Derecho Administrativo II RESUMEN

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TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS......................................... 6
1. CONCEPTO Y CLASES .................................................................................................................................................. 6
Concepto de acto administrativo. ..................................................................................................................................... 6
Naturaleza jurdica del acto administrativo. ................................................................................................................... 6
Clasificacin general de los actos administrativos. ........................................................................................................ 6
2. LOS ACTOS POLTICOS O DE GOBIERNO............................................................................................................... 6
3. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y ACTOS
DISCRECIONALES. ............................................................................................................................................................. 7
A) El poder discrecional.................................................................................................................................................... 7
B) Diferencias entre la discrecionalidad y los conceptos jurdicos indeterminados. ................................................... 7
C) Tcnicas de control de la discrecionalidad................................................................................................................. 7
D) Actos reglados y actos discrecionales......................................................................................................................... 8
4. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS CONFIRMATORIOS. 8
A) Actos que no causan estado.- ....................................................................................................................................... 8
B) Actos firmes o consentidos.-......................................................................................................................................... 9
C) Actos reproductorios o confirmatorios.-..................................................................................................................... 9
5. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN. ................................................................................................ 9
A) Actos favorables. ........................................................................................................................................................... 9
B) Los actos de gravamen. .............................................................................................................................................. 10
6. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO. ........................................ 10
A) El silencio administrativo. Su evolucin. .................................................................................................................. 10
B) Los actos presuntos en la Ley 30/92.......................................................................................................................... 10
C) La modificacin vigente de la Ley 4/1999................................................................................................................. 11
7. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO............................................................................................... 11
8.- EL TITULAR DEL RGANO Y LA COMPETENCIA. ........................................................................................... 12
9. LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO. .................................................................................................. 13
10. LOS MVILES. LA DESVIACIN DE PODER. ..................................................................................................... 13
11. EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ............ 13
A) El contenido................................................................................................................................................................. 13
B) Elementos accidentales: condicin, trmino y modo................................................................................................ 14
12. LOS ELEMENTOS FORMALES. ............................................................................................................................... 14
A) Procedimiento. ............................................................................................................................................................ 14
B) Declaracin y motivacin........................................................................................................................................... 14
13. NOTIFICACION Y PUBLICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO. .............................................................. 15
Notificacin. ..................................................................................................................................................................... 15
Publicacin....................................................................................................................................................................... 16
TEMA 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO (2): EFICACIA Y EJECUTORIEDAD.................................................. 17
1. LA PRESUNCIN DE VALIDEZ................................................................................................................................. 17
2. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD17
Irretroactividad. ............................................................................................................................................................... 17
3. LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ............................................................................ 18
4. LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIN EJECUTORIA EN EL DERECHO
ESPAOL. ........................................................................................................................................................................... 19
5. LA COLABORACIN JUDICIAL EN LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. .................... 20
7. CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL. ............................................................................................................. 21
7. SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. ............................................................................ 21
8. LOS MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA. ............................................................................................................... 22
A) El apremio sobre el patrimonio. ................................................................................................................................ 22
B) La multa coercitiva. .................................................................................................................................................... 22
C) La compulsin sobre las personas............................................................................................................................. 23
9. LMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIN. SU RECURRIBILIDAD: TERCERAS
DE DOMINIO E IMPUGNACIN CONTENCIOSA. .................................................................................................... 23
TEMA 3. EL ACTO ADMINISTRATIVO (3). INVALIDEZ, ANULACIN Y REVOCACIN........................... 25
1. LA INVALIDEZ Y SUS CLASES................................................................................................................................. 25
Nulidad.............................................................................................................................................................................. 25
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Anulabilidad..................................................................................................................................................................... 25
2. LA INEXISTENCIA. ...................................................................................................................................................... 25
3. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANLISIS DE LOS SUPUESTOS LEGALES. ...................................... 26
A) Anlisis de los supuestos legales................................................................................................................................ 26
4. LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO. ................................... 28
5. ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE. ............................................................................... 28
6. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIN DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIN, INCOMUNICACIN Y
CONVERSIN. ................................................................................................................................................................... 29
Convalidacin. ................................................................................................................................................................. 29
Incomunicacin................................................................................................................................................................ 29
Conversin........................................................................................................................................................................ 29
7. LA ANULACIN POR LA ADMINISTRACIN DE LOS ACTOS INVLIDOS. EL PROCESO DE
LESIVIDAD. ........................................................................................................................................................................ 29
La anulacin directa de actos nulos de pleno derecho. ................................................................................................ 30
La anulacin de actos anulables declarativos de derechos. El proceso de lesividad................................................. 30
Lmites y efectos de la declaracin de nulidad.............................................................................................................. 30
8. LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................... 31
9. LA RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMTICOS. ............................................................. 31
TEMA 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. .............................................................................................. 33
1. SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ......................................................... 33
Origen del procedimiento administrativo....................................................................................................................... 33
2. LA REGULACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ANTECEDENTES, CONTENIDOS,
MBIOTO DE APLICACIN Y DESARROLLO REGLAMENTARIO. .................................................................... 33
3. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................................................................................. 34
4. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EL TITULAR DE LA COMPETENCIA.
ABSTENCIN Y RECUSACIN. .................................................................................................................................... 35
5. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CAPACIDAD, REPRESENTACIN Y
ASISTENCIA TCNICA. ................................................................................................................................................... 35
6. PRINCIPIOS Y CUESTIONES BSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.................................. 36
Principio del contradictorio e inquisitivo. ..................................................................................................................... 36
El principio de publicidad............................................................................................................................................... 37
La gratuidad del procedimiento...................................................................................................................................... 37
7. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ........................................................................... 37
8. TRAMITACIN E INSTRUCCIN. ............................................................................................................................ 38
Alegaciones escritas y aportaciones de documentos,.................................................................................................... 38
Vista oral y trmite de informacin pblica................................................................................................................... 38
Informes. ........................................................................................................................................................................... 39
Prueba............................................................................................................................................................................... 39
Vista y audiencia.............................................................................................................................................................. 40
Los Plazos......................................................................................................................................................................... 40
9. LA TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO. .......................................................................................................... 40
A) El desistimiento y la renuncia. ................................................................................................................................... 40
B) Caducidad.................................................................................................................................................................... 41
C) Resolucin expresa o presunta por silencio administrativo................................................................................ 41
D) Terminacin convencional......................................................................................................................................... 41
TEMA 5. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE POLICA O
LIMITACIN. ........................................................................................................................................................................ 43
1. LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. ....................................................................................... 43
2. LOS PRINCIPIOS QUE CONDICIONAN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. .............................................. 43
El principio de legalidad................................................................................................................................................. 44
El principio de igualdad.................................................................................................................................................. 44
Proporcionalidad y favor libertatis. ............................................................................................................................... 44
Principio de la buena fe y la confianza legtima............................................................................................................ 44
El inters pblico. ............................................................................................................................................................ 44
3. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIN........................................................................................ 45
4. LOS GRADOS DE LIMITACIN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES. .................. 45
5. LAS TCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIN. LA REGLAMENTACIN. ....................................... 45
6. LA AUTORIZACIN. .................................................................................................................................................... 46
Concepto........................................................................................................................................................................... 46
Diferencia con la concesin............................................................................................................................................ 46
Las autorizaciones de efecto continuado........................................................................................................................ 46
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Otorgamiento, condicionamiento, transmisin y extincin de las autorizaciones. ..................................................... 46
7. ORDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES. ........................................................................................................ 47
TEMA 6. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO. .................................................................................... 48
1. CONCEPTO Y EVOLUCIN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO. ..................................................................... 48
2. LAS MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU NATURALEZA REGLADA. ..................... 48
3. LOS INCENTIVOS ECONMICOS. ........................................................................................................................... 48
4. LA SUBVENCIN.......................................................................................................................................................... 49
5. LA GESTIN INDIRECTA DE LAS SUBVENCIONES. .......................................................................................... 50
6. EL PROCEDIMIENTO DE OTROGAMIENTO DE LAS SUBVENCIONES. ........................................................ 50
7. LA RELACIN DE SUBVENCIN: ANULACIN, MODIFICACIN,. OBLIGACIONES DEL
BENEFICIARIO Y REINTEGRO...................................................................................................................................... 50
8. CONTROL Y SANCIONES. .......................................................................................................................................... 51
9. SUBVENCIN Y DERECHO COMUNITARIO......................................................................................................... 51
TEMA 7. ACTIVIDAD DE PRSTAMO O SERVICIO PBLICO. ........................................................................... 53
1. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN O SERVICIO PBLICO. ................................................................................ 53
Clases de servicios pblicos............................................................................................................................................ 53
De la creacin de los servicios pblicos a su privatizacin. ........................................................................................ 53
Los servicios compartidos entre la gestin pblica y la privada. ................................................................................ 53
Servicios pblicos y tercer sector. .................................................................................................................................. 53
2. LAS FRONTERAS ENTRE LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN Y LA ACTIVIDAD PRIVADA EN LA
CONSTITUCIN. ............................................................................................................................................................... 54
3. EL RGIMEN DEL SERVICIO PBLICO TRADICIONAL. PRINCIPIOS GENERALES.................................. 54
4. LA RELACIN DE PRESTACIN. EL ESTATUS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS. .. 55
Admisin del servicio....................................................................................................................................................... 55
Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestacin econmica del servicio. Tasas, precios pblicos y tarifas
........................................................................................................................................................................................... 55
Relacin de prestacin y garanta judicial. ................................................................................................................... 56
5. LAS FORMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS. ........................................................................... 56
6. EL MODELO EUROPEO DE LOS SERVICIOS DE INTERS ECONMICO GENERAL Y EL
DESMANTELAMIENTO DE LOS SERVICIOS PBLICOS ECONMICOS. .......................................................... 56
7. LOS SERVICIOS PBLICOS IMPROPIOS O ACTIVIDADES PRIVADAS REGLAMENTADAS................... 58
TEMA 8. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA............................................................................................................... 59
1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA............................. 59
2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SUS MANIFESTACIONES. RESERVA DE LA LEY Y TIPICIDAD....... 59
Reserva de ley................................................................................................................................................................... 59
Principio de tipicidad. ..................................................................................................................................................... 60
3. LA RESPONSABILIDAD Y LA CULPABILIDAD EN LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS. LA
RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURDICAS............................................................................................. 60
4. CONCEPTO, CLASES Y GRADUACIN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS................................... 60
Clases................................................................................................................................................................................ 61
Graduacin....................................................................................................................................................................... 61
5. LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS..................... 61
6. LA EXTINCIN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.................................. 62
7. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA SUBORDINACIN DE LA POTESTAD SANCIONADORA
ADMINISTRATIVA A LA JURISDICCIN PENAL. ................................................................................................... 63
8. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LAS GARANTAS PROCESALES Y LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA SANCIONADORA......................................................................................................................... 63
9. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. .................................................................................................................. 64
10. EL PRINCIPIO NULLA POENA SINE IUDICIO Y LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS
SANCIONADORES DE LA ADMINISTRACIN. ........................................................................................................ 65
TEMA 9. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL..................................................................................... 67
1. ARBITRAJE Y ADMINISTRACIN PBLICA. ....................................................................................................... 67
La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transaccin sobre derechos del Estado....................................... 67
El arbitraje como sucedneo de los recursos administrativos y de la justicia administrativa................................... 67
2. LA ACTIVIDAD ARBITRAL DE LA ADMINISTRACIN. .................................................................................... 68
3. LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ACTIVIDAD ARBITRAL Y LA DUALIDAD DE SUS
MANIFESTACIONES. ....................................................................................................................................................... 68
4. EL RGIMEN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL. ................................................................ 69
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5. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN EN EL ARBITRAJE VOLUNTARIO EN EL DERECHO
PRIVADO............................................................................................................................................................................. 69
