Diretoria de Desenvolvimento Gerencial Coordenao Geral de Educao a Distncia

Legislao Aplicada Logstica de Suprimentos- Lei n 8.666/93, prego e registro de preos.

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MDULO 1: A IMPORTNCIA E NECESSIDADE DA LEI DE LICITAES

Atualizado em: Maro de 2011 Copyright 2006 Enap e Uniserpro Todos os direitos reservados

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SUMRIO

MDULO 1: A IMPORTNCIA E NECESSIDADE DA LEI DE LICITAES ................................. 1 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. OBJETIVOS DO MDULO ..................................................................................... 3 INTRODUO ........................................................................................................... 3 OBEDINCIA X TRANSGRESSO ...................................................................... 4 O QUE LICITAO? ............................................................................................ 5 EVOLUO HISTRICA ........................................................................................ 6 OBRIGATORIEDADE, FINALIDADE E IMPORTNCIA ................................... 7 1.6.1. 1.6.2. OBRIGATORIEDADE ................................................................................... 7 FINALIDADE................................................................................................... 8

1.6.3 IMPORTNCIA................................................................................................. 10 1.7. FINALIZANDO O MDULO .................................................................................. 11

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Mdulo 1: A Importncia e Necessidade da Lei de Licitaes

1.1. OBJETIVOS DO MDULO

Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de: Conhecer o conceito de licitao pblica; Apontar a sua evoluo histrica, obrigatoriedade, finalidade e importncia da licitao.

1.2. INTRODUO
O QUE A LEI? No sentido jurdico, lei o comando escrito elaborado, em regra, pelo Poder Legislativo e imposto coercitivamente obedincia geral, tanto pelo cidado quanto pelas instituies.
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Conforme formulao de Montesquieu1, os poderes constitudos do Estado so trs: Legislativo, Executivo e Judicirio, os quais convivem harmonicamente e so independentes entre si. - O Legislativo tem como funo principal elaborar as leis; - O Executivo tem como atividade precpua executar as leis; - O Judicirio tem como finalidade principal obrigar o cumprimento da lei.

1.3. OBEDINCIA X TRANSGRESSO

Uma lei deve ser cumprida em toda a sua extenso e por todos os cidados, do mais simples trabalhador ao Presidente da Repblica. Quando algum transgride2 a lei submetido sano3 previamente determinada, que varia, conforme o caso, de uma simples advertncia at a restrio da liberdade (priso). Nesse caso, no importa se o transgressor conhece ou no a ordem legal, uma vez que o ordenamento jurdico4 determina que a ningum dado desconhecer a lei. A norma que institui as regras para licitaes e contratos da Administrao Pblica a Lei n 8.666, de 21.06.1993, e alteraes posteriores. Para conhecer todas as alteraes da Lei n 8.666/93, acesse o seguinte endereo no stio da Presidncia da Repblica: http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/fraWeb?OpenFrameSet&Frame=frmWe b2&Src=/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%25208.6661993%3FOpenDocument%26AutoFramed

A modalidade Prego tratada pela Lei n 10.520, de 17.07.2002 e por decretos de regulamentaes. O Prego ser estudado detalhadamente no Mdulo 13 deste Curso.
Montesquieu (1689 1755)- Filsofo francs que desenvolveu estudos na rea da filosofia poltica, especialmente dedicados a repblica e seus poderes constitudos. Defendia que o Estado possui trs poderes, a saber: legislativo, executivo e judicirio. Esta diviso , reconhecidamente at hoje, o paradigma do sistema poltico democrtico. 2 Ao ou omisso que viola disposio normativa ou obrigao contratual; infrao; no-cumprimento de um dever jurdico; desrespeito. 3 Sano ou coercibilidade, embora sinnimos de obrigatoriedade, no so sinnimos de penalidade. Nas lies do saudoso Geraldo Ataliba, encontramos importante explicao: a sano no sempre e necessariamente um castigo. mera conseqncia jurdica que se desencadeia (incide) no caso de ser desobedecido o mandamento principal de uma norma. um preconceito que precisa ser dissipado por flagrantemente anticientfico a afirmao vulgar, infelizmente repetida por alguns juristas, no sentido de que a sano castigo. Pode ser, algumas vezes. No o muitas vezes. Castigo, pena, penalidade espcie do gnero sano jurdica. Nem toda sano castigo, embora todo castigo (espcie) seja sano (ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1992. pp. 40-1). 4 Ordenamento jurdico o conjunto de normas que vigoram no Estado.
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1.4. O QUE LICITAO?

