como fonte de recursos para a estruturao da proteo social nos municpios e tambm nos governos estaduais. Seu mecanismo de transferncia, baseado em resultados alcanados, acabou inspirando a criao de uma transferncia especfica para a rea de servios de assistncia, o IGD-Suas. Do ponto de vista das inovaes institucionais, h pelo menos mais um aspecto importante a ser destacado, tambm relacionado ao desenho do programa. Um trao comum dos programas de transferncia condicionada de renda que foram largamente adotados na Amrica Latina e em outros pases do mundo o fato de serem programas focalizados, isto , voltados para as famlias mais pobres. Programas focalizados so controversos na literatura de polticas sociais. Seus crticos tendem a sugerir que administrar adequadamente a focalizao de um programa de transferncia de renda uma atividade complexa e, especialmente, cara. Tais programas enfrentariam, assim, alguns dilemas. O primeiro deles que parte considervel dos custos economizados com as prprias transferncias seria consumida nos pesados e caros procedimentos administrativos destinados a manter a boa focalizao do programa. Em outras palavras, a estrutura institucional necessria para excluir os no elegveis (em geral, por testes de meios) seria complexa, cara e, em ltima instncia, geraria baixa efetividade da poltica j que estaria associada a baixas taxas de take up (isso , a altos erros de excluso). Um segundo dilema poderia ser assim registrado: pases ricos teriam capacidade administrativa para implement-los, mas no teriam necessidade, j que poderiam adotar esquemas mais amplos e generosos, em geral voltados para toda a populao, indistintamente; pases pobres e em desenvolvimento teriam, sim, a necessidade de implement-los (j que no conseguiriam implementar esquemas universais mais generosos), mas no teriam capacidade administrativa para isto (Mkandawire, 2005). Em suma, a literatura da rea de polticas sociais manteve, como regra, uma postura ctica quanto adoo de polticas focalizadas. Na Amrica Latina, a adoo dos programas de transferncia condicionada de renda adotou desenhos bastante diferentes para contornar as dificuldades inerentes implementao de programas focalizados. Atendo-se apenas aos casos mais mencionados na literatura, a experincia mexicana baseou-se na centralizao administrativa e em um ndice multidimensional; e a experincia chilena, no empoderamento da estrutura da assistncia social e tambm em um
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ndice multidimensional (Soares et al., 2009). A experincia brasileira, assentada em uma estrutura de assistncia social descentralizada e, no perodo de implementao do programa, ainda incipiente, concedendo benefcios com base unicamente na renda declarada, pode ser considerada nica. Essa opo foi fruto das restries institucionais existentes. Com efeito, as opes para o programa brasileiro eram limitadas para os gestores responsveis pela sua operacionalizao. A utilizao de testes de meios, por exemplo, no chegou a ser considerada como opo vivel. Como mencionado, a literatura sobre programas focalizados sugere que o uso de teste de meios tende a tornar os custos operacionais de tais programas excessivamente altos. Alm disto, como so usados fundamentalmente com o objetivo de excluir os no elegveis, os testes de meios tm, em geral, a consequncia de fazer com que programas focalizados tenham taxas de take up relativamente baixas (isso , erros de excluso relativamente altos), o que os torna pouco efetivos no combate pobreza.5 Pode-se dizer, entretanto, que tais argumentos tambm no foram decisivos para a opo de no utilizar testes de meios na operacionalizao do Programa Bolsa Famlia. Na verdade, a incipiente rede de proteo social no Brasil no teria capacidade de executar testes de meios de forma massificada, o que condenaria ao fracasso qualquer programa que deles fizesse uso. Desta forma, a utilizao de testes de meios nunca chegou a ser, de fato, uma opo vivel. Uma segunda opo, mais apropriada para parte considervel dos pases que adotaram programas de transferncia condicionada de renda, foi a utilizao de ndices multidimensionais ou de testes de meios aproximados (proxy means tests), no qual a elegibilidade e ocasionalmente o prprio valor do benefcio era resultado no da renda declarada, mas de um conjunto de informaes declaradas pela famlia (e eventualmente checadas in loco, ao menos por amostragem), nas vrias dimenses relacionadas vulnerabilidade social. No contexto brasileiro, entretanto, a utilizao do teste de meios aproximado para concesso e definio do valor do benefcio dificilmente se revelaria aceitvel. Faltaria transparncia s concesses de benefcios e clareza na comunicao com os beneficirios do programa. Ao contrrio, a adoo da renda declarada, com todos os seus riscos, tornaria fcil a comunicao com beneficirios, daria transparncia concesso e manuteno de benefcios e permitiria aes claras de controle, tanto do ponto de vista social quanto governamental. A renda declarada foi associada combinao de outros aspectos do desenho voltado para manter a boa focalizao do programa. Primeiramente, deve-se destacar a existncia de estimativas de atendimento em nvel local, que funcionam como limites (ressalte-se, flexveis) para o nmero de beneficirios em cada cidade. s estimativas, est associada a publicidade em torno dos beneficirios, de maneira a facilitar o controle social do programa. Estes dois traos criam certa presso sobre a gesto municipal no sentido da boa focalizao. Alm disso, o programa brasileiro adotou aes peridicas de checagem dos dados do Cadnico a partir do cruzamento com outros registros administrativos do governo federal.
5. A hiptese de que programas focalizados tendem a ter taxas de take up baixas e, portanto, maiores erros de excluso bastante difundida na literatura de polticas sociais. Apenas como exemplo, ver Hernanz et al. (2004).
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H ainda um aspecto de maior relevncia a ser mencionado. No debate entre os defensores de benefcios focalizados e benefcios de natureza universal, frequentemente surge a crtica de que os procedimentos de focalizao voltam-se mais para a excluso dos no elegveis do que para a incluso dos elegveis. Pode-se dizer que, desde o incio, a maior preocupao relacionada ao PBF foi a incluso dos elegveis e que seu desenvolvimento o levou rapidamente a preocupar-se com a segurana de renda entre os mais vulnerveis isto explica a expanso das metas de cobertura e, mais recentemente, a adoo da regra de permanncia. Esta caracterstica foi reforada com o advento do Brasil Sem Misria, que concedeu claramente ao Bolsa Famlia a diretriz de universalizao de sua cobertura para todas as famlias pobres, conferindo trajetria do programa um potencial ainda maior de contribuir para a consolidao de um sistema de proteo social abrangente. Seja como for, os resultados, que sero brevemente examinados na seo seguinte, demonstraram que, em termos de focalizao, o programa brasileiro conseguiu ser muito efetivo, tanto na comparao com outros programas sociais brasileiros, quanto na comparao internacional. Desta maneira, o Bolsa Famlia conseguiu adequar as exigncias de um programa focalizado estrutura institucional existente e s exigncias de transparncia e de comunicao com os beneficirios do contexto social brasileiro. 5 OS RESULTADOS ALCANADOS O leitor encontrar um conjunto relativamente vasto de evidncias a respeito dos resultados do Bolsa Famlia na segunda parte deste livro. O objetivo desta segunda parte, de forma sumarizada, apontar para alguns dos achados da literatura crescente sobre o tema. Muitos dos primeiros trabalhos sobre o Bolsa Famlia estavam voltados para o elemento central do seu desenho (a focalizao) e para seus impactos naquele que o seu principal objetivo, a reduo da pobreza e da extrema pobreza. Lindert et al. (2007), Barros et al. (2010b), Soares et al. (2009) esto entre aqueles que analisam a focalizao do Programa Bolsa Famlia em perspectiva internacional. Embora as metodologias utilizadas possam variar, todos os autores sugerem que a preciso da focalizao do Bolsa Famlia muito boa. Lindert et al. (2007) sugerem que a focalizao do programa em 2004 colocava-o entre as seis experincias de transferncia de renda mais bem focalizadas (de um total de 85) no mundo em desenvolvimento. Soares et al. (2009) sugerem que a focalizao do programa est no mesmo nvel das experincias mexicana e chilena, outros bons exemplos de programa de transferncia de renda que utilizam mecanismos, a princpio, mais sofisticados (e caros) para garantir a boa focalizao. Barros et al. (2010b) apontam para resultados semelhantes e sugerem que a focalizao do programa, apesar da sua forte expanso entre 2004 e 2008, no piorou. A mesma concluso j havia sido alcanada por Soares, Ribas e Soares (2009), sugerindo que, entre 2004 e 2006, a focalizao havia se mantido a mesma. Mais recentemente, o Comunicado do Ipea no 155 concluiu que, de acordo com os dados administrativos, entre 2005 e 2011 o nmero de famlias beneficirias cresceu
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mais de 70,0%, mas isso no piorou o coeficiente de concentrao do programa, muito pelo contrrio. O PBF permanece, de longe, a fonte de renda mais progressiva, isto , com maior focalizao entre os mais pobres (Ipea, 2012, p. 28). Dessa maneira, o desenho do programa, incluindo as estimativas em nvel municipal e os cruzamentos com outros registros administrativos do governo federal, tem sido efetivo em mant-lo bem direcionado populao mais pobre. Isso explica os baixos custos do programa (que, mesmo com toda a evoluo oramentria dos ltimos anos, ainda custa apenas 0,5% do PIB) e tambm seus significativos impactos na reduo da extrema pobreza. Antes das mais recentes modificaes no seu desenho especialmente da criao do benefcio para a superao da extrema pobreza , estimava-se que a extrema pobreza no Brasil seria entre um tero (Soares et al., 2010) e metade maior (Souza et al., 2011) sem as transferncias do Bolsa Famlia. Assim, apesar do baixo custo, o programa conseguiu estar entre as mais importantes causas da reduo da extrema pobreza. Embora no se possa dizer que a reduo da desigualdade de rendimentos estivesse entre seus objetivos, o Bolsa Famlia tambm acabou tendo um impacto significativo, explicando (a depender do perodo considerado e de critrios metodolgicos utilizados) entre 12 e 21% da reduo mais recente do coeficiente de Gini (conforme survey da literatura realizado por Soares et al., 2010). Deve-se ressaltar que a queda no coeficiente de Gini a partir do incio dos anos 2000 pode ser considerada indita, desde que comeou a ser mensurado, nos anos 1970. poca do lanamento das transferncias condicionadas de renda, dois receios foram mencionados. O primeiro deles, o de que essas transferncias poderiam constituir um desincentivo participao dos beneficirios no mercado de trabalho. O segundo, o de que as transferncias baseadas no nmero de filhos (at o limite de trs, no desenho inicial do Bolsa Famlia) poderiam servir como incentivo para o aumento da fecundidade. Oliveira e Soares (2012) fizeram uma reviso da literatura (hoje relativamente extensa) sobre os possveis impactos do programa sobre a participao dos beneficirios no mercado de trabalho cujos resultados podem ser lidos na parte 2 desta publicao. O nmero de estudos acumulados sobre esse assunto permite concluir que o temor de que o Bolsa Famlia viesse a gerar alguma espcie de efeito preguia pode ser descartado. Estes estudos apontam desde uma participao ligeiramente superior dos beneficirios no mercado de trabalho at uma pequena reduo no nmero de horas trabalhadas pelas mes. Estes efeitos, quando observados, foram, em regra, de magnitude muito pequena para serem considerados relevantes. Por sua vez, os potenciais impactos sobre o aumento da fecundidade tambm podem ser descartados. Sabe-se que a capacidade de transferncias monetrias de modificar as decises quanto ao nmero de filhos limitada isto, mesmo quando se leva em conta as transferncias mais generosas realizadas por sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos que o brasileiro. Pareceria, assim, muito improvvel que as transferncias bastante modestas do Programa
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Bolsa Famlia viessem a levar suas beneficirias a aumentar o nmero de filhos at o limite dos benefcios variveis. E, de fato, nenhuma evidncia de aumento da fecundidade entre as beneficirias foi encontrada (Signorini e Queiroz, 2011; Simes e Soares, 2012). O que ocorre no Brasil, ao contrrio, uma queda generalizada da fecundidade, observada em todas as regies e faixas de renda, sendo mais intensa entre os mais pobres no perodo atual. O nmero mdio de filhos por mulher, hoje abaixo da taxa de reposio, aponta, antes, para o envelhecimento da populao com os consequentes desafios para as reas de sade e previdncia no futuro de mdio prazo. No que diz respeito aos impactos sobre educao e sade, pode-se dizer que as evidncias tambm tm se acumulado, vindas de estudos que utilizam fontes de dados, abordagens tericas e metodolgicas variadas. Estes impactos tm sido observados no apenas na reteno dos alunos beneficirios em sala de aula (isso , em menores taxas de abandono), o que seria de se esperar, dadas as condicionalidades do Programa, mas tambm, ceteris paribus, em maiores taxas de progresso (IFPRI, 2012). Mais recente, a tese de doutorado de Simes (2012) aponta para um dos aspectos mais relevantes: o impacto que o tempo de participao no programa, associado ao valor do benefcio, tem sobre a escolaridade. Com efeito, se um dos objetivos do Bolsa Famlia aumentar a escolaridade dos filhos das famlias mais vulnerveis, para que eles tenham mais oportunidades futuras, h de se pensar em uma poltica continuada, que garanta os impactos devidos na correo da trajetria escolar destas crianas e jovens e na obteno de bons resultados. Obviamente, no se quer, aqui, sugerir que o Bolsa Famlia assuma a responsabilidade de ser a principal iniciativa no sentido de superar os desafios educacionais brasileiros. Estes desafios esto sendo enfrentados pelas polticas educacionais capitaneadas pelo Ministrio da Educao (MEC). Trata-se, apenas, de ressaltar seus impactos, que so significativos e voltados para um pblico que, historicamente, teve dificuldades de acesso educao de qualidade no pas. Os impactos do programa na sade comeam, agora, a apresentar razovel acmulo de trabalhos, o que permite que certas concluses possam ser confirmadas. J se sabia que as famlias beneficirias do programa reportam gastar seus recursos majoritariamente com alimentos, alm de itens relacionados com educao e sade (IBASE, 2008) o que foi confirmado pelo trabalho de Lignani et al. (2011), que sugere aumento de diversos grupos de alimentos analisados. No se pode deixar de mencionar os impactos mensurados na 2a rodada da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia, que sugere que as crianas beneficirias apresentam maiores taxas de vacinao no tempo apropriado e que as mulheres grvidas tm cerca de 1,5 consulta de pr-natal a mais (sempre em relao s no beneficirias de igual perfil). Trabalhos mais recentes tambm tm demonstrado o impacto do programa na reduo da mortalidade infantil (Rasella et al., 2013; Shei, 2013). O trabalho de Rasella et al. (2013), ao qual o leitor ter acesso neste volume, revela uma reduo de cerca de 19% na mortalidade infantil (at cinco anos) dos municpios com alta cobertura do programa, em relao aos de baixa cobertura, j controlados os efeitos das diferenas socioeconmicas e demogrficas
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entre os municpios. A maior cobertura do Bolsa Famlia tambm estava associada a uma maior taxa de vacinao, a uma menor proporo de mulheres grvidas sem pr-natal e uma menor admisso de crianas de at cinco anos em hospitais. Deve-se mencionar, ainda que brevemente, estudos que mostram os efeitos positivos do programa para alm dos seus prprios beneficirios. Mostafa, Souza e Vaz (2010) sugeriram que os recursos aplicados no programa teriam, em 2006, o efeito multiplicador no PIB de 1,44, e de 2,25 na renda familiar total. Ou seja, o gasto adicional de 1% do PIB no programa geraria um aumento de 1,44% do PIB e de 2,25% na renda das famlias. Por sua vez, Silveira-Neto e Azzoni (2011) afirmam que transferncias como o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada tm um importante papel na reduo da desigualdade regional: como um todo, explicam mais de 24,0% dessa reduo, embora respondam por menos que 1,7% da renda domiciliar disponvel. Desta maneira, pode-se dizer que o programa vem cumprindo funes (como a reduo da desigualdade de rendimento, a reduo da desigualdade regional e o aumento da atividade econmica) que esto muito alm de seus objetivos iniciais. Como poder ser verificado ao longo deste livro, h um acmulo significativo de trabalhos voltados para a avaliao do programa, com resultados, via de regra, muito favorveis. Como j afirmado ao final da seo 2 deste captulo, os resultados apresentados poderiam deixar a gesto do programa em situao de relativo conforto, voltada fundamentalmente para uma agenda de melhorias operacionais que exigiriam (e continuaro exigindo) grande esforo. O lanamento do Plano Brasil Sem Misria, entretanto, retirou o programa da situao de conforto e o lanou juntamente com o Cadastro nico para Programas Sociais no centro das iniciativas para a superao da extrema pobreza no Brasil. O desafio passou a ser formidvel: o de se tornar um instrumento ainda mais efetivo no combate extrema pobreza no pas, mantidos o complexo arranjo intersetorial e federativo e as condies institucionais relativamente espartanas nas quais havia sido implementado. 6 O AMADURECIMENTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA E O PLANO BRASIL SEM MISRIA Parte considervel da agenda para superao da extrema pobreza no pas havia sido estabelecida, ainda que, em alguns casos, parcialmente, pela implementao do Bolsa Famlia entre os anos 2003 e 2010. Primeiramente, o programa exigiu a articulao entre vrios setores do governo (Assistncia Social, Educao e Sade), sem o que a pobreza, fenmeno multidimensional, no apropriadamente enfrentada. Segundo, somou os esforos das diversas esferas da Federao, em um contexto marcado pela clara definio de responsabilidades e pelo apoio gesto local. Terceiro, consolidou a percepo de que a superao da pobreza exigiria, sim, transferncias monetrias, mas tambm acesso a servios e a oportunidades de melhoria da insero produtiva dos mais pobres. E, finalmente, deixou claro que os mais pobres no seriam alcanados naturalmente pelas aes do Estado, mas apenas a partir de iniciativas voltadas especificamente para este pblico, com os instrumentos apropriados (como o Cadnico).
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A emergncia do Plano Brasil Sem Misria, portanto, com seus eixos de garantia de renda, acesso a servios e incluso produtiva, representou uma ampliao, para parte considervel do governo federal, dos estados e dos municpios, de uma agenda que foi amadurecida ao longo dos anos de implementao do Programa Bolsa Famlia. Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem Misria e sua ambiciosa meta de superao da extrema pobreza em um perodo to curto de tempo trouxeram novos desafios para o Bolsa Famlia e o Cadnico. Em primeiro lugar, foi necessrio reconhecer a existncia de beneficirios do programa que, mesmo recebendo o benefcio monetrio, permaneciam em extrema pobreza. Os valores transferidos somados renda original das famlias eram insuficientes para que as famlias ultrapassassem a linha estabelecida pelo plano, de R$ 70,00 per capita por ms. O segundo desafio tratava da cobertura do programa e seus erros de excluso. O Brasil Sem Misria explicitou firmemente a perspectiva do atendimento de todos os cidados que tivessem o perfil para acessar os benefcios. Adicionalmente, as novas formas de utilizao do Cadnico, a ampliao dos montantes e das iniciativas usurias do sistema de pagamentos do programa e o aprofundamento das aes intersetoriais exigiram ainda mais das ferramentas criadas para viabilizar o Bolsa Famlia. A resposta ao primeiro desafio veio antes mesmo do lanamento oficial do plano, com o anncio do reajuste de benefcios ainda no primeiro semestre de 2011. Com efeito, sabia-se que a extrema pobreza brasileira estava concentrada nas crianas e jovens. Avaliaes feitas pela SENARC e pelo Ipea haviam confirmado que o reajuste dos benefcios variveis (voltados para as crianas e adolescentes de at 15 anos) teriam maior efetividade nos indicadores de extrema pobreza do que o reajuste do benefcio bsico. Desta maneira, o reajuste nominal do benefcio varivel foi superior a 45%, mostrando que as iniciativas relacionadas ao programa passariam, em nveis crescentes, a responder ao desafio da superao da extrema pobreza. Na mesma direo, ainda em 2011, foram anunciados o aumento no nmero mximo de benefcios variveis por famlias (de trs para cinco) e a implementao dos benefcios para gestantes e nutrizes. Estes que, mesmo previstos na legislao original do programa, por limitaes operacionais, no eram efetivamente pagos. Em 2012, o Bolsa Famlia passou a contar com um novo benefcio (Benefcio de Superao da Extrema Pobreza), destinado s famlias que continuavam com renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 70,00 aps o recebimento dos benefcios tradicionais do programa. Trata-se de um tpico benefcio do tipo top up, que complementa a renda familiar at que ela atinja um determinado patamar no caso, a superao do valor de R$ 70,00 por pessoa. Inicialmente, o benefcio foi voltado para famlias nesta situao que tinham em sua composio crianas entre 0 e seis anos, como parte integrante das iniciativas da Ao Brasil
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Carinhoso.6 Ainda em 2012, este benefcio foi estendido para famlias com crianas e adolescentes com idade de at 15 anos e, no incio de 2013, o benefcio alcanou as famlias beneficirias independentemente da presena de crianas. Desta maneira, houve um forte aumento no oramento de benefcios do programa (que saltou de R$ 15 bilhes em 2010 para praticamente R$ 24 bilhes em 2013), voltado para famlias em situao de extrema pobreza. O benefcio mdio, no mesmo perodo, passou de R$ 95,00 para R$ 152,00, alcanando R$ 216,00 nas famlias que recebem o Benefcio de Superao da Extrema Pobreza. Antes mesmo da ltima expanso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, simulaes elaboradas por Osorio e Souza (2012) indicavam que o percentual de pessoas que ficariam com renda familiar per capita igual ou abaixo de R$ 70,00 estaria abaixo de 1%, apontando para o potencial de reduo a extrema pobreza do Bolsa Famlia aps a criao do novo benefcio, bem como para a necessidade de esforo contnuo para reduo dos erros de excluso ainda existentes. Em relao ao desafio de melhoria da cobertura do programa e de reduo dos erros de excluso destaca-se o aumento da estimativa de atendimento (de 12,9 para 13,8 milhes de famlias) ainda em 2011. Os dados do Censo 2010 divulgados no ano de 2011 permitiram, ainda, que esta nova estimativa fosse realizada em bases mais atualizadas e, portanto, mais bem distribuda entre os municpios brasileiros. Como resultado, cabe assinalar a incluso no Bolsa Famlia de mais de 1,1 milho de famlias inscritas no Cadnico desde o lanamento do Plano Brasil Sem Misria, em junho de 2011 at julho de 2013. So famlias extremamente pobres que, a partir de um esforo de busca ativa7 compartilhado pelo governo federal, pelos governos estaduais e, muito especialmente, pelas administraes municipais, foram cadastradas, passaram a receber o Bolsa Famlia e ficaram visveis para participarem do circuito de incluso do Brasil Sem Misria. A necessidade de induo de polticas para um pblico especfico em escala nacional e o carter intersetorial e intergovernamental do Brasil Sem Misria elegeram o Cadnico como principal instrumento de gesto do plano. Para alm de quantificar as famlias e transferir renda, verificou-se uma infinidade de possibilidades de utilizao do Cadnico: direcionar vagas de cursos de qualificao profissional, oferecer servios de assistncia tcnica e extenso rural, prover o acesso gua e a tarifas reduzidas de energia eltrica populao mais pobre do pas, so apenas alguns exemplos. Neste sentido, o Cadnico consolidou-se como instrumento bsico para identificao do pblico, planejamento, acompanhamento e avaliao das aes do plano.
6. Conjunto de aes do Brasil Sem Misria direcionadas para a primeira infncia. 7. Em que pese o esforo de incluso da populao de baixa renda no Cadnico, ainda persistia, por ocasio da criao do plano, um percentual de excluso. Eram famlias que moravam em reas isoladas, nos bolses de pobreza dos grandes centros urbanos ou em outras reas nas quais difcil o acesso aos programas e servios oferecidos pelo poder pblico. Com o objetivo de encontrar e cadastrar todas as famlias extremamente pobres ainda no localizadas, foi lanada a estratgia de Busca Ativa, compartilhada pelo governo federal, pelos governos estaduais e, muito especialmente, pelas administraes municipais, a quem cabe fazer o cadastramento das famlias.
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Para alm de contribuir para a ampliao do Bolsa Famlia e o fortalecimento do Cadnico, o Brasil Sem Misria reforou a utilizao do sistema de pagamentos do programa. Os benefcios monetrios pagos pelos programas Bolsa Verde e Fomento, lanados pelo Brasil Sem Misria, passaram a utilizar o mesmo carto do Bolsa Famlia, aproveitando toda a estrutura de pagamento existente. Em julho de 2013, 40 mil famlias de extrativistas, assentados e ribeirinhos foram beneficiados pelo Bolsa Verde, para continuar produzindo e conservando o meio ambiente, e 30 mil famlias de agricultores familiares do semirido nordestino j recebiam recursos de fomento para alavancar a sua produo. No eixo de acesso a servios, a agenda do plano foi alm do acompanhamento das condicionalidades em educao e sade. Tem havido um aprofundamento da relao com o MEC e o MS, com resultados como a reorientao do Programa Mais Educao. Voltado para a expanso da oferta de educao em tempo integral nas escolas pblicas, este programa passou a dar prioridade para a adeso de escolas com maioria dos alunos beneficirios do Bolsa Famlia. Com isto, enquanto, em 2011, as escolas com mais de metade de estudantes do Bolsa Famlia eram 30% das cerca de 15 mil escolas do Mais Educao, em 2013, cerca de dois teros das mais de 45 mil escolas j aderiram ao programa. Alm disso, o repasse financeiro para alunos em creches foi acrescido de at R$ 1,4 mil/ ano caso a criana seja de famlia beneficiria. Trata-se de um forte mecanismo de induo para abertura de novas vagas e direcionamento das matrculas para as crianas de famlias beneficirias do Bolsa Famlia. Em 2012, 2,7 mil municpios registraram o atendimento de mais de 380 mil crianas beneficirias. Na sade, uma srie de iniciativas compuseram a ao Brasil Carinhoso, como a distribuio de sulfato ferroso nas unidades bsicas de sade, a suplementao de vitamina A, o aumento da oferta de medicamentos gratuitos na rede Aqui tem Farmcia Popular e a expanso do Programa Sade na Escola para creches e pr-escolas, alcanando quase 4 mil municpios. As iniciativas voltadas para a melhoria de oportunidades de incluso produtiva das famlias mais pobres tambm foram fortemente apoiadas, com destaque para o PRONATEC Brasil Sem Misria, que oferece cursos de formao inicial e continuada para a populao de baixa renda, por meio dos Institutos Federais de Educao Tecnolgica e escolas do Sistema S. Em julho de 2013, j haviam sido realizadas mais de 600 mil matrculas direcionadas populao do Cadnico. Os estudantes so, em sua maioria, mulheres (dois teros das matrculas) e jovens de at 29 anos (metade das matrculas). Cerca de 10% dos 2,9 milhes de pessoas que se registraram como microempreendedores individuais so vinculados ao programa (22% esto no Cadnico). Das 3,6 milhes de operaes de microcrdito at o final de 2012, mais de 760 mil tinham sido realizadas por pessoas que tambm recebiam benefcios do programa e estavam contando com o apoio do microcrdito para melhorar suas atividades produtivas.
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No campo, merece destaque a contratao de assistncia tcnica para 260 mil famlias de agricultores familiares beneficirios do Bolsa Famlia e a construo de 317 mil cisternas para famlias do semirido identificadas a partir dos registros do Cadnico. No certamente o caso de explorar todas as iniciativas do Plano Brasil Sem Misria no espao deste captulo, mas de ressaltar que o Cadnico e o prprio programa deram uma base slida para a expanso e consolidao, de forma articulada, das aes e programas voltados para a populao mais vulnervel do pas. Ao mesmo tempo, tais iniciativas representam um desafio constante para a qualidade do cadastro e do programa, j que dependem da boa cobertura e focalizao de ambos para o seu sucesso. 7 CONSIDERAES FINAIS As transferncias condicionadas de renda representaram um passo adicional importante na mudana da trajetria do Sistema de Proteo Social no Brasil. Fundado na dcada de 1920 sobre bases estritamente contributivas, o sistema de proteo social brasileiro sofreu modificaes iniciais durante os anos 1970 (com a introduo de benefcios semicontributivos voltados para a populao rural e no contributivos endereados populao pobre idosa ou deficiente). Tais modificaes foram muito robustecidas aps a Constituio de 1988, com a definio do carter universal dos sistemas de sade e assistncia social e do fortalecimento dos benefcios de natureza semi e no contributiva. Mas no havia, at o surgimento das transferncias condicionadas de renda, benefcios voltados para a populao pobre, em idade (e com capacidade) produtiva, mas sem renda suficiente para contar com a proteo contributiva. Por vocao, tais transferncias alcanaram, sobretudo, as crianas desproporcionalmente afetadas pela situao de pobreza no Brasil. A consolidao do Programa Bolsa Famlia dependeu, sobretudo, da construo do Cadastro nico para Programas Sociais que exigiu, ao longo de anos, um rduo trabalho, principalmente das administraes municipais, em um perodo inicial de montagem do Suas. Os anos de 2005 e 2006 foram fundamentais para a melhoria da qualidade do cadastro e marcantes tambm pela adeso dos municpios ao Cadnico e ao Programa Bolsa Famlia e pela criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) em 2006. A implementao interfederativa, marca do programa, respondeu diretriz de descentralizao poltico-administrativa, constitucionalmente prevista para a rea de assistncia social. Mais importante, permitiu uma parceria do governo federal com governos municipais e estaduais, imprescindvel para a efetividade do trabalho com a populao vulnervel, e fortaleceu o Suas, confiando a ele papel crucial no Bolsa Famlia e dando a ele instrumentos fundamentais e at ento inexistentes (como o Cadnico e o Sistema de Acompanhamento de Condicionalidades Sicon). O programa tambm adotou inovaes institucionais que ganharam destaque, incluindo seu engenhoso mecanismo de focalizao simples, transparente e to eficaz quanto mecanismos mais complexos e sofisticados adotados em outros programas de transferncia condicionada
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de renda que se tornaram referncia na Amrica Latina. A crescente literatura acadmica sobre o programa tambm revelou impactos positivos, entre outros, na reduo da pobreza e da desigualdade; e na melhoria de indicadores educacionais e de sade; alm de desmistificar os receios de que o Bolsa Famlia pudesse reduzir a participao dos seus beneficirios no mercado de trabalho ou aumentar a fecundidade entre as beneficirias. A trajetria bem-sucedida do programa at 2010 contribuiu para a emergncia do Plano Brasil Sem Misria. Primeiramente, por ser um exemplo eficiente de iniciativa intersetorial e interfederativa, mobilizando diversos setores e esferas governamentais. Segundo, por ter patrocinado a criao de um instrumento, o Cadnico, sem o qual qualquer iniciativa voltada para a superao da extrema pobreza seria infrutfera. Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem Misria representou um grande desafio para um programa que comeava a se consolidar e que tinha, e em grande medida ainda tem, uma pesada agenda de estruturao operacional frente. Mudanas significativas foram feitas j em 2011, com o reajuste concentrado nos benefcios variveis, o aumento do nmero mximo desses benefcios por famlia (de trs para cinco benefcios), o aumento da meta de atendimento de 12,9 para 13,8 milhes de famlias. Em 2012, com a criao do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, o programa fez uma inflexo ainda maior na direo das crianas e da extrema pobreza, permitindo que quase cinco milhes de famlias recebessem um complemento de renda capaz de levar a renda familiar per capita acima dos R$ 70,00. Os desafios para a evoluo e consolidao do Programa Bolsa Famlia seguem imensos. Embora pague mensalmente benefcios para quase 14 milhes de famlias, conta com uma estrutura de execuo espartana tanto no nvel central quanto, via de regra, no nvel local. O Suas, base de sua execuo, tem ainda um longo caminho de evoluo frente. Embora siga sendo um programa de desenho relativamente simples, sua operacionalizao ainda assim , e seguir sendo, bastante complexa especialmente quando comparado a programas de transferncia no focalizados e no condicionais. Seja como for, o Programa Bolsa Famlia representou uma evoluo definitiva do sistema de proteo social brasileiro na direo de famlias que ainda no possuam nenhum tipo de cobertura. , como argumenta Helmut Schwarzer, no captulo que compe este volume, um exemplo de como dar um passo fundamental na direo de um piso de proteo social, em nvel nacional. Trata-se, tambm, de um benefcio que aproxima o estado de bem-estar brasileiro daqueles mais consolidados, alcanando grupos populacionais especialmente as crianas que no contavam com nenhuma proteo. Questionamentos sobre seu modelo sempre ocorrero. Isto deve ser considerado natural. De tempos em tempos, mesmo sistemas de proteo social muito consolidados passam por questionamentos e reformas. Sempre haver aqueles que defendero sua transformao em um benefcio de carter universal, pago indistintamente a todos os cidados brasileiros; e aqueles que argumentaro por um benefcio de carter mais restritivo.
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Muitos argumentam que a emergncia e a manuteno de programas de proteo social dependem da existncia de grupos de apoio fortes e organizados. Outros, entretanto, sugerem que benefcios e servios sociais, mais que depender da existncia destes grupos, criam seus prprios grupos de apoio (como sugere Paul Pierson, 1996). A conduo da evoluo do Bolsa Famlia e das iniciativas voltadas para a superao da pobreza ter, no futuro prximo, que lidar com este fato. Na opinio dos autores, entretanto, os passos j dados no tero retorno. Mesmo para os mais crticos, seria difcil imaginar o Brasil sem um instrumento que vocalize e explicite as necessidades da parcela mais vulnervel da populao, como hoje o Cadnico. Ou em uma situao na qual os mais pobres no tivessem acesso a uma renda modesta tanto do ponto de vista da famlia beneficiria quanto, especialmente, da renda nacional , de natureza complementar renda do trabalho. Ou, ainda, em situao na qual as crianas continuassem apresentando taxas de extrema pobreza duas vezes mais altas que a mdia nacional. H muito a evoluir, sem dvida, e os caminhos desta evoluo esto abertos. Os passos a serem dados, entretanto, sero certamente de avano. REFERNCIAS BARROS, R. P. de et al. Determinantes da queda da desigualdade de renda no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2010a (Texto para Discusso, n. 1.460). _______. A focalizao do Programa Bolsa Famlia em pespectiva comparada. In: ABRAHO, J. de C.; MODESTO, L. Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios. Braslia: Ipea, 2010b. BELTRO, K. I.; OLIVEIRA, F. E. B.; PINHEIRO, S. S. A populao rural e a previdncia social no Brasil uma anlise com nfase nas mudanas constitucionais. Braslia: Ipea, 2000 (Texto para Discusso, n. 759). BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Atualizao e aperfeioamento do cadastro nico de programas sociais. Braslia: MDS, 2006. BRUMER, A. Previdncia rural e gnero. Sociologias, Porto Alegre, ano 4, n. 7, jan./jun. 2002. COTTA, T. C.; PAIVA, L. H. O Programa Bolsa Famlia e a proteo social no Brasil. In: CASTRO, J. A; MODESTO, L. Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios. Braslia: Ipea, 2010, p. 57-99. CRUZ-SACO, M. A. Labourmarkets and social security coverage: the Latin American experience. Geneva: International Labour Office, 2002 (ESS Working Papers, n. 2). HERNANZ, V.; MALHERBET, F.; PELLIZZARI, M. Take-up of welfare benefits in OECD countries A review of the evidence. OECD, 2004 (OECD Social Employment and Migration Working Papers, n. 17).
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CAPTULO 3
TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL
Denise Ratmann Arruda Colin Juliana Maria Fernandes Pereira Valria Maria de Massarani Gonelli
1 INTRODUO A implantao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal foram, sem dvida, conquistas importantes para a proteo social brasileira na ltima dcada. Neste percurso, com base na concepo de que o enfrentamento da situao de pobreza e das desigualdades sociais exige atenes voltadas s vulnerabilidades e riscos sociais, a ampliao do acesso transferncia de renda e benefcios foi acompanhada de investimentos que asseguraram a instalao de uma rede de servios voltada para a oferta de proteo social e de garantia de direitos socioassistenciais. Como resultado, entre as polticas que compem o Sistema de Seguridade Social brasileiro, a assistncia social foi a que apresentou a maior taxa de crescimento no financiamento de 2002 a 2012. De R$ 6,5 bilhes, em 2002, os recursos destinados rea atingiram R$ 56,5 bilhes, em 2012. No perodo de 2004 a 2011, o financiamento federal da assistncia social saltou de 0,71% do produto interno bruto (PIB) para 1,10% (Brasil, 2012d).1 Alm do PBF2 e da crescente ampliao do acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC),3 estes resultados se devem tambm implantao do Suas no pas, a partir de 2005, e aos investimentos em servios, programas, projetos socioasssistenciais e no aprimoramento da gesto, particularmente incrementados a partir de 2010, em razo das agendas prioritrias nacionais que passam a incorporar o sistema e suas ofertas (Brasil, 2012d). Para Jaccoud (2009), a proteo social pode ser definida como um conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais (p. 58). Na ltima dcada, os avanos
1. Valores nominais. Lei+Crditos, em 30 de junho de 2012. A informao considera os recursos executados do oramento do Ministrio do Desenvolvimento Sociale Combate Fome (MDS) Assistncia Social: Funo 8. 2. No perodo de 2004-2011, os recursos investidos no PBF saltaram de R$ 7,4 bilhes para R$ 18,9 bilhes, e os recursos destinados ao BPC saltaram de aproximadamente R$ 9 bilhes pra R$ 24,9 bilhes (Brasil, 2012). 3. Benefcio socioassistencial, previsto na Constituio Federal (CF) que assegura um salrio-mnimo mensal pessoa com decincia e ao idoso com 65 anos ou mais que, nos termos da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la provida por sua famlia.
no PBF, no Cadnico e no Suas contriburam para consolidar um novo modelo brasileiro de proteo social. Este modelo articula o acesso renda com a oferta de servios e oportunidades socioassistenciais e a ampliao do acesso a direitos e oportunidades, e tem viabilizado o enfrentamento das situaes de pobreza e de desigualdades em suas multidimensionalidades, o que, por sua vez, materializou melhorias nas condies de vida das famlias e indivduos.
os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a, pelo menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de proteo? (Yazbek e Di Giovanni, 2004, p. 16).
Tais avanos demarcaram, definitivamente, a implantao da Assistncia Social como poltica pblica orientada pela tica dos direitos de cidadania e pela primazia da responsabilidade do Estado em assegurar proteo social. Com seu reconhecimento pela Constituio Federal (CF) como poltica pblica de Seguridade Social no contributiva e voltada ao cidado que dela necessitar, o modelo adotado no pas ultrapassa a concepo restritiva de seguro e supera a lgica do mercado, alcanando aqueles cidados que mais dificilmente acessam polticas pblicas e que no tm seus direitos garantidos, assim como os benefcios advindos da incluso no mercado de trabalho. De acordo com Sposati (2009), a proteo social no contributiva nasce do princpio da preservao da vida e do respeito dignidade humana, expresso nos direitos fundamentais inscritos pela CF, e que remete proviso a noo de seguranas sociais. Nesse contexto, questes at ento tratadas no campo individual foram reconhecidas como questes coletivas, pelas quais o Estado responsvel, devendo assegurar aos cidados proteo social em situaes especficas de insegurana, independentemente de contribuies prvias.
A incluso da assistncia social como poltica pblica consolida a ideia de que o Estado deve colocar-se como responsvel pelo enfrentamento da vulnerabilidade social de grupos anteriormente excludos do sistema de seguridade. o reconhecimento de que a pobreza e a vulnerabilidade no so frutos de trajetrias e posicionamentos individuais, e, sim, de resultados construdos histrica, social, poltica e economicamente, pois um Estado s se responsabiliza pela instaurao de um sistema de proteo quando reconhece a coletivizao da demanda e a necessidade de atend-la (Rizzotti, Almeida e Albuquerque, 2010).
Demarca-se, portanto, uma mudana de paradigma em relao ao padro histrico predominante na rea at ento, caracterizado por aes assistencialistas, fragmentadas, sem planejamento, de carter paternalista e atendimento pontual, emergencial e descontnuo. Com esta mudana, o usurio passa a ser concebido como sujeito de direitos socioassistenciais, cuja situao vivenciada deve ser compreendida luz do contexto scio-histrico, cultural, poltico e econmico e do prprio processo de organizao da sociedade e do Estado brasileiro.
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Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
2 A IMPLANTAO DO SUAS NO BRASIL: ALGUNS APONTAMENTOS SOBRE A CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA ENTRE SERVIOS, BENEFCIOS E TRANSFERNCIA DE RENDA O ano de 2004 constitui um marco na trajetria de construo do novo modelo de proteo social brasileiro, com a criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), a instituio do PBF e a aprovao, pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Cria-se o Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras) e o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas) e o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF),4 que reconhecido como responsvel pelo acompanhamento s famlias no mbito da proteo social bsica do Suas, prioritariamente s famlias beneficirias do PBF e do BPC. Em 2005, com a Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/Suas), regulamenta-se o Suas dando-se incio a uma nova sistemtica de gesto e de financiamento pblico, com repasses continuados e transferncias regulares e automticas operacionalizadas diretamente do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) aos Fundos de Assistncia Social dos municpios, Distrito Federal e estados. Estavam, ento, lanadas as bases estruturantes para a implementao, no Brasil, de um sistema pblico, democrtico e participativo, com descentralizao poltico-administrativa, primazia da responsabilidade do Estado e parceria com a sociedade civil, por intermdio da participao nos conselhos e das ofertas pelas entidades de assistncia social. Considerando as funes da poltica de assistncia social,5 inicia-se a organizao do Suas com ofertas de servios, programas, projetos e benefcios que, com comando nico e integradas s demais polticas, propiciam: segurana de sobrevivncia ou de rendimento e autonomia: visa afianar condies dignas de sobrevivncia em determinadas circunstncias, por meio do acesso ao BPC, benefcios eventuais, transferncia de renda do PBF e a outras oportunidades; segurana de convvio ou vivncia familiar: pautada na centralidade da famlia e no reconhecimento do papel do Estado em apoi-la, constitui um dos principais objetivos dos servios do Suas, com destaque para os servios responsveis pelo acompanhamento familiar na proteo social bsica e especial. Contempla a perspectiva de que vnculos familiares e comunitrios so fundamentais para se assegurar condies protegidas de desenvolvimento humano e das relaes familiares; segurana de acolhida: voltada proteo em situaes excepcionais, nas quais seja necessrio prover o acolhimento provisrio em servios de acolhimento. Integra esta segurana tambm a perspectiva da postura acolhedora que deve orientar desde a organizao da infraestrutura fsica dos equipamentos, at a postura tica, de respeito dignidade e no discriminao, que deve estar presente no atendimento direto populao.
4. Com a Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais, o PAIF passou a ser denominado Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia. 5. Proteo social: que visa garantia da vida, reduo de danos e preveno da incidncia de riscos; Vigilncia socioassistencial: que visa analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e nela a ocorrncia de vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos; e a defesa de direitos: que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provises socioassistenciais (Brasil, 2012c).
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Com a adoo das seguranas socioassistenciais como diretriz para a organizao de suas ofertas, a poltica de Assistncia Social busca integrar a garantia de acesso renda, para sobrevivncia a riscos circunstanciais, com o trabalho social voltado ao atendimento s vulnerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais, visando melhoria das condies de vida das famlias atendidas. Ao longo da ltima dcada, a implantao e evoluo do Suas e do PBF tm contribudo para a construo desta integrao na ateno s famlias em situao de vulnerabilidade social, risco pessoal e social. Em 2005, a integrao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) com o PBF foi um marco nesse processo, possibilitando um resultado bastante significativo sob duas perspectivas: concentrar a transferncia de renda no PBF e clarificar as especificidades e competncias do Suas, fortalecendo, no que diz respeito ao enfrentamento do trabalho infantil, sua funo de identificao destas situaes, seguida de encaminhamentos necessrios para insero no Cadnico, oferta do acompanhamento familiar e incluso das crianas/adolescentes no Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV). Na mesma linha, em 2008, foi extinto o Programa Agente Jovem e a Bolsa Agente Jovem, operacionalizada pelo FNAS, e efetivada a criao do Projovem Adolescente e do Benefcio Varivel Jovem (BVJ) no PBF. O grfico 1 mostra, por um lado, a evoluo dos recursos executados pelo FNAS, permitindo visualizar o impacto da integrao da transferncia de renda do Peti com o PBF e da extino da Bolsa do Programa Agente Jovem na operacionalizao de aes de transferncia direta de renda pelo FNAS. Por outro lado, denota a tendncia crescente de execuo, pelo FNAS, de recursos destinados rede socioassistencial (servios e programas) e gesto do Suas. Estes avanos so elucidativos do processo de implantao e consolidao tanto do PBF quanto do Suas no Brasil.
GRFICO 1
Recursos sob a gesto da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS (exceto recursos do Benefcio de Prestao Continuado BPC e Renda Mensal Vitalcia RMV)
2.500
2.000
Milhes
1.500
1.000
500
383 131 146 79 2008 26 2009 Rede socioassistencial 20 2010 23 13 2012
0 2005 2006 2007 Transferncia de renda 2011 Apoio gesto
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Sia. Elaborao: Coordenao-Geral de Planejamento e Avaliao, da Secretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome SPO/MDS.
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Outro aspecto relevante na trajetria de construo da gesto integrada foi a instituio do Censo Suas.6 Iniciado em 2007, com o questionrio especfico sobre o Cras, gradativamente teve sua abrangncia ampliada at atingir, em 2012, o levantamento de informaes sobre equipamentos e servios socioassistenciais, gesto e controle social.7 Estas informaes, coletadas anualmente com o objetivo de subsidiar o monitoramento e a avaliao do Suas e da gesto integrada, tm possibilitado a realizao de anlises quanto ao acompanhamento das famlias beneficirias do PBF e BPC e prpria gesto do Sistema e do Cadnico. Entre outras questes relevantes, o Censo Suas identificou ao longo dos anos que, no mbito dos municpios, a gesto do Cadnico est sob a responsabilidade das secretarias de assistncia social ou congneres, realidade de 96,5% dos municpios brasileiros que responderam ao Censo Suas Gesto Municipal em 2012. Alm disso, tem fornecido informaes importantes sobre o acompanhamento s famlias beneficirias do PBF e BPC, sobre a busca ativa e encaminhamentos das famlias para incluso no Cadnico, que alm do monitoramento, tem subsidiado o planejamento, inclusive de medidas voltadas ao fortalecimento da gesto integrada. Em 2009, a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) aprovou o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda, que reuniu diretrizes importantes para o aprimoramento da gesto integrada de acesso renda e instruo s famlias, evidenciando o reconhecimento da relao de interdependncia entre o Suas, o Cadnico e o PBF. Nesse mesmo ano, a aprovao da Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, marcou, definitivamente, o reconhecimento do escopo das atribuies da assistncia social, no que diz respeito prestao de servios, rompendo com um legado histrico da falta de definio e da sobreposio com outras polticas pblicas.
QUADRO 1
Evoluo dos servios socioassistenciais do Suas
2005 (Portarias MDS no 440 e no 442/2005) Proteo Social Bsica 1. Programa de Ateno Integral Famlia PAIF; 2. Jornada Integral, Jornada parcial e Aes Socioeducativas de Apoio Famlia; 3. Centros de Convivncia para Idosos; e 4. Agente Jovem. Mdia Complexidade 1. Programa de Enfrentamento Violncia, ao Abuso e Explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes; 2. Servios socioassistenciais de habilitao e reabilitao, centro dia e atendimento domiciliar s pessoas idosas e com decincia; e 3. Servio Socioeducativo/Peti. Alta Complexidade Servios de Acolhimento. Elaborao dos autores. Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais (2009-atual) Proteo Social Bsica 1. Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF); 2. Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos; e 3. Servio de Proteo Social Bsica no domiclio para pessoas com decincia e idosas. Mdia Complexidade 1. Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Pae); 2. Servio Especializado em Abordagem Social; 3. Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade ; e 4. Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Decincia, Idosas e suas Famlias; 5. Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua. Alta Complexidade 1. Servios de Acolhimento: Institucional; Repblica; Famlia Acolhedora; e 2. Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e de Emergncias.
6. Decreto no 7.334, de 19 de outubro de 2010. 7. Em 2012 o Censo Suas reuniu questionrios especcos para o levantamento de informaes sobre Cras, Creas, centros POP, servios de acolhimento, gesto (estados, DF e municpios) e conselhos (estados, municpios e DF). No ano de 2011, o Censo Suas tambm incluiu questionrio sobre a Rede Socioassistencial Privada, levantando informaes sobre as entidades de assistncia social.
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O processo de implantao e amadurecimento do Suas no Brasil conjugou avanos na definio e concepo dos Servios, com conquistas no campo do financiamento e da gesto, igualmente estruturantes para se materializar a integrao entre Suas, Cadnico e PBF, alguns destes avanos so destacados a seguir. 1) Financiamento e ndice de gesto descentralizada: a partir da NOB/Suas 2005, o financiamento federal da Assistncia Social passou a ser operacionalizado por meio de transferncias regulares e automticas, diretamente do FNAS para os fundos estaduais, do DF e dos municpios. Com valores pactuados pela CIT e aprovados pelo CNAS e a nova sistemtica de repasse, os entes podem ter a previso do montante que devem receber do cofinanciamento federal e a que se destina. Isto facilita os processos de gesto em nvel local, propiciando condies favorveis ao planejamento, implementao e oferta ininterrupta de servios populao, alm de melhorias no atendimento ofertado, identificadas a partir das aes de monitoramento e avaliao. A aprovao da Lei no 12.435/2011 e edio do Decreto no 7.788, de 15 de agosto de 2012 representaram conquistas estruturantes no campo do financiamento da poltica de assistncia social, com destaque para a previso de utilizao de recursos do cofinanciamento federal para pagamento de profissionais do quadro prprio que compem as equipes de referncia das unidades do Suas e o repasse automtico, fundo-a-fundo, de recursos do cofinanciamento federal para despesas de investimentos voltados estruturao da rede de servios socioassistenciais. Com a recente aprovao da NOB/Suas 2012, pelo CNAS, a implantao dos blocos de financiamento por protees sociais favorecer a utilizao de recursos pblicos a partir das realidades e demandas locais, identificadas pela vigilncia socioassistencial. O aprimoramento dos mecanismos de repasse e a ampliao do financiamento federal tem possibilitado a expanso do Suas no pas, assegurando a implantao de equipamentos e servios essenciais ao trabalho social com as famlias beneficirias, particularmente as do PBF e BPC. Alm da rede socioassistencial, com a instituio do ndice de gesto descentralizada do PBF (IGD-Bolsa)8 e do ndice de gesto descentralizada do Suas IGD-Suas,9 o MDS passou a destinar recursos para aprimorar a gesto descentralizada, aspecto fundamental para o fortalecimento tanto do sistema quanto do PBF. Os investimentos na gesto se mostram condio sine qua non para viabilizar a capacidade de identificar e inserir as famlias no Cadnico e nos servios socioassistenciais e ainda para produzir, analisar e gerar informaes com diagnsticos territorializados que subsidiem, em mbito local, o planejamento e implementao da gesto integrada. 2) A implantao da Vigilncia Socioassistencial e de instrumentos de gesto, planejamento, monitoramento e avaliao do Suas: a vigilncia socioassistencial demarca um novo estgio do Suas no qual, a partir de diagnsticos que consideram a realidade local, possvel estruturar estratgias preventivas e ofertas que contribuam para assegurar
8. Lei no 12.058, de 13 de outubro de 2009. Regulamentado pelo Decreto no 7.332, de 19 de outubro de 2010. 9. Lei no 11.435, de 6 de julho de 2011. Regulamentado pelo Decreto no 7.636, de 7 de dezembro de 2011.
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a proteo social s famlias vulnerveis e a integrao entre acesso a servios, renda e benefcios. As informaes que compem a vigilncia socioassistencial abrangem, por um lado, as vulnerabilidades e riscos que incidem sobre as famlias e indivduos e, por outro, as ofertas disponibilizadas pela rede socioassistencial em um determinado territrio. Conjugando estas perspectivas, possvel analisar a compatibilidade entre demandas e ofertas, em um dado territrio, e subsidiar o planejamento da gesto, incluindo o financiamento, a busca ativa para incluso no Cadnico e nos servios, e a melhoria nas condies de acesso e atendimento prestado populao no Suas. Alguns instrumentos so particularmente importantes para a vigilncia socioassistencial e para subsidiar o aprimoramento da gesto integrada, como o Censo Suas, o Pronturio Suas e o Registro Mensal de Atendimento (RMA). Alm destes, o Sistema de Consulta e Extrao de Dados do Cadnico (CECAD) tambm constitui aplicativo de importante domnio e utilizao, pela rea de vigilncia socioassistencial, pois permite a consulta, seleo e extrao de dados do Cadnico para anlises e diagnsticos. Estes instrumentos permitem que as informaes do Suas e do Cadnico sejam registradas e analisadas pela vigilncia socioassistencial, subsidiando a elaborao e a implementao de medidas voltadas ao aprimoramento da gesto integrada e qualificao do atendimento s famlias, os quais devem estar expressos, por exemplo, no Plano de Assistncia Social, no Plano Plurianual, e no planejamento local para cumprimento do Pacto de Aprimoramento da Gesto e das Metas e Prioridades Nacionais. 3) Gesto do Trabalho e Educao Permanente: rea estratgica para o rompimento com prticas assistencialistas, com profissionalizao da Assistncia Social e qualificao das aes essenciais gesto integrada. So marcos importantes para a Gesto do Trabalho e Educao Permanente do Suas: a aprovao pelo CNAS, em 2006, da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Suas NOB-RH/Suas; a aprovao da Lei no 12.435/2011, que alterou a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), reconhecendo a Gesto do Trabalho e a Educao Permanente entre os principais objetivos do Suas;10 o reconhecimento, pelo CNAS, das categorias profissionais de nvel superior que, preferencialmente, podem atender s especificidades dos servios socioassistenciais;11 e a Poltica Nacional de Educao Permanente do Suas, a Rede Nacional de Capacitao e Educao Permanente do Suas e o Programa CapacitaSuas.12 4) Expanso da rede socioassistencial: a partir de 2010, o Suas passa a integrar as agendas prioritrias de governo, com destaque para o Plano Brasil sem Misria, em 2011, com impacto direto na expanso significativa do cofinanciamento federal para a rede de servios e programas. Isto possibilitou, por exemplo, a disponibilizao de
10. Esta lei autorizou, ainda, a utilizao de recursos do conanciamento federal para pagamento de prossionais concursados que compem as equipes de referncia do Suas, assunto j regulamentado pelo CNAS, por meio da Resoluo CNAS no 32/2011. 11. Resoluo CNAS no 17/2011. 12. Programa que tem como objetivo apoiar os estados e DF na execuo de seus planos de capacitao do Suas, visando ao aprimoramento da gesto e qualicao da oferta de servios, programas, projetos e benefcios.
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recursos do cofinanciamento federal totalidade dos municpios brasileiros para oferta do PAIF em pelo menos um Cras por municpio e para a oferta do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi) em pelo menos um Creas totalidade dos municpios com mais de 20 mil habitantes.13 Tanto em relao ao PAIF quanto ao Paefi, tambm ocorreu uma importante ampliao do cofinanciamento federal para a cobertura de atendimento nos territrios intraurbanos. A expanso da rede socioassistencial trouxe uma mudana de cenrio para o trabalho com a gesto integrada entre o Suas, o Cadnico e o PBF, na medida em que ampliou a capilaridade do sistema e, consequentemente, as possibilidades de acesso das famlias ao acompanhamento nos servios socioassistenciais.
GRFICO 2
8.000 7.000 6.000 5.000 Quantidade 4.000 3.248 3.000 2.124 2.000 1.000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1.978 1.019 454 905 314 885 897 1.022 89 2010 89 2011 152 2012 2.124 2.216 3.248 7.038 7.226
Evoluo do conanciamento federal para servios ofertados pelos Cras, Creas e Centros POP entre 2003 e 2012
7.446
3.919
3.916
Exerccio Cras Creas Centro POP
Fonte: Repasse de recursos do conanciamento federal pelo FNAS. Elaborao: Assessoria do Gabinete da Secretaria Nacional de Assistncia Social.
No que diz respeito ampliao da rede socioassistencial, alm do PAIF e Paefi, outros avanos alcanados no Suas foram importantes para a implementao da gesto integrada e merecem ser destacados. Servios e aes da Proteo Social Bsica executados por equipes volantes: responsveis pela busca ativa e oferta de servios e aes de proteo social bsica s famlias
13. O conanciamento federal destes servios ca condicionado ao aceite por parte dos gestores e ao atendimento, pelos municpios, dos requisitos para o repasse pelo FNAS dos recursos correspondentes, conforme normativas do Suas. Isto explica, portanto, o fato de que, em junho de 2013, um total de 148 municpios ainda no recebiam recursos do MDS para oferta do PAIF e 157 municpios com mais de 20.000 habitantes no recebiam recursos para oferta do Pae pelo Creas, o que foi assegurado com a resoluo no 15, de 11 de junho de 2013, do CNAS.
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em situao de extrema pobreza e vulnerabilidade social que vivem em reas mais isoladas, rurais, de maior complexidade geogrfica e com disperso populacional. Estes profissionais atuam vinculadas aos respectivos Cras destes territrios. Com o Plano Brasil Sem Misria, em 2012, o MDS passou a apoiar a constituio de 1.205 equipes volantes e destinou cem lanchas da Assistncia Social que, a partir de 2013, levaro atendimento s comunidades ribeirinhas de municpios da regio da Amaznia Legal e Pantanal. A busca ativa evidencia um novo status do Suas no pas e da integrao com o Cadnico e o PBF, marcado pelo esforo do poder pblico em ir alm, alcanando famlias ainda no identificadas e que no acessam polticas pblicas, assim como aquelas cuja situao demande acompanhamento prioritrio pelos servios socioassistenciais. Alm das equipes volantes, a disponibilizao no Cadnico de campos especficos que permitem a caracterizao das peculiaridades destas famlias e a ampliao do PBF tm contribudo para a viabilizao do acesso destas famlias transferncia de renda, benefcios e servios socioassistenciais e das demais polticas sociais. Servios socioassistenciais para a populao em situao de rua: com a previso de ampliao destes servios nas agendas prioritrias nacionais,14 o MDS realizou uma expanso significativa do financiamento federal com estas finalidades. Em 2010, iniciou o cofinanciamento federal do Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, ofertado pelos Centros POP e, a partir de 2012, a expanso do Servio de Acolhimento para pessoas em situao de rua e do Servio Especializado em Abordagem Social. Alm da expanso da cobertura de atendimento, com a ampliao do cofinanciamento federal associada s orientaes tcnicas sobre os servios e instruo conjunta da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),15 tem se buscado a qualificao do atendimento a este pblico na rede socioassistencial, por meio da busca ativa, incluso no Cadnico e vinculao a servios socioassistenciais. A identificao deste pblico e sua incluso no Cadnico constitui, inclusive, meta para o aprimoramento da gesto municipal no perodo de 2014 a 2017. O reconhecimento, pelo MDS, da possibilidade de utilizar os equipamentos da assistncia social como endereo de referncia para incluso das pessoas em situao de rua no Cadnico e a garantia de campos especficos para sua identificao tm sido fundamentais para se assegurar a gesto integrada e a equalizao entre demandas e ofertas. Ao final de 2012, o MDS j destinava recursos a 132 municpios para oferta do Servio Especializado em Abordagem Social e a 117 municpios para oferta do Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, em 153 Centros POP, e de 19.525 vagas em Servios de Acolhimento.
14. Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, em 2010, e, a partir de 2012, foi complementado e passou a se chamar Programa Crack, Possvel Vencer. 15. Instruo Conjunta SENARC/SNAS no 19, de 7 de fevereiro de 2013.
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Servios socioassistenciais voltados ao atendimento de pessoas com deficincia, em situao de dependncia: em decorrncia do Plano Viver sem Limite, em 2012, o MDS instituiu o cofinanciamento do Servio de Proteo Social Especial a Pessoas com Deficincia e suas Famlias, ofertado nos Centros-Dia de Referncia e do Servio de Acolhimento em Residncias Inclusivas. Estes servios tm como pblico prioritrio pessoas com deficincia, em situao de dependncia, beneficirios do BPC e inseridos no Cadnico. Alm destes servios, o Programa BPC na Escola16 e o Programa BPC Trabalho,17 institudos, respectivamente, em 2007 e 2012, tambm tm contribudo para que a ateno pessoa com deficincia articule o acesso renda com o efetivo acompanhamento e incluso social. Em junho de 2013, o MDS j apoiava a oferta de servios em dezenove centros-dia, quarenta residncias inclusivas e mais de 3 mil municpios j haviam aderido ao Programa BPC na Escola. Alm da ampliao da oferta de servios socioassistenciais e da instituio de programas de natureza intersetorial, outra conquista para a gesto integrada foi o reconhecimento da incluso dos beneficirios do BPC no Cadnico e de seu respectivo acompanhamento familiar como prioridade para o aprimoramento da gesto municipal do Suas no perodo de 2014 a 2017. Programa Assessuas Trabalho: em 2012, por meio do Plano Brasil Sem Misria, o MDS iniciou o apoio implantao do Programa Assessuas Trabalho, com o objetivo de viabilizar a articulao intersetorial, a identificao e mobilizao de usurios da poltica de assistncia social para acesso a cursos do PRONATEC18 e a oportunidades de incluso no mundo do trabalho. Vale destacar que as famlias beneficirias do PBF e BPC so pblico prioritrio do Assessuas, o que representa mais uma iniciativa importante para a integrao entre servios, transferncia de renda e benefcios. Em 2012 o MDS apoiou o programa em 292 municpios. Em 2013, um total de 739 municpios dever ser apoiado. Redesenho do Peti e Reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos: em 2012, os dados do Cadnico foram basilares para a pactuao pela CIT da proposta de redesenho do Peti e de reordenamento do SCFV (Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos). A proposta de redesenho do Peti foi estruturada considerando, ainda, o Plano Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo ao Adolescente Trabalhador e a Carta de Constituio de Estratgias em Defesa da Proteo Integral dos Direitos da Criana e do Adolescente. As aes estratgicas do Peti visam assegurar maior aderncia do programa ao cenrio do trabalho infantil identificado pelo Censo do IBGE (2010), intensifican16. Programa interministerial que tem como objetivo o acompanhamento e o monitoramento do acesso e da permanncia na escola das pessoas com decincia, benecirias do BPC, at 18 anos, por meio da articulao das polticas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos. 17. Programa interministerial que articula as polticas de assistncia social, educao, trabalho e renda e direitos humanos com o objetivo promover o protagonismo e a participao social dos benecirios com decincia do BPC, com idade prioritariamente entre 16 a 45 anos, por meio da superao de barreiras, fortalecimento da autonomia, acesso qualicao prossional, ao mundo do trabalho e rede socioassistencial e das demais polticas. 18. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC) foi criado pelo governo federal, em 2011, com o objetivo de ampliar a oferta de cursos de educao prossional e tecnolgica.
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do o apoio aos municpios com maior incidncia destas situaes e fortalecendo a intersetorialidade. Quanto ao Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV), a proposta de reordenamento visa equalizao entre demanda, oferta e cofinanciamento e qualificao do atendimento, na perspectiva de ofertar atividades intergeracionais, visando melhoria da qualidade de vida por meio da socializao e do fortalecimento de vnculos familiares. Assegura autonomia aos municpios para organizao do servio, considerando as situaes de vulnerabilidade mais presentes em seu territrio e os pblicos prioritrios para incluso no atendimento. 3 SUAS, CADNICO E PROGRAMA BOLSA FAMLIA O modelo de proteo social adotado no Brasil tem buscado, ao longo da ltima dcada, integrar acesso transferncia de renda e benefcios com a incluso em servios. O acesso renda reconhecido como um direito socioassistencial destinado a afianar condies bsicas de sobrevivncia, indissocivel do trabalho social voltado ao atendimento das vulnerabilidades e riscos sociais. Para alm da renda, este modelo tem buscado identificar e atuar na integralidade das demandas das famlias beneficirias do PBF e de benefcios socioassistenciais como uma estratgia para a superao da situao de pobreza e melhoria de suas condies de vida. Evidencia, portanto, a adoo de uma concepo que considera o risco pobreza no campo da Seguridade Social, em relao qual o Estado deve prover a proteo social e considerar a integralidade das demandas e necessidades das famlias, disponibilizando uma rede de atendimento com o objetivo de fortalecer seus vnculos e relaes familiares e comunitrias e ampliar o acesso a servios, direitos e oportunidades. Apesar de recente, a implantao do Suas atingiu, em poucos anos, resultados e uma capilaridade que supera o observado em outras polticas sociais, sendo que, em junho de 2013, 99,7% dos municpios brasileiros j estavam habilitados na gesto do sistema. A estruturao do Suas tem sido fundamental para assegurar a gesto descentralizada do Cadnico e do PBF e o atendimento das famlias nos servios e programas socioassistenciais. A rede socioassistencial tem desempenhado, ainda, um papel central na busca ativa das famlias, quer seja daquelas ainda no inseridas no Cadnico, quer seja daquelas que j acessam o PBF e demandam atendimento prioritrio em razo da situao de vulnerabilidade vivenciada. Em uma relao indissocivel e de complementariedade, deve-se reconhecer, igualmente, o papel desempenhado pelo PBF para o trabalho no Suas, garantindo a segurana de renda s famlias atendidas. Alm disso, com a gesto do Cadnico operacionalizada pelas secretarias de Assistncia Social, os recursos do IGD-Bolsa tm tambm contribudo para o fortalecimento da gesto descentralizada do Suas. Finalmente, o Cadnico tem sido um importante instrumento de gesto, subsidiando o processo de implantao do Suas, considerando dois pilares centrais de estruturao da poltica: a centralidade na famlia e o territrio. O Cadnico rene um conjunto de informaes essenciais ao planejamento da poltica de Assistncia Social, pois permite mapear a realidade das famlias e identificar as vulnerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais. Com base nestas informaes, por intermdio da
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vigilncia socioassistencial, possvel realizar diagnsticos que subsidiem a territorializao do Suas, o aprimoramento da relao entre demandas e ofertas e a equalizao do financiamento. Deste modo, tem orientado desde a expanso do cofinanciamento federal, considerando as demandas identificadas e a anlise quanto s ofertas existentes, at a disponibilizao de informaes sobre as famlias que devem ser priorizadas na busca ativa e na incluso em servios e programas do Suas. O cadastro permite, inclusive, a identificao de famlias com perfis especficos, como famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, com crianas e adolescentes retirados do trabalho infantil, de comunidades tradicionais, com beneficirios do BPC, e pessoas em situao de rua. A incluso destas famlias no Cadnico, com a marcao de campo prprio, tem sido importante tanto para que acessem direitos, servios e benefcios quanto para que a Assistncia Social planeje e dimensione as ofertas para este pblico, considerando suas particularidades e onde vivem. Frente a esta perspectiva, no contexto mais recente, para a integrao entre acesso transferncia de renda, benefcios e servios, tem se fortalecido aes essenciais ao cumprimento de funes do Suas: 1) Busca ativa: voltada identificao, seguida da incluso no Cadnico deve tambm viabilizar o acesso a benefcios, programas e servios socioassistenciais e das demais polticas pblicas, considerando perfil e demanda. Constituem pblico prioritrio para a busca ativa: a) famlias inseridas no Cadnico: em situao de descumprimento das condicionalidades do PBF; com criana/adolescente beneficirio do BPC ainda no includos na escola; e b) famlias no inseridas no Cadnico: em situao de pobreza ou extrema pobreza; com criana/adolescente em situao de trabalho infantil; de comunidades tradicionais; com beneficirios do BPC; de pessoas com perfil, mas sem acesso ao BPC; e pessoas em situao de rua. O Cadnico e a vigilncia socioassistencial tm papel fundamental na busca ativa, disponibilizando informaes aos servios que realizam estas aes e gesto do Suas, a fim de subsidiar seu planejamento, que deve considerar a realidade do territrio, das famlias e da rede de servios disponvel. A busca ativa realizada no Suas, principalmente, pelos servios e aes executados pelas equipes volantes da Proteo Social Bsica e pelo Servio Especializado em Abordagem Social da Proteo Social Especial. Enquanto as equipes volantes destinam-se identificao das famlias em situao de vulnerabilidade social que vivem em contextos mais isolados, de mais difcil acesso, com disperso populacional e de grande extenso territorial, as equipes de abordagem social buscam identificar, nos espaos pblicos, pessoas e famlias em situaes de risco pessoal e social.
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Um resultado importante j atingido diz respeito identificao das famlias em situao de extrema pobreza no Brasil. Desde seu lanamento, em junho de 2011, o Plano Brasil Sem Misria j localizou e incluiu no Cadnico para programas sociais, por meio do busca ativa, 887 famlias extremamente pobres. At 2014, a meta localizar e inserir no Cadnico outras 600 mil famlias em situao de extrema pobreza. A despeito dos avanos j observados, ainda constitui desafio, particularmente, a busca ativa e identificao de famlias com crianas e adolescentes em situao de trabalho infantil, de pessoas em situao de rua e beneficirios do BPC, o que as pactuaes mais recentes do Suas tm, inclusive, buscado fortalecer. 2) Acompanhamento familiar: o acompanhamento familiar corresponde ao conjunto de intervenes desenvolvidas de forma continuada pelos servios do Suas com esta competncia.19 Visa proporcionar s famlias um espao de escuta e reflexo sobre sua realidade, a construo de novos projetos de vida, a transformao das relaes sejam elas familiares ou comunitrias e a ampliao do acesso a direitos, servios, programas e benefcios das diversas polticas pblicas, assegurando-se, sempre que necessrio, encaminhamentos para a incluso no Cadnico e acesso ao BPC. Deve partir da compreenso contextualizada das situaes de vulnerabilidade social e risco pessoal e/ou social vivenciadas pelas famlias, de suas demandas e potencialidades e ser orientado por princpios ticos, de respeito dignidade e no discriminao. Conduzido por profissionais de nvel superior, deve ser norteado por um Plano de Acompanhamento Familiar construdo de forma participativa com as famlias que considere os objetivos a serem alcanados e a periodicidade dos encontros. Requer o estabelecimento de vnculos e compromissos entre as famlias usurias e o servio, bem como a construo de processos de planejamento e avaliao conjunta do percurso trilhado e dos resultados atingidos. O acompanhamento familiar representa um pilar fundamental de sustentao do modelo de proteo social brasileiro, contribuindo para a consolidao da perspectiva de enfrentamento pobreza em sua multidimensionalidade, por meio da proteo social afianada, para alm da segurana de renda, com o acesso a servios, bens e direitos. Em 2012, com fulcro no Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda, e, considerando os avanos no processo de implantao do Suas no Brasil e os aprimoramentos realizados ao longo dos anos no Cadnico e no Bolsa Famlia, o MDS20 atualizou as orientaes aos estados e municpios sobre o acompanhamento familiar das famlias em descumprimento das condicionalidades do PBF. Com estas mudanas, o descumprimento de condicionalidades passa a ser reconhecido como um indicador de vulnerabilidade social ou risco pessoal e social que permite identificar as famlias que necessariamente requerem insero no servio, conforme avaliao das equipes de referncia do PAIF e Paefi.21 O acompanhamento pelo PAIF das famlias beneficirias do PBF em situao
19. O acompanhamento familiar no Suas desenvolvido pelo PAIF, ofertado pelos Cras, pelo Pae, ofertado pelo Creas e pelo Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, no Centro POP. 20. Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS no 19/2013. 21. Com a incluso no acompanhamento das famlias que se encontram nessa situao e a avaliao dos prossionais do PAIF e Pae, pode-se interromper os efeitos do descumprimento de condicionalidades, garantindo a continuidade e regularidade da transferncia de renda (Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS no 19/2013).
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de vulnerabilidade social, incluindo aquelas em fase de suspenso por descumprimento das condicionalidades do programa foi, inclusive, inserido entre as prioridades para o aprimoramento da gesto municipal do Suas no perodo de 2014 a 2017.
A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades de acompanhamento familiar no Suas, bem como em servios de outras polticas setoriais a estratgia mais adequada para a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a famlia cumpra as condicionalidades previstas nos Programas (Brasil, 2009, p. 5).
De acordo com os dados do Relatrio Mensal de Atendimento (RMA), entre as famlias inseridas em acompanhamento familiar no PAIF e Paefi no ano de 2012, as famlias beneficirias do PBF corresponderam ao perfil predominante, o que pode ser evidenciado nos grficos 3 e 4. Em 2012, a mdia mensal de acompanhamento familiar no PAIF por unidade Cras correspondeu a 234,5 famlias, sendo que, ao longo de 2012, foram inseridas no acompanhamento familiar do PAIF um total de 1.894.417 novas famlias. Outra informao importante que pode ser observada no grfico 4, e que se relaciona com a busca ativa e a gesto integrada, diz respeito ao quantitativo de famlias em situao de extrema pobreza inseridas no acompanhamento familiar no PAIF em 2012.
GRFICO 3
1.200.000
Perl de famlias inseridas em acompanhamento no PAIF (2012)1

1.132.018
1.000.000 Quantidade de famlias
800.000 625.992 600.000
400.000 243.539 200.000 233.744 258.137 202.275
0 Extrema pobreza PBF Desc. de condicionalidades (PBF) Perl das famlias BPC Peti Projovem Adolescente
Fonte: Sistema de Registro Mensal de Atendimentos do Suas MDS/SNAS/CGSVS. Elaborao: Assessoria do Gabinete da SNAS/MDS. Nota: 1 Considerando que as famlias podem apresentar mais de uma situao, os quantitativos no devem ser somados.
Os grficos 3 e 4 apresentam o perfil das novas famlias inseridas em acompanhamento familiar no PAIF e Paefi em 2012. Destaca-se que uma mesma famlia pode apresentar mais de uma das situaes apresentadas nos grficos. Por esta razo, o total das famlias que entraram em acompanhamento familiar em 2012 no corresponde ao somatrio de situaes apresentadas no grfico. O grfico 4, por sua vez, demonstra que, em 2012, um total de 271.306 novas famlias foram inseridas no acompanhamento familiar no Paefi e a mdia mensal de acompanhamento familiar no Paefi por unidade Creas foi de 88,8 famlias.
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GRFICO 4
120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
Perl de famlias ou indivduos inseridos no acompanhamento familiar do Pae (2012)1

100.627
Quantidade
28.080
31.019 20.046
Benecirias do PBF
Benecirios do BPC
Com crianas ou adolescentes no Peti
Com crianas ou adolescentes nos servios de acolhimento
Perl das famlias
Fonte: Sistema de Registro Mensal de Atendimentos do Suas MDS/SNAS/CGSVS. Elaborao: Assessoria do Gabinete da SNAS/MDS. Nota: 1 Considerando que as famlias podem apresentar mais de uma situao, os quantitativos no devem ser somados.
Finalmente, no grfico 5, possvel verificar que foram realizados pelos Cras, em 2012, mais de 14 milhes de atendimentos individualizados e, ainda, que, entre os encaminhamentos realizados a partir destes atendimentos, predominou a atualizao cadastral no Cadnico.
GRFICO 5
16.000.000 Quantidade de atendimentos 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 Atendimentos individualizados realizados em 2012 Incluso no Cadnico Atualizao cadastral no Cadnico 1.415.418 2.378.214 266.908 Acesso ao BPC 72.906 Creas 14.337.305
Volume de atendimentos individualizados e principais encaminhamentos realizados pelo Cras (2012)1
Atendimentos individualizados e principais encaminhamentos
Fonte: Sistema de Registro Mensal de Atendimentos do Suas MDS/SNAS/CGSVS. Elaborao: Assessoria do Gabinete da SNAS/MDS. Nota: 1 Contabilizadas todas as famlias, independente de estarem, ou no, em acompanhamento sistemtico do PAIF.
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4 CONSIDERAES FINAIS Ao longo da ltima dcada, o Cadnico e o PBF contriburam para a estruturao do Suas e a execuo das funes da poltica de Assistncia Social. Por seu turno, a gesto descentralizada e a capilaridade que o sistema atingiu no perodo tambm favoreceram a materializao e evoluo do PBF e do Cadnico. Como resultado, a evoluo do Suas, do Bolsa Famlia, do Cadnico e da gesto integrada tm contribudo para consolidar no pas um modelo de proteo social capaz de identificar e levar s famlias em situao de pobreza, vulnerabilidade e riscos pessoal e/ou social ateno que articula segurana de renda monetria com trabalho social, considerando a integralidade de suas demandas. Tal modelo tem se voltado no apenas sobrevivncia a riscos circunstanciais, mas tambm construo de possibilidades de superao das situaes vivenciadas, com rompimento de ciclos intergeracionais de pobreza e ampliao de acessos, do protagonismo, de oportunidades e da incluso social. Esses resultados se tornaram possveis graas intencionalidade poltica e aos avanos no campo da gesto integrada, com utilizao de instrumentos e estratgias que permitiram construir a convergncia entre demandas da populao brasileira e investimentos pblicos para assegurar ofertas com servios de qualidade. Mais do que a racionalizao e a otimizao de recursos pblicos, a experincia brasileira tem assegurado s populaes mais vulnerveis a proteo social como direito. REFERNCIAS BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia: MDS, 2004. _______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2005. _______. ______. Norma operacional bsica de recursos humanos do Suas (NOB/RH). Braslia: MDS, 2006. _______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de servios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Braslia: MDS, 2009. _______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de servios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Braslia: MDS, 2010. _______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012a. _______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012b. _______. ______. Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Braslia: MDS, 2012c. ______. Financiamento da assistncia social no Brasil nota tcnica de monitoramento. Braslia: MDS, 2012d.
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INFORMATIVO O Plano Brasil Sem Misria: 2 anos de resultado,Braslia: MDS, 2013. JACCOUD, L. B. Proteo social no Brasil: debates e desafios. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: MDS, 2009. RIZZOTI, M. L. A.; ALMEIDA, A. C.; ALBUQUERQUE, S. A. Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social brasileira. In: CASTRO, J. A.; MODESTO, L. Bolsa Famlia 2003 a 2010: avanos e desafios. Braslia: Ipea, 2010. v. 1. SPOSATI, A. Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes. Braslia: Curso CapacitaSUAS, 2012. Disponvel em: <www.mds.gov.br/sagi>. YAZBEK, M. C.; DI GIOVANI, G. A poltica social brasileira no sculo XXI: prevalncia dos programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez, 2004.
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CAPTULO 4
POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL PELA VIA CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO PREVIDENCIRIA DA POPULAO OCUPADA
Leonardo Jos Rolim Guimares Rogrio Nagamine Costanzi Graziela Ansiliero
1 INTRODUO No Brasil, o Sistema de Proteo Social (se restrito ao conceito de seguridade social, definido pela Constituio Brasileira de 1988) compreende um conjunto articulado de aes destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Legalmente, enquanto o acesso sade no pas universal (desvinculado de qualquer requisito ou de contribuies especficas), o pilar assistencial desta trade consiste em um sistema focalizado de cobertura de riscos sociais, acessvel aos que vierem a cumprir os requisitos de elegibilidade e se encontrarem em situao de necessidade, independentemente de qualquer contribuio pretrita. A Previdncia Social, por seu turno, obedece lgica de um seguro social em regime de repartio simples (pay-as-you-go) voltado fundamentalmente a trabalhadores ocupados (para as quais a cotizao mandatria), mas aberto tambm a segurados facultativos , no qual, em tese, os segurados cotizam diretamente para o sistema e recebem benefcios proporcionais contribuio efetuada. Embora sejam amplamente conhecidas as deficincias associadas a cada um destes elementos e integrao dos mesmos, alguns avanos so inegveis. Com respeito ao ltimo pilar, uma crtica recorrente de que a instabilidade laboral, marcada pela informalidade e pelos baixos rendimentos, implicaria o alijamento previdencirio de uma ampla massa de trabalhadores. Existem, contudo, inmeras evidncias de que o Brasil experimentou, na ltima dcada, melhoras significativas dos principais indicadores laborais e previdencirios, fenmeno amplamente registrado e observado tanto por meio de levantamentos censitrios e amostrais quanto a partir de registros administrativos do governo federal. As bases de dados do Ministrio da Previdncia Social (MPS) e do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) no deixam dvidas quanto a isso: o primeiro registrou aumento expressivo no volume de contribuintes, sejam estes assalariados ou autnomos; o segundo acumulou recordes (quase que sucessivos) nos saldos entre admitidos e desligados e, consequentemente, no estoque de ocupados formais. Os levantamentos feitos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) reverberam estes resultados: tanto os Censos Demogrficos quanto a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) confirmam a expanso do emprego formal e o aumento do grau de proteo previdenciria da populao ocupada.
H, sem dvida, uma associao entre o mercado de trabalho (seu nvel de estruturao e sua dinmica) e o nvel de proteo previdenciria, mas, no Brasil, esta relao vai alm da lgica natural do sistema previdencirio (determinada pelo objetivo primordial da Previdncia Social, qual seja o de amenizar as consequncias de uma eventual perda da capacidade laborativa por parte dos segurados, em razo de enfermidade, incapacidade ou idade avanada) e guarda estreita relao com as origens do marco institucional do sistema previdencirio nacional. Os diferentes rgos e estruturas que, transformadas e/ou unificadas, resultaram no que hoje se conhece como o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), foram originalmente institudas para garantir, fundamentalmente, a proteo de empregados formais, contratados com o devido registro do vnculo em carteira de trabalho (no sem motivo, anteriormente denominada carteira de trabalho e previdncia social CTPS). A configurao atual do regime geral seguramente se distancia desse modelo original, mudana que se fez necessria para fazer frente complexa configurao do mercado de trabalho brasileiro, marcado pela informalidade e por formas atpicas de ocupao. As regras atualmente vigentes obrigam a contribuio dos cidados economicamente ativos ocupados, qualquer que seja o tipo de vnculo dos mesmos (desde que no vinculados exclusivamente a regimes prprios de previdncia social), e facultam a cotizao de pessoas desocupadas e economicamente inativas (como donas-de-casa e estudantes, por exemplo), desde que em qualquer dos casos possuam a idade mnima para inscrio na Previdncia Social. Essa pluralidade de opes de acesso teve por finalidade contribuir para a expanso da cobertura previdenciria entre a populao em geral e, particularmente, entre a populao economicamente ativa (PEA). Ocorre que uma parcela importante da classe trabalhadora, em razo de desemprego ou ocupao precria, ainda permanece excluda do RGPS. Neste contexto, o propsito deste captulo delinear os impactos da estrutura e do funcionamento do mercado de trabalho sobre o padro de insero previdenciria da populao ocupada nas ltimas dcadas,1 bem como tentar identificar a potencial resposta dos participantes deste mercado s medidas de incluso implantadas mais recentemente e compreender as alternativas e obstculos para a continuidade deste movimento de incluso previdenciria pelo qual passa o pas. Em outros termos, espera-se contribuir para o entendimento dos caminhos e dos limites para a expanso da proteo social pela via contributiva direta (por meio dos sistemas previdencirios) e do papel complementar a ser desempenhado por polticas de cunho assistencial, que possuem a incumbncia de oferecer cobertura social aos que necessitam e no podem financiar a prpria proteo.2
1. Como, no Brasil, os menores de 16 anos (salvo aprendizes) no podem legalmente contribuir para a Previdncia Social (consistindo antes em questo para polticas de erradicao do trabalho infantil) e os maiores de 60 anos dicilmente comearo a faz-lo (pois, nessa idade, dicilmente lograro preencher as condies de elegibilidade para os principais benefcios), a anlise car restrita ao grupo de ocupados com idade entre 16 e 59 anos. 2. Estes objetivos so explorados a partir de dados do Censo Demogrco (2010) e da PNAD/IBGE, cobrindo um perodo que vai do incio da dcada de 1990 (1992) at 2011 (ano de referncia da PNAD mais recente), excetuados os anos de 1994, 2000 e 2010, em que a PNAD no foi a campo. Ressalte-se que como at 2003 a pesquisa no inclua as reas rurais da regio Norte, salvo Tocantins, optou-se pela construo de sries histricas harmonizadas, que consideram apenas as variveis e coberturas geogrcas presentes em todas as edies da PNAD utilizadas nesta nota.
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Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
2 A EVOLUO RECENTE DA COBERTURA PREVIDENCIRIA3 E OS COMPONENTES CONTRIBUTIVOS E SEMICONTRIBUTIVOS DA PROTEO OFERECIDA PELA PREVIDNCIA SOCIAL BRASILEIRA Aps um longo perodo de quedas consecutivas na taxa de cobertura previdenciria dos trabalhadores ocupados (ocupados que se autodeclaram contribuintes da Previdncia Social/PEA ocupada),4 passou-se a observar uma tendncia clara de reverso desta tendncia negativa, ainda que o indicador agregado tenha sempre ocultado diferenas de gnero marcantes. Entre 1992 e 2002, a proporo de cotizantes diminuiu para os homens, comprometendo assim o resultado global (j que os homens preponderam entre os ocupados), mas entre as mulheres a tendncia foi de clara expanso desta relao entre contribuintes e ocupados. As mulheres mantiveram essa tendncia ao longo de toda a srie considerada (1992-2011), sendo acompanhadas pelos homens a partir de 2003 (grfico 1). Em termos agregados, a proporo de contribuintes avanou de maneira consistente no perodo 2003-2011: partindo-se de 2002, ano em que se observou o pior resultado da srie considerada, a cobertura social aumentou em 14,5 pontos percentuais (p.p), chegando a 59,6% em 2011 melhor resultado da srie.
GRFICO 1
Taxas de contribuio e de proteo previdenciria da populao ocupada de 16 a 59 anos, segundo sexo (1992-2011) (Em %)
75,0% 70,0% 65,0% 60,0% 55,0% 50,0% 45,0% 40,0% 35,0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Homens Contribuio 53,3% 52,6% Total Contribuio Homens Proteo Total Proteo Mulheres Proteo 49,9% 49,3% 70,0% 68,7% 67,0% 65,9% 62,4% 61,6% Mulheres Contribuio 44,7% 44,2% 52,0% 51,9% 51,2% 50,0% 49,4% 49,0% 49,9% 49,3% 48,7% 47,9% 44,7% 47,0% 46,5% 46,8% 45,8% 67,6% 67,1% 66,3% 64,8% 64,1% 65,1% 65,0% 64,6% 63,4% 62,8% 61,4% 61,8% 62,1% 61,4% 61,0% 50,5% 49,8% 50,9% 52,1% 52,9% 54,6% 56,3% 57,8% 59,2% 49,6% 48,9% 50,0% 50,8% 51,6% 53,1% 54,8% 56,3% 57,8% 48,3% 47,6% 48,6% 48,9% 49,8% 51,1% 52,7% 54,4% 56,1% 63,5% 62,9% 63,8% 64,3% 64,9% 65,7% 66,9% 67,8% 68,9% 62,3% 61,7% 62,5% 62,6% 63,4% 64,0% 65,1% 66,0% 67,0% 60,7% 60,0% 60,7% 60,2% 61,4% 61,8% 62,7% 63,6% 64,6% 63,0% 62,6% 62,2% 71,3% 70,6% 69,6%
Fonte: PNAD/IBGE (vrios anos). Elaborao: SPS/MPS. Obs.: exclusive reas rurais da regio Norte (salvo Tocantins). 3. Esta seo est fortemente baseada no artigo Mercado de trabalho e incluso previdenciria no Brasil: evidncias para o perodo 1992-2011, publicado no Informe de Previdncia Social. Para detalhes, ver Ansiliero (2013). 4. A proporo da PEA que contribui para a Previdncia Social (contribuintes/PEA), juntamente com a proporo de ocupados contribuintes (ocupados que se auto declaram contribuintes/PEA ocupada), consiste em um dos indicadores mais clssicos de mensurao do grau de cobertura previdenciria. Ocorre que a apurao deste indicador dicultada no Brasil pela insucincia de dados nas principais bases disponveis, mesmo aquelas de abrangncia nacional. A PNAD, assim como o Censo Demogrco, apenas coleta dados sobre a contribuio das pessoas ocupadas em um perodo de referncia, deixando margem de seus levantamentos os contribuintes desocupados ou inativos. Resta, ento, a alternativa de explorar o indicador de cobertura da PEA ocupada, o qual tende a ser suciente para ilustrar o padro predominante de evoluo da cobertura previdenciria brasileira.
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No obstante a relevncia desta relao entre contribuintes e ocupados, o Brasil adota oficialmente um indicador mais amplo, que se vale de um conjunto de critrios capaz de produzir um retrato mais acurado da proteo entre os trabalhadores ocupados, inclusive incorporando as particularidades da Previdncia Rural brasileira (Schwarzer et al., 2004). Para alm dos contribuintes (segurados ativos do RGPS e segurados ativos de regimes especficos para militares e servidores pblicos), a populao ocupada protegida ainda incorpora outros grupos: i) os chamados segurados especiais (trabalhadores rurais que exercem suas atividades individualmente ou em regime de economia familiar, pessoas que contam com a proteo da Previdncia Social mesmo no declarando contribuio para a previdncia, j que sua contribuio se d sobre a eventual comercializao da produo rural); e ii) os no contribuintes que recebem algum benefcio continuado (previdencirio ou assistencial). Assim, resumidamente, os protegidos so aqueles que contribuem para algum regime previdencirio pblico ou so segurados especiais ou, embora no contribuam e no sejam caracterizados como segurados especiais, j so beneficirios da Previdncia ou da Assistncia Social. Na srie histrica harmonizada, o indicador agregado de proteo previdenciria tambm atingiu em 2011 (70,6%) o melhor valor registrado pela PNAD desde 1992, resultado que segue consolidando a mesma mudana de tendncia observada, desde 2002, no indicador de cobertura previdenciria. No perodo de 1992 a 2002, o contingente de protegidos cresceu menos que proporcionalmente em relao populao ocupada total com o mesmo recorte etrio, fazendo com que a taxa de proteo diminusse, passando de 67,0% (1992) para 61,7% (2002). Ambos os sexos registraram reduo da proteo, mas entre as mulheres este fenmeno foi bem menos significativo. Entre 2002 e 2011 houve melhora visvel nesse indicador (de 61,7%, em 2002, para 70,6%, em 2011), sendo que a recuperao se deu para homens e mulheres. O peso do grupo formado pelos beneficirios no contribuintes caiu ligeiramente no perodo (grfico 2), resultado de um pequeno incremento na primeira metade da srie (de 1992 a 2002: +0,5 p.p.) e uma subsequente retrao mais que proporcional (de 2002 a 2011: -0,8 p.p.). Entre os segurados especiais houve queda contnua: a participao dessa categoria no total de ocupados caiu de 15,6% (em 1992) para 7,5% (em 2011). Para militares e estatutrios, a parte inicial da srie revela estabilidade relativa, seguida de ligeira expanso, movimento esse que predomina no saldo final (diferena: +0,6 p.p.). Fica claro, portanto, que o ganho recente no indicador de proteo se deu mais em funo da incluso de contribuintes do RGPS do que pelo aumento na proporo de protegidos em qualquer outra das categorias consideradas: na srie harmonizada, o indicador de cobertura decomposto variou positivamente em 12,1 p.p. para este grupo, um movimento claro de aumento do grau de formalidade trabalhista (ou, ao menos, previdenciria).
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GRFICO 2
Decomposio do indicador de proteo previdenciria Brasil (1992-2011)1 (Em %)

2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 0%
RGPS Militares e estatutrios Segurados especiais Desprotegidos
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
7,5% 6,8% 1,1% 29,4%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 43,1% 42,4% 41,6% 42,5% 42,2% 41,6% 40,6% 42,6% 42,0% 42,9% 43,7% 44,8% 46,0% 47,5% 49,0% 50,3% 55,2% 6,8% 6,9% 15,7% 15,1% 33,0% 34,1% 7,4% 7,4% 7,1% 7,1% 7,2% 14,4% 13,4% 13,5% 12,9% 13,1% 1,7% 1,7% 1,8% 1,8% 1,8% 34,9% 35,0% 35,4% 36,6% 37,2% 6,9% 6,8% 7,0% 7,1% 6,8% 7,0% 7,2% 7,3% 7,5% 10,9% 10,9% 10,8% 10,2% 10,1% 9,4% 8,8% 8,2% 7,9% 1,8% 1,9% 1,8% 1,6% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 37,7% 38,3% 37,5% 37,4% 36,6% 36,0% 34,9% 34,0% 33,0%
Benecirios no contribuintes 1,4% 1,5%
Fonte: PNAD/IBGE (vrios anos). Elaborao: SPS/MPS. Nota: 1 Exclusive reas rurais da regio Norte (salvo Tocantins). Obs.: includos os militares e os servidores pblicos estatutrios.
Tomando-se como conceito de informalidade trabalhista a ocupao em posies sem vnculos formalizados, a medida desse problema, no Brasil, pode ser auferida como a proporo de ocupados na condio de autnomos (trabalhadores por conta prpria), empregados sem carteira (domsticos ou no) e no remunerados (no remunerados, trabalhadores ocupados na construo para o prprio uso e trabalhadores ocupados na produo para o prprio consumo). Pelo grfico 3 nota-se que este segmento da populao ocupada ainda bastante importante no pas, respondendo por cerca de 45,0% do total de postos de trabalho informados na PNAD 2011 (sempre com o filtro etrio previamente definido, de idade entre 16 e 59 anos), mas que seu peso j foi substancialmente maior. Essa diminuio da informalidade se fez sentir em reas urbanas e rurais, agrcolas e no agrcolas. Embora o patamar de informalidade ainda seja elevado, notadamente entre os ocupados em atividades agrcolas, o aumento das taxas de proteo e de contribuio na ltima dcada resulta principalmente de um aumento na participao dos empregados com carteira entre os ocupados. Os menores avanos foram sentidos entre os trabalhadores rurais ocupados em atividades agrcolas, onde a precariedade dos postos de trabalho ainda prepondera, mas a queda foi perceptvel em todos os grupos considerados. Isso indica que a Previdncia Rural tem ganhado relevncia para explicar a expanso da cobertura tambm em razo de um aumento observado na proporo de trabalhadores agrcolas que embora no possam ser includos no regime diferenciado, como segurados especiais contribuem para o RGPS.
69
GRFICO 3
Composio da PEA ocupada com idade entre 16 e 59 anos, segundo posies na ocupao (1992-2011) (Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Empregados sem carteira Empregados com carteira Domsticos sem carteira Domsticos com carteira Conta-Prpria Militares e estatutrios No remunerados Empregadores 54,9 55,7 55,6 55,5 55,5 55,7 56,4 54,8 54,9 54,2 53,5 52,9 51,5 50,6 48,5 47,8
44,9
Fonte: PNAD/IBGE 1992-2011. Elaborao: SPS/MPS. Obs.: exclusive reas rurais da regio Norte (salvo Tocantins).
Para alm dos efeitos diretos sobre o segmento do mercado de trabalho vinculado aos setores mais estruturados da economia brasileira, a melhoria do cenrio econmico e a resposta positiva do mercado de trabalho formal tambm favoreceram a reduo da informalidade previdenciria por meio da elevao do rendimento real mdio no pas. O aumento do nvel de emprego observado nos ltimos anos, embora muito atrelado ocupao registrada em carteira de trabalho, pressionou o rendimento do trabalho para cima, mesmo entre os informalmente ocupados (grfico 4). Ademais, h que se considerar os efeitos multiplicadores do crescimento econmico sobre a economia como um todo, dadas as conhecidas interaes entre os setores formal e informal da economia, fenmeno que tambm pode ter contribudo para a melhoria da capacidade contributiva de empregados informais e trabalhadores por conta prpria. Da resulta que, para alm do incremento na formalidade trabalhista, houve um movimento de reduo da informalidade previdenciria entre aqueles no absorvidos pelo mercado de trabalho formal, ainda que este movimento se mostre bem mais sutil e pouco homogneo entre as distintas posies na ocupao consideradas.
70
GRFICO 4
Evoluo do rendimento real mdio, segundo posies na ocupao (1992-2011)

