DERECHO PENITENCIARIO

2 Edicin
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VICENTA CERVELL DONDERIS

Profesora Titular de Derecho Penal Universitt de Valencia

tiront lo blllonch Valencia, 2006

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VICENTA CERVELLO DONDERIS

3. SISTEMAS PENITENCIARIOS
Surgen como respuesta a la necesidad de organizar las prisiones primero en las colonias inglesas de Norteamrica y posteriormente en Europa. De la evoluci n de todos ellos !an ido "orm#ndose los sistemas penitenciarios actuales en los $ue algunas de sus "iguras tienen una clara cone%i n con las primeras mani"estaciones !ist ricas.

3.1.

Sistemas histricos

Sistema filadlfico o de Pensilvania: nace a "inales del siglo &V''' como reacci n "rente a los pro(lemas de !acinamiento y promiscuidad $ue presenta(an las prisiones americanas, para ello en la penitenciar)a de *iladel"ia se instaura un sistema consistente en un aislamiento a(soluto $ue se inspira en la austeridad de los cu#$ueros, grupo religioso $ue de"end)a la no violencia. Su caracter)stica m#s importante era el aislamiento total durante todo el d)a y silencio a(soluto, por eso se le conoce tam(in con el nom(re de sistema celular. El preso pasa(a d)a y noc!e en la celda solo, sin visitas ni actividad alguna, m#s $ue la lectura de la +i(lia. ,ontri(uy a la separaci n de reclusos y a la me-ora de !igiene y salu(ridad, siendo por contra su mayor inconveniente el deterioro ps)$uico $ue produc)a el aislamiento total. Este sistema se e%port a Europa. en Espa/a la c#rcel de 0adrid construida por orden de 1l"onso &'' en 2376 inspir su ar$uitectura en los principios $ue propugna(a. Sistema deAuburn4 nace en esta ciudad del Estado de Nueva 5or6 a principios del siglo &'&, se mantiene el aislamiento nocturno pero la novedad es $ue se incorpora el tra(a-o y la vida en com7n durante el d)a. la permanencia de la regla de silencio a(soluto e%ige para mantenerlo una disciplina severa a (ase de duros castigos corporales.

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Si (ien se adopt en la mayor)a de prisiones norteamericanas su incidencia en Espa/a y el resto de Europa "ue escasa, lo $ue no evit su in"luencia en la 8ey de (ases para la re"orma penitenciaria de 2369 $ue recog)a alguno de sus postulados como el aislamiento nocturno y el tra(a-o diurno en com7n. Sistema progresivo 4 Surge en el siglo &'& en Europa para alcanzar la re"orma del su-eto a travs de la me-ora de condiciones en "unci n del (uen comportamiento del recluso. El cumplimiento se divide en etapas desde el aislamiento total !asta la li(ertad condicional, siendo cada una de ellas una progresi n de la anterior en "unci n de la (uena conducta $ue va demostrando el reo y $ue le proporciona gradualmente menos disciplina y mayor li(ertad. En Espa/a lo e%periment desde 23:; a 23;0 el ,oronel 0ontesinos en el penal de San 1gust)n de Valencia, convento a(andonado tras la desamortizaci n al $ue consigui trasladar a los penados civiles desde las inadecuadas <orres de ,uarte donde se instala(a el presidio militar. =ara ello dividi la prisi n en cuatro periodos4 !ierros, tra(a-o, li(ertad intermedia y li(ertad de"initiva. ,uriosamente !asta 2900 no se implanta de manera general en todo el pa)s y lo !ace (a-o el nom(re de sistema progresivo irlands. En 'nglaterra lo aplic 0aconoc!ie en 23>0 en la colonia penal de la isla de Nor"ol6 dividiendo en tres "ases la e-ecuci n4 rgimen cerrado o periodo de prue(a, rgimen intermedio de tra(a-o en comunidad y li(ertad condicional. 8a duraci n de la pena era una suma de tra(a-o y (uena conducta representada por un n7mero de marcas o (oletos, as), la cantidad de marcas $ue el penado ten)a $ue o(tener antes de o(tener la li(ertad esta(a en proporci n a la gravedad del !ec!o criminal. Este sistema con m#s o menos matices y modi"icaciones es el usual en la pr#ctica penitenciaria europea de los siglos &'& y && con la pena dividida en las siguientes "ases4

72 2. ? tra(a-o.

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a continuaci n vida en com7n con instrucci n y

:. ? tras ello preparaci n previa para la vida en li(ertad "omentando las salidas al e%terior. >. ? prue(a. "inalmente li(ertad condicional como li(ertad a

Sistema reformatorio4 Siguiendo la tendencia del positivismo criminol gico, el re"ormatorio de Elmira en 2? 376 instaura un sistema para - venes (asado en el e-ercicio ")sico, la instrucci n, la progresi n en grados y la sentencia indeterminada !asta la re"orma del interno.

3.2.Sistema penitenciario espa ol

El , digo =enal de 29>> se re"er)a al sistema progresivo en su art. 3>, desarrollado en el @eglamento de los Servicios de =risiones de 29;6 $ue lo divid)a en rgimen cerrado, rgimen ordinario, rgimen a(ierto y li(ertad condicional. su rigidez inicial "ue matizada en 2963 al permitir la posi(ilidad de la clasi"icaci n directa en segundo grado sin necesidad de pasar por el primero. 8a 8AB= en 2979, sin em(argo, adopt el sistema de individualizaci n cient)"ica, cuya mayor di"erencia con el anterior es su "le%i(ilidad ya $ue permite desde el inicio la clasi"icaci n en cual$uiera de los grados salvo en el de li(ertad condicionalC la 7nica e%igencia era un periodo de dos meses de o(servaci n antes de acceder al tercer grado para $uienes ni si$uiera !a()an cumplido una cuarta parte de la condena, $ue "ue suprimido por el @D 276>D299:. El , digo =enal de 299; elimin la re"erencia al sistema progresivo remitiendo en su art. :6 el cumplimiento de la pena privativa de prisi n a lo dispuesto en las leyes, lo $ue supon)a no inter"erir en la legislaci n espec)"ica. <al proceder del , digo =enal !a cam(iado con la re"orma incorporada en la 8ey 7D200: $ue a/adi un segundo p#rra"o al art. :6 en el $ue se e%ige para la clasi"icaci n en tercer grado de los condenados a penas d m#s de cinco