TEMA 10. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. ..................................................................................................... 71
1. LOS RECURSO ADMINISTRATIVOS. ...................................................................................................................... 71
2. CLASES DE RECURSOS. ............................................................................................................................................. 71
El recurso de alzada. ....................................................................................................................................................... 71
Recurso potestativo de reposicin. ................................................................................................................................. 72
Recurso de revisin.......................................................................................................................................................... 72
3. TRAMITACIN Y RESOLUCIN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS................................................. 73
La interposicin................................................................................................................................................................ 73
Suspensin de efectos del acto recurrido. ...................................................................................................................... 73
Instruccin del procedimiento......................................................................................................................................... 73
Resolucin. ....................................................................................................................................................................... 74
4. LAS RECLAMACIONES ECONMICO-ADMINISTRATIVAS............................................................................. 74
5. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL ............................................................. 75
Reclamacin previa a la va civil.................................................................................................................................... 75
Reclamacin previa a la va laboral............................................................................................................................... 76
TEMA 11. LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINITRATIVA.-................................................................... 77
1. LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. ................................................................................... 77
2. LOS MODELOS ORGNICOS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA. ..................................................................... 77
3. MBITO DE LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA........................................................................................... 78
A) mbito inicial y su desarrollo: del contencioso de derechos al control de la discrecionalidad........................... 78
B) Constitucin de 1978: plena legitimacin por inters y eliminacin de mbitos exentos..................................... 78
C) Control de rganos y poderes pblicos no administrativos..................................................................................... 79
D) El contencioso interadministrativo, control de legalidad........................................................................................ 79
E) Lo contencioso- administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones
prejudiciales ..................................................................................................................................................................... 79
F) Una competencia no contenciosa. La autorizacin de entrada al domicilio.......................................................... 79
G) El fracaso de la Justicia administrativa: agujeros negros en el mbito de control y colapso por exceso de
litigiosidad........................................................................................................................................................................ 79
4. LOS RGANOS JURISDICCIONALES. ..................................................................................................................... 80
Clases................................................................................................................................................................................ 80
La competencia objetiva o por razn de la materia. ..................................................................................................... 80
La competencia territorial............................................................................................................................................... 81
5. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. ............................................................. 82
a) La asignacin de la condicin de demandante y demandado................................................................................. 82
b) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa............................................................. 82
c) Legitimacin................................................................................................................................................................. 83
6. OBJETO DEL RECURSO. ............................................................................................................................................. 83
a) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin de actos y reglamentos................................................... 83
b) El recurso contra la inactividad de la Administracin............................................................................................. 84
c) El recurso contra la va de hecho............................................................................................................................... 84
d) El rgimen de las pretensiones................................................................................................................................... 84
TEMA 12. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINITRATIVO. .............................................................................. 86
1. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO REVISOR O DE APELACIN Y
SUS INSUFICIENCIAS...................................................................................................................................................... 86
Su origen y justificacin. ................................................................................................................................................. 86
la doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor. .................................................................................... 86
La Ley de 1998: mantenimiento del carcter revisor para la impugnacin de actos................................................. 86
El abandono del carcter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administracin y las vas de hecho.86
2. MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO.................................. 87
La suspensin de efectos del acto recurrido. ................................................................................................................. 87
Las medidas cautelares en el Derecho espaol. ............................................................................................................ 87
3. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE PRIMERA O NICA INSTANCIA. .......... 88
Inicio y vida del procedimiento....................................................................................................................................... 88
Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin del expediente administrativo................................. 89
Trmite de admisin, demanda, alegaciones previas y contestacin a la demanda................................................... 89
Reconvencin.................................................................................................................................................................... 90
Prueba............................................................................................................................................................................... 90
Conclusin........................................................................................................................................................................ 90
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4. TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO.................................................................................................................. 90
Sentencia: contenido, extensin y lmites. ...................................................................................................................... 90
Desistimiento, allanamiento y conciliacin judicial...................................................................................................... 91
5. PROCEDIMIENTO ABREVIADO. .............................................................................................................................. 92
6. EL SISTEMA DE RECURSOS. ..................................................................................................................................... 92
La evolucin de los recursos........................................................................................................................................... 92
Clases de recursos. .......................................................................................................................................................... 93
El recurso de apelacin................................................................................................................................................... 93
7. LOS DIVERSOS RECURSOS DE CASACIN Y LA REVISIN. .......................................................................... 94
a) Recurso ordinario de casacin................................................................................................................................... 94
b) Recurso de casacin por unificacin de doctrina. .................................................................................................... 95
c) Recurso de casacin en inters de la ley.................................................................................................................... 95
El recurso extraordinario de revisin. ........................................................................................................................... 95
8. EJECUCIN DE SENTENCIAS. .................................................................................................................................. 96
La ejecucin administrativa bajo direccin y control judicial. .................................................................................... 96
Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin...................................................................... 96
Incidentes de ejecucin y poderes del Juez .................................................................................................................... 96
Modalidades de ejecucin............................................................................................................................................... 97
Extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme.......................................................................................... 97
9. PROCESOS ESPECIALES............................................................................................................................................. 97
El proceso de proteccin de derechos fundamentales................................................................................................... 97
Cuestin de ilegalidad..................................................................................................................................................... 98
Proceso ante suspensin administrativa previa de acuerdos ....................................................................................... 98
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TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES
Y ELEMENTOS
1. CONCEPTO Y CLASES
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.
Se puede definir el acto administrativo como la resolucin de un poder pblico en el ejercicio de potestades
y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses
de otros sujetos pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
El T.S. slo confiere el carcter de actos administrativos, a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional, a
las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurdicas.
Se incluyen como autores de actos administrativos a los poderes pblicos, y no slo a la Administracin
Pblica, para acoger las resoluciones logsticas de los rganos constitucionales, dictadas en la gestin
patrimonial, contractual y de personal, y en lo relativo al CGPJ, adems, los relativos a nombramientos y
sanciones a los jueces, as como las resoluciones de los rganos de gobierno de los juzgados y Tribunales.
El acto administrativo se puede calificar como un acto cuasi-judicial.
NATURALEZA JURDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo incorpora elementos que son ajenos a los actos privados, como es:
?? La exigencia de una impugnabilidad inmediata para no convertirse en judicialmente inatacable y
?? La coercibilidad y ejecucin forzosa,
La calificacin del acto administrativo como acto cuasi-judicial pone de relieve, a diferencia de los actos
privados, el dato fundamental de que el acto administrativo no vale nada, es nulo de pleno derecho, si no va
precedido y se dicta en el seno de un procedimiento administrativo.
CLASIFICACIN GENERAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
En nuestra doctrina, Garrido, remitiendo los reglamentos a las fuentes, clasifica los actos:
?? Por la extensin de sus efectos en generales y concretos;
?? Por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e inimpugnables;
?? Por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados;
?? Por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales.
?? Por razn del contenido del acto; los meros actos administrativos y actos negocios jurdicos.
?? Por sus efectos; actos definitivos y actos de trmite.
2. LOS ACTOS POLTICOS O DE GOBIERNO
Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y resoluciones del
Poder Ejecutivo de las que, por razn de sus contenidos, se excluye su enjuiciamiento por la Justicia
Administrativa. Entre ellas sobresalen los llamados actos del Gobierno que emanan del Consejo de
Ministros (y Consejos de Gobierno de las CCAA), rgano de la Administracin del Estado no sometido a la
justicia administrativa, pero que si son susceptibles de control judicial.
La ley de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa de 1956 redujo el concepto de acto de Gobierno
a las cuestiones que se suscitasen en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los que
afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando
y organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes
El TS determin con carcter general que, subjetivamente, los actos polticos son nicamente los actos del
Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y que, materialmente, los
actos polticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples
asuntos administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos referentes al orden pblico o militar),
que son plenamente recurribles.
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La Ley de Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto mismo de
acto poltico, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del Gobierno y de los
Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy polticos que sean, por muy amplia que sea la
discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre ser posible sobre los derechos
fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinacin de las indemnizaciones procedentes.
De una parte sigue existiendo el acto poltico puro (que no afecta a derechos fundamentales ni debe
adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado), pero al tiempo se
reconoce la existencia del acto cuasi-poltico (aquel que, conforme a la legislacin, est limitado por
cualesquiera de estas circunstancias que s son enjuiciables por la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa).
3. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS
REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES.
A) EL PODER DISCRECIONAL.
Otra categora de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su exclusin total o parcial del
control judicial es la de los actos discrecionales.
?? Los actos discrecionales, frente a los reglados, son los dictados en ejercicio de potestades
discrecionales. La legislacin dispone en unos casos que la Administracin Podr llevar a cabo
determinada actividad y en otros casos le abre la posibilidad de optar entre diversas soluciones en
funcin de criterios de oportunidad.
?? Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculacin de la potestad
administrativa, su carcter reglado, utilizando el trmino Deber, o configurando esa vinculacin
mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como la capacidad de
opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente vlidas por
permitidas por la Ley, o tambin como la concesin de posibilidades de actuacin, cuyo desarrollo efectivo
es potestativo y queda enteramente en manos de la Administracin. En cualquier caso, esa libertad de
apreciacin o de opcin no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la
discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
B) DIFERENCIAS ENTRE LA DISCRECIONALIDAD Y LOS CONCEPTOS JURDICOS
INDETERMINADOS.
Hablamos de discrecionalidad cuando la Administracin, ante determinadas situaciones, dispone de un
margen de eleccin que le permite hacer o no hacer, y en este segundo caso, disponer de varias
soluciones.
Segn el TS la discrecionalidad de la Administracin es la capacidad de opcin, sin posibilidad de control
jurisdiccional, entre varias soluciones, tosas ellas vlidas por estar permitidas por la Ley.
El TS define los conceptos jurdicos indeterminados como aquellos de definicin normativa
necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos a la vista de unos
hechos concretos de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legtimas,
imponiendo como correcta una nica solucin en el caso concreto, resultando incompatible con la tcnica
de la discrecionalidad.
La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas (o entre
indiferentes jurdicos), porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos (de oportunidad,
econmicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administracin. Por el contrario,
la aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados es un caso de aplicacin de la ley, puesto que se
trata de subsumir en una categora legal unas circunstancias reales determinadas.
Por ello el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicacin, valorando si la solucin a que con ella se
ha llegado es la nica solucin justa que la ley permite. En cambio, no puede fiscalizar la entraa de la
decisin discrecional, puesto que, sea sta del sentido que sea, si se ha producido dentro de los lmites de
la remisin legal a la apreciacin administrativa, es necesariamente justa.
C) TCNICAS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD.
La problemtica del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciacin de la Administracin
con un control judicial posterior.
Administrativo II
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El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios generales
del Derecho como los de proporcionalidad y buena fe.
?? El principio de proporcionalidad, al afirmar que la discrecionalidad debe utilizarse de forma
proporcionada y racional, sobre todo en materia sancionadora, para ajustar la sancin a la gravedad de
la infraccin.
?? El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad sobre todo en el
otorgamiento de licencias de importacin, entre otros
El control de la proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de actuacin discrecional de la
Administracin slo es posible si dichos criterios se justifican adecuadamente. Esta concepcin material de
la motivacin de los actos discrecionales ha sido recogida en la LRJAP-PAC, que exige la motivacin de los
actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
D) ACTOS REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES.
La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 reconoci la existencia de potestades y de
actos parcialmente discrecionales, y por ello fiscalizables.
La vigente Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 reitera la tesis de actos parcialmente
discrecionales. As se afirma que: los rganos jurisdiccionales no podrn determinar la forma en que han
de quedar redactados los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los que anularen ni podrn
determinar el contenido discrecional de los actos anulados; pero precisa que esta regla no pretende
coartar en absoluto la potestad de los rganos judiciales para extender su control de los actos
discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Administracin al Derecho, es decir, mediante el
enjuiciamiento de los elementos reglados de dichos actos y la garanta de los lmites jurdicos de la
discrecionalidad. De esa forma elementos discrecionales y elementos reglados pueden convivir en un
mismo acto administrativo.
4. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O
CONSENTIDOS Y ACTOS CONFIRMATORIOS.
Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusin del control judicial, es de inters la
distincin entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
A) ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO.-
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la
organizacin administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un
recurso ante el superior jerrquico del rgano que los dict, antes de acudir a la va judicial. No agotan la va
administrativa.
En la Administracin del Estado, agotan la va administrativa:
1. Las resoluciones de los recursos de alzada;
2. Las resoluciones dictadas por rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a
instrucciones jerrquicas, dictadas en sustitucin del recurso de alzada en procedimientos de
impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje.
3. Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una ley
establezca lo contrario.
4. Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo
establezca;
5. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del
procedimiento.
En la Administracin local causan estado:
1. Los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos
excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobacin ulterior de la Administracin del Estado o
de la CCAA, o cuando acten por delegacin de un ente superior.
2. Los actos de autoridades y rganos inferiores, cuando resuelvan por delegacin del Alcalde, del
Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va administrativa.
3. Los de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una disposicin legal.
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El medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la va
administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Segn la LRJAP-PAC,
basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la va administrativa y para que el acto cause
estado.
B) ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS.-
Son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles
de la voluntad de un rgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los
plazos establecidos para su impugnacin sin que la persona legitimada por ello haya interpuesto el
correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional.
A ellos se refiere el art. 28 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al decir que no se
admitir el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproduccin de otros anteriores
que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en
tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el T.S. exige que el acto sea declaratorio de
derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento.
El concepto y funcin del acto consentido no impide la accin de nulidad que, en cualquier tiempo, puede
ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el debate judicial
mediante una peticin de revisin de oficio, cuya denegacin por la administracin autora del acto podr, en
su caso, impugnar ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
C) ACTOS REPRODUCTORIOS O CONFIRMATORIOS.-
Son aquellos que reiteran, por reproduccin o confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos. Si se
prohbe su impugnacin es para evitar que, a travs de una nueva peticin y su denegacin por la
Administracin, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en va
administrativa o judicial.
El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye una mera
reproduccin o simplemente su formal confirmacin, debiendo rechazarse la excepcin de inadmisibilidad
cuando respecto al anterior es diverso:
?? El rgano, o los recurrentes,
?? Los objetos sobre que versa con la introduccin de un elemento nuevo
?? Se da disparidad de pretensiones,
?? Son diversas la causa petendi o los fundamentos legales aducidos,
?? Se produce un cambio en el ordenamiento jurdico aplicable,
?? O en la situacin fctica en la que se basa.