5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0
Empregados sem carteira Domsticos com carteira Domsticos sem carteira Trabalhadores por conta-prpria Empregadores
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1.328,0 1.323,9 1.334,8 1.347,4 1.251,5 644,3 485,3 342,8 678,8 503,4 357,3 688,4 508,6 353,4 697,6 521,7 341,8 650,0 521,1 331,1 995,8 1.200,8 1.182,7 1.089,2 1.086,2 1.121,5 1.172,5 1.194,3 1.206,5 1.235,9 677,5 521,5 322,9 970,7 659,5 517,0 318,4 906,8 592,3 498,2 293,8 848,4 606,6 502,5 298,7 845,8 645,3 538,0 310,0 857,5 670,1 579,9 331,8 702,3 601,1 350,2 722,8 614,0 359,7 977,2 761,7 658,3 374,4 980,7 1.294,9 837,5 692,6 430,4 1.191,6 3.923,2 433,0 393,3 220,3 749,3 465,1 375,2 221,3 846,7
Empregados com carteira 1.083,4 1.112,8
1.095,3 1.212,0 1.129,4 1.058,7
906,1 1.012,8
2.652,8 3.184,1
4.166,8 4.480,0 4.196,3 4.020,7 3.610,3
3.542,7 3.484,6 3.168,0 3.188,7 3.280,0 3.600,3 3.507,3 3.438,4 3.447,5
Fonte: Srie Histrica IBGE-INPC; PNAD 1992-2011. Elaborao: SPS/MPS. Obs.: exclusive reas rurais da regio Norte (salvo Tocantins).
Grosso modo, portanto, pode-se dizer que na primeira metade da srie histrica de 1992 a 2011 houve uma ligeira retrao na taxa de contribuio previdenciria total, determinada por uma diminuio na proporo de contribuintes entre empregados, trabalhadores por conta prpria e empregadores, bem como por uma reduo no contingente de segurados especiais. Na segunda metade desta srie, o arrefecimento no ritmo de queda do volume de segurados especiais, atrelado expanso da formalizao previdenciria entre empregados e trabalhadores por conta prpria, explica a recuperao do indicador global de proteo previdenciria a partir de 2003. Ressalte-se que, apesar desta reduo na quantidade absoluta de segurados especiais, a relevncia da Previdncia Social brasileira para a proteo dos trabalhadores rurais (principalmente daqueles atuando na agricultura familiar e de seus equiparados) segue incontestvel. Uma evidncia disso o fato de que a proteo previdenciria rural definida neste contexto pela regio censitria do local de moradia e no pela natureza da atividade laboral desempenhada pelo trabalhador , segue elevada e bastante superior urbana, em que pese uma ligeira tendncia de queda observada desde 1992.5 Por um lado, a queda no contingente de segurados especiais tem forado o indicador de proteo para baixo; por outro, especialmente no perodo de 2003 a 2011, a reduo da informalidade entre os trabalhadores agrcolas tem servido para neutralizar, ao menos parcialmente, esta tendncia. De todo modo, impressionantes 7,5% da populao ocupada masculina se declara no contribuinte, mas encontra-se protegida na condio de segurados especiais, mesma situao vivida por 5,9% das mulheres ocupadas no pas.
5. Sempre com base nos dados harmonizados da PNAD, tem-se que a proteo previdenciria no meio rural caiu de 85,7% (em 1992) para 82,0% (em 1999) e, posteriormente, evoluiu para os 84,3% registrados no ltimo ano da srie (em 2011). No meio urbano, os indicadores correspondentes assumem valores mais modestos: 61,4% (em 1992); 57,6% (em 1999); e 68,6% (em 2011).
71
Este movimento de reduo na quantidade absoluta de potenciais segurados especiais no se deve a qualquer medida legal ou administrativa por parte do RGPS (restringindo o pblico beneficirio potencial), mas sim migrao rural-urbana e expanso da agroindstria e das atividades no agrcolas no meio rural (estas ltimas, associadas a um forte movimento de urbanizao do meio rural). O incremento na ocupao rural no agrcola, por sua vez, est possivelmente relacionado a uma intensificao da interiorizao da economia, marcada pelo surgimento de novos polos econmicos no interior das Unidades da Federao dinmica que fugiu ao modelo predominante at ento, focado basicamente nas regies metropolitanas.6 A figura do segurado especial segue sendo, portanto, componente fundamental da poltica previdenciria nacional, ainda que a prpria dinmica econmica, ocupacional e demogrfica esteja contribuindo para, paulatinamente, promover a migrao destes trabalhadores para outras categorias, como a de empregados formais (agrcolas ou no). O impacto desta migrao sobre a cobertura previdenciria e, principalmente, sobre a proteo previdenciria, depender de como estas variveis se comportaro no futuro, pois estes trabalhadores se distanciam do componente semicontributivo do RGPS no qual no h uma vinculao rgida entre contribuio e recebimento de benefcios de natureza previdenciria e se colocam em seu componente eminentemente contributivo, onde o acesso a qualquer servio ou benefcio no pode prescindir de contribuio prvia e onde a proteo efetiva de seus filiados est sujeita aos efeitos de intempries como a informalidade, o desemprego e os baixos rendimentos. Com efeito, em que pese a natureza contributiva do RGPS, os segurados especiais so contemplados com um regime previdencirio bastante diferenciado, no qual, na prtica, h garantia de cobertura independentemente de cotizao, desde que a atividade em regime de economia familiar seja devidamente comprovada. Por este motivo, os benefcios concedidos sob estas regras so muito comumente classificados como no contributivos ou at mesmo assistenciais. O termo semicontributivo mais adequado porque, apesar de serem muito frequentes as concesses de benefcios (de risco e planejados) sem o cumprimento de carncia em seu conceito mais clssico (qual seja, o recolhimento prvio de valores ao sistema), h previso legal para que tais contribuies sejam vertidas e elas, em algum grau, ocorrem. Mais precisamente, o segurado especial no est isento de contribuio, j que obrigado a contribuir com 2,1% da receita bruta proveniente da comercializao da produo.7 Ocorre, contudo, que, em geral, a contribuio deste segurado sub-rogada ao adquirente da produo. Trata-se de regime bastante peculiar e, no mbito do Regime Geral de Previdncia Social, sem equivalente previdencirio para os trabalhadores urbanos, os quais at bem pouco tempo
6. Segundo estudo do IBGE, a interiorizao do Brasil na ltima dcada foi inuenciada de forma signicativa pela expanso das cadeias produtivas de carne, gros e algodo em direo ao Centro-Oeste e ao Norte, fenmeno que entre outros reexos estaria elevando o grau de urbanizao nacional e modicando a densidade e a mobilidade populacionais. Isso tudo ao mesmo tempo em que houve uma aparente litoralizao do pas, tanto em razo da explorao de petrleo quanto de atividades relacionadas ao turismo. O resultado foi o adensamento da populao e dos centros urbanos situados nestas proximidades, nas quais a composio setorial da ocupao foi alterada. 7. O segurado especial contribui com 2,0% incidentes sobre a receita bruta da comercializao da produo rural, alm de mais 0,1% para o custeio dos benefcios concedidos em razo do grau de incidncia de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho.
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atrs se deparavam com mecanismos de proteo estritamente previdencirios (e, evidentemente, contributivos) ou assistenciais, sem alternativas intermedirias. Este cenrio prevaleceu desde a extino das prestaes assistenciais denominadas rendas mensais vitalcias (RMV), em 1993, at meados dos anos 2000, quando se intensificou o esforo (por parte do Legislativo e, principalmente, do Executivo Federal) para a expanso da cobertura previdenciria no pas. Estes benefcios de natureza assistencial, institudos pela Lei no 6.179/1974 e totalmente extintos pela LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei no 8.742/1993), foram concedidos a residentes urbanos e rurais at 31/12/1995 e, embora no contributivos, at 2002 integraram as despesas com o pagamento de benefcios pelo RGPS.8 Com a regulamentao da LOAS, a RMV prestao mensal de um salrio mnimo (SM) ento devida ao maior de 70 anos ou ao invlido que tivesse sido filiado Previdncia Social,9 que no fosse aposentado pelo RGPS e tampouco exercesse atividade remunerada e que comprovasse no possuir meios de prover sua prpria subsistncia ou de t-la provida por sua famlia foi substituda pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC), benefcio mensal de igual valor, mas que, ao contrrio da RMV, no d origem a penses por morte e tampouco d direito a gratificao natalina. O BPC, mais precisamente, consiste em um amparo assistencial financiado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e apenas operacionalizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), concedido (sem qualquer requisito contributivo ou de filiao previdenciria, contrariamente RMV) aos portadores de deficincia e aos idosos com 65 anos ou mais de idade que comprovem possuir renda mensal familiar per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. As despesas com seu custeio, portanto, no possuem natureza previdenciria e tampouco integram o fluxo de caixa do RGPS. Dos segurados obrigatrios do RGPS, a exemplo do segurado empregado (urbano ou rural); do trabalhador avulso (cuja filiao intermediada por rgo gestor de mo de obra ou sindicato); do empregado domstico; do trabalhador por conta prpria (no RGPS, denominado contribuinte individual, categoria de segurado que inclui os empresrios e os trabalhadores autnomos e/ou que exercem atividade remunerada eventual); e dos segurados especiais (trabalhadores rurais em regime de economia familiar, bem como seus dependentes), portanto, apenas os ltimos podem receber benefcios sem alguma contrapartida contributiva efetiva. Esse tratamento diferenciado derivaria da reduzida capacidade contributiva que possuem e das dificuldades que enfrentariam para se enquadrar adequadamente nas mesmas regras impostas aos demais trabalhadores, situao minimamente compensada pela customizao de um pacote de benefcios menos generoso que o oferecido aos segurados empregados sujeitos aos maiores custos totais de cotizao.
8. Desde janeiro de 2003 estes valores foram ocialmente declarados assistenciais e passaram a no mais integrar as despesas e, consequentemente, a necessidade de nanciamento do RGPS. 9. Por liao Previdncia Social, entende-se: i) liao ao regime do INPS, em qualquer poca, no mnimo por 12 meses, consecutivos ou no, vindo a perder a qualidade de segurado; ou ii) exerccio de atividade remunerada includa no regime do INPS ou do FUNRURAL, mesmo sem liao Previdncia Social, no mnimo por cinco anos, consecutivos ou no; ou, ainda, iii) ingresso no regime do INPS, aps complementar 60 (sessenta) anos de idade sem direito aos benefcios regulamentares.
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Ocorre que outras categorias de trabalhadores tambm esto sujeitas s mesmas vulnerabilidades, quadro que tem sido levado seriamente em considerao nas polticas mais recentes de incluso previdenciria. Muito embora os dados analisados sugiram que o bom momento experimentado pela economia brasileira na ltima dcada tenha sido a fora motriz por trs desta melhoria dos indicadores de cobertura do RGPS, nesse perodo foram implantadas diversas medidas facilitadoras (ou fomentadoras) do processo de incluso previdenciria, as quais tendem a beneficiar principalmente os trabalhadores urbanos, tanto pela composio censitria da populao ocupada como em razo da natureza das atividades desenvolvidas pelos trabalhadores focalizados prioritariamente nestas iniciativas. Pelo lado do emprego formal, as principais iniciativas so relatadas a seguir. 1) A instituio do Simples, que, a partir de 1996, desonerou a folha de salrios das microempresas e empresas de pequeno porte. 2) A iseno da cota previdenciria patronal incidente sobre as receitas oriundas da exportao rural, em 2001. 3) A obrigatoriedade de reteno de 11,0% do valor dos contratos de cesso de mo de obra, em 2003; 4) A permisso de deduo da cota patronal relativa ao empregado domstico na Declarao Anual de Ajuste do Imposto de Renda das Pessoas Fsicas, a partir de 2006. 5) E, bem recentemente, a desonerao compensada da folha de salrios de empresas vinculadas a determinados setores da economia, poltica demasiadamente recente para que se tenha alguma avaliao mais consistente do seu impacto. Excees feitas reteno de 11,0% (que consiste to somente em eficaz instrumento administrativo para garantir o recolhimento de contribuies) e ao tratamento tributrio concedido ao empregador domstico (cujo custo assumido diretamente pelo Tesouro Nacional), as demais medidas implicam em renncias previdencirias significativas. Em comum, todas tm o fato de que proporcionam incentivos para empregadores, no para os prprios potenciais segurados, j que so os primeiros os tomadores de deciso nas relaes tradicionais patro-empregado (quadro 1).
QUADRO 1
Principais polticas e medidas de incluso previdenciria pela via da formalizao trabalhista (emprego com registro em carteira de trabalho)
Polticas de Incluso/ Medidas Legais Ano Tipo de Estabelecimento/ Categoria de Contribuinte Categorias de Segurados Descrio Amparo Legal
SIMPLES
1996
Microempresas e empresas de pequeno porte
Empregados
Os estabelecimentos optantes tm a contribuio previdenciria patronal substituda por uma alquota incidente sobre a receita bruta mensal. O SIMPLES Lei no 9.317/1996 e substitui uma srie de tributos (entre suas alteraes. eles, a cota patronal devida ao RGPS) por um nico tributo, cobrado sobre o faturamento. (Continua)
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(Continuao) Polticas de Incluso/ Medidas Legais Ano Tipo de Estabelecimento/ Categoria de Contribuinte Categorias de Segurados Empregados (Empregados Rurais com Carteira de Trabalho) Empregados em empresas cedentes da mo-de-obra Descrio As receitas de exportaes (da agroindstria e do produtor rural pessoa jurdica) esto isentas da contribuio patronal, que normalmente seria de 2,6% da receita bruta decorrente da comercializao da produo rural. Cabe empresa contratante reter e repassar ao RGPS o equivalente a 11% do valor do contrato de cesso de mo de obra. Desconto do Imposto Devido no IR do valor correspondente Cota Previdenciria Patronal recolhina no exerccio-scal anterior, relativa a apenas um Emprego Domstico e incidente sobre o primeiro Salro Mnimo da remunerao. Reduo da alquota de contribuio patronal previdenciria de 20% para 0%, em determinados setores, e sua substituio por uma contribuio sobre o faturamento dos produtos comercializados internamente (cando isentas as exportaes). Amparo Legal
Iseno da Cota Patronal incidente 2001 sobre as Exportaes Rurais Reteno de 11% dos Contratos de Cesso de Mo-de-Obra
Agroindstria e Produtor Rural Pessoa Jurdica
2o do art. 149 da Emenda Constitucional no 33/2001.
2003
Empresas que contratam Pessoas Jurdicas prestadoras de servios mediante cesso de mo de obra
Art. 31, Lei no 8.212/1991 (Lei no 11.933/2009).
Deduo da Cota Patronal Domstica do IR
2006
Empregadores Domsticos
Empregados Domsticos
Lei no 11.250/1995 (Alterada pela Lei no 11.324/2006 e posteriormente pela Lei no 12.469/2011). Lei no 12.546/2011 (MP no 540/2011); Lei no 12.715/2012 (MP no 563/2012); MP no 582/2012; MP no 601/2012.
Desonerao da Folha de Salrios (Cota Patronal)
20112012
Empresas em Geral (Setores de Atividade selecionados)
Empregados
Fonte: SPS/Ministrio da Previdncia Social.
Especificamente em relao ao Simples, submetido a diversas alteraes desde sua criao, a literatura especializada reconhece evidncias de impactos sobre a formalizao de vnculos e, com menos nfase e frequncia, sobre a gerao de postos de trabalho. A desonerao das exportaes agrcolas, por sua vez, coincidiu com um perodo de valorizao das commodities e tambm com um cenrio econmico externo bastante favorvel ao comrcio internacional fatores que amenizaram os efeitos da sobrevalorizao cambial prevalecente nos anos 2000. Esta combinao naturalmente dificulta a imputao do aumento da taxa de contribuio agrcola e rural sua influncia, mas esta possibilidade tampouco pode ser descartada. A reteno de 11,0%, embora associada a valores crescentes de arrecadao no fluxo de caixa do RGPS, no foi objeto de avaliaes especficas e tampouco pode ser associada com segurana ao aumento da cobertura previdenciria. Com respeito ao emprego domstico, no h evidncias contundentes de que a medida tenha surtido o efeito desejado: os registros administrativos do MPS no revelam mudanas significativas no contingente de segurados nesta categoria, embora uma avaliao mais aprofundada destes resultados seja recomendvel. Pelo lado dos incentivos para a contribuio autnoma, as principais medidas esto resumidas a seguir (quadro 2). 1) A equiparao de contribuintes individuais (pessoas fsicas) a empregados, quando aqueles prestam servios a empresas, medida implantada em 2003.
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2) A instituio do Plano Simplificado de Incluso Previdenciria, em 2006, medida que reduziu a alquota de contribuintes individuais recolhendo sobre o valor do piso previdencirio. 3) A criao da figura do Microempreendedor Individual (MEI), em 2008, para pessoas que trabalham por conta prpria e que se legalizam como pequenos empresrios. 4) A instituio da figura do contribuinte facultativo de baixa renda, em 2011. A primeira medida, at por ser mais antiga, j passou por avaliaes e demonstrou ter impactado positivamente a incluso de trabalhadores por conta prpria no RGPS.10 As demais carecem de anlises e estudos mais robustos.
QUADRO 2
Principais polticas e medidas de incluso previdenciria pela via da formalizao previdenciria (contribuio previdenciria de trabalhadores por conta prpria)
Polticas de Incluso/ Medidas Legais Ano Tipo de Estabelecimento/ Categoria de Contribuinte Categorias de Segurados Cooperados e Trabalhadores por Conta-Prpria que prestam servios a empresas Descrio Amparo Legal
Reteno de 11,0% (Contribuintes Empresas contratantes de Individuais Pessoas 2003 Cooperados e Trabalhadores Fsicas que prestam por Conta-Prpria servios a Empresas) Plano Simplicado de Incluso Previdenciria (Contribuintes Trabalhadores por ContaIndividuais Pessoas 2006 -Prpria que prestam serviFsicas que prestam os a pessoas fsicas servios a Pessoas Fsicas)
Reteno e repasse da Cota do CI equiparado a empregado (11%) e recolhimento da Cota Patronal (20%) sobre o valor pago pelo servio. Reduo (de 20% para 11%) da alquota de Contribuintes Individuais recolhendo sobre o valor do Piso Previdencirio. O plano inclui todos os benefcios e servios do RGPS, menos a Aposentadoria por Tempo de Contribuio.
Lei no 10.666/2003.
Trabalhadores por Conta-Prpria
Lei Complementar no 123/2006.
MEI (Microempreendedor Individual)
Empreendedor com faturamento de at R$36 mil 2008 anuais, at um empregado e um estabelecimento
Empreendedores (na PNAD, passveis de se autodeclararem Trabalhadores por Conta-Prpria ou Empregadores) Donas-de-casa, estudantes inativos e outros grupos no economicamente ativos
Alquota de 5% (no incio da vigncia, de 11%) pelo trabalhador, incidente sobre o salrio mnimo; 3% de contribuio do MEI para seguro de seu empregado, quando for o caso.
Lei no 12.470/2011 (Inicialmente, normatizado pela Lei Complementar no 128/2008).
Contribuintes Contribuintes Facultativos Facultativos de Baixa 2011 com baixa renda Renda
Alquota de 5% incidente sobre o Salrio Mnimo, condicionada inscrio do CADnico, do Ministrio do Desenvolvimento Social.
Lei no 12.470/2011.
Fonte e elaborao: SPS/Ministrio da Previdncia Social. Obs.: para alm da alquota previdenciria informada, o MEI tambm precisa recolher valores reduzidos a ttulo de ICMS ou ISS.
10. Para acessar uma avaliao baseada nos registros administrativos do RGPS, ver Pereira (2005). Segundo o autor, o contingente de contribuintes individuais aumentou signicativamente imediatamente aps a entrada em vigor da medida, o que, na ausncia de outros fatores novos ou atpicos, pode ser tomado como indicativo de impacto positivo sobre o nvel de cobertura.
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Estas medidas mais recentes, com exceo da reteno de 11,0% de contratos com pessoas fsicas prestadoras de servios a empresas (em geral, profissionais liberais), focam o mesmo pblico-alvo qual seja o contingente de trabalhadores por conta prpria, desprotegidos e com baixos rendimentos e, por isso, chegam a se sobrepor (em alguns aspectos) e podem gerar desincentivos umas s outras. O nmero de inscritos no conjunto destes planos previdencirios j bastante expressivo, mas ainda prematuro que se tome isso como impacto efetivo sobre a desproteo. Deve-se avaliar, por exemplo, a densidade contributiva destes novos contribuintes ou, em outras palavras, se estes novos segurados tm logrado manter a regularidade de seus aportes ao sistema, condio para a concesso da maior parte dos benefcios (notadamente as aposentadorias). Ademais, preciso avaliar em que medida as inscries nos novos planos representam a incluso de novos segurados ou so o resultado da migrao de planos preexistentes para os novos, mais econmicos.11 De fato, os planos de incluso previdenciria de trabalhadores autnomos possuem alquotas de contribuio bastante reduzidas, ainda que se tome em conta que o pacote de servios e benefcios ofertados em contrapartida ligeiramente mais modesto (tabela 1). Em relao ao pacote tradicional destinado a esta categoria de segurados associado alquota contributiva de 20,0% sobre o rendimento declarado , fica excluda apenas a aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) e os benefcios pagos ficam limitados ao valor do piso previdencirio (e no ao teto previdencirio, como nos casos gerais), limitaes que para este grupo tendem a ser muito pouco relevantes.12 H, portanto, um claro enfraquecimento da vinculao entre cotizaes e benefcios, relao que caracteriza a natureza eminentemente contributiva dos regimes da Previdncia Social. Ainda que o grau de desvinculao entre estes dois elementos seja bem menos contundente que aquele atinente ao regime exclusivo dos segurados especiais, o RGPS indubitavelmente incorporou ao, seu escopo, novos componentes semicontributivos.
TABELA 1
Simulao do custo mensal de cotizao de diferentes categorias de segurados (segurados empregados ou equiparados; empregados domsticos; contribuintes individuais; MEI e segurados facultativos de baixa renda) para a cobertura bsica (2013)
Categorias de Segurados Empregado3 Alquota Patronal1 20% (Empresas em Geral) 12% Alquota do Segurado 8%; 9% ou 11% (segundo faixa de rendimento) 8%; 9% ou 11% (segundo faixa de rendimento) Alquota Total2 28%; 29% ou 31% 20%; 21% ou 23% Piso Previdencirio R$ 678,00 Recolhimento Total (Piso Previdencirio) R$ 189,84 Excluses do Pacote Bsico -
Empregado Domstico
R$ 678,00
R$ 135,60
(Continua)
11. No caso de opo pela excluso do direito ATC, a alquota de contribuio incidente sobre o limite mnimo mensal do salrio de contribuio reduzida, mas a norma prev regra de complementao caso os segurados optantes venham a querer contabilizar o tempo de contribuio correspondente para ns de obteno desta espcie de benefcio. O segurado dever complementar a contribuio mediante recolhimento, sobre o valor correspondente ao limite mnimo mensal do salrio-de-contribuio em vigor na competncia a ser complementada, da diferena entre o percentual pago e o de 20,0%, acrescido dos juros moratrios de que trata o 3o do art. 5o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996. 12. Aproximadamente 65,0% dos contribuintes no empregados (percentual estimado para 2011 em relao aos outros contribuintes, ou seja, excludos os segurados empregados) do RGPS j recolhem apenas sobre o valor do salrio mnimo (referncia constitucional para o piso) e, entre estes segurados, poucos tendem a ser aqueles que logram acumular os requisitos para a ATC.
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(Continuao) Categorias de Segurados Contribuinte Individual; Segurado Facultativo (Plano Tradicional) Contribuinte Individual (Plano Simplicado de Incluso Previdenciria) Micro Empreendedor Individual (MEI)4 Segurado Facultativo sem Renda Prpria (Cadnico) Alquota Patronal1 Alquota do Segurado 20% Alquota Total2 20% Piso Previdencirio R$ 678,00 Recolhimento Total (Piso Previdencirio) R$ 135,60 Excluses do Pacote Bsico Salrio-Famlia ATC; Salrio-Famlia ATC; Salrio-Famlia ATC; Salrio-Famlia
11% 5% 5%
11% 5% 5%
R$ 678,00 R$ 678,00 R$ 678,00
R$ 74,58 R$ 33,90 R$ 33,90
Fonte e Elaborao: SPS/Ministrio da Previdncia Social. Notas: 1 Considerando-se a alquota patronal mais comum (destinada a empresas em geral) e exclusive as alquotas correspondentes aos benefcios adicionais (acidentes de trabalho e exposio a agentes nocivos) e outras especcas, como a destinada ao Sistema S. 2 Considerando-se a menor alquota aplicvel aos segurados (8,0%), j que a simulao se baseia no piso previdencirio. 3 Inclui seus equiparados, como os contribuintes individuais (pessoas fsicas) que prestam servios a empresas e os trabalhadores avulsos. 4 O MEI enquadrado no Simples Nacional e ca isento dos tributos federais (Imposto de Renda, PIS, COFINS, IPI e CSLL), pagando apenas os valores destinados Previdncia Social e ao ICMS ou ao ISS. Obs.: exclusive os benefcios cobertos por contribuies adicionais e destinados a categorias especcas, como aqueles relacionados a acidentes de trabalho e exposio a agentes nocivos (aposentadorias especiais).
A instituio da figura do contribuinte facultativo de baixa renda avana ainda mais claramente nesse sentido, bem como inova na articulao concreta de mecanismos previdencirios e assistenciais. Dado o ainda elevado grau de informalidade das relaes trabalhistas no pas, a focalizao destes subsdios com base unicamente na renda autodeclarada torna-se particularmente desafiadora (e, na maioria dos casos, incua), razo pela qual esta estratgia sequer foi introduzida nos demais planos de incluso previdenciria para autnomos com renda limitada. A Lei no 12.470/2011 estabelece que o segurado facultativo sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda (inscrita no Cadastro nico para Programas Sociais do governo federal Cadnico e com renda mensal de at dois salrios mnimos),13 pode ter acesso ao mesmo plano de benefcios e servios oferecido ao MEI e recolher alquota idntica. Esta vinculao mandatria ao Cadastro nico fundamental para que se garanta o foco desejado e se evite o dispndio associado ao risco moral por parte de indivduos sem o perfil requerido. Grosso modo, pode-se dizer que o RGPS, que detm a exclusividade da oferta do seguro social bsico no Brasil, atuaria de certo modo como um monopolista discriminador de preos, que tentaria cobrar do contribuinte o valor mais prximo possvel daquele que este estaria disposto (ou poderia) pagar para garantir seu acesso proteo previdenciria, por sua vez consubstanciada em um pacote de benefcios e servios que, na prtica, idntico a qualquer
13. O Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) um instrumento de coleta de dados e informaes que tem por objetivo identicar todas as famlias de baixa renda existentes no pas. Devem ser cadastradas as famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa, sendo que famlias com renda superior a esse critrio podem ser includas, desde que sua incluso esteja vinculada seleo ou ao acompanhamento de programas sociais implantados pela Unio, estados ou municpios.
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preo cobrado. Assume-se o pressuposto, bastante razovel, de que a disposio para contribuir varia em funo da capacidade contributiva, uma vez que a reduo de preo (custo da cotizao) maior quanto menor tende a ser a renda do contribuinte. Por meio desta diferenciao do custo de cotizao o Estado poderia, ento, aumentar o grau de cobertura previdenciria e lograr faz-lo mesmo em segmentos particularmente vulnerveis da populao descoberta, avano que dificilmente seria possvel com um preo nico para todos os indivduos. Ao mesmo tempo, esta incluso pela via previdenciria (ainda que semicontributiva) poderia, a mdio e longo prazo, aliviar a presso sobre a Assistncia Social, especialmente no tocante concesso de BPC para idosos de baixa renda. Em outros termos, o Estado concederia uma quantidade menor de amparos assistenciais (no contributivos) no valor de um salrio mnimo e passaria a conceder benefcios previdencirios (semicontributivos) de igual valor. Do ponto de vista financeiro e atuarial, evidente que o saldo desta equao seria comumente negativo (em detrimento do fluxo de caixa do regime geral), uma vez que o pacote de benefcios do RGPS mais compreensivo e compreende todas as etapas da vida de seus beneficirios, incluindo benefcios de risco (associados a acidentes, enfermidades ou bito, por exemplo) no contemplados diretamente pelos mecanismos assistenciais disponveis no pas.14 Ademais, dado que a informao no perfeita, razovel supor que no seja tarefa trivial diferenciar os desprotegidos em funo de suas reais capacidades contributivas, dificuldade que pode favorecer a gerao de distores no mbito do RGPS, sistema j marcado por algumas contradies. Os grandes desafios deste modelo de expanso da proteo, portanto, so a garantia de sua sustentabilidade e do tratamento isonmico a cidados com o mesmo perfil socioeconmico. 3 A DESPROTEO PREVIDENCIRIA E O PAPEL DAS POLTICAS DE PROTEO SOCIAL NO CONTRIBUTIVAS Segundo a PNAD 2011 (e incluindo todas as reas rurais da regio Norte), de cada dez trabalhadores brasileiros, aproximadamente sete esto protegidos pela Previdncia Social, ou seja, contribuem para algum regime previdencirio pblico ou so segurados especiais ou, embora no contribuam e no sejam caracterizados como segurados especiais, j so beneficirios da Previdncia ou da Assistncia Social. Por conseguinte, isso significa tambm que aproximadamente 29,0% da populao ocupada declara encontrar-se sem qualquer tipo de proteo previdenciria. Entre as 27 UFs, aquelas das regies Sul e Sudeste, alm do Distrito Federal, apresentam taxas de desproteo inferiores mdia nacional. As demais possuem nveis de desproteo acima da mdia, sendo que os estados do Piau (40,2%), Cear (41,5%), Par (42,3%), Amap (42,5%) e Maranho (42,8%) ultrapassam ligeiramente a marca dos 40,0%.
14. Ressalte-se que, para alm dos planos semicontributivos, o RGPS possui um componente que se distancia ainda mais do vis contributivo tpico dos regimes previdencirios: o salrio-famlia, pago a segurados que recebam at R$ 971,78 mensais (em 2013) e possuam lhos (ou equiparados) menores de 14 anos. Ocorre que o Brasil conta com algumas polticas assistenciais bastante consolidadas, entre as quais merece destaque justamente o Programa Bolsa Famlia, que j se ocupa de fazer transferncias monetrias para famlias de baixa renda com lhos menores de idade e ainda logra faz-lo com melhor focalizao, sem o indesejvel vis de focalizar trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho (o que j os retira de uma posio de maior vulnerabilidade).
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Os indicadores municipalizados de desproteo e ausncia de cobertura, mensurados a partir do Censo Demogrfico 2010,15 revelam resultados dspares entre regies e mesmo no interior das UFs. Partindo-se da definio de cinco intervalos para os valores estimados para os dois indicadores (0-29,4%; 29,41%-39,2%; 39,21%-50%; 50,01%-70%; 70,01%-100%), tem-se que, enquanto aproximadamente 42,0% dos municpios possuem uma proporo de desprotegidos igual ou inferior a 29,4% (valor da mdia nacional para a desproteo previdenciria, mensurada a partir do Censo 2010), este mesmo patamar o limite alcanado por apenas 12,9% dos municpios quando o critrio a ausncia de cobertura previdenciria (indicador cuja mdia nacional de 39,2%). Dada a unicidade nacional do marco legal do RGPS, a explicao para estas disparidades tende a residir principalmente nas profundas desigualdades econmicas e sociais inter-regionais e intrarregionais.
MAPA 1
Proporo de desprotegidos e descobertos na populao ocupada (16 a 59 anos), segundo municpios (2010) (Em %) 1A Proporo de desprotegidos 1B Proporo de descobertos
Fonte: IBGE (2010). Elaborao: SPS/MPS. Elaborado em Philcarto5.66.
15. Como o principal objetivo desta seo mapear com maior preciso a desproteo no pas, o Censo Demogrco 2010 foi amplamente utilizado. O Censo, ao contrrio da PNAD (realizada com amostras mais reduzidas e, portanto, utilizada para anlises em reas com maior densidade populacional, como estados e regies metropolitanas), permite estudar localidades menores, como pequenos municpios. Os dados das duas fontes tendem a se complementar, ainda que associaes muito diretas tenham sido evitadas porque diferenas importantes nos planos amostrais impossibilitam a comparao entre os indicadores obtidos a partir das duas fontes. De todo modo, os principais indicadores analisados (taxa de cobertura e proteo previdenciria, pelo Censo e pela PNAD) tendem a convergir.
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E, como mencionado anteriormente, so os segurados especiais os principais responsveis pelo ganho na taxa de proteo social em relao taxa de cobertura, e este fenmeno evidencia a importncia da Previdncia Rural para a proteo social da populao brasileira, especialmente nas UFs com indicadores de desenvolvimento socioeconmico mais incipientes. Ocorre que justamente nas UFs onde o mercado de trabalho menos estruturado, com menor participao de trabalhadores formais (empregados com carteira de trabalho assinada, militares e estatutrios) na ocupao total, a participao dos segurados especiais no conjunto de ocupados tende a ser superior mdia do pas. No toa, o impacto dos benefcios rurais semicontributivos se mostra ainda mais evidente nos municpios das regies Norte e Nordeste. Com efeito, diversos aspectos do funcionamento do mercado de trabalho podem influenciar o grau de cobertura e de proteo previdenciria de um pas (e, consequentemente, a magnitude da desproteo), de modo que a busca por explicaes para as ainda limitadas taxas de cotizao ao RGPS deve passar obrigatoriamente por este tema. O argumento mais comum, relacionando mercado de trabalho e desproteo previdenciria, aponta para a elevada informalidade nas relaes de trabalho como o principal determinante da insatisfatria proporo de ocupados participando de regimes previdencirios. Grosso modo, no Brasil, parcela importante da PEA ocupada no teria acesso a postos de trabalho de qualidade, com benefcios e outras garantias laborais, restando como alternativa o setor informal da economia, marcado pela informalidade e pela precariedade das relaes e condies de trabalho. Para esses trabalhadores, a inscrio no RGPS, embora mandatria, seria na prtica voluntria, j que dependeria de deciso individual e de difcil imposio pelo Estado (dadas as bvias dificuldades de fiscalizao e verificao das condies para tal obrigatoriedade, especialmente no caso dos trabalhadores por conta prpria). Dadas as caractersticas dos postos de trabalho que ocupam, nos quais tende naturalmente a prevalecer a ausncia de aporte previdencirio patronal, a estes indivduos restaria a possibilidade de assumirem integralmente o custo da contribuio para o RGPS. Por outro lado, como estes postos tambm so, predominantemente, marcados pela precariedade e pelos baixos rendimentos, a baixa capacidade contributiva tenderia a ser um fator impeditivo bastante relevante. Em outras palavras, estes trabalhadores que representam uma parcela elevada do total de ocupados no pas tendem a se posicionar na base da distribuio de rendimentos do pas, quadro que certamente oferece entraves importantes para a expanso da proteo previdenciria. Tambm, em razo da condio socioeconmica em que vivem, tendem a possuir uma elevada taxa individual de desconto intertemporal, valorizando mais o consumo presente do que o acmulo de poupana para a aposentadoria. Ou seja, tendem a optar pela no contribuio seja pela incapacidade financeira de cotizar, seja por possurem um horizonte de planejamento de curto prazo , deciso que no deixa de ser economicamente racional. Esta viso de curto prazo tambm contribui para que a interao com outras polticas produza desincentivos: os benefcios de risco (auxlio-doena, penso por morte, etc.) so pouco levados em considerao, ficando o foco quase que restrito aos benefcios planejados (como a aposentadoria por idade, por exemplo).
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No Brasil, portanto, um fator determinante da no incluso previdenciria, especialmente entre os trabalhadores independentes, parece ser a insuficincia de rendimentos, insuficincia esta que vai alm dos rendimentos do trabalho e avana at o rendimento domiciliar per capita (RDPC). Por esse motivo, a formulao de polticas de expanso da cobertura previdenciria (aqui, obviamente, pela via contributiva) no pode prescindir de instrumentos capazes de estimar os principais obstculos para estas intervenes, ou seja, de indicadores que mensurem os limites da expanso da cobertura pela via padro (por meio da expanso na proporo de contribuintes e no de protegidos , ainda que entre estes estejam potenciais segurados vinculados aos elementos semicontributivos do RGPS). Para tanto, Paiva et al. (2004) sugeriram a escolha de um valor de rendimento de todos os trabalhos (definido em um piso previdencirio, j que a contribuio previdenciria mnima incide sobre este valor) a partir do qual se assumiria que o trabalhador ocupado teria alguma condio de contribuir. Por esta proposta metodolgica, os trabalhadores situados abaixo desta linha (ou melhor, que percebessem menos de um salrio mnimo mensal) tenderiam a ser os futuros beneficirios de amparos ou outras transferncias assistenciais, ao passo que os demais poderiam (e deveriam) ser foco de polticas de incluso previdenciria. Neste sentido, a proporo de desprotegidos situados acima desta linha poderia ser tomada como um indicador do potencial de incluso pela via contributiva.
TABELA 2
Proteo e desproteo previdenciria no Brasil, segundo sexo e valor do rendimento de todos os trabalhos em relao ao salrio mnimo (2010)
Categorias/Indicadores Ocupados (1+2) 1. Protegidos 2. Desprotegidos Rendimento igual ou superior a 1 SM Rendimento inferior a 1 SM Proporo de Desprotegidos com CC Proporo de Desprotegidos sem CC Homens (a) 45.394.893 32.575.992 12.818.901 8.522.822 4.296.079 66,5 33,5 (%) (a/c) 57,1 57,9 55,2 64,3 43,1 Mulheres (b) 34.054.742 23.655.469 10.399.273 4.723.359 5.675.914 45,4 54,6 (%) (b/c) 42,9 42,1 44,8 35,7 56,9 Total (c) 79.449.635 56.231.461 23.218.174 13.246.181 9.971.993 57,1 42,9 (%) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE (2010). Elaborao: SPS/MPS.
Partindo-se deste entendimento e tomando-se como referncia a populao desprotegida total (23,22 milhes de pessoas, segundo o Censo 2010), chega-se a uma proporo de 57,1% de desprotegidos sem capacidade contributiva, recebendo menos de um salrio mnimo mensal. Para o conjunto do pas, as mulheres, embora possuam menor participao no contingente de desprotegidos (44,8% do total, resultado que guarda relao com a menor participao que possuem na PEA ocupada), so maioria entre os desprotegidos sem capacidade contributiva (56,9% dos trabalhadores que recebem menos de um salrio mnimo mensal no conjunto de todos os trabalhos, partindo-se de conceito utilizado pelo MPS) e minoria entre os desprotegidos com alguma capacidade contributiva (35,7% dos ocupados com rendimentos iguais ou
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superiores ao piso previdencirio). A insero laboral mais precria explica a menor cobertura e a maior desproteo entre as mulheres e, naturalmente, determina esta sobrerrepresentao feminina entre os desprotegidos sem capacidade contributiva. Em termos regionais (grfico 5), Distrito Federal, Santa Catarina, Gois e Rio de Janeiro so os estados em que h maior espao para a expanso da proteo previdenciria pela via contributiva, j que mais de 70,0% dos desprotegidos recebem ao menos um salrio mnimo mensal. J Piau, Paraba, Maranho, Bahia, Alagoas e Cear, todos da regio Nordeste, so os estados em que as possibilidades de aumento de cobertura so menores (menos de 40,0% dos desprotegidos parecem ter alguma capacidade contributiva). Mais uma vez ficam evidentes as discrepncias sociais e econmicas dentro do pas, uma vez que os estados com menor cobertura previdenciria e maior peso dos mecanismos semicontributivos do RGPS sobre o nvel de proteo previdenciria tambm possuem menor potencial de incluso dos desprotegidos.
GRFICO 5
Potencial de incluso previdenciria pela via contributiva, dado pela distribuio dos desprotegidos por faixas de rendimento de todos os trabalhos (2010) (Em %)
100% 25,3% 29,0% 29,7% 30,3% 31,5% 35,6% 36,0% 36,7% 37,0% 37,8% 38,8% 39,8% 90% 80% 70% 60% 50% 74,7% 71,0% 70,3% 69,7% 68,5% 64,4% 64,0% 63,3% 63,0% 62,2% 61,2% 60,2% 40% 30% 20% 10% 0% DF SC GO RJ SP MT MS PR ES RS RO RR MG AP AM AC TO PA RN PE SE CE AL BA MA PB PI 70,2% 57,3% 55,9% 55,6% 54,9% 29,8% 42,7% 44,1% 44,4% 45,1%
50,9%
56,3%
57,4%
60,0%
60,5%
60,6%
60,6%
61,3%
63,9% 36,1%
49,1%
43,7%
42,6%
40,0%
39,5%
39,4%
39,4%
38,7%
Rendimento Igual ou Superior a 1 SM
Rendimento Inferior a 1 SM
Fonte: IBGE (2010). Elaborao: SPS/MPS.
Embora este indicador de potencial de incluso seja metodologicamente consistente e j contribua sensivelmente para o entendimento dos espaos e limites para a expanso da cobertura previdenciria (e, consequentemente, da proteo), o uso do rendimento domiciliar per capita (em detrimento do rendimento individual do trabalho) pode ser uma abordagem mais realista. Ainda que se tome a incapacidade financeira de contribuir autonomamente como um importante determinante da desproteo no pas, o rendimento individual pode no ser suficiente para explicar a tomada de deciso por parte dos trabalhadores, j que tende a ser insuficiente para consubstanciar a avaliao das condies de vida de um indivduo e de sua efetiva disponibilidade financeira para cotizar. Exatamente por esse motivo, o rendimento per capita, familiar ou domiciliar, a varivel que orienta a implantao das principais polticas
35,2%
64,8%
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sociais focalizadas no pas, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o BPC-LOAS. A aplicao desta abordagem consta do grfico 6, que traz a disposio da PEA ocupada protegida e desprotegida, com e sem capacidade contributiva (pela metodologia anterior, referenciada pelo salrio mnimo), por centsimos da distribuio de renda domiciliar per capita.
GRFICO 6
4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100 Dcimos da distribuio da RDPC Protegidos Desprotegidos com CC Desprotegidos sem CC Popula o CP M n.: R$ 25,50 P B FPo breza extrema: R$ 70,00 BPC R$ 127,50 P B F-P o breza: R$ 1 40,00
Porcentagem de ocupados protegidos e desprotegidos por centsimos da distribuio de renda per capita Brasil (2010)
Linha de po breza co nvencio nal: R$ 255,00 (1 /2 SM )
A concentrao de protegidos tende a crescer conforme aumenta a renda domiciliar per capita, pois o emprego formal (principal determinante da cobertura e da proteo) costuma estar associado a melhores rendimentos e tambm porque a probabilidade de contribuio autnoma tende a variar positivamente em funo do rendimento do trabalho (o qual, por sua vez, evidentemente influencia a RDPC). A curva relativa aos protegidos apenas no mais bem comportada em razo da presena dos segurados especiais e (em menor escala) dos beneficirios de amparos assistenciais,16 categorias que favorecem alguma concentrao de protegidos nos centsimos inferiores da distribuio de renda (comparativamente ao grupo dos desprotegidos com capacidade contributiva). Nota-se ainda que, mesmo entre os desprotegidos com suposta capacidade contributiva (rendimento mensal do trabalho igual ou superior ao valor do salrio mnimo), h aqueles que se encontram nos dcimos inferiores da distribuio de renda, onde a renda per capita mensal inferior aos limites mximos de RDPC17 estabelecidos como requisitos de elegibilidade para importantes programas sociais focalizados em segmentos populacionais de baixa renda. Entre os desprotegidos com rendimento mensal inferior ao valor de referncia, de um salrio mnimo,
16. Como o foco aqui a populao ocupada com idade entre 16 e 59 anos, a incidncia de benecirios de amparos assistenciais entre os protegidos deve ser residual, j que estes se destinam a idosos (com idade de 65 anos ou mais) ou portadores de decincias (incapazes para o trabalho) de baixa renda. 17. Embora seja usual a utilizao da renda familiar per capita (RFPC), utiliza-se aqui como proxy da mesma a renda domiciliar per capita (RDPC).
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naturalmente a situao se agrava, j que muitos inclusive possuem RDPC inferior contribuio previdenciria mnima mesmo quando considerados os planos semicontributivos, fortemente subsidiados. Os dados do ltimo Censo Demogrfico, relativos a julho de 2010, permitem a quantificao desta percepo (tabela 3).
TABELA 3
Proporo de ocupados protegidos e ocupados desprotegidos com e sem capacidade contributiva (CC), segundo faixas da renda domiciliar per capita Brasil (2010) (Em %)
Valor das Faixas R$ 0,00 a R$ 25,24 R$ 25,25 a R$ 69,99 R$ 70,00 a R$ 127,49 R$ 127,50 a R$ 139,99 R$ 140,00 a R$ 254,99 R$ 255,00 ou mais Protegidos Contribuintes (RGPS e RPPS) Frequncia 0,0 0,2 1,2 0,8 7,9 90,0 100,0 Frequncia Acumulada 0,0 0,2 1,4 2,2 10,0 100,0 Protegidos No Contribuintes1 Frequncia 1,9 8,7 13,4 3,0 19,9 53,0 100,0 Frequncia Acumulada 1,9 10,7 24,1 27,1 47,0 100,0 Desprotegidos com CC Frequncia 0,0 0,0 1,3 1,0 10,3 87,3 100,0 Frequncia Acumulada 0,0 0,0 1,4 2,4 12,7 100,0 Desprotegidos sem CC Frequncia 1,0 6,0 13,3 3,0 26,8 49,7 100,0 Frequncia Acumulada 1,0 7,1 20,4 23,4 50,3 100,0 -
Linha de Referncia
Contribuio Previdenciria Mnima PBF-Probreza Extrema BPC-LOAS PBF-Probreza Linha de pobreza convencional (1/2 SM) Demais faixas de RDPC Total
Fonte: IBGE (2010). Elaborao: SPS/MPS. Nota: 1 Inclui segurados especiais e benecirios no contribuintes.
No primeiro grupo (desprotegidos com capacidade contributiva), praticamente todos possuem RDPC superior contribuio mnima mensal (R$ 25,50 estipulados para os segurados facultativos sem renda prpria, valor que corresponde a 5,0% do salrio mnimo vigente em julho de 2010) e ao limite de renda do PBF para a identificao dos cidados vivendo em pobreza extrema (R$ 70,00); 1,3% possuem RDPC inferior a um quarto do salrio mnimo (julho de 2010), critrio imprescindvel para o recebimento do BPC-LOAS; cumulativamente, 2,3% possuem RDPC inferior ao limite de renda do PBF para a identificao dos cidados vivendo em situao de pobreza (R$ 140,00); e, finalmente, 12,7% esto abaixo da linha de pobreza mais comumente utilizada no Brasil, definida em meio salrio mnimo mensal per capita. No segundo grupo (desprotegidos sem capacidade contributiva), evidentemente mais vulnervel, estas propores assumem, respectivamente, os valores acumulados de 1,0%; 7,1%; 20,4%; 23,4%; 50,3%. Mantido esse cenrio, a estimativa de potenciais futuros contribuintes do RGPS assume contornos um pouco mais conservadores, capazes de refletir mais adequadamente as restries financeiras com as quais se defrontam os trabalhadores que se encontram margem da Previdncia Social. O pblico de segurados potenciais do RGPS, dos quais se poderia esperar mais fortemente a adeso
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s aes de incentivo formalidade previdenciria, pode no se aproximar tanto do contingente de desprotegidos com rendimento igual ou superior ao salrio mnimo, uma vez que sua renda domiciliar pode ser insuficiente para financiar, ao mesmo tempo, o sustento dos moradores do domiclio e a cotizao previdenciria de um ou mais de seus membros. Ademais, vale lembrar que, muito embora os dados do Censo representem um retrato dos rendimentos habituais percebidos por estes indivduos, os trabalhadores informais sofrem mais frequentemente com a volatilidade de sua renda, o que tambm dificulta sua adeso a qualquer programa que exija regularidade de aportes financeiros. Tambm relevante mencionar que outros fatores, como uma possvel perda de atratividade do sistema previdencirio (seja em razo da percepo de riscos para sua sustentabilidade no longo prazo, seja em razo da preferncia por outros mecanismos de proteo contra contingncias) ou a pouca averso aos riscos cobertos pelo mesmo, podem contribuir para que muitos trabalhadores sem vnculos laborais formais (para os quais a contribuio obrigatria, mas no inevitvel) optem pela no participao no RGPS. Neste grupo, para o qual a contribuio quase autnoma, outra questo a ser ponderada a oferta de benefcios no contributivos, que pode produzir desincentivos para o aporte individual mesmo quando h alguma capacidade contributiva. Ou seja, a superposio de benefcios previdencirios e assistenciais poderia resultar em taxas de cotizao inferiores s potenciais. Paiva (2009), por exemplo, sugere a existncia de tal situao no Brasil, onde a idade mnima de aposentadoria por idade (para a clientela masculina urbana) e o piso previdencirio coincidem como o valor monetrio e com a idade mnima de acesso ao Amparo Assistencial para Idosos (BPC-LOAS). De qualquer maneira, em que pesem estas ressalvas, os dados sugerem que a informalidade e a insuficincia de rendimentos ainda consistem nos principais determinantes da desproteo. A lgica de seguro social, que perpassa o RGPS, no mais vincula os direitos previdencirios ao emprego formal clssico (como sabidamente o fez no passado), mas indubitavelmente sustenta uma forte associao entre a atividade laboral remunerada e a garantia de acesso a determinados elementos da proteo social. Esta a rationale dos sistemas previdencirios em geral, e no apenas do modelo brasileiro. Ocorre que o Brasil se diferencia de grande parte dos demais pases adeptos desta lgica em razo de seu quadro social mais frgil (no qual o desalento se manifesta mais fortemente) e da estrutura de seu mercado de trabalho (mais comprometida pelo trabalho informal e precrio). Esta interao entre a composio do mercado de trabalho brasileiro e a organizao e a estrutura de financiamento do RGPS pode ser bastante excludente, limitando o acesso de uma parcela importante da classe trabalhadora a este importante componente da seguridade social. Uma alternativa possvel para esse problema a incluso ou expanso de mecanismos semicontributivos no mbito do RGPS (em que j se observa esta flexibilizao do carter contributivo do sistema, uma vez que as cotizaes feitas para diversos planos previdencirios so insuficientes para custe-los adequadamente),18 embora esta estratgia tenha limites claros,
18. Ressalte-se que este descompasso entre contribuies e benefcios, lamentavelmente, no exclusivo dos planos subsidiados e focados nos cidados de baixa renda. Persistem no Regime Geral de Previdncia Social algumas regras que oferecem riscos sustentabilidade do sistema (por serem atuariamente decitrias) como as que regem a concesso da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) e que nem mesmo se justicam pela tica de justia social.
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dados pelas restries financeiras da Previdncia Social (que desde meados dos anos 2000 vem apresentando uma necessidade de financiamento expressiva) e do prprio Tesouro Nacional (que desde ento tem feito aportes sistemticos ao regime geral). Ademais, os dados levantados at aqui sugerem que parcela importante da PEA ocupada possui dificuldades severas e, em alguns casos, intransponveis para vincular-se a polticas de natureza contributiva ou semicontributiva, como a Previdncia Social. Isso significa que os esforos para expanso da proteo social no pas devem apoiar-se na gerao de melhores oportunidades no mercado de trabalho (o que j vem ocorrendo, como mostram os dados da seo anterior) e no desenvolvimento de polticas que garantam aos cidados mais vulnerveis as condies para aproveit-las, mas tambm na integrao e/ ou complementaridade entre polticas assistenciais (focalizadas) e previdencirias (contributivas e semicontributivas), de modo que as primeiras ocupem os espaos que as ltimas no puderem alcanar. Estes caminhos j tm sido trilhados, mas avanos ainda so necessrios para aperfeioar a rede de proteo social no pas. As principais estratgias de ao neste sentido, no mbito federal, foram a instituio do Amparo Assistencial a Idosos e Portadores de Deficincias de baixa renda, benefcio assistencial de transferncia de renda garantido pela Constituio Federal como direito, e a implantao do Bolsa Famlia, programa que nasceu do aperfeioamento e da integrao de diversas iniciativas preexistentes na linha das transferncias condicionadas de renda. Se os Amparos Assistenciais tm se mostrado relevantes (ainda que no determinantes, dado que sua quantidade limitada diante da massa de benefcios pagos pelo RGPS) para a proteo da populao idosa, 19 o PBF (entre outras funes) tem desempenhado o papel de oferecer algum grau de proteo populao desprotegida pela Previdncia Social, proteo esta que chega diretamente a 9,2% dos ocupados desprotegidos pela Previdncia Social e indiretamente a 27,7% deles (por meio de familiares beneficirios). Em sua concepo, o Bolsa Famlia tem o propsito de aliviar a pobreza no curto prazo (redistribuindo renda para as pessoas mais vulnerveis economicamente) e, ao mesmo tempo, compondo uma estratgia mais ampla aliando-se a polticas de sade, educao e gerao de emprego e renda, entre outras ,20 assegurar que se rompa o ciclo intergeracional de pobreza nas famlias beneficirias. E, reforando a sugerida associao entre insuficincia de rendimentos e desproteo previdenciria, as maiores concentraes de beneficirios do PBF encontram-se nas regies Norte e Nordeste, onde se verificam os piores ndices de cobertura e proteo por parte do RGPS. H, por exemplo, uma elevada correlao entre a proporo de ocupados desprotegidos e a proporo de ocupados cobertos, direta ou indiretamente, pelo PBF nas
19. A proteo social da populao idosa est estimada em 80,4%. O dado foi estimado para 2010 (Ansiliero, 2012) e se refere proporo de pessoas com 60 anos ou mais que se declaram benecirias da Previdncia Social (do RGPS e/ou do RPPS, na condio de pensionistas e/ou aposentadas) e/ou contribuintes. 20. O Programa Bolsa Famlia possui trs eixos principais: i) a transferncia de renda, que propicia o alvio imediato da pobreza; ii) as condicionalidades, que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; e iii) as aes e programas complementares, que visam o desenvolvimento das famlias. Ou seja, para alm dos efeitos de curto prazo sobre a pobreza, o PBF se prope a contribuir para que seus benecirios consigam superar a situao de vulnerabilidade por meio de investimentos (em educao, sade e oportunidades de gerao de renda) que de outra forma dicilmente conseguiriam realizar.
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Unidades da Federao (grfico 7), o que indica alguma complementaridade entre as polticas assistencial e previdenciria. possvel, inclusive, que uma parcela destes ocupados desprotegidos, notadamente aquela situada no grupo sem capacidade contributiva pela metodologia de Paiva et al. (2004), com rendimentos mensais inferiores ao mnimo , nunca venha a vincular-se ao RGPS, mas obtenha proteo essencial do PBF durante toda a sua vida economicamente ativa e conte com a proteo assistencial do BPC-LOAS na velhice. O tamanho desta parcela depender de diversos fatores, como o prprio grau de cobertura do Bolsa Famlia e a diferenciao na renda familiar per capita mxima imposta pelos dois programas, diferenciao esta que pode dificultar o acesso de beneficirios do PBF aos benefcios para idosos de baixa renda. Mais do que isso, esta diferena sugere que espao para aperfeioar a articulao entre importantes componentes da poltica de assistncia social brasileira, suposio que pode ser estendida interao entre esta ltima e a poltica previdenciria. Um exemplo disso a j citada convergncia de parmetros para a concesso de BPC-LOAS a idosos de baixa renda e de aposentadorias por idade clientela masculina urbana do RGPS. Outro exemplo o prprio formato do plano de incluso previdenciria de segurados facultativos sem renda prpria, que se vale ainda de outro critrio, definindo como sendo de baixa renda a famlia inscrita no Cadastro nico cuja renda mensal (total, no per capita) seja de at dois salrios mnimos. Estas aparentes incongruncias apontam para possibilidades de aperfeioamento do sistema de proteo social, composto por polticas pblicas formuladas e modificadas em diferentes momentos do tempo por distintos atores e, algumas vezes, sem a conexo ideal.
GRFICO 7
50,00
Proporo de desprotegidos (Em )
Proporo de ocupados desprotegidos pela previdncia social versus proporo de ocupados cobertos pelo Programa Bolsa Famlia (2010)
Concentrao de UF das regies N e NE AL SE BA RN MG PR RJ RO MS MT AC GO y = 1,1791x - 0,1459 R2 = 0,7451 30,00 35,00 40,00 45,00 50,00 PI RR PE AM TO PB CE PA AP
40,00
MA
30,00
20,00 RS 10,00 SC
ES DF SP
0,00 15,00 20,00 25,00
Proporo de ocupados beneciados (direta ou indiretamente) pelo PBF (Em)
Neste cenrio, no qual a complementaridade de aes precisa ser aperfeioada, alguns problemas importantes podem se colocar. Embora a seguridade social (nos termos definidos
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pela Constituio Federal) seja potencialmente capaz de fazer frente s principais contingncias passveis de acometer a populao brasileira e de minimizar as mazelas sociais observadas no pas, a estrutura de proteo social precisa ser aperfeioada para garantir maior coeso da rede de proteo social. Da resulta possvel que determinados grupos se percam no vazio de algumas lacunas; que grupos igualmente vulnerveis sejam tratados distintamente; e/ou que grupos de fato distintos se defrontem com diferenciais de tratamento no justificados pela medida da desigualdade entre os mesmos. Outra discusso importante diz respeito necessidade de articulao entre as polticas de proteo contributivas e no contributivas. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), rgo responsvel pela gesto do PBF, implantou uma medida importante no sentido de mitigar desincentivos ocupao e/ou formalidade trabalhista e previdenciria. O Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias, j previa que a renda familiar mensal per capita (RFPC) poderia sofrer variaes sem que isso implicasse o imediato desligamento da famlia beneficiria do programa, previso fundamental para uma poltica pblica focada em cidados com rendimentos baixos e, frequentemente, instveis. A Portaria no 617, de 11 de agosto de 2010, detalha este perodo de validade do benefcio, durante o qual a RFPC pode ultrapassar o limite legal, e define que este aumento de renda no pode ultrapassar o limite de meio salrio mnimo, estabelecido como renda familiar per capita mxima admitida para inscrio da famlia no Cadastro nico. A adoo de regras relativamente flexveis, no sentido mencionado, contribui para que os beneficirios do PBF tenham menos receios de buscar alternativas no mercado de trabalho, formal ou informal,21 j que em tese poderiam conciliar as duas fontes de rendimento por um perodo bastante razovel (legalmente definido em dois anos) e, assim, construir uma trajetria no mercado de trabalho que lhes permitisse abrir mo do benefcio assistencial com maior segurana. Este ponto importante em razo da tendncia de volatilidade dos rendimentos deste grupo populacional, mas tambm porque o direito de acesso ao PBF embora bastante amparado pelo compromisso poltico de incluso de todas as famlias em situao de extrema pobreza no imperativo constitucional (estando sujeito a eventuais, embora improvveis, limitaes oramentrias). O fato de que o cumprimento dos critrios de elegibilidade no implica o recebimento do benefcio particularmente importante para as famlias mais sujeitas pobreza transitria, normalmente prximas ao limiar da pobreza, para as quais a contribuio previdenciria, quando ocorre, tende a ser irregular. Entre as famlias submetidas pobreza crnica caracterizadas pelo acesso ainda mais limitado renda, e por serem mais gravemente afetadas por qualquer pequena reduo que esta venha a sofrer, assim como pelo fato de que este quadro pouco ou nada se altera mesmo em cenrios econmicos positivos , a contribuio tende a ser invivel, mas a proteo assistencial tende a ser contnua, j que tais famlias dificilmente
21. Vale lembrar que, como parcela importante dos integrantes do Cadastro nico possui rendimentos informais, o desincentivo contribuio previdenciria signicativamente presente ou no tenderia a ser mais relevante que o desincentivo ao trabalho.
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deixam de cumprir os requisitos legais de elegibilidade. Ou seja, o segundo grupo tende a contar mais intensivamente com a proteo assistencial, enquanto o primeiro pode ser mais fortemente beneficiado por uma boa articulao entre as polticas de proteo contributivas e no contributivas. 4 CONSIDERAES FINAIS O Brasil vem experimentando avanos importantes no nvel de proteo de sua populao ocupada. Muito embora estes avanos no tenham sido homogneos, pois parecem ter atingido em intensidade distinta os diversos segmentos que compem o grupo de referncia, pode-se dizer que alguma melhora no acesso a direitos trabalhistas e previdencirios foi alcanada por praticamente todas as categorias de trabalhadores consideradas. Os ganhos mais expressivos nos indicadores de proteo resultaram da maior participao de empregados formais no total de ocupados (dentro do conceito mais tradicional de cobertura, o que positivo), mas uma parcela crescente de trabalhadores domsticos, trabalhadores por conta prpria, empregadores e trabalhadores no remunerados (estes ltimos, mesmo sem obrigatoriedade de cotizao previdenciria) passou a contar com os benefcios e servios oferecidos pelo RGPS. A melhoria na proteo dos trabalhadores ocupados foi percebida por ambos os sexos, se estendeu a reas urbanas e rurais, metropolitanas e no metropolitanas, e chegou a trabalhadores alocados em diversos nichos da atividade econmica inclusive em atividades de natureza agrcola, normalmente marcadas pela precariedade e pela persistncia histrica da desproteo. Os diferenciais por gnero, regio censitria e tipo de atividade (agrcola e no agrcola) foram reduzidos e a tendncia de que tal evoluo se mantenha nos anos futuros. Estes resultados positivos refletem a boa dinmica econmica vivida pelo pas (ao menos na maior parte da ltima dcada) e seus principais rebatimentos no mercado de trabalho: menor desemprego, expanso do mercado de trabalho formal, aumento do rendimento real, e melhor distribuio geogrfica da atividade econmica (e, consequentemente, das oportunidades de ocupao). Em que pese este avano no processo de expanso da cobertura e da proteo previdenciria, cerca de 30,0% dos trabalhadores ocupados encontram-se, todavia, margem da Previdncia Social. Um ponto a ser considerado neste processo que, na medida em que avana o grau de proteo da populao ocupada, as etapas seguintes tendem a ser sempre mais complexas que as anteriores: os ltimos na fila da incluso tendem a ser os mais vulnerveis de um universo j fragilizado, heterogneo e difuso. O alcance destes cidados, muitas vezes dispersos neste mercado de trabalho ainda marcado pela informalidade trabalhista e previdenciria, , portanto, objetivo crescentemente desafiador. Da a principal justificativa para o escopo das iniciativas empreendidas pelo governo federal no campo da incluso previdenciria, em particular na ltima dcada. Algumas destas medidas parecem ter sido bem-sucedidas; outras ainda demandam maior escrutnio ou j do alguns sinais de insucesso. Em comum, todas tm o fato de se distanciarem da lgica eminentemente contributiva do RGPS, por possurem uma vinculao bem mais frgil entre cotizao e benefcios. A natureza semicontributiva destas medidas vai ao encontro do perfil socioeconmico predominante entre os ocupados desprotegidos, que frequentemente dispem de recursos
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financeiros insuficientes para conciliar a subsistncia familiar e a contribuio previdenciria tradicional. Contudo, h limites para esta estratgia de expanso da cobertura social pela via contributiva, tanto porque uma parcela da populao ocupada (formada principalmente por uma atual gerao de adultos em situao de pobreza crnica) possui impossibilidades praticamente perenes de cotizar (mesmo que subsidiadamente), como tambm porque o RGPS j no pode suportar o nus de polticas de incluso intensivas em subsdios de origem previdenciria. Os caminhos a serem seguidos passam necessariamente por um aprofundamento da articulao (j existente, mas com potencial de aperfeioamento) entre as polticas de proteo social contributivas (ou semicontributivas) e as polticas assistenciais, capazes de alcanar justamente aqueles que de forma transitria ou permanente no dispem de meios para financiar o sustento e a proteo de si mesmos e de suas famlias. REFERNCIAS ALZA, Mara Laura; CRUCES, Guillermo; RIPANI, Laura. Welfare programs and labor supply in developing countries: experimental evidence from Latin America. Cedlas, Universidad Nacional de La Plata, 2010 (Working Paper, n. 0095). ANSILIERO, Graziela. Censo 2010: um panorama da proteo previdenciria no Brasil. Informe de previdncia social, Braslia: MPS, v. 24, n. 7, jul. 2012. ______. Mercado de trabalho e incluso previdenciria no Brasil: evidncias para o perodo 1992-2011. Informe de previdncia social, Braslia: MPS, v. 25, n. 2, fev. 2013. BRASIL. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS). MPS, vrios anos. (Infologo). CAVALCANTI, Tiago Vanderlei de Vasconcelos; CORRA, Mrcio. Cash transfers to the poor and the labor market: an equilibrium analysis. Review of development economics, Aug. 2012. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico 2010: microdados. Braslia, 2010 ______. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicclios (PNAD): microdados. Braslia: vrios anos. ______. Atlas do Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro, 2013. MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana; SOARES, Fbio Veras. Targeted cash transfer programmes in Brazil: BPC and the Bolsa Famlia. International Poverty Centre, June 2008 (Working Paper, n. 46). PAIVA, Luis Henrique. Revendo o crescimento da informalidade e de sua dimenso previdenciria luz dos dados da PNAD. Mercado de trabalho: conjuntura e anlise, Braslia: Ipea, n. 23, 2004. ______. Contribuio previdenciria e desincentivos gerados pela assistncia social: o que o caso das mulheres nos ensina. Informe de Previdncia Social, Braslia: MPS, v. 21, n. 11, nov. 2009.
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CAPTULO 5
O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO, RESULTADOS E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE
Helvcio Miranda Magalhes Jnior Patricia Constante Jaime Ana Maria Cavalcante de Lima
1 INTRODUO O presente captulo tem como objetivo analisar os resultados do Sistema nico de Sade (SUS) com o acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia (PBF). O captulo divide-se em quatro sees, alm desta introduo: a primeira descreve os princpios e diretrizes do SUS, com destaque para os esforos e desafios na garantia da universalidade e equidade na poltica de sade. A segunda seo descreve a contribuio do setor sade na agenda das condicionalidades do PBF, os resultados alcanados no histrico de acompanhamento e a confluncia da agenda com os princpios da ateno bsica do SUS. Na terceira seo, apresentado um conjunto de evidncias que reforam o impacto do PBF na melhoria das condies de vida e sade das famlias beneficirias. Por fim, apresentam-se os principais desafios e oportunidades da agenda para garantia da integralidade do cuidado, colaborando com a reduo de iniquidades. 2 O SUS, OS ESFOROS E DESAFIOS NA GARANTIA DA UNIVERSALIDADE E EQUIDADE NA POLTICA DE SADE O direito sade a todos os cidados brasileiros, definido pela Constituio Brasileira de 1988 (CF/88), foi materializado pela instituio do Sistema nico de Sade (SUS). A Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes (Brasil, 1990). Alm de reconhecer a sade como direito de todo cidado e dever do Estado, a CF/88 estabeleceu as bases do SUS, devidamente detalhadas e ratificadas pela Lei Orgnica no 8.080. Assim, os princpios constitucionais do SUS incluem a universalizao da assistncia garantida a todo cidado; a integralidade da ateno, incluindo todas as aes necessrias promoo, preveno, ao tratamento e reabilitao; e a equidade, ofertando servios e bens segundo as necessidades. Por sua vez, os princpios organizativos so a descentralizao da gesto, com participao das esferas de gesto federal, estadual e municipal; a regionalizao e hierarquizao das redes de servios; e a participao da comunidade na gesto do sistema (CONASS, 2011). Por seu carter universal, o SUS tido como uma importante poltica de promoo de incluso social e seus avanos so significativos, apesar de persistirem problemas a serem enfrentados para consolid-lo como um sistema pblico equnime. Ainda se observam
desigualdades importantes na oferta de aes e servios de sade. Por exemplo, quando analisado o perfil nutricional das crianas menores de 5 anos no Brasil, observa-se que a prevalncia de desnutrio infantil1 maior nas crianas beneficirias do Programa Bolsa Famlia em comparao com as crianas brasileiras no beneficirias do programa. Sobre o coeficiente de mortalidade infantil, observam-se diferenciais evidentes por grupo tnico. Em 2004, o coeficiente de mortalidade de crianas menores de 5 anos era de 44 mortes por mil crianas negras; e 29 mortes por mil crianas brancas. Assim, apesar de evidente o decrscimo da mortalidade infantil, as disparidades sociais ainda persistem (Victora et al., 2011). Outra evidncia da magnitude da desigualdade social no pas foi fortemente descoberta em funo da identificao das famlias em situao de pobreza extrema no pas, parte da construo do plano de eliminao da misria Plano Brasil Sem Misria (Brasil, 2012a). Segundo dados do Censo Demogrfico 2010,2 no Brasil, os extremamente pobres apresentam o seguinte perfil: 59% esto concentrados na regio Nordeste 9,6 milhes de pessoas; do total de brasileiros residentes no campo, um em cada quatro se encontra em extrema pobreza (25,5%); 51% tm at 19 anos de idade; 40% tm at 14 anos de idade; 53% dos domiclios no esto ligados rede geral de esgoto pluvial ou fossa sptica; 48% dos domiclios rurais em extrema pobreza no esto ligados rede geral de distribuio de gua e no tm poo ou nascente na propriedade; 71% so negros (pretos e pardos); 26% so analfabetos (15 anos ou mais). Para melhorar a situao da sade da populao e reduzir as iniquidades, considera-se a abordagem dos determinantes sociais. Tal abordagem reconhece o fato de que as iniquidades em sa de no podem ser combatidas sem que as iniquidades sociais tambm o sejam, e prev a construo de intervenes coordenadas e coerentes entre si, capazes de potencializar a reduo da vulnerabilidade e da desigualdade (Brasil, 2008). Desta forma, a superao das desigualdades um desafio no mbito da sade pblica e acredita-se que o SUS possa promover equidade no acesso a servios de sade, sem comprometer seu carter universal e igualitrio (Paim, 2006). Esta a grande contribuio do SUS agenda de reduo da pobreza no pas, traduzida pela busca da garantia da incluso e, consequentemente, reduo da vulnerabilidade social, com equalizao das oportunidades para as famlias mais pobres.
1. Nas formas aguda, que implica baixo peso (4,6%), ou crnica, que implica dcit de crescimento (14,5%) e excesso de peso (16,4%). 2. Disponvel em: <http://censo2010.ibge.gov.br/>.
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O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desaos para o Sistema nico de Sade
3 A CONTRIBUIO DO SETOR SADE NA AGENDA DE ACOMPANHAMENTO DAS CONDICIONALIDADES DO PBF O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa federal de transferncia direta de renda a famlias pobres (com renda mensal per capita de R$ 70,00 a R$ 140,00) e extremamente pobres (com renda mensal per capita de at R$ 70,00). Criado em 2004, tem como finalidade promover o acesso das famlias aos direitos sociais bsicos e romper com o ciclo intergeracional da pobreza (Brasil, 2004a). A ruptura do ciclo intergeracional da pobreza esperada por meio das condicionalidades, que reforam o exerccio de direitos sociais nas reas de sade e educao, e que potencialmente propiciam o combate pobreza futura por meio do investimento no desenvolvimento de capital humano (Brasil, 2007). As condicionalidades definidas para o PBF compem um conjunto de aes nas reas de sade, educao e assistncia social. Assim, as famlias beneficirias do programa devem assumir e cumprir estes compromissos para continuar recebendo o benefcio, e o poder pblico se responsabiliza pela oferta dos servios pblicos. As condicionalidades em educao, sade e assistncia social do ao programa um carter intersetorial e exigem articulao estreita entre diferentes ministrios, secretarias de Estado e secretarias municipais (Ipea, 2010). Embora integrados ao processo como um todo, o acompanhamento da frequncia escolar fica sob a responsabilidade do Ministrio da Educao (MEC), enquanto o acompanhamento da agenda de sade fica a cargo do Ministrio da Sade (MS). Na rea da Sade, as condicionalidades so compromissos assumidos pelas famlias beneficirias que tenham em sua composio crianas menores de 7 anos e/ou gestantes. As atribuies do Ministrio da Sade (MS), compartilhadas com as esferas estaduais e municipais do Sistema nico de Sade (SUS), so a oferta dos servios para acompanhamento da vacinao e da vigilncia nutricional de crianas menores de 7 anos, bem como a assistncia ao pr-natal de gestantes e ao puerprio (Brasil, 2004b). Ressalta-se que, apesar das condicionalidades de sade se dirigirem a indivduos (crianas menores de 7 anos e gestantes), o foco na famlia e, por este motivo, as aes devem ser direcionadas para todo o grupo familiar e no para cada um de seus integrantes de forma isolada (Ipea, 2010). A gesto do PBF na sade segue a lgica organizativa do SUS e, assim, descentralizada e compartilhada por Unio, estados, Distrito Federal e municpios. De forma a reforar o compromisso dos gestores do SUS com esta agenda, alguns indicadores relacionados ao acompanhamento das condicionalidades foram includos nos instrumentos de gesto do SUS. Vale destacar o Pacto pela Sade, que se constitui em um conjunto de indicadores de sade pactuados entre gestores para o alcance de metas e objetivos baseados em prioridades da rede de ateno sade. No rol de indicadores para o fortalecimento da ateno bsica, est previsto o acompanhamento na sade das famlias beneficirias do PBF (Brasil, 2009a).
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Seguindo a mesma lgica, e como elemento de governana mais robusto, o Contrato Organizativo de Ao Pblica do SUS (COAP), compromisso entre gestores para organizar de maneira compartilhada as aes e os servios na Regio de Sade, traz o acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF como uma das prioridades da diretriz 1, de garantia do acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de sade, mediante aprimoramento da poltica de ateno bsica e da ateno especializada (Brasil, 2012b). Internamente, no planejamento estratgico do Ministrio da Sade, a agenda do acompanhamento das condicionalidades de sade ganha destaque na medida em que consta no conjunto de resultados a serem alcanados no objetivo estratgico 16, cuja finalidade contribuir para erradicar a extrema pobreza no pas. Por fim, o Plano Nacional de Sade 2012-2015 destaca os fatores socioeconmicos, culturais, condies de vida e trabalho como condicionantes da sade da populao. Alm de reforar o papel do SUS na reduo das desigualdades sociais, tem como objetivo aperfeioar o SUS para que a populao tenha acesso integral s aes e servios de qualidade, de forma oportuna, contribuindo, assim, para a melhoria das condies de sade, a reduo das iniquidades e para a promoo da qualidade de vida dos brasileiros (Brasil, 2011b). Para todos os indicadores monitorados, o governo federal pactuou uma meta nacional de 73% de acompanhamento das famlias beneficirias do PBF, com destaque para a regionalizao das metas entre estados e municpios. Vale ressaltar que o ciclo de acompanhamento das condicionalidades de sade semestral e, a cada perodo, so divulgadas aos municpios as listas das famlias com perfil sade (aquelas constitudas por crianas menores de 7 anos e mulheres para a identificao das gestantes). O registro das condicionalidades da sade das famlias beneficirias do PBF realizado por meio do Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade.3 Os dados transmitidos pelos municpios so consolidados pelo MS e encaminhados periodicamente ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), gestor federal do programa. Desde a primeira vigncia de acompanhamento das condicionalidades do PBF pela sade, em 2005, at a segunda vigncia, em 2012, o nmero de famlias a serem acompanhadas pela Sade passou de 5,5 milhes para, aproximadamente, 11,8 milhes (grfico 1). No final de 2012, foram acompanhadas pelos profissionais da ateno bsica do SUS aproximadamente 8,6 milhes de famlias, sendo nestas monitoradas 5,1 milhes de crianas e 165 mil gestantes.
3. Disponvel em: <http://bolsafamilia.datasus.gov.br>.
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GRFICO 1
14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000
1 vigncia
Evoluo do acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia PBF (2005-2012)
80 70 60 50 40 30 20 10 0
2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 2012
1 vigilncia
a
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Famlias Benecirias a serem acompanhadas
Famlias Acompanhadas
Percentual de cobertura
Fonte: Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade . Elaborao dos autores.
No que se refere s aes de sade previstas para as crianas beneficirias do PBF no acompanhamento das condicionalidades, os registros no Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade mostram importante evoluo (grfico 2). No conjunto das condicionalidades, ganha destaque o alto percentual de acompanhamento do estado nutricional das crianas e calendrio vacinal atualizado, o que expressa a preocupao com o monitoramento do estado nutricional, a consolidao do programa nacional de imunizaes no pas e a identificao de prioridades na ateno a este pblico.
GRFICO 2
8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0
1a vigilncia 2a vigilncia 1a vigilncia 2a vigilncia 1a vigilncia 2a vigilncia 1a vigilncia 2a vigilncia 1a vigilncia 2a vigilncia 1a vigilncia 2a vigilncia 1a vigilncia 2 vigilncia 2a vigilncia
Evoluo do acompanhamento das crianas benecirias do PBF no acompanhamento das condicionalidades de sade (2005-2012)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Crianas benecirias Crianas com vacinao em dia
Crianas Acompanhadas Crianas com estado nutricional avaliado
Fonte: Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade. Elaborao dos autores.
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Ao analisar os dados do estado nutricional de crianas beneficirias do PBF, observa-se que a baixa estatura e o excesso de peso configuram importantes problemas a serem enfrentados. Em 2011, cerca de 14,5% das crianas que tiveram o estado nutricional avaliado no acompanhamento das condicionalidades de sade apresentaram baixa estatura, enquanto que 16,4% apresentaram excesso de peso. A composio da vigilncia nutricional como uma das aes que compem o acompanhamento das condicionalidades de sade possibilita prover informaes contnuas sobre seu es tado nutricional. Alm disso, fornece subsdios realizao de aes voltadas ao restabeleci mento das condies adequadas de sade e nutrio da populao acompanhada. O recorte do acompanhamento nutricional das crianas beneficirias do PBF no Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan) mostra o quo importante esta ao no conjunto de dados disponveis da vigilncia nutricional no pas e reflete o resultado positivo desta ao como parte das condicionalidades de sade do programa de transferncia de renda. Este resultado pode ser observado em 2011, em que 64% dos dados nutricionais disponveis no Sisvan advm do sistema de gesto das condicionalidades de sade e expressam o estado nutricional das crianas beneficirias do programa. Alm de propiciar o conhecimento acerca da natureza e a magnitude dos problemas nutricionais do pas e, em particular, do pblico beneficirio de programas prioritrios, como o PBF , as informaes advindas da vigilncia alimentar e nutricional apoiam as decises polticas, no sentido de auxiliar no planeja mento, monitoramento e gerenciamento de programas relacionados com a melhoria dos padres de consumo alimentar e nutricio nais da populao (Brasil, 2009). Ademais, reforam a importncia da atuao dos profissionais de sade da ateno bsica no cuidado diferenciado s crianas beneficirias do Bolsa Famlia. O acompanhamento das gestantes nas condicionalidades de sade do PBF tem como objetivo reforar a importncia do acesso e cuidado realizados no pr-natal de qualidade para promoo de melhores condies de vida e nutrio no somente da gestante, de preferncia captada precocemente nas primeiras semanas da gravidez, mas tambm do beb. A assistncia adequada ao pr-natal, com a deteco e a interveno precoce das situaes de risco, um dos determinantes dos indicadores de sade relacionados me e ao beb que tem o potencial de diminuir as principais causas de mortalidade materna e neonatal (Brasil, 2012c). Da a importncia desta ao no conjunto das condicionalidades de sade do PBF. Com a implementao do Benefcio Varivel Gestante (BVG), o compromisso se amplia, pois a identificao das gestantes passa a ser responsabilidade do setor sade. O BVG constitui-se em um benefcio varivel do PBF, cujo objetivo aumentar a proteo me e ao beb durante a gestao, elevando a renda familiar em uma fase essencial ao crescimento e desenvolvimento. O acompanhamento das gestantes beneficirias do PBF apresenta importante evoluo no decorrer dos anos de acompanhamento das condicionalidades de sade (grfico 3).
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GRFICO 3
180.000 Acompanhamento de gestantes 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000
Acompanhamento das condicionalidades de sade das gestantes benecirias do PBF (2005-2011)
2a vigncia
2a vigncia
2a vigncia
2a vigncia
2a vigncia
2a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
1a vigncia
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
1a vigncia
1a vigncia
1a vigncia
1a vigncia
1a vigncia
1a vigncia
2012
Gestantes acompanhadas
Gestantes com pr-natal em dia
Fonte: Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade. Elaborao dos autores.
Os resultados alcanados no acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF so bastante satisfatrios e demonstram um amplo envolvimento dos gestores, equipes e profissionais de sade da ateno bsica. Ademais, implica reconhecer a importncia da agenda, o compromisso e oportunidade no exerccio da equidade na garantia do acesso aos servios bsicos de sade e, consequentemente, na reduo das vulnerabilidades. Sendo a ateno bsica do SUS a principal porta de entrada e o centro de comunicao com toda a Rede de Ateno Sade, o papel das equipes de ateno bsica no acompanhamento das famlias beneficirias do PBF se reconfigura. O contato permanente com as famlias, desenvolvendo aes educativas visando promoo da sade a preveno das doenas e o acompanhamento das pessoas com problemas de sade , oportuniza o olhar para a integralidade do cuidado. Significa tambm o encaminhamento quando necessrio para os demais pontos da rede de ateno sade, e o acompanhamento da evoluo de cada usurio de forma contnua. 4 SNTESE DAS EVIDNCIAS DO IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NAS CONDIES DE SADE DOS BENEFICIRIOS Nesta ltima seo, ser apresentada uma sntese de evidncias do impacto do PBF sobre a organizao do cuidado e as condies de sade e nutrio das famlias beneficirias. O desenvolvimento do conhecimento em sade coletiva possibilita a gerao de evidncias e instrumentos importantes gesto e avaliao de aes e servios de sade. Neste sentido, evidncias cientficas so alicerces fundamentais e mecanismos importantes de transferncia
2a vigncia
99
de conhecimento na defesa de sistemas e condies no cuidado em sade. Entende-se que os estudos e pesquisas disponveis contribuem para o fortalecimento e aumento da capacidade institucional das polticas pblicas de sade e de assistncia social no pas. Considerando a relevante contribuio das pesquisas na tomada de deciso, a seguir, ser apresentada uma sntese das principais evidncias sobre o impacto do Programa Bolsa Famlia. Sero destacados cinco estudos e pesquisas: Causas do declnio da desnutrio infantil no Brasil, 1996-2007 (Monteiro et al., 2009); Avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia (Brasil, 2012d); Peso ao nascer entre crianas de famlias de baixa renda beneficirias e no beneficirias do Programa Bolsa Famlia da regio Nordeste (Brasil): pareamento entre Cadnico e Sinasc (Santos et al., 2010); Perfil epidemiolgico dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia e o desempenho dos servios de ateno bsica sade nas regies Nordeste e Sul do Brasil (Facchini et al., 2013); e Effect of a conditional cash transfer programme on childhood mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities (Rasella et al., 2013). A desnutrio infantil um dos maiores problemas de sade enfrentados nos pases. H evidncias exaustivas de que dficits de crescimento na infncia esto associados a maior mortalidade, excesso de doenas infecciosas, prejuzo para o desenvolvimento psicomotor, menor aproveitamento escolar e menor capacidade produtiva na idade adulta (Black et al., 2008). A tendncia secular da desnutrio em crianas menores de cinco anos tem sido objeto de estudos em funo da disponibilidade de inquritos antropomtricos nacionais realizados no pas. Com base nestes inquritos, tendncias declinantes na prevalncia de desnutrio na infncia foram identificadas, possibilitando um estudo detalhado dos fatores que influenciaram esta tendncia. Os dados analisados no artigo Causas do declnio da desnutrio infantil no Brasil, 1996-2007 (Monteiro et al., 2009) foram realizados no Brasil em 1996 e 2006/7 em amostras probabilsticas de cerca de 4 mil crianas menores de cinco anos. A identificao dos fatores responsveis pela variao temporal da prevalncia da desnutrio considerou mudanas na distribuio de quatro determinantes potenciais do estado nutricional. Os resultados da anlise comprovaram que a prevalncia da desnutrio foi reduzida em cerca de 50%: de 13,5% em 1996 para 6,8% em 2006/7. Dois teros desta reduo poderiam ser atribudos evoluo favorvel dos quatro fatores estudados: 25,7% ao aumento da escolaridade materna; 21,7% ao crescimento do poder aquisitivo das famlias (programas de transferncia de renda); 11,6% expanso da assistncia sade (em especial organizao da ateno bsica); e 4,3% melhoria nas condies de saneamento. Assim, o estudo conclui que a conquista deste resultado depende da manuteno das polticas econmicas e sociais que tm favorecido o aumento do poder aquisitivo dos mais pobres e de investimentos pblicos que permitam completar a universalizao do acesso da populao brasileira aos servios essenciais de educao, sade e saneamento.
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A Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a rodada (AIBF II) foi organizada pelo MDS em 2009 e teve com o objetivo compreender o impacto do programa nas condies de vida das famlias beneficiadas. A AIBF uma pesquisa longitudinal de avaliao do impacto do Programa Bolsa Famlia (PBF) que contrasta famlias beneficirias e no beneficirias do programa quanto aos itens de consumo das famlias beneficirias, antropometria de crianas, vida escolar destas, alm de outros aspectos-chave do PBF, considerando condies de acesso educao, sade e ao mercado de trabalho. Tal pesquisa, realizada em 269 municpios, tem representatividade nacional e para trs macrorregies: Nordeste; Norte urbano e Centro-Oeste; e Sul e Sudeste. Em 2005, foi realizada a sua primeira rodada, na qual se utilizou metodologia quase experimental e tcnicas de pareamento por escore de propenso. Na coleta de dados realizada em 2005, foram entrevistadas 15.426 famlias. Destas, 11.433 foram reentrevistadas na segunda rodada da pesquisa, realizada em 2009. Com as duas rodadas j realizadas, foi possvel responder a duas questes: i) as famlias beneficirias do PBF esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005?; e ii) as famlias beneficirias esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005 por causa do PBF? Entre os resultados encontrados na seo que apresenta os resultados de sade, a proporo dos filhos de beneficirias do PBF que eram amamentados de maneira exclusiva pelo menos durante os seis primeiros meses de vida 8 pontos percentuais (p.p.) maior (61%, em comparao com 53%) quando comparada a dos filhos das no beneficirias do PBF. Sobre a desnutrio em crianas, verificou-se uma reduo da prevalncia de desnutrio crnica entre 2005 e 2009 e, comparando estas tendncias em funo do benefcio do PBF, o predomnio de desnutrio crnica entre as crianas cujas mes recebem benefcios do PBF diminuiu de 15% para 10% em quatro anos. Contudo, reduo semelhante ocorreu entre as crianas de domiclios no beneficirios do PBF. A anlise de impacto mostrou um efeito positivo do programa em relao desnutrio aguda e ao ndice de massa corporal em crianas (Brasil, 2012d). Os programas de vacinao so amplamente considerados como um indicador da qualidade geral da prestao de servios de sade de um pas. Pelo importante papel protetor do esquema vacinal no primeiro ano de vida, a AIBF II focou no atendimento ao calendrio de vacinao nesta faixa etria. A proporo de crianas com at seis anos de idade que nunca recebeu nenhuma vacina caiu de 21% para 18% entre 2005 e 2009, mostrando algum aumento da cobertura de vacinao. De modo geral, a cobertura vacinal tende a ser um pouco maior entre as crianas de famlias beneficirias do PBF. Com relao anlise de impacto, observou-se um efeito positivo do programa sobre o esquema vacinal, especialmente quando se observam os ndices de vacinao contra difteria, ttano e coqueluche (a chamada trplice bacteriana DTP) e contra poliomielite. A DTP foi mais frequente entre as famlias beneficirias do PBF, com uma diferena de 15,5 p.p. na segunda dose e 26 p.p. na terceira dose. Por sua vez, a proporo de crianas beneficirias que receberam a terceira dose da plio no perodo apropriado foi 11,6 p.p. maior que a proporo de crianas de famlias no beneficirias.
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Os resultados da AIBF II contribuem no reconhecimento dos efeitos do programa e possibilitam a descoberta de uma grande agenda para o aperfeioamento do acompanhamento da gesto das condicionalidades, em especial a de sade. O peso ao nascer um dos principais fatores de risco relacionados mortalidade infantil e sobrevivncia das crianas. Vrios fatores so responsveis pelo aumento do baixo peso ao nascer (BPN) em uma populao, como condies socioeconmicas ruins, baixa estatura das mes, hbito de fumar, mes de baixa escolaridade, mes adolescentes e solteiras, bem como patologias da gestao tais como hemorragias, infeces urinrias, doena hipertensiva da gestao. Em sntese, todos estes fatores levam a dois processos que fazem com que uma criana nasa com baixo peso: o encurtamento da gestao a prematuridade e o crescimento intrauterino retardado ou desnutrio intrauterina (Monteiro et al., 2000). O estudo Peso ao nascer entre crianas de famlias de baixa renda beneficirias e no beneficirias do Programa Bolsa Famlia da regio Nordeste (Santos et al., 2010) teve como objetivo avaliar o efeito do PBF no baixo peso ao nascer. Os resultados do estudo apontaram que a prevalncia de BPN nos filhos de mulheres beneficirias do PBF (5,5%) foi menor que nas no beneficirias (6,5%), no estrato de renda mais baixo (<R$ 70,00). Nos nascidos vivos de famlias com renda per capita mais elevada (R$ 70,00 a R$ 140,00), a diferena no foi estatisticamente significativa. Os autores concluem que o benefcio do PBF pode ter um papel importante na preveno do baixo peso ao nascer. Mais recentemente, foi publicado o relatrio do projeto Perfil epidemiolgico dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia e o desempenho dos servios de ateno bsica sade nas regies Nordeste e Sul do Brasil (Facchinni et al., 2013). Mes e responsveis por crianas de at 7 anos de idade, residentes nas reas de abrangncia de 244 unidades bsicas de sade em 35 municpios, participaram do estudo e responderam questes sobre o perfil dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia, a utilizao de servios de sade, a frequncia escola e a exposio ao trabalho infantil. De acordo com o estudo, crianas menores de 7 anos beneficirias do Bolsa Famlia utilizaram mais a unidade bsica de sade (UBS) da rea de abrangncia em comparao quelas que no recebiam o benefcio. Isto evidencia avanos importantes no aumento do atendimento bsico sade de grupos vulnerveis. Na regio Nordeste, a realizao de sete ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro foi maior em gestantes de domiclios que recebiam o Bolsa Famlia, e 90% das gestantes receberam orientao para aleitamento materno exclusivo at os seis meses de idade, independentemente da regio. O esquema vacinal infantil em dia alcanou, no mnimo, 90% das crianas no Nordeste e 95% no Sul. No Nordeste, a realizao de consulta de puericultura at os 15 dias de vida do beb foi maior em beneficirios do PBF comparados aos no beneficirios. Tanto no Sul quanto no Nordeste, as consultas de puericultura de 15 dias a 1 ano de vida foram mais frequentes entre os beneficirios do PBF. O estudo conclui que as condicionalidades do Bolsa Famlia poderiam abordar uma cadeia completa do processo de cuidado, por exemplo, desde o pr-natal at o primeiro ano de vida das crianas, passando pelos cuidados do ps-parto.
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Ainda em 2013, foi publicado Effect of a conditional cash transfer programme on childhood mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities (Rasella et al., 2013). Trata-se de um estudo sobre o efeito do Programa Bolsa Famlia na mortalidade infantil, que se concentrou no perodo de 2004 a 2009 e teve como objetivo avaliar o efeito do programa sob as taxas de mortalidade em crianas menores de 5 anos nos municpios brasileiros. Centrou-se nas causas associadas pobreza, como a desnutrio, diarreia e infeces respiratrias, alm de alguns dos potenciais mecanismos intermedirios, tais como vacinao, assistncia pr-natal e internaes hospitalares. O estudo constatou que o PBF reduziu, nos municpios em que tinha alta cobertura, em 17% a mortalidade geral entre crianas, sendo que esta reduo foi ainda maior quando se considerou a mortalidade especfica por algumas causas como desnutrio (65%) e diarreia (53%). A explicao dos autores para o efeito do PBF que o aumento da renda permite o acesso das crianas, a alimentos e outros bens relacionados com a sade. E estes fatores ajudam na reduo da pobreza das famlias, melhora as condies de vida, eliminam as dificuldades no acesso sade e, consequentemente, contribuem para diminuio das mortes entre crianas. De forma geral, os autores reforaram o quanto o programa de transferncia de renda pode modificaras chances de sobrevivncia das crianas; e espera-se que estes resultados contribuam para o debate sobre a relao entre as polticas sociais distributivas e as condies de sade da populao. Concluindo, os estudos brevemente descritos neste captulo possibilitam reconhecer ganhos importantes e potencializados das polticas de transferncia de renda e sade. Oportunizam a cooperao entre academia e servio no mbito da gesto do SUS e contribuem sobremaneira para o fortalecimento e aumento da capacidade institucional das polticas e aes de sade e de assistncia social. 5O S DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO ACOMPANHAMENTO DAS CONDICIONALIDADES DO PBF PARA O SUS Desde a criao e implementao do PBF, muito se tem discutido sobre o potencial do programa na reduo da pobreza e da desigualdade de renda e na garantia da incluso das famlias s aes e servios bsicos de sade, educao e assistncia social. So vastamente conhecidos os impactos do PBF na reduo da pobreza e na diminuio da desigualdade de renda. E, nos ltimos tempos, na dinamizao da economia nacional pela criao de um grande mercado consumidor interno. Mais recentemente, vm surgindo estudos e pesquisas de avaliao do impacto do programa em condies de vida e sade das famlias beneficirias. Destaque merece ser dado contribuio do programa de transferncia de renda na reduo da desnutrio, mortalidade infantil e baixo peso ao nascer temas importantes em termos de sade pblica no pas. Tambm so observados avanos importantes no acompanhamento das condicionalidades, em especial no conjunto de condicionalidades de sade. Somente em 2012, foram acompanhados pelas equipes de ateno bsica do SUS cerca de 8,6 milhes de famlias e 18,7 milhes de beneficirios, sendo 5,1 milhes de crianas, 13,8 milhes de mulheres e aproximadamente 165 mil gestantes.
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As aes que compem as condicionalidades de sade tambm demonstram importante progresso. Das crianas acompanhadas na segunda vigncia de 2012, cerca de 99,2% encontravam-se com calendrio de vacinao em dia, e 81% tiveram estado nutricional avaliado. Das gestantes localizadas e acompanhadas pelas equipes de sade, cerca de 99% estavam com pr-natal em dia, e 80% tiveram estado nutricional avaliado. Os resultados alcanados demonstram o empenho e a confluncia de esforos entre os princpios da ateno bsica do SUS e as diretrizes e perspectivas do PBF na garantia do acesso aos servios bsicos de sade para as famlias socialmente mais vulnerveis, contribuindo, assim, para a equidade na oferta de servios de sade no pas. A ateno bsica do SUS desenvolvida com o mais alto grau de descentralizao e capilaridade, ocorrendo no local mais prximo do cotidiano das pessoas, estando presente em todos os municpios brasileiros. Sendo a principal porta de entrada e centro de comunicao com toda a rede de ateno sade, deve ser considerada o contato preferencial dos usurios com os servios e, neste sentido, desempenha um papel central na garantia de acesso a uma ateno sade de qualidade populao (Brasil, 2012e). O governo tem lhe dado prioridade macia, tanto poltica e oramentria, com investimentos em estrutura fsica, tecnologia da informao, conectividade, educao permanente das equipes etc. E, de forma indita, implantou um ousado programa de certificao de qualidade, com ampliao dos recursos de custeio vinculado a resultados em sade e melhoria de estrutura e processos Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ). O PMAQ busca promover a melhoria do acesso e da qualidade da ateno sade por meio da induo de processos que procuram aumentar a capacidade das gestes municipais, estaduais e federal, em conjunto com as equipes de sade, no sentido de oferecer servios que assegurem maior acesso e qualidade populao. Por meio da construo de um padro de qualidade comparvel nos nveis nacional, regionais e locais, o programa favorece maior transparncia e efetividade das aes governamentais direcionadas ateno bsica em sade em todo o Brasil (Brasil, 2012f ). O PMAQ est organizado em quatro fases complementares, que funcionam como um ciclo contnuo de melhoria do acesso e da qualidade da ateno bsica: adeso e contratualizao, desenvolvimento, avaliao externa e pactuao. O acompanhamento das condicionalidades do PBF na sade encontra-se descrito no indicador Proporo de acompanhamento das condicionalidades de sade pelas famlias beneficirias do PBF. Da mesma forma, aparece descrito nos padres de autoavaliao A equipe de ateno bsica realiza a captao de gestantes no primeiro trimestre, com destaque para as gestantes beneficirias do PBF e da avaliao externa A equipe de ateno bsica realiza busca ativa de famlias elegveis para cadastramento no Programa Bolsa Famlia? , entre outros (Brasil, 2012f; 2013). Grandes desafios ainda permanecem na agenda de condicionalidades da sade no PBF. Do total de 11,8 milhes de famlias com perfil de acompanhamento na sade, no se sabe se as 3,2 milhes de famlias que no so acompanhadas por meio da agenda das condicionalidades
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tm acesso s aes e servios de ateno bsica. Desta forma, o trabalho de busca ativa dos profissionais da ateno bsica, em especial aqueles que compem as equipes de sade da famlia, fundamental na identificao das famlias no acompanhadas e aquelas ainda invisveis s polticas pblicas, incluindo o PBF e o acesso adequado e oportuno ao SUS. O reforo da agenda nos instrumentos de pactuao interfederativa do SUS, como PMAQ e COAP, amplia e qualifica os compromissos do setor. Assim, tornam-se imperativos a realizao de monitoramento contnuo das metas e o apoio institucional estreito a estados e municpios. preciso investir em estudos e pesquisas que persistam em avaliar outros impactos do programa de transferncia de renda nas condies de vida, sade e nutrio das famlias beneficirias. A opo de implementar o programa de forma descentralizada deve ser acompanhada de permanente articulao e envolvimento dos gestores estaduais e municipais em prol do aperfeioamento da gesto e dos instrumentos de monitoramento e coordenao do programa. Enfim, acredita-se ser esta a oportunidade de implementao real da intersetorialidade como medida central do enfretamento da pobreza e misria no Brasil, a partir da compreenso de que o acompanhamento em sade do PBF garanta efetivamente o acesso das famlias com vistas universalidade e equidade. REFERNCIAS BLACK, R. E. et al. Maternal and child undernutrition: global and regional exposures and health consequences. London: Lancet, 2008. BRASIL. Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, Seo 1, 20 set. 1990. p. 18.055. Disponvel em: <http://goo.gl/OB8dLp>. ______. Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias. Braslia, 2004a. Disponvel em: <ftp://ftp.datasus.gov.br/ftpbolsa/download/ Lei_Bolsa_Familia_10_836_09_01_2004.pdf>. ______. Ministrio da Sade MS; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Portaria Interministerial no 2.509, de 18 de novembro de 2004. Dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes de sade relativas s condicionalidades das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 223, 22 nov. 2004b. Disponvel em: <ftp://ftp.datasus.gov.br/ftpbolsa/download/ portaria-MDS-MSBFA.pdf>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao SAGI. Avaliao de polticas e programas do MDS: resultados Bolsa Famlia e Assistncia Social. Braslia, 2007. BRASIL. Comisso Nacional sobre Determinantes Sociais da Sade CNDSS. As causas sociais das iniquidades em sade no Brasil Relatrio final. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2008. Disponvel em: <ttp://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/causas_sociais_iniquidades.pdf> .
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107
CAPTULO 6
DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL
Cllia Brando Alvarenga Craveiro Daniel de Aquino Ximenes
1 INTRODUO No presente captulo, destaca-se a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) ao longo desta ltima dcada. O objetivo central do programa o incentivo garantia de direitos e no apenas proporcionar renda s famlias que se encontram em circunstncias de pobreza e extrema pobreza. Associam-se, portanto, transferncia de renda e acesso aos direitos sociais bsicos de sade, alimentao, educao e assistncia social. O PBF um programa federal de transferncia de renda institudo pela Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Foi regulamentado pelo Decreto no 5.209 de 2004. O PBF prev condicionalidades, ou seja, ao se tornar beneficiria do programa, a famlia assume compromissos nas reas de sade e de educao, tais como: acompanhamento pr-natal, acompanhamento nutricional e frequncia escolar em estabelecimento pblico de ensino. Prev, ainda, uma gesto descentralizada, interministerial. O referido decreto, em seu Artigo 11, estabeleceque a execuo e gesto do Programa Bolsa Famlia dar-sede forma descentralizada, por meio da conjugao de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social. Desta forma, o PBF tem a sua gesto fundamentada no processo de descentralizao e democratizao. Est estruturado em trs eixos principais de atuao: i) diminuio imediata da pobreza, por meio da transferncia direta de renda s famlias; ii) reforo do direito de acesso das famlias aos servios bsicos nas reas de sade, educao e assistncia social, contribuindo para que as famlias rompam com o ciclo da pobreza entre geraes; iii) integrao com outras aes e programas do governo (nas trs esferas) e da sociedade, apoiando as famlias a superarem a situao de vulnerabilidade e pobreza. Para o cientista poltico Pedro Luiz Cavalcante (2009, p. 4),
o Bolsa Famlia introduziu algumas inovaes no mbito dos programas de transferncia de renda do governo federal, quais sejam: passou a proteger a famlia inteira ao invs do indivduo; aumentou o valor dos benefcios pagos; simplificou a gesto de todos os programas num s; exigiu um maior compromisso das famlias atendidas e; potencializou as aes de governo, articulando Unio, estados e municpios. O PBF no apenas caminhou para o fortalecimento da descentralizao, superando alguns desafios da consolidao do pacto federativo, como tambm construiu uma configurao mais complexa, prxima gesto em redes.
Considerando que um dos objetivos doPBF o de contribuirpara o rompimento da transmisso intergeracional da pobreza no Brasil, preciso reconhecer que a educaoconstitui-se tambmemuma relevante estratgia para alcanar esse objetivo. Os estudos realizados sobre o acessoea permanncia dos estudantes na escola vm demonstrando que a desigualdade socialeeconmica tem dificultado a universalizao da educao bsica. Para o especialista em educao Carlos Roberto Jamil Cury (2002, p.179),
essa desigualdade, hoje medida por vrios instrumentos de anlise (como o ndice de desenvolvimento humano IDH), faz com que haja problemas na escola que no so da escola. Por isso, no desprezvel o impacto desta situao ftica sobre o conjunto do sistema educacional em matria de acesso, permanncia e sucesso. de se perguntar se possvel desconsiderar a desigualdade socioeconmica como uma geradora remota das dificuldades prximas que afetam o desempenho intraescolar dos alunos.
Outra constatao, ao longo das dcadas, que as famlias que se encontram em circunstncias de pobreza e extrema pobreza tm apresentado maiores dificuldades para que suas crianas, adolescentes e jovens tenham acesso escola e nela permaneam at a concluso da educao bsica. Isto ocorre, muitas vezes, em razo da insero, de modo precoce, no mercado de trabalho formal ou informal, bem como da incompreenso da famlia sobre a importncia da educao e da escolarizao. O insucesso na trajetria escolar pode acarretar tambm menor acesso a direitos bsicos, acabando por reproduzir o ciclo de pobreza da gerao anterior. A educao exerce, certamente, papel fundamental no rompimento deste ciclo medida que consegue assegurar aos sujeitos de direitos uma educao de qualidade social com aprendizagens significativas. Para a conquista desta qualidade socialmente referenciada, a assiduidade nas atividades escolares condio fundamental. Atualmente, o acompanhamento da frequncia escolar se d entre os estudantes de 6 a 17 anos de idade beneficirios de famlias do PBF. Trata-se de uma ao que envolve a coleta, o processamento e o acompanhamento bimestral da frequncia escolar, agregando a atuao articulada entre o Ministrio da Educao (MEC) e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), bem como a participao efetiva de todas as Unidades da Federao e municpios brasileiros. Com a eleio da presidenta Dilma Rousseff (2011-2014), em2010, a poltica social implantada por Lula da Silva (2003-2010) tem continuidade e amplia-se. Um dos compromissos assumidos por Rousseff refere-se superao da pobreza absoluta e reduo das desigualdades sociais, por meio da integrao e articulao de polticas, programas e aes, com destaque para o Programa Bolsa Famlia, que passa a integrar o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), criado pelo Decreto no 7.492, de 2 de junho de 2011. Com o PBSM, as polticas sociais tm sido complementadas pela ampliao da gerao de emprego e renda, pelo fortalecimento da economia solidria e de programas de capacitao e crdito, favorecendo o empreendedorismo. A rede nacional do acompanhamento da frequncia escolar inclui os 5.570 municpios brasileiros, com a participao aproximada de 30 mil operadores do Sistema Presena (MEC). Em cerca de 170 mil escolas, existe pelos menos um beneficirio estudante do programa.
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Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
Neste processo, foram mobilizadas mais de 1 milho de pessoas que trabalham para coletar e acompanhar as informaes individualizadas de mais de 17 milhes de estudantes, o que representa um tero das matrculasnos sistemas pblicos de educao. Isto representa uma gigantesca iniciativa de acesso universalizante e de permanncia com sucesso destes estudantes na escola. Estes dados tmapontado a necessidade de formulao de alternativas pedaggicas no que se refere educao. Neste sentido, o dilogo entre o MEC, por meio da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi),e o MDS, pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), fortalecido, porque se buscaa construo de um pacto entre sistemas, famlias, sociedade, comunidade escolar, instituies de ensino e pesquisa, para aprimorar apoltica,a gesto e a regulao do Programa Bolsa Famlia. 2 PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A CONQUISTA DOS DIREITOS SOCIAIS A Constituio Federal de 1988, apelidada de Constituio Cidad, um marco no compromisso com a plena cidadania dos brasileiros e das brasileiras. Da torna-se um dos principais objetivos da nao brasileira a preservao da dignidade da pessoa humana, para a conquista dos direitos sociais inalienveis, tais como o trabalho, a educao, a alimentao, a sade, a moradia digna. Neste sentido, na gesto pblica, extremamente relevante enfatizaro social,tendo-ocomoum doseixos estruturantes das polticas pblicas. Para tanto,h de se recorrer ao que define o Artigo 211: A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.Esta leitura pode ser ilustrada buscando-se sua relao com outros pontos importantes queresultamda Emenda Constitucional no 59/2009:
Artigo 208. I Educao Bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria; (O disposto neste inciso I dever ser implementado progressivamente, at 2016, nos termos do Plano Nacional de Educao, com apoio tcnico e financeiro da Unio). (...) VII atendimento ao educando, em todas as etapas da Educao Bsica, por meio de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. (...) Artigo 211. 4o Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. Artigo 212. 3o A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere a universalizao, garantia de padro de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educao. (...)
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Artigo 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: I erradicao do analfabetismo; II universalizao do atendimento escolar; III melhoria da qualidade do ensino; IV formao para o trabalho; V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas. VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto.
Importante consideraros elementos constitutivosdo PBF:contribuir para a superao e a quebra da transmisso intergeracional da pobreza no Brasil; proteger a famlia inteira em vez do indivduo; potencializar as aes de governo, articulando Unio, Unidades da Federao e municpios; construir uma gesto configurada em redes; e assumir a educao como direito coletivo, subjetivo inalienvel.Este conjunto de objetivos exige que as prticas eosprocessos poltico-pedaggicosadotadossejam repensadosem sua multidimensionalidade.Assim, aeducaoentendida como um direito individual humano e coletivo, com poder de habilitar para o exerccio de outros direitosepotencializar o ser humano como cidado pleno, cria condies para tornar os cidados de diferentes condies sociais, tnicas e intelectuais aptospara viverem, conviverem em determinado ambiente, em sua dimenso planetria.A educao assim entendida inscreve-se noprocesso e prtica que se concretiza nas relaes sociais.Como tal,transcende o espao e o tempo escolares, tendo em vista os diferentes sujeitos que a demandam. De acordo com PauloFreire,para a concepo crtica, o analfabetismo nem uma chaga, nem uma erva daninha a ser erradicada (...), mas uma das expresses concretas de uma realidade social injusta (1981, p. 15-16). sobre esta realidade injusta queaconquista ao direito educaotorna-se,cada vez mais,uma exignciaa ser observada,para que se possa preparar sujeitos escolares capazes de transitaremno mundo social em geral e, em particular, no mundo do trabalho. Os desafios para a universalizao da educao obrigatria so muitos e complexos. Requerem, por parte doEstado brasileiro, a construo de polticas orgnicas e um efetivo regime de colaborao entre os entes federados, que possibilitem a priorizao e o investimento necessrios. Importante tambm considerar opadro nacional de qualidade e a poltica de formao e de valorizao dos profissionais da educao, para atenderem ao dispositivo constitucional que prev a formao cidad em nosso pas, qual seja, educao pblica gratuita de qualidade para todos,que pressupe financiamento e gesto compatveis com estas exigncias.
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3 PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A EDUCAO BSICA As aes do Programa de Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em Vulnerabilidade Condicionalidade do Programa Bolsa Famlia tm a escolarizao como importante estratgia de superao da situao de vulnerabilidade social. Assim, neste sentido que compete Diretoria de Polticas de Educaoem Direitos Humanos e Cidadania do MEC, por meio de sua Coordenao Geral de Acompanhamento da Incluso Escolar (CGAIE): i) acompanhar, em parceria com os sistemas de ensino, a condicionalidade em educao de estudantes beneficirios do Programa Bolsa Famlia; e ii) propor polticas educacionais intersetoriais de incluso escolar de crianas, adolescentes e jovens em situaes de vulnerabilidade. O acompanhamento da frequncia escolar do PBF realizado bimestralmente, em parceria com os entes federados, representados pelas reas de educao de estados, municpios e Distrito Federal, em cinco perodos ao longo do ano, quais sejam: fevereiro/maro, abril/ maio, junho/julho, agosto/setembro e outubro/novembro. Nestes perodos, os operadores municipais do programa, sob a orientao da Coordenao Geral de Acompanhamento da Incluso Escolar do MEC e das coordenaes estaduais do Programa Bolsa Famlia, consultam as escolas para levantar informaes relativas ao cumprimento (ou no) da frequncia escolar mnima exigida pelo PBF a seus beneficirios. No caso de descumprimento (no frequncia ou baixa frequncia), necessrio registrar o motivo indicativo, para que aes complementares sejam planejadas com a finalidade de enfrentamento e superao destes motivos, com vistas melhoria da qualidade da educaodaspopulaes em situao de risco e de vulnerabilidade social. Estes registros so efetivados diretamente pelas unidades escolares. O registro e a coleta da frequncia escolar dos beneficirios do PBF abrangem dois grupos distintos: i) crianas e adolescentes na faixa etria de 6 a 15 anos, que devem frequentar, no mnimo, 85% do perodo letivo mensal; e ii) jovens com 16 e 17 anos de idade, cuja frequncia escolar mensal deve atingir no perodo letivo, no mnimo, 75% de frequncia escolar. Concludo o perodo de coleta da frequncia escolar do PBF, a base de dados com as informaes dos registros de frequncia, realizados pelos operadores municipais do acompanhamento da frequncia escolar, no Sistema Presena, so repassadas ao MDS para que sejam processadas as medidas referentes gesto do Programa Bolsa Famlia. No sentido de aprimorar as etapas subsequentes da coleta da frequncia escolar dos estudantes do PBF, trs pontos so relevantes: 1) buscar a efetivao do direito educao para todos, mediante a avaliao dos beneficirios que se encontram em situao de no localizados,adotandoforte ao intersetorial nos trs nveis de governo para identificao daqueles que de fato esto fora da escola; 2) avaliar intersetorialmente os registros de ocorrncias de baixa frequncia, desistncia, abandono e evaso escolar, mobilizando a rede de proteoao escolarquando se detectar motivos que sinalizam violao de direitos;
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3) fortalecer a rede de parceiros e contribuir para o aprimoramento da ao a alta rotatividade dos tcnicos municipais responsveis pelo acompanhamento sinaliza para a necessidade de um estratgico programa de formao continuada. A exigncia da permanncia na escola tem como premissa bsica o exerccio do direito educao, pois no basta possibilitar o acesso a meninos e meninas fundamental que permaneam na escola, aprendam na idade adequada, tenham oportunidades de continuidade dos estudos e, ainda, de insero no mundo do trabalho. Estudos realizados recentemente tm demonstrado que o acompanhamento da frequncia escolar do Programa Bolsa Famlia tem produzido melhorias significativas nos indicadores educacionais do pblico acompanhado comparativamente ao pblico geral. Entre esses estudos, destaca-se a pesquisa O impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar: uma anlise de diferenas, a partir da PNAD, realizadapelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP, 2011). Alguns indicativos apontados pelo INEPtambm traduzem resultados positivos: i) a condicionalidade da educao contribuiu para reduzir em 36% a porcentagem de crianas de 6 a 16 anos que no frequentavam a escola, passando de 8,4% para 5,4%; ii) a reduo de 40% da parcela de crianas de 6 a 10 anos de idade fora da escola, e reduo de 30% para as faixas etrias de 11 a 16 anos; iii) a constatao de que a condicionalidade em educao foi responsvel pela queda de cerca de um tero da proporo de crianas entre 11 e 16 anos de idade com at um ano de escolaridade fora da escola; e iv) a reduo de 40% da proporo de meninos de 6 a 16 anos de idade que no frequentavam a escola. No caso das meninas, a reduo foi de 30%. Em sntese, o acompanhamento da frequncia escolar como condicionalidade do Programa Bolsa Famlia tem se apresentado efetivo em seu propsito. Os/as estudantes beneficirios/as tm apresentado uma menor taxa de abandono escolar, tanto no nvel fundamental como no mdio. Esta incidncia ocorre na apurao da taxa verificada para a totalidade dos alunos das escolas pblicas. Isto oferece indicaes da efetividade da condicionalidade da educao no Programa Bolsa Famlia e seu acompanhamento, evidenciando a contribuio desta ao na diminuio das desigualdades educacionais. Alinhar os resultados da frequncia aos motivos indicativos da baixa frequncia escolar constitui-se em importante estratgia poltico-pedaggica e administrativa para a (re)orientao quanto permanncia na trajetria escolar e o desenvolvimento da escolaridade com sucesso dessas crianas, adolescentes e jovens em situao de vulnerabilidade social. So necessrias, portanto, anlises sobre os fatores identificados e as variveis constatadas sobre a baixa frequncia, abandono e evaso, materializando os indicadores que possibilitem a todos e todas as aprendizagens relevantes. A discusso em torno da permanncia na escola das populaes em situao de risco e vulnerabilidade social exige que a escola conhea e reconhea esses outros sujeitos de direitos, seus saberes, suas experincias, vivncias, espaos sociais e prticas construdas. Para tanto, torna-se fundamental a reinveno da escola no seu projeto e nas relaes internas e externas.
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Reconhecer que esses povos tm outras pedagogias produtoras de saberes, de modos de pensar, de se libertar e humanizar desestabiliza a prpria autoidentidade da pedagogia hegemnica (Arroyo, 2012, p. 30). Vrios so os desafios para que o acesso e a permanncia na escola, bem como a concluso de todas as etapas da educao bsica, sejam concretizados pelos estudantes. Um dos principais fatores de risco para a permanncia de crianas, adolescentes e jovens na escola tem sido o baixo desempenho escolar, que se traduz em repetncia e, por consequncia, em elevadas taxas de distoro idade-srie. As diversas pesquisas indicam que o abandono escolar um srio problema em todos os estados brasileiros e que se agrava conforme aumenta a faixa etria e o nvel de ensino. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2011 (IBGE, 2011) registram que a mdia de anos de estudo (escolaridade mdia) das pessoas de 15 anos ou mais de idade, por exemplo, de 5,6 anos de estudo entre os mais pobres e quase o dobro entre os mais ricos (10,7). A taxa de pessoas com 16 anos completos e com ensino fundamental concludo de apenas 43% entre os mais pobres, enquanto entre os mais ricos de 86%, confirmando a grande incidncia de distoro idade-srie entre os segmentos mais pobres da populao. Este quadro demonstra que ainda necessrio um grande esforo no s pelo acesso e permanncia, mas tambm pelo sucesso escolar e, consequentemente, pela trajetria escolar das parcelas mais pobres da populao brasileira. Nessa perspectiva, a proposta curricular deve considerar, alm do conhecimento, da cultura e das relaes, as especificidades desses educandos, entre outras: a trajetria escolar, o territrio e o contexto familiar, que, muitas vezes, expressam uma situao de desvantagem social, cultural e financeira, decorrentes de fatores como o analfabetismo dos pais, do desemprego, do subemprego, da desnutrio, da falta de moradia prpria, da ausncia de saneamento bsico. So aspectos e variveis que interferem e comprometem a trajetria e o rendimento escolar. A educao sozinha no pode enfrentar estes desafios, seno por meio de polticas, aes e prticas intersetorializadas e pactuadas entre os agentes que esto diretamente vinculados escola, com o grupo familiar, com os responsveis por esse acompanhamento e com a rede local de proteo criana, ao adolescente e ao jovem. 4 TAXAS DE RENDIMENTO E MOVIMENTO ESCOLAR ESTUDANTES DO PBF E DEMAIS ALUNOS DA REDE PBLICA O principal objetivo da condicionalidade de educao apoiar a incluso, permanncia e progresso escolar de crianas de famlias em situao de pobreza ou de extrema pobreza. A condicionalidade de educao representa, portanto, um farol de alerta, um ponto de monitoramento para a gesto pblica, para se equalizar em uma linha positiva as trajetrias escolares de todas as crianas e adolescentes, independentemente de sua condio socioeconmica. Portanto, a contribuio da condicionalidade de educao do Programa Bolsa Famlia chamar a ateno de toda a sociedade brasileira e do poder pblico sobre a importncia de se apoiar a trajetria escolar das crianas e adolescentes acompanhados de famlias em situao
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de pobreza. Contribuio esta que se remete ao cerne da questo da desigualdade educacional no Brasil, no seu aspecto bsico: o de entrar na escola e no evadir. Os desafios brasileiros na rea da educao so variados, e englobam, por exemplo, questes curriculares, de aprendizagem, o que e como devem ser integradas diversas disciplinas e contedos, tecnologias educacionais, infraestrutura escolar, formao do professor, valorizao da carreira docente, entre outros aspectos. Porm, uma questo basilar ainda permanece premente, como um desafio a ser enfrentado no Brasil: o desafio da incluso, permanncia e progresso escolar. Ao tempo em que, recentemente, quase se conseguiu universalizar o acesso de crianas ao ensino fundamental, ainda se est distante de alcanar a universalizao da concluso do ensino fundamental na idade correta, ou pelo menos prxima a esta idade. Pela PNAD 2011, observando-se todos os adolescentes de 16 anos de idade com ensino fundamental completo, em uma idade at mesmo um pouco superior expectativa de concluso deste nvel de ensino, que de 14 anos, percebem-se resultados ainda muito preocupantes. O resultado nacional de 63%, portanto, um ndice baixo. Menor ainda o resultado ao se observar o conjunto de jovens de 16 anos com ensino fundamental completo, do grupo dos 20% mais pobres (perfil do estudante de famlia PBF), que cai para 43%, metade do alcanado pelo grupo dos 20% mais ricos. Ou seja, menos da metade dos jovens de 16 anos, de famlias em situao de pobreza, conseguem terminar o ensino fundamental at esta idade. Portanto, o desafio do acesso, permanncia e concluso no ensino fundamental ainda relevante. Considerando, contudo, que em 2001 a porcentagem de jovens de 16 anos de idade com ensino fundamental completo era de 44%, e para o grupo dos 20% mais pobres era ainda pior, qual seja, 17,4%, importante destacar que houve uma melhoria significativa nos ltimos dez anos. As polticas de incluso educacional e social foram decisivas para esta melhoria, em cujo contexto deve ser destacado o papel de relevncia que desempenhou a gesto de condicionalidade de educao do PBF, que, desde o seu incio, abarcou mais de 12 milhes de estudantes acompanhados bimestralmente, e atualmente atinge cerca de 17 milhes. A comparao entre os estudantes de famlias do PBF com os demais da rede pblica, quanto ao total de estudantes com at 15 anos concluintes do ensino fundamental regular, aponta resultados em 2012 que sinalizam uma adequao da trajetria escolar. Embora o resultado nacional seja um pouco inferior dos estudantes do PBF frente aos demais estudantes da rede pblica (75,6% contra 79,4%), nas regies mais pobres do Brasil, com maior concentrao do Bolsa Famlia, os resultados so favorveis aos estudantes do PBF. Destaque para os resultados na regio Nordeste, onde 71,3% dos estudantes do Bolsa Famlia conseguem terminar o ensino fundamental at os 15 anos, contra 64% dos demais estudantes da rede pblica (tabela 1).
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TABELA 1
Nmero de concluintes do ensino fundamental regular na rede pblica de ensino, por idade Brasil e regies (2012)
Alunos do Programa Bolsa Famlia Regies geogrcas Total 798.187 91.552 329.007 250.020 74.397 53.211 At 15 anos 603.118 61.859 234.646 205.972 58.666 41.975 % 75,6 67,6 71,3 82,4 78,9 78,9 16 anos ou mais 195.069 29.693 94.361 44.048 15.731 11.236 % 24,4 32,4 28,7 17,6 21,1 21,1 Total 1.351.166 108.352 247.785 632.275 254.255 108.499 Demais alunos At 15 anos 1.073.319 70.863 158.542 544.065 214.631 85.218 % 79,4 65,4 64,0 86,0 84,4 78,5 16 anos ou mais 277.847 37.489 89.243 88.210 39.624 23.281 % 20,6 34,6 36,0 14,0 15,6 21,5
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Censo Escolar 2012 (INEP, 2012) e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Por outro lado, tambm preciso verificar o resultado quanto concluso do ensino mdio, etapa final da educao bsica. Ao observar todos os jovens de 19 anos de idade com ensino mdio completo na PNAD 2011, acentuamos o problema e o desafio. O resultado nacional da ordem de 49%. Para o grupo dos 20% mais pobres, o resultado de 29%, bem menos que para os 20% mais ricos, que de 78%. Destaca-se, ento, que o desafio da concluso da educao bsica (ensino fundamental e mdio) na idade correta, ou prximo, a toda essa gerao de crianas, adolescentes e jovens ainda relevante no Brasil. Observando-se especificamente o grupo de estudantes de famlias do PBF, acompanhados pelas condicionalidades, percebe-se, conforme os resultados apresentados a seguir, que existe um ajuste na trajetria escolar no decorrer do tempo, medida que estes estudantes abandonam menos a escola e conseguem melhores taxas de aprovao. Como consequncia, os resultados so bem destacados no nvel do ensino mdio para o conjunto dos estudantes do PBF, comparados com os demais da rede pblica. Para melhor entender os resultados de comparao no ensino mdio, necessrio considerar os resultados no ensino fundamental, tanto nos anos iniciais (do primeiro ao quinto ano), como nos anos finais (do quinto ao nono ano). Aqui so analisadas as taxas de abandono e taxas de aprovao escolar. Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar menor para os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (1,5% contra 1,8%), com grande diferena positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte e Nordeste (tabela 2).
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TABELA 2
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012) (Em %)
Taxa de abandono Ensino fundamental anos iniciais Alunos do PBF Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 1,5 2,2 2,2 0,5 0,4 0,7 Demais alunos 1,8 4,6 4,5 0,6 0,3 0,9 Ensino fundamental anos nais Alunos do PBF 4,4 5,3 5,9 2,7 3,2 3,5 Demais alunos 4,8 8,3 10,4 2,5 2,6 4,6
Fonte: Censo escolar 2012 (INEP, 2012) e MDS.
Nos anos finais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar continua sendo menor para os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (4,4% contra 4,8%), com grande diferena tambm positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte e Nordeste, conforme mostra a tabela 2. Os resultados elencados quanto s taxas de abandono no ensino fundamental sinalizam um esforo de incluso e permanncia na escola dos estudantes do PBF. Quanto aos resultados relacionados s taxas de aprovao, percebe-se uma maior dificuldade dos estudantes de famlias em situao de pobreza, em especial nos anos iniciais, que se atenua medida que se progride no percurso da educao bsica (anos finais e ensino mdio). Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de aprovao dos estudantes do PBF 7,1 pontos percentuais (p.p.) menor que a mdia nacional dos demais estudantes da rede pblica. Ao avanar na frequncia escola, no percurso escolar do estudante em direo aos anos finais do ensino fundamental, esta diferena cai para menos da metade, ou seja, 3 p.p. Cotejando as taxas de aprovao dos anos iniciais e finais do ensino fundamental, enquanto marcos temporais da trajetria escolar, nota-se a importncia do acompanhamento e induo da permanncia na escola para efeitos de aprendizagem (considerando-se taxas de aprovao) de estudantes de famlias em situao de pobreza, tradicionalmente, no Brasil, os mais excludos do processo de escolarizao. Embora, na mdia nacional dos anos iniciais e finais do ensino fundamental, os resultados das taxas de aprovao sejam piores para os estudantes do PBF, verifica-se que, nos anos finais, o resultado se inverte a favor dos estudantes do PBF nas regies Norte e Nordeste, inclusive com pouco mais de 3 p.p. de diferena na regio Nordeste. Nos anos finais do ensino fundamental, os estudantes do PBF das regies Norte e Nordeste conseguem melhores taxas de aprovao que os demais estudantes da rede pblica (tabela 3). A partir dos anos finais do ensino fundamental, h uma tendncia positiva de aprovao dos estudantes do PBF, que se consolida no ensino mdio.
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TABELA 3
Comparao das taxas de aprovao escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012) (Em %)
Taxa de aprovao Ensino fundamental anos iniciais Alunos do PBF Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 88,7 86,3 86,4 92,6 90,5 90,8 Fonte: Censo escolar 2012 (INEP, 2012) e MDS. Demais alunos 95,8 92,0 91,4 97,8 98,4 95,7 Ensino fundamental anos nais Alunos do PBF 80,8 81,1 77,7 85,3 76,9 84,3 Demais alunos 83,8 79,2 74,5 88,6 84,3 85,2
No ensino mdio, os resultados so significativamente melhores para os estudantes do PBF tanto nas taxas de abandono quanto nas taxas de aprovao escolar, no somente nas regies brasileiras mais pobres, Norte e Nordeste, mas tambm nos resultados nacionais. Quanto aos resultados nacionais no ensino mdio, a taxa de abandono escolar 3,9 p.p. menor para os estudantes do PBF contra os demais da rede pblica (7,4% contra 11,3%). No que se refere s taxas de aprovao, o resultado 4,2 p.p. melhor para os estudantes do PBF contra os demais da rede pblica (79,7% contra 75,5%). Aproximadamente 2 milhes de estudantes de famlias pertencentes ao PBF, at 18 anos de idade (idade limite acompanhada pela condicionalidade de educao), cursam o ensino mdio.1 Em todas as regies brasileiras, a taxa de abandono no ensino mdio menor para os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica. Particularmente nas regies Nordeste e Norte os resultados so bem melhores. Observa-se que a taxa de abandono escolar menos que a metade para os estudantes do PBF em comparao com os demais estudantes da rede pblica (7,7% contra 17,5%) na regio Nordeste, e muito prxima metade na regio Norte (8,7% contra 17,1%), conforme a tabela 4. Quanto s taxas nacionais de aprovao no ensino mdio, vimos que so superiores em 4,2 p.p. entre os estudantes do PBF frente aos demais da rede pblica. Os resultados so melhores para os estudantes do PBF em trs regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste , praticamente empatado na regio Sudeste, e inferior aos estudantes do PBF na regio Sul. Na regio Nordeste a taxa de aprovao no ensino mdio superior a 10 p.p. a favor dos estudantes do PBF contra os demais da rede pblica.
1. Conjunto de estudantes acompanhados de famlias do PBF com registro de frequncia escola no Sistema Presena do Ministrio da Educao.
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TABELA 4
(Em %)
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos do ensino mdio da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
Ensino mdio Taxa de abandono Alunos do PBF Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 7,4 8,7 7,7 6,3 8,4 7,9 Demais alunos 11,3 17,1 17,5 7,5 9,0 11,4 79,7 79,8 82,6 78,4 73,2 75,0 Taxa de aprovao Alunos do PBF Demais alunos 75,5 71,1 72,0 78,5 76,9 72,8
Fonte: Censo escolar 2012 (INEP, 2012) e MDS.
O efeito da condicionalidade de educao do Bolsa Famlia contribui de forma relevante naquilo que sua caracterstica fundamental, qual seja, apoiar a permanncia na escola dos estudantes de famlias em situao de pobreza. Tanto nos anos iniciais quanto nos anos finais do ensino fundamental, bem como no ensino mdio, os resultados so melhores para os estudantes do PBF frente aos demais da rede pblica quanto ao abandono escolar. As regras da condicionalidade de educao do PBF exigem frequncia escolar de 85% para crianas e adolescentes de 6 a 15 anos, e de 75% de jovens de 16 e 17 anos. Ao contribuir para a reduo do abandono escolar, associado a exigncias elevadas de frequncia escola (no caso do grupo de 6 a 15 anos, superior s regras estabelecidas pela LDB),2 o monitoramento da condicionalidade de educao favorece um maior tempo de exposio aprendizagem dos estudantes acompanhados. A permanncia na escola (formao de um hbito escolar) e a regularidade elevada de frequncia s aulas contribuem para reduzir a diferena nas taxas de aprovao dos estudantes do PBF contra os demais da rede pblica no ensino fundamental. Viu-se que, nos anos iniciais do ensino fundamental, a diferena contra os estudantes do PBF de 7,1 p.p., e cai para 3 p.p. nos anos finais. J no ensino mdio, a taxa de aprovao se inverte a favor dos estudantes do PBF em 4,2 p.p. Concluindo, as taxas de abandono escolar so menores para os estudantes do PBF contra os demais da rede pblica nos anos iniciais e finais do ensino fundamental, bem como (e especialmente) no ensino mdio. Quanto s taxas de aprovao, os resultados melhoram progressivamente para os estudantes do PBF ao se considerar a passagem dos anos iniciais para os anos finais do ensino fundamental e, especialmente no ensino mdio, acontece a virada do resultado a favor dos estudantes do PBF contra os demais da rede pblica.
2. Lei no 9.394/1996, Art. 24, inciso VI: A educao bsica, nos nveis fundamental e mdio, ser organizada de acordo com as seguintes regras comuns: VI o controle de frequncia ca a cargo da escola, conforme o disposto no seu regimento e nas normas do respectivo sistema de ensino, exigida a frequncia mnima de setenta e cinco por cento do total de horas letivas para aprovao.
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Esses resultados se sustentam em uma grande operao de gesto de condicionalidades em todos os municpios brasileiros, bimestralmente. A cada bimestre, cerca de 170 mil escolas, e o conjunto geral de diretores, professores das escolas, como tambm gestores e tcnicos municipais, so orientados para a devolutiva de informaes sobre frequncia escolar no Sistema Presena de aproximadamente 17 milhes de estudantes de famlias em situao de pobreza, pertencentes ao Bolsa Famlia. Alm disso, para as famlias que descumprem as condicionalidades de educao, estabelece-se um canal de dilogo e de apoio do poder pblico via mecanismos de efeitos no benefcio (advertncia, bloqueio, suspenso e, em casos extremos, cancelamento). Assim, as famlias so constantemente alertadas e orientadas, por mensagens no extrato e envio de cartas, para a importncia do acompanhamento da frequncia escola de suas crianas e adolescentes. Para as famlias que apresentam casos reiterados de descumprimento de condicionalidades, a rede de assistncia social acionada para apoi-las no enfrentamento de situaes de vulnerabilidade e risco social. 5 CONSIDERAES FINAIS O Programa de Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em Vulnerabilidade, condicionalidade do Programa Bolsa Famlia, realizado pela rea de educao, tem um grande potencial de contribuio para as agendas prioritrias das polticas educacionais brasileiras. Mesmo que as desigualdades educacionais estejam em processo de diminuio e que a incluso educacional esteja se ampliando, os dados apresentados neste trabalho evidenciam uma grande diferena na trajetria escolar e educacional dos mais ricos e dos mais pobres. Essa discusso remete a algumas indagaes: que escola temos e que escola queremos? Que escola esses outros sujeitos, em situao de vulnerabilidade social, exigem? De que pedagogias esses outros sujeitos precisam para se tornarem emancipados e serem sujeitos da transformao social? Neste sentido, pode-se fazer as consideraes a seguir. 1) Na educao bsica, a proposta curricular deve ser construda em funo das caractersticas prprias de seus estudantes, das peculiaridades de seu meio, no se restringindo s aulas das vrias disciplinas. O percurso formativo deve, neste sentido, ser aberto e contextualizado, incluindo no apenas os componentes curriculares centrais obrigatrios, previstos na legislao e nas normas educacionais, mas, tambm, conforme cada projeto escolar estabelecer, outros componentes flexveis e variveis que possibilitem percursos formativos que atendam aos inmeros interesses, necessidades e caractersticas dos educandos. Quanto concepo e organizao do espao curricular e fsico, se imbricam e se alargam, por inclurem no desenvolvimento curricular os ambientes fsicos, didtico-pedaggicos e equipamentos que no se reduzem s salas de aula, abrangendo outros espaos da escola e de outras instituies escolares, bem como os socioculturais e esportivo-recreativos do entorno da cidade e mesmo da regio. Esta ampliao e diversificao dos tempos e espaos curriculares
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pressupem profissionais da educao dispostos a reinventar e construir esta escola, numa responsabilidade compartilhada com as demais autoridades encarregadas da gesto dos rgos do poder pblico, na busca de parcerias possveis e necessrias, at porque educar responsabilidade da famlia, do Estado e da sociedade. 2) preciso avanar na articulao das polticas pblicas em educao, nas trs esferas de governo, no sentido de criar condies mais favorveis educao nos territrios e escolas em que se concentram os/as estudantes beneficirios/as. Esta ao articulada deve considerar as dimenses de gesto (incluindo gesto financeira), formao de gestores, professores e todos os profissionais da educao e infraestrutura. A ideia cercar estas escolas e territrios com ateno e incentivos para que possam superar as condies de vulnerabilidade, adotando os princpios da educao bsica: cuidar e educar. preciso formar os gestores inclusive para o uso correto dos recursos que sero investidos. preciso formar os professores e outros profissionais para que juntos busquem a melhoria da qualidade do processo educacional e das relaes escola-famlia e escola-comunidade. preciso, ainda, dotar estas escolas de uma infraestrutura que seja capaz de acolher, despertar, indagar os estudantes sobre os estudos, a vida, o planeta. 3) O fortalecimento da educao desses sujeitos de direitos passa, necessariamente, pelo reconhecimento dos/as gestores/as e educadores/as de que as pessoas em situao de pobreza e extrema pobreza necessitam de uma ateno diferenciada, que considere o seu contexto e sua trajetria. Os/as estudantes beneficirios/as do Programa Bolsa Famlia pertencem a famlias em que os pais no so alfabetizados ou so analfabetos funcionais. Trazem consigo uma trajetria de vida em que a educao escolar no se constituiu em prioridade. Portanto, em grande parte no tm o hbito, ou condies, de acompanhar a vida escolar dos filhos.Diante de uma realidade muitas vezes incompreendida pela escola, esperar que os pais destes estudantes acompanhem as tarefas de casa e trabalhos escolares de seus filhos ou que, por iniciativa prpria, monitorem a frequncia escolar das crianas, pode gerar incompreenses, cobranas e frustraes. 4) A escola precisa acolher diferentes saberes, diferentes manifestaes culturais e diferentes ticas, empenhar-se para se constituir, ao mesmo tempo, em um espao de heterogeneidade e pluralidade, situada na diversidade em movimento, no processo tornado possvel por meio de relaes intersubjetivas, fundamentada no princpio emancipador. Neste sentido, cabe s escolas desempenhar o papel socioeducativo, artstico, cultural e ambiental, fundamentadas no pressuposto do respeito e da valorizao das diferenas entre outras, de condio fsica, sensorial e socioemocional, e de origem, etnia, gnero, classe social, contexto sociocultural que do sentido s aes educativas, enriquecendo-as, visando superao das desigualdades de natureza sociocultural e socioeconmica. Contemplar estas dimenses significa a reviso dos ritos escolares e o alargamento do papel da instituio escolar e dos educadores, adotando-se medidas proativas e aes preventivas.
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5) Cada vez mais, necessrio aprofundar aes articuladas integradamente, a exemplo do Programa Mais Educao (PME) e Sade na Escola (PSE), do Pacto da Alfabetizao na Idade Certa, do PRONATEC, do Projovem, do Brasil Alfabetizado. Enfim, continuar aprimorando a gesto de condicionalidades de educao, que uma complexa operao intersetorial e intergovernamental de polticas pblicas. Esta grande operao responsvel pela mobilizao regular das famlias e do poder pblico para o acompanhamento da frequncia escola, sendo este um dos fatores essenciais a se considerar para o alcance de resultados positivos quanto s taxas de abandono e de aprovao nos ensinos fundamental e mdio dos estudantes de famlias em situao de pobreza, acompanhados pelas condicionalidades do Programa Bolsa Famlia. REFERNCIAS ARROYO, Miguel.Outros sujeitos,outras pedagogias. So Paulo: Vozes, 2012. CAVALCANTE, Pedro Luiz.Programa Bolsa Famlia: descentralizao, centralizao ou gesto em Redes?In: CONGRESSO CONSAD DE GESTO PBLICA, 2., Braslia, 6 a 8 de maio de 2009. CURY, Carlos Roberto Jamil. A educao bsica no Brasil. Educ. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, set./2002, p. 168-200. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/es/v23n80/12929.pdf>. FREIRE, Paulo. Ao cultural para a liberdade. 5. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2011. Rio de Janeiro: IBGE, 2011. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2011/>. INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar: uma anlise de diferenas, a partir da PNAD. Na Medida, ano 3, n. 6, Braslia, jan. 2011. (Boletim de Estudos Educacionais do INEP). Disponvel em: <http://<download.inep.gov.br/download/na_medi da/BNMedida-ano3-N6-Jan2011.pdf>. ______. Censo Escolar 2012. Braslia: INEP, 2012. Disponvel em: <http://portal.inep.gov. br/basica-censo>.
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CAPTULO 7
SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA*

Marcelo Crtes Neri
1 INTRODUO Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF), a poltica pblica brasileira entra, sob a gide do Brasil Sem Misria, no que pode ser chamado novo federalismo social. Nele, estados e municpios atuam de maneira integrada sobre a plataforma federal do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) e do PBF, complementando aes e, ao mesmo tempo, diferenciando-se nas inovaes emprestadas aos programas locais. At agora, mais de uma dezena de parcerias distintas haviam sido firmadas entre os estados e o governo federal em torno de programas complementares de combate pobreza. Todos os pactos firmados so com estados fora do Nordeste: o desafio agora traz-los para os estados mais pobres. A incorporao dos entes estaduais rede de assistncia social enriquece a tradicional parceria entre Unio e cidades, permitindo respeitar especificidades espaciais e, ao mesmo tempo, explorar economias de escala na implantao de programas complementares. Mas h limites a estas parcerias: vivel o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) interagir em programas customizados com 27 Unidades da Federao (UFs), mas no com 5.568 municpios. A cidade e o estado do Rio de Janeiro so exemplos deste novo federalismo social. Estas unidades inovaram, trocaram experincias, dividiram trabalho e integraram suas aes voltadas aos mais pobres. Face complexidade multissetorial das aes sociais em questo e experincia histrica local, era no mnimo improvvel que a unio das trs foras federativas se desse no Rio de Janeiro. Trata-se de um estudo de caso til, que pode gerar reflexes relevantes para outros Entes Federativos. O estado e o municpio do Rio de Janeiro criaram programas de transferncia de renda complementares entre si e ao Bolsa Famlia, chamados Renda Melhor (RM) e Famlia Carioca (FC), respectivamente. Ambos os programas lanam mo da estrutura operacional do PBF, o que facilita a obteno de informaes, a localizao fsica dos beneficirios, a emisso de cartes, a sincronizao das datas de pagamentos e de senhas de acesso aos benefcios, entre outros. Os programas usam o mesmo sistema de fixao de benefcios, que especfico por famlia. Ao mesmo tempo, diferenciam-se e se somam nas condicionalidades, respeitando
* O autor agradece o apoio de Luisa Carvalhaes, Pedro Lipkin e Samanta Sacramento. O resultado reete interaes com diversos gestores, isentos de quaisquer erros e imprecises do texto.
a respectiva insero federativa na oferta de servios de educao e sade, entre outros. Os benefcios tornam as pessoas menos pobres no presente, enquanto as condicionalidades incentivam o investimento nas pessoas, buscando reduzir a pobreza futura. Uma caracterstica do sistema de pagamentos partilhado pelos dois programas completar a renda estimada das pessoas at a linha de pobreza fixada, dando mais recursos a quem tem menos. Com isto, trata-se quem pobre, e apenas ele, na exata medida de sua carncia, aumentando a progressividade, j alta, do PBF na concesso dos benefcios. A definio do valor das bolsas do Rio usa o rico acervo de informaes do Cadastro nico (Cadnico), inicialmente gerado para operacionalizao do PBF. Capta mltiplas dimenses da vida dos pobres, desde o acesso a outras transferncias de renda, a comear pelo prprio PBF, acesso a servios pblicos, configurao fsica da moradia, educao e trabalho de todos os familiares, a presena de pessoas vulnerveis, com deficincia, grvidas, lactantes, crianas, entre outros. Primeiro, estima-se a renda permanente das pessoas, a partir dessa mirade de informaes, para depois complet-la at a renda mnima fixada. A busca dos mais pobres entre os pobres facilitada pelo uso da renda estimada a partir de ativos e carncias, e no da renda declarada pelas pessoas. Desta forma, os dois programas navegam sobre o Cadnico, com a bssola apontada para quem pobre, e no para quem est pobre. Esta ampliao do conjunto de informaes utilizada permite obter ganhos em termos do critrio de classificao socioeconmica das pessoas, assim como maior diversificao destes riscos de classificao e de riscos reais. Neste aspecto, a complementaridade dos benefcios permite que os programas subnacionais sejam mais ousados no seu desenho, uma vez que circunstncias correntes bsicas foram endereadas pelo Bolsa Famlia.1 Outra caracterstica do novo federalismo social usar referncias internacionais como campo neutro entre nveis e mandatos de governo. A linha de pobreza usada nos dois programas de US$ 2,00 por dia por pessoa ajustada por diferenas internacionais e internas de custo de vida. Este parmetro corresponde mais generosa linha da primeira e mais importante das oito metas do milnio da Organizao das Naes Unidas (ONU): a reduo da pobreza extrema metade no perodo de 25 anos, iniciados em 1990. A outra linha das metas da ONU, de US$ 1,25, foi implicitamente adotada no uso de valores prximos a ela na linha nacional de extrema pobreza, de R$ 70,00, fixada em 2011. Desta forma, os programas alinham a cidade e o estado do Rio de Janeiro ao contexto mundial, e agora nacional, aproveitando suas vocaes internacionais, reforadas pelos grandes eventos, como a final da Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016. O fato de a data final da meta da ONU, 2015, estar neste horizonte ajuda a mobilizao e a soma de foras sociais.
1. O expediente idiossincrtico de xao dos valores dos benefcios foi posteriormente adotado no programa Brasil Carinhoso, lanado em maio de 2012, que passou a completar a renda da famlia dos benecirios com crianas de 0 a 6 anos de idade pelo menos at R$ 70,00 per capita. Depois, em 2013, este procedimento foi generalizado para as demais famlias extremamente pobres do Bolsa Famlia. O programa sucedneo do Chile Solidrio, denominado Ingresso tico Familiar, lanado em meados de 2012, usa tanto o princpio de complementao de renda como de estimao de renda usado no programa Famlia Carioca desde 2010.
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Sistemas de Pagamento Subnacionais Baseados no Bolsa Famlia
O objetivo deste captulo explorar o caso da conexo dos sistemas de pagamento entre os programas Famlia Carioca, Renda Melhor e Bolsa Famlia, estudando suas complementaridades, problemas e potencialidades. Busca-se, aqui, discutir as inter-relaes entre estes programas e seus impactos sobre a pobreza e a educao, em particular. O texto est organizado em cinco sees. Na seo 2, discute-se o desenho do PBF e suas modificaes recentes luz dos resultados encontrados na literatura. Na seo 3, examinam-se aspectos comuns aos dois programas locais, quais sejam, a fixao da linha de pobreza e o sistema de pagamentos complementar ao Bolsa Famlia. Na seo 4, so descritas, de maneira sucinta, algumas condicionalidades dos programas subnacionais, com nfase numa viso esquemtica do desenho do programa Famlia Carioca (FC). Na seo 5, apresentam-se as principais concluses do trabalho. 2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA FEDERAL Programas de transferncia condicionada de renda so cada vez mais usados como polticas pblicas focadas nos pobres de pases da Amrica Latina. O fato de a desigualdade de renda estar caindo de maneira generalizada nos diversos pases da regio onde estes programas ganharam maior escala e notoriedade coloca estes pases na fronteira do combate pobreza e desigualdade no mundo. Visitas tm sido feitas e recebidas de lugares diferentes, tais como frica do Sul, China, ndia, Indonsia e Nova Iorque, tendo como motivao os progressos e desafios da pioneira experincia brasileira consolidada no Programa Bolsa Famlia (PBF). O Bolsa Famlia brasileiro prov um benefcio monetrio mnimo s famlias pobres. As condicionalidades do PBF so: i) educao frequncia escolar mnima de 85% para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos, e mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos; e ii) sade acompanhamento do calendrio vacinal para crianas de at 6 anos; pr-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos. A figura 1 apresenta a estrutura do Bolsa Famlia. Este quadro ser til para fins de comparao com os programas locais analisados. O Bolsa Famlia foi criado no final de 2003, a partir da fuso de quatro programas de transferncia de renda preexistentes. Os objetivos almejados pelo programa so: reduzir a pobreza e desigualdade de renda, provendo um benefcio mnimo para famlias pobres; e reduzir a transmisso intergeracional de pobreza, condicionando o recebimento dos benefcios a investimentos em capital humano pelos beneficirios. O foco do programa so as famlias pobres e extremamente pobres inscritas no Cadastro nico, segundo uma regra de elegibilidade relacionada renda familiar per capita. Embora a administrao seja feita pelo MDS, vrias outras instituies esto envolvidas, como a Caixa Econmica Federal e as prefeituras dos municpios, entre outras, o que denota caractersticas de descentralizao e intersetorialidade do programa.
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FIGURA 1
Estrutura do Programa Bolsa Famlia

Famlias cadastradas no Cadnico com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo Benefcio bsico Bolsa Famlia Renda reportada
R$ 70,00 pago s famlias com renda mensal de at $ 70,00 per capita
Benefcio varivel
R$ 32,00 para famlias com renda mensal de at R$ 140,00 per capita e 5 crianas e adolescentes de at 15 anos; R$ 38,00 para 16 e 17 anos.
Condicionalidades Educao (faixa etria) Sade Frequncia de pelo menos 85% s aulas nas escolas para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos; 75% para estudantes entre 16 e 17 anos Acompanhamento do carto de vacinao e do desenvolvimento das crianas menores de 7 anos; mulheres entre 14 e 44 anos gestantes ou nutrizes devem fazer acompanhamento de sua sade e pr-natal
Benefcios temporrios para crianas de 0 a 6 meses e gestantes (6 e 9 meses, respectivamente), respeitando o limite de cinco benefcios por famlia Brasil Carinhoso levando a renda per capita a R$70,00
Elaborao do autor.
Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de elevar a renda e as condies de bem-estar da populao, especificamente os brasileiros cuja renda familiar de at R$ 70,00 por pessoa. O plano agrega diversas reas e iniciativas, como transferncia de renda, acesso a servios pblicos (educao, sade, assistncia social, saneamento, energia eltrica etc.) e incluso produtiva. Durante seus dez anos de existncia, o PBF passou por expanses e foi alvo de uma srie de estudos empricos, que demonstraram seu elevado grau de focalizao e um forte impacto na pobreza e na desigualdade de renda, propiciados pela estrutura e capacidade do programa de chegar aos mais pobres. Alm disto, foram avaliadas as possibilidades de avanos emanados do programa a prazo mais longo. No que tange aos impactos de curto prazo sobre a pobreza e a desigualdade, que o corolrio imediato dos sistemas de pagamento, estudos organizados por Barros, Foguel e Ulyssea (2007) mostram que, entre 2001 e 2005, o coeficiente de Gini da renda per capita familiar decresceu 4,5%, dos quais metade deve-se s mudanas na distribuio da renda no provenientes do trabalho. Destas, o PBF contribuiu com 12%, e, por ser o programa com aes mais focalizadas entre os mais pobres, parece ter sido o mais eficiente. Soares e Styro (2009), utilizando dados de pesquisas domiciliares de 2006, concluem que o PBF responsvel por uma queda de 8% na proporo de pobres e 18% no hiato de pobreza,
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que a diferena em termos percentuais da renda mdia dos pobres em relao ao valor da linha de pobreza. Barros, Carvalho e Franco (2010) analisam os determinantes imediatos da reduo da pobreza para o perodo entre 2001 e 2008, mostrando que a queda da desigualdade se deve ao fato de a renda dos mais pobres ter crescido mais rapidamente que a dos mais ricos. Os autores estimam que o PBF contribuiu com 15% do total da queda da incidncia da extrema pobreza e com 35% da reduo do hiato da extrema pobreza. Entre vrios estudos (Lindert et al., 2007), o foco desta anlise est nos estudos desenvolvidos pelo Centro de Polticas Sociais da Fundao Getulio Vargas e pelos coautores que participaram do desenho e da implementao dos programas do Rio de Janeiro. Neri (2009), ao estender at 2008 o perodo de anlise, encontra efeitos do Programa Bolsa Famlia da ordem de 17% do total da reduo observada do ndice de Gini. Kakwani, Neri e Son (2010) encontram efeitos maiores do Bolsa Famlia no perodo, por usar uma funo de bem-estar mais pr-pobre, isto , mais sensvel s mudanas na baixa renda. A concluso foi que um pequeno aumento nos programas de transferncia de renda governamentais focalizados produziu um impacto dez vezes maior nas condies de vida dos pobres que as mudanas nos gastos previdencirios. 3 LINHAS DE POBREZA E SISTEMAS DE PAGAMENTO Os sistemas de pagamento do programa Famlia Carioca e do Renda Melhor so similares. Eles se beneficiam do Cadnico, o censo dos pobres brasileiros, com cerca de 80 milhes de pessoas registradas e uma variedade de informaes sociodemogrficas, de acesso a outros programas federais, endereo fsico das pessoas e, para os beneficirios, um endereo de pagamento. S na cidade do Rio de Janeiro, so mais de 1 milho de cadastrados, quase um quinto da populao carioca; destes, 575 mil percebem benefcios do PBF. A deciso foi comear por este grupo, que est na folha de pagamentos do Bolsa Famlia, utilizando a Caixa Econmica Federal como parceira, o que facilita a localizao fsica dos beneficirios e a emisso de cartes e de senhas para os beneficirios. Uma inovao foi evitar o uso simples da renda reportada pelas pessoas, como no PBF, para lanar mo do rico acervo de informaes presentes no Cadnico, referentes ao acesso e ao uso de ativos, indo desde a configurao fsica da moradia (tipo, nmero de cmodos, materiais de cho, teto, paredes etc.), acesso aos diversos servios pblicos (gua, esgoto, luz etc.), educao de todas as pessoas no domiclio, acesso e tipo de posio na ocupao e na desocupao de marido e esposa, at a presena de grupos vulnerveis, como pessoas com deficincia, grvidas, lactantes e crianas (a incluindo o status escolar), bem como o acesso a outras transferncias federais, a comear pelo prprio Bolsa Famlia. Isto foi implementado mediante uma equao minceriana de renda per capita, estimada com base nessa mirade de informaes do Cadnico. No caso do municpio do Rio de Janeiro, foi adicionado um modelo de renda no monetria responsvel por 25% da renda dos pobres, segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). No caso do estado, preferiu-se descontar diretamente a renda no monetria ao se estabelecer uma linha mais baixa de R$ 100,00 mensais por pessoa. A renda estimada por este sistema de imputao gera um conceito de renda permanente similar
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ao criado por Milton Friedman. renda estimada adicionada a renda de programas sociais da folha de pagamentos. A questo aqui ampliar o critrio da renda que as pessoas dizem ter hoje para um conceito mais abrangente. Neste sentido, o FC e o RM se importam com quem pobre, e no com quem est pobre, este j atendido pelo Bolsa Famlia. A segunda caracterstica do sistema de pagamentos dos programas locais completar a renda estimada das pessoas at a linha de pobreza fixada, dando mais a quem tem menos. Assim, so atendidos os pobres, e apenas eles, na medida de sua diferena, conforme o grfico 1.
GRFICO 1
Determinao dos benefcios e impactos na distribuio de renda
Renda per capita familiar
mensal mdia (R$)
Os benefcios variam para cada famlia: quanto mais pobre, maior o benefcio
Linha de pobreza Hiato de pobreza Linha de pobreza extrema BSM/BF R$ 70,00 US$ 1,25 PPP por dia 0
US$ 2,00 PPP por dia
5 Populao
10
15
Elaborao do autor. Obs.: PPP= Paridade de poder de compra.
A tentativa dos dois programas do Rio de Janeiro incorporar a mxima de Mahatma Gandhi, de buscar os mais pobres dos pobres. Isto s possvel usando-se a renda estimada, pelos bvios incentivos de sub-reportagem de renda, se a renda autorreportada fosse o critrio utilizado. A linha de pobreza usada nos programas de cerca de US$ 2,00 por dia, por pessoa, ajustada por diferenas internacionais e internas de custo de vida, que corresponde, a preos locais de junho de 2012, a cerca de R$ 108,00 ao ms por pessoa, no caso do municpio. Conforme j foi comentado na primeira seo, este parmetro adequa-se primeira meta do milnio da ONU, que visa reduo da pobreza extrema metade at 2015. Desta forma, o programa alinha o Rio de Janeiro ao mundo, aproveitando a vocao internacional da cidade, reforada com eventos internacionais, como o final da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e as Olimpadas de 2016. O Brasil, ao contrrio de pases como Estados Unidos, Irlanda e ndia, no dispunha de uma linha oficial de pobreza. O uso das linhas internacionais refora a consistncia espacial das aes locais com o pensar global.2
2. No plano estratgico de 2012, o municpio do Rio de Janeiro incorporou uma variante das metas da ONU e daquela adotada no plano Brasil Sem Misria.
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A literatura de pobreza baseada em renda (ou consumo) usa, em geral, trs indicadores da famlia FGT (Foster, Greer e Thorbecke, 1984), que so os mais usados nas anlises de pobreza. Em primeiro lugar, no ndice denominado proporo dos pobres P0, conta-se a parcela da populao cuja renda familiar per capita esteja abaixo de uma linha de misria arbitrada. J o P1 constitui um indicador mais interessante, pois leva em conta a intensidade da misria. O P1 revela quanta renda adicional cada miservel deveria receber para satisfazer as suas necessidades bsicas. A utilidade do P1 no desenho de polticas sociais direta, pois ele capaz de informar os valores mnimos necessrios para erradicar a misria. Finalmente, o indicador conhecido como P2 eleva ao quadrado a insuficincia de renda dos pobres, priorizando as aes pblicas aos mais desprovidos. No caso do P2, independentemente da linha arbitrada, a prioridade sempre voltada aos de menor renda. A adoo do P2 corresponde instituio de uma espcie de ascensor social que partiria da renda zero. A meta de reduo do P2 mais eficiente em termos fiscais, ao conferir prioridade mxima s aes voltadas para os mais carentes. Em suma, o P0 conta miserveis, o P1 conta o dinheiro que falta para se pr fim ao problema e o P2 d o norte das aes, diz por onde comear. As prioridades da poltica social esto mal definidas com a contagem de pobres (P0), sua implicao primeiro os menos pobres. Apesar da complexidade associada maior averso pobreza do P2, o seu corolrio imediato, primeiro os mais pobres, parece eticamente mais adequado. necessrio, ainda, levar em conta a trajetria dos indicadores sociais por meio de um clculo de valor presente ou algo do gnero. Pode parecer excesso de cuidado, mas metas sociais so para ser levadas a srio, assim como as metas inflacionrias o so. O ataque ignorncia exige inteligncia. Os pobres merecem algo mais que polticas pobres. No basta contar pobres; os mais pobres deveriam contar mais na formulao das metas sociais. 4 BREVE DESCRIO DAS CONDICIONALIDADES possvel dividir as inovaes dos programas subnacionais em questo em duas partes: o sistema de pagamentos, que visa tornar as pessoas menos pobres no presente; e os incentivos ao investimento, que vo tornar as pessoas menos pobres no futuro. No que tange aos aspectos educacionais das condicionalidades, os programas dividem a filosofia de premiar avanos escolares, que a principal vantagem comparativa daqueles com pouca educao. As diferenas so operacionais, pois cada nvel subnacional de governo predominantemente responsvel por diferentes nveis de ensino. O programa municipal, mais uma vez, constri seu desenho nas mesmas bases do Bolsa Famlia, mas exige nveis mais altos de frequncia escolar mnima e, alm disso, cobra a presena de um dos pais, ou responsvel, em reunies bimestrais nas escolas aos sbados. Os pais so forados a participar da vida escolar dos filhos, ao mesmo tempo que se refora o nvel do background educacional, que explica, segundo os estudos, entre 70% e 80% das diferenas de performance escolar das crianas. O FC ainda premia os alunos pelo desempenho escolar, alavancado no sistema de provas bimestrais de avaliao levados a cabo pela Secretaria de Educao. Os alunos tm de atingir uma nota mnima nestes exames, ou, para aqueles com rendimento insuficiente (at a nota mnima de 4), tm de apresentar uma melhora de pelo menos 20% a cada bimestre,
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de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de R$ 50,00 por estudante. Neste caso, no h limite de prmios por famlia, dada a natureza individualizada da bolsa por desempenho escolar. O lema aqui : quem tirar uma nota boa, ou melhorar uma no to boa, ganha uma boa nota (R$). O programa estadual, por sua vez, segue a mesma linha de incentivos aos estudantes e prope o Renda Melhor Jovem, que d prmios extras em forma de aplicao em caderneta de poupana baseados em medidas de aprendizado escolar medidos por aprovao e provas na rede estadual e no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). O fato de os prmios serem em funo de provas externas ajuda a distensionar as relaes entre professores e alunos. O prmio crescente no tempo e percebido diretamente pelo estudante a cada ano, sendo que o aluno poder sacar at 30% dos prmios a cada ano. O total acumulado poder chegar a R$ 3.800,00 por estudante de baixa renda. Isto , seguindo a diviso federativa de nveis de ensino, o estado motiva com prmios monetrios aqueles do ensino mdio a melhorar o seu desempenho escolar. Em suma, estado e cidade, que j vm usando polticas de incentivo de oferta aos profissionais de educao, baseadas no desempenho escolar dos seus respectivos alunos, comeam a completar a cadeia de incentivos pelo lado da demanda de educao de estudantes pobres. Estas complementaridades estratgicas na funo de produo educacional guardam a promessa da multiplicao de resultados, a partir de alinhamentos e sinergias entre os protagonistas da educao. No que concerne aos aspectos educacionais, o Famlia Carioca, mais uma vez, funciona em cima das bases do Bolsa Famlia, dando um benefcio bsico e at trs benefcios por famlia (nmero mximo), de forma a evitar incentivos natalidade. A diferena exigir nveis mais altos de frequncia escolar, no mnimo de 90%, contra 85% do Bolsa Famlia, alm da exigncia da presena de um dos pais, ou responsvel, em reunies bimestrais nas escolas, numa tentativa de aprimorar o background familiar responsvel por mais de 70% dos diferenciais de educao, segundo a literatura emprica. Outra diferena nesta direo que cada um destes benefcios no fixo, mas proporcional insuficincia de renda estimada das famlias em relao linha internacional, como explicado anteriormente. Os benefcios adicionais na faixa de 16 a 17 anos, presentes na extenso do PBF proposta em 2007, no foram incorporados, pois a responsabilidade constitucional da cidade com o ensino fundamental. Dado o atraso escolar reinante no Brasil, os alunos da rede municipal nesta faixa de 16 e 17 anos so incorporados s demais, at o mximo de trs benefcios por famlia. A maior inovao educacional do FC premiar os alunos pelo desempenho escolar, alavancado no sistema de provas bimestrais de avaliao levadas a cabo pela Secretaria Municipal de Educao. Os profissionais de educao j tm incentivos salariais em funo do desempenho escolar. No lado da demanda, os alunos tero que atingir um mnimo de nota 8 nestes exames ou aqueles com rendimento insuficiente (at o mnimo de 4) tero que apresentar uma melhora mnima de 20% a cada bimestre, de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de R$ 50,00 por estudante. Estes requisitos so diferenciados nas Escolas do Amanh, situadas em reas conflagradas da cidade.
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FIGURA 2
Estrutura do Carto Famlia Carioca

Condicionalidades do Bolsa Famlia continuam em vigor Famlia Carioca Renda imputada Amostra aleatria de 95,5% do Cadnico
Benefcio bsico
Benefcio varivel
Renda que falta para cada membro, em mdia, chegar linha da pobreza
Educao 6 a 17 anos (estudantes de 16 e 17 anos das escolas municipais)
Condicionalidades adicionais Educao 0 a 6 anos
- Frequncia de pelo menos 90% s aulas nas escolas municipais; - Melhora de 20% nas notas das provas bimestrais em relao ao bimestre anterior; 15% para Escolas do Amanh; - Frequncia dos pais ou representantes legais s reunies bimestrais das escolas municipais
- Frequncia de pelo menos 90% s aulas nas creches e escolas municipais; - Frequncia dos pais ou representantes legais s reunies bimestrais das escolas municipais, mesmo que seus lhos no estejam matriculados.
Elaborao do autor. Obs.: melhora do desempenho a partir de 7,5 para 1o a 5o anos e 6,5 para 6o a 9o anos; Escolas do Amanh 7,0 e 6,0 respectivamente.
Outra inovao do FC est na nfase dada educao na primeira infncia, que tem se mostrado como um determinante importante do desempenho escolar e social futuro dos egressos. Como, apesar dos esforos da cidade, desafios de cobertura esto presentes nesta faixa etria, optou-se por inverter os termos de oferta nesta faixa, privilegiando-se as famlias mais pobres presentes no Cadnico na alocao de crianas em creches e pr-escolas da cidade, assim como no programa Primeira Infncia Carioca (PIC), com atividades complementares para aqueles que no obtiveram vagas na rede municipal. A presena dos pais em reunies bimestrais tambm parte das condicionalidades nesta faixa etria. A agenda de condicionalidades mais fortes de educao, a exigncia da presena dos pais nas escolas, a ateno diferenciada primeira infncia e a premiao por notas procuram abrir as portas do mercado de trabalho para as famlias pobres, de forma que os maiores fluxos de renda transferidos pela cidade hoje sejam consistentes com maiores estoques de riqueza dos pobres no futuro. O programa, ao premiar a melhora de desempenho dos alunos, explora a principal vantagem comparativa de grupos pobres, que a de poder melhorar, como nos modelos de convergncia entre pases. Isto est em consonncia com a ideia de que os pobres devem ser motivados e premiados por incentivos, e no penalizados por eles. O programa contm em seu desenho inicial um sistema de avaliao de seus impactos, que pode ajudar a orientar seus desenvolvimentos posteriores. De forma a evitar a escolha de Sofia, de excluir parte dos
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elegveis ao programa aleatoriamente, vista em geral como necessria para definir grupos de tratamento e de controle idnticos, o FC prope incorporar estudantes no elegveis no seu desenho inicial, incorporando entre seus beneficirios pessoas includas no Cadnico, mas que no esto no Bolsa Famlia. O grupo de controle no saber que fez parte do sorteio, pois todos os alunos j fazem parte do sistema de aferio de desempenho posto em marcha pela Secretaria de Educao. 5 CONCLUSES A diviso de trabalho de polticas sociais entre Entes Federativos foi objeto da Constituio de 1988. A criao, em 2000, do fundo de erradicao de pobreza, voltado para o financiamento de programas implantados em localidades pobres, como o Bolsa Escola Federal, foi um segundo passo nesta marcha, mas, ainda, com decises tomadas desde Braslia. Agora se est comeando a mover os calcanhares rumo a um terceiro passo, que pode ser chamado de novo federalismo social, a partir do Brasil Sem Misria, que mobiliza estados a complementar as aes do Programa Bolsa Famlia. O Brasil tem a tradio de impor leis e programas nacionais, sem antes test-las localmente. Como resultado, cometem-se mais erros do que seria adequado em escala nacional e aprende-se pouco. O conhecimento prtico se beneficia quando uma localidade faz uma poltica diferenciada, pois permite contrastar os resultados com os de outras para ver se a inovao fez a diferena. Por exemplo, quando o estado de Nova Jersey aumentou o seu piso salarial nos anos 1990, a comparao com a vizinha Pensilvnia ofereceu lies a David Card e Alan Krueger (1995). A tradio centralista brasileira perde tambm no processo de aprendizado. Tal como na experincia brasileira do piso estadual de salrios, iniciada em 2000 no Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo, Paran e Santa Catarina, h vis para que estados mais ricos entrem no novo federalismo social. No caso do piso estadual de salrios, a adeso dos ricos faz parte da prpria estratgia de delegao de poderes para otimizar pisos, devido maior disponibilidade do setor privado de arcar com eles. J o norte do combate pobreza deve ser os mais pobres, por meio de maiores aportes de recursos federais s localidades de renda mais baixa. necessrio, ainda, incentivar a alavancagem adicional de recursos condicionada com a bssola apontada para a efetiva superao de pobreza. O esquema output-based aid (OBA) remunera a posteriori a consecuo na prtica da maior vantagem comparativa das reas pobres, que melhorar prospectivamente seus indicadores (catch up). A esfera estadual chave para aportar recursos e ganhos de escala na implementao de estratgias complementares ao Bolsa Famlia, que, at ento, refletia apenas o binmio federal/ municipal. Assim como no caso do piso estadual de salrio, o pioneiro do novo federalismo social o Rio de Janeiro. A populao pobre de todos os municpios fluminenses j tem em mos recursos e obrigaes sociais associadas aos respectivos programas, em adio aos do Bolsa Famlia. Em So Gonalo, o programa atende 100 mil pessoas, o triplo do Opportunity, programa aplicado em Nova Iorque.
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O Renda Melhor componente do Rio Sem Misria, da Secretaria de Assistncia Social do Rio de Janeiro, que tem tido sucesso em alinhar lado a lado as facetas federal/estadual do programa. No cabe explicar de novo os detalhes do Renda Melhor, que so informativos do nome do programa. H ainda o Renda Melhor Jovem, que premia diretamente os estudantes jovens pela performance no Enem, a exemplo da poupana-escola de Braslia e Minas Gerais. O diferencial fluminense est em melhorar as medidas independentes de qualidade de ensino, no apenas passar de ano ou completar o ensino mdio. O uso de instrumentos externos evita tensionar mais a j tensa relao entre escola e professores, de um lado, e alunos, de outro. Pobre do professor que tem de fazer a escolha de Sofia de premiar, ou no premiar, um aluno pobre. O municpio do Rio de Janeiro entrou antecipadamente no federalismo 3.0 lanando o programa Famlia Carioca em 2010, e j comea a colher lies teis s demais unidades. A presena dos pais em reunies na escola, inovao do programa, o dobro nos alunos beneficirios. A melhora do desempenho escolar dos beneficirios, tal como medido por provas de proficincia, foi acima dos demais. Estes resultados so mais fortes que uma srie de avaliaes recentes de experimentos aleatrios nos Estados Unidos, em particular as de Roland Fryer, de Harvard, que revelaram pouco impacto dos prmios por desempenho nas notas dos alunos. A exceo Fryer (2012), que obtm resultados empricos similares aos nossos. O novo ingrediente testado por ele o alinhamento de incentivos dados a professores, pais e alunos, como o Rio de Janeiro faz, mais por mrito da Secretaria de Educao que do Famlia Carioca, que apenas completou a linha de incentivos. A receita da terceira gerao de federalismo social : explorar complementaridades estratgicas, em que o todo maior que a soma das partes; e impulsionar, por meio de metas e incentivos, sinergias entre atores sociais (professores, pais, alunos), entre reas (educao, assistncia, trabalho) e nveis de governo. De maneira geral, os programas somam foras e dividem trabalho para multiplicar resultados na vida dos pobres. Os princpios e prticas pontuais do Famlia Carioca (FC) e do Renda Melhor (RM) que caracterizam este federalismo social 3.0 esto resumidos a seguir: busca dos mais pobres, tratando os diferentes na medida de sua diferena; privilegiar a igualdade de oportunidades e a capacidade de gerao de renda dos beneficirios; preservar a liberdade individual e dar incentivos poupana (o que e quando gastar); condicionar escolhas coletivas sujeitas a imperfeies de mercado (externalidades educacionais); conceder incentivos a atores-chave, como mes e jovens; criar condicionalidades mais fortes, ateno primeira infncia e presena dos pais em reunies escolares; instituir bolsa de estudos com prmio aos avanos de qualidade educacional;
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alavancar potencialidades atravs da adoo de metas de gesto; estabelecer conexo com melhores prticas e compromissos internacionais (metas da ONU); promover integrao operacional e trocas de experincia com outros nveis de governo; e avaliar impactos e buscar aprimoramentos constantes. REFERNCIAS BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. A focalizao do Programa Bolsa Famlia em perspectiva comparada. 2010. Mimeografado. BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Orgs.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Rio de Janeiro: Ipea, 2007. CARD, D.; KRUEGER, A. Myth and measurement: the new economics of the minimum wage. New Jersey: Princeton University, 1995. FOSTER, J.; GREER, J.; THORBECKE, E. A class of decomposable poverty measures. Econometrica, v. 52, n. 3, p. 761-766, 1984. FRYER, R. Aligning sudent, parent and teacher incentives: evidence from Houston public schools. Cambridge: Harvard University, 2012. Mimeografado. _______. Financial incentives and student achievement: evidence from randomized trials. Cambridge: Harvard University, 2010. Mimeografado. KAKWANI, N.; NERI, M.; SON, H. Linkages between pro-poor growth, social programs and labor market: The Recent Brazilian Experience, World Development, v. 38. p. 881- 884, 2010. LINDERT, K. et al. The nuts and bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: implementing conditional cash transfers in a decentralized context. [s.l.], World Bank, 2007. (Discussion paper, n. 709). NERI, M. C. Income Policies, Income Distribution and the Distribution of Opportunities in Brazil. In: BRAINARD, L.; MARTINEZ-DIAZ, L. Brazil as an Economic Superpower? Understanding Brazils Changing Role in the Global Economy. Washington: Brookings Institution, 2009. p 219-270. SOARES, S.; STYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras. Braslia: Ipea, 2009. SOARES, S. et al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M.; ULYSSEA, G. (Orgs.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2.
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Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
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CAPTULO 8
O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS ENTRE 2003 E 2011

Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza Rafael Guerreiro Osorio
1 INTRODUO A pobreza no um fenmeno esttico. Ao longo do tempo, no s h variaes no nmero ou percentual de pobres, como as caractersticas deste grupo tambm podem mudar sensivelmente. A elaborao peridica de perfis da pobreza importante tanto para atualizar os diagnsticos correntes quanto para subsidiar polticas pblicas voltadas para os mais pobres. No Brasil, h relativamente poucos perfis abrangentes da pobreza, como os elaborados por Ferreira, Lanjouw e Neri (2003) e Kageyama e Hoffmann (2006) e, mais recentemente, Osorio et al. (2011) e Souza e Osorio (2012). O objetivo deste texto atualizar e expandir estes dois ltimos trabalhos, analisando o perfil da pobreza no Brasil em 2003, ano da criao do Programa Bolsa Famlia (PBF), e em 2011, data dos ltimos dados disponveis. Para isso, so investigadas uma srie de caractersticas geogrficas, demogrficas, educacionais, ocupacionais, por exemplo de quatro estratos definidos a partir da renda domiciliar per capita: extremamente pobres (famlias com renda inferior a R$ 70,00, em reais de 2011); pobres (renda maior ou igual a R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00); vulnerveis (renda maior ou igual a R$ 140,00 e menor que R$ 560,00); e no pobres (renda maior ou igual a R$ 560,00). As linhas de extrema pobreza e pobreza seguem as definies adotadas pelo PBF e pelo Plano Brasil Sem Misria em 2011. A linha de vulnerabilidade foi estabelecida como quatro vezes o valor da linha de pobreza. O objetivo de um perfil da pobreza descrever e comparar as caractersticas da populao pobre e dos demais estratos de renda, de forma a caracterizar a multidimensionalidade da pobreza sem achat-la em um indicador sinttico. No mximo, o perfil serve para sugerir hipteses explicativas, e no para test-las rigorosamente. Por isto, optou-se por apresentar as informaes do modo mais simples e detalhado possvel, recorrendo a tabulaes cruzadas, e no a modelos no lineares mais complexos. H duas maneiras de apresentar os resultados quando se escolhe essa abordagem. A primeira responde a perguntas do tipo: Qual o percentual dos extremamente pobres que mora no Nordeste? A segunda diz respeito a perguntas como: Qual o percentual dos moradores do
Nordeste que extremamente pobre? As duas perguntas esto relacionadas, mas so distintas. A primeira lida diretamente com a composio interna dos estratos, enquanto a segunda examina quais as caractersticas distintivas entre eles. Este trabalho privilegia a primeira abordagem, citando dados relativos ao segundo tipo de pergunta apenas em momentos especficos. Afinal, avaliar a homogeneidade interna dos estratos uma das principais funes de um perfil da pobreza. Alm disto, dado os nveis e as caractersticas da pobreza no Brasil, quase impossvel encontrar alguma varivel ou dimenso na qual os pobres e extremamente pobres sejam a maioria. 2 DEFINIES 2.1 Bancos de dados Todos os dados citados neste texto so provenientes das edies de 2003 e 2011 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Foram excludos os pensionistas, empregados domsticos residentes e afins; moradores de domiclios particulares improvisados ou domiclios coletivos; moradores das reas rurais da regio Norte (exceto Tocantins), que s foram incorporados PNAD a partir de 2004; e moradores de domiclios com renda ignorada, isto , domiclios em que pelo menos um morador no soube ou no quis informar seus rendimentos. Os trs primeiros filtros implicam na eliminao de um pequeno nmero de famlias. O ltimo mais significativo: em 2003, cerca de 2,0% da populao vivia em domiclios com renda ignorada; em 2011, j eram 5,0%. Felizmente, como mostra Souza (2013), este aumento no introduz vis na srie histrica da PNAD quando se compara apenas os domiclios com rendimentos vlidos. De todo modo, as anlises deste perfil se restringem aos nmeros relativos, evitando sempre os valores absolutos obtidos nas PNADs. Ao longo do texto, domiclios e famlias so utilizados de modo intercambivel para caracterizar os grupos domsticos. 2.2 Tratamento dos domiclios com renda domiciliar per capita igual a zero As PNADs bem como os censos demogrficos superestimam o nmero de famlias com renda igual a zero, provavelmente em funo do curto perodo de referncia para captao da renda. Com isto, parte das famlias nesta situao apresenta perfil incompatvel com a ausncia de renda, com a presena de bens de consumo e caractersticas individuais que sugerem rendas permanentes muito mais elevadas (Osorio, Soares e Souza, 2011; Souza, Osorio e Soares, 2011). Para contornar esse problema, seguiu-se uma estratgia em duas partes: i) identificao, via anlise de conglomerados, dos domiclios com renda zero e perfil incompatvel com a extrema pobreza; ii) imputao, usando-se o mtodo hot deck, de rendimentos para estes domiclios.
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O Perl da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
A anlise de conglomerados deu-se a partir de seis variveis: quatro binrias (Norte/ Nordeste; e famlias cuja pessoa de referncia era da cor branca, do sexo masculino e possua pelo menos o ensino mdio completo); e duas sintticas (os ndices de infraestrutura do domiclio e de acesso a bens de consumo). Os dois ndices foram construdos a partir de anlises de componentes principais e foram calibrados para ter, em cada ano, mdia igual a zero e desvio-padro igual a um. O ndice de infraestrutura usa informaes sobre caractersticas fsicas do domiclio, densidade e acesso a servios pblicos (gua, esgoto, coleta de lixo, eletricidade). O ndice de acesso a bens de consumo foi construdo a partir da presena ou no de fogo, geladeira, rdio, televiso, telefone, mquina de lavar, computador e internet. A tabela 1 apresenta as estatsticas de cada um dos dois grupos de famlias com renda igual a zero: o grupo com perfil compatvel com renda zero e o com perfil incompatvel. Ambos so muito distintos: o segundo est sempre prximo das mdias nacionais, enquanto o primeiro grupo apresenta caractersticas muito mais associadas com a extrema pobreza. Tanto em 2003 quanto em 2011, os domiclios com perfil incompatvel com a ausncia de renda equivalem a cerca de 80,0% do total de domiclios com renda zero.
TABELA 1
Resultados da anlise de conglomerados para famlias com renda zero Brasil (2003 e 2011)
Famlias Ano Grupos Populao (%) Norte ou Nordeste (%) 61,8 21,1 31,2 68,3 30,5 32,4 Pessoa de referncia (%) Cor branca 23,3 46,6 53,8 24,0 51,2 48,7 Homem 74,2 69,1 74,0 72,8 48,8 63,5 Ensino mdio 1,3 18,1 24,8 6,9 41,8 35,5 ndices Infraestrutura -1,8 0,3 0,0 -1,3 0,5 0,0 Acesso a bens -1,8 -0,3 0,0 -2,1 -0,1 0,0
Perl renda zero 2003 Perl incompatvel Mdia Nacional Perl renda zero 2011 Perl incompatvel Mdia Nacional
0,2 0,9 100,0 0,2 0,8 100,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Para evitar que esses domiclios com perfil incompatvel distoram os resultados para os extremamente pobres, foi preciso realizar a imputao de rendimentos via hot deck: todos os domiclios brasileiros foram classificados em estratos mutuamente excludentes e, para cada domiclio com renda zero e perfil incompatvel, foi sorteada a renda per capita de um domiclio aleatrio do mesmo estrato que tivesse renda maior que zero. A renda imputada foi atribuda fonte outros rendimentos. Os estratos para o hot deck foram construdos a partir da combinao de quatro variveis: Unidade da Federao, educao da pessoa de referncia (sem educao; 4a srie completa; fundamental completo; mdio completo; superior completo), ndice de infraestrutura (quintos) e ndice de acesso a bens (quintos).
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2.3 Renda domiciliar per capita: estratos e composio A renda domiciliar per capita a soma de todos os rendimentos dos moradores de um domiclio dividida pelo nmero de moradores. Para comparar as duas PNADs, os rendimentos em 2003 foram deflacionados para 2011 seguindo a sugesto de Corseuil e Foguel (2002). Foram definidos quatro estratos de renda: extremamente pobres, pobres, vulnerveis e no pobres. Os dois primeiros estratos replicam as linhas utilizadas pelo Plano Brasil Sem Misria (BSM) e pelo Programa Bolsa Famlia (PBF) em 2011: os extremamente pobres so aqueles com renda domiciliar per capita inferior a R$ 70,00 e os pobres so aqueles com renda maior ou igual a R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00. A vulnerabilidade foi definida com relao linha de pobreza, englobando famlias com renda per capita maior ou igual a R$ 140,00 e menor que R$ 560,00, valor igual a quatro vezes a linha de pobreza e apenas um pouco superior ao salrio mnimo em vigor em 2011 (R$ 545,00). Os no pobres tm renda per capita maior ou igual a R$ 560,00. Os rendimentos foram agregados em cinco fontes principais: trabalho; Previdncia Social; Benefcio de Prestao Continuada (BPC); Programa Bolsa Famlia (PBF); e outras rendas. Os rendimentos do trabalho e da Previdncia foram posteriormente desagregados por faixas de salrios mnimos correntes. O BPC e o PBF foram identificados a partir da variao do mtodo dos valores tpicos usada por Souza, Osorio e Soares (2011). Nenhum ajuste foi feito para compatibilizar o nmero de famlias beneficirias com os registros administrativos. 3 PERFIL DA POBREZA 3.1 Tamanho relativo dos estratos de renda Entre 2003 e 2011, a renda per capita brasileira cresceu mais de 40,0%, de cerca de R$ 550,00 para pouco mais de R$ 770,00; e a desigualdade medida pelo coeficiente de Gini diminuiu 9,2%, de 0,576 para 0,523. Com isto, a distribuio da populao por estratos de renda mudou significativamente, como mostra a tabela 2. A extrema pobreza teve queda de 8,0% para pouco mais de 3,0% da populao, e a pobreza recuou de 16,0% para 6,0%. O nico estrato que aumentou em mais de 15 pontos percentuais (p.p.) sua participao relativa foi o dos no pobres, embora o mais numeroso continue sendo o dos vulnerveis.
TABELA 2
Estratos Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No Pobres Total Fonte: PNAD/IBGE.
Populao por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)