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7:

,on esta re"orma el , digo =enal $uie(ra el sistema de individualizaci n cient)"ica20 $ue esta(a pr %imo a cumplir su vigsimo$uinto aniversario y $ue tiene como piedra angular la progresi n y regresi n de grado con criterios cient)"icos, sin em(argo a partir de a!ora se da pre"erencia a criterios o(-etivos (asados e%clusiva y pre"erentemente en la duraci n de la condena impuesta en la l)nea del sistema progresivo cl#sico, por m#s $ue admita e%cepciones de las $ue se e%cluye e%presamente al terrorismo y delitos cometidos en el seno de organizaciones criminales. Eay $ue tener en cuenta $ue ya antes de la incorporaci n de este llamado periodo de seguridad, al sistema penitenciario espa/ol se le reproc!a(a su e%cesivo o(-etivismo en la separaci n en grados ya $ue sin ser lo esencial si !ay re"erencias a la gravedad del delito o incluso el tipo de delito en la clasi"icaci n como sucede en el art. 202 @=. 1 di"erencia de ello la tendencia europea se apro%ima a los sistemas consistentes en planes individualizados de tratamiento seg7n la personalidad y evoluci n del recluso sin a"ectar al rgimen o esta(lecimiento de cumplimiento, algo similar a lo $ue parece introducir el art. 200.2 @= $ue permite la

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Renart Garc a! ". La libertad condicional: nuevo rgimen jurdico Madrid #0$3 %&'. ()*)0 +, ca+i-ica de .i.te/a /i0t,! re+aci,n&nd,+, acerta* da/ente c,n +a ,+a de ne,c,n.er1ad2ri./, 32e .e e0tiende en +a. +e'i.+aci,ne. c,n +a idea de 42.ticia c,/, 1en'an5a.

!ap"tulo #

EL DERECHO PENITENCIARIO

1. El Derecho Penitenciario. 1.1. Concepto y contenido. 1.2. Autonoma y relaciones con el Derecho Penal, Administrativo y Procesal. 2. Legislaci n penitenciaria. 2.1. Antecedentes hist rico!legislativos en Espa"a. 2.2. Legislaci n internacional. 2.#. La re$orma penitenciaria de 1%&%.2.' (eglamento Penitenciario de 1%%).2.*. Las re$ormas de 2++#. 2.). Circulares e ,nstrucciones. 2.&. Competencia de las CCAA

1.EL DERECHO PENITENCIARIO 1.1. !oncepto $ contenido Se/ala ,uello ,al n $ue el cali"icativo de penitenciario naci para designar e%clusivamente ciertas penas privativas de li(ertad inspiradas en un sentido de e%piaci n re"ormadora2, contenido inicial $ue progresivamente se !a ido e%tendiendo para a(rir su campo de actuaci n a las medidas de seguridad, las instituciones postcarcelarias asistenciales, e incluso a otro tipo de penas. <an negativo como una e%cesiva restricci n puede tam(in ser una desmedida ampliaci n pues en todo caso la materia regulada !a de tener una relaci n co!erente $ue permita una legislaci n y sistematizaci n com7n, por ello es pre"eri(le limitar el contenido de esta materia al c,n42nt, de n,r/a. 42r dica. 32e re'2+an +a e4ec2cin de t,da. +a. .anci,ne. %ena+e. %ri1ati1a. de +i6ertad .ean %ena. , /edida. de .e'2ridad2 y ello por varias razones4

C2e++, Ca+n! E. Derecho Penal. Parte general. T,/, I re1i.ad, 7 %2e.t, a+ d a %,r C. Ca/ar', Hern&nde5. 1(8 Ed 1)() %&'. (#). M9++er*Diet5! H. Strafuollzugsrecht :er+ n 1);( %&'. #0 en 2n c,nce%t, e.trict, de e4ec2cin %ena+ c,nte/%+a +a e4ec2cin de %ena. 7 /edida. %ri1ati1a. de +i6ertad %,r .er +a. .anci,ne. 32e /&. %r,%ia/ente .e

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F en primer lugar si (ien la e-ecuci n penal es una materia !omognea de la cual se dice $ue da lugar a un autntico sector aut nomo del Ardenamiento como es el Derec!o de e-ecuci n de penas, no se puede negar $ue las penas privativas de li(ertad por sus condiciones de cumplimiento presentan unas especiales caracter)sticas de e-ecuci n $ue precisan de una regulaci n propia e independiente del resto de las penas F respecto a las medidas de seguridad, aun$ue podr)a !a(larse de un derec!o de medidas aut nomo, razones organizativas y de seguridad -ur)dica a(ogan por$ue sea mas conveniente su regulaci n -unto a las penas privativas de li(ertad, dando con ello mayor sentido a su denominaci n por la correspondencia entre penitenciario y privaci n de li(ertad. De tal de"inici n surgen sus caracter)sticas4 F es una parte del ordenamiento Gur)dico por ser su contenido normativo, es decir ni sociol gico ni criminol gico. ,uando se $uiere !acer re"erencia a conocimientos m#s amplios como puedan ser los ar$uitect nicos, se le denomina ,iencia =enitenciaria. F se ocupa e%clusivamente de la e-ecuci n de penas y medidas de seguridad impuestas, aun$ue sus normas se e%tienden tam(in a medidas cautelares como la prisi n provisional. F se re"iere s lo a penas y medidas de seguridad privativas de li(ertad. 8a pena tradicional privativa de li(ertad era la prisi n, el ,= de 299; en su art. :; consider tam(in como tales el arresto "in de semana y la responsa(ilidad

e4ec2tan! %,r tener 2na .i'ni-icacin tant, c2a+itati1a c,/, c2antitati1a en +a e4ec2cin 'enera+ 7 %,r e+ e.%ec -ic, c,ntr,+ .,cia+ 32e re%re.enta e+ encarce+a/ient, -,r5,.,.