El TS admite el recurso contra:
?? Los reglamentos y actos de aplicacin singularizada y reiterada de stos.
?? Los actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a las circunstancias
nuevas.
?? Los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo.
?? Los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.
5. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN.
Por razn de sus contenidos materiales, la clasificacin de los actos administrativos de mayor relieve es la
que distingue entre los que amplan y los que restringen la esfera jurdica de los particulares. En este
sentido pueden ser: actos favorables y actos de gravamen.
A) ACTOS FAVORABLES.
Actos favorables o declarativos de derechos son los que amplan la esfera jurdica de los particulares.
Son actos fciles de dictar pero difciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivacin respecto de
sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser
retroactivos. No pueden ser revocados sino a travs de procedimientos formalizados.
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Como ejemplos de actos favorables estn las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las
aprobaciones y las dispensas.
B) LOS ACTOS DE GRAVAMEN.
Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los
administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisin
determinadas garantas a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trmite de audiencia del
interesado y la motivacin, sin que en ningn caso pueda reconocrseles efecto retroactivo. En lo que atae
a su revocacin o anulacin, la regla es no oponer a la misma exigencias procedimentales, pero s un lmite
material: que la revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al
principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.
Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las rdenes, los actos traslativos de
derechos (expropiacin forzosa), los actos extintivos, y los actos sancionadores.
6. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO
ADMINISTRATIVO.
Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de
silencio administrativo.
En los actos expresos, la Administracin, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurdico.
Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a una peticin o recurso no es
un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos,
como es propio de los actos expresos.
En D. Administrativo, se atribuye el silencio de la Administracin frente a una peticin o recurso el valor de
una decisin de significado, unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De
aqu que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos.
A) EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. SU EVOLUCIN.
La primera regulacin del silencio administrativo configur el silencio como un acto desestimatorio.
Segn la Ley de P.A. de 1958, cuando se formulare alguna peticin ante la Administracin y sta no
notificase su decisin en tres meses, el interesado poda denunciar la mora, y transcurridos tres meses
desde la denuncia, deba considerar desestimada su peticin. Sin embargo, se reconoce al silencio carcter
positivo o estimatorio en las relaciones interorgnicas o interadministrativas para los supuestos de
autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de
los rganos superiores sobre los inferiores. En las relaciones entre la Administracin y los particulares slo
se entenda positivo en aquellos casos que as lo estableciera una disposicin expresa.
B) LOS ACTOS PRESUNTOS EN LA LEY 30/92.
La Ley 30/1992 pretendi acabar con la inactividad formal de la Administracin con remedios
procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la resolucin de los
procedimientos.
Reitera la obligacin de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de tres (3) meses, y cuyo
transcurso sin resolucin haba de provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remocin
del puesto de trabajo. Vencido el plazo o su excepcional prrroga, que tampoco poda exceder de otros tres
(3) meses, el silencio tena carcter positivo o negativo en unas u otras materias segn hubiera determinado
cada Administracin Pblica o, en defecto de esa determinacin, segn la distribucin de materias que la
propia ley estableca. Para acreditar el silencio, era necesario que el interesado volviera de nuevo al rgano
silente y obtuviera de l un certificado (de acto presunto) de que ese silencio se haba producido,
certificado en el que deban constar los efectos que de ello se derivaban, conminando de nuevo al
funcionario a su expedicin, bajo amenaza de incurrir en infraccin disciplinaria grave. Conseguido ese
certificado del acto presunto o acreditado, se poda acceder a los recursos administrativos o judiciales o
ejercitar el derecho si se trataba de un acto presunto positivo; pero este beneficioso efecto no est
garantizado, pues la Administracin poda dar por desconocido el acto presunto positivo, alegando que era
nulo de pleno derecho, porque no se daban en l las condiciones esenciales para la correspondiente
adquisicin de derechos o facultades que en l se reconocan.
La presin para que los funcionarios resolvieran en plazo, aun negativamente, las pretensiones de los
administrados, se haca ms fuerte si consideramos que en aquellos procedimientos en los que el
Administrativo II
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funcionario hubiera preferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto,
deba luego certificar su propia falta mediante el certificado de acto presunto. Y esto supone reconocerse
culpable del retraso, autoinculparse, para que se le sancionase y privase de su puesto de trabajo; por ello,
la constitucionalidad de la obligacin de expedir este certificado, podra haber sido cuestionada desde el
derecho a no confesarse culpable que garantiza el art. 24 CE.
C) LA MODIFICACIN VIGENTE DE LA LEY 4/1999.
La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992, ha introducido una nueva regulacin del silencio y de los actos
presuntos, que parte de la obligacin de la Administracin de resolver de forma expresa. El plazo mximo
es el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento que no podr exceder de seis (6)
meses, salvo que una Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Cuando no est previsto ese plazo mximo, el plazo ser de tres (3) meses.
Transcurrido ese plazo sin resolver de forma expresa se origina el acto presunto, de forma que la solicitud
puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo. La regla general en los
procedimientos iniciados a instancia del interesado es el silencio positivo. Por excepcin se entiende
negativo y la pretensin desestimada en los siguientes casos:
?? Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario.
?? En los procedimientos de ejercicio de derecho de peticin a que se refiere el art. 29 de la Constitucin,
aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de
impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr efecto desestimatorio. No obstante,
cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una
solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin,
el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo..
En nuestro Derecho, la estimacin por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la consideracin de
un acto administrativo finalizador del procedimiento. Por el contrario, la desestimacin por silencio
administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo
o contencioso-administrativo.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la
Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos producen
efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa
sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba
admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del
rgano competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de 15
das.
Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derechos o
sancionadores, el escenario es distinto y no se prestan a la tcnica del acto presunto positivo, aunque s a la
caducidad.
En estos casos, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin
expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver.
Si se trata de procedimientos de los pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de
derechos y otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn
entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. En los procedimientos en que la
Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad.
7. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La doctrina espaola, clasifica los elementos en: subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en
elementos esenciales del acto administrativo: El sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la
forma y elementos accidentales del acto administrativo: El trmino, la condicin y el modo.
Por estar ms cerca los actos administrativos de los actos jurdicos que de los actos privados, adquieren
especial relieve algunos elementos como el fin y la causa.
Hay que advertir la importancia que para los actos administrativos tienen los elementos formales, con la
exigencia de seguir un procedimiento, de la escritura y la necesidad de la notificacin, para que el acto
adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige el principio de libertad de forma.
Administrativo II
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8.- EL TITULAR DEL RGANO Y LA COMPETENCIA.
El sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre una
Administracin Pblica, pero acta siempre a travs de una persona fsica, titular de un rgano. Por eso, el
elemento subjetivo del acto administrativo comienza por el estudio de los requisitos y condiciones que en
este titular deben concurrir.
1. La regularidad en la investidura de quien figura como titular del rgano es la primera cuestin que se
plantea sobre el elemento subjetivo. Cabe que el nombramiento de la autoridad o funcionario no sea
vlido porque ste se haya anticipado o haya sido ya cesado, porque el rgano este ocupado
fraudulentamente, o porque se haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la administracin.
2. La actuacin regular del titular del rgano implica su imparcialidad, es decir, la ausencia de
circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor; esto conllevara a las
llamadas causas de abstencin y recusacin.
Son causas de abstencin y recusacin:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la
de aquel.
b) El parentesco de consaguinidad hasta el 4 grado o de afinidad dentro del segundo (2) con
cualquiera de los interesados o representantes de sociedades interesadas y tambin con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como
compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la
representacin o el mandato;
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior (interesadas).
d) La relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia y lugar.
Si en alguna autoridad o servidor de las Administraciones Pblicas se da alguna de las circunstancias
mencionadas, deber abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en responsabilidad.
Asimismo, los interesados podrn promover la recusacin en cualquier momento de la tramitacin del
procedimiento ante el inmediato superior, ante el cual el recusado manifestar si se da o no en l la
causa alegada. En el primer caso el superior acordar su sustitucin y en el segundo, el superior
resolver en el plazo de tres das no cabiendo recurso contra su resolucin.
3. Respecto de la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de vicios en el
consentimiento del titular del rgano:
La incapacidad del funcionario titular del rgano por enajenacin mental, por ejemplo, o la concurrencia
de determinados vicios en su voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectaran decisivamente a
la validez del acto si ste, desde el punto de vista objetivo, se produce de acuerdo con el Ordenamiento
Jurdico.
4. La competencia del rgano es elemento fundamental. Se define como la aptitud que se confiere a un
rgano de la Administracin Pblica para emanar determinados actos jurdicos en nombre de sta.
El quantum o extensin de las competencias a los titulares de los rganos, se mide en funcin de la
materia, del territorio y de la jerarqua. En funcin de la materia se asigna a los rganos un conjunto de
asuntos delimitados con los criterios sustanciales ms diversos. Esos asuntos se reparten, a su vez, en
funcin de la jerarqua de los rganos, as, normalmente los ms graves o importantes se atribuyen a
los superiores y los de menor importancia a los inferiores. El criterio del territorio supone que un rgano
slo acta en un determinado mbito territorial.
Las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que todos los
funcionarios que ostentan la titularidad de rganos similares ostentan las mismas competencias. La
competencia puede ser modificada en todo momento sin que sus titulares ni los particulares puedan
esgrimir un derecho al mantenimiento de la misma. El orden de las competencias es insusceptible de
acuerdos o convenios entre los titulares de los rganos. Segn la LRJAP-PAC la competencia es
irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos que la tengan atribuida, salvo los casos de
delegacin o avocacin cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes.
La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho
contempla como susceptible de originar dos tipos de invalidez segn su mayor o menor gravedad:
Administrativo II
13
?? Nulidad de pleno derecho o
?? Simple anulabilidad.
La ms grave es la incompetencia absoluta o manifiesta, que sera la falta de competencia ratione
materiae (si el Ministro de Hacienda expide un ttulo de licenciado universitario). Tambin se considera
incompetencia absoluta la falta de competencia territorial. Ambos supuestos seran constitutivos de la
nulidad de pleno derecho. En cambio, la falta de competencia jerrquica sera, en principio, slo
incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto es susceptible de convalidacin.
9. LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO.
Distingue la doctrina entre la causa jurdica o inmediata de los actos administrativos, que es el fin tpico de
todos los actos de una categora determinada, de la causa natural, remota o causa finalis, que es el fin
particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Por ello, mientras la causa jurdica es la
misma para un determinado tipo de actos, los motivos o causa natural pueden ser muy diversos.
En los actos administrativos negociables son siempre relevantes no slo la causa legal sino tambin la
causa natural.
Esta distincin encaja en el Art. 53.2 LRJAP-PAC, que se refiere a la causa jurdica, al decir que el
contenido de los actos se ajustar a los dispuesto en el Ordenamiento Jurdico, y por otro, alude a la causa
natural, al prescribir que dicho contenido ser determinado y adecuado a los fines de aquellos, prohibiendo
en consecuencia los motivos de inters privado como finalidad de los actos administrativos.
El rgimen jurdico de los presupuestos de hecho, supone que la Administracin tiene la obligacin de
explicar ante el Juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisin, incluso en los casos en que
formalmente no existe obligacin legal de motivar.
10. LOS MVILES. LA DESVIACIN DE PODER.
Separadamente de la causa jurdica, presupuestos de hecho o motivo legal, justificacin objetiva de la
decisin, estn los mviles (causa natural o remota, o motivo o fin especfico) que expresan el fin que
propone el autor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la competencia.
Los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse a aquellos fines pblicos por los que la
competencia ha sido atribuida. Por ello el ejercicio de la competencia, con una finalidad diversa o distinta de
la que justific su atribucin legal, constituye el vicio conocido como desviacin de poder que conlleva la
anulacin del acto administrativo segn el Art. 63 LRJAP-PAC.
La desviacin de poder es una nocin cercana al abuso de derecho previsto en el Art. 7.2 C.C. En ambos
casos hay una utilizacin del poder jurdico con una finalidad antisocial y malintencionada, en sentido
diverso del querido por el legislador al atribuir la potestad. Los efectos derivados de la apreciacin del abuso
del derecho y de la desviacin de poder son por ello en cierto modo anlogos, pues el abuso del derecho
dar lugar a la correspondiente indemnizacin y a la adopcin de las medidas judiciales o administrativas
que impidan la persistencia en el abuso, resultado al que puede llegarse desde la estimacin de un recuso
fundado en la desviacin de poder.
11. EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS.
A) EL CONTENIDO.
Zanobini define el contenido del acto administrativo como aquello que con el acto la autoridad
administrativa pretende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar y, distingue entre el
contenido natural, el implcito y el accidental o eventual, no faltando quienes de forma ms simple reducen
esa clasificacin a dos trminos: contenido natural y contenido accidental.
?? Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusin
con otros. Tambin se le denomina esencial, porque no puede faltar sin que el acto se desvirte, a
diferencia del contenido implcito;
?? El contenido implcito es aquel que, aunque no sea expresamente recogido por la norma singular, se
entiende comprendido en l por estarlo en la regulacin legal (la indemnizacin o justiprecio en la
expropiacin).