Pessoas 2003 (%) 8,0 15,9 50,3 25,9 100,0 2011 (%) 3,4 6,3 49,1 41,3 100,0 Variao (p.p.) -4,7 -9,6 -1,2 15,4 2003 (%) 5,5 12,0 50,5 32,0 100,0 Famlias 2011 (%) 2,6 4,4 44,8 48,2 100,0 Variao (p.p.) -2,9 -7,7 -5,6 16,2 -
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Os nmeros so to positivos que indicam a possibilidade de erradicao da extrema pobreza e at da pobreza medidas pelas PNADs caso o desempenho do Brasil nos prximos anos seja parecido com o da ltima dcada. O significado de erradicao, no entanto, deve ser interpretado com cautela por uma srie de motivos. Em primeiro lugar, erradicar a pobreza no significa reduzi-la a zero, mas, sim, torn-la meramente residual, pois h sempre famlias que passam por choques adversos imprevistos. Mesmo que estas famlias tenham se tornado de fato muito pobres, qualquer sistema de garantia de renda precisa de tempo para cadastrar, processar e comear a realizar os pagamentos. No limite, apenas programas universais que pagassem benefcios iguais ou superiores linha de pobreza poderiam efetivamente zerar os indicadores de pobreza. Ainda assim, restariam os problemas de mensurao dos rendimentos em pesquisas domiciliares, j que no incomum que famlias esqueam ou prefiram no declarar alguns de seus rendimentos. Infelizmente, no h informaes disponveis para quantificar com preciso o que seria essa pobreza residual aceitvel. Osorio, Soares e Souza (2011) estimam algo em torno de 700 mil pessoas. Na prtica, ser necessrio aguardar a reformulao do sistema de pesquisas domiciliares do IBGE (IBGE, 2007) para obter estimativas mais confiveis. At l, pode-se especular que ndices inferiores a 0,5% j poderiam ser considerados residuais. Em segundo lugar, os dados esto sempre condicionados pelas caractersticas das pesquisas. No Brasil, as tendncias ao longo do tempo nas PNADs, nas Pesquisas de Oramentos Familiares (POFs) e nos censos demogrficos so consistentes entre si, mas os nveis de renda, desigualdade e pobreza variam bastante entre as bases de dados em funo de diferenas conceituais, amostrais e de tratamento das informaes (Souza, 2013). Assim, se a pobreza medida pelas PNADs for reduzida para nveis residuais, de se esperar que a queda tambm seja registrada nas POFs e nos censos, ainda que no necessariamente para o mesmo nvel. O importante, nestas situaes, escolher ex ante uma base de dados como objeto de monitoramento e as PNADs so as melhores candidatas para isso e tentar entender ex post possveis discrepncias entre os nveis observados. Finalmente, deve-se distinguir entre dados transversais e longitudinais. As PNADs, assim como a maior parte das pesquisas domiciliares brasileiras, so transversais: trata-se de um retrato das famlias brasileiras em nico momento do tempo. Dados longitudinais, por outro lado, referem-se ao acompanhamento das mesmas famlias ao longo do tempo. Se os rendimentos dos indivduos fossem sempre iguais, os ndices de extrema pobreza e pobreza seriam idnticos para os dois tipos de dados. Contudo, no isso o que ocorre: h evidncias de que a renda familiar apresenta grande volatilidade ao longo do tempo (Soares, 2009). Dado o tamanho do setor informal no Brasil, isto no chega a ser uma surpresa. Nesse cenrio, o nmero de extremamente pobres medido transversalmente ou seja, em um momento especfico do tempo pode ser baixo, enquanto, ao longo do tempo, o nmero acumulado de indivduos que caram em algum momento na pobreza extrema pode ser muito mais alto, por causa da circulao constante de famlias para dentro e para fora da extrema pobreza. De novo,
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somente nos prximos anos, com a reformulao das pesquisas domiciliares do IBGE, haver dados apropriados para este tipo de mensurao. 3.2 Distribuio espacial dos estratos de renda A tabela 3 mostra a distribuio espacial dos estratos de renda em 2003 e 2011. Apesar das evidncias de convergncia regional neste perodo e da queda da incidncia da pobreza em todas as regies, a concentrao dos mais pobres nas regies Norte e Nordeste aumentou ao longo do tempo. Em 2003, 56,9% dos extremamente pobres e 38,1% dos pobres moravam em municpios pequenos dessas regies; em 2011, j eram 64,9% e 50,7%, respectivamente. Como esses municpios s representam cerca de 20,0% da populao nacional, fcil concluir que a explicao para tamanha concentrao est em taxas de incidncia da extrema pobreza e da pobreza muito mais elevadas que a mdia nacional. Ou seja, tanto a pobreza quanto a extrema pobreza so cada vez mais problemas tpicos dos municpios do interior das regies Norte e Nordeste, que se configuram, portanto, reas prioritrias para intervenes pblicas. Nestes pequenos municpios possvel, simultaneamente, identificar, com maior facilidade, quem so os pobres e extremamente pobres, em funo da maior incidncia, e implementar polticas capazes de afetar a maior parte dos brasileiros nesta situao.
TABELA 3
Distribuio espacial da populao dos estratos de renda Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Sul, Sudeste e Centro-Oeste Ano Estratos de renda Extremamente pobres Pobres 2003 Vulnerveis No pobres Total Extremamente pobres Pobres 2011 Vulnerveis No pobres Total Fonte: PNAD/IBGE. Municpios pequenos 14,6 21,7 30,5 25,7 26,6 10,7 15,2 25,2 26,7 24,7 Municpios grandes 12,3 20,9 38,2 58,9 38,8 9,5 14,1 33,4 54,8 40,2 Norte e Nordeste Municpios pequenos 56,9 38,1 17,4 4,9 20,6 64,9 50,7 22,8 6,3 19,1 Municpios grandes 16,2 19,3 13,9 10,5 14,0 15,0 20,0 18,6 12,3 16,0 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
3.3 Composio dos rendimentos dos estratos de renda A composio da renda dos extremamente pobres e dos pobres alterou-se significativamente na ltima dcada. Em 2003, ela seguia essencialmente o padro brasileiro, com grande
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participao da renda do trabalho, ainda que com peso maior das remuneraes menores ou iguais ao salrio mnimo. Em 2011, a participao dos rendimentos do trabalho para os extremamente pobres despencou, e as transferncias sociais, principalmente vinculadas ao PBF, tornaram-se a fonte mais importante.
TABELA 4
Composio relativa da renda dos estratos Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Fontes de renda Trabalho < 1 SM = 1 SM > 1 SM Previdncia <= 1 SM > 1 SM BPC PBF Outras Total Renda per capita
1
Extremamente pobres 2003 75,6 56,8 9,8 8,9 5,8 5,3 0,5 0,5 10,5 7,7 100,0 42,92 2011 33,2 31,6 0,9 0,8 1,2 1,1 0,1 0,1 60,9 4,6 100,0 38,74 2003
Pobres 2011 66,9 38,7 16,8 11,4 9,3 7,9 1,4 1,6 17,6 4,7 100,0 109,84 77,4 22,7 18,3 36,4 13,8 12,3 1,5 0,7 3,1 5,1 100,0 104,39
Vulnerveis 2003 76,0 5,8 6,8 63,4 19,1 12,0 7,2 0,3 0,4 4,2 100,0 301,32 2011 72,5 8,7 11,6 52,2 19,9 15,5 4,4 1,8 2,5 3,2 100,0 338,34
No pobres 2003 76,0 0,3 0,4 75,3 18,3 1,4 17,0 0,0 0,1 5,5 100,0 1.451,32 2011 78,0 0,8 1,2 76,0 17,6 3,0 14,6 0,2 0,1 4,1 100,0 1.443,89 2003
Total 2011 76,6 2,9 3,5 70,2 18,0 5,7 12,3 0,6 0,9 3,9 100,0 770,37 76,1 2,9 2,8 70,4 18,3 4,6 13,7 0,1 0,3 5,2 100,0 546,63
Fonte: PNAD/IBGE. Nota: 1 Em R$ de 2011.
H dois fenmenos por trs dessa dinmica. Por um lado, os constantes reajustes reais fizeram que o salrio mnimo se tornasse, na prtica, um seguro contra a pobreza extrema: salvo em raras famlias muito numerosas, basta um nico morador receber rendimentos vinculados ao salrio mnimo para garantir que a famlia no ser extremamente pobre, conforme j fora observado por Osorio et al. (2011). Em conjunto com a grande expanso do mercado de trabalho na dcada, isso contribuiu para tirar da pobreza e da extrema pobreza um grande nmero de famlias (tabela 2), deixando para trs aquelas famlias cujas conexes com o mundo do trabalho so muito precrias. Por outro lado, tanto o pblico quanto o valor mdio repassado pelo PBF cresceram no perodo (Osorio e Souza, 2012), de modo que o programa passou a representar a principal fonte de sustento dos extremamente pobres. Como se sabe que o Bolsa Famlia no tem efeitos perversos relevantes sobre a oferta de mo de obra (Oliveira e Soares, 2012), a interpretao mais correta que o Bolsa Famlia alivia a misria causada pela incapacidade de encontrar trabalho, havendo inclusive espao para mais aumentos nos valores transferidos, como, de fato, ocorreu de 2011 para c. A tabela 5 esclarece esses pontos, mostrando o percentual da populao de cada estrato que vive em domiclios que recebem cada fonte de rendimentos. Em 2003, o trabalho era
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fundamental para todos: o que mais diferenciava os estratos era a qualidade do emprego, o que se refletia tambm na participao dos benefcios previdencirios. Em 2011, o quadro muda: o percentual de extremamente pobres em famlias com algum rendimento do trabalho cai pela metade. Este grupo passa a diferenciar-se justamente pela falta de conexo com o mercado de trabalho. J o estrato pobre permanece prximo aos outros dois, mas ganha um perfil mais informal, com queda dos salrios e benefcios atrelados ao salrio mnimo. O PBF, por sua vez, cresce sua cobertura de menos de 50,0% para 80,0% dos indivduos extremamente pobres, o que refora seu excelente grau de focalizao. O valor ainda relativamente baixo dos benefcios per capita, contudo, no era suficiente para tirar esses indivduos e famlias da extrema pobreza. Com o redesenho do programa desde 2011, de se esperar que o quadro mude novamente nos prximos anos, com nova reduo da extrema pobreza. Se isso for aliado ao combate ao erro de excluso tanto entre pobres extremos quanto entre pobres, maior ainda ser o impacto potencial.
TABELA 5
Populao de cada estrato que vive em famlias que recebem cada fonte de rendimentos Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Fontes de renda Trabalho < 1 SM = 1 SM > 1 SM Previdncia <= 1 SM > 1 SM BPC PBF Outras Total Extremamente pobres 2003 81,8 69,6 8,4 6,9 5,5 5,0 0,5 0,5 47,3 11,7 97,0 2011 41,0 40,0 0,6 0,5 0,9 0,9 0,1 0,1 80,1 5,9 92,8 2003 89,8 44,3 24,3 40,0 19,6 17,8 1,9 1,0 32,2 10,3 100,0 Pobres 2011 86,2 59,7 17,8 12,3 11,0 9,3 1,8 1,9 68,1 9,0 100,0 Vulnerveis 2003 90,1 27,4 19,2 75,3 32,8 24,3 10,2 0,8 11,4 11,0 100,0 2011 87,9 29,8 23,1 62,6 27,9 22,2 6,4 3,9 32,7 9,5 100,0 No pobres 2003 91,5 6,7 5,5 90,0 38,1 11,2 31,0 0,2 4,4 16,9 100,0 2011 92,0 10,2 9,0 89,3 36,4 15,6 24,8 1,6 3,6 12,0 100,0 2003 89,8 28,1 15,6 68,0 29,9 18,3 13,5 0,7 15,8 12,5 99,8 Total 2011 87,9 23,9 16,2 68,4 29,4 18,0 13,5 2,7 24,5 10,4 99,8
Fonte: PNAD/IBGE. Obs.: os percentuais totais do Trabalho e da Previdncia so inferiores s somas de suas subfontes porque uma mesma famlia pode ter rendimentos de mais de uma subfonte.
3.4 Insero da populao em idade ativa dos estratos no mercado de trabalho A tabela 6 traz a distribuio da populao entre 16 e 64 anos a populao em idade ativa (PIA) dos estratos de acordo com sua insero no mercado de trabalho, reforando a hiptese de que quem ficou para trs foram os com acesso mais precrio ao mundo do trabalho. O contraste entre extremamente pobres/pobres e vulnerveis/no pobres aumentou. Para os extremamente pobres, a inatividade, o trabalho em ocupaes no remuneradas e a desocupao passaram de 60,3% para 81,9% da PIA, graas, principalmente, queda no
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trabalho informal, que engloba tanto assalariados informais quanto trabalhadores por conta prpria. A inatividade especialmente preocupante, porque no se deu em funo de maior frequncia escola ou de maior contingente de aposentados ou pensionistas (tabela 6), sugerindo grande incidncia de desemprego por falta de oportunidades. As mudanas entre os pobres foram menos pronunciadas, mas, em geral, na mesma direo, com uma exceo: o aumento da inatividade e, em menor grau, do trabalho no remunerado, deu-se custa da diminuio do trabalho formal, que compreende assalariados formais e empregadores. De novo, isto sugere que, com os aumentos do salrio mnimo, ter um emprego formal se tornou uma garantia contra a pobreza.
TABELA 6
Insero no mercado de trabalho da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Fontes de renda Inativos Estudante ou previdncia Outros Desocupados No remunerados Informais Rurais Urbanos Formais Total Fonte: PNAD/IBGE. Extremamente pobres 2003 29,2 5,6 23,6 12,9 18,2 37,3 18,5 18,8 2,5 100,0 2011 42,7 6,1 36,6 14,6 24,7 17,7 9,6 8,1 0,4 100,0 Pobres 2003 31,0 7,8 23,1 10,8 10,2 35,8 12,2 23,6 12,2 100,0 2011 37,0 7,6 29,4 8,6 11,1 36,5 14,8 21,7 6,7 100,0 Vulnerveis 2003 25,5 9,5 16,1 7,6 5,2 32,4 5,8 26,6 29,4 100,0 2011 30,4 9,6 20,8 6,4 4,2 29,7 5,6 24,1 29,3 100,0 No pobres 2003 22,2 12,1 10,2 4,0 2,6 24,7 1,6 23,1 46,5 100,0 2011 19,4 10,0 9,4 2,7 1,6 25,2 2,0 23,2 51,1 100,0 Total 2003 25,5 9,8 15,6 7,2 5,8 30,8 6,1 24,7 30,7 100,0 2011 25,9 9,6 16,3 5,0 3,9 27,6 4,5 23,1 37,7 100,0
A piora dos indicadores de insero no mercado de trabalho para os mais pobres ocorreu concomitantemente melhora do seu perfil educacional, como se v na tabela 7. O estrato que mais avanou foi o dos extremamente pobres; o nico que permaneceu com o mesmo perfil foi o dos no pobres. Neste ltimo caso, a inrcia provavelmente se explica pelo resultado de efeitos contrrios: quaisquer melhoras no nvel educacional deste grupo devem ter sido canceladas pela ascenso de indivduos com menos educao ao estrato dos no pobres. Assim, se a estratificao por renda continua coincidindo em larga medida com a estratificao por educao, tambm verdade que a PIA alcanou nveis maiores de educao e tornou-se mais homognea. Em 2003, 86,2% da PIA extremamente pobre no havia completado sequer o ensino fundamental; em menos de uma dcada, esse nmero caiu quase 15 p.p., nmero bastante elevado, considerando a inrcia tpica dos indicadores educacionais.
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TABELA 7
Escolaridade da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Nvel de escolaridade mnimo Sem escolaridade Completou a 4a srie Ensino fundamental Ensino mdio Ensino superior Total Fonte: PNAD/IBGE. Extremamente pobres 2003 53,7 32,6 10,0 3,8 0,1 100,0 2011 45,0 25,9 18,1 10,5 0,4 100,0 Pobres 2003 40,5 36,3 15,4 7,7 0,1 100,0 2011 37,9 28,3 19,6 13,8 0,5 100,0 Vulnerveis 2003 24,4 32,1 21,1 21,2 1,2 100,0 2011 23,8 23,9 22,2 27,9 2,2 100,0 No pobres 2003 7,1 15,8 16,1 41,8 19,2 100,0 2011 8,9 13,5 15,7 42,5 19,4 100,0 Total 2003 23,0 27,7 18,2 24,7 6,5 100,0 2011 18,0 19,3 18,9 33,6 10,1 100,0
Em suma, os indicadores de mercado de trabalho apresentaram tendncias opostas: enquanto as diferenas educacionais se tornaram um pouco menos pronunciadas entre os estratos, a insero ocupacional propriamente dita apresentou contrastes ainda maiores, o que se refletiu na composio dos rendimentos, como visto anteriormente. A concluso vale especialmente para a comparao entre pobres e extremamente pobres: seu perfil educacional convergiu fortemente, mas a participao no mercado de trabalho, antes razoavelmente semelhante, apresentou divergncia. As consequncias disso para o combate extrema pobreza no devem ser menosprezadas. Entre 2003 e 2011, a expanso do mercado de trabalho e os aumentos do salrio mnimo contriburam para retirar muitas famlias da extrema pobreza. No entanto, a efetividade desta estratgia provavelmente entrou em um momento de retornos marginais decrescentes: as famlias extremamente pobres em 2011 tm vnculos com o mercado de trabalho to frgeis ou mesmo no existentes que dificilmente conseguiro se beneficiar de oportunidades criadas pelo crescimento econmico. Mesmo que haja grande investimento em polticas de qualificao e incluso produtiva, pelo menos no curto prazo, as transferncias assistenciais ou seja, do Bolsa Famlia so a nica sada vivel para assegurar um padro de vida mnimo s famlias mais pobres do Brasil. Isto se aplica tambm, em menor grau, s famlias pobres. 3.5 Caractersticas sociais e demogrcas dos estratos de renda As caractersticas sociais e demogrficas dos estratos de renda tambm mudaram significativamente entre 2003 e 2011: em consonncia com o perfil educacional e em contraste com a insero no mercado de trabalho, na maioria dos casos, houve convergncia, e no afastamento, entre os estratos. O tamanho mdio das famlias apresentado na tabela 8 tornou-se muito mais homogneo entre os estratos. Embora as famlias mais pobres continuem sendo mais numerosas, as diferenas esto longe de causar qualquer choque. Mais ainda, a nica mudana relevante se deu pela queda em 20,0% do tamanho das famlias extremamente pobres, que se tornaram basicamente indistinguveis das famlias pobres e apenas pouco maiores que as famlias vulnerveis.
148
Boa parte desta convergncia se d porque a queda da fecundidade no Brasil generalizada. As famlias com muitos filhos esto concentradas entre os extremamente pobres, mas seu nmero cada vez menor. Famlias sem crianas se tornaram mais comuns entre os extremamente pobres que famlias com quatro ou mais crianas. O mesmo fenmeno, com menor intensidade, ocorreu entre os pobres. Ou seja, as diferenas entre estratos so cada vez mais discretas e parece estar surgindo um novo pblico-alvo relevante para as polticas antipobreza, composto por famlias pequenas e sem crianas. Por fim, vale notar, mais uma vez, o padro mencionado na seo anterior: pobres e extremamente pobres tornaram-se idnticos tambm no que diz respeito composio familiar, at mesmo em funo da seletividade dos benefcios do Bolsa Famlia.
TABELA 8
Indicadores de composio familiar por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
Estratos de renda Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total Fonte: PNAD/IBGE. Tamanho mdio das famlias 2003 5,1 4,6 3,5 2,8 3,5 2011 4,1 4,5 3,4 2,7 3,1 Crianas por famlia 2003 2,7 2,0 1,0 0,5 1,0 2011 1,9 2,1 1,0 0,4 0,8 Famlias sem crianas (%) 2003 10,3 12,0 41,6 65,9 44,1 2011 21,9 14,2 39,6 70,2 52,8 Famlias com quatro crianas ou mais (%) 2003 27,9 12,5 2,1 0,2 4,2 2011 13,9 15,6 2,5 0,1 2,2
As caractersticas das pessoas de referncia dos domiclios podem ser vistas na tabela 9. No que diz respeito idade, no houve mudanas relevantes. Pobres e extremamente pobres permanecem com distribuio quase idntica e contrastam com vulnerveis e no pobres, principalmente, por causa da ausncia de famlias lideradas por idosos, o que se explica tanto pelos efeitos do ciclo de vida no mercado de trabalho quanto pela abrangncia da cobertura previdenciria. Diante disto, no causa surpresa que haja mais crianas nos estratos mais pobres, como observado na tabela 8. A convergncia entre estratos, no entanto, reaparece quando se considera a cor ou raa das pessoas de referncia. A forte associao entre cor e pobreza foi enfraquecida, tornando os estratos mais homogneos e fazendo desaparecer as diferenas entre pobres e extremamente pobres. Finalmente, no parece haver nenhuma associao relevante entre o gnero da pessoa de referncia e os estratos de renda. A nica mudana no perodo foi a tendncia generalizada de aumento do percentual de famlias lideradas por mulheres.
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TABELA 9
Caractersticas das pessoas de referncia por estratos de renda Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Idade Estratos de renda < 40 anos 2003 Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total Fonte: PNAD/IBGE. 54,1 50,4 36,8 30,2 37,3 2011 51,2 51,8 37,2 29,2 34,3 >= 65 anos 2003 2,0 6,6 17,7 16,7 15,2 2011 1,8 3,3 17,5 18,3 16,8 Pardo ou preto 2003 73,2 66,0 49,6 26,5 45,5 2011 75,2 72,8 59,3 38,4 50,3 2003 23,2 23,3 26,7 26,5 26,1 Mulher 2011 41,2 37,9 37,8 34,9 36,5
A convergncia dos atributos individuais entre estratos parece ser, portanto, um fenmeno relativamente amplo e que contrasta com as tendncias de participao no mercado de trabalho. O quase desaparecimento das diferenas entre pobres e extremamente pobres, em particular, merece ateno especial. A maior semelhana entre os dois estratos pode ter uma srie de causas muito distintas. Talvez seja decorrncia da volatilidade de renda pura e simples, ou seja, famlias pobres e extremamente pobres nas PNADs estariam, ao longo do tempo, constantemente circulando entre os dois estratos. Ou talvez os estratos sejam de fato bem delimitados, e a explicao para a maior pobreza relativa de um deles esteja em outras variveis, no coletadas em pesquisas como as PNADs. O teste destas e de outras hipteses ultrapassa o escopo deste texto. Cabe notar, contudo, que a diminuio da capacidade de algumas variveis tradicionais educao, cor, composio familiar para distinguir entre pobres e pobres extremos tem consequncias imediatas para a focalizao das polticas pblicas nos mais pobres. Na prtica, o trade-off entre erros de incluso e erros de excluso torna-se mais relevante: diante da convergncia sociodemogrfica e do custo de coletar informaes mais detalhadas, alm da prpria volatilidade de renda, a melhor estratgia para garantir a erradicao da extrema pobreza parece ser investir em programas com cobertura ampliada. Ou seja, mais efetivo e possivelmente at mais barato tentar erradicar a pobreza extrema com programas que tambm beneficiem os pobres e mesmo parte dos vulnerveis que pela imposio de testes de meios e critrios de focalizao excessivamente rigorosos. Sem dvida, parte do prprio sucesso do PBF advm da deciso de adotar a estratgia de cobertura ampliada. Afinal, desde sua criao, houve significativo crescimento econmico, o que, em tese, deveria provocar a reduo das cotas municipais e, portanto, do nmero de beneficirios, o que no ocorreu.
150
3.6 Acesso a servios pblicos de infraestrutura A qualidade de vida das famlias depende de outras dimenses alm da renda. Uma das principais o acesso a servios pblicos fundamentais, como saneamento bsico. Infelizmente, como, muitas vezes, a cobertura destes servios est longe de ser universal, a falta de acesso a eles, alm de comprometer o bem-estar da populao, pode atuar tanto como causa quanto como consequncia da pobreza. A tabela 10 traz tabulaes para quatro desses servios: eletrificao; acesso gua (isto , ligao do domiclio com rede geral de distribuio); acesso a esgotamento sanitrio (domiclios com banheiros ligados diretamente rede coletora ou fossa sptica ligada rede coletora de esgoto ou pluvial); e acesso coleta de lixo (direta ou indiretamente). Com exceo da energia eltrica, que comeou o perodo j em um patamar elevado e basicamente se universalizou ao longo da dcada, os demais resultados evidenciam que no s a oferta de servios bsicos como um todo insuficiente como tambm o acesso continua fortemente estratificado pela renda das famlias. Alm disso, apenas o esgotamento sanitrio avanou de modo satisfatrio; mesmo assim, ainda no chega a mais de 20,0% das famlias brasileiras, sendo o tipo de servio pblico com oferta mais precria. Com isso, os mais pobres so os que permanecem com menor acesso, mas este no um problema exclusivo deste estrato: em 2011, os vulnerveis representavam quase 60% das famlias sem esgotamento sanitrio, os no pobres somavam quase 26%, e os extremamente pobres e pobres eram s, respectivamente, 6,7% e 10,0%. O acesso gua e coleta de lixo era mais disseminado que o esgotamento sanitrio em 2003; no entanto, seu progresso ao longo da dcada foi lento. Tambm nestes casos, o problema no exclusivo dos mais pobres, embora eles tenham menor probabilidade de acesso.
TABELA 10
Indicadores de acesso das famlias a servios pblicos de infraestrutura por estratos de renda Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Estratos de renda Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total Fonte: PNAD/IBGE. Eletricidade 2003 83,9 93,2 97,6 99,7 97,0 2011 96,7 98,3 99,5 99,9 99,6 2003 56,8 69,4 82,1 92,3 82,4 gua 2011 60,3 68,9 82,0 91,4 85,4 2003 28,2 43,7 66,6 88,1 68,6 Esgoto 2011 41,8 48,6 71,2 87,9 77,5 2003 55,3 69,9 85,9 96,1 85,6 Lixo 2011 57,8 68,1 86,8 96,1 89,7
Por fim, vale notar que, ao contrrio de muitas estatsticas anteriores, h diferenas razoveis entre pobres e pobres extremos no que diz respeito infraestrutura. Ainda assim, contudo, inegvel que as diferenas so muito mais ntidas entre os pobres e os vulnerveis.
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3.7 Acesso a bens de consumo durveis O acesso a bens de consumo durveis uma dimenso do bem-estar que depende mais da renda das famlias que de polticas pblicas. Na tabela 11, so exibidos os percentuais relativos a dois conjuntos de bens que, na ausncia de restries oramentrias, todas as famlias presumivelmente optariam por ter: o bsico engloba fogo com duas bocas ou mais, geladeira, telefone (fixo ou celular), rdio e televiso em cores; o completo acrescenta mquina de lavar roupas e computador com internet ao bsico. No caso do conjunto bsico, o avano foi rpido, com convergncia entre estratos. A carncia dos mais pobres em 2003 diminuiu sensivelmente, enfraquecendo a at ento forte correlao entre renda e acesso. Ainda h evidente espao para melhora, na medida em que um quarto da populao sequer conta com esse conjunto de eletrodomsticos mais importantes. O acesso ao conjunto completo progrediu mais lentamente. Pobres, extremamente pobres e at os vulnerveis continuam virtualmente excludos, e apenas pouco mais de 40% das famlias no pobres usufruem desses bens. Tamanha demanda reprimida ilustra bem as dificuldades de aplicar padres de vida tpicos de pases desenvolvidos realidade brasileira.
TABELA 11
Indicadores de acesso das famlias a bens de consumo durveis por estratos de renda Brasil (2003 e 2011) (Em %)
Estratos de renda Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total Fonte: PNAD/IBGE. Conjunto bsico de bens 2003 9,1 21,0 49,9 84,3 55,1 2011 38,5 51,7 69,0 83,7 74,6 Conjunto completo de bens 2003 0,1 0,2 2,0 25,6 9,2 2011 1,7 2,2 12,2 42,4 26,1
5 CONCLUSES Os avanos sociais do Brasil na ltima dcada so inegveis. Os ndices de pobreza e extrema pobreza caram rapidamente e o perfil destes estratos mudou bastante, quase sempre para melhor. Pode-se discutir se o progresso foi to intenso quanto poderia ter sido, mas no restam dvidas de que a situao dos mais pobres melhorou. Entre 2003 e 2011, a pobreza e a extrema pobreza somadas caram de 23,9% para 9,6% da populao. Alm de descrever detalhadamente todas essas mudanas, os resultados do perfil da pobreza podem ser resumidos em cinco pontos gerais, de carter mais ou menos especulativo. Primeiro, factvel almejar erradicao isto , na reduo a nveis residuais tanto da extrema pobreza quanto da pobreza se o bom desempenho dos ltimos anos for mantido ou
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aprimorado. Para isto, ser preciso melhorar as condies de vida dos pequenos municpios das regies Norte e Nordeste, que concentram percentuais cada vez maiores dos pobres e pobres extremos no Brasil. Em 2011, cerca de dois teros dos extremamente pobres e metade dos pobres viviam nesses municpios, que representavam apenas 19,1% da populao do pas. Segundo, a estratgia de incluso via crescimento econmico e expanso do assalariamento parece ter entrado em uma fase de retornos marginais decrescentes. Os resultados sugerem que quem tinha vnculos mais ou menos slidos mesmo informais com o mercado de trabalho conseguiu se beneficiar do bom momento registrado nos ltimos anos. Ganhar um salrio mnimo virou praticamente um seguro contra a pobreza extrema. Ficaram para trs as famlias com os vnculos mais precrios ou inexistentes. No toa, a participao do trabalho na renda dos extremamente pobres caiu de 75,6% para 33,2%, e o percentual de inativos, desocupados e no remunerados na PIA deste estrato pulou de 60,3% para 81,9%. Terceiro, dadas essas dificuldades de insero no mercado de trabalho, pelo menos no curto prazo, as polticas de transferncia de renda aparecem como a melhor opo para o combate misria em funo de sua excelente focalizao. O Programa Bolsa Famlia j cumpria este papel pelo menos em parte, tornando-se, em 2011, a principal fonte de rendimentos dos extremamente pobres. Naquele momento, sua efetividade s era limitada pelos baixos valores transferidos e pela existncia de um pequeno nmero de famlias elegveis fora do programa. O redesenho do programa, desde ento, possivelmente sanou ou minimizou estes problemas, mas ainda no h dados disponveis para avaliar com preciso. Quarto, os estratos de renda tornaram-se mais homogneos tanto na escolaridade quanto em outras dimenses socioeconmicas importantes. As diferenas na composio familiar, por exemplo, perderam quase toda sua relevncia. O tamanho mdio das famlias mais pobres diminuiu fortemente, a ponto de domiclios sem crianas passarem a ser mais comuns entre os extremamente pobres que domiclios com quatro crianas ou mais. A explicao da pobreza pelo suposto excesso de filhos dos mais pobres passou a ser ainda mais implausvel. Os estratos tambm ficaram mais parecidos entre si no que diz respeito cor da pessoa de referncia e ao acesso a servios pblicos e infraestrutura e a bens de consumo durveis, embora persistam desigualdades significativas nestes casos. Em alguns desses casos como na educao, cor e composio familiar , e tambm em outros que no apresentaram mudanas relevantes como a idade e o sexo da pessoa de referncia , os estratos mais baixos passara a ser quase indistinguveis, o que impe dois desafios. Por um lado, preciso entender melhor por que pobres e pobres extremos so to semelhantes nestas caractersticas, mas contrastantes em outras, como insero no mercado de trabalho e acesso infraestrutura e bens. possvel que a volatilidade de renda ou a distribuio espacial dos estratos sejam elementos explicativos importantes, mas isto precisa ser mais bem investigado. Por outro lado, h o problema da focalizao das polticas pblicas nos mais pobres. Dado o custo de coletar informaes mais detalhadas e a crescente incapacidade de discriminar entre pobres e pobres extremos com base nos indicadores tradicionais, o trade-off
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entre erros de incluso e erros de excluso se torna mais agudo. Se a prioridade for o fim da misria, parece mais razovel aceitar explicitamente supostos erros de incluso e investir em programas com cobertura ampliada. Quinto, o acesso infraestrutura avanou em ritmo abaixo do esperado, pelo menos se comparado a outras dimenses, como o acesso a bens de consumo durveis. A universalizao do acesso energia eltrica foi uma grande conquista; j a oferta de outros servios bsicos rede geral de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo continua aqum do desejado. A falta de acesso aflige os mais pobres com mais intensidade, mas no uma carncia exclusiva deles. REFERNCIAS CORSEUIL, C. H.; FOGUEL, M. N. Uma sugesto de deflatores para rendas obtidas a partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro: Ipea, 2002. (Texto para Discusso, n. 897). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/ TDs/td_0897.pdf>. FERREIRA, F. H. G.; LANJOUW, P.; NERI, M. A robust poverty profile for Brazil using multiple data sources. Revista brasileira de economia, v. 57, n. 1, p. 59-92, 2003. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Sistema Integrado de Pesquisas Domiciliares. Rio de Janeiro: IBGE, 2007. (Texto para Discusso, n. 24). KAGEYAMA, A.; HOFFMANN, R. Pobreza no Brasil: uma perspectiva multidimensional. Economia e sociedade, v. 15, n. 1, p. 79-112, 2006. OLIVEIRA, L. F. B.; SOARES, S. O que se sabe sobre os efeitos das transferncias de renda sobre a oferta de trabalho. Braslia: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.738). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1738.pdf>. OSORIO, R. G. et al. Perfil da pobreza no Brasil e sua evoluo no perodo 2004-2009. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1.647). Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1647.pdf>. OSORIO, R. G.; SOARES, S.; SOUZA, P. H. G. F. Erradicar a pobreza extrema: um objetivo ao alcance do Brasil. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1.619). Disponvel em: <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1501/1/td_1619.pdf>. OSORIO, R. G.; SOUZA, P. H. G. F. O Bolsa Famlia depois do Brasil Carinhoso: uma anlise do potencial de reduo da pobreza extrema. Braslia: Ipea, 2012. (Nota Tcnica, n. 14). Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias-1/2013/marco/Nota TecnicaIPEA.pdf>.
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SOARES, S. Volatilidade de renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia. Braslia: Ipea, 2009. (Texto para Discusso, n. 1.459). SOUZA, P. H. G. F. A distribuio de renda nas pesquisas domiciliares brasileiras: harmonizao e comparao entre Censos, PNADs e POFs. Braslia: Ipea, 2013. (Texto para Discusso, n. 1.832). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/ TDs/td_1832.pdf>. SOUZA, P. H. G. F.; OSORIO, R. G. Perfil da pobreza na Bahia e sua evoluo no perodo 2004-2009. Brasilia: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.743). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1743.pdf>. SOUZA, P. H. G. F.; OSORIO, R. G.; SOARES, S. Uma metodologia para simular o Programa Bolsa Famlia. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1.654). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1654.pdf>.
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CAPTULO 9
PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: O QUE O CADASTRO NICO REVELA?
Camila Fracaro Camargo Claudia Regina Baddini Curralero Elaine Cristina Licio Joana Mostafa
1 INTRODUO Lanado em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) o resultado da unificao das aes de transferncia de renda para a populao vulnervel em nvel federal, conjugando esforos dos trs nveis de governo por meio da criao de uma rede intergovernamental responsvel pela sua implementao. Tal rede estrutura a coordenao articulada do Programa com diferentes polticas sociais, sobretudo sade, educao e assistncia social. O PBF prioriza famlias em situao de extrema pobreza e pobreza, com renda mensal per capita de at R$140,00, para o recebimento da transferncia monetria por meio da sua incluso na base de dados do Cadastro nico. O valor do benefcio definido de acordo com a composio familiar e respectiva renda per capita. Atualmente, o programa conta com quatro tipos de benefcios.1 Este texto tem por objetivo traar o perfil socioeconmico dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia a partir da anlise das informaes do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) e est organizado em seis partes. A seo a seguir visa contextualizar a fonte dos dados utilizados o Cadnico por meio de uma sntese da sua origem e trajetria, bem como das caractersticas relevantes relativas ao seu funcionamento enquanto principal instrumento de identificao e caracterizao socioeconmica das famlias brasileiras de baixa renda. Na seo trs, apresenta-se a metodologia utilizada na extrao e no manuseio dos dados que so analisados entre a terceira e a quinta sees. Na quarta seo, o foco de anlise so as famlias; na quinta, os domiclios do Programa Bolsa Famlia; e na sexta, a anlise recai sobre as
1. So eles: i) Benefcio Bsico: o valor repassado mensalmente de R$ 70,00 e concedido s famlias com renda mensal de at R$ 70,00 per capita, mesmo no tendo crianas, adolescentes, jovens, gestantes ou nutrizes. ii) Benefcio Varivel: o valor de R$ 32,00 e concedido s famlias com renda mensal de at R$ 140,00 per capita, desde que tenham crianas, adolescentes de at 15 anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia pode receber at cinco Benefcios Variveis, ou seja, at R$ 160,00. iii) Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ): concedido valor de R$ 38,00 a todas as famlias que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois BVJs. iv) Benefcio para Superao da Extrema Pobreza (BSP): pago s famlias, que mesmo recebendo os benefcios nanceiros do PBF continuam em situao de pobreza extrema (renda per capita mensal de at R$ 70,00). O valor do benefcio correspondente ao necessrio para que a famlia supere os R$ 70,00 mensais por pessoa.
pessoas beneficirias do PBF em 2013. Na ltima seo, apresenta-se um breve histrico comparativo com a evoluo dos principais indicadores abordados, de modo a identificar as tendncias mais relevantes no perodo entre 2007 e 2013 e ressaltar a importncia da compreenso e ao da poltica pblica sobre as questes complexas que se relacionam com a pobreza no Brasil. 2 ORIGEM E TRAJETRIA DO CADASTRO NICO A partir da unificao dos programas de transferncia de renda no Programa Bolsa Famlia (PBF) em 2003, o Cadnico passou a ser o instrumento utilizado para a seleo e focalizao de seus beneficirios. Todas as informaes sobre as famlias beneficirias, perfil socioeconmico, acesso a servios e principais vulnerabilidades das famlias, so oriundas do Cadnico. Desta forma, traar o perfil das famlias beneficirias requer a compreenso do que o Cadnico e como foi sua trajetria no sentido de qualificar progressivamente as informaes sobre as famlias pobres e assegurar a boa focalizao do PBF. O Cadnico foi criado em 2001 para ser uma ferramenta de identificao dos beneficirios de baixa renda2 dos programas do governo federal. A gesto do sistema operacional do Cadnico sempre esteve sob responsabilidade da Caixa Econmica Federal (Agente Operador). J a incluso das informaes no sistema (coleta das informaes e processos de atualizao) sempre ocorreu de forma descentralizada, sendo executada pelos municpios. A gesto e coordenao estratgica sempre estiveram atreladas ao ministrio que estivesse, na ocasio, a cargo da poltica de assistncia social , desde 2004 sob responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).3 A atuao do MDS na coordenao das atribuies da Caixa Econmica Federal (sistema operacional, capacitao para uso do sistema e disponibilizao das informaes cadastrais), assim como no processo de cadastramento realizado pelos municpios e na gesto da informao cadastral foi gradativamente se aperfeioando no perodo 2004/2013. Ao longo deste processo, a parceria dos trs nveis de governo e da Caixa possibilitou a consolidao do que hoje se constitui numa das maiores e mais fidedignas bases de dados relativas populao de baixa renda do mundo. Sobretudo, a partir de 2005, observa-se um processo de rpida expanso e qualificao das informaes do Cadnico, que foi possvel, principalmente, em funo do interesse das famlias no Programa Bolsa Famlia e pela existncia de uma rede de cadastramento nos municpios. Tal rede foi se estruturando com a expanso dos programas de transferncia de renda para a populao de baixa renda na ltima dcada, e se consolidou com os repasses de recursos financeiros, iniciados em 2005 pela gesto federal.
2. Pela regulamentao do Cadnico (Decreto no 6.135/2007), entende-se como de baixa renda as famlias com renda familiar mensal per capita de at meio salrio mnimo ou a famlia que possua renda familiar mensal de at trs salrios mnimos. 3. Em 2001, quando foi criado o Cadnico era de responsabilidade da Secretaria de Estado da Assistncia Social (Seas). Em 2003, com a criao do Ministrio da Assistncia Social (MAS), sua gesto foi transferida para este rgo. Em 2004, aps a unicao dos programas de transferncia de renda e criao do MDS, passou a ser responsabilidade da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), mesma secretaria responsvel pelo PBF.
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Perl Socioeconmico dos Benecirios do Programa Bolsa Famlia
No que tange melhoria na qualidade das informaes, podem-se enumerar quatro fatores determinantes: 1) desenho de um novo instrumento de coleta de dados (formulrio) com conceitos bem definidos e compatveis com as pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); 2) aperfeioamentos progressivos no sistema operacional de cadastramento, que passou a possibilitar a atualizao cadastral e a crtica de dados inconsistentes; 3) implantao de um sistema de incentivo atualizao cadastral por parte do governo federal, ao apoiar financeiramente os municpios; e 4) maior monitoramento da qualidade das informaes cadastrais pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (Senarc), a partir da disponibilizao sistemtica das informaes pela Caixa. Assim, entre 2008 e 2010, esteve em desenvolvimento a verso 7 (V7) do sistema do Cadnico, uma verso on-line que permite a entrada qualificada dos dados no nvel municipal e maior consistncia dos dados no nvel nacional. Alm do novo sistema, o novo formulrio para cadastramento foi desenvolvido a partir de discusses com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e rgos que utilizam as informaes do Cadnico. Nesta verso do sistema e do formulrio, houve melhorias na captao das informaes, com uma aproximao aos conceitos e definies das informaes coletadas pelas pesquisas do IBGE, possibilitando a comparao entre os dados do Cadnico e estas pesquisas, justamente para o monitoramento mais efetivo da focalizao e do perfil socioeconmico do pblico em questo. Alm disto, com os novos formulrios e sistema, houve aperfeioamentos na identificao das populaes indgenas e quilombolas, um maior detalhamento nas informaes coletadas sobre a populao de rua, alm de abrir-se a possibilidade de identificao de famlias de treze novos grupos tradicionais e especficos (como extrativistas, agricultores familiares, catadores de materiais reciclveis, entre outros). A implantao da V7 do Cadnico nos municpios foi iniciada em outubro de 2010, de forma gradativa. A migrao de cada municpio estava condicionada realizao de capacitao dos entrevistadores do novo formulrio e capacitao para a correta utilizao do novo sistema, alm da presena de infraestrutura mnima de conectividade nos municpios. Em julho de 2013, 99,7% dos municpios operavam a V7 do sistema de cadastramento.4 Em 2010, o Cadastro possua mais de 18 milhes de famlias cadastradas e passou a ser utilizado por outros programas focalizados na populao de baixa renda como a Tarifa Social de Energia Eltrica.
4. Os 19 municpios com problemas de conectividade, que ainda operam na verso 6 do sistema, passaro a ter acesso internet com a instalao de antenas do Sistema de Proteo da Amaznia Sipam ou Programa Gesac (programa do Ministrio das Comunicaes que tem por objetivo promover a incluso digital em todo o territrio brasileiro por meio de conexo internet via satlite). O MDS possui Acordos de Cooperao Tcnica com esses dois rgos e parte dos municpios que no possuam conexo internet passaram a t-la entre 2011 e 2013, com a instalao das antenas por estes rgos.
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O cadastro possibilita a constituio de um mapa detalhado e atualizado da pobreza brasileira, com informaes sobre as principais caractersticas socioeconmicas das famlias e de cada um de seus integrantes, bem como aspectos relacionados ao acesso a servios pblicos. A utilizao do Cadnico como instrumento de formulao e planejamento de polticas para as famlias pobres e como ferramenta essencial para promover a oferta integrada de aes, bens e servios a essa populao ganhou destaque com o lanamento do Plano Brasil Sem Misria (BSM) em 2011. Nessa perspectiva, o Cadnico, que teve sua expanso e consolidao ancorada na trajetria de expanso do PBF, em 2011 ampliou sua utilizao para mais de dezoito programas do governo federal (Minha Casa Minha Vida, Programa Bolsa Verde, Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego PRONATEC, Tarifa Social de Energia Eltrica, Telefone Popular, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, entre outros),5 constituindo-se na porta de entrada para o acesso boa parte das polticas sociais brasileiras, justamente aquelas voltadas para a parcela da populao historicamente com menor visibilidade para a poltica pblica. Em fevereiro de 2013, havia 25,3 milhes de famlias no Cadnico, sendo 23 milhes (91,0%) com perfil de renda familiar per capita de at meio salrio mnimo,6 faixa de renda em que se insere seu pblico prioritrio. No grfico 1, possvel visualizar a evoluo do nmero de cadastros desde o perodo em que se consolidou o processo de atualizao cadastral.
GRFICO 1
Evoluo do nmero de famlias com renda familiar per capita de at meio salrio mnimo no Cadnico (Em milhes)
25,0 22,1 20,0 15,8 15,0 14,3 16,7 20,2 18,0 18,7 23,0
10,0
5,0
0,0 Famlias cadastradas Perl Cadnico Out./06 Set./07 Set./08 Set./09 Jun./10 Set./11 Ago./12 Fev./13
Fonte: SENARC/MDS. 5. Sobre estes programas, consultar as informaes disponveis no site do MDS: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico/programasusuarios/politicas-e-programas>. 6. De acordo com o Decreto no 6.135/2007, so cadastradas prioritariamente famlias com renda familiar per capita de meio salrio mnimo (SM) ou at 3 SMs no total. Podem ser tambm cadastradas famlias acima deste perl de renda, desde que estejam vinculadas a algum programa ou poltica social.
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A progressiva qualidade das informaes do Cadnico pode ser observada a partir da anlise de indicadores relativos a cadastros vlidos7 e atualizados8 ao longo do tempo. Estes so dois conceitos importantes para avaliar o grau de completude e atualizao da base do Cadnico, e so acompanhados mensalmente pela SENARC/MDS. Segundo Bartholo et al. (2010), em 2005, antes do estabelecimento de critrios para a verificao das informaes registradas pelo MDS, verificou-se que apenas 30,0% dos cadastros existentes na base possuam informaes completas (cadastros vlidos). Em 2013, a proporo de cadastros vlidos era superior a 80,0% e mais de 70,0% dos cadastros estavam atualizados. 3 METODOLOGIA A extrao do Cadnico utilizada neste captulo de 16 de fevereiro de 2013, e a folha de pagamento do PBF de maro de 2013. Foram aplicados dois filtros na extrao para a anlise, sendo assim consideradas apenas as famlias com estado cadastral regular, categorizadas como Cadastrada e as pessoas categorizadas como Cadastrada e Aguardando NIS.9 Como as informaes analisadas so relativas s condies de vida das famlias beneficirias, que so caractersticas razoavelmente estveis ao longo do tempo, e considerando-se ainda que 80,0% destes cadastros tm no mximo dois anos de desatualizao, entende-se que as informaes coletadas pelo Cadnico refletem, com boa fidedignidade, a atual situao socioeconmica das famlias beneficirias do PBF. Em fevereiro de 2013, o tempo mdio de desatualizao de um cadastro dos beneficirios do programa era de 14 meses. As informaes aqui compiladas foram retiradas dos blocos do formulrio principal do Cadnico, na verso vigente (V7). Para os cadastros de famlias includas ou atualizadas na verso anterior (V6), a Caixa realizou a migrao dos dados segundo a compatibilizao das variveis entre verses. Atualmente, 62,0% das famlias no Cadnico j foram includas ou atualizadas na V7, sendo que este percentual ainda maior entre os beneficirios do Programa Bolsa Famlia, para os quais 75,0% das famlias foram includas ou atualizadas na V7. A seleo de variveis para este texto segue uma avaliao prvia da qualidade de preenchimento destas e, para anlises histricas, da consistncia da srie, tendo em vista a mudana de conceitos, categorias e prticas de preenchimento entre as verses do formulrio. No caso da anlise da srie histrica, privilegiou como ponto de comparao os indicadores relativos ao ano de 2007. A partir deste ano, o PBF j havia alcanado a totalidade do seu pblico-alvo e o Cadnico apresentava alta qualidade de informaes, tendo passado
7. Considera-se vlido o cadastro familiar cujo responsvel tem idade igual ou superior a 16 anos e que possui todos os campos obrigatrios preenchidos para todas as pessoas da famlia. 8. Cadastro atualizado aquele que, no prazo mximo de dois anos contados da data de sua incluso ou de sua ltima atualizao, teve as seguintes informaes alteradas ou conrmadas: endereo, renda familiar, composio familiar (incluso ou excluso de integrantes), registro de documentos obrigatrios para o Responsvel pela Unidade Familiar (RF), complementao do registro de documento de identicao civil para os demais membros da famlia, substituio do RF, cdigo INEP e srie escolar. 9. Em um dado momento do tempo, existem alguns cadastros que esto no processo de outorga do NIS pela CAIXA, no qual feita uma avaliao se aquela pessoa j existe na base cadastral e se j existe algum NIS ou PIS cadastrado para ela.
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por um expressivo processo de incluso e atualizao cadastral nos anos de 2005 e 2006. Os anos entre 2007 e 2013 apresentam menor comparabilidade de dados pelos sucessivos e profundos aprimoramentos de conceitos, instrumentos e sistemas j citados. Antes de se passar leitura do perfil das famlias, na seo seguinte, preciso recordar algumas caractersticas prprias natureza do Cadnico, a fim de que os dados sejam interpretados corretamente. Primeiro, esta uma fonte de dados administrativa, de carter longitudinal, alimentada diariamente pelos municpios brasileiros e com regra de atualizao bianual. Ainda, por ser utilizado por programas de combate e superao da pobreza, as famlias tendem a buscar o cadastramento justamente nos perodos em que enfrentam maiores dificuldades socioeconmicas. Essas caractersticas fazem com que quaisquer comparaes dos dados do Cadnico com pesquisas transversais, tais como o Censo, no sejam triviais, principalmente de variveis sujeitas a maiores instabilidades entre a populao de baixa renda, como o caso, por exemplo, da participao no mercado de trabalho. 4 PERFIL DAS FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA Em maro de 2013, havia no PBF 13.872.243 famlias, as quais receberam, naquele ms, um benefcio mdio de R$ 149,71. Estas famlias eram compostas, em mdia, por 3,6 pessoas. Conforme o grfico 2, a maior parte dessas famlias (50,2%) residia no Nordeste do pas, seguida pela regio Sudeste, com 25,4%. Assim, as duas regies juntas so responsveis por trs quartos das famlias do PBF.
GRFICO 2
Distribuio das famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia do (PBF) por grandes regies (maro de 2013) (Em %)
7,5 5,4
25,3
50,4
11,4
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Fonte: Folha de pagamento do PBF (SENARC/MDS).
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A desigualdade de renda no pas est intimamente associada desigualdade regional evidenciada no mapa 1. A populao dos estados do Nordeste tem maior proporo de famlias no Programa Bolsa Famlia que os estados do Sul e Sudeste. No Maranho, 57,0% dos domiclios recebem transferncias do Programa enquanto apenas 7,3% dos domiclios de Santa Catarina participam do PBF.
MAPA 1
Famlias atendidas pelo Programa Bolsa Famlia entre o total de domiclios apurados pelo Censo 2010, segundo Unidade da Federao (maro de 2013) (Em % do total de domiclios)
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadnico (SENARC/MDS) de fevereiro de 2013 e do Censo 2010 (IBGE). Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
Aprofundando a anlise do perfil de renda, a tabela 1 indica que, antes de receberem o PBF, as famlias beneficirias viviam, em sua maioria, na extrema pobreza (72,4%), ou seja, com renda familiar per capita de at R$ 70,00. Apenas 20,5% possua renda entre R$ 70,00 e R$ 140,00 (pobreza) e 7,1% obtinha renda familiar per capita entre R$ 140,00 e R$ 339,00
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(baixa renda).10 Como era de se esperar, nas regies mais ricas do pas Sudeste, Sul e CentroOeste , a distribuio dos beneficirios bastante distinta daquela observada no Nordeste e no Norte. Enquanto h menor participao de beneficirios extremamente pobres no Sul (54,0%), no Nordeste, 82,2% dos beneficirios extremamente pobre.
TABELA 1
Famlias benecirias do PBF por faixa de renda, segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em %)
Faixa de renda familiar Per capita Extrema pobreza Pobreza Baixa renda Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Brasil 72,4 20,5 7,1 Norte 78,1 16,8 5,0 Nordeste 82,2 12,9 5,0 Sudeste 59,5 30,8 9,7 Sul 54,0 33,9 12,1 Centro-Oeste 56,1 32,3 11,6
Quanto aos arranjos familiares dos beneficirios do PBF, verifica-se, na tabela 2, que a maior parte se constitui como monoparental feminino (42,2%), seguido por casal com filhos (37,6%). Em alguma medida esta expressividade dos arranjos monoparentais femininos pode indicar estratgias de sobrevivncia das famlias mais vulnerveis, mas expressa tambm o fenmeno de incremento na participao de mulheres com filhos e sem cnjuge entre as famlias brasileiras.
TABELA 2
Famlias benecirias por arranjo familiar, segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em %)
Arranjo familiar Unipessoal Monoparental feminino Monoparental masculino S casal Casal com lhos Biparental e outros parentes Monoparental feminino e outros parentes Monoparental masculino e outros parentes Outros Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Brasil 4,8 42,2 1,6 2,9 37,6 2,7 4,7 0,1 3,3 Norte 1,9 44,9 2,8 1,5 37,9 2,9 4,1 0,2 3,8 Nordeste 5,9 39 1,7 4,1 39,1 2,6 4,1 0,1 3,4 Sudeste 4,6 46,8 1,1 1,8 34,3 2,6 5,8 0,1 2,9 Sul 4,2 41,4 1,3 2,0 40,5 3,0 4,7 0,1 2,8 Centro-Oeste 3,1 46,7 1,5 1,7 34,7 2,8 5,5 0,2 3,9
As regies Sudeste, Centro-Oeste e Norte chamam a ateno por causa da maior proporo de famlias monoparentais femininas (46,8%, 46,7% e 44,9%, respectivamente). Tais percentuais indicam que as famlias com este tipo de arranjo familiar em que a me
10. Apesar da linha de pobreza do Programa Bolsa Famlia ser de R$ 140,00, a chamada regra de permanncia, estabelecida pela Portaria GM/MDS no 617, de 11 de agosto de 2010, assegura a permanncia da famlia por um prazo mnimo de dois anos desde que sua renda se mantenha abaixo de meio salrio mnimo (R$ 339,00 atualmente).
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a nica provedora de recursos, conciliando trabalho externo, atividades domsticas e cuidados com os filhos correspondem maior parte das famlias do PBF e, a princpio, devem ser objeto de ateno especial do poder pblico. A tabela 3 adiciona outros elementos para a anlise das composies familiares e seu grau de vulnerabilidade.11
TABELA 3
Mdia de idade dos responsveis familiares, por arranjo familiar, segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em nmero de anos)
Composio familiar Unipessoal Monoparental feminino Monoparental masculino S casal Casal com lhos Biparental e outros parentes Monoparental feminino e outros parentes Monoparental masculino e outros parentes Outros Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Brasil 48,6 35,1 42,4 43,2 36,6 46,0 43,3 46,5 48,8 Norte 48,0 34,0 41,5 43,9 35,6 46,8 43,7 47,4 49,3 Nordeste 47,2 35,4 42,5 41,7 37,0 46,7 44,6 46,2 48,4 Sudeste 51,1 35,2 42,5 47,3 36,5 44,8 41,6 46,2 47,6 Sul 51,2 35,5 43,9 47,3 36,4 44,9 42,9 48,4 51,1 Centro-Oeste 51,6 34,3 42,3 48,8 35,3 44,6 41,8 45,9 52,2
Percebe-se, na tabela 3, que a menor idade mdia dos responsveis familiares ocorre nos arranjos monoparentais femininos. Nestes, a idade mdia de 35,1 anos. Aqui, possvel haver mulheres em situao de imensa vulnerabilidade na medida em que no podem contar com outros adultos para a manuteno e o cuidado da famlia. Ao mesmo tempo, as mulheres mais jovens enfrentam duas distores do mercado de trabalho: as conhecidas barreiras para a sua entrada colocadas aos jovens em geral e os diferenciais de rendimento frente a um homem com o mesmo nvel de instruo. Neste sentido, a oferta de servios de creche e de polticas de emprego e qualificao para estas mulheres de especial importncia para que possam buscar a promoo da renda familiar. Constata-se, ainda, que os maiores percentuais de famlias unipessoais12 e casais sem filhos esto na regio Nordeste. A idade mdia dos responsveis de famlias unipessoais ou formadas apenas por um casal mais elevada que a idade mdia dos responsveis de famlias com outros arranjos. Enquanto, nas famlias de casais com filhos, o responsvel, em mdia com 36,6 anos, aproxima-se da mdia geral (37,8 anos), para as famlias unipessoais, a idade mdia do responsvel de 48,6 anos, e para os casais sem filhos, de 43,2 anos. Este perfil de famlias possui uma necessidade de acesso diferenciado a servios sociais bsicos, sobretudo de sade e assistncia social, do que aquelas compostas por pessoas mais jovens.
11. Para uma anlise detalhada dos arranjos familiares ver anlise de Bartholo e Arajo (2008), disponvel em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/ encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1154.pdf>. 12. Embora o termo famlia unipessoal seja incorreto na designao de arranjos familiares, aqui utilizado, pois est assim denido na legislao que rege o Cadnico. Deve ser entendido como sinnimo de domiclio unipessoal.
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A anlise do perfil dos responsveis familiares do PBF complementa o perfil das famlias, sendo importante para apurar o seu grau de vulnerabilidade, dado seu papel central no apenas na administrao dos recursos da famlia, como tambm para a potencial superao da condio de pobreza. De sada, constata-se que 93,1% dos responsveis familiares so do sexo feminino, tal como recomenda a regulamentao do programa. Quanto ao grau de instruo do responsvel familiar, ilustrado na tabela 4, verifica-se que o nvel de escolaridade baixo. Pouco mais da metade (52,1%) declara ter ensino fundamental incompleto e 12,1% declaram-se sem instruo. Sob o ponto de vista regional, tal como ocorre no perfil das pessoas beneficirias do PBF, destaca-se uma importante diversidade regional nos percentuais de analfabetismo que caracteriza as pessoas sem instruo. O pior indicador o da regio Nordeste, que apresenta 16,0% de responsveis familiares sem instruo. Isto cerca de duas vezes o encontrado nas regies Centro-Oeste (8,6%), Sul (7,1%) e Sudeste (6,9%). A baixa escolaridade afeta fortemente a insero dos responsveis familiares no mercado de trabalho, restringindo suas possibilidades de acesso a postos que exigem maior qualificao e oferecem maiores rendimentos.
TABELA 4
Perl dos responsveis familiares (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em % do total de responsveis familiares)
Faixa etria De 16 a 17 anos De 18 a 24 anos De 25 a 34 anos De 35 a 44 anos De 45 a 54 anos De 55 a 64 anos 65 anos ou mais Sem informao Grau de instruo Sem instruo Fundamental incompleto Fundamental completo Mdio incompleto Mdio completo Superior incompleto ou mais Sem informao Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Brasil 0,1 9,1 34,3 30,4 17,7 7,1 1,2 0,0 Brasil 12,1 52,1 9,5 7,7 12,0 0,4 6,1 Norte 0,1 10,9 38,2 28,7 14,6 6,2 1,3 0,0 Norte 11,5 50,9 9,3 8,4 11,9 0,4 7,6 Nordeste 0,1 9,1 33,1 29,4 19,4 7,8 1,2 0,0 Nordeste 16,0 50,8 8,2 6,9 12,0 0,3 5,8 Sudeste 0,1 8,4 34,7 32,5 16,5 6,4 1,3 0,0 Sudeste 6,9 52,8 11,3 8,8 13,0 0,5 6,7 Sul 0,2 9,4 32,7 31,1 18,5 6,9 1,2 0,0 Sul 7,1 60,4 12,1 7,5 8,0 0,5 4,5 Centro-Oeste 0,1 8,8 37,7 32,4 13,7 5,7 1,6 0,0 Centro-Oeste 8,6 52,0 10,4 9,2 13,8 0,8 5,1
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5 PERFIL DOS DOMICLIOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA No perodo analisado, predomina entre as famlias beneficirias do PBF o domiclio localizado em rea urbana (75,3%), sendo a maior parte das construes do tipo alvenaria com revestimento (62,4%), como pode ser visto na tabela 5. Verifica-se, no entanto, a ocorrncia de importantes diferenas regionais, com maior concentrao de domiclios urbanos nas regies Sudeste e Centro-Oeste ambas com 86,6% de domiclios nessa situao e menor concentrao na regio Nordeste no qual este patamar cai para 68,1%. Neste sentido, destaca-se que a participao dos domiclios rurais na regio Nordeste (31,9%) superior ao percentual nacional (24,6%), o que evidencia uma especificidade do perfil das famlias em situao de pobreza nesta regio. Outra importante diferena regional verificada no tipo de construo dos domiclios. Enquanto as regies Sudeste (76,5%), Nordeste (66,3%) e Centro-Oeste (66,5%) registram uma alta proporo de domiclios construdos em alvenaria com revestimento, a regio Norte apresenta apenas 24,9% de domiclios nesta condio. Nesta regio, a madeira aparelhada aparece como o primeiro tipo de material mais usado nos domiclios, com 36,6%, refletindo outra especificidade regional. Na tabela 5, a sequncia dos tipos de materiais utilizados na construo de domiclios est organizada segundo seu grau de precariedade, do menor para o maior. Assim, quanto mais abaixo na tabela, maior a precariedade do tipo de material. Em termos regionais, as maiores propores de moradias construdas com materiais inadequados somando-se taipa revestida e no revestida, madeira aproveitada, palha e outros materiais esto nas regies Norte, com 24,5%, e Nordeste, com 20,1%. Estes valores esto bem acima do percentual nacional para o PBF, que de 15,4%, indicando que, em tais regies, a questo das moradias e dos programas habitacionais para famlias do PBF devem merecer ateno ainda mais especial.
TABELA 5
Perl dos domiclios das famlias benecirias (tipo de localidade e construo), segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em % de domiclios)
Tipo de localidade Urbanas Rurais Sem informao Tipo de construo dos domiclios Alvenaria/tijolo com revestimento Alvenaria/tijolo sem revestimento Madeira aparelhada Taipa revestida Taipa no revestida Madeira aproveitada Brasil 75,3 24,6 0,1 Brasil 62,4 11,5 7,8 2,6 2,8 1,4 Norte 74,0 26,0 0,0 Norte 24,9 10,5 36,6 1,6 2,8 5,7 Nordeste 68,1 31,9 0,0 Nordeste 66,3 10,8 0,4 4,5 4,7 0,3 Sudeste 86,6 13,2 0,2 Sudeste 76,5 13,3 1,3 0,4 0,1 0,4 Sul 79,6 20,2 0,1 Sul 43,0 9,4 35,5 0,1 0,1 5,8 Centro-Oeste 86,6 13,4 0,0 Centro-Oeste 66,5 15,3 7,5 0,3 0,3 1,5
(Continua)
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(Continuao)
Tipo de construo dos domiclios Palha Outro material Sem informao Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
Brasil 0,1 8,6 2,8
Norte 0,5 13,9 3,5
Nordeste 0,1 10,5 2,4
Sudeste 0,0 5,0 2,9
Sul 0,0 2,6 3,3
Centro-Oeste 0,2 4,2 4,1
O acesso aos servios de utilidade pblica outro importante indicativo da situao de vulnerabilidade das famlias em situao de pobreza. Embora boa parte das famlias do PBF apresente condies satisfatrias de acesso gua, iluminao ou coleta de lixo, h ainda dficits significativos de acesso, conforme ilustra a tabela 6. Verifica-se que a maior parte desses domiclios possui gua canalizada (72,4%). Do ponto de vista regional, no entanto, as disparidades so evidentes. Enquanto as regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste possuem patamares de acesso gua canalizada superiores a 80,0%, as regies Norte e Nordeste possuem propores inferiores ao percentual nacional, sendo que a regio Norte conta com pouco mais da metade dos domiclios nesta condio (54,0%). No que diz respeito forma de abastecimento de gua, a maior parte dos domiclios do PBF acessa a rede geral de distribuio (65,6%). A segunda forma mais utilizada de abastecimento de gua consiste no poo ou nascente, com percentual nacional de 21,9%. Em situao diferenciada est a regio Norte, na qual o uso de poos e nascentes (40,6%) apresenta-se quase to comum quanto o abastecimento via rede geral de distribuio (45,4%). O acesso ao escoamento sanitrio o item mais precrio no perfil das famlias beneficirias do PBF: apenas 35,7% delas acessam a rede coletora de esgoto ou pluvial e 14,9% o fazem por meio de fossa sptica. Assim, cerca de metade das famlias no possui acesso ao escoamento sanitrio adequado. Com exceo do Sudeste, que apresenta melhores condies, nas demais regies, a maior parte das famlias do PBF no tem acesso ao escoamento via rede coletora ou fossa sptica. Essa proporo ainda pior na regio Norte, onde apenas 28,7% das famlias possuem acesso adequado a este servio. O lixo coletado direta ou indiretamente em 64,9% dos domiclios. As regies Norte e Nordeste so as que possuem piores indicadores neste aspecto, apresentando pouco mais da metade dos domiclios com algum tipo de coleta de lixo, enquanto, nas demais regies, o percentual de cerca de 80,0%. Ao se comparar com os percentuais nacionais, tomando como referncia o Censo de 2010, constata-se que, de uma maneira geral, os domiclios dos beneficirios do PBF esto em piores condies. Isto ocorre em todos os quesitos analisados: no que se refere ao abastecimento de gua por rede pblica (82,8% contra 65,6% do PBF), rede coletora de esgoto ou fossa sptica (66,8% contra 50,6% do PBF), coleta de lixo (87,4% contra 64,9% do PBF) e iluminao eltrica (98,7% contra 89,8% do PBF).
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TABELA 6
Perl dos domiclios das famlias benecirias por tipo de utilidade pblica, segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em %)
gua canalizada H gua canalizada No h gua canalizada Sem informao Forma de abastecimento de gua Rede geral de distribuio Poo ou nascente Cisterna Outra forma Sem informao Forma de escoamento Rede coletora de esgoto ou pluvial Fossa sptica Fossa rudimentar Vala a cu aberto Direto para um rio, lago ou mar Outra forma Sem informao Destino do lixo coletado diretamente coletado indiretamente queimado ou enterrado na propriedade jogado em terreno baldio ou logradouro (rua, avenida etc.) jogado em rio ou mar Tem outro destino Sem informao Forma de iluminao Eltrica com medidor prprio Eltrica com medidor comunitrio Eltrica sem medidor leo, querosene ou gs Vela Outra forma Sem informao Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Brasil 72,4 24,7 2,8 Brasil 65,6 21,9 2,4 7,2 2,8 Brasil 35,7 14,9 30,0 6,2 0,6 1,2 11,3 Brasil 63,8 3,1 21,6 4,4 0,0 4,3 2,8 Brasil 76,8 5,8 7,2 1,8 1,4 4,3 2,8 Norte 54,0 42,4 3,5 Norte 45,4 40,6 0,7 9,8 3,5 Norte 8,9 19,8 44,7 10,8 0,6 2,8 12,5 Norte 52,1 2,5 31,6 2,9 0,1 7,3 3,5 Norte 63,1 3,9 12,3 5,3 3,4 8,4 3,5 Nordeste 66,4 31,2 2,4 Nordeste 61,5 22,1 3,7 10,2 2,4 Nordeste 25,6 16,8 33,3 7,3 0,3 1,2 15,4 Nordeste 55,5 2,9 27 7,3 0,1 4,8 2,4 Nordeste 82,2 2,0 5,8 2,0 1,4 4,1 2,4 Sudeste 86,2 10,9 2,9 Sudeste 78,3 15,2 0,8 2,8 2,9 Sudeste 69,2 6,2 13,4 3,9 1,5 0,7 5,0 Sudeste 78,6 3,8 10,2 1,2 0,0 3,2 2,9 Sudeste 72,0 11,8 8,8 0,4 0,4 3,8 2,9 Sul 87,0 9,7 3,3 Sul 75,6 19,1 0,1 1,9 3,3 Sul 38,9 20,0 29,9 2,8 0,5 0,7 7,1 Sul 77,1 2,7 14,9 0,4 0,0 1,6 3,3 Sul 76,1 10,4 6,4 0,5 0,9 2,4 3,3 Centro-Oeste 82,6 13,3 4,1 Centro-Oeste 72,9 16,7 4,4 1,8 4,1 Centro-Oeste 24,7 20,5 46,5 1,3 0,0 0,5 6,5 Centro-Oeste 77,5 2,5 13,1 0,6 0,0 2,2 4,1 Centro-Oeste 79,1 10,2 1,9 0,6 1,6 2,4 4,1
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O acesso simultneo aos servios de coleta de lixo direta ou indireta, escoamento sanitrio via rede pblica ou fossa sptica, iluminao eltrica e gua por rede pblica caracteriza condies ideais de infraestrutura domiciliar, constituindo, portanto indicativo de menor grau de vulnerabilidade. De fato, esse um aspecto crtico para as famlias do PBF. Verifica-se, na tabela 7, que apenas 38,1% delas possuem acesso a todos esses servios e, mesmo na rea urbana, onde tais servios so mais presentes, apenas 48,9% das famlias beneficirias desfruta do pacote completo de servios. Novamente, as regies Norte (14,9%) e Nordeste (29,2%) so as que apresentam as menores propores de famlias com acesso simultneo a esses quatro itens. Em situao mais precria ainda esto as famlias do PBF que residem na rea rural, as quais possuem, de antemo, maiores dificuldades de acesso. A baixa densidade demogrfica, a princpio, no justifica os investimentos necessrios para estender as redes pblicas e concesses de abastecimento de gua, energia eltrica, coleta de lixo e escoamento sanitrio. Assim, apenas 5,2% dos domiclios da zona rural possuem acesso simultneo a esses servios. Na regio Norte, a situao extremamente grave: somente 1,5% das famlias do PBF residentes na zona rural acessam os quatro servios simultaneamente.
TABELA 7
Domiclios das famlias benecirias do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo, escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em %)
Servios bsicos simultneos Total Urbanas Rurais Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Brasil 38,1 48,9 5,2 Norte 14,9 19,5 1,5 Nordeste 29,2 40,6 4,8 Sudeste 63,5 71,7 10,2 Sul 49,2 60,0 6,9 Centro-Oeste 37,0 42,2 3,7
A distribuio espacial desse indicador sinttico da oferta simultnea de servios pblicos de infraestrutura domiciliar, ilustrada no mapa 2, acompanha a distribuio da populao rural e da renda brasileira. O estado de So Paulo conta com acesso privilegiado, tendo 77,1% dos domiclios do PBF com acesso aos quatro servios simultaneamente. Rondnia apresenta o pior nvel de acesso simultneo, ocorrendo em apenas 8,4% dos domiclios.
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MAPA 2
Domiclios do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo, escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo Unidade da Federao (maro de 2013) (Em % de domiclios)
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
6 PERFIL DAS PESSOAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA Em maro de 2013, havia 49.637.552 pessoas no Programa Bolsa Famlia. Isto equivale a 26,0% da populao brasileira, considerando-se o apurado no Censo de 2010, que identificou 190.755.799 brasileiros. No que tange a distribuio por sexo, entre os beneficirios do PBF, predomina o sexo feminino, com 55,5%. Esta proporo muito semelhante em todas as regies. Comparando-se com os dados do Censo 2010, segundo o qual 51,0% da populao so mulheres, verifica-se um perfil mais feminino nas famlias em situao de pobreza e extrema pobreza do que na populao em geral.
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A maior parte dos beneficirios do PBF de cor parda (66,7%), seguido da cor branca (24,8%) e preta (7,0%). Desta forma, quase trs quartos destes beneficirios so pretos ou pardos. A anlise regional do perfil das pessoas beneficirias do PBF, ilustrada pela tabela 8, evidencia alguns contrastes no quesito cor/raa. As regies Norte e Nordeste so as que possuem maior proporo de pretos ou pardos (88,4% e 83,5% respectivamente), enquanto a regio Sul apresenta o menor percentual (25,0%). De outro lado, a regio Sul registra 73,4% dos beneficirios de cor branca. J a presena indgena mais importante nas regies Norte (2,5%) e Centro-Oeste (2,7%), cujos percentuais esto bem acima do percentual nacional (0,8%).
TABELA 8
Perl das pessoas benecirias do PBF (sexo e cor/raa), segundo as grandes regies (fevereiro/2013) (Em %)
Sexo Masculino Feminino Cor/raa Branca Preta Amarela Parda Indgena Sem informao Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). Brasil 44,5 55,5 Brasil 24,8 7,0 0,4 66,7 0,8 0,4 Norte 45,6 54,4 Norte 8,5 3,6 0,3 84,8 2,5 0,3 Nordeste 45,1 54,9 Nordeste 15,4 6,7 0,4 76,8 0,4 0,4 Sudeste 43,0 57,0 Sudeste 36,5 9,9 0,3 52,5 0,2 0,6 Sul 44,5 55,5 Sul 73,4 5,8 0,2 19,2 0,9 0,6 Centro-Oeste 43,6 56,4 Centro-Oeste 24,3 5,6 0,6 66,5 2,7 0,4
A tabela 9 mostra que os beneficirios do PBF possuem um perfil essencialmente jovem. Quase a metade (48,8%) tem at 17 anos. A maior proporo de beneficirios tem entre 7 e 15 anos, respondendo por mais de um quarto dos beneficirios (28,0%). J a faixa etria at seis anos contempla 15,1% dos beneficirios. Apenas 0,8% possuem 65 anos ou mais. O nvel de escolaridade muito baixo entre os beneficirios do PBF. Considerando-se as pessoas com 25 anos ou mais, verificamos que mais da metade (53,5%) possui o ensino fundamental incompleto. A segunda maior proporo de beneficirios (15,5%) declara-se como sem instruo. Portanto, mais de dois teros dos seus beneficirios (69,0%) no possuem sequer o ensino fundamental completo. Esse outro quesito que apresenta importante diversidade regional, sobretudo no que se refere ao analfabetismo, que caracteriza as pessoas sem instruo. O pior indicador o da regio Nordeste, que apresenta 20,3% de beneficirios sem instruo. Isto cerca de duas vezes o encontrado nas regies Centro-Oeste (11,2%), Sul (8,5%) e Sudeste (8,8%).
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TABELA 9
Perl das pessoas benecirias do PBF (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro de 2013) (Em %)
Faixa etria Ate 6 anos De 7 a 15 anos De 16 a 17 anos De 18 a 24 anos De 25 a 34 anos De 35 a 44 anos De 45 a 54 anos De 55 a 64 anos 65 anos ou mais Sem informao Grau de instruo1 Sem instruo Fundamental incompleto Fundamental completo Mdio incompleto Mdio completo Superior incompleto ou mais Sem informao Brasil 15,1 28,0 5,7 11,8 14,4 12,7 7,9 3,5 0,8 0,0 Brasil 15,5 53,5 8,2 6,1 10,2 0,4 6,2 Norte 16,0 30,7 6,1 12,6 14,2 11,0 6,0 2,8 0,7 0,0 Norte 14,6 53,0 7,9 6,8 10,0 0,4 7,4 Nordeste 14,2 26,1 5,7 12,6 15,1 12,8 8,8 3,9 0,8 0,0 Nordeste 20,3 51,0 6,8 5,5 10,2 0,3 6,0 Sudeste 16,0 29,4 5,7 10,6 13,7 13,1 7,4 3,2 0,8 0,0 Sudeste 8,8 55,8 10,1 7,0 11,1 0,4 6,7 Sul 15,7 29,6 5,7 10,3 13,1 13 8,4 3,5 0,8 0,0 Sul 8,5 63,2 10,6 5,8 6,9 0,4 4,5 Centro-Oeste 16,0 30,3 5,8 10,5 14,3 13,1 6,2 2,8 0,9 0,0 Centro-Oeste 11,2 54,7 9,1 7,4 11,8 0,7 5,1
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de fevereiro de 2013. Nota: 1 Apenas contabilizadas as pessoas maiores de 25 anos.
7 TENDNCIAS OBSERVADAS NO PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA O Programa Bolsa Famlia alcanou sua meta de expanso em 2006, com 11,2 milhes de famlias. Esta meta foi revista trs vezes desde ento (2006, 2009, 2012), chegando a 13,7 milhes atualmente. Vale destacar que, em funo do carter dinmico da pobreza, ao longo deste perodo muitas famlias superaram a pobreza monetria enquanto outras ingressavam nesta situao, com isto, observa-se um fluxo peridico de entrada e sada de famlias do PBF13 para assegurar que o programa chegue a seu pblico-alvo. No que se refere localidade dos domiclios, ilustrada pela tabela 10, possvel identificar um movimento importante no sentido de um perfil predominantemente urbano das famlias do PBF, passando de 69,2% em 2007 para 75,3% em 2013. Quanto ao tipo de cons13. Desde a sua criao, muitas famlias deixaram o programa, tendo em vista ocorrncias de alteraes em caractersticas que afetam sua permanncia, como aquelas relativas aos critrios de elegibilidade por exemplo. Ao mesmo tempo, muitas outras famlias entraram no programa porque foram cadastradas posteriormente, registraram alteraes cadastrais que lhes permitiram adequar-se aos critrios de elegibilidade do programa ou devido a ampliaes nas sua metas de atendimento.
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truo dos domiclios, verifica-se tambm um aumento nas construes em alvenaria (de 70,0% em 2007 para 76,1% em 2013). Na mesma linha, tambm pelo fato de nas cidades usualmente haver melhor oferta de servios de infraestrutura domiciliar, identificou-se melhoria nos indicadores de acesso gua (de 64,8% em 2007 para 67,5% em 2013), coleta de lixo (de 66,3% em 2007 para 68,8% em 2013) e ao escoamento sanitrio (de 52,5% em 2007 para 57,1% em 2013).
TABELA 10
Perl dos domiclios de famlias benecirias do PBF (mar. 2007 e fev. 2013) (Em %)
Tipo de localidade Urbanas Rurais Tipo de construo dos domiclios Com alvenaria Sem alvenaria Atendimento servios pblicos adequados Abastecimento de gua (rede pblica) Coleta de lixo Escoamento sanitrio (rede pblica ou fossa sptica) Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). 2007 69,2 30,8 2007 70,0 30,0 2007 64,8 66,3 52,5 2013 75,3 24,6 2013 76,1 23,9 2013 67,5 68,8 57,1
A tabela 11 indica que houve um aumento importante no percentual de beneficirios da cor parda, passando de 60,7% em 2007 para 67,0% em 2013. Paralelamente, tambm relevante o movimento de reduo proporcional dos beneficirios de cor branca, que passou de 30,1% em 2007 para 24,9% em 2013. Outra tendncia no perfil dos beneficirios o aumento proporcional nas faixas etrias mais jovens, sobretudo de 0 a 6 anos, passando de 10,2% em 2007 para 15,1% em 2013. No sentido inverso, verifica-se um decrscimo importante no percentual de beneficirios entre 16 e 24 anos, que passou de 19,1% em 2007 para 5,7% em 2013.
TABELA 11
Perl das pessoas benecirias do PBF (mar. 2007 e fev. 2013) (Em %)
Sexo Masculino Feminino Raa/cor Branca Preta Parda Amarela Indgena 2007 47,0 53,0 2007 30,1 8,3 60,7 0,4 0,5 2013 44,5 55,5 2013 24,9 7,0 67,0 0,4 0,8
(Continua)
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(Continuao)
Faixas etrias 0 a 6 anos 7 a 15 anos 16 a 24 anos 25 a 34 anos 35 a 44 anos 45 a 54 anos 55 a 64 anos 65 anos ou mais Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
2007 10,2 30,3 19,1 14,3 13,6 7,6 3,4 1,4
2013 15,1 28,0 5,7 11,8 14,4 12,7 7,9 3,5
De forma geral, as tabelas acima indicam que tem se acentuado as caractersticas de predominncia urbana, feminina, de cor parda e de predominncia de crianas e adolescentes no perfil dos beneficirios do Programa. No que tange os responsveis familiares, a tabela 12 indica uma reduo importante do percentual de analfabetos, passando de 17,3% em 2007 para 12,1% em 2013. Destaca-se tambm o aumento de responsveis com Ensino Mdio, que passou de 13,2% em 2007 para 19,8% em 2013. Isto reflete uma ntida tendncia no sentido da maior escolarizao desse pblico, motivada, dentre outros fatores, pelo crescente nvel de escolarizao no Brasil e possivelmente reforada com a criao, em 2008, do benefcio especfico destinado aos adolescentes do Bolsa Famlia de 16 e 17 anos que frequentam a escola. Sob o aspecto da faixa etria, verificamos o aumento proporcional de responsveis familiares mais jovens, sobretudo na faixa de 16 a 24 anos, passando de 6,7% em 2007 para 9,2% em 2013. No sentido inverso, verifica-se um decrscimo tambm proporcional no percentual de beneficirios entre 35 e 44 anos, que passou de 33,4% em 2007 para 30,4% em 2013.
TABELA 12
Perl dos responsveis familiares do PBF (mar. 2007 e fev. 2013) (Em %)
Sexo Masculino Feminino Escolaridade Analfabeto Ensino fundamental Ensino mdio Faixas etrias 16 a 24 anos 25 a 34 anos 35 a 44 anos 45 a 54 anos 55 a 64 anos 65 anos ou mais Fonte: Cadnico (SENARC/MDS). 2007 7,9 92,1 2007 17,3 69,2 13,2 2007 6,7 32,6 33,4 17,7 7,2 2,3 2013 6,9 93,1 2013 12,1 61,6 19,8 2013 9,2 34,3 30,4 17,7 7,1 1,2
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A anlise do perfil das famlias do PBF leva ao entendimento de que ainda existem importantes vulnerabilidades em relao populao em geral, mas aponta para uma melhoria igualmente importante nas condies de vida em termos de acesso a servios de infraestrutura domiciliar e escolaridade. A identificao da presena de vulnerabilidades em diversas dimenses das condies de vida das famlias beneficirias do PBF se, por um lado, reafirma a boa focalizao do programa e o papel do Cadnico como ferramenta de identificao das famlias de baixa renda, revela, por outro lado, desafios a serem enfrentados para a superao da pobreza. O aprofundamento da compreenso sobre a realidade socioeconmica da populao brasileira mais pobre explicita a existncia de questes raciais, de gnero, relacionadas escolaridade e ao acesso a servios de infraestrutura domiciliar a serem trabalhadas pela implementao de aes intersetoriais em todas as esferas federativas. Neste sentido, destacam-se as aes no mbito do Plano Brasil Sem Misria, voltadas para a transferncia de renda, acesso a servios e incluso produtiva da parcela mais pobre da populao. REFERNCIAS BARTHOLO, L.; ARAJO, L. R. C. Em busca das famlias reconstitudas: mapeamento dos arranjos familiares da populao brasileira de baixa renda por meio do Cadastro nico de Programas Sociais. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 16., Caxambu, 2008. BARTHOLO. L. et al. Contribuies e potencialidades do Cadastro nico para a implementao de polticas sociais no Brasil. Brasil. Fome zero. Uma histria brasileira. Braslia: MDS, 2010. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia 2007. Braslia, 2007. ______. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia 2009. Braslia, 2009. ______. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia 2011. Braslia, 2013. CURRALERO, C. R. B. O enfrentamento da pobreza como desafio para as polticas sociais no Brasil: uma anlise a partir do Programa Bolsa Famlia. Tese (Doutorado) Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Campinas, 2012. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico 2010: caractersticas da populao e dos domiclios resultados do universo. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/ censo2010/caracteristicas_da_populacao/resultados_do_universo.pdf>.
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OCDE ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO. Social protection, poverty reduction and pro poor growth. Policy guidance note: social protection, 2009. Disponvel em: <http://www.oecd.org/dataoecd/45/63/43573310.pdf>. SOARES, S.; RIBAS, R. P.; SOARES, F. V. Targeting and coverage of the Bolsa Famlia Programme: why knowing what you measure is important in choosing the numbers. Braslia: IPC, 2010 (IPC Working Paper Series, n. 71). Disponvel em: <http://www.ipcundp.org/pub/IPCWorkingPaper71.pdf>.
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CAPTULO 10
BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA POPULAO BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA DE AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II
Paulo de Martino Jannuzzi Alexandro Rodrigues Pinto
1 INTRODUO Os aportes crescentes de recursos pblicos em polticas sociais tm gerado impactos importantes nas condies de vida da populao brasileira nas ltimas duas dcadas e, particularmente, nos ltimos dez anos. De um patamar, nos anos 1980, de gastos em polticas sociais da ordem de 13% do produto interno bruto (PIB), mais recentemente, o pas passou a investir um montante de quase 25% do PIB na rea social, somados os recursos do governo federal, dos estados e dos municpios. Este investimento consequncia da implementao das aes e direitos sociais inscritos na Constituio de 1988 e da priorizao da agenda de combate pobreza, desigualdade e s iniquidades que, historicamente, afetaram diversos segmentos populacionais. Entre 1995 e 2009, o gasto federal social per capita teria duplicado, em valores reais, passando de cerca de R$ 1.400,00 para R$ 2.800,00 por habitante (Castro et al., 2011). Neste perodo, tem-se observado, particularmente na esfera federal, mas tambm com repercusso ou induo em estados e municpios, um movimento sistemtico de ampliao do escopo e da escala dos programas e aes em educao, sade, trabalho, habitao, previdncia social e desenvolvimento social (Castro, 2011). Os efeitos desse volume de recursos na estruturao e fortalecimento de programas sociais tm se revelado por diversas pesquisas e estudos, que apontam a forte queda da pobreza, da mortalidade infantil e da desigualdade, bem como o aumento da renda, do nvel educacional, do emprego e do consumo de alimentos e bens durveis no pas. Observadas em todas as regies e segmentos populacionais, estas tendncias tm sido particularmente intensas nas reas e estratos mais pobres. De fato, a comparao de resultados dos censos demogrficos 2000 e 2010 revela que a extrema pobreza caiu 40% na zona rural e 37% no Nordeste. A mortalidade infantil diminuiu mais de 55% no Nordeste e 49% entre famlias em extrema pobreza (Martignoni, 2012). Se fato que a melhoria das condies de vida nos ltimos dez anos deve-se aos efeitos do fortalecimento desse conjunto de polticas sociais assim como da recuperao da dinmica econmica e da poltica de valorizao do salrio mnimo , no h como negar que a intensidade da queda da pobreza e os avanos sociais nas reas mais pobres decorreu, em boa medida, pela expanso da cobertura dos programas e aes das polticas de desenvolvimento social
e combate fome no pas ao longo do perodo, em especial, do Programa Bolsa Famlia (PBF). Com uma estratgia de expanso focalizada nas regies mais pobres; com critrios de priorizao de famlias em situao de maior vulnerabilidade social; com desenho programtico vinculando transferncia de renda e cumprimento de condicionalidades pelas famlias na educao, sade e assistncia social; e com os decorrentes efeitos da ampliao da oferta de servios e equipamentos pblicos destas reas programticas nas regies mais desassistidas, era de se esperar mudanas sociais expressivas entre os segmentos populacionais e territrios historicamente mais pobres do pas. Este captulo traz evidncias empricas adicionais acerca dos efeitos do programa sobre aspectos educacionais, sade, trabalho, consumo e autonomia da mulher a partir de pesquisa desenhada com o objetivo de captar impactos especficos e atribuveis do Bolsa Famlia. Trata-se da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia AIBF II (Brasil, 2012), realizada em 2009, seguindo o desenho da primeira rodada de coleta de dados em 2005 (Brasil, 2007). A segunda seo, a seguir, apresenta a referida pesquisa; a seo 3 discorre sobre os impactos verificados nas diferentes dimenses analisadas, a partir do modelo de interveno do programa. Nas consideraes finais, aponta-se brevemente a agenda de novos estudos avaliativos que possam contribuir para continuidade do aprimoramento do Bolsa Famlia e sua articulao com demais programas sociais no pas. 2 A PESQUISA AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II: ASPECTOS METODOLGICOS A avaliao de impacto um dos diversos formatos de pesquisas de avaliao de resultados de programas e projetos sociais, desenhada de forma a mensurar efeitos socioeconmicos especficos e atribuveis a estas aes, isto , os impactos da interveno social realizada sobre seu pblico-alvo. Aplica-se em situaes em que o programa social encontra-se em estgio avanado de implementao, quando os problemas tpicos de coordenao, implantao e redesenho de aes e atividades j foram superados e, portanto, cabe realizar uma investigao mais especfica dos efeitos concretos da interveno idealizada para mitigar ou equacionar uma questo social especfica, para fins de avaliao de mrito, continuidade ou redesenho. No , contudo, como querem algumas comunidades de avaliadores, o mtodo mais legtimo, cientfico ou, ainda, o padro-ouro de avaliao de programas. Os conflitos ticos e restries operacionais na sua efetiva conduo j apontariam para a limitao do uso de tal abordagem no mundo real da avaliao de programas pblicos (Jannuzzi, 2011). Mas a complexidade da realidade social e da operao dos programas que tem mostrado a necessidade de abordagens metodolgicas mais eclticas para responder s necessidades de informao de gestores na gesto e deciso quanto aos programas sociais. Enquanto mtodo de pesquisa, a avaliao de impacto busca investigar a estrutura e intensidade de causalidade entre variveis dependentes e seus fatores determinantes, buscando simular as caractersticas que conferem a validade interna da pesquisa experimental das cincias naturais, isolando e eliminando as contribuies de possveis fatores externos
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Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
intervenientes. Dadas as restries ticas e operacionais do uso do desenho experimental clssico na avaliao de programas sociais, as avaliaes de impacto se valem de delineamentos quasi-experimentais de pesquisa que, em um dos seus desenhos mais usuais, faz a comparao, ao longo de um perodo, da performance socioeconmica de uma amostra de indivduos ou famlias beneficirias do programa social em anlise (grupo de tratamento) com a de outro conjunto de sujeitos (o grupo de controle) de no beneficirios, com caractersticas demogrficas e socioeconmicas semelhantes, submetidos s mesmas condies contextuais ao longo do perodo de interesse de estudo. Tal desenho visa constatar se h evidncias de que, ao longo do tempo, o primeiro grupo o grupo exposto s condies do programa social apresenta evoluo mais favorvel que o segundo, na forma apreendida por uma ou vrias variveis-respostas, entendidas como reveladoras dos efeitos diferenciais do programa sobre seu pblico-alvo. No caso da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia, foi empregado esse delineamento metodolgico quasi-experimental, de modo a captar impactos especficos do programa em vrias dimenses socioeconmicas, a partir do levantamento da situao socioeconmica dos grupos populacionais beneficirios e no beneficirios em dois momentos (2005 e 2009). Nos dois momentos em que a pesquisa foi realizada, ela foi especificada conjuntamente pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) e pela Secretaria Nacional de Renda da Cidadania (SENARC), do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), com apoio financeiro e tcnico do Banco Mundial.1 Diferentemente de outras pesquisas contratadas pela Sagi, em que seu Departamento de Avaliao define o plano amostral, especificando os municpios e a estratgia de aleatorizao de domiclios para entrevista, no caso da pesquisa AIBF a seleo da amostra, na primeira rodada da pesquisa, ficou sob a responsabilidade do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). poca, a amostra foi desenhada para coletar informaes de 15.426 famlias, considerando a condio de inscritas ou no no Cadastro nico de Programas Sociais (Cadnico) e beneficirias ou no do Programa Bolsa Famlia. O desenho amostral previa a representatividade de resultados para trs grandes reas do pas: regies Nordeste e Norte; regio Centro-Oeste; e regies Sul e Sudeste. importante registrar que, por imperativos ticos que orientam a implementao de polticas sociais no Brasil e, concretamente, pelo fato de o programa j estar em implementao desde 2003, os domiclios que compuseram os grupos controle e tratamento (ou interveno) no foram designados aleatoriamente a partir de uma mesma base cadastral, mas por um conjunto de procedimentos complexos, descritos em documento anterior (Brasil, 2007). De forma a garantir validade externa pesquisa e preserv-la de possveis questionamentos quanto a intervenes programticas diferenciadas em municpios de sua amostra, a identificao dos endereos e municpios dos 15.426 domiclios entrevistados da primeira rodada da pesquisa no foi repassada ao MDS. Tal deciso de preservao do sigilo estatstico, ou melhor, da desidentificao da amostra disponvel para o ministrio, foi mantida na segunda
1. Vale registrar que, como no caso de todas as pesquisas conduzidas pela Sagi, os resultados, questionrios e microdados da AIBF I e AIBF II esto disponveis para download no site de Pesquisas e Estudos de Avaliao da Sagi, disponvel em: <www.mds.gov.br/sagi>.
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edio, conduzida pelo consrcio formado pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI) com o Instituto Datamtrica, assim permanecendo at o presente momento.2 Com relao pesquisa de 2009, que interessa destacar neste texto, a amostra abrangeu 269 municpios em todo o pas, tendo coletado efetivamente informaes de pouco mais de 11 mil domiclios. Entre estes, para 10.369 domiclios, foi possvel identificar precisamente a existncia ou no de beneficirios do PBF nas duas rodadas da pesquisa (tabela 1). No perodo, como era de se esperar, aumenta o nmero de famlias beneficirias e das inscritas no Cadnico, indicando o forte momento de expanso do programa a partir de 2006.
TABELA 1
Distribuio dos domiclios investigados pela Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a Rodada (AIBF II), segundo condio na 1a rodada (AIBF I)
Condio de recebimento do benefcio Benecirios do Bolsa Famlia Benecirios do Bolsa Famlia AIBF I (2005) No benecirios do Bolsa Famlia, inscritos no Cadnico No benecirios do Bolsa Famlia, no inscritos no Cadnico Total AIBF II (2009) Benecirios do Bolsa Famlia 1.844 1.121 1.707 4.672 No benecirios do Bolsa Famlia 929 1.352 3.416 5.697 Total 2.773 2.473 5.123 10.369
Obs.: a AIBF II encontrou 11.423 domiclios dos 15.426 entrevistados em 2005. Nesta tabela no constam os 1.064 domiclios que no pertencem aos grupos analisados na rodada de 2009.
Como se v, entre os levantamentos de 2005 e 2009, verificou-se um atrito de 26%, motivado, principalmente, pelo endereamento incorreto ou inexistente (64% das perdas) ou mudana de endereo das famlias entre a primeira e a segunda coleta de dados (32%). As perdas amostrais foram diferencialmente pequenas entre diferentes grupos e regies: um pouco menores no Nordeste, na zona rural e entre aquelas famlias inscritas no Cadnico. Ainda assim, para garantir maior validade interna da pesquisa, considerando o nvel de atrito e a composio no aleatorizada dos grupos de tratamento e controle, foram efetuados ajustes na ponderao dos registros de coleta pela tcnica de calibragem de escores de propenso. Tal como na coleta de 2005, a pesquisa investigou um conjunto amplo de dimenses das condies de vida das famlias, passando pelas condies da moradia, caracterizao demogrfica, educacional, participao no mercado de trabalho, rendimento, percepo sobre os programas sociais, condies e eventos de sade e antropometria das crianas menores de 5 anos, conforme demonstrado no quadro 1. H, pois, uma riqueza de informaes levantadas para amostra significativa da populao brasileira, cobrindo momento importante da estruturao das polticas sociais e de dinamismo econmico no pas, cuja anlise prescindiria de metodologias mais complexas.
2. Tal fato implica que a Sagi no dispe da base identicada da pesquisa, mas apenas as instituies que realizaram as pesquisas de campo.
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QUADRO 1
Sntese dos aspectos investigados na avaliao de impacto do Bolsa Famlia

Blocos Sees Domiclio Caractersticas gerais Moradores Antropometria Dados gerais Frequncia/ausncia escolar Educao Alimentao escolar Educao de jovens e adultos Gastos Atraso, abandono e repetncia escolar Morbidade e atendimento da rede de sade Gravidez e pr-natal Sade Agentes de sade Gastos com sade Sade da criana Trabalho e trabalho infantil Rendimentos Gastos individuais Condio de atividade Ocupao Dados gerais Gastos com transporte pblico e particular Gastos com comunicaes Gastos com alimentao fora de casa Gastos coletivos Despesas gerais Alimentos e bebidas Itens presentes no domiclio Inventrio de bens durveis Animais e implementos agrcolas Propriedades Gerais Avaliao das condies de vida Tomada de decises Alocao do tempo Acesso a crdito, incluso bancria e educao nanceira Percepo sobre pobreza, bem-estar e conana Choques e mecanismos de longo prazo Bolsa Famlia Benefcios Percepo dos entrevistados sobre o PBF Percepo dos benecirios operacionalizao do PBF Outros benefcios Elaborao dos autores. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X AIBF I X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X AIBF II X X X X X X
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3 IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS Com um questionrio de escopo temtico to amplo seria possvel apresentar evidncias um tanto exaustivas acerca dos efeitos identificados e no identificados do PBF junto a seus beneficirios. Considerando no apenas a limitao de espao para tal propsito, mas, principalmente, o fato de que o sumrio, os relatrios e os microdados da pesquisa j foram publicizados no portal da Sagi em maio de 2012, nesta seo apresenta-se uma sntese dos principais achados da pesquisa, procurando trazer evidncias de outros estudos que os corroboram ou os relativizam.3 No que diz respeito educao, a pesquisa revela que crianas beneficirias do Bolsa Famlia apresentaram progresso escolar da ordem de 6 pontos percentuais (p.p.) maior que crianas de mesmo perfil socioeconmico no beneficirias. No Nordeste, o programa teria proporcionado um aumento significativo na frequncia escolar das crianas beneficirias, o que pode tambm ter contribudo para alguma reduo do trabalho infantil, impacto captado marginalmente na pesquisa. Esses efeitos positivos na educao de crianas e adolescentes identificados na pesquisa talvez sejam alguns dos achados mais regulares na bibliografia. Tese de doutorado defendida na London School of Economics estimou efeito positivo no aumento em 4% na frequncia escolar entre as crianas pobres de 7 a 15 anos quando comparado quelas que no participavam do Programa Bolsa Famlia (Bastagli, 2008). Em estudo recente, pesquisadores do Ipea tambm identificaram um efeito mitigador do PBF na repetncia escolar no pas. A partir dos dados individualizados dos estudantes do EducaCenso, produzidos pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), do Cadnico de programas sociais e do Projeto Presena (que controla a frequncia escolar dos alunos do PBF), os autores encontram que, entre os alunos do Cadnico, os beneficirios do Bolsa Famlia tm 11% menos chances de repetir de ano na escola que os alunos no beneficirios. O estudo tambm aponta que os alunos do Bolsa Famlia que cumprem a condicionalidade de educao frequncia escolar acima de 85% para estudantes de 6 a 15 anos tm 40% a menos de chances de repetir o ano (Oliveira e Soares, 2013). Pesquisa sobre os efeitos educacionais do PBF concluda na Universidade de Sussex, na Inglaterra, em 2012, sugere que o tempo de participao no programa, associado ao valor per capita do benefcio, contribui para a melhora dos resultados escolares. Usando o teste de lngua portuguesa da Prova Brasil (2007), com alunos da 4a srie do ensino fundamental, o estudo mostra que, em escolas onde todos os alunos so beneficirios, h uma diferena de 11 pontos no exame a favor das escolas em que o tempo de participao das famlias de trs anos a mais (Simes, 2012). O mesmo estudo aponta uma reduo de 14 pontos na diferena dos resultados da prova de portugus entre escolas sem beneficirios e escolas
3. Vide sumrio executivo na pgina de pesquisas de avaliao no portal da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao SAGI (Brasil, 2012).
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com todos os alunos beneficirios quando o tempo mdio de participao aumenta de um para quatro anos. A AIBF II tambm mostra que o programa gerou impactos efetivos na melhoria das condies de sade de crianas beneficirias, reduzindo a desnutrio aguda e garantindo cumprimento mais regular do esquema vacinal. A pesquisa mostrou que a proporo dos filhos de beneficirias do programa que eram amamentados de maneira exclusiva, pelo menos durante os seis primeiros meses de vida, era 8 p.p. maior que a dos filhos de no beneficirias (61%, em comparao com 53%). Certamente, isto teria contribudo para a reduo da prevalncia de desnutrio crnica entre 2005 e 2009 para a populao em geral, e a reduo mais significativa da desnutrio aguda entre os beneficirios. Os efeitos do programa no acesso ao alimento, em especial das crianas, tambm um dos achados regulares dos estudos. De fato, pesquisadores j haviam observado que as famlias beneficirias aumentam o consumo em todos os grupos de alimentos analisados, principalmente cereais, alimentos processados, carne, leite e derivados, feijo e acar, melhorando a disponibilidade alimentar das crianas (Lignani et al., 2011). No mesmo sentido, usando dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2008/2009, a pesquisadora mostrou que o programa auxilia na melhora do status nutricional de crianas e adolescentes, sobretudo, no Norte e Nordeste, onde o impacto do programa 31,4% maior que no Brasil como um todo (Baptistella, 2012). Em outro estudo, direcionado aos efeitos do PBF sobre as crianas no semirido nordestino, constatou-se que as mes priorizam as crianas no momento do emprego do dinheiro do benefcio, ao entender que o dinheiro do programa entendido como um dinheiro das crianas (Pires, 2011). Pela AIBF II, verificou-se que mulheres grvidas beneficirias do programa tambm se mostraram mais presentes no acompanhamento pr-natal. O peso ao nascer das crianas de mes beneficirias do Bolsa Famlia superior ao das crianas de mes no beneficirias (3,26 kg e 3,22 kg, respectivamente). Tal fato decorreria da constatao de que, em 2009, as grvidas beneficirias do programa apresentaram 1,6 visita de pr-natal a mais do que as no beneficirias. Entre 2005 e 2009, o nmero de gestantes beneficirias do PBF que no receberam cuidados pr-natais caiu de 19% para 5%, queda significativamente maior que a observada entre no beneficirias. Observou-se um efeito positivo do programa sobre o esquema vacinal, especialmente quando se observam os ndices de vacinao contra difteria, ttano e coqueluche (a chamada vacina trplice, DTP) e contra poliomielite. Estes impactos em dimenses da sade so corroborados por estudo ecolgico-correlacional publicado recentemente em uma das mais renomadas revistas cientficas internacionais na rea da sade, a Lancet. No estudo, evidenciam-se efeitos significativos do PBF na reduo da mortalidade infantil e no acesso aos servios de sade no Brasil entre 2004 e 2009, comparando municpios de alta cobertura do programa com municpios de menor cobertura. No perodo, a mortalidade infantil teria cado 17%, como consequncia de reduo dos bitos devidos desnutrio (que caram 65%) e diarreia (53%). Os autores do referido estudo
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constataram que, no perodo: dobrou o nmero de municpios com maior cobertura vacinal; houve reduo em 47% na proporo de mulheres sem atendimento pr-natal antes do parto; e houve reduo em 16% na taxa de admisso hospitalar de crianas menores de 5 anos, pela diminuio significativa dos casos de internao por diarreia, desnutrio e infeces respiratrias. Os autores apontam, ainda, que estes efeitos so majorados quando o PBF associado aos servios assistenciais bsicos de sade, como o que ofertado pela estratgia do Programa Sade da Famlia (PSF). O PSF, por um lado, traz o servio de sade preventiva para mais prximo da populao pobre e, por outro, atua na proviso dos servios necessrios ao cumprimento das condicionalidades de sade do PBF: cuidados pr e ps-natal, atividades educativas nas reas de sade e nutrio, vacinao e acompanhamento do desenvolvimento infantil. Corroborando os resultados de extensa reviso, realizada pelo Ipea (Oliveira e Soares, 2012), de 24 estudos elaborados por autores nacionais e internacionais sobre a relao entre Bolsa Famlia e oferta de trabalho, a pesquisa AIBF II demonstra que o programa no provoca efeito desmobilizador de beneficirios no mercado laboral, seja em termos de ocupao, procura de emprego ou jornada de trabalho. Chefes de famlias beneficirias, de 30 a 55 anos de idade, apresentam nvel de atividade, ocupao e jornada muito prximos aos de chefes de nvel socioeconmico equivalente. Estudo tcnico realizado no MDS, com dados do Censo Demogrfico 2010, sobre a participao masculina no mercado de trabalho, de beneficirios ou no do programa, aponta no mesmo sentido (Sousa, 2012). O suposto efeito preguia do programa seria, pois, mais mito que realidade. Considerando as diferentes situaes e atributos que afetam a situao de insero no mercado de trabalho idade, condio de chefia familiar, gnero e maternidade , no h diferena entre beneficirios e pessoas no beneficirias com renda equivalente. Com relao participao feminina, a pesquisa revela que as mulheres beneficirias apresentam menor taxa de ocupao que as no beneficirias, embora estejam sujeitas a risco maior de desemprego e levem mais tempo para conseguir trabalho. A pesquisa apontou evidncias tambm que, poca de sua realizao, no segundo semestre de 2009, mulheres beneficirias tenderiam a ajustar sua carga semanal de trabalho s custas da formalizao do vnculo, por opo de buscar trabalho com jornada menor ou desconhecimento da compatibilidade entre ter carteira assinada e ser beneficiria do PBF. Como os demais achados do estudo, estas evidncias precisam continuar a ser investigadas, sobretudo, considerando a continuidade do dinamismo do emprego e de sua formalizao em todo o pas e segmentos populacionais. De fato, anlises de pesquisadores brasileiros vm demonstrando que h um ganho de participao no mercado de trabalho para os beneficirios adultos, sobretudo mulheres. Em estudo realizado na UFMG, os pesquisadores estimam uma participao 2,6 p.p. maior como efeito do programa, sendo que este efeito 4,5 p.p. maior para mulheres quando comparado aos homens (Oliveira et al. 2007). Em trabalho apresentado em Encontro Nacional de Economia em 2008, outro pesquisador estimou um aumento de 5,6% na participao das mes no mercado de trabalho e um aumento de 1,6 hora trabalhada por semana quando a famlia recebe benefcio do PBF (Tavares, 2008).
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De qualquer forma, tais resultados refutam a hiptese de que a falta de mo de obra no Nordeste ou outras regies do Brasil decorreria de um suposto efeito preguia do programa, que retiraria trabalhadores da fora de trabalho no pas. Ao contrrio, como mostraram estudos de vrios pesquisadores, o Programa Bolsa Famlia tem contribudo para manter o dinamismo econmico no pas, em virtude do efeito multiplicador no consumo de alimentos e bens durveis que as transferncias de renda tm criado junto a segmentos antes excludos do mercado consumidor nacional. A suposta falta de mo de obra decorreria, pois, do contexto de quase pleno emprego em que se encontra a economia brasileira, movida pelo volume de investimentos pblicos e privados e pela sustentao do consumo de beneficirios e no beneficirios nos ltimos anos. A pesquisa tambm revela que as mulheres beneficirias que em sua larga maioria so as titulares do carto do Bolsa Famlia vm adquirindo maior autonomia e poder nas decises familiares e na compra de bens durveis, remdios e vesturio, comparativamente a mulheres no beneficirias. Tal resultado corrobora pesquisa anterior que, por meio de anlise qualitativa, mostrou que as mulheres que so titulares do benefcio do PBF tm ganhos na relao de gnero na medida em que se tornam mais independentes dos maridos financeiramente, passando a ter maior poder de barganha no que tange a alocao de recursos no domiclio e aumentando o nvel de interao social (Suarez e Libardoni, 2007). Anlise de cartas e coleta de depoimento de beneficirias apontam no mesmo sentido.4 A AIBF II revela que mulheres beneficirias tambm tm ampliado sua autonomia na deciso de participar do mercado de trabalho e sobre o uso de mtodos contraceptivos, tendncias que certamente contriburam para a expressiva diminuio da fecundidade no pas entre 2000 e 2010, inclusive entre mulheres de baixa renda. De fato, entre aquelas com renda domiciliar per capita de at R$ 70, a fecundidade caiu de 5,1 filhos para 3,6 no perodo (Patrcio, 2012a). A maior autonomia no uso de contraceptivos e a queda to expressiva da fecundidade entre mulheres de baixa renda mostram que o programa no tem efeito pr-natalista, assim como no o tiveram iniciativas progressistas da envergadura da ampliao da licena maternidade nos anos 2000 (Patrcio, 2012b). Se nem mesmo pases europeus com polticas deliberadamente pr-natalistas, com estmulos econmicos e fiscais bem mais significativos para as famlias, conseguiram reverter a tendncia de declnio da fecundidade, no factvel esperar efeito diferente das mudanas introduzidas nos ltimos meses, como a extenso do benefcio varivel do Bolsa Famlia de trs para cinco filhos e a complementao de renda do Brasil Carinhoso, voltado s famlias com crianas de 0 a 6 anos. Na realidade, a expanso da oferta de creches pblicas e conveniadas previstas na ao pode potencializar a queda da fecundidade entre mulheres beneficirias, por viabilizar a retomada de projetos de volta escola e reingresso antecipado ao mercado de trabalho, aspiraes manifestadas pelas mulheres em outra pesquisa em execuo pelo MDS.
4. Nesse sentido, ver Rego e Pinzanni (2013) e Cohn (2012).
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4 CONSIDERAES FINAIS Os resultados aqui apresentados contribuem, certamente, para trazer evidncias concretas para o debate acalorado e muitas vezes, pouco informado, sobre mritos, vieses, efeitos positivos e externalidades do Programa Bolsa Famlia, nos meios de comunicao e na academia (Bichir, 2010). O fato que o programa tem produzido impactos significativos no bem-estar de seus beneficirios e, por extenso, por seu tamanho e caractersticas, sobre a populao brasileira em geral. Como todo programa pblico operado a seis mos Unio, estados e municpios , h certamente aprimoramentos a fazer, inovaes a testar e implementar. por isto que importante continuar investigando sua operao, seus efeitos e suas dificuldades, como o MDS faz com o Bolsa Famlia e seus outros programas e aes, por meio da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Como se procurou demonstrar, os resultados da pesquisa AIBF II vm ao encontro de farta evidncia produzida por outros estudos no pas e fora dele. De fato, o PBF talvez seja o programa social brasileiro mais analisado por diferentes pesquisadores nos ltimos anos. Por meio de diferentes estratgias de pesquisa quantitativas, qualitativa, participativas e quasi-experimentais e fontes de informao censos demogrficos, PNADs, POFs, pesquisas quasi-experimentais, Cadnico, registros de programas, cartas e depoimentos de beneficirios , o programa vem sendo analisado sob os mais variados aspectos. Investigam-se os efeitos do programa na escolarizao, desempenho escolar, sade, consumo familiar, nutrio e desenvolvimento infantil, insero e procura no mercado de trabalho, relaes de gnero e at sobre dimenses sobre as quais, por seu desenho, no se poderia inferir antecipadamente algum efeito positivo ou negativo, como na reduo da violncia juvenil, para citar um exemplo. revelador do interesse investigativo suscitado pelo Bolsa Famlia o fato de que h, no Cadastro Nacional de Pesquisadores do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) a Plataforma Lattes ,5 um total de quase 7 mil pesquisadores com temas de pesquisa associados ao programa, dos quais metade so pesquisadores doutores, 810 deles realizando pesquisa com mrito cientfico reconhecido antecipadamente por comits de avaliao do CNPq (projetos financiados com Bolsa de Produtividade Cientfica). Tambm revelador do interesse acadmico pelo programa o registro bianual de trabalhos publicados ou apresentados por pesquisadores vinculados ao Diretrio de Grupos de Pesquisa do CNPq. A produo acadmica vem crescendo vertiginosamente desde 2006, totalizando, no perodo de 2004 a 2010, um conjunto de 799 estudos e pesquisas. O PBF tambm objeto de pesquisa de numerosa comunidade cientfica internacional, incluindo universidades americanas, europeias e tambm da Amrica Latina, da frica, da China e da ndia. Instituies multilaterais como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal),
5. Disponvel em: <http://lattes.cnpq.br/>.
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o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento tm desenvolvido pesquisas especficas sobre diferentes aspectos do programa, com interesse de divulgar a experincia para outros pases. A Universidade de Oxford, na Inglaterra, e a Rede Internacional de Pesquisa sobre Polticas de Combate Pobreza (NOPOOR), que rene vinte universidades pelo mundo, constituem-se em outras iniciativas mais recentes interessadas em entender o PBF e seus efeitos sobre a pobreza, a desigualdade e as condies de vida.6 Essa profcua produo de conhecimento sobre o programa e sobre seus aprimoramentos mais recentes no bojo do Plano Brasil Sem Misria obrigam o MDS, atravs da Sagi, a assumir um novo posicionamento com relao s estratgias de avaliao do Bolsa Famlia. Substantivamente, preciso investir muito mais em meta-avaliaes sobre diferentes temticas tratadas, procurando identificar achados mais regulares, mais consistentes, e os apontamentos menos comuns, mais circunstanciados, extraindo os aspectos relevantes para aprimoramento da gesto do programa. necessrio realizar estudos avaliativos especficos sobre a potencialidade da articulao do programa com outras aes e programas do prprio ministrio e de outras pastas sociais, assim como com as experincias de estados e municpios, e de outros pases, para manter o processo de inovao contnua no desenho do programa e suas interfaces com o sistema de proteo social brasileiro. Em uma perspectiva metodolgica, necessrio incentivar a explorao analtica dos efeitos do programa, de seus beneficirios e suas condies de vida por meio das pesquisas regulares do IBGE, assim como constituir bases de registros de programas sociais integrados ao Cadnico, esforo em curso em vrias instituies. O EducaCenso, os registros de atendimentos da Ateno Bsica e de nascimentos (Rede Cegonha), a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), os registros do Programa Nacional de Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC) e do fomento ao agricultor familiar (Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais) e tantos outros podem ser integrados com grande eficincia ao Cadnico e registros de pagamento do benefcio do Bolsa Famlia, permitindo acompanhamento longitudinal de beneficirios, categorizados por regio, tempo de permanncia ou valor do benefcio no programa.7 A prpria pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia, em suas duas edies disponveis publicamente no portal da Sagi, pode ser explorada em termos analticos de forma muito mais abrangente do que parece ter sido realizado at o momento pela comunidade acadmica brasileira e internacional. Nesta situao, exploradas as diversas pesquisas, bases de registros e outros meios de verificao, amadurecidas novas questes a investigar acerca dos efeitos, mritos ou problemas do programa, talvez se possa justificar o esforo de realizao de
6. Evidenciando o reconhecimento do programa em escala internacional, por iniciativa do Banco Mundial, foi criada a Iniciativa Internacional de Difuso de Experincias e Polticas de Combate Pobreza, com sede no Ipea e apoio do MDS e do International Policy Centre for Inclusive Growth (Centro Internacional de Polticas de Incluso Produtiva) do PNUD. Tal iniciativa tem o objetivo de disseminar a experincia exitosa do Bolsa Famlia e outras estratgias do Plano Brasil Sem Misria em projetos de cooperao Sul-Sul. 7. Ver o esforo de construo de indicadores de monitoramento do Plano Brasil Sem Misria, relatado em Sousa (2013).
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uma terceira rodada da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia ou, ainda melhor, uma avaliao de mais longo prazo do programa e dos efeitos combinados com outros programas do MDS, com as inovaes introduzidas em 2011 para erradicao da extrema pobreza, em que os grupos comparativos de interesse sejam tipologias de beneficirios segundo perfis de vulnerabilidade social, tempo de permanncia ou gerao no programa.8 Por fim, mas no menos importante, oportuno registrar que a investigao de outros componentes das polticas de desenvolvimento social e combate fome, como os programas e servios da assistncia social e aes e produtos da segurana alimentar e nutricional, no parece ter tido, contudo, a mesma cobertura analtica que o Bolsa Famlia tem despertado. Se fato que determinados aspectos da implementao e os resultados destes esforos tm sido cobertos pelas pesquisas e estudos da Sagi,9 h, certamente, muito por desvendar acerca da contribuio especfica e complementar destas polticas para a melhoria das condies de vida dos segmentos mais vulnerveis da populao brasileira nos ltimos dez anos. REFERNCIAS BAPTISTELLA, J. C. F. Avaliao de programas sociais: uma anlise do impacto do Bolsa Famlia sobre o consumo de alimentos e status nutricional das famlias. V Prmio SOF, Braslia, 2012. BASTAGLI, F. The design, implementation and impact of conditional cash transfers targeted on the poor: An evaluation of Brazils Bolsa Famlia. Tese (PhD) London School of Economics and Political Science, University of London, London, 2008. BICHIR, R. O Bolsa Famlia na berlinda? Os desafios atuais dos programas de transferncia de renda. Novos estudos CEBRAP, So Paulo, v. 87, p. 114-129, 2010. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 1a Rodada (AIBF I). Sumrio Executivo. Braslia, jun. 2007. (Sumrio Executivo). Disponvel em: <http://goo.gl/N8mccb>. ______. ______ . Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a Rodada (AIBF II). (Sumrio Executivo). Braslia, jun. 2012. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/ PainelPEI/Publicacoes/AvaliacaodeImpactoProgramaBolsaFamiliaII.pdf>. CASTRO, J. A. Poltica social no Brasil: marco conceitual e anlise da ampliao do escopo, escala e gasto pblico. Revista brasileira de monitoramento e avaliao, Braslia, n. 1, p. 66-95, jan./jul. 2011. CASTRO, J. A. et al. 15 anos de gasto social federal: notas sobre o perodo de 1995 a 2009. Braslia: Ipea, 2011. (Comunicados Ipea, n. 98).
8. Previa-se realizar, em 2013, uma terceira rodada da AIBF, esforo este redirecionado para demandas substancialmente mais relevantes para entendimento de efeitos especcos do programas por meio de outras estratgias de pesquisa e pela necessidade de aprofundar o conhecimento da dinmica estrutural da pobreza por meio de Pesquisa Painel Longitudinal de Famlias em situao de Pobreza. Ver Sousa (2012). 9. Vide conjunto de mais de 130 pesquisas e estudos avaliativos j realizados at ameados de 2013 pela Secretaria no Portal SAGI j mencionado.
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COHN, A. Cartas ao presidente Lula: Bolsa Famlia e direitos sociais. So Paulo: Azougue, 2012. JANNUZZI, P. M. Avaliao de programas sociais no Brasil: repensando prticas e metodologias das pesquisas avaliativas. Planejamento e politicas pblicas, Braslia, v. 36, p. 251- 275, 2011. LIGNANI, J. D. B. et al. Changes in food consumption among the Programa Bolsa Famlia participant families in Brazil. Public health nutrition, n. 14, p. 785-792, 2011. MARTIGNONI, E. M. Mortalidade infantil por regies e faixas de renda domiciliar per capita nos censos demogrficos 2000 e 2010. Estudo tcnico SAGI, Braslia, n. 5, 2012. OLIVEIRA, A. M. H. C. D et al. Primeiros resultados da anlise da linha de base da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia. In: VAITSMAN, J.; PAES-SOUSA, R. (Eds.). Avaliao de polticas e programas do MDS Resultados. Braslia: MDS, 2007. OLIVEIRA, L. F. B. D.; SOARES, S. S. D. O impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a repetncia: resultados a partir do Cadastro nico, Projeto Frequncia e Censo Escolar. Rio de Janeiro: Ipea, 2013. (Texto para discusso, n. 1.814). Disponvel em: <http://www. ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1814a.pdf>. ______. O que se sabe sobre os efeitos das transferncias de renda sobre a oferta de trabalho. Braslia: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n.1.738). PATRCIO, L. O. Fecundidade por regies e faixas de renda domiciliar per capita nos censos demogrficos 2000 e 2010. Estudo tcnico SAGI, Braslia, n. 6, 2012a. ______. Consideraes sobre a ao Brasil Carinhoso sobre a fecundidade. Estudo tcnico SAGI, Braslia, n. 7, 2012b. PIRES, F. Do ponto de vista das crianas: o acesso, a implementao e os efeitos do Programa Bolsa Famlia no semirido nordestino. Braslia: MDS, 2011. (Ficha Tcnica do Edital CNPq/MDS). REGO, W. L; PINZANNI, A. Vozes do Bolsa Famlia Autonomia, dinheiro e cidadania. Campinas: Editora da UNESP, 2013. SIMES, A. A. The contribution of Bolsa Famlia to the educational achievement of economically disadvantaged children in Brazil. Tese (PhD in Education) University of Sussex, East Sussex, 2012. SOUSA, M. F. Indicadores de monitoramento do Plano Brasil Sem Misria e programas do MDS: situao em julho de 2013. Estudo tcnico Sagi, Braslia, n. 16, 2013. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/simulacao/estudos_tecnicos/pdf/53.pdf>. ______. Diferenciais de insero no mercado de trabalho entre beneficirios e no beneficirios do Programa Bolsa Famlia no Censo Demogrfico 2010. Estudo tcnico Sagi, Braslia, n. 2, 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/S8uyEc>.
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CAPTULO 11
EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: UMA ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS
Marcelo Crtes Neri Fabio Monteiro Vaz Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
1 INTRODUO Os gastos sociais do governo, em especial as transferncias de Previdncia e Assistncia, tm recebido grande ateno nos ltimos anos. Por um lado, as discusses de cunho fiscais destacam o crescimento destas transferncias tanto em valores reais quanto em percentual do produto interno bruto (PIB) como motor do aumento dos gastos correntes do Estado (Santos, 2010; Ribeiro, 2010). Por outro, h consenso acerca da importncia das transferncias sociais principalmente do Programa Bolsa Famlia para a reduo da pobreza e da desigualdade (Soares et al., 2009; Soares et al., 2010; Hoffmann, neste volume). Apesar da importncia das transferncias, seus efeitos macroeconmicos sobre o consumo e a produo no foram estudados com a devida profundidade. Afinal, as transferncias sociais representam uma fonte de rendimento das famlias que utilizada na aquisio de bens e servios, no pagamento de impostos e contribuies e retida sob a forma de poupana. Tais transferncias entram assim no fluxo circular da renda, onde o impulso dado s despesas de consumo das famlias estimula a produo dos setores de atividades, que, por sua vez, incrementa o lucro das empresas e a remunerao do trabalho, retornando para as famlias e reiniciando o ciclo econmico. Nesse processo, a transferncia inicial de recursos pode beneficiar tambm outros tipos de famlias, especialmente aquelas com trabalhadores ocupados nos setores que possuem maior peso na estrutura de consumo das famlias que receberam a transferncia inicial. Assim, anlises feitas exclusivamente a partir de pesquisas domiciliares limitam-se aos aspectos estticos das transferncias, ignorando seus possveis efeitos multiplicadores. Pesquisas realizadas para o Brasil a partir do estudo do fluxo circular da renda em geral utilizam uma desagregao limitada dos diferentes tipos de famlias e/ou no discriminam com detalhe as diferentes fontes de rendimentos (Zylberberg, 2008; Azzoni et al., 2007; Cury e Leme, 2007; Grij, 2006; Mostafa, Souza e Vaz, 2010). Em vrios trabalhos, o foco dado para os efeitos regionais e redistributivos das transferncias, com pouca nfase nos efeitos sobre a renda e o consumo. Por fim, as ltimas pesquisas disponveis utilizam uma estrutura desatualizada do consumo e da distribuio de rendimentos das famlias, baseando-se nos
dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2002-2003 e obtendo algum tipo de atualizao a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ambas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O objetivo desse trabalho analisar os efeitos de curto prazo das transferncias sociais sobre os agregados econmicos do Sistema de Contas Nacionais, considerando o fluxo circular da renda na economia. As transferncias analisadas so os benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), dos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), do Programa Bolsa Famlia (PBF), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do Seguro Desemprego, do Abono Salarial do PIS/PASEP e dos saques do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Parte-se da construo de uma Matriz de Contabilidade Social (MCS) para 2009 para analisar o fluxo entre produtos, atividades, fatores de produo e setores institucionais (famlias, empresas, governo e resto do mundo), inspirando-se em Mostafa, Souza e Vaz (2010). O trabalho avana ao incorporar uma extensa desagregao de produtos, atividades, fatores de produo, tipos de famlias e fontes de rendimento, alm de incorporar a estrutura de consumo e de rendimentos da POF 2008-2009. 2 A MATRIZ DE CONTABILIDADE SOCIAL A MCS uma extenso da Matriz de Insumo Produto (MIP) que descreve os fluxos de renda entre as atividades produtivas e a demanda final. Incorpora tambm as relaes entre as atividades produtivas, fatores de produo e setores institucionais. Uma das principais vantagens de sua utilizao est na contabilidade das transferncias correntes entre famlias, governo e empresas, em especial as transferncias sociais do governo para as famlias e o pagamento de tributos das famlias para o governo. Trata-se de uma matriz quadrada em que as linhas contabilizam a remunerao de cada conta e as colunas contabilizam os gastos, de modo que a soma dos gastos seja equivalente soma das receitas. O quadro 1 mostra uma MCS estilizada, e o quadro 2 apresenta uma verso agregada da MCS construda para este trabalho. Outros exemplos de matrizes para o Brasil podem ser encontrados em Tourinho et al. (2006), Zylberberg (2008), Grij (2006), Andrade e Najberg (1997), Kureski (2009), Tourinho (2008), Mostafa, Souza e Vaz (2010). A MCS descreve um quadro de equilbrio macroeconmico. Para estimar o efeito multiplicador de uma transferncia, necessrio aplicar um choque ou impulso em uma das contas como um aumento marginal das transferncias do PBF s famlias. A MCS em si no constitui um modelo econmico, apenas um conjunto de informaes. A modelagem econmica a partir da MCS se d a partir da especificao das contas exgenas e endgenas do sistema.
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Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
QUADRO 1
Matriz de contabilidade social estilizada

Produtos Atividades Produtos Atividades Trabalho Fatores Capital Renda de propriedade Empresas Governo Conta corrente Famlias ISFL Capital Resto do mundo C V L K Pe Tv Ta Lh Ke Kg Kh Ko Ee Eg Eh Eo Se Pg Ge Gg Gh Go Sg Gm He Hg Hh Ho Sh Hm Og Lx Px Gx Hx Kk Sw Sx Fatores Trabalho Capital Conta corrente Renda de propriedade Empresas Governo Famlias Cg Ch ISFL Co Capital I Resto do mundo X
Ph Po Pm
So
Lm
Elaborao dos autores. Obs.: 1. Produtos: V: valor da produo a preos bsicos; Tv: impostos lquidos sobre produtos; M: importaes de bens e servios. 2. Atividades: C: consumo intermedirio a preos do consumidor; L, K: remunerao dos fatores de produo (capital e trabalho); Ta: outros impostos lquidos sobre a produo. 3. Fatores: Lh: remunerao do trabalho s famlias; Lm: remunerao do trabalho enviada ao resto do mundo; Ke, Kg, Kh e Ko: remunerao do capital aos agentes. 4. Renda de propriedade: Ph, Po: rendas de propriedade lquidas das famlias e ISFL; Pm: rendas de propriedade enviadas ao resto do mundo. 5. Conta corrente: Cg, Ch, Co: despesa de consumo nal do governo, famlias e ISFL; Pe, Pg: rendas de propriedade lquidas das empresas e do governo; Eo, Ge, Go, Hh, Ho, Og: outras transferncias correntes; Ee: prmios lquidos e indenizaes de seguros no vida; Eg: impostos correntes sobre a renda, patrimnio, etc., resultado do Banco Central, e outros; Eh: benefcios sociais, indenizaes de seguros no vida, ajustamento pela variao das participaes das famlias em fundos; Gg: transferncias correntes entre administraes pblicas, e outros; Gh: benefcios sociais, ajustamento pela variao das participaes das famlias em fundos; He: contribuies sociais, prmios lquidos de seguros no vida, e outros; Hg: impostos correntes sobre a renda, patrimnio, etc., contribuies sociais, e outros; Se, Sg, Sh, So: poupana bruta dos agentes; Gm: cooperao internacional para o resto do mundo; Hm: transferncias correntes para o resto do mundo (includos gastos no exterior). 6. Capital: I: formao bruta de capital xo + variao de estoques; Kk: transferncias de capital entre instituies residentes; Sw: capacidade/necessidade lquida de nanciamento. 7. Resto do mundo: X: exportaes de bens e servios; Lx: remuneraes dos empregados recebidas do resto do mundo; Px: rendas de propriedade recebidas do resto do mundo; Gx: cooperao internacional para o Brasil; Hx:Transferncias correntes recebidas do resto do mundo; Sx: Transferncias lquidas de capital recebidas do resto do mundo.
QUADRO 2
Matriz de contabilidade social agregada (Em R$ milhes)

Produtos Produtos Atividades Fatores Trabalho Capital 0 5.480.741 0 0 0 0 445.025 0 0 0 360.847 Atividades 2.686.362 0 1.412.999 1.336.268 0 0 45.112 0 0 0 0 Fatores Trabalho 0 0 0 0 0 0 0 1.414.217 0 0 127 Capital 0 0 0 0 0 820.552 46.150 468.165 1.401 0 0 Conta corrente Renda de propriedade Empresas Governo Famlias 0 0 0 0 0 0 0 190.415 4.984 0 83.459 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 66.929 473.087 1.900 7.784 146.743 2.234 ISFL 0 0 0 0 0 196 0 0 5.150 Capital Resto do mundo 355.653 0 1,345 0 18.165 0 123 9,312 0 2.256 0
0 687.001 1.940.522 39.229 577.846 0 0 0 0 0 0 0 0 38.747
Renda de propriedade Empresas Conta corrente Famlias ISFL Capital Resto do mundo Governo
159.426 101.267 9.837 1.103 208.845 254.493 69.814 485.377 18.413 432.086 0 11.993 -68.721 519
0 -60.332
Elaborao dos autores a partir do SCN de 2009 e da POF 2008-2009.
195
O conjunto de variveis autnomas isto , cujo volume de despesa independe da renda de seu receptor determina as contas exgenas do sistema. Exemplos tpicos so o consumo e as transferncias sociais do governo, os investimentos e as importaes e exportaes. O restante das contas faz parte do grupo de contas endgenas, isto , cuja despesa depende da renda recebida. Exemplos tpicos so o consumo das famlias, a arrecadao de tributos, as vendas domsticas e a renda dos fatores. Os vazamentos so os fluxos das contas endgenas para as exgenas. So eles que permitem o restabelecimento do equilbrio aps o impulso inicial dado por um gasto autnomo. Um exemplo a poupana das famlias: quanto maior a poupana, menor ser a frao da renda que retorna ao sistema e estimula a produo das atividades e a remunerao dos fatores. Assim, os vazamentos so cruciais para determinar o efeito multiplicador de um determinado impulso. A figura 1 mostra o fluxo circular simplificado resultante da expanso de uma transferncia do governo. Seu efeito direto aumentar a renda das famlias. Parte deste aumento transforma-se em consumo, e outra parte vaza do sistema (poupana e tributos diretos). A parte destinada ao consumo inicia uma srie de efeitos indiretos, estimulando a produo, a renda dos fatores e impulsionando ainda mais o rendimento das famlias. Ao final de cada ciclo de efeitos indiretos, o aumento da renda das famlias menor que o consumo adicional, pois parte dos recursos vaza durante o processo produtivo sob a forma de importaes e o pagamento de tributos indiretos.
FIGURA 1
Fluxo circular da renda obtido com a expanso de uma transferncia monetria
Vazamentos
Transferncia
Conta capital
Efeitos indiretos
Efeito direto
Poupana
Renda das famlias Consumo
Impostos diretos
Governo
Produo
Renda de fatores
Resto do mundo
Impostos indiretos Importao de bens e servios
Elaborao dos autores.
196
O clculo do multiplicador e sua interpretao dependem de pressupostos acerca da dinmica macroeconmica. O primeiro pressuposto a aceitao do princpio da demanda efetiva, que afirma que a demanda exgena e inicia o processo de causalidade econmica. O segundo prev que a oferta perfeitamente elstica, isto , os preos so fixos e no h pleno emprego dos fatores, de modo que o aumento da demanda pode se traduzir perfeitamente em aumento da produo e no em inflao. Com isto, o limite ao crescimento estaria dado por restries da demanda. O terceiro pressuposto relaciona-se propenso a poupar e ao perfil de consumo das famlias. Neste trabalho, assume-se que ambos so constantes, ou seja, no h mudana de comportamento em funo da elevao da renda familiar. Finalmente, o quarto pressuposto situa-se na escolha das variveis exgenas e endgenas do sistema. Foram escolhidas como variveis exgenas as contas: capital, resto do mundo, rendas de propriedade, consumo autnomo das famlias e as contas referentes ao gasto e s transferncias do governo. Portanto, assumiu-se que a arrecadao de tributos endgena e que o consumo das famlias possui um componente autnomo (que no depende da renda) e um componente endgeno para cada produto. O relaxamento desses pressupostos envolve a adoo de outros modelos, como os de Equilbrio Geral, ao custo da estimao de novos parmetros e da adoo de novos pressupostos. A opo pela anlise por meio de uma MCS o resultado de um trade-off entre complexidade e plausibilidade. Por isso, recomenda-se cautela na interpretao dos resultados, de preferncia, dando-se maior nfase comparao entre multiplicadores de diferentes transferncias que nos seus valores absolutos. Pesquisas anteriores sobre os efeitos multiplicadores do Programa Bolsa Famlia feitas a partir de diferentes modelos concluram que uma expanso pura dessa transferncia produz efeitos positivos sobre a produo e sobre a renda das famlias, alm de contribuir para diminuir a desigualdade pessoal e regional de renda (Zylberberg, 2008; Azzoni et al., 2007; Grij, 2006; Mostafa, Souza e Vaz, 2010). Devido estrutura produtiva da economia brasileira, no entanto, o efeito indireto da transferncia sobre a desigualdade concentrador, ou seja, a circulao de recursos pela economia contribui para atenuar a queda da desigualdade inicial proporcionada pelo PBF. Por fim, se a expanso da transferncia compensada por uma reduo equivalente nos demais gastos do governo, o efeito do PBF negativo sobre a renda e a produo, embora ainda contribua para a reduo da desigualdade. Isto ocorre porque a maior parte das demais despesas do governo possui impacto direto sobre a produo, enquanto as transferncias do PBF so primeiramente aplicadas renda das famlias e s posteriormente influenciam a produo das atividades econmicas.
197
3 METODOLOGIA 3.1 Dados A fonte inicial de informao para a construo da MCS agregada foram as publicaes completas pelo IBGE do Sistema de Contas Nacionais referentes a 2009, em especial as Contas Econmicas Integradas e as Tabelas de Recursos e Usos. Estas tabelas contm informaes de produo, remunerao de fatores, tributos indiretos, consumo intermedirio e dos componentes da demanda final. A partir dessa publicao, possvel obter tambm a poupana bruta dos setores institucionais, as transferncias de capital entre o pas e o resto do mundo e as transferncias correntes entre governo, empresas, famlias, instituies sem fins lucrativos (ISFL) e o resto do mundo. Entre estas transferncias correntes esto os tributos diretos sobre a renda e o patrimnio, os benefcios previdencirios e assistenciais pagos pelo governo s famlias etc. Para a construo da MCS de 2009, utilizou-se a maior desagregao possvel de ser obtida a partir dos dados pblicos das Contas Nacionais (110 produtos e 56 atividades). Os dados foram complementados com informaes de publicaes e registros administrativos do governo para separar o montante destinado para cada tipo de transferncia (tabela 1). Os efeitos multiplicadores foram calculados para sete transferncias: os benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), dos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), do Programa Bolsa Famlia (PBF), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do Seguro Desemprego, do Abono Salarial do PIS/PASEP e, saques do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
TABELA 1
Transferncias sociais do governo, Brasil (2009)
Valor em 2009 Tipo Assistncia Social Assistncia Social Previdncia Social Previdncia Social Outras transferncias Outras transferncias Outras transferncias Total Fontes: Matriz de informao social (SAGI/MDS)1, Brasil, (2009; 2011; 2013), CEF (2010). Nome Benefcio de Prestao Continuada (BPC) Programa Bolsa Famlia (PBF) Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) Abono salarial Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) Seguro Desemprego Absoluto (R$ bilhes) 18,7 12,5 199,2 134,2 7,6 54,7 19,7 446,6 Relativo (% do PIB) 0,6 0,4 6,1 4,1 0,2 1,7 0,6 13,7
Os microdados da POF 2008-2009 foram utilizados para desagregar as despesas e rendimentos das famlias em componentes para cada um dos duzentos grupos de famlias compostos por 0,5% da populao ordenados segundo a renda domiciliar monetria per capita, respeitando sempre os totais calculados no Sistema de Contas Nacionais. A POF 2008-2009
1. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php>.
198
foi utilizada tambm para desagregar a remunerao do trabalho entre seis tipos diferentes de mo de obra (baseados na escolaridade) e para desagregar a parcela do rendimento misto bruto dos autnomos destinado ao trabalho e ao capital, esta ltima obtida com a decomposio de Juhn, Murphy e Pierce (1993) para gerar distribuies contrafactuais de salrios para os trabalhadores por conta prpria. Alguns itens foram imputados para manter a consistncia da informao, como a contribuio patronal para a Previdncia e a contribuio para o FGTS de cada tipo de mo de obra. Por fim, estimou-se um conjunto de regresses (uma para cada produto das Contas Nacionais consumido pelas famlias) para separar a parcela do consumo das famlias que independe da renda (consumo autnomo) da outra parcela, que se altera com mudanas na renda das famlias (consumo endgeno). Esta separao uma das inovaes desse trabalho, e foi feita buscando dar maior fidedignidade ao modelo. 3.2 Multiplicador Definidas as contas endgenas e exgenas do sistema, as clulas da MCS podem ser agrupadas em diversas submatrizes. No quadro 3, N representa a matriz de transaes das contas endgenas; X, a matriz de transaes das contas exgenas para as endgenas (matriz de impulso); L, a matriz de transaes das contas endgenas para as exgenas (matriz de vazamentos); e R, a matriz de transaes entre contas exgenas. A matriz Yn a matriz diagonal do vetor de despesas das contas endgenas (yn ).
QUADRO 3
Contas endgenas Contas exgenas Total Fonte: Tourinho et al. (2006).
Separao de contas endgenas e exgenas da MCS