CONCEITO No nosso dia-a-dia, quando estamos negociando algo do nosso interesse, como a compra de um veculo, de um imvel, de material de consumo (alimentos, vesturio, combustvel, etc) ou contratao de um servio (advocatcio, mdico, arquitetnico, etc) ou de uma obra sempre procuramos uma proposta que atenda melhor as nossas condies e expectativas para o momento. Definimos as nossas regras (valor mximo a ser pago e condies gerais) e seguimos em busca de fornecedores (pessoa fsica ou jurdica) que atendam a nossa necessidade. neste mesmo formato que tambm age a Administrao Pblica quando precisa contratar terceiros. A diferena est em que a escolha da melhor proposta se realiza atravs de um procedimento administrativo chamado de licitao, cujos termos so expostos em um documento, chamado de instrumento convocatrio (edital ou convite), que vincula e obriga a todas as partes nele envolvidas, limitado as regras estabelecidas em lei. Licitao vem do latim licitationem, dos verbos liceri ou licitari (lanar em leilo, dar preo, oferecer lano) e possui em sentido literal, a significao do ato de licitar ou fazer preo sobre a coisa posta em leilo ou a venda em almoeda. 5 o procedimento administrativo preliminar6, mediante o qual a Administrao, baseada em critrios7 prvios, seleciona, entre vrias propostas referentes a compras, obras ou servios, a que melhor atende ao interesse pblico8, a fim de celebrar contrato com o responsvel pela proposta9 mais vantajosa, em observncia ao princpio constitucional da isonomia10.

Barros, Wellington Pacheco, Licitaes e Contratos Administrativos, Altas, So Paulo: 2009. Preliminar porque anterior ao contrato. 7 Regras decorrentes das especificaes tcnicas do objeto a ser licitado. 8 Interesse pblico aquele que se traduz como de proveito coletivo ou geral, ou que se imponha por uma necessidade de ordem coletiva. Dessa forma, se o objeto da licitao no estiver calcado nessas caractersticas, a aquisio se torna viciada e passvel de nulidades, pois, em momento nenhum, o Estado promove licitao para atender a interesses particulares. 9 A proposta mais vantajosa para o Estado aquela que preenche no s o interesse econmico, mas tambm o tcnico ou jurdico. Nem sempre o menor preo se caracteriza como a proposta mais vantajosa, em funo do tipo de licitao. 10 Dever que a Constituio impe a Administrao Pblica de conferir tratamento no diferenciado entre os particulares.
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Toshio Mukai (Licitaes e contratos administrativos. Saraiva, So Paulo, 2004. P. 1) comenta: Pode-se definir a licitao como uma invitatio ad offerendum, isto , um convite do Poder Pblico aos administrados para que faam suas propostas e tenham a chance de ser por ele contratados, para executarem determinada prestao (de dar ou fazer).

1.5. EVOLUO HISTRICA

A noo de contratao pblica surgiu com o advento do Cdigo de Contabilidade Pblica da Unio, Decreto n 4.536, de 19 de janeiro de 1922, posteriormente pela Lei n 4.401/64, mas no possuam o foco atual de observncia ao princpio da isonomia e da igualdade de todos perante a lei e com a seleo da proposta mais vantajosa. A ento concorrncia, como era chamado o processo de contratao, visava atender ao interesse financeiro do Estado em obter o preo mnimo. Em 1967, com a Reforma Administrativa Federal atravs do Decreto-lei n 200, o processo de contratao perdeu seu carter de discrio administrativa para se constituir em instituto vinculante e obrigatrio, embora exclusivamente em mbito federal. Tal obrigatoriedade foi estendida aos Estados e Municpios atravs da Lei n 5.456/68. Posteriormente, o Decreto-lei n 2.300, de 21/11/1986, e seu art. 85 determinou que se aplicariam aos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios as normas gerais nele estabelecidos, porm somente com a Constituio Federal de 1988 foi que a licitao ganhou foro constitucional de generalidade e de aplicao obrigatria a toda a Administrao Pblica, incluindo ainda os fundos especiais e os entes priva dos controlados direto ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito federal e Municpios. Na evoluo do conceito e propsito do processo de licitao verifica-se que esta deixou o aspecto meramente econmico (menor preo) para se transformar em um instrumento que possibilita a participao de todos os interessados, objetivando a seleo da proposta mais vantajosa, isto , aquela que atenda todas as regras impostas no instrumento convocatrio (em obedincia lei, impessoalidade e ao julgamento objetivo) e, ainda, oferea o melhor preo para a Administrao Pblica.