Administrativo II
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B) ELEMENTOS ACCIDENTALES: CONDICIN, TRMINO Y MODO.
A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son, como se dijo, el trmino, la condicin y el
modo.
?? El trmino es el momento, ordinariamente un da determinado, a partir del cual debe comenzar o cesar
la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que alcanza
la perfeccin, y la expresin de un trmino distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un
momento anterior o posterior. El trmino final significa que los efectos del acto terminan en el momento
previsto.
?? La condicin es la clusula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los efectos de un acto
al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condicin suspensiva, en
el segundo de resolutoria.
?? El modo es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el acto, por la
cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los
beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como
contenido implcito de aqul.
12. LOS ELEMENTOS FORMALES.
A) PROCEDIMIENTO.
Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la declaracin y la
motivacin cuando es legalmente exigible.
El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuya
finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administracin Pblica, adems de garantizar los derechos
y libertades de los particulares. Es un requisito esencial, que cumple una funcin anloga al proceso judicial.
La esencialidad viene impuesta por la LRJAP-PAC (los actos administrativos se producirn por el rgano
competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido con sancin de nulidad de
pleno derecho para los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido (arts. 53 y 62).
B) DECLARACIN Y MOTIVACIN.
Declaracin.
La regla general sobre la forma de declaracin es la exigencia de forma escrita en trminos anlogos a
los exigidos en los actos judiciales. Se justifica esta regla debido a que los actos administrativos son actos
recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y
deberes, dotados de fuerza ejecutoria (lo que exige una constancia y prueba indubitada) y, tambin, porque
al integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo largo del
procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esa participacin.
La forma escrita como garanta mnima es la regla general cuando se trata de resoluciones, es decir, de
actos administrativos.
El contenido de la declaracin en que los actos consisten, deber siempre recoger algunos datos que
permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha,
as como la motivacin en los casos que es preceptiva.
Por ltimo y de manera fundamental, el acto debe contener la decisin, que deber ser motivada en los
casos que proceda, y expresar, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo
o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno (art. 89.3).
Motivacin.
Como requisito de forma, en determinados casos se exige expresar los motivos que lo justifican.
La LRJAP-PAC, respecto a la LPA de 1958, ha ampliado los actos necesitados de motivacin:
a) A los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos administrativos,
recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje.
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c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos
consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de stos, as como la adopcin de
medidas provisionales.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales y
g) los que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
La motivacin consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
Su brevedad no supone que pueda ser cumplida con cualquier formulismo. Ha de ser suficiente para dar
razn plena del proceso lgico y jurdico del acto en cuestin, sin que valgan las falsas motivaciones.
El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivacin sobre la validez del acto
administrativo, ha sealado que la motivacin es tanto para los actos que limitan derechos como para los
que los extinguen (siendo invlido si se limita a la invocacin del precepto legal sin especificar los hechos
determinantes de la decisin).
Se entiende que se da la motivacin mediante la aceptacin e incorporacin al texto de la resolucin de
informes o dictmenes previos.
13. NOTIFICACION Y PUBLICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La comunicacin de los actos administrativos a los interesados se realiza por medio de la notificacin
(comunicacin singular a persona o personas determinadas) o de la publicacin (comunicacin dirigida a un
colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido).
La doctrina italiana los encuadra dentro de los actos administrativos, sin embargo, para nosotros, ms que
una clase de actos administrativos son una condicin de la eficacia de los actos administrativos. Segn el
Art. 57.2 LRJAP y PAC la eficacia del acto administrativo quedar demorada cuando as lo exija el
contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior. Adems, la
notificacin es una condicin sine qua non para proceder a la ejecucin de un acto administrativo,
segn el Art. 93.2 el rgano administrativo que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar
obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.
NOTIFICACIN.
La notificacin es una comunicacin singular a persona o personas determinadas, mientras que la
publicacin se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido.
La notificacin es la tcnica ms solemne y formalizada de la comunicacin porque incluye la actuacin
mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto.
La LRJAP y PAC impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones o actos administrativos
que afecten a sus derechos o intereses, para regular despus hasta cuatro formas de notificacin: la
notificacin personal, notificacin por edictos, la publicacin y la publicacin-notificacin.
El PLAZO para notificar (para dar curso a la notificacin) es de 10 das a partir de la fecha en que el acto
sea dictado (Art. 58), aunque si se tarda ms no se produce la nulidad del acto administrativo sino que es
una irregularidad no invalidante. La fecha de la notificacin es, en todo caso, la de la efectiva recepcin por
el destinatario.
El CONTENIDO de la notificacin deber comprender:
a) El texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa,
b) La expresin de los recursos que procedan,
c) rgano ante el que hubieran de presentarse y,
d) Plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier
otro que estimen procedente.
Si falta alguno de los extremos anteriores, ser una notificacin defectuosa, por lo que el acto carecer de
eficacia. Sin embargo, son defectos convalidables ya que las notificaciones que, conteniendo el texto
ntegro del acto, omitiesen alguno de los requisitos surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado
realice sus actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto
objeto de la notificacin, o interponga el recurso procedente (Art. 58). De no producirse la subsanacin ni
Administrativo II
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darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se
mantiene indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se har en el LUGAR que haya
designado el interesado en su solicitud y cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin
y por cualquier medio. Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente ste en el momento de entregarse la misma, podr hacerse cargo de ella cualquier persona que se
encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se
har constar en el expediente tal circunstancia, junto con el da y la hora en que se intent la notificacin;
este intento se repetir por una sola vez dentro y en una hora distinta dentro de los tres das siguientes (art.
59).
En cuanto a los MEDIOS de notificar se ha pasado de la notificacin personal a la admisin de cualquier
medio que permita tener constancia de su recepcin por el interesado o su representante, as como de la
fecha, la identidad y el contenido del acto notificado (Art. 59). La acreditacin de la notificacin efectuada
se incorporar al expediente.
Se permite la notificacin utilizando medios telemticos.
El sujeto pasivo de la notificacin personal es el propio interesado o su representante. Si stos rechazan la
notificacin se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de notificacin y
se tendr por efectuado el trmite siguindose con el procedimiento (59.3, mod. por ley de 13/01/99). Lo
fundamental es que se acredite fehacientemente la recepcin de la notificacin por el interesado.
El siguiente sistema es el de la notificacin por anuncios, cuando los interesados en un procedimiento sean
desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio, o bien, intentada la notificacin, no se hubiere
podido practicar, la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento de
su ltimo domicilio y en el BO del Estado, de la CCAA o de la Provincia, segn cual sea la Administracin
de la que proceda el acto a notificar y el mbito territorial del rgano que los dict. Si el ltimo domicilio
conocido estaba en el extranjero, se publicar en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular
de la Embajada correspondiente.
PUBLICACIN.
Otra forma subsidiaria de la notificacin es la PUBLICACIN que consiste en insertar la resolucin en el
Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma o en el de la Provincia, segn cual sea la
Administracin que haya dictado el acto.
Respecto a la LPA del 58, la vigente LRJAP-PAC ampla los casos en que la Administracin puede recurrir
a la publicacin, admitindose:
1) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar
la notificacin a todos
2) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo
Tanto la notificacin como la publicacin pueden contener el texto ntegro del acto o una somera indicacin
del contenido del acto para que despus el interesado comparezca en el plazo que se le seale para
enterarse de su contenido ntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esa frmula de comunicacin
puede emplearla el rgano competente cuando apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la
publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos.
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TEMA 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO (2): EFICACIA Y
EJECUTORIEDAD
1. LA PRESUNCIN DE VALIDEZ.
El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos esenciales, lo
que lleva consigo que se la atribuya presuncin de validez. sta dispensa a la Administracin autora del
acto de seguir ningn tipo de proceso declarativo si alguien, en cualquiera instancia, pusiera en duda o
pretendiera su invalidez, presumindose vlidos mientras su nulidad no hay sido declarada administrativa o
judicialmente.
Segn el art. 57.1 LRJAP y PAC los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El Tribunal Supremo denomina esta
cualidad presuncin de validez, presuncin de legalidad, presuncin de legitimidad, (la actividad de
la Administracin se ajusta por principio a Derecho) y reserva el trmino ejecutividad para identificarlo con
el de ejecutoriedad.
La presuncin de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a stos y que
se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente, actos no definitivos,
la presuncin de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos tcnicos como los
Tribunales de concursos y oposiciones. No as a los informes tcnicos de rganos administrativos.
La presuncin de validez o ejecutividad de los actos jurdicos privados se establece as en el Derecho
positivo con referencia a los actos de los simples particulares, produciendo los efectos jurdicos pretendidos
por sus autores, entre ellos y ante los registros pblicos, como en la regulacin de las organizaciones, ya
sean comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones (presumir vlido y ejecutivo el acuerdo de la
organizacin imponiendo sobre el disidente la carga de recurrir en plazos perentorios). La Ley de Propiedad
Horizontal tambin reconoce carcter de ejecutoria al acuerdo de la Junta de propietarios contra los
morosos en el pago de las cuotas.
Pero lo que diferencia los actos administrativos en relacin con los privados en el Derecho espaol es que
el acto administrativo est adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria,
esto es, la potestad de la Administracin para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando
la posesin y la libertad del administrado sin necesidad de la intervencin judicial alguna.
2. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA
EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD
La demora en la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la produccin de sus efectos
propios, que puede originarse:
?? porque as lo exija la naturaleza del acto (hasta la toma de posesin no es eficaz el nombramiento del
funcionario),
?? porque el contenido accidental que incluya una condicin suspensiva o trmino inicial as lo establezca,
o
?? porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior (art. 57.2
LRJAP-PAC).
Adems, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensin.
IRRETROACTIVIDAD.
La proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla general de la
irretroactividad, principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitacin de derechos en aplicacin
inexcusable del art. 9.3 CE que sanciona la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales
Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es tambin la irretroactividad. Sin embargo, es
posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y cuando produzcan
efectos favorables al interesado, pero exigindose dos requisitos:
a) que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del
acto.
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b) que esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas (art. 57.3
LRJAP-PAC).
En este caso el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitucin de actos
anulables como de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material as lo exijan. En favor
de este criterio se alegan los principios de buena fe, seguridad jurdica, legalidad y de confianza legtima.
Por otro lado, el requisito de que no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas, no juega o no
se exige en va de reclamacin para los actos resolutorios de recursos o respecto las sentencias judiciales
cuando un nuevo acto se dicta para sustituir otro anulado, pues lo contrario frustrara la funcionalidad de
aquellos recursos y sentencias, cuya estimacin implica la correccin hacia el pasado de los efectos del
acto anulado y su sustitucin por que hubiera debido dictarse.
3. LA EJ ECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisin ejecutoria, autotutela ejecutiva, son trminos
con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus
efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si fuere preciso. Esta
cualidad es la que distingue a los actos administrativos de otros actos privados que necesitan del apoyo
judicial para tomar sobre otro sujeto medidas persecutorias.
Este privilegio se regula en el art. 95 LRJAP y PAC que dice las Administraciones Pblicas, a travs de sus
rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los
actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la Ley, o
cuando la CE o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.
La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administracin Pblica puede por s misma
ejecutar materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la voluntad de los
administrados), se manifiesta de manera diversa segn la naturaleza y contenido de stos. En unos casos,
la ejecucin forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencias de sus
destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuacin material de ejecucin
por la Administracin, ya que el acto no hace ms que definir una situacin jurdica de la que no derivan
necesariamente derechos o deberes inmediatos (reconocimiento de la ciudadana o la inscripcin en padrn
municipal).
Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto administrativo en contra de la propia Administracin,
es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la
Administracin Pblica. Si sta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene ms alternativa que
forzar su cumplimiento por la va judicial. La ejecutoriedad de los actos administrativos no juega nunca a
favor del particular frente a la Administracin Pblica.
Otro supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad, para explicar el efecto
compulsivo del acto administrativo, se da cuando las medidas de ejecucin de ste se pueden subsumir en
el ejercicio natural de la autodefensa posesoria (as ocurre cuando la Administracin ordena la expulsin de
un particular de una dependencia del dominio pblico o del seno de un servicio pblico). En estos casos, la
Administracin Pblica emplea un poder fctico derivado de la situacin de dominacin posesoria sobre sus
bienes y organizaciones.
Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecucin forzosa lo constituyen los casos en
que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que impliquen, en cuanto
ste se niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aqul mediante la alteracin de su ius
posesionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. De este modo, la Administracin
se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendra que hacer un particular para hacer efectivas frente
a otro sus legtimas pretensiones.
El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general para los actos administrativos en los (arts.
56, 94 y 95 de la LRJAP-PAC)
La LBRL reconoce a las Entidades locales, adems de la presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus
actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora.
Tambin la legislacin tributaria defiende la ejecutoriedad, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor
de las sentencias judiciales.