Contas endgenas Matriz N L yn Total da linha n l Contas exgenas Matriz X R yx Total da linha x r Total yn yx
A partir dessas matrizes, possvel obter uma matriz de coeficientes quadrada An dividindo-se cada elemento da matriz de transaes das contas endgenas N pelos totais das colunas yn. Essa matriz corresponde propenso mdia a gastar de cada conta endgena da MCS, incluindo empresas, famlias, instituies sem fins lucrativos, atividades, produtos, fatores de produo e tributos. Se cada elemento de An a razo dos elementos de N pelos totais das colunas, e como estes ltimos so o transposto dos totais das linhas, por construo tem-se que n=An yn. Assumindo que os coeficientes An so imutveis no curto prazo, isto , que eles representam uma relao estrutural do funcionamento da economia, pode-se obter o total das receitas das contas endgenas (yn) como uma funo da demanda realizada pelas contas exgenas (x):
199
yn= n + x = An yn + x = (I An )-1x = Max A matriz Ma = (I An)-1 a matriz de multiplicadores contbeis, que mostra os efeitos de uma demanda exgena sobre as receitas (ou despesas) das contas endgenas. Similarmente, definindo Al = LYn-1 e considerando que l = Al yn e yx= l+r, o vetor de receitas das contas exgenas obtido por: yx = Al yn + r = Al Max + r 3.3 Agregados macroeconmicos A anlise dos resultados ser focada em trs agregados macroeconmicos: o produto interno bruto (PIB), a despesa de consumo final e a renda disponvel bruta (RDB). Sob a tica do produto, o PIB corresponde soma do valor da produo a preos bsicos ( ) com os impostos lquidos de subsdios sobre produtos ( ), deduzindo-se desse total o valor do consumo intermedirio a preos do consumidor ( ). Outra forma de calcular o PIB a partir dos componentes do valor adicionado, somando-se as remuneraes e contribuies sociais da produo domstica pagos a residentes ( ) e no residentes ( ), o excedente operacional bruto e rendimento misto bruto ( ), e os impostos lquidos de subsdios sobre a produo e importao ( ). Logo: A RDB para toda a economia obtida a partir da soma do PIB com as diferenas lquidas das transferncias correntes ( ) e rendas de propriedade ( ) do Brasil com o resto do mundo, e da diferena entre a remunerao do trabalho de residentes na produo externa ( ) e a remunerao de no residentes na produo domstica ( ). Contabilmente, isso igual soma da despesa de consumo final ( ) com a poupana bruta da economia ( ): Para as famlias, o conceito de RDB semelhante, mas inclui no s as transferncias correntes entre o Brasil e o resto do mundo, como tambm as transferncias entre as famlias e o governo, as empresas e as instituies sem fins lucrativos. 4 RESULTADOS O grfico 1 apresenta os efeitos multiplicadores sobre o PIB das transferncias analisadas neste trabalho. A interpretao intuitiva: uma vez aceitos os pressupostos anteriormente enumerados, o multiplicador representa a variao do PIB para cada real adicional gasto por cada transferncia.
200
GRFICO 1
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre o produto interno bruto (PIB) (Em %)
PBF 1,78
BPC Seguro Desemprego
1,19
1,06
Abono
1,06
RPPS
0,53
RGPS
0,52
FGTS
0,39
0,0 Multiplicadores
2,7
Fonte: MCS de 2009. Elaborao dos autores a partir da MCS de 2009.
O Programa Bolsa Famlia , por larga margem, a transferncia com maiores efeitos: na simulao, o PIB aumentaria R$ 1,78 para um choque marginal de R$ 1,00 no PBF. Ou seja, se a oferta for perfeitamente elstica e os demais pressupostos forem respeitados, um gasto adicional de 1% do PIB no PBF se traduziria em aumento de 1,78% na atividade econmica. O BPC, o seguro desemprego e o abono salarial vm em seguida, com multiplicadores tambm maiores do que um. As transferncias previdencirias tanto do RGPS quanto do RPPS e o FGTS ocupam os ltimos lugares, com efeitos j bem abaixo de um. Assim, para cada R$ 1,00 de aumento das transferncias do FGTS, o PIB aumentaria s R$ 0,39. Em comparao com os resultados de Mostafa, Souza e Vaz (2010) para 2006, o ordenamento das transferncias parecido, mas o valor dos multiplicadores varia. Nos dois casos, o PBF apresenta a maior contribuio para o crescimento do PIB: Mostafa, Souza e Vaz op. cit. estimam seu multiplicador em R$ 1,44, valor inferior ao encontrado neste trabalho. Os demais multiplicadores, contudo, so superiores aos apresentados aqui: a maior diferena refere-se ao RGPS, cujos efeitos multiplicadores eram de R$ 1,23 em Mostafa, Souza e Vaz, mas so de apenas R$ 0,52 neste trabalho. Ou seja, o uso de dados mais recentes e a desagregao produzem resultados ainda mais favorveis ao PBF.
201
Os efeitos multiplicadores so maiores quanto mais focalizadas so as transferncias nos mais pobres, porque estas famlias possuem maior propenso marginal a consumir, mesmo que se considere que uma parcela importante do seu consumo independe da renda. Por construo, a poupana das famlias sai do fluxo circular da renda e no tem efeitos multiplicadores sobre a atividade econmica. De todo modo, a magnitude do efeito do PBF chama a ateno, principalmente quando este comparado a outras transferncias focalizadas, como o BPC. Tambm vale destacar a semelhana entre o RGPS e os RPPS, apesar dos ltimos serem mais desigualmente distribudos. O grfico 2 traz os multiplicadores sobre o consumo final do total da economia e das famlias. A interpretao idntica anterior: para cada real a mais transferido pelo PBF, o consumo final total aumenta R$ 1,98 e o das famlias, R$ 2,40. Como todas as transferncias so feitas para famlias, os multiplicadores, nesse caso, so maiores do que quando se considera o consumo final de todos os setores institucionais.
GRFICO 2
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre o consumo nal (Em R$)
a) Consumo nal b) Consumo nal das famlias
PBF
1,98
PBF
2,40
BPC
1,32
BPC
1,54
Seguro Desemprego Abono
1,18
Seguro Desemprego Abono
1,34
1,17
1,32
RPPS
0,58
RGPS
0,65
RGPS
0,58
RPPS
0,63
FGTS 0,0
0,43 2,7 Multiplicadores
FGTS 0,0
0,47 2,7 Multiplicadores
Fonte: MCS de 2009. Elaborao dos autores.
O ordenamento das transferncias quase igual simulao sobre o PIB. Quanto mais direcionadas para os mais pobres, maior seu efeito sobre o consumo. Os efeitos do PBF continuam muito maiores que os das demais transferncias, em especial para o consumo das famlias: mais do que qualquer outra transferncia, o programa beneficia diretamente famlias pobres com alta propenso a consumir e, portanto, consegue um efeito multiplicador substancialmente maior. Mais uma vez, os valores do RGPS, dos RPPS e do FGTS
202
so bem menores do que um, contrapondo-se aos obtidos com as demais transferncias. A explicao que se trata de transferncias apropriadas, sobretudo pelos relativamente mais ricos. Com isto, parte maior do choque exgeno converte-se em poupana e outros vazamentos, e no em consumo. Finalmente, o grfico 3 mostra os multiplicadores para a renda disponvel bruta.
GRFICO 3
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre a renda disponvel bruta (Em R$)
a) Renda disponvel bruta PBF 1,48 PBF b) Renda disponvel bruta das famlias 1,64
BPC Seguro Desemprego Abono
1,31
BPC Seguro Desemprego Abono
1,35
1,28
1,27
1,27
1,27
RPPS
0,80
RPPS
0,76
RGPS
0,66
RGPS
0,65
FGTS
0,56
FGTS
0,53
0,0
Multiplicadores
2,7
0,0
Multiplicadores
2,7
Fonte: MCS de 2009. Elaborao dos autores.
O ordenamento dos efeitos multiplicadores das transferncias permanece estvel em comparao aos obtidos para o consumo, com o PBF novamente apresentando o maior efeito. Os efeitos diretos e indiretos de um choque de R$ 1,00 no PBF levam ao aumento de R$ 1,48 da renda disponvel bruta. No caso das famlias, o multiplicador um pouco mais elevado, R$ 1,64. Duas diferenas em relao aos resultados anteriores so que: i) a vantagem do PBF sobre o BPC, o seguro desemprego e o abono salarial so bem menores; e ii) embora permaneam abaixo da unidade, as transferncias previdencirias obtm multiplicadores mais elevados. 5 CONCLUSO O objetivo deste trabalho foi entender melhor os efeitos macroeconmicos das principais transferncias sociais do governo brasileiro. O ponto de partida foi a construo de uma Matriz de Contabilidade Social para o Brasil em 2009 com alto grau de detalhamento,
203
incluindo 110 produtos e 56 atividades o mximo permitido pelos dados pblicos do Sistema de Contas Nacionais , duzentos tipos de famlias e oito fatores de produo. Alm disso, a matriz tambm difere de exerccios anteriores ao incorporar as estimativas mais recentes da estrutura de consumo e de rendimentos fornecidas pela Pesquisa de Oramentos Familiares de 2008-2009. A anlise consistiu no clculo dos efeitos multiplicadores de sete transferncias sociais sobre cinco agregados macroeconmicos: PIB, consumo final total e das famlias, renda disponvel bruta total e das famlias. As transferncias incluem tanto polticas assistenciais (Benefcio de Prestao Continuada e Programa Bolsa Famlia) quanto previdencirias e trabalhistas (abono salarial, aposentadorias e penses do Regime Geral de Previdncia Social e dos Regimes Prprios de Previdncia Social, Seguro Desemprego e saques do Fundo de Garantia por Tempo de Servio). Os resultados mostram que as transferncias que privilegiam as famlias mais pobres tm os maiores efeitos multiplicadores. O Programa Bolsa Famlia, em particular, apresentou os melhores nmeros entre as sete transferncias sociais para todos agregados de interesse. No caso do PIB, o multiplicador foi de R$ 1,78; ou seja, cada real adicional gasto no PBF estimularia um crescimento de R$ 1,78 no PIB. O maior efeito do PBF foi sobre o consumo final das famlias, com multiplicador de R$ 2,40. Os multiplicadores do BPC, do Seguro Desemprego e do abono salarial nessa ordem vm em seguida, sendo sempre maiores do que um. J os do RGPS, dos RPPS e do FGTS ocupam as ltimas posies e so inferiores unidade. Ou seja, a variao dos agregados macroeconmicos foi sempre inferior aos choques exgenos nessas trs transferncias. Para o FGTS, por exemplo, estimou-se um crescimento do PIB de apenas R$ 0,39 para cada real adicional transferido. Em suma, esses resultados sustentam a hiptese de que as transferncias sociais voltadas para os mais pobres principalmente as do Programa Bolsa Famlia cumprem papel positivo importante para a dinmica macroeconmica brasileira, alm de contribuir para a reduo da pobreza e desigualdade. Cabe ressaltar, no entanto, que essa interpretao depende de uma srie de pressupostos importantes, como a aceitao do princpio da demanda efetiva, a existncia de fatores de produo ociosos e de elasticidade perfeita da oferta e a estabilidade da propenso a poupar e do perfil de consumo das famlias, entre outros. Mais ainda, mesmo se esses pressupostos forem aceitos, tais efeitos multiplicadores relacionam variaes marginais nas transferncias sociais dinmica de curto prazo da economia. No longo prazo, no h dvida de que o realmente importante como a expanso do consumo se traduz ou no em investimentos e aumento da capacidade produtiva.
204
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206
CAPTULO 12
TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011)*

Rodolfo Hoffmann
1 INTRODUO O presente trabalho mostra o papel desempenhado por diversas parcelas do rendimento domiciliar per capita (RDPC) no processo de reduo da desigualdade da distribuio da renda no Brasil de 1995 a 2011, destacando o Programa Bolsa Famlia (PBF) como uma parcela especialmente progressiva. 2 A PROGRESSIVIDADE DE PARCELAS DO RENDIMENTO FAMILIAR NA POF DE 2008-2009 Nesta seo ser feita uma breve anlise dos dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2008-2009, que permite uma desagregao da renda bem mais pormenorizada que a Pesquisa nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A POF 2008-2009 possibilita, por exemplo, separar os rendimentos do PBF e os provenientes do Benefcio de Prestao Continuada (BPC).1 Para fins deste trabalho, considera-se o rendimento total, incluindo o rendimento no monetrio e a variao patrimonial, identificando famlia com a unidade de consumo. A anlise ser feita com base na decomposio do ndice de Gini (G) conforme parcelas do rendimento.2 Considerando que a renda formada por k parcelas , sendo a participao da h-sima parcela e a respectiva razo de concentrao, tem-se que (1) Uma parcela progressiva se contribui para reduzir a desigualdade. A diferena
(2)
uma boa medida do grau de progressividade de uma parcela (Hoffmann, 2013). Um valor negativo de indica que a parcela regressiva, isto , que ela contribui para aumentar a desigualdade observada em determinado momento.
* O autor agradece as sugestes de colegas que leram verses preliminares do artigo: Angela Kageyama, Sonia Rocha, Flvio B. A. Gabriel, Marcela N. Ferrario, Diego S. Correa e Rgis B. de Oliveira. 1. Silveira (2012) utiliza a mesma fonte de dados para analisar, tambm, a progressividade ou regressividade de tributos diretos (como o imposto de renda) e indiretos (como o imposto sobre circulao de mercadorias e servios ICMS). 2. Para uma apresentao mais detalhada do procedimento de decomposio esttica do ndice de Gini conforme fontes da renda, ver Pyatt, Chen e Fei (1980) ou Hoffmann (2010). A expresso (1) foi deduzida por Rao (1969).
Admite-se que a tcnica de decomposio esttica do ndice de Gini seja conhecida pelo leitor, que est tambm consciente das principais limitaes dos dados sobre renda obtidos de pesquisas domiciliares (como a POF e a PNAD), particularmente a tendncia de substancial subdeclarao dos verdadeiros rendimentos e a eventual omisso de algumas parcelas. Cabe alertar para o fato de que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) denomina rendimento do trabalho todo rendimento associado ao exerccio de uma atividade econmica. Isto no deve ser confundido com o conceito clssico-marxista de remunerao do trabalho. No caso de um fazendeiro, por exemplo, o seu rendimento do trabalho deve estar incluindo juros, lucro e renda da terra. Neste captulo o rendimento do trabalho separado em trs parcelas, conforme a posio na ocupao da pessoa: empregado, conta prpria ou empregador. Na tabela 1, a renda familiar per capita (RFPC) total dividida, inicialmente, em nove itens. Considerando as subdivises dos trs primeiros itens, a RFPC dividida em quinze parcelas.
TABELA 1
Parcelas do rendimento familiar e respectiva decomposio do ndice de Gini da distribuio da RFPC no Brasil, conforme dados da Pesquisa de Oramentos Familiares POF (2008-2009)
Parcela do rendimento Rendimento do trabalho Empregado Empregador Conta prpria Aposentadorias e penses RGPS (INSS) RPPS (Func. pblico) Previdncia Privada Programas sociais federais Bolsa Famlia BPC Peti e outros Penso alimentcia, mesada ou doao Outras transferncias Rendimento de aluguel Outras rendas Rendimento no monetrio Variao patrimonial Total Fonte: Hoffmann (2010). Participao ( 0,6108 0,4317 0,0557 0,1235 0,1562 0,1020 0,0471 0,0071 0,0071 0,0040 0,0030 0,0001 0,0147 0,0070 0,0168 0,0156 0,1277 0,0441 1,0000 ) Razo de concentrao ( 0,5662 0,5525 0,8287 0,4959 0,6028 0,4800 0,8215 0,9152 -0,3644 -0,5624 -0,1042 -0,1348 0,5017 0,3729 0,8191 0,7733 0,3975 0,8291 0,5606 ) Parcela de G % 0,3458 0,2385 0,0461 0,0612 0,0942 0,0490 0,0387 0,0065 -0,0026 -0,0023 -0,0003 -0,0000 0,0074 0,0026 0,0138 0,0121 0,0508 0,0366 0,5606 61,69 42,54 8,23 10,92 16,80 8,73 6,91 1,16 -0,46 -0,40 -0,06 -0,00 1,32 0,46 2,46 2,15 9,05 6,52 100,00 Progressividade (G -0,0056 0,0081 -0,2681 0,0647 -0,0422 0,0806 -0,2609 -0,3546 0,9251 1,1230 0,6649 0,6954 0,0590 0,1877 -0,2585 -0,2127 0,1631 -0,2685 )
Como seria de se esperar, o rendimento de um empregador, rendimento de aluguel e variao patrimonial so parcelas regressivas. Note-se que os rendimentos do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), dos funcionrios pblicos, tambm so claramente regressivos,
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Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil (1995-2011)
fazendo com que o total dos rendimentos de aposentadorias e penses seja ligeiramente regressivo, apesar do carter levemente progressivo dos pagamentos do INSS.3 O rendimento do trabalho de empregados representa mais de 43% do rendimento total declarado, e sua razo de concentrao quase to elevada quanto o ndice de Gini, fazendo com que esta parcela seja apenas ligeiramente progressiva. Cabe lembrar que a esto includos tanto salrios inferiores ao mnimo como salrios de executivos de grandes empresas. De todas as fontes de rendimento destacadas na tabela 1, as nicas com razes de concentrao negativas so as correspondentes aos programas sociais federais. Consequentemente, a medida de progressividade dessas parcelas maior que o ndice de Gini. O rendimento do PBF se destaca, nesta tabela, como a parcela mais progressiva, com . O BPC tambm claramente progressivo, mas sua medida de progressividade substancialmente mais baixa que a do PBF . Os diferentes graus de progressividade dessas parcelas so evidenciados no grfico 1.
GRFICO 1
Curva de Lorenz da distribuio da sendo familiar per capita (RFPC) e curvas de concentrao para renda do Programa Bolsa Famlia (PBF), transferncias do governo federal, Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pagamentos do INSS e aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
1,0 0,9 0,8 0,7 Proporo da renda 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Proporo da populao Curva de Lorenz Bolsa Famlia Pagamentos do INSS Transferncias de programas sociais federais BPC Aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
3. Ver Hoffmann (2009) e, para uma pormenorizada anlise crtica do sistema previdencirio brasileiro, Nicholson (2007).
209
Note-se que a curva de concentrao das aposentadorias e penses de funcionrios pblicos estatutrios fica bem abaixo da curva de Lorenz, mostrando a forte regressividade desta parcela da renda total. No outro extremo, a curva de concentrao dos rendimentos do PBF fica bem acima da linha de perfeita igualdade, mostrando que o programa bem focalizado nos pobres, caracterizando esta fonte de renda como fortemente progressiva. Verifica-se que a curva de concentrao do BPC fica abaixo da linha de perfeita igualdade para o tero mais pobre da populao, simplesmente porque o valor individual do BPC igual ao salrio mnimo, que maior do que o 45o percentil da distribuio da RFPC no pas, de acordo com os dados da POF 2008-2009, fazendo com que um beneficirio do BPC s fique entre os 45% mais pobres se este rendimento estiver sendo dividido com outros membros da famlia. Conforme dados da POF 2008-2009, a regio Nordeste tem 28,2% das pessoas e apenas 16,7% da renda total declarada, mas fica com 59,3% da renda recebida do PBF e 51,2% do montante de BPC. Analisando a distribuio da RFPC no Nordeste, verifica-se que o ndice de Gini igual a 0,564 e que as medidas de progressividade para o PBF e o BPC so, respectivamente, 0,93 e 0,40, menores do que no Brasil como um todo. Entretanto, se o objetivo reduzir a desigualdade no pas, o que interessa so as medidas de progressividade das transferncias do PBF e do BPC do Nordeste como parcelas da RFPC em todo o Brasil, que so, respectivamente, 1,19 e 0,77. Como no Nordeste os beneficirios destas transferncias tendem a ser mais pobres, os benefcios pagos naquela regio, quando considerados como parcelas da RFPC em todo o Brasil, so um pouco mais progressivos (bem focalizados nos pobres) que os benefcios pagos nas demais regies: para o PBF e = 0,55 para o BPC. 3 CONTRIBUIO DE VRIAS PARCELAS DA RENDA PARA A EVOLUO DA DESIGUALDADE NO BRASIL DE 1995 A 2011 Para analisar como diversas parcelas da RDPC contriburam para a reduo da desigualdade no Brasil de 1995 a 2011, utilizou-se os dados da PNAD. Infelizmente, as transferncias federais esto includas na ltima pergunta do questionrio, destinada a captar o valor recebido como juros de caderneta de poupana e de outras aplicaes financeiras, dividendos, programas sociais ou outros rendimentos. Trata-se de uma mistura de rendas regressivas (como juros e dividendos) e progressivas (como Bolsa Famlia e BPC). Esta parcela da RDPC ser indicada como JUR. Adiante, descreve-se como ela foi separada em JUR1 e JUR2, sendo JUR1 a parcela progressiva, que representa uma estimativa das transferncias federais. A partir da equao (1) pode-se deduzir que a variao do ndice de Gini entre dois anos dada por , (3)
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com o trao sobre uma varivel indicando seu valor mdio nos dois anos. Esta a decomposio dinmica do ndice de Gini conforme parcelas da renda, utilizada pela primeira vez por Sergei Soares (2006) e Hoffmann (2006).4 A estimao da contribuio de diversos fatores para a reduo da desigualdade no Brasil tambm tem sido feita por meio de outro mtodo, igualmente vlido, e potencialmente mais flexvel: a tcnica de simulaes contrafactuais (Barros, Foguel e Ulyssea, 2006; 2007). Neste trabalho, a RDPC da PNAD dividida em dez parcelas definidas a seguir. 1) EMP: rendimento de todos os trabalhos de empregados do setor privado. 2) MIPU: rendimento de todos os trabalhos de pessoas cujo trabalho principal como militar ou funcionrio pblico estatutrio. 3) AUT: rendimento de todos os trabalhos de trabalhadores por conta prpria (a denominao consiste nas trs primeiras letras de autnomos). 4) PAT: rendimento de todos os trabalhos de empregadores (a denominao formada pelas trs primeiras letras de patro). 5) AP1: rendimento de aposentadorias e penses pagas pelo sistema de previdncia oficial (do INSS ou do regime especial para funcionrios pblicos). 6) AP2: rendimento de aposentadorias e penses da previdncia privada. 7) DOA: doaes recebidas de outros domiclios. 8) ALU: rendimento de aluguis. 9) JUR1: estimativa do rendimento de transferncias do governo federal, incluindo Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada (BPC). 10) JUR2: estimativa de juros, dividendos e outros rendimentos. As parcelas JUR1 e JUR2 so construdas com base em: a) o valor corrente declarado (x) na PNAD como juros de caderneta de poupana e de outras aplicaes financeiras, dividendos, programas sociais e outros rendimentos que recebia, normalmente, no ms de referncia; b) o valor arredondado para o inteiro mais prximo (M) de 1,095 vezes o salrio mnimo corrente; em 2011 o valor de M 1,095545 = 597; e c) o valor real (y) da RDPC, em reais de setembro-outubro de 2011 (usando como deflator a mdia geomtrica dos valores do INPC de setembro e outubro em cada ano). Se, para uma pessoa, Se for observado que e ou , considera-se JUR1 = x e JUR2 = 0. , considera-se JUR1 = 0 e JUR2 = x.
4. A deduo de (3) pode ser encontrada em Hoffmann (2006; 2007).
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Como M ligeiramente maior que o salrio mnimo, espera-se que JUR1 inclua todos os valores de x iguais ou bem prximos do salrio mnimo recebidos por famlias pobres (como o caso do BPC, levando em considerao um eventual pequeno erro no valor declarado). claro que JUR1 uma estimativa relativamente grosseira do rendimento recebido como Bolsa Famlia ou BPC, mas os resultados so coerentes com os obtidos com os dados da POF 2008-2009.5 A tabela 2 mostra a participao de cada parcela na renda total em 1995, 2001, 2003, 2007, 2008 e 2011.6 Na tabela 3 esto as respectivas razes de concentrao e, na ltima linha, o ndice de Gini da distribuio da RDPC.
TABELA 2
Participao de cada uma das dez parcelas na renda total declarada, no Brasil1 (anos selecionados) (Em %)
Parcela 1) EMP 2) MIPU 3) AUT 4) PAT 5) AP1 6) AP2 7) DOA 8) ALU 9) JUR1 10) JUR2 Ano 1995 39,86 10,10 18,95 13,14 13,34 0,91 0,58 2,25 0,07 0,81 2001 39,73 9,97 16,46 11,73 17,11 1,47 0,68 1,93 0,23 0,69 2003 39,15 10,04 15,82 11,66 18,48 1,35 0,71 1,74 0,40 0,65 2007 40,51 10,93 15,44 10,08 17,98 1,45 0,55 1,49 0,99 0,59 2008 41,15 10,94 13,49 10,94 18,21 1,30 0,50 1,69 1,11 0,66 2011 42,85 10,95 15,25 8,30 18,19 1,22 0,26 1,08 1,28 0,64
Fonte: PNAD. Elaborao do autor. Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
TABELA 3
Razo de concentrao de cada uma das dez parcelas e ndice de Gini da RDPC, no Brasil1 (anos selecionados) (Em %)
Parcela 1) EMP 2) MIPU 3) AUT 4) PAT 5) AP1 6) AP2 7) DOA 8) ALU Ano 1995 0,5075 0,7337 0,5164 0,8629 0,5817 0,6491 0,3992 0,8130 2001 0,4985 0,7388 0,5230 0,8599 0,6005 0,6204 0,3932 0,7974 2003 0,4841 0,7335 0,5041 0,8598 0,5936 0,5701 0,4025 0,8011 2007 0,4495 0,7440 0,5158 0,8513 0,5620 0,5521 0,4165 0,7893 2008 0,4397 0,7405 0,4765 0,8368 0,5646 0,4914 0,4323 0,7982 2011 0,4390 0,7462 0,5038 0,8504 0,5307 0,4842 0,3665 0,7757
(Continua)
5. Vrios autores j usaram procedimentos mais sosticados e trabalhosos para separar, na PNAD, os rendimentos de transferncias. Ver Soares et al. (2007) e os captulos 16 e 34 de Barros et al. (2007). 6. A participao de JUR1 pode ser comparada com a soma das despesas do governo federal com o BPC e o PBF como porcentagens do PIB, apresentadas em Ipea (2012).
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(Continuao)
Parcela 9) JUR1 10) JUR2 Total (G)
Ano 1995 0,0122 0,8528 0,5986 2001 -0,4206 0,8454 0,5934 2003 -0,4045 0,7867 0,5809 2007 -0,3923 0,6879 0,5521 2008 -0,4052 0,7125 0,5428 2011 -0,4515 0,6546 0,5273
Fonte: PNAD. Elaborao do autor. Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
Em setembro de 2008, a participao de JUR1 na renda total declarada 1,1%, maior que a participao das transferncias federais na renda total informada na POF 2008-2009 (0,7% na tabela 1). Considerando que a renda total considerada na tabela 1 inclui rendimentos que no so captados na PNAD, pode-se considerar os resultados bastante coerentes. A progressividade de JUR1 na PNAD de 2008 , semelhante medida de progressividade das transferncias de programas sociais federais na tabela 1 (0,925). A tabela 2 mostra o crescimento sistemtico da participao de JUR1 na renda declarada durante o perodo analisado. A partir de 2003, o aumento certamente reflete, basicamente, a expanso do PBF, aquela concomitante da clientela do BPC e o crescimento deste rendimento associado valorizao do salrio mnimo. Note-se, entretanto, que esta participao, em 2001, j era muito maior do que em 1995, graas ao conjunto de programas que foram agregados no Bolsa Famlia.7 Observa-se, na tabela 2, que a participao de PAT (rendimento do trabalho de empregadores) na renda total declarada diminuiu no perodo analisado. Deve ter contribudo para isto o processo de mudana na natureza das empresas, com reduo das empresas familiares e crescimento daquelas cuja direo feita por executivos que so, formalmente, empregados da empresa. O tema precisa ser mais bem estudado. Usando-se os dados apresentados nas tabelas 2 e 3, possvel calcular a contribuio percentual de cada parcela para a mudana no ndice de Gini nos perodos considerados na tabela 4. Tendo em vista a expresso (3), a contribuio percentual da h-sima parcela dada por: (4) Alm de todo o perodo 1995-2011, foram considerados dois subperodos de oito anos (1995-2003 e 2003-2011) e o perodo 2001-2011, pois foi a partir de 2001 que a reduo do ndice de Gini da RDPC foi mais intensa e sistemtica. Cabe ressaltar que os resultados obtidos de (4) se tornam muito instveis quando o valor absoluto de pequeno. Por isto, no se deve dar importncia excessiva a alguns valores obtidos na coluna da tabela 4 referentes ao perodo de 1995 a 2003, quando a variao absoluta do ndice de Gini foi inferior a 2 pontos percentuais.
7. Para uma excelente exposio da evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, ver Rocha (2013).
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claro que a grande contribuio de EMP (rendimento do trabalho de empregados) para as mudanas no ndice de Gini est associada sua grande participao na renda total declarada. No perodo de 2001 a 2011, esta parcela contribuiu com 41,5% de e sua participao mdia na renda total declarada . No perodo 2001-2011, e especialmente no perodo 2003-2011, a contribuio de MIPU (rendimento do trabalho de militares e funcionrios pblicos estatutrios) negativa, indicando que esta parcela contribuiu para aumentar a desigualdade, e no para reduzi-la.8
TABELA 4
Contribuio de cada uma das dez parcelas para a reduo do ndice de Gini da distribuio da RDPC, no Brasil1 (perodos selecionados) (Em %)
Parcela 1) EMP 2) MIPU 3) AUT 4) PAT 5) AP1 6) AP2 7) DOA 8) ALU 9) JUR1 10) JUR2 Perodo 1995-2011 43,5 -3,9 0,3 21,8 11,7 2,4 -0,6 4,7 17,7 2,5 -0,0713 Fonte: PNAD. Elaborao do autor Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte. 1995-2003 48,4 0,6 -2,0 24,8 -10,1 4,5 1,3 7,6 20,0 4,8 -0,0177 2003-2011 40,9 -5,6 -0,5 20,6 21,6 2,0 -1,1 3,6 16,9 1,6 -0,0536 2001-2011 41,5 -3,9 3,7 16,7 18,6 2,7 -1,0 3,4 16,1
2,1 -0,0661
No perodo de 1995-2011, as aposentadorias e penses oficiais (AP1) contriburam com 11,7% da reduo do ndice de Gini. interessante separar esta parcela em duas: AP1A, com valores menores que M (o mesmo limiar usado na distino de JUR1 e JUR2), e AP1B, com os demais valores de AP1. Para o perodo de 1995 a 2011, verifica-se que as contribuies de AP1A e AP1B para a reduo do ndice de Gini so iguais a 18,9% e -7,2%, respectivamente, indicando que toda a contribuio de AP1 para a reduo da desigualdade est associada ao aumento do valor real do salrio mnimo. Mas no perodo 2003-2011, AP1A e AP1B contribuem com 9,5% e 12,1% da reduo do ndice de Gini, indicando certa perda de flego deste efeito do crescimento do salrio mnimo.9
8. Para uma anlise da contribuio dos salrios dos funcionrios pblicos para as mudanas na desigualdade da distribuio da RDPC no Brasil de 1995 a 2009, ver Dar e Hoffmann (2012; 2013). Ver tambm Medeiros e Souza (2012). 9. A partir de 2003 observa-se uma leve tendncia de reduo dos valores de e referentes a AP1B. Cabe assinalar que a contribuio das diversas parcelas da RDPC para a reduo da desigualdade bastante diferente quando so considerados apenas os domiclios cuja pessoa de referncia tem atividade principal no setor agrcola (Hoffmann e Oliveira, 2012).
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extraordinrio o fato de JUR1 contribuir com 16,1% da reduo do ndice de Gini de 2001 a 2011, sendo sua participao mdia na renda total declarada inferior a 1,0% . Isto est associado grande progressividade das transferncias federais, particularmente s do PBF.10 Ao fazer a decomposio dinmica da desigualdade conforme parcelas da renda, usual utilizar o ndice de Gini. Entretanto, cabe ressaltar que outras medidas de desigualdade, igualmente vlidas, levam a resultados diferentes. Os ndices de Gini, de Mehran e de Piesch so todos diretamente baseados na posio da curva de Lorenz e podem ser decompostos da mesma maneira. O ndice de Mehran relativamente mais sensvel a mudanas na cauda esquerda da distribuio da renda, e o ndice de Piesch mais sensvel a mudanas na cauda direita. Para o perodo 2001-2011, a contribuio de JUR1 para a reduo do ndice de Mehran 21,5% e para a reduo do ndice de Piesch 13,3%. Fica evidente, portanto, que a contribuio das transferncias federais (e particularmente do Bolsa Famlia) para a reduo da desigualdade depende da medida de desigualdade adotada. Considerando os resultados obtidos com os trs ndices, pode-se dizer que JUR1 contribuiu com cerca de 15,0% a 20,0% da reduo da desigualdade da distribuio da RDPC no Brasil de 2001 a 2011. Ao analisar a contribuio de diferentes parcelas para a reduo da desigualdade da distribuio da renda no Brasil a partir de 1995, todas as anlises constatam a grande importncia das mudanas na distribuio do rendimento do trabalho, mas todas mostram tambm a extraordinria contribuio das transferncias sociais, particularmente do Bolsa Famlia, dada sua pequena participao da renda total. REFERNCIAS BARROS, R. P. de; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2006. v. 1. ______. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2. DAR, E. F.; HOFFMANN, R. Desigualdade da distribuio de renda no Brasil: a contribuio dos rendimentos do funcionalismo pblico. Mercado de trabalho: conjuntura e anlise, ano 17, n. 53, nov. 2012. ______. Remunerao do funcionalismo pblico e a variao da desigualdade da distribuio da renda no Brasil de 1995 a 2009. Economia, Braslia 2013. HOFFMANN, R. As transferncias de renda no so a causa principal da reduo da desigualdade. Econmica, v. 7, n. 2, p. 335-341, dez. 2005. ______. Transferncias de renda e a reduo da desigualdade no Brasil e cinco regies entre 1997 e 2004. Econmica, v. 8, n. 1, p. 55-81, jun. 2006.
10. Fenmeno j assinalado, entre outros, por Hoffmann (2005), para o perodo 2002-2004, Hoffmann (2006; 2007), analisando diversos intervalos de 1997 a 2005, e Soares e Styro (2009), considerando vrios perodos de 1995 a 2006.
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______. Transferncias de renda e reduo da desigualdade no Brasil e em cinco regies entre 1997 e 2005. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2, p. 17-40. ______. Desigualdade da distribuio da renda no Brasil: a contribuio de aposentadorias e penses e de outras parcelas do rendimento domiciliar per capita. Economia e sociedade, Campinas, v. 18, n. 1 (35), p. 213-231, abr. 2009. ______. Desigualdade da renda e das despesas per capita no Brasil, em 2002-2003 e 20082009, e avaliao do grau de progressividade ou regressividade de parcelas da renda familiar. Economia e sociedade, Campinas, v. 19, n. 3 (40), p. 647-661, dez. 2010. ______. How to measure the progressivity of an income component. Applied economics letters, v. 20, p. 328-331, 2013. HOFFMANN, R.; OLIVEIRA, R. B. The evolution of income distribution in Brazil: different characteristics of the agricultural sector. In: TRIENNIAL CONFERENCE OF THE INTERNATIONAL ASSOCIATION OF AGRICULTURAL ECONOMISTS, 28., Foz do Iguau, 18 a 24 ago. 2012. Disponvel em: <http://purl.umn.edu/127673>. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. A dinmica recente das transferncias pblicas de assistncia e previdncia social. Braslia; Ipea, mar. 2012. (Comunicados do Ipea, n. 138). MEDEIROS, M.; SOUZA, P. H. G. F. Gasto pblico, tributos e desigualdade de renda no Brasil. Braslia: ESAF; Tesouro Nacional, 2012. (XVII Prmio Tesouro Nacional 2012) NICHOLSON, B. A previdncia injusta: como o fim dos privilgios pode mudar o Brasil. So Paulo: Gerao, 2007. PYATT, G.; CHEN, C.; FEI, J. The distribution of income by factor components. The quarterly journal of economics, v. 95, n. 3, nov. 1980. RAO, V. M. Two decompositions of concentration ratio. Journal of the royal statistical society, Series A (General), v. 132, part 3, 1969. ROCHA, S. Transferncias de renda no Brasil. O fim da pobreza? Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. SILVEIRA, F. G. Equidade fiscal: impactos distributivos da tributao e do gasto social. Braslia: ESAF; Tesouro Nacional, 2012. (XVII Prmio Tesouro Nacional 2012) SOARES, F. V. et al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2, p. 87-129. SOARES, S.; STYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras. Braslia: Ipea, out. 2009. (Texto para Discusso, n. 1.424). SOARES, S. S. D. Anlise de bem-estar e decomposio por fatores da queda na desigualdade entre 1995 e 2004. Econmica, v. 8, n. 1, p. 83-115, jun. 2006.
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CAPTULO 13
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE REGIONAL DE RENDA NO BRASIL*1

Raul da Mota Silveira Neto Carlos Roberto Azzoni
1 INTRODUO Como apontaram vrios pesquisadores, o Brasil tem apresentado uma performance bastante auspiciosa, para seus padres, no que diz respeito reduo da desigualdade de renda entre sua populao (Barros et al., 2006; Ferreira et al., 2006; Hoffman, 2006; Soares, 2006a; 2006b). Mais recentemente, Silveira Neto e Azzoni (2011) mostraram que tal trajetria vem acompanhada de uma no menos auspiciosa diminuio da desigualdade regional de renda entre as Unidades Federativas do pas. Tal reduo pode refletir a trajetria de convergncia da produtividade do trabalho esperada a partir do modelo neoclssico de crescimento. Existem boas razes, contudo, para que tal argumento seja insuficiente para capturar a natureza da reduo da desigualdade regional de renda recente no Brasil. Primeiro, as polticas sociais de transferncias de renda levadas a efeito pelo governo federal apresentam imediatas repercusses espaciais ou regionais. Segundo, ainda que no se possa garantir sua efetividade generalizada, como mostraram Manoel, Resende e Silveira Neto (2009) em sua anlise das aplicaes dos Fundos Constitucionais de Desenvolvimento (Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO), as polticas de crdito direcionadas a setores especficos (principalmente industrial) parecem ter algum poder de fomentar o desenvolvimento setorial nos estados mais pobres do pas. Terceiro, como se mostra adiante, seja em resposta a incentivos, seja em funo da elevao dos mercados nas periferias, ou em razo do aproveitamento das vantagens comparativas em contexto de maior competio internacional, o perodo recente caracteriza-se por apresentar uma tendncia de desconcentrao da atividade industrial, implicando na melhora no perfil da demanda por trabalho nas Unidades Federativas mais pobres. Em verdade, a partir de uma estratgia de decomposio do ndice de Gini para a desigualdade regional de renda per capita, Silveira Neto e Azzoni (2011) j haviam mostrado o importante papel das polticas sociais de transferncias de renda na reduo da desigualdade a partir de 1995. O presente trabalho estende aquele esforo em trs direes.
* Este captulo uma traduo, com algumas adaptaes, do artigo Social policy as regional policy: market and nonmarket factors determining regional inequality, originalmente publicado em Journal of regional science, v. 52, n. 3, p. 422-450, 2012 (DOI: 10.1111/j.1467-9787.2011.00747.x). Os autores agradecem a John Wiley and Sons, Inc. pela autorizao da publicao desta verso em portugus.
Primeiro, considera no apenas a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF), mas tambm aquela do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Segundo, ao separar a renda do trabalho por setor econmico, o estudo permite apontar o papel da recente desconcentrao industrial na reduo das disparidades regionais de renda, bem como a dos demais grandes setores no processo. Finalmente, ao aplicar uma decomposio alternativa do ndice de Gini, devida a Leman e Yithzaki (1985), calculam-se as elasticidades da reao da desigualdade regional de renda per capita a variaes nos diferentes componentes de renda. A prxima seo, descreve a decomposio da renda per capita das UFs atravs das diferentes fontes de renda, alm de apontar as importantes dimenses espaciais dos programas de transferncias de renda e caracterizar a desconcentrao industrial verificada no Brasil entre 1995 e 2006. Na seo seguinte, so apresentados os resultados a respeito da importncia de cada fonte de renda para explicar a reduo da desigualdade regional. Na quarta seo, so fornecidas as estimativas das elasticidades da desigualdade em relao a cada fonte de renda. Finalmente, apresentam-se concluses e implicaes de poltica. 2 FONTES DE RENDA, DIMENSO ESPACIAL DAS POLTICAS SOCIAIS E DESCONCENTRAO DA ATIVIDADE INDUSTRIAL 2.1 Fontes de renda Nesta seo, ainda que rapidamente, apresentam-se evidncias da desconcentrao do emprego e da renda do trabalho industrial verificada entre 1995 e 2006, perodo de foco da anlise deste captulo. Como se apresenta em seguida, a despeito de representarem polticas originalmente no espaciais, uma vez que o foco o indivduo ou a sua famlia, as referidas polticas sociais apresentam evidentes impactos regionais ou espaciais diferenciados, beneficiando relativamente mais os estados de menor renda da Federao. Tais impactos ocorrem, alm disto, em um contexto de desconcentrao espacial do emprego e da renda do trabalho do setor industrial, movimento que, em virtude do perfil do emprego deste segmento, tambm concorre para a diminuio da desigualdade regional de renda no Brasil no perodo recente. Explicita-se aqui a decomposio da renda per capita dos estados. O objetivo da decomposio explorar as influncias das mudanas das estruturas produtivas dos estados e o impacto dos programas sociais federais de transferncias de renda sobre a evoluo da desigualdade regional entre 1995 e 2006. Dentro desta perspectiva, denotando-se como a renda total per capita da Unidade da Federao (UF) e, adota-se a seguinte decomposio desta renda a partir de nove diferentes fontes: , e = 1,.......,27. (1) Onde, = renda do trabalho da agricultura per capita, = renda do trabalho da indstria per capita, = renda do trabalho dos servios per capita, = renda do trabalho da administrao pblica per capita, = renda de aposentadorias e penses per capita, = renda de aluguis e doaes per capita, = renda do capital (juros, dividendos etc.) per capita, = renda derivada do PBF per capita e = renda derivada dos recursos do BPC per capita.
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Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
Como em Silveira Neto e Azzoni (2011), a pesquisa utiliza os microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A decomposio expressa pela equao (1), diferentemente daquelas utilizadas por Hoffman (2006), Soares et al. (2006) e Silveira Neto e Azzoni (2011), considera as diferentes fontes de renda do trabalho a partir dos diferentes setores. Do ponto de vista da distribuio regional da renda, o expediente deste trabalho mais informativo, uma vez que parte importante das polticas de desenvolvimento regional no Brasil est associada concesso de incentivos fiscais para atrao, principalmente, de segmentos industriais. De forma semelhante a Soares e Styro (2009), considera-se a influncia especfica dos recursos do BPC. Como de praxe, h que reconhecer a subestimao das rendas do capital em pesquisas como a PNAD. As dificuldades adicionais dizem respeito atribuio da renda dos programas federais do Bolsa Famlia e do BPC e imputao da renda do trabalho de cada setor. Para as polticas sociais, adota-se a metodologia usada por Soares et al. (2006), que difere da utilizada por Silveira Neto e Azzoni (2011).1 J para a renda do trabalho dos setores, considerou-se a renda total do trabalho de cada indivduo como derivada da atividade principal. A tabela 1 apresenta as mdias regionais das participaes das diferentes fontes de renda nos estados em 2006. Observa-se que, em mdia, nos estados das regies Nordeste e Norte que as polticas sociais no espaciais apresentam maior importncia relativa na renda (3,2% e 2,2% do total, respectivamente). Por outro lado, a renda do trabalho da indstria significativamente mais importante para os estados das regies Sudeste e Sul do pas, e a regio mais rica (Sudeste) apresenta tambm o menor peso da renda do trabalho da agricultura na renda total. Nas prximas sees sero apresentados detalhes de como cada uma das fontes de renda est distribuda entre os estados, tomando-se como referncia a distribuio da renda total per capita.
TABELA 1
Participao das fontes de renda mdia das Unidades de Federao (UFs) da regio (2006) (Em %)
Norte Renda do trabalho da agricultura Renda do trabalho da indstria Renda do trabalho dos servios Renda do trabalho da administrao pblica Aposentadorias e penses Aluguis e donativos Renda do capital Bolsa Famlia BPC 4,5 14,8 46,2 17,5 11,6 0,6 2,5 1,2 1,0 100,0 Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE. Nordeste 6,9 12,3 42,1 10,0 22,5 0,7 2,1 2,1 1,2 100,0 Sudeste 4,2 17,8 45,5 7,0 21,3 1,0 2,4 0,4 0,3 100,0 Sul 7,4 18,3 44,3 6,1 19,0 1,4 2,8 0,3 0,2 100,0 Centro-Oeste 9,9 12,1 46,0 12,7 14,1 0,7 2,9 0,7 0,7 100,0
1. Na verdade, h, na literatura emprica brasileira, duas formas distintas de registro desta renda a partir de informaes da PNAD. Soares et al. (2006) utiliza um conjunto de regras de atribuio de renda s famlias a partir dos critrios da BPC e do PBF; j Foguel e Barros (2008) e Silveira Neto e Azzoni (2011) procuram identicar as famlias com as caractersticas do programa na atribuio de renda. Uma discusso das diferentes maneiras de imputao das rendas dos programas sociais a partir das informaes da PNAD feita por Soares et al. (2010).
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2.2 Dimenso espacial das polticas sociais O Programa Bolsa Famlia o mais conhecido programa social de transferncia de renda levado a efeito pelo governo federal que, por focar nas famlias mais pobres, termina por beneficiar relativamente mais os estados mais pobres do Brasil. Em 2006, as linhas de pobreza e de extrema pobreza adotadas no programa, em outras palavras, os limites de renda familiar per capita para obteno de benefcios, correspondiam, respectivamente, a R$ 100,00 e R$ 50,00, sendo possvel o recebimento de um benefcio fixo de R$ 50,00 mais variveis de R$ 15,00 por crianas de 0 a 14 anos (limite de trs crianas). No Maranho, existiam 39,5% e 16,6% de pessoas com renda at os limites, respectivamente, de R$ 100,00 e R$ 50,00 em 2006. J em So Paulo, tais porcentagens correspondiam, na mesma ordem, a 5,8% e 2,0%. As porcentagens de pessoas no Nordeste e no Sudeste com renda familiar per capita at os dois limites acima eram, em 2006, de 31,9% e 11,9%, no primeiro caso, e de 7,9% e 2,4%, no segundo. Um retrato mais amplo da distribuio da renda per capita derivada dos recursos do PBF entre as Unidades Federativas brasileiras apresentado a partir do grfico 1, a seguir, em que os estados esto ordenados de forma crescente com respeito renda total per capita. Evidentemente, os estados mais pobres, situados nas regies Nordeste e Norte, apresentam os maiores valores do componente Bolsa Famlia da renda total, em termos per capita. Por exemplo, o valor recebido pelo estado do Maranho (R$ 6,7 mensais) equivalia a 1,8 e 4,7 vezes os valores recebidos, respectivamente, pelo Distrito Federal e So Paulo (R$ 3,7 e R$ 1,4 mensais, respectivamente). Em termos mdios, o valor recebido pelos dez estados mais pobres quase o dobro (1,9 vez) daquele recebido pelos dez estados mais ricos.
GRFICO 1
8 7 6 5 4 3 2 1 0 MA AL PI CE BA PE PB SE RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES PR RS SC RJ SP DF
Renda mensal per capita derivada do Programa Bolsa Famlia (2006)
Fonte: clculo dos autores a partir dos microdados da PNAD 2006.
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Um padro menos regionalmente marcado, mas ainda assim seguindo a tendncia de beneficiar os estados mais pobres, pode ser observado no BPC. Em 2006, 12,6% das pessoas recebiam mensalmente recursos do BPC, percentual que chegava a cerca de 26,7% na regio Nordeste e a apenas 5,9% na regio Sudeste. O grfico 2 fornece um quadro mais abrangente da distribuio da renda per capita derivada dos recursos do BPC entre os estados, mantida a ordenao crescente destas a partir da renda total per capita. Observa-se que estados mais pobres, como o Maranho e o Piau (valores mensais, respectivamente, de R$ 3,70 e R$ 3,00) recebem mais que os estados mais ricos: So Paulo, R$ 1,10; Rio de Janeiro, R$ 0,64; Santa Catarina, R$ 0,62; e Rio Grande do Sul, R$ 1,30. Embora de forma menos contundente, o carter regionalmente progressivo do programa evidente.
GRFICO 2
8 7 6 5 4 3 2 1 0 MA AL PI CE BA PE PB SE RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES PR RS SC RJ SP DF
Renda mensal per capita derivada do Benefcio de Prestao Continuada
Fonte: clculo dos autores a partir dos microdados da PNAD 2006.
Como se mostra nas prximas sees, embora tais diferenas regionais entre os valores das fontes de renda representadas pelos programas Bolsa Famlia e BPC possam parecer pequenas, em valores absolutos, a inexistncia destes programas em 1995, juntamente com seus marcados padres espacialmente progressivos, faz deles fontes no desprezveis de reduo da desigualdade regional brasileira entre 1995 e 2006. 2.3 A desconcentrao industrial entre 1995 e 2006 Os valores da tabela 1 indicam que em 2006 ainda eram os estados das regies Sudeste e Sul do pas que apresentavam as maiores parcelas da renda do trabalho da indstria em relao s respectivas rendas totais. Tal fotografia da situao em 2006 no informa, contudo, a respeito do importante movimento de desconcentrao industrial, tanto do emprego como da renda do trabalho, verificado entre 1995 e 2006 no pas. Seja em virtude de polticas fiscais agressivas de atrao de indstrias levadas a efeito pelos estados mais pobres ou de aes especficas do governo
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federal, seja em virtude da necessidade de obter maior competitividade em um contexto de maior concorrncia externa, ou ainda em decorrncia da reduo das disparidades de escolaridade e de crescimento da renda nos estados perifricos (Krugam, 1991), o fato que entre 1995 e 2006 cresceram as participaes dos estados mais pobres tanto na renda do trabalho quanto no emprego industrial total do pas. As parcelas dos estados do Norte (exceto Amazonas) e Nordeste passaram, respectivamente, de 21,6% e 21,7% em 1995 para 24,6% e 24,8% em 2006. O grfico 3 apresenta o coeficiente de Gini locacional para a distribuio do emprego industrial entre os estados entre 1995 e 2006. Tal coeficiente fornece uma medida de desigualdade a partir da comparao da distribuio acumulada do emprego total entre as unidades com a distribuio acumulada do emprego industrial entre as mesmas unidades.2 Como se percebe, a reduo do nvel de concentrao estadual do emprego industrial quase monotnica, com reduo no coeficiente de Gini locacional de 26,6% (de 0,1783 para 0,1308). Tal ritmo de reduo superior at quele observado da distribuio de renda per capita entre os estados.3 Essa reduo acompanhada pela reduo da desigualdade da distribuio da renda per capita do trabalho industrial entre os estados, o que significa que a redistribuio do emprego industrial foi acompanhada pela melhora do perfil da demanda por trabalho por parte das firmas das unidades mais pobres.
GRFICO 3
0,1900 0,1800 0,1700 0,1600 0,1500 0,1400 0,1300 0,1200 0,1100 0,1000 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0,1308 0,1573 0,1418 0,1783
Evoluo do coeciente de Gini locacional para a distribuio do emprego industrial entre as UFs
Fonte: clculos dos autores a partir dos microdados da PNAD.
2. Veja-se Krugman (1991) para o detalhamento maior da medida e Silveira Neto (2005) para uma aplicao para os diferentes ramos industriais brasileiros ente 1950 e 2000. 3. Embora de bvia relevncia, est fora do escopo deste trabalho uma discusso a respeito da natureza desta reduo de desigualdade e quais ramos industriais especcos so responsveis pelo movimento geral observado. A este respeito, Silveira Neto (2005) apresenta uma anlise do perodo 1950-2000.
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3 A IMPORTNCIA E A CONTRIBUIO DAS DIFERENTES FONTES DE RENDA Como j haviam notado recentemente Silveira Neto e Azzoni (2011), o perodo 1995-2006 caracteriza-se por significativa reduo da desigualdade regional. O grfico 4 apresenta a evoluo do desvio-padro da distribuio do logaritmo da renda total per capita entre as UFs e o ndice de Gini para a distribuio da renda total per capita entre UFs, confirmando os resultados anteriores. No restante desta seo utilizam-se as possibilidades de decomposio do ndice de Gini a partir das diferentes fontes de renda para extrair um conjunto de informaes que permite o melhor entendimento dessa trajetria.
GRFICO 4
0,45 0,43 0,41 0,39 0,37 0,35 0,33 0,31 0,29 0,27 0,25 0,23 0,21 0,19 0,17 0,15 1995 1996 1997 1998 1999 Gini 2001 2002 Sigma 2003 2004 2005 2006
Convergncia sigma () e ndice de Gini para a distribuio de renda per capita entre as UFs
Fonte: clculos dos autores a partir dos microdados da PNAD.
3.1 A decomposio da desigualdade regional entre as diferentes fontes de renda De forma anloga ao que foi proposto recentemente por Hoffman (2004, 2006) e Soares (2006a, 2006b) para o estudo da distribuio pessoal da renda e, mais recentemente, Silveira Neto e Azzoni (2011), para o estudo da desigualdade regional, parte-se da decomposio inicialmente proposta por Fei, Ranis e Kuo (1979) e Kakwani (1980). Sendo a renda dos estados a soma de parcelas de diferentes fontes, o coeficiente de Gini e as medidas de entropia generalizadas podem ser decompostos a partir de parcelas que refletem as diferentes contribuies destas fontes para o nvel de desigualdade da distribuio regional da renda. O ndice de Gini (G) pode ser expresso pela soma das razes ou coeficientes de concentrao, multiplicados pelos respectivos pesos das diferentes fontes de renda:
G = a f C f ,
f =1
(2)
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onde N o nmero de fontes de renda, corresponde participao da fonte f na renda per capita e Cf a razo ou coeficiente de concentrao da mesma parcela. Esta ltima razo ou coeficiente obtido a partir da curva de concentrao, que mostra como, mantida a ordenao crescente da renda total do trabalho per capita, a proporo acumulada da parcela f varia em funo da proporo acumulada da populao (estados). Definindo como a rea entre a curva de concentrao para a fonte f e o eixo das abscissas, a razo ou coeficiente de concentrao referente a esta parcela :
C f = 1 - 2.b f (3)
Pode-se mostrar que - 1 < C f < 1 . Tal intervalo decorre do fato de que, j que a ordenao no eixo das ordenadas dada atravs da ordenao crescente da renda total (e no da parcela f da renda), a curva de concentrao cncava, e no convexa, como no caso da curva de Lorenz.4 Para duas datas, t e t-1, pode ser observado o quanto da variao de G determinada pela variao da desigualdade das diferentes parcelas de renda e o quanto deriva da variao das suas participaes. Pode-se decompor a variao do ndice de Gini como:
DG = (C f - G )Da f + a f DC f , onde G =
f =1 f =1
1 (Gt + Gt -1 ) . (4) 2
A primeira soma o efeito-participao, indicando que o aumento da participao de uma fonte que apresenta um nvel de concentrao menor (ou maior) do que aquele verificado para a renda total contribui para diminuio (ou o aumento) da desigualdade da renda total. A segunda soma o efeito-concentrao total, e mostra o impacto de variaes nos nveis de concentrao das diferentes parcelas de renda dos setores na variao do nvel de desigualdade da renda total.5 3.2 A participao das fontes de renda e o seu papel na evoluo da desigualdade Na tabela 2 so apresentados os valores da participao e dos coeficientes de concentrao das diferentes fontes de renda, correspondentes s equaes (2) e (3). Como se nota a partir das colunas de participao, a renda do trabalho dos setores agrcola, industrial e de servios perde importncia frente s demais fontes de renda na constituio da renda total. Entre as demais fontes, os destaques so as aposentadorias e penses, que apresentam elevao na participao, de 13,7% para 17,8%, e as rendas derivadas dos programas sociais, inexistentes em 1995, mas que representam perto de 1,7% da renda total em 2006.
4. Por exemplo, se toda a renda da parcela de aposentadorias estivesse direcionada para os 50% mais pobres (medidos em termos de renda total), a curva de concentrao para esta parcela de renda seria horizontal para os demais 50%, ao contrrio da curva de Lorenz, que sempre crescente. 5. Decomposies anlogas podem ser obtidas das tradicionais medidas de entropia generalizadas.
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TABELA 2
Coeciente de concentrao e participao das fontes de renda na renda total (1995-2006)

1995 Coeciente de concentrao Renda do trabalho da agricultura Renda do trabalho da indstria Renda do trabalho dos servios Renda do trabalho da administrao pblica Aposentadorias e penses Aluguis e outras rendas Renda do capital Bolsa Famlia BPC Total (Gini) -0,0331 0,2959 0,2398 0,2811 0,1645 0,2760 0,2338 0,2214 Participao (%) 7,96 16,03 48,27 10,97 13,66 0,70 2,41 0,00 0,00 100,00 Coeciente de concentrao 0,0932 0,2290 0,2089 0,2048 0,1827 0,2887 0,2162 -0,1997 -0,1500 0,1942 2006 Participao (%) 5,98 14,62 44,88 11,71 17,76 0,85 2,53 0,99 0,68 100,00
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE.
Como argumentado, os coeficientes de concentrao revelam quo progressiva ou regressiva so as distribuies das rendas em relao distribuio da renda total per capita. Nota-se que em 1995 apenas a renda da agricultura e das aposentadorias e penses apresentavam-se relativamente mais direcionadas s Unidades Federativas mais pobres do que a renda total (coeficientes menores que o ndice de Gini);6 a renda do trabalho industrial, por outro lado, era a que mais beneficiava relativamente as unidades mais ricas (coeficiente de concentrao de 0,2959, para ndice de Gini da renda total de 0,2214). Em 2006, ao lado da renda da agricultura e das aposentadorias e penses, incluem-se as rendas dos programas sociais PBF e BPC como fontes de renda que beneficiam relativamente mais as Unidades Federativas mais pobres (coeficientes de concentrao negativos e, assim, menores do que o valor do ndice de Gini). Esse um resultado esperado, dadas as evidncias discutidas na seo anterior. Nota-se tambm que as da indstria, dos servios, da administrao pblica e do capital apresentam movimentos de desconcentrao, ou seja, so resultados mais favorveis s Unidades Federativas mais pobres. A partir de tais valores possvel obter estimativas das participaes de cada fonte de renda na constituio da desigualdade da distribuio da renda total per capita entre as Unidades Federativas, medida esta pelo ndice de Gini e pelo ndice G(2). Tais estimativas para os dois anos so apresentadas na tabela 3, a seguir. Como, para ambos os anos, os valores para os dois indicadores so similares, as observaes so direcionadas s evidncias para o ndice de Gini. O primeiro ponto a ressaltar diz respeito maior importncia da renda do trabalho na explicao da desigualdade regional, o que deriva de seu maior peso na renda total. Em 1995, perto de 86% da desigualdade
6. Convm lembrar que o valor negativo para coeciente de concentrao da renda do trabalho da agricultura indica que tal fonte beneciava relativamente mais os estados mais pobres, dada a distribuio da renda total per capita.
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regional derivavam da renda do trabalho, com destaques para a indstria (21,4% da desigualdade), servios (52,3%) e agricultura, que apresenta contribuio negativa. Em 2006, a importncia da renda do trabalho para explicar a desigualdade regional diminui (de 86,4% para 80,8% do valor do Gini), um movimento que explicado, essencialmente, pelas perdas de importncia dos setores industrial e de servios. Nesse ano, a renda do trabalho da agricultura, que, como visto, fica mais concentrada, passa a contribuir para a desigualdade, embora com baixo percentual (o que explicado pelo seu menor peso na renda total). Percebe-se que se eleva sensivelmente a contribuio das aposentadorias e penses (de 10,1% para 16,7%), o que sugere que a poltica pblica para a previdncia pode ter evitado uma maior reduo da desigualdade regional no perodo. Os programas PBF e BPC contribuem para um nvel menor de desigualdade: juntos, eram responsveis por um ndice de Gini 1,5% menor em 2006.
TABELA 3
Participao das fontes de renda na desigualdade total entre os estados (Em %)
G(2) 1995 Renda do trabalho da agricultura Renda do trabalho da indstria Renda do trabalho dos servios Renda do trabalho da administrao pblica Aposentadorias e penses Aluguis e outras rendas Renda do capital Bolsa Famlia BPC Total -2,2 19,4 51,3 16,6 11,4 0,8 2,6 0,0 0,0 100,0 2006 0,8 12,9 47,7 16,7 19,4 1,2 2,6 -0,8 -0,5 100,0 1995 -1,2 21,4 52,3 13,9 10,1 0,9 2,5 0,0 0,0 100,0 Gini 2006 2,9 17,2 48,3 12,4 16,7 1,3 2,8 -1,0 -0,5 100,0
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE. Participaes obtidas a partir das equaes (2), para o Gini, e (5), para o ndice G(2).
A partir da equao (4) possvel determinar a responsabilidade de cada uma das fontes na reduo do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados. Tais contribuies so apresentadas na tabela 4, juntamente com as parcelas dos efeitos totais de cada fonte decorrentes das mudanas dos nveis de concentrao (efeito concentrao) e decorrentes de mudanas nas participaes (efeito participao). Os valores no deixam dvidas quanto importncia da contribuio das fontes de renda do trabalho para a reduo da desigualdade. Somadas, as contribuies dos setores, em torno de 80,0% da reduo da desigualdade, podem ser atribudas aos movimentos de concentrao e participao das rendas do trabalho. O restante da reduo pode ser totalmente atribudo aos dois programas sociais, que juntos so responsveis por 23,7% da reduo do Gini. Dadas as elevaes em seus nveis de concentrao, as aposentadorias e penses e os aluguis e doaes impedem uma maior diminuio da desigualdade regional no perodo.
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TABELA 4
Decomposio da variao da desigualdade (1995-2006) ndice de Gini

Efeito Concentrao Renda do trabalho da agricultura Renda do trabalho da indstria Renda do trabalho dos servios Renda do trabalho da administrao pblica Aposentadorias e penses Aluguis e doaes Renda do capital Bolsa Famlia BPC Total -32,3 37,6 52,9 31,7 -10,5 -0,4 1,6 3,6 1,9 86,1 Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE. Efeito Participao -12,9 2,8 2,1 -1,0 5,1 -0,4 -0,1 11,2 7,0 13,9 Total -45,2 40,4 55,0 30,8 -5,4 -0,8 1,5 14,8 8,9 100,0
Um exame mais detalhado dos valores da tabela 4 permite notar que o movimento de diminuio da desigualdade regional , em sua maior parte, explicado pelos movimentos em sentido progressista das fontes de renda, o que apreendido pelos efeitos de concentrao das fontes de renda (total de 86,1% da diminuio do Gini). Entre as fontes de renda do trabalho, nota-se que apenas a agricultura contribui negativamente para a reduo da desigualdade (efeito total de 45,2% do Gini, derivados de -32,2% do efeito concentrao e -12,9% do efeito participao). Ao lado dos aluguis e doaes, a agricultura impede a maior queda do Gini, tanto porque fica mais concentrada nas Unidades Federativas mais ricas, quanto porque sua participao na renda total diminui. A indstria e os servios apresentam dinmicas exatamente opostas da agricultura: tanto os efeitos de concentrao como os efeitos de participao so positivos, ou seja, em direo queda do ndice de Gini.
O conjunto de evidncias apresentadas aqui no permite, evidente, que se atribua toda a contribuio da renda do trabalho do segmento industrial s polticas de desenvolvimento regional implementadas no perodo, por ao menos duas razes. Primeiro, o segmento industrial destaca-se entre os demais pelo maior grau de formalizao, o que, num contexto de poltica de elevao do salrio mnimo, termina por explicar parte dos resultados obtidos acima. Segundo, pela incapacidade de diferenciar a relevncia das polticas para a desconcentrao que poderia ocorrer num contexto de maior concorrncia externa e explorao das vantagens comparativas regionais. No obstante, as evidncias apontadas recentemente por Manoel, Resende e Silveira Neto (2009), a partir da anlise do impacto dos Fundos Constitucionais FNE, FNO e FCO, sugerem que as polticas regionais, principalmente de crdito, devem ter alguma responsabilidade no papel da indstria para a reduo da desigualdade regional. As contribuies dos programas Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada so tambm bastante significativas: em conjunto, so responsveis por uma reduo equivalente a quase 60% da reduo da desigualdade regional atribuda renda do trabalho da indstria (23,7 e 40,4).
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Assim, os resultados obtidos indicam, primeiro, que as polticas sociais desempenharam papel substantivo para a reduo da desigualdade regional de renda per capita no Brasil e, segundo, que a redistribuio regional da renda do trabalho do setor industrial em favor dos estados mais pobres consistente com as polticas pblicas de desenvolvimento regional implementadas pelos governos estaduais e pelo governo federal. 4 A REAO DA DESIGUALDADE REGIONAL DE RENDA A VARIAES DA RENDA DE DIFERENTES FONTES Apesar de o conjunto de evidncias at aqui apresentado ser bastante til para o entendimento do papel das diferentes fontes de renda para explicao da queda na desigualdade regional, os resultados so produto de variaes simultneas nas rendas e nas participaes das diferentes fontes. Ou seja, refletem movimentos na distribuio espacial em meio a mudanas de nveis e importncia das diferentes fontes de renda. A decomposio proposta incapaz, assim, de informar, por exemplo, quais as expectativas de reduo da desigualdade regional diante de variaes em mesma magnitude de fontes alternativas de renda (produto de polticas ou no). Posta a questo atravs de um exemplo mais explcito: em vista dos resultados acima, uma maior reduo da desigualdade regional brasileira deve resultar de uma elevao de 10% das rendas das aposentadorias e penses ou da renda do programa Bolsa Famlia? Nesta seo utilizada uma decomposio alternativa do ndice de Gini, devida a Lerman e Yitzhaki (1985), que permite cotejar os impactos de variaes das diferentes fontes de renda sobre a desigualdade de renda per capita. Seja a renda das unidades de observao, obtida a partir da soma de N fontes; F a funo acumulada da distribuio desta renda; denota o montante de renda da fonte f e Fk corresponde funo acumulada da distribuio desta fonte de renda. O ndice de Gini (G) pode ser obtido a partir da seguinte soma de parcelas associadas s diferentes fontes de renda: (6) onde, (relao entre a renda mdia da componente f e a renda mdia total) e o ndice de Gini da distribuio da fonte de renda f. Nesta representao, cov ( , F) refere-se covarincia entre a renda da fonte f e a funo acumulada da renda e cov ( , Ff ) corresponde covarincia entre a renda da fonte f e a funo acumulada da renda desta fonte. O Gini obtido dos ndices das diferentes fontes, ponderadas pelas participaes e pelo fator R, que expressa uma espcie de correlao entre as fontes e a renda total. Note-se que no caso de um componente com valor constante para todas as unidades, = 0, implicando contribuio nula da fonte de renda para o valor do ndice de Gini; por outro lado, valores positivos (negativos) de implicam em uma contribuio positiva (ou negativa) para desigualdade, tanto maior quanto maiores o prprio ndice de Gini da fonte e o peso desta na renda total. Como mostraram Lerman e Yitzhaki (1985), uma vantagem desta decomposio que ela permite obter a elasticidade do ndice de desigualdade em relao a variaes de cada
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fonte de renda. Denotando ef como uma mudana percentual da fonte de renda f, o impacto percentual sobre o ndice de Gini pode ser representado como:7 (7) Ou seja, a reao percentual da desigualdade (medida pela reao do ndice de Gini) em relao variao percentual de cada fonte de renda pode ser obtida pela diferena entre a razo da parcela do Gini explicada por cada fonte e sua participao ou peso na renda total. Na tabela 5 so apresentados os valores desta elasticidade para cada fonte de renda nos anos de 1995 e 2006.
TABELA 5
Elasticidades do ndice de Gini com respeito s fontes de renda (%) (Variao na desigualdade decorrente de variaes de 1% nas rendas de cada fonte)
1995 Renda do trabalho da agricultura Renda do trabalho da indstria Renda do trabalho dos servios Renda do trabalho da administrao pblica Aposentadorias e penses Aluguis e outras rendas Renda do capital Bolsa Famlia BPC Total -0,092 0,055 0,041 0,029 -0,036 0,002 0,001 100 Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE. 2006 -0,031 0,027 0,034 0,006 -0,011 0,004 0,003 -0,020 -0,012 100
Os valores positivos ou negativos refletem o quanto mais progressiva (em favor dos estados pobres) ou regressiva (em favor dos estados ricos) a distribuio de cada fonte em cada ano em relao distribuio da renda total per capita entre os estados.8 Das nove fontes de renda consideradas, apenas a agricultura, as aposentadorias e penses e os programas sociais de transferncias de renda apresentam elasticidades negativas, indicando uma reduo da desigualdade regional diante de elevao destas rendas. Mantidas as estruturas de participao das fontes, uma elevao de 10% da renda do trabalho da agricultura estava associada a uma diminuio de 0,3% da desigualdade regional de renda per capita no Brasil em 2006. Esse valor era mais elevado em 1995 (0,9%), o que reflete o aumento na concentrao desta fonte no perodo. Os valores para a renda do trabalho dos demais setores so positivos, o que indica que as elevaes destes componentes esto associadas elevao da desigualdade, mas apresentam reduo entre os dois anos. Com respeito s demais fontes de renda, interessante notar que, a despeito de no representarem mais de 3,0% da renda total, as elasticidades calculadas para as fontes de renda dos
7. Para derivao desta relao, veja-se Lerman e Yitzhaki (1985). 8. Ou seja, valores negativos (ou positivos) para elasticidades correspondem a valores do coeciente de concentrao das referidas fontes de renda menores (ou maiores) que o ndice de Gini (compare-se os valores da tabela 2 com estes da tabela 5).
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programas sociais em 2006 (-0,02 para o PBF e -0,012 para o BPC) no se situavam muito distantes daquelas para os componentes de renda de maior importncia relativa na renda total. Neste sentido, a elasticidade obtida para o PBF apresenta um valor mais elevado (valores absolutos) do que o obtido para as aposentadorias e penses, com participao em torno de 18% da renda total. Para a renda do programa de BPC no havia diferena relevante no indicador com respeito a esta ltima fonte de renda. Exceto para a indstria e, em menor grau, a agricultura, tais fontes de renda em geral no so instrumentos diretos das polticas de desenvolvimento regional. As evidncias apresentadas na tabela 5, contudo, mostram que, no que diz respeito aos nveis de desigualdade regional de renda per capita, as diferentes fontes de renda esto longe de serem neutras. Em particular, os valores obtidos indicam que, alm de envolver dispndios muito menores do que os envolvidos com as aposentadorias e penses, as transferncias de renda atravs do PBF apareciam em 2006 com maior eficcia no combate desigualdade regional do que aquelas. Os valores tambm sugerem que incentivos espacial ou regionalmente neutros indstria estavam associados elevao da desigualdade regional, o mesmo acontecendo com o setor de servios, o que consistente com polticas regionais de incentivos fiscais para atrao de ramos industriais, embora insuficiente para justific-las.9 5 CONCLUSES Neste trabalho foi feito um esforo de pesquisa no sentido de se obter um conjunto de informaes que permitisse maior conhecimento a respeito da natureza da reduo da desigualdade regional de renda per capita verificada no Brasil entre 1995 e 2006. Destacaram-se as dimenses espaciais dos programas sociais de transferncia de renda do governo federal e a recente desconcentrao industrial verificada no Brasil. Em primeiro lugar, foi proposta uma decomposio da desigualdade regional que explicita as fontes de renda do trabalho de cada grande setor da economia. Em segundo, foram destacadas as rendas derivadas dos programas Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada. Por fim, foram obtidas estimativas de reao (elasticidades) da desigualdade regional de renda com respeito s diferentes fontes de renda. Os resultados obtidos indicam que, uma vez medida a reduo da desigualdade atravs da variao do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados, as diversas fontes de renda apresentaram as seguintes contribuies: i) a maior parte da reduo da desigualdade pode ser atribuda s dinmicas de renda do trabalho dos setores econmicos (81%), com a indstria e os servios favorecendo a diminuio da desigualdade regional e a agricultura agindo no sentido contrrio; ii) as aposentadorias e penses e os aluguis e doaes tambm impediram maior reduo da desigualdade regional; iii) as rendas referentes ao PBF e ao BPC contriburam, respectivamente, com cerca de 15,0% e 9,3% da reduo do ndice de Gini da desigualdade regional no perodo.
9. A elasticidade da desigualdade regional com respeito renda do trabalho da indstria era a mais elevada em 1995, mas apresenta a metade do valor em 2006.
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Com respeito reao da desigualdade em relao a variaes nas diferentes fontes de renda, refletindo a distribuio espacial das atividades e dos recursos em 2006, os resultados mostram que elevaes na renda da indstria e dos servios concorrem para elevar a desigualdade regional, enquanto elevaes das rendas da agricultura, das aposentadorias e penses e dos programas sociais esto associadas a diminuies da desigualdade. Os resultados associados mais diretamente a polticas pblicas indicam que, alm de envolverem dispndios muito menores do que os das aposentadorias e penses, os programas sociais representam um canal mais eficaz de combate desigualdade regional do que aquelas. Do ponto de vista das polticas de combate desigualdade regional de renda per capita, interessante notar que, embora no sejam diretamente polticas regionais e espaciais, as polticas sociais de transferncias de renda trazem efeitos considerveis sobre a distribuio regional de renda, o que explicado pelo fato de que os estados mais pobres so tambm aqueles com maior proporo de pobres. Com respeito aos mecanismos de incentivos setoriais, particularmente no que diz respeito indstria, se no possvel dizer que estes tm sido efetivos, o estudo mostra, de forma inequvoca, que, ainda em 2006, em termos regionais ou espaciais, o crescimento da renda do trabalho industrial brasileiro apresentava perfil concentrador. REFERNCIAS FEI, J.; RANIS, G.; KUO, S. Growth with equity: the Taiwan case. New York: Oxford University Press, 1979. FERREIRA F. H. G. et al. Ascenso e quedada desigualdade de renda no Brasil. Econmica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 1, 147-171, jun. 2006. HOFFMAN, R. Transferncias de renda e a reduo da desigualdade no Brasil e cinco regies entre 1997 e 2004. Econmica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 1, 55-81, jun. 2006. JENKINS. S. P. Accounting for inequality trends: decomposition analysis for the UK, 19711986. Econmica, v. 62, n. 245, p. 139-191, 1995. KAKWANI, N. Income inequality and poverty: methods of estimation and policy applications. New York: Oxford University Press, 1980. KRUGMAN, P. Geography and trade. Cambridge, MA: MIT Press, 1991. LERMAN, R. I.; YITZHAKI, S. Income inequality effects by income source: a new approach and applications to the United States. Review of economics and statistics, v. 67, n. 1, 151-156, Feb. 1985. MANOEL, A.; RESENDE, G. M.; SILVEIRA NETO, R. M. Eficcia do gasto pblico: uma avaliao do FNE, FNO e FCO. Estudos econmicos, v. 39, n. 1, p.89-125, jan./mar. 2009. SHORROCKS, A. Inequality decomposition by factor components. Econometrica, v. 50, n. 1, 193-211, 1982.
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CAPTULO 14
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL

Jos Eustquio Diniz Alves Suzana Cavenaghi
1 INTRODUO O debate sobre a relao entre o crescimento da renda e os eventos vitais acontece h mais de 200 anos e um tema recorrente da modernidade. Na ltima dcada do sculo XVIII, o Marqus de Condorcet, na Frana, e William Godwin, na Inglaterra, consideravam que o desenvolvimento econmico implicando a melhoria da qualidade de vida dos cidados teria o efeito de reduzir no s as taxas de mortalidade, mas tambm as taxas de fecundidade. Porm, Thomas Malthus ao escrever Ensaio sobre a populao, em 1798, polemiza com as ideias progressistas dos dois pensadores iluministas. Para Malthus, o crescimento da renda per capita teria o efeito de reduzir as taxas de mortalidade, mas aumentaria as taxas de fecundidade. Isto resultaria em um crescimento exponencial da populao que, em algum momento, ultrapassaria a capacidade natural de produo de alimentos. Para evitar a tal exploso demogrfica, Malthus se ops lei dos pobres existente na Inglaterra e considerava que as guerras, as epidemias e a misria seriam freios positivos para manter a populao sob controle (Alves, 2002). Auspiciosamente, a histria deu razo ao otimismo iluminista de Condorcet e Godwin, pois o que os dados internacionais mostram que as taxas vitais caem, de forma conjunta, com o aumento da renda, conforme estabelece a teoria da transio demogrfica. Qualquer pas do mundo que se desenvolveu e erradicou a pobreza possui baixas taxas de mortalidade e de fecundidade. O desenvolvimento e a transio demogrfica so fenmenos sincrnicos da modernidade que se autorreforaram e s acontecem uma vez na histria. O avano das foras produtivas, em geral, contribui para reduzir a fecundidade e a razo de dependncia demogrfica, criando uma janela de oportunidade que auxilia na reduo da pobreza e na melhoria da qualidade de vida da populao (Coale e Hoover, 1966). Sem dvida, o processo de gerao de emprego produtivo (especialmente o trabalho decente) e do aumento dos nveis educacionais contribui para o avano da transio demogrfica. Todavia, no h consenso suficiente sobre o papel da erradicao da misria na reduo do nmero mdio de filhos via programas de transferncia de renda. No Brasil, h uma corrente da opinio pblica que considera que o Programa Bolsa Famlia tem um efeito pr-natalista, o que poderia estancar a queda da fecundidade entre a populao de baixa renda. Deste ponto de vista, a transferncia de renda aliviaria a situao de misria, mas por falta de investimentos
adequados na emancipao cidad, no haveria a criao de portas de sada da pobreza, pois a reproduo dos pobres se assemelharia a uma situao de enxugar gelo (Galvo, 2008). Portanto, assim como em outros momentos histricos, importante qualificar a discusso sobre a relao entre o Programa Bolsa Famlia e as taxas de fecundidade no Brasil. Para alm das opinies ideolgicas, existem evidncias empricas que precisam ser analisadas para fundamentar as polticas pblicas com as garantias dos direitos de cidadania. 2 BOLSA FAMLIA E FECUNDIDADE: UMA BREVE REVISO DA LITERATURA Institudo em 2003, o Programa Bolsa Famlia integra atualmente o Plano Brasil Sem Misria (BSM), que tem como foco de atuao as pessoas com renda familiar per capita de at R$ 70,00 mensais. O programa est baseado na garantia de renda, incluso produtiva e no acesso aos servios pblicos, conforme descrito na pgina do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O valor recebido pelas famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia (PBF) cresce medida que aumenta o nmero de crianas e adolescentes da famlia. So cinco tipos de benefcios: benefcio bsico (no valor de R$ 70,00, concedidos a famlias com renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00); benefcio varivel (no valor de R$ 32,00, concedidos pela existncia, na famlia, de crianas de zero a 15 anos, gestantes e/ou nutrizes limitado a cinco benefcios por famlia). Ou seja, uma famlia extremamente pobre que tenha cinco ou mais membros com at quinze anos receber 70,00 + 5 x 32,00 = R$ 230,00. Outro tipo o benefcio varivel vinculado ao adolescente (BVJ) (no valor de R$ 38,00, concedidos pela existncia na famlia de jovens entre 16 e 17 anos). So pagos, no mximo, dois benefcios dessa espcie por famlia, o que elevaria o valor da bolsa a R$ 230,00 + 2x 38,00 = R$ 306,00. H ainda o benefcio para superao da extrema pobreza na primeira infncia (BSP), com valor correspondente ao necessrio para que a todas as famlias beneficirias do PBF superem os R$ 70,00 de renda mensal por pessoa. O PBF tem mais de 13 milhes de famlias beneficirias no Brasil, sendo que nos estados do Maranho e Piau h mais de 40,0% dos domiclios cobertos pelo programa. Na mdia do Nordeste so mais de 30,0% dos domiclios com famlias beneficiadas e menos de 15,0% nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Surge, ento, a pergunta: o benefcio varivel pago para cada criana adicional estimularia as famlias beneficirias do PBF a ter mais filhos? O PBF contribuiria para estancar a queda da fecundidade no Nordeste? Para responder a essa questo preciso avaliar como tem evoludo a taxa de fecundidade no Brasil e revisitar os diversos estudos que buscaram medir o impacto do PBF sobre o comportamento reprodutivo. Para avaliar os efeitos dos programas de combate pobreza sobre a fecundidade, em termos tericos, o paper de Stecklov et al. (2006) muito utilizado e citado internacionalmente. Neste trabalho, os autores analisam o caso do Mxico, Nicargua e de outros pases da Amrica Latina. O que os autores afirmam basicamente o seguinte: os programas possuem
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O Programa Bolsa Famlia e as Taxas de Fecundidade no Brasil
um desenho pr-natalista quando o benefcio da transferncia de renda varia com a quantidade de filhos. Isto no acontece, por exemplo, no Mxico, pois o benefcio no varia com o nmero de filhos: est explcito que o objetivo do Programa Progresa (Oportunidades) ajudar a populao pobre sem fomentar as famlias extensas. J o programa de Honduras tem o mesmo desenho do Bolsa Famlia, podendo ser considerado pr-natalista, pois a transferncia de renda tem maior valor quando maior o nmero de filhos. Desta forma, o Programa Bolsa Famlia (PBF) tem um desenho parecido com o Programa Asignacin Famliar (PRAF) de Honduras. Os benefcios do PBF crescem at sete filhos, sendo cinco crianas de 0-15 anos e at dois adolescentes de 16 a 17 anos. Assim, teoricamente, o programa de transferncia de renda do Brasil teria um desenho pr-natalista. Contudo, estudos acadmicos mostram que, na prtica, o Programa Bolsa Famlia no tem provocado o aumento do nmero de filhos das famlias beneficiadas. Romero Rocha (2009) investigou os incentivos fecundidade dos programas condicionais de transferncia de renda, nos quais a quantidade de recursos transferidos depende do tamanho da famlia. Usando uma metodologia economtrica ele mostrou que o PBF no tem provocado o aumento da fecundidade da populao pobre no Brasil. Patrcia Simes e Ricardo Soares (2011) no encontram efeitos pr-natalistas no PBF. Bruna Signorini e Bernardo Queiroz (2011) utilizam dados das PNADs 2004 e 2006 para observar o efeito mdio do programa nos beneficirios do PBF, utilizando a metodologia do escore de propenso para identificar os grupos de tratamento e controle. Os resultados encontrados pelos autores indicam que no h impacto significativo do recebimento do PBF na deciso de ter filhos. Alves e Cavenaghi (2011), com base na pesquisa Impactos do Bolsa Famlia na Reconfigurao dos Arranjos Familiares, nas Assimetrias de Gnero e na Individuao das Mulheres, realizada na cidade do Recife em 2007-2008, mostram que no existe diferena significativa no comportamento reprodutivo entre as mulheres que vivem em famlias cadastradas no Cadastro nico1 beneficiadas e no beneficiadas pelo PBF. Embora haja uma tendncia de as famlias beneficiadas terem uma fecundidade ligeiramente maior, assim como uma proporo um pouco maior de mulheres com trs ou mais filhos (22,7% contra 16,4% das no beneficirias), o fato que o maior nmero de crianas tende a reduzir a renda per capita, aumentando a probabilidade das famlias se tornarem elegveis aos benefcios do programa. Dessa forma, a direo da causalidade entre nmero de filhos e os beneficiados pelo PBF seria inversa. A mulher no tem mais filhos porque passou a receber o PBF, mas sim o contrrio: por ter mais filhos, e, com isso, reduzir a renda per capita familiar, a mulher se credencia a participar dos benefcios do PBF. Fazendo um breve resumo da pesquisa, observa-se que apenas 8,4% (beneficirias do Cadastro nico) e 25,1% (no beneficirias) das adolescentes e jovens entre 15 e 19 anos, cadastradas no Cadastro nico, no tinham filhos, enquanto a Pesquisa Nacional de
1. Cadastro criado em 2001 e, mais recentemente, regulamentado pelo Decreto no 6.135/2007 para registro das famlias elegveis para acesso a programas sociais para acesso a programas sociais.
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Demografia e Sade (PNDS-2006) indicou um nmero de 84,0% de mulheres sem filhos nesta faixa etria no Brasil. No Recife, 50,0% (beneficirias) e 33,3% (no beneficirias) das adolescentes e jovens entre 15 e 19 anos, em famlias do Cadastro nico, j tinham tido um ou dois filhos, respectivamente, contra apenas 14,0% (beneficirias) e 0,2% (no beneficirias) do conjunto de mulheres do pas que responderam PNDS-2006. Isto mostra que o padro de fecundidade muito jovem e que a maternidade faz parte da vida cotidiana da maioria absoluta das adolescentes e jovens pobres do Recife. A fecundidade mais elevada entre a populao pobre, menos escolarizada, com menor nvel de consumo e piores condies habitacionais uma realidade constatada em todas as pesquisas sobre o comportamento reprodutivo no Brasil. A literatura mostra que, em grande parte, esta maior fecundidade se deve falta de acesso aos servios de sade sexual e reprodutiva, mas tambm acontece devido falta de perspectivas profissionais e educacionais, assim como de um projeto de vida que possibilite o progresso cultural e material destas mulheres jovens. Os dados da pesquisa tambm mostram que alta a porcentagem de mulheres que engravidaram sem ter planejado segundo a participao ou no no PBF. De certa forma, isto ratifica a hiptese de que estas mulheres esto no programa porque j tinham filhos, e no o contrrio, isto , tiveram filhos porque esto no programa. O survey mostrou ainda que mais da metade das famlias obtm os mtodos contraceptivos por meio do Programa de Sade da Famlia (PSF). As outras fontes de obteno para as famlias beneficiadas do PBF so os centros de sade (ou ambulatrios) e as farmcias particulares, com 17,0% e 26,0%, enquanto as famlias no beneficiadas do PBF conseguem 27,0% e 20,0% respectivamente nestes dois locais. O fato de as famlias beneficiadas recorrerem um pouco mais s farmcias particulares pode indicar que o efeito renda do PBF pode estar sendo usado inclusive para a compra de mtodos contraceptivos via mercado. Assim, as falhas da poltica pblica de sade reprodutiva poderiam estar sendo compensadas, em parte, pela poltica de transferncia condicionada de renda. Como apontado na literatura demogrfica, as mulheres com menor nvel de renda e educao no Brasil comeam a ter filhos mais cedo (rejuvenescimento da fecundidade) e fazem um controle por terminao, tambm mais cedo, aps se atingir um determinado tamanho da prole. Como possuem dificuldades para obter mtodos de regulao da fecundidade de forma eficiente e constante, acabam recorrendo s esterilizaes. Das quase 90 mil mulheres em idade reprodutiva e que recebiam o benefcio do PBF na cidade do Recife, 44,0% estavam esterilizadas no momento da pesquisa, assim como mais da metade das 14 mil mulheres que estavam registradas no Cadastro nico, mas se encontravam em famlias que no recebiam benefcios. Quando perguntado quem optou por utilizar a esterilizao, mais de dois teros das mulheres disseram que foram elas mesmas sem a orientao de ningum (47,0%) ou elas mesmas com orientao do mdico (25,0%). Em torno de 10,0% das mulheres disseram que optaram
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pela esterilizao em comum acordo com o cnjuge e apenas algo em torno de 1,0% das mulheres afirmam ter optado pelo mtodo em funo do cnjuge ou companheiro. No houve diferenas significativas entre as famlias beneficiadas e no beneficiadas pelo PBF neste quesito. A pesquisa mostra de maneira clara que esta parcela pobre da populao do Recife registrada no Cadastro nico, assim como o conjunto da populao brasileira, tambm tem passado pelo processo de transio da fecundidade. Esta transio no um fenmeno exclusivo da populao rica. A gerao mais velha, formada pelas mes das mulheres entrevistadas, teve um nmero de filhos bem superior gerao atual: quase 80,0% tiveram quatro ou mais filhos e foi praticamente zero a porcentagem de mulheres sem filhos. J para a gerao atual, formada por todas as mulheres que responderam pesquisa, somente 17,9% tiveram quatro ou mais filhos, 21,8% tiveram trs filhos e a porcentagem maior (37,1%) ficou para as mulheres que tiveram dois filhos. A porcentagem com um filho ficou em 21,6%, e as sem filhos, com 1,5%. Contudo, quando se pergunta sobre o nmero de filhos desejados (se pudesse escolher o nmero de filhos, quantos seriam?) as mulheres apontaram um nmero bem menor do que os obtidos pela gerao passada. Nota-se que a porcentagem de mulheres que manifestaram o desejo de ter trs ou mais filhos bem menor do que o nmero de filhos que elas ou suas mes tiveram. Em contraponto, no que se refere fecundidade desejada, cresce a preferncia de ter dois filhos ou menos, inclusive com 6,4% das mulheres manifestando no desejar filhos (fecundidade zero). O que se pode constatar que mesmo a populao de baixa renda tem apresentado uma reduo no nmero mdio de filhos medida que o pas vai se urbanizando e a populao vai tendo acesso s polticas pblicas de educao e sade. Tanto as mulheres que recebem quanto as que no recebem os benefcios do PBF desejam ter menos filhos e possuem alto ndice de gravidez no planejada. Mas ainda falta muito para o Sistema nico de Sade (SUS) universalizar, na prtica, os servios de sade sexual e reprodutiva. A presena de cnjuge no domiclio no melhora a renda necessariamente, exceto quando este trabalha. As famlias mais prximas da porta de sada da pobreza so aquelas com ncleo duplo, maior insero no mercado de trabalho e com as crianas na escola. O desenho do Programa Bolsa Famlia pode at ser considerado potencialmente pr-natalista como sugere Stecklov et al . (2006), porm o valor da parte varivel do benefcio muito baixo (R$ 32,00 mensais para crianas at 15 anos e R$ 38,00 mensais para adolescentes com 16 ou 17 anos) e dificilmente teria um impacto capaz de alterar a tendncia mdia das taxas de fecundidade que, de modo geral, esto em declnio em todo o Brasil. As pesquisas mostram que os diferenciais de fecundidade da populao tendem a se reduzir e a convergir para nveis baixos quando se universaliza o acesso s polticas pblicas e cresce a incluso social.
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3 AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL No Brasil a queda da fecundidade comeou na segunda metade da dcada de 1960 e continuou ininterruptamente nas dcadas seguintes (Cavenaghi, Alves, 2011). O grfico 1 mostra o processo de declnio da Taxa de fecundidade total (TFT) para o Brasil, entre 1960 e 2010, segundo dados dos censos demogrficos do IBGE. Observa-se que o declnio foi pequeno na dcada de 1960, se acelerou nas dcadas de 1970 e 1980 e desacelerou ligeiramente nas ltimas duas dcadas. Mas em 2005 a fecundidade das mulheres brasileiras chegou ao nvel de reposio (2,1 filhos por mulher) e continuou caindo at atingir a taxa de 1,9 filho por mulher em 2010.
GRFICO 1
7 6,2 Nmero mdio de lhos por mulher 6 5 4 3 2 1 0 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010 2,9 2,4 1,9 6,2 6,3 5,8
Taxa de fecundidade total (TFT) Brasil (1960-2010)
4,4
(TFT)
Fonte: censos demogrcos do IBGE.
O grfico 2 mostra que a reduo da fecundidade ocorreu em todas as Unidades da Federao. Nota-se que alguns estados, como Acre e Rondnia, tinham TFT em torno de 10 filhos por mulher, em 1970, enquanto Rio de Janeiro e So Paulo j tinham fecundidade abaixo de quatro filhos por mulher naquela poca. No ano 2000 as taxas de fecundidade j estavam abaixo de quatro filhos por mulher em todos os estados. A reduo da fecundidade ocorreu independentemente da conjuntura econmica, ou seja, caiu quando a economia crescia a altas taxas durante o milagre econmico, continuou caindo durante a chamada dcada perdida e prosseguiu em declnio quando a economia apresentou uma certa recuperao depois do Plano Real de 1994. Na primeira dcada do sculo XXI perodo de criao e ampliao do Programa Bolsa Famlia o nmero mdio de filhos continuou diminuindo e o ritmo de queda foi maior nos estados menos desenvolvidos e com maior porcentagem de domiclios recebendo o Bolsa Famlia. O que os dados mostram que, desde os anos 1980, est havendo um processo de convergncia das taxas de fecundidade, e que a implantao do Programa Bolsa Famlia no interrompeu este processo.
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GRFICO 2
10 Nmero mdio de lhos por mulher (TFT)
Taxa de fecundidade total (TFT) Unidades da Federao (1970, 2000 e 2010)
0 Esprito Santo Minas Gerais Mato Grosso do Sul Rio Grande do Sul Distrito Federal Roraima Piau Santa Catarina Rio Grande do Norte Rio de Janeiro Acre Amazonas Amap Maranho Par Tocantins Alagoas Mato Grosso Bahia Sergipe Cear Paraba Pernambuco Gois Paran So Paulo Rondnia
1970
2000
2010
O mesmo processo de convergncia da fecundidade rumo s taxas abaixo do nvel de reposio aconteceu entre as regies brasileiras, conforme mostra o grfico 3. Considerando o processo de urbanizao como uma proxy do processo de mudanas sociais e do desenvolvimento, nota-se que tambm h um processo de convergncia. A regio Sudeste (SE) se manteve a regio mais urbanizada durante todo o perodo, mas as diferenas diminuram em relao s outras regies. O coeficiente de variao era de 26,0% em 1970 e caiu para 11,0% em 2010. No mesmo perodo, o coeficiente de variao da TFT aumentou de 21,0% para 26,0% entre 1970 e 1980 e depois diminuiu para 16,0% em 2000 e 14,0% em 2010. O processo de urbanizao representa uma sntese de diversas outras transformaes sociais que contriburam para a queda da fecundidade no Brasil. Isto quer dizer que do ponto de vista da urbanizao e da transio da fecundidade, o Brasil est ficando espacialmente menos heterogneo e existe um processo de aproximao das taxas de urbanizao e do nmero mdio de filhos por mulher.
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GRFICO 3
100 90 80 Taxa de urbanizao (em %) 70 60 50 40 30 20 10 0
Taxa de fecundidade total (TFT) e taxa de urbanizao, segundo as Unidades da Federao (19702010)
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1970 NO urb NO TFT 1980 NE urb NE TFT 1991 CO urb CO TFT 2000 SE urb SE TFT SU urb SU TFT 2010 Nmero de lhos por mulher (TFT)
GRFICO 4
160 140 Taxa especca de fecundidade 120 100 (TEF) 80 60 40 20 0 1991 (TFT = 2,9) 2000 (TFT = 2,4) 2010 (TFT = 1,9)
Taxas especcas de fecundidade (TEF) no Brasil (1991-2010)
15-19 74,8 89,5 67,2
20-24 145 139,4 102,6 1991 (TFT = 2,9)
25-29 135,7 115,5 91,1
30-34 94,3 75,3 68,5 2000 (TFT = 2,4)
35-39 56,1 40,5 37,7 2010 (TFT = 1,9)
40-44 25,4 13,3 11,3
45-49 5,9 2 1,7
240
O grfico 4 mostra as taxas especficas de fecundidade (TEF) no Brasil, de acordo com os ltimos trs censos. Chama ateno o fato de que entre 1991 e 2000 a TEF caiu em todos os grupos etrios, menos entre as adolescentes (15-19 anos). Ou seja, houve um aumento da fecundidade na adolescncia no Brasil na dcada de 1990 e isto provocou muita discusso, pois significava que os jovens no estavam conseguindo separar sexualidade de reproduo, j que as pesquisas mostravam que havia alto ndice de gravidez indesejada. Tambm os estudos mostravam que os jovens brasileiros no tinham acesso adequado aos mtodos contraceptivos, educao sexual, alm de serem vtimas de preconceitos no servio de sade, na sociedade ou na famlia no momento da tentativa de uso dos mtodos de regulao da fecundidade. Porm, o Censo de 2010 mostrou que a fecundidade continuou caindo em todos os grupos etrios, incluindo as adolescentes. A taxa era de 74,8 nascimentos para cada mil adolescentes (15-19) em 1991, subiu para 89,5 por mil em 2000 e caiu para 67,2 por mil em 2010. Assim mesmo, as taxas brasileiras so altas quando comparadas com outros pases: apenas 2,3 por mil na Coreia do Sul; 8,4 por mil na China; 29,5 por mil no Ir; sete por mil na Frana; 11,6 por mil na Arbia Saudita; 34 por mil nos Estados Unidos; e 59 por mil na frica do Sul. Portanto, a fecundidade na adolescncia no Brasil maior do que em todos estes pases e contrasta com a queda ocorrida nos demais grupos etrios. Isto quer dizer que o Brasil tem uma estrutura rejuvenescida da fecundidade, ou seja, as mulheres comeam a ter filhos cedo e deixam de t-los tambm cedo (ao contrrio do padro europeu, asitico e islmico). Na linguagem popular se diz que as mulheres fecham a fbrica (na linguagem demogrfica, se diz que se adota uma forma de controle da fecundidade por terminao da parturio). Este comportamento mais comum entre as mulheres de baixa renda, de baixo nvel educacional e nas famlias monoparentais femininas. Estas tambm so as mulheres vivendo em domiclios com renda per capita abaixo da linha de pobreza e elegveis aos benefcios do Programa Bolsa Famlia. De fato existem diferenciais de fecundidade segundo grupos de renda no Brasil, pois o nmero mdio de filhos inversamente proporcional renda, j que, quando o rendimento sobe, a fecundidade cai. As mulheres vivendo em famlias com renda domiciliar per capita superior a um salrio mnimo, em 2010, tinham taxas de fecundidade igual ou menor a 1,3 filho, conforme mostra a tabela 1. As mulheres vivendo em domiclios sem rendimento ou com renda at um quarto do salrio mnimo (SM) tinham uma taxa de fecundidade de 5,5 filhos em 1991, 4,6 filhos em 2000 e 3,3 filhos em 2010. Portanto, as mulheres que fazem parte do maior contingente de renda coberto pelo Programa Bolsa Famlia apresentaram uma reduo do nmero mdio de filhos tanto na ltima dcada do sculo XX, quanto na primeira dcada do sculo XXI. Ou seja, a fecundidade da populao mais pobre do Brasil vinha caindo antes da implantao do PBF e continuou a cair depois da ampliao da cobertura da transferncia de renda.
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TABELA 1
Taxas de fecundidade total (TFT), por faixas de renda domiciliar per capita Brasil (1991-2010)
Caractersticas socioeconmicas Sem rendimento at SM a SM a 1 SM 1 a 2 SM 2 a 3 SM 3 a 5 SM 5 ou mais SM Fonte: censos demogrcos do IBGE. 1991 5,5 3,1 2,3 1,8 1,6 1,5 1,2 2000 4,6 3,2 2,4 1,8 1,4 1,3 1,1 2010 3,3 2,7 1,9 1,3 1,2 1,1 1,0
Nota-se que, em 1991, a diferena entre as maiores taxas de fecundidade (5,5 filhos) e as menores (1,2 filho) foi de 4,3 filhos. Em 2000 esta diferena caiu para 3,5 filhos e para 2,3 filhos em 2010. Portanto, existe um processo de convergncia das taxas de fecundidade brasileiras entre as mulheres dos diversos grupos de renda, sendo que a reduo recente tem sido maior entre a populao mais pobre. A tendncia para a adoo de um padro reduzido de famlia tem se generalizado por toda a sociedade brasileira, pois as transformaes estruturais e institucionais, juntamente com a maior igualdade de gnero, possibilitaram a reverso do fluxo intergeracional de riqueza, aumentando o custo e reduzindo os benefcios dos filhos (Alves, 1994). Segundo Faria (1989), as polticas pblicas de sade, previdncia, crdito e telecomunicaes tiveram papel importante na queda da fecundidade no Brasil. O desenvolvimento econmico, entendido como avano da renda, da educao, ampliao do trabalho assalariado, elevao da esperana de vida etc., foi um fator decisivo na transio da fecundidade no Brasil (Potter, Schmertmann, Cavenaghi, 2002). O avano da legislao brasileira em defesa dos direitos sexuais e reprodutivos tambm contribuiu para viabilizar o acesso aos mtodos de regulao da fecundidade (Berqu, Cavenaghi, 2002). Embora a taxa de fecundidade total j esteja abaixo do nvel de reposio no pas, as projees indicam a continuidade da queda nas prximas dcadas. 4 CONSIDERAES FINAIS O desenho do Programa Bolsa Famlia ao aumentar o valor dos benefcios conforme o tamanho da prole (at cinco filhos) gerou muitas crticas quanto efetividade da poltica de transferncia de renda na reduo da pobreza, pois haveria um incentivo ao aumento do nmero de crianas das famlias pobres. Isto elevaria a razo de dependncia demogrfica nos domiclios de baixa renda, podendo jogar as famlias na armadilha da pobreza, inviabilizando o processo de superao das condies de vulnerabilidade social e de construo do Brasil sem misria.
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Muitos filhos, em especial em idades abaixo de 15 anos, poderia dificultar o processo de superao do ciclo intergeracional de pobreza. Todavia, a taxa de fecundidade total (TFT) das mulheres brasileiras vivendo nas famlias sem rendimento ou com renda at um quarto do salrio mnimo era de 4,6 filhos em 2000 e caiu para 3,3 filhos em 2010. Portanto, a fecundidade mdia nos domiclios da base mais pobre da pirmide de renda est bem abaixo dos sete filhos (cinco crianas e dois adolescentes) e essas famlias so elegveis a receber os benefcios variveis do PBF. Uma explicao para o fato do Programa Bolsa Famlia no ter efeitos prticos sobre o aumento da fecundidade que o nmero mdio de filhos tende a cair com o aumento da renda, da educao e da incluso social. As famlias vivendo na extrema pobreza no Brasil, em geral, no tinham facilidade de acesso s polticas pblicas e proteo do Estado. O PBF, ao garantir um mnimo de cidadania, ajudou no processo de transio da fecundidade e as populaes socialmente excludas a exercerem os seus direitos de cidadania, em seis dimenses: 1) p or meio da elevao do poder de compra das famlias possibilitando, em especial, o aumento do consumo de alimentos para eliminar a fome, a desnutrio infantil e melhorar as condies nutricionais das famlias; 2) por meio das condicionalidades, fortalecimento dos direitos sade e educao, visando: a) garantir o acompanhamento pr-natal, o acesso sade reprodutiva e a reduo da mortalidade infantil e das taxas de morbidade e mortalidade; b) garantir a permanncia das crianas na escola, possibilitando a reduo das taxas de reprovao e evaso e o melhor aproveitamento escolar que possa se traduzir em maior capital humano na medida em que os filhos superem as taxas de escolarizao dos pais e obtenham maior acesso ao mercado de trabalho e melhores retornos salariais; 3) f ortalecendo outras polticas, como alfabetizao de adultos, gerao de trabalho e renda, fornecimento de registro civil e acesso aos demais documentos; 4) m elhorando a relao de gnero na famlia por meio do aumento do poder de deciso e maior autonomia feminina e de polticas de conciliao entre trabalho e famlia; 5) aumentando o poder de negociao dos trabalhadores de baixa renda, elevando a capacidade de barganha da fora de trabalho nas atividades mercantilizadas; e 6) i ncentivando a criao de capital social por meio do fortalecimento da cooperao e de redes de solidariedade locais. Porm, para que o Programa Bolsa Famlia tenha reais impactos nestas seis dimenses precisaria ser (mais) articulado com as polticas pblicas de carter universal. Da mesma forma, para erradicar a pobreza e emancipar a populao pobre, precisa se articular com as polticas de educao, sade e, principalmente, com uma poltica de pleno emprego e trabalho decente para todos. Ao invs de uma populao excluda ou tutelada, o PBF precisa incentivar a emancipao pessoal e social e a autodeterminao reprodutiva de todas as pessoas cobertas pelo programa.
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CAPTULO 15
EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM CRIANAS: UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS*
Davide Rasella Rosana Aquino Carlos A. T. Santos Rmulo Paes-Sousa Mauricio L. Barreto
1 INTRODUO Programas de transferncia condicional de renda (PTCR) so intervenes que transferem dinheiro para famlias pobres, com a exigncia de que os pais cumpram condicionalidades especficas, geralmente focadas na sade e educao dos filhos (WB, 2009). A transferncia de renda visa aliviar a pobreza em curto prazo, enquanto as condicionalidades encorajam a utilizao dos servios de sade e educao existentes. Os primeiros PTCR foram implementados na dcada de 1990 e rapidamente se espalharam para vrios pases ao redor do mundo, tornando-se uma importante estratgia para reduo da pobreza e reduo da desigualdade de renda nos pases de baixa e mdia renda (WB, 2009; Handa e Davis, 2006). No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em 2003 e originou-se da fuso de quatros programas sociais nacionais preexistentes em um nico programa expandido (Lindert et al., 2007). O PBF o maior PTCR do mundo, e sua cobertura cresceu muito nos ltimos anos. Chegou a todos os 5.565 municpios brasileiros, tendo coberto 13,4 milhes de famlias em 2011, com um oramento total de US$ 11,2 bilhes (Brasil, [s.d.]b). As transferncias de dinheiro so destinadas a famlias extremamente pobres (com renda abaixo de US$ 35,00 per capita por ms) e para outras famlias consideradas pobres (com renda entre US$ 35,00 e US$ 70,00 per capita por ms), se incluir crianas ou jovens de at 17 anos, jovens ou mulheres grvidas ou lactantes. Dependendo do nvel da pobreza e da composio da famlia, os benefcios variam de acordo com o nmero de crianas e adolescentes a partir de US$ 18,00 at US$ 175,00, e a me (se houver) deve receber o pagamento mensal em nome de toda a famlia (Brasil, [s.d.]a). A famlia inscrita no PBF tem que cumprir com as condicionalidades relacionadas sade e educao. Para atender s condicionalidades de sade, crianas menores de 7 anos devem ser vacinadas de acordo com o cronograma do Programa de Imunizao e devem cumprir com os check-ups de rotina para o seu crescimento e desenvolvimento. As mulheres grvidas
* Este captulo a traduo em portugus de Rasella et al. (2013).
e lactantes devem comparecer nas consultas pr-natais e ps-natais de rotina e participar de atividades de educao nutricional. Se possvel, as condicionalidades relacionadas sade devem ser cumpridas utilizando as unidades do principal programa de ateno primria de sade do pas, o Programa de Sade da Famlia (PSF) (MS, 2009). O PSF um programa com abrangncia nacional implementado ao longo dos ltimos anos no pas. Em 2011, chegou a 94% dos municpios brasileiros, cobrindo 53,0% da populao (Brasil, 2003). O PSF brasileiro tem como objetivo ampliar o acesso aos servios de sade, oferecendo sade gratuita e baseado na comunidade (Brasil, 2001). O Brasil um pas caracterizado por grandes desigualdades sociais, e experimentou grandes mudanas sociais e de sade nos ltimos anos, incluindo uma grande reduo na taxa de mortalidade em menores de cinco anos (TMM5), permitindo ao pas atingir o quarto Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (Victora et al., 2011; UNICEF, 2013). O PSF tem sido um dos responsveis pela reduo acentuada da TMM5 (Aquino et al., 2009; Rasella et al., 2010). Nossa hiptese que o PBF poderia ter reduzido a mortalidade infantil, agindo sobre os determinantes sociais da sade e estimulando os cuidados de sade atravs das suas condicionalidades. Estudos anteriores relataram sobre a efetividade do PBF na reduo da desnutrio infantil (Paes-Sousa, Santos e Miazaki, 2011; Paes-Sousa e Quiroga, 2011), mas no h estudos que tm abordado o efeito do PBF sobre a enfermidade ou mortalidade infantil. Portanto, o objetivo do presente estudo foi avaliar o impacto do PBF sobre a taxa de mortalidade em menores de cinco nos municpios brasileiros, em particular, por causas de mortalidade associadas pobreza, tais como desnutrio, diarreia e infeces das vias respiratrias inferiores (IVRI), bem como em alguns dos potenciais mecanismos intermedirios, tais como vacinao, pr-natal e hospitalizao. 2 METODOLOGIA Este estudo tem um desenho ecolgico misto, que combina um desenho de grupo mltiplo ecolgico com um desenho de tendncia temporal. O municpio a unidade de anlise. Criou-se um conjunto de dados longitudinais de vrias bases de dados para os anos de 2004 a 2009. Dos 5.507 municpios brasileiros, selecionou-se um subconjunto que tinha estatsticas vitais adequadas (bitos e registro de nascimento), durante os primeiros anos do perodo em estudo (assumimos uma adequao constante para os anos seguintes, devido s melhorias na coleta de informaes vitais) (Rasella, Aquino e Barreto, 2010b). A adequao das informaes de mortalidade foi avaliada de acordo com um critrio multidimensional validado (Andrade e Szwarcwald., 2007), que considera o valor da taxa de mortalidade padronizada do municpio, a relao entre as taxas de natalidade registradas e estimadas, o percentual de bitos mal definidos e o desvio-mdio dos dois parmetros anteriores no perodo de 2004 a 2006. As taxas de mortalidade foram obtidas pelo clculo direto, dividindo o nmero de mortes de menores de 5 anos de idade por mil nascidos vivos. Grupos de causas selecionadas de mortalidade e hospitalizaes foram criados baseados nas categorias da Classificao Internacional de Doenas (WHO, 2008), doenas diarreicas (A00, A01, A03, A04, A06-A09),
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Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
desnutrio (E40-E46), infeces das vias respiratrias inferiores (J10-J18, J20-J22) e causas externas (V01-Y98). A mortalidade por causas externas foi includa como controle, porque no h efeitos esperados de quaisquer dos programas em estudo. Taxas de internao de menores de 5 anos tambm foram obtidas por clculo direto. Um ndice de cobertura vacinal foi criado e dicotomizado, com o valor maior atribudo a reas onde a cobertura das trs principais vacinas (sarampo, plio oral e DPT) foi maior que 95,0%. Para o PBF, possvel conceber dois indicadores diferentes de cobertura. O primeiro a cobertura da populao-alvo (PA), calculado como o nmero de famlias beneficirias do PBF dividido pelo nmero de famlias elegveis (de acordo com os critrios do PBF) no municpio (Brasil, [s.d]b). O segundo a cobertura do PBF sobre a populao total, calculada como o nmero de indivduos beneficirios do PBF (obtido multiplicando o nmero de famlias beneficiadas pelo tamanho mdio da famlia) sobre a populao total do mesmo municpio. Todos os modelos foram estimados com estes dois indicadores (ver tabela A.4 no apndice) e, a fim de incluir os seus recursos numa nica medida, foi criado um indicador de cobertura da combinao de ambos. Este indicador de cobertura do PBF foi categorizado da seguinte forma: baixa (cobertura do PBF sobre a populao total do municpio, no intervalo de 0,0% a 17,1%), intermediria (de 17,2% a 32,0%), alta (> 32,0%) e consolidada (cobertura do PBF sobre o total da populao do municpio > 32,0% e, ao mesmo tempo, cobertura do PBF da populao alvo 100,0% durante, pelo menos, os quatro anos anteriores). Devido ausncia na literatura de valores de referncia, os pontos de corte utilizados para a classificao (17,1% e 32,0%) representaram os tercis da distribuio dos valores de cobertura municipal do PBF. Este indicador, ajustado nos modelos para o percentual da PA no municpio, permitiu captar o efeito da durao do programa e o impacto de suas eventuais externalidades (Handa e Davis, 2006). A cobertura do PSF foi calculada como a razo entre o nmero total de pessoas cadastradas no programa dividindo a populao do municpio, e foi classificada, por razes de comparabilidade, como em estudos anteriores (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto, 2010a; Rasella, Aquino e Barreto, 2010b) sem PSF (0,0%), incipiente (< 30,0% da populao), intermedirio (30,0 para 69,9% ou 70,0% para menos do que os quatro anos anteriores), e consolidado ( 70,0%, pelo menos nos quatro anos anteriores). Selecionou-se um conjunto de covariveis reconhecidas como determinantes da mortalidade infantil (por todas as causas e por causas especficas) que estavam disponveis: a renda mensal per capita, o percentual da PA dividido pela populao total do municpio, a prevalncia de analfabetismo entre os indivduos maiores de 15 anos de idade, o percentual de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado (abastecimento inadequado de gua, de esgoto e de coleta de lixo), a taxa de fecundidade total e a taxa de hospitalizao no municpio. As covariveis foram dicotomizadas de acordo com o valor da mediana da distribuio ou, quando existentes, valores de referncia da literatura. 2.1 Fontes de dados Os dados utilizados neste estudo foram coletados a partir de diferentes sistemas de informao. As seguintes fontes de dados do Ministrio da Sade (MS) foram utilizadas: Sistema de Informaes sobre Mortalidade, Sistema de Informao da Ateno Bsica, Sistema de
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Informaes sobre Nascidos Vivos e Sistema de Informaes Ambulatoriais (Brasil, [s.d.]c). Utilizou-se os bancos de dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para o clculo da cobertura do PBF (Brasil, [s.d]b), e os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para as variveis socioeconmicas.1 Devido ao fato que as covariveis foram obtidas a partir dos bancos de dados dos censos nacionais de 2000 a 2010, os valores anuais de 2004 a 2009 foram calculados por interpolao linear. 2.2 Anlises estatsticas Foram utilizados modelos de regresso binomial negativa condicional para dados em painel com efeitos fixos. Como explicado em detalhe em Resella et al. (2013, Suplementary appendix, p. 7-9), a fim de verificar se estes modelos poderiam realmente remover os efeitos fixos (Hilbe, 2007), foram estimados modelos com especificaes diferentes para este conjunto de dados, incluindo modelos de regresso negativa binomial no condicional e regresso de Poisson condicional com erro-padro robustos. Os modelos de regresso binomial negativa condicional com efeitos fixos demonstraram ser os mais adequados para a anlise aqui proposta. Os modelos de efeitos fixos, como quaisquer outros modelos de dados longitudinais, incluem um termo para controlar caractersticas da unidade de anlise que so constantes durante o perodo em estudo e que no foram includas no modelo como variveis de confundimento, como alguns aspectos geogrficos, histricos ou socioculturais de cada municpio. A especificao do modelo de efeitos fixos foi escolhida com base no teste de Hausman, considerando que o mais apropriado para avaliaes de impacto (Wooldridge, 2005; Khandker, Koolwal e Samad, 2010). Para entender quais modelos teriam o melhor fitting, foram utilizados o critrio de informao Akaike (AIC) e o critrio de informao Bayesiano (BIC) (Hilbe, 2007). Diferentes modelos foram estimados com as variveis expressas como contnuas ou categorizadas (Rasella et al., 2013, Suplementary appendix, p. 3-4). Enquanto variveis contnuas permitem estimar a fora mdia de uma associao ao longo de toda a gama de valores de uma varivel, variveis categorizadas fornecem uma medida mais interpretvel de efeito, comparando os valores de diferentes categorias de uma varivel. Alm disso, o uso de diferentes nveis de cobertura permitem verificar a existncia de um gradiente de efeito, relacionado no caso a diferentes graus de implantao da interveno (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto, 2010a; Rasella, Aquino e Barreto, 2010b). Para avaliar a associao entre a cobertura do PBF ou PSF e as taxas de mortalidade, calculou-se as razes de mortalidade, brutas e ajustadas pelas covariveis, utilizando os municpios com menor cobertura como categoria de referncia. Para detectar qualquer interao entre o PBF e PSF, foi criado um termo produto entre a cobertura do PBF e a cobertura do PSF (dicotomizadas em consolidada ou no consolidada), e os modelos foram ajustados com as mesmas especificaes dos anteriores, mas com a adio deste termo produto. Uma anlise de sensibilidade foi realizada rodando os modelos com os dados de todos os municpios brasileiros, independentemente da qualidade das informaes vitais. Para o processamento e anlise de banco de dados, foi utilizado o software Stata verso 12.0.
1. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>.
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3 RESULTADOS Os critrios de adequao das informaes vitais foram respeitados por 2.906 municpios. Destes municpios, 2.853 (52,0% do total de municpios brasileiros) tinham dados disponveis para todas as variveis e foram includos em nossa anlise. De 2004 a 2009, a TMM5 mdia diminuiu 19,0% nos municpios estudados, e, entre as causas selecionadas, o maior declnio foi associado com a desnutrio (58,0%) (tabela A.1 no apndice). A TMM5 associada s causas externas diminuiu 18,0%. A cobertura mdia do PBF nos municpios apresentou alguma variao anual durante o perodo de estudo, atingindo um pico em 2009, com cobertura de 28,3%. A cobertura do PSF mdia nos municpios aumentou continuamente, atingindo 75,0% em 2009. Condies socioeconmicas melhoraram durante o perodo de estudo, com a mdia mensal da renda per capita crescendo de 46,0%, e a porcentagem de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado diminuindo em 26,0%. A tabela A.2, no apndice, mostra as associaes brutas e ajustadas da TMM5 com os nveis de cobertura municipal do PBF e PSF. Na anlise, ambas as medidas de PBF e cobertura do PSF apresentaram uma relao dose-resposta estatisticamente significativa com a diminuio de TMM5, mesmo aps o ajuste para as covariveis socioeconmicas e demogrficas. Resultados semelhantes foram obtidos nos modelos onde todas as variveis foram utilizadas como contnuas (Rasella et al., 2013, Suplementary appendix, p. 3). A tabela A.3, no apndice, apresenta o efeito de cobertura municipal do PBF e PSF em causas selecionadas de mortalidade infantil. Ambas as intervenes tiveram um impacto sobre todas as causas selecionadas, exceto pelas causas externas, que foram utilizadas como controle. O impacto mais forte da PBF esteve na TMM5, resultante da desnutrio, enquanto o PSF foi associado com uma reduo maior nas doenas diarreicas e nas infeces das vias respiratrias inferiores. Como mostrado na tabela A.4 do apndice, nos modelos multivariados que controlavam para a cobertura do PSF e pelas outras covariveis relevantes, o aumento da cobertura do PBF foi associado a uma maior cobertura de vacinao contra o sarampo, a poliomielite, bem como da aplicao da vacina tetravalente (DPT+Hib), e a uma reduo do nmero de mulheres grvidas que deram luz sem receber qualquer atendimento pr-natal. Ademais, a cobertura do PBF foi associada a uma reduo das taxas de hospitalizao em menores de cinco anos de uma maneira similar reduo nas taxas de mortalidade, tendo um efeito mais forte sobre a desnutrio e nenhum efeito sobre as causas externas. Todos os termos de interao entre o PBF e o PSF foram associados negativamente com as taxas de mortalidade, mas a nica associao estatisticamente significativa foi na TMM5, por todas as causas (RR: 0,95, para um intervalo de confiana de 95%: [0,91-0,99]). Municpios com informao adequada mostraram um status socioeconmico um pouco menor e uma cobertura do PBF um pouco maior que os com informaes inadequadas. Um teste de sensibilidade realizado rodando os modelos com os dados de todos os municpios brasileiros mostrou efeitos do PBF e do PSF ligeiramente inferiores, sendo que o efeito da cobertura do PBF consolidada sobre a TMM5 geral (para um intervalo de confiana
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de 95%) foi de 0,83 ([0,78-0,87]) e da cobertura do PSF consolidada foi de 0,91 ([0,8700,94]), enquanto, para a mortalidade em menores de cinco anos por diarreia, foi de 0,52 ([0.41-0,66]) e 0,65 ([0,54-0,79]), respectivamente. 4 DISCUSSO Os resultados deste estudo mostram que PBF tem desempenhado um papel significativo na reduo da mortalidade infantil, geral e por causas relacionadas com a pobreza, como desnutrio e diarreia, nos municpios brasileiros nos ltimos anos. O efeito foi mantido mesmo aps o ajuste para covariveis socioeconmicas e para a cobertura do PSF. O aumento da cobertura municipal do PBF, da sua durao e da cobertura da populao-alvo reforaram o impacto do programa. O efeito do PBF foi mais forte quando, alm de uma elevada cobertura municipal, foi mantida uma cobertura total da populao-alvo de famlias pobres durante quatro anos ou mais. Quanto aos fatores envolvidos na cadeia causal de reduo da mortalidade, foi mostrado que o PBF reduziu substancialmente as taxas de hospitalizao em menores de cinco anos e aumentou a cobertura vacinal e as consultas pr-natais. Considerando que o PBF e o PSF foram implantados em grande escala no mesmo perodo e nas mesmas reas no Brasil, esta foi uma oportunidade nica de explorar seus efeitos conjuntos. A eficcia do PSF na reduo da mortalidade infantil geral e por doenas especificas, como diarreia e infeces respiratrias, j foi demonstrada em estudos precedentes (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rosella, Aquino e Barreto, 2010a; Macinko et al., 2011). No entanto, nenhum destes estudos incluram o efeito da PBF em suas anlises. Vrios estudos em todo o mundo, resumidos em recentes revises de literatura (Lagarde, Haines e Palmer, 2009; Ranganathan e Lagarde, 2012; Gaarder, Glassmanb e Todd, 2010), mostram que os Programas de Transferncia de Renda (PTCR) tiveram efeitos positivos sobre o estado nutricional e sobre o estado de sade da criana, por meio do aumento no uso de servios preventivos, das coberturas vacinais e da promoo de comportamentos saudveis. S um recente estudo economtrico avaliou o efeito de um PTCR sobre a mortalidade infantil. O estudo relatou que o PTCR mexicano, o Progresa foi capaz de reduzir a mortalidade infantil em reas rurais (Barham, 2011). Nesta anlise, usando uma abordagem estatstica diferente e vrios desfechos de mortalidade, excluindo os municpios com informaes vitais inadequadas, considerando diferentes indicadores de cobertura e estudando o efeito do PBF sobre alguns mecanismos intermedirios (vacinao, pr-natal e hospitalizaes), mostrou-se como o PBF poderia ter um impacto sobre a mortalidade infantil. A grande magnitude do impacto do PBF observada pode ser explicada pelo fato que o nmero de mortes em menores de 5 anos em um municpio e que derivam de grupos reduzidos de pessoas extremamente pobres representam uma elevada proporo do total de mortes em menores de 5 anos nos municpios. A proporo atinge quase 100% para causas de mortalidade relacionadas com a pobreza, como a desnutrio ou diarreia. A demonstrao matemtica e uma discusso mais ampla esto disponveis em Rasella et al. (2013, Suplementary appendix, p. 5-6).
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O PBF, assim como outros PTCR, pode afetar a sobrevivncia da criana atravs de diferentes mecanismos (figura A.1 no apndice), basicamente centrados na melhoria da renda e nas condicionalidades de sade: uma renda maior pode aumentar o acesso aos alimentos e a outros bens relacionados com a sade, enquanto as condicionalidades de sade podem melhorar o acesso aos servios de sade (Gaarder, Glassmanb e Todd, 2010). H uma forte relao entre a desnutrio infantil e a sobrevivncia das crianas, ou seja, o aumento dos nveis de desnutrio infantil aumenta o risco de morte, especialmente por diarreia e sarampo (Black et al., 2008). J foi demonstrado que, as famlias pobres inscritas no PBF, aumentam as despesas em alimentos e melhoram em termos de segurana alimentar (De Bem Lignani et al., 2011). Em geral, no Brasil, houve uma diminuio acentuada da desnutrio infantil na ltima dcada, principalmente entre as famlias pobres (Victora et al., 2011). A contribuio do PBF para este processo tem sido demonstrada em alguns estudos recentes: crianas de famlias beneficirias do PBF eram mais propensas a serem bem nutridas que os de famlias no beneficirias (Paes-Sousa, Santos e Miazabi, 2011; Paes-Sousa e Quiroga, 2011). O subsdio em dinheiro do PBF poderia reduzir a carga da pobreza nas famlias, bem como melhorar as condies de vida e remover ou reduzir as barreiras de acesso aos cuidados de sade (Wagstaff et al., 2004). Outra explicao para o efeito do PBF sobre a sobrevivncia da criana est associada s condicionalidades na sade, o que incluem visitas pr-natais, cuidados ps-natais e atividades educacionais de sade e nutrio para as mes, bem como o respeito ao calendrio de vacinao regular e de rotinas de check-up para crescimento e desenvolvimento de crianas menores de 7 anos de idade. Conhecimento e educao materna so alguns dos mais fortes determinantes da sade infantil, da melhoria da nutrio, das prticas de higiene e da maior procura por cuidados de sade (Wagstaff et al., 2004). Mesmo que haja evidncias conflitantes de que o monitoramento do crescimento infantil por si s seja eficaz, ele pode fornecer um ponto de entrada para servios de sade preventivos e curativos, reduzindo a escassez de contato com o sistema de sade, o que representa um importante determinante da sobrevivncia infantil em pases em desenvolvimento (Gwatkin et al., 2003). Como mostrado neste estudo, o PBF aumenta as visitas pr-natais e a cobertura vacinal, principalmente para o sarampo e vacina tetravalente (DPT+Hib). Estes so reconhecidos como intervenes eficazes para prevenir a mortalidade em criana (Jones et al., 2003). Mesmo que a implantao e cobertura do PSF no sejam afetadas pela presena do PBF, de acordo com o Ministrio da Sade, o PSF a estratgia de escolha para ajudar os beneficirios do PBF a cumprir as condicionalidades em sade (Brasil, 2009). Ao contrrio do PBF, que tem uma populao-alvo especfica, o PSF tem o objetivo de cobrir toda a populao do municpio com cuidados de sade primrios gratuitos e abrangentes (Brasil, 2001). Quando beneficirios do PBF esto em uma rea de cobertura do PSF, a equipe do PSF tem formalmente a responsabilidade de oferecer todos os servios relacionados s condicionalidades, enquanto os agentes comunitrios de sade devem realizar visitas domiciliares e acompanhar ativamente o cumprimento das condicionalidades (Brasil, 2009). O PSF aumenta em geral o acesso aos cuidados de sade (Rasella, Aquino e Barreto, 2010b; Macinko et al., 2011), isto poderia reforar o impacto do PBF sobre os beneficirios cobertos para o PSF em comparao com os beneficirios que
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so assistidos pelas unidades de sade tradicionais, que so, geralmente, mais distantes e no realizam atividades de envolvimento comunitrio e visitas domiciliares (Lindert et al., 2007). O forte impacto do PBF observado nas internaes em menores de 5 anos, tanto em geral como por causas especficas, pode ser explicado por dois mecanismos diferentes: i) diminuio da incidncia das doenas, afetando os determinantes sociais da sade; e ii) aumentando o primeiro contato com o sistema de sade, reduzindo assim o nmero de casos graves que requerem internao hospitalar (Gaarder, Glassmand e Todd, 2010). Uma das vantagens deste estudo que se usou uma medida de intensidade da interveno (a cobertura do PBF), que especificamente ligada ao grupo da populao e responsvel por uma grande parte do desfecho (mortes por causas relacionadas pobreza), assim reduzindo a plausibilidade de falcias ecolgicas. Outro ponto forte do estudo a seleo de municpios com qualidade adequada de informao vital, o que aumenta a validade interna do estudo, embora possa gerar algumas limitaes na generalizao dos resultados. No entanto, a anlise descritiva e a anlise de sensibilidade realizada com todos os municpios brasileiros mostram estimativas de efeitos semelhantes, comprovando a robustez dos resultados. Em alguns dos modelos para causas selecionadas de mortalidade, o nmero de observaes que so includas na anlise varia por razes estatsticas, sendo que os municpios com os mesmos valores do desfecho (neste caso, zero mortes) ao longo de todo o perodo de seis anos no foram includos no ajuste do modelo, devido a uma limitao do algoritmo do modelo a efeitos fixos (Hilbe, 2007; Wooldridge, 2005). Contudo, comparando os valores das covariveis dos municpios includos em cada modelo com aqueles que foram excludos, foram encontrados valores semelhantes, e as estimativas dos modelos de efeitos aleatrios (que incluem todos os 2.853 municpios do ajuste do modelo) no mudam o signo, o significado, ou as principais concluses alcanadas com os modelos a efeitos fixos. Uma varivel de tempo no foi includa nos modelos, porque a razo das taxas de mortalidade, comparando dois ou mais grupos de cobertura, expostos mesma tendncia de mortalidade, permitiu controlar para tendncias seculares (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto, 2010a). A introduo de uma varivel de tempo nos modelos teria constitudo um problema de overspecification, como foi confirmado para anlises de sensibilidade conduzidas introduzindo este termo. O fato de que estes modelos no foram afetados por tendncias seculares de mortalidade foi sugerido pelas estimativas do efeito do PBF e do PSF na TMM5 devidas s causas externas: apesar desta mortalidade decrescer no perodo do estudo, ambos os programas no mostraram nenhum efeito de reduo sobre ela. Uma limitao do estudo que os modelos de efeitos fixos pode controlar apenas o vis de seleo associado s caractersticas dos municpios constantes no tempo (Khandker, Koolwal e Samad, 2010). No entanto, o fato de ter usado um conjunto relativamente amplo de covariveis e de no ter mostrado nenhum efeito de ambos os programas na mortalidade por causas externas sugere que outro possvel vis de seleo foi controlado. Os resultados deste estudo fornecem evidncia de que uma abordagem multissetorial, que combine um PTCR em larga escala, com o potencial de agir sobre importantes determinantes sociais da sade, e um sistema de ateno primria sade eficaz, capaz de atender
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s condicionalidades impostas para o PTCR, pode reduzir substancialmente a mortalidade infantil por causas relacionadas com a pobreza em um pas de renda mdia como o Brasil. REFERNCIAS ANDRADE, C. L. T.; SZWARCWALD, C. L. Socio-spatial inequalities in the adequacy of Ministry of Health data on births and deaths at the municipal level in Brazil, 2000-2002 [in Portuguese]. Cad-sade pblica, v. 23, n. 5, p. 1.207-1.216, 2007. AQUINO, R.; OLIVEIRA, N. F.; BARRETO, M. L. Impact of the Family Health Program on infant mortality in Brazilian municipalities. Am J public health, v. 99, n. 1, p. 87-93, 2009. BARHAM, T. A healthier start: the effect of conditional cash transfers on neonatal and infant mortality in rural Mexico. Journal of development economics, v. 94, p. 74-85, 2011. BLACK, R. E. et al. Maternal and child undernutrition: global and regional exposures and health consequences. Lancet, v. 371, n. 9.608, p. 243-260, 2008. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Bolsa-Famlia. Braslia: MDS, [s.d.]a. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/>. Acesso em: 23 jun. 2013. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Matriz de Informao Social. Braslia: MDS, [s. d.]b. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/ mi2007/tabelas/mi_social.php>. Acesso em: 11 abr. 2013. ______. Departamento de informtica do SUS. Datasus. Braslia: [s.d.]c. Disponvel em: <http://www2.datasus.gov.br/datasus/index.php>. Acesso em: 3 jan. 2013. ______. Ministrio da Sade MS. Manual de orientaes sobre o Bolsa-Famlia na sade. Braslia: MS, 2009. Disponvel em: <http://bolsafamilia.datasus.gov.br/documentos_bfa/ MANUAL_PBF_BOLSAFAMILIA_SAUDE2009.PDF>. Acesso em: 23 maio. 2013. ______. Ministrio da Sade MS. Guia prtico do Programa da Sade da Famlia. Braslia: MS, 2001. DE BEM LIGNANI, J. et al. Changes in food consumption among the Programa Bolsa-Famlia participant families in Brazil. Public health nutr., v. 14, n. 5, p. 785-792, 2011. GAARDER, M. M.; GLASSMANB, A.; TODD, J. E. Conditional cash transfers and health: unpacking the causal chain. Journal of development effectiveness, v. 2, n. 1, p. 6-50, 2010. GWATKIN, D. et al. Multi-country evaluation of IMCI study group. Reducing child mortality: can public health deliver? Lancet, v. 362, n. 9.378, p. 159-164, 2003. HANDA, S.; DAVIS, B. The experience of conditional cash transfers in Latin America and the Caribbean. Development policy review, v. 24, p. 513-536, 2006. HILBE, J. M. Negative binomial regression. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
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APNDICE
APNDICE A
TABELA A.1
Varivel Taxa de mortalidade (por 1 mil nascidos vivos) TMM5 TMM5 por diarreia TMM5 por desnutrio TMM5 por infeces das vias areas inferiores TMM5 por causas externas Cobertura municipal do PBF (%) Cobertura municipal do PSF (%) Renda per capita (mensal) % de populao alvo do PBF % de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado Taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos Taxa de fecundidade Taxa de hospitalizaes (por 100 habitantes)
Mdias das taxas de mortalidade e variveis dos municpios selecionados (N = 2.853): Brasil (2004-2009)
2004 21,7 0,95 0,55 1,15 1,23 17,3 62,7 310 27,9 22,9 16,9 2,31 4,88 2005 20,3 0,86 0,48 0,96 1,16 23,0 67,8 339 27,8 21,7 16,4 2,27 4,69 2006 20,1 0,83 0,36 1,07 1,06 28,1 71,0 368 27,8 20,5 15,9 2,20 4,58 2007 19,4 0,55 0,30 0,95 1,16 27,8 73,9 396 27,7 19,3 15,4 2,14 4,46 2008 2009 Diferena 2004-2009 (%)
18,6 0,49 0,20 0,98 1,07 25,2 74,4 425 26,5 18,2 14,9 2,07 4,02 17,5 0,51 0,23 0,84 1,01 28,3 75,0 454 26,3 17,0 14,4 2,01 4,04 -19,4 -46,3 -58,2 -27,0 -17,9 +63,6 +19,6 +46,5 -5,7 -25,8 -14,8 -13,0 -17,2
Elaborao dos autores. Obs.: PBF Programa Bolsa Famlia; PSF Programa Sade da Famlia; TMM5 taxa de mortalidade em menores de 5 anos.
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TABELA A.2
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos xos para a associao bruta e ajustada entre as taxas de mortalidade em menores de 5 anos e a cobertura do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade da Famlia (PSF) Brasil ( 2004-2009)
Taxa de mortalidade em menores de 5 anos, RR (IC 95%) Varivel Bruto Cobertura municipal do PBF Baixa (0,0% a 17,1%) Intermediria (17,2% a 32,0%) Elevada (> 32,0%) Consolidada (> 32,0% e cobertura PA>= 100% para quatro anos ou mais) Cobertura municipal do PSF Sem PSF (0,0%) Incipiente (< 30%) Intermediria (>= 30%) Consolidada (>= 70% e tempo de implementao no municpio maior que quatro anos) Renda per capita (mensal) > 380 BR$ % de populao alvo do PBF > 22,4% % de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado < 16,7% Taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos > 11,1% Taxa de fecundidade > 2,32 Taxa de hospitalizaes (por 100 habitantes) > 4,27 Nmero de observaes Nmero de municpios 17,118 2,853 0,94 (0,92-0,97) 1,07 (1,02-1,11) 1,10 (1,05-1,15) 1,04 (1,00-1,09) 1,08 (1,04-1,11) 1,02 (0,99-1,04) 17,118 2,853 1 1 1 0,99 (0,94-1,04) 0,93 (0,88-0,97) 0,88 (0,83-0,93) 0,95 (0,92-0,97) 1,07 (1,03-1,12) 1,10 (1,05-1,15) 1,04 (1,00-1,08) 1,07 (1,03-1,10) 1,01 (0,99-1,04) 17,118 2,853 1 1 1 0,94 (0,92-0,96) 0,88 (0,85-0,91) 0,83 (0,79-0,88) Modelo PBF Ajustado Bruto Modelo PSF Ajustado PBF e PSF Ajustado
0,91 (0,90-0,93) 0,93 (0,91-0,95) 0,82 (0,80-0,85) 0,86 (0,83-0,89) 0,76 (0,72-0,80) 0,81 (0,76-0,85)
0,97 (0,92-1,02) 0,98 (0,94-1,03) 0,89 (0,85-0,93) 0,91 (0,87-0,96) 0,81 (0,77-0,86) 0,85 (0,80-0,90) 17,118 2,853 0,93 (0,91-0,96) 1,10 (1,06-1,15) 1,11 (1,06-1,16) 1,05 (1,01-1,10) 1,08 (1,05-1,12) 1,02 (0,99-1,04) 17,118 2,853
Elaborao dos autores. Obs.: PBF: Programa Bolsa Famlia; PSF: Programa Sade da Famlia; PA: Populao alvo.
259
TABELA A.3
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos xos para a associao bruta e ajustada entre as taxas de mortalidade em menores de 5 anos por alguns relevantes grupos de causas e a cobertura do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade da Famlia (PSF): Brasil (2004-2009)
Varivel Cobertura municipal do PBF Baixa (0,0% a 17,1%) Intermediaria (17,2% a 32,0%) Elevada (> 32,0%) onsolidada (> 32,0% e cobertura PA>= 100% para C quatro anos ou mais) Cobertura municipal do PSF Sem PSF (0,0%) Incipiente (< 30%) Intermediaria (>= 30%) C onsolidada (>= 70% e tempo de implementao no municpio maior que quatro anos) Nmero de observaes Nmero de municpios 1 0,90 (0,67-1,17) 0,71 (0,54-0,93) 0,53 (0,39-0,71) 7,356 1,226 1 0,88 (0,60-1,29) 0,72 (0,49-1,07) 0,59 (0,38-0,91) 5,124 854 1 0,83 (0,68-1,00) 0,71 (0,58-0,86) 0,70 (0,56-0,87) 9,894 1,649 1 0,95 (0,79-1,14) 0,87 (0,72-1,05) 0,87 (0,70-1,08) 10,776 1,796 1 0,83 (0,74 -0,92) 0,68 (0,59-0,80) 0,47 (0,37-0,61) 1 0,66 (0,57 -0,77) 0,54 (0,44-0,67) 0,35 (0,24-0,50) 1 0,96 (0,88-1,05) 0,94 (0,82-1,07) 0,80 (0,64-0,99) 1 1,03 (0,95-1,13) 0,92 (0,79-1,06) 0,92 (0,72-1,16) Doenas diarreicas RR (95%CI) Desnutrio RR (95%CI) Infeco das vias areas inferiores RR (95%CI) Causas externas RR (95%CI)
Elaborao dos autores. Obs.: modelos ajustados por renda per capita, proporo de populao alvo do PBF (%), proporo de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado (%), taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos, taxa de fecundidade, taxa de hospitalizaes (por 100 habitantes).
260
TABELA A.4
Modelos a efeitos xos para a associao entre indicadores de ateno primria sade, taxas de hospitalizao e de cobertura do Programa Bolsa Famlia (PBF) Brasil (2004-2009)
Varivel
Cobertura vacinal de Porcentagem de sarampo, poliomielite mulheres grvidas sem e DPT acima de 95% consultas pr-natal no entre crianas menomomento do parto, res de 1 ano, OR1 RR2 (IC 95%) (IC 95%) THM5, RR3 (IC 95%) THM5 por desnutrio, RR3 (IC 95%) THM5 por doenas diarreicas RR3 (IC 95%) THM5 por infeces das vias respiratrias inferiores, RR3 (IC 95%) 1 1,53 (1,35-1,75) 2,18 (1,78-2,67) 2,35 (1,76-3,13) 14,166 2,361 2,658 2,853 2,845 15,948 17,118 17,070 0,53 (0,48-0,57) 0,84 (0,81-0,86) 0,61 (0,57-0,65) 0,53 (0,44-0,63) 12,528 2,088 0,66 (0,63-0,69) 0,92 (0,90-0,94) 0,80 (0,77-0,83) 0,68 (0,62-0,75) 0,85 (0,83 -0,87) 0,96 (0,95-0,97) 0,86 (0,84 -0,87) 0,82 (0,76 -0,87) 1 1 1 1 1 0,95 (0,93-0,97) 0,88 (0,85-0,91) 0,88 (0,83-0,93) 17,118 2,853
THM5 por causas externas, RR3 (IC 95%)
Cobertura municipal do PBF 1 1,30 (0,85-1,99) 1,19 (0,45-3,18) 0,62 (0,10-3,90) 10,776 1,796
Baixa (0,0% a 17,1%)
I ntermediaria (17,2% a 32,0%)
Elevada (> 32,0%)
Consolidada (> 32,0% e cobertura PA >= 100% para quatro anos ou mais)
Nmero de observaes
Nmero de municpios
Elaborao dos autores. Obs.: THM5 taxa de internao de menores de 5 anos. Notas: 1 Estimado por modelos de regresso logstica ajustada para a cobertura do PSF. 2 Estimado por modelos de regresso binomial negativa ajustada para a cobertura do PSF. 3 Estimado por modelos de regresso binomial negativa ajustados por renda per capita, % de populao alvo do PBF, % de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado, taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos e taxa de fecundidade.
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FIGURA A.1
Mecanismos que associam o Programa Bolsa Famlia e o Programa Sade da Famlia sade da criana
Determinantes da sade, contexto social, poltico e econmico
Programa Bolsa Famlia Renda (controle mulher)
Condicionalidades
Programa Sade da Famlia Atividades educacionais sade e nutrio Vacinaes Monitoramento do crescimento Visitas prenatais Sistema de Sade
Dinheiro
Condies da moradia Produtos farmacuticos e higinicos
Consumo alimentar quantidade/qualidade
Estado nutricional Mortalidade da criana
Estado de sade
262
CAPTULO 16
MENOROCORRNCIA DEBAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS DE FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Leonor Maria Pacheco Santos Frederico Guanais Denise Lopes Porto Otaliba Libnio de Morais Neto Antony Stevens Juan Jos Cortez-Escalante Lucia Modesto
1 INTRODUO O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em outubro de 2003 com a meta de alcanar um quarto da populao brasileira, considerada como pobre e extremamente pobre. O programa foi criado pela Medida Provisria no 132/2003 (Brasil, 2003), convertida na Lei no 10.836/2004 (Brasil, 2004a), por sua vez regulamentada pelo Decreto no 5.209/2004 (Brasil, 2004b). Alm de unificar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia direta de renda ento existentes no mbito do governo federal, o PBF tem como objetivos promover o acesso rede de servios pblicos, em especial de sade, educao e assistncia social; combater a pobreza e a fome, promovendo a segurana alimentar e nutricional; estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; e promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais do governo no territrio (Brasil 2004b). Diversas pesquisas apontam para os efeitos do programa nas famlias inscritas. A anlise de escore de propenso utilizada na linha de base do estudo de impacto do Bolsa Famlia mostrou gastos domiciliares maiores com alimentos nas famlias beneficirias que no grupo de comparao aquelas gastavam R$ 388,00 a mais que estas por ano (Oliveira et al., 2007). Em outro estudo economtrico, realizado em rea rural, famlias beneficiadas gastavam R$ 240,00 a mais em alimentos por ano que o grupo de comparao (Duarte, Sampaio e Sampaio, 2009). Um estudo baseado em amostra nacional representativa das famlias inscritas no programa mostrou aumento de 79% na quantidade de alimentos adquiridos por aquelas famlias que estavam sofrendo de insegurana alimentar grave no incio do estudo, em comparao com um aumento de 60% entre as famlias que relataram segurana alimentar (Ibase, 2008). Mais evidncias foram obtidas pela anlise de dados sobre segurana alimentar da
edio de 2004 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE). O valor mdio de R$ 67,00 transferido pelo Bolsa Famlia poca foi associado a um aumento de 52% na segurana alimentar entre as famlias (Segall-Corra et al., 2008). Outro estudo empregou dados antropomtricos de uma amostra de 22.375 crianas menores de 5 anos de idade e de baixa renda e examinou a situao nutricional entre os que recebiam o Bolsa Famlia. Crianas de famlias atendidas pelo Bolsa Famlia tiveram 26% mais probabilidade de ter altura normal para a idade que as de famlias no atendidas. Esta diferena tambm se aplicou ao peso para a idade, mas no houve diferena estatisticamente significativa no peso para a altura (Paes-Sousa, Miazaki e Santos, 2011). O peso ao nascer um dos principais fatores de risco relacionados mortalidade infantil e sobrevivncia das crianas (Monteiro e Bencio, 2000; Morais Neto e Barros, 2000). Vrios fatores so responsveis pelo aumento do baixo peso ao nascer em uma populao: condies socioeconmicas ruins; baixa estatura e hbito de fumar das mes; mes de baixa escolaridade, adolescentes ou solteiras; bem como patologias da gestao, tais como hemorragias, infeces urinrias ou doena hipertensiva da gestao. Todos estes fatores levam a dois processos que resultam no baixo peso ao nascer: o encurtamento da gestao a prematuridade e o crescimento intrauterino retardado ou a desnutrio intrauterina (Monteiro et al., 2000). Este estudo tem como objetivo realizar uma avaliao do efeito do PBF na melhoria da sade das crianas de famlias de baixa renda, com nfase nos diferenciais de baixo peso ao nascer entre estratos de renda per capita. Analisam-se dados do Sistema de Informaes sobre Nascidos Vivos (SINASC), do Ministrio da Sade (MS), e do Cadastro nico de Programas Sociais (Cadnico) e da folha de pagamento do programa Bolsa Famlia, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O projeto fruto da articulao entre os dois ministrios. 2 MTODOS Foi realizado estudo transversal analtico, com pareamento de dados do SINASC e do Cadnico no perodo de 2006 a 2008. O perodo a ser estudado deveria corresponder maturidade do Programa Bolsa Famlia, que ocorreu a partir de 2005, e garantir, no mnimo, um ano de exposio das mulheres interveno, o que seria possvel a partir de 2006. Foram includos os nascidos vivos registrados no SINASC entre 2006 e 2008 de todas as Unidades da Federao (UFs) da regio Nordeste. Foram agregadas variveis da base de dados do Cadnico e da folha de pagamento do Bolsa Famlia para o pareamento probabilstico dos bancos de dados, com o objetivo de identificar nascidos vivos de baixa renda registrados no SINASC. O relacionamento dos bancos de dados (linkage) do Cadnico e do SINASC utilizou metodologia recente, com aplicao de filtros de Bloom e preservao de privacidade (Schnell, Bachteler e Reiher, 2009). O procedimento foi realizado com os dados criptografados, de modo a garantir o sigilo das bases de dados nominais. Para este relacionamento,
264
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Benecirias do Programa Bolsa Famlia
foram utilizados os computadores do Centro Nacional de Supercomputao (CESUP), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O pareamento comparou um banco de dados de 77 milhes de registros, o Cadnico, com outro de 27 milhes de registros, o SINASC. Como critrio para definio dos pares verdadeiros, empregou-se o nome da me para definir que um determinado nascido vivo cujo nome da me constava no SINASC era o filho da mesma mulher presente no Cadnico. Utilizou-se de um escore para medir a probabilidade de que o par identificado fosse verdadeiro. O ponto de corte do escore foi o valor de 8.930, em uma escala em que o valor mximo 10 mil. A partir deste valor de corte, os pares foram considerados verdadeiros, e as mulheres identificadas como as mes dos nascidos vivos em determinado ano. O arquivo resultante do pareamento usado neste trabalho apresentava os nascidos vivos de baixa renda da regio Nordeste cujos nascimentos ocorreram entre 2006 a 2008 e o banco de dados do Cadnico dos anos de 2006 a 2008. O processo de relacionamento apresentou resultados satisfatrios, com 71% de registros atingindo o escore mximo de 10 mil, quase 1 milho de pares. Foram excludos os nascidos vivos oriundos de partos gemelares da anlise, uma vez que a principal varivel de interesse do estudo, peso ao nascer, tem uma associao direta com a gemelaridade. Aps o processo de relacionamento entre o SINASC e o Cadnico e a definio dos pares verdadeiros, foram identificados os beneficirios do Bolsa Famlia e o valor do benefcio que cada famlia recebia a partir da base de dados da folha de pagamento do programa. O processo resultou em uma amostra de 1.345.785 nascidos vivos. Para este trabalho, os nascidos vivos de baixa renda foram categorizados de acordo com a renda per capita mensal familiar, o recebimento ou no do benefcio do programa Bolsa Famlia e o tipo de benefcio. Segundo as normas do programa poca, todas as famlias com renda per capita abaixo de R$ 140,00 poderiam receber o benefcio se houvesse cotas municipais suficientes para tal. As famlias com renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00 eram consideradas pobres e recebiam benefcios variveis para cada filho de 0 a 15 anos, at o limite estabelecido. As famlias com renda per capita mensal abaixo de R$ 70,00 eram consideradas muito pobres e recebiam, alm dos benefcios variveis associados presena de filhos, um benefcio adicional como complementao de renda. A varivel dependente neste estudo o peso ao nascer, considerado baixo quando menor que 2.500 g. Para estudar o possvel efeito do PBF foram comparadas as frequncias de baixo peso ao nascer entre crianas de famlias elegveis que recebiam ou no o benefcio. O estudo atende ao disposto nas Diretrizes e Normas Regulamentadoras de Pesquisas Envolvendo Seres Humanos, Resoluo no 196/96, do Conselho Nacional de Sade. Trata-se de estudo com dados secundrios criptografados no momento do pareamento e da anlise, garantindo, desta forma, o sigilo das informaes.
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3 RESULTADOS Como mostra a tabela 1, entre as famlias estudadas na regio Nordeste, a grande maioria (78,6%) recebia os benefcios do Bolsa Famlia e era considerada muito pobre. No entanto, havia 10,6% de famlias muito pobres que no recebiam o benefcio. De forma similar, 8,7% do total de famlias integrantes da base de dados eram pobres e recebiam o benefcio, enquanto outras 2,1% de famlias eram pobres e no recebiam o benefcio.
TABELA 1
Distribuio da amostra de nascidos vivos de famlias includas no Cadnico e no SINASC, segundo a renda per capita mensal e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 Total Elaborao dos autores. Famlias na amostra Em nmeros absolutos 1.058.179 142.446 117.037 28.123 1.345.785 Em % 78,6 10,6 8,7 2,1 100,0
Com relao renda mdia familiar per capita de cada grupo, a menor renda mdia, de R$ 31,70, foi observada para os beneficirios do Bolsa Famlia na categoria de renda per capita menor que R$ 70. A maior renda mdia, de R$ 102,50, foi encontrada para os no beneficirios do programa situados na faixa de renda familiar per capita de R$ 70 a R$ 140 (tabela 2). No geral, a renda dos beneficirios do programa de cada estrato de renda foi um pouco inferior dos no beneficirios. Logicamente, tais dados foram calculados com base na renda familiar mdia sem que fosse computado o valor do benefcio, ou seja, trata-se da renda familiar pr-Bolsa Famlia. Os dados da tabela 2 reforam a opo metodolgica utilizada para atribuir grupos de tratamento e controle na amostra estudada.
TABELA 2
Caractersticas da renda mdia familiar per capita nas famlias includas no Cadnico, de acordo com a faixa de renda e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Renda per capita Categoria familiar Renda mdia (R$) 31,7 33,7 98,7 102,5 Intervalo de conana de 95% (IC95%) 31,7-31,7 33,6-33,8 98,6-98,8 102,2-102,7
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 Elaborao dos autores.
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O foco da anlise foi a avaliao das diferenas de baixo peso ao nascer dos nascidos vivos de famlias beneficirias e no beneficirias do Bolsa Famlia. Com relao prevalncia de baixo peso ao nascer segundo o recebimento de benefcio do programa Bolsa Famlia e a faixa de renda familiar mensal per capita, observou-se que a prevalncia de baixo peso ao nascer nos filhos de mulheres beneficirias do programa menor que nos filhos de no beneficirias no estrato de renda menor que R$ 70. O valor registrado foi de 6,3% para no beneficirias, contra 5,5% para beneficirias. Os intervalos de confiana indicam que a diferena foi significativa. Nos nascidos vivos de famlias com renda per capita mais elevada (R$ 70,00 a R$ 140,00), a diferena no foi estatisticamente significativa (tabela 3). Deve-se notar que, ao se trabalhar com grandes amostras, o erro-padro geralmente pequeno, o que pode levar a resultados estatisticamente significativos, mesmo quando se observam pequenas diferenas absolutas. No entanto, o trabalho com grande nmero de observaes est associado preciso, mas no maior magnitude das estimativas, ou seja, os resultados no so inflados pelo tamanho da amostra.
TABELA 3
Prevalncia de baixo peso ao nascer nas crianas de famlias includas no Cadnico, segundo o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia e a renda per capita mensal familiar Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 Elaborao dos autores. Prevalncia de baixo peso ao nascer Prevalncia (%) 5,5 6,3 5,9 5,6 IC95% 5,4-5,5 6,1-6,4 5,7-6,0 5,3-5,9
4 DISCUSSO No primeiro ano do programa Bolsa Famlia, o foco foi a transio das famlias que eram atendidas pelos programas anteriores de transferncia de renda. Durante este processo, foram priorizadas as famlias no semirido brasileiro e nos grandes centros urbanos. O resultado foi a incluso de mais de 6 milhes de famlias no programa. Entre 2005 e 2006, quando se atingiu o teto de cobertura do programa, foi sendo criado um estoque de famlias que atendiam aos critrios de elegibilidade do programa. A existncia deste dficit de atendimento foi constatada por meio do exame do nmero de famlias habilitadas no Cadnico e dos dados da PNAD 2006. Para que uma famlia preencha o Cadnico, ela deve apresentar renda familiar per capita mensal menor que meio salrio mnimo ou renda total familiar mensal de at trs salrios mnimos. Estas famlias, embora estivessem no perfil de renda para a concesso do benefcio, aguardavam a reviso das estimativas e a correo monetria da linha de entrada definida para o programa em 2003. Deste modo, criou-se a oportunidade para atribuir grupos de tratamento e de controle na amostra estudada.
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O SINASC um sistema de informaes sobre nascidos vivos do MS. Implantado em 1992 em nvel nacional, rapidamente apresentou uma ampliao de cobertura, que atualmente maior que 90% em todo o territrio nacional. O SINASC apresenta informaes sobre o pr-natal, a gestao, e as caractersticas das mes e dos nascidos vivos. um dos sistemas mais utilizados para a anlise da assistncia de sade no ciclo gravdico-puerperal e para a anlise de fatores associados mortalidade infantil. No caso do pareamento entre o SINASC e o Cadnico, ocorreu a incorporao de variveis como as caractersticas da me, do recm-nascido e do parto, que ampliam as possibilidades de anlise de mulheres gestantes com nascidos vivos no perodo do estudo entre diferentes grupos de populao de baixa renda. Este estudo indito na anlise de diferenciais de peso ao nascer, mensurado na maternidade, em grupos populacionais de baixa renda, beneficirios ou no de programas de transferncia condicionada de renda. So escassas as pesquisas que avaliaram os possveis impactos de programas de transferncia de renda sobre o peso ao nascer. Um estudo de efetividade do programa Oportunidades, no Mxico, coletou dados retrospectivos de peso ao nascer de filhos de 840 mulheres residentes em reas rurais do Mxico, sendo 666 beneficirias e 174 no beneficirias. Os autores relatam um impacto positivo do programa, resultando em um peso mdio ao nascer 127 g superior entre as crianas de beneficirias e em uma prevalncia de baixo peso ao nascer 4,6 pontos percentuais (p.p.) menor neste grupo. No entanto, os prprios autores reconhecem as limitaes do estudo: i) a pesquisa se baseou no peso ao nascer referido pela me; ii) no existem estudos nestas populaes sobre a confiabilidade do peso ao nascer referido; e iii) havia diferena na idade mediana das crianas nos dois grupos magnitude no informada na publicao , sendo que o intervalo de tempo influencia a memria materna (vis de memria). Alm disto, os autores atribuem parte do efeito observado suplementao alimentar com protena e micronutrientes, que faz parte do programa Oportunidades, tanto para gestantes, como para nutrizes e crianas de 0 a 5 anos (Barber e Gertler, 2008). Deste modo, no h comparabilidade direta entre o estudo mexicano e o brasileiro aqui apresentado, que analisou uma amostra muito maior e obteve o peso ao nascer aferido na maternidade. Alm disto, o Bolsa Famlia no distribui suplemento alimentar. Portanto, a magnitude das diferenas aqui encontradas, de 6,3% para 5,5% na prevalncia de baixo peso ao nascer entre as no beneficirias e beneficirias, respectivamente, parece indicar um efeito benfico do programa sobre este importante fator de risco para o bito infantil. Este estudo possibilitou estabelecer quatro perfis de nascidos vivos de famlias de baixa renda, categorizados segundo a renda familiar per capita e o recebimento do Bolsa Famlia. 1) No extremo de mais baixa renda, est o grupo dos nascidos vivos de famlias de renda mdia per capita mais baixa (R$ 31,70), beneficirias do Bolsa Famlia. So oriundos, em sua maioria, de mes com mais de 20 anos de idade, com baixa instruo e casadas, ou unidas.
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2) No segundo estrato, encontram-se os nascidos vivos de famlias que apresentam a segunda menor renda mdia per capita (R$ 33,70) e no so beneficirias do Bolsa Famlia. So oriundos de mes mais jovens e mais escolarizadas que as do grupo anterior. H maiores porcentagens de mes solteiras e de partos cesreos neste estrato. 3) No terceiro estrato esto os nascidos vivos em famlias de renda mdia per capita de R$ 98,70, beneficirias do Bolsa Famlia. Neste perfil, as mes tm idade maior e menor escolaridade que as do grupo seguinte; alm disto, h maior porcentagem de mes solteiras e um menor nmero de consultas de pr-natal. 4) No extremo de renda mais elevada, esto os nascidos vivos de famlias com renda mdia per capita de R$ 102,50 e no beneficirias do Bolsa Famlia. As mes deste estrato so mais jovens que as do grupo anterior, com maior escolaridade, solteiras e com maior porcentagem de sete ou mais consultas de pr-natal. A porcentagem de nascimentos por parto cesreo neste grupo foi mais elevada. A menor prevalncia de baixo peso ao nascer foi observada no primeiro grupo: nascidos vivos de famlia muito pobres beneficirias do Bolsa Famlia. um grupo que, embora exposto a dois fatores de risco importantes, baixa renda e baixa instruo das mes, apresenta a mais baixa prevalncia de baixo peso ao nascer, o que sugere que o benefcio do Bolsa Famlia pode ter um papel importante na preveno do baixo peso ao nascer neste grupo. Contudo, so necessrios mais estudos para confirmar esta hiptese. Por sua vez, a maior prevalncia de baixo peso ao nascer foi encontrada no segundo grupo: famlias muito pobres no beneficirias do Bolsa Famlia. O baixo peso ao nascer pode estar associado baixa renda, ao no acesso ao benefcio e maior proporo de mulheres mais jovens e solteiras. Este achado refora a necessidade de ampliar a cobertura do Bolsa Famlia para incluir todas as famlias muito pobres, com base na renda familiar per capita. Prevalncias intermedirias de baixo peso so observadas nos dois grupos de famlias pobres, nos quais no so observadas diferenas significativas entre os beneficirios e no beneficirios do Bolsa Famlia. Nestes grupos de prevalncias intermedirias, apresenta-se maior renda e escolaridade das mes e maior acesso ateno sade e a procedimentos perinatais, que podem ser medidos por maiores porcentagens de consultas de pr-natal e de cesreas. Provavelmente, devido a estas caractersticas, o peso do benefcio do programa no foi suficiente para mostrar diferenas entre beneficirios e no beneficirios. Alm disso, estes resultados so coerentes com os do estudo de Silva et al. (2010), que mostrou tendncia de maior prevalncia de baixo peso ao nascer em populaes de regies com melhores condies socioeconmicas, devido, em grande parte, ao maior acesso aos servios e s intervenes perinatais. Os resultados sugerem que o acesso ao benefcio para as mes de mais baixa renda permite que elas utilizem o recurso para a aquisio de alimentos e melhorem o seu perfil nutricional, fazendo com que apresentem menor proporo de crianas com baixo peso ao nascer em decorrncia de desnutrio intrauterina. Alm disso, as condicionalidades
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do programa induzem as mes a realizar as consultas de pr-natal, melhorando o cuidado com a gestao e reduzindo as intercorrncias da gestao relacionadas ao baixo peso decorrente da prematuridade. Uma das limitaes deste estudo foi basear-se em um pareamento probabilstico; no entanto, esta limitao foi minimizada pelo fato de mais de 70% dos pares oriundos do procedimento de relacionamento serem 100% idnticos e os demais apresentarem escores muito elevados e com alta probabilidade de serem pares verdadeiros. Outro problema seria trabalhar com bancos de dados que no representam necessariamente as populaes de nascidos vivos e as de baixa renda. Entretanto, o Cadnico pode ser considerado praticamente um censo das famlias de baixa renda, e o SINASC apresenta cobertura de nascidos vivos superior a 90% na regio Nordeste (Szwarcwald et al., 2011). Outras limitaes a serem destacadas so: no se calcularam as medidas de efeito; no se levou em considerao o tempo de recebimento do benefcio; e no se estudaram outros determinantes de baixo peso, como o hbito de fumar da me e a qualidade do pr-natal. Como considerao final, os resultados deste estudo indicam que o Bolsa Famlia pode ter um papel relevante na menor prevalncia de baixo peso ao nascer nas crianas de famlias muito pobres, mesmo filhos de mes com baixa escolaridade, que um dos mais importantes fatores de risco para o baixo peso ao nascer. Estudos posteriores, com mtodos analticos e tcnicas estatsticas de regresso multivarivel, podem aprofundar estas anlises para todo o pas, permitindo confirmar ou refutar a hiptese apresentada sobre o efeito do programa Bolsa Famlia na menor prevalncia do baixo peso ao nascer nos nascidos vivos brasileiros. REFERNCIAS BARBER, S. L.; GERTLER, P . J. The impact of Mexicos conditional cash transfer programme, Oportunidades, on birthweight. Tropical medicine and international health, v. 13, n. 11, p. 1405-1414, 2008. BRASIL. Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003. Cria o programa Bolsa Famlia. Braslia: Presidncia da Repblica, 2003. ______. Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o programa Bolsa Famlia. Braslia: Presidncia da Repblica, 2004a. ______. Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004. Regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia. Braslia: Presidncia da Repblica, 2004b. DUARTE, G. B.; SAMPAIO, B.; SAMPAIO, Y. Programa Bolsa Famlia: impacto das transferncias sobre os gastos com alimentos em famlias rurais. Revista de economia e sociologia rural, v. 47, p. 903-18, 2009.
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CAPTULO 17
DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA: CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE*
Luiz Augusto Facchini Elaine Tomasi Fernando Vinholes Siqueira Elaine Thum Denise Silva da Silveira Suele Manjourany Silva Duro
1 INTRODUO Nas ltimas dcadas, observa-se a ampliao do debate sobre as desigualdades em sade e, consequentemente, sobre prticas, aes e intervenes pblicas efetivas. A publicao do Informe Lalonde, em 1974, o lanamento da estratgia Sade para Todos no Ano 2000, em 1977, e a realizao da Conferncia de Alma-Ata, em 1978, pela Organizao Mundial de Sade (OMS), representam importantes marcadores deste processo (Lalonde, 1974; Brasil, 2002). Em 1982, a divulgao pelo governo britnico de The Black Report, relatrio final do grupo de trabalho de pesquisa sobre desigualdades em sade, representou um importante avano na anlise das relaes entre sade e condies sociais na Inglaterra (Townsend e Davidson, 1982). Em 2003, o estudo Social determinants of healh: the solids facts, publicado pelo Escritrio Regional para a Europa da OMS, sobre as relaes entre sade e condies sociais, reconheceu que os ricos vivem mais e ficam menos doentes que os pobres, tanto nos pases desenvolvidos como nos pases em desenvolvimento. Segundo o estudo, as desvantagens em indicadores de sade tendem a se concentrar entre grupos socialmente vulnerveis e ter efeitos cumulativos. A baixa escolaridade afeta decises familiares sobre alimentao, cuidados com o corpo e preveno de doenas, impactando as condies de sade (Wilkinson e Marmot, 2003). O desemprego, ao comprometer o acesso renda, aos bens e aos servios, tambm fragiliza a autoestima, a interao social e a identidade pessoal, podendo repercutir-se nas condies de sade (Magalhes, 2007; Tomasi et al., 2011). A crise econmica da dcada de 1990 e os programas de ajuste da economia globalizada agravaram a pobreza. Neste contexto, surgiram, na Amrica Latina e no Caribe, as redes de proteo social destinadas focalizao nos grupos socialmente vulnerveis. Naquele perodo,
* Os autores agradecem a contribuio dos seguintes colaboradores para a elaborao deste captulo: Bruno Pereira Nunes, Mirelle de Oliveira Saes, Alessander Osrio, Alitia Santiago Dillio, Anaclaudia Gastal Fassa, Roberto Xavier Piccini, Fernanda Darley, Meryene Bordon Dias Reis, Danton Soares Duro Filho, Pmela Moraes Volz, Vanessa Iribarrem Miranda, Mariangela Uhlmann Soares, Vanessa Andina Teixeira e Maria Mercedes Lucas.
tiveram incio os primeiros programas de transferncias monetrias condicionadas. Os programas apresentam como caractersticas a focalizao famlias pobres com crianas e adolescentes e a corresponsabilidade para os componentes de sade e educao, aqui denominadas de condicionalidades. Como apontam Fonseca e Viana (2007), focalizao pode significar equidade, uma vez que os programas so dirigidos aos mais pobres, e por isto os sistemas de cadastramento e seleo da populao-alvo so muito importantes. As condicionalidades so os compromissos assumidos tanto pelas famlias beneficirias do Bolsa Famlia quanto pelo poder pblico para ampliar o acesso destas famlias a seus direitos sociais bsicos. Por um lado, as famlias devem assumir e cumprir estes compromissos para continuar recebendo o benefcio. Por outro, as condicionalidades responsabilizam o poder pblico pela oferta dos servios pblicos de sade, educao e assistncia social. O Programa Bolsa Famlia, regulamentado pela Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e pelo Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, objetiva assegurar o direito alimentao adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional e contribuindo para a erradicao da extrema pobreza e a conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel fome. Destacando-se como o mais abrangente programa de transferncia condicionada de renda do mundo, em maio de 2006 beneficiou 9,2 milhes de famlias e atualmente atende a cerca de 13,8 milhes de famlias (Brasil, [s.d.]). Embora o estudo das desigualdades em sade no seja novo, grandes mudanas institucionais e sociais decorrentes da globalizao vm repercutindo nos perfis de morbimortalidade da populao e evidenciam os limites do cuidado sade e das prticas assistenciais. Os sistemas de sade baseados no fortalecimento da ateno bsica esto organizados de modo a atender maior parte dos problemas de sade e enfatizar aes de promoo da sade e preveno dos agravos. Sua utilizao resultante da interao do comportamento do indivduo que procura cuidados, do profissional que o conduz no sistema de sade e dos recursos diagnsticos e teraputicos disponibilizados. Entre seus determinantes, podem ser destacados aqueles relacionados s necessidades de sade, aos usurios e s caractersticas da oferta dos servios (Travassos e Martins, 2004; Castro, Travassos e Carvalho, 2005; Facchini et al., 2006; Facchini et al., 2008; Silveira et al., 2010). Na rea da sade, as famlias beneficirias pelo Bolsa Famlia assumem o compromisso de manter o carto de vacinao em dia, alm de realizar o monitoramento do crescimento e do desenvolvimento das crianas menores de 7 anos, nos servios de ateno bsica sade. As mulheres na faixa etria de 14 a 44 anos tambm assumem o compromisso de fazer o acompanhamento na unidade bsica de sade (UBS) e, se gestantes ou nutrizes (lactantes), devem realizar o pr-natal e o acompanhamento da sua sade e do beb (Brasil, [s.d.]). Embora priorizem populaes semelhantes, existem poucos estudos examinando as relaes e eventuais interaes entre o Programa Bolsa Famlia e a ateno bsica sade, especialmente por meio da Estratgia Sade da Famlia.
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Desempenho da Ateno Bsica em Benecirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
O objetivo desta anlise foi comparar indicadores de situao de sade e de utilizao de servios, com nfase nas condicionalidades de sade, entre beneficirios e no beneficirios do Programa Bolsa Famlia, conforme o perfil de renda, em duas regies brasileiras, Nordeste e Sul. 2 MTODOS A coleta de dados ocorreu no perodo de agosto a outubro de 2010, por meio de um estudo transversal, de base comunitria, em setores censitrios urbanos da rea de abrangncia de UBS tradicionais e de unidades de sade da famlia. Localizaram-se domiclios de municpios das regies Nordeste e Sul, nos quais residissem crianas menores de 7 anos e suas famlias. Dessa maneira, o estudo reflete a situao do Programa Bolsa Famlia e da Estratgia Sade da Famlia no perodo mencionado. O clculo de tamanho de amostra considerou resultados com prevalncias que variassem de 14% a 41%, supondo-se razes de prevalncia entre 1,3 e 2,0. A amostra final foi composta por 7.421 crianas no Nordeste e 6.926 no Sul, totalizando 14.347 crianas. Para a seleo aleatria, os municpios com coberturas da Estratgia Sade da Famlia de 30% a 70% foram estratificados em quatro portes de populao, de 10 mil a menos de 20 mil habitantes; de 20 mil a menos de 50 mil habitantes; de 50 mil a menos de 100 mil habitantes; e de 100 mil a 1 milho de habitantes. Na regio Sul, os municpios estudados foram: no Rio Grande do Sul: Candelria, Iju, So Francisco de Assis, So Jos do Norte, So Loureno do Sul, Sarandi, Serafina Corra e Soledade; em Santa Catarina: Blumenau, Brusque, Cricima, Curitibanos e Itaja; e no Paran: Araucria, Cianorte, Guara, Mandaguari e Palmas. Na regio Nordeste, a seleo incluiu os seguintes municpios: na Bahia: Camaari, Ipia, Maracs, Miguel Calmon, Santo Amaro, Senhor do Bonfim, Una e Vitria da Conquista; em Pernambuco: Barreiros, Bom Conselho, Cabo de Santo Agostinho, Cabrob, Jaboato dos Guararapes e So Jos do Belmonte; e no Cear: Boa Viagem, Caucaia e Independncia. Objetivando-se a disperso da amostra, optou-se por localizar uma cota de 27 crianas em cada setor censitrio. As UBS urbanas de cada municpio foram selecionadas aleatoriamente, a partir de lista com identificao do endereo, do modelo de ateno (Sade da Famlia ou tradicional) e dos setores censitrios em sua rea de abrangncia. Por convenincia, foram selecionados dois setores censitrios para cada UBS amostrada, um incluindo o servio e outro contguo a este. Para cada domiclio selecionado, foi preenchido um questionrio para registrar as informaes socioeconmicas e caractersticas da moradia. Para o grupo de crianas, foi preenchido questionrio especfico a todas as elegveis em cada residncia dirigido me ou ao responsvel.
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O questionrio foi respondido pela me biolgica ou, na sua ausncia, por um responsvel residente no domiclio. O controle de qualidade da coleta de dados foi realizado por supervisores de campo em 5% dos domiclios estudados. A coleta dos dados foi realizada em meio eletrnico, por meio de um computador de mo pocket device assistant (PDA). As seguintes condicionalidades de sade do Bolsa Famlia foram investigadas: realizao de seis ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro; recebimento de orientao para amamentao exclusiva; consulta da criana com at 15 dias de vida para pesar e medir; consulta da criana entre 15 dias de vida e 1 ano para pesar e medir; e calendrio vacinal em dia. A anlise dos dados foi estratificada por regio. Utilizou-se estatstica descritiva, realizando-se clculo de prevalncias para as variveis categricas. As diferenas estatsticas nas propores foram avaliadas pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade. Para fins de anlise, e considerando-se a renda familiar per capita para o recebimento do benefcio, foram criados quatro grupos de comparao, conforme apresentado na tabela A.1, no apndice. Os grupos de comparao identificam indivduos com renda familiar per capita at R$ 140,00 e superior a este valor, beneficirios e no beneficirios do Bolsa Famlia, conforme previsto na regulamentao do programa (Brasil, 2004). A tabela A.1 ainda destaca a variao da renda mdia per capita com e sem o recebimento do Bolsa Famlia nas regies Nordeste e Sul. A pesquisa foi aprovada pelo Comit de tica da Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Pelotas (UFPel), conforme o Ofcio no 133/2009, de 21 de dezembro de 2009. O consentimento informado foi obtido de todos os entrevistados. 3 RESULTADOS 3.1 Caractersticas socioeconmicas e demogrcas da amostra A maioria dos entrevistados residia em rea de abrangncia das unidades de sade da famlia no Sul, 72,6% dos entrevistados, e no Nordeste, 89,2%. Do total de 14.347 crianas entrevistadas, a informao de renda estava disponvel para 12.520. Destas, 49,8%, no Nordeste, e 14,1%, no Sul, tinham renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00. No Nordeste, a porcentagem de indivduos com renda per capita superior a R$ 140,00 foi de 50,3%, e no Sul, de 85,9%. Metade da amostra (50,1%) recebia o Bolsa Famlia na regio Nordeste; na regio Sul, esta proporo foi de apenas um quinto (19,1%). O benefcio estava disponvel havia mais de seis meses para 85,9% dos entrevistados do Nordeste e 82,2% do Sul. Ao verificar a distribuio dos grupos de comparao, observou-se que no Nordeste 14,9% da amostra pertenciam ao grupo com renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00 que no recebia o benefcio. No Sul, esta prevalncia foi de 5,6%. A proporo do grupo com renda per capita superior a R$ 140,00 que no recebia o benefcio foi de 34,7% na regio Nordeste e de 75,2% no Sul.
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Quando se compara a mdia de renda per capita entre os grupos de mesma faixa de renda, observa-se que o Bolsa Famlia promoveu um aumento mdio de R$ 20,00, independentemente da faixa de renda (tabela A.1, no apndice). Em relao s caractersticas demogrficas, em ambas as regies, a distribuio do sexo e da idade das crianas foi semelhante. Aproximadamente metade das crianas era do sexo masculino. Em relao idade, cerca de 30,0% tinham menos de 2 anos, e 41,0%, 4 anos ou mais. Eram pardas 66,1% das crianas no Nordeste e 22,8% no Sul, enquanto a proporo de crianas brancas foi de 30,0% no Nordeste e de 74,9% no Sul. A maior parte das mes tinha entre 20 e 29 anos de idade faixa etria de 53,3% das mes do Nordeste e de 46,4% no Sul e apresentava nove anos ou mais de estudo no Nordeste, 50,8% tinham esta escolaridade, e no Sul, 52,9%. Na regio Nordeste, a maioria das mes se declarou parda (71,3%), enquanto no Sul a maioria se declarou branca (70,0%). 3.2 Problemas de sade entre crianas menores de 7 anos de idade nos ltimos trinta dias A prevalncia de tosse foi de 24,3% no Nordeste e 26,5% no Sul. Propores semelhantes de ocorrncia de febre (Nordeste, 21,4%, e Sul, 20,4%) e diarreia (Nordeste, 10,2%, e Sul, 10,1%) foram observadas nas regies estudadas. A porcentagem de dor de ouvido foi menor no Nordeste (3,7%) que no Sul (6,8%). Embora com pequenas diferenas percentuais, no foi observado um padro na distribuio dos problemas de sade segundo os grupos de comparao nas regies Nordeste e Sul. 3.3 Utilizao dos servios de sade e contato com prossionais de sade no ltimo ano entre crianas menores de 7 anos de idade A maior prevalncia de utilizao de servios de sade no ltimo ano foi o atendimento em UBS: 46,5% dos atendimentos da amostra do Nordeste e 38,6% do Sul. O uso de pronto-socorro foi significativamente menor no Nordeste (29,0%) que no Sul (35,7%). As prevalncias de hospitalizao e de atendimento domiciliar foram ligeiramente maiores na regio Nordeste (11,3% e 2,6%) que no Sul (10,1% e 1,7%). Diferenas significativas nas propores por regio foram observadas nas consultas com mdico especialista (para o Nordeste, 32,2%; para o Sul, 45,6%), consulta com odontlogo (para o Nordeste, 13,2%; para o Sul, 21,9%) e consulta com enfermeiro (para o Nordeste, 8,6%; para o Sul, 7,0%). A prevalncia de consulta com nutricionista foi praticamente a mesma nas regies Nordeste (3,5%) e Sul (3,4%). Em ambas as regies, as maiores prevalncias de atendimento nas UBS foram observadas entre os indivduos com Bolsa Famlia independentemente da situao de renda, enquanto o uso de pronto-socorro foi maior entre as crianas com renda per capita superior a R$ 140,00. Na regio Nordeste, as propores de hospitalizao foram semelhantes entre os grupos de comparao. No Sul, a ocorrncia de hospitalizao foi maior entre os indivduos que recebiam o benefcio do Bolsa Famlia. O recebimento de atendimento domiciliar foi semelhante entre os grupos, em ambas as regies (tabela A.2, no apndice).
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O contato com mdico especialista e odontlogo foi maior entre os grupos de renda per capita superior a R$ 140,00, independentemente do recebimento do Bolsa Famlia, em ambas as regies. A consulta com enfermeiro no apresentou diferenas significativas entre os grupos de comparao no Nordeste e no Sul. No Nordeste, a proporo de consulta com nutricionista foi menor no grupo com renda per capita inferior ou igual a R$ 140,00 que no recebiam o Bolsa Famlia, enquanto no Sul as prevalncias no apresentaram diferenas significativas (tabela A.2, no apndice). 3.4 Avaliao das condicionalidades de sade No Nordeste, a realizao de seis ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro foi maior em gestantes de domiclios que recebiam o Bolsa Famlia, independentemente da renda. No Sul, esta situao foi observada apenas em beneficirios do grupo com renda acima de R$ 140,00 (tabela A.3, no apndice). Noventa e cinco por cento das gestantes receberam orientao para aleitamento materno exclusivo at os 6 meses de idade da criana, independentemente da regio e dos grupos de comparao. As consultas de puericultura, at os 15 dias de vida do beb e de 15 dias at 1 ano de vida, foram maiores no Sul que no Nordeste, qualquer que fosse o grupo de comparao. Em relao a consultas at 15 dias de vida, apenas no Nordeste e no grupo com renda per capita inferior ou igual a R$ 140,00 a prevalncia foi maior entre os beneficirios do Bolsa Famlia que entre os no beneficirios. Consultas de bebs de 15 dias at 1 ano de idade no mostraram diferenas em funo do recebimento do benefcio, mas foram maiores nos grupos de renda per capita maior que R$ 140,00, em ambas as regies. O calendrio vacinal infantil em dia foi superior a 90% em ambas as regies e grupos de comparao. Entretanto, os grupos com renda per capita superior a R$ 140,00 apresentaram prevalncias significativamente maiores, tanto no Nordeste quanto no Sul. 4 CONCLUSES No Brasil, h uma intensa mobilizao poltica para o desenvolvimento social. Os programas sociais, como o Bolsa Famlia, apresentam-se como importantes mecanismos para a reduo da misria e a melhoria da sade. Todavia, ainda incipiente o entendimento da interface entre os servios de sade, principalmente os de ateno bsica, e o Bolsa Famlia. Neste estudo, foi possvel constituir grupos de comparao que valorizam o recebimento do benefcio em funo da renda familiar per capita, conforme o critrio utilizado pelo Programa Bolsa Famlia. Alm disso, as informaes so de fonte primria e as estimativas produzidas so padronizadas e individuais. Tais caractersticas reforam a validade dos achados para a melhor compreenso do papel do Bolsa Famlia e da Sade da Famlia na reduo de desigualdades em sade. As marcantes diferenas de renda familiar per capita segundo as regies evidenciam as desigualdades regionais presentes no Brasil. Na regio Nordeste, a mdia de renda familiar per capita, incluindo-se o Bolsa Famlia, foi menos da metade que na regio Sul.
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Em consequncia, a proporo de beneficirios do programa foi 2,6 vezes maior no Nordeste que no Sul, o que evidencia a adequao do foco do programa. Ainda assim, no perodo estudado (agosto a outubro de 2010), a porcentagem de crianas com renda per capita inferior a R$ 140,00 que no recebiam o beneficio ou seja, as mais pobres era mais de 2,5 vezes maior no Nordeste que no Sul. Apesar destas amplas diferenas de renda e pobreza, alguns indicadores relevantes foram similares entre as regies, como a idade e a escolaridade materna. Este achado sugere perspectivas alentadoras para as mudanas sociais e demogrficas em curso, que, alm de reforarem as aes de superao da misria e da pobreza extrema no pas, podero contribuir para a reduo das desigualdades regionais. Em relao situao de sade das crianas, as prevalncias de tosse, febre e diarreia no ms anterior entrevista foram semelhantes entre as regies e os grupos de comparao. Este tambm um achado relevante, refletindo, em boa medida, a efetividade das aes de sade direcionadas s crianas pelo Sistema nico de Sade (SUS), especialmente por meio da Estratgia Sade da Famlia. A diferena observada entre as regies para dor de ouvido pode ter relao com as variaes climticas, como o inverno rigoroso no Sul, e o padro de aleitamento materno exclusivo, maior no Nordeste. Destaca-se, entre os resultados, a maior utilizao da UBS da rea de abrangncia por beneficirios do Bolsa Famlia, o que est de acordo com o esperado pela prescrio do programa. Estes resultados evidenciam avanos importantes do programa no aumento de atendimento primrio sade no pas. No obstante, as prevalncias de consulta com mdico especialista e odontlogo foram maiores para as crianas mais ricas, sem recebimento do Bolsa Famlia, o que mostra que as iniquidades sociais no contato com profissionais de sade mais especializados ainda so um grande problema do SUS. Assim, melhorias na condio de sade de beneficirios do Bolsa Famlia s sero completas com progressos paralelos na estrutura, na organizao e na qualificao da ateno prestada pelos servios de sade. Os achados reforam a necessidade de fortalecimento do vnculo entre a Estratgia Sade da Famlia e o Programa Bolsa Famlia nos mbitos local e nacional, na perspectiva da melhoria da qualidade da ateno materno-infantil. Para isso, o acompanhamento das famlias mais pobres, por parte da rede de sade, deveria ampliar a nfase na qualidade da cadeia completa do processo de cuidado: desde o pr-natal at o primeiro ano de vida das crianas, passando pelos cuidados do ps-parto. Embora a renda continue marcando as grandes diferenas nos indicadores de sade dos grupos sociais, o Programa Bolsa Famlia mostra um potencial significativo para a reduo de desigualdades e iniquidades em sade. Este impacto positivo nos indicadores de sade poderia ser ainda maior, caso fossem superados os limites sistmicos dos servios de sade, como a rotatividade dos profissionais, a precariedade da infraestrutura e os problemas de acesso e de qualidade em sade. Alm disso, a expanso dos investimentos e o reajuste do Bolsa Famlia devem estar em interao com a expanso do gasto pblico federal no SUS, particularmente na ateno primria sade e na Sade da Famlia.
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APNDICES
APNDICE A
TABELA A.1
Renda familiar per capita com e sem o valor do Bolsa Famlia, de acordo com os grupos de comparao Nordeste e Sul do Brasil (2010) (Em R$)
Regio Nordeste Renda per capita com Bolsa Famlia Diferena mdia desvio-padro Mdia Desvio -padro 42,03 37,44 419,93 278,44 448,00 198,91 405,88 Mdia Desvio -padro 42,05 42,40 407,35 104,91 281,00 10,83 12,41 21,01 9,46 0,00 0,00 540,02 21,69 8,43 82,90 0,00 0,00 93,71 Renda per capita sem Bolsa Famlia Regio Sul Renda per capita com Bolsa Famlia Mdia Desvio -padro 93,71 102,74 540,02 295,77 451,60 42,03 37,14 419,93 198,41 402,77 0,00 19,84 0,00 17,33 3,55 0,00 8,07 0,00 9,26 8,24 Diferena mdia desvio-padro
Grupos de comparao Desvio -padro 42,05 43,19 407,35 104,53 284,09 219,07 251,70 389,75 92,05 84,30
Renda per capita sem Bolsa Famlia
Mdia
Renda inferior ou igual a R$ 140,00
Sem Bolsa Famlia
84,30
Com Bolsa Famlia
70,36
Renda superior a R$ 140,00
Sem Bolsa Famlia
389,75
Com Bolsa Famlia
230,69
Total
208,22
281
282
Regio Nordeste Grupo de comparao Renda familiar per capita superior a R$ 140,00 Sem Bolsa Famlia Valor-p 37,9 32,1 10,4 2,6 42,7 15,0 7,2 3,7 4,3 <0,001 2,3 9,4 0,080 7,6 16,9 <0,001 17,1 34,7 <0,001 27,3 30,6 18,1 8,4 8,7 2,8 0,952 1,8 1,5 10,6 0,148 10,2 12,9 33,7 <0,001 27,1 34,6 49,8 <0,001 43,9 54,1 43,4 37,3 9,7 1,7 40,4 22,6 6,7 2,7 Com Bolsa Famlia Sem Bolsa Famlia Com Bolsa Famlia Sem Bolsa Famlia Renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00 Renda familiar per capita superior a R$ 140,00 Com Bolsa Famlia 61,6 36,1 12,2 2,0 39,2 23,5 7,6 5,5 Valor-p Grupo de comparao Regio Sul Com Bolsa Famlia 53,6 26,1 12,5 2,5 23,5 12,2 8,7 3,5 <0,001 0,002 0,041 0,944 <0,001 0,012 0,426 0,227 2,4 8,5 9,4 2,6
TABELA A.2
Prevalncia de utilizao dos servios e contato com prossionais de sade no ltimo ano entre crianas menores de 7 anos Nordeste e Sul do Brasil (2010) (Em %)
Variveis
Renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00
Sem Bolsa Famlia
Utilizao dos servios de sade
Atendimento na UBS
47,0
Uso de pronto-socorro
27,4
Hospitalizao
11,0
Atendimento domiciliar
Contato com prossionais de sade
Mdico especialista
24,4
Odontlogo
Enfermeiro
Nutricionista
Elaborao dos autores. Obs.: valor-p obtido pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
TABELA A.3
Prevalncia dos indicadores referentes s condicionalidades de sade entre mes e crianas menores de 7 anos Nordeste e Sul do Brasil (2010) (Em %)
Regio Nordeste Grupo de comparao Renda familiar per capita superior a R$ 140,00 Sem Bolsa Famlia Valor-p Com Bolsa Famlia Sem Bolsa Famlia Com Bolsa Famlia Sem Bolsa Famlia Com Bolsa Famlia Renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00 Renda familiar per capita superior a R$ 140,00 Valor-p Grupo de comparao Regio Sul
Variveis Com Bolsa Famlia
Renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00
Sem Bolsa Famlia
Mes das crianas (pr-natal) 38,7 94,9 94,3 96,3 0,162 93,4 93,3 94,7 27,8 38,3 <0,001 23,1 23,6 24,2 29,7 93,5 0,022 0,370
Seis ou mais consultas na UBS do bairro
36,0
Orientao para amamentao exclusiva
94,5
Crianas 78,6 81,0 78,0 <0,001 91,2 85,0 94,0 91,5 <0,001
Consulta at 15 dias de vida para pesar e medir 78,3 92,9 94,0 93,6 0,037 97,1 81,5 83,9 <0,001 88,3 89,2 95,4
73,6
Consulta de 15 dias de vida at 1 ano para pesar e medir
77,6
95,1 98,7
95,0 98,2
<0,001 <0,001
Calendrio vacinal em dia
91,2
Elaborao dos autores. Obs.: valor-p obtido pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
283
CAPTULO 18
BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO, PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR*
1
1 INTRODUO Um dos objetivos dos programas condicionados de transferncia de renda focalizados o aumento do capital humano dos seus beneficirios. No entanto, no fcil saber o impacto do maior desses programas no Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF), sobre o fluxo escolar de seus beneficirios. Ao contrrio de alguns (poucos) outros programas, cujo desenho foi feito com a avaliao j pensada, o PBF foi primeiro feito e depois houve a preocupao de como avali-lo. No h grupo de controle e na verdade nem houve, por muito tempo, sequer uma nica fonte de dados que seguisse as crianas de um ano para o seguinte, permitindo o clculo do fluxo escolar. Apesar de o desenho do PBF continuar no experimental, hoje tem-se informaes tanto no novo Censo Escolar quanto no Projeto Frequncia Escolar dos Beneficirios (Frequncia) que so individualizadas e longitudinais, o que quer dizer que j se pode acompanhar as crianas de um ano ao prximo e saber, observacionalmente, sua trajetria. Este captulo estima efeitos do PBF sobre o fluxo escolar mediante o uso de trs fontes de dados individualizadas: i) o Cadastro nico (Cadnico); ii) o Censo Escolar, e iii) o Projeto Frequncia, 2 AS BASES DE DADOS Para uma observao das relaes entre o PBF e as probabilidades de repetncia, so necessrias tanto as informaes dos beneficirios e de suas famlias do programa, no Cadnico, como aquelas sobre as escolas em que estudam e a sua frequncia nesses estabelecimentos. Assim sendo, as bases do Censo Escolar entre 2008 e 2009 e da Frequncia (Projeto Presena) sero instrumentos importantes. Muitos outros estudos (Klein e Ribeiro, 1991; Leon e Menezes-Filho, 2002; Duryea, 1998; Ribeiro, 1988) j foram realizados com o objetivo de estimar as taxas de repetncia e seus determinantes, mas foram feitos em nveis de agregao maiores, como um estado, ou utilizando bases de dados como a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) , nas quais no h variveis relativas ao PBF. Com as bases
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
mencionadas no pargrafo anterior, espera-se obter estimativas, por aluno ou escola, do impacto do PBF. Infelizmente, a integrao por aluno dessas bases no trivial. No h uma chave de identificao nica de tal maneira que se localize, com perfeio, a mesma criana nas trs bases. O pareamento do Projeto Frequncia e do Cadnico de 2008 pode ser feito com relativa facilidade usando a informao do nmero de identificao social (NIS) do beneficirio. Entretanto, a juno de qualquer uma destas bases ao Censo Escolar mais difcil. O cdigo do aluno do Censo Escolar (fk_cod_aluno) no encontrado no Cadnico ou mesmo na base de Frequncia. Para tanto, foi construda a varivel chave-INEP composta pelas informaes de municpio de nascimento, cdigo da escola, data de nascimento e sexo, j que tais informaes podem ser facilmente obtidas nos trs bancos de dados. Sabe-se que a varivel cdigo da escola no muito bem capturada no Cadnico. Este o principal motivo pelo qual indicado o uso da base de Frequncia do PBF de 2008, consolidada pelo Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome (SENARC/MDS). Ou seja, espera-se que esta varivel seja bem captada nessa base, sendo capaz de se tornar uma ponte entre a base que detm a informao do ambiente escolar do estudante e as informaes do aluno e de sua famlia, encontradas no Cadnico. Escolheu-se o bimestre terminado em maio, pois, segundo o INEP (2008), quando se tem o Dia Nacional do Censo Escolar e as escolas informam se o aluno foi aprovado, reprovado ou deixou de frequentar a escola. Desde 2007, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacioanis Ansio Teixeira (INEP) consolida as informaes das escolas por meio de um levantamento por aluno no Censo Escolar. Ou seja, trata-se do maior grau de desagregao possvel para este tipo de pesquisa. Acompanhadas deste importante avano, entretanto, esto algumas dificuldades computacionais decorrentes do tamanho das bases. Por meio de parcerias com as secretarias de Educao estaduais e municipais, coletam-se dados sobre a infraestrutura da escola, o pessoal docente, as matrculas, a jornada escolar, o rendimento e o movimento escolar, por nvel/etapa e modalidade de ensino. O censo feito diretamente em todos os estabelecimentos de ensino pblicos e privados do pas, por meio de questionrio padronizado. Apesar de o Censo Escolar no conter informaes sobre caractersticas familiares, algumas variveis do ambiente escolar so particularmente importantes entre elas, as informaes sobre professores, turma e escola do aluno. Por sua vez, o Cadnico e a base de Frequncia sero utilizados no controle do background familiar e assiduidade dos alunos, respectivamente. 2.1 Adequaes No Censo Escolar, as bases com as informaes das matrculas, das turmas, das escolas e dos docentes foram trabalhadas da maneira descrita por Oliveira e Soares (2012). Assim, foram mantidos apenas os alunos do ensino fundamental regular e retiradas algumas imperfeies,
286
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
como alunos duplicados; sexo e/ou data de nascimento trocados de um ano para o outro; alunos sem cdigo de identificao, alm das escolas que no estivessem em atividade. Na base de Frequncia, foram mantidos os alunos entre a primeira e oitava sries do ano de 2008. Isto serviu para harmonizar com os dados do Cadnico para os domiclios que atualizaram seus dados a partir de 1o de janeiro de 2008. Por ser um registro administrativo, esta base necessitou de maiores adequaes. Assim, foram removidos os domiclios que no responderam a, pelo menos, uma dessas perguntas: situao de ocupao, nmero de cmodos, tipo de construo, abastecimento de gua, escoamento sanitrio ou coleta de lixo. Alm disso, obviamente foram retirados os domiclios que no fossem ativos ou considerados excludos pelo sistema. Por seu turno, na base de pessoas do Cadnico, as pessoas j marcadas como excludas do sistema foram retiradas da amostra. Alm disso, foram retirados aqueles com datas de nascimento irreais, sem informao de idade ou com algum missing (dado em branco) de adulto na varivel de educao. 2.2 Sobre a interseco das bases No Censo Escolar, o conjunto das variveis que compem a chave-INEP identifica, univocamente, mais de 96% das observaes. Tal condio tambm verificada na base de Frequncia. Algum tipo de identificao duplicada percebida, porm seus determinantes no foram observados at o presente momento. Aps o cruzamento da base do Cadnico com a base de Frequncia, pode-se buscar, em cada um dos componentes da chave, o nmero de coincidncias e sua relao com o total de observaes oriundas deste cruzamento. Com a exceo do cdigo da escola, ocorrem coincidncias quase absolutas entre as variveis municpio de nascimento, data de nascimento e sexo algo entre 97% e 99,9%. Se a varivel cdigo da escola fosse trocada pela varivel cdigo familiar, a identificao seria muito eficiente. Ou seja, poder-se-ia ter uma chave muito prxima do NIS em termos de eficincia de ligao entre o Cadnico e a base de Frequncia, pois tal chave seria capaz de identificar 96% dos alunos. Contudo, o NIS suficiente para esta tarefa, no sendo capaz de promover a integrao destas duas bases com o Censo Escolar. Assim, uma sada para a integrao parcial das bases, que opere apenas com os dados pblicos do Censo Escolar e que no utilize mtodos de integrao trabalhosos como o estudo fontico dos nomes dos alunos/familiares, por meio da varivel de identificao da escola. Sabe-se que esta varivel bem capturada na Frequncia e, portanto, promove uma boa integrao com os dados do INEP. Entretanto, perde-se eficincia na sua integrao com o Cadnico. Com dados do Cadnico de 2008, quase 60% dos alunos deste cadastro tm a informao da escola coincidente com a observada na base de Frequncia no segundo bimestre do mesmo ano. Exatamente nesse bimestre, atinge-se o mximo de identificao. Por coincidncia ou no, ao fim de maio de cada ano as escolas submetem suas informaes censitrias para o INEP. Finalmente, a eficincia menor em 2009, pois se mantm o mesmo Cadnico em dois anos.
287
Inicialmente, pode-se concluir que a chave proposta muito eficaz na juno das bases de Frequncia e Censo Escolar, pois identifica unicamente mais de 96% das observaes em cada base, possuindo, por sua vez, menor qualidade na integrao da Frequncia com o Cadnico (algo em torno de 60%). Tal perda se d, substancialmente, pela m captura da informao da escola nesse ltimo registro. Entretanto, como isso contornado pela base de Frequncia, pode-se afirmar que haveria uma boa transio entre as informaes das trs bases daqueles alunos que pertencem ao monitoramento de Frequncia. 3 METODOLOGIA Em princpio, uma estimao feita mediante anlise de regresso j ofereceria uma resposta razovel, se acompanhada de um conjunto rico de variveis socioeconmicas, como as encontradas no Cadnico, para todos os alunos. No entanto, como a seo anterior deixou claro, as fontes de dados vm com vrias limitaes. Alm disso, o Cadnico cobre apenas uma parte da populao infantil (geralmente as crianas pobres). O Censo Escolar no contm nenhuma informao socioeconmica razovel dos alunos e a informao de alta frequncia de qualidade do Projeto Presena cobre apenas as pessoas que recebem PBF. Ou seja, simplesmente no existem os dados para montar uma equao do tipo: (1) em que P(repetncia)ik representa a probabilidade de a criana i na escola k repetir a srie s no ano t+1; Xik representa as variveis familiares; Zk as variveis escolares; e BFik indica se a famlia da criana i recebe PBF. Diante dessas limitaes, sero adotadas trs abordagens. 3.1 Abordagem 1: Cadnico pblico pobre A primeira estimar essa probabilidade por meio de regresso logstica, usando apenas o universo do Cadnico. A desvantagem que as variveis em questo valem apenas para a metade mais pobre da populao infantil, e no para a populao como um todo. Mas, dado que se deseja saber o impacto do PBF sobre o fluxo escolar justamente dos mais pobres, isto no um problema grave. A despeito das limitaes, acredita-se ser esta a abordagem mais confivel: feita em nvel do indivduo, identifica exatamente quem recebe o benefcio e compara beneficirios com no beneficirios. 3.2 Abordagem 2: apenas benecirios intensidade do tratamento Seria uma pena no usar a base de alta frequncia e alta qualidade que se tem disponvel, que a base do Projeto Presena. Infelizmente, como esta base cobre apenas indivduos que so beneficirios, simplesmente no h como medir impactos comparando beneficirios e no beneficirios. O que se pode fazer usar o Projeto Presena e o Cadnico para estimar o efeito dosagem do PBF. A equao a ser estimada :
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(2) Na equao, Yik representa o valor recebido per capita do Bolsa Famlia pela famlia e Fik se cumpriu a frequncia mnima escola k. Possivelmente, famlias que recebem valores maiores tm incentivos maiores para enviar suas crianas escola com assiduidade. Trata-se de uma estimao com limitaes bvias. No nada claro que o canal pelo qual o PBF atue seja o volume da transferncia. 3.3 Abordagem 3: escolas com benecirios e pertencentes ao cadastro Finalmente, possvel abrir mo de observar crianas individuais e observar escolas. Usando o Cadnico, pode-se estimar a porcentagem das crianas em uma dada escola que pobre. Utilizando-se o Projeto Presena, pode-se saber a porcentagem que recebe PBF. Seria possvel estimar a seguinte equao: (3) em que Pk representa a taxa de repetncia na escola k; Zk as variveis escolares no Censo Escolar; TCk a proporo de crianas no Cadnico; e TBFk a proporo de crianas em escolas que recebem PBF. Mais uma vez, uma abordagem que sofre de limitaes. A principal que TCk uma varivel muito limitada de status socioeconmico da escola. Em todas as estimaes sero usados erros agrupados por municpio, pois o preenchimento do Cadnico varivel e depende da competncia do municpio que est cadastrando. Assim, o modelo torna-se uma regresso por mnimos quadrados ordinrios (MQO) comum. 3.4 Interpretao Os coeficientes da seo seguinte esto reportados em termos da razo entre chances, ou seja, denotam quantas vezes a probabilidade de repetncia maior, para aquela caracterstica observada, do que quando no se observa essa caracterstica. Assim, se o coeficiente de uma varivel dicotmica (por exemplo, meninos) possuir um valor igual a 1,30, diz-se que aquele grupo possui uma probabilidade ponderada de reprovao 30% maior do que o grupo sem a caracterstica (meninas). Generalizando, se a probabilidade de repetncia para as pessoas que possuem determinada caracterstica for Pi, a probabilidade de no repetncia ser 1 - Pi, de tal maneira que uma chance ponderada vista como Pi/(1 - Pi). Logo, para coeficientes iguais a 1 ou prximos, no h distino entre os grupos. De forma oposta, coeficientes menores do que 1 indicam menores chances de repetncia do que o observado para grupos que no possuam a caracterstica em questo. Caso a varivel seja contnua, deve-se observar que os valores reportados representam o quanto aumentam as chances de repetncia com o incremento de apenas uma unidade da varivel em questo. Ressalta-se, novamente, que apenas os efeitos estimados na terceira abordagem so em termos de um modelo MQO. Logo, devem ser interpretados da maneira usual, com os dados agrupados por escola.
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4 RESULTADOS Os resultados dos trs modelos esto na tabela 1. Nas duas primeiras abordagens (Cadnico e beneficirios do PBF), notam-se coeficientes e direes muito similares. Assim, alunos que repetiram no ano anterior possuem 46% mais chances de repetir do que aqueles que foram aprovados. Os meninos possuem 70% mais chances de repetir do que as meninas e os estudantes com idade alm da que seria correta (defasagem) para o ano em que esto tambm so bastante prejudicados. Um dos dados mais preocupantes o alto ndice de repetncia entre alunos que possuem algum tipo de necessidade especial. Isto demonstra uma dificuldade do sistema escolar em lidar com estas pessoas. Os dados indicam que este pblico possui chances aproximadamente 80% maiores de falha na progresso do que aqueles alunos que no possuem nenhuma limitao. Ao controlar pelo ano cursado, nota-se que no h nenhum ano com chances de repetncia menores do que as do primeiro ano. Isso bom, pelo fato de no haver uma deciso to forte como a de reter a criana em fase to precoce do aprendizado. O gargalo mais notvel ocorre entre os alunos do sexto ano (antiga quinta srie). Nesta segunda metade do ensino fundamental, os alunos passam a ter aulas com maior durao, passam a ter mais professores e, provavelmente, so mais exigidos. Assim, os professores parecem utilizar o instrumento da repetncia para delimitar, de maneira pouco sutil, o incio desta nova etapa. Os alunos nesta etapa possuem entre 70% e 80% mais chances de repetncia do que alunos da classe de alfabetizao, algo que tambm notado entre os alunos do terceiro ano. Estes resultados vo ao encontro daqueles encontrados pelo que se convencionou chamar de pedagogia da repetncia, como atestados por Ribeiro (1991). Aparentemente, alunos que migram (no estudam no estado onde nasceram) possuem chances de repetncia, aproximadamente, 7% menores do que aqueles que no estavam em famlias que no tomaram essa deciso. Se, em termos lquidos, a migrao possuir incidncia maior em direo aos estados onde o instrumento de repetncia utilizado com menor intensidade, como no Sudeste (tradicionalmente com taxas mais baixas), tem-se a explicao deste valor.1 Com respeito s caractersticas das escolas, nota-se que quanto melhor a infraestrutura, menores as chances de seus alunos serem reprovados. As escolas urbanas possuem cerca de 9% mais chances de reprovao do que as escolas do campo. Alm disso, as escolas municipais e estaduais possuem entre 68% e 84% mais chances de reprovao do que as escolas privadas. Nota-se que quanto maior a durao das aulas, menores as chances de repetncia. Como esperado, os alunos que, em termos lquidos, recebem maior contedo ao longo de seu dia na
1. Apesar de no reportado na tabela, foram adicionados controles para as Unidades da Federao (UFs). No entanto, nenhuma possui chances de repetncia estatisticamente signicantes menores do que So Paulo. Isto pode ser explicado pelas polticas de progresso continuada como descrito em Menezes-Filho et al. (2009).
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escola esto mais preparados para suas avaliaes. Por sua vez, turmas muito grandes apontam para maiores chances de reprovao. Em termos de custo-benefcio, uma poltica de ampliao da carga horria parece ser mais eficiente do que de reduo da quantidade de alunos por classe, como visto em Oliveira (2008). De maneira geral, parece ser saudvel que os professores possuam algum curso de ps-graduao, como especializao, mestrado ou doutorado. Assim, no se pode dizer que professores mais preparados so mais exigentes e reprovam mais. Pelo contrrio, estes profissionais estariam mais preparados para lidar com seu pblico e, portanto, no culpariam exclusivamente o aluno pelo fracasso na escola, sendo este parte tanto do problema como da soluo. Quanto s caractersticas das famlias, percebe-se alguma importncia para a insero formal no mercado de trabalho (responsveis legais que eram assalariados com carteira ou aposentados ou pensionistas). Quanto maior o nmero de pessoas no domiclio, maiores as chances de repetncia. Um maior nmero de cmodos apontaria para um nvel de pobreza mais baixo e, de fato, h uma menor chance de repetncia. Da mesma maneira isto tambm verificado em domiclios com melhor infraestrutura que disponham, por exemplo, de gua e esgoto, e cuja construo seja de alvenaria. A varivel mais importante na famlia refere-se educao dos pais. Nota-se que os responsveis legais que possuem ao menos o ensino fundamental completo reduzem as chances ponderadas de repetncia em um pouco mais do que 30%. Tratar-se- agora do objetivo principal deste trabalho: mensurar os efeitos do PBF na repetncia. Na primeira abordagem, apenas com alunos do Cadnico, nota-se que o aluno participante do programa possui uma probabilidade de repetncia cerca de 11% menor do que os demais. Ou seja, o programa tem um impacto estatisticamente significante sobre a progresso das crianas, embora relativamente pequeno. Ao simular a probabilidade de repetncia predita, encontra-se 14,6% para no beneficirios, pertencentes ao Cadnico, contra 13,2% para beneficirios. Ao se observar o efeito-dosagem do programa, apenas entre beneficirios, a segunda abordagem no indica que aumentos nas quantias transferidas geram maiores ou menores taxas de repetncia, com razo entre chances igual a 1,00. Outra varivel considerada, a frequncia escola, indica que alunos que cumprem a condicionalidade de frequncia possuem chances at 40% menores de repetncia do que aqueles que no cumprem. Entretanto, afirmar que este um impacto exato da condicionalidade pode ser precipitado, dado que cerca de 98% das observaes que integram a regresso, nesse modelo, cumprem o requisito e no possvel descartar endogeneidade entre frequncia e valor recebido, na ausncia de alguma varivel instrumental capaz de sanar a questo.
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TABELA 1
Razo entre chances nas trs abordagens

Variveis Repetiu no ano anterior Homem Defasagem Transporte escolar Necessidade especial Segundo ano Terceiro ano Quarto ano Quinto ano Sexto ano Stimo ano Oitavo ano Nono ano Migrante Infraestrutura Escola urbana Dependncia federal Dependncia estadual Dependncia municipal Durao da aula Durao Alunos na turma Alunos na turma Professores por turma Razo entre chances Abordagem 1 1.458*** (0.0320) 1.707*** (0.0155) 1.236*** (0.00790) 1.006 (0.0197) 1.757*** (0.0560) 1.318*** (0.0782) 1.742*** (0.106) 1.044 (0.0692) 1.027 (0.0621) 1.743*** (0.0878) 1.234*** (0.0604) 1.013 (0.0501) 1.009 (0.0479) 0.930*** (0.0258) 0.988* (0.00623) 1.093*** (0.0256) 1.920* (0.644) 1.844*** (0.131) 1.747*** (0.128) 0.996** (0.00148) 1.000** (1.87e-06) 1.026*** (0.00321) 1.000*** (5.77e-05) 1.045*** (0.00681) Abordagem 2 1.457*** (0.0319) 1.720*** (0.0153) 1.230*** (0.00793) 1.012 (0.0205) 1.791*** (0.0611) 1.348*** (0.0807) 1.803*** (0.114) 1.074 (0.0721) 1.065 (0.0650) 1.778*** (0.0919) 1.256*** (0.0631) 1.025 (0.0524) 1.020 (0.0485) 0.932*** (0.0251) 0.988* (0.00653) 1.087*** (0.0262) 1.084 (0.319) 1.792*** (0.129) 1.682*** (0.126) 0.996** (0.00156) 1.000** (1.97e-06) 1.026*** (0.00315) 1.000*** (5.51e-05) 1.046*** (0.00711) MQO Abordagem 3 0.0662*** (0.00141) 0.0505*** (0.00429) 0.0102*** (0.000295) -0.0119*** (0.00118) -0.00788 (0.0114) 0.0736*** (0.00294) 0.0915*** (0.00296) 0.0558*** (0.00428) 0.0192*** (0.00404) 0.0870*** (0.00491) 0.0170** (0.00697) -0.0467*** (0.00711) 0.0542*** (0.00566) -0.0200*** (0.00114) -0.00491*** (0.000218) -0.00193* (0.00105) 0.0171** (0.00794) 0.0569*** (0.00119) 0.0424*** (0.00121) 0.000224*** (4.69e-05) -3.49e-07*** (6.10e-08) 0.000876*** (6.23e-05) -2.62e-06*** (5.28e-07) 0.00573*** (0.000166) (Continua)
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(Continuao) Variveis Professores com especializao (%) Professores com mestrado (%) Professores com doutorado (%) Professores com curso superior (%) Ano de concluso do curso professor Professores com licenciatura (%) Professores formados rede privada (%) Formalizao do responsvel legal* Pessoas no domiclio Nmero de cmodos Tijolo/alvenaria gua Esgoto Lixo Responsvel legal com ensino fundamental Cumpriu a condicionalidade Benefcio total na famlia Recebe benefcio Percentual de benecirios na escola Percentual de cadastrados na escola Constante Observaes Pseudo-R2 e R2 (abordagem 3) Razo entre chances Abordagem 1 0.956* (0.0257) 0.844** (0.0683) 0.723 (0.185) 1.162*** (0.0396) 1.005 (0.00380) 0.915* (0.0434) 1.034 (0.0336) 1.054*** (0.0109) 1.061*** (0.00258) 0.946*** (0.00297) 0.935*** (0.0144) 0.977** (0.00957) 0.988** (0.00610) 1.023 (0.0176) 0.678*** (0.00747) - 0.891*** (0.0136) 2.47e-06* (1.84e-05) 1,219,916 0.0611 Abordagem 2 0.960 (0.0259) 0.837* (0.0758) 0.783 (0.229) 1.157*** (0.0408) 1.004 (0.00390) 0.892** (0.0433) 1.047 (0.0362) 1.096*** (0.0133) 1.015*** (0.00456) 0.951*** (0.00304) 0.943*** (0.0151) 0.982* (0.0102) 0.988* (0.00636) 1.025 (0.0190) 0.690*** (0.00816) 0.594*** (0.0183) 1.000*** (2.18e-05) 8.37e-06 (6.40e-05) 1,053,169 0.0618 MQO Abordagem 3 -0.0113*** (0.00102) -0.00993* (0.00580) 0.0439** (0.0210) -0.00945*** (0.00132) -0.000282*** (7.50e-05) -0.0128*** (0.00229) 0.00101 (0.000911) - 0.126*** (0.0150) -0.0688*** (0.0142) 0.494*** (0.151) 66,645 0.315
Fontes: Censo Escolar, Cadnico e Frequncia. Elaborao dos autores. Obs: 1. Os controles utilizados para as UFs foram suprimidos dessa apresentao para preservar o espao. 2. Erros-padro robustos entre parnteses. * p < 0,1 ** p < 0,05 *** p < 0,01.
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Com relao ltima abordagem, percebe-se uma persistncia da direo dos efeitos na maioria das variveis, mas h uma diferena considervel em termos da magnitude. Isto se explica pelo fato de as variveis estarem em termos relativos (percentual na escola, ou mdia dos alunos na escola) em uma regresso simples por MQO. Nas variveis de interesse, percebe-se que a varivel percentual de cadastrados na escola poderia apontar um menor nvel de repetncia em escolas com maior percentual de alunos pertencentes ao Cadnico. Por seu turno, o percentual de beneficirios mais incisivo no efeito sobre a incidncia de repetncia do que todas as variveis da abordagem 3. Ou seja, no nvel do aluno, percebe-se que o PBF traz uma reduo na probabilidade de repetncia, enquanto no nvel da escola, o percentual de beneficirios pode ser um retrato do status socioeconmico da escola: em geral, mal preparada e que capaz de punir os alunos com o instrumento da repetncia, culpando-os por um aprendizado ruim do qual no so culpados. 5 CONSIDERAES FINAIS Entre os principais fatores associados repetncia dos alunos pobres, destacam-se a forte incidncia da reteno nos alunos portadores de necessidades especiais, nos meninos, naqueles que esto em famlias menos escolarizadas, nas escolas menos estruturadas e que dependem administrativamente dos municpios e estados. Percebe-se, ainda, que os domiclios menos favorecidos trazem os piores retornos para suas crianas, mas que o PBF tem ajudado essas famlias a garantir melhores condies para seus filhos. Por se tratar de registros administrativos e que so sujeitos a falhas de preenchimento e de qualidade, em um sentido amplo, os dados devem ser muito mais interpretados em termos de direo do que de suas magnitudes. Ou seja, espera-se que o contnuo aperfeioamento do Cadnico (como a verso 7) e do Censo Escolar traga estimativas mais confiveis. Isto criaria possibilidades de estudos futuros, com maior confiabilidade nas estimativas. Fica, no entanto, a mensagem principal: h evidncias de que o PBF reduz a repetncia de quem o recebe. REFERNCIAS DURYEA, S. Childrens advancement through school in Brazil: the role of transitory shocks to household income. SSRN eLibrary, 1998. INEP. Microdados do censo escolar manual do usurio. Coordenao-Geral de Informaes e Indicadores Educacionais. [S.l.], 2008. KLEIN, R.; RIBEIRO, S. C. O censo educacional e o modelo de fluxo: o problema da repetncia. Revista brasileira de estatstica, v. 1, n. 1, p. 5-45, 1991. LEON, F. L. L.; MENEZES-FILHO, N. A. Reprovao, avano e evaso escolar no Brasil. Pesquisa e planejamento econmico, v. 32, n. 3, 2002.
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MENEZES-FILHO, N. et al. Avaliando o impacto da progresso continuada nas taxas de rendimento e desempenho escolar do Brasil. 2009. p. 26. Mimeografado. OLIVEIRA, J. M. Custo-efetividade de polticas de reduo do tamanho da classe e ampliao da jornada escolar: uma aplicao de estimadores de matching. Sao Paulo: FEA/USP, 31o Prmio BNDES de Economia (2o lugar), 2008. OLIVEIRA, L. F. B.; SOARES, S. S. D. Determinantes da repetncia escolar no Brasil: uma anlise de painel dos censos escolares entre 2007 e 2010. Braslia: Ipea, 2012 (Texto para Discusso, n. 1.706). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/ TD_1.706.pdf>. ______. O impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a repetncia: resultados a partir do Cadastro nico, Projeto Frequncia e Censo Escolar. Braslia: IPEA, 2012 (Texto para discusso, n. 1.814). RIBEIRO, S. C. PNADSs em foco: anos 80. Belo Horizonte: ABEP, 1988. ______. A pedagogia da repetncia. Estudos avanados, v. 5, n. 12, p. 7-21, maio-ago. 1991. BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR FLETCHER, P. R.; RIBEIRO, S. C. A educao na estatstica nacional. In: SAWYER, D. O. (Org.). PNADs em foco: anos 80. Nova Friburgo: Associao Brasileira de Estudos Populacionais (ABEP), 1988. p. 13-32 ______. A pedagogia da repetncia. Estudos avanados, v. 5, n. 12, ago. 1991. SOARES, S.; STYRO, N. G. D. Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar. In: COSTA, M.; MORAIS, M. P. (Org.). Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010 (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, v. 2, p. 151-192).
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CAPTULO 19
CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR DE BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA*

Flvio Cireno Joana Silva Rafael Prado Proena
1 INTRODUO Este trabalho o primeiro de uma srie que utiliza dados administrativos de uma iniciativa conjunta do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Ministrio da Educao (MEC). Esto envolvidas equipes da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), do MEC, do Banco Mundial e do MDS, Seu foco est sobre os impactos do Programa Bolsa Famlia (PBF) na educao, por meio da anlise da proficincia da Prova Brasil e de outros indicadores educacionais derivados, como a reprovao, o abandono escolar e a distoro idade-srie. Com relao ao campo da educao, a literatura tem mostrado que os programas de transferncia condicionada aumentam significativamente a probabilidade de que crianas pobres estejam matriculadas e efetivamente frequentem a escola. O Banco Mundial (2011) faz uma meta-anlise dos efeitos dos programas de assistncia social nestes indicadores e mostra que, no caso dos programas de transferncia monetria condicionada, encontram-se resultados positivos em todos os casos. O grau e a magnitude deste efeito varia entre pases. Por exemplo, Skoufias (2005) demonstrou que o Programa Oportunidades levou a um aumento de 10% da frequncia escolar entre crianas pobres no Mxico, Attanasio et al. (2006) e Attanasio, Fitzsimmons, e Gmez (2005) demonstraram que o programa da Colmbia esteve associado a um aumento da matrcula escolar de 2,1 e 5,6 pontos percentuais (p. p.) entre crianas de 8-13 e 14-17 anos de idade, Fiszbein et al. (2009) obtiveram resultados semelhantes para os casos do Camboja, Chile, Equador, Nicargua e Paquisto.1 No Brasil, em pesquisa desenvolvida pelo INEP (2009; 2010), encontra-se que o PBF elevou a matrcula dos beneficirios entre 1,8 e 4,0 p. p. (dependendo da abordagem estatstica utilizada). Na mesma linha, Fahel, Frana e Moraes (2011) encontram uma diferena na proporo de matriculados de 2,1% a 2,6% em favor dos beneficirios em Minas Gerais. Estes estudos sugerem, ainda,
* As opinies expressas neste artigo so de responsabilidade dos autores e no reetem, necessariamente, a viso das instituies a que esto aliados. 1. Para mais detalhes sobre evidncia internacional sobre o efeito dos programas de transferncia condicionada em variveis educativas ver Banco Mundial (2011).
que o efeito marginal dos programas na matrcula e frequncia escolar so maiores na escola secundria do que na escola primria. Neles, os autores explicam este baixo resultado pelo fato de muitos pases terem um alto nvel de cobertura da escola primria, o que limita o efeito marginal do programa. Os efeitos destes programas na reprovao e abandono escolar so menos consensuais. Um estudo conduzido no Mxico sugere que o programa aumenta a probabilidade de reprovao num subgrupo de estudantes. Entretanto, Skoufias (2005) afirma que este resultado pode, possivelmente, ter ocorrido devido a uma especificidade no desenho do programa, a saber, da interrupo do benefcio no terceiro ano da escola secundria. No caso do Brasil, o trabalho de Oliveira e Soares (2013) demonstra que o PBF contribui para a uma reduo na probabilidade de repetncia. Um assunto muito menos estudado, mas muito relevante, diz respeito influncia desses programas na melhoria da aprendizagem e do percurso escolar das crianas de famlias beneficirias. Este assunto o objeto deste trabalho. H dois mecanismos distintos que podem estar na origem desta influncia. O primeiro diz respeito ao efeito direto que a condicionalidade exerce na promoo da frequncia escolar e na expanso da oferta de educao.2 O segundo, ao efeito indireto da melhoria da renda nas condies de vida da famlia, o que, consequentemente, pode gerar melhorias na educao das crianas. Para o caso do Brasil, Oliveira e Soares (2013) investigam os efeitos do programa sobre a repetncia para o ano de 2008 e encontram resultados positivos sobre ambas as variveis, ou seja, tanto a renda quanto o cumprimento de condicionalidades esto relacionados a uma diminuio na repetncia escolar. Quando analisadas conjuntamente, os efeitos da renda so muito baixos, enquanto, segundo os autores, alunos que cumprem a condicionalidade de frequncia possuem chances at 40,0% menores de repetncia do que aqueles que no cumprem (op. cit., p. 21). A condicionalidade se operacionaliza, para o caso da educao, na presena obrigatria a 85,0% das aulas, para os jovens de 6 a 15 anos e de 75,0% nos jovens de 16 e 17 anos. Este controle de frequncia feito pelo Sistema Presena, de responsabilidade do MEC, a partir de dados fornecidos pelo MDS, e recolhe informaes individualizadas de frequncia de mais de 16 milhes de alunos, bimestralmente. Em caso de descumprimento, os alunos sofrem efeitos gradativos sobre os benefcios que vo desde a advertncia famlia at a suspenso do benefcio. Estes efeitos so aplicados pelo MDS e controlados por meio do Sistema de Condicionalidades (Sicon). Um importante impedimento para estudos anteriores era a indisponibilidade de dados cruzados entre os registros do MDS e do MEC, especialmente dados sobre a proficincia dos alunos. At o ano de 2011, o cruzamento dos dados de proficincia (Prova Brasil) e do Censo Escolar no era possvel, pela falta de uma varivel identificadora comum entre os bancos. Aps esta situao ser corrigida na aplicao do teste em 2011, pode-se realizar a integrao dos registros administrativos internamente ao prprio INEP e, posteriormente, o Sistema Presena (MEC) e o MDS (Cadastro nico e Sicon). Todos estes registros incluem informaes do estudante (tais como idade, sexo, raa), caractersticas de sua escola e famlia e pontuao no exame nacional.
2. No caso do Brasil, a exigncia da frequncia escolar entre os benecirios de 6 a 15 anos superior exigncia da legislao de educao.
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Condicionalidades, Desempenho e Percurso Escolar de Benecirios do Programa Bolsa Famlia
2 DADOS UTILIZADOS Este projeto utiliza informaes desagregadas por estudante provenientes das seguintes bases de dados: Cadastro nico de informaes sociais de fevereiro de 2013,3 do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Sistema Presena, com registros entre os anos de 2008 e 2012,4 proveniente da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi), do Ministrio da Educao (MEC); Prova Brasil no ano de 2011,5 proveniente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),6 tambm ligado ao MEC; e Censo Escolar 2011, tambm proveniente do INEP. O trabalho integrou as vrias bases de informao disponveis entre os beneficirios e alunos do Censo Escolar. Com isso, o resultado foi uma base que possui, ao mesmo tempo, o nmero de identificao social (NIS) e nmero de identificao nas bases do INEP (ID_aluno). O cruzamento entre o Cadastro nico e o Sistema Presena de 100,0%, e realizado por meio do nmero de NIS. Da mesma forma, o cruzamento entre a Prova Brasil e o Censo Escolar perfeito, feito por intermdio do nmero de identificao do estudante no MEC. E, ainda, o cruzamento entre o Sistema Presena e o Censo Escolar realizado por meio do batimento via comparao de strings (nome do aluno, nome dos pais, data e local de nascimento, escola onde estuda etc,) realizados pelo INEP. Com base nesta nova tabela aperfeioada, 86,0% dos estudantes que passaram pelo Sistema Presena pelo menos uma vez entre 2008 e 2012 foram encontrados no Censo Escolar.7 Para este trabalho, foram mantidos apenas alunos que realizaram a Prova Brasil e, portanto, cursavam o 5o ou 9o ano em 2011. 3 METODOLOGIA O objetivo deste estudo analisar a associao entre o Programa Bolsa Famlia e o desempenho e percurso escolar. As variveis de interesse so: i) desempenho mdio na Prova Brasil; ii) abandono escolar; iii) reprovao do ano escolar; e iv) taxa de distoro idade-srie.8 Foram calculadas diferenas entre as mdias das variveis para o 5o e o 9o ano separadamente e conduzidos testes de estatsticos (teste t) da significncia da diferena. Aps esta anlise inicial, para melhor medir os efeitos do programa e investigar como este conjunto de variveis afeta os resultados, conduzimos anlises de regresso. Para a varivel contnua
3. Informaes adicionais sobre a base podem ser obtidas em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia /cadastrounico>. 4. Para o Sistema Presena, mais informaes pelo site: <http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br/presenca/controller/login/efetuarLogin.php>. 5. Para as variveis da Prova Brasil, mais informaes pelo site: <http://provabrasil.inep.gov.br/edicao-2011>. 6. Os autores agradecem o empenho na parceria realizada com a equipe do INEP nas pessoas de Fbio Bravin e Vanessa Nepoli, cuja dedicao e seriedade foram cruciais para a confeco e qualidade dos dados utilizados neste trabalho. 7. Este nmero varia dependendo do ano, uma vez que existem alunos encontrados no Censo em anos que no estavam acompanhados no sistema presena e vice-versa. Entre os anos de 2008 a 2012, encontrou-se uma correspondncia de 77,2%. 8. Conforme recomendado pelo INEP, um aluno com distoro idade-srie aquele que tem dois ou mais anos alm da idade prevista para a sua srie.
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(proficincia) o modelo utilizado foi o dos mnimos quadrados ordinrios (MQO) e para as variveis discretas o modelo utilizado foi probit.
QUADRO 1
Denio das variveis utilizadas no estudo
Variveis dependentes Reprovado Distorcido Abandono Procincia Varivis explicativas Benecirio do PBF Tempo de exposio Sexo Branco Trabalho Me completou ensino fundamental ndice socioeconmico da escola Infraestrutura fsica da escola Rural Dependncia administrativa Turno Descrio 1, se o aluno foi reprovado no ano escolar em 2011; 0, caso contrrio. 1, se o aluno possui 2 anos ou mais que o previsto para srie (10 para o quinto ano e 14 para o nono); 0, caso contrrio. 1, se o aluno abandonou a escola em 2011; 0, caso contrrio. Nota mdia entre as provas de lngua portuguesa e matemtica na Prova Brasil 2011, transformada numa escala de 0 a 10. Descrio 1, se o aluno foi acompanhado pelo Sistema Presena em pelo menos um bimestre de 2011; 0, caso contrrio. Nmero de bimestres de 2008 a 2011 em que o aluno foi acompanhado pelo Sistema Presena. 1, se feminino; 0, se masculino. 1, se branco; 0, caso contrrio. 1, se aluno trabalha; 0, caso contrrio. 1, se a me tem ensino fundamental completo; 0, caso contrrio. ndice calculado e descrito em Oliveira e Soares 2013, em escala de zero a 10. ndice de 0 a 10 calculado por Soares-Neto et al, (2013) a partir das caractersticas fsicas da escola disponveis no Censo Escolar. 1, se rural; 0, caso contrrio. 1, se municipal; 0, caso estadual ou federal. 1, se vespertino ou noturno; 0, se matutino.
4 PRINCIPAIS RESULTADOS Ao se observar os dados, deve-se notar que so considerados neste estudo apenas alunos do 5o e 9o ano, que estudavam em escolas participantes da Prova Brasil, que responderam s provas e tm registros dos outros dados utilizados pelos modelos, tais como, Cadastro nico e Sistema Presena.9 No conjunto de dados deste estudo, notou-se que os alunos oriundos do Bolsa Famlia tem um desempenho pior que a mdia dos alunos, o que faz com que os resultados sejam condizentes com a literatura sobre o tema, em que observaes livres de controle sugerem um pior desempenho para os alunos beneficirios (Saavedra e Garcia, 2012; Banco Mundial, 2011). Entretanto, procedendo a anlise dos resultados, nota-se uma queda substancial nesta desvantagem entre o 5o e 9o ano, sugerindo que a participao no programa, em especial o cumprimento
9. Foram realizados testes para inferir sobre um possvel enviesamento dos dados, mas no foram encontrados resultados relevantes que indicassem vis.
300
da condicionalidade, pode contribuir para a diminuio da diferena no desempenho destes alunos. Para tanto, utilizou-se, inicialmente, uma abordagem de diferena das diferenas. Muito embora no se possa usar essa abordagem sem reservas, uma vez que no se est lidando com os mesmos indivduos nos dois anos, utilizou-se a tcnica para ilustrar o ponto de vista.10 A tabela 1 mostra a diferena entre as principais variveis de interesse.
TABELA 1
Diferena entre diferenas para variveis de procincia e percurso educacional entre os alunos participantes da Prova Brasil (2011)
Procincia mdia Reprovao em 2011 Abandono em 2011 Taxa de distoro idade-srie N Benecirio Sim 3,29 9,07% 0,32% 27,79% 941.860 No 3,92 5,49% 0,27% 17,30% 1.251.333 5o ano Diferena -0,63 3,58% 0,06% 10,49% Sig, 0,00 0,00 0,00 0,00 Benecirio Sim 4,86 8,63% 0,49% 21,78% 643.703 No 5,30 8,22% 0,53% 21,18% 1.274.934 9o ano Diferena -0,44 0,42% -0,04% 0,60% Sig, 0,00 0,00 0,00 0,00 DIF-DIF
0,18 -3,16% -0,10% -9,89%
Fonte: Censo Escolar (INEP) e Programa Bolsa Famlia (MDS),
A diferena mdia da proficincia11 entre alunos participantes do programa de 0,63 pontos para o 5o ano e de 0,44 para o 9o ano, sendo negativa para os alunos do Bolsa Famlia, Porm, esta diferena cai 0,18 pontos no perodo, mostrando uma tendncia de ajustamento dos alunos do programa atravs do tempo. O mesmo padro se mantm para a repetncia, onde o grupo dos beneficirios sai de uma desvantagem de mais 3,6% no 5o ano para uma diferena de praticamente zero no 9o ano, A taxa de abandono entre os dois grupos sem controles praticamente a mesma, mas, ainda assim, no 5o ano, os alunos beneficirios tm uma pequena desvantagem, o que se converte em vantagem no 9o ano, Entre as variveis analisadas, porm, o indicador que mais se destaca a distoro idade-srie: de uma vantagem de 10,5% no 5o ano, os alunos no beneficirios apresentam uma vantagem de apenas 0,6% no 9o ano, uma reduo de 10,0% na distoro relativa entre beneficirios e no beneficirios,12 Ou seja, apesar da desvantagem inicial, h evidncias que o programa ajusta o fluxo escolar dos alunos entre o 5o e o 9o ano, fazendo com que essa diferena diminua, ou at se reverta, como no caso do abandono.
10. Por esse motivo, s se apresentou a signicncia da relao para a primeira diferena. 11. Embora haja pequenas diferenas, optou-se por trabalhar o desempenho como a procincia mdia em matemtica e lngua portuguesa como uma nota de zero a dez, para facilitar o entendimento. 12. Os resultados so coerentes com outros trabalhos apresentados nesse volume, como o trabalho de Craveiro e Ximenes.
301
TABELA 2
Varveis explicativas
Modelos multivariados de indicadores educacionais para os alunos da Prova Brasil (2011)

5o ano 9o ano 5o ano 9o ano 5o ano 9o ano 5o ano Distoro
-0,00862*** (-7,582) 0,00308*** (44,42) -0,0740*** (-131,9) -0,0336*** (-52,89) 0,111*** (127,5) -0,0701*** (-118,2) -0,0357*** (-91,40) 3,85e-05 (0,134) 0,00238** (2,325) -0,0158*** (-22,48) 0,0145*** (25,90) 1,998,161 0,1166 -0,135*** (-111,2) 0,00671*** (86,19) -0,0568*** (-94,53) -0,0296*** (-44,30) 0,141*** (174,6) -0,0901*** (-146,7) -0,0205*** (-49,83) 0,000599* (1,906) -0,0114*** (-9,656) 0,0154*** (22,46) 0,0548*** (87,14) 1,845,026 0,1063
9o ano
Desempenho medido pela Prova Brasil

-0,106*** (-29,65) -0,0124*** (-55,77) 0,116*** (64,42) 0,200*** (96,89) -0,537*** (-206,3) 0,303*** (155,8) 0,271*** (217,9) 0,00358*** (3,813) -0,0561*** (-16,58) -0,106*** (-46,97) 0,0118*** (6,536) 2,085*** (209,2) 1,998,047 0,0819*** (20,37) -0,0160*** (-64,82) 0,123*** (62,40) 0,267*** (122,1) -0,297*** (-116,1) 0,334*** (165,3) 0,270*** (199,9) 0,0112*** (10,80) 0,0126*** (3,084) -0,138*** (-61,95) -0,113*** (-54,66) 3,446*** (307,3) 1,845,010 0,150
Reprovao
0,00234*** (3,629) 0,000736*** (18,86) -0,0255*** (-79,23) -0,00544*** (-15,08) 0,0424*** (85,55) -0,0193*** (-56,94) -0,00767*** (-34,27) 0,00336*** (20,66) 0,00718*** (12,37) -0,00627*** (-15,50) -0,000774** (-2,461) -0,00678*** (-8,096) 0,00100*** (19,62) -0,0386*** (-96,40) -0,0178*** (-40,98) 0,0315*** (60,43) -0,0198*** (-48,66) 0,0123*** (47,08) 0,00471*** (22,20) -0,0170*** (-19,58) 0,0271*** (60,84) -0,000910** (-2,185) 1,835,767 0,0399
Abandono
-0,000529*** (-4,809) -3,63e-06 (-0,550) -0,000301*** (-6,126) -5,17e-05 (-0,880) 0,000840*** (11,64) -0,000271*** (-5,057) -0,000583*** (-17,67) -3,42e-05 (-1,375) -0,000311*** (-4,179) 0,000675*** (9,420) 0,000447*** (9,133) 1,988,377 0,0731 -0,00245*** (-15,49) 7,07e-05*** (6,994) -0,000286*** (-3,659) -0,000543*** (-6,003) 0,00274*** (25,88) -0,000722*** (-8,932) -0,000639*** (-12,66) -6,19e-05 (-1,570) -0,00157*** (-12,10) 0,00233*** (26,43) 0,00263*** (30,40) 1,835,767 0,069
Participa do programa Exposio ao programa Sexo Branco Trabalho Educao da me Ensino fundamental ou mais ndice socioeconmico da escola Infraestrutura fsica da escola Rural Dependncia administrativa Turno Constante Observaes Pseudo R-squared R-squared
1,988,377 0,0713
0,205
Fonte: Censo Escolar (INEP) e PBF (MDS). Elaborao dos autores. Notas: Robust z-statistics entre parntesis. ***, ** e * denotam signicncia estatstica a 1,0%, 5,0% e 10,0%, respectivamente.
O segundo passo a ser dado descobrir se, mesmo controladas por outras variveis, as relaes encontradas incialmente se mantm. Para tanto, foram calculados modelos de regresso por MQO sobre a nota mdia na Prova Brasil e modelos probit para as probabilidades de reprovao desempenho e abandono. Foram usadas as variveis
302
apresentadas na seo de metodologia, por sua relevncia na trajetria dos estudantes no nvel individual e no nvel institucional,13 que, por ausncia de espao, no sero discutidas neste trabalho, mas que so abundantes na literatura sobre o tema. Os resultados da proficincia apontam para a mesma tendncia observada na tabela 2 sem controles, com a participao no programa mostrando-se negativa para o 5o ano, mas com o sinal inverso no 9o ano. Outra varivel que inverte a tendncia o efeito da participao do programa na probabilidade de reprovao do aluno no ano em questo, que passa a ser negativa no 9o ano. De outra forma, nos dois modelos, a desvantagem de estar no programa se converte em vantagem ao final do ensino fundamental. J as variveis abandono e distoro, em ambas as sries, e participar do programa esto relacionados a um efeito negativo, em que beneficirios tm uma menor probabilidade tanto de abandonar a escola quanto de estarem atrasados no percurso escolar. 5 CONCLUSES Este trabalho analisa a associao entre: ser ou no beneficirio do Programa Bolsa Famlia, o desempenho na Prova Brasil, a reprovao, o abandono escolar e a distoro idade-srie. Os resultados indicam que os beneficirios do programa tm, em mdia, um pior desempenho na Prova Brasil que os no beneficirios, mas grande parte desta diferena explicada pelas suas condies socioeconmicas e caractersticas da escola que frequentam. Isto acontece tanto no 5o quanto no 9o ano. Porm, nota-se uma clara tendncia: quando se compara o 5o e o 9o ano, ou h uma inverso da desvantagem (desempenho e reprovao), ou uma vantagem j no quinto ano para os alunos beneficirios. Dado o alto grau de exposio ao programa, as evidncias sugerem que a condicionalidade, ao menos na rea de educao, tem efeitos positivos sobre a trajetria escolar destas crianas. Ou seja, o Programa Bolsa Famlia apresenta uma diminuio na desigualdade educacional destes alunos, quando comparados ao restante dos alunos de escola pblica, ajudando na diminuio do ciclo intergeracional da pobreza e diminuindo a desvantagens que essa condio gera no percurso escolar dessas crianas. REFERNCIAS ATTANASIO, O.; FITZSIMMONS, E.; GMEZ, A. The impact of a conditional education subsidy on school enrollment in Colombia. London: Institute for Fiscal Studies, 2005, (Report summary: familias). ATTANASIO, O. et al. Child education and work choices in the presence of a conditional cash transfer programme in rural Colombia. London: Institute for Fiscal Studies, 2006 (Working Paper, n. W06/01). BANCO MUNDIAL. Evidence and lessons learned from impact evaluations on social safety nets. Washington: World Bank, 2011.
13. Os resultados das variveis de controle de UFs no esto apresentados na tabela nal por razes estilsticas, mas podem ser solicitadas aos autores a qualquer tempo.
303
FAHEL, M.; FRANA, B.; MORAES, T. O efeito da condicionalidade educao do Bolsa Famlia em Minas Gerais: uma avaliao por meio da PAD/MG. Revista brasileira de monitoramento avaliao, n. 4, 2011. FISZBEIN, A. et al. Conditional cash transfers: reducing present and future poverty. Washington: World Bank, 2009. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD): sntese de indicadores sociais. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS. Sinopse estatstica 2009. Braslia: INEP, 2009. OLIVEIRA, L.; SOARES, S. O impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a repetncia: resultados a partir do cadastro nico, projeto frequncia e censo escolar. Braslia: Ipea, 2013 (Texto para Discusso, n. 1.814). SKOUFIAS, E. Progresa and its impacts on the welfare of rural households in Mexico. Washington: International Food Policy Research Institute, n. 139, 2005. (Research report). WORLD BANK; IEG INDEPENDENT EVALUATION GROUP, Evidence and lessons learned from impact evaluations on social safety nets. Washington: World Bank, 2011.
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CAPTULO 20
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS*
Fernando Gaiger Silveira Bernardo Campolina Ross van Horn
1 INTRODUO Na avaliao dos programas de transferncia de renda com ou sem condicionalidades, os efeitos sobre o desempenho escolar e a insero no mundo do trabalho de crianas e adolescentes tm papel central. Isto porque estes programas foram concebidos com vistas a combater a chamada armadilha da pobreza. Grosso modo, sustenta-se que a insuficincia de renda domiciliar, decorrente, em grande medida, do baixo nvel de capital humano das pessoas economicamente ativas da famlia (e/ou com idade para tal) notadamente, os pais requer uma complementao a partir do trabalho dos jovens e das crianas. Esta presso pela insero dos jovens e crianas ao mercado de trabalho implica a diminuio do tempo dedicado ao estudo e, no limite, o abandono da escola. Com isto se reproduz a realidade vivida pelos pais: o baixo rendimento decorrente do baixo nvel de escolaridade. Este captulo tem como objetivo examinar justamente o quanto o Programa Bolsa Escola (PBF) vem afetando a alocao do tempo das crianas e adolescentes no que se refere a estudar e trabalhar, levando em conta que, no caso brasileiro, so grandes as possibilidades de combinao entre estudo e trabalho, pelo fato de a imensa maioria das escolas funcionarem em turnos. Pode-se sustentar que o PBF tem efeitos benficos na alocao do tempo das crianas se ele incrementa a frequncia escola e o tempo dedicado ao estudo, diminuindo o tempo de trabalho; mas tambm se ele dificulta ou impede o aumento do tempo de trabalho, dada a rigidez no tempo dedicado escola. O presente captulo conta com mais cinco sees, alm desta introduo. A prxima apresenta, primeiramente, a racionalidade do Bolsa Famlia e, em seguida, suas caractersticas e as implicaes para a avaliao de programas. O levantamento dos estudos de avaliao dos programas de transferncia de renda, a includo o Bolsa Famlia, que tem por foco a relao trabalho e escola de crianas e adolescentes, o objeto da terceira seo. Esta sntese dos trabalhos e a anlise das caractersticas do PBF fornecem indicaes dos modelos economtricos mais adequados. A seguir, na seo 4, so apresentadas a base de dados, suas potencialidades, os problemas que se colocam para a estimao dos efeitos do programa e a modelagem emprica empregada. So apresentadas tambm as estatsticas
* Esta pesquisa contou com o apoio nanceiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq).
descritivas da participao de crianas e adolescentes no mercado de trabalho segundo idade, local de residncia e sexo. Isto mostrar que a ao do programa, segundo sua racionalidade, deve atuar no processo de transio da escola para o trabalho, que, em grande medida, ocorre entre os 14 e 15 anos de idade, aprofundando-se nos 17 anos de idade. Na quinta seo, so apresentados os resultados das estimativas do impacto do programa sobre a alocao de tempo entre escola e trabalho para as crianas e adolescentes entre 10 e 18 anos e, mais especificamente, para o grupo etrio entre 15 e 17 anos. Por fim, na sexta e ltima seo apresentam-se as principais concluses da pesquisa. 2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA 2.1 Caractersticas e implicaes para avaliao Nesta subseo sero apresentadas as caractersticas do Programa Bolsa Famlia (PBF) que tenham implicaes na avaliao de seus efeitos. Em primeiro lugar, o programa no teve sua implementao baseada em um desenho experimental, o que permitiria a aplicao das tcnicas de avaliao com resultados mais robustos, ao viabilizar um tratamento mais adequado dos problemas relacionados seleo. Coube ao governo federal a deciso de no realizar a implementao do programa em moldes experimentais, sendo corrente a anlise de que tal deciso se baseou em premissas ticas, como se l nos relatrios tcnicos das duas avaliaes do programa, realizadas no mbito do acordo entre o governo brasileiro e o Banco Mundial (UFMG e Brasil, 2007; Brasil, 2012). Tal deciso parece ser consequncia da associao entre o objetivo de alcanar o pblico potencial o mais rapidamente possvel e dois aspectos centrais no formato institucional do programa: o cadastramento dos beneficirios e a concesso dos benefcios. Para isto, era imprescindvel a participao dos municpios, que desempenham papel fundamental na operacionalizao do programa. Tornava-se, assim, muito arriscado, neste cenrio de aprimoramento da coleta, de qualificao do registro administrativo e de consolidao do programa, gerir o programa em bases experimentais, sendo que, obrigatoriamente, alguns municpios teriam suas famlias contempladas em um segundo momento. Tambm, muito importante o fato de o PBF ter sido criado como substituto dos programas de transferncia de renda, condicionados ou no, j existentes, que foram unificados. Estes programas predecessores Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, Auxlio Gs 1 no tiveram em sua implementao a preocupao com a realizao da avaliao, ou seja, no apresentaram desenho experimental quando criados. Assim, a migrao dos programas para o novo e nico programa tornava ainda mais complexa a tarefa de constituir um desenho experimental no PBF. Diante desse quadro, fica evidente a dificuldade de se isolar os efeitos do PBF dos impactos que permanecem dos benefcios anteriormente concedidos pelos programas predecessores. No h, tambm, como tratar os efeitos decorrentes do tempo de concesso dos benefcios do PBF.
1. O Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao apresentavam muita semelhana com o Bolsa Famlia, dado que se dirigiam s populaes pobres, em especial s famlias com crianas, requerendo dos benecirios contrapartidas ligadas ao investimento em capital humano.
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Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Ou seja, quando se realiza a avaliao dos efeitos do programa com base nos dados de um determinado momento (cross section), no se tem como considerar o que se denomina efeito dose oriundo do tempo em que a famlia vem percebendo os benefcios. Desde sua instituio, o PBF um programa de transferncia de renda, com um benefcio para as famlias em extrema pobreza e outros relacionados presena de crianas em famlias pobres. Ou seja, o programa emprega dois recortes de renda para a concesso de benefcios atualmente, R$ 70,00 e R$ 140,00 mensais per capita. O benefcio bsico, para a extrema pobreza, tem sua elegibilidade definida to somente pela insuficincia de renda, estando desvinculado de qualquer composio familiar, como a presena de crianas ou de condicionalidades. Recentemente, foi criado um benefcio extra, dirigido tambm a essas famlias em extrema pobreza. Concretamente, passou-se a conceder, a todas as famlias que com os benefcios usuais no superam a situao de extrema, o valor exato da insuficincia de renda. Com isto, busca-se eliminar a extrema pobreza no pas ou, como bem apontam Osorio, Soares e Souza (2011), reduzi-la a uma proporo marginal. Os outros benefcios destinam-se s famlias pobres, definidas como aquelas com renda mensal per capita inferior a R$140,00 e que tenham em sua composio crianas de 7 a 15 anos e adolescentes de 16 e 17 anos, bem como crianas menores de 6 anos e mulheres grvidas e nutrizes. Os benefcios associados s crianas e adolescentes diferem nos valores e no nmero mximo de benefcios sendo que o benefcio voltado especificamente para os jovens de 16 e 17 anos foi criado posteriormente. Em ambos os casos, o recebimento do benefcio implica contrapartidas na frequncia escolar de 85% para as crianas de 7 a 15 anos, e de 75% para os jovens de 16 e 17 anos. O PBF conta com um registro administrativo, o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), desenvolvido em um esforo conjunto entre o governo federal (Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e Caixa Econmica Federal CEF) e os municpios, com a colaborao dos estados. O cadastramento dos potenciais beneficirios do programa realizado pelos municpios tendo por parmetros as estimativas do pblico-alvo do programa e do cadastro. Assim, os municpios recebem apoio financeiro do governo federal por meio do pagamento de um valor por famlia cadastrada, ponderado por indicador de qualidade e eficincia no cadastramento das famlias e no monitoramento das condicionalidades. Evidentemente, existem grandes diferenas entre os municpios na gesto do cadastramento e monitoramento, a depender da capacidade administrativa e da importncia que o PBF tem na vida da municipalidade. A partir da Amostra do Censo Demogrfico de 2010, que tem representatividade municipal, torna-se possvel incorporar na modelagem da avaliao variveis relativas situao municipal, especialmente da qualidade da gesto pblica. O PBF situa-se entre os programas que atingem expressiva cobertura populacional e contam com dispndios mais elevados. E, nesta direo, parece ter uma preocupao maior com a incorporao do pblico elegvel ainda excludo, do que com a busca e excluso dos beneficirios cuja renda supera de elegibilidade.
307
Efetivamente, o PBF apresenta uma elevada participao dos beneficirios na populao. Atualmente, o programa conta com quase 14 milhes de famlias beneficirias em uma populao de aproximadamente 57 milhes de domiclios particulares permanentes, atingindo a quase um quarto da populao brasileira. Esta participao bem superior s propores de famlias pobres e extremamente pobres das estimativas resultantes do emprego dos valores de elegibilidade do PBF aos dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) e do Censo Demogrfico, ambos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A diferena se deve ao fato de o programa considerar a pobreza em uma perspectiva temporal, tratando como pobres as famlias que, durante determinado perodo de tempo no caso, dois anos , dispem de renda inferior de elegibilidade. Ou seja, o programa considera a volatilidade de renda dos pobres uma das marcas da pobreza, pois reflete a precria insero nos mercados, especialmente, o de trabalho. Fica claro, assim, que o Bolsa Famlia no segue os ditames restritivos dos programas focais de transferncia de renda. Quando se associam a isso os erros de incluso e excluso, fica evidente a potencialidade da avaliao, pois esto dadas as possibilidades de construo de grupos de tratamento com base na heterogeneidade das famlias beneficirias e na presena de um grupo de famlias pobres no beneficirias. 3 OS RESULTADOS DE ESTUDOS E PESQUISAS DE IMPACTO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA CONDICIONADA Busca-se, nesta seo, apresentar os principais estudos e pesquisas que avaliaram os efeitos dos programas condicionados de transferncia de renda na alocao de tempo entre escola e trabalho de crianas e adolescentes. O principal objetivo mostrar a variedade de resultados obtidos, com destaque para as discrepncias quanto aos efeitos dos programas na atividade laboral. A presente seo est dividida em duas partes: na primeira, so apresentados os estudos internacionais; e na segunda, os estudos nacionais sobre o tema. 3.1 Estudos internacionais Numerosos estudos de avaliao de impacto dos programas condicionados de transferncia de renda concentram-se na escolaridade e no trabalho de crianas e adolescentes. Parte expressiva dos que tratam dos efeitos sobre o trabalho infantojuvenil o fazem como parte da deciso familiar de oferecer trabalho. possvel discriminar as pesquisas de interesse em trs grupos: i) os que tratam isoladamente os efeitos na educao e no trabalho infantojuvenil; ii) os que tratam da oferta de trabalho da famlia, nesta inseridos os filhos; e iii) os que analisam conjuntamente os efeitos sobre a escolaridade e o trabalho de crianas e adolescentes. A avaliao de Ravaillon e Wood (2000) em relao ao Food for Education (FFE),2 de Bangladesh, concluiu existirem efeitos positivos do programa na frequncia escolar e no trabalho infantil, com o crescimento da primeira e a reduo do segundo.
2. O FFE um programa que concede uma rao alimentar em verdade, arroz s famlias pobres, condicionando seu recebimento frequncia na escola primria pelas crianas.
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O estudo de Maluccio e Flores (2005) sobre os impactos do Red de Proteccin Social, do governo nicaraguense, aponta para expressivos ganhos na matrcula escolar e na reduo do trabalho das crianas entre 7 e 13 anos. Skoufias e Parker (2001) avaliaram os impactos do Progresa na alocao do tempo das crianas e adolescentes entre 8 e 17 anos, com base em pesquisa realizada especificamente para a avaliao, com quatro rodadas desenvolvidas no final dos anos 1990. No caso do Equador, Edmonds e Schady (2008) apontam para um importante efeito obtido com o Bono de Desarollo Humano, qual seja, ampliar a frequncia escola das crianas que se encontram no momento de vulnerabilidade, quando da transio da escola para o trabalho. Em outra avaliao sobre o Bono de Desarrollo Humano, Schady e Araujo (op. cit.) centram a anlise nos efeitos sobre a taxa de matrcula, avaliando os efeitos da condicionalidade em relao ao emprego. Concluem que os ganhadores da loteria de seleo aos benefcios apresentam maiores chances entre 3,2 pontos percentuais (p.p.) e 4,0 p.p. de estarem matriculados na escola, sendo que, caso tenham se tornado beneficirios do programa, a probabilidade aumenta em cerca de 10 p.p., empregando como instrumento a probabilidade predita de ganhar/perder, estimada em primeiro estgio.3 O estudo de Attanasio, Fitzsimmons e Gomes (2006) avaliou, entre outros impactos, os efeitos do Programa Colombiano Familias em Accin na matrcula escolar e no trabalho das crianas entre 8 e 17 anos. Os autores estimam um crescimento entre 5 e 7 p.p. na taxa de frequncia escola das crianas de 14 a 17 anos. Para as crianas menores, entre 8 e 13 anos, o aumento entre 1,5 p.p. e 2,5 p.p. Quanto aos efeitos sobre a participao de crianas e adolescentes em trabalhos geradores de renda, as estimativas indicam a diminuio de 1 p.p. nas crianas entre 10 e 13 anos de idade domiciliadas nas cidades, sem resultados significativos para os outros grupos de crianas. Outro programa avaliado quanto aos efeitos no binmio escola/trabalho o Supermonos, da Costa Rica. Duryea e Morrison (2004) estimam que, para as crianas de 12 a 15 anos, os que recebem o benefcio do Supermonos apresentam mais chances de estarem matriculados do que se no o tivessem recebido, com incrementos de 5,0 p.p. e 8,3 p.p. na taxa de frequncia em 2001 e 2002, respectivamente. Para a chance de participar do mercado de trabalho, os autores no encontraram coeficientes significativos. Com os mesmos achados, ou seja, da presena de efeitos positivos na frequncia escolar e da inexistncia no caso do mercado de trabalho em grande medida, pela no significncia dos coeficientes , encontra-se o estudo de Glewwe e Olinto (2004) sobre o Programa de Asigncion Familiar (PRAF), de Honduras.4 Os autores apontam para um crescimento da taxa de matrcula das crianas entre 6 e 13 anos de 1 p.p. a 2 p. p., bem como impactos positivos em outros indicadores educacionais reduo de 2 p.p. a 3 p.p. na evaso e aumento de 0,8 dias/ms na frequncia escolar.
3. Isso porque foram beneciados pelo programa alguns dos perdedores da loteria. 4. O PRAF um programa de transferncia de renda condicionado frequncia escolar e aos cuidados com sade, tendo sido implementado em bases experimentais.
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3.2 Estudos nacionais No Brasil, vrios estudos sobre os efeitos da transferncia de renda condicionada na alocao do tempo de crianas e adolescentes tratam do PBF. Tais estudos utilizaram as melhores tcnicas de avaliao na poca, associando-se ao boom de pesquisas sobre os programas de transferncia de renda implementados na segunda metade dos anos 1990, notadamente as relacionadas ao Progresa. Os trabalhos de Cardoso e Souza (2003), de Bourguignon, Ferreira e Leite (2003) e de Ferro, Kassouf e Levison (2010) inscrevem-se neste grupo, tendo todos concludo que h efeitos positivos na frequncia escolar e, exceo do primeiro, apontado reduo na participao de crianas e adolescentes no mercado de trabalho e no tempo dedicado ao trabalho. Bourguignon, Ferreira e Leite (2003) realizaram uma avaliao ex-ante dos impactos do PBF empregando a PNAD de 1999. Em seu estudo, os autores concluem que 40% das crianas no matriculadas na escola poderiam alterar seu status e matricular-se na escola, com mais de um tero escolhendo estudar e trabalhar. Considerando somente os domiclios pobres, estimaram que 60% das crianas que no estudam passariam a faz-lo, sendo que dois teros deles estudariam e trabalhariam. Cardoso e Souza (2004) so autores de outro estudo brasileiro de avaliao dos impactos de programas de transferncia de renda focados na participao das crianas no mercado de trabalho e sua interconexo com a frequncia escolar. Por um lado, em seu trabalho, concluem que o Bolsa Escola apresenta significativo impacto na matrcula das crianas entre 10 e 15 anos, da ordem de 3 p.p. Por outro lado, no encontram efeito sobre a participao destas crianas no mercado de trabalho. Diversamente deste ltimo trabalho, a avaliao de Ferro, Kassouf e Levinson (2010) sobre os efeitos do Bolsa Escola na frequncia escola e na participao infantojuvenil no mercado de trabalho mostram efetividade tanto no primeiro como no segundo indicador. Os autores concluem que o programa incrementa a taxa de matrcula escolar das crianas entre 8 e 15 anos em 2,7 p.p., e reduz a participao destas crianas no mercado de trabalho em 3,2 p.p. As avaliaes de impacto do Bolsa Famlia realizadas por iniciativa do MDS, com o apoio do Banco Mundial, foram de grande importncia, dada a qualidade das anlises e a expertise das instituies de pesquisa responsveis pelos estudos. Tais avaliaes mostraram que alguns efeitos so de difcil mensurao, outros resultados so dbios, mas possvel afirmar que as condies de vida das famlias pobres melhoram, com incentivos positivos na escolaridade das crianas e sem quaisquer desincentivos oferta de trabalho dos membros legal e fisicamente aptos. A primeira rodada de Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF I), desenvolvida pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) para o MDS (Brasil, 2007), concluiu que o programa incrementa a taxa de frequncia escolar das crianas e adolescentes entre 7 e 14 anos em 3,6 p.p.
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em comparao com os no beneficirios, ao passo que exibe menor frequncia em relao aos beneficirios de programas predecessores. Os resultados acerca das probabilidades de cada uma das quatro alternativas entre estudo e/ou trabalho mostram, de um lado, que a proporo de meninas e meninos que s estudam em comparao com aqueles que s trabalham, os que trabalham e estudam e os que no trabalham nem estudam indicam diferenas positivas, o que sugere maior alocao do tempo para o estudo entre os beneficirios do PBF. De outro lado, a comparao da proporo de meninas e meninos que trabalham em relao aqueles que s estudam ou aos que no trabalham nem estudam, indicam maiores chances de participao na fora de trabalho entre os beneficirios do programa. Por sua vez, na segunda rodada de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF II), desenvolvida pelo International Food Policy Research Institute IFPRI (Brasil, 2012), concluiu-se que h efeitos socialmente positivos tanto na escolaridade como no trabalho infantil. Quanto frequncia, cabe sublinhar que seus efeitos se restringem regio Nordeste, com um impacto muito expressivo, de 19,9 p.p. Diferentemente da AIBF I, na segunda rodada, consideraram-se as crianas de 5 a 17 anos (e 6 anos para os dados educacionais), obtendo-se, assim, resultados mais expressivos na queda do trabalho infantil. Foram selecionados trs estudos com interesse nos efeitos dos programas de transferncia sobre a alocao do tempo de crianas entre escola e trabalho e que empregaram as PNADs de 2004 e 2006. Vale sublinhar que os estudos concentrados nos efeitos sobre os indicadores educacionais so muito mais numerosos, como os voltados aos impactos sobre a pobreza e a desigualdade e sobre a oferta de trabalho adulto. Seguindo a ordem cronolgica de publicao e, tambm, da PNAD empregada, o primeiro o artigo de Pedrozo (2007). O autor estima os potenciais impactos do Bolsa Famlia no trabalho infantil e na frequncia escolar, com base na PNAD de 2004. O artigo de Cacciamali, Tatei e Batista (2010), avalia com base na PNAD de 2004, o efeito do Bolsa Famlia na participao no mercado de trabalho e na frequncia escola de crianas entre 7 e 15 anos de idade. Os resultados apontam para um crescimento de s estudar e de estudar e trabalhar de 1,36% e 1,37%, respectivamente. E, por contrapartida, estimam-se reduo de 2,5% na probabilidade de no estudar nem trabalhar, e de 0,5% na de s trabalhar. Estas mudanas tm por resultado final um crescimento do trabalho infantil, o que tambm apontado pelos coeficientes do probit bivariado. Os coeficientes da varivel presena do Bolsa Famlia tm sinais positivos e significantes para estudar e trabalhar. Por seu turno, Arajo, Ribeiro e Neder (2010), com base na PNAD 2006, concluem que o Programa Bolsa Famlia elevou a frequncia escolar e reduziu a ociosidade de crianas, adolescentes, meninos e meninas, porm esses impactos so modestos. Acrescentam, ainda, que o programa no teve impactos significativos sobre as propores de crianas, adolescentes, meninos e meninas que apenas trabalham ou trabalham e estudam. Concluem que o Bolsa Famlia eleva a frequncia escolar, mas no contribui no combate ao trabalho infantojuvenil (op. cit., p. 1).
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Por fim, cabe apresentar o artigo de Ferro e Nicollela (2007), que examina, no caso brasileiro, os impactos dos programas de transferncia de renda nas decises familiares quanto participao no mercado de trabalho e o tempo a ele dedicado. Os resultados dos autores apontam para uma reduo na participao no mercado de trabalho das crianas e adolescentes como decorrncia da participao no programa. Concretamente, o programa chega a reduzir a probabilidade desta participao em 12,9 p.p. no caso das meninas de 11 a 15 anos de idade residentes no campo, mas to somente 0,6 p.p. para as com 6 a 10 anos de idade residentes nas cidades. A reduo em 4,8 p.p na probabilidade dos meninos de 11 e 15 anos trabalharem mostra quo expressivos so os resultados alcanados por estes autores na diminuio do trabalho infantojuvenil. Contudo, os autores concluem no haver diminuio do tempo dedicado ao trabalho por esta populao. 4 BASE DE DADOS E METODOLOGIA Este trabalho utiliza a Amostra do Censo Demogrfico 2010 para estimar os impactos do Programa Bolsa Famlia (PBF) sobre a alocao de tempo entre escola e trabalho por crianas e adolescentes. O censo conta com uma riqueza de variveis socioeconmicas, entre as quais, aquelas consideradas fundamentais estimao dos efeitos do PBF, como idade, frequncia escola, atividade, ocupao, horas trabalhadas, realizao de afazeres domsticos, recebimento de benefcio do Bolsa Famlia e rendimentos. Deve-se sublinhar, contudo, a ausncia de importantes variveis, tais como, a idade em que os pais comearam a trabalhar, a realizao e o tempo dedicado aos afazeres domsticos, bem como a condio de atividade das crianas entre 5 e 9 anos de idade. Tambm h que se considerar a pouca preciso em outras variveis, notadamente a inexistncia do valor do benefcio, contabilizado com todos os outros rendimentos no provenientes do trabalho, com sua discriminao sendo realizada com base nos valores tpicos (ou possveis) dos benefcios concedidos s famlias segundo as regras de concesso. Assim, pode-se utilizar os valores tpicos de trs maneiras, tal como resumido a seguir. 1) Considerar como valor do benefcio a soma dos rendimentos domiciliares no oriundos do trabalho iguais aos possveis valores do benefcio. 2) Tratar como benefcios todos os valores da renda domiciliar do no trabalho que se situem entre o mnimo e o mximo valor que se pode pagar como benefcio. 3) Considerar como benefcios do Bolsa Famlia todos os outros rendimentos positivos com valores domiciliares inferiores ao valor mximo do benefcio. Essas abordagens so empregadas por estudos que utilizam as PNADs que no apresentam quesito especfico para o recebimento do Bolsa Famlia. Emprega-se, ento, tanto a discriminao de benefcios como de beneficirios. A discriminao baseada nos valores mnimo e mximo alcana uma subenumerao prxima da apurada quando se conta com o quesito de participao no programa. A tabela 1
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apresenta as taxas de subenumerao nas PNADs e no Censo de 2010 quando a apurao direta e, tambm, quando se estima a populao beneficiria, segundo os dois mtodos de discriminao descritos anteriormente.
TABELA 1
Taxas de subenumerao do Programa Bolsa Famlia nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) e no Censo Demogrco de 2010, segundo a forma de apurao da populao beneciria (Em %)
Anos 2004 2005 2006 2007 2009 2010 Valores tpicos 32,0 31,0 62,0 33,0 36,0 36,0 Entre o menor e maior valor tpico 46,0 39,0 79,0 56,0 73,0 59,0 Declarados 50,0 76,0 71,0
Fonte: Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) e Amostra do Censo Demogrco de 2010.
Vale notar que a subenumerao mais elevada quando no se conta com a apurao direta da populao beneficiada, empregando-se, ento, mtodos indiretos de estimao desta populao. Assim, as melhores apuraes foram alcanadas na PNAD 2006 e na Amostra do Censo de 2010. J o resultado de 2004 deve ser tomado com precauo, pois, nesse ano, a populao beneficiria dos programas antecedentes era bastante expressiva e decidiu-se considerar todos os programas. A subenumerao implica um grande problema quando da avaliao dos efeitos do PBF, dado que parte das famlias selecionadas como grupo de controle pode fazer parte daquelas que foram subenumeradas. Assim, todos os trabalhos que empregam a PNAD e as Amostras do Censo em estudo de avaliao esto sujeitos a este problema, que implica, na verdade, a presena de vis de seleo decorrente de erro de medida/apurao. A escolha do Censo de 2010 como a base de dados fundamentou-se, de um lado, pelo fato de ser um levantamento recente, com amostra expressiva e que apura diretamente a populao beneficiria, o que minimiza as consequncias da subenumerao. Alm disso, como j dito, permite a insero de variveis do mbito municipal na estimao da probabilidade de fazer parte do programa e no modelo de deciso entre estudar e/ou trabalhar. De outro lado, o Bolsa Famlia se encontrava, naquele ano, consolidado e com o nmero de famlias beneficirias estabilizado, isto , o programa no passava por ajustes e nem vivenciava processo de expanso, como em 2005 e 2009. A literatura discute amplamente a questo da subenumerao e formas de minimizar o problema (Souza, 2010; Souza e Soares, 2011; Osorio, Soares e Souza, 2011).
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O desafio em avaliaes quase experimentais levar em conta as caractersticas que podem estar correlacionadas tanto ao fato de ser beneficirio como aos resultados que o programa alcana sobre seus indicadores objetivos.5 Deve-se considerar as diferenas entre beneficirios e no beneficirios prvias ao programa, que afetam a varivel de interesse o resultado , a fim de evitar estimativas de impacto enviesadas. Dado que o PBF tem como foco os pobres, e os no beneficirios diferem sistematicamente dos beneficirios, deve-se recorrer a metodologias de avaliao de impacto apropriadas para programas com seleo no aleatria. A metodologia escolhida para esta avaliao o uso do propensity score weighting, abordagem que envolve estimar e aplicar pesos para equilibrar estatisticamente as caractersticas entre beneficirios e a seleo especfica de no beneficirios empregados na comparao. A validade dessa abordagem tem como base dois pressupostos. O primeiro a independncia mdia condicional ou, mais claramente, no elegveis e beneficiados apresentam mesmo valor mdio da varivel resultado, condicionado s caractersticas observveis, caso no houvesse o benefcio. O segundo que, com base no conjunto de variveis observveis, todo domiclio do grupo de comparao tem probabilidade predita de ser beneficirio. Com base nesses pressupostos e em outros tcnicos, Hirano, Imbens e Ridder (2003) mostram que possvel obter estimativas no viesadas do average treatment effect on the treated (ATT) por meio do modelo de regresso ponderada se os pesos atribudos forem 1 para os beneficirios e para o grupo de controle ou comparao. Alm disso, pode ser diretamente includo nessa regresso ponderada o conjunto de variveis observveis X empregadas para a estimao do escore de propenso, levando em considerao variaes adicionais e, portanto, melhorando a preciso. Na estimativa dos escores de propenso, empregou-se um modelo logit para o pertencimento dos domiclios ao programa Bolsa Famlia, com base nas seguintes variveis explanatrias: a) idade mdia dos pais; b) nvel de instruo dos pais; c) log da renda domiciliar mensal per capita, descontado o benefcio do Bolsa Famlia; d) adequao do material das habitaes; e) existncia de energia eltrica; f ) presena de esgotamento sanitrio adequado; g) nmero de moradores por cmodos; h) presena de carro e/ou moto;
5. A descrio a seguir, do modelo de regresso empregando o escore de propenso ponderado baseia-se, em grande medida, no trabalho de Brauw et al. (2012).
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i) presena de celular; j) presena de geladeira; k) presena de televiso; l) nmero de pessoas; m) situao do domiclio; n) abastecimento de gua adequado; o) nmero de crianas at 14 anos; p) nmero de adolescentes entre 15 e 18 anos; e q) famlia monoparental feminina. Existe, como j dito, a possibilidade de incrementar a estimao dos escores de propenso de participar do PBF com a incorporao de informaes municipais, notadamente as relativas oferta de servios pblicos escola e seus nveis e atendimento de sade em seus graus de complexidade e as proxies da qualidade da gesto municipal e da demanda por fora de trabalho. Esta uma lacuna que este trabalho apresenta e que se pretende sanar em prxima publicao. O foco do trabalho avaliar os efeitos do PBF nas combinaes entre escola e trabalho para o grupo populacional infantojuvenil, em que se verifica um processo de diminuio da frequncia escolar associado a um aumento na participao no mercado de trabalho. Os grficos 1 e 2 ilustram o comportamento da taxa de frequncia escolar e da taxa de ocupao da populao de 10 a 18 anos, discriminado por gnero e local de moradia (urbano e rural). na passagem dos 15 anos ou at mesmo 14 para os 17 anos que as crianas saem da escola e, ao mesmo tempo, cresce sua participao no mercado de trabalho. Efetivamente, 94% das crianas de 14 anos frequentavam a escola e 13% estavam ocupadas, participaes que passam para 73% e 40% aos 17 anos, respectivamente. Aos 18 anos, metade dos adolescentes estava fora da escola, com 53% inseridos no mercado de trabalho. Assim sendo, decidiu-se centrar o foco nas coortes de 14 a 18 anos e 15 a 17 anos para o conjunto da populao, com a segunda se referindo s idades corretas para o ensino mdio e a primeira com foco no momento de mudanas na alocao de tempo entre escola e trabalho. Os grficos mostram tambm que esse movimento de sada da escola e de entrada no mercado de trabalho tem claros perfis por gnero e local de residncia.
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GRFICO 1
Taxa de frequncia escola das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010) (Em %)
100 98 97 96 90 97 97 95 98 96 96 95 97 95 95 92 95 92 92 92 88 87 80 81 87 86 79 75 74 70 67 60 51 48 52 46 66
50
40 11 12 13 14 Homens rural 15 16 17 Mulheres rural 18
Homens urbano
Mulheres urbano
Fonte: Amostra do Censo Demogrco de 2010.
GRFICO 2
Taxa de ocupao das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010) (Em %)
60 50 42 40 34 30 22 14 7 4 12 13 6 14 15 Mulheres urbano 16 17 Mulheres rural 18 17 12 9 15 27 18 12 10 3 0 10 2 11 9 11 4 3 15 13 5 20 32 25 25 20 35 30 45 37 60 49 60
50
20
Homens urbano
Homens rural
Fonte: Amostra do Censo Demogrco de 2010.
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Decidiu-se avaliar os efeitos do PBF em doze grupos populacionais, segundo faixas etrias, sexo e local de moradia. O primeiro grupo refere-se aos adolescentes entre 15 e 17 anos, no qual se concentra o movimento de abandono da escola e aumento do trabalho. O segundo grupo uma ampliao do anterior, com os adolescentes de 14 a 18 anos. Por fim, o terceiro grupo refere-se s crianas e adolescentes de 10 a 18 anos. Nos dois primeiros conjuntos, efetuou-se uma discriminao dos dados segundo gnero e local de moradia, enquanto, no ltimo, considerou-se o gnero e local de residncia isoladamente. Como varivel dependente, elegeu-se as quatro possveis combinaes entre escola e trabalho s estudar; estudar e trabalhar; s trabalhar; no estudar e no trabalhar com a aplicao do modelo logit multinomial. Estas variveis foram utilizadas na estimao dos p-score de participar do programa, agregando-se a idade e a cor da criana e modificando-se as variveis de renda domiciliar mensal per capita e do nmero de crianas e adolescentes, com a retirada da renda e da criana ou do adolescente objeto da regresso. No resta dvida de que a incorporao de dados municipais possa melhorar a robustez das estimativas. Empregou-se tambm o modelo probit bivariado para estudar e trabalhar, com a aplicao do escore de propenso ponderado, para meninas e meninos domiciliados nas cidades e no meio rural de 15 a 17 anos. O mesmo conjunto de variveis explanatrias do modelo logit multinomial foram utilizadas. Nas estimativas dos parmetros nos modelos logit multinomial e probit bivariado, as matrizes de varincia e covarincia empregadas levam em conta que os erros-padres podem estar correlacionados intragrupos ou, no caso, intradomiclios. Ou seja, as observaes das crianas e adolescentes so independentes entre famlias, mas no necessariamente dentro das famlias. Em outros termos, as regresses foram estimadas aplicando os pesos amostrais e os escores de propenso invertidos e foi considerado que a estimao da probabilidade de pertencimento ao PBF foi realizada no nvel dos domiclios cluster. Vale retomar alguns fatos apontados pelos grficos 1 e 2 e por outras estatsticas descritivas com vista a iluminar a anlise das estimativas do efeito do programa na alocao entre escola e trabalho. A queda na frequncia escola mais pronunciada observada nas meninas situadas no meio rural, o que no se reflete em crescimento semelhante na participao do mercado de trabalho, apresentando a menor parcela dos que trabalham entre os grupos de 15 a 17 anos. Onde se assiste a uma queda tambm expressiva na frequncia escola e, diferentemente, a um crescimento na participao no mercado de trabalho entre os meninos domiciliados nas cidades. A participao dos que frequentavam a escola cai de 92%, aos 14 anos, para 67% e 48% aos 17 anos e 18 anos, respectivamente. E a participao no mercado de trabalho aumenta de 12%, aos 14 anos, para 45% e 60%, aos 17 anos e 18 anos, respectivamente. E o grupo populacional gnero e local de moradia que tem a menor participao dos que no estudam e no trabalham aos 17 anos: 10%.
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Entre os meninos que moravam no meio rural, observam-se nveis relativamente elevados de participao no mercado de trabalho, com mais de um quinto das crianas com 13 anos ocupadas, totalizando um tero aos 15 anos, ou seja, um aumento de 12 p.p. A frequncia escola, por sua vez, cai de 95%, aos 13 anos, para 88%, aos 15 anos. De fato, o que se nota uma queda bastante acentuada da frequncia escola entre os adolescentes de 15 a 17 anos, quando um tero destes est fora da escola. O crescimento na participao no mercado de trabalho no se mostra to expressivo como entre os jovens residentes nas cidades, mas quase todo o crescimento se concentra entre os que s trabalham, dado que a participao dos que estudam e trabalham permanece ao redor de 30%. Depreende-se que, entre os meninos que residiam no meio rural, h um claro movimento de substituio entre escola e trabalho, o que pode apontar para efeitos mais expressivos do PBF junto a este grupo populacional. Entre as meninas de 17 anos que moravam no meio urbano e trabalhavam, 70% tambm estudavam, representando a maior participao frente aos outros grupos gnero e residncia. Entre os meninos do meio urbano que trabalhavam, dois teros estudavam em associao. Aos 18 anos, estas razes passam para 0,43 e 0,45, respectivamente, mostrando uma aproximao, que reflete o expressivo crescimento na participao das meninas que trabalham. Entre 11 e 14 anos, a frequncia escolar no meio rural no apresenta distino por sexo, o que se preserva nas faixas superiores, ainda que, como dito, mais meninas encontrem-se alijadas da escolarizao. No meio urbano, observa-se tambm a no diferenciao por sexo em todas as idades, com as diferenas sendo muito tnues. Observa-se a universalizao da escola at os 12-13 anos, com destaque para a taxa de frequncia das meninas, que cai sistematicamente a partir dos 15 anos. Depreende-se, portanto, que o processo de diminuio da frequncia escola entre os jovens de 14 a 18 anos tem distino entre os meios rural e urbano, com pouca diferena por gnero. Quanto ao mercado de trabalho, a diferenciao por sexo clara, preservando-se tambm a segmentao urbano e rural. Quanto situao de domiclio, interessante notar a aproximao entre as taxas de ocupao dos meninos que residem no meio rural e no urbano. Observa-se que, aos 14 anos, 12% dos meninos das cidades trabalhavam, enquanto, para os domiciliados no campo, essa proporo era de mais de um quarto. J aos 17 anos, as taxas de ocupao aumentam para 45% e 50%, respectivamente. Aos 18 anos, ambas as taxas atingem 60%. 5 RESULTADOS As estimativas do efeito do PBF na combinao escola e trabalho de jovens entre 15 e 17 anos, bem como para as crianas e adolescentes de 10 a 18 anos e de 14 a 18 anos, mostram que os beneficirios do Bolsa Famlia apresentam mais chances de estudar que os no beneficirios, sendo tal diferena mais marcada quando combinada com o trabalho. Em compensao, observa-se menor probabilidade de no estudar, mais pronunciada quando tambm no se trabalha.
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Estes resultados vm ao encontro de alguns estudos compulsados anteriormente, como o de Ravaillon e Wodon (2000) e o de Cacciamali, Tatei e Batista (2010); mas divergem dos estudos sobre o Bolsa Escola no Brasil e os desenvolvidos pelo Cedeplar/UFMG e pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI) para o governo brasileiro, contando com financiamento do Banco Mundial. H que se salientar a concluso de Ferro e Nicollela (2007), segundo os quais, no ha reduo do tempo gasto no mercado de trabalho, salvo para meninos de 11 a 15 anos moradores do meio urbano. No grfico 3, encontra-se a distribuio predita das crianas de 15 a 17 anos beneficirias e no beneficirias, segundo a combinao entre escola e trabalho, resultado do logit multinominal, com o emprego do escore de propenso como ponderador para os no beneficirios e a retirada da populao com escores de propenso inferiores a 0,03 e superiores a 0,95. neste estrato etrio, como dito, que ocorrem mudanas mais expressivas na taxa de frequncia escolar e na participao no mercado de trabalho, notadamente entre os meninos e meninas residentes no meio urbano quanto entrada na atividade laboral. Entre as meninas da rea urbana, o Bolsa Famlia incrementa em 8 p.p. a probabilidade de frequentar a escola, com aumentos iguais para somente estudar e para a combinao de estudo com o trabalho. J entre os meninos da rea urbana, quase a totalidade da diferena a mais na chance de estudar, de 6 p.p. deve-se a maior participao dos que estudam e trabalham. Isto indica que o PBF consegue preservar a frequncia em nvel elevado, grosso modo, cerca de 5 p.p. a mais que a dos no beneficirios.
GRFICO 3
Distribuio predita da populao de 15 a 17 anos beneciria e no beneciria do Bolsa Famlia, segundo a combinao escola e/ou trabalho, por gnero e situao do domiclio Brasil (2010) (Em %)
Rural No benecirios Benecirios No benecirios Benecirios No benecirios Benecirios No benecirios Benecirios 51 53 61 62 57 67 64 68 22 32 18 23 8 7 15 19 12 8 13 9 13 6 19 5 4 15 8 24 4 16 9 10
Mulheres Homens
Urbano
Rural
Urbano
S estuda
Estuda e trabalha
S trabalha
No estuda e no trabalha
Fonte: Amostra do Censo Demogrco de 2010. Elaborao dos autores.
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As estimativas permitem questionar, para o pblico dessa faixa etria residente no meio urbano, a hiptese de efeito de substituio entre escola e trabalho decorrente da concesso do Bolsa Famlia, dado no haver grande discrepncia na participao dos que s trabalham entre beneficirios e no beneficirios. As diferenas se concentram na maior probabilidade de os beneficirios estudarem e trabalharem, compensada, quase que integralmente, pela maior chance de os no beneficirios no estudarem nem trabalharem. O questionamento do efeito de substituio entre escola e trabalho, entretanto, no parece se aplicar para as crianas e adolescentes de 15 a 17 anos residentes no meio rural. Observa-se, entre as meninas, uma diferena expressiva na distribuio entre as combinaes escola e trabalho entre beneficirios e no beneficirios, com destaque para a participao das que somente estudam. No caso dos meninos residentes no meio rural, chama ateno a diferena de participao dos que s trabalham entre beneficirios e no beneficirios fato no observado nos outros recortes populacionais , assim como a alta probabilidade (cerca de um tero) de se estudar e trabalhar entre os beneficirios. Isto se deve, provavelmente, presena de efeito de substituio do Bolsa Famlia entre escola e trabalho neste grupo populacional. Na tabela 2, so apresentadas as distribuies preditas para a combinao escola e trabalho nas faixas etrias de 15 a 17 anos e de 14 a 18 anos, por gnero e local de residncia, associadamente; e de 10 a 18 anos por gnero e local de residncia, isoladamente. Os resultados para a populao de 14 e 18 anos so muito semelhantes aos observados para a faixa entre 15 e 17 anos, que j foram analisados e encontram-se ilustrados tambm no grfico 3. Assim, h um efeito positivo na frequncia escolar, decorrente, sobretudo, da combinao entre trabalho e escola e das menores chances de as crianas e adolescentes no estudarem nem trabalharem. Este ganho de maior envergadura entre os residentes no meio rural, com a frequncia escolar dos beneficirios de 15 a 17 anos sendo 11 p.p. e 16 p.p. superior a dos meninos e meninas no beneficirios, respectivamente. No meio urbano, onde as meninas exibem tambm maior taxa de frequncia escola, as crianas beneficirias apresentam probabilidades de frequentar a escola superiores s no beneficirias em 8 p.p. e 6 p.p. para meninas e para meninos, respectivamente.
TABELA 2
Distribuio predita para grupos etrios de crianas e adolescentes benecirio e no benecirios do Bolsa Famlia, segundo a combinao escola e/ou trabalho, por gnero e situao do domiclio Brasil (2010) (Em %)
Com Bolsa Famlia Grupo populacional S estuda Urbano Rural Urbano Rural 61,5 52,5 67,6 66,7 Estuda e trabalha 23,3 31,7 19,4 19,2 S trabalha 6,8 8,3 3,7 4,0 No estuda e no trabalha 8,5 7,5 9,3 10,1 S estuda 60,8 51,4 64,2 57,3 Sem Bolsa Famlia Estuda e trabalha 18,2 21,9 14,7 12,6 S trabalha 8,3 11,6 4,9 6,3 No estuda e no trabalha 12,6 15,2 16,2 23,7
(Continua)
Homens 15 a 17 anos Mulheres
320
(Continuao)
Com Bolsa Famlia Grupo populacional S estuda Urbano Rural Urbano Rural 63,0 52,9 68,6 66,4 79,5 84,1 85,3 73,9 Estuda e trabalha 21,6 30,9 17,8 18,8 14,1 10,5 9,2 19,4 S trabalha 6,8 8,4 3,9 4,2 2,0 1,0 1,2 2,1 No estuda e no trabalha 8,6 7,8 9,7 10,6 4,5 4,4 4,4 4,7 S estuda 62,0 51,7 65,2 58,0 77,6 81,0 83,1 70,7
Sem Bolsa Famlia Estuda e trabalha 17,0 21,4 14,0 12,5 11,0 8,3 7,5 13,7 S trabalha 7,7 11,2 4,6 6,1 2,6 1,4 1,5 3,2 No estuda e no trabalha 13,3 15,7 16,2 23,4 8,8 9,3 8,0 12,4
Homens 14 a 18 anos Mulheres Homens 10 a 18 anos Mulheres Urbanos Rurais
Os resultados do modelo probit bivariado apresentados na tabela 3 vo ao encontro da interpretao das estimativas do modelo multinominal. Observam-se dois efeitos marginais expressivos do Bolsa Famlia: o aumento na probabilidade de estudar e trabalhar; e a diminuio da chance de nem estudar nem trabalhar. H, contudo, que se salientar o impacto do Bolsa Famlia na probabilidade da combinao de s trabalhar no meio rural, especialmente entre os meninos. Ou seja, mais uma vez, os resultados apontam para a existncia de efeito de substituio no meio rural, especialmente entre os meninos. Como entre os meninos do meio rural a frequncia escolar bem menor que a dos outros grupos por gnero e local de residncia, este resultado positivo aponta para a necessidade de tratar a questo da oferta de servios pblicos, notadamente de educao e sade, com a incorporao de dados municipais. E entre os dados municipais disponveis, conta-se com boas proxies do mercado de trabalho municipal, sendo importante buscar boa representao da demanda por trabalho.
TABELA 3
(Em %)
Gnero Local residncia Faixas etrias 15 a 17 anos 14 a 18 anos Trabalha Estuda Sim No Sim No Sim 4,9 -1,5 4,9 -1,4 Urbano No 1,2 -4,6 1,3 -4,8 Sim 9,9 -3,5 9,9 -3,4 Meninos Rural No 1,7 -8,1 1,8 -8,3 Sim 4,9 -1,3 4,5 -1,1 Urbano No 3,5 -7,1 3,3 -6,6 Sim 7,0 -2,7 6,9 -2,4 Meninas Rural No 9,4 -13,6 8,4 -12,9
Efeito marginal do Bolsa Famlia para as combinaes entre escola e trabalho, segundo faixas etrias, gnero e local de residncia Brasil (2010)
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Pode-se afirmar, ento, que o programa refora a frequncia escolar dos jovens de 15 a 17 anos, perodo da vida no qual se amplia consideravelmente a entrada deles no mercado de trabalho, por meio da combinao escola-trabalho. Na verdade, pode-se dizer que o programa impede que o trabalho tome o espao da escola, sem, contudo, implicar necessariamente, e em especial no meio urbano, a substituio de trabalho por escola. Bastante importante tambm seu efeito positivo na reduo das chances de crianas e adolescentes nem estudarem, nem trabalharem. No meio rural, onde os nveis de frequncia escolar so inferiores e a participao na atividade laboral mais elevada, verifica-se uma queda mais pronunciada na probabilidade de as crianas e adolescentes s trabalharem, o que parece refletir o sucesso do programa, ao substituir o somente trabalhar pelo estudo, isoladamente ou em conjunto com o trabalho. Vale notar, nessa direo, as diferenas entre beneficirios e no beneficirios quanto participao entre os que trabalham daqueles que tambm frequentam a escola. Na populao de 15 a 17 anos beneficiria do programa que trabalha, cerca de 80% vo escola, contra pouco menos de 70% dos no beneficirios. Esta maior importncia dos que estudam entre os inseridos no mercado de trabalho na populao beneficiria em comparao ao que se estima entre os no beneficirios mais pronunciada entre os residentes no meio rural. 6 CONSIDERAES FINAIS Pode-se dizer que os resultados questionam a ideia de que o programa apresentaria efeito de substituio entre trabalho e escola para as faixas etrias aqui examinadas, especialmente no meio urbano, dado que o efeito agregado do Bolsa Famlia aumentar tanto a ida escola como ao mercado de trabalho, notadamente entre os jovens de 15 a 17 anos. Isto, em grande medida, de forma associada, dado que as alteraes nas probabilidades de s estudar e de s trabalhar so pouco expressivas. O que se altera de fato o crescimento da probabilidade de estudar e trabalhar conjuntamente e a diminuio nas chances de no estudar e no trabalhar. No meio urbano, esta dinmica bastante evidente, com a diferena na taxa de frequncia entre os beneficirios devendo-se s maiores chances de estudar e trabalhar. No meio rural, observam-se mudanas mais expressivas na queda de participao dos que s trabalham e crescimento na taxa de frequncia, com importncia maior do aumento nas chances de somente estudar. A diferenciao entre gnero bastante clara, com o programa tendo efeitos mais expressivos e positivos entre as mulheres, com quedas relativamente expressiva na participao das que nem estudam e nem trabalham e aumentos e crescimento na taxa de frequncia, concentrada, notadamente, nas que residem no meio urbano, entre as que estudam e trabalham. Verifica-se, assim, um incremento na taxa de frequncia escolar devido, em grande medida, ao aumento na probabilidade de estudar e trabalhar, o que se atribui s potencialidades de combinao entre estudo e trabalho, bem como com o lazer. Interessante, neste caso, acompanhar as ponderaes de Ravaillon e Wodon (2000) quando afirmam que no h clareza, em termos tericos, se uma reduo no preo da escolaridade gerado por rendimento maior
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implicar em reduo do trabalho infantil. O tempo extra demandado pela escola pode muito bem ser compensado pelo tempo de lazer das crianas. Por esta razo, os efeitos de substituio entre escolaridade e lazer, bem como entre escola e afazeres domsticos, podem ser fortes o suficiente para que a queda do trabalho nas faixas etrias aqui examinadas s ocorra a alto custo (valor do benefcio), caso se deseje atender aos objetivos de vencer, nas prximas geraes, a armadilha da pobreza. Conclui-se que, para atender as condicionalidade do Bolsa Famlia, as famlias colocam a frequncia escolar como prioridade, buscando adequar os outros tempos, dedicados ao trabalho, aos afazeres domsticos e ao lazer, a essa nova exigncia. REFERNCIAS ARAUJO, G. S.; RIBEIRO, R.; NEDER, H. D. Impactos do Programa Bolsa-Famlia sobre o trabalho de crianas e adolescentes residentes na rea urbana em 2006. Economia, Braslia, v. 11, n. 4, dez. 2010. ATTANASIO, O. et al. Child education and work choices in the presence of a conditional cash transfer program in Rural Colombia. London: Institute for Fiscal Studies, 2006 (Working Paper, n. W06/01). BOURGUIGNON, F.; FERREIRA, F. H. G.; LEITE, P. G. Conditional cash transfers, schooling, and child labor: micro-simulating Brazils Bolsa Escola Program. World Bank economic review, v. 17, n. 2, 2003. BRASIL. Casa Civil. Exposio de motivos da Medida Provisria no 132. Braslia: Casa Civil, Braslia, 20 out. 2003 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Exm/2003/ EM47-CCIVIL-03.htm>. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 1a Rodada (AIBF I). Sumrio Executivo. Braslia, jun. 2007. (Sumrio Executivo). Disponvel em: <http://goo.gl/N8mccb>. ______. ______ . Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a Rodada (AIBF II). (Sumrio Executivo). Braslia, jun. 2012. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/ sagi/PainelPEI/Publicacoes/AvaliacaodeImpactoProgramaBolsaFamiliaII.pdf>. BRAUW, A. et al. The impact of Bolsa-Famlia on child, maternal, and household welfare. Washington: IFPRI, Jan. 2012. CACCIAMALI, M. C.; TATEI, F.; BATISTA, N. F. Impactos do Programa Bolsa Famlia Federal sobre o trabalho infantil e a frequncia escolar. Revista de economia contempornea, Rio de Janeiro, v. 14, n. 2, maio/ago. 2010. CARDOSO, E.; SOUZA, A. P. The impact of cash transfers on child labor and school attendance in Brazil. Nashville: Vanderbilt University, 2004. (Working Paper, n. 04-W07).
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CAPTULO 21
BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL*

Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa Carlos Henrique Leite Corseuil
1 INTRODUO O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa assistencial que visa melhorar o bem-estar de famlias pobres distribuindo recursos financeiros para sua populao alvo. Pode-se dizer que a cobertura do programa bem extensa, dado que em 2013 mais de 13 milhes de famlias j foram beneficiadas pelo PBF em toda extenso do territrio nacional. Um programa dessa magnitude torna imperativa a necessidade de se avaliar seus efeitos. Por um lado, sabe-se que o programa muito bem-sucedido em relao aos seus objetivos de combater a pobreza e reduzir a desigualdade de renda no pas (MDS, 2012a, b; Soares e Styro, 2009; Barros, Carvalho e Franco, 2007; Soares et al., 2007). Porm, h de se levar em conta tambm outros potenciais efeitos do programa sobre o bem-estar social. Uma dimenso que tem preocupado muito os economistas a da oferta de trabalho. A predio terica em modelos estticos de oferta de trabalho, neste caso, a de que o efeito de programas de transferncia de renda constitui um efeito renda: com uma renda adicional, os indivduos usufruiriam de uma maior disponibilidade de todos os bens. Assim, o efeito renda aumentaria a demanda por todos os bens normais, sejam bens de consumo e/ou de lazer (supondo que este ltimo seja normal). Portanto, dado que o indivduo aloque sua renda somente entre trabalho e lazer, a predio deste modelo a de que o efeito de programas de transferncia de renda condicionais gere um impacto negativo na oferta de trabalho dos adultos (Meyer, 2002, apud Ribas e Soares, 2011, p. 2). No entanto, tal predio foi refutada empiricamente por diversos estudos que avaliam o impacto do PBF sobre a participao e a jornada de trabalho dos beneficirios. Em uma resenha abrangente sobre a literatura emprica dos efeitos do PBF sobre o mercado de trabalho, Oliveira e Soares (2012) concluem que os programas de transferncia de renda condicionada (PTRCs) aos brasileiros possuem impactos pequenos sobre o mercado de trabalho e que alguns destes impactos, como a reduo da jornada de trabalho das mes e o aumento na probabilidade de trabalho para grupos especficos, so positivos. Os autores afirmam, portanto, com muito embasamento que, do ponto de vista das polticas pblicas, no existe
*Os autores agradecem a Sergei Soares por vrios esclarecimentos sobre o funcionamento do Programa Bolsa Famlia; a Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza e a Miguel Foguel por valiosos comentrios; e a Italo Cabral de Souza pela assistncia no processamento dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2006.
constatao emprica que sustente a hiptese de que haveria um efeito renda maior do que um efeito substituio (fenmeno que recebeu a alcunha de efeito preguia), no caso destes programas (Oliveira; Soares, 2012, p. 30). Vale salientar que, em geral, o arcabouo utilizado nestes estudos considera o trabalho como algo homogneo, no levando em conta a escolha ocupacional do indivduo.1 Nesse contexto, o impacto que o PBF pode gerar na composio do mercado de trabalho um tema que, recentemente, tem suscitado amplo debate no s entre economistas, como tambm na mdia. Em relatrio divulgado recentemente pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), ao comparar a jornada de trabalho de mais de onze mil famlias beneficirias entre os anos de 2005 e 2009, constatou-se, de fato, uma diminuio de 8,8 horas semanais no trabalho formal, e aumento equivalente (8,7 horas) no trabalho informal. Quando a anlise feita por sexo, para os homens beneficirios, em mdia, encontrou-se uma reduo de 4,6 horas trabalhadas em emprego formal e aumento de 4,2 horas no setor informal. Entre as mulheres beneficirias a reduo de jornada no setor formal foi de 4,6 horas e aumento de 4,9 horas no informal.2 Tal relatrio teve ampla repercusso ao ser tema de reportagem na mdia.3 Em particular, a preocupao est associada a uma possvel tendncia entre os beneficirios de ocupar postos de trabalho informais. A ideia de que os rendimentos provenientes do trabalho por conta prpria, ou mesmo do emprego sem carteira assinada, sejam menos visveis pelo rgo gestor do programa do que aquele proveniente do emprego com carteira assinada corrobora esta hiptese. Sendo assim possvel que os beneficirios possam migrar de uma ocupao no setor formal para uma ocupao no setor informal da economia ou simplesmente tenham uma maior propenso de transitar do desemprego/inatividade para uma ocupao informal. A evidncia emprica do impacto do PBF na escolha ocupacional do trabalhador beneficirio do programa ainda est incipiente na literatura brasileira. Com exceo de alguns trabalhos que sero mencionados a seguir, nenhum estudo investigou de forma mais aprofundada a relao entre o programa e alterao na composio do mercado de trabalho entre o setor formal e informal no Brasil. De um modo geral, identifica-se um aumento na participao do mercado de trabalho do setor informal e, por outro lado, uma reduo na jornada de trabalho deste setor, principalmente para as trabalhadoras (Marinho; Mendes, 2013; Ribas; Soares, 2011; Teixeira, 2010). Tais efeitos resultam de uma maior sensibilidade s transferncias dos trabalhadores ocupados no setor informal do que aqueles que possuem direitos trabalhistas em atividades menos precrias, principalmente no caso das
1. Marinho e Mendes (2013), Ribas e Soares (2011) e Teixeira (2010) so as excees. Tais estudos investigam os efeitos do PBF na
oferta de trabalho no setor formal e no setor informal separadamente. 2. O MDS se valeu de um relatrio tcnico preparado por Brauw et al. (2012) no qual maiores detalhes da metodologia esto disponveis. 3. O jornal O Globo publicou que o PBF permitiu melhoras na sade e na educao; no entanto, o programa teve um efeito indesejado: uma maior propenso de seus benecirios a estarem em trabalhos informais, quando comparados com outros trabalhadores pobres (O Globo, 15 de junho de 2012). Cabe notar que evidncias anedticas na imprensa j apontavam para uma maior busca dos benecirios do PBF por ocupaes informais no mercado de trabalho. Entre as reportagens que j haviam sido divulgadas anteriormente, ver: Programa Bolsa Famlia incentiva a informalidade na Paraba, Jornal da Paraba online, publicada em 30/08/2009 e Dois lados da mesma moeda Informalidade no emprego atinge 79%, mas muitas trabalhadoras domsticas no querem ter carteira assinada., Dirio de Natal, 4 de maio de 2011.
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Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
mulheres (Oliveira e Soares, 2012). A volatilidade da renda, caracterstica de boa parte das ocupaes informais, compensada em parte pelo benefcio do PBF. As mulheres substituem o trabalho mercantil por atividades domsticas em maior grau do que os homens. E os homens com as mesmas caractersticas no reduzem o nmero de horas trabalhadas na medida em que parte da transferncia investida na produo de seus prprios negcios (Teixeira, 2010). H um grande desafio para a investigao dos efeitos de programas de transferncia de renda na oferta de trabalho do adulto. A participao nesse tipo de programa voluntria. Logo, o grupo de beneficirios pode diferir em certos determinantes da escolha ocupacional em relao ao grupo de no beneficirios. Isso dificulta a tarefa de encontrar um grupo de comparao que lembre o grupo tratado. O relatrio tcnico de Brauw et al. (2012) e o estudo de Teixeira (2010) usam mtodos que tentam delimitar os grupos de forma a harmoniz-los no que se refere a caractersticas observveis dos indivduos. No entanto, nesse tipo de contexto muito provvel que seja necessrio tambm harmonizar certas caractersticas no observveis. O objetivo deste trabalho o de investigar o impacto do PBF na composio do mercado de trabalho no Brasil. Em particular, o de analisar em que medida o PBF distorce a escolha ocupacional dos beneficirios no sentido de torn-los mais propensos a optar por uma ocupao informal. A anlise do impacto do PBF ser realizada tanto no mercado de trabalho dos chefes de domiclio como tambm para o que aqui sero chamados de trabalhadores secundrios do domiclio, isto , que geram a segunda maior fonte de rendimento do trabalho ao domiclio, aps o rendimento do trabalho principal do chefe. A nossa investigao ser feita com base em uma metodologia que leva em conta uma possvel autosseleo, baseada em caractersticas no observveis, no PBF. Este arcabouo utiliza uma descontinuidade presente na regra de elegibilidade do PBF, que vem a ser um limite para a idade das crianas. Essa metodologia conhecida como desenho de regresso descontnua RDD (regression discontinuity design). Em particular, como a elegibilidade no coincide com a participao no programa, a metodologia explorada trata do caso conhecido como fuzzy RD. Cabe notar que essa preocupao com fatores no observveis tambm estava presente no estudo Ribas e Soares (2011). Ao utilizarem um painel para setores censitrios, de 2001 a 2006, os autores procuraram evitar duas fontes potenciais de vieses: i) a no informao de caractersticas dos domiclios antes do programa; e ii) desprezar os efeitos gerados pela cobertura do programa nas comunidades. A principal contribuio dos autores est na anlise do efeito marginal da cobertura do programa no nvel de vizinhana geogrfica, em vez de analisar a oferta de trabalho somente dos beneficirios. A metodologia utilizada pelos autores est no mtodo de diferenas em diferenas e um mtodo de escore de propenso generalizado para controlar a heterogeneidade tanto no efeito tratamento, como na variao do resultado.
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A implementao da estratgia de identificao ser feita com base nos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A escolha da PNAD de 2006 se deu em razo de um suplemento especial sobre acesso a algumas transferncias de renda de programas sociais nos domiclios. importante salientar que, desde a criao do PBF at os dias de hoje, h uma tendncia de queda da taxa de informalidade no Brasil. Por exemplo, Corseuil et al. (2010) analisam os dados da PNAD e reportam a uma queda em torno de oito pontos percentuais nessa taxa entre 2003 e 2009. No entanto, diversos outros fatores podem estar agindo para que o movimento de queda domine uma eventual presso exercida pelo efeito que aqui interessam em identificar. Alm desta introduo e de uma ltima seo dedicada a consideraes finais, o presente trabalho est organizado em mais quatro sees. A prxima seo apresenta as regras do PBF, incluindo critrios de elegibilidade e valores dos benefcios. A terceira seo descreve os procedimentos economtricos adotados para a avalio do impacto do PBF na composio do mercado de trabalho. A base de dados e a construo da amostra so apresentadas na quinta seo, que tambm traz algumas estatsticas descritivas. Os principais resultados economtricos so apresentados na sexta seo. O apndice discute de forma detalhada a estratgia de identificao utilizada neste trabalho. 2 CRITRIOS DE ELEGIBILIDADE DO PBF A elegibilidade ao programa depende de dois critrios principais. O primeiro est associado com a situao socioeconmica da famlia medida pela renda domiciliar per capita (RDPC) a soma dos rendimentos brutos auferidos por todos os membros da famlia dividida pelo total de indivduos na famlia. O segundo critrio est vinculado composio familiar, em particular, idade do filho mais novo. O PBF tambm exige do beneficirio o cumprimento de condicionalidades associadas sade infantil e educao, conforme explicado em outros captulos desse livro. Em setembro de 2006, eram considerados elegveis dois grupos de famlias. O primeiro grupo composto pelas famlias com renda mensal per capita entre R$ 50,01 e R$ 100,00 (abaixo da linha de pobreza da poca) desde que tivessem gestantes, nutrizes, crianas e adolescentes entre 0 e 15 anos de idade. Esse grupo recebia um benefcio varivel dependendo da quantidade de dependentes nas situaes listadas, podendo chegar ao limite de R$ 45,00. O outro grupo composto pelas famlias em situao de extrema pobreza, cuja renda familiar per capita era menor ou igual a R$ 50,00 mensais. Tais famlias receberiam um benefcio bsico de R$ 50,00, independentemente de sua composio, e um benefcio varivel caso houvesse dependentes entre os integrantes da famlia. O valor mximo de benefcios do PBF que uma famlia extremamente pobre poderia receber era de R$ 95,00. Apesar de diversos trabalhos que procuram auferir os benefcios do PBF explorarem a condio de elegibilidade baseada na RDPC, opta-se neste trabalho por explorar a condio de elegibilidade baseada na idade do filho mais novo. Essa opo se justifica pela suposio
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de que a escolha ocupacional do chefe no pode interferir na elegibilidade do domiclio por esse critrio. No entanto, tambm parece razovel supor que essa escolha possa influenciar a elegibilidade via renda domiciliar per capita. Esse argumento uma consequncia imediata do fato de o rendimento de uma ocupao informal ser ocultado dos agentes responsveis pelo PBF, diferentemente do que ocorre com o rendimento oriundo de uma ocupao formal.4 A metodologia depende, portanto, dos indivduos no conseguirem manipular o valor da varivel do critrio de elegibilidade escolhido. Dada a existncia de certido de nascimento no Brasil, parece mais razovel supor que no h meios de manipular a idade dos filhos do que supor que no h meios de manipular a RDPC. Esse critrio de elegibilidade, a idade do filho mais novo, est diretamente associado principal varivel utilizada na estratgia de identificao. A seo 4 explica de forma detalhada como essa varivel foi utilizada. importante frisar como de fato ocorre a seleo dos domiclios no programa. A seleo dos domiclios beneficirios no PBF realizada sob a gide do MDS, da Caixa Econmica Federal (CEF) e dos municpios. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), do MDS, o rgo responsvel pelo programa. Entre outras importantes aes, a SENARC estabelece os critrios de seleo dos beneficirios, ou seja, de quem recebe e de quanto recebe, define tambm o questionrio do Cadastro nico e os critrios para suspenso e corte dos benefcios, entre vrias outras definies de parmetros operacionais. O papel da CEF bastante significativo no PBF na medida em que ela que, alm de ser o rgo operador e pagador, tambm responsvel por processar as informaes que compem o Cadastro nico, levantadas pelos municpios, calcula a RDPC e quanto deve receber cada famlia, e paga, atravs do carto magntico, o benefcio mensalmente. O papel mais importante dos municpios a responsabilidade pela identificao das famlias a serem beneficiadas, mediante o recolhimento das informaes que compem o cadastro. Soares e Styro (2009) argumentam que, em ltima instncia, so os agentes municipais que decidem quem ser ou no potencial beneficirio, na medida em que toda a informao que a Caixa processa ou a SENARC analisa por eles coletada. Para os autores, trata-se de um papel estratgico sem municpios empenhados e bem geridos, o prprio funcionamento do PBF seria comprometido (Soares; Styro, 2009, p.17). Fica claro, portanto, dada a forma de gesto do PBF, que os beneficirios tendem a ter um incentivo de trabalhar na informalidade (com os rendimentos ocultos dos rgos oficiais) e continuar elegveis para o benefcio do PBF. Na seo 3, ficar evidente que para este texto o processo de excluso dos domiclios ao deixar de serem elegveis mais importante que o processo de incluso dos domiclios entre os beneficirios. Em particular, o processo de excluso de domiclios que passam a ser inelegveis pelo critrio de idade do filho mais novo central para a anlise. Segundo a legislao do PBF, a excluso no se d imediatamente aps o aniversrio de 16 anos do filho mais novo, mas sim aps o trmino do respectivo ano letivo.
4. Na prtica, os agentes municipais identicam os potenciais benecirios e podem acompanhar o status das famlias benecirias
do PBF em bases de dados de fontes de renda formais tais como as bases do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e restante da seguridade e da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais).
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Dessa forma, basearemos a estratgia emprica a ser explicitada na prxima seo, em comparaes de domiclios que aparecem na PNAD de 2006 na qual o filho mais novo estava prestes a completar 16 anos de idade em 31 de dezembro de 2005, com domiclios, nos quais o filho mais novo havia recm-completado 16 anos de idade em 31 de dezembro de 2005. 3 METODOLOGIA5 3.1 Aspectos tericos A identificao do efeito do Programa Bolsa Famlia sobre a escolha ocupacional no uma tarefa trivial, dado que h espao para autosseleo dos indivduos no programa. Esse problema torna-se complicado quando a probabilidade do indivduo entrar no programa depende de caractersticas no observveis, que tambm podem influenciar sua escolha ocupacional. A exposio feita na seo anterior fornece indcios de que h espao para esse tipo de problema no caso do PBF. Basicamente a probabilidade de seleo vai ser maior para o domiclio elegvel mais hbil em se tornar visvel para o agente municipal. Para uma melhor visualizao do problema decorrente da autosseleo baseada em caractersticas no observveis, considere-se o modelo de regresso a seguir relacionando escolha ocupacional do chefe do domiclio i (Yi ) com participao no Bolsa Famlia (Ti ) e idade do filho mais novo no ltimo dia do ano anterior (Ii ):6 Yi = 1 + 1(Ii c) + 1Ti + 1Ti (Ii c) + 1 Xi + i , (1) em que c uma constante de normalizao denotando a idade limite do filho mais novo para a elegibilidade do domiclio (no caso, 16 anos exatos em 31 de dezembro de 2005); X denota eventuais controles a serem inseridos no modelo. O parmetro de interesse 1 que representa o efeito da participao no programa na escolha ocupacional. O fato de haver autosseleo para o PBF baseado em caractersticas no observveis acarreta a seguinte propriedade desse modelo: E[i |Ti] 0 (2) Consequentemente, 1 no pode ser identificado pela comparao das escolhas ocupacionais de quem participou (T=1) e quem no participou (T=0), mesmo mantendo constante as demais variveis explicativas do modelo (X). Isso porque, segundo (2), ao variar T (participao) varia-se tambm (caractersticas no observveis). Logo, no ser possvel separar o efeito em Y advindo da variao de T daquele advindo da variao de . Em termos de estimao isso significa que 1 no pode ser estimado de forma consistente por mnimos quadrados ordinrios.
5. H outra verso deste trabalho (Barbosa e Corseuil, 2013), na qual se discute de forma mais detalhada a metodologia. 6. Utilizou-se a idade em 31/12/2005 porque nessa data pode-se identicar domiclios cuja idade do lho mais novo recm cruzou
a fronteira da elegibilidade (c), tornando esses domiclios inelegveis em 2006, bem como domiclios que permaneceram elegveis em 2006 porque a idade do lho mais novo s cruza a fronteira imediatamente aps a virada do ano. Esses domiclios sero cruciais na estratgia de identicao, conforme ser detalhado mais adiante.
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Neste caso, o cenrio ideal ter alguma fonte de variao em T entre indivduos que no afete . Dito de outra forma, seria interessante ter em mos uma varivel que afete a deciso dos indivduos de participar do programa que no seja relacionada com caractersticas no observveis dos indivduos. Essa varivel funciona como um instrumento para a correta identificao do parmetro de interesse aqui, pois no se quer saber o impacto dessa varivel, mas se sua variao usada para deslocar a participao, mantendo tudo mais constante. Em geral recorre-se a um critrio exgeno de elegibilidade para servir como instrumento para a correta identificao do tratamento. Intuitivamente, comparam-se grupos de indivduos com diferentes status de elegibilidade, porm o mais semelhante possvel com relao s demais caractersticas que possam interferir na escolha ocupacional. A diferena na elegibilidade deve acarretar em diferena tambm na participao no programa. Logo, nas condies mencionadas, varia-se a participao dos indivduos, mantendo tudo mais constante, tal como se faz num experimento controlado. Sendo assim, uma eventual diferena observada na escolha ocupacional dos grupos em questo pode ser atribuda diferena na participao no programa. Esse critrio exgeno que faz variar a elegibilidade e desencadeia as condies semelhantes a de um experimento pode ser decorrente de um sorteio aleatrio ou de uma descontinuidade na regra de elegibilidade. No segundo caso, tem-se o que se convencionou chamar na literatura de regresso com descontinuidade difusa (traduo livre a partir do termo original fuzzy regression discontinuity). Conforme discutido na seo anterior, h descontinuidade na regra de elegibilidade do PBF, o que leva uma opo pela abordagem de regresso com descontinuidade difusa. No restante dessa seo tratar-sede uma ilustrao de como esse mtodo funciona neste contexto. 3.2 Uma representao visual da aplicao do mtodo A estratgia de identificao associada a esta abordagem pode ser visualizada em uma sequncia de dois grficos. O primeiro deles o grfico 1, que mostra a participao do programa (T) em setembro de 2006 (data da PNAD 2006) como funo do hiato em meses (medida em 31 de dezembro de 2005) que separa a idade do filho mais novo da marca de 16 anos completos. Logo, valores positivos (ou negativos) no eixo horizontal denotam domiclios nas quais o filho mais novo ainda no havia (ou j havia) completado 16 anos em 31 de dezembro de 2005 e, portanto, so (in)elegveis ao programa em 2006. Cada ponto no grfico representa valores mdios de grupos de domiclios agregados de acordo com a idade do filho mais novo e, portanto, tambm de acordo com o hiato mencionado. A agregao foi feita com intervalos de dois meses, de tal forma que o ponto relativo ao valor 1 (ou -1) no eixo horizontal traz a proporo de beneficirios entre os domiclios cujo filho mais novo estava a menos de dois meses de completar (havia completado a menos de dois meses) 16 anos em 31 de dezembro de 2005.
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O grfico 1 mostra claramente que a participao no programa cai abruptamente ao redor da marca correspondente ao limite para um dos critrios de elegibilidade. Ou seja, a comparao entre domiclios com filhos mais novos com 16 anos recm-completos, ou a serem completados pouco tempo depois de 31 de dezembro de 2005, traz diferenas muito marcantes na probabilidade de participao no programa em 2006. Sendo razovel supor que tudo mais deve ser muito parecido entre esses dois grupos de domiclios (incluindo valores de ), tem-se na idade do filho mais novo em torno dos 16 anos a variao exgena que desloca T mantendo tudo mais constante e, portanto, permitindo a identificao do efeito do Bolsa Famlia.
GRFICO 1
16 15 14 13
Proporo dos domiclios que recebem o PBF
12 11 10 9 8 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6
Hiato em bimestres 16 anos completos em 31/12/2005 16 anos incompletos em 31/12/2005
Fonte: PNAD 2006.
O grfico 2 mostra o percentual dos chefes de famlia ocupados em setembro de 2006 cuja ocupao informal como funo do hiato em meses (medida em 31/12/2005) que separa a idade do filho mais novo da marca de 16 anos completos. Esse grfico construdo de forma anloga ao grfico 1. Logo, os valores positivos (ou negativos) no eixo horizontal representam domiclios (in)elegveis ao programa ao longo de 2006 pelo critrio da idade do filho mais novo. E tal como no grfico 1, cada ponto na ilustrao representa valores mdios de grupos de domiclios agregados de acordo com a idade do filho mais novo em intervalos de dois meses.
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GRFICO 2
65
Proporo de informalidade dos chefes de famlia
55
45
35
25
15
5 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6
Hiato em bimestres 16 anos completos em 31/12/2005 16 anos incompletos em 31/12/2005
Fonte: PNAD 2006.
Nota-se que o emprego no setor informal bastante semelhante entre os dois grupos de comparao. Ou seja, entre os chefes ocupados a proporo no setor informal parece no variar com a elegibilidade do domiclio ao PBF. Vale ressaltar que o grupo elegvel mostrava no grfico 1 uma participao consideravelmente maior no PBF que o grupo no elegvel. Em outros termos, elegibilidade influencia participao que por sua vez no parece influenciar informalidade. Esse resultado ser confirmado nas estimativas aqui pelo mtodo de variveis instrumentais, adaptado ao contexto de regresso com descontinuidade difusa. 4 RESULTADOS 4.1 Dados e estatsticas descritivas Como visto na seo 3, a implementao da estratgia de identificao requer disponibilidade de informao ao nvel do domiclio sobre data de nascimento dos filhos, indicador de formalidade do posto de trabalho do chefe do domiclio, da segunda fonte de rendimento do domiclio e sobre o recebimento do PBF. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, conduzida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que ser utilizada nesse estudo, contm essas informaes. A PNAD uma pesquisa anual que cobre todo o territrio nacional trazendo informaes diversas sobre caractersticas do domiclio e de seus moradores. Em particular, as informaes sobre data de nascimento e (in)formalidade do posto de trabalho esto sempre presentes em seu mdulo tradicional. Na PNAD de 2006, h um mdulo suplementar sobre
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caractersticas de acesso a algumas transferncias de renda de programas sociais nos domiclios. Nesse suplemento h uma pergunta especfica para o Bolsa Famlia. A PNAD de 2006 entrevistou 410.241 pessoas, em 145.547 domiclios em todo o territrio nacional. Com relao definio de informalidade, trabalha-se com a que usada na maior parte dos estudos sobre informalidade com dados brasileiros: a que distingue os empregados pela posse da carteira de trabalho assinada pelo empregador e aloca todos os empregadores no setor formal e conta-prpria no informal. Nesse ponto da anlise a definio da amostra est sujeita a duas restries. A primeira restrio foi imposta pela metodologia, que faz uso apenas de observaes em torno do limite que define a elegibilidade. Neste contexto isso significa restringir a amostra para domiclios com filho mais novo em torno de 16 anos. O segundo filtro refere-se aos trabalhadores com inseres ocupacionais problemticas.7 Mais adiante sero tecidos comentrios sobre outras restries adicionais. 4.2 Principais resultados As tabelas 1 e 2 trazem os resultados principais desse trabalho. Trata-se dos valores estimados para o efeito do programa Bolsa Famlia sobre a probabilidade da ocupao principal do chefe ser informal, representado na equao (1) pelo coeficiente 1. As tabelas seguem um mesmo padro de organizao de resultados, com trs pares de colunas relacionados a amostras que diferem em relao faixa de rendimento domiciliar per capita dos domiclios. Em cada par de colunas reportam-se os coeficientes e os respectivos desvios-padro na primeira coluna, com a segunda estatstica entre parnteses embaixo da primeira. J as linhas diferem em relao ao intervalo considerado para a idade do filho mais novo. A metodologia sugere uma amostra restrita a domiclios com filhos mais novos com idade muito prxima a 16 anos. Uma definio de quo prximo sugerida pela literatura e empregada na primeira linha. Nas demais linhas, usam-se intervalos 10,0%, 25,0% e 50,0% maiores respectivamente. As estimativas pontuais do parmetro de interesse so negativas em todas as doze situaes com resultados reportados na tabela 1 (3 filtros de rendimento X 4 intervalos de idade). No entanto, a um nvel de confiana de 95,0%, no se pode rejeitar a hiptese de que todas as estimativas so nulas. Ou seja, no foi possvel identificar qualquer efeito do Programa Bolsa Famlia na propenso dos chefes de famlia a ocuparem postos informais. Repetiu-se o mesmo exerccio para estimar o efeito do PBF sobre a probabilidade da ocupao secundria do domiclio (que pode ser a secundria do chefe ou a principal de outro membro do domiclio) ser informal. Os resultados reportados na tabela 2 vo na mesma direo daqueles estimados para os chefes. Ou seja, apesar da estimativa pontual ser nula, no se pode rejeitar a hiptese dos coeficientes serem nulos.
7. Classicou-se como ocupados na semana de referncia os indivduos que nela exerceram trabalho remunerado, ou os que
exercem trabalho no remunerado nessa semana durante pelo menos quinze horas, ou que possuem trabalho remunerado do qual esto temporariamente afastados. No so considerados aqui como ocupados os indivduos que exerceram trabalho para o prprio consumo ou construo na semana de referncia.
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TABELA 1
Impacto do PBF sobre a escolha ocupacional do chefe de famlia

Amostra total todos os Domiclios que recebem PBF Coef. Bolsa Famlia (erro-padro) Bolsa Famlia (bandwith = 110) (erro-padro) Bolsa Famlia (bandwith = 125) (erro-padro) Bolsa Famlia (bandwith = 150) (erro-padro) Fonte: PNAD 2006. -3,237 (3,239) -2,339 (1,612) -1,996 (1,387) -1,122 (0,973) 2,413 2,011 1,769 Janela tima 1,608 Filtro I Domiclios com RDPC < R$ 700,00 Coef. -2,417 (1,460) -2,845 (1,797) -2,607 (1,875) -2,539 (1,614) 2,670 2,225 1,958 Janela tima 1,780 Filtro II Domiclios com RDPC > R$ 50,00 & RDPC < R$ 700,00 Coef. -2,429 (1,485) -2,629 (1,580) -2,697 (1,747) -2,648 (1,562) 2,639 2,199 1,935 Janela tima 1,759
TABELA 2
Impacto do PBF sobre a escolha ocupacional do trabalho secundrio

Amostra total todos os Domiclios que recebem PBF Coef. Bolsa Famlia (erro-padro) Bolsa Famlia (bandwith = 110) (erro-padro) Bolsa Famlia (bandwith = 125) (erro-padro) Bolsa Famlia (bandwith = 150) (erro-padro) Fonte: PNAD 2006. -1,196 (1,339) -1,614 (1,563) -1,304 (1,627) -1,107 (1,023) 2,615 2,179 1,917 Janela tima 1,743 Filtro I Domiclios com RDPC < R$ 700,00 Coef. -1,997 (1,355) -1,970 (1,366) -1,348 (1,236) -1,481 (1,235) 2,720 2,266 1,994 Janela tima 1,813 Filtro II Domiclios com RDPC > R$ 50,00 & RDPC < R$ 700,00 Coef. -1,904 (1,347) -1,626 (0,983) -1,302 (1,208) -0,854 (0,956) 2,860 2,383 2,097 Janela tima 1,907
Os resultados, portanto, no corroboram eventuais preocupaes de que o PBF poderia distorcer a escolha ocupacional dos indivduos no sentido de incentivar a informalidade. De forma geral, esses resultados corroboram os encontrados na literatura sobre os efeitos do PBF no mercado de trabalho. Ou seja, com exceo de grupos demogrficos especficos, tanto o incentivo informalidade como o desincentivo ao trabalho gerado pelo Programa Bolsa Famlia ou muito pequeno ou nulo. Diante desse quadro, no parece ser prioritrio qualquer tipo de alterao no desenho do programa que fosse destinada a combater efeitos indesejveis do programa no mercado de trabalho. Se a eliminao dos efeitos indesejveis, ainda que quase nulos, for perseguida, bastaria um reforo no monitoramento direcionado para os grupos mencionados.
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5 CONCLUSES Nesse trabalho procurou-se identificar em que medida o Programa Bolsa Famlia tem induzido os indivduos beneficiados a ocuparem postos de trabalho informais. Os resultados mostraram que no h evidncias de que o programa afete a escolha ocupacional dos beneficirios entre postos formais e informais. Vale dizer que esse resultado robusto a uma ampla gama de situaes consideradas. Foram usadas doze amostras distintas de domiclios para estimar o parmetro de interesse. Alm disso, para cada amostra, estimou-se o efeito do programa tanto na escolha ocupacional referente ocupao principal do chefe como na ocupao secundria do domiclio. Em todas essas situaes, a estimativa era estatisticamente nula. Uma das principais contribuies do trabalho consiste na aplicao de um mtodo que permite lidar com o problema de autosseleo no PBF baseado em caractersticas no observveis. Explorou-se uma descontinuidade presente no critrio de elegibilidade do programa que diz respeito idade do filho mais novo. Sups-se que essa descontinuidade ao redor de um valor crtico da idade (16 anos) representa uma variao exgena na elegibilidade que poderia ser acompanhada de uma variao na participao do programa tambm em torno desse valor crtico. Essa ltima variao por sua vez identificaria o efeito desejado sobre a escolha ocupacional dos chefes de domiclio. Por fim, cabem duas observaes adicionais sobre o mtodo empregado. Por um lado, duas das quatro hipteses que esto por trs do mtodo so testveis. Apresentou-se evidncia em favor de ambas as hipteses testveis, o que gera razovel segurana sobre a adequao do mtodo no contexto. Por outro lado, o mtodo restringe a identificao do efeito do Programa Bolsa Famlia para o grupo de domiclios com ao menos um filho e cujo filho mais novo (ou nico) tenha idade em torno de 16 anos em 31 de dezembro de 2005. Nada impede que o efeito seja distinto do que o reportado para famlias com filhos mais novos ainda crianas. REFERNCIAS BARBOSA, A. L. H.; CORSEUIL, C. H. L. Bolsa Famlia, escolha ocupacional e informalidade no Brasil. Ipea, 2013 (Texto para Discusso). No prelo. BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. O papel das transferncias pblicas na queda recente da desigualdade de renda brasileira. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. p. 41-86. v. 2. BRAUW, A. et al. The impact of Bolsa Famlia on child, maternal, and household welfare. In: MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME (MDS). Avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia 2a rodada (AIBF II). Braslia: Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao, 2012. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/>.
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CAPTULO 22
EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA?*

1 INTRODUO Uma das crticas mais comuns a respeito de programas de transferncia de renda focalizados a respeito do efeito preguia. Segundo esta crtica, um dos efeitos de outorgar um benefcio condicionado ao fato de uma famlia possuir uma renda baixa pode levar a acomodao e diminuio da oferta de trabalho de seus membros. Fora o aspecto moral desta acomodao, ela poderia levar a uma depreciao do capital humano dos pobres ou a uma reduo de sua rede social, assim, frustrando os prprios objetivos do programa, entre os quais se encontra a melhoria do capital humano dessas pessoas. Se o efeito preguia for real, principalmente nas suas formulaes mais extremas, a defesa do atual desenho do Programa Bolsa Famlia (PBF) faz-se mais difcil e uma reformulao com o fim de impedir tal fenmeno torna-se imperativa. O problema fundamental, claro, saber se existe tal efeito. Alm disso, caso constatado, deve-se atentar para uma questo: em que medida o afastamento do trabalho pode ser aceitvel? Exemplos claros so o trabalho infantil e atividades precrias, exercidas pelos adultos mais pobres. Como se ver logo adiante, a anlise terica dos impactos sobre a oferta de trabalho de uma transferncia to complexa quanto o PBF inconclusiva e ambgua, o que deixa a palavra final com os mtodos empricos. Felizmente, neste tema, no Brasil, uma diversidade de mtodos tem apontado para os mesmos resultados. A seo seguinte busca contextualizar as abordagens tericas e empricas do assunto, enquanto as sees 3 e 4 apresentam os principais resultados encontrados na literatura. A seo 5 traz as consideraes finais sobre o tema. 2 NOES TERICAS E EMPRICAS 2.1 Noes tericas De incio, possvel realizar uma anlise cujas limitaes so muitas e conhecidas de esttica comparativa dos efeitos sobre a oferta de trabalho de uma transferncia com as caractersticas do PBF. Em geral, este tipo de concepo fornece um entendimento terico de uma realidade simplificada, mas pode ser til para se compreender os efeitos esperados.
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
importante lembrar que para 12% das famlias beneficirias aquelas que recebem apenas o benefcio fixo o PBF apenas um programa focalizado. A famlia no precisa fazer nada a no ser permanecer pobre para receber o benefcio. Para as demais famlias, o PBF tanto focalizado quanto condicionado, e a famlia precisa enviar seus filhos escola. Mas, por enquanto, pode-se concentrar apenas no primeiro caso: uma transferncia focalizada, porm sem outras condies efetivas. Para fins de comparao, deve-se visualizar primeiro uma transferncia no focalizada. Isto , supondo que o governo simplesmente transfira uma quantia de dinheiro para algum sem perguntar sobre sua renda. Uma transferncia no focalizada pode tanto aumentar como diminuir a oferta de trabalho, uma vez que se trata de um efeito riqueza que no muda os preos relativos entre trabalho e lazer. Um beneficirio de uma transferncia no focalizada pode tanto trabalhar mais ou buscar trabalho com mais afinco, como trabalhar menos ou buscar trabalho com menos empenho mas no se pode afirmar que o benefcio seria um desincentivo (ou incentivo) ao trabalho. H apenas um efeito renda cujo sinal depender exclusivamente das preferncias dos indivduos. Ao focalizar o benefcio, tudo muda, e um incentivo passa (potencialmente) a existir. De acordo com as regras formais do PBF, se a renda oriunda do trabalho for maior que o limite de elegibilidade, perde-se o benefcio. Em termos microeconmicos, haveria uma descontinuidade na restrio oramentria, com solues distintas, a depender: da distncia da renda original com respeito linha de elegibilidade e de como ocorrem as decises de trabalho e lazer de toda a famlia tendo em vista que se trata de benefcio que no individual e sim familiar. A anlise microeconmica dos efeitos de uma transferncia focalizada com relao renda das famlias e condicionada frequncia de suas crianas escola no nada fcil. Isto porque se trata de uma anlise da oferta de trabalho dos diversos membros das famlias com restries oramentrias cruzadas e h diversos efeitos a considerar, como sustentam Ravallion e Wodon (2000). Alm disso, os contratos de trabalho normalmente estipulam um nmero de horas que no pode ser facilmente mudado. Se assim for, teria-se uma restrio oramentria com outras descontinuidades, alm daquelas impostas pelas regras de concesso de benefcios. A segunda objeo esta bem mais importante que o trabalho no est facilmente disponvel para todos que querem trabalhar. A busca por trabalho tem custos, que podem ser muito elevados para pessoas com pouca renda. possvel que o acesso a uma renda exgena permita que um ou mais membros busquem trabalho com maior intensidade. Se assim for, possvel que uma transferncia de renda incentive o trabalho e no o oposto. Em resumo, os efeitos do PBF sobre a oferta de trabalho envolvem, alm dos tradicionais efeito renda e efeito preo/substituio (no caso das solues de canto), tambm o trabalho de crianas e seus efeitos na alocao de tempo dos adultos, a produo domstica e um crucial efeito sobre os custos de procurar trabalho. Ou seja, a anlise terica microeconmica
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Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
joga pouca luz sobre se h ou no um efeito preguia, deixando claro que se trata de uma questo emprica. 2.2 Noes empricas Saber com certeza e perfeio o impacto de uma poltica algo impossvel. impossvel porque requer a comparao de dois mundos, um no qual a poltica aconteceu e outro no qual no aconteceu. Por definio, no se observa e no se sabe o que no ocorreu. Em um exerccio de imaginao, se houvesse o recurso de uma mquina do tempo, o trabalho de avaliao seria simples. Observar-se-ia o mundo em um de seus estados por exemplo, um grupo de pessoas que so beneficiarias do PBF , e depois voltar-se-ia na mquina do tempo, fazendo com que estas pessoas nunca recebessem o benefcio. O impacto do PBF sobre a propenso a trabalhar deste grupo de pessoas seria a diferena entre os dois estados. Infelizmente (ou felizmente), as mquinas do tempo no existem. Dado este fato inescapvel, no h alternativa a no ser confiar na regularidade da natureza inclusive da natureza humana para se saber o efeito de uma dada poltica sobre as pessoas. Uma manifestao desta regularidade a lei dos grandes nmeros, que reza que as mdias de qualquer caracterstica de dois grupos, suficientemente grandes e escolhidos aleatoriamente, sero prximas. Alm disso, quanto maior os dois grupos e menor a varincia da caracterstica escolhida, mais prximas sero estas duas mdias. Escolhidos dois grupos aleatrios, suficientemente grandes, e exposto apenas um dos dois aos efeitos de uma determinada poltica, tem-se que as mdias de todas as caractersticas dos dois grupos anteriores exposio ao tratamento so to prximas que podem ser tratadas como iguais. Disto, segue que todas as diferenas observadas decorrem da exposio poltica cujos efeitos se deseja medir. Usualmente, chama-se o grupo que foi exposto de grupo de tratamento e o grupo no exposto de grupo de controle. Isto quer dizer que um estudo clnico se for bem feito e com amostra suficientemente grande pode substituir a mquina do tempo como meio para estimar o impacto de uma dada poltica. Lamentavelmente, os estudos clnicos aleatrios, embora muito comuns em outras reas (como a medicina), so quase to raros quanto as mquinas do tempo nas polticas sociais. Foram feitos para alguns programas de transferncia de renda o mais conhecido, de longe, o programa Oportunidades, mexicano (Parker e Skoufias, 2000) , mas todos fora do Brasil. No existe nenhum estudo clnico sobre o impacto do PBF em nenhuma esfera da vida humana. Em virtude da quase completa inexistncia de estudos clnicos, resta apelar a outras regularidades da natureza humana para saber se o PBF faz as pessoas trabalharem menos ou mais. Dadas as imperfeies do mundo e, em particular, do desenho e aplicao das polticas sociais, frequentemente possvel encontrar o que se convencionou chamar de experimento natural, que nada mais que encontrar um grupo de controle que foi criado por arbitrariedades e imperfeies na gesto da poltica, e no intencionalmente. Um exemplo disso seria o
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trabalho de Morris et al. (2004) do impacto do Programa Bolsa Alimentao, o qual tomou como objeto de anlise um bug no programa de computador que no processava os nomes de potenciais beneficirios com caracteres acentuados , , , , e assim por diante. Infelizmente, os experimentos naturais frequentemente sofrem de limitaes. O bug no programa do computador, mencionado anteriormente, foi rapidamente corrigido e no ano seguinte todos estavam no programa. Em todo caso, no existem avaliaes do impacto de programas de transferncias de renda sobre oferta de trabalho no Brasil usando experimentos naturais. Excludas as mquinas do tempo, os experimentos intencionais e os experimentos naturais, qual a prxima alternativa? A construo de grupos de controle modelando explicitamente os processos de seleo das polticas cujos efeitos se quer estimar. H uma grande variedade destes mtodos, comumente chamados de quase experimentais, mas todos compartilham algo em comum: usar algum tipo de modelagem estatstica para descrever o processo de facto no necessariamente de jure de seleo das polticas que se quer avaliar e o uso dos resultados desta modelagem para construir grupos de comparao. Usa-se normalmente o termo grupo de comparao para enfatizar que estes no so grupos de controle propriamente ditos, mas substitutos construdos artificialmente. H uma srie de trabalhos para o Brasil usando estes mtodos quase experimentais, cujos detalhes sero explicados mais adiante. Finalmente, o mtodo que menos leva em conta o processo de seleo a comparao de mdias sem qualquer modelagem do processo seletivo. Normalmente, utilizam-se mdias condicionadas a uma srie de caractersticas individuais. Este mtodo se chama anlise de regresso e h diversos trabalhos no Brasil usando-o para estimar o impacto de programas de transferncia de renda, cujos detalhes sero explicados mais adiante. 3 QUANDO SE COMPARAM AS MDIAS Um trabalho comparando a posio na ocupao, o nmero de horas trabalhadas, os tipos de atividades desempenhadas pelos trabalhadores e outros dados sobre insero no mercado de trabalho foi proposto pelo prprio Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e executado por Brito e Kerstenetzky (2010). A fonte de dados usada foi a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que conta com uma pergunta que identifica os domiclios que recebem um benefcio PBF. O trabalho comparou beneficirios e no beneficirios pobres para ter algum tipo de controle de seleo, mas ainda deve ser classificado como mera comparao de mdias (no condicionadas). Os autores notaram que os beneficirios tendem a se inserir mais no mercado de trabalho, comparativamente aos no beneficirios. Viu-se que os beneficirios pobres em idade ativa responderam ter exercido alguma atividade na semana de referncia da PNAD em uma proporo de 4 pontos percentuais (p.p.) superior aos no beneficirios. Por seu turno, esses ltimos tendem a buscar mais trabalho, ainda que a diferena entre as propores seja pequena.
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O que mais chama a ateno nesta estatstica, contudo, o fato de que ambos os grupos apresentam um nvel de desalento elevado, o que no pode ser atribudo, portanto, transferncia de renda. Alm disso, percebe-se que os beneficirios trabalham em condies informais e em atividades agrcolas com maior incidncia. Com respeito ao trabalho infantil, o percentual de crianas entre 5 e 9 anos de idade que desempenharam algum trabalho em todo o ano da pesquisa foi muito pequeno: 2,4% entre beneficirios e 1,0% entre no beneficirios. Por sua vez, aqueles entre 10 e 15 anos de idade alcanam uma proporo muito maior na semana de referncia: 15,1% entre beneficirios e 8,6% entre no beneficirios. Levanta-se a suspeita de que o PBF, at aquele momento, no constitua um substituto da renda das crianas pertencentes a famlias mais pobres. Devido possibilidade de efeitos distintos, entre os diferentes nveis de pobreza, Medeiros, Britto e Soares (2007) observaram os efeitos do PBF no mercado de trabalho adulto em dcimos da distribuio de renda. Os autores observam que, enquanto as taxas de participao no mercado de trabalho das pessoas em domiclios com beneficirios so de 73% para o primeiro dcimo mais pobre da distribuio, 74% para o segundo e 76% para o terceiro, as mesmas taxas so de 67%, 68% e 71%, respectivamente, para as pessoas que vivem em domiclios sem beneficirios. Viu-se, com o emprego de diversos controles, que a oferta de trabalho de apenas uma das quatro combinaes do modelo mulheres chefes, mulheres cnjuges, homens chefes e homens cnjuges afetada negativamente pelo PBF. Apenas as mulheres chefes que recebem o programa tm probabilidade menor (e estatisticamente significante) de participao. Para os autores, eventuais efeitos negativos sobre a oferta de trabalho para grupos especficos de trabalhadores no devem ter uma leitura necessariamente negativa. Famlias extremamente pobres tendem a intensificar a participao de mulheres, crianas e jovens no mercado de trabalho, quase sempre em ocupaes precrias e mal remuneradas. Nestes casos, alguma reduo da participao destes indivduos no mercado laboral, devido ao recebimento do PBF, pode ser vista de maneira positiva. Tal constatao corroborada pela avaliao de impacto do PBF nos resultados da linha de base como em Cedeplar (2006, apud Medeiros, Britto e Soares, 2007, p. 16). Ali se coloca que adultos em domiclios com beneficirios do PBF tm uma taxa de participao 3% maior do que adultos em domiclios sem beneficirios. Alm disso, este impacto maior entre as mulheres (4%) do que entre os homens (3%). Por fim, o programa diminui as chances de uma mulher empregada sair do seu emprego em 6%. Investigaes que acompanham as famlias ao longo do tempo so pouco frequentes. Foguel e Barros (2010) acompanham os efeitos do PBF sobre a taxa de participao e sobre o nmero mdio de horas trabalhadas no painel de 806 municpios entre 2001 e 2005. Os resultados mostram, sobretudo na especificao por MMG, que os programas de transferncia de renda condicionada (PTRC) brasileiros no reduzem a taxa de participao no mercado de trabalho para as mulheres, tanto em geral quanto entre as 50% mais pobres de cada municpio.
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Entre os homens, o efeito encontrado pequeno, porm positivo nos dois tipos de classificao de renda. Os autores calculam que um aumento de 10% na proporo de beneficirios dos municpios aumentaria a taxa de participao masculina entre 0,05 (amostra geral) e 0,10% (amostra abaixo da renda mediana). Em termos de nmero de horas trabalhadas, os resultados indicam uma pequena reduo da oferta de trabalho das mulheres, porm de efeito estatisticamente insignificante entre aquelas abaixo da renda mediana. Em termos de elasticidade, um aumento de 10% na proporo de beneficirias dos municpios reduziria o nmero de horas trabalhadas em 0,10%. Com os homens, os resultados so insignificantes tanto em tamanho quanto em termos estatsticos. Em recente trabalho, Marinho e Mendes (2011) encontram efeitos positivos para cada real transferido: 0,10 p.p. na probabilidade de um morador de um domiclio, que recebe o benefcio, estar desempregado; 0,06 p.p. na probabilidade de estar ocupado no setor informal. Por sua vez, haveria uma reduo de 0,16 p.p. na probabilidade de o indivduo trabalhar no setor formal. Por no haver uma tabela de estatsticas descritivas (mdia, desvio-padro etc.) das variveis utilizadas do modelo, o entendimento do leitor fica prejudicado. Entretanto, uma rpida consulta Matriz de Informao Social do MDS mostra que o benefcio mdio de 2006, ano da pesquisa, estava em torno de R$ 60,00 por famlia. Em termos de nmero de horas trabalhadas, os autores encontram uma reduo proporcionalmente maior, embora pequena, no setor informal com respeito ao setor formal. Entretanto, a significncia estatstica do primeiro resultado menor do que a do segundo. Isto leva necessidade de se obervar outras limitaes tcnicas do trabalho. Entre elas, a de que no h separao de resultados por estratos de renda distintos ou interao de dummies que especifiquem se os efeitos so menores ou inexistentes entre os mais pobres. Adicionalmente, assim como nos demais trabalhos resenhados nesta seo, no h controle de seletividade1 de forma a se observar a comparao entre grupos de controle e de tratamento, como adotados pelos trabalhos referidos na seo seguinte. 4 QUANDO SE CONTROLA A SELETIVIDADE 4.1 Resultados gerais Pianto e Soares (2004) avaliaram o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) mediante o uso da estrutura amostral da PNAD. Dado que a pesquisa uma amostra em trs estgios e que o primeiro estgio composto de municpios que so mantidos constantes ao longo dos dez anos entre censos demogrficos, h um painel de municpios na
1. O controle de seletividade proposto pelos autores relacionado a outro problema das equaes de oferta de trabalho. Trata-se do fato de que o nmero de horas ofertadas no mercado de trabalho s observado de maneira truncada, ou seja, entre aqueles que dele participam, caracterizando um problema de vis de seleo amostral, como tratado no clssico trabalho de Heckman (1979) e em outras metodologias mais recentes por eles empregadas para lidar com a situao.
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PNAD. Inicialmente, os autores utilizam o conjunto de municpios que faziam parte tanto da amostra da PNAD como do Peti e observam sua situao antes e depois do programa (anlise reflexiva). Como o Ministrio da Assistncia Social (MAS), da poca, no escolhia os municpios participantes de forma aleatria, no possvel observar os resultados de maneira experimental. Para contornar estas dificuldades, o instrumento de pareamento por escore de propenso (PEP) foi utilizado para criar municpios de controle e compar-los com os de tratamento. Assim, os autores lanam mo tanto de uma anlise reflexiva quanto de um modelo de diferenas em diferenas. Percebem um aumento da renda per capita, uma elevao de 6,9 p.p. na frequncia escolar e uma reduo de 10 p.p. (de 22% para 12%) no trabalho infantil nos municpios participantes do Peti. Em termos de impacto exclusivo do Peti, calculado por meio do modelo de diferenas em diferenas, observa-se uma reduo de 10,8 p.p. no trabalho infantil geral e de 4 p.p. nos trabalhos mais perigosos e degradantes. Trata-se, portanto, de prioridades no processo de erradicao do trabalho infantil, pois atividades com tais caractersticas necessitam de instrumentos perigosos ou qumicos, entre outros, para sua realizao. So exemplos, as ocupaes vinculadas carvoaria e construo. Ainda em um contexto anterior ao PBF, as primeiras tentativas de se medir os efeitos de PTRCs sobre as decises de trabalho das famlias remontam ao tempo do Programa Bolsa Escola vinculado ao Ministrio da Educao (MEC) que com o Bolsa-Alimentao vinculado ao Ministrio da Sade (MS) e ao Vale-gs foram incorporados ao PBF, beneficiando-se da existncia do Cadastro nico (Cadnico) que se iniciava em 2001 (Decreto no 6.135/2007) (Brasil, 2007). Apesar desta disperso dos programas, Ferro, Kassouf e Levison (2009) utilizam dados da PNAD 2003 na tentativa de separar grupos de controle e tratamento (beneficirios do programa). O uso da PNAD 2003 tido como adequado pelos autores pelo fato de haver uma pergunta a respeito de o morador estar inscrito em algum PTRCs e outra sobre se a pessoa recebia o benefcio. Isto permitiu aos autores criar um grupo de pessoas elegveis e que recebem o benefcio e um grupo de comparao, de pessoas inscritas no programa, mas que ainda no recebiam o benefcio. Alm disso, o artigo adota outra metodologia para criar grupos de comparao. Trata-se novamente do pareamento pelo escore de propenso, empregado sem a traduo livre aqui proposta como propensity score matching. Em geral, os dois mtodos utilizados encontram efeitos semelhantes. Ou seja, as equaes por probit e os modelos de pareamento trazem resultados robustos. Como esperado, o Programa Bolsa Escola teve um efeito negativo sobre a oferta de trabalho das crianas, medida pela probabilidade de a criana trabalhar (reduo geral de 3 p.p.). Este resultado se confirma tanto nas reas rurais (reduo de 6 a 9 p.p.), quanto nas reas urbanas (reduo de apenas 2 p.p.). Entre os pais, foram estimadas regresses por grupos: pais, mes em reas urbanas ou rurais e na amostra como um todo. As transferncias de renda promovem um acrscimo de 3%
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na oferta de trabalho das mes em geral e em reas urbanas, ocorrendo efeito nulo em reas rurais. Este resultado se repete nos dois mtodos de estimao. J entre os pais, os mesmos valores (e nas mesmas reas) so encontrados apenas no mtodo de pareamento. No houve variao estatisticamente significante pelo mtodo de probit e nas reas rurais. Usando o Censo Demogrfico 2000, mas com tcnicas muito semelhantes, Cardoso e Souza (2004) encontram resultados um pouco diferentes. Efeitos relativamente grandes so vistos apenas no aumento da frequncia escolar das crianas. Para tanto, a partir de tcnicas semelhantes de PEP, encontram um efeito tratamento mdio capaz de aumentar a frequncia dos meninos de 92% para 95%. Considerando que 8% dessas crianas no frequentavam a escola, o aumento de 3 p.p. um bom efeito da poltica. Em relao ao mercado de trabalho, o mesmo estudo indica uma reduo na incidncia no nmero de crianas que trabalham e na incidncia daquelas que no estudam e no trabalham. Por seu turno, este efeito compensado pelo aumento do nmero de crianas que estudam e trabalham. Este saldo nulo, para os autores, mostra que os programas levam escola as crianas que anteriormente apenas trabalhavam ou que no trabalhavam e no iam para a escola. Porm, os valores seriam insuficientes para criar incentivos para as famlias no dependerem do trabalho das crianas. O motivo desse resultado distinto do encontrado por Ferro, Kassouf e Levison (2009) reside no fato de a pesquisa se basear nos dados do Censo Demogrfico 2000. Ou seja, as informaes so anteriores ao Programa Bolsa Escola Federal e o tempo entre a implementao e a avaliao do programa seria insuficiente. Tal oposio se repetiu at mesmo em uma pesquisa dos mesmos autores com dados da PNAD 2001 (Ferro; Kassouf, 2005). Este fato denota grande comprometimento dos autores com respeito s novas evidncias, no processo de atualizao das respostas de achados anteriores. No nterim desses dois artigos, sem o uso de PEP, Ferro e Nicollela (2007) no encontram reduo na probabilidade de participao dos pais, mas alguma reduo em termos de nmero de horas trabalhadas, especialmente entre as mulheres. Os efeitos so ainda mais interessantes entre as crianas, pois ocorre reduo da probabilidade de participao no mercado de trabalho de crianas, entre 6 e 10 anos, do sexo feminino, em reas urbanas e rurais. Entre as crianas mais velhas (11 a 15 anos), ocorre reduo entre as meninas do meio rural e meninos de reas urbanas. Em vez de crianas, Tavares (2010) estuda o efeito do programa sobre as decises de trabalho das mes. Isto porque, em princpio, a oferta de trabalho deste grupo situa-se entre as mais elsticas. Tradicionalmente, o salrio de reserva mais elevado, j que deveria ser capaz de compensar o menor tempo dedicado aos filhos e aos cuidados domsticos. Alm disso, so as mes que recebem o benefcio do programa que, por sua vez, tm a deciso de como alocar este recurso nos gastos da famlia. Assim, se realmente existir algum desincentivo ao trabalho, esperar-se-ia que fosse mais forte sobre as decises de trabalho das mulheres.
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A autora cria grupos de controle e um grupo de tratamento com os dados da PNAD 2004. Este seria para as mes inscritas no programa e para as quais o valor do PBF positivo. Aqueles se dividem em trs: o primeiro para as mes inscritas no programa e para as quais o valor do PBF zero; o segundo para as mes no beneficirias que pertencem ao pblicoalvo do PBF (so pobres ou extremamente pobres); finalmente, o terceiro grupo formado por aquelas no beneficirias cuja renda familiar per capita menor ou igual a R$ 260,00. Esta construo se justificaria porque, embora nem todas as famlias beneficirias do PBF atendam rigorosamente aos critrios de elegibilidade, para a maior parte delas a renda ainda baixa (em 95% delas, a renda per capita no ultrapassa os R$ 260,00 mensais) (Tavares, 2010). Em termos de participao, o PBF possui efeitos significantes e positivos na comparao com qualquer grupo de controle analisado. O mesmo ocorre com a jornada de trabalho, indicando que o fato de a famlia receber o benefcio aumenta a quantidade tanto do nmero de mes no mercado de trabalho quanto do nmero de horas trabalhadas por elas. Desse modo, a autora argumenta que as mes ampliam sua oferta de trabalho por haver maior tempo disponvel, enquanto seus filhos frequentam a escola, e pela necessidade de substituir a reduo da oferta de trabalho familiar provocada por eles. Alm disso, haveria um efeito estigma, no qual as beneficirias direcionam seu comportamento no sentido de reduzir a dependncia do programa e, portanto, sofrerem menor discriminao. Para justificar esta hiptese, haveria uma constatao emprica desse fato no trabalho de Mattos e Ponczek (2007, apud Tavares, 2010). 4.2 Resultados heterogneos Uma das questes mais relevantes quando se avalia um programa social levar em considerao a existncia de efeitos heterogneos entre os beneficirios. Ou seja, no seria de se esperar que todos os indivduos independentemente do sexo, idade, localidade em que moram, suas atividades no mercado de trabalho etc. reajam ou se beneficiem da mesma forma a partir de um incentivo recebido. Assim, no razovel supor que isto altere as disposies de se oferecer trabalho e/ou que as famlias se satisfaam uniformemente com o valor recebido. Nesta perspectiva, Arajo, Ribeiro e Neder (2010) mostram que h um aumento do percentual de crianas que estudam em 0,8 p.p. e uma reduo do mesmo valor na porcentagem de inativos. No se trata de pouco, pois 97% das crianas no tratadas j estudavam. Alm disso, apenas 2% dos no tratados eram inativos (no estudam e no trabalham). Entre os adolescentes, o PBF elevou mais intensamente a proporo dos que apenas estudam em 5,2 p.p. e reduziu ligeiramente a proporo de adolescentes que apenas trabalham e de inativos em 1,5 e 1,9 p.p., respectivamente. Os autores ainda separam os resultados por sexo e encontram maior efeito sobre as meninas inativas (-2,7 p.p.) do que sobre os meninos na mesma condio (-1,2 p.p.). Isto seria atribudo, em parte, s peculiaridades de sua insero na famlia, j que elas so preferidas
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para o trabalho domstico que, por sua vez, no compe o conceito de ocupao da PNAD. Os autores argumentam, por fim, que a extenso do benefcio varivel para adolescentes entre 16 e 17 anos foi uma deciso acertada do programa, realizada em 2008. Possivelmente, um dos trabalhos que mais tem em conta os efeitos heterogneos do PBF o de Teixeira (2010). A autora os estima sobre as mesmas variveis de resposta do mercado de trabalho, vistas at agora, com dados da PNAD 2006. Mas h um maior cuidado com a separao dos resultados de acordo com os setores formal/informal, agricultura ou no, nveis salariais e valores das transferncias. Em termos de probabilidade de participao, a autora encontra um aumento de 2,5 p.p. para mulheres e de 1,7 p.p. para homens. Para medir se o efeito substituio seria anulado por um efeito renda, uma iterao da varivel de participao com uma varivel contnua de valor da transferncia per capita utilizada. Disso, a autora verifica que existem efeitos negativos e estatisticamente significantes capazes de anular o efeito anterior. Entretanto, ao se desagregar esses resultados por nveis de transferncia, encontram-se efeitos positivos e estatisticamente significantes apenas entre as mulheres pobres, com valores de transferncia entre R$ 30,00 e R$ 45,00. Sendo assim, v-se que apenas essas categorias de beneficirias possuem uma probabilidade entre 2,5 e 3,8 p.p. maior de participao. Ou seja, os valores transferidos no so suficientemente grandes para gerar um efeito renda capaz de anular o efeito substituio da transferncia, seja entre aquelas que so pobres, seja entre as extremamente pobres. No que diz respeito ao nmero de horas trabalhadas, nota-se, pela dummy de participao, uma pequena reduo para os homens (-0,56 hora por semana) e para as mulheres (-1,18 hora por semana). O efeito maior entre as mulheres, para a autora, predominantemente por questes culturais, tendo em vista que so as maiores responsveis pela educao dos filhos, afazeres domsticos e preparo dos alimentos, por exemplo. Por estes motivos, tambm se verifica um aumento do nmero de horas trabalhadas em atividades domsticas por parte das mulheres. A autora usa o fato de no ser encontrado nenhum efeito estatisticamente significante entre os homens nesta mesma varivel para argumentar que eles, principalmente, trocam o trabalho por lazer. Enquanto isso, as mulheres trocam um pouco do trabalho mercantil por trabalho domstico. No setor informal, como era de se esperar, h maior elasticidade com respeito ao benefcio do que entre os trabalhadores formais. Isto porque estes ltimos possuem contratos de trabalho formais, direitos trabalhistas e estabilidade em termos salariais. Assim sendo, o choque provocado pelo aumento de renda no suficiente para reduzir o nmero de horas que homens e mulheres realizam no mercado de trabalho. O que se v, entretanto, que a maior reduo do nmero de horas trabalhadas (em torno de 7,3%) ocorre entre as mulheres autnomas trabalhadoras por conta prpria. Nesta categoria, esto aquelas que possuem algum negcio ou que produzem para sua prpria
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subsistncia. Ou seja, de se esperar grande volatilidade da renda entre estas trabalhadoras. Os homens com as mesmas caractersticas no reduzem o nmero de horas trabalhadas. Para a autora, isto se deve ao fato de que parte da transferncia investida na produo do negcio que eles sustentam. Quando se considera o efeito do valor (no da existncia, e sim do valor) da transferncia sobre o nmero de horas trabalhadas, v-se que no h efeitos estatisticamente significantes tanto para homens e mulheres pobres, quanto para homens extremamente pobres. Apenas mulheres extremamente pobres reduzem mais suas horas trabalhadas quanto maior for a transferncia. No entanto, dado que o valor do benefcio varia de acordo com o nmero de filhos, no possvel identificar se a reduo proporcionalmente maior entre as mulheres que tm menos filhos ou entre mulheres que recebem maiores transferncias. Por seu turno, quando se olha para a heterogeneidade em termos geogrficos, Ribas e Soares (2011) mostram que h um aumento da participao das mulheres e de trabalhadores adicionais da famlia no meio rural e em reas mais pobres. Entretanto, este resultado apenas verificado no setor informal. Isso porque, nestes casos, existem grandes restries de oportunidades e de qualificao profissional que possibilitam, aos beneficirios, um ingresso no setor formal. Os autores encontram ainda alguma reduo da oferta entre os trabalhadores formais. Alm disso, para os autores, existe a possibilidade de que o PBF seja capaz de gerar algum tipo de desemprego em regies metropolitanas (RMs). Isto seria verificado nos trabalhadores formais adicionais da famlia que se tornam mais pacientes e exigentes ao procurarem emprego nessas reas. Com este tipo de distino, pode-se dizer que as transferncias exercem efeitos contrrios, a depender da combinao de informaes sobre a localidade em que moram, nvel de pobreza da vizinhana, nmero de trabalhadores na famlia e formalizao da ocupao. No quadro 1 encontra-se uma sntese dos principais resultados relatados neste trabalho. Espera-se que seja um retrato fidedigno das principais pesquisas, mtodos e resultados encontrados. Como se v, existe uma preponderncia dos resultados contra a hiptese de um efeito preguia. Esses tipos de efeito, quando encontrados, so pequenos o suficiente e localizados em grupos nos quais tal resultado pode ser visto de maneira menos indesejada e incapaz de compensar os benefcios da poltica ou de pr em risco seu excelente nvel de focalizao.
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Mtodo Efeitos desejveis: maiores entre benecirios e menores entre no benecirios. Efeitos desejveis/aceitveis: Probit Beneficirios e No averiguou no benecirios aumento entre mulheres cnjuges; homens chefes e homens cnjuges; reduo entre mulheres chefes.1 Efeitos desejveis: aumentos para adultos (3%); homens (3%); e mulheres (4%). Efeitos desejveis: Unidade de anlise Efeito jornada Efeito participao Comparao de mdias Beneficirios e No averiguou no benecirios Efeitos desejveis/aceitveis: elasticidade de aumento entre 0,005 e 0,01 para os reduo pequena e estatisticamente homens. insignicante para mulheres abaixo Efeitos indesejveis: da renda mediana.1 estatisticamente insignicantes para mulheres. Efeitos desejveis: Efeitos indesejveis: aumento de 0,06 p.p., por real transferido, na probabilidade de o benecirio estar ocupado no setor informal. Logit multinomial, equaBeneficirios e reduo proporcionalmente maior, Efeitos indesejveis: o de oferta de horas de no benecirios embora pequena, no setor informal aumento de 0,10 p.p., por real transferido, na probatrabalho com respeito ao setor formal. bilidade de estar desempregado; reduo de 0,16 p.p., por real transferido, na probabilidade de trabalhar no setor informal. PEP Municpios do Peti No averiguou e fora do Peti Efeitos desejveis: reduo de 10 p.p. no trabalho infantil.
(Continua)
QUADRO 1
Sntese dos principais resultados encontrados de acordo com a jornada e a participao
Autores
Base de dados
Brito e Kerstenetzky PNAD 2006 (2010)
Medeiros, Britto PNAD 2004 e Soares (2007)
Avaliao de ImCedeplar (2006, pacto do Prograapud Medeiros, Comparao com linha Beneficirios e ma Bolsa Famlia No mencionado Britto e Soares, de base no benecirios (AIBF) out./2005 a 2007, p.16) dez./2005
Mtodo dos mnimos quadrados (MQO) empilhado, Foguel e Barros Painel municipal painel com efeitos aleaMunicpios (2010) PNAD 2001-2009 trios, painel com efeitos xos, transformaes em primeira diferena e MMG
Marinho e Mendes PNAD 2006 (2011)
Pianto e Soares PNAD 1997-1999 (2004)
(Continuao)
Autores Efeitos desejveis: PEP e probit Beneficirios e No averiguou no benecirios Efeitos desejveis: aumento de 3 p.p. sobre a oferta de trabalho das mes (ambos os mtodos); aumento 3 p.p. sobre a oferta de trabalho dos pais (mtodo PEP); reduo de 3 p.p. sobre a oferta de trabalho de crianas.
Base de dados
Mtodo
Unidade de anlise Efeito jornada
Efeito participao
Ferro, Kassouf e PNAD 2003 Levison (2009)
Efeitos desejveis:
Ferro e Nicollela PNAD 2003 (2007)
no encontram reduo na probabilidade de participao reduo entre garotos de 11 a 15 anos dos pais; entre as crianas (de 6 a 10 anos de idade) Probit / Heckman para Beneficirios e de reas urbanas do sexo feminino ocorre reduo da probabilidade de jornada no benecirios Efeitos indesejveis: participao no mercado de trabalho, tanto em reas pequena reduo entre as mulheres urbanas como rurais; entre as crianas mais velhas (11 a 15 anos), ocorre reduo entre as meninas do meio rural e meninos de reas urbanas. Efeitos desejveis/aceitveis: o nmero de crianas que estudam e trabalham aumentou;1 o nmero de crianas que trabalham diminuiu; o nmero de crianas que no estudam e no trabalham foi reduzido.
Cardoso e Souza Censo 2000 (2004) PEP e probit Efeitos desejveis:
Beneficirios e no benefici- No averiguou rios entre 10 e 15 anos
Tavares (2010)
PNAD 2004
PEP
aumento na jornada em relao a Efeitos desejveis: todos os grupos de controle. aumento da oferta em relao a todos os grupos de Mes benecicontrole. rias ou no be- Efeitos indesejveis: neficirias por reduo ocorreria apenas em casos Efeitos indesejveis: diferentes motivos de vultosos aumentos no valor do reduo da oferta apenas em casos de vultosos benefcio, o que necessita de maiores aumentos no valor do benefcio, o que necessita de investigaes empricas, na opinio maiores investigaes empricas, na opinio da autora. da autora. Efeitos desejveis/aceitveis:
Arajo, Ribeiro PNAD 2006 e Neder (2010) PEP
Adolescentes enNo averiguou tre 13 e 15 anos
no h aumento entre adolescentes que trabalham e estudam;1 reduo de 1,5 p.p. entre adolescentes que apenas trabalham; reduo de 1,9 p.p. entre adolescentes que so inativos.
(Continua)
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Mtodo Efeitos desejveis/aceitveis: Unidade de anlise Efeito jornada Efeito participao PEP reduo de 7,3% entre mulheres autnomas trabalhadoras por conta Efeitos desejveis: prpria.1 aumento de 2,5 p.p. para mulheres e 1,7 p.p. para Formais e inforhomens. Efeitos indesejveis: mais no ocorre aumento com trabalhadores Efeitos indesejveis: formais; ocorre reduo de 0,56 hora no so encontrados entre pobres e extremamente pobres. semanal para homens, e de 1,18 hora semanal para mulheres. Efeitos desejveis/aceitveis: aumento da participao feminina e de trabalhadores secundrios no setor informal em reas mais pobres no meio rural.
(Continuao)
Autores
Base de dados
Teixeira (2010)
PNAD 2006
Beneficirios Efeitos estatisticamente insignicantes Ribas e Soares PNAD 2001, 2004 Generalized propensity rurais, urbanos, por situao censitria, sexo e posio (2011) e 2006 score e por regio meno domiclio. tropolitana
Elaborao dos autores. Nota: 1 Os efeitos desejveis marcados dessa maneira merecem alguma relativizao. Os autores assumem que uma eventual reduo da oferta de trabalho ou da participao entre mulheres chefes e/ou pobres, exercendo algum tipo de trabalho precrio, pode ser benca em termos do bem-estar de sua famlia. Da mesma maneira, um aumento do nmero de crianas/adolescentes que trabalham e estudam pode ser razovel, desde que venha acompanhado de uma reduo do nmero de inativos ou daqueles que apenas trabalham. Dessa maneira, optou-se por classicar esses efeitos como aceitveis, por certamente no serem indesejveis.
5 CONCLUSES Ao se estudar os efeitos das transferncias de renda sobre variveis de participao e nmero de horas trabalhadas, deve-se atentar para os contextos tericos e empricos dos modelos propostos. O primeiro aspecto refere-se unidade de observao proposta frequentemente, pensar em indivduos capazes de tomar decises de forma eficiente provoca o esquecimento das interaes intrafamiliares de alocao do tempo. Alm disso, fazer inferncias a respeito da substituio de trabalho por lazer, a partir de uma forma funcional ad hoc de preferncias, pode induzir a diagnsticos precipitados ou pouco confiveis. Ou seja, as concepes tericas so mais um exerccio de visualizao do problema do que necessariamente uma resposta a eles. Portanto, no se sabe, sem muitas restries e hipteses fortes, se o efeito final um aumento ou uma reduo da oferta de trabalho do beneficirio ou de sua famlia. Na prtica, um dos grandes problemas de avaliao de polticas pblicas a comparao entre um estado, irreversvel, com outro que sequer chegou a ocorrer e, portanto, informaes a seu respeito nem mesmo so disponveis. Entretanto, com todo esse enorme desafio, a soluo parece estar um pouco mais ao alcance do que as apresentadas pela concepo terica. Isso porque a construo de grupos de controle em mtodos quase experimentais facilitada pela grande quantidade de caractersticas das famlias e dos indivduos encontradas nas pesquisas domiciliares nacionais. Isso permite uma boa avaliao ex post dos programas, com boas possibilidades de se encontrar o efeito de fato da interveno, sem a presena de outras variveis que influenciam a seleo. Os resultados encontrados pela literatura, at o momento, variam um pouco ao longo do tempo e de acordo com o mtodo. Entretanto, apontam para um consenso de que programas de transferncia de renda so eficazes em reduzir a oferta de trabalho das crianas, reduzindo tambm o nmero de crianas que no estudam e no trabalham. Estudos mais recentes, cada vez mais refinados e detalhados, trazem resultados majoritariamente convergentes. Isso porque, na medida em que ocorre melhor delineamento sobre os indivduos ou famlias estudadas, percebe-se a possibilidade de obter melhor percepo sobre a heterogeneidade dos resultados, relatando-os caso a caso. Assim, viu-se que alguns resultados preliminares e amplos apontam para uma maior participao no mercado de trabalho entre os beneficirios, mas acompanhados de menos providncias para se conseguir trabalho. Ao se observar com um pouco mais de ateno, nota-se que as mulheres, tradicionalmente com oferta de trabalho mais elstica ao benefcio, respondem com alguma reduo da oferta. Contudo, uma justificativa para essa maior sensibilidade est na maior ateno dada aos filhos. Ou seja, a depender do grupo estudado, as pequenas quedas de participao ou de jornada de trabalho no so, necessariamente, uma notcia ruim. Em estudos com maior preocupao com a heterogeneidade dos efeitos, melhores escolhas de grupos de controle e que levam em considerao a seletividade que participar do mercado de trabalho representa, emergem resultados interessantes. Constata-se, de fato, que as mulheres possuem maior sensibilidade s transferncias do que os homens. Porm,
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em termos de participao, apenas as beneficirias pobres, com maiores valores de transferncia recebidos, mostram diminuies estatisticamente significantes. Por seu turno, aquelas que so extremamente pobres no apresentam alteraes relevantes. Em termos de jornada de trabalho, as mudanas tambm so maiores para mulheres do que para homens no muito alm, entretanto, do que uma hora em toda a semana de trabalho. Ou seja, no h indcios claros de que os PTRCs sejam grandes desencorajadores da oferta de trabalho. Por na sua vez, existem sinais fortes de que, por questes culturais, as mulheres substituem o trabalho mercantil por atividades domsticas em maior grau do que os homens. De uma maneira geral, os trabalhadores ocupados no setor informal (homens e mulheres) so mais sensveis s transferncias do que aqueles que possuem direitos trabalhistas em atividades menos precrias. Nesse caso, a volatilidade da renda, caracterstica de uma boa parte dessas ocupaes, compensada em parte pelo benefcio. Entretanto, observa-se novamente que as trabalhadoras autnomas, as quais possuem algum negcio ou produzem para a prpria subsistncia, reduzem parte de suas produes, enquanto os trabalhadores nas mesmas condies utilizam parte da transferncia no aumento da produo do negcio que sustentam. Em localidades mais pobres e afastadas onde os trabalhadores de toda a vizinhana so bem menos qualificados e existem menores conexes com o emprego formal , os efeitos dos PTRCs so mais expressivos em termos de reduo da oferta de trabalho do que em maiores aglomeraes urbanas com nveis mais altos de formalizao dos empregos. Se for possvel extrair uma grande concluso dos estudos aqui resenhados, esta seria de que os PTRCs possuem impactos pequenos sobre o mercado de trabalho, e que alguns destes impactos, como a reduo da jornada de trabalho das mes e o aumento na probabilidade de trabalho para certos grupos, so positivos. Do ponto de vista das polticas pblicas, pode-se afirmar, com muito embasamento, que no existe constatao emprica que sustente a hiptese de que haveria um efeito renda maior do que um efeito substituio (fenmeno que recebeu a alcunha de efeito preguia), no caso destes programas. REFERNCIAS ARAJO, G. S.; RIBEIRO, R.; NEDER, H. D. Impactos do Programa Bolsa Famlia sobre o trabalho de crianas e adolescentes residentes na rea urbana. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 38. Salvador: ANPEC, 2010. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007. Dispe sobre o Cadastro nico para programas sociais do governo federal e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2007. Disponvel em: <http://goo.gl/6FLWhS>. BRITO, A. S.; KERSTENETZKY, C. L. Programa Bolsa Famlia e mercado de trabalho: consideraes metodolgicas substantivas. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 38. Salvador: ANPEC, 2010.
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CAPTULO 23
LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Walquria Domingues Leo Rgo Alessandro Pinzani
1 INTRODUO O presente captulo relata brevemente os resultados de uma investigao realizada durante cinco anos, de 2006 a 2011 (Leo Rego e Pinzani, 2013), e que teve como escopo a apreenso de certos sentidos de mudanas morais e polticas observadas em mulheres pobres como resultado do recebimento do benefcio do Programa Bolsa Famlia (PBF). Procuramos ouvir pessoas que de certa forma esto nas piores situaes sociais: vivem na pobreza extrema e habitam as regies mais tradicionalmente desassistidas pelo Estado em todos os sentidos. So cidados destitudos muitas vezes de servios pblicos mnimos, j que faltam escolas, estradas, hospitais, centros de cultura, espaos de encontro. Isto facilita seu atomismo social e sua desagregao poltica, fazendo deles pessoas excludas de um ambiente estimulante ao desenvolvimento humano. Suas vozes devem ser ouvidas, de preferncia, mais de uma vez, para que se possa capturar uma dimenso no tangvel s outras modalidades de pesquisa sobre o tema. Neste sentido, o horizonte da pesquisa foi amplo, pois pretendamos avaliar o impacto do Bolsa Famlia na subjetividade das pessoas, para tentar apreender os graus de autonomizao alcanados e os meramente potencializados pela percepo de renda monetria, por menor que esta seja, como o caso do PBF. A tradicional ausncia do Estado para lhes conceder e garantir direitos as colocou por muito tempo na situao de pessoas sem direito a ter direitos. Com isto, o prprio Estado brasileiro decretou por muitos anos sua morte civil. Elas foram emudecidas porque seu direito de voz pblica no existe, pois no possuem condies e canais institucionais de expresso. So milhes de brasileiros com praticamente nenhuma escolaridade, destitudos de qualificaes e habilitaes para qualquer tipo de emprego que exija, por exemplo, escrita e leitura e capacidade de obedecer a certos comandos mais qualificados. Isto, per se, coloca em questo a natureza do crescimento econmico desprovido de projeto democrtico substantivo. Neste caso, a permanncia da pobreza em nveis to altos evidencia, ou melhor, aponta sua insuficincia profunda como modo de incluso dos habitantes de um pas no mundo dos direitos e da herana civilizatria da humanidade. Com inteno polmica gostaramos de dizer que esta problemtica inevitavelmente repe o tema iniludvel da necessidade da poltica, como nico modo de transformar o sentido dos processos econmicos e no deix-los cativos das foras cegas dos interesses privados.
2 AS ENTREVISTAS No procedemos a uma pesquisa estatstica ou quantitativa, mas qualitativa. Usamos em nosso trabalho de coleta de dados a tcnica da entrevista aberta, e no a do questionrio fechado, pois julgamos ser a nica possvel neste tipo de investigao, exatamente porque se pretende alcanar alguns nveis da estrutura subjetiva dos entrevistados. Seu mtodo principal, como bastante conhecido, consiste na entrevista longa munida apenas de um roteiro de questes e na audio atenta da fala mais livre possvel dos entrevistados. Para que as mudanas morais e polticas sejam apreendidas, impem-se conversas repetidas, que significam frequentemente a volta ao campo mais de uma vez, assim como o estabelecimento de uma relao mais prxima para, como diria Pierre Bourdieu, promover quase um contrato de confiana com as pessoas (Bourdieu, 1997, p. 9). A entrevista objetiva apreender tanto quanto possvel as mudanas mais profundas ocorridas na pessoa do entrevistado. Por esta razo, necessariamente, a investigao exige tempos longos, tanto na coleta dos depoimentos, como na reflexo sobre o material recolhido. A durao da entrevista muito varivel, pois as pessoas so muito diversas, sobretudo quando tm de falar de si mesmas, expor-se ao dilogo, contar suas histrias e dizer quais foram as mudanas que as novas situaes trouxeram s suas vidas. A experincia do PBF, que fornece um rendimento regular para a grande maioria das mulheres, ainda muito nova. Certamente impactou-lhes a vida, apesar de no lhes assegurar o acesso completo a outros direitos sociais, j que continuam pobres e carentes de inmeros direitos. Demora certo tempo para que revelem as alteraes mais complexas, em especial, as referentes a decises de ordem moral, como separaes conjugais ou o desejo de faz-las. Um dos temas que lhes permitem falar com mais desenvoltura se liga vivncia, s vezes pela primeira vez, de mais liberdade pessoal, como ainda ao ganho de um sentimento precioso: a aquisio de mais respeitabilidade na vida local. Grandes so os limites da apreenso das questes na modalidade de investigao que empreendemos. Procuramos contorn-los da maneira que nos foi possvel. Ao longo do nosso trabalho, utilizamo-nos de contatos locais. Em algumas ocasies encontramos pessoas diretamente responsveis pela implementao do programa, como assistentes sociais, gestores, prefeitos etc. Em outras, nos valemos da ajuda de pessoas envolvidas em movimentos sociais e de intelectuais locais: todas elas nos forneceram informaes preciosas sobre as situaes in loco, mas na maioria das vezes procuramos livremente as beneficirias, a fim de evitar direcionamentos de qualquer tipo. Escolhemos entrevistar beneficirias que moram em reas rurais ou em pequenas cidades do interior, por entender que sua situao se diferencia muito da dos pobres urbanos, objeto j de inmeros estudos. Os pobres rurais se deparam com problemas diferentes, comeando pelo isolamento geogrfico que resulta, quase sempre, na impossibilidade de ter acesso a servios pblicos bsicos. As regies selecionadas foram: partes do Alto Serto de Alagoas, bem como a Zona Litornea deste estado; o Vale do Jequitinhonha (MG); algumas localidades do interior do Piau e do interior do Maranho; bairros muito pobres da periferia de So Lus (MA)
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Liberdade, Dinheiro e Autonomia: o caso do Programa Bolsa Famlia
e do Recife (PE). Em alguns casos, no conseguimos acessar beneficirias, habitantes de zonas isoladas e sem estradas (no Vale do Jequitinhonha), pois seramos obrigados a usar cavalos. Este isolamento faz com que suas carncias sejam mais profundas e difceis de satisfazer. Neste sentido, so mais destitudos que os pobres urbanos; so verdadeiramente os worst-off da sociedade brasileira. As questes colocadas eram divididas em vrios grupos. O primeiro dizia respeito composio do ncleo familiar (nmero e idade dos membros da famlia, escolaridade etc.). O segundo abordava a maneira como o dinheiro do Bolsa Famlia era usado, em particular em relao compra de alimentos, vesturios e material escolar. Um dos objetivos era averiguar como e em que medida a nova renda e sua regularidade incidiam sobre a vida cotidiana das famlias e, em particular, das mulheres que, em sua maioria, afirmaram se sentir mais livres (o termo mais usado foi vontade) e menos angustiadas no que diz respeito capacidade de adquirir bens primrios para suas famlias. Um terceiro grupo de questes tinha a finalidade de fazer que as entrevistadas exprimissem sua opinio sobre o programa e seus efeitos em sua vida (dessa vez de forma mais direta). Entre outras coisas, visava-se averiguar o que as mulheres achavam de o carto estar no seu nome e no no do marido e estabelecer se consideravam o programa um favor do governo ou um direito delas (naturalmente, a pergunta no podia ser formulada diretamente nesses termos, pois o conceito de direitos praticamente ausente do seu vocabulrio). Finalmente, o quarto grupo de perguntas se referia atitude das entrevistadas perante a poltica e o exerccio do direito de voto. A formulao concreta das questes variava de lugar a lugar e de pessoa a pessoa. Nesse sentido, foi fundamental o apoio dos contatos locais, que conheciam os cdigos lingusticos (inclusive os implcitos) das entrevistadas. Assim, por exemplo, muito frequentemente no fazia sentido perguntar quanto a mulher gastava no mercado em geral, pois a resposta consistia quase sempre em um valor casual e longe da realidade, no por m-f, mas por certa dificuldade de efetuar um clculo excessivamente abstrato para suas experincias cotidianas; era necessrio, portanto, perguntar o que ela comprava na feira, para somente depois reconstruir com sua ajuda a quantia de dinheiro gasta efetivamente, somando os valores relativos aos vrios itens. A nosso ver, a diferena entre os vrios cdigos lingusticos expe os problemas ligados inevitavelmente aplicao de questionrios quantitativos estandardizados, que no levam na devida conta as peculiaridades lingusticas, expressivas e culturais das pessoas. As entrevistas apresentadas a seguir so representativas da maioria das respostas recebidas ou constituem os casos mais interessantes com os quais nos deparamos. Resumindo, podemos afirmar que, em geral, todas as mulheres registraram mudanas relevantes em sua vida material, embora um nmero importante entre elas se queixasse do valor baixo do auxlio (muitas o definiram como uma ajuda) e quase todas afirmassem preferir um trabalho regular. Nesse sentido, cabe salientar, contra uma opinio preconceituosa bastante difundida, que, entre as 150 entrevistadas, somente duas afirmaram ter deixado de trabalhar para viver do Bolsa Famlia. Ambas trabalhavam como empregadas domsticas para
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famlias de classe mdia recebendo um salrio de R$ 150,00 a R$ 200,00 (para trabalhar, respectivamente, seis dias e meio e seis dias por semana). A quase totalidade das mulheres afirma ser melhor que o carto esteja em seu nome do que no do marido (cerca de 10,0% disseram ser indiferente, e nenhuma afirmou ser melhor o carto estar no nome do cnjuge). A justificativa foi, quase sempre, a de que a mulher cuida melhor do dinheiro, sabe mais do que a famlia precisa e capaz de fazer compras mais econmicas. Houve muitas que disseram que os companheiros usariam o dinheiro para beber, embora, quando questionadas, negassem quase sempre que eles bebessem (no foi possvel averiguar se isso correspondia verdade, ou seja, se estavam simplesmente repetindo um lugar-comum, apesar de ele ser desmentido pela sua experincia pessoal, ou se baseavam seu juzo na observao das famlias vizinhas). Uma maioria relevante das entrevistadas (cerca de 75,0%) afirmou que o Bolsa Famlia um favor do governo ou uma ao derivada do fato de o presidente Lula ter sido pobre e, portanto, conhecer melhor a situao dos pobres do que seus predecessores. Poucas afirmaram que o governo tem o dever de ajud-los e apenas cinco usaram a palavra direito (e somente duas, quando perguntadas, mostraram ter uma noo adequada desse conceito, enquanto as outras pareceram no ter uma viso clara do seu sentido uma o mencionou inclusive em conexo noo de favor). Pouco mais da metade das entrevistadas afirmou votar somente por obrigao, mas quase todas reconheceram que o fato de ter votado em Lula nas ltimas eleies e de ele ter sido eleito Presidncia mudou suas vidas. Contudo, no fica claro se, e em que medida, estabelecem uma ligao direta entre sua participao nas eleies com a vitria do governo Lula (neste caso) e a adoo de polticas pblicas de combate pobreza que as afetam diretamente. Em essncia, percebem a mudana de rumo do governo federal. 3 A HIPTESE DE PARTIDA: DINHEIRO COMO FONTE DE AUTONOMIA Nossa hiptese fundamental repousava na ideia de que a renda monetria, recebida atravs do Bolsa Famlia, pode criar e ampliar espaos pessoais de liberdade dos sujeitos, trazendo-lhes, consequentemente, mais possibilidades de autonomizao da vida em geral. O socilogo alemo Georg Simmel, autor do livro Filosofia do dinheiro (publicado em 1900, agora em Simmel, 1977), mostrou que o dinheiro possui dimenses liberatrias, porque introduz, mesmo em nveis mnimos, a capacidade de escolha e de desejo das pessoas. dotado de fortes funes simblicas, pois torna seus portadores pessoas mais determinadas, mais respeitveis e respeitadas em um mundo dominado pelas relaes mercantis; torna-as mais capazes de decidir sobre suas vidas, e, por isto, mais iguais s outras. Finalmente, libera os indivduos dos vnculos pessoais de dependncia econmica (da sua famlia ou de outras pessoas). O economista Amartya Sen teoriza que a liberdade das pessoas depende do leque de opes concretas que lhes permitem realizar atos ou alcanar estados que consideram valiosos (Sen, 2000 e 2008). Tais opes dependem no somente das capacidades individuais, mas tambm das condies materiais nas quais as pessoas vivem. Com a mudana de tais condies, mudam as possibilidades de tornarem-se mais livres e autnomas.
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A partir destas hipteses, fomos investigando se, e em que medida, o PBF cria condies materiais que permitem aos beneficirios alcanar mais autonomia no somente em sentido econmico. Naturalmente, estamos falando de uma melhoria de condies favorveis para o aumento da autonomia, pois no h automatismos neste sentido (at indivduos que vivem na riqueza podem possuir um grau muito baixo de autonomia moral ou poltica, apesar de terem autonomia econmica). A vivncia de carncias rudes e tacanhas impede aos pobres desenvolverem suas funes humanas, tolhendo suas capacidades de demandar e fruir direitos, e no apenas isto, o que no pouco, mas reduz suas capacidades de humanizao. A expanso dos direitos e a experincia deles na constituio da personalidade e da vida em geral fazem das pessoas seres humanos mais capacitados para se expressar e agir no mundo. A pobreza no somente privao de dinheiro e recursos materiais, tambm privao de capacidades, de desenvolvimento de funes humanas importantes, o que torna os pobres ainda mais pobres, como pudemos constatar em nossa pesquisa. Isso nos levou a elaborar uma fenomenologia da pobreza do Brasil que, contudo, no poderemos apresentar neste contexto, no qual nos limitaremos a falar da importncia de uma renda monetria regular no processo de autonomizao das mulheres entrevistadas. 4 O PBF COMO POSSVEL SADA DA DOMINAO DE GNERO O PBF se insere em uma ainda incipiente poltica pblica de cidadania. O fato de ser ainda insuficiente como tal no nos permite ignorar suas possibilidades de se tornar uma consistente poltica de formao de cidados, se complementada por um conjunto mais amplo de polticas pblicas que visem este alvo a formao da cidadania democrtica no Brasil. Neste sentido, comecemos pela mais preliminar de todas as prerrogativas da cidadania, porque diz respeito ao principal direito, o direito vida, que o atual PBF garante. Depois de cinco anos de entrevistas, pode-se afirmar que o programa produz mudanas significativas na vida das pessoas destinatrias do PBF. Uma delas o incio da superao da cultura da resignao, ou seja, a espera resignada da morte por fome e por doenas ligadas a ela, drama constante neste universo espacial. Suas cantigas e poesias populares sempre o cantaram em tristes lamentos. Grandes romancistas brasileiros escreveram suas obras-primas tendo como componentes de seu tecido dramtico a misria e a fome de nossos concidados. Deve-se ressaltar, contudo, que as possibilidades morais de libertao da opresso conjugal ainda so muito raras nas regies pobres e atrasadas do Brasil, devido aos rgidos controles familiares que atuam sobre as mulheres. Os controles provm de vrias figuras familiares. A famlia e seus controles se ampliam no casamento, originando a famlia ampliada e, com isto, a extenso da dominao. Isto , muitas delas esto submetidas ao sogro, sogra, alm do marido e do pai. Martha Nussbaum (1995), relatando sua experincia de pesquisa com mulheres na ndia, afirma o quanto as tradies e a cultura podem ser fatores de opresso e de injustia, consequentemente constrangendo os movimentos das mulheres. Estas so questes, per se, das mais complexas e difceis de serem apreendidas pela investigao sociolgica. Sobretudo, quando se trata, como o caso brasileiro e nas regies da
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pesquisa, de mulheres muito pobres e submetidas a vrias modalidades de dominao. Atua sobre elas a apropriao de sua subjetividade, tal como percebida por John Stuart Mill (2006), quando se refere ao fato de que a dominao masculina e seus desdobramentos polticos, em sentido amplo, supem instituies sociais e culturais que a apoiam e a reproduzem e que operam fundamentalmente sobre emoes e sentimentos e no apenas atravs de aes. Mill demonstra que as mulheres no so treinadas apenas para servirem aos homens, maridos, pais, irmos mais velhos, mas muito mais do que isto, so treinadas para desejar servi-los. Suas reflexes nos ajudam a compreender que a sujeio feminina diferente da sujeio de outros indivduos e classes. Procede destas constataes a percepo de que a liberdade pessoal pensada como autonomia subjetiva dos indivduos, e, ainda, como posse de algumas capacidades para o indivduo se tornar um agente autnomo, inclusive para se efetivar como consumidor capaz de ir ao mercado e decidir minimamente as compras a serem feitas. De modo geral, a aprovao do programa por parte das beneficiadas bastante grande, contudo, elas no deixam de ressaltar a insuficincia da renda recebida para se obter mais melhorias na vida, ganhar mais liberdade na escolha dos bens de consumo. Reivindicam mais renda diante da ausncia quase absoluta de perspectiva de empregos regulares. Seu horizonte de expectativas reduzido, simples. Apenas querem ter acesso a uma vida mais digna, habitaes melhores do que seus miserveis casebres, normalmente mal iluminados, mal ventilados e exguos para abrigarem toda a famlia. Deve ser lembrado que, na grande maioria das famlias pesquisadas, j se pode afirmar que o Bolsa Famlia representa o nico rendimento monetrio percebido, e, em vrios casos, constitui a primeira experincia regular de obteno de rendimento na vida. Antes disto, a vida delas se resumia luta diria, como fazem os animais, para caar comida. Sobre isto vale a pena lembrar as agudas observaes de Avishai Margalit em seu livro The Decent Society (1996). Margalit estuda os efeitos destrutivos da humilhao e da vergonha nas pessoas, pois pode incapacit-las para a luta por direitos e assim dificultar ainda mais o estabelecimento de uma cidadania ativa. A propsito disto, ouamos as palavras de dona Ins (nome fictcio), 30 anos, dois filhos, de 12 e 8 anos, moradora da cidade de Demerval Lobo, no interior do Piau. Indagada sobre o sentimento que teve ao receber o carto do PBF, em primeiro lugar ressaltou o valor do dinheiro para qualquer coisa que precise ou deseje fazer. Sua opinio citada abaixo.
Tudo que quer fazer na vida com dinheiro, pagando [o dinheiro da bolsa] no cala a boca de quem est passando necessidade. Necessidade no s no ter o que comer, no. querer comer uma coisa melhor e no ter, no poder. querer vestir melhor e no poder, ir pra sorveteria com seu filho e no poder, ver um brinquedo da padaria e no poder comprar para seu filho. [A pessoa pobre tem que ter algum do seu lado para ajud-la, pois] o mundo feito assim, tem que ter o apoio de quem tem condio. assim. assim na sociedade, na nossa casa, na escola, na igreja.
Dona Ins acredita que com o PBF o governo est retribuindo o que pagamos com os impostos, mas reconhece que este o primeiro governo que faz isto, e justifica.
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O nosso presidente, ele pobre, no ? Quantas vezes ele no lutou para ser presidente, ele sabe o que estou passando, sabe o que estou sentindo. Ele j soube. Se ele se candidatar mil vezes, mil vezes eu voto nele. Sabe por qu? Ele foi a nica pessoa que enxergou a minha pessoa, quem eu sou. O nico poltico que sabe o que pobreza ainda, que est sentindo o que estou sentindo.
Afirma ainda:
Meu carto, dona, foi a nica coisa que me deu crdito na vida. Antes eu no tinha nada. pouco sim, porque queria ter uma vida melhor.
Seus desejos, sua indignao se expressaram, e, mais importante que isto, no deixaram de comparecer no seu discurso. Sua voz forte e carregada de emoo. Demanda uma vida mais digna, e pode-se dizer que dona Ins demanda paridade dignitria o tempo todo. 5 O PBF COMO UM CAMINHO PARA A CIDADANIA Em graus diversos e iniciais pode-se dizer que o Brasil d os primeiros passos rumo construo da cidadania democrtica. Entre ns, este caminho certamente ser muito longo e penoso, pois ainda estamos carentes de polticas culturais especficas voltadas libertao das mulheres e dos homens pobres dos esteretipos e preconceitos seculares que pesam sobre suas vidas. No caso das mulheres, sua libertao da ditadura da misria e do controle masculino familiar amplo sobre seus destinos permite a elas, assim, um mnimo de programao da prpria vida, e, nesta medida, o comeo da autonomizao de sua vida moral. Estamos longe de pensar que este esboo de autonomia se aproxima das exigncias normativas contidas em um conceito forte de autonomia moral; todavia, sem algum nvel de autonomizao moral e poltica, no se pode falar de cidadania. Isto nos leva a considerar outro aspecto: a relao entre autonomia econmica e autonomia moral do sujeito. Parece que a primeira percebida pelas mulheres entrevistadas como condio para a segunda. A condio de indigncia e de falta de independncia econmica se traduz na sensao de que a prpria personalidade permanece incompleta, inacabada, por assim dizer. Em nossa opinio, isto vai alm de um simples sentimento de frustrao e atinge um nvel mais profundo: como posso perceber-me como sujeito ativo, se sou incapaz de assegurar autonomamente minha prpria sobrevivncia (para no falar da minha famlia)? O sujeito poltico individual propriamente dito concebido normalmente (nas teorias normativas, na discusso cotidiana em jornais e em outras circunstncias) como um ator economicamente autnomo ou, pelo menos, que se encontra acima da linha da pobreza. Por outro lado, os possveis impactos de cidadania do PBF so muito mais efetivos se o poder local estiver comprometido com esta questo, ou seja, se as beneficirias forem objeto de polticas municipais especficas de estmulo participao poltica, em particular, atravs de sua organizao em conselhos de vrios tipos e com diferentes finalidades, como, por exemplo: efetuar o controle social do programa, fiscalizar sua implementao e o cadastramento, e, sobretudo, ouvi-las em suas demandas e crticas a possveis desvios (como fraudes de cadastro) e outros problemas encontrados na vivncia na cidade. Em geral, as autoridades locais se limitam
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a gerir o programa, isto , basicamente a cadastr-las. As queixas sobre o despreparo dos gestores locais foram inmeras. O fato de tratar-se de um cargo de confiana do prefeito retira-lhes a responsabilidade poltica para com as mulheres. O prefeito, na sua grande maioria, no se v como um ator poltico preocupado em criar ambientes estimulantes para o desenvolvimento dos cidados, convocando-os a participar mais ativamente da vida poltica da cidade e no caso das beneficirias da gesto do prprio programa. Somos da opinio que o poder local possui grande importncia na potencial ampliao democrtica e cidad do programa, podendo fazer dele uma verdadeira poltica de cidadania. Quando isto acontece, como constatamos em alguns casos, o PBF ganha nova qualidade democrtica e cvica. Estas consideraes foram feitas com a finalidade de demonstrar que no desenvolvimento da investigao foi possvel constatar que, mesmo tratando-se de um programa de assistncia bsica, o PBF possui em germe condies de se transformar em poltica pblica de cidadania para se efetivar no Brasil um desenvolvimento econmico comprometido com a radicalizao substantiva da nossa democracia. REFERNCIAS BOURDIEU, Pierre. (Coord.). A misria do mundo. Petrpolis: Vozes, 1997. LEO REGO, Walquria; PINZANI, Alessandro. Vozes do Bolsa Famlia. Autonomia, dinheiro e cidadania. So Paulo: Editora da UNESP, 2013. MARGALIT, Avishai. The decent society. Cambridge (MA): Harvard University Press, 1996. MILL, John Stuart. A sujeio das mulheres. Coimbra: Almedina, 2006. NUSSBAUM, Martha. Introduction. In: NUSSBAUM, Martha; GLOVER, Jonathan (Ed.). Women, culture and development: a study of human capabilities. Oxford: Oxford University Press, 1995. p. 1-34. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo de Laura Teixeira Motta. 1. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. ______. Desigualdade reexaminada. Traduo de Ricardo Doninelle Mendes. 2. ed. Rio de Janeiro: Record, 2008. SIMMEL, Georg. Filosofia del dinero. Madrid: Instituto de Estudios Polticos, 1977.
366
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania BOLSA FAMLIA DESAFIOS Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia E PERSPECTIVAS Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Seo 3
CAPTULO 24
TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE: DA INOVAO CONSOLIDAO

Simone Cecchini
1 INTRODUO Os programas de transferncias condicionadas (PTCs), ou programas com corresponsabilidade, tm sido um dos principais motores da inovao no mbito da poltica social latino-americana nos ltimos quinze anos. Estes programas estatais mostraram-se capazes de dar cobertura a populaes historicamente excludas de qualquer benefcio de proteo social, articulando diversas aes intersetoriais, particularmente no que diz respeito educao, sade e nutrio, com vistas a reduzir a pobreza a partir de uma viso multidimensional. Os PTCs tm sido tambm inovadores, por apresentar um modelo de gesto diferente. Graas adoo de mecanismos tcnicos de seleo das famlias participantes, estes programas significaram uma ruptura em relao aos mecanismos clientelistas tradicionais da poltica social latino-americana. Os PTCs tambm contriburam para a modernizao da poltica social mediante inovaes tecnolgicas, tais como a introduo dos cadastros de beneficirios e sistemas de gesto informatizados. Alm de inovadores, os PTCs atingiram uma cobertura bastante ampla, tanto em termos do nmero de pases que os implementaram, quanto da quantidade de beneficirios na populao. Desde seus primrdios, em meados da dcada de 1990,1 os PTCs se espalharam e, atualmente, esto presentes em vinte pases da Amrica Latina e Caribe, onde do cobertura a mais de 120 milhes de pessoas, o que equivale a 20% da populao da regio, a um custo que gira em torno de 0,4% do produto interno bruto (PIB) regional. Os PTCs disseminaram-se tambm em outras regies do mundo, como a sia e a frica. Desta forma, como resultado de suas conquistas e desafios, estes programas tm evoludo de forma constante, modificando ou ampliando seus benefcios e servios. Como possvel observar no grfico 1, ao longo da ltima dcada, o crescimento dos PTCs tem se mantido constante, tanto em termos da populao beneficiada, quanto do montante de investimentos. A pequena queda do investimento em PTC como porcentagem do PIB observada entre 2010 e 2011, deve-se ao crescimento recorde deste ltimo ano e no a uma diminuio do oramento dos programas, que continuaram aumentando. O grfico 2 mostra a evoluo de quatro programas emblemticos devido sua longa trajetria e ampla cobertura: o Programa Bolsa Famlia (PBF), do Brasil, o maior programa da regio; o Oportunidades do Mxico, o PTC de cobertura nacional mais antigo, sucessor do Progresa; o Ms Familias en Accin, da Colmbia; e o Bono de Desarrollo Humano, do Equador.
1. Em 1995, no Brasil, nas cidades de Campinas e Ribeiro Preto e no Distrito Federal, assim como em 1997, no Mxico, com o Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa).
GRFICO 1
Amrica Latina e Caribe: cobertura e investimento dos programas de transferncias condicionadas (PTCs) 1A Cobertura (2000-2012) (Em % da populao total)
25,0 19,5 20,3 0,3 0,21 0,2 10,0 5,7 5,0 0,1 0,29 0,26 0,4
1B Investimento (2000-2011) (Em % do PIB)

0,38 0,36
20,0 15,4 13,5
18,2
18,7
15,0
0,06
0,0 2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012
0,0 2000 2005 2008 2009 2010 2011
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>. Elaborao do autor.
GRFICO 2
Brasil, Colmbia, Equador e Mxico: cobertura dos PTCs (Em milhes de famlias)
14,0
12,4
12,0
12,8
13,2 13,8
11,0
11,0
10,6
10,0
8,7
8,0
6,6
6,0
6,5 5,0 5,0 5,0 5,0 5,2 5,6 5,8
5,0 4,2 4,2
4,0
3,1 2,3 2,5 1,2 1,2 0,1