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personal su(sidiaria por impago de multa y la 8ey 2;D 200: de re"orma del ,= !a suprimido el arresto "in de semana y en su lugar introduce como pena nueva la localizaci n permanente. 8a inclusi n de la medida de seguridad es por su naturaleza de consecuencia -ur)dica del delito similar a la pena aun$ue con "ines distintos. De movimiento penitenciario como inters en la situaci n del recluso s lo se puede !a(lar a partir de la segunda mitad del siglo &V''' con la a(olici n del 1ntiguo @gimen, momento en el $ue las tendencias !umanitarias !icieron de la pena privativa de li(ertad el medio m#s adecuado para conseguir sus pretensiones:. con ello empiezan a surgir los primeros estudios so(re todo lo relacionado con las prisiones y el cumplimiento de las penas, teniendo un destacado papel los ,ongresos =enitenciarios internacionales cele(rados a partir del siglo &'&, autnticos art)"ices de importantes o(-etivos !oy plenamente asentados Hcomo la sistematizaci n de sus normas en un cuerpo 7nico o la creaci n del -uez de e-ecuci n de penasI. 0#s adelante las @eglas 0)nimas apro(adas por la A.N.J en 29;;, pasan a constituir un verdadero , digo tipo de las distintas legislaciones penitenciarias internas. De todos estos antecedentes surge

R,dr '2e5 Mart ne5! M. <E+ internaci,na+i./, Penitenciari,>. !P 1)?@ %&'. #)#*#)3. A

de+

Derec=,

S+iB,B.Ci! G. di.tin'2e entre tcnica penitenciaria t,da1 a %re1ia a +a e0i.tencia de+ derec=, %enitenciari, .in e+ car&cter de ciencia 7 tendente a ,rdenar +a /ateria .in /&. %reten.i,ne. 32e e+ ,rden , +a di.ci%+ina! ciencia penitenciaria c27, c,ntenid, a6arca di.tint,. ca/%,. de+ a/6iente carce+ari,! poltica penitenciaria c27, ,64eti1, e. e+ c2/%+i/ient, /&. %er-ect, de +a e4ec2cin %ena+ rea+i5and, .2. -ine. c,n +,. /edi,. /&. ec,n/ic,. 7 /en,. c,.t,.,.! +, 32e 1endr a a .er 2na =er/ana /en,r de +a P,+ tica cri/ina+! 7 %,r e++, te+e,+,'ica! n,r/ati1a 7 e0%eri/enta+ 7 %,r D+ti/, derecho penitenciario c,/, di.ci%+ina 42r dica 7 n,r/ati1a. <TEcnica %eniten5iaria! %,+ tica %eniten5iaria! diritt, %eniten5iari,> en L"#ndice Penale 1);F %&'. #(@ 7 ...

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modernas leyes de e-ecuci n europeas ya acordes con los citados principios internacionales. Vigente tras las segunda guerra mundial una ideolog)a utilitarista !umanista de la pena, su "unci n resocializadora va a co(rar especial protagonismo inspirando las re"ormas penitenciarias !a(idas en Suecia H8ey de 29 de 1(ril de 297>I, 'talia H8ey de 26 de Gulio de 297;, re"ormada por 8ey 20 de Actu(re de 2936I, 1lemania H8ey de 26 de marzo de 2976I y Espa/a H8ey de 26 de Septiem(re de 2979I, en todas ellas !a()a un compromiso de !umanizar la e-ecuci n de las penas y de o"recer un tratamiento resocializador al delincuente. Sin em(argo, dic!as disposiciones y sus am(iciosas pretensiones pronto encontraron un "uerte c!o$ue con la realidad social e institucional de sus respectivos pa)ses, al mostrarse no s lo a(solutamente inadecuada sino incluso contraria al movimiento resocializador. <al $uie(ro social unido a la crisis del Estado asistencial, acelera en opini n de +aratta, una nueva reinterpretaci n de los "ines de la pena ; $ue empu-a al reto de com(inar sanciones y "ormas de cumplimiento novedosas con la necesaria salvaguarda de los derec!os de los reclusos.

1.2. %utonom"a $ relaciones con el Derecho Penal& %dministrativo $ Procesal

<ras el e%traordinario desarrollo $ue alcanz en el siglo &'& la entonces denominada ,iencia penitenciaria por la cele(raci n de diversos congresos internacionales, Novelli "ue uno de los primeros en de"ender la autonom)a de esta

:aratta! A. <Inte'racin*%re1encinG 2na n2e1a -2nda/entacin de +a %ena dentr, de +a te,r a .i.tH/ica>. $P$ n. #F!1)(F %&'. ?F3. <LIa2t,n,/ia de+ diritt, %eniten5iari, %% ivista di Diritto Peniten'iario 1)33 cit. %,r E. S,//a en &ovsimo Di(esto A%Endice 1,i. VI 1)(@ 1,5 'sciencia penitenziaria> %&'. 1030 7 ...