La regulacin general de la ejecutoriedad de los actos administrativos se regula en la LRJAP-PAC, la cual
exige para la legitimidad de la ejecucin forzosa de la Administracin Pblica el cumplimiento de las
siguientes condiciones:
a) La existencia de un acto administrativo, (art.93).
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b) Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no est pendiente de condicin, plazo,
autorizacin o aprobacin de autoridad superior ni haya sido suspendida administrativa o
judicialmente su ejecutoriedad.
c) Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de el obligado no
sea sorprendido por aqulla y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la
Administracin.
d) Que la Ley no haya configurado con relacin al acto que se pretende ejecutar un rgimen de
ejecucin judicial (art. 95).
La LRJAP-PAC es igualmente generosa en el reconocimiento de medios de ejecucin, enumerando los
siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecucin subsidiaria, multa coercitiva y compulsin sobre
las personas (art. 96). La enumeracin resulta incompleta porque de una parte, no recoge la simple
ocupacin de bienes, y de otra, reiterativa por cuanto multa coercitiva puede considerarse como una forma
de compulsin econmica sobre las personas. Vamos a analizarlas:
1) La ocupacin es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un
bien determinado del que aquellos estn en la posesin; si el particular no lo entrega a la
Administracin, sta toma posesin de l por medio de sus funcionarios.
2) La ejecucin de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario se utiliza para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero.
3) La ejecucin subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una
actividad material y fungible, (aquellos que por no ser personalsimos pueden ser realizados por sujeto
distinto del obligado). La Administracin Pblica realizar el acto por s o a travs de las personas que
determine, a costa del obligado.
4) La ejecucin por coercin sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se trata de
prestaciones que, por ser personalsimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Esta forma de
ejecucin puede ser directa o indirecta.
?? Directa es aquella en que se acta fsicamente sobre la persona del obligado.
?? La indirecta simplemente le coacciona con la amenaza de la imposicin de una sancin
administrativa o penal.
La LRJAP-PAC slo alude a la coercin directa, distinguiendo la econmica, es decir, la que incide
sobre el patrimonio a travs de las llamadas multas coercitivas, de la fsica, que es la compulsin sobre
las personas.
4. LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIN
EJ ECUTORIA EN EL DERECHO ESPAOL.
En la evolucin de la ejecutoriedad de los actos administrativos en el Derecho espaol es perceptible la
coexistencia de una lnea liberal, que identifica la ejecutoriedad con la funcin judicial y exige vaya
precedida del correspondiente proceso, con otra autoritaria que resueltamente reconoce la Administracin la
autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediacin judicial.
Una formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la Ley dada en Toro por Enrique II
en 1371. En el constitucionalismo espaol surge una tendencia liberal orientada a instrumentar todas las
facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajn y que se inspira en el principio de
que nadie puede ser juez en su propia causa. El decreto constitucional de 13 de septiembre de 1813
estableci un sistema de justicia para la Administracin rigurosamente judicialista, que descartaba toda
posibilidad de una Jurisdiccin Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquier privilegio judicial o cuasi-
judicial, como lo es la ejecutoriedad de los actos administrativos.
Sin embargo, a lo largo del siglo XIX tambin se manifiesta, e incluso con ms fuerza, la lnea realista y
autoritaria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa de la Administracin sin intervencin del Juez, ni
civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. As el nuevo sistema administrativo de la Hacienda
Pblica, aprobado por Decreto de 25 de junio de 1923, estableci el rgimen futuro de ejecutoriedad de los
actos tributarios. Por ltimo, la ejecutoriedad de los actos tributarios encontrar una formulacin rotunda y
definitiva en el artculo 9 de la Ley provisional de Administracin y Contabilidad de la Hacienda de 25 de
julio de 1870.
Por otra parte, la proteccin de la accin ejecutiva de la administracin frente a los tribunales ordinarios se
establecer muy tempranamente (rdenes de 1839, 1841, 1843) a travs de la prohibicin de interdictos
contra la Administracin por las trabas, embargos y ejecucin sobre bienes inmuebles (prohibicin de
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interdictos que recoge ahora el art. 101 de la Ley de rgimen Jurdico y del Procedimiento Administrativo
Comn), as como por medio del sistema de conflictos que solamente poda interponer la administracin y
que tena como virtud inmediata la paralizacin de la accin judicial contraria a la ejecucin administrativa.
Otra materia en que luce claramente la ejecutoriedad de los actos administrativos es en la proteccin de los
bienes de la administracin, reconociendo a esta una facultad de recuperacin para los bienes patrimoniales
en el plazo de un ao, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales.
5. LA COLABORACIN J UDICIAL EN LA EJ ECUCIN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
En el Derecho espaol puede afirmarse que el sistema judicial penal demostr pronto su absoluta
inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la Administracin como de
los actos dictados en su aplicacin.
La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecucin judicial sin carcter
represor se haya marginado de la ejecucin de los actos administrativos. Se utiliz a los jueces como
instrumento de la ejecucin de los actos de la Administracin, sin que en dicho proceso existiera realmente
ningn control previo sobre la regularidad de los actos administrativos, que los Juzgados llevaban a
ejecucin como si de sentencias firmes se tratase.
Esta posibilidad est todava abierta:
?? Uno de los ejemplos ms significativos de ejecucin de las sentencias judiciales era el consagrado en el
anterior Cdigo de la Circulacin para el cobro de las multas por infracciones de trfico. (Art. 295. -
transcurridos cinco das desde la notificacin del apremio sin realizar el pago, "se pasara el expediente al
juzgado municipal que corresponda para que ste haga efectivo el pago de la multa y apremio por la va
judicial con las costas a que haya lugar)
?? Pero el caso ms importante por el nmero de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo
constituye la ejecucin por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la S.S.
Estos supuestos no son sino el grado mximo de la autotutela administrativa, constituyendo claras pruebas
de dominacin de la Administracin sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la inversin de los papeles
que corresponden a la Administracin y a los jueces que, en vez de controladores de la actividad de aquella
y de sus actos ponen todo el prestigio y la fuerza del Poder Judicial al servicio ciego de la ejecucin de
actos ajenos. Son por ello inconstitucionales, pues conforme ha sido siempre y contina sindolo con
arreglo al Art. 117.3 de la CE, los jueces slo pueden ejecutar lo previamente juzgado por ellos mismos.
Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de ejercer
de comparsas en la ejecucin de los actos de las administraciones pblicas no paran, en lo dicho. As ocurre
con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio de ejecuciones
administrativas, reguladas en el inicial Art. 130 de la Ley General Tributaria (que ya no se mantiene en el actual
art. 134).
La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instruccin para otorgar, en
autorizacin motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente
del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecucin de los actos de la
Administracin, presupona reconocerles, con la obligacin de motivar su resolucin, un poder de control
sobre el acto administrativo en ejecucin, por lo que se abra la cuestin de si dicho control, se extenda
tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece, sin embargo, que esta amplia
concepcin sea admitida por el TC, para el que nada autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso
y competente para darlo debe funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio, ciertamente,
una valoracin de la accin de la Administracin, pero s la necesidad justificada de la penetracin en el
domicilio de una persona (STC 22/1984 de 17 de febrero). En la actualidad, son los Juzgados de lo
Contenciosos-Administrativo los que conocen de las autorizaciones para la entrada en los domicilios y
restantes lugares pblicos cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda
para la ejecucin forzosa de los actos de la Administracin pblica (art. 8.5 de la Ley de la Jurisdiccin
Contenciosos-administrativa de 1998); pero este precepto ya no exige que la autorizacin sea motivada.
La colaboracin de la autoridad judicial ha sido tambin histricamente requerida en el procedimiento de
apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administracin. Esta
intervencin ha sido eliminada.
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7. CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL.
Ese rasgo peculiar de la ejecucin de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se atribuye a
los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales no e slo un exceso semntico de la
legislacin tributaria. Efectivamente lo tienen mayor que las sentencias civiles y penales de primera
instancia, cuya ejecucin puede paralizarse automticamente mediante los recursos de apelacin y
casacin, mientras que los recursos administrativos y contencioso-administrativos no suspenden en
principio la ejecucin del acto. As pues, tienen ms valor ejecutorio que esas sentencias y menos que las
sentencias firmes; estn a mitad de camino. Pero esta cualidad de los actos administrativos contradice en
principio la definicin constitucional de la funcin judicial (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) y su reserva
en exclusiva a los jueces y Tribunales (art. 117.3 CE).
Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administracin, puede resultar una
utopa, porque la ejecucin de los actos administrativos por la propia administracin constituye una realidad
incuestionable al margen de lo que la CE pueda decir. Y tambin porque la Norma suprema, en evidente
contradiccin con los principios de reparto de las funciones judiciales y administrativas, reconoce a la
Administracin una facultad todava ms poderosa que la ejecucin directa de sus actos, ms
rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora de la Administracin en los trminos que ms
adelante se estudiarn (art. 25 CE).
Invocando el principio de que quien puede lo ms puede lo menos, el TC podra haberse ahorrado la
necesidad de fundamentar en la STC 22/1984 el privilegio de decisin ejecutoria de la Administracin en el
principio de eficacia que consagra el Art. 103 de la CE. La eficacia es simplemente una directiva o
directriz para la buena organizacin y funcionamiento de la Administracin, pero nunca nadie ha
pensado que sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribucin de una potestad claramente
judicial a la Administracin como hace el TC, quien, despus de reconocer que el Art. 117.3 de la CE
atribuye el monopolio de la potestad jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, aade a continuacin que
tambin corresponde esa facultad a la Administracin.
7. SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos est atemperada por la
posibilidad de que la Administracin suspenda una y otra cuando circunstancias sobrevenidas as lo
impongan o cuando, por estar pendiente una reclamacin, se suspenda, de oficio o a instancia del
interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecucin.
Nuestro Derecho contempla la suspensin de los actos administrativos, de una parte, como una medida a
tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio y de los recursos administrativos y contenciosos-
administrativos, y de otra, como una tcnica preventiva en los conflictos de competencia entre las
Administraciones Pblicas:
En va de revisin de oficio, la regla es que el rgano competente para resolver podr suspender la
ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
Suspensin en va de recurso administrativo, la regla general es que la interposicin de cualquier
recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin
del acto impugnado.
No obstante se admite la suspensin del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos (art. 111 LRJAP
y PAC):
a) Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente razonada entre el perjuicio que
causara al inters pblico o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de
la eficacia inmediata del acto recurrido. No basta efectuar la ponderacin, sino que el resultado de la
misma suponga que el perjuicio para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al inters pblico o
a terceros.
b) Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra cualquiera de las siguientes
circunstancias:
?? Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Se trata del periculum
in re o riesgo de malograr la pretensin ejercitada si se sigue adelante en la ejecucin dando lugar
a una situacin irreversible.
?? Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en la Ley.
La apreciacin de esta circunstancia supone que el rgano competente para decidir la suspensin
examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del recurrente en orden a valorar las
posibilidades efectivas de que su impugnacin prospere en cuanto al fondo por nulidad de pleno
Administrativo II
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derecho, por cuanto no tendra lgica alguna suspender la ejecucin del acto si el recurso no
presenta posibilidad razonable alguna de xito.
c) El acuerdo de suspensin puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de medidas
cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean necesarias para
asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros o la eficacia del acto o la resolucin impugnada,
cuando la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.
La suspensin se entender otorgada si transcurriesen 30 das desde que el recurrente present la solicitud
de suspensin y la Administracin no dictare resolucin expresa (suspensin automtica [art. 11.3]))
La suspensin deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la
desestimacin del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y en ste se solicitase la
suspensin, la suspensin decretada en va administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un
pronunciamiento judicial sobre la misma. (art.114).
Si la suspensin no se alcanza en va de recurso, se podr solicitar de nuevo en el proceso contencioso-
administrativo.
Tambin se dan supuestos de suspensin automtica, aparte de la consignada en va de recurso
administrativo. El caso ms comn es el de la suspensin de ejecucin de liquidaciones tributarias dentro
del procedimiento econmico-administrativo, que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el
pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensin debe prolongarse durante la tramitacin del
proceso contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas garantas.
En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estim, despus de la CE, que su naturaleza
cuasi-penal era incompatible con la ejecucin antes de la resolucin definitiva de los recursos interpuestos.
Sin embargo, esa lnea jurisprudencial ha ido debilitndose para quedar en una suspensin temporal
limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el incidente de suspensin planteado
por el recurrente. No obstante, la suspensin automtica por la interposicin de recurso se ha impuesto en
algunas regulaciones disciplinares como en las sanciones a los jueces y magistrados y en materia de
sanciones penitenciarias.
La tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de los actos de las
administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. As la suspensin automtica viene
determinada por la propia C.E. cuando el Estado impugna ante el T.C. las disposiciones y resoluciones de
las CC.AA..
Asimismo la LBRL de 1985 prev la suspensin automtica de los actos de la Entidad Local que atenten
gravemente al inters general de Espaa.
8. LOS MEDIOS DE EJ ECUCIN FORZOSA.
Los medios de ejecucin de los actos administrativos son el apremio sobre el patrimonio, la ejecucin
subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsin sobre las personas. Todos ellos se someten a la regla de la
proporcionalidad y se aplican cuando varios de ellos sean admisibles, eligiendo el menos restrictivo de la
libertad individual (art.96).
A) EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO.
Es el procedimiento ms generalizado de ejecucin de los actos administrativos. Se aplica al cobro de toda
suerte de dbitos. La LRJAP-PAC se remite a las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en
va ejecutiva (Reglamento General de Recaudacin).
Dictado el acto que obligue al pago de una cantidad lquida (certificacin de descubierto), y transcurrido el
plazo del pago voluntario, el procedimiento se inicia con la providencia de apremio. Trmite fundamental es
el aseguramiento del crdito a travs de los correspondientes embargos de bienes en cantidad suficiente
para cubrir el importe total de la deuda ms los recargos y costas que puedan causarse. El embargo de
bienes muebles puede implicar la entrada en el domicilio del deudor con autorizacin judicial. Para los
inmuebles el embargo se realiza mediante la correspondiente anotacin preventiva en el Registro de la
propiedad. El procedimiento termina con la ejecucin del crdito sobre las cuentas corrientes embargadas o
la subasta pblica de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamacin por tercera de dominio
que se sustancia ante el juez civil.
B) LA MULTA COERCITIVA.
Este medio de ejecucin consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la
voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecucin se trata.
Administrativo II
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La regulacin de la multa coercitiva viene a resaltar su diferencia respecto de las multas de D penal,
afirmndose que no tiene carcter de pena con la consecuencia de la inaplicacin del principio non bis in
idem: la multa coercitiva ser independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin y
compatible con ellas(art. 99 LRJAP-PAC).
La multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con que la ley autorice su
establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley determine su forma y cuanta. Los
supuestos en que procede son muy amplios y comprenden desde los actos personalsimos en que no
proceda la compulsin directa sobre las personas o cuando la Administracin no la estimara conveniente,
hasta aquellos otros para cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona (art. 99 LRJAP-PAC).
La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecucin de un acto administrativo. No es lcita su utilizacin
en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o
facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en materia fiscal (art. 83.6 Ley General
Tributaria).
C) LA COMPULSIN SOBRE LAS PERSONAS.
El art. 100.1 LRJAP-PAC permite el empleo de la compulsin directa sobre las personas, para la ejecucin
de actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de hacer o soportar. La compulsin
directa sobre las personas comprende medidas de coercin muy variadas, desde el simple impedimento de
progresar en un determinado camino o la entrada en un lugar, hasta el desplazamiento fsico de una
persona, pasando por su inmovilizacin para privarla momentneamente de su libertad o para someterla a
determinadas medidas sobre su cuerpo (operaciones, vacunaciones obligatorias) e incluso la agresin fsica
con armas de fuego, cuando se trata de medidas extremas de polica. La extrema gravedad de esta tcnica
obliga a postular que su aplicacin slo es lcita cuando los dems medios de ejecucin no se corresponden
con la naturaleza de la situacin creada, aparte de que la ley expresamente lo autorice (art. 100). Se exige
que la compulsin sobre las personas se lleve a efecto dentro del respeto debido a la persona humana y a
los derechos fundamentales. Se establece el criterio del mnimo indispensable de la medida compulsoria, el
de su proporcionalidad a las circunstancias, y se admite la impugnacin de todas las disposiciones y actos
de la Administracin relacionados con estas medidas.
La compulsin sobre las personas ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidacin para el
debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecucin se trata. Cuando la compulsin acta sobre un
colectivo de personas, la orden previa se convierte en una accin de conminacin que a veces se expresa
de forma simblica (disolucin de manifestaciones).
9. LMITES Y CONTROL J UDICIAL DE LOS ACTOS DE EJ ECUCIN. SU
RECURRIBILIDAD: TERCERAS DE DOMINIO E IMPUGNACIN
CONTENCIOSA.
La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecucin se site en lnea directa de continuacin del
acto administrativo sin transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio general se
deriva la posibilidad de impugnar en va contencioso-administrativa los actos de ejecucin que vayan ms
all de lo permitido por el acto de cuya ejecucin se trata. La ejecucin tampoco puede lesionar los
derechos de tercero ajenos al acto. Los embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del
ejecutado, tal y como se desprende de las inscripciones regstrales, sin que puedan extenderse a otros
inscritos a nombre de terceros.
Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin, se ha
arbitrado el incidente de tercera de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecucin administrativa.
Esta reclamacin de un tercero provoca la suspensin del procedimiento de apremio en lo que se refiere a
los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya llevado a efecto su embargo y anotacin
preventiva en el Registro pblico correspondiente. La sustanciacin de la tercera tiene una primera fase en
va administrativa y otra ante el Juez civil a quien corresponde decidir.
Las terceras son de dos clases:
a) Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un tercero sobre los bienes embargados al deudor y
cuya interposicin provoca la suspensin automtica de la ejecucin, y
b) Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito con
preferencia al perseguido en el expediente de apremio. La suspensin se condiciona al depsito por el
tercerista del dbito y costas del procedimiento.
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La tercera se impone en escrito dirigido al rgano de la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria que
conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en tres (3) meses, entendindose desestimada
por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover demanda ante el Juez civil

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TEMA 3. EL ACTO ADMINISTRATIVO (3). INVALIDEZ,
ANULACIN Y REVOCACIN
1. LA INVALIDEZ Y SUS CLASES.
La invalidez puede definirse como una situacin patolgica del acto administrativo caracterizada
porque faltan o estn viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad
relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de los defectos, mientras
que otros estn aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la
anulacin del acto.
NULIDAD.
Segn el art.62 LRJAP-PAC, modificado por Ley 4/1.999 son actos de la Administracin nulos de pleno
derecho:
1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2. Los dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de la materia o de territorio.
3. Los que tengan un contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades
o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
Con este inciso se abre la posibilidad de que el legislador ordinario, estatal o autonmico, ample
indefinidamente esta categora.
ANULABILIDAD.
La anulabilidad es la regla general ya que son anulables los actos que infringen el ordenamiento jurdico,
incluso la desviacin de poder (art. 63)
Adems de estas dos categoras de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no invalidante,
integrada por los actos con vicios menores, es decir, aquellos en los que se de el defecto de forma que no
prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensin de los
interesados, as como los actos realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el trmino sea esencial
(art. 63.2 y 3).
2. LA INEXISTENCIA.
Adems de las categoras de la nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidad no invalidante, se
plantea la conveniencia de completar el cuadro de la invalidez con la figura del acto inexistente.
Aun cuando sea posible la diferenciacin terica, en la realidad la distincin con la nulidad resulta
prcticamente imposible porque en la mecnica judicial de aplicacin del Derecho el acto inexistente posee
un rgimen idntico al del acto nulo. La razn de la persistencia de esta categora en la moderna doctrina se
encuentra exclusivamente en consideraciones prcticas: constituir un instrumento que permite suplir las
deficiencias de la construccin tcnica de la nulidad, bien para introducir nuevos supuestos all donde las
nulidades aparecen tasadas, como ocurre en la LRJAP-PAC, bien para facilitar su ejercicio procesal cuando
no se reconocen los poderes de oficio para declararla o cuando la accin de nulidad se considera
prescriptible.
En la jurisprudencia espaola, aunque algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto inexistente y
su carencia de efectos sin necesidad de declaracin administrativa o judicial, otras, parecen asimilar el
acto inexistente al radicalmente nulo, pero sin que en ningn caso lleguen a establecer un rgimen jurdico
diferenciado, es decir, un tercer grado de invalidez superior al de la nulidad de pleno derecho
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3. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANLISIS DE LOS SUPUESTOS
LEGALES.
El acto nulo de pleno derecho es aqul que por estar afectado de un vicio especialmente grave no debe
producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa
invalidez pueda oponerse la subsanacin del defecto o el transcurso del tiempo.
Para determinar cuales son esas infracciones de mayor gravedad que determinan la nulidad radical, la
doctrina ha respondido con dos criterios diversos: el de la apariencia y ostensibilidad del vicio y el de la
carencia total de un elemento esencial o bien su contradiccin con el orden pblico, de forma que slo las
infracciones que afectan de manera especial a ste exigiran un tratamiento particularizado, que ampliara
las potestades de enjuiciamiento del Tribunal para anular el acto administrativo, contrario al Ordenamiento.
Causas previstas en el art. 62 LRJAP-PAC:
A) ANLISIS DE LOS SUPUESTOS LEGALES.
1. Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la proteccin de los derechos
fundamentales, (que ya goza de una especial garanta procesal a partir de la Ley 62/1978 de 26 de
diciembre de Proteccin de los Derechos Fundamentales y del recurso de amparo ante el TC).
La inclusin de este supuesto supone una cierta desnaturalizacin de la categora de la nulidad de pleno
derecho, que estaba configurada como una categora asimilable o muy cercana a la inexistencia.
2. Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia
y del territorio
Se distinguen diversas clases de incompetencia en funcin de la materia, el territorio y la jerarqua del
rgano.
Es manifiesta la incompetencia por razn de la materia o el territorio cuando:
?? se invaden la de otros poderes del Estado (como el judicial o el legislativo)
?? las competencias ejercidas corresponden por razn de la materia o territorio a otro rgano
administrativo siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y palpable
(de forma que salte a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo dialctico o de una interpretacin
laboriosa).
Respecto de la incompetencia jerrquica, el TS la excluy, en principio, del concepto de incompetencia
manifiesta y por tanto de la nulidad de pleno derecho, en base a que el vicio de incompetencia puede ser
convalidado cuando el rgano competente sea superior jerrquico del que dict el acto convalidado (art.
67.3 LRJAP-PAC). Sin embargo las que podrn ser convalidadas sern nicamente las que ofrezcan dudas
sobre el grado de la jerarqua y, quizs, las menos graves (como aquellas en que el superior resuelve por
avocacin los asuntos del inferior, pero no los casos inversos de flagrante y grave incompetencia
jerrquica).
En definitiva, la incompetencia manifiesta no queda reducida en la versin jurisprudencial a los supuestos
de incompetencia por razn de la materia y del territorio, pues incluye la jerrquica, aunque limitadamente a
los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el inters pblico o para los administrados.
3. Actos de contenido imposible
Dado que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a los objetos materiales y el
elemento o situacin jurdica, en los supuestos de actos con contenido imposible se alude a una
imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de funcionario a una persona fallecida); por falta
del substrato material (como cuando la ejecucin que el acto administrativo impone es material o
tcnicamente imposible); y por falta del substrato jurdico (como puede ser el caso de la revocacin de una
acto administrativo ya anulado).
4. Actos constitutivos de infraccin penal o que se dicten como consecuencia de
sta.
Se refiere a los delitos que puedan cometer la autoridad o el funcionario con motivo de la emanacin de un
acto administrativo, pues la Administracin Pblica como persona jurdica no puede ser sujeto activo de
conductas delictivas. Por lo dems, el concepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda
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incriminacin penal de una conducta y tambin de las faltas. En todo caso debe tratarse de una conducta
tipificada en el CP o en las leyes penales especiales, no bastando que el hecho pueda constituir,
nicamente, una infraccin administrativa o disciplinaria.
La muy difcil cuestin que plantea este supuesto es si la clasificacin delictual del acto cuya nulidad se
pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que la realice la
Administracin al resolver los recursos administrativos, o bien los Tribunales Contencioso-Administrativos
como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto.
A juicio de PARADA, debe admitirse la competencia de la Administracin y los Tribunales Contencioso-
Administrativos para una calificacin prejudicial objetiva del presunto delito como accin tpica y antijurdica
a los solos efectos de anulacin del acto, pero sin por ello prejuzgar condena, obviamente, ni suponer
imputacin a persona alguna, ni condicionar la actuacin de los Tribunales penales sobre los elementos
subjetivos del delito, a los que en definitiva corresponder completar en su caso esa calificacin objetiva con
los elementos subjetivos de la imputabilidad y culpabilidad para la imposicin de las penas. Slo si se
admite esa competencia prejudicial en el orden contencioso-administrativo, podrn realmente anularse
aquellos actos que, siendo constitutivos de delito, no se pueda llegar a una sentencia de condena, bien por
falta de los elementos subjetivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se ha extinguido la
accin penal, como en los casos de muerte del reo o prescripcin del delito o de la pena.
5. Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance
invalidatorio de los vicios de forma.
Frente al principio de esencialidad de las formas, la LRJAP-PAC reduce al mnimo los efectos invalidatorios
de los vicios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso estamos en
presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y entonces no invalida el acto,
constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta interpretacin, los dos supuestos de
anulabilidad (cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la
indefensin de los interesados) lo seran realmente de nulidad de pleno derecho.
El defecto de forma se puede referir, en primer lugar, al procedimiento de produccin del acto, siendo nulo
de pleno derecho si falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido (en la falta total y
absoluta de procedimiento deben encuadrarse los casos de cambio de procedimiento legalmente
establecido por otro distinto).
En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista y audiencia del interesado
provoca asimismo la nulidad.