1998 1999 2000 2001
2,0
1,6 1,2 0,3

2002
3,6 1,2 0,4

0,3
2,6 1,6 0,8 0,9 0,5

2005
2,6
2,6
2,8
1,8 1,2
2009
1,0 0,7
2006
0,0 Bolsa Famlia
1,0
2007
1,0
2008
1,2
2010
1,2
2011
1,2
2012
2003
2004
Ms Familias en Accin Bono Solidario (1998-2002) / Bono de Desarrollo Humano (2003)
Progresa (1997-2001) / Oportunidades (2002)
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Cepal. Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>. Elaborao do autor.
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Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
Em virtude do processo de consolidao pelo qual passaram os PTCs, o objetivo deste trabalho retratar a grande heterogeneidade de experincias, os desafios em comum e, desta maneira, fornecer algumas pistas sobre o futuro destes programas na regio. Na seo 2, feita uma introduo a uma tipologia de programas que visa refletir sobre os diferentes objetivos e focos dos PTCs. Na seo 3, examinam-se os resultados das avaliaes de impacto sobre a educao, sade e nutrio e a pobreza em termos de renda, destacando que ainda no se tem muita clareza sobre a importncia relativa do efeito renda e do efeito condicionalidades. Na seo 4, discute-se o grande desafio em comum para todos os PTCs da regio: o da insero profissional e produtiva dos jovens e adultos em idade laboral que participam destes programas. Finalmente, na seo 5, conclui-se com uma discusso sobre os possveis caminhos a serem seguidos pelos pases que esto implementando estes programas. 2 DIFERENAS DOS OBJETIVOS PRIORITRIOS DOS PTCs2 A ideia por trs da origem dos PTCs foi a de matar dois coelhos com uma s cajadada, ou seja, reduzir a pobreza no curto prazo, por meio do aumento do consumo das famlias pobres estimulado pelas transferncias monetrias, assim como no longo prazo, mediante o fortalecimento do capital humano das crianas, fomentado pelas condicionalidades. Dito isto, a estrutura bsica comum dos PTCs consiste na entrega de recursos monetrios (e no monetrios) s famlias em situao de pobreza extrema e que possuem uma ou mais crianas menores de idade,3 com a condio de que estas cumpram com certos requisitos relacionados melhoria de suas capacidades humanas (Cecchini e Madariaga, 2011). Apesar de todos os PTCs compartilharem essas caractersticas comuns, os programas demonstraram ser instrumentos extremamente flexveis e foram adaptados a distintas realidades socioeconmicas, polticas e institucionais. Mais que modelos rigorosamente definidos, so ferramentas versteis, possveis de serem abordadas a partir de diferentes concepes ideolgicas, e apropriadas de diferentes maneiras. Isto fez com que os PTCs respondessem muito mais que se pensava s trajetrias institucionais prprias de cada pas em matria de poltica pblica e de economia poltica das reformas do setor social (Cecchini e Martnez, 2011). Isto explica tambm como foi possvel que, em pases diferentes, os PTCs tenham sobrevivido a grandes mudanas nos governos, e passado por algumas modificaes e mudanas de nome. Por exemplo, no Mxico, onde o Progresa foi lanado durante o governo do Partido Revolucionrio Institucional (PRI) do presidente Zedillo e, posteriormente, modificado para o nome Oportunidades sob o governo do Partido de Ao Nacional (PAN) do presidente Fox. H casos em que se manteve o mesmo nome, como o programa Red de Oportunidades, do Panam, aps as mudanas desde o governo do presidente Torrijos at o governo do presidente Martinelli.
2. Esta seo est baseada principalmente em Cecchini e Martnez (2011). 3. Atualmente, programas como o Bolsa Famlia incorporam tambm as famlias sem crianas, mas que sejam extremamente pobres (com renda mensal per capita inferior a R$ 70,00, aproximadamente US$ 33,00).
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Os programas atualmente vigentes na Amrica Latina e Caribe diferem consideravelmente em parmetros-chave, por exemplo, benefcios oferecidos, que podem incluir transferncias monetrias, apoio psicossocial e acompanhamento das famlias, programas de capacitao e microcrdito, entre outros. Outras diferenas incluem as modalidades de execuo, o tipo e o controle das condicionalidades e o rigor das sanes, assim como seus vnculos interinstitucionais.4 Dessa forma, de acordo com o foco dos programas, que podem estar mais voltados a aumentar o nvel de consumo das famlias, fortalecer suas capacidades humanas ou vincul-las rede existente de servios e programas sociais, Cecchini e Martnez (2011) propem a existncia de diferentes tipos de PTCs, inspirados nos programas que tm se mostrado como referncias importantes na regio. Um primeiro tipo, inspirado no PBF, so os programas de transferncias de renda com condicionalidade branda. Um segundo tipo, inspirado no Oportunidades, constitudo pelos programas de incentivo demanda com condicionalidade forte. Finalmente, o terceiro tipo, inspirado no Chile Solidario, classificado como sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalidades. Mais que um PTC propriamente dito, este terceiro tipo representa uma estrutura de articulao que pretende assegurar ou garantir o acesso a benefcios oferecidos por diferentes programas especficos. A identificao desses trs tipos ideais permite compreender as formas de funcionamento dos PTCs em relao a seu objetivo principal, e fornece um marco para analisar a diversidade de programas que surgiram ao logo do tempo. No se trata de um mero exerccio acadmico, mas uma orientao que visa melhorar o desenho dos PTCs e uma contribuio para conhecer os requerimentos especficos de cada tipo de programa e pensar sobre maneiras de inseri-los no conjunto mais amplo da poltica social.5 Por intermdio dessa tipologia, procura-se tambm destacar que um dos maiores desafios para os PTCs consiste em manter objetivos claros e funes precisas, adotar benefcios e condies adequadas para alcanar estes objetivos e delimitar as competncias e responsabilidades. Como observaram Cecchini e Martnez (2011), aqueles pases que no contam com sistemas reais de proteo social ou onde tais sistemas so muito fracos, existe o risco de que os PTCs se transformem em um tipo de rvore de Natal, ao qual se adicionam mecanicamente novos benefcios e no qual se penduram cada vez mais requisitos, dando origem a uma estrutura totalmente abrangente, porm, de pouca especificidade e eficcia.
4. Na realidade, como explica a subseo 2.1, em alguns desses programas, apesar do monitoramento das condicionalidades, as sanes s famlias por descumprimento podem ser brandas. Da mesma forma, em alguns casos, o controle das condicionalidades tende a ser um aspecto mais formal que real, devido a problemas operacionais para concretizar esta vericao ou porque a vericao estrita das condicionalidades simplesmente no um mecanismo central do programa. 5. Da mesma forma, vlido destacar que se trata de uma tipologia analtica mais que emprica, portanto, pode haver programas que fogem s trs categorias ou categorias que tendem a se sobrepor em alguma situao.
372
2.1 Programas de transferncias de renda com condicionalidade branda Nos programas de transferncias de renda com condicionalidade branda, a transferncia monetria vista como um direito de cidadania, pelo menos para aqueles cidados que vivem em situao de pobreza. As condicionalidades vinculadas sade e educao, por sua vez, so consideradas parte do reforo do acesso a tais direitos. Estes programas esto baseados na premissa de que um dos principais problemas das famlias pobres a falta de receita, devido sua incapacidade de inserir-se no mercado formal de trabalho. Tende-se a estabelecer o valor das transferncias de forma a suprir a carncia de uma renda mnima, portanto, calculado em funo do custo de uma cesta bsica de alimentos (que corresponde ao valor da linha de extrema pobreza). Da mesma forma, as sanes por descumprimento das condicionalidades so moderadas, e a fiscalizao das condicionalidades tende a ser fraca (Cecchini e Martnez, 2011). No caso do PBF apesar de que, como destacam Britto e Soares (2011), existem grandes diferenas com a renda bsica de cidadania (Renda Mnima), a comear pelo fato de que o primeiro um programa focalizado, enquanto o segundo deveria ser uma medida universal , fica evidente que existe menos nfase na sano por descumprimento das condicionalidades e uma nfase maior na transferncia de renda com relao a outro grande parmetro para os PTCs, o programa Oportunidades (Gonzlez de la Rocha, 2010). O PBF teve uma rpida expanso desde seu lanamento em 2003 e, somente em 2006, foi implementado um sistema de fiscalizao das condicionalidades (Soares, 2012). No entanto, o objetivo deste monitoramento, a cargo da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), no punir as famlias, mas entender as razes do no cumprimento, por meio do acompanhamento de assistentes sociais, e ajud-las a cumprir as condicionalidades (Gonzlez de la Rocha, 2010). No PBF, as transferncias monetrias podem ser canceladas somente se as famlias permanecerem em condio de suspenso por mais de doze meses e se, durante este perodo, receberem a assistncia e o acompanhamento adequado por parte dos servios sociais.6 Segundo Sergei Soares (2012), entre 2006 e 2008, somente 4,5% das famlias que no cumpriram as condicionalidades perderam seus benefcios monetrios. Quanto ao fornecimento de uma renda mnima, desde seu incio, em 2003, o PBF entrega um benefcio bsico de R$ 50,00 (R$ 70,00 desde 2011) s famlias extremamente pobres. Desde 2012, o benefcio para a superao da pobreza extrema transfere a estas famlias um valor necessrio para cobrir a diferena de renda da pobreza extrema. Os valores das transferncias do PBF foram atualizados em vrias ocasies: em 2007, 2008, 2009 e 2011 (Brasil, 2013). Em 2011, o valor das transferncias de renda para crianas e jovens teve um reajuste de 45%, com o objetivo de fortalecer a garantia de renda assegurada por estas transferncias (MDS, 2013).
6. As famlias que participam do PBF entram em condio de suspenso durante dois meses a partir da terceira ocorrncia de descumprimento das condicionalidades, e reiteradamente, no caso de novos casos de inadimplncia (MDS, 2012).
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Outros programas de transferncias de renda com condicionalidade branda so o Bono de Desarrollo Humano (BDH), do Equador, e a Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH), da Argentina. Para fazer frente grave crise econmica que enfrentava, em 1999, o Equador lanou um programa de transferncias no condicionadas (o Bono Solidario), que foi transformado em PTC (o BDH) em 2003, mas at hoje tem dado pouca nfase s condicionalidades. Por sua vez, apesar de incorporar condicionalidades, a AUH um mecanismo que estende as dotaes familiares tradicionalmente outorgadas aos trabalhadores formais tambm aos trabalhadores informais (Bertranou e Maurizio, 2012; Gasparini e Cruces, 2010) e no um programa cujo foco principal seja incentivar um maior uso dos servios sociais de sade e educao por parte das famlias pobres. As famlias beneficirias da AUH recebem 80% da transferncia todos os meses, independentemente do cumprimento das condicionalidades, e os 20% restantes somente so pagos aps a apresentao dos documentos de cumprimento das condicionalidades.7 2.2 Programas de incentivo demanda com condicionalidade forte Os programas de incentivo demanda com condicionalidade forte tm como principal objetivo promover o desenvolvimento humano da populao pobre, o que, na prtica, significa aumentar seus nveis de utilizao da educao pblica e os servios de sade, eliminando as barreiras de acesso. Nestes programas, a interpretao dos problemas enfrentados pelas famlias pobres concentra-se na carncia de capacidades humanas, agravada pela falta de acesso aos servios bsicos, seja por problemas de demanda (falta de compreenso das famlias a respeito dos retornos do investimento em capital humano) seja de oferta (falta de acesso aos servios sociais). Portanto, a transferncia monetria um instrumento que serve como incentivo a uma mudana de comportamento das famlias pobres, visando torn-las mais dispostas ao investimento nas capacidades humanas em educao e sade e como mecanismo de financiamento dos custos de acesso educao e aos servios de sade. Os valores das transferncias so estabelecidos com base nos custos de oportunidades com os quais as famlias arcam para utilizar os servios que se procura incentivar. Desse modo, o monitoramento das condicionalidades forte, e as sanes rigorosas (Cecchini e Martnez, 2011). No caso do Mxico, desde seu incio, o Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, conforme diz seu nome oficial, enfatizou o fortalecimento das capacidades humanas. Sua implementao incluiu um processo de validao das comunidades selecionadas com o objetivo de comprovar se os servios locais de sade e educao possuam a capacidade necessria para responder ao aumento da demanda que as condicionalidades gerariam. Nas localidades que no contavam com os servios requeridos ou cujos servios encontravam-se saturados, o incio do programa foi adiado at que se confirmasse que o municpio dispunha de uma oferta setorial suficiente (Cohen, Franco e Villatoro, 2006). Sendo assim, o Oportunidades
7. As famlias devem documentar os exames de sade e o plano de vacinao obrigatrio para os menores de 4 anos e certicar a frequncia em algum estabelecimento educacional pblico das crianas desde os 5 at os 17 anos de idade (Cogliandro, 2012; Gasparini e Cruces, 2010).
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tem sido pioneiro na estruturao de um mecanismo complexo de verificao das condicionalidades, sustentado por um sistema que permite atualizar de forma rpida a informao sobre os cumprimentos a fim de realizar os pagamentos e aplicar as sanes. As regras de operao do programa so muito claras a respeito das causas de suspenso dos benefcios e, para que as famlias entendam o sistema de incentivos, prevalece o esquema de uma transferncia, uma condio.8 Os montantes das transferncias variam de acordo com as caractersticas dos destinatrios, porque, neste caso, a principal nfase no fornecer uma renda mnima s famlias, mas, sim, dar os incentivos corretos para o fortalecimento das capacidades humanas, levando em considerao o custo de oportunidade de no exercer o trabalho infantil. Portanto, os apoios educacionais aumentam para as crianas que cursam nveis mais avanados segunda metade do ensino fundamental e ensino mdio e variam de acordo com o sexo dos alunos.9 Alm do Oportunidades, outros programas que se enquadram nessa tipologia so o Ms Familias en Accin e o Juntos, do Peru, e o Avancemos, da Costa Rica. O Ms Familias en Accin e o Juntos, particularmente, possuem esquemas detalhados de transferncias diferenciadas conforme a idade e o ano escolar da criana. Tais esquemas possuem sentido somente em programas primordialmente voltados para o incentivo s mudanas de comportamento das famlias pobres, como evitar a evaso escolar para fortalecer o capital humano das crianas. Por sua vez, o objetivo explcito do Avancemos promover a permanncia de adolescentes e jovens de at 25 anos de idade de famlias em condio de pobreza no sistema educacional formal (Costa Rica, 2008, p. 1). 2.3 Sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalidades O terceiro tipo de programas, os sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalidades, consiste em estruturas de articulao que visam garantir o acesso aos benefcios oferecidos por diferentes programas especficos e, desta forma, gerar uma base para a incluso. A lgica por trs destes programas que a pobreza resultado no s da falta de renda ou de acesso aos servios sociais, mas de mltiplos fatores de carter psicossocial, cultural, econmico e geogrfico, entre outros. Quando estes fatores se combinam e acumulam, geram situaes de excluso social de difcil soluo para uma poltica pblica acostumada a operar com um esquema de espera, no qual as famlias que contam com mais informao sobre os servios pblicos terminam recebendo-as em primeira instncia. Nos sistemas de coordenao programtica com condicionalidades, entende-se que a prpria oferta pblica deve se aproximar das famlias, e no o contrrio, o que gera uma lgica de um sistema de oferta articulado e ativo. Isto se materializa na figura dos assistentes sociais cuja misso se concentra em aspectos psicossociais orientados facilitao da conexo da demanda com a oferta
8. As transferncias do Oportunidades podem ser suspensas de forma mensal, por tempo indenido ou denitivamente. O apoio monetrio para a alimentao suspenso no ms em que se registra o descumprimento das condicionalidades de sade por parte das famlias. Os apoios monetrios de educao bsica so suspensos quando, entre outras razes, um aluno tenha quatro ou mais faltas no justicadas durante o ms. 9. No segundo semestre de 2011, na escola primria, o apoio educativo ia de M$ 150,00 mensais no primeiro ano at M$ 300,00 no sexto. No ensino secundrio, o apoio educativo ia de M$ 440,00 mensais no primeiro ano at M$ 490,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 465,00 mensais no primeiro at M$ 565,00 no terceiro para as mulheres. No ensino mdio, o apoio educacional ia de M$ 740,00 mensais no primeiro at M$ 840,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 850,00 mensais no primeiro at M$ 960,00 no terceiro para as mulheres.
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de servios sociais. Os valores das transferncias monetrias, caso sua entrega esteja prevista diretamente por meio destes sistemas, so baixos e destinados a reduzir os custos de transao para participar de outros programas sociais cujo acesso facilitado pelo sistema. As contrapartidas a serem realizadas por cada famlia variam e so relativamente flexveis, alm de ser estabelecidas em conjunto com os assistentes sociais que acompanham as famlias (Cecchini e Martnez, 2011). O sistema no qual se inspira esse tipo de programa o do Chile Solidario, que hoje vem sendo substitudo pelo Ingreso tico Familiar, em que as transferncias e condicionalidades ficam em segundo plano perante a importncia que se d ao acompanhamento psicossocial das famlias, feito por um dos seus componentes, o programa Puente (Cecchini e Martnez, 2011). No Chile Solidario, as nicas transferncias especficas eram o bono de proteccin e o bono de egreso. O primeiro consistia em um valor entre US$ 27,00 (durante os seis primeiros meses) e US$ 13,00 mensais por famlia, entregues durante o perodo de acompanhamento sob a condio de que as famlias trabalhassem em pelo menos uma das sete dimenses consideradas relevantes para a melhoria de suas condies de vida. O segundo era uma transferncia de US$ 13,00 mensais por famlia, fornecidos durante trs anos aps a concluso do programa Puente (Cecchini, Robles e Vargas, 2012). Outro sistema desse tipo a Red Unidos (ex-Red Juntos), da Colmbia, na qual a funo dos chamados gestores sociais tambm articular a oferta pblica de servios e programas sociais prximos das famlias e o trabalho para alcanar determinadas metas bsicas. Deve-se destacar que, apesar de esses sistemas ou redes de coordenao no realizarem transferncias monetrias diretas s famlias, ou o fazerem de maneira limitada, esto intimamente vinculados aos dois tipos de PTCs analisados anteriormente, que transferem quantias significativas s famlias. No caso da Colmbia, a Red Unidos se vincula ao programa Ms Familias en Accin. No Chile, o Ingreso tico Familiar oferece acompanhamento psicossocial e acesso a diferentes programas sociolaborais mediante o Programa Eje. Tambm inclui transferncias no condicionadas como a transferncia base e a transferncia familiar e condicionadas por deveres e por conquistas (Cecchini, Robles e Vargas, 2012). 3 IMPACTOS DOS PTCs10 Um nmero importante de avaliaes de impacto permite analisar os resultados obtidos pelos PTCs nos diferentes pases da Amrica Latina e do Caribe, tanto em relao aos indicadores de educao, sade e nutrio quanto aos indicadores de pobreza relacionada renda. A seguir, apresenta-se um resumo dos resultados de algumas das principais avaliaes realizadas nos pases da regio.
10. Esta seo est baseada principalmente em Cecchini e Madariaga (2011).
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3.1 Capacidades humanas: efeito renda ou efeito condicionalidades? Um dos objetivos explcitos dos PTCs, sobre o qual se concentra a nfase dos programas de incentivo demanda com condicionalidade forte fortalecer o capital humano em reas como educao, sade e nutrio. Neste aspecto, as avaliaes de impacto revelam que, em geral, foram feitos avanos em matria de acesso s escolas e aos servios de sade. Tambm indicam que os resultados da aprendizagem, do estado de sade e nutricional dependem da quantidade e qualidade da oferta de servios pblicos. Contudo, as avaliaes dos impactos sobre as capacidades humanas nem sempre so capazes de esclarecer qual o canal que permite a obteno de tais resultados. Particularmente, no se sabe se os impactos positivos se devem principalmente ao aumento da renda disponvel das famlias pobres (efeito renda) ou aos compromissos assumidos para obter as transferncias (efeito condicionalidades). Com relao ao componente educao dos PTCs, os efeitos geralmente se concentram em aumentos na matrcula e frequncia escolar. Estes aumentos tendem a ser maiores em pases onde os nveis de referncia eram mais baixos nos anos escolares de transio, que apresentavam taxas altas de evaso (como a passagem do ensino fundamental ao ensino mdio) e nos domiclios e localidades mais pobres. As avaliaes de impacto fornecem pouca informao sobre a aprendizagem das crianas. De Brauw e Hoddinott (2008) identificam, para o caso do componente educacional do Progresa, um aumento significativo da probabilidade de frequentar a escola. Da mesma forma, como resultado do Oportunidades, chegou-se concluso de que as diferenas de gnero nas taxas de matrcula no ensino mdio, especialmente nas zonas rurais, praticamente desapareceram (Parker, 2003; 2004). O programa tambm tem mostrado impactos positivos em termos de aumento da matrcula e das taxas de aprovao das crianas indgenas (Escobar e Gonzalez de la Rocha, 2002; 2008). Outras avaliaes (Mxico, 2008) mostram avanos importantes na diminuio da evaso escolar, o aumento da matrcula escolar e a melhoria das notas, apesar de que tudo isto acontece em zonas geogrficas, faixas etrias e nveis de escolaridade especficos. De forma semelhante, a frequncia escolar tem aumentado como consequncia da implementao de PTCs na Colmbia, Jamaica, Paraguai e Repblica Dominicana.11 De qualquer maneira, fica claro que uma melhor retroalimentao e coordenao entre os PTCs e outros tipos de programas educacionais podem gerar melhorias importantes nos processos e resultados na educao. Neste sentido, Gertler, Patrinos e Rubio-Codina (2007) avaliaram o papel das polticas de educao nas escolas onde uma grande porcentagem dos
11. Na Colmbia, Attanasio et al. (2008) observaram que o programa Familias en Accin aumenta mais a assistncia escolar entre as crianas do ensino secundrio que entre as do primrio, o que pode ser atribudo ao fato de que os nveis de frequncia escolar observados j eram altos no ensino primrio antes da implementao do programa. Na Repblica Dominicana, o programa Solidaridad aumentou em 14 pontos porcentuais (p.p.) a probabilidade de frequentar a escola entre as crianas de 14 a 16 anos (Repblica Dominicana, 2008). Na Jamaica, o Programa de Avano Mediante a Sade e a Educao (Programme of Advancement Through Health and Education PATH) aumenta em 0,5 dias por ms a frequncia escolar de crianas entre 6 e 17 anos, o que representa um resultado importante se as elevadas taxas de frequncia forem consideradas (96%) (Levy e Ohls, 2007). Da mesma forma, no programa Tekopor, no Paraguai, a taxa de matrcula mostra um aumento de 2,5% entre as crianas de famlias benecirias, enquanto a taxa de frequncia escolar se eleva entre 5 p.p e 8 p.p. (Soares, Ribas e Hirata, 2008).
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estudantes participa do Oportunidades, concluindo que os programas que buscam fortalecer as associaes de pais conseguem diminuir as taxas de repetncia e evaso escolar. Da mesma forma, importante destacar os efeitos dos pares nas comunidades (neighbourhood peer effects). Bobonis e Finan (2008) mostram que as crianas que no participavam do Progresa eram influenciadas positivamente por seus pares que participavam, no sentido que entre eles tambm aumentava a permanncia no ensino mdio. Os resultados indicam que, nos lugares onde o programa foi implementado, a matrcula das crianas que no participavam no programa aumentou 5 pontos percentuais (p.p.), em comparao com as crianas no beneficirias que moravam nas localidades de controle. No caso do componente sade e nutrio dos PTCs, observam-se aumentos nas medidas de acesso sade, tais como a cobertura em controles de crescimento para crianas, os exames mdicos preventivos e as vacinaes. A evidncia com relao ao estado de sade e nutricional das crianas mais heterognea (Hoddinott e Bassett, 2009). As avaliaes de impacto realizadas no Brasil (De Brauw et al., 2010) e no Peru (Perova e Vakis, 2009; Snchez e Jaramillo, 2012) sugerem que as crianas que participam dos PTCs tm maiores probabilidades de serem vacinadas.12 A respeito da sade preventiva, no Mxico, a utilizao dos servios de sade pblica para exames de sade (de crianas e adultos) e o monitoramento do estado nutricional (das crianas) aumentou mais rapidamente nas localidades que participavam do Progresa em comparao com as localidades de controle (Gertler e Boyce, 2001). Uma avaliao mais recente do Oportunidades confirmou estes resultados tanto em reas rurais quanto urbanas (Gutirrez et al., 2005). Na Jamaica, os exames mdicos aumentaram em 38% para as crianas abaixo de seis anos que participam do Programa PATH (Levy e Ohls, 2007). Da mesma forma, em El Salvador, os exames aumentaram 10 p.p. para as crianas com menos de 1 ano de idade (IFPRI e Fusades, 2010). No entanto, na Guatemala, no houve um impacto significativo no uso dos servios preventivos de sade por parte das crianas que participam do Mi Familia Progresa (Gutirrez, 2011). Em El Salvador, entre 2006 e 2007, o PTC Red Solidaria (hoje chamado Comunidades Solidarias) conseguiu aumentar significativamente a porcentagem de nascimentos atendidos por pessoal qualificado (16,5 p.p.) (De Brauw e Peterman, 2011). A condicionalidade explcita deste PTC no efetuar o parto em um centro de sade ou com pessoal qualificado, e sim realizar os exames pr-natais. Portanto, como destacaram De Brauw e Peterman (2011), a forma em que se gera o impacto no imediatamente bvia e pode depender de uma combinao do efeito renda, o efeito de outras condicionalidades, a participao das mulheres em capacitaes de sade, a melhoria da oferta de servios de sade e o aumento do poder de deciso das mulheres.
12. Em El Salvador, no entanto, isso no aconteceu, provavelmente por causa da falta de oferta nos centros de sade (IFPRI e Fusades, 2010).
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Os PTCs no tm condicionalidades com relao ao estado nutricional das crianas, mas, s vezes, incluem benefcios especficos para melhorar sua nutrio, tais como capacitaes e aconselhamento em sade para as mes. Os programas que fornecem benefcios nutricionais como o Oportunidades, o Ms Familias en Accin, o PBF, o Bono de Desarrollo Humano e a extinta Red de Proteccin Social (RPS) na Nicargua contriburam para a melhoria dos indicadores de nutrio das crianas em idade pr-escolar.13 No entanto, o Tekopor, no Paraguai, e o Programa de Asignaciones Familiares (PRAF), em Honduras, no mostram tais efeitos positivos (Barrios, Galeano e Snchez, 2008; Bassett, 2008; Hoddinott e Bassett, 2009). Com relao ao impacto sobre as doenas das crianas, Attanasio, Trias e Vera-Hernndez (2008) observaram uma diminuio da prevalncia de disenteria e das doenas respiratrias agudas nas crianas que participam do Familias en Accin. No Mxico, a Sedesol (2008) observou uma diminuio significativa no nmero de dias de doena das crianas que participam do Progresa/Oportunidades, enquanto uma avaliao feita por Fernald, Gertler e Neufeld (2008) no encontrou uma diminuio significativa das taxas de doena das crianas como resultado da implementao do Oportunidades. No Brasil, Rasella et al. (2013) mostram que o PBF contribuiu para a diminuio da mortalidade das crianas com menos de 5 anos de idade graas ao seu impacto sobre as causas de mortes infantis relacionadas com a pobreza, como a desnutrio e a disenteria. Os autores tambm mostram que o aumento da cobertura de um programa pblico de sade preventiva o Programa de Sade da Famlia (PSF) teve uma interao positiva com o PBF. importante ressaltar que no fcil medir o impacto dos PTCs na melhoria dos indicadores sobre os quais estes programas tm somente uma incidncia indireta. Por exemplo, quando se atribui a um PTC as melhorias observadas na nutrio devido a uma maior ingesto de nutrientes, deve-se perguntar se so as caractersticas prprias do PTC, como as transferncias de renda ou as condicionalidades as responsveis pelo aumento do consumo de alimentos, e se as polticas nacionais de alimentao e nutrio cumprem um papel nestes resultados ou se isto se deve a uma interao virtuosa entre todas estas medidas. Portanto, os PTCs devem ser considerados parte do conjunto mais amplo da poltica social de cada pas e, muito particularmente, dentro de um grupo de aes voltadas para a solidificao das bases de um sistema de proteo social inclusivo e integral, que visa obter efeitos combinados nas capacidades humanas. Faz-se necessrio, assim, mais investigao com o fim de entender mais profundamente os efeitos diferenciados que os componentes dos PTCs (transferncias monetrias e no monetrias, palestras e capacitaes, vnculos com outros programas e outros) podem vir a ter sobre as capacidades humanas (Cecchini e Madariaga, 2011), assim como os efeitos conjuntos destes e outros programas com os que costumam estar vinculados.
13. No Brasil, as crianas menores de 5 anos que participam do Bolsa Famlia tm uma probabilidade 26% maior de ter indicadores de altura/peso e peso/idade adequados, em comparao com as crianas que no participam no programa (Paes-Sousa e Pacheco, 2008). Na Colmbia, um ano de participao no programa Familias en Accin diminui em 1% a prevalncia de desnutrio crnica (Attanasio, Trias e Vera-Hernndez, 2008).
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3.2 Pobreza de renda Os impactos dos PTCs sobre os indicadores de pobreza de renda dependem da abrangncia de sua cobertura, do montante das transferncias e da qualidade da focalizao. As repercusses dos PTCs na renda das famlias beneficirias podem ser substanciais no curto prazo, ainda que haja variaes de acordo com o programa. A Cepal (2010) mostra que as transferncias condicionadas e outras transferncias assistenciais pblicas representam em mdia 10,3% da renda per capita dos domiclios beneficiados. Alm disso, observa-se que este tipo de prestaes monetrias pode chegar a duplicar a renda primria no primeiro dcimo de distribuio de renda. Uma forma de visualizar o impacto potencial dos PTCs sobre a renda dos domiclios medir a porcentagem que as transferncias monetrias representam em comparao com a linha de pobreza extrema em cada pas. No quadro 1, observam-se dados para o Brasil, Chile e Mxico, assim como dados agregados para um total de catorze pases da Amrica Latina e do Caribe em que foi possvel comparar o montante per capita mnimo e mximo das transferncias e o valor das linhas de pobreza e pobreza extrema no mesmo ano, alm da rea geogrfica em que foram entregues. A partir destas informaes, conclui-se que, nas reas rurais, o valor mnimo das transferncias equivale, em mdia, a 12% da linha de pobreza extrema e 7% da linha de pobreza, enquanto, nas reas urbanas, equivale a 11% e 5%, respectivamente. Por sua vez, ao comparar o valor per capita mximo, o resultado aponta que, na mdia regional, nas reas rurais as transferncias representam 35% da linha de pobreza extrema e 20% da linha de pobreza, enquanto, nas zonas urbanas, equivalem a 29% e 15%, respectivamente. No Brasil, o valor mximo de todas as transferncias antes da implementao do Programa Brasil Carinhoso representava 53% da linha de pobreza extrema rural, enquanto, no Mxico, representa 63% desta linha. Outra maneira mais precisa de avaliar o impacto potencial dos PTCs sobre a renda das famlias pobres e extremamente pobres comparar os valores das suas transferncias com o dficit mensal de recursos de tal populao, que se refere distncia entre a renda gerada por estas famlias e a linha de pobreza ou pobreza extrema. De acordo com a mdia regional, os valores mnimos das transferncias representam 28% do dficit mensal mdio de recursos da populao extremamente pobre em reas urbanas e 31% do mesmo dficit em reas rurais. A proporo do dficit mdio mensal das famlias em situao de pobreza extrema coberto pelo valor mximo das transferncias equivale a 81% nas reas urbanas e 98% nas reas rurais. Em mdia, na Amrica Latina e no Caribe, os valores mnimos das transferncias dos PTCs representavam por volta de 2008, 14% (nas reas urbanas) e 17% (nas reas rurais) do dficit mensal de recursos da populao pobre, enquanto os valores mximos correspondiam a 40% e 53%, respectivamente (Cecchini e Madariaga, 2011) (quadro 1).
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QUADRO 1
Mdia simples do PTC Brasil, Chile, Mxico, Amrica Latina e Caribe (2008)
Montantes mnimos mensais per capita das transferncias Programa Bolsa Famlia, Brasil Chile Solidario Oportunidades, Mxico Amrica Latina e Caribe (mdia simples de doze pases) Dlares (US$) 8 4 9 6 Linha de pobreza extrema (%) Urbano 16 9 10 11 Rural 18 12 14 12 Linha de pobreza (%) Urbano 7 5 5 5 Rural 9 7 8 7 Dcit mensal, extremamente pobres (%) Urbano 33 26 42 28 Rural 42 35 47 31 Dcit mensal, pobres (%) Urbano 16 3 17 14 Rural 18 6 22 17
Montantes mximos mensais per capita das transferncias Programa Bolsa Famlia, Brasil Chile Solidario Oportunidades, Mxico Amrica Latina e Caribe (mdia simples de 12 pases) Dlares (US$) 24 26 41 16 Linha de pobreza extrema (%) Urbano 46 58 45 29 Rural 53 76 63 35 Linha de pobreza (%) Urbano 20 29 23 15 Rural 25 43 27 20 Dcit mensal, extremamente pobres (%) Urbano 97 164 193 81 Rural 122 216 220 98 Dcit mensal, pobres (%) Urbano 48 91 78 40 Rural 53 135 103 53
Fonte: Cecchini e Madariaga (2011). Elaborao do autor.
O impacto das transferncias sobre a pobreza em nvel nacional perceptvel, particularmente, nos indicadores que do maior peso parte mais baixa da distribuio da renda, tais como o hiato de pobreza (FGT1) e a severidade da pobreza (FGT2) (Cruces e Gasparini, 2012; Soares, 2009), dado que as transferncias tendem a estar concentradas sobre os mais pobres. No entanto, as transferncias nem sempre representam um valor elevado, de forma que conseguem aproxim-los da linha de pobreza ou pobreza extrema, mas no necessariamente super-la.14 A informao sobre os efeitos positivos dos PTCs sobre a pobreza em nvel nacional vem de pases onde estes programas possuem uma efetividade e um alcance amplo, e onde os montantes das transferncias so significativos.15 Trata-se, principalmente, de pases de renda mdia alta. Nos pases em que a cobertura e o montante das transferncias so inferiores, geralmente de renda mais baixa, no se observam maiores repercusses em matria de pobreza. No caso de Honduras, Osorio (2008) concluiu que o valor reduzido das transferncias do
14. De acordo com os dados do quadro 1, as transferncias dos dois maiores programas da regio (Bolsa Famlia e Oportunidades), assim como aquelas do Chile Solidario, podem levar as famlias extremamente pobres a superar a linha da pobreza extrema. Nestes programas, o limite mximo do conjunto de transferncias chega a superar o 100% do dcit de recursos dos extremamente pobres. No outro extremo, devido ao impacto muito limitado sobre a renda dos extremadamente pobres, encontra-se o PRAF de Honduras (Cecchini e Madariaga, 2011). 15. Esse o caso da Argentina (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013), Brasil (Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009; Lustig, Pessino e Scott, 2013; Soares et al., 2006), Equador (Naranjo, 2008; Fiszbein e Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein e Schady, 2009), Mxico (Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009; Lustig, Pessino e Scott, 2013) e Uruguai (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013).
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PRAF conseguiu diminuir a pobreza em apenas 0,02 p.p. Portanto, preciso pensar se faz sempre sentido exportar estes programas a todos os pases, especialmente os mais pobres (Cecchini, 2009). Concluindo esta seo, necessrio tambm fazer meno aos elementos de sustentabilidade dos efeitos na reduo da pobreza ao longo do tempo (Bastagli, 2009). Para avaliar se o impacto dos PTCs sustentvel, no basta medir o peso das transferncias sobre o total da renda familiar e analisar em que medida isto permite superar as linhas de pobreza e pobreza extrema, ou em que medida as transferncias permitem sustentar os nveis de renda em perodos de crise. Para causar efeitos sobre a pobreza, preciso tambm levar em considerao o tempo durante o qual so entregues as transferncias. Ao garanti-las para alm do curto prazo, as famlias que as recebem, superando a insegurana dos problemas de subsistncia, estaro em melhores condies para investir tanto nas capacidades das crianas quanto em pequenos empreendimentos, melhorando sua incluso econmica (Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010). Em particular, o impacto dos PTCs na renda dificilmente ter consequncias alm do tempo de durao das transferncias se estes programas no forem complementados com outros destinados a permitir o acesso srie de polticas e programas de promoo social. Na seguinte seo, sero analisadas, portanto, as medidas e os desafios que os PTCs enfrentam na atualidade para fomentar a insero laboral e produtiva de seus beneficirios. 4 O DESAFIO EM COMUM: A INSERO LABORAL E PRODUTIVA Como foi discutido na seo 2, um dos objetivos dos PTCs o fortalecimento do capital humano das crianas, sob a perspectiva de que, graas a um maior nvel de educao, sade e nutrio, ao atingirem a idade laboral, elas estaro mais bem inseridas no mercado de trabalho, permitindo a suas famlias sarem da pobreza, principalmente por seus prprios meios. Contudo, no incio, os PTCs no incorporaram medidas especficas de insero laboral para os jovens que saam dos programas ou para os adultos em idade de trabalhar que tambm participavam destes. Com o passar do tempo, a dimenso laboral tem adquirido uma importncia crescente com relao aos PTCs, e pode-se argumentar que, atualmente, independentemente da abordagem dos programas, a preocupao comum a todos os programas da regio combinar as transferncias monetrias destinadas a garantir determinados nveis de vida e as condicionalidades orientadas ao aumento das capacidades humanas, com medidas de ativao propensas a melhorar as condies de emprego atuais e empregabilidade futura de seus destinatrios. Em documento publicado pela Cepal (OEA, Cepal e OIT, 2010), foram identificados diferentes instrumentos adotados pelos PTCs da regio para facilitar o acesso dos destinatrios aos mercados de trabalho. Um primeiro conjunto de instrumentos incorporados pelos PTCs visa melhorar as condies de empregabilidade dos pobres, ou seja, instrumentos que atuam diretamente na melhoria da oferta de trabalho (formao para o trabalhador, nivelamento dos estudos de educao primria e secundria). Um segundo conjunto de instrumentos aquele
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destinado a melhorar a demanda laboral e/ou gerar vnculos com potenciais empregadores fomento ao autoemprego e microempresa; servios de emprego e intermediao laboral; gerao direta ou indireta de emprego (figura 1). Pelo lado da oferta, a capacitao e formao profissional procuram melhorar e incrementar os ativos das pessoas que vivem na pobreza por meio da melhoria das capacidades e dos conhecimentos valorizados no mercado de trabalho (Weller, 2009). Por meio de tais aes, procura-se ensinar habilidades para o desempenho de determinados ofcios e/ou aprendizagem de competncias possveis de serem aplicadas em diferentes contextos. A capacitao tem um impacto direto na obteno de maiores salrios e estabilidade laboral devido ao aumento da produtividade do trabalhador, reduzindo, potencialmente, o desemprego dos setores mais pobres. Por sua vez, o nivelamento dos estudos para os adultos e as medidas que buscam evitar a evaso escolar diminui a vulnerabilidade laboral e aumenta os nveis de compreenso e a utilidade das sesses de capacitao profissional (Cepal, 2012). Alguns exemplos de instrumentos voltados para a melhoria da oferta de trabalho so os programas complementares do PBF, como o extinto Prximo Passo e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC).
FIGURA 1
Acesso a servios de insero laboral e gerao de renda pelos PTCs na Amrica Latina e Caribe
Insero laboral e gerao de renda
Apoio oferta
Apoio demanda
Capacitao tcnica e prossional
Nivelamento de estudos e evaso escolar
Apoio ao trabalho independente
Servios de intermediao laboral
Gerao direta de emprego
Gerao indireta de emprego
Fonte: Cepal (2012).
Pelo lado da demanda, o apoio ao trabalho independente consiste em programas que oferecem o capital inicial ou microcrdito, tanto para comear novas empresas como para dar continuidade a empreendimentos j existentes. Junto capacitao tcnica e profissional, representa uma das aes mais comuns de insero laboral e gerao de renda levadas a cabo at o momento em conjunto com os PTCs. Oferece tambm outros servios no financeiros ligados principalmente capacitao em temas como poupana e finanas, planejamento econmico, microempresa e liderana. Por sua vez, os servios de intermediao de mo de obra oferecem informao geral sobre o mercado de trabalho, funcionando como canais de comunicao, fomentando a aproximao entre a oferta e a demanda por meio da divulgao de informao sobre vagas de trabalho abertas, e os que procuram empregos, apoiando estratgias de insero laboral.
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A gerao direta de emprego refere-se expanso da demanda de trabalho pelos planos de emprego de emergncia e/ou planos de desenvolvimento locais, que operam oferecendo postos de trabalho temporais. Estes planos esto frequentemente limitados aos chefes de famlia e utilizam o baixo nvel das remuneraes como mecanismo de autosseleo. Por sua vez, a gerao indireta de emprego se refere oferta pblica de estmulos econmicos para a contratao por parte de empresas privadas. Estes estmulos atuam como um subsdio que reduz os custos no salariais associados ao emprego (contribuies Previdncia Social) ou que cobrem parte do salrio. Podem ser medidas direcionadas aos beneficirios do PTC, independentemente de outras caractersticas, ou ento, a grupos considerados particularmente vulnerveis (por exemplo, jovens desempregados ou indgenas) (Cepal, 2012). Exemplos de instrumentos que atuam pelo lado demanda so os programas complementares ao Chile Solidario/Ingreso tico Familiar, tais como o Programa de Apoyo al Microemprendimiento (Pame), o Programa de Apoyo a la Empleabilidad Juvenil e o Programa Bonificacin a la Contratacin de Mano de Obra. As dificuldades e os obstculos encontrados por todos os instrumentos descritos anteriormente, no entanto, so muito grandes em uma regio marcada pela informalidade e a desigualdade no acesso s oportunidades. A evidncia disponvel mostra que melhorar a insero laboral de pessoas com nveis baixos de educao um esforo de longo prazo e requer um apoio psicossocial constante, alm de que as dificuldades so maiores entre as mulheres, os jovens e os povos indgenas (OEA, Cepal e OIT, 2010). O dficit de formao educacional e capacidades para o trabalho, a fragilidade dos vnculos com o setor privado gerador de emprego, a baixa oferta de oportunidades de trabalho no territrio e os hiatos e barreiras tnicas e de gnero conspiram contra a capacidade destes programas de impulsionar processos dinmicos de incorporao dos mais pobres e vulnerveis no mercado de trabalho. 4.1 Desincentivos insero laboral? Apesar do foco crescente dos PTCs na insero laboral de seus beneficirios, deve-se levar em conta tambm os argumentos que sugerem que estes programas estariam gerando dependncia em vez de fomentar o esforo individual. Segundo estes argumentos, os PTCs constituiriam um desincentivo oferta de trabalho dos adultos em idade laboral das famlias destinatrias e, portanto, seriam um freio para a insero laboral dos pobres. A razo disto seria que as transferncias recebidas pelos domiclios em situao de pobreza faria com que estas famlias reduzam sua urgncia na procura de emprego como resultado de ter um determinado nvel de renda garantido. Frequentemente, estes argumentos esto associados a uma viso segundo a qual as pessoas que vivem na pobreza se encontram nesta condio por falta de esforo, mais que devido aos problemas estruturais que caracterizam as sociedades atuais. Porm, independentemente da viso que se tenha sobre as causas da pobreza, vlido destacar que as famlias pobres que participam dos PTCs dificilmente podem ficar de braos cruzados, pois os montantes das
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transferncias monetrias que recebem no so muito altos e geralmente apresentam uma capacidade limitada de cobrir o dficit de renda (seo 3.1). Portanto, mesmo recebendo transferncias pelos PTCs, as famlias devero continuar tentando sair e permanecer fora da pobreza por esforo prprio. Na verdade, os estudos e as avaliaes de impacto disponveis para pases to diversos como Brasil, Chile, Honduras, Mxico, Nicargua e Paraguai no encontram evidncia emprica sobre a existncia dos supostos desincentivos dos PTCs insero laboral dos destinatrios. Alza, Cruces e Ripani (2010) no detectam efeitos significativos no emprego dos adultos que participavam do Progresa, do PRAF e do RPS, nem observam readequaes entre o trabalho realizado na agricultura e outros servios. Parker e Skoufias (2000) concluram que o Progresa teve um efeito de reduo da participao laboral das crianas, mas no dos adultos, o que foi confirmado mais recentemente por Skoufias e Di Maro (2006). Por sua vez, Medeiros, Britto e Soares (2008), assim como Foguel e Barros (2010) e Teixeira (2010), no encontraram efeitos negativos no emprego para os adultos que participam do PBF. Igualmente, Soares, Ribas e Hirata (2008) no encontraram efeitos negativos para os destinatrios do Tekopor, no Paraguai. Uma avaliao dos primeiros dois anos de operao do Chile Solidario (Galasso, 2006) constatou um aumento da participao laboral nos domiclios rurais, mas no nos urbanos. Ainda assim, alguns autores demonstraram as sinergias positivas que existem entre tais transferncias e a empregabilidade das famlias que as recebem (Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010; Samson, 2009). Alza, Cruces e Ripani (2010) afirmam que, no caso do Progresa, houve um aumento entre 5% e 7% no salrio pago por hora aos homens que participavam no programa. Algumas avaliaes do PBF observam que a proporo de pessoas que procuram trabalho significativamente maior nos domiclios beneficirios do programa (Oliveira et al., 2007). Da mesma maneira, Medeiros, Britto e Soares (2008) perceberam que as taxas de participao laboral nos trs dcimos mais pobres da distribuio de renda so mais elevadas entre os beneficirios do PBF que entre os no beneficirios. No caso especfico da insero laboral das mulheres, a evidncia mostra variaes (Holmes et al., 2010). Para o Famlias en Accin, da Colmbia, Attanasio e Gmez (2004) no encontram efeitos estatisticamente significativos sobre a oferta de trabalho feminina ou a quantidade de horas trabalhadas. No Brasil, Oliveira et al. (2007) concluram que as mulheres que participam do PBF apresentam maiores taxas de emprego e de busca por emprego que as mulheres no beneficirias. No entanto, em algumas instncias, observou-se que as mulheres poderiam estar diminuindo a quantidade de horas de trabalho remunerado. No caso do PBF, Teixeira (2010) e Tavares (2008) observam uma diminuio das horas de trabalho remunerado das mulheres que participam no programa na ordem de 4% e 10%, respectivamente. Este impacto poderia ser causado pelo tempo requerido para dar cumprimento s condicionalidades e pela carga de responsabilidade de cumprimento atribuda primordialmente
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s mulheres (Martnez Franzoni e Voreend, 2010). Sendo assim, este efeito poderia ser compensado fomentando uma cultura de corresponsabilidade dentro da famlia no que diz respeito ao cumprimento das condicionalidades e fortalecendo a economia do cuidado, principalmente em setores pobres em que as mulheres no tm acesso a solues de mercado para resolver problemas de cuidado das crianas, idosos e doentes. 4.2 Incentivos informalidade? Junto s preocupaes sobre o risco dos desincentivos insero laboral como resultado das transferncias monetrias condicionadas, somam-se aquelas propostas por Levy (2009; 2010) com relao ao crculo vicioso de programas sociais que gerariam subsdios ao setor informal, incentivando os trabalhadores a procurar empregos de baixa produtividade (evitando as contribuies obrigatrias do sistema de seguridade social) e, portanto, diminuindo a produtividade do trabalho e do capital e colaborando para a gerao de empregos ruins. Nesse sentido, vlido lembrar, em primeiro lugar, que o risco de dar benefcios sociais aos trabalhadores informais parece ter sido superestimado. A maioria dos programas no contributivos, entre eles os PTCs, no est direcionada diretamente aos adultos em idade de trabalhar, mas s crianas ou idosos, e seu foco no est determinado pela condio laboral.16 Se a renda gerada no mercado de trabalho no possui nenhum impacto sobre as transferncias que as famlias podem receber pelos programas, portanto, no deveriam existir incentivos perversos informalizao.17 Em segundo lugar, essas preocupaes frequentemente se sustentam em suposies muitas vezes sem fundamento: por um lado, que o gasto em proteo social eminentemente improdutivo e desvia recursos do verdadeiro desenvolvimento e, por outro, que o autoemprego voluntrio, fazendo com que muitos trabalhadores, se no todos, se encontrem em situao de informalidade por escolha prpria. De acordo com a Cepal (2006), a proteo social representa um investimento em capacidades humanas, o que gera ganhos importantes em termos de produtividade e coeso social. Dessa forma, a informalidade laboral causada primordialmente pela heterogeneidade da estrutura produtiva, que gera e mantm o setor informal devido pouca capacidade dos setores modernos (de maior produtividade) de absorver a mo de obra, e a tendncia de expuls-la aos setores de menor produtividade (Infante, 2011). A informalidade, no geral, no resultado de uma preferncia pelo autoemprego derivada da racionalidade econmica dos trabalhadores (Cepal, 2008; Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010). Na maioria dos casos, os trabalhadores no escolhem nem preferem a condio de informalidade, mas esta termina sendo sua nica possibilidade de insero laboral.
16. No entanto, deve-se destacar que existem sim alguns PTCs que possuem um foco sobre a condio laboral, como a AUH na Argentina, destinada a desempregados, trabalhadores da economia informal, empregados domsticos com uma renda menor que um salrio mnimo e contribuintes do sistema tributrio simplicado. 17. Os PTCs selecionam as famlias com base em meios de vericao indiretos. O Bolsa Famlia constitui uma grande exceo, j que seu foco est baseado no nvel de renda das famlias, porm, esta renda autodeclarada.
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Dessa forma, no h evidncia clara sobre os supostos incentivos informalidade gerados pela proteo social no contributiva. Na Amrica Latina, a taxa de informalidade sofreu uma queda de 54,6% dos trabalhadores, em 1990, antes da implementao dos PTCs, para 49,1%, em 2009. Ou seja, a informalidade diminuiu no perodo de implementao dos PTCs. Portanto, no seria correto atribuir o aumento da informalidade proteo social no contributiva, e aos PTCs em particular, nem afirmar que a segmentao que existe entre a proteo social contributiva (seguridade social) e no contributiva (assistncia social) a causa da diviso do mercado de trabalho entre o setor formal e informal (Levy, 2010). Na realidade, no caso do Brasil, Medeiros, Britto e Soares (2008) no encontram nenhuma evidncia de que o Beneficio de Prestao Continuada (BPC), penso social para idosos e pessoas com necessidades especiais, tenha produzido um menor nmero de contribuies para a Seguridade Social. 4.3 Polticas baseadas em uma abordagem de direitos podem sustentar um crculo virtuoso de proteo social e emprego decente Ao contrrio do proposto por Levy (2010) a respeito do crculo vicioso de maior informalidade e menor produtividade, possvel afirmar que existe uma sinergia positiva entre a proteo social no contributiva, o emprego e os princpios do trabalho decente. Os PTCs, ao proporcionar maior liquidez s famlias, permitem que estas tomem decises melhores em termos de trabalho e de empregabilidade em condies dignas e equitativas; evitem o desperdcio de capital humano gerado por estratgias de sobrevivncia que comprometem estes ativos (como no caso do trabalho infantil, associado evaso escolar); e realizem investimentos produtivos. Ao mesmo tempo, pelo fomento ao desenvolvimento do capital humano, contribui-se de maneira decisiva para o fortalecimento das capacidades laborais das pessoas que vivem em condio de pobreza (OEA, Cepal e OIT, 2010). A proteo social no contributiva, formulada a partir de uma abordagem de direitos, pode ento contribuir para um crculo virtuoso (Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010; Samson, 2009) de gerao de renda autnoma por parte das famlias pobres e vulnerveis. Este crculo virtuoso no se refere apenas hiptese segundo a qual, graas ao fortalecimento do capital humano das crianas, no futuro haver uma melhoria da insero produtiva da populao pobre e vulnervel,18 o que, obviamente, depende do suposto marco de crescimento econmico e da capacidade da economia de gerar empregos (Cohen e Franco, 2006). Refere-se tambm aos efeitos mais imediatos derivados do aumento da renda por meio das transferncias (figura 2). Se as transferncias monetrias provenientes das receitas gerais forem garantidas e se mantiverem constantes ao longo do tempo, fornecero um piso bsico de proteo para os pobres que, por sua vez, tero um nvel mnimo de subsistncia garantido. Assim, contaro com mais oportunidades de se inserirem no mercado laboral no presente, dispondo de recursos para
18. Em relao a esse ponto, ver Gonzlez de la Rocha (2008), que em um estudo etnogrfico das localidades rurais nas que o Progresa/Oportunidades atua, observa que os jovens de lares indgenas que participaram do programa entre 1997 e 2007 atingiram melhores nveis de estudo e conseguiram empregos melhores que os jovens de famlias no benecirias.
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buscar emprego e cobrir os custos de locomoo at o local de trabalho. Da mesma forma, graas s transferncias no contributivas, eles poderiam ter um maior poder de negociao em relao aos salrios muito baixos, assim como mais oportunidades de investir em atividades produtivas, quer sejam microempreendimentos ou atividades agrcolas. Gertler, Martnez e Rubio-Codina (2006) observaram, por exemplo, que os beneficirios do Oportunidades receberam as transferncias como permanentes e investiram 12 centavos de cada peso recebido do programa em microempreendimentos ou atividades agrcolas, com uma taxa de retorno estimada em 17,6% em um perodo de aproximadamente cinco anos.
FIGURA 2
O crculo virtuoso da proteo social no contributiva
Transferncias monetrias
Estmulo s economias locais e ao crescimento (efeito multiplicador)
Nveis mnimos de subsistncia garantidos
Investimentos produtivos (atividades agrcolas, microempreendimentos)
Recursos disponveis para cobrir os custos de insero laboral (procura por emprego, transportes etc.) e melhorar a negociao salarial
Elaborao do autor.
Alguns autores tambm afirmaram que as transferncias monetrias da proteo social no contributiva vm tendo um efeito multiplicador importante nas comunidades pobres, contribuindo, desta forma, para o crescimento econmico (Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010). No caso das penses rurais no Brasil, Schwarzer (2000) descreve o efeito dinamizador sobre a economia local observado nos municpios do Paran aps o aumento do poder de compra daqueles que recebem as transferncias monetrias. O dia de pagamento das penses
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o momento em que a roda da economia se move nas pequenas localidades rurais e, muitas empresas, entre as quais esto os bancos comerciais, so capazes de obter lucro graas a estas transferncias. Resultados semelhantes foram observados no caso do PBF: Pereira et al. (2008) observaram que, nos municpios com ndices menores de desenvolvimento humano no Brasil, as transferncias monetrias do programa significam aumentos importantes das receitas dos comrcios que vendem alimentos. 5 CONCLUSES Aps uma dcada do lanamento do PBF e quinze anos depois do incio do Progresa, cabe a pergunta sobre o rumo dos PTCs na Amrica Latina e no Caribe. Ao longo deste captulo, ficou claro que os PTCs so instrumentos flexveis e adaptveis, e que adotaram formas variadas de acordo com sua nfase principal, quer seja aumentar o nvel de consumo das famlias, fortalecer suas capacidades humanas ou vincul-las rede atual de servios e programas sociais (seo 2). Sendo assim, torna-se evidente que o caminho que estes programas seguiro ser fortemente influenciado pela viso sobre o desenvolvimento econmico e social dos governos encarregados de sua aplicao nos diferentes pases da regio. Por um lado, uma viso baseada na abordagem de direitos poderia levar a uma transformao dos PTCs, que se tornariam plataformas para a entrega de uma renda mnima garantida. Sob esta perspectiva, as condicionalidades que geram uma diferenciao injusta entre pobres merecedores e no merecedores da assistncia seriam eliminadas ou abrandadas, pois tal distino representa uma violao aos direitos humanos bsicos relacionados garantia de um nvel mnimo de vida (NU, 2009). A eliminao das condicionalidades, no entanto, representaria uma medida politicamente complicada, pois sua incorporao aos programas de reduo da pobreza faz com que os programas de transferncias sejam mais atraentes aos eleitores.19 Dessa forma, vlido destacar que um risco importante desta transformao seria a perda ou o enfraquecimento do trabalho intenso de coordenao intersetorial estimulado pela existncia das condicionalidades, assim como a viso multidimensional das solues para reduzir a pobreza. Por outro lado, uma viso baseada na teoria do capital humano levaria muito provavelmente a inovaes nas condicionalidades, visando enfrentar os desafios em mbitos diferentes daqueles tradicionalmente abordados. Exemplo disto seria comear a ver condicionalidades ligadas educao pr-escolar. Em todo caso, independentemente da viso poltica, ser necessrio continuar a articular os distintos esforos direcionados reduo da pobreza. Portanto, os planos e as estratgias multissetoriais como o Brasil Sem Misria, organizado com base nos trs eixos de garantia de renda, acesso aos servios e incluso produtiva, e o Chile Solidario/Ingreso tico Familiar, com sua nfase no acompanhamento psicossocial e sociolaboral, sero replicados.
19. Em 2007, como parte da Pesquisa de Percepo de Planos Sociais (EPPS) realizada com uma amostra representativa da populao argentina, quando perguntados: Voc acha que aqueles que recebem [benefcios dos] programas deveriam fazer algo em troca?, 93% dos entrevistados respondeu que sim (Cruces e Rovner, 2008).
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Assim, deve-se destacar que, alm da viso poltica dos governos, o futuro dos PTCs ir depender das condies das economias dos diferentes pases. Estes programas foram expandidos e consolidados durante um perodo de prosperidade econmica, receitas fiscais maiores e crescimento do investimento social. Apesar de, hoje, estes programas parecerem ser permanentes no marco das polticas de proteo social no contributiva, uma diminuio dos recursos disponveis poderia gerar fortes presses pela diminuio dos montantes das transferncias e/ou da quantidade de beneficirios. Esse ltimo ponto leva a abordar a questo da emancipao ou sada dos beneficirios dos PTCs. Neste sentido, vlido destacar que a passagem das famlias por tais programas deveria ser idealmente transitria. Esta participao terminaria assim que as famlias conseguissem gerar renda suficiente para permanecer fora da pobreza de maneira autnoma. Com este objetivo, como destacado na seo 4, os PTCs da regio vm crescentemente incorporando elementos relacionados insero laboral e gerao de renda por parte de seus beneficirios. Contudo, essa concluso no deve ser entendida como uma renncia das famlias proteo social, que se constitui em um direito, mas, sim, como a criao de um vnculo com as demais aes de proteo e promoo social presentes na poltica social. A noo de concluso, sob esta tica, deveria estar associada ideia de uma passagem por diferentes etapas que compem um espectro de intervenes adequadas a diferentes necessidades e ao exerccio de direitos. Assim, concluir a participao nos PTCs deveria significar a superao da pobreza e a insero em outros instrumentos no contributivos ou contributivos de proteo social (Cecchini e Martnez, 2011). REFERNCIAS ALZA, M. L.; CRUCES, G.; RIPANI, L. Welfare programs and labor supply in developing countries: experimental evidence from Latina America. Manchester: Chronic Poverty, 31 Jan. 2010. (Working Paper, n. 95). Disponvel em: <http://goo.gl/I023Ua>. ATTANASIO, O.; GMEZ, L. C. Evaluacin del impacto del programa Familias en Accin subsidios condicionados a la red de apoyo social. Informe del primer seguimiento (ajustado), DAPR-FIP, DNP. Bogot: DNP, 18 mar. 2004. Disponvel em: <http://goo.gl/tRelN6>. ATTANASIO, O.; TRIAS, J.; VERA-HERNNDEZ, M. Old and new welfare: the relative effect on child nutrition. In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE PROGRAMAS DE TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS: erradicao da fome e da desnutrio, 3. Anais... Santiago: 1-2 dez. 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/QDtxoy>. ATTANASIO, O. et al. Child education and work choices in the presence of a conditional cash transfer programme in rural Colombia. Londres: Institute for Fiscal Studies, 2008.
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CAPTULO 25
OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA POR MEIO DA COOPERAO INTERNACIONAL*
Marina Carvalho De Lorenzo
1 INTRODUO Pases e regies do mundo apresentam expressivas variaes em seu desenvolvimento social e nas condies de vida de suas populaes. Contudo, h aspectos comuns, tais como situao de pobreza, desigualdades sociais, problemas no acesso a servios pblicos bsicos como sade e educao, entre outros. A associao entre dificuldades comuns e interesses compartilhados para o enfrentamento destas questes abre espao para oportunidades de cooperao entre pases, principalmente no que diz respeito a possibilidades de melhoria de seus sistemas de proteo social e diminuio da pobreza e desigualdades. Ao longo dessa dcada, o reconhecimento dos programas de transferncia de renda condicionada (PTRC) como pilares de uma poltica de proteo social eficaz,1 em diversos pases e especialmente na Amrica Latina (Soares, 2010), tem levado a uma crescente demanda por cooperao e assistncia tcnica entre pases. Os dois principais objetivos de um PTRC alvio imediato da percepo da pobreza pelas transferncias peridicas de benefcios financeiros, e rompimento do ciclo intergeracional de transmisso da pobreza por meio de articulao intersetorial para garantir, com as condicionalidades, acesso a servios bsicos como sade e educao fazem com que este tipo de programa torne-se cada vez mais central nas agendas de governos que buscam melhorar as condies de vida da populao e promover o desenvolvimento social. Apesar de os PTRC serem definidos por esses dois objetivos principais, h uma srie de outras caractersticas bastante distintas entre os programas existentes e que se traduzem em escolhas de desenho e componentes instrumentais fundamentais para o sucesso (ou fracasso) das experincias. Tais elementos so notados principalmente nas escolhas dos pases acerca de focalizao e regras de elegibilidade, das condicionalidades, das aes complementares, do portflio de benefcios financeiros, do perodo de permanncia no programa, do modelo de implementao territorial, entre outros (Soares, 2010; Cecchini
* A autora agradece Assessoria Internacional do MDS, especialmente Priscilla Campos, Luiz Dupret e Pollyanna Costa, pelas informaes que subsidiaram a anlise, e Cludia Borba Maciel pela reviso atenta e sugestes ao texto nal. Agradecimentos tambm a Bruno Cmara Pinto, pelas contribuies, e a Anderson J. L. Brando, cujo apoio foi decisivo e sem o qual este artigo no teria sido possvel. 1. Diversas pesquisas recentes tm avaliado os impactos e resultados dos programas de transferncia de renda. Consultar Soares, Ribas e Osorio (2010), com abordagem comparada do Programa Bolsa Famlia (PBF). Outros resultados podem ser consultados na Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia, rodadas 1 e 2 (Brasil, 2007; 2012).
e Madariaga, 2011). Embora tais diferenas operacionais sejam extremamente relevantes, h outras caractersticas, de contexto poltico e condies institucionais, que tambm moldam e por vezes explicam a evoluo dos programas. Em 2013, o principal PTRC brasileiro, Programa Bolsa Famlia (PBF), completa dez anos de existncia. Percorreu um longo caminho desde sua criao e se tornou uma aparente unanimidade, sendo defendido pela maioria dos organismos internacionais, vrios segmentos da sociedade e praticamente todas as tendncias e partidos polticos (Cotta e Paiva, 2010, p. 60). O programa beneficia cerca de 13,8 milhes de famlias em todo o pas, o que corresponde a um tero da populao, focalizando extremamente pobres. Contando com um poderoso e preciso instrumento de identificao socioeconmica, o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), e com um conjunto variado de benefcios, o programa atua no alvio das necessidades imediatas, transferindo renda de acordo com as diferentes caractersticas de cada famlia, apoiando-as tambm no desenvolvimento de suas capacidades por meio do reforo ao acesso a servios de sade, educao e assistncia social conquistado com as condicionalidades. Ao longo desses dez anos de existncia, o desenho do PBF tem sido foco de interesse de dezenas de pases e de organismos multilaterais. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), por meio de sua Assessoria Internacional e da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), responsvel pela gesto do programa em nvel federal, tem participado intensamente de relaes de cooperao com pases que buscam conhecer e aprender com a experincia brasileira. Na esfera das relaes internacionais, a difuso da experincia brasileira de combate extrema pobreza tem sido realizada de diversas maneiras que envolvem, entre outras, fruns diplomticos, espaos de cooperao tcnica e disseminao de estudos acadmicos. No tocante a este texto, chama-se a ateno para uma difuso do conhecimento sobre o PBF, em que a prtica de cooperao internacional envolveu tcnicos da SENARC e da Assessoria Internacional do MDS. Logo, este trabalho parte de uma perspectiva prtica da cooperao internacional, procurando analisar a experincia nesses dez anos em que o MDS esteve diretamente envolvido na difuso do PBF.2 Nesse contexto, o presente captulo tem como objetivo apresentar e analisar a trajetria de parcerias e cooperao internacional nessa dcada de existncia do Bolsa Famlia, identificando temas de contexto poltico-institucional em que se insere o programa e que podero ser fundamentais para aumentar a efetividade da cooperao. Para tanto, na prxima seo, uma breve contextualizao da poltica de cooperao internacional brasileira apresentada, privilegiando a trajetria da relao do Brasil com outros pases no tocante ao PBF. Em seguida, a abordagem terica trazida para respaldar a perspectiva da prtica (atividades e procedimentos da cooperao) adotada, recorrendo-se ao neoinstitucionalismo organizacional (DiMaggio e Powell, 1983; Meyer e Rowan, 1977). A quarta seo do captulo trata de aspectos metodolgicos
2. No momento de sua criao (outubro de 2003), o Programa Bolsa Famlia esteve subordinado Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, sendo, posteriormente, transferido ao MDS, em 2004, quando da criao da pasta.
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Os Desaos para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
que embasaram a investigao acadmica procedida e a interpretao dos achados. A quinta seo do captulo traz uma anlise de dados da cooperao internacional do PBF, e, portanto, tambm entrega reflexes acerca do caminho percorrido. Dado que a cooperao internacional em assuntos do PBF ainda recente, em termos histricos, esta seo tambm aponta lacunas temticas da cooperao internacional vigente. Por fim, essas lacunas temticas so conectadas com a literatura especfica, justificando sua importncia e apontando alguns elementos do contexto-poltico institucional do PBF que poderiam ser aprofundados na prtica de cooperao internacional, principalmente quando haja interesse dos pases receptores de cooperao em conhecer mais profundamente um dos mais bem-sucedidos PTRCs do mundo. 2 A COOPERAO INTERNACIONAL SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMLIA Acompanhando as inmeras conquistas de desenvolvimento econmico e social no pas, a poltica externa brasileira incorporou em sua agenda temas de carter social. Portando informaes sucessivamente melhores sobre os indicadores de desenvolvimento humano no pas, a poltica externa pde incorporar em sua atuao o tema da poltica social. Grosso modo, o discurso de poltica externa explicita as conquistas socioeconmicas em funo da prioridade dada s polticas sociais nesta dcada. Remete-se existncia de um modelo de desenvolvimento em que as polticas econmicas e sociais so parte de receiturio equilibrado, eficiente e inovador. Contribui para este discurso diplomtico o reconhecimento, pelos organismos multilaterais de desenvolvimento, melhoria das condies de vida da populao brasileira, notadamente dos segmentos que estavam em maior vulnerabilidade. Nessa conjuntura, a cooperao internacional brasileira encarou um novo desafio, diante de uma demanda crescente por intercmbio de experincias de cunho social. Pases de diversas partes do mundo passaram a se interessar pela experincia brasileira, acionando canais diplomticos em busca de conhecer a poltica social nacional. Padro semelhante de comportamento adveio de parceiros histricos da cooperao internacional brasileira, como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO). De receptor de cooperao de organismos multilaterais e de pases desenvolvidos, o Brasil rapidamente tem se estabelecido como um prestador de cooperao horizontal, nas reas de desenvolvimento social, pesquisa agropecuria e sade (Brasil, 2010), com reflexos tambm sobre as assessorias internacionais ministeriais. Nesta direo, um componente tcnico cada vez mais importante no exerccio da cooperao, aumentando a interao entre os ministrios responsveis pelas polticas sociais e suas respectivas assessorias internacionais com a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), vinculada ao Ministrio de Relaes Exteriores (MRE).
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Portanto, existe atualmente uma poltica externa mais permevel a assuntos sociais, em parte pelo reconhecimento de polticas pblicas que, nesta dcada, possibilitaram um novo quadro de indicadores de desenvolvimento humano no Brasil. Em consequncia, a cooperao internacional modifica o sentido de atuao, deixando de ser receptora de aes e projetos e, paulatinamente, passa a ser cada vez mais provedora de cooperao e procurada por pases interessados em estabelecer um intercmbio de informaes, estudos e pessoal tcnico. A rea social, em especfico, no fica imune a esta nova onda, tornando-se sucessivamente mais importante no assessoramento e na gesto de processos de cooperao, notadamente em relao a pases de estgio de desenvolvimento humano equivalente ou inferior ao brasileiro. O PBF, do MDS, figura entre as principais demandas de cooperao apresentadas por pases ao Brasil. Considerando as informaes da Assessoria Internacional do MDS, mencionadas na seo metodolgica, foi possvel traar um panorama da prtica de cooperao internacional do PBF. Trata-se de um volume significativo de dados, envolvendo uma gama de atividades efetuadas nesses dez anos, a seguir sumarizadas. Primeiramente, as informaes colhidas propiciaram o estabelecimento de uma lista dos pases com os quais a cooperao veio ocorrendo ao longo dos dez anos do programa. Entre 2004 e 2013, o MDS teve relacionamento de cooperao tcnica com 63 pases interessados no programa, conforme sintetiza o quadro 1. Foi possvel categorizar a prtica de cooperao tcnica do Programa Bolsa Famlia em cinco tipos de relacionamento, listados a seguir. 1) Cooperao tcnica bilateral e trilateral constitui ampla variedade de eventos de cooperao internacional, que resultam em diferentes tipos de documentos: carta de intenes, memorando de entendimentos, declarao ministerial, ajuste complementar, plano de ao e projeto de cooperao tcnica. 2) Cursos para aprendizado Sul-Sul tcnicos da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) apresentam a experincia do Programa Bolsa Famlia em curso no Brasil ou exterior. 3) Visitas de estudos tcnicos da SENARC em visita oficial de intercmbio. 4) Recebimento de delegaes tcnicos estrangeiros visitam o MDS. 5) Participaes em eventos internacionais tcnicos da SENARC e outros representantes do MDS apresentam o Programa Bolsa Famlia. Convm registrar que o tipo de relacionamento com os pases evolui ao longo tempo, sendo, contudo, desejvel que o relacionamento alcance a condio de cooperao tcnica bilateral ou trilateral. Neste tipo de relacionamento, o forte interesse dos pases em receber a cooperao internacional do Brasil resulta na assinatura e execuo de projetos de cooperao tcnica. Nesta condio, os pases tm tido maior exposio ao contedo tcnico do PBF. Estes casos representam mais claramente a mudana no perfil da cooperao internacional brasileira, exigindo da SENARC maior envolvimento na execuo e acompanhamento das atividades de cooperao tcnica.
400
QUADRO 1
Relacionamento
Pases com cooperao tcnica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF)

Tipo de documento Declarao ministerial Ajuste complementar Memorando de entendimento Declarao conjunta e memorando de entendimento Carta de intenes Plano de ao Projeto de cooperao tcnica Projeto de cooperao tcnica Egito Benin Chile, Guatemala, Lbano Peru Uruguai Vietn El Salvador e Honduras Gana (com Reino Unido) Arglia, Tunsia, frica do Sul, Etipia, Guin, Nger, Repblica do Congo, Tanznia, Uganda, Bahamas, Colmbia, Equador, Venezuela, Belize, Bolvia, Guiana, Haiti, Indonsia, Jordnia, Palestina e Itlia Botswana, Angola, Qunia, Lesoto, Malaui, Senegal, Canad, Cuba, Jamaica, Repblica Dominicana, Suriname, China, Timor-Leste, ndia, Nepal, Paquisto, Frana, Alemanha, Noruega, Reino Unido e Rssia Cabo Verde, Marrocos, Estados Unidos, Mxico e Paraguai Nambia, Guin Bissau, Moambique, Nigria e Zmbia Pas receptor de cooperao
Cooperao bilateral
Cooperao trilateral
Cursos para aprendizado Sul-Sul
Delegao recebida Participao em eventos no exterior Visita de estudos Fonte: Assessoria Internacional do MDS. Elaborao da autora.
O grfico 1 expressa um painel estatstico da cooperao sobre o PBF com cada um dos 63 pases com os quais houve algum tipo de relacionamento. Observa-se que a maioria dos pases se encontra com um relacionamento de cooperao referente a delegaes recebidas (21) ou a cursos de aprendizado Sul-Sul (21). Relativamente ao relacionamento de carter mais permanente a cooperao bi ou trilateral existem 11 pases, sendo que trs pases (El Salvador, Honduras e Gana) escolheram uma cooperao tcnica mais intensiva, haja vista a assinatura de projeto de cooperao tcnica.
GRFICO 1
Estatstica da cooperao do PBF
1A Tipo de relacionamento
5 5 1 10 3
1B Tipo de documento da cooperao tri/bilateral

1
21
1 1 1
21 Cooperao bilateral Cooperao trilateral Cursos para aprendizado Sul-Sul Delegao recebida Participao em evento no exterior Visita de estudos Ajuste complementar Carta de Intenes Declarao conjunta e memorando de entendimento
3 Declarao ministerial Memorando de entendimento Plano de ao Projeto de cooperao tcnica
Fonte: Assessoria Internacional do MDS. Elaborao da autora.
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A vasta documentao no permitiu a insero de um anexo mais completo das atividades realizadas em cada tipo de relacionamento. Em compensao, os principais destaques da cooperao tcnica do PBF podem ser encontrados no quadro 2. Corroborando o interesse crescente nas polticas sociais, observa-se que a principal atividade de cooperao internacional tem sido o recebimento de delegaes estrangeiras, alcanando 131 delegaes estrangeiras interessadas no PBF.
QUADRO 2
Relacionamento
Principais destaques da cooperao tcnica do PBF

Destaque E m 2007 e 2008, participao no Curso Desenhando e Implementando Programas Sociais de Transferncia de Renda, na frica do Sul. Cursos oferecidos pelo Instituto de Pesquisa em Poltica Econmica (EPRI) da Cidade do Cabo, entre outros parceiros, e patrocinado pelo Departamento Britnico para Desenvolvimento Internacional (DFID). Em 2012 e 2013, o MDS e a ENAP apresentaram sete edies do seminrio Internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento. Ao todo, 36 pases que participaram dos seminrios, sendo que seis manifestaram interesse em cooperao na rea de transferncia de renda e Cadnico: Cabo Verde, Honduras, Nigria, Qunia, Senegal, Tunsia e Uganda.
Cursos de aprendizado Sul-Sul
Visita de estudos
E m janeiro de 2006, foi realizada uma visita de intercmbio entre Brasil e frica com vistas troca de conhecimento relativo a programas de transferncia de renda condicionada, especialmente o Programa Bolsa Famlia. Pases participantes: frica do Sul, Gana, Guin Bissau, Moambique, Nigria e Zmbia. Em 2007, em desdobramento da visita de estudo, foi rmado acordo de cooperao tcnica trilateral com Gana e o Reino Unido. C onsiderando a perspectiva prtica, o Projeto de Cooperao Tcnica possui maior envolvimento de tcnicos do MDS e da ABC. Em 2007, rmou-se com Gana e Reino Unido (DFID) Projeto Cooperao Tcnica Trilateral intitulado Empoderamento dos Meios de Subsistncia contra a Pobreza LEAP. A iniciativa contou com o apoio do Centro Internacional de Polticas para Crescimento Inclusivo (IPC-IG/PNUD). Esto vigentes Projetos de Cooperao Tcnica Bilateral com El Salvador, desde 2010, e com Honduras, desde 2012 (dois projetos especcos sobre servio de assistncia social e de transferncia condicionada de renda, a iniciarem atividades em 2013). E ntre 2004 e 2013, a SENARC recebeu 131 delegaes de 63 pases. Em 2011, a SENARC recebeu uma delegao de Relatores da Comisso de Oramento do Parlamento Alemo, responsvel pelo oramento do Ministrio de Famlia, Idosos, Mulheres e Juventude, interessada em conhecer uma avaliao sobre os sete anos do Programa Bolsa Famlia. E ntre 2004 e 2013, a SENARC participou de mais de cem eventos internacionais como seminrios, workshops, ocinas, misses, entre outros, com o objetivo de apoiar e facilitar um intercmbio de conhecimentos e experincias, principalmente no hemisfrio sul.
Cooperao bilateral ou trilateral
Recebimento de delegaes estrangeiras Participao em eventos internacionais
3 ABORDAGEM TERICA DA EXPERINCIA DE COOPERAO O presente texto pauta-se por uma perspectiva prtica da cooperao em assuntos sociais exercida entre o Brasil e outros pases ao longo da primeira dcada de existncia do Programa Bolsa Famlia, inclusive com a participao direta da autora. A experincia acumulada possibilitou uma reflexo peculiar da cooperao internacional, exacerbada pelas oportunidades em que foi necessrio explicar a estrangeiros o que faz o Programa Bolsa Famlia receber reconhecimento de tantos atores relevantes, no pas e no exterior.
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Esta perspectiva prtica da cooperao internacional justificada porque grande parte da tarefa de cooperar consiste em explicar um conjunto de aes de governo para uma audincia interessada no PBF, mas desprovida de conhecimentos especficos sobre o contexto institucional de execuo das aes. Por isso, utiliza-se a abordagem terica conhecida como neoinstitucionalismo organizacional (DiMaggio e Powell, 1983; Meyer e Rowan, 1977). Teorias institucionalistas examinam as regras, normas e crenas que restringem ou suportam processos e estruturas sociais, incluindo organizaes. O sentido de instituio utilizado pelos tericos desta abordagem no se confunde com o sentido corriqueiro de instituio, popularmente tomada como sinnimo de organizao. Instituies so a fundao da vida social, consistindo de regras formais ou informais, dos mecanismos de monitoramento e obrigatoriedade e de sistemas de significados. Elas definem o contexto dentro do qual indivduos, empresas, sindicatos, Estados-nao e outras organizaes operam e interagem entre si. As instituies so configuraes nascidas de luta e barganha, refletem a distribuio de recursos e de poder numa sociedade. Elas canalizam e regulam conflitos e, assim, estabilizam a sociedade. Uma vez criadas, instituies so poderosas foras externas, que ajudam a determinar como as pessoas fazem sentido de seu mundo e atuam nele (Campbell, 2004). Segundo Dacin, Goodstein e Scott (2002), a teoria institucional oferece explanaes acerca da ao individual e organizacional, focando nesse conceito de carter abstrato conhecido como instituio. No mbito do neoinstitucionalismo organizacional, persiste uma concepo em que as instituies so decorrentes de uma construo social da realidade (Berger e Luckmann, 1996). A ao sustentada por hbitos e prticas que providenciam uma segurana ontolgica ao agente inserido neste contexto, que, numa escala maior, terminam estruturando a prpria sociedade (Giddens, 2009). O agente est imerso em instituies (regras formais ou informais), passando, inevitavelmente, a olhar o mundo segundo esta concepo, arraigada por prticas de seu prprio contexto (DiMaggio, 1997). A abordagem neoinstitucional concebe que a organizao tem sua ao pautada por instituies presentes no ambiente de sua atuao. A prtica (atividades e procedimentos), inerente a processos administrativos internos organizao, prov estabilidade ao funcionamento organizacional e a seus integrantes. Esta prtica diuturna da organizao termina reforando os processos administrativos, criando instituies (regras formais e informais) que fazem os indivduos adquirirem uma interpretao dos acontecimentos internos pautada pelas instituies em que esto inseridos (Scott, 2008). Existem, ainda, presses externas organizao que requerem constantemente o ajustamento a demandas de carter regulatrio, normativo ou cultural-cognitivos. Segundo DiMaggio e Powell (1983), presses advindas do meio ambiente podem levar as organizaes homogeneizao de seus processos internos e estruturas administrativas, fenmeno denominado isomorfismo.
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Alm disso, as instituies possuem uma disposio estrutural que remete a um aninhamento (Ostrom, 2007). Instituies aninhadas so aquelas que existem em nveis ou em camadas (Holm, 1995), ou, como propem Fligstein e McAdam (2011), como bonecas russas. Esse aninhamento institucional complexifica o ambiente institucional, porm revela que as instituies de um nvel esto submetidas a outras de nvel superior, pondo a estrutura institucional numa hierarquia (Fligstein e McAdam, 2011; Holm, 1995). Em geral, esse aninhamento mais facilmente percebido quando se nota que as regras para modificar as instituies num determinado nvel esto posicionadas num outro nvel, superior quele do ator, requerendo outro conjunto de instituies para poderem ser acionadas. Concluindo, deve-se ressaltar os principais elementos da abordagem institucional teis ao presente texto. Primeiro, as instituies providenciam estabilidade, dando aos agentes e organizaes as regras formais e informais que so necessrias ao funcionamento da vida social e organizacional. Segundo, a prtica dos agentes e das organizaes cria instituies (regras formais e informais), as quais terminam impactando a maneira como eles concebem e justificam sua ao. Terceiro, o funcionamento das organizaes afetado por presses externas, advindas de demandas de carter regulatrio, normativo ou cultural-cognitivos que, no limite, podem levar a uma homogeneizao de processos e estruturas administrativas de populao de organizaes, o isomorfismo. Quarto, as instituies geralmente esto em aninhamento, visto que os procedimentos de alterao de instituies existentes num determinado patamar esto posicionados num nvel superior, o que implica que estas instituies do suporte quelas do nvel inferior. Estes quatro elementos da abordagem neoinstitucional so fundamentais para justificar a perspectiva prtica adotada para elaborao deste captulo e sero utilizados na anlise da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia. Oportunamente, deve-se esclarecer o conceito de cooperao adotado neste texto. Conforme reconhece Lima (2007), h uma ausncia de concepes exatas, decorrente da vastido conceitual ou terica com que se abordam diferentes agentes e agncias de cooperao, governamentais ou no governamentais, seus objetivos e pressupostos, entre outros elementos. No entanto, considerando os aspectos terico-metodolgicos deste captulo, um conceito apropriado de cooperao parte necessariamente de seus propsitos. De acordo com Snchez (2002), cooperao teria como propsitos assegurar a paz e promover desenvolvimento e justia, mantendo, desta forma, uma ordem social e poltica legtima. Alm disto, no que tange aos aspectos prticos, o conceito de cooperao revela uma conexo e interdependncia entre poltica nacional e poltica externa (Snchez, 2002), o que implica que a difuso das polticas sociais nacionais tem propsitos de poltica externa. 4 ASPECTOS METODOLGICOS A metodologia empregada na elaborao deste texto esteve circunscrita ao contedo documental disponvel no MDS e a entrevistas com atores diretamente envolvidos na cooperao tcnica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF). Os registros da Assessoria Internacional do MDS, de 2004 a 2013, foram a fonte de informaes principal, congregando dados de participao de tcnicos do MDS em eventos relacionados cooperao internacional.
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Adicionalmente, foi utilizada a base de informaes do ndice de desenvolvimento humano (IDH), publicado em 2012 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O IDH serviu de parmetro para anlise comparativa entre os pases que possuem algum registro de cooperao tcnica com o Brasil sobre o PBF. O IDH foi escolhido por causa de seu reconhecimento internacional e por estar diretamente associado a objetivos de desenvolvimento humano normalmente endereados pelas polticas sociais. Alm disso, o IDH possui dimenses (sade, educao e renda) que esto em sintonia com o desenho do PBF (concesso de benefcios financeiros associados a condicionalidades de sade e educao). Em relao estratgia e mtodos de pesquisa, aproveitou-se a participao da autora em eventos de cooperao tcnica. A experincia acumulada, entre outros casos, na interao com delegaes estrangeiras e/ou em visitas tcnicas a outros pases, serviu para conhecimento acerca da prtica (atividade e procedimentos) da cooperao internacional sobre o PBF. Recorreu-se, ainda, coletnea de manuais, cartilhas, sites e acervo de documentos utilizados na transmisso de conhecimentos a delegaes estrangeiras ou participao em eventos no exterior. Por esta razo, este texto baseia-se na estratgia de pesquisa conhecida como observao participante, em que o pesquisador reflete sobre sua vivncia no campo, extraindo notas, impresses e concluses acerca da experincia acumulada ao longo de repetidos eventos que presenciou ou atuou (Creswell, 2013). Alm disso, foram entrevistados tcnicos da SENARC e da Assessoria Internacional do MDS que participaram de eventos de cooperao, no intuito de obter uma listagem de perguntas que tinham certas caractersticas. O interesse em enumerar perguntas foi uma estratgia metodolgica para revelar a dimenso institucional da prtica de cooperao tcnica do PBF. Tendo em vista que as instituies se tornam arraigadas nas prticas dos agentes, observ-las em funcionamento bastante difcil (Ostrom, 2007). Logo, revelar a dimenso institucional requer algum artifcio metodolgico. Baseado na observao participante, e apoiado em entrevistas com outros tcnicos que estiveram em prtica de cooperao internacional, buscou-se elaborar uma lista de perguntas que tinham como caractersticas: i) perguntas simples e diretas sobre o PBF; ii) perguntas que, de alguma maneira, despertaram desconcerto, pois, mesmo aparentando ser bvias para os respondentes, mostravam-se difceis de serem explicadas de imediato a lista de perguntas serviu de indicativo para a investigao das instituies que ainda no estavam sendo objeto da prtica de cooperao do PBF; e iii) por fim, conforme Miles, Huberman e Saldaa (2013), estas perguntas foram organizadas em categorias temticas associadas ao desenho do PBF. 5 ANLISE DA COOPERAO INTERNACIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA A sntese da cooperao sobre o PBF, apresentada na seo 2, permite sustentar que o programa tem sido considerado um modelo bem-sucedido de poltica pblica e que o Brasil pode contribuir significativamente com pases que compartilham de problemas similares no desenvolvimento de seus sistemas de proteo social para reduo da pobreza e das desigualdades. Uma anlise desta cooperao pode favorecer a reflexo de avanos conseguidos e, em carter preliminar, identificar novos desafios s relaes internacionais na rea social.
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A avaliao da cooperao internacional do PBF, de uma perspectiva prtica, recorreu, inicialmente, classificao utilizando o IDH enquanto medida de comparao entre os pases, visto que permite conhecer o perfil da cooperao tcnica do programa. O grfico 2 apresenta as estatsticas relativas ao IDH dos pases com os quais houve algum tipo de relacionamento de cooperao sobre o PBF.
GRFICO 2
Perl de IDH dos pases com cooperao tcnica do PBF
8
19
13
23 IDH muito alto IDH alto IDH mdio IDH baixo
Como o Brasil est classificado como IDH alto, pode-se dizer que a maior parte da cooperao sobre o Programa Bolsa Famlia acontece com pases de IDH inferior ao do Brasil, corroborando um padro de prestador de cooperao tcnica. Considerando, ainda, o IDH do pas receptor de cooperao, foi elaborado um mapa, apresentado no mapa 1. Considerando a mudana de perfil de atuao da cooperao internacional na rea social, a prestao de cooperao tambm tem ocorrido em direo a alguns pases mais desenvolvidos (quadro 1). Embora essa transferncia de conhecimento em direo a pases com IDH muito alto seja positiva, preciso evitar o abandono do tipo de cooperao anteriormente vigente, em que o Brasil era receptor de contedo tcnico. O Programa Bolsa Famlia constitui um eixo importante do sistema de proteo social no contributiva do pas, o qual paulatinamente vem influenciando o sistema de proteo contributiva (por exemplo, regimes especiais de previdncia). Com a criao do Plano Brasil Sem Misria, a complementaridade das polticas pblicas, princpio de funcionamento do Programa Bolsa Famlia, recebeu maior respaldo poltico-institucional. Assim, receber cooperao de pases de maior IDH serve, ainda, ao aprimoramento do Programa Bolsa Famlia no tocante a sua integrao com outras polticas pblicas que enfocam efeitos de uma pobreza de carter multidimensional.
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Relativamente a pases de IDH equivalente ou inferior ao do Brasil, tambm pode ser observado que a cooperao distribui-se por todos os continentes, embora se note maior incidncia nas Amricas do Sul e Central, e na frica, com pouca presena nos pases do Leste Europeu e do Oriente Mdio. Nessa prtica de cooperao internacional, existe a premissa de que o interesse destes pases estaria em conhecer como o Programa Bolsa Famlia implementado e suas tecnologias. Evidncia desta premissa se encontra no acervo material da cooperao, cujos documentos apresentam como objeto da cooperao tcnica um interesse de transmitir conhecimentos associados, principalmente, a: Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico); critrios de elegibilidade da populao-alvo e mecanismos de focalizao do Bolsa Famlia; concesso e pagamento de benefcios; e acompanhamento de condicionalidades. Este objeto da cooperao pode ser definido como instrumentos de programas de transferncia de renda condicionada, os quais so julgados necessrios a qualquer pas interessado em estabelecer uma ao governamental de transferncia condicionada de renda. Tudo isso seria ento suficiente e ajudaria a estabelecer um PTRC, inspirado no Programa Bolsa Famlia, em outros pases que possuem carncias sociais.
MAPA 1
Mapa da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia, utilizando IDH dos pases
IDH muito alto Fonte: Assessoria Internacional do MDS. Elaborao da autora.
IDH alto
IDH mdio
IDH baixo
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Contudo, essa apenas uma parte do desafio de estabelecer um PTRC. A efetividade de um PTRC depende, em grande medida, de um contexto poltico, econmico e institucional, assim como sistemas universalizados de sade e educao, capazes de sustentar o conjunto de instrumentos que viabiliza a implementao do PTRC (Cecchini e Madariaga, 2011). Para evidenciar que o contexto poltico-institucional constitui uma parte importante da transferncia de conhecimento entre pases, segue-se uma anlise da cooperao tcnica, utilizando elementos da abordagem institucional. Conforme a estratgia metodolgica mencionada na seo anterior, foi possvel identificar um conjunto de perguntas, apresentado no quadro 3, que emergiram da prtica da cooperao sobre o Programa Bolsa Famlia com pases interessados. A existncia dessas perguntas sugere que a cooperao internacional vem priorizando a transferncia de conhecimento acerca das rotinas operacionais de funcionamento do Programa. Essa priorizao, de acordo com a abordagem neoinstitucional (DiMaggio, 1997; Scott, 2008), est associada existncia de instituies que pautam a concepo cultural-cognitiva dos tcnicos envolvidos na cooperao internacional. A rotinizao inerente implementao do PBF e de seus principais instrumentos (Cadnico, Sistemas de Benefcios e de Condicionalidades, ndice de Gesto Descentralizada etc.) conforma instituies de carter cultural-cognitivo que fazem com que demandas externas de cooperao sejam encaradas a partir dessas mesmas instituies. Ou seja, a cooperao oferecida se mostra reflexo das instituies em que os tcnicos esto inseridos. Tendo como referncia a teoria institucional, o desconcerto para oferecer respostas diretas a tais questionamentos, revelado nas entrevistas e na experincia, foi posteriormente superado mediante a compreenso de sua origem. O rtulo de simplicidade das perguntas e, eventualmente, das respostas, somente pode ser aceito quando o respondente dispe de conhecimento adicional acerca do funcionamento do PBF. Assim, acompanhando a disposio aninhada das instituies mencionadas por diversos autores (Holm, 1995; Ostrom, 2007), identificou-se que este contedo adicional corresponde ao contexto institucional de funcionamento do programa. Por isto, as perguntas foram agrupadas em categorias temticas cuja denominao est associada ao contexto institucional do PBF.
QUADRO 3
Lacunas temticas da cooperao tcnica do Programa Bolsa Famlia
Perguntas O PBF garantido por lei? Como foi possvel aprovar o PBF enquanto lei? Que garantias (de nanciamento, continuidade) a normatizao do programa trouxe? O programa tem recursos garantidos? Como foi possvel destinar tantos recursos transferncia de renda? De onde vem o dinheiro que nancia o programa? Como foi possvel mobilizar os municpios para a implementao do programa? Como o governo faz para que os municpios cumpram as atividades necessrias? H ajuda nanceira/quem nancia a atividade dos municpios? Lacuna temtica Marcos legais e segurana jurdica
Sustentabilidade nanceira Arranjo organizacional e administrativo no territrio

(Continua)
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(Continuao)
Perguntas As ofertas de sade e educao funcionam como parte do PBF? Como o PBF consegue atingir resultados to elevados nas condicionalidades? Como feita a articulao intersetorial? Como operacionalizar o pagamento a tantos benecirios num pas de dimenses territoriais como o Brasil? Como possvel fazer com que os benefcios cheguem s famlias sistematicamente? Existe uso eleitoral do programa? Como o programa supera criticas de clientelismo e abuso partidrio? Elaborao da autora.
Lacuna temtica Intersetorialidade
Ampliao e pagamento dos benecirios Condies polticas
Pode-se dizer que a cooperao internacional se tem circunscrito experincia na utilizao dos instrumentos da implementao do programa. Embora esse contedo de cooperao continue sendo importante, conforme se extrai das perguntas do quadro 4, apresentado na prxima seo, os pases vm apresentando questionamentos acerca de temas que esto posicionados ou acionam um conjunto de instituies de nvel mais elevado, identificado com o contexto poltico-institucional da implementao do PBF. Deve-se reconhecer que alguns tipos de relacionamento de cooperao internacional decorrem de demandas advindas de organismos multilaterais. Nesse contexto de cooperao entre pases, especialmente do sul, o PBF passa a ser visto como um dos modelos de PTRC existentes no mundo, cujos instrumentos de implementao so apresentados como um estudo de caso, pedagogicamente apropriado ao padro de cooperao dos organismos multilaterais. Isto est em consonncia com as presses externas identificadas na literatura institucional, embutindo certo risco de isomorfismo (DiMaggio e Powell, 1983) ao padro de cooperao tcnica oferecido por todos os pases. Segundo a abordagem institucional das organizaes, estas presses externas s organizaes brasileiras envolvidas na cooperao internacional podem reforar o aspecto instrumental da prtica vigente, o que pode ser evitado caso as lacunas temticas do quadro 4 passem a fazer parte, de forma mais aprofundada, de novos contedos de cooperao internacional, principalmente quando h interesse maior no funcionamento do PBF, ou seja, quando existem projetos de cooperao tcnica assinados e em execuo. 6 PROMOVENDO NOVAS TEMTICAS NA COOPERAO INTERNACIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA Na anlise apresentada, identificou-se, a partir da experincia de cooperao internacional do MDS, um conjunto de seis aspectos de contexto poltico-institucional que conformam os questionamentos frequentes por parte dos pases interessados (quadro 3) e que tm relevncia significativa para o desenho do PBF, assim como de qualquer PTRC, que possa ser adequadamente compartilhado: i) marco legal; ii) sustentabilidade financeira; iii) arranjo organizacional e administrativo; iv) intersetorialidade; v) ampliao e pagamento dos benefcios; e vi) condies polticas.
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Nesta seo, pretende-se reforar a importncia de cada um desses aspectos. Para que tais componentes possam vir a fazer parte, de forma mais aprofundada, da troca de conhecimento com pases interessados, necessrio que os participantes na cooperao disponham de conhecimento adicional sobre o contexto institucional em que se insere o Bolsa Famlia, e assim possam explorar o potencial da cooperao internacional em assuntos sociais. Depois de justificar cada componente, so feitos breves comentrios acerca da experincia institucional do Programa Bolsa Famlia, porm, dado o espao limitado deste captulo, muitas sugestes deste novo contedo da cooperao tcnica so colocados, sob a forma de tpicos, no quadro 4. Segundo o estudo comparado feito por Cecchini e Madariaga (2011), o marco legal de um PTRC estabelece direitos, garantias e procedimentos claros de acesso aos benefcios do programa, bem como confere segurana em caso de flutuaes polticas e econmicas. Estes marcos possibilitam a concretizao e a permanncia dos PTRC na organizao pblica dos Estados nacionais, assim como a gerao de estruturas e vnculos de coordenao interinstitucionais, diminuindo instabilidades e conflitos entre os agentes envolvidos na implementao dos programas. Ainda que um conjunto de normas no garanta a efetividade de um processo de institucionalizao de uma poltica pblica, pode-se afirmar que o PBF se beneficia da existncia de um sistema de regras mais gerais, que formatam a estrutura estatal e regulam a disputa democrtica no sistema poltico brasileiro. Estas regras movem o PTRC no sentido de operar com critrios objetivos, sem intermediao entre o Estado e os beneficirios, e de forma transparente. Corroborando com Cecchini e Madariaga, (2011), marcos legais e institucionais claros conferem aos PTRC clareza e estabilidade em termos de alcance, continuidade e legitimidade, alm de proteger a populao atendida, historicamente vulnervel e excluda. A sustentabilidade financeira um tema fundamental para que os PTRC possam cumprir com seus objetivos, pois implica sua cobertura e permanncia temporal. Amrica Latina e Caribe, as formas de financiamento dos Programas tm sido, segundo o estudo de Cecchini e Madariaga (op. cit.) variaes entre mecanismos estatais e doaes ou emprstimos de fundos estrangeiros. Para estes autores, cada arranjo de financiamento implica variaes significativas no desenho dos programas, que tm consequncias de diversas ordens, como soberania do pas nas escolhas de desenho, estabilidade do programa contra mudanas de governo, segurana da populao atendida, alm de impactos mais amplos nos resultados dos PTRC relacionados a sua contribuio na diminuio da pobreza e na melhoria do desenvolvimento humano. As especificidades vividas pelo PBF corroboram com esta viso e podem servir nos processos de cooperao internacional como sugestes a abordagens criativas aos pases nesse tema. O arranjo organizacional e administrativo que sustenta os PTRC no territrio aspecto fundamental, pois estabelece seu espao na organizao pblica, define e delimita a
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coordenao de aes, com a fixao de responsabilidades, muitas vezes, aproximando a gesto pblica do pblico beneficiado pelo PTRC. No entanto, as caractersticas institucionais dos pases, em termos organizacionais e administrativos, diferem profundamente (op. cit.). No Brasil, o PBF, dado o contexto institucional existente antes de seu lanamento, teve de inovar na adeso dos municpios e na fixao de financiamento das atividades municipais. Em sntese o PBF surgiu num momento oportuno, em que instituies de carter nacional, por uma lado, lhe auxiliaram a ser operacionalizado, mas de outro, lhe restringiam a atuao, o que fez o MDS inovar institucionalmente, principalmente em funo das caractersticas do federalismo nacional. Muitos autores tm destacado a necessidade de que os PTRCs tenham capacidade de atuar em intersetorialidade (op. cit.). A viso da pobreza como multidimensional e a articulao de objetivos para alm da transferncia de renda geralmente requerem o desenvolvimento de capacidades humanas das famlias atendidas pelos programas. Isto refora a necessidade de integrao dos PTRCs com outras polticas setoriais, fundamentalmente sade e educao, conectando-os ideia de condicionalidades para o recebimento dos benefcios financeiros. Entretanto, para que a intersetorialidade se efetive, alm de instrumentos claros e bem definidos de coordenao entre os atores, mencionados no mbito do marco legal, importa observar as condies prprias de cada poltica setorial envolvida nos PTRCs. Polticas setoriais com estruturas institucionais mais ou menos desenvolvidas podem significar possibilidades bastante diversificadas no sucesso ou fracasso da articulao intersetorial e do prprio PTRCs. No caso do PBF, como educao e sade so direitos universais, os ministrios respectivos possuem grandes responsabilidades na matria e auxiliam o programa na oferta e acompanhamento das condicionalidades. Os PTRCs tm a premissa de que necessria a entrega peridica de benefcios financeiros s famlias para aliviar as mazelas quotidianas da falta de renda e promover, a mais longo prazo, a superao da condio de pobreza (Cunha, 2008; Fonseca e Roquete, 2005). As condies em que o pagamento dos beneficirios realizado importam para a definio da cobertura da quantidade de pessoas atendidas e do alcance territorial dos programas (Cecchini e Madariaga, 2011). Atrasos no pagamento de benefcios tambm tiram legitimidade dos PTRCs e afetam o compromisso das famlias com as condicionalidades. A experincia aponta que a efetividade e o custo para realizar as transferncias monetrias dos PTRCs dependem tambm do nvel de desenvolvimento do sistema financeiro em cada pas (Brando, 2012). No caso do Programa Bolsa Famlia, essa estrutura bancria desenvolvida e presente em todo o territrio nacional deu credibilidade transferncia de renda, visto que um calendrio de pagamento nacional cumprido, sem que nunca tenha havido nesses dez anos nenhum caso de atraso na entrega dos benefcios.
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QUADRO 4
Elementos do contexto institucional brasileiro para aprimoramento da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia
Lacuna temtica Segurana jurdica e marcos legais Principais elementos da experincia institucional do Programa Bolsa Famlia Normatizao exaustiva do funcionamento do PBF, apoiando-se no ordenamento jurdico e administrativo do Estado brasileiro (Constituio Federal, Lei no 10.836/2004, Decreto no 5.209/2004) e diversas normas infralegais (portarias, instrues normativas e operacionais). Financiamento interno e pblico da assistncia social, garantido pela Constituio Federal. O PBF foi inicialmente nanciado pelo Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, cuja principal fonte tributria era a CPMF. Extinto tal tributo, a execuo do programa foi assumida pelo Tesouro Nacional. Em seguida, dado o instrumento de contingenciamento do oramento federal, o PBF foi alado a despesa obrigatria na Lei de Diretrizes Oramentrias. Priorizao do Gasto Social do governo federal no perodo de 1995 a 2010: assistncia social obteve maior crescimento no seu volume de recursos, processo fundamentalmente relacionado criao e veloz expanso do Bolsa Famlia (Castro et al., 2012). Educao, sade e assistncia social como direitos sociais assegurados constitucionalmente. O PBF assenta-se na organizao, nanciamento e gesto das polticas sociais, conforme a Constituio Federal de 1988 (CF/88). A CF/88 considera o municpio ente federado corresponsvel pela execuo das polticas sociais de sade, educao e assistncia social. O PBF assentado nesses preceitos criou arranjo institucional em que os entes federados compartilham responsabilidades na implementao do Programa. Para auxiliar na adeso municipal ao Programa, nanciar parte das atividades locais de atendimento das famlias e promover desempenho da gesto local, o PBF instituiu um ndice de Gesto Descentralizada. Sade, educao e assistncia social so direitos assegurados pelo Estado, com acesso universal e igualitrio providenciados por polticas pblicas presentes em todo o territrio nacional, conforme previso constitucional (art. 196 e 205 da CF/88). Com grau elevado de universalizao e descentralizao, essas polticas possuem estrutura organizacional e de nanciamento prprias, que fazem a oferta e acompanhamento das condicionalidades do PBF serem responsabilidade desses ministrios. Sistema bancrio e nanceiro bem desenvolvido e um legado do perodo inacionrio, o qual tambm favoreceu intenso uso de tecnologia bancria. Antes da criao do PBF, o pas j tinha presena bancria em todos os municpios brasileiros, graas aos correspondentes bancrios. Esse sistema facilitado de entrega dos benefcios s famlias um dos fatores que contribuiu para a cobertura do PBF no territrio nacional, bem como para sua expanso e para dar reforar o cumprimento das condicionalidades associados ao pagamento dos benefcios. Regras eleitorais institucionalizadas (Lei n 9.504, de 1997), que criam restries bem denidas que afastam uso eleitoral do PBF. Ministrios Pblico estadual e federal so autnomos e acompanham a execuo local do PBF, reduzindo o risco de uso eleitoreiro. Conforme a CF/88, h autonomia dos rgos de controle interno e externo na scalizao do programa em todas as instncias da federao. O PBF estabeleceu medidas de transparncia pblica dos beneciados e publicizao de auditorias do Cadastro nico e do Bolsa Famlia.
Sustentabilidade nanceira
Arranjo organizacional e administrativo no territrio
Estrutura para intersetorialidade
Ampliao e pagamento de benecirios
Condies polticas
Elaborao da autora.
Para cumprir com seus objetivos, os PTRCs devem contar com condies polticas que possibilitem sua sustentao como programas de longo prazo e como parte de uma atuao estatal que no esteja sujeita a mudanas de governo. Cecchini e Madariaga (2011) compreendem os PTRCs como direitos da populao, o que dificultaria sua interpretao como instrumentos de clientelismo que possam ser manipulados por diferentes atores polticos. Este aspecto fundamental pode contribuir com a estabilidade institucional e a continuidade dos programas, afastando a pecha de que seriam apenas polticas de governo, e no verdadeiras polticas de Estado (op. cit. ). No caso brasileiro, o Programa Bolsa Famlia conseguiu legitimidade atuando em diversas frentes, como medidas de transparncia pblica dos beneficiados, apoio irrestrito a fiscalizaes de rgos de controle interno e externo, realizao e publicizao de auditorias do Cadnico e do Bolsa Famlia e parcerias com os ministrios pblicos estadual e federal.
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7 CONSIDERAES FINAIS A primeira dcada de existncia do Programa Bolsa Famlia foi marcada por intensa demanda de cooperao internacional, realizada por meio de metodologias e graus de aprofundamento variados. O estudo apresentado ao longo deste captulo permitiu confirmar uma guinada no sentido das relaes internacionais de cooperao, o que tem caracterizado o Brasil muito mais como um prestador de cooperao, notadamente em relao a pases com IDH equivalente ou inferior ao brasileiro. O recebimento de cooperao de pases com IDH superior ao Brasil, contudo, no deve ser esquecido, haja vista que ainda preciso desenvolver as instituies brasileiras, principalmente aquelas que recentemente buscam integrar o PBF a outras polticas sociais. Relativamente aos pases com IDH equivalente ou inferior ao do Brasil, o histrico indica uma nfase da cooperao internacional nos instrumentos do PBF. Em parte, isto se deve insero institucional dos tcnicos envolvidos na cooperao, mas tambm em decorrncia de presses isomrficas advindas de organismos multilaterais. Embora compreensvel essa nfase tcnica, identificou-se que a cooperao internacional na rea social vem amadurecendo, exigindo cada vez mais contedos identificados com o contexto poltico-institucional do PBF. A investigao e anlise da trajetria de cooperao do PBF permitiu identificar um conjunto de seis temticas relativas a esse ambiente institucional mais amplo que configura o programa, e que podem ser mais profundamente tratadas nos processos de cooperao: i) marco legal; ii) sustentabilidade financeira; iii) arranjo organizacional e administrativo; iv) intersetorialidade; v) ampliao e pagamento dos benefcios; e vi) condies polticas. Os programas de transferncia de renda condicionada (PTRCs), a exemplo do Bolsa Famlia, tm funcionado suficientemente bem e tm conquistado efeitos esperados em diversos pases, como o Brasil, mas isto no significa que se possa export-los a todos os pases interessados e que devem ser a nica prioridade do investimento social. Um enfoque nas circunstncias mais amplas de cada contexto poltico-institucional permite a adaptao das tecnologias sociais s distintas realidades, o que poderia ser facilitado com a adoo de uma metodologia de trabalho apropriada a esse novo desafio da cooperao internacional. Neste texto, identificou-se que o aprofundamento desses aspectos pode ser promissor para uma nova prtica de cooperao sobre PBF, notadamente em pases mais interessados na experincia brasileira. A evoluo da cooperao internacional poder fazer os parceiros compreenderem a complexidade institucional em que se implementa o Bolsa Famlia, alm de expandir a cooperao em temas sociais para outros assuntos (por exemplo, sade, educao, fiscalizao e oramento). Conhecer este ambiente institucional, em que diversos nveis de instituies aninhadas favorecem o funcionamento do PBF, pode ser fundamental para os pases compreenderem uma srie de aspectos relevantes ao desenho do programa que explicam o sucesso desta poltica social no Brasil.
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CAPTULO 26
TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO NO LONGO PRAZO

Armando Barrientos
1 INTRODUO Em meio expanso notvel de programas de combate pobreza em pases em desenvolvimento na ltima dcada, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano popularmente conhecidos como programas de transferncias condicionadas de renda (PTCs) tm desempenhado um papel muito significativo. Tais programas tm sido implementados na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe,1 difundindo-se tambm em pases da frica, Oriente Mdio e sia. Sua caracterstica principal combina transferncias de renda s famlias em situao de pobreza com medidas para facilitar o investimento no desenvolvimento humano, especialmente entre as crianas. As inovaes associadas a seu desenho e implementao e a crescente base de evidncias sobre sua efetividade tm atrado a ateno das organizaes internacionais e dos governos nacionais. Pode-se dizer que os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano dominam as atuais discusses sobre polticas de combate pobreza no seio da comunidade internacional envolvida com o tema do desenvolvimento, polarizando opinies de uma maneira que os outros tipos de transferncias de combate pobreza no conseguem, como as penses no contributivas ou garantias de emprego, por exemplo. A tarefa deste captulo fornecer algumas reflexes sobre o futuro papel das transferncias de renda para o desenvolvimento humano. O dcimo aniversrio do Programa Bolsa Famlia (PBF) oferece uma ocasio oportuna e um ambiente frtil para considerar esta questo. Ele oferece uma oportunidade para uma avaliao detalhada dos sucessos e dos desafios contnuos associados a uma dcada de execuo, para fazer um balano do que foi alcanado, a forma pela qual as barreiras e limitaes foram superadas e as novas tarefas que vieram tona. As contribuies para este livro realizaram essas avaliaes.2 O foco deste captulo no longo prazo, sobre o futuro deste tipo de transferncia no mbito das instituies de bem-estar social3 que esto emergindo em pases de baixa e mdia renda, especialmente na Amrica Latina. Considera at qual ponto uma dcada de Bolsa Famlia traa uma rota para o estabelecimento de um quadro institucional de longo prazo necessrio para atingir e manter a erradicao da pobreza.
1. Para um estudo abrangente dos programas de transferncias condicionadas de renda, ver Fiszbein e Schady (2009). Cecchini e Madariaga (2011) analisam a sua evoluo na Amrica Latina; Garcia e Moore (2012) analisam a evoluo na frica; e seu papel crescente na sia analisado por Handayani e Burkley (2010). 2. Veja tambm uma avaliao inicial em Castro e Modesto (2010). 3. Por instituies de bem-estar social entenda-se as instituies responsveis por garantir nveis bsicos de bem-estar individual e social.
Isso de grande importncia para os pases em desenvolvimento de baixa e mdia renda. Propostas para a agenda de desenvolvimento ps-2015 tm levantado a possibilidade de um compromisso, por parte da comunidade internacional, de trabalhar por uma meta de eliminao total da pobreza extrema, a ser alcanada at 2030 (UN, 2013). A queda sustentada da pobreza extrema no mundo, desde a dcada de 1990, contribuiu para aumentar as expectativas do que pode ser alcanado no mdio prazo. A porcentagem da populao mundial vivendo com menos de US$ 1,25 por dia caiu de 43,1%, em 1990, para 22,4%, em 2008, e o nmero de pessoas em extrema pobreza caiu de 1,9 para 1,2 bilho (Ravallion e Chen, 2012). Embora o declnio na incidncia global da pobreza extrema tenha sido dominado por tendncias na China, a regio da Amrica Latina mostra um forte desempenho, tendo reduzido a pobreza de US$ 1,25 por dia de 12,2%, em 1990, para 6,5%, em 2008; e a pobreza de US$ 2,5 por dia de 22,4% para 12,4% no mesmo perodo. A manuteno de uma taxa de reduo da pobreza extrema de cerca de 1% ao ano, ao longo da prxima dcada e meia, poderia apontar para um mundo livre da pobreza extrema. Entretanto, alguma cautela necessria ao se tomar em conta os fatores associados reduo sustentada da pobreza extrema desde a virada do sculo. De maneira significativa, sustentar as tendncias de reduo da pobreza exigir um crescimento econmico elevado e sustentado, bem como polticas sociais eficazes para garantir uma justa distribuio das oportunidades e benefcios gerados pelo crescimento.4 Um papel mais forte das polticas pblicas ser necessrio na prxima dcada e meia para canalizar os benefcios do crescimento para os grupos desfavorecidos. Neste contexto, avaliar a contribuio da assistncia social entendida como programas e polticas financiados atravs de impostos para o combate pobreza, vulnerabilidade e excluso5 torna-se fundamental para alcanar a pobreza zero. O papel e a contribuio do programa de transferncia de renda para o desenvolvimento humano assumem maior importncia. No contexto dos pases de renda mdia alta na Amrica Latina e em outros lugares que esto conseguindo conduzir a extrema pobreza para prximo de zero, a manuteno da pobreza zero ser um desafio pelo menos to grande quanto os esforos para conduzir a pobreza at a sua eliminao. A manuteno da pobreza zero ou perto de zero requer instituies de bem-estar social fortes, inovadoras e dinmicas, alm do crescimento econmico e da prestao de servios bsicos de qualidade. Em sociedades e economias que geram desigualdades e desvantagens normalmente, sustentar a pobreza zero um desafio permanente, que exige instituies eficazes e adaptveis.6 A evoluo dos Estados de bem-estar social nos pases europeus desde sua poca de ouro, nos anos de 1960 e 1970, demonstra que a redistribuio do consumo dificilmente ser efetiva, caso no haja esforos contnuos para garantir que o desenvolvimento humano e as oportunidades atinjam todos os setores da sociedade, em especial os grupos desfavorecidos. O desafio central para os pases de renda mdia equipar suas instituies sociais emergentes com a capacidade de transio de um foco principal na reduo da pobreza (extrema)
4. Hillebrand (2011) faz projees de reduo da pobreza para o ano de 2050 presumindo taxas de crescimento sustentadas, e indicando que ainda haver 7,8 milhes de latino-americanos em situao de extrema pobreza at 2050. 5. Neste trabalho o termo assistncia social inclui transferncias e servios (Barrientos, 2013c). 6. A crise nanceira global colocou um holofote sobre as lacunas e limitaes das instituies de bem-estar social em pases europeus (Marx e Nelson, 2012a).
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Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
para um foco na manuteno da erradicao da pobreza. O principal argumento deste captulo que abordar este desafio envolve, no mnimo, a gesto de dois avanos-chave e a satisfao de uma condio. Em primeiro lugar, a abordagem deste desafio requer uma progresso de programas emblemticos destinados a atingir a pobreza zero para instituies estveis e permanentes, capazes de sustentar a pobreza zero. Em segundo lugar, isto tambm implica uma mudana de perspectiva, dando-se maior nfase ao papel da assistncia social no sentido de se garantir o desenvolvimento humano e as oportunidades como um meio de alcanar a incluso social e econmica para os grupos desfavorecidos em situao de pobreza e vulnerabilidade. A condio para estes dois avanos a presena dos efeitos de um feedback positivo das polticas-para-a-poltica, capaz de manter o apoio poltico assistncia social. Para os observadores da evoluo da poltica social no Brasil, e do PBF em particular, o movimento em direo a estes dois avanos e a esta condio facilmente perceptvel. Na verdade, a criao e a evoluo do Bolsa Famlia refletem a crescente institucionalizao e integrao entre os programas e rgos pblicos, bem como um debate frtil em torno dos marcos conceituais que sustentam a assistncia social. A inovao nas polticas sociais dos pases em desenvolvimento tem-se centrado em programas emblemticos, como o Oportunidades, do Mxico; o Sistema Nacional de Garantia dos Empregos Rurais, da ndia; e o Benefcio de Apoio Criana, da frica do Sul. Com o tempo, estes programas emblemticos criaram razes, expandiram sua cobertura e suas intervenes, e lideraram mudanas significativas na poltica do governo de combate pobreza. Em particular, os programas de transferncias de renda para o desenvolvimento humano ajudaram a integrar e fortalecer a poltica de combate pobreza. O Bolsa Famlia foi criado em 2003 como forma de unificar os programas de transferncia e de combate pobreza existentes. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), criado em janeiro de 2004, forneceu a base institucional para o desenvolvimento e a coordenao da poltica antipobreza no Brasil. Mais recentemente, a intermediao atravs dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e dos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas) est sendo ampliada para garantir uma resposta eficaz s necessidades especficas das famlias vulnerveis . Pode-se argumentar que o PBF tambm combinou e consolidou uma variedade de perspectivas sobre a orientao e os objetivos dos programas federais de transferncia at ento existentes (Soares e Satyro, 2009; Britto e Soares, 2010; Cotta e Paiva, 2010; Sposati, 2010). A Constituio de 1988, que pela primeira vez afirmou a responsabilidade do Estado na assistncia social, foi informada por uma perspectiva diferente. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a Previdncia Social Rural (PSR), criados na sequncia da inovao constitucional na assistncia social, enfocam a proteo a grupos cuja vulnerabilidade consequncia de sua capacidade limitada de trabalhar, como os idosos e as pessoas com deficincia (Jaccoud, Hadjab e Chaibub 2009). No caso do BPC, a proteo fornecida por meio de transferncias no contributivas, garantindo o consumo bsico e, no caso da PSR, atravs da cobertura preferencial de trabalhadores informais no mbito do seguro social. O PBF e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) originaram-se em ideias alternativas de
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pobreza e de como lidar com ela, com foco na garantia de renda, na acumulao de capital humano e na educao (Barrientos, 2013b). Este captulo apresenta algumas reflexes sobre os dois avanos e a condio no contexto dos dez anos do Bolsa Famlia, com o objetivo de identificar lies e prioridades para outros pases. O foco sobre o que os dez anos do Bolsa Famlia podem dizer sobre a forma das instituies sociais emergentes nos pases em desenvolvimento. A prxima seo destaca os pontos mais importantes da evoluo do Bolsa Famlia, concentrando-se, por sua vez, sobre a institucionalizao, fundamentos intelectuais e sustentabilidade poltica. A seo posterior identifica e discute as principais implicaes emergentes para o futuro dos programas de transferncias condicionais de renda em outros locais. A seo final destaca os principais argumentos e apresenta as concluses. 2 DEZ ANOS DO BOLSA FAMILIA Esta seo apresenta uma breve discusso sobre os avanos e a condio dentro do contexto de dez anos do Bolsa Famlia. 2.1 Institucionalizao A criao do Bolsa Famlia, em outubro de 2003, e sua evoluo ao longo de uma dcada refletem um processo de crescente institucionalizao da poltica de combate pobreza e da assistncia social no Brasil. O Bolsa Famlia em si surgiu de um processo de unificao dos procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do governo federal, especialmente as do Bolsa Escola, do Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), do Programa Nacional de Renda Mnima Vinculada Sade (Bolsa Alimentao), do Programa Auxlio-Gs e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal.7 Estes programas foram desenvolvidos por diferentes agncias durante o perodo 1995-2003, mas compartilhavam o foco nas transferncias diretas como resposta pobreza e vulnerabilidade. Cotta e Paiva (2010) fornecem uma viso sobre o processo pelo qual estes programas de transferncia foram consolidados, dentro de um modelo de transferncia de renda para o desenvolvimento humano. Alm da integrao horizontal dos programas de transferncia em nvel federal, sua integrao nos nveis municipal e estadual bem como a consolidao de iniciativas municipais avanaram em ritmo acelerado.8 O Cadnico desempenhou um papel importante no sentido de facilitar a integrao dos programas de transferncia no PBF. A criao do MDS, em janeiro de 2004, proporcionou uma base institucional firme e uma liderana para as polticas antipobreza. Dentro do novo ministrio, foram tomadas vrias medidas para fortalecer o Bolsa Famlia, incluindo melhorias operacionais e uma expanso significativa de sua cobertura (Cotta e Paiva, 2010; Osorio e Souza, 2013). A Secretaria Nacional
7. O Peti no foi absorvido pelo Bolsa Famlia e sua integrao com este comeou a ser regulamentada em dezembro de 2005. 8. Houve uma reduo na diversidade de intervenes no nvel municipal, mas no desapareceram completamente. O mecanismo usado para a integrao vertical acordos entre as agncias federais e os governos municipais estabelece padres mnimos que os municpios podem complementar com servios ou transferncias (Lindert et al., 2007). importante que a integrao vertical no desestimule inovaes e a experimentao nos municpios.
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de Renda de Cidadania (SENARC) supervisiona a institucionalizao do Bolsa Famlia como um dos principais programas do ministrio. Entre os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano, tem havido uma crescente conscientizao da necessidade de se ter em conta a intermediao, uma questo destacada pelo programa Chile Solidrio, do Chile. Em grande medida, a influncia do PBF como um programa emblemtico e sua capacidade de impulsionar a institucionalizao da poltica de combate pobreza decorrem tanto do fato de possuir uma populao-alvo grande e abrangente quanto de sua abordagem multidimensional da pobreza e seu foco na excluso social. Dficits agudos ou vulnerabilidades e/ou a excluso social podem limitar a efetividade da transferncia de renda. Isto fica evidente nas famlias que no conseguem cumprir as condies do programa. A intermediao pode ser necessria para reforar e complementar a participao no programa. O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) um passo importante na construo de um quadro institucional e poltico para a prestao de servios de intermediao em conjunto com as transferncias (Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009). No mbito desta iniciativa, a Proteo Social Bsica oferece servios destinados preveno da pobreza, por meio dos CRAS, enquanto os casos mais complexos ficam sob a Proteo Social Especial. As intervenes complementares no mbito do Plano Brasil Sem Misria (PBSM) so destinadas a reforar a incluso econmica e as polticas ativas de emprego ligadas ao Bolsa Famlia (Barros, Mendona e Tsukada, 2011). A intermediao e outras intervenes complementares fortalecem e ampliam o PBF e contribuem para a crescente institucionalizao e aumento da eficcia. Esses desenvolvimentos demonstram passos importantes para uma efetiva institucionalizao da poltica de combate pobreza no Brasil e sugerem uma progresso em direo a instituies permanentes e estveis, que garantam que a pobreza zero est a caminho. Restam alguns desafios a ser enfrentados, e o caminho frente mais complexo. O foco da poltica de combate pobreza aps a Constituio de 1988 foi na velhice e na invalidez, atravs da criao do BPC e da PSR. Os dois regimes de penses sociais ampliaram a cobertura da proteo social para as famlias com pessoas idosas e pessoas com deficincia nas reas urbanas e rurais. Estes programas tm se demonstrado eficazes na reduo da pobreza, mas isto se deu apesar de seus desenhos e orientaes, no devido a eles. Transferncias para pessoas idosas em ambientes urbanos e rurais desfavorecidos tm fortes efeitos sobre a pobreza, porque so compartilhadas dentro das famlias, suavizam o impacto de choques e mudanas econmicas e estimulam a atividade econmica nas zonas rurais que possuem populaes em declnio (Delgado e Cardoso, 2000; Barrientos e Mase, 2012). A base legal do BPC e da PSR na Constituio explica suas institucionalizaes mais intensas, especialmente se comparados ao Bolsa Famlia.9 Integrar as transferncias de renda puras e categricas, como o BPC, s transferncias de renda para o desenvolvimento humano,
9. Por exemplo, os nveis de transferncia no so indexados no mesmo nvel de preos na economia, embora tenham sido atualizados de acordo com o ndice de preos (Soares et al., 2006).
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como o Bolsa Famlia, no simples, devido s diferentes orientaes e institucionalizaes. Na prtica, h muito pouca sobreposio na cobertura desses programas, especialmente quando os nveis de transferncia sob o BPC retiram o direito ao Bolsa Famlia (Medeiros, Britto e Soares, 2008). A desvantagem da base institucional mais forte dos programas de penses no contributivas que eles so difceis de serem reformados. Por outro lado, o Bolsa Famlia est subinstitucionalizado, na medida em que o governo tem uma grande margem de discricionariedade para alterar os parmetros do programa. Uma vantagem da institucionalizao relativamente mais fraca do Bolsa Famlia sua capacidade de se adaptar a um papel mais importante, no mbito da assistncia social. Isto sugere uma tenso entre a necessidade de garantir que os direitos sejam legalmente aplicveis e a necessidade de se prestar uma assistncia social sensvel s preferncias polticas e adaptvel s condies sociais e econmicas. Com relao a uma progresso de programas emblemticos para instituies permanentes e estveis que garantam a pobreza zero, a crescente institucionalizao liderada pelo Bolsa Famlia a rota mais provvel. 2.2 O Bolsa Famlia e as bases da poltica antipobreza Os fundamentos intelectuais da poltica de combate pobreza no Brasil tm sido objeto de um debate rico e contnuo (Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009; Kerstenetzky, 2009; Soares e Satyro, 2009; Britto e Soares, 2010; Cohn, 2010; Cotta e Paiva, 2010; Sposati, 2010). H pelo menos trs perspectivas diferentes sobre seu papel e o alcance da assistncia social: a proteo de grupos vulnerveis , conforme o exemplo do BPC; a universalizao da seguridade social, conforme o exemplo da PSR; e a garantia de renda mnima/perspectivas de investimento em capital humano, que foram a base conceitual dos programas de transferncias de renda anteriores ao Bolsa Famlia (Barrientos, 2013b) . Em grande medida, as discusses sobre o futuro do Bolsa Famlia derivam destas trs fontes (Soares, 2012). Alguns argumentam que a evoluo do Bolsa Famlia, ao longo de sua primeira dcada, consolidou a estrutura conceitual sobre a qual ele se sustenta (Cotta e Paiva, 2010). Os principais elementos desta discusso so essenciais para a compreenso da evoluo futura dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano, no Brasil e em outros pases. A Constituio de 1988 introduziu o princpio de que os governos tm a responsabilidade de garantir um mnimo de segurana de renda para todos os cidados, independentemente de sua capacidade de contribuir para a seguridade social. Este ltimo elemento forneceu a base para a expanso da assistncia social nas duas dcadas seguintes. O BPC foi desenvolvido como um instrumento para ampliar o direito proteo social aos incapazes de trabalhar, principalmente os idosos e as pessoas com deficincia. A PSR estendeu este princpio aos trabalhadores informais das reas rurais. Isto foi inicialmente pensado como um meio de equalizar o acesso proteo social para os trabalhadores urbanos e rurais, atravs da suspenso temporria dos requisitos contributivos. O principal objetivo da PSR era universalizar o seguro social, com ateno especial natureza especfica do trabalho e do emprego rural.
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O Bolsa Famlia, por sua vez, tem suas origens nas propostas de garantia de renda mnima, complementadas por intervenes na escolaridade e na sade. Isto se aplica, principalmente, ao Bolsa Escola e ao Peti. Em 2001, ao mesmo tempo que o Programa Nacional de Renda Mnima Vinculada Educao tornava-se o Bolsa Escola, um projeto de lei foi apresentado no Congresso, visando estabelecer uma renda bsica incondicional. Existem alguns pontos em comum entre os programas de garantia de renda mnima e os programas de transferncia anteriores ao Bolsa Famlia. No entanto, o Bolsa Famlia e uma renda bsica incondicional so dois projetos muito diferentes (Britto e Soares, 2010; Cotta e Paiva, 2010). Nas recentes discusses sobre as polticas sociais no Brasil, essas questes existenciais ao redor de toda a base intelectual do Bolsa Famlia esto sempre presentes no debate. Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2010, p. 22) contrastam uma abordagem de direitos que implica na criao imediata ou progressiva de certas garantias, como aqueles ligados ao BPC, com a discrio do governo sobre os direitos do Bolsa Famlia. Sua concluso que ainda h um longo caminho a ser percorrido antes que a assistncia social atenda por completo a uma agenda baseada em direitos. Partidrios da renda bsica sugerem que muitas das reas preocupantes no Bolsa Famlia, referentes a erros de excluso e incluso, condicionalidades e os desincentivos ao trabalho, poderiam ser minimizadas ao serem substitudas por uma transferncia incondicional e universal. Sposati (2010) discute os mritos de uma mudana mais limitada em direo renda bsica, por meio da unificao e consolidao das transferncias monetrias para as crianas. Ao se aprofundar nas bases dessas abordagens, uma distino fundamental deve ser feita entre as propostas de renda bsica como uma transferncia cidad e a assistncia social focada na reduo e preveno da pobreza. Os defensores de uma renda bsica desejam reconhecer, atravs de uma transferncia monetria, o status de cidados aos destinatrios da transferncia. A transferncia tambm tem como objetivo fornecer os recursos necessrios para assegurar a participao poltica plena e ativa. A renda bsica, fixada em um nvel igual ou superior linha da pobreza, tambm poder eliminar a pobreza de renda, mas isto depender do nvel do benefcio. A assistncia social, por seu turno, focada na reduo e preveno de pobreza. importante notar que a pobreza e a vulnerabilidade devem ser entendidas no sentido mais amplo da garantia de nveis mnimos de desenvolvimento social, coerentes com a plena participao da sociedade. H muito sentido na viso de que a plena participao na vida poltica um componente importante de uma estratgia de combate pobreza e existem algumas evidncias de que programas de transferncia bem desenhados avancem o processo de incluso. Mas uma das principais lies dos programas de combate pobreza na Amrica Latina que as transferncias de renda, embora importantes, no so suficientes para superar a persistente pobreza intergeracional. Reconhecer uma base em comum no acaba com as diferenas fundamentais nas perspectivas subjacentes.10 Para onde est indo o debate existencial? Curiosamente, a falta de visibilidade da PSR como instrumento de assistncia social tem tirado o foco do projeto de universalizao da seguridade social.
10. Pode haver ganhos na implementao tanto da renda bsica de cidadania como da assistncia social, mas h perdas quando se confundem os dois.
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A transformao econmica tem prejudicado este projeto, incluindo a liberalizao do mercado de trabalho, os dficits persistentes nos fundos de seguridade social e as estratgias de crescimento com foco nas exportaes. A assistncia social no mais vista como uma concorrente potencial da seguridade social, embora no esteja claro se as potenciais conexes e a integrao poderiam ser partes de um futuro comum.11 A transformao econmica e a globalizao tambm colocam um ponto de interrogao sobre a relevncia atual de um foco sobre os riscos ao longo do ciclo da vida que estavam na raiz da assistncia social clssica no estilo europeu. A abordagem dos grupos vulnerveis , advinda de uma lgica de industrialismo, com sua dura distino entre as pessoas capazes de trabalhar e as incapazes de trabalhar, necessita urgentemente de uma mudana e adaptao s necessidades dos pases do Sul. , no mnimo, questionvel o quo bem adaptada est uma abordagem de grupos vulnerveis ao padro atual de riscos sociais. Estudos recentes sobre a oferta de trabalho dos beneficirios do Bolsa Famlia encontram taxas de participao na fora de trabalho entre os adultos que no so to diferentes das observadas na populao como um todo. Ao examinarem a evoluo do Bolsa Famlia, bem como as iniciativas legislativas no Congresso, Britto e Soares (2010) concluem que o direcionamento est longe da renda bsica e das perspectivas dos grupos vulnerveis como base para as instituies de assistncia social emergentes. Apesar de contestado, um foco crescente no desenvolvimento humano e na incluso social e econmica demonstra o papel da assistncia social no sentido de garantir o desenvolvimento humano e a oportunidade como um meio de alcanar a incluso social e econmica para os grupos desfavorecidos que se encontram em situao de pobreza e vulnerabilidade. 2.3 Sustentabilidade poltica O Bolsa Famlia gerou efeitos de feedback positivo sobre os processos polticos e as instituies? Se sim, de que forma estes potenciais efeitos de feedback (ou retroalimentao) influenciam a futura evoluo da assistncia social? Esta uma pea importante do quebra-cabeas. Pierson (1993) apresentou consideraes iniciais sobre o fato de que as polticas podem ter efeitos de feedback sobre os processos polticos e as instituies. Este ponto fundamental para a conceituao dos regimes de bem-estar de Esping-Andersen (1999). Neste ltimo, as instituies de bem-estar social geram efeitos de estratificao que reforam a path dependency nestas mesmas instituies. A questo para o futuro papel dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano o quanto eles podero contribuir para gerar o apoio poltico necessrio para instituies estveis e permanentes. No contexto latino-americano, as preocupaes com o quanto a assistncia social pode facilitar prticas clientelistas dificilmente seriam equivocadas. Hall (2008) levanta essa preocupao com o Bolsa Famlia. Na medida em que a assistncia social constitui um instrumento para prticas polticas clientelistas, por exemplo, atravs de intercmbios particularistas entre os beneficirios e os polticos, os efeitos de feedback fortalecem a prestao de assistncia social de forma discricionria e fragmentada. Apesar das preocupaes levantadas por Hall e outros
11. Examinando esta questo no contexto da Amrica Latina e do Caribe como um todo, Ferreira e Robalino (2010) no encontraram propostas evolutivas.
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a respeito do Bolsa Famlia, existe pouca evidncia de prticas clientelistas em larga escala e um crescente corpo de evidncias sugerindo que a assistncia social baseada em regras faz com que a manipulao poltica seja bem mais difcil de ser realizada (Zucco, 2011; Fried, 2012). A questo mais interessante o potencial para efeitos de feedback eleitorais em larga escala, a partir de componentes de assistncia social. A reeleio do presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 2006, estimulou uma literatura crescente que tentou definir os possveis efeitos eleitorais do Bolsa Famlia. Hunter e Power (2007) argumentaram que o Bolsa Famlia proporcionou uma forte e til justificativa, pelo apoio crescente das famlias de baixa renda. Zucco (2008) baseou-se em dados municipais sobre a eleio de 2006 para argumentar que o Bolsa Famlia deu a Lula um forte eleitorado no Nordeste, justamente nas reas onde o programa teve um impacto mais forte sobre a pobreza e a economia. Usando dados semelhantes, Fried (2012) no encontra uma correlao positiva entre as medidas de distribuio dos benefcios do Bolsa Famlia e os municpios governados pelo PT ou por partidos da base aliada, minando afirmaes de clientelismo. Bohn (2011) analisou dados de pesquisa sobre atitudes e concluiu que as mudanas no apoio a Lula, entre 1998 e 2002, j exibiam tendncias que precederam o Bolsa Famlia. Curiosamente, isto mostrou que o apoio a Lula entre os idosos era decepcionante at a eleio de 2006, sugerindo limitados efeitos de feedback polticos advindos das penses no contributivas. O principal achado desta literatura que a assistncia social e, especialmente, o Bolsa Famlia, possuem efeitos de feedback polticos, mas que estes so, na sua maioria, benignos, na medida em que favorecem polticos que reduzem a pobreza.12 A concluso preliminar destes estudos que a assistncia social eficaz tem o potencial de gerar efeitos de feedback que reforam sua sustentabilidade poltica e sua base institucional, como sugerido por Esping-Andersen em um contexto diferente.13 3 LIES PARA O FUTURO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO Esta breve anlise dos avanos e da condio no contexto dos primeiros dez anos do Bolsa Famlia no Brasil fornece pontos importantes para o futuro dos programas de transferncias condicionais de renda em pases de baixa e mdia renda. Esta seo apresenta algumas reflexes sobre as lies para outros pases. 3.1 De programas para instituies A maioria das transferncias condicionadas de renda tem sido introduzida na forma de programas de tempo limitado. Em muitos casos, os perodos de execuo foram determinados pelos financiamentos externos. O Oportunidades, do Mxico, teve incio em 1997 como um projeto de cinco anos, que depois foi prorrogado por mais cinco anos e, finalmente, adotado
12. At o momento, o foco dos estudos sobre os efeitos de feedback polticos dos programas de transferncia utilizados no combate pobreza tem sido no curto prazo. Nesta fase, no claro se h efeitos de feedback polticos de longo prazo, mas a pesquisa sobre o impacto do Bolsa Famlia sobre os processos polticos de mdio prazo e as instituies levanta muitas linhas produtivas de inqurito (Borges 2011). 13. Kerstenetzky (2009) chega a diferentes concluses.
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como um programa permanente do governo. Um efeito do uso de projetos para a criao e desenvolvimento inicial dos programas de assistncia social nos pases em desenvolvimento que eles so bastante subinstitucionalizados. Em grande medida, o tempo limitado dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano refletia o paradigma do pensamento dominante na rea de desenvolvimento internacional. Um pressuposto subjacente que, uma vez que o desenvolvimento econmico seja garantido, a principal fonte de pobreza e privao desaparecer. Embora seja razovel esperar que o desenvolvimento econmico leve a uma reduo da pobreza, um olhar sobre as condies nos pases de alta renda suficiente para observar que, em economias que geram desvantagens normalmente, a pobreza, a desvantagem e a desigualdade no sero vaporizadas (Bradshaw e Mayhew, 2011). O combate pobreza e desigualdade demanda instituies permanentes e empenhadas em aumentar o desenvolvimento humano para todos, principalmente os menos favorecidos. Esta a razo pela qual a assistncia social detm um papel importante em pases de alta renda (Marx e Nelson, 2012b). O reconhecimento deste fato deve alertar os pases de baixa e mdia renda para a necessidade de construir instituies adequadas e eficazes. A fraca institucionalizao de programas de assistncia social impe limites importantes sobre a sua sustentabilidade e sua eficcia no curto prazo. Ela tambm reduz as chances de uma progresso bem-sucedida da reduo da pobreza para a manuteno da pobreza zero no mdio prazo. A parca institucionalizao entre os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano pode ser observada, inter alia, quando o seu financiamento regulamentado de forma diferente dos processos oramentrios normais; quando a sua base normativa no incorporada na legislao, mas, ao contrrio, governada pela discricionariedade governamental; quando suas operaes e os desembolsos no so acompanhados pelo parlamento; e quando as decises sobre elegibilidade no esto sujeitas possibilidade de apelao e aos processos de reviso. Na maioria dos casos, a institucionalizao surge atravs de um processo gradual. Com o tempo, as intervenes com prazos fixos so estendidas e marcos legais so eventualmente desenvolvidos para explic-las nos processos oramentrios. Mais tarde, a responsabilidade pela implementao do programa atribuda a uma agncia ou ministrio dedicado consolidado, e os direitos so reconhecidos e protegidos por lei. As estruturas de governana tornam-se, eventualmente, permanentes. Este processo de institucionalizao essencial para a sustentabilidade e eficcia da assistncia social. A institucionalizao adequada um verdadeiro desafio, especialmente, porque existem importantes trade-offs envolvidos. O reconhecimento legal ou constitucional essencial para estabelecer o acesso assistncia social como um direito, independentemente da discricionariedade dos funcionrios do governo. No entanto, importante que as instituies de assistncia social sejam capazes de se adaptar s mudanas nas condies econmicas, sociais e demogrficas. Por exemplo, uma lio importante vinda das reformas das penses em pases latino-americanos que as mudanas no mercado de trabalho, na expectativa de vida e na estrutura das famlias
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pode transformar um regime eficaz em um albatroz ineficaz (Gill, Packard e Yermo, 2004). Os direitos assistncia social podem ser mais fortes se forem protegidos por uma legislao apropriada, mas, ao mesmo tempo, importante que o parlamento seja capaz de refletir sobre mudanas nas condies e prioridades dentro da legislao que orienta o escopo e a implementao de programas de assistncia social, o que exigiria uma maior flexibilidade da legislao. Estes tipos de trade-offs so ainda mais complexos em contextos em que os processos polticos agregam as preferncias dos cidados de forma imperfeita, muitas vezes em detrimento de grupos de baixa renda. por isso que necessria uma maior investigao sobre a natureza dos efeitos do feedback das polticas-para-a-poltica discutidos na seo anterior. A institucionalizao da assistncia social tambm envolve mecanismos adequados para a integrao horizontal e vertical dos programas de combate pobreza. A integrao horizontal importante em situaes em que existe uma multiplicidade de programas distintos, porm sobrepostos.14 A integrao vertical importante no contexto de estruturas federais e descentralizadas. Alcanar uma integrao eficaz dos programas de combate pobreza envolve, na prtica, difceis trade-offs entre o poder relativo dos rgos do governo central e local e entre os ministrios. Mais recentemente, a ateno volta-se para a necessidade de melhorar as dimenses de processo/implementao no mbito dos programas de assistncia social. As abordagens baseadas em direitos enfatizam a necessidade de garantir que os programas de assistncia social atendam a trs requisitos fundamentais: a no discriminao; a participao; e a transparncia na prestao de contas. importante que os programas de assistncia social no discriminem entre os beneficirios elegveis isto , que o funcionamento do programa assegure a equidade horizontal entre os beneficirios. Poucos programas de assistncia social asseguram a participao dos beneficirios na formulao e operao do programa. E o controle parlamentar dos rgos responsveis pelo programa exige que eles sejam, antes de tudo, adequadamente institucionalizados. A institucionalizao de programas de transferncias de renda para o desenvolvimento humano , at o momento, mista. O Brasil e o Mxico podem demonstrar as vantagens do fortalecimento do quadro institucional para a assistncia social. Na maioria dos outros casos, isto um trabalho em andamento. 3.2 Da reduo da pobreza justia social A lgica subjacente introduo dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano na Amrica Latina foi a de resgatar a grande dvida social acumulada durante os anos 1980 e 1990, resultado de crises e do ajuste estrutural. Os ndices de pobreza e desigualdade na regio subiram para nveis inaceitveis . Os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano foram desenvolvidos como um meio para combater a pobreza extrema. Sua principal inovao foi vincular transferncias de renda capazes de estabilizar e
14. Fiszbein e Schady vo mais longe e sugerem que os PTCs tm o potencial de desencadear um processo mais amplo de transformao no desenvolvimento de servios de sade e educao com qualidade suciente aos quais as crianas de famlias pobres possuam acesso (2009, p. 203, traduo nossa).
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aumentar o consumo entre as famlias em situao de pobreza extrema com medidas para facilitar a utilizao dos servios bsicos, especialmente nas reas de sade, educao e nutrio. Transferncias regulares e confiveis ,combinadas a certas condicionalidades, permitiram que as famlias participantes investissem no desenvolvimento humano de seus filhos, com a expectativa de melhoria no mdio prazo de sua capacidade produtiva. Esta medida daria o suporte necessrio, por sua vez, para uma sada sustentvel da situao de pobreza. Com o tempo, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano se expandiram, alcanando, primeiramente, a populao em situao de extrema pobreza e, em seguida, fazendo incurses dentro da populao em situao de pobreza moderada e de vulnerabilidade. Em pases de renda baixa e mdia-baixa, o progresso tem sido mais lento (Garcia e Moore, 2012). De acordo com Cecchini e Madariaga (2011), os oramentos para a transferncia de renda para o desenvolvimento humano ultrapassam o hiato de pobreza extrema em um tero nos pases da Amrica Latina e do Caribe e, em uma mdia simples de todos os pases da regio, os oramentos do programa cobrem 22% do hiato de pobreza, tambm em uma mdia simples dos pases.15 Pelo menos na Amrica Latina, h evidncias de que os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm se expandido, tanto em termos de populao como das intervenes cobertas. O que explica esse crescimento? Em um contexto latino-americano, h pouca dvida de que, alm de sua eficcia percebida, o que explica a sua popularidade o fato de que esses programas chegaram at uma boa parte da populao tradicionalmente excluda dos sistemas de proteo social. Isto abre uma janela para o futuro dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano dentro das nascentes instituies de bem-estar social em pases de baixa e mdia renda. Como mencionado, a pobreza deve ser entendida no sentido mais amplo, de garantir nveis mnimos de desenvolvimento social coerentes com a plena participao na sociedade. Ser produtivo, neste contexto, traar um paralelo com a concepo poltica de justia de Rawls (2001). Rawls argumentou que, em sociedades pluralistas, nas quais diferentes noes da boa sociedade coexistem e onde as principais instituies polticas, sociais e legais que regem a cooperao econmica geram grandes desigualdades, um conceito comum de justia social s poder surgir como resultado de processos polticos. Em tais sociedades, o compromisso contnuo de cooperao econmica pelos menos favorecidos um desafio permanente. Um mnimo social necessrio para evitar que os esforos para manter esse compromisso tornem-se excessivos. O que necessrio um mnimo social que, juntamente com toda a famlia de polticas sociais, maximize as perspectivas dos menos favorecidos ao longo do tempo (Rawls, 2001, p. 129). O objetivo do mnimo social no se limita a abordar as necessidades agudas ou choques, mas, de uma forma mais ampla, garantir a participao social e econmica na sociedade.
15. Isto no leva em conta os oramentos de outros programas de assistncia social, como as penses no contributivas e os subsdios familiares e para as crianas.
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Rawls descreve uma agenda mais ampla para um mnimo social, que se harmoniza com as lies e as limitaes dos modelos tradicionais de assistncia social. Nas sociedades que geram desigualdade e desvantagens normalmente, somente a redistribuio do consumo, provavelmente, no resolver de maneira definitiva as questes da pobreza e das desvantagens de oportunidades. A participao poltica plena requer a preveno de que os esforos de comprometimento se tornem excessivos. A incluso social e econmica envolve a melhora das perspectivas dos grupos desfavorecidos. At certo ponto, a evoluo dos programas pioneiros de transferncia de renda para o desenvolvimento humano reflete, cada vez mais, a agenda mais ampla das instituies de bem-estar social emergentes nos pases em desenvolvimento, que, certamente, tm um longo caminho pela frente. 3.3 Contratos sociais renovados A discusso na seo anterior abordou a questo da sustentabilidade poltica, explorando os efeitos de feedback das polticas-para-a-poltica do Bolsa Famlia. Este um ponto importante no molde do futuro dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano em outros pases. Efeitos de feedback positivos levam sustentabilidade poltica, enquanto os efeitos de feedback negativos comprometem a sustentabilidade. No contexto do papel da transferncia de renda para o desenvolvimento humano no estabelecimento de instituies estveis e permanentes e que mantenham a pobreza zero, interessante ir mais longe do que apenas os efeitos de feedback e considerar a contribuio destes programas para os contratos sociais renovados. A questo aqui saber se programas de transferncias condicionais de renda, como meio eficaz de combater a pobreza, a vulnerabilidade e a excluso social nos pases em desenvolvimento, podem contribuir para o surgimento ou renovao dos contratos sociais. O termo contrato social abre um leque de interpretaes possveis. O termo no usado aqui no sentido clssico de um pacto entre interesses conflitantes, ou entre indivduos e o governo, como nos escritos de Rousseau, Locke e Hobbes. Em vez disso, empregado no sentido mais restrito de Rawls, de um consenso sobreposto, emergente nas sociedades pluralistas, em torno da necessidade de criar instituies encarregadas de garantir a igualdade de distribuio de bens primrios e a prioridade para os menos favorecidos (Rawls, 2001).16 Ele ecoa as perspectivas europeias, mas talvez no as anglo-saxs, sobre o social subjacente aos Estados de bem-estar social, que incluem tanto as instituies como o compromisso poltico para assegurar nveis adequados de bem-estar para todos (Leisering, 2003). Na prtica, o desenvolvimento da assistncia social no Brasil, na frica do Sul e em outros pases de renda mdia foi baseado em uma renovao do seu contrato social (Barrientos et al., 2013). No Brasil e na frica do Sul, os contratos sociais foram includos nas novas constituies, que consagraram os direitos proteo social. Na medida em que os programas de transferncia utilizados no combate pobreza sejam percebidos como eficazes na reduo da pobreza e
16. mais uma questo de compromisso que de barganha. Como coloca Freeman (2007, p. 33, traduo nossa), o acordo no um compromisso entre os interesses essencialmente conitantes. Em vez disso, ele representa um compromisso conjunto para certos ns comuns ou modelos ideais de interao que cada um deseja como regulador de sua prpria busca de seus ns especcos.
429
da excluso e, portanto, no fortalecimento da equidade e da justia, eles podem, por sua vez, fortalecer os contratos sociais, no sentido definido no pargrafo anterior. Neste contexto, as transferncias utilizadas no combate pobreza, incluindo os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano, so capazes de incorporar e fortalecer os contratos sociais renovados. Em grande medida, os contratos sociais so mantidos por contratos fiscais. Novas pesquisas sobre os efeitos distributivos dos sistemas de transferncia e de impostos nos pases em desenvolvimento fornecem um caminho alternativo para se estudar o papel da assistncia social, particularmente das transferncias de renda para o desenvolvimento humano, na gerao de pactos fiscais mais fortes e mais equitativos nos pases em desenvolvimento (Lustig, 2011). 4 CONCLUSES O objetivo principal deste captulo foi fornecer algumas reflexes sobre as lies para o futuro papel das transferncias de renda para o desenvolvimento humano nos pases em desenvolvimento, advindas dos dez anos do Bolsa Famlia. Focou-se, no longo prazo, o futuro papel dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano no mbito das instituies de bem-estar social emergentes em pases de baixa e mdia renda, especialmente na Amrica Latina. Foi identificado como o principal desafio para os pases de renda mdia o estabelecimento de instituies capazes de garantir e manter a erradicao da pobreza. O principal argumento, fundamentado na evoluo do Bolsa Famlia, foi que isso demandava a gesto de dois avanos-chave e a satisfao de uma condio. Os dois avanos referem-se necessidade de uma crescente institucionalizao dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano associado ao desenvolvimento da estrutura conceitual subjacente. A presena de efeitos de feedback positivos das polticas-para-a-poltica, capazes de sustentar o apoio poltico para a assistncia social, constitui um espao propcio para estes dois avanos. Quais so as lies para os pases de baixa e mdia renda? A institucionalizao essencial para construir as instituies de bem-estar social necessrias para alcanar e manter a erradicao da pobreza. Isto envolve uma coordenao horizontal e vertical, mas tambm o estabelecimento de uma base institucional focada na poltica antipobreza. At o momento, a institucionalizao dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano est longe de terminar, mas os pases pioneiros demonstraram sucesso no estabelecimento de ministrios especficos e com influncia suficiente para conduzir a poltica antipobreza. Os programas de transferncia condicional de renda precisam conduzir uma agenda mais ampla, garantindo um mnimo social consistente com a plena participao na sociedade. Trata-se de melhorar as perspectivas de vida dos menos favorecidos, levando incluso econmica e social. Finalmente, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano devem focar os efeitos de feedback das polticas-para-a-poltica e, alm disso, em desempenhar um papel importante na renovao e fortalecimento dos contratos sociais. Os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm uma agenda rica de longo prazo e o potencial de se tornarem o fulcro das instituies de bem-estar social emergentes nos pases em desenvolvimento.
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CAPTULO 27
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO DE PISO DE PROTEO SOCIAL DA OIT
Helmut Schwarzer
1 INTRODUO Este captulo, alm de ser uma contribuio a um livro de estudos organizado pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), pretende fazer um reconhecimento ao Programa Bolsa Famlia (PBF) por ocasio dos dez anos de existncia exitosa do programa. Para a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), alm do grande impacto nacional, importante reconhecer o papel internacional de demonstrao que o PBF tem cumprido. Nesse sentido, necessrio registrar que conceitual e logisticamente possvel organizar e desenvolver, etapa por etapa, uma grande poltica de combate pobreza extrema, que pode ser considerada como caracterstica do Piso de Proteo Social, tal como defendido pela OIT. Junto a diversas outras experincias brasileiras e internacionais, o PBF tem inspirado outros pases e instituies internacionais, entre as quais a OIT, no desenvolvimento de recomendaes de polticas sociais. Para tanto, o presente texto retratar o desenvolvimento recente do conceito de Piso de Proteo Social, para o qual o Brasil por sua experincia concreta e por sua postura diplomtica junto OIT enquanto constituinte tem contribudo fortemente. Nesse sentido, assinalam-se tambm os pontos do programa que tm inspirado a atuao internacional. Em um primeiro momento, o captulo tratar de desenvolvimentos conceituais recentes, bem como da relevncia do conceito de Piso de Proteo Social para a Amrica Latina. Em seguida, descrever os resultados dos debates havidos no seio da OIT e das Conferncias Internacionais do Trabalho (CITs) de 2011 e 2012, das quais resultou uma nova norma internacional a Recomendao no 202, relativa aos pisos de proteo social (2012).1 Por fim, sero comentados brevemente os aspectos da evoluo do Sistema de Proteo Social do Brasil, sob a tica do novo conceito e alguns desenvolvimentos potenciais futuros do PBF. Importante ressaltar, neste ponto, que a OIT a nica agncia do sistema das Naes Unidas com composio tripartite governos, trabalhadores e empregadores , o que confere um forte papel poltico, sinalizador de oportunidades de pactos sociais e polticos, s suas declaraes oficiais chanceladas pelos trs setores constituintes.
1. Uma verso em lngua portuguesa da Recomendao no 202 est disponvel em: <http://goo.gl/KtEBSF>.
2O PANO DE FUNDO: DESENVOLVIMENTOS RECENTES NO CAMPO DA PROTEO SOCIAL NAS AMRICAS E NO MUNDO 2.1 Reexes estilizadas sobre o papel da proteo social no desenvolvimento em anos recentes Ao longo da ltima dcada, tem havido no debate internacional um substantivo fortalecimento do papel da proteo social no processo do desenvolvimento. Em outras palavras, a emergncia do Consenso de Washington, nas ltimas duas dcadas do sculo XX, conduziu a uma argumentao que coloca em primeiro lugar o crescimento e s depois a distribuio de renda. Consolidando-se o gasto pblico com cortes no gasto social e no servio pblico, o papel de uma rede de proteo social estaria concentrado na amortizao dos impactos negativos do ajuste macroeconmico, e as polticas de proteo social pblicas de linha foram, muitas vezes, criticadas como ineficientes ou insustentveis. Esta forma de entendimento foi cedendo lugar, em fins do sculo XX e princpios do atual sculo, a uma viso do crescimento pr-pobre, ou seja, segundo a qual o crescimento econmico deveria vir acompanhado de uma componente de polticas de proteo social focalizada na populao pobre e vulnervel. Assim, fez-se necessrio manejar os diferentes riscos sociais por meio de pilares diferenciados de solidariedade e poupana, e haver um forte apoio para polticas de transferncias condicionadas de renda, bem como polticas de educao e sade, fortalecendo o capital humano do pas. Nos anos recentes, em funo dos diversos exemplos concretos de polticas sociais em especial nas Amricas e com destaque para o Brasil , tem-se transitado rumo a um paradigma do crescimento inclusivo, no qual a proteo social no apenas considerada uma condio que favorece o processo de desenvolvimento mas se torna elemento indispensvel da equao. A abordagem passa a ser tendencialmente universalista tanto no sentido de, progressivamente, estender a cobertura a todos, quanto no sentido de garantir diversos direitos sociais (rights-based) a todos os cidados. Se, em perodos anteriores, os sistemas de seguridade social eram vistos, sobretudo, pela tica de seu impacto sobre as finanas pblicas e acusados de distorcerem o mercado de trabalho, sendo sujeitos, em diversos pases, a processos de privatizao parcial e mesmo integral, j no novo paradigma, os sistemas de seguridade social sustentveis e geridos com transparncia e participao social passam a ter um papel revalorizado. Busca-se fortalecer a capacidade institucional do Estado para desenhar intervenes e polticas mais bem coordenadas, realizar efetivamente a superviso e a regulao dos regimes existentes e aumentar o impacto redistributivo e de gerao da proteo social das polticas pblicas. Este esforo tambm envolve a construo do respectivo espao fiscal, que requer um consenso, para permitir o financiamento sustentvel a partir de impostos e contribuies sociais no tradicionais, e a extenso de cobertura e incluso em um piso de proteo social daqueles que, nos ciclos de desenvolvimento anteriores, no tiveram acesso ou foram excludos do acesso renda e proteo social.
436
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
2.2 Atividades da OIT em proteo social em anos recentes O documento conhecido como Informe Bachelet (OIT, 2011) procura ilustrar esta mudana de enfoque desejada por meio de um crculo virtuoso, que articula proteo social com emprego e crescimento econmico (figura 1). O referido informe advoga que, paralelamente s polticas econmicas que desenvolvam a oferta de emprego e a gerao de renda, um investimento em programas de proteo social bem desenhados gera um efeito sustentado sobre as oportunidades e potencialidades de desenvolvimento futuro. De um lado, maiores nveis de proteo social resultaro em estado de sade e resultados educacionais melhores, contribuindo tambm para fortalecer as oportunidades dos jovens e dos trabalhadores. Adicionalmente, maior estabilidade de renda permite tanto uma maior coeso social na medida em que eventuais perdedores das transformaes sociais, de desastres ambientais ou de crises econmicas podem ser compensados e sua perda amortecida , como preserva um patamar bsico de consumo e de atividade econmica, moderando a reverberao de impactos negativos sobre os nveis de emprego globais por ocasio de crises ou desastres.
FIGURA 1
Construo de um possvel crculo virtuoso proteo social emprego crescimento
Investimento em proteo social
Receita maior de impostos e contribuies
Nveis maiores de proteo social
Maior crescimento econmico
Melhor sade e educao; renda mais segura e estvel
Nveis maiores de emprego decente com formalidade
Maior empregabilidade e produtividade
Fonte: Adaptado do OIT (2011) e Schwarzer (2013).
437
Essas reflexes, que resultaram na nova Recomendao sobre os Pisos de Proteo Social, so o resultado de uma dcada de trabalho dentro e fora da OIT, desde que a Conferncia Internacional do Trabalho de 2001 relanou globalmente a seguridade social, aps uma dcada e meia de predomnio de outros modelos (OIT, 2001, p. 16 ss). Ao mesmo tempo, a CIT 2001 requereu OIT que efetuasse uma Campanha pela Extenso da Seguridade Social para Todos, colocada em prtica a partir de 2003, acompanhada por um amplo programa de estudos e pesquisas aplicadas no campo da proteo social para substantivar a campanha e fomentar o novo desenvolvimento conceitual (OIT, 2010a). A abordagem da OIT para a extenso da cobertura da seguridade social no mundo, adotada a partir da CIT 2001, baseou-se em quatro diretrizes: 1) aumentar prioritariamente o acesso proteo social no mundo; 2) adotar uma abordagem pragmtica, em que se busquem avanos graduais e sustentveis; 3) atuar no marco social, econmico e histrico de cada pas, sem a pretenso de oferecer um modelo nico ou uma receita milagrosa; e 4) focar na performance, no cumprimento dos padres mnimos de seguridade social estabelecidos pelas normas internacionais de seguridade social estabelecidas pelas CIT. Importantes resultados materiais dessa dcada de atividades foram registrados em grandes relatrios de pesquisa, subsidiando o desenvolvimento de novas ferramentas analticas em apoio ao desenho de polticas de proteo social, como o Social Protection Performance and Expenditure Review (SPER) e o Social Budget (ILO, 2000). Entre outras realizaes, destacam-se: a base de informaes Social Security Inquiry (SSI);2 muitos projetos de cooperao tcnica de significativo porte, como o projeto Strategiesand Tools against Exclusion and Poverty (STEP);3 o desenvolvimento de projetos de cooperao sul-sul,4 a exemplo do projeto em seguridade social apoiado pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) a partir de 2009;5 bem como o Relatrio Mundial sobre a Seguridade Social 2010-2011 (OIT, 2010b). Merecem ser mencionadas tambm: a adoo, pela CIT 2008, da Declarao da OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao Equitativa (OIT, 2008), que fortaleceu o conceito de trabalho decente e sublinhou que a proteo social uma de suas quatro dimenses; e a realizao de diversos eventos regionais de disseminao e formao, bem como, em setembro de 2009, uma reunio tripartite de especialistas em estratgias para a extenso da cobertura da seguridade social, que apoiaram a construo de consensos sobre as abordagens posteriores (OIT, 2009a).
2. Mais informaes sobre o SSI esto disponveis em: <http://www.ilo.org/dyn/ilossi/ssimain.home>. 3. Sobre o projeto STEP, ver ILO (2007). 4. Para mais informaes sobre a Cooperao Sul-Sul, ver: <http://goo.gl/orcLt6>. 5. Sobre esse projeto, ver: <http://goo.gl/RXCpE2>.
438
2.3 Proteo social na Amrica Latina em anos recentes Conforme o Panorama Laboral 2012, publicado pelo Escritrio Regional das Amricas da OIT (2012), a dcada de 2000 trouxe importantes avanos em termos de cobertura dos sistemas formais de seguridade social (sade e previdncia) nas Amricas, na contramo dos perodos imediatamente anteriores. Na tabela 1, possvel visualizar, na mdia para doze pases, o forte crescimento de cobertura da populao urbana para sade e/ou penses entre 2000 e 2011, correspondendo a 12 pontos percentuais (p.p.), ou seja, uma mdia superior a um ponto percentual de crescimento ao ano.
Cobertura da populao urbana empregada por sistemas de sade e/ou previdncia Amrica Latina (2000 e 2011)1 (Em %)
Total Sade 2000 2011 Diferena (2000-2011) Penses 2000 2011 Diferena (2000-2011) Sade e/ou penses 2000 2011 Diferena (2000-2011) 55,9 67,9 +12,0 72,7 82,2 +9,5 29,1 47,6 +18,5 52,0 60,2 +8,2 69,2 78,4 +9,2 24,2 30,4 +8,2 53,3 61,0 +7,7 72,1 78,1 +6,0 22,1 31,4 +9,3 Trabalhadores assalariados Trabalhadores no assalariados
TABELA 1
Fonte: OIT (2012). Nota: 1 Mdia com base em pesquisas domiciliares de doze pases.
Conforme o Social Security Inquiry, que adota definies diferentes, ao redor do ano 2010, a cobertura dos sistemas contributivos populao em idade ativa (de 15 a 64 anos) foi de 27,6% na Amrica Latina e no Caribe, valor levemente abaixo da mdia mundial, que de 31,7%. Este dado explicado pela elevada informalidade no trabalho e tambm demonstra o potencial de aumento das taxas de participao; e influenciado pelo bnus demogrfico, que faz com que os pases das Amricas apresentem uma grande populao em idade ativa, mostrando que h um amplo espao de aumento de cobertura possvel aos sistemas de seguridade social.6 O grfico 1, produzido com dados preliminares, apresenta a cobertura para a populao em idade ativa nas Amricas do Sul, do Norte, Central e em alguns pases do Caribe.
6. No confundir este indicador de cobertura com aquele publicado anualmente pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS) do Brasil a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), pois este ltimo refere-se apenas populao ocupada na faixa etria de 15 a 59 anos de idade. O indicador aqui apresentado permitiria levantar um debate sobre a necessidade de cada cidad(o) acumular/acessar por si direitos a uma prestao de aposentadoria e/ou penso e das polticas necessrias para estimular tais desenvolvimentos.
439
GRFICO 1
Contribuintes ativos a regimes previdencirios como proporo da populao em idade ativa Amricas (aprox. 2010) (Em %)
Contribuintes ativos a regimes previdenciirios como % da PIA (15-64) 100,0 90,0 71,8 80,0 70,0 49,5 51,0 51,0 51,4 60,0 40,6 50,0 31,4 31,7 40,0 19,3 19,8 21,2 30,0 11,1 12,1 12,5 20,0 2,6 10,0 0,0 Rep. Dominicana S. Vicente & Gren. Trinidad & Tobago Antgua & Barbuda Estados Unidos S. Cristvo & Nevis Guatemala El Salvador Venezuela Argentina Nicargua Costa Rica Guiana Honduras Paraguai Jamaica Equador Bolvia Colmbia Mxico Brasil Mundo Sta Lcia Panam Dominica Uruguai Belize Grenada Barbados Aruba Canad Peru ALC Chile 14,2 14,4 14,7 23,6 24,8 25,0 25,1 27,6 33,4 43,1 46,5 47,8 64,1 68,0
Fonte: Social Security Inquiry, da Organizao Internacional do Trabalho OIT. Obs.: a ser publicado no World Security Report 2012-2013, em elaborao.
Por seu turno, a cobertura da populao em idade avanada, um indicador de cobertura dos sistemas de proteo social mais difundido nas Amricas, apresenta valores bem mais elevados, conforme pode ser visto no grfico 2. Neste caso, calcula-se a cobertura da populao idosa com base no acesso a aposentadorias e/ou penses contributivas ou no contributivas em relao populao que, conforme a legislao dos respectivos pases, encontra-se na faixa etria de acesso a prestaes de aposentadoria. A fonte primria dos dados so as pesquisas por amostra domiciliar dos respectivos pases. Visualiza-se que aqueles pases que possuem programas de aposentadorias e penses mais antigos,7 assim como os pases que apresentam maior formalidade do mercado de trabalho e aqueles que combinam polticas contributivas com programas no contributivos assistenciais ou universais,8 so os que apresentam o mais elevado nvel de cobertura. Pases relativamente grandes, como Mxico, Peru e Colmbia, e os pases da Amrica Central, que ainda no expandiram penses no contributivas, tm mercados de trabalho menos formais, introduziram seus regimes de seguridade social a meados do sculo XX e entre os quais, nos anos 1990, foram promovidas polticas que visaram a sua privatizao, esto entre os pases com taxas de cobertura mais reduzidas. Importante ressaltar que estes dados tambm so preliminares e que a mdia mundial tem apresentado uma forte influncia da China e de suas polticas de expanso de cobertura ao longo da dcada passada.
7. Os pases pioneiros, na concepo de Carmelo Mesa-Lago (2007), que introduziram seus regimes de seguridade social no incio do sculo XX. 8. So os casos da Bolvia, com a penso Renta Dignidad; do Canad, com o Old-Age Security; e do Brasil, com o Benefcio de Prestao Continuada e a Previdncia Rural, entre outros.
440
39,1
58,7
68,4
78,5
78,9
GRFICO 2
Aposentados1 como proporo da populao idosa e mdias regionais, ponderadas por populao de 65 anos ou mais Amricas (aprox. 2010) (Em %)
Aposentados por idade como proporo da pop. idosa (%) 89,5 90,7 92,0 100 90 68,3 70,9 80 59,1 59,2 59,4 70 50,1 50,7 60 40,0 50 28,2 40 18,1 18,3 30 11,1 20 10 0 So Vicente e Granadinas So Cristvo e Neves Venezuela Antigua e Barbuda Belize Barbados Chile Uruguai Bahamas Brasil Guatemala El Salvador Nicargua Colmbia Santa Lcia Costa Rica Grenada Dominica Panam Jamaica Trinidad e Tobago Equador Honduras Paraguai Rep. Dominicana Mundo Guiana Mxico Aruba Peru ALC Argentina Estados Unidos Bolvia Canad 4,6 8,4 9,2 14,1 23,0 23,5 26,5 27,1 34,0 34,4 35,7 37,3 44,4 53,0 54,8 77,2 83,9 86,3 96,5 97,7
Fonte: Social Security Inquiry, da Organizao Internacional do Trabalho OIT. Nota: 1 Idades de referncia tomadas conforme idades de aposentadoria legal de cada pas. Obs.: a ser publicado em World Social Security Report 2012-2013, em elaborao.
Para completar o quadro referente Amrica Latina, necessrio mencionar ainda que, conforme o Relatrio Mundial de Seguridade Social 2010-2011 da OIT (2010b), apenas cinco pases (Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Uruguai) ofereciam todos os ramos da seguridade social previstos na Conveno no 102 de 1952 (C102 Padres Mnimos de Seguridade Social).9 A maioria dos pases oferecia apenas entre cinco e sete ramos, faltando, sobretudo, o seguro-desemprego e as prestaes familiares. Nove pases das Amricas10 ratificaram a C102, estabelecendo, com isso, um compromisso de preservar e aplicar, na legislao e na prtica nacionais, padres mnimos nos seus sistemas formais de seguridade social. Alguns poucos pases aprovaram as convenes de nvel superior: a C130 (Cuidados Mdicos), C168 (Desemprego), C121 (Acidentes de Trabalho), C183 (Benefcios por Maternidade) e C128 (Benefcios por Idade, Invalidez e para Sobreviventes). Destas, o Brasil ratificou apenas a C168, mas provavelmente teria desenvolvimento institucional e nveis de cobertura suficientes para avanar em ratificaes adicionais.
9. Ver tabela 15 do anexo estatstico do World Social Security Report 2010-2011 (OIT, 2011). A tabela 14 tambm traz dados sobre a raticao dos convnios da OIT no campo da seguridade social. Conforme a Conveno no 102, so nove os ramos (ou riscos sociais) clssicos da seguridade social para os quais se busca prover proteo: i) ateno sade; e reposio de renda/benefcios monetrios nos casos de: ii) doena; iii) desemprego; iv) idade avanada; v) acidente de trabalho ou doena ocupacional; vi) benefcios familiares; vii) maternidade; viii) invalidez; e ix) aos dependentes no caso de morte do segurado ou da segurada. Pode-se considerar o combate pobreza por intermdio de polticas assistenciais como uma dcima situao. Para cada uma das contingncias sociais enumeradas, a Conveno no 102 estabelece padres orientadores mnimos. O texto da conveno est disponvel em: <http://goo.gl/kDi4FO>. 10. Os pases americanos que raticaram a Conveno no 102 so: Barbados, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Equador, Honduras, Mxico, Peru, Uruguai e Venezuela. A Argentina aprovou a sua raticao no parlamento em 2011, porm ainda no havia depositado o certicado de raticao junto OIT at meados de 2013.
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Outros indicadores relativos cobertura com prestaes por desemprego ou penses assistenciais poderiam ser aqui relacionados para uma srie de pases da Amrica Latina, o que no modificaria, porm, o sentido das concluses a serem apresentadas. Embora tenha sido registrado um significativo desenvolvimento da cobertura dos sistemas de proteo social na regio latino-americana, o quadro apresenta grandes lacunas de cobertura, que tm se fechado de forma apenas gradual no caso da Amrica Latina e, em outros pases, no tm sido fechadas. Em alguns pases, estas lacunas de cobertura so explicadas pela informalidade do mercado de trabalho e pela relativamente reduzida extenso de programas no contributivos. H tambm uma baixa articulao de servios com transferncias de renda, baixos nveis de coordenao com polticas de mercado de trabalho, bem como crises ou polticas econmicas que no promovem a gerao de trabalho decente e outros motivos conhecidos. Diante destas constataes, a OIT defende a necessidade de um esforo intensivo de expanso da cobertura com a utilizao de uma estratgia bidimensional de expanso da seguridade social. 3 SEGURIDADE SOCIAL E O DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DE PISO DE PROTEO SOCIAL NA OIT A OIT baseia-se em declaraes internacionais de direitos humanos e manifestaes de seus constituintes tripartites (governos, trabalhadores e empregadores) em Conferncias Internacionais do Trabalho para delinear o seu mandato visando promover o desenvolvimento da proteo ou seguridade social, conceitos que se sobrepem parcialmente em seus pronunciamentos. O conceito mais recente de seguridade social emitido pela OIT em um documento oficial :
A noo de Seguridade Social (...) cobre a todas as medidas de proviso de benefcios, em dinheiro ou em espcie, com fins de garantir proteo frente : (a) falta de renda do trabalho (ou sua insuficincia) causada por doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho, desemprego, idade avanada ou falecimento de membro da famlia; (b) falta de acesso ou acesso no financivel a cuidados de sade; (c) apoio insuficiente s famlias, particularmente no caso de crianas e adultos dependentes; (d) pobreza em geral e excluso social (OIT, 2010b, p. 13).
A primeira vez que a proteo social passou a compor formalmente o mandato da OIT foi com a Declarao de Filadlfia, resultante da Conferncia Internacional do Trabalho de 1944, mandato este renovado pela Declarao da OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao Equitativa (2008). Adicionalmente, conferem fora ao mandato da OIT no campo da Seguridade Social os artigos 22 e 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), que afirmam:
Artigo 22 Toda a pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana social; e pode legitimamente exigir a satisfao dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis, graas ao esforo nacional e cooperao internacional, de harmonia com a organizao e os recursos de cada pas. (...) Artigo 25 Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida suficiente para lhe assegurar e sua famlia a sade e o bem-estar, principalmente quanto alimentao, ao vesturio, ao alojamento, assistncia mdica e ainda quanto aos servios sociais necessrios, e tem direito segurana no desemprego, na doena, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistncia por circunstncias independentes
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da sua vontade. A maternidade e a infncia tm direito a ajuda e a assistncia especiais. Todas as crianas, nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozam da mesma proteo social (UN, 1948, p. 4-5, grifo nosso).
Por sua vez, a ideia de um piso socioeconmico para a economia global foi elaborada, pela primeira vez, em 2004, em um documento oficial produzido no mbito da OIT pela Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao.11 Em seguida, como reao crise econmica global de 2008, os executivos-chefe das agncias do sistema das Naes Unidas (UN Chief Executive Board) definiram, em abril de 2009, uma lista de nove iniciativas que as Naes Unidas deveriam promover, entre as quais o Piso de Proteo Social (OIT, 2009a). Igualmente, a Conferncia Internacional do Trabalho de 2009 apresentou o Pacto Mundial pelo Emprego (OIT, 2009b), que incluiu, entre as respostas a dar crise a partir do conceito do trabalho decente, o fortalecimento dos sistemas de proteo social existentes e a ampliao da proteo social por meio de um piso de proteo social s populaes vulnerveis. A partir desses mandatos, a OIT e a Organizao Mundial da Sade (OMS) passaram a liderar uma coalizo internacional chamada de Iniciativa do Piso de Proteo Social, formada por instituies do sistema das Naes Unidas, instituies financeiras multilaterais, pases e organizaes no governamentais (ONGs). Em diversos foros internacionais, entre os quais o prprio G20, o conceito foi apresentado e formalmente respaldado, destacando-se a Declarao de Braslia (maio de 2011),12 elaborada pelos pases membros latino-americanos do G-20; a reunio de Paris de ministros do Trabalho e Assuntos Sociais do G20 (setembro de 2011); e a reunio de chefes de Estado e governo do G20 em Cannes (novembro de 2011). Estas atividades foram fortalecidas pela atuao do Grupo Consultivo do Piso de Proteo Social,13 criado em agosto de 2010 pela OIT e pela OMS para realizar a disseminao e assessorar na sistematizao do conceito de piso de proteo social. O grupo consultivo foi liderado pela ex-presidente do Chile, Michelle Bachelet, e lanou um importante relatrio em outubro de 2011. No mbito interno da OIT, a partir da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao, o conceito de piso de proteo social passou por uma sequncia de consultas tripartites regionais (Santiago do Chile, 2007; Amman, 2008; e Nova Dehli, 2008), pela j mencionada Reunio Tripartite de Especialistas (Genebra, 2009), pela Conferncia Regional Tripartite das Amricas (Santiago, 2010) e pela Conferncia Regional Tripartite da frica (Johannesburg, 2011). Na Conferncia Internacional do Trabalho de 2011, em Genebra, desenvolveu-se uma discusso tripartite especfica sobre proteo social, que respaldou, em Plenrio global, o conceito do Piso de Proteo Social e a Estratgia Bidimensional para a Expanso da Seguridade Social, bem como solicitou que a CIT 2012 analisasse e, eventualmente, aprovasse uma nova norma internacional (Recomendao) para dar fora a estas concluses (OIT, 2011c).
11. A erradicao da pobreza e o cumprimento dos Objetivos das Metas de Desenvolvimento para o Milnio (ODMs) devem ser vistos como o primeiro passo com vista a um piso socioeconmico para a economia global (OIT, 2005, p. 5, grifo nosso). 12. Disponvel em: <http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?ressourceId=23162>. 13. Sobre o grupo consultivo, ver: <http://goo.gl/0zDZBe>.
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3.1 O conceito de Piso de Proteo Social e a Estratgia de Expanso da Seguridade Social da OIT As concluses da CIT 2011 e a aprovao da Recomendao no 202 pela CIT 2012 (com 453 votos a favor, incluindo governos, trabalhadores e empregadores, e frente a apenas uma absteno) formalizaram uma nova abordagem da OIT para a ampliao da proteo social no mundo por meio de uma estratgia bidimensional. Em outras palavras, a estratgia geral da OIT para a expanso da seguridade social pode ser decomposta em duas partes a serem promovidas simultaneamente: 1) uma dimenso horizontal de cobertura, que diz respeito quantidade de pessoas cobertas e em que se notam, na maioria dos pases, grandes dificuldades de cobertura para os trabalhadores do setor informal, por conta prpria, agrcolas, domsticos e trabalhadores familiares; e 2) uma dimenso vertical de expanso da cobertura, que contempla a quantidade de ramos da seguridade social oferecidos no pas, bem como a qualidade destes benefcios, e na qual a referncia a ser atingida seja, pelo menos, o patamar estabelecido pela Conveno no 102, que trata de normas mnimas de seguridade social, ou mesmo as normas superiores de seguridade social. A figura 2 apresenta visualmente essa estratgia, com um formato de escada da seguridade social. Nesta imagem apresentam-se trs diferentes camadas de prestaes, que correspondem a diferentes nveis de garantias. No centro do modelo, esto os regimes usualmente contributivos de seguros sociais, dentro dos padres estabelecidos pela C102 ou superiores, que cobrem o nmero mximo de pessoas que tenham a capacidade de cumprir com as regras de contribuio e elegibilidade aos benefcios. Os benefcios deveriam ter nveis garantidos, ao menos em determinado patamar mnimo (papel cumprido, por exemplo, pela garantia de benefcio mnimo igual ao salrio mnimo no caso da Previdncia brasileira) e taxas de reposio mnimas. Regimes de seguros sociais ou individuais baseados exclusivamente no princpio das contribuies definidas no conseguiro garantir estas taxas de reposio mnimas garantidas, salvo se houver elementos de solidariedade ou pilares de penses mnimas a eles associados (e, mesmo assim, cabe verificar se a projeo de benefcios futuros cumpriria com os nveis mnimos de reposio previstos na C102). Entre os participantes do regime contributivo, aqueles que possuam desejo e capacidade financeira de buscar coberturas qualitativamente mais elevadas que o seguro social obrigatrio deveriam faz-lo em regimes complementares voluntrios, regimes que devem, no entanto, ser regulados pelo Estado. Pode-se dizer que, em grande medida, esta estrutura conceitual assemelha-se ao modelo previdencirio brasileiro, que consiste de um Regime Geral de Previdncia Social complementado por fundos de penso fechados e abertos. Com esses dois pilares, o contributivo obrigatrio e o complementar, constri-se uma estratgia nacional de expanso no sentido vertical, que busca, gradativamente, ampliar o nmero de riscos sociais cobertos e a qualidade dos benefcios e servios, preservando a sustentabilidade financeira do regime.
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FIGURA 2
A Estratgia Bidimensional para a Expanso da Seguridade Social da OIT e construo de sistemas abrangentes de seguridade social
alto
Nveis mais altos (mnimo C.102)
Seguros voluntrios sob regulao pblica
Dimenso vertical: assegurar progressivamente nveis mais altos de proteo orientados pela C.102 e normas mais altas de seguridade social
Nvel de proteo
Benefcios do seguro social com nveis mnimos garantidos
Nvel do piso Acesso a servios de sade essenciais e segurana de renda mnima para todos
Baixo
Baixa
Renda individual/domiciliar
Alta
Dimenso horizontal: Garantia de acesso a servios de sade essenciais e segurana de renda mnima para todos
Elaborao: Departamento de Seguridade Social da OIT.
Contudo, como j demonstrado, muitos trabalhadores ainda no so cobertos pelos regimes previdencirios formais. Por exemplo, em 2011, aproximadamente um tero dos trabalhadores assalariados e no assalariados na Amrica Latina (32,1%) no conseguiam participar dos regimes de penses e/ou sade, conforme os dados do Panorama Laboral da OIT divulgados em 2012. Adicionam-se outras situaes de pessoas no includas na cobertura dos regimes existentes: familiares e dependentes dos segurados aos quais coberturas derivadas no tenham sido estendidas (h pases na Amrica Latina em que os filhos somente esto cobertos at a idade de 6 ou 12 anos), os desempregados que perdem a cobertura depois de um perodo sem emprego formal e outros inativos no cobertos. H tambm pases em que, como se viu, ainda no h o regime do seguro social obrigatrio institudo para determinado risco social, como contra o desemprego (somente seis pases da Amrica Latina possuem um regime que cobre esta contingncia social). Por estas e outras razes, existe uma importante lacuna de cobertura na proteo social na Amrica Latina e no mundo, que requer polticas que consigam ir alm do desenvolvimento dos regimes clssicos de seguridade social (cuja importncia de forma alguma est sendo contestada), a fim de garantir o acesso a patamares mnimos de garantia de renda e aos servios essenciais de sade, bem como a outros servios sociais necessrios para o desenvolvimento humano.
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FIGURA 3
Variaes da escada da proteo social, com diferentes instrumentos compondo o piso de proteo social
Alto
Seguros voluntrios sob regulao pblica Nveis mais altos (mnimo C.102)
Nvel de proteo
Seguros sociais obrigatrios Nvel do piso Assistncia social Baixo
Baixa
Alta
Alto
Seguros voluntrios sob regulao pblica Nveis mais altos (mnimo C.102)
Nvel de proteo Seguros sociais obrigatrios
Nvel do piso
Assistncia Social
Baixo
Prestaes universais
Baixa
Alta
Elaborao: Departamento de Seguridade Social da OIT.
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Essa a dimenso horizontal da estratgia, que busca coordenar, sob a forma de um piso de proteo social, polticas sociais que estabelecem estas garantias bsicas, procurando dar materialidade aos conceitos exprimidos, por exemplo, nos artigos 22 e 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos. Estas polticas, que conformam um piso nacional de proteo social, devero ser desenhadas de acordo com a realidade, expectativas e capacidade de cada pas, podendo ser mais ambiciosas em pases com espao fiscal mais elevado e institucionalidades mais consolidadas. A imagem da escada da proteo social reproduzida na figura 2, no entanto, no deve dar a impresso de que a OIT tenha interpretado que seguros sociais, institucional e historicamente fortes na Amrica Latina, no tenham papel na proviso do piso de proteo social. Ao contrrio, h uma multiplicidade de opes para cumprir com as garantias bsicas, entre as quais regimes contributivos, universais, assistenciais, mistos, polticas ativas de mercado de trabalho, programas de garantia de emprego e outros, conforme a Recomendao no 202. Por este motivo, a figura da escada da proteo social tambm pode ser redesenhada de outras formas, para tentar mostrar diferentes composies de instrumentos espera-se que coordenados entre si para cumprir com o objetivo da universalizao das garantias bsicas. Nas figuras 3 e 4, procura-se demonstrar este pluralismo de meios que, pragmaticamente, a Recomendao no 202 faculta (no art. 9o), de modo que todos os pases possam escolher a combinao de regimes e desenhos que mais se adequem s suas circunstncias (UNDP e ILO, 2011).14 O que efetivamente crucial que as garantias fundamentais sejam proporcionadas a todos os cidados. Concretamente, a Recomendao no 202 (art. 4o a 6o) prev que, durante o ciclo de vida, ao menos quatro garantias fundamentais devem ser proporcionadas a todos os residentes e crianas, de acordo com a legislao nacional, pelas respectivas sociedades: 1) acesso universal a servios essenciais de sade; 2) garantia de renda mnima para famlias com crianas; 3) garantia de renda mnima para pessoas em idade de trabalhar que no consigam obter renda suficiente por suas prprias foras, seja pelo desemprego, maternidade, invalidez, acidente de trabalho ou outra contingncia; e 4) garantia de renda mnima para pessoas de idade avanada. As garantias devem estar inscritas em lei e poder ser requeridas, e deve haver canais de recurso e apelao contra decises, o que d materialidade ao conceito de rights-based (Recomendao no 202, art. 7o). Cada pas ter de fixar os nveis de prestaes adequados nas circunstncias nacionais, de tal modo que os benefcios monetrios permitam uma vida com dignidade e no existam barreiras financeiras de acesso a servios de sade essenciais. Para tanto, preciso estabelecer um critrio nacional para o valor das prestaes monetrias (que devem, por exemplo, corresponder a uma cesta de bens e servios ou cobrir uma linha de pobreza) e estas prestaes devem ser revistas periodicamente para que tenham seu valor preservado (art. 8o).
14. A descrio de algumas experincias latino-americanas so apresentadas em Schwarzer e Casali (2010). Por sua vez, UNDP e ILO (2011) oferecem um conjunto de iniciativas no mundo.
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O conceito do piso de proteo social possui um papel organizador de polticas de proteo social, coordenando abordagens preventivas, promocionais e ativas, bem como benefcios com servios (Recomendao no 202, art. 10). A Recomendao no 202 bastante explcita ao requerer a coordenao de polticas sociais com polticas de emprego e promoo da atividade econmica, fomentando-se o emprego formal. Por isto, tambm recomendada a coordenao do piso de proteo social com programas de qualificao profissional, educao, alfabetizao e polticas promotoras de novos empregos e empresas. Em outras palavras, a recomendao (art. 19) reconhece a necessidade de esforos para construir sistemas de coordenao de polticas, bem como de estabelecimento de sistemas de monitoramento e avaliao. Aponta-se para a necessidade de desenvolver os sistemas estatsticos (art. 21 e 22) e estabelecer mecanismos de proteo informao de carter pessoal nos bancos de dados dos programas sociais (art. 23). Quanto aos mecanismos de dilogo social, a recomendao prev no apenas o modelo tripartite clssico, mas recomenda, adicionalmente, a consulta a outras organizaes pertinentes e representativas das pessoas interessadas (art. 3r). O financiamento do piso de proteo social, conforme a recomendao, deve se dar por recursos nacionais (art. 12), uma vez que gastos de longo prazo no so financiados de forma sustentvel com recursos externos (emprstimos junto ao sistema multilateral e doaes da comunidade internacional). Faz-se a exceo nos casos de pases de espao fiscal insuficientemente desenvolvido para usar apoios internacionais visando ao lanamento de programas do piso de proteo social enquanto se amplia o esforo fiscal domstico. A OIT jamais viu o Piso de Proteo Social como um substituto dos regimes clssicos de seguridade social, porm como uma abordagem para rapidamente expandir a proteo social em situaes ainda no cobertas pelos regimes tradicionais eventualmente pelas dificuldades de lidar com a economia familiar e os trabalhadores no assalariados, que no apresentam base de rendimentos constante que permita ser tributada e universais (onde no h capacidade fiscal suficiente), bem como sendo uma etapa de introduo de regimes de proteo social naqueles pases e naquelas situaes em que ainda no exista proteo social formal disponvel. Desta forma, busca-se introduzir progressivamente regimes de proteo social e ampliar sua cobertura. No cabem, neste sentido, as argumentaes de que a Recomendao no 202 contradiz a Conveno no 102 e reduz o patamar internacionalmente aceitvel de proteo social (Fagnani, 2011). importante ter em vista que as metas de cobertura populacional que a C102 estabelece no so universais,15 tendo sido desenhadas em 1952 e focadas nos regimes contributivos clssicos, pelo que a Recomendao no 202 e a Conveno no 102 devem ser vistas como um conjunto complementar de normas. E, ao contrrio, a Recomendao no 202 bastante explcita e no apenas estabelece os princpios (cap. I) e conceitos vinculados ao Piso de Proteo Social (cap. II) mas possui um segundo objetivo de propor que os Estados-membros desenvolvam estratgias nacionais
15. A Conveno no 102 estabelece, como objetivos mnimos de cobertura horizontal, patamares que passam longe da universalidade de cobertura (50% dos trabalhadores ou 20% da populao), diferentemente do objetivo de universalizao expresso na Recomendao no 202, com o conceito de Piso de Proteo Social. Na Amrica Latina, em particular, os trs pases que recentemente aprovaram a raticao da C102 (Brasil, Uruguai e Argentina) tambm so aqueles que possuem um amplo conjunto de programas conceitualmente pertencentes ao Piso de Proteo Social.
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para estender a seguridade social (cap. III). Em seu captulo III, a recomendao estabelece que estratgias nacionais deveriam ser elaboradas para introduzir, prioritariamente, pisos de proteo social onde eles no existam e expandir a proteo social na dimenso vertical rumo a nveis mais elevados (art. 13), tendo por objetivo a ratificao (assim que as circunstncias nacionais o permitam) da Conveno no 102 ou mesmo de convenes superiores (art. 18). Estas estratgias nacionais, em sua elaborao, percorrem a seguinte sequncia: i) estabelecimento das prioridades nacionais; ii) identificao das principais lacunas de cobertura; iii) desenho e implementao de regimes de acordo com as prioridades e lacunas identificadas; iv) coordenao destes regimes com polticas de mercado de trabalho; v) estabelecimento de recursos financeiros e cronograma necessrio para, progressivamente, atingir os objetivos desejados; e vi) praticar programas de educao e disseminao de conhecimentos sobre as polticas sociais e os direitos dos cidados (Recomendao no 202, art. 14). No transcurso da elaborao deste planejamento, o pas pode contar com o apoio tcnico da OIT em coordenao com outras instituies internacionais relevantes. 4 A EXPERINCIA BRASILEIRA E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA Pode-se afirmar que o conceito de Piso de Proteo Social foi inspirado por diversas experincias de desenvolvimento de polticas de proteo social na Amrica Latina nas ltimas dcadas. Esta influncia d-se por meio de uma demonstrao de que possvel conceitual e logisticamente construir programas de grande alcance e impacto positivo sobre pobreza e desigualdade, melhorando o desempenho de outras polticas como educao e sade, estendendo-se o alcance da proteo bsica para alm dos regimes contributivos clssicos. Entre estes programas da experincia latino-americana, esto em posio destacada os programas de transferncia de renda condicionada a futuras mes, a crianas e a jovens, que coordenam transferncias monetrias com acesso a servios e, em diversos casos, funcionam como um portal de acesso a outras polticas pblicas. Este, por exemplo, o caso do PBF, que serve como um dos eixos do Plano Brasil Sem Misria, ou do Progresa/Oportunidades, que o ncora do Sistema Vivir Mejor, do Mxico. No caso do Brasil, adicionalmente, cabe notar a insero do PBF no seio do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), um sistema articulado e orgnico de assistncia social, fundamentado em um conjunto de leis, o que lhe d uma grande fora. O Brasil tambm exemplifica que a construo de um Sistema de Proteo Social um processo gradual. No pas, de forma progressiva, desde pelo menos 25 anos, vem ocorrendo um desenvolvimento de um Sistema de Proteo Social amplo e integrado a partir da Constituio Federal de 1988. Este sistema integrado composto por regimes contributivos e no contributivos, polticas universais e assistenciais, e coordenado setorialmente, como o caso do Sistema nico de Sade (SUS) e do Suas. Este sistema mais amplo interage com polticas pblicas voltadas segurana alimentar, educao e cultura, desenvolvimento rural, habitao e desenvolvimento urbano, benefcios a servidores pblicos e polticas de mercado de trabalho, entre outros (Ipea, 2009; Castro, 2012). Trata-se de um sistema que evoluiu ao longo de dcadas, como bem ilustram as experincias da Previdncia Social, do SUS e do Suas.
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Este ltimo, por exemplo, viu: a regulamentao correspondente da Constituio Federal a partir de 1993; a introduo do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) em substituio Renda Mensal Vitalcia a partir de 1996; o desenvolvimento gradativo dos programas de transferncias condicionadas desde as experincias municipais at chegar ao PBF, com sua constelao atual; a concomitante evoluo normativo-legal, oramentria e administrativo-poltica nos anos subsequentes; at chegar, vinte anos depois, a um ministrio especificamente dedicado a gerir polticas de desenvolvimento social e de combate fome, contando com alto grau de prioridade poltica, com recursos tecnolgicos, humanos e financeiros significativos colocados disposio, foros de dilogo social, transferncias monetrias e servios sociais cobrindo um pblico numericamente relevante e um encadeamento em rede com Estados e municipalidades na operao das principais polticas. Tambm possvel dizer que, no mbito desse sistema integrado de proteo social, que est em contnua construo, o Brasil um dos pases que mais claramente tm desenvolvido polticas e programas que podem ser computados como elementos de um Piso de Proteo Social. Entre estes, que complementam a cobertura do sistema previdencirio mais tradicional, podem-se mencionar o PBF e o BPC, assim como a Previdncia Rural. O SUS, com abordagem universal, outro exemplo de mecanismo que presta uma das garantias do Piso de Proteo Social. Cada um destes programas tem logrado estender a proteo social a populaes importantes que, at ento, estavam a descoberto. Que o conceito de Piso de Proteo Social ou, de outra forma, o desenvolvimento de polticas que conceitualmente correspondam ao que a Recomendao no 202 prope em seu captulo II relevante demonstrado no Brasil por meio das muitas avaliaes positivas que estes programas tm recebido em termos de impactos e extenso de cobertura (Ipea, 2012). Mais recentemente, o lanamento do Programa Brasil Sem Misria (2011), com o objetivo da erradicao da pobreza extrema de cerca de 16 milhes de pessoas (conforme dados do Censo Demogrfico de 2010) at o ano de 2014, que se articula com um amplo leque de polticas sociais entre as mencionadas logo acima, mais um exemplo ilustrativo de que o conceito de garantir a todos o acesso a uma proteo social bsica desafio relevante a todos os pases, sejam de renda baixa, intermediria ou alta.16 O que muda, em cada caso, a prioridade enquanto em uns pases as polticas ainda no existam institucionalmente, em outros ser necessrio coorden-las de forma mais eficiente ou mesmo reform-las para responder aos novos desafios trazidos pelas crises e transformaes sociais e econmicas. Neste sentido, a histria do desenvolvimento do PBF no Brasil e dos seus impactos (Castro e Modesto, 2010), pela sua dimenso, solues inovadoras e resultados documentados, naturalmente, coloca o programa internacionalmente em destaque, sendo hoje tratado por muitos especialistas como uma referncia de programa de transferncias condicionadas de renda. Com o duplo objetivo de, por um lado, aliviar a pobreza extrema por meio de uma transferncia monetria a famlias que se encontram abaixo de uma linha de pobreza e,
16. Para mais detalhes sobre o Programa Brasil Sem Misria, ver: <http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria>.
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por outro, romper a transmisso intergeracional de pobreza, ao assegurar a realizao do direito sade e educao das crianas e jovens membros das famlias beneficirias, o programa desenvolveu conceitos e tcnicas, mecanismos de gesto, coordenao e avaliao que hoje so exemplos importantes para a aprendizagem internacional. O programa cobre cerca de 13 milhes de famlias, desenvolveu mecanismos sofisticados de cadastramento, gesto e focalizao, envolve municipalidades e sociedade civil na operao e monitoramento das suas aes e possui avaliaes positivas quanto a impactos sobre pobreza extrema, desigualdade de renda, frequncia escolar, nutrio e sade das crianas. Outra dimenso a observar a coordenao do PBF com servios sociais e a gerao de oportunidades de qualificao profissional e incluso social e produtiva das famlias cobertas, por exemplo sob o Programa Brasil Sem Misria. O gasto anual do programa corresponde a cerca de 0,5% do PIB , o que bastante reduzido frente dimenso dos seus impactos favorveis e ao grau de cobertura alcanado. De acordo com o ponto de vista do Departamento de Proteo Social da OIT, portanto, a experincia do Brasil e do PBF, em particular, documenta que possvel, em complementao aos sistemas tradicionais de seguridade social com o Brasil inclusive ratificando a Conveno no 102 da OIT em 2009 , expandir gradativamente polticas no contributivas que universalizem, de forma coordenada, o acesso a prestaes sociais bsicas, a um custo comparativamente baixo e com um elevado impacto (UNDP e ILO, 2011; OIT, 2013). 4.1 Desaos pendentes e vises para o futuro Frente ao exposto, o PBF obviamente tornou-se um flagship das polticas sociais brasileiras, e sua existncia parece ser um ativo importante para a sociedade brasileira, na medida em que o programa capaz de articular diversos servios e benefcios de modo rpido e eficiente, destinando-as populao mais vulnervel. Neste sentido, muito provavelmente, o PBF continuar evoluindo como instrumento de combate pobreza, tal qual demonstrado pelas recentes mudanas introduzidas por meio do Programa Brasil Carinhoso, que visa eliminar o hiato da pobreza extrema. De acordo com os objetivos a serem definidos futuramente, outros servios e polticas importantes podem ser mais fortemente articuladas ao redor e por meio do PBF. No obstante os importantes progressos registrados, h diversos desafios pendentes. Entre os desafios de natureza mais global, sempre se encontra o de assegurar o financiamento das polticas sociais, em geral, e do PBF, em particular, no longo prazo. No Brasil, ao contrrio de outros pases em desenvolvimento, j no se trata tanto de criar a base de financiamento para a ampliao de um sistema restrito de proteo social, dado o substantivo nvel de tributao domstica e de eficincia arrecadatria alcanado, mas da contnua revalidao dos respectivos pactos fiscais necessrios, mesmo em um cenrio de menor expanso econmica. A legitimao do programa requer esforos contnuos e importante seguir demonstrando sociedade os resultados atingidos com esta poltica de Estado, bem como documentar a capacidade de dialogar com a sociedade e acompanhar suas transformaes.
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Para responder ao desafio de apoiar uma maior insero de membros adultos das famlias beneficiadas na atividade econmica, certamente, o caminho seguir por aprofundar a articulao com as reas de educao, formao profissional e intermediao de emprego. Diversas iniciativas se encontram em curso, sobretudo no mbito do Programa Brasil Sem Misria. H que reconhecer tambm que no necessariamente os perfis de beneficirios do PBF correspondero ao perfil buscado em um mercado de trabalho com alto nvel de emprego, de modo a que todo esforo adicional de formao requer seu tempo para produzir resultados. Por fim, o sistema de polticas ativas de mercado de trabalho, no Brasil, tem um foco importante no pblico do mercado formal e, por isso, mais esforo de coordenao exigiria adaptaes no apenas do lado do PBF. Do ponto de vista do desenvolvimento demogrfico, o Brasil passa, nesse momento, por uma etapa de bnus demogrfico, o que significa que a participao das crianas e dos jovens no total da populao tende a diminuir, enquanto se vivenciam os anos de maior participao da populao em idade ativa. Este desenvolvimento demogrfico importante ao analisar caminhos de longo prazo que poderiam ser percorridos pelo PBF. A menor proporo de crianas permite imaginar a aplicao de princpios de universalidade ao menos em parte das polticas voltadas a este grupo. Um possvel desdobramento poderia ser aumentar a articulao entre o PBF e o Salrio-Famlia do Regime Geral de Previdncia Social (bem como dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos), buscando uma universalizao das alocaes familiares. Um exemplo de polticas que vo por esse caminho so as alocaes familiares em diversos pases europeus, j no mais dependentes de tempos de contribuio prvios. Outro exemplo so os programas adotados pela Argentina e Uruguai de universalizao do salrio-famlia, onde o Estado assume a garantia de um benefcio a todas as crianas (Bertranou e Casanova, 2013). Uma segunda linha de potenciais desdobramentos institucionais pode ocorrer no sentido de que, a partir da experincia do Programa Bolsa Famlia, desenvolva-se um programa de assistncia social voltado populao adulta, em idade de trabalhar. Nesta vertente, as prprias regras do PBF poderiam ser aproveitadas, pois, embora este seja focado em famlias com filhos, prev a possibilidade de cobertura a famlias sem filhos. A estas famlias est previsto o pagamento do benefcio bsico (sem suplemento) e pode-se utilizar a plataforma de acesso a servios sociais, ateno sade, de intermediao de empregos e capacitao profissional, acesso a microcrdito e economia solidria e outros, provavelmente com um vis ativador e fortalecedor da participao no mercado de trabalho formal. H uma lacuna, no Welfare State brasileiro neste ponto, na medida em que o seguro-desemprego e outras polticas ativas de mercado de trabalho focam sobre os trabalhadores do setor formal. Tratar-se-ia, no sentido do captulo III da Recomendao no 202 da OIT, de um desdobramento, rumo a um sistema de proteo social mais amplo e integrado, gerado incrementalmente a partir da experincia com um programa caracterstico do Piso de Proteo Social, o PBF.
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CAPTULO 28
DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF

Amlia Cohn
1 INTRODUO Esses dez anos de experincia de implantao do Programa Bolsa Famlia (PBF) pelos governos Lula e Dilma representam uma rara experincia de xito na nossa histria no que diz respeito implantao de um programa social. Nesse perodo ele foi ininterruptamente expandido e aperfeioado, cobrindo todo o territrio nacional, e faltando, para sua plena cobertura, apenas uma franja pequena da populao miservel (mas que no caso brasileiro representa ainda grande magnitude), que so os indivduos e as famlias menos acessveis pelo Estado. Franja esta que est sendo objeto de especial ateno com o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), do incio do mandato da presidenta Dilma. Sem dvida o programa significa uma verdadeira revoluo na sociedade brasileira, dada a magnitude de incluso de famlias no circuito econmico, a transferncia de recursos para os municpios mais pobres do pas, a monetarizao da economia dos locais mais recnditos do nosso territrio, e a promoo da conscincia de cidadania por parte dos segmentos mais pobres da populao. Para no se mencionar o fato de ser um programa inovador no Brasil, por repassar os recursos diretamente para os beneficirios e no para os governos estaduais e locais, portanto, sem intermediao. Os dez anos de sua existncia revelam, ainda, a estabilidade de um programa na rea social com a peculiaridade de no se tratar de um direito inscrito na Constituio brasileira. Mas que nessa trajetria configurou-se cada vez mais como um quase direito, dada a forma pela qual os segmentos mais pobres da populao se apropriaram dele. Todavia, como qualquer poltica ou programa social, so exatamente seus espantosos xitos numricos, certamente analisados em outros textos que compem esta publicao, que nos levam a pensar nas lies que deles se pode tirar para que se avance nos bons rumos dessa experincia. Entende-se aqui como bons rumos o aperfeioamento do programa e a potencialidade que ele representa para o aprimoramento das demais polticas pblicas desse perodo, sobretudo as que dizem respeito rea social.
(...) uma ajuda ela se acaba; o que necessito de um emprego que garanta minha vida (Cohn, 2012, p. 59).
Essa frase, retirada de uma carta endereada ao ento presidente Lula por uma paraibana do interior do estado, traduz a relao estreita que se deve promover entre o benefcio do PBF e programas de qualificao de mo de obra e de promoo de empregos para seus beneficirios.
No entanto, h que se ter em considerao dois elementos fundamentais nesta questo: o primeiro, que programas de qualificao de mo de obra, como o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC), tm que levar em conta no s o perfil da vocao desses beneficirios, como o perfil da vocao revelado pelas possibilidades da economia local. Contudo, mais que isso, h que se ter em conta que o impacto imediato, em termos econmicos, da presena do PBF em uma localidade, essencialmente via consumo, e que transformar esse impacto em dinamizao da economia local demanda medidas que s tero efeito a mdio e longo prazos. Portanto, no h que se cobrar, do PBF em si, que ele, alm de aliviar a pobreza e a condio de misria em termos imediatos desses segmentos populacionais, seja tambm e concomitantemente um programa de insero social desses beneficirios via trabalho. H que se notar, ainda, que a frase acima se refere ao emprego e no apenas ao trabalho. Isto significa que esses sujeitos, excludos at ento de qualquer possibilidade de sobrevivncia econmica em nossa sociedade, vale dizer do mercado, fazem a distino clara entre ambos: o emprego algo que traz a permanncia de uma fonte de renda sustentada e digna de vida, enquanto o trabalho algo voltil, o denominado bico, que uma forma de sobrevivncia por excelncia experimentada por eles at ento. E, se no h como negar que no perodo dos governos em questo a criao de empregos no mercado formal de trabalho vem sendo realizada de forma crescente e constante, certamente no abrange a maioria significativa da populao coberta pelo programa, portadora de baixa escolaridade e qualificao, sobretudo no contexto extremamente competitivo da economia global. Dessa forma, ao mesmo tempo em que se reconhece o enorme esforo que vem sendo realizado pelos governos (entre a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SENARC e PBSM/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e o Ministrio do Trabalho e Emprego MTE) no sentido de incluir esses segmentos pela via do trabalho e das iniciativas de microempreendimentos (e.g., emprstimos bancrios a baixssimo custo e arranjos prprios da economia solidria), h que se reconhecer tambm que os tempos para os resultados dessas diversas iniciativas so distintos. A incluso no mercado de trabalho demanda uma iniciativa dificilmente aceitvel para o mercado: que a dinamizao dessas economias locais fosse estreitamente monitorada para que grupos econmicos j constitudos no abocanhassem essa fatia representada por esses novos consumidores, mas que eles se transformassem em consumidores, ao mesmo tempo que em empreendedores econmicos. E aqui, mais uma vez, os tempos da ao pblica e de seus resultados so distintos. O importante que se ressalte que a necessidade sentida por aqueles que, at ento, estavam fora do convvio social permeado pelo mercado, o que em nossa realidade significa no ser reconhecido como sujeito social, traduzida numa condio essencial: a permanncia do acesso sustentado a uma fonte de renda, que seja garantida por um longo perodo, se possvel pelo resto de suas vidas. Significa fugir da sobrevivncia baseada em servios espordicos e mal pagos, da pobreza da produo agrcola para subsistncia, da condio de pedinte, bem como fugir das situaes humilhantes de necessidade de ajuda de parentes, vizinhos e polticos.
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Desaos de uma Trajetria de xito: dez anos do PBF
(...) meu marido trabalho na (...) com carteira assinada, adoeceu, tentei aposentar ele, no conseguiu, ele sofria um problema de corao no perodo [e faleceu pouco depois] (Cohn, 2012, p. 67).
Ao se associar ambas as frases, elas nos remetem a outra dimenso do emprego, isto , o que ele significa em termos de estabilidade. Mas elas apontam tambm para falhas do sistema de proteo social brasileiro atual. So inmeros os casos de o INSS ser inacessvel para esses segmentos da populao, quer no que diz respeito aposentadoria, quer no que diz respeito penso. As vidas sofridas desses sujeitos, marcadas por instabilidades e inconstncias de todo tipo, fazem com que busquem no trabalho seguro uma fonte permanente de renda que lhes permita programar seu futuro e o de seus filhos. No entanto, esta alternativa no mais das vezes lhes negada na sua experincia diria e cotidiana com o aparato estatal, voltado para sua (ir)racionalidade prpria, e ainda hoje na grande maioria dos casos, impermevel s demandas dos seus legtimos usurios. O trabalho, embora essencial disso tm plena conscincia os beneficirios do PBF , no os liberta da situao de incerteza futura em que vivem. 2 O TRIP PREVIDNCIA SOCIAL, SADE E ASSISTNCIA SOCIAL E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA De fato, a aposentadoria pelo INSS referida sempre, nas cartas ao presidente Lula, como aposento, o que remete dimenso de proteo que ela representa do ponto de vista individual e familiar. Esta concepo, no entanto, confrontada no cotidiano desses protagonistas com outra, marcada pela judicializao dos procedimentos no acesso ao direito previdencirio, para no falar das consequncias dos processos de reforma do nosso sistema previdencirio, dentre eles a que ocorreu no perodo da presidncia de Fernando Henrique Cardoso, desvinculando a contribuio previdenciria da condio de trabalhador empregado no mercado formal de trabalho. comum a queixa de que sem emprego, depois de dcadas de contribuio, os trabalhadores no tm acesso aposentadoria porque no podem continuar contribuindo, j que emprego algo inexistente nos territrios onde vivem. Assim, embora sempre ameaados pela possibilidade de o PBF ser suspenso ou cortado, representao esta que tem origem no aprendizado desses sujeitos a partir das experincias pregressas com as polticas sociais, o PBF acaba por substituir a situao ideal de uma aposentadoria. Veja-se:
(...) tambm a minha situao de pagar o INSS 20 ano e ter qui pagar mais 13 anos cem eu ter condies eu acho que um bis surdo vou para o INSS a historia a mesma e deste poblema cem puder trabalhar mim entenda [presidente] (Cohn, 2012, p. 63).
Ou ainda:
A nossa sobrevivncia assegurada pela agricultura de subsistncia. Vivemos numa situao difcil, pois a agricultura na regio seca como a nossa no oferece condies de produo... Meu processo de aposentadoria est no INSS e h um bom tempo no anda. O INSS orientou que eu entrasse com um advogado para garantir meu benefcio de aposentadoria (Cohn, 2012, p. 64).
Mas esses territrios dificilmente contam com a presena de advogados do INSS; e mesmo que contassem, como famlias sem renda teriam acesso a eles? Por outro lado, de se questionar a razo pela qual o acesso a um direito necessita ser intermediado por um advogado.
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A dificuldade de acesso aos direitos previdencirios ocorre tambm no caso daqueles que tentam acionar o auxlio-doena da Previdncia Social por serem portadores de doenas crnicas ou por estarem incapacitados para o trabalho. Note-se que essa incapacitao para o trabalho nem sempre absoluta. Na maior parte dos casos ela para a prtica das atividades desenvolvidas em determinado local, em geral trabalhos pesados. E aqui a dificuldade no reside numa concepo judicialista do acesso, mas sim nos profissionais que atuam como peritos da Previdncia Social e que, ou negam o acesso ao auxlio doena, porque avaliam que eles estariam aptos a trabalhar em outras funes (inexistentes), ou porque concebem que entrar e sair do sistema previdencirio (suspender o auxlio, e se no conseguir trabalhar, voltar a solicit-lo) algo trivial e quase que automtico, como se a burocracia prpria da instituio, marcada por intervalos imensos de tempo para que o processo ande, fosse dos mais geis. Cria-se ento um crculo vicioso em que se tem: ausncia da oportunidade de trabalho/impossibilidade de trabalho por doena levando solicitao de aposentadoria/auxlio doena (no geral, negados pelos peritos), o que motiva a solicitao do Bolsa Famlia, que assim estaria substituindo o no acesso Previdncia Social esta, sim, um direito garantido constitucionalmente. Este ponto representa um dos desafios dos xitos do PBF: o de ter que progressivamente enfrentar a cultura da mquina burocrtica estatal, algo que vai muito alm de governos especficos, j que suas marcas histricas so muito profundas. Nesse sentido, alm de cursos de capacitao de gestores, h que se enfrentar algo muito mais complexo, que a questo da formao desses gestores, que tm que estar voltados para o interesse pblico e o bem comum. Porm, nessa dimenso do trip da seguridade social, pelo texto constitucional de 1988, ressalta a questo da sade como um direito. De fato, a importncia de se receber o Bolsa Famlia vem vinculada necessidade desses recursos para adquirir medicamentos no disponibilizados pelo SUS, ou para se ter acesso a procedimentos no mbito da assistncia mdica no disponveis no municpio de moradia dos beneficirios, ou postulantes a beneficirios do Bolsa Famlia. Curioso notar, no entanto, que na maioria dos casos a que se tem acesso informao, seja por cartas ou depoimentos, os beneficirios j dispem de um diagnstico mdico (a maioria deles de diabetes e hipertenso), possvel de ser feito no nvel da ateno bsica. E isto positivo: demonstra que a rede de cobertura da ateno primria no pas est atingindo tambm esses segmentos mais pobres da populao. No entanto, h o outro lado: o Sistema nico de Sade (SUS) ainda no dispe de uma rede de servios integrada nos diversos nveis de ateno sade, e mesmo de uma rede no nvel bsico que seja capaz de cobrir as necessidades de sade desses segmentos de forma satisfatria. Por outro lado, como para os beneficirios ou aspirantes a beneficirios a importncia de receber o Bolsa Famlia para cobrir necessidades de sade se d via mercado, isto , via compra de medicamentos ou servios de sade no setor privado, j que o SUS no os disponibiliza, ela acaba por reforar a dimenso da insero social desses indivduos pobres e extremamente pobres via integrao pelo mercado. Por exemplo, numa carta endereada ao ento presidente Lula:
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(...) porque na hora em que falta meus comprimidos da eu posso passa no medico e compra nas famaas particular (Cohn, 2012, p. 95).
H que se registrar que essa questo da sade tem sido enfrentada: a partir de 2011, com o programa Sade No Tem Preo, o SUS vem buscando garantir o acesso gratuito a medicamentos contra hipertenso e diabetes, dois dos traadores fundamentais da Estratgia Sade da Famlia. interessante notar que o mesmo fenmeno no ocorre com relao educao. No geral, a relao da importncia do benefcio/educao das crianas feita via poder aliment-las ou vesti-las e/ou poder comprar material escolar. Isso parece estar indicando que igualmente a ateno bsica na sade, a rede de ensino pblico est cobrindo significativa parcela dessa populao e desses territrios. Eis agora um caso, entre muitos, que associa a importncia do Bolsa Famlia para suas vidas educao e sade:
(...) os meus trs filhos so doentes, a minha filha mais velha... ela obesa e tem problemas no corao... a minha segunda filha... tem 12 anos e sofreu queimadura... profunda e que quase atingiu o pulmo e est precisando usar uma roupa para ela poder melhorar. O meu terceiro filho... tem problemas dermatolgicos. Os trs esto estudando apenas com um lpis e um caderno, pois no tenho condies nem de comprar o material deles (Cohn, 2012, p. 104,105).
Resta agora o terceiro componente desse trip da seguridade social, a assistncia social. O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) recente, datando de 2005, e a partir dele que o PBF passa ento a atuar no nvel local. So os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), a unidade bsica do SUAS, que passam a ser a porta de entrada para o conjunto dos programas que envolvem o PBF. Com isto, o PBF, apesar de contar com uma secretaria prpria no interior do MDS, transladado para o mbito da assistncia social. O que significa isso, na prtica de implementao do programa? Significa que ele ganha maior grau de institucionalidade, j que a assistncia social, agora no mbito da seguridade social, constitui-se num direito (embora o Bolsa Famlia no o seja), e como tal passa a ser gerido no nvel central. No entanto, aqui ressaltam duas dimenses que acabam por contaminar o PBF: essa maior institucionalidade ocorre sob a racionalidade de uma rea j constituda enquanto saber e prtica (o campo da assistncia social), que, no entanto, se confronta com uma cultura poltica prpria, marcada fortemente pela herana do assistencialismo. O que nos importa aqui o fato de que o contedo da cidadania que qualquer programa ou poltica social transmite aos seus beneficirios e usurios realizado fundamentalmente por meio da prtica de seus profissionais, e, portanto, de suas instituies. Neste ponto especfico, a diversidade brasileira dos municpios e das culturas polticas locais acaba por representar um obstculo que vem sendo suplantado gradativamente pela gesto nacional do PBF para que ele no perca seu trao original de buscar, via transferncia condicionada de renda, a autonomizao dos sujeitos sociais enquanto portadores de direitos. A segunda dimenso que, para confrontar essa resistncia adoo de uma nova prtica setorial, a rigidez institucional
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do que prprio da assistncia social tende a acabar por ganhar peso, com isso (paradoxalmente) possibilitando a introduo de um hiato entre as demandas concretas da populao alvo e a implementao das polticas e programas, hiato este intermediado pela sobreposio da dimenso tcnica da sua implementao dimenso poltica, isto , cidad. E a partir desse movimento paradoxal que a dimenso tcnica da gesto do programa representada pelo Cadastro nico (Cadnico), j em sua stima verso, ganha significado. No resta dvida de que nesses dez anos ele se refinou tanto do ponto de vista tcnico quanto do ponto de vista de sua capacidade de captar as nuances e diferenciaes da situao de pobrezas (no plural) do pblico alvo das polticas sociais. Tambm no resta dvida de que sua utilizao para a delimitao no nvel prtico da populao alvo tanto do PBF quanto da assistncia social quanto das demais polticas sociais restaura a credibilidade no Estado por parte da populao, porque introduz critrios universais para a eleio das prioridades das necessidades sociais, quer do ponto de vista populacional, quer entre as polticas e programas sociais. No entanto, essa maior confiabilidade nas escolhas pode tambm trazer um maior distanciamento entre o Estado (nos diversos nveis de governo) e a sociedade. E essa tendncia um forte trao do atual governo, em que a dimenso tcnica vem forando sobrepassar a dimenso poltica na forma de gesto governamental, incluindo a da rea social. No entanto, como ser retomado adiante, nem sempre maior grau de objetividade das polticas gera ou representa maior democratizao das mesmas. Mas h ainda outro fator que pesa, e muito, no atual perfil do PBF, e que diz respeito rea mais geral do perfil das polticas de proteo social no pas, nesse perodo mais recente, a partir da segunda metade dos anos 1990: a enorme capilaridade social dessa rede de proteo social. De fato, desde o Programa (posteriormente Estratgia) da Sade da Famlia, famlias so cadastradas, via agentes comunitrios de sade, que adentram a esfera privada da sua vida social. Com o Cadnico, em que pesem todos os cuidados, as famlias so cadastradas, e acompanhadas via assistncia social. Com isto, o Estado passa a ter um domnio e um controle sobre esses segmentos sociais (lembre-se, em situao de extrema pobreza, ou pobres), o que sempre representa um perigo em potencial para os cidados defenderem-se do prprio Estado. Mais que isso, no nvel local abre-se espao para que se produza uma extrema familiaridade do Estado com relao aos seus muncipes, sobretudo nos municpios de menor porte, maioria em nossa Federao. Assim, o que tem como objetivo garantir o interesse pblico, annimo, na gesto das polticas sociais, pode se transformar num instrumento apropriado pelos interesses privados e patrimonialistas que ainda esto presentes no interior do poder pblico no pas. Mais uma vez a gesto do Bolsa Famlia mostra-se atenta a isso, isto , busca pela privacidade dos cidados cadastrados, na medida em que a legislao do Cadastro nico, ao mesmo tempo que facilita o acesso informao para a implementao das polticas pblicas, torna mais rgido esse acesso por terceiros, dificultando quaisquer outros usos desses dados para outros fins.
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3 NO FIO DA NAVALHA Um livro recentemente publicado, e que traz anlise de pesquisa com mulheres beneficirias do PBF, explora o cotidiano dessas mulheres privilegiando a perspectiva de Georg Simmel sobre a conexo entre renda monetria e autonomia individual (Rego e Pinzani, 2013). Anlise instigante, que aborda vrias dimenses da autonomia, aquelas relativas ao trabalho, famlia, capacidade de reagir em situaes de violncia, entre muitas outras, e que tem por substrato o fato de o acesso ao dinheiro promover a autonomia dos sujeitos, no caso das mulheres, seja em termos territoriais, familiares ou mesmo da participao no convvio social. No entanto, o que se deve chamar a ateno aqui para o fato de o dinheiro proveniente do benefcio promover a autonomia dos indivduos da perspectiva do acesso a bens enquanto de consumo individual e/ou via mercado de bens de consumo que so coletivos (sade e educao, por exemplo). Por outro lado, aponta tambm como a autonomia que o benefcio do Bolsa Famlia promove, uma vez destinado s mulheres, faz com que elas possam se libertar de condies familiares de opresso e violncia. Prato cheio para as foras conservadoras de planto poderem acusar o programa de estar promovendo rupturas nas relaes familiares. Assim como j foi acusado de estar promovendo a proliferao dos pobres pelo incentivo que representaria para a famlia ter mais filhos, dado o benefcio varivel. Tambm, j foi acusado de estar promovendo a preguia, ou o no trabalho, acusaes j desmentidas acima. Dessa forma, o PBF continua, aps estes dez anos de xito, a ter que enfrentar preconceitos advindos de uma cultura conservadora predominante em nossa sociedade, pois prevalece a crena de que nada pode ser dado de graa. Desse ponto de vista, as condicionalidades de sade e educao ganham especial importncia, bem como as aes socioassistenciais. A questo que enquanto na sade e educao as condicionalidades so facilmente absorvidas, at porque fazem todo o sentido na experincia cotidiana desses sujeitos, as aes socioassistenciais (que no so condicionalidades do programa, mas que muitas vezes funcionam como tal no nvel local) esbarram com vrias dificuldades, desde fazerem ou no sentido para quem a elas se submete, at colidirem com possibilidades de atividades que representam fontes de renda como trabalho de diarista, por exemplo, sobretudo nos grandes centros urbanos e que acabam por se chocar com a agenda programada pelos CRAS. Mas tambm h outro fator, que pode vir a significar, se bem explorado, uma espcie de alavanca para a condio de cidadania que no do ponto de vista exclusivamente da possibilidade de insero social via consumo: o fato de, tal como j revelavam as cartas ao presidente Lula, esses sujeitos reconhecerem que sua situao no individual, mas diz respeito ao coletivo no qual vivem, ou sobrevivem, e que outros se encontram na mesma situao que eles. Verifica-se nisso o embrio de formas de solidariedade social j existentes, e que devem ser fortalecidas e encorajadas via ao do Estado. E aqui ganham relevncia os esforos de incentivo e aprimoramento como condicionalidade para os governos locais para que tenham acesso ao PBF da instaurao de instncias de controle pblico, o que significa falar da participao social nos conselhos locais.
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Com a criao e a implantao do SUAS, esses conselhos vm se consolidando, em que pesem todas as dificuldades para que assumam suas reais funes de controle pblico das polticas pblicas, como o exemplo das experincias dos conselhos de sade j demonstraram e vm demonstrando. A grande questo que resta a que aponta para o fato de a insero via consumo encontrar seus limites, em ltima instncia, no mercado. E, dada a precariedade dessa forma de insero j que uma ajuda ela se acaba, o que se precisa de trabalho o desafio maior como construir possibilidades que, a partir do acesso ao consumo, o que certamente promove a autoestima desses indivduos, a dignidade de passarem a ser respeitados por terem acesso ao consumo e por poderem comprar mercadorias com o carto do Bolsa Famlia, se transformem em insero via produo, vale dizer, via trabalho. No entanto, em que pesem os programas de qualificao profissional, de microcrdito, de economia solidria, seus efeitos sero de mdio e longo prazos, uma vez que dependem do prprio mercado, e no mais das vezes do impacto dos efeitos do programa no nvel local, em termos de monetarizar sua economia. No h como fazer coincidir no tempo, de forma sincronizada, essas duas dimenses: a de combate imediato da situao de pobreza extrema e a de promoo da insero social via trabalho. Elas tm tempos e lgicas distintas. Assim, no h como fugir do cerne da questo: para que programas de transferncia de renda, mesmo condicionada, surtam efeito do ponto de vista da cidadania, h que associ-los a um projeto de desenvolvimento que seja formulado levando-se em conta a insero desses segmentos na sociedade via consumo e via trabalho. Para tanto, a realidade econmica e social brasileira pode ser uma valiosa aliada, dada a sua diversidade. Como aponta a especialista Tnia Bacelar, h que se promover um desenvolvimento que combata as desigualdades regionais a partir da diversidade do pas. As desigualdades devem, assim, constituir-se num ponto de partida, mas to somente isto, imprescindvel para a formulao de um projeto de desenvolvimento. Numerosos textos de anlise do Ipea apontam, sobretudo os de Sergei Soares, para o fato de o PBF viver um dilema entre dois perfis distintos: o de ser um programa que aponte para a superao da pobreza, via medidas mais amplas e que abranjam um vasto leque de setores e segmentos da ao do Estado abarcados pela seguridade social, ou ser uma poltica de alvio imediato da pobreza. Desta ltima perspectiva, no resta dvida alguma sobre o total xito do programa. No obstante, ele agora est sob a gide da assistncia social, que marcada pelo paradigma dos direitos sociais. A ascenso aos direitos sociais, por sua vez, depende, de um lado, da capacidade de resposta do Estado s demandas e necessidades sociais. E, de outro, da forma pela qual os servios so prestados: de maneira mais tecnicista, e nesse sentido socialmente assptica; de maneira assistencialista, nos tradicionais moldes do favor; ou de maneira cidad, encarando e tratando os usurios como portadores de direitos, mesmo que pobres ou miserveis. A transformao dos dois primeiros paradigmas que moldam a ao das instituies responsveis pela rea social, e pelo PBF, para o ltimo leva tempo, e de certa forma depende tambm de uma ao propositiva por parte da clientela, que exija seus direitos
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enquanto tais. Mas esta tambm j aprendeu a prtica poltica que prevalece nos territrios onde vive, e seus integrantes sabem que se forem muito exigentes ou contestadores, sero castigados pelos agentes estatais. Da mesma forma que a tcnica no pode ser excluda da poltica, ao contrrio, deve ser um instrumento para que as aes de governo possam atingir suas metas e seus objetivos e nesse sentido a experincia do Cadnico exemplar , ela no pode ser absoluta. Igualmente, no se pode esperar que o controle pblico, via participao da sociedade nos espaos institucionais de gesto, como os conselhos, enfrente solitariamente esse desafio. A sociedade tambm tem suas hierarquias, seus vcios, sua concentrao de poder. Ao que tudo indica o PBF, como de resto todas as polticas sociais que fazem parte do nosso sistema de proteo social, ainda sofre da sndrome da queda de brao entre duas foras antagnicas presentes em nossa sociedade e no cenrio poltico mais amplo: aquela que defende o Estado mnimo, e, portanto, a focalizao das polticas sociais, neste caso ganhando protagonismo a dimenso tcnica que bem focalize os programas, pois todo o resto seria desperdcio. E aquela que defende a matriz da seguridade social, com polticas universais e calcadas nos direitos sociais. Esse movimento entre as duas concepes no interior da sociedade e do Estado continua sendo pendular, ousando levantar-se a hiptese aqui de que na atual conjuntura infelizmente o que vem ganhando fora a primeira dessas matrizes. H, portanto, que se frisar e insistir que o refinamento e o aperfeioamento do PBF nesses dez anos foram de enorme importncia e significado. Mas que a dimenso propriamente poltica que lhe deu origem, e que significa a nfase na dimenso da cidadania e da autonomizao desses indivduos e famlias, foi gradativamente sendo perdida, como de resto se verifica em todas as demais polticas sociais. H sim que se defender a repolitizao do PBF, antes que ele se configure numa grande, gigantesca, folha de pagamento, cada vez rodada de modo mais sofisticado, mas que perde a dimenso de uma construo social, e assim se esvazia. Vrios estudiosos clssicos dos Estados de bem-estar social apontam para o fato de que a garantia de sua estabilidade e sustentabilidade reside na forma pela qual a sociedade se apropria dele, reconhecendo neles algo que diz respeito aos seus direitos bsicos de cidadania. Assim, no resta dvida de que a forma de funcionamento do PBF garante alto grau de accountability no que diz respeito aos seus critrios de funcionamento. impressionante como nas cartas ao presidente Lula os remetentes, que no participam de setores organizados da sociedade, conhecem os critrios de seleo para o benefcio, os documentos que devem ser apresentados e as condicionalidades; e, sobretudo, como eles questionam o descumprimento dessas regras por parte do poder local, rechaando toda forma de arbitrariedade por parte do poder pblico. Mas impressiona tambm como o PBF promove, igualmente, o empowerment por parte desses sujeitos sociais, que de objetos do programa transformam-se em sujeitos que reivindicam seus direitos. E, o que mais significativo, conhecem os caminhos que tm que ser percorridos para consegui-los.
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No entanto, ao mesmo tempo em que o PBF promove a autoestima dos beneficirios, j que so reconhecidos socialmente porque agora participam do mercado, esse processo ocorre num complexo jogo entre o atraso e o novo: as velhas prticas coronelistas e patrimonialistas do Estado tendem a ser reproduzidas por eles, dada sua experincia local de como a poltica atua. Assim, no pouco frequente que o termo ajuda, solicitada ao presidente Lula, venha acompanhado do termo direito. Como tambm regra que lanar mo da interveno do presidente por meio de uma carta solicitando sua intermediao o ltimo passo que do, depois de encontrarem todas as portas de acesso aos seus direitos fechadas. Lanam inclusive mo das ouvidorias locais (sempre sem sucesso), bem como das tentativas de falar com as autoridades locais, igualmente sem sucesso, depois de j terem feito um priplo por todas as instituies relativas ao PBF. Finalmente, ressalta nessas experincias a necessidade de se reforar com urgncia outra dimenso, a do ownership (King, 1988), vale dizer, a da criao de dinmicas pelas quais esses segmentos sociais se apropriem efetivamente do programa, tornando mais difceis mudanas radicais nos seus rumos e, no limite, sua extino. Essas trs dimenses, se articuladas adequadamente, faro com que o PBF siga perseguindo as diretrizes que lhe inspiraram, e que enfatizavam a construo da cidadania. Construir a cidadania, no entanto, significa no s reforar o trao das polticas sociais que respondam aos direitos dos cidados, mas tambm estreitar os espaos institucionais e temporais entre a insero dos excludos (miserveis e pobres) via consumo e via produo, no sentido amplo de acesso sustentado a fontes de renda. Para tanto, as polticas intersetoriais e orquestradas pelo Estado (nos vrios nveis de governo) tornam-se imprescindveis. E para que sejam orquestradas de forma coerente volta-se a frisar que se faz necessrio um projeto de desenvolvimento para a sociedade, que no se resuma renda, transferida via benefcios previdencirios e benefcios no contributivos. poca em que se escreve este texto vivem-se experincias de manifestaes de rua, com maior ou menor grau de mobilizao, mas que apontam para uma diversidade de demandas e de sujeitos sociais que no encontram mecanismos de representao de seus interesses. Esta mobilizao, que deixa atnitos estudiosos da rea social (para no dizer os governos), carece de mecanismos que transformem suas demandas em questes sociais, para que possam ser contempladas por aes pblicas estatais no fragmentadas, que assim estariam respondendo de forma segmentada e pontual a essas demandas. O grande perigo que o fracionamento da sociedade em demandas especficas reforce a individualizao e a sua fragmentao social, levando a uma resposta segmentada do Estado. Nesse contexto o PBF, ao ter que arcar com o xito que conquistou nesses dez anos, tem como desafio voltar a ocupar proeminncia na agenda pblica do debate sobre a questo social no pas. No basta que nesse perodo o programa tenha inquestionavelmente ocupado lugar importante no interior do governo, haja vista a ampliao do oramento, os aperfeioamentos que foram sendo implementados, como a flexibilizao no aumento das quotas, entre outros. A grande questo que essa prioridade e essa importncia para o governo atual no
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vm acompanhadas de sua publicizao enquanto uma prioridade poltica na relao com a sociedade. Nesse sentido que se pode afirmar que no perodo recente, do ponto de vista simblico e da necessidade de a sociedade se apropriar do PBF, ele se despolitizou. Despolitizou-se no sentido de perder espao na agenda pblica do governo, pois embora continue sua expanso e estejam garantidos e ampliados os recursos para tanto, ele no aparece mais para a sociedade como uma prioridade que tenta articular as aes do Estado na rea social. E se despolitizou porque a tenso entre a dimenso tcnica e a dimenso poltica da sua ao segue, em que pesem todos os esforos do MDS e da SENARC. E ento, a disputa extravasa o mbito ministerial e governamental, pois ela se d no interior da prpria sociedade. Por um lado, o PBF tem que se defrontar, da perspectiva simblica junto sociedade, com a concorrncia do Plano Brasil sem Misria. Embora integrado ao PBF, e sem dvida um plano com um arcabouo engenhoso, que coloca como prioridade a eliminao da misria no pas, e que associa o combate misria em termos de renda a polticas intersetoriais e integradas no nvel local, no esta a representao que a sociedade faz dele. Para ela, h dois programas em paralelo, sendo atualmente, do ponto de vista dos pobres e miserveis, o PBSM prioritrio. Por outro lado, a busca de integrao de aes e polticas no nvel local no recente no pas, e muito menos datada do atual governo (Karam, 2013). J nos anos do governo Lula, foram inmeros os programas que buscavam formular e implementar essa integrao, baseada na diversidade e na desigualdade regional de nossa realidade. Lembremo -nos, por exemplo, do Territrios da Cidadania, que pouco andou. Do ponto de vista da representao pblica da agenda do governo, PBSM e PBF tornaram-se polticas concorrentes, e no integradas, muito embora o PBSM constitua um passo a mais no PBF, e este, por sua vez, um passo na direo da construo (sabe-se que lenta) da renda bsica da cidadania. Afinal, no por acaso que a secretaria do PBF no interior do MDS denomina-se Secretaria Nacional de Renda da Cidadania. A questo, pois, para os prximos anos, articular integrao pelo consumo, pela produo, e pela cidadania, promovendo a conscincia dos direitos sociais. Mais que isto, conciliar essas distintas dimenses a partir de uma concepo de desenvolvimento que permeie a formulao do contedo das polticas sociais e, em consequncia, do PBF, conciliando concepes instrumentais com concepes polticas e sociais. Ambas no constituem um fim, mas um meio para que se construa uma sociedade mais igualitria e justa, na busca dos caminhos que possam nos levar a um projeto de desenvolvimento com democracia institucional, econmica, social e cultural. Todavia, como afirmavam ainda em 2009 Soares e Styro, o desafio de ento para o PBF, e que continua presente, apesar de seus grandes avanos, que a natureza do programa, por ser hbrida (combinao entre ser um programa de gerao de oportunidades para os pobres e ser um programa de garantia de renda mnima), est a demandar uma definio mais substantiva do seu contedo e da escolha a ser feita. Tarefa que suplanta em muito os limites ministeriais e de gesto e gerncia do programa, porque recai exatamente sobre a sociedade e o processo poltico do qual emergir (ou no) essa (re)definio.
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REFERNCIAS COHN, A. Cartas ao presidente Lula: Bolsa Famlia e direitos sociais. Rio de Janeiro: Azougue, 2012. KARAM, R. A questo regional na era Lula uma anlise das ideias, atores e interesses. Rio de Janeiro: Azougue, 2013. KING, D. As estruturas do welfare state. Novos estudos CEBRAP, So Paulo, v. 22, p. 5376, 1988. REGO, W. L.; PINZANI, A. Vozes do Bolsa Famlia: autonomia, dinheiro e cidadania. So Paulo: Editora UNESP, 2013. SOARES, S.; STYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras. Ipea/MP, out. 2009. (Textos para Discusso, n. 1.242).
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CAPTULO 29
APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO*

Celia Lessa Kerstenetzky
1 INTRODUO Pensar os caminhos que o Programa Bolsa Famlia (PBF) dever trilhar no futuro no exerccio trivial. Qualquer escolha estar privilegiando um determinado cenrio de demandas, possibilidades e circunstncias. E cada um desses termos demandas, possibilidades, circunstncias fortemente disputado pelas diferentes comunidades epistmicas e normativas em poltica social. Em busca do futuro, meu ponto de partida recuperar a histria do programa, a fim de reencontrar o gesto fundador. Desde a sua origem, certas caractersticas o singularizam. Destaco duas delas. Em primeiro lugar, trata-se de uma garantia de renda institucionalizada e de amplo escopo para os pobres, introduzida em um pas no desenvolvido e muito desigual. Os desafios que o confrontam, o subdesenvolvimento e as desigualdades intensas e duradouras, indicam fortes restries de natureza econmica e poltica, ao lado de inadiveis urgncias. Em segundo lugar, se a circunstncia inusitada e at mesmo improvvel, a resposta no fez recurso ao paradigma de poltica social mo: em um gesto significativo, o PBF declinou importar princpios pauperistas clssicos que supem que a pobreza culpa dos pobres. A aposta foi outra: na possibilidade de redistribuio e no compromisso com oportunidades.1 Penso que essas caractersticas o diferenciam de polticas sociais residuais, neoliberais e afins, e o alinham com a tradio crtica ao pauperismo que desemboca no Relatrio Beveridge e que entre ns vai desaguar nos direitos sociais da Constituio Federal de 1988. Ao longo dos dez anos de sua existncia, o PBF seguiu uma lgica de crescimento aditiva: mais pessoas, maiores benefcios, novas categorias, novas iniciativas.2 O futuro prximo est a sugerir mais do mesmo: o cumprimento da vocao expansionista do programa, de modo a cobrir a populao necessitada. Na verdade, gostaria de pensar esse futuro em duas temporalidades distintas: a primeira, de atualizao de potencialidades inscritas no programa (seo 2); a segunda, desde uma perspectiva sistmica e uma lgica integrativa, em que o programa se emaranha na tessitura mais ampla do Estado do bem-estar social brasileiro (sees 3 e 4). possvel e mesmo desejvel que, desta ltima perspectiva, o programa, aps um perodo de expanso, tenda a perder a importncia que atualmente tem.
* Agradeo a Jaques Kerstenetzky pelos comentrios precisos. 1. Essa mesma aposta estava subjacente ao precedente Programa Bolsa Escola. 2. Destacam-se a introduo de benefcios para jovens de 16 e 17 anos em 2007, o aumento do limite de trs para cinco crianas por famlia em 2011, a introduo do benefcio do Programa Brasil Carinhoso em 2012 e a suplementao de recursos para os municpios relacionados a servios para benecirios, notadamente, vagas adicionais em creches, a partir de 2012. Ver Osorio e Souza (2012).
Um contraste natural com o programa americano TANF (Temporary Assistance for Needy Families), que transfere renda aos pobres por at cinco anos sob a condio de que encontrem um trabalho. No h requerimento de trabalho no PBF, o que significa que o programa no endossa a tese de que as pessoas pobres so preguiosas e por isso que so pobres, mas que o mercado de trabalho que inerte. No h limite temporal para os beneficirios participarem do programa, o que sugere a crena em uma deficiente estrutura de oportunidades socioeconmicas. De fato, a evidncia conhecida quanto participao econmica de beneficirios (Oliveira e Soares, 2012) no apenas no valida a hiptese da preguia e do risco moral como joga luz sobre as caractersticas estruturais de um mercado de trabalho que ressuscita, em pleno sculo XXI, a figura dos working poor da Inglaterra da Revoluo Industrial: sujeitos insuficientemente escolarizados, com vnculos precrios de trabalho, recebendo baixos salrios. Em contrapartida, o TANF americano fez crescer a quantidade de trabalhadores pobres, sem reduzir as taxas de pobreza. Porm, mesmo se considerarmos os programas de renda com caractersticas similares na Amrica Latina, os chamados CCTs (conditional cash transfers), o PBF se destaca como membro do seleto grupo dos que se afastam dos supostos pauperistas clssicos, seja por no incluir um requerimento de trabalho ou por no fixar um limite temporal para a participao e de um modo geral ter caractersticas menos restritivas, ou ainda pela simples cobertura populacional (Bastagli, 2009). Outro contraste interessante com os programas de renda garantida que se acomodam sob o guarda-chuva das outras polticas sociais em Estados do bem-estar universais. Estas no so as polticas sociais mainstream. Ao contrrio, as outras polticas sociais so um varejo de programas de renda categoriais com teste de meios, para grupos especficos vulnerveis, e se distinguem das polticas sociais regulares, que do apoio a uma ampla gama de riscos sociais, relacionados formao de famlias, participao no mercado de trabalho e contingncias previsveis da vida, como o envelhecimento, o adoecimento e a perda de capacidades (OECD, 2012). As primeiras (as outras polticas sociais), em geral, absorvem uma diminuta frao do oramento social e do produto interno bruto (PIB) desses pases (em torno de 0,3%), flutuando em resposta a crises ou mudanas bruscas.3 A comparao entre as duas categorias elucida certas funes exercidas por polticas de transferncia de renda, bens e servios que tm sido menos notadas no debate pblico nacional. Polticas de apoio formao e manuteno de famlias, participao no mercado de trabalho e aos percalos da vida respondem ao que os economistas chamam de externalidades (simplificadamente, consequncias sociais de aes privadas) e, desse modo, se organizam dentro de uma chave de compreenso mais preventiva que protetora. Estimulam externalidades positivas e previnem ou compensam as negativas. Por exemplo, a formao de famlias algo socialmente muito valioso, mas envolve custos individuais elevados; transferncias de renda e servios para as famlias viabilizam sua formao e desenvolvimento. Do mesmo modo, h riscos envolvidos na socialmente
3. Em resposta crise atual nos pases desenvolvidos, essas esto entre as polticas que mais cresceram (OECD, 2012).
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Aproximando Inteno e Gesto: bolsa famlia e o futuro
desejvel participao no mercado de trabalho. Polticas que apoiam a populao em idade ativa visam assegurar essa participao, nas melhores bases possveis, com melhoria de qualificao ou preservao de habilidades, enquanto a segurana econmica dos indivduos garantida. Igualmente, h os riscos relacionados ao envelhecimento, incapacidades e doenas, cuja cobertura, alm de atender a consideraes de justia, mitiga diversos problemas sociais, entre eles o empobrecimento das famlias e a reduo do trabalho feminino. Em conjunto, essas polticas minimizam a probabilidade de pobreza frente a novas configuraes das famlias e dos mercados de trabalho, e novas dinmicas demogrficas. Ao fim e ao cabo, na medida em que o repertrio preventivo da poltica social avana, menos ela precisa se apoiar em seu brao compensatrio (as outras polticas sociais), embora este sempre subsista, porque mudanas econmicas e sociais so imprevisveis em sua capacidade de criar novas privaes. Se compararmos o PBF com os dois sistemas de garantia ex-post de renda para os pobres acima mencionados, o TANF e as outras polticas sociais de Estados de bem-estar universais, teremos de concluir que seu protagonismo bem maior. Por motivos diferentes esses programas so pequenos em pases desenvolvidos, seja, por exemplo, porque se aposta em uma estratgia do tipo make work pay,4 como o caso americano, seja porque o peso maior das transferncias est em intervenes preventivas de situaes de pobreza (as polticas sociais regulares), como o caso dos pases nrdicos. Mas o PBF, apesar de pequeno em recursos (pouco mais de 0,5% do PIB), grande em ambio: conserva um p na assistncia social e outro na preveno. Alm do mais, o subsetor mais dinmico de nossas polticas sociais, o que testemunhou o maior grau de experimentao qualitativa e expanso oramentria proporcional na ltima dcada. Precisamos examinar o que isso nos sinaliza a respeito do futuro, em termos de oportunidades e riscos. 2 LGICA ADITIVA Em artigos anteriores (Kerstenetzky, 2009; 2010), analisei o PBF contra o pano de fundo de duas consideraes: seu impacto de curto prazo na reduo da pobreza e da desigualdade e seu potencial desenvolvimentista, de longo prazo dois dos objetivos centrais que se podem inferir do desenho do programa. Da primeira perspectiva, o programa me pareceu positivo, porm limitadamente. De fato, as avaliaes mostravam que a transferncia de renda entre famlias no pobres e pobres no Brasil havia afetado a distribuio de renda como um todo, em um efeito marginal bastante elevado, e melhorado o acesso a alimentos por parte das famlias pobres. Porm, a limitar a extenso do impacto, estavam os nveis baixos dos benefcios, insuficientes para permitir a superao sequer da pobreza extrema, e a cobertura insuficiente da populao elegvel5 (Brito e Kerstenetzky, 2011; Monores, 2012). Foi ento aventada a hiptese de que eventuais restries financeiras expanso podem ter sido provocadas em parte pelo prprio
4. Oferecer proteo deliberadamente precria para empurrar o benecirio para o mercado de trabalho, no importa sob que condies e em qual ocupao. 5. Monores calculou em 15,0% a proporo de elegveis no cobertos identicados no Cadastro nico de 2011.
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desenho do programa: sua forte demarcao como uma poltica para os pobres, deles esperando contrapartidas (o indicador de sucesso sendo a boa focalizao e a obedincia s condies, mais do que a efetividade, para cuja medio no se havia criado nenhum indicador) e, em particular, sua associao com um paradigma de poltica social de alvio pobreza em detrimento de um paradigma desenvolvimentista, no qual encontram abrigo quer a segurana econmica, quer o acesso a oportunidades. Com relao perspectiva de desenvolvimento, minha preocupao central no artigo era com os frgeis elos que haviam sido ento estabelecidos entre o PBF e a proviso de servios sociais promotores de capacitaes, cujo acesso, alis, era precondio para o recebimento das transferncias monetrias. Com ou sem o servio, com qualquer nvel de qualidade, o nus recaa inteiramente sobre o beneficirio, fosse porque corria o risco de perder o benefcio caso no acessasse um servio existente, fosse porque na ausncia do servio ou a sua execuo em m qualidade, ele pouco ou nada ganharia em termos de bem-estar e capacitaes. O PBF tem passado por mudanas expansionistas nos ltimos anos. Gostaria de avali-las face s consideraes acima. Nesta seo, tratarei do primeiro conjunto de questes, relativas aos objetivos de reduo da pobreza/redistribuio. Na prxima seo, retomarei o problema da articulao com os servios sociais. De fato, principalmente a partir de 2009, o programa se expandiu em novas direes, reagindo a crticas relacionadas cobertura insuficiente. Incluiu mais crianas, acrescentou o mecanismo de busca ativa para responder s necessidades dos mais necessitados, justamente os mais difceis de alcanar, adicionou o princpio de renda permanente para sanar o problema da volatilidade de renda da populao beneficiada, com a transferncia de benefcios por mais dois anos sendo garantida queles que por melhora de renda sassem do programa, e facilitou a readmisso dos que se desligaram voluntariamente (Osorio e Souza, 2012). Em relao a crticas quanto magreza dos benefcios monetrios, que ademais estiveram congelados at o ano de 2007, a resposta foi a introduo de ajustes ao valor nominal. E ainda, de modo mais relevante, o programa Brasil Carinhoso, que lanado em 2011, no mbito da iniciativa Brasil Sem Misria (BSM), passa a complementar a renda dos extremamente pobres de modo a eliminar a pobreza extrema, definida como a renda inferior a um dlar e 25 centavos por dia. Pela primeira vez o programa estabeleceu objetivos claros, mensurveis e cobrveis, abandonando a retrica vaga e pouco persuasiva do alvio pobreza. Finalmente, houve mudanas tambm no que concerne s portas de sada, no sentido abonvel do termo, isto , no como retirada forada, mas como oferta de opes e ampliao de liberdades reais dos beneficirios. Entre as iniciativas notveis esto os programas de mercado de trabalho ativo, o acesso a escolas em tempo integral, creches e pr-escola para os filhos dos beneficirios, e o acesso prioritrio a programas de sade, como o Programa Sade da Famlia. Estas aes em alguma medida foram estimuladas por crticas levantadas s condicionalidades, especialmente quando se referiam ao caso em que os servios eram simplesmente inexistentes. O acesso aos demais servios pblicos e segurana alimentar
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tambm foram incrementados. E, para viabilizar essas iniciativas, conexes entre as esferas governamentais foram criadas, lubrificadas e abastecidas com recursos adicionais. Ao fim e ao cabo, o oramento aumentou em termos nominais e reais, e tambm como poro da riqueza do pas (o maior salto foi entre 2011 e 2012, quando se implementou o BSM): o programa hoje maior e mais prioritrio do que foi no passado, consumindo mais do que o dobro em termos de proporo da riqueza nacional em relao ao consumido em 2004: 0,52% em 2013 (contra 0,25% em 2004). Minha reao a essas boas notcias de otimismo prudente. Ancoro o meu julgamento na gentica antipauperista do PBF: o PBF tem um grande potencial, se move nesse gesto refundador na direo de realiz-lo, mas ainda precisa avanar sem ambiguidades para cumprir sua vocao. Refletidamente, a nica justificativa pblica razovel para a construo de um cadastro de pobres eliminar a pobreza, se no como realidade factual imediata, ao menos como desiderato que se traduz em metas, estratgias e iniciativas. No ocorre a ningum, em s conscincia, produzir um cadastro da classe mdia ou dos mais ricos; a tentativa imprudente geraria comoo pela forte carga de intromisso pblica na privacidade e liberdade de indivduos especialmente ciosos delas e no persuadidos da existncia de motivos de fora maior. No caso da populao pobre, um grupo da populao ao qual se d tratamento especial quando se produz um registro administrativo, a violao de privacidades e liberdades (mesmo que no compensada plenamente, pois a moeda com que se a paga de outra natureza) pode ser de algum modo justificada por ser esse um passo necessrio para a eliminao da prpria condio (a pobreza) que levou necessidade de um cadastro um conjunto de informaes geis disposio do poder pblico para que empreenda a eliminao do problema. Da mesma forma, a definio de critrios de elegibilidade a benefcios encontra justificativa no desiderato implcito de atender todos aqueles que neles se encaixam. Esses parmetros preliminarmente definem as responsabilidades do programa, seu compromisso potencial em termos de cobertura da populao. Analisando as mudanas recentes, pode-se observar que estas ainda no se traduziram em cobertura universal das pessoas elegveis, nos termos do desenho do programa. Ironicamente, graas aos estudos que usam a metodologia de linha de base, que separam, pois, os grupos estudados em dois, o grupo dos que recebem o benefcio e o grupo de controle, sabe-se que ainda existe um nmero considervel de pobres elegveis no cobertos (a populao de controle).6 preciso lembrar ainda que o mesmo motivo que levou o Bolsa Famlia a incluir famlias extremamente pobres e sem filhos entre os seus beneficirios, e agora a se comprometer a eliminar sua pobreza extrema, interroga o programa quanto excluso dos pobres sem filhos situados na faixa de renda entre R$ 70,00 e R$ 140,00. No resta dvida de que se trata de pessoas com privaes severas e tanto melhor, como por vezes se alega, se tratar-se de um pequeno nmero de famlias, pois mais fcil ser inclu-las rapidamente.
6. Penso que j se sabe o suciente sobre o bvio, isto , que mais bem-estar traz mais bem-estar. A manuteno de uma populao de controle algo, no mnimo, eticamente questionvel.
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Mas a vocao expansionista do programa levanta interrogaes tambm quanto aos prprios critrios de elegibilidade e definio de benefcios, isto , quanto aos princpios implcitos na demarcao do fenmeno da pobreza. Coerentemente com a orientao original no residualista do programa, mudanas se fazem necessrias na definio da linha de pobreza e no valor dos benefcios. A relevncia da tradio crtica abordagem pauperista que desemboca no Relatrio Beveridge e nas polticas sociais modernas est em parte em identificar a pobreza, de preferncia em uma perspectiva multidimensional, tendo por referncia necessidades (e no mritos) e propugnar nveis de benefcios que complementem renda, a fim de permitir o alcance de um patamar minimamente adequado de bem-estar. Uma linha de pobreza muito baixa pode encontrar justificativa em oramentos limitados, como alguns podem retorquir, mas tambm pode estimular os que se sentem alinhados a essa tradio a buscar ancor-la em algum critrio de necessidades (bsicas ou sociais, neste caso lastreando-a em uma frao da renda mediana), animados pelo efetivo crescimento contnuo do (baixo) oramento do programa e pelo expressivo efeito multiplicador de renda das transferncias, agora finalmente conhecido graas importante pesquisa de Castro et al. (2011). O atendimento das necessidades bsicas o comeo de uma estrada que leva a maior participao econmica e social: justo com aqueles que foram privados do acesso a oportunidades no passado, economicamente estimulante, pela incluso no consumo e as oportunidades de desenvolvimento local que propicia, e socialmente integrador. O mesmo vale para o nvel dos benefcios: sempre haver os que temem o risco moral (o oportunismo dos pobres), mas outros advogaro que, por razes de justia e/ou puro clculo econmico, responsabilidade pblica a garantia de uma renda mnima e apostaro na capacidade de atrao das oportunidades econmicas, se elas de fato forem atraentes. Em adio, apesar das alteraes recentes em benefcios e da incluso da meta de fim da misria, e, portanto, da nfase em efetividade, ainda subsistem problemas importantes: a despeito dos ajustes nominais,7 o valor real do benefcio bsico vem caindo desde o incio do programa (mas, o valor real do benefcio para as crianas pequenas aumentou com o Brasil Carinhoso, o que indica uma recalibragem Osorio e Souza, 2012). A boa nova sobre o alvo de eliminao da misria deve ser saudada com prudncia, pois a linha de pobreza de R$ 70,00 muito baixa, o que exclui um grupo de pessoas em situao um pouco melhor, mas ainda desprovido de recursos para comprar alimentos em quantidade e qualidade adequada (Renda..., 2013). A recalibragem entre os pobres e a linha de pobreza injustificavelmente baixa contrariam os princpios antipauperistas constitutivos do PBF. Sobretudo, o programa deve evitar o falso dilema entre cobertura e adequao dos benefcios: importante mover-se na direo dos dois objetivos. A expanso contnua do oramento tem demonstrado que falso o raciocnio que o toma como fixo. O temor excessivo pode se revelar uma profecia que se autocumpre, pois se nem mesmo os que administram o programa acreditarem que haver mais recursos, quem mais acreditar? Toda a imaginao deveria voltar-se para conceber caminhos e estratgias que levaro a esses pontos de chegada: cobertura universal e adequada. Uma simulao calcula os recursos necessrios para tal feito em 1,5% do PIB (Monores, 2012).
7. Em 2007, 2008, 2009 e 2011.
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Nesse cenrio, o futuro espreita mera atualizao de potencialidades inscritas no Bolsa Famlia: a realizao de sua vocao universalista de tornar acessvel a todos os que dele necessitem o recurso a uma renda mnima, lastreada em necessidades bsicas e regularmente corrigida pela inflao. preciso reconhecer que as ltimas movidas tm sinalizado maior segurana econmica para os que se beneficiam do PBF. Parece-me necessrio seguir adiante sem ambiguidades. Um passo natural no aprofundamento da institucionalizao do programa aumentar sua segurana jurdica: entre outras razes de moralidade pblica que o recomendam, tornar o PBF um direito exigvel de qualquer brasileiro pobre facilitar em muito a tarefa de encontrar os pobres, maximizando a sua efetividade. 3 LGICA INTEGRATIVA (I) Aqui retomarei a discusso dos aspectos mais propriamente desenvolvimentistas do PBF, que fazem sentido uma vez que se trata de uma transferncia de renda para pobres em um pas no desenvolvido e, portanto, se trata tambm de pensar em que medida o programa contribui para o desenvolvimento. Entenderei desenvolvimento como um processo de expanso de capacidades e realizaes humanas, e a este conjunto de coisas chamarei capacitaes, la Amartya Sen. Creio que o entendimento da conexo com o desenvolvimento e da compreenso deste como expanso de capacitaes so coerentes com os princpios constitutivos do programa Bolsa Famlia. Corretamente, me parece, essa conexo e esses princpios se traduziram em uma articulao entre a renda e o acesso a servios sociais. Contudo, em minha avaliao da situao at o ano de 2008, identifiquei problemas srios no estabelecimento dessa conexo, sobretudo na responsabilizao exclusiva do beneficirio pelo acesso/uso do servio e o inexplicvel lapso quanto inadequada e insuficiente, apesar de fartamente conhecida e documentada, estrutura de proviso de servios pblicos sociais no Brasil, como mencionei na seo anterior. Muitos consideraram na ocasio que iniciativas dessa natureza fugiam ao escopo do programa, mas penso que no, uma vez que o programa estabelecia condicionalidades e as justificava em sua capacidade de promover acesso a servios, desse modo chamando para si responsabilidades. Mudanas recentes no PBF nesta rea se mostram animadoras. Elas apontam na direo da integrao da transferncia de renda com as polticas de servios, pondo nfase antes na proviso de servios do que na presso sobre beneficirios, portanto mais em servios responsivos do que em cobrana de condicionalidades. No novo enquadramento, os servios tm sido canalizados por iniciativa do programa para atender necessidades dos mais necessitados. A virada recente do programa Bolsa Famlia injeta vigor em estruturas e procedimentos ossificados de proviso de servios que at ento no tinham sido capazes de responder adequadamente a situaes alarmantes de privao de acesso. Isso me parece compatvel com o ideal de crescimento social de Richard Titmuss, um dos pais do Estado do bem-estar beveredgiano: o bem-estar deve ser garantido a todos, com a observncia da regra de prioridade que estipula que a expanso dos servios deve comear pelo atendimento s necessidades dos mais necessitados.
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Meus dois comentrios de tipo prudencial so os seguintes. Sigo no convencida da justeza das condicionalidades. Parece-me cristalino que os servios sociais universais devam estar disponveis para a populao pobre de beneficirios, em quantidade e qualidade apropriadas. Mas no me parece evidente a necessidade de obter do beneficirio, por meio da transferncia monetria, a garantia do seu uso. O pressuposto de que de outra forma o beneficirio poderia no usar o servio no convincente. Alguns estudos mostram que, de fato, o beneficirio usa mais o servio do que o no beneficirio comparvel. Isso levou a maior frequncia escola e queda da mortalidade infantil (MDS, 2013; Rosella et al., 2013). Mas essa evidncia no se constitui em argumento suficiente para defender a necessidade de condicionalidades. No est claro que foi a condicionalidade que causou esse efeito, no caso da frequncia escola, ou de que apenas a condicionalidade levaria as pessoas a portar os filhos aos postos de sade. Os estudos no demonstram isso. Acredito que a esmagadora maioria das pessoas seria atingvel por informao e disponibilidade/acessibilidade/atratividade dos servios, e o grupo que no desse modo atingido dificilmente o ser meramente pelo incentivo monetrio. Penso, pois, que o bom resultado traduzido no maior acesso a servios se deva mais informao do que ameaa e talvez, no caso da frequncia escolar, ainda mais mera reduo do custo de oportunidade da escola: o complemento de renda permite s famlias abrir mo do trabalho mais extenso das crianas (embora no a abrir mo de todo o trabalho, enquanto as escolas forem em tempo parcial e o complemento for muito baixo).8 Em suma, bem provvel que mais informao e servios mais atrativos, atrelados a um servio especfico de assistncia social para grupos vulnerveis (pais viciados, alcolicos, abusivos etc.) e benefcios que de fato retirem as famlias da condio de privao, dariam conta do recado, e de uma forma que no rebaixasse os beneficirios a meros reagentes a incentivos (ignorando sua condio de agentes morais). Ademais, no percebo qual seria o ganho social do cancelamento de benefcios (mesmo que apenas depois de vrias advertncias e suspenses) que complementam a renda de pessoas em privao severa vamos abandon-las sua irracionalidade? Tampouco consigo enxergar qualquer efeito benfico de tal penalizao sobre o bem-estar e a chance de vida das crianas dessas famlias. possvel que as condicionalidades venham a saciar uma suposta exigncia de contrapartidas por parte da opinio pblica. Mas penso que responsabilidade do programa publicizar seu diagnstico no pauperista das causas da pobreza e do alcance da poltica social ao invs de, ainda que inadvertidamente, chancelar normas sociais eivadas de preconceito e desinformao. O segundo comentrio na verdade o grande desafio que a estratgia prioritarista, que defendi no artigo de 2009, dever enfrentar: como evitar que o prioritarismo (prioridade aos mais pobres na proviso de servios, em bases territoriais) acabe por rescindir na prtica os direitos sociais universais que os brasileiros incorporaram em sua Constitutio e que tm
8. Segundo a PNAD de 2006 (a mais recente a conter um suplemento especial sobre o Bolsa Famlia), mais de 15,0% das crianas entre 10 e 15 anos de famlias benecirias estavam trabalhando na semana de referncia, indicando que a transferncia no estava funcionando como substituto da renda do trabalho dessas crianas (Brito e Kerstenetzky, 2010). Notar que, nesse trabalho, as autoras utilizam o SM como linha de pobreza no por preferncia pessoal, mas porque apenas com esse corte foi possvel obter uma populao de benecirios equivalente a mais de 90,0% do total utilizando-se a linha de R$ 120,00 de 2006, estariam includos menos de 50,0% dos benecirios efetivos do PBF.
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reafirmado nos recentes protestos de rua pas afora? Ou seja, como fazer com que o prioritarismo no colida com o universalismo nos servios sociais? Este um delicado equilbrio. Aqui talvez seja necessrio explicitar o carter controverso, no meramente tcnico ou burocrtico, da deciso envolvida. Implementar servios universais, mesmo que gradualmente, ou focaliz-los nos pobres uma escolha poltica, apoiada em horizontes normativos distintos e prenhe de consequncias, intencionais ou no, porm bem conhecidas. Quanto mais se esclaream as opes distintas e suas consequncias conhecidas, mais bem informadas tendem a ser as decises. preciso lembrar, antes de qualquer coisa, que em poltica social, uma vez que se tenha trilhado um caminho por muito tempo, a mudana radical de trajetria se torna difcil. Isso ocorre por razes de economia poltica: interesses so criados, normas so difundidas, inrcia institucional disparada. Este um fato bem documentado na literatura do estado do bem -estar. Ademais, diferentes perspectivas normativas que podem ser adotadas j esto, na prtica, disputando coraes e mentes.9 Segundo uma delas, por exemplo, focalizar servios sociais nos pobres o que a justia social demanda. Em uma perspectiva contrastante, que concede lugar privilegiado para as desigualdades sociais, os servios universais de qualidade so a nica garantia de que oportunidades sejam equitativas e efetivamente transformadoras das chances de vida das pessoas pobres. Pelo que se conhece da experincia de outros pases, a focalizao dos servios nos pobres no abala desigualdades profundas e duradouras. Polticas sociais de estilo americano (e britnico, se excluirmos os servios de sade) acabam optando por servios pblicos focalizados nos pobres, seja por autosseleo ou mero desenho, enquanto entregam relativamente altos ndices de desigualdade. Por outro lado, justamente nos Estados de bem-estar universalistas que as polticas sociais so mais efetivas em reduzir desigualdades, e a via dos servios sociais universais a mais proeminente (Esping-Andersen e Myles, 2009). Outro perigo que o prioritarismo precisa evitar o afastamento da assim chamada nova classe mdia abusivamente chamada, a meu juzo, pois seus padres de vida e condies socioeconmicas no o aproximam da classe mdia como a conhecemos (Kerstenetzky e Ucha, 2013) ,10 isto , o amplo estrato da populao que saiu da pobreza e adentrou o mundo do consumo. Enquanto a focalizao de servios nos pobres significa que aqueles que estiveram subprovidos agora tero acesso, os que apenas conseguiram se livrar da pobreza de renda faro todo o possvel para comprar servios privados que supem ser de melhor qualidade ou menos incertos. Na realidade, esse segmento j est fazendo precisamente isto.11 Essa opo, alm de ser uma soluo precria para as questes de bem-estar desse grupo social, uma vez que os servios ao alcance de seus recursos financeiros so de qualidade duvidosa, drenar energias polticas imprescindveis para converter servios nominalmente universais em de fato universais e de qualidade. Ademais, os protestos recentes, que mobilizaram
9. Para uma discusso das diferentes opes normativas, ver, por exemplo, Kerstenetzky (2006). 10. Segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008/2009. 11. Conforme Kerstenetzky e Ucha (2013), 28,7% dos chefes de domiclio da nova classe mdia possuam planos de sade em 2009, contra 20,8% em 2003 (este ltimo dado foi calculado pelas autoras, mas ainda no publicado).
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pessoas que no usam regularmente os servios pblicos, ensinam lies preciosas, entre elas que uma agenda progressista precisa da adeso da classe mdia como fora poltica propulsora, e que a classe mdia no cegamente autocentrada. Mas tambm revelaram que a pobreza ainda algo relativamente invisvel: no houve reivindicaes por um Bolsa Famlia mais universal e mais adequado. Contudo, a questo parece ser mais cognitiva do que ideolgica:12 quanto mais segmentada a sociedade, mais invisveis se tornam as diferentes situaes, especialmente daqueles que tm maior dificuldade para vocalizar suas demandas. Em sntese, servios de qualidade para as crianas do PBF so centrais para o programa cumprir sua promessa desenvolvimentista, como argumentei em Kerstenetzky (2009): na ausncia de boas creches, pr-escolas e escolas, as crianas crescero como mais um grupo elegvel ao Bolsa Famlia, como a evidncia indica j estar em alguma medida acontecendo, dez anos aps a criao do programa (Bolsa..., 2013). Infelizmente, perdemos um tempo precioso. Servios de qualidade so cruciais para a reduo da pobreza e da desigualdade, como um conjunto expressivo de estudos tem demonstrado ser a experincia de pases desenvolvidos. Mas, servios de qualidade necessitam de financiamento pesado e controle social extensivo, e as classes mdias pelo mundo afora tm sido um importante aliado na garantia de um financiamento pblico slido e no controle da qualidade. Justamente onde elas foram direta ou indiretamente excludas dos servios pblicos, eles se converteram em servios de segunda linha e contriburam mais para a segregao de oportunidades que para a integrao social. Assim sendo, no h como no concluir que a pobreza est mais imbricada com a desigualdade social do que nossas polticas correntes tm reconhecido. E aqui eu me refiro lentido com que avana a efetiva universalizao de servios pblicos sociais de qualidade. 4 LGICA INTEGRATIVA (II) Em um cenrio de longo prazo, qual seria o lugar do Bolsa Famlia? Vejo um lugar modesto, dentro de um pas desenvolvido com slidas instituies de bem-estar social. Seria necessrio renome-lo, j que outras polticas estariam voltadas para as famlias dentro de uma chave preventiva e universalista (no exclusiva para a populao pobre). Um programa assistencial de renda para os pobres se voltaria para a diminuta parcela da populao que no logrou defender-se adequadamente de privaes importantes com o apoio das polticas convencionais do Estado do bem-estar social. O Bolsa Famlia, devidamente renomeado, integraria o conjunto de intervenes pblicas sob o abrigo da designao outras polticas sociais. Nesse novo cenrio, a ateno se voltaria para o desenho de polticas sociais de preveno/proteo que despontam como efetivas para interagir com dinmicas socioeconmicas provocadas, entre outros fatores, por mudanas tecnolgicas, globalizao e novos cenrios demogrficos e de constituio das famlias.
12. De fato, quando explicitamente provocada, a populao reconhece que o PBF no consegue tirar as pessoas da pobreza. (Lavinas et al., 2012).
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A despeito de orculos sombrios, o Estado do bem-estar se consolidou no mundo contemporneo como complemento indispensvel ao bom funcionamento e legitimao das economias de mercado, mas ao mesmo tempo como possibilidade de transformao social na direo de uma repartio mais equitativa da riqueza dos pases (Kerstenetzky, 2012a), dependendo de sua configurao institucional (Kerstenetzky, 2012b ). Em mais de cem anos de histria, a interveno pblica na promoo de bem-estar social se complexificou e diversificou, e de tal forma se entranhou na vida social, econmica e poltica que difcil aferi-la por meio de variveis discretas, como o gasto social em reas convencionalmente reconhecidas como sociais. Mas o gasto e sua distribuio seguem contando uma histria relevante, sobretudo quando a essas informaes se acrescentam estudos histricos, econmicos, sociolgicos e polticos. Uma narrativa que vem ganhando credibilidade na literatura interdisciplinar sobre o Estado do bem-estar reconhece que, se a faceta keynesiana deste dominou sua dinmica de implantao e expanso nas dcadas subsequentes ao fim da Segunda Guerra Mundial faceta esta que se traduziu na nfase em proteo aos riscos sociais tpicos de uma sociedade industrial principalmente via benefcios monetrios , um novo cenrio de riscos, agora da sociedade ps-industrial, exige sua refundao em moldes schumpeterianos (Morel et al., 2012; Kerstenetzky, 2013). A ideia central que o sistema econmico e a estrutura social esto sujeitos a mudanas frequentes e que a proteo social requer intervenes preventivas que melhorem as chances de vida dos indivduos em um cenrio de incertezas. Essas intervenes, equalizadoras de condies, no apenas se destinam a dotar os indivduos de recursos para resistir destruio criadora dos processos econmicos e de mudana social como produzem efeitos em termos do potencial de gerao de riqueza social. A ideia que cada vez mais a igualdade se torne uma precondio para, e ao mesmo tempo um resultado esperado de, processos econmicos e sociais bem-sucedidos (Morel et al., 2012) (as marcas do sucesso sendo crescimento e equidade), acompanhados por interveno pblica preventiva. Na ausncia desta, o resultado esperado o aprofundamento de desigualdades, empobrecimento, e resultados econmicos insatisfatrios. Como disse Joakim Palme, em economias do conhecimento globalizadas, com populaes que envelhecem rapidamente, no podemos nos dar ao luxo de tolerar a herana social, que aparta tantas crianas e jovens do acesso a oportunidades de realizao enquanto as direciona em abundncia para poucos outros. Enquanto, portanto, os novos riscos sociais representados pelo envelhecimento da populao, por mudanas tecnolgicas, terciarizao da economia e globalizao debilitam famlias e mercados de trabalho em sua capacidade de prover bem-estar, um novo estilo de interveno pblica se faz necessrio (Kerstenetzky, 2012b). A caracterstica central dessa nova interveno seu forte apoio na proviso de servios (educao infantil, convencional, continuada ao longo da vida, treinamento e retreinamento de trabalhadores e de mercado de trabalho em geral, sade e cuidados aos idosos) e no entrelaamento entre benefcios monetrios e servios dentro de uma lgica de identificao dos problemas sociais e estruturais. Esta lgica esclarece a nomenclatura das polticas sociais: apoio s famlias, populao em idade ativa,
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aos doentes e incapacitados, e a outras categorias. bem verdade que, sob incerteza, polticas preventivas no podem dispensar polticas compensatrias, e, nesse sentido, mesmo em pases desenvolvidos com Estados de bem-estar universalista, no h como escapar da necessidade de programas assistenciais como o Bolsa Famlia. Mas o que se espera que sejam coadjuvantes e no protagonistas no elenco de variadas possibilidades da interveno pblica. 5 CONCLUSO Se for do impulso vital transmitido pelo universalismo redistributivista que brota o programa Bolsa Famlia, no h como fugir conciliao entre gesto presente e inteno fundadora: universalizao e adequao dos benefcios para os brasileiros pobres, com ou sem filhos. O estoque grande porque no passado fomos excessivamente tolerantes com a privao de oportunidades de realizao para uma imensa quantidade de brasileiros.13 Portanto no h como escapar a uma intensificao da redistribuio: sero necessrias novas expanses para preencher os vazios na demografia do programa e no bem-estar dos beneficirios. A expectativa que ao longo do tempo, com a reduo das desigualdades sociais por via de polticas tpicas de Estados do bem-estar universalistas, o contingente de pobres se reduza aos nveis de pases desenvolvidos, e tenhamos que redesenhar o nosso atual Bolsa Famlia como um programa assistencial convencional. Entrementes, mais uma responsabilidade pesa sobre os ombros da gesto do programa, que a de esclarecer e reiterar publicamente, em todas as ocasies que se apresentem, seus fundamentos antipauperistas.14 Esse gesto mais este me parece crucial para refinar a educao poltica dos contribuintes, especialistas e leigos. REFERNCIAS BASTAGLI, F. From social safety net to social policy? The role of conditional cash transfers in welfare state development in Latin America. Braslia: International Policy Centre for Inclusive Growth, 2009 (Working Paper, n. 60). Disponvel em: <http://www. proac.uff.br/cede/sites/default/files/TD77.pdf>. Acesso em: jul. 2013. BOLSA Famlia completa 10 anos e j chega segunda gerao. O Globo, 5 maio 2013. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/bolsa-familia-completa-10-anos-ja-chega -segunda-geracao-8295415>. Acesso em: jul. 2013. BRITO, A. E.; KERSTENETZKY, C. L. Beneficirios do Programa Bolsa Famlia e mercado de trabalho: consideraes metodolgicas e substantivas. Niteri: CEDE, 2011 (Texto para Discusso, n. 21). Disponvel em: <http://www.proac.uff.br/cede/sites/default/files/ TD21_1.pdf>. Acesso em: jul. 2012.
13. Concordo com armao semelhante feita por Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura. 14. Como o fez Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura.
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MOREL, N.; PALIER, B.; PALME, J. (Ed.). Towards a social investment welfare state? Ideas, policies, and challenges. Bristol: The Policy Press, 2012. OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Social spending during the crisis. 2012. Disponvel em: <http://www.oecd.org/els/soc/OECD2012SocialSpendingDuringTheCrisis8pages.pdf>. Acesso em: jul. 2013. OLIVEIRA, L. F. B.; SOARES, S. O que se sabe sobre os efeitos das transferncias de renda sobre a oferta de trabalho. Braslia: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.738). OSORIO, R.; SOUZA, P. H. G. F. O Bolsa Famlia depois do Brasil Carinhoso: uma anlise do potencial de reduo da pobreza extrema. Braslia: Ipea, 2012. (Nota Tcnica, n. 14). RENDA para sair da misria no paga nem dieta bsica. Folha de S. Paulo, So Paulo, 10 maro 2013. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/1243247-renda-para -sair-da-miseria-nao-paga-nem-dieta-basica.shtml>. Acesso em: jul. 2013. ROSELLA, D. et al. Effect of a conditional cash transfer programme on childhood mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities. The Lancet, Published online, May 15 2013. Disponvel em: <http://www.abrasco.org.br/UserFiles/Image/Bolsa%20Familia%20-%20 Mortalidade%20Criancas%20Lancet%20Online%20(1).pdf>. Acesso em: jun. 2013.
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Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania INFORMAES SOBRE OS AUTORES Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
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NOTAS BIOGRFICAS
Alessandro Pinzani Professor adjunto de tica e filosofia poltica da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e pesquisador do CNPq. Mestre em filosofia pela Universidade de Florena, na Itlia, doutor em filosofia e livre-docente em filosofia pela Universidade de Tbingen, na Alemanha. Autor, entre outros, de: Jrgen Habermas, publicado em Munique em 2007 e em Porto Alegre em 2009; An den Wurzeln moderner Demokratie, publicado em Berlim em 2009; e Vozes do Bolsa Famlia com Walquria Leo Rego , publicado em So Paulo em 2013. Alexandro Rodrigues Pinto Especialista em polticas pblicas e gesto governamental, graduado em odontologia, com ps-graduao em sade coletiva e gesto de polticas de desenvolvimento social. Ocupa o cargo de coordenador geral de avaliao de demanda da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Amlia Cohn Sociloga, docente do Programa de Ps-Graduao em Sade Coletiva da Universidade Catlica de Santos (UniSantos); bolsista snior do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).Especialista em polticas sociais. Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa Economista, doutora pela Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getlio Vargas (EPGE/FGV), com ttulo obtido em 2012. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1998. Sua rea de interesse tem nfase em economia do bem-estar social, atuando nos seguintes temas: mercado de trabalho, rendimentos e programas sociais, sistemas de demanda e tributao tima. Ana Maria Cavalcante de Lima Nutricionista e mestrandaem sade pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz). Especialista em gesto de polticas de alimentao e nutrio e em comunicao em sade pela Fiocruz. Tcnica especializada da Coordenao-Geral de Alimentao e Nutrio do Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade. Antony Stevens Licenciado em antropologia (1967), mestre em cincias da computao (1970) e em antropologia (1972) pela Universidade de Londres. Doutor em epidemiologia (2012) pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Armando Barrientos Professor e diretor de pesquisa do Brooks World Poverty Institute, da Universidade de Manchester, na Inglaterra. Seus livros mais recentes so Social protection for the poor and poorest, de 2008, editado com David Hulme; Just give money to the poor, de 2010, com Joseph Hanlon e David Hulme; e Social assistance in developing countries, de 2013. Bernardo Campolina Professor Adjunto do Departamento de Cincias Econmicas e do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Economista (UFMG) e doutor em geografia humana pela Universidade de So Paulo (USP). reas de pesquisa: economia regional e urbana; desigualdade e pobreza; economia poltica internacional. Camila Fracaro Camargo Graduada em estatstica pela Universidade de Braslia (UnB) e ps-graduada em estatstica aplicada pelo Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF). consultora, pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), da Coordenao Geral de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro no Departamento do Cadastro nico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Carlos Henrique Leite Corseuil Economista, doutor pela Universidade de Londres. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1998, atualmente alocado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc/ Ipea) onde exerce a funo de diretor-adjunto. Autor de diversos artigos acadmicos sobre emprego, renda e temas afins. J publicou trs livros tambm nos temas listados anteriormente. Ultimamente tem se dedicado a estudar o emprego informal e a alta rotatividade dos trabalhadores no Brasil. Carlos Roberto Azzoni Economista, com mestrado e doutorado pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Livre-docente e professor titular da USP. Ganhou o Prmio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de Economia, o Prmio Banco do Nordeste de Economia, o Prmio Ruy Miller Paiva, da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural (Sober), e o Prmio da Confederao Nacional da Indstria (CNI) de Economia (segundo lugar). Carlos A. T. Santos Doutor (2007) em sade pblica pelo Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/UFBA), mestre (1998) em sade comunitria pelo ISC/UFBA e bacharel (1994) em estatstica pelo Instituto de Matemtica (IM) da UFBA. Professor da Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS).
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Notas Biogrcas
Celia Lessa Kerstenetzky Professora titular do Departamento de Cincia Poltica e da Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF). Diretora do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (CEDE) e pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Em 2012, publicou, pela editora Campus/Elsevier, o livro O Estado do bem-estar social na idade da razo a reinveno do Estado social no mundo contemporneo. Claudia Regina Baddini Curralero Mestra e doutora em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do governo federal, com atuaes na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), na Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e na rea de avaliao dos programas do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Foi diretora do Departamento de Condicionalidades do programa Bolsa Famlia e atualmente diretora do Departamento do Cadastro nico no MDS. Cllia Brando Alvarenga Craveiro Professora titular da Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC Gois) e diretora de Polticas de Educao em Direitos Humanos e Cidadania (DPEDHUC) da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso do Ministrio da Educao (Secadi/MEC) Daniel de Aquino Ximenes Doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Diretor do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde 2011. Davide Rasella Doutor em sade pblica pelo Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/UFBA). Possui graduao em biotecnologias farmacolgicas pela Universidade Degli Studi, de Milo; especializao em biologia mdica tropical pelo Institute of Tropical Medicine, de Anturpia; e mestrado em sade comunitria pelo ISC/UFBA. Tem experincia profissional em intervenes humanitrias internacionais na rea da epidemiologia, sade publica e nutrio. Atualmente estuda o impacto do programa Bolsa Famlia e do Plano Brasil Sem Misria na mortalidade materna e neonatal e nas doenas infecciosas relacionadas pobreza.
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Denise Lopes Porto Bacharela em estatstica e mestra em estatstica e mtodos quantitativos pela Universidade de Braslia (UnB). J trabalhou com anlise estatstica no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Nos ltimos anos, tem atuado junto Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS), elaborando indicadores demogrficos e de mortalidade, com estudos publicados nesta rea, a partir de dados do Sistema de Informaes sobre Nascidos Vivos (SINASC) e do Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM). Denise Ratmann Arruda Colin Graduada em servio social (1984) pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUCPARAN). Mestra em sociologia (2002) e doutora em sociologia poltica (2008) pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Secretria nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Denise Silva da Silveira Graduada em medicina (1985) pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Mestra (1999) e doutora (2004) em epidemiologia pela UFPel. mdica da Prefeitura Municipal de Pelotas e da UFPel, e professora do Programa de Ps-Graduao em Enfermagem da UFPel. Elaine Cristina Licio Doutora em poltica social pela Universidade de Braslia (UnB) e mestra em administrao pblica pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV). membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do governo federal, com atuaes na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP); no programa Bolsa Escola, do Ministrio da Educao (MEC); e no Departamento de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Atualmente assessora no Departamento do Cadastro nico do MDS. Elaine Thum Graduada (1986) em enfermagem e obstetrcia pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel) e doutora (2010) em epidemiologia pela UFPel, com estgio de doutoramento na Harvard School of Public Health (2009-2010). Professora do Departamento de Enfermagem da UFPel desde 2002. Elaine Tomasi Graduada (1980) em servio social pela Universidade Catlica de Pelotas (UCPel), mestra (1993) e doutora (2003) em epidemiologia pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Professora adjunta da UFPel.
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Notas Biogrcas
Fabio Monteiro Vaz Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2004. Economista pela Universidade Catlica de Santos (UniSantos), obteve ttulo de doutor em economia pela Universidade de Braslia (UnB) em 2012. Fernando Vinholes Siqueira Possui graduao em fisioterapia (1996) pela Universidade Luterana do Brasil (Ulbra) e em educao fsica (1986) pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Mestre em epidemiologia pela UFPel (2004) e doutor em educao fsica pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor do curso de Terapia Ocupacional da UFPel. Fernando Gaiger Silveira Pesquisador do Ipea. Engenheiro agrnomo (Universidade de So Paulo USP), doutor em economia (Universidade Estadual de Campinas UNICAMP) e pesquisador visitante na Universidade do Texas. Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Foi pesquisador na Fundao de Economia e Estatstica RS (19911998) e Coordenador Geral de Atendimento do Cadnico (2008-2010). reas de pesquisa: tributao e equidade; previdncia social; desigualdade e pobreza; pequena agricultura. Flvio Cireno Possui graduao em cincias sociais (2000) e mestrado em cincia poltica (2004) pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) desde 2007. Atualmente coordenador-geral de Apoio Integrao de Aes do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS). Frederico Guanais Especialista lder em sade na Diviso de Proteo Social e Sade do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em Washington; desde 2010, responsvel pela preparao de operaes de emprstimo e pesquisas para o fortalecimento dos sistemas de sade na Amrica Latina e Caribe. doutor em administrao pblica pela Universidade de Nova Iorque (NYU), e mestre em administrao e engenheiro civil pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Graziela Ansilliero Bacharel em cincias econmicas pela Universidade de Braslia (UnB) e especialista em matemtica aplicada economia e administrao pela mesma instituio. Atualmente exerce a funo de assessora da Secretaria de Polticas de Previdncia Social (SPPS), no Ministrio da Previdncia Social (MPS).
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Helmut Schwarzer Graduado e mestre em economia pela Universidade Federal do Paran (UFPR) e doutor em economia pela Universidade Livre de Berlim. Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea desde 1998. Helvcio Miranda Magalhes Jnior Mdico pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG-1985), com residncia mdica pelo Ministrio da Educao (MEC) em clnica mdica concluda em 1987. Especialista em epidemiologia pela UFMG (1994) e doutor em sade coletiva pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP-2006). Presidiu o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS) de 2007 a 2009. secretrio de Ateno Sade do Ministrio da Sade (MS) desde 2011. Joana Mostafa Graduada e mestra em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). membro da carreira de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Responde pela Coordenao Geral de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro no Departamento do Cadastro nico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Joana Silva Economista snior no Banco Mundial, especializada nos temas de desenvolvimento social, poltica econmica, qualificaes e emprego, e comrcio internacional. Jos Eustquio Diniz Alves Doutor em demografia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/UFMG), com ps-doutorado no Ncleo de Estudos de Populao da Universidade Estadual de Campinas (Nepo/UNICAMP). professor titular da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE), da qual foi coordenador da ps-graduao de 2005 a 2009. Juan Jos Cortez-Escalante Graduado em medicina humana e doutor em medicina tropical pela Universidade de Braslia (UnB).Atualmente coordenador geral de informaes e anlise epidemiolgica da Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS). Juliana Maria Fernandes Pereira Psicloga pela Universidade de So Paulo (USP) e mestra em psicologia pela Universidade de Braslia. Analista em cincia e tecnologia (C&T) do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI). Assessora da Secretaria Nacional de Assistncia Social.
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Notas Biogrcas
Leonardo Jos Rolim Guimares Mestre em administrao pela Universidade de Braslia (UnB). Atualmente secretrio de Polticas de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia Social (MPAS), consultor de oramento da Cmara dos Deputados, presidente do Conselho Nacional dos Dirigentes de Regimes Prprios de Previdncia Social (CONAPREV), secretrio-executivo do Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS), vice-presidente da Conferncia Interamericana de Seguridade Social (CISS) e conselheiro do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT). Leonor Maria Pacheco Santos Professora Adjunta do Departamento de Sade Coletiva da Universidade de Braslia (UnB), Bacharela em qumica pela Universidade de So Paulo (USP), doutora em patologia pela Universidade do Tennessee e ps-doutorado em epidemiologia materno-infantil pela London School of Hygiene and Tropical Medicine. Letcia Bartholo Sociloga pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado em demografia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), na linha de pesquisa sobre populao e polticas pblicas. Pertence carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Atua na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde 2004, na qual exerceu as funes de coordenadora-geral e diretora do Departamento de Cadastro nico e da qual secretria adjunta desde fevereirode 2012. Lucia Modesto Mestra em cincia da informao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Especialista em polticas pblicas e gesto governamental pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e em gesto social pelo Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social (Indes). Integrante da carreira de Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), Secretaria Nacional de Renda de Cidadania at o incio de 2011 e atualmente cedida ao governo do estado do Rio de Janeiro como assessora especial para o plano Rio Sem Misria. Lus Felipe Batista de Oliveira Graduado e mestre em economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
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Luis Henrique Paiva Socilogo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), mestre em polticas sociais pela Universidade de Southampton e em sociologia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), e doutor em sociologia e poltica pela UFMG. secretrio nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde janeiro de 2012, tendo atuado na referida secretaria desde 2010 como assessor e secretrio adjunto. Luiz Augusto Facchini Graduado em medicina (1979) pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), mestre em medicina social pela Universidade Autnoma Metropolitana Xochimilco do Mxico (1986) e doutor em medicina pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1994). Realizou ps-doutoramento em sade internacional na Harvard School of Public Health, nos Estados Unidos (1997). professor associado do Departamento de Medicina Social e dos programas de ps-graduao em epidemiologia e em enfermagem da Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Marcelo Crtes Neri Doutor em economia pela Universidade de Princeton, e mestre e bacharel em economia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Autor dos livros Microcrdito: o mistrio do Nordeste e o Grameen brasileiro; Cobertura previdenciria: diagnstico e propostas; Diversidade: retratos da deficincia; Ensaios sociais: inflacao e consumo; A nova classe mdia; e Superacao da pobreza no campo. Fundador do Centro de Politicas Sociais da Fundacao Getulio Vargas (CPS/FGV), no qual atuou por treze anos. Ministra aulas na graduacao e no doutorado da Escola Brasileira de Economia e Finanas (EPGE/FGV). Foi pesquisador do Ipea, instituto que atualmente preside. Foi integrante de varios conselhos da sociedade civil, entre eles o Conselho de Desenvolvimento Economico e Social (CDES), do qual atualmente o secretrio-executivo. Avaliou politicas publicas em mais de duas dezenas de paises. Atua na proposicao de politicas publicas, tendo participado da criacao do sistema de pisos salariais minimos estaduais. No mbito de politicas de transferencia condicionada de renda, desenhou e implantou os programas Familia Carioca e Renda Melhor para, respectivamente, a cidade e o estado do Rio de Janeiro. ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estrategicos da Presidncia da Republica (SAE/PR). Marina Carvalho De Lorenzo Mestra em administrao pela Universidade de Braslia (UnB) e graduada em administrao pblica pela Universidade Estadual Paulista (UNESP). analista em planejamento e gesto de cincia e tecnologia do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Trabalha desde 2007 na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
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Notas Biogrcas
Mauricio L. Barreto Professor de epidemiologia do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/UFBA). Professor Honorrio da London School of Hygiene and Tropical Medicine. Graduado em Medicina e Mestre em Sade Comunitria pela UFBA e PhD em Epidemiologia pela Universidade de Londres. Otaliba Libnio de Morais Neto Graduado em medicina (1987) pela Universidade Federal de Gois (UFG). Mestre (1996) e doutor (2002) em sade coletiva pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor adjunto do Departamento de Sade Coletiva da UFG. Patricia Constante Jaime Nutricionista. Coordenadora-geral de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade (MS). Professora associada do Departamento de Nutrio da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo (FSP/USP). Mestra e doutora em sade pblica pela FSP/USP. Ps-doutora em epidemiologia nutricional pelo Ncleo de Pesquisas Epidemiolgicas em Nutrio e Sade (NUPENS/USP 2003) e em polticas pblicas de alimentao e nutrio pela London School of Hygiene and Tropical Medicine, do Reino Unido. Paulo de Martino Jannuzzi Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE), e professor colaborador da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Ocupa, atualmente, o cargo de secretrio de Avaliao e Gesto de Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Mestre em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Rafael Guerreiro Osorio Cientista social e doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde atualmente ocupa o cargo de diretor de Estudos e Polticas Sociais. Foi servidor da Organizao das Naes Unidas junto ao Centro Internacional de Pobreza. autor de vrios artigos e realiza pesquisas sobre estratificao e mobilidade social, desigualdade, pobreza e suas conexes com as polticas pblicas.
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Rafael Prado Proena Bacharel em cincias moleculares pela Universidade de So Paulo (USP) e mestrando em economia na mesma universidade. Atualmente assistente de pesquisa do Banco Mundial. Raul da Mota Silveira Neto Doutor em economia pela Universidade de So Paulo (USP) ebolsista de produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Rodolfo Hoffmann Professor aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/ UNICAMP) e da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (ESALQ/USP), na qual continua atuando como professor snior. Desde 1971, um dos seus principais temas de pesquisa tem sido a anlise da distribuio da renda no Brasil. Rogrio Nagamine Costanzi Mestre em economia pela Universidade de So Paulo (USP). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do governo federal desde 1999, com passagens pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS ex assessor especial do Ministro), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE ex assessor especial do Ministro), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ipea e Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Rmulo Paes-Sousa Mdico. Doutor em epidemiologia pela Universidade de Londres. diretor do Centro Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (Centro Rio+). Foi secretrio-executivo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Rosana Aquino Epidemiologista do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/ UFBA). Mdica, mestra em sade comunitria e doutora em sade pblica. Vice-coordenadora e docente do programa de ps-graduao em sade coletiva do ISC/UFBA. Ross van Horn Mestrando em polticas pblicas na Universidade do Texas. Atuou no Departamento de Trabalho dos Estados Unidos; no Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento (PNUD); e no Ipea. Sergei S. D. Soares Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Trabalhou com mercados de trabalho, desigualdade, pobreza, diferenciais raciais, educao e transferncias de renda. Em particular, trabalha com transferncias de renda desde 2003.
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Notas Biogrcas
Simone Cecchini Oficial de Assuntos Sociais da Diviso de Desenvolvimento Social da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Dedica-se ao estudo de polticas e programas de proteo social e reduo da pobreza, questes sobre as quais realiza pesquisas e consultorias. graduada em cincia poltica pela Universidade de Florena, mestre em economia internacional pela Universidade George Washington e especialista em administrao pela Universidade Catlica do Chile. Suele Manjourany Silva Duro Possui graduao em educao fsica (2003), mestrado e doutorado (em andamento) em epidemiologia (2008) pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Membro do grupo de estudos Acesso e Qualidade na Rede de Sade (Aquares) e orientadora do curso de especializao em sade da famlia, modalidade educao a distncia (EAD), da UFPel. Suzana Cavenaghi Doutora (1999) e mestra (1997) em sociologia e demografia pela Universidade do Texas em Austin. Atualmente coordenadora do Programa de Ps-graduao da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE), professora e pesquisadora da Ence/IBGE e editora da Revista brasileira e estudos de populao. Tereza Campello Ministra de Estado de Desenvolvimento Social e Combate Fome desde janeiro de 2011. Participou da equipe de transio da primeira gesto do governo de Luiz Incio Lula da Silva, comps a coordenao do grupo de trabalho que concebeu o programa Bolsa Famlia e foi subchefe adjunta de Articulao e Monitoramento da Casa Civil. Economista, formada pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU), foi professora do curso de economia na Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), no Rio Grande do Sul. Entre 1989 e 1993, foi assessora econmica da Prefeitura de Porto Alegre e coordenadora do Gabinete de Planejamento e Oramento Participativo. No governo do estado do Rio Grande do Sul, entre 1999 e 2002, foi secretria substituta e coordenadora da Secretaria-Geral de Governo. Tiago Falco Formou-se em economia pela Universidade de Braslia (UnB) e obteve mestrado em desenvolvimento econmico pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde 1997. Atualmente est frente da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), coordenando o plano Brasil Sem Misria.
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Valria Maria de Massarani Gonelli Assistente social com vasta experincia na gesto municipal, estadual e federal. No Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), atuou como assessora e diretora do Departamento de Proteo Social Especial da Secretaria Nacional de Assistncia Social. Atualmente secretria adjunta de Assistncia Social do MDS. Walquria Domingues Leo Rego Professora titular de teoria social da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e professora efetiva do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da UNICAMP. Publicou em 2013, em parceria com o filsofo italiano Alessandro Pinzani, o livro Vozes do Bolsa Famlia autonomia, dinheiro e cidadania. Organizou, em parceria com a professora Flvia Pires, da Universidade Federal da Paraba (UFPB), o dossi Dez anos de Bolsa Famlia.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL

Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Reginaldo da Silva Domingos Apoio Andreia Reis do Carmo Iranilde Rego Silvnia de Araujo Carvalho Reviso Clcia Silveira Rodrigues Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Luciana Dias Marcelo Araujo de Sales Aguiar Marco Aurlio Dias Pires Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Edylene Daniel Severiano (estagiria) Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria) Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Bernar Jos Vieira Daniella Silva Nogueira Danilo Leite de Macedo Tavares Diego Andr Souza Santos Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Cristiano Ferreira de Arajo (estagirio) Capa Aline Rodrigues Lima
Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 12/14,4 (texto) Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grcos e tabelas) Impresso em offset 90g/m2 Papelo paran 1000g/m2 (capa) Braslia-DF
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
O Programa Bolsa Famlia (PBF) beneficia 50 milhes de pessoas e est presente em todos os municpios brasileiros. Aps uma dcada de sua existncia, a sociedade brasileira convidada a refletir sobre a trajetria de consolidao deste que o maior programa de transferncia de renda do mundo. Os resultados alcanados pelo PBF no combate pobreza, em suas diversas dimenses, so hoje evidentes. O acesso renda, a reduo da mortalidade infantil, o rendimento escolar, a melhoria da qualidade dos alimentos consumidos, o alcance da qualificao profissional, a ampliao das oportunidades de emprego, os efeitos macroeconmicos e de diminuio da desigualdade so algumas das dimenses que compem o rico panorama analisado pelos 66 autores ao longo dos 29 captulos deste volume. Cidadania, incluso social e autonomia das famlias pobres so indicativos de que o Brasil vive um momento de mudanas e de maior otimismo. Os trabalhos aqui reunidos, que trazem anlises crticas e atentas, somam-se ao esforo efetivo e constante de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia e de construo de novos caminhos e perspectivas para seus beneficirios.
I SBN 857811186 - 9
9 788578 111861

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Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013 FICHA TCNICA

Tereza Campello Marcelo Crtes Neri

CAPTULO 7 SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA................................. 125

CAPTULO 12 TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011)..................................... 207

CAPTULO 14 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL.................................... 233

CAPTULO 21 BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL.................................... 327

CAPTULO 22 EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA?....................................... 341

CAPTULO 23 LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA............................................................................................................................ 359

CAPTULO 26 TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO NO LONGO PRAZO....................................................................................................................... 417

CAPTULO 28 DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF...................................................... 455

CAPTULO 29 APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO.............................................. 467

SEO 4 INFORMAES SOBRE OS AUTORES.................................................................................. 481 NOTAS BIOGRFICAS................................................................................................................... 483

Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania

UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS

Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania

Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas

Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania

Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas

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Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas

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Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas

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Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria

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Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...

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383 131 146 79 2008 26 2009 Rede socioassistencial 20 2010 23 13 2012

0 2005 2006 2007 Transferncia de renda 2011 Apoio gesto

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Exerccio Cras Creas Centro POP

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Perl de famlias inseridas em acompanhamento no PAIF (2012)1