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desde entonces su e%istencia !a ido ad$uiriendo cada vez mayor independencia !asta alcanzar una autonom)a relativa7 por su estrec!a relaci n con el Derec!o =enal, del $ue a travs de la teor)a de la pena actualmente "orma parte. Su independencia "ormal se !a consolidado con la aparici n de un cuerpo legislativo 7nico y una propia -urisdicci n, y en cuanto a la sustancial el reconocimiento de un o(-eto propio como es la e-ecuci n de las penas y medidas privativas de li(ertad, de-a "uera de dudas la particularidad de su contenido -ur)dico con lo $ue la discusi n $uedar)a en el respectivo alcance de su dependencia y autonom)a dentro del Ardenamiento Gur)? dico. 8a privaci n de li(ertad presenta en su e-ecuci n singulares caracter)sticas $ue acent7an especialmente la di"erencia entre cumplimiento y e-ecuci n, permitiendo con ello toda una variada estrategia de actuaci n3. De a!) resulta su naturaleza multidisciplinar $ue desde un principal enclave normativo Hla legislaci n penitenciariaI se e%tiende a numerosas proyecciones Halimentaci n, vestido, tra(a-o, sanidad, !igiene, disciplina...I sin $ue ello suponga un o(st#culo a su especial vinculaci n con el Derec!o =enal y sus correspondientes garant)as y principios

Ma%e++i Ca--arena! :. <La a2t,n,/ a de+ Derec=, %enitenciari,>.iJ "K)LMC n' 11 /,n,'r&-ic, N2+i, 1)(@ %&'. F?3 7 F@0. Ma%e++i Ca--arena! :. <La a2t,n,/ a ...> cit. %&'. F?F. Si+1e+a dec a 32e e4ec2tar +a %ena e. =acer 32e .e c2/%+a! %,r e., +a e4ec2cin e. 2na acti1idad %re1ia 32e de.encadena e+ c2/%+i/ient,! !l DP estudiado en sus principios ( en su legislaci)n vigente en !spa*a Madrid 1(;F %&'. FF?! de a= .2r'i d2rante aO,. +a c,n.ideracin de 32e +a e4ec2cin era 2na acti1idad 42ri.dicci,na+ 7 .in e/6ar', e+ c2/%+i/ient, 32eda6a en /an,. de +a Ad/ini.tracin! a-ir/acin 32e act2a+/ente n, %2ede /antener.e %,r e+ c,ntr,+ 42dicia+ intr,d2cid, %,r +a Le7 Genera+ Penitenciaria.

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En alguna ocasi n se !a entendido $ue el Derec!o =enitenciario tam(in participa del Derec!o 1dministrativo, ya $ue si (ien el cumplimiento de la pena durante el tiempo "i-ado por el <ri(unal corresponde al #m(ito penal, el tratamiento Hen un sentido amplioI llevado a ca(o durante dic!o periodo lo es del Derec!o 1dministrativo9. 1ctualmente, esta pretendida disputa de am(os ordenes !a deca)do con la creaci n de los Guzgados de Vigilancia penitenciaria, cuya actuaci n -udicializa la e-ecuci n y garantiza la salvaguarda de los principios constitucionales. de esta manera el Guez de Vigilancia actuar)a como puente entre el Derec!o =enal y el Derec!o =enitenciario en su "unci n de tutela de los derec!os de los reclusos y de "iscalizaci n de los actos de la 1dministraci n. Esta pretendida adscripci n al Derec!o 1dministrativo se origina(a "undamentalmente por la normativa anterior a la vigente 8AB=, $ue adem#s de estar "ormada por normas de car#cter reglamentario conced)a decisivas competencias a la 1dministraci n. pero la aparici n de la nueva legislaci n unida al enunciado del art. 227.: ,E $ue asigna e%clusivamente a los Gueces y <ri(unales la "unci n de -uzgar y !acer e-ecutar lo -uzgado, no de-a lugar a dudas para a"irmar $ue la e-ecuci n es una tarea estrictamente -urisdiccional. =or otro lado nada impide admitir la naturaleza administrativa de las atri(uciones correspondientes al "uncionamiento y organizaci n interna de los ,entros penitenciarios as) como de la pol)tica general penitenciaria. *inalmente por lo $ue respecta a su adscripci n al Derec!o =rocesal, en general la doctrina procesalista nega(a $ue el Derec!o =enitenciario perteneciera a su

:2en, ArD.! ". !studios penales ( penitenciarios. Madrid 1)(1 %&'. 1#3. En c,ntra de entender e+ Derec=, Penitenciari, c,/, Derec=, Ad/ini.trati1, Ma%e++i! :. < La a2t,n,/ a ...> cit. %&'. F??.

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miento20 o entre e-ecuci n de la sentencia y e-ecuci n de la pena, entendiendo $ue si (ien la primera lo "orman los actos -urisdiccionales tendentes a promover la condena, el segundo como e-ecuci n material ya es una actividad de naturaleza administrativa Hy por ello no procesalI $ue realizan los rganos administrativos competentes22. Esta a"irmaci n var)a sustancialmente con la inclusi n tanto en la 8AB= como en la 8A=G de la "igura del Guez de Vigilancia penitenciaria cuya e%istencia no s lo con"irma $ue la actividad -udicial no cesa con la entrada en prisi n sino $ue se consolida en su papel de supervisor de la actuaci n administrativa. 8a doctrina procesal actual considera $ue la e-ecuci n e%ige un control -udicial desde el inicio al trmino de la condena en lo relativo a su duraci n y "orma de cumplimiento puesto $ue Kla e-ecuci n no es s lo pronunciar un derec!o sino e-ecutarloL22. De todo ello resulta $ue las m#s importantes, si (ien no todas, incidencias de la e-ecuci n de la pena privativa de li(ertad re$uieran control -udicial, vgr. la li(ertad condicional o (ene"icios penitenciarios. El Derec!o =enitenciario necesita por tanto para su desarrollo de una autonom)a legal, -ur)dica y cient)"ica2:, ya