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Com a edio da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 restou revogado o Decreto-Lei n 2.300/86.

1.6. OBRIGATORIEDADE, FINALIDADE E IMPORTNCIA

1.6.1. OBRIGATORIEDADE
Como j relatado, a partir do advento da Constituio Federal de 1988 que a licitao passou a ser obrigatria11 para toda a Administrao Pblica atravs dos arts. 37, XXI e 175, ressalvados os casos especificados na legislao pertinente.

Art. 37, da CF: [...] XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Art. 175 Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

A Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 estabelece normas para licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municpios e condiciona, em seu pargrafo nico, do art. 1, ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

11 Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro (Malheiros, So Paulo, 2001, p. 262) esclarece: A expresso obrigatoriedade de licitao tem duplo sentido, significando no s a compulsoriedade da licitao em geral como, tambm, a da modalidade prevista na lei para a espcie, pois atenta contra os princpios da moralidade e eficincia da Administrao o uso da modalidade mais singela quando se exige a mais complexa, ou o emprego desta, normalmente mais onerosa, quando o objeto do procedimento licitatrio no a comporta. Somente a lei pode desobrigar a Administrao, quer autorizando a dispensa de licitao, quando exigvel, quer permitindo a substituio de uma modalidade por outra (art. 23, 3 e 4).

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Apesar das empresas estatais possurem personalidade jurdica de direito privado e terem regulamento prprio, tambm ficaram sujeitas s normas gerais da Lei n 8.666/93: Art. 119. As sociedades de economia mista, empresas e fundaes pblicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio e pelas entidades referidas no artigo anterior editaro regulamentos prprios devidamente publicados, ficando sujeitas s disposies desta Lei.

1.6.2. FINALIDADE
A instaurao12, de processo de licitao por parte da Administrao Pblica, conforme o art. 3, da Lei n 8.666/93 destina-se a garantir: a) Observncia ao princpio constitucional da isonomia: as regras e condies estipuladas no instrumento convocatrio (edital ou convite) devero propiciar a participao dos interessados do ramo pertinente ao objeto licitado. Tais condies no podero estar direcionadas a uma determinada especificao (marca) ou fornecedor (Iicitante), nem tampouco frustrar o carter competitivo do processo; b) Seleo da proposta mais vantajosa: a proposta selecionada dever estar de acordo (em 100%) com as especificaes e demais condies estabelecidas no instrumento convocatrio e conjuntamente ofertar o melhor preo apresentado entre as concorrentes. Tal requisito visa garantir que a Administrao exerceu o direito indisponvel de guardi da finalidade e interesse pblico manifestada naquela contratao ao propiciar a melhor destinao possvel dos recursos pblicos.

Menor Preo ou Melhor Preo? Com a clareza que lhe peculiar, segundo Helly Lopes Meirelles (Licitao e Contrato Administrativo, 15 edio, Malheiros Editores, So Paulo-2.010): "Proposta mais vantajosa a que melhor atende ao interesse do servio pblico. As vantagens da proposta sero aferidas em cada licitao segundo o fator ou fatores preponderantes indicados no edital, de acordo com os fins almejados pela Administrao. Isto porque em cada obra, em cada servio, em cada compra e em cada alienao o

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Instaurar significa formar, iniciar um processo administrativo.

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interesse pblico se diversifica diante das circunstncias, das peculiaridades e das finalidades da realizao administrativa. Proposta mais vantajosa - j o dissemos - no sempre a do menor preo, mas sim a que mais favorece o interesse do servio pblico e melhor atende aos objetivos da

Administrao expressos no edital ou no convite. Na licitao de menor preo este fator ser o predominante e decisivo no julgamento; na licitao de melhor tcnica prevalecero os fatores tcnicos indicados no edital e o preo que tenha sido negociado pela Administrao; na licitao de tcnica e preo combinam-se esses dois fatores e decide-se pela mdia ponderada das valorizaes das propostas de tcnica e preo, de acordo com os pesos estabelecidos no instrumento convocatrio; na licitao de maior lance ou oferta ser esse, tambm, o fator decisivo no julgamento, juntamente com as demais condies solicitadas no edital."