La jurisprudencia ha calificado este trmite como elemento natural, trmite elemental, esencialsimo y hasta
sagrado porque un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser odo. El
derecho de audiencia y defensa se garantiza en el art. 105.3 CE cuando proceda. La LOPJ impone
tambin la nulidad de pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con infraccin de los derechos
de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya producido indefensin.
La nulidad de pleno derecho debe comprender los ms graves defectos en la forma de manifestacin del
acto administrativo que, como los actos judiciales, requieren unas determinadas formas y requisitos,
algunas esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la competencia que dicta la resolucin
o del inferior que recibe la orden. Sin esa constancia escrita y la firma del autor del acto, ste no vale nada.
A este vicio se refiere el art. 63.2 LRJAP-PAC cuando alude a los actos administrativos en los que faltan los
requisitos indispensables para alcanzar el fin. Sin embargo, cuando este mismo vicio de forma se produce
en el proceso, el acto se califica de nulo de pleno derecho.
6. Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la
voluntad de los rganos colegiados.
La inclusin de este supuesto dentro de la nulidad se justifica por la gran importancia que en la organizacin
administrativa tienen los rganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas especficas y a falta de
ellas por la normativa bsica de los arts. 22 a 28 LRJAP-PAC, reglas de las que hay que partir para
determinar cuales son las que pueden ser consideradas esenciales y cuya falta determina la nulidad.
Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una cuestin no
incluida en el orden del da. Tambin la composicin del rgano, especialmente en los casos en que es
heterognea como los Jurados de Expropiacin cuyos miembros ostentan la representacin de diversos
sectores de intereses; el qurum de asistencia y votacin que determina la voluntad del rgano,...
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7. Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se
adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales.
El origen de esta causa de nulidad est en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez a los
actos presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento de derechos sin
que se dieran los presupuestos legales para adquirirlos.
La ley extiende esa invalidez, con la sancin mxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos expresos
contrarios al ordenamiento cuando de ello se deduce que se adquieran facultades o derechos sin los
requisitos esenciales para su adquisicin. No basta, pues, que el acto sea contrario al ordenamiento, sino
que adems se ha de dar la ausencia de determinadas circunstancias subjetivas en el beneficiado por el
acto.
8. Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal.
Segn el artculo 62.1.g) LRJAP-PAC con esa referencia especfica a los supuestos en que se califiquen por
ley otros supuestos de nulidad de pleno derecho, supone que esta categora puede ser ampliada no slo a
las leyes estatales, sino tambin por leyes autonmicas, con lo que ser el criterio variable de cada
legislador el que marque la frontera de ahora en adelante entre la nulidad de pleno derecho y la
anulabilidad.
9. La nulidad de las disposiciones administrativas.
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno derecho, pues a
las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos se suman
los supuestos en que la disposicin administrativa infrinja la CE, las leyes u otras disposiciones de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales (art. 62.2).
Este especial rigor para los reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar lugar en la aplicacin
del reglamento invlido a una infinita serie de actos administrativos, que seran asimismo invlidos.
4. LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIN DE NULIDAD DE PLENO
DERECHO.
Hay que contemplar la diferencia del rgimen jurdico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad en lo
que toca al reconocimiento del carcter imprescriptible de la accin de nulidad, que es lo que se desprende
del art. 103 de la LRJAP-PAC, que al regular la revisin de los actos invlidos, permite que la accin de
nulidad se acte, de oficio o a instancia de parte, en cualquier tiempo, mientras el plazo para la revisin de
oficio de los actos anulables se cifra en cuatro aos.
En este sentido la Ley 4/1999 configura la accin de nulidad para los actos nulos de pleno derecho como un
derecho que no depende de la discrecionalidad o libre apreciacin de la Administracin. Asimismo dicha Ley
presupone que la accin de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho debe tramitarse en todo caso y
en cualquier tiempo: Las Administraciones en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el
artculo 62.1. (art. 102.1)
5. ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE.
El art. 63 LRJAP-PAC ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que son
anulables, los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin
de poder.
Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son actos convalidables:
?? Por la subsanacin de los defectos de que adolecen y
?? Por el transcurso del tiempo establecido para la interposicin de los recursos administrativos o por el de
cuatro (4) aos frente a los poderes de la Administracin para la revisin de oficio (art. 103.1.b).
Sin embargo, no todas las infracciones del Ordenamiento Jurdico originan vicios que dan lugar a la
anulabilidad. Hay que exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende en primer
lugar las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que slo implicarn la
Administrativo II
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anulacin del acto cuando as lo imponga la naturaleza del termino o plazo, y la responsabilidad del
funcionario causante de la demora (art. 63.3).
Adems el TS exige que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la norma y la
notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuacin de que se trate.
Los defectos de forma slo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los requisitos indispensables
para alcanzar su fin o producen indefensin de los interesados (art. 63.2). Fuera de estos casos, la forma
tiene un valor estrictamente instrumental que slo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisin
de fondo y produce indefensin, la cual se considera como verdadera frontera de la invalidez.
6. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIN DE LA INVALIDEZ:
CONVALIDACIN, INCOMUNICACIN Y CONVERSIN.
La LRJAP-PAC, congruente con la aplicacin restrictiva de la invalidez y la preferencia de la anulabilidad,
que es regla general sobre la nulidad de pleno derecho, trata de reducir al mnimo las consecuencias fatales
de la patologa de los actos Administrativos.
CONVALIDACIN.
En primer lugar admite la convalidacin de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. En
todo caso, los efectos de la convalidacin se producen slo desde la fecha del acto convalidatorio, a menos
que se den los supuestos de hecho que justifican con carcter general el otorgamiento de eficacia
retroactiva (art.67). De la convalidacin se excluyen la omisin de informes o propuesta preceptiva, pues si
estn previstas para ilustrar la decisin final, no tiene sentido que se produzcan a posteriori.
En cuanto a la forma, la convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por ratificacin del
rgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar ste el recurso de alzada interpuesto
contra el acto administrativo del rgano inferior incompetente. En la convalidacin por la falta de
autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que stas se produzca a posteriori, sino que el
otorgamiento por el rgano competente se haga ajustadamente a la legalidad vigente.
INCOMUNICACIN.
En cuanto a la incomunicacin de la nulidad, este principio sanatorio evita los contagios entre las partes
sanas y las viciadas de un acto o de un procedimiento y se admite tanto de actuacin a actuacin dentro de
un mismo procedimiento (la invalidez de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que
sean independientes del primero) como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo
(la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo
independientes de aquella salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera
sido dictado).
La consecuencia de la incomunicacin de la invalidez es el principio de conservacin, que obliga al rgano
que declare la nulidad a la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido
igual de no haberse realizado la infraccin origen de la nulidad. (Art. 64 y 66 LRJAP-PAC).
CONVERSIN.
Por ltimo, la conversin es la tcnica por la cual un acto invlido puede producir otros efectos vlidos
distintos de los previstos por su autor (ej.- nombramiento nulo de un funcionario en propiedad pudiera
producir los efectos de un nombramiento como funcionario interino) y se reconoce en el art. 65 LRJAP-PAC
al establecer que los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de
otro distinto producirn los efectos de ste.
7. LA ANULACIN POR LA ADMINISTRACIN DE LOS ACTOS
INVLIDOS. EL PROCESO DE LESIVIDAD.
La declaracin de invalidez se puede producir por iniciativa de los interesados, canalizada por los recursos
administrativos, ante la Administracin autora del acto, o judiciales, ante la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
En los actos limitativos o de gravamen o negadores de derechos no hay en principio impedimento alguno
para declarar su invalidez, sin el deber positivo de llevarlo a cabo, Pero el panorama cambia radicalmente
cuando se trata de la revisin o anulacin de los actos administrativos invlidos que han creado y
reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran adems en posesin y disfrute de los mismos.
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Reconocer que la Administracin tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales actos supone
reconocerle tambin la fuerza de extinguir aquellos derechos por s misma y de alterar aquellas situaciones
posesorias. En estos casos se ha de acudir necesariamente a una instancia ajena, la instancia judicial y a
travs del proceso que se ha llamado proceso de lesividad.
Este proceso supona que la Administracin tena la carga de recurrir ante la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa mantenindose la validez del acto hasta que una sentencia judicial declarase su nulidad.
LA ANULACIN DIRECTA DE ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO.
Para la anulacin directa por la propia Administracin de un acto o disposicin la LRJAP-PAC exige unos
determinados requisitos:
1. Que el acto o la disposicin est incurso en una causa de nulidad de pleno derecho, sin distincin entre
actos favorables y desfavorables, y sin lmite temporal para que el interesado solicite o la Administracin
acuerde poner en marcha la accin de nulidad.
2. Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere. Si este rgano consultivo no aprecia la
concurrencia de nulidad, la revisin no puede llevarse a cabo.
El procedimiento de anulacin debe terminar con resolucin expresa. Adems del efecto anulatorio del acto
o disposicin nulos de pleno derecho, la Ley obliga a que la resolucin que as lo declare se pronuncie
expresamente acerca de la indemnizacin que proceda reconocer a los interesados. Si transcurren tres
meses sin resolver se producir la caducidad del procedimiento en los procedimientos iniciados de oficio y
la desestimacin por silencio negativo de la pretensin formulada de los iniciados a instancia del interesado.
En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno derecho de una disposicin general, la Ley
determina que no implicar la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en aplicacin de aqulla,
los cules debern reputarse vlidos y conservarn su fuerza de obligar mientras no sean anulados de
forma expresa.
LA ANULACIN DE ACTOS ANULABLES DECLARATIVOS DE DERECHOS. EL
PROCESO DE LESIVIDAD.
La ley 4/1999 priva a la Administracin de la potestad de anulacin directa y obliga ahora a pretender dicha
anulacin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a travs del llamado proceso de lesividad.
Segn el art. 103 Las Administraciones Pblicas podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos
favorables para los interesados que sean anulables a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Antes de recurrir a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, la Administracin debe cumplir con el
requisito de la declaracin de lesividad, declaracin que no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro (4)
aos desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como
interesados en el mismo (art. 84).
El proceso de lesividad se prepara con la llamada declaracin de lesividad, que se realizar mediante
Orden Ministerial del departamento autor del acto, o bien mediante acuerdo del Consejo de Ministros. Si el
acto proviene de una Comunidad Autnoma, esta declaracin se adoptar por el rgano competente en la
materia. Y si se trata de la Administracin Local, por el Pleno de la Corporacin y deber adoptarse en el
plazo de cuatro aos, como dijimos, desde que se dict el acto administrativo de referencia y darse
audiencia del mismo a todos los interesados. En todo caso, la declaracin de lesividad es un acto
judicialmente irrecurrible por el interesado, porque su finalidad es, justamente, la de constituir a travs de su
impugnacin por la Administracin el objeto mismo del proceso.
LMITES Y EFECTOS DE LA DECLARACIN DE NULIDAD.
El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser necesariamente
invalidado, pues es posible que la adecuacin del acto al Ordenamiento Jurdico engendre una situacin
ms injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.
La LRJAP-PAC establece unos lmites generales a las facultades de anulacin y revocacin que no podrn
ser ejercitadas cuando por prescripcin de las acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su
ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 106).
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8. LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
A diferencia de la anulacin o invalidacin que implica la retirada del acto por motivos de legalidad, la
revocacin equivale a su eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o de conveniencia
administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses pblicos y la
Administracin Pblica decide dejarlo sin efecto.
La revocacin se fundamenta en el principio de que la accin de la Administraciones debe presentar
siempre el mximo de coherencia con los intereses pblicos y no slo cuando el acto nace, sino a lo largo
de toda su vida.
La revocacin encuentra un lmite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la potestad
revocatoria se admite en los trminos ms amplios, cuando incide sobre actos que afectan nicamente a la
organizacin administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos casos, la
revocacin no encuentra, en principio, impedimento alguno; ms bien deben ser revocados cuando esa
revocacin es conveniente a los intereses y fines pblicos.
Esa es la doctrina que recoge la LRJAP-PAC al establecer que las Administraciones podrn revocar en
cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin
no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al OJ (art.105.1).
Los problemas ms graves de la revocacin se presentan cuando la Administracin pretende la revocacin
de los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones, concesiones,
nombramientos,...). En estos casos, aceptndose con carcter general la legitimidad de la revocacin, se
cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnizacin del titular del derecho
revocado.
El art. 106 LRJAP-PAC seala que no podr ejercerse la facultad de revocacin cuando por prescripcin de
acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al
derecho de los particulares o a las leyes.
Sin embargo, la revocacin es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los particulares que el
propio acto reconoce, siempre que est previsto en el propio acto o en la norma como ocurre en los casos
de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de circunstancias imprevistas, una de las cuales
puede ser el cambio de legislacin.
El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las causas que
determinan la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado.
En cuanto al plazo, la Ley sin precisar un plazo especfico, prohbe que las facultades de revisin sean
ejercidas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio
resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes(art. 106 LRJAP-
PAC).