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De-iende e.ta di.tincin De+ T,r,! A. en $omentarios al $)digo Penal T,/, II diri'id,. %,r N. Crd,6a :arce+,na 1);@ %&'. 3)@ 7 ... Ad/itiend, +a anteri,r di.tincin %er, en .entid, in1er., Ma%e++i! :. <La a2t,n,/ a ...> cit %&'. F?F. G/e5 Or6ane4a*Herce $2e/ada Derecho Procesal Penal. 10. Ed. Ma* drid 1)(@ %&'. 3;). Ha de tener.e en c2enta en ta+e. a-ir/aci,ne. +a di.c2tida nat2ra+e5a 42ri.dicci,na+ , ad/ini.trati1a de+ %r,%i, N2e5 de Vi'i+ancia %enitenciaria. Priet,*Ca.tr,! L. 7 G2tiErre5! E. Derecho Procesal Penal +, Ed. Madrid 1)() %&'. FFF*FF?. Ma%e++i! :.< La a2t,n,/ a...> cit. %&'. F?;. L,. tra6a4,. de Garc a Va+dE.! :2en, ArD.! Garrid, G25/&n! Ma%e++i Ca--arena! , de +a C2e.ta Ar5a/endi =an .id, Ideter/inante. %ara .2 de.arr,++, en E.%aOa.

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1#

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penal, administrativa, la(oral o procesal, su regulaci n es aut noma e independiente K"ormando un cuerpo normativo org#nico y distinto con propia sistem#tica y "undamentos y principios espec)"icosL2> del $ue van surgiendo investigaciones $ue con"orman un verdadero estudio cient)"ico. =ero como en esta parte del Ardenamiento Gur)dico los principios garant)sticos co(ran especial relevancia se !a(la de un autonom)a relativa por la relaci n sistem#tica $ue guardan el Derec!o =enal, =rocesal y =enitenciario y $ue se va a mani"estar principalmente en la vinculaci n especial con el Derec!o =enal2;, ya $ue no de-a de producir cierto temor la e%istencia de un Derec!o =enitenciario aut nomo sin la necesidad de sometimiento a las garant)as propias del sistema penal.

#. LEGISLACIN PENITENCIARIA 2.1. %ntecedentes histrico-le(islativos en )spa a 1ntes de la promulgaci n de la 8AB= la normativa $ue regula(a la materia penitenciaria esta(a dispersa en distintos cuerpos legales, a(undando en su contenido normas con rango in"erior a la ley tales como reglamentos, decretos u ordenanzas. 8a ,odi"icaci n !a()a comenzado a "inales del siglo &V''' y principios del &'& con la idea de aglutinar en un cuerpo 7nico la legislaci n !asta entonces vigente, uni"icaci n $ue en la materia penitenciaria era necesaria por las numerosas disposiciones $ue la regula(an, entre otras razones por la diversidad de esta(lecimientos e%istentes !asta ese momento como las galeras, los presidios civiles, presidios militares o presidios navales. Entre las numerosas disposiciones de la poca ca(e destacar las siguientes4

1F 1?

Ma%e++i! :. <La a2t,n,/ a...> cit. %&'. F?(. Ma%e++i! :.< La a2t,n,/ a...> %&'. F@0.

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3:

? eal -rdenanza de Presidios ( Arsenales de ./ de 0arzo de 12/+3 regula la organizaci n de las prisiones navales con un sistema de selecci n y clasi"icaci n de los penados $ue constituye un claro precedente del posterior sistema progresivo. ? -rdenanza 4eneral de Presidios del eino de 1+ de Abril de 125+3 es el primer reglamento penitenciario $ue organiza las prisiones civiles, $ue pese a depender del 0inisterio de *omento conserva(an la disciplina y direcci n militar $ue rigi !asta 290:. El personal sigui siendo militar !asta 2332 en $ue se cre el ,uerpo de =risiones. Estas dos normas se aplicaron de"ectuosamente por "alta de medios sin $ue "ueran capaces de suprimir los severos castigos, el estricto rgimen de vida, y el nota(le a(andono en $ue se encontra(an los esta(lecimientos26. 1 partir del 2900 se producen sucesivas re"ormas a travs de Decretos $ue regulan los aspectos de personal, organizaci n de esta(lecimientos y sistemas de clasi"icaci n. En tal diversidad de normas destaca el eal Decreto de 6 de 7unio de 16/1 $ue instaura ya de"initivamente el sistema progresivo, dividiendo la pena en cuatro "ases4 aislamiento celular, periodo industrial y educativo, periodo intermedio y gracia o recompensas. adem#s clasi"ica las prisiones Hcadena se cumple en los presidios de 1"rica, reclusi n en San 0iguel de los @eyes? Valencia o ,artagena y presidio en ,!inc!illa u Aca/aI. =or su parte el eal Decreto de 8 de 0a(o de 1615 es considerado como verdadero , digo penitenciario al ser el primero $ue recoge de "orma glo(al todas las materias. <ras ello van surgiendo diversos reglamentos !asta $ue se promulga el eglamento de los Servicios de Prisiones de 165/ siendo Directora Beneral de =risiones la diputada

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!adalso& *& +nstituciones penitenciarias $ similares en )spa a. 0adrid 16.. p:g. +5;.