c) E a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel (decorrente da Lei n12.349 de dezembro de 2010)

Desenvolvimento nacional sustentvel visa equilibrar a equao entre crescimento versus explorao dos recursos naturais, garantindo s geraes presentes e futuras um meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme previso contida no art. 225 da Constituio Federal. Contrataes Pblicas Sustentveis so as que consideram critrios ambientais, econmicos e sociais, em todos os estgios do processo de contratao, transformando o poder de compra do Estado em um instrumento de proteo ao meio ambiente e de desenvolvimento econmico e social. O MPOG publicou a Instruo Normativa n 1, de 19 de janeiro de 2010, que dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de bens, contratao de servios ou obras pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional". Mais informaes em http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br

Por ser ato administrativo formal, a manifestao de vontade da Administrao Pblica dever estar absolutamente vinculada aos ditames da lei, o que a impossibilita de

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criar requisitos procedimentais prprios. O que estiver estabelecido na lei o que deve ser cumprido pelo rgo ou Entidade Pblica. A legislao de licitaes ampla porque cada ente pblico (Estados, Distrito Federal e Municpios) pode regulamentar o assunto, desde que no seja contrrio ao disposto Constituio e na Lei n 8.666/93.

Hierarquia das Leis: - Constitucionais: referem-se estrutura e o funcionamento do Estado (organizao da estrutura, competncia dos poderes e direitos fundamentais do Estado). - Ordinrias: referem-se s leis comuns, emanadas do Poder Legislativo (exemplo: A Lei de Licitaes e Contratos). - Regulamentares: referem-se s disposies da lei ordinria (decretos, resolues, etc.) e que so desenvolvidas no plano administrativo do Estado.

Todas as demais leis devem estar em consonncia com a Constituio Federal, ou seja, no podem estabelecer regras que sejam contrrias a ela. Qualquer lei que contrarie a Constituio nula.

A Constituio, elaborada pelos representantes do povo, a lei mais importante de um pas. Ela trata, precipuamente, da criao, organizao e funcionamento do Estado. Desta forma, todas as outras normas, para serem vlidas, devem estar em conformidade com a Constituio.

1.6.3 IMPORTNCIA
A licitao por ser meio legal de se contratar bens, servios e obras o instrumento de acompanhamento e controle social sobre a gesto de recursos pblicos. Para a Administrao Pblica a ferramenta de seleo de melhor proposta (mais vantajosa) para o ato ou contrato de seu interesse. Como se trata de recursos pblicos, para o cidado o exerccio do direito de entender as condies, valores e empresas contratadas para direta ou indiretamente

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possibilitarem o atendimento aos seus direitos sociais, tais como a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, entre outros. Para os concorrentes da licitao (licitantes) o exerccio do direito de participao em processo transparente, com julgamento objetivo e igualdade de condies, segundo s regras estabelecidas no instrumento convocatrio e na legislao prpria. neste formato que o art. 4, da Lei n 8.666/93 estabelece o direito pblico subjetivo13 aos participantes e a qualquer cidado para acompanhamento da fiel observncia da lei no procedimento licitatrio.

Lei n 8.666/93 Art. 4. Todos quantos participarem de licitao promovida pelos rgos ou entidades a que se refere o art. 1 tm direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente procedimento estabelecido nesta Lei, podendo qualquer cidado acompanhar o seu desenvolvimento, desde que no interfira de modo a perturbar ou impedir a realizao dos trabalhos. Pargrafo nico. O procedimento licitatrio previsto neta Lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administrao Pblica.

1.7. FINALIZANDO O MDULO

Terminamos o Mdulo 1. Volte tela inicial do curso e faa a lio proposta, clicando em Exerccio Avaliativo. Em seguida, verifique se voc atingiu os objetivos desse mdulo, respondendo a autoavaliao de aprendizagem. No prximo mdulo, voc ter oportunidade de conhecer a Lei de Licitaes.

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Segundo Wellington Pacheco Barros, em sua obra Licitaes e Contratos Administrativos (Atlas, So Paulo: 2009, pg.137): Direito subjetivo, no conceito substantivo, a prerrogativa que algum possui de exigir de outrem a prtica ou absteno de certos atos, ou a respeito a situao que aproveitam. Direito pblico subjetivo, portanto, quando essa prerrogativa assume referendo estatal positivo ou negativo, devendo o Estado proteg-lo e no podendo atentar conta sua existncia.

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