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Victoria Ment, $uien trat de !umanizar su e-ecuci n con distintas re"ormas4 se reconoce la li(ertad de conciencia de los reclusos, me-ora la alimentaci n y desaparecen los grilletes, !ierros y cadenas. <ras la guerra civil la e-ecuci n se endurece, si (ien mantenindose el sistema progresivo de tipo r)gido $ue o(liga(a a pasar de grado y de esta(lecimiento a medida $ue se i(a e%tinguiendo la condena. Se promulgan el eglamento de 16+2 ( el eglamento de 16893 en am(os la disciplina es casi militar, las sanciones severas, esta(an ausentes los mecanismos de de"ensa, las comunicaciones con "amiliares eran escasas y los esta(lecimientos totalmente de"icientes. <ras sendas re"ormas en 2963y 2977 respectivamente se "le%i(iliza el sistema progresivo, se introducen los e$uipos de o(servaci n y se suaviza la e-ecuci n !asta $ue en 2973 la apro(aci n de la ,onstituci n espa/ola convierte en insu"icientes estas re"ormas parciales y o(liga a emprender la tarea de re"ormar completamente toda la legislaci n penitenciaria. Desde entonces las "uentes $ue regulan el Derec!o =enitenciario pasan a ser4 la ,onstituci n $ue regula los principios (#sicos de la e-ecuci n penal en su art. 227.: y >, y la "inalidad de las penas y medidas privativas de li(ertad en el art. 2;.2. la 8ey Arg#nica Beneral =enitenciaria 2D2979 de 26 de Septiem(re. el @eglamento =enitenciario $ue la desarrolla @D290D2996 de 9 de *e(rero $ue mantiene la vigencia de algunos art)culos del anterior @D 2202D2932 de 3 de 0ayo. el , digo =enal de 299; con sus sucesivas re"ormas, especialmente la de la ley 7D 200: de :0 de Gunio $ue incorpora la regulaci n de re$uisitos de clasi"icaci n penitenciaria. y "inalmente el @D ;2;D200; de 6 de 0ayo $ue regula las circunstancias de e-ecuci n de tra(a-os en (ene"icio de la comunidad y de la localizaci n permanente, de determinadas medidas de seguridad, as) como de la

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3;

2.2. ,e(islacin internacional

8a normativa penitenciaria, por a"ectar a los derec!os "undamentales y a las li(ertades $ue la ,onstituci n reconoce se !a de interpretar de con"ormidad con la Declaraci)n <niversal de Derechos =umanos de 20 de Diciem(re de 29>3, seg7n se/ala el art. 20.2 de" te%to constitucional. 1dem#s !ay $ue tener en cuenta otras normas de rango internacional de distinto alcance entre las $ue ca(e destacar las siguientes4 ? Pacto internacional de derechos civiles ( polticos de 26 de Diciem(re de 2966 suscrito como <ratado y por tanto con "uerza o(ligatoria desde su rati"icaci n por Espa/a H27 de 1(ril de 2977I ? eglas mnimas para el tratamiento de los reclusos apro(adas por la Naciones Jnidas H:0 de 1gosto de 29;;I eglas penitenciarias europeas. <ercera versi n apro(ada por el ,onse-o de Europa el 22 de Enero de 200627.

<odas ellas contienen normas relativas a las condiciones m)nimas penitenciarias tales como la separaci n entre los reclusos, el derec!o de de"ensa, asistencia sanitaria, alimentaci n, comunicaciones y los mtodos de tratamiento recomendados. ? ,onvenio europeo so(re traslado de personas condenadas de 22 de 0arzo de 293:, rati"icado como 'nstrumento H23 de *e(rero de 293;I. ? ,onvenio europeo para la prevenci n de la tortura y penas in!umanas o degradantes de 26 de Noviem(re

1;

Ma%e++i Ca--arena! :. <Pna n2e1a 1er.in de +a. n,r/a. %enitenciaria. e2r,%ea.> evista electr)nica de $iencia Penal ( $riminologa #00@.

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,onvenci n de Naciones Jnidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, in!umanas o degradantes de 20 de Diciem(re de 293>, rati"icado como 'nstrumento H22 de Actu(re de 2937I

2.3. ,a reforma penitenciaria de 1-.8a 8AB= de(e su rango normativo de ley org#nica al enunciado del art. 32.2 ,E $ue reserva tal car#cter a las disposiciones relativas al desarrollo de los derec!os "undamentales y li(ertades p7(licas. Se (asa en las Normas m)nimas para el tratamiento de los reclusos dictadas por la ANJ en 29;; y por el ,onse-o de Europa en 297:, en los pactos internacionales so(re los derec!os !umanos, y en las leyes penitenciarias de Suecia, 'talia y 1lemania. Su aparici n persegu)a los siguientes o(-etivos4 ? ? ? ? ? ? rea"irmar la reinserci n social como "inalidad de la pri? si n a travs de un tratamiento voluntario. racionalizar las sanciones creando -ur)dicos de de"ensa en los internos. mecanismos

esta(lecer un control -udicial en la e-ecuci n. e$uiparar la educaci n y el tra(a-o de los internos al de los ciudadanos li(res. "omentar y ampliar las relaciones con el e%terior. me-orar la red de esta(lecimientos penitenciarios y la "ormaci n y preparaci n del personal "uncionario.

=ara lograr todo ello la 8ey propugna en la E%posici n de 0otivos la incorporaci n de un sistema penitenciario "le%i(le $ue coordine la prevenci n general y la especial con un riguroso respeto a los derec!os !umanos, "acilitando la democratizaci n interna al permitir la participaci n de los internos en su organizaci n as) como tam(in la de los ciudadanos e instituciones en la consecuci n de la reincorporaci n social.

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Su estructura est# "ormada por un <)tulo =reliminar y seis t)tulos, destacando en el primero el reconocimiento de la "inalidad resocializadora de la pena, el principio de legalidad en la e-ecuci n y los derec!os y de(eres de los reclusos. En la Disposici n "inal segunda se insta(a al Bo(ierno a apro(ar el reglamento de desarrollo de la 8ey, cometido $ue desem(oc en el @eglamento =enitenciario de 3 de 0ayo de 2932. Este @eglamento dividido en nueve t)tulos de-a(a vigente parte del articulado del @eglamento de los Servicios de =risiones de 29;6 re"eridos a la redenci n de penas por el tra(a-o, ya $ue la 8AB= ya no contempla(a tal "igura por su supresi n del =royecto de , digo =enal de 2930, a di"erencia del entonces vigente , digo =enal $ue la regula(a en su art. 200. El @eglamento de 2932 su"ri una pro"unda re"orma por el @.D. 737 de 26 de 0arzo de 293> $ue acompa/ada por otras de menor envergadura anuncia(an la necesaria remodelaci n del te%to para potenciar en mayor medida las posi(ilidades de la 8ey y superar las contradicciones $ue en algunos temas presenta(a tanto con la 8ey penitenciaria como con el , digo =enal23, adaptaci n $ue se !ac)a necesaria por la apro(aci n de un nuevo , digo =enal el 2: de Noviem(re de 299;. De esta manera el 9 de *e(rero de 2996 se apro( el nuevo @eglamento =enitenciario.

2./. )l 0e(lamento Penitenciario de 1--1

El @eglamento =enitenciario de 2996, con un total de doce <)tulos, contempla entre susN o(-etivos la me-ora del cumplimiento de la pena en los ,entros penitenciarios. En su E%posici n de 0otivos se/ala como razones para la aparici n de un nuevo @eglamento las siguientes4

1(

V'r. redencin de %ena. e0tra,rdinaria , +i6ertad c,ndici,na+ antici%ada

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incremento de la po(laci n penitenciaria. ? variaci n de los internos, con mayor n7mero de mu-eres y e%tran-eros $ue anteriormente. ? aumento de las necesidades sanitarias por la especial incidencia de en"ermedades como el S'D1. ? necesidad de incorporar la doctrina del <ri(unal ,onstitucional so(re la legislaci n penitenciaria, "undamentalmente so(re la interpretaci n de la limitaci n de derec!os "undamentales $ue desde los a/os oc!enta se ven)a desarrollando. ? actualizaci n del concepto de tratamiento, "omentando el aspecto resocializador so(re el cl)nico.

1nte estas necesidades, las novedades $ue incorpora se sintetizan en las siguientes4 aI me-oras so(re el tratamiento4 ampliaci n a preventivos, "ormas especiales de e-ecuci n, mayor individualizaci n. (Ime-oras en comunicaciones4 permisos de salida, rgimen a(ierto, tratamiento e%trapenitenciario. cI racionalizaci n del rgimen cerrado. dI incorporaci n de garant)as en el procedimiento sanciona? dor. eI mayor intervenci n del Guez de Vigilancia y del 0inisterio *iscal. "I reestructuraci n de la organizaci n interna. gI adecuaci n al nuevo , digo =enal. 1 este nuevo @eglamento se le reproc!a $ue sigue teniendo un peso e%cesivo en detrimento de la ley por las m7ltiples re"erencias de sta a a$ul, incluso en aspectos relativos a derec!os y li(ertades, inter"erencias toleradas !asta la "ec!a por el <ri(unal ,onstitucional.

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=or 7ltimo no !a de olvidarse $ue siguen vigentes los arts 6; a 7: del @eglamento de 29;6 en lo concerniente a la redenci n de penas por el tra(a-o, y del @eglamento de 2932 los arts. 203 a 222 y 22>.2 relativos a las in"racciones penitenciarias, en virtud de la Disposici n <ransitoria =rimera y Disposici n Derogatoria 7nica n? 2 y : del @= de 2996.

2.#. ,as reformas de 2223

Durante el a/o 200: se apro(aron diversas re"ormas de contenido penal y penitenciario de gran trascendencia, por comportar todas ellas un endurecimiento penol gico, especialmente estricto en los delitos de terrorismo. 8a 8.A. ;D200: de 27 de 0ayo modi"ic la 8A=G, la 8AB= y la 8ey de Demarcaci n y =lanta Gudicial para crear los Guzgados centrales de Vigilancia =enitenciaria de la 1udiencia Nacional y concentrar en sta la resoluci n de todos los recursos de apelaci n contra resoluciones dictadas por a$uellos, para evitar la dispersi n de las 1udiencias =rovinciales. 8a 8.A. 6D200: de :0 de Gunio de 200: modi"ic el art. ;6 de la 8AB= para regular los convenios de la DB'= con las Jniversidades =7(licas, pre"erentemente la JNED, para los estudios universitarios de los internos. En este caso se trata de una re"orma dirigida a evitar $ue los presos terroristas se (ene"icien de ciertos privilegios en la realizaci n de estudios universitarios. *inalmente la re"orma m#s amplia la provoc la 8.A. 7D200: de :0 de Gunio de medidas de re"orma para el cumplimiento )ntegro y e"ectivo de las penas $ue a"ecta al , digo =enal y a la 8AB= en "iguras tan importantes como el tercer grado y la li(ertad condicional. En la E%posici n de 0otivos se -usti"ica la re"orma en la necesidad de dotar de mayor concreci n al cumplimiento de las penas para $ue sea )ntegro y e"ectivo, y de evitar $ue los (ene"icios penitenciarios se Kconviertan en instrumentos al servicio

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8as novedades m#s importantes de esta re"orma son las siguientes4 ? modi"icaci n del art. :6 ,= $ue incorpora como re$uisito para el tercer grado en penas de m#s de cinco a/os el periodo de seguridad. El art. 72 8AB= a/ade el pago de la responsa(ilidad civil y el a(andono de la violencia y cola(oraci n con las autoridades a los terroristas ? aumento a cuarenta a/os del l)mite m#%imo de cumplimiento de la pena de prisi n por aplicaci n del concurso de delitos regulado en el art. 76 del , digo =enal ? e%tensi n de las limitaciones del art. 73 ,= a los permisos de salida y al tercer grado. ? modi"icaci n de la li(ertad condicional al a/adir como re$uisito el pago de la responsa(ilidad civil y el a(andono de la violencia y cola(oraci n con las autoridades a los terroristas, art. 90 ,=. ? creaci n de un nuevo (ene"icio penitenciario, del $ue se e%cluye a terroristas y otras organizaciones criminales. 8os inconvenientes m#s importantes de esta re"orma se centran en el desplazamiento $ue se produce !acia una e-ecuci n punitiva m#s $ue resocializadora, en las restricciones generalizadas en "unci n del delito y no de las caracter)sticas personales y en la incorporaci n de elementos moralizantes para la reinserci n.

2.1.

!irculares e instrucciones

En el #m(ito administrativo !ay $ue tener en cuenta las ,irculares e 'nstrucciones dictadas por la Direcci n Beneral de 'nstituciones =enitenciarias para ordenar el rgimen interno de los esta(lecimientos aun$ue a veces entran en aspectos legales y reglamentarios. Este tipo de normas seg7n el art. 22.2 de la 8ey de @gimen Gur)dico de las

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rganos administrativos dicten directrices a sus in"eriores -er#r$uicos. Dado su car#cter interno de organizaci n, no de(en regular aspectos sustanciales ni lo no previsto en la 8ey y en el @eglamento, e%igencia $ue no siempre se cumple como lo demuestra el contenido de alguna de ellas como pueda ser la 'nstrucci n 22D96 de 26 de Diciem(re so(re rgimen y seguridad de los internos *'ES o la 'nstrucci n 22D96 de 26 de Diciem(re so(re ta(las de riesgo para concesi n de permisos de salida. 8a Disposici n <ransitoria cuarta del @=2996 esta(lece $ue se !an de re"undir y armonizar con el nuevo @eglamento, de(indose pu(licar regularmente en el +olet)n de 'n"ormaci n del 0inisterio de Gusticia o auton mico e$uivalente. En este mismo #m(ito administrativo se sit7an las normas de rgimen interior $ue aprue(a cada Esta(lecimiento penitenciario $ue de(en ser apro(adas por el ,entro Directivo.

2... !ompetencia de las !!%%

,uesti n controvertida es si en virtud de la organizaci n territorial dise/ada por el marco constitucional, ca(e la posi(ilidad de $ue mediante el recurso a las leyes penales en (lanco29 se pueda pensar en normas penitenciarias reglamentarias de car#cter no estatal. En este sentido la ,onstituci n en su art. 2>9.2.6O esta(lece la e%clusiva competencia estatal respecto a la legislaci n penal y penitenciaria Kentendida como reserva glo(al de la normativa penitenciariaL20 por el inters en $ue !aya un 7nico Ardenamiento. adem#s en el art. 2>3 no incluye la materia penitenciaria entre las competencias trans"eri(les de las ,omunidades 1ut nomas, lo no impide $ue por la

1)

E+ art. 3.# de+ Cdi', Pena+ 1inc2+a +a e4ec2cin de +a %ena 7 /edida de .e'2ridad a +a Le7 7 +,. re'+a/ent,. 32e +a de.arr,++an. STC 10FM(( de ( de N2ni,.

#0

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tengan algunas competencias en esta materia22, de esta manera el art. 79 8AB= permite la asunci n por las ,omunidades 1ut nomas de la e-ecuci n de la legislaci n y gesti n de ,entros. Easta la "ec!a ,atalu/a !a sido la 7nica ,omunidad 1ut noma $ue en virtud tanto del anterior Estatuto de 1utonom)a de 2979 como del actual de 2006 Hart. 263I !a asumido la trans"erencia de "unciones. otras ,omunidades 1ut nomas $ue lo recogen, aun$ue todav)a no lo !an llevado a ca(o son 1ndaluc)a, Navarra y =a)s Vasco. 1nte los posi(les pro(lemas de adaptaci n el @D 2>:6D293> de 20 Gunio regul una serie de medidas de coordinaci n de las "unciones trans"eridas. =or todo ello la legislaci n penitenciaria en sentido amplio H8AB= y @=I22 es unitaria en todo el Estado aun$ue la direcci)n3 organizaci)n e inspecci)n de las 'nstituciones viene encomendada por el art. 79 8AB= a la Direcci n Beneral de 'nstituciones =enitenciarias del 0inisterio de Gusticia, a salvo de las 1utonom)as $ue !ayan asumido a travs de sus respectivos Estatutos 'la ejecuci)n de la legislaci)n penitenciaria > y consiguiente gesti n de la actividad penitenciaria, es decir se limita a la puesta en pr#ctica, aplicaci n y gesti n de la actividad penitenciaria, lo $ue incluye la potestad de dictar reglamentos de

#1

Me.tre! E. QLi/ite. c,n.tit2ci,na+e. de +a. re/i.i,ne. n,r/ati1a. en /ateria %ena+> ADP$P 1622 %&'. ?1). La STC 1(M1)(# de F de /a7, inc+27e en e+ tEr/in, <+e'i.+acin> a +,. re'+a/ent,. 32e a%arecen c,/, de.arr,++, de +a +e7 %,r .er c,/%+e/entari,. a +a /i./a 7 +a STC 10FM1)(( de ( de N2ni, .,6re c,n-+ict, de c,/%etencia. %enitenciaria. ta/6iEn inter%reta e+ tEr/in, +e'i.+acin en .entid, /ateria+ a+ /ar'en de+ ran', -,r/a+ de +a. n,r/a. 32e inc+27e %,r tant, a +,. re'+a/ent,. e4ec2ti1,. 32e .,n de.arr,++, de +a +e7! +, 32e .2%,ne 32e e+ E.tad, re'2+e in toto +a /ateria %enitenciaria. :a+/aceda! N. <E.t2di, de +,. a.%ect,. c,/%etencia+e. de +a ad/ini.tracin a2tn,/a 1a.ca en +a e4ec2cin de +a. %ena. %ri1ati1a. de +i6ertad> en gimen abierto en las prisiones c,,rd. %,r A. A.Da Vit,ria*Ga.tei5 1))#! %&'. (;. I

##

#3

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9:

,atalunya tiene la "acultad de dictar ,irculares internas de interpretaci n de la normativa penitenciaria $ue pueden presentar di"erencias con las ,irculares emitidas por la Direcci n Beneral de 'nstituciones =enitenciarias, lo $ue se !a puesto de mani"iesto especialmente tras la re"orma del art. :6 ,= y 72 8AB= a la vista de las considera(les di"erencias de interpretaci n de los nuevos re$uisitos de acceso al tercer grado recogidos en sendas circulares de am(as 1dministraciones, $ue se analizan m#s adelante.