9. LA RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMTICOS.
El acto administrativo, como cualquier otro acto jurdico, puede contener un error. El error, como el dolo en
los negocios jurdicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el supuesto doloso ese
falso conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el acto administrativo son las
mismas: su anulacin. La razn es que el error de hecho supone una apreciacin defectuosa del supuesto
fctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad administrativa. El mismo efecto anulatorio debe
predicarse del error de derecho (aplicacin de norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicacin del
Ordenamiento Jurdico, siendo irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infraccin se produzca por
error o intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen la
misma consecuencia anulatoria.
En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista en el
art. 63 LRJAP-PAC. Por ello, la Administracin debe seguir los procedimientos establecidos para la
anulacin en los trminos antes sealados.
Hay otro supuesto ms modesto que incide o se ocasiona en el momento de producirse la declaracin o
formalizacin del acto, el llamado error material y aritmtico, que es al que se refiere el art. 105 LRJAP-
PAC para legitimar una inmediata rectificacin de oficio por la Administracin al margen de cualquier
procedimiento: Las Administraciones Pblicas podrn rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes.
El error material y el error aritmtico para que la Administracin pueda eliminarlos han de ser ostensibles,
manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por s solos, manifestndose por su sola contemplacin,
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teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el pretendido error, no es
ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos al expediente, no es posible la
rectificacin mecnica inmediata sin procedimiento anulatorio.
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TEMA 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que la
actuacin a travs de un procedimiento es un principio fundamental de D. Administrativo que el art. 105.3
CE ha recogido explcitamente. El procedimiento administrativo constituye la forma propia de la funcin
administrativa.
El procedimiento administrativo se podra definir, como aquella actividad administrativa con eficacia
extrema, que se dirige al examen, preparacin y emisin de un acto administrativo o a la conclusin de un
convenio jurdico pblico, incluyendo la emisin del acto administrativo o la conclusin de un convenio.
Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso posee el mximo de
complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay menor solemnidad en las
secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollndose ante una autoridad que es, a la vez, juez
y parte. En el procedimiento administrativo se da una menor complejidad o solemnidad y rigidez que el
proceso judicial; se ha huido de la ordenacin rgida y formalista de un procedimiento unitario en el que se
den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo (carcter formalista).
Hay que resaltar en todo caso el carcter garantista que se evidencia en la moderna regulacin del
procedimiento administrativo. Ese afn garantista, explicara aparte de la mencin del procedimiento
Administrativo en la CE, la incorporacin en la LRJAP-PAC de una tabla de derechos de los ciudadanos que
van desde el conocer el estado de la tramitacin de los procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de
documentos, etc.
ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La Exposicin de Motivos de la primera ley de procedimiento administrativo, de 1889, ya expresaba la
necesidad de que la funcin administrativa se canalizara a travs de un procedimiento, de la misma forma
que el Poder Judicial (proceso) y el Legislativo (procedimiento) disponan de los suyos.
En cuanto a las diferencias entre proceso judicial, y procedimiento administrativo, se sealan la menor
complejidad y rigidez en el procedimiento administrativo. La Exposicin de Motivos de la LPA de 1958
expresa la misma idea de al menor rigidez del procedimiento administrativo frente al proceso judicial.
La razn sustancial de las diferencias est en que:
?? El proceso supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre al aplicacin del
Derecho, una resolucin de conflictos jurdicos.
?? En el procedimiento administrativo es cauce necesario de la buena gestin de los intereses pblicos,
que por estar sometida al principio de legalidad, exige (a diferencia de la gestin privada) el
cumplimiento de formalidades que, incorporadas al expediente, permitirn despus el control judicial de
la actividad administrativa.
?? A resaltar el carcter pretenciosamente garantista en la moderna regulacin del procedimiento
administrativo:
?? Orientar y vigilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el ejercicio de
sus potestades,
?? Evitar conculcacin de los derechos y libertades de los ciudadanos.
2. LA REGULACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ANTECEDENTES, CONTENIDOS, MBIOTO DE APLICACIN Y
DESARROLLO REGLAMENTARIO.
La Ley de 1889, la primera en D. Espaol y comparado sobre procedimiento administrativo, estableci las
bases a las que habran de adaptarse los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. A este efecto
regulaba el registro de entrada de los documentos, informes, audiencia,.posteriormente, los diversos
departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases,
proceso que se prolong durante varias dcadas. Sin embargo, la diversidad de regulaciones provoc una
corriente favorable a la unificacin de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de 17-10-58.
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Esa Ley de PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO desbord la materia estrictamente procedimental, pues,
aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos, regul el sistema garantizador en
va gubernativa, estableci una ordenacin general sobre los rganos administrativos, determin el rgimen
jurdico de los actos administrativos. Esta Ley, por la importancia de sus contenidos, ocup un lugar central
en el D. Administrativo, pas a ser norma bsica a los efectos del D. Autonmico. Por su parte, la LBRL de
1985 confirm la aplicacin de la LPA a las Entidades locales.
A la LPA de 1958 le sucedi la Ley 30/1992, que respet la mayor parte de sus contenidos, pero que
tambin introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulacin del silencio
administrativo. La Ley 4/99 modifica la 30/92.
La Ley se aplica a todas las Administraciones Pblicas y a las Entidades de Derecho Pblico con
personalidad jurdica propia, as como a las Corporaciones Pblicas en el ejercicio de potestades
administrativas. Tambin se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad administrativa o
gubernativa de organizaciones que no tienen formalmente el carcter de Administracin Pblica, por ser
poderes pblicos constitucionales (CGPJ o Administracin Electoral).
No se aplica a la revisin de actos en materia tributaria.
La Ley ha sido seguida de un amplio desarrollo reglamentario, destacando los Reglamentos de carcter
general.
3. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Las formas de la actividad administrativa comprenden funciones de limitacin de la actividad de los
particulares, de prestacin de servicios pblicos, de fomento de la actividad privada y actividades cuasi-
judiciales (como la sancionadora y arbitral). Esto lleva consigo que las formas de intervencin sean
diferentes, por lo cual hay que hablar de varias clases de procedimientos administrativos.
En D. Espaol, puede hablarse de un procedimiento no formalizado o flexible, y de otros procedimientos
formalizados o rgidos., cuya tramitacin escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales
y reglamentarias.
Una clasificacin importante de los procedimientos administrativos es la que distingue entre procedimiento
sea lineal o triangular.
?? El proceso triangular: es aquel en que, como en el proceso civil, el rgano administrativo se sita en
una posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses
contrapuestos. Este tipo de procedimiento se corresponde con la actividad administrativa arbitral.
?? Por el contrario, la mayora de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal, o
sumarial en que la Administracin es parte y rgano decisor al mismo tiempo.
Por su parte, Giannini formula una tipologa de procedimientos administrativos:
1) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir un efecto
jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. Los declarativos sirven, entre
otras cosas, para atribuir cualificaciones jurdicas a cosas, personas o relaciones.
2) Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
3) Los procedimientos constitutivos en funcin de los intereses pblicos que se gestionan pueden ser
simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un nico inters pblico (licencia de
caza). Complejo es el procedimiento que atiende a varios intereses pblicos (aprobacin de los planes
de urbanismos).
4) Existen tambin procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los que tienen
por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de rganos, la actividad de
control,...
5) Los procedimientos sancionadores son aquellos a travs de los cuales la Administracin ejercita la
potestad sancionadora.
6) Por ltimo, los procedimientos ejecutivos seran aquellos a travs de los cuales se materializan los
contenidos de los actos administrativos
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4. LOS SUJ ETOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EL
TITULAR DE LA COMPETENCIA. ABSTENCIN Y RECUSACIN.
El protagonista mximo del procedimiento administrativo es la Administracin Pblica. De otra parte estn
los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento (particulares u otras Administraciones)
La LRJAP-PAC dedica a los rganos que instruyen y resuelven los procedimientos administrativos diversos
preceptos que tratan de:
?? La creacin de rganos administrativos
?? Competencia, formas de transferencia
?? Medios para su ejercicio, coordinacin y solucin de conflictos
?? Rgimen y funcionamiento de los rganos colegiados
La Ley regula la abstencin y recusacin, tcnicas que aseguran la imparcialidad del titular del rgano, y
que obligan en primer lugar, al titular del mismo a separarse del expediente y permiten al rgano superior
ordenar al inferior que se abstenga de intervenir.
Son causas de abstencin y recusacin:
1) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de
aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con
algn interesado.
2) Tener parentesco de consaguinidad dentro del 4 grado o de afinidad dentro del 2 con cualquiera de
los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como
compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin o
el mandato.
3) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado
anterior.
4) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.
La no abstencin del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad, pero no
implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido (art. 28.3).
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrn promover la recusacin del titular del
rgano en cualquier momento del procedimiento hacindolo por escrito, en el que se expresar las causas
en que se funda.
5. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
CAPACIDAD, REPRESENTACIN Y ASISTENCIA TCNICA.
La LRJAP-PAC considera interesados tanto quienes instan el procedimiento pretendiendo algn beneficio,
como quienes, en general, pueden resultar perjudicados por l. En este sentido, considera interesado:
?? Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.
?? Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente
afectados por la decisin que en l se adopte.
?? Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin
y se personen en el procedimiento, en tanto no haya recado resolucin definitiva (art.31).
Es vlido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho subjetivo que se formula en la
teora general del Derecho, como el poder de exigencia de una prestacin frente a otro sujeto, tenga o no la
prestacin un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo en que tenga su origen (legal, contractual,
extracontractual). La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado mximo de legitimacin y, por
ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.
El concepto de inters es aquel, que de llegar a prosperar la accin entablada originara un beneficio
jurdico o material a favor del accionante, sin que sea necesario que ese inters encuentre apoyo en
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precepto expreso, legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel inters que deriva del eventual
perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, adems de la condicin de interesado, es necesario
tener capacidad de obrar, y la tienen no slo quienes la ostentan con arreglo al D Civil, sino tambin los
menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuacin permita el
ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ostente las patria potestad, tutela o
curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin
afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art.30).
En el procedimiento administrativo, no es necesaria, pero se admite, la representacin, en cuyo caso se
entendern con el representante las actuaciones administrativas, salvo manifestacin expresa en contra del
interesado. Se trata en todo caso de una representacin voluntaria no profesionalizada (art. 32.2 y 33).
Cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las
Administraciones.
La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para las gestiones
de mero trmite se presume la representacin. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de
instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por
cualquier medio vlido de derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaracin en comparecencia
personal del interesado (art. 32.3 y 4).
La asistencia de un profesional no es preceptiva por regla general, pero est permitida (art.85.2). Sin
embargo, se dan supuestos en que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones, como
cuando se presentan informes tcnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales. Hay
que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten.
6. PRINCIPIOS Y CUESTIONES BSICAS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
Los principios o cuestiones bsicas ms significativas en los procedimientos administrativos son: el principio
del contradictorio e inquisitivo, el principio de publicidad y la gratuidad del procedimiento.
PRINCIPIO DEL CONTRADICTORIO E INQUISITIVO.
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el
procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de las partes como se va pasando de una a otra
fase y practicando las diversas diligencias. Como evidencias de este principio en el procedimiento
administrativo espaol se ha aducido la iniciacin del mismo de oficio, pero tambin a instancia de parte, el
derecho a personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte; o el
derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y pedir que se practiquen actos
de instruccin y proponer pruebas. Asimismo, la contradiccin e igualdad entre las partes se impone de
forma expresa en aquellos casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas (arts. 70,
79, 80, 81, 84 y 85.2).
En los procedimientos administrativos, al contrario que en el proceso civil, el funcionario o autoridad dentro
de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trmites segn las necesidades
propias de cada forma de actividad administrativa que se est formalizando en el procedimiento.
Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conducir ordinariamente de acuerdo
con el principio inquisitivo y de impulsin de oficio que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones,
el cual no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y proponer pruebas, que, sin
embargo, no vinculan automticamente al instructor del procedimiento.
La LRJAP-PAC acoge el principio inquisitivo en varios preceptos: como los que establecen la iniciacin y la
impulsin de oficio del procedimiento en todos sus trmites, el desarrollo, de oficio o a peticin de parte, de
los actos de instruccin adecuados para la determinacin, como conocimiento y comprobacin de los datos,
la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los interesados (art. 78), y, por ltimo, el
rgano competente en aras del inters general puede extender el contenido de su decisin a todas las
cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (art. 89), al margen de que
hayan sido o no planteadas por los interesados.
El principio inquisitivo y de impulsin de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la mayor
celeridad y economa en el procedimiento.
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EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD.
La Ley vigente admite que los interesados conozcan en cualquier momento el estado de la tramitacin de
los procedimientos en que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos
en los mismos (art.35.a), as como el trmite de vista y audiencia.
En cuanto al derecho de los ciudadanos en general a conocer los procedimientos administrativos, la C.E. lo
ampara en su art. 103.b, al consagrar el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguacin de los
delitos. Sorprende la regulacin de la LRJAP-PAC, que slo permite acceder a los registros y documentos
que forme parte de un expediente ya terminado en la fecha de solicitud.
El derecho de acceso, que no puede ejercitarse, sobre procedimientos o expedientes en tramitacin, puede
ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la informacin pueda afectar a la intimidad
de las personas, cuando prevalezcan razones de inters pblico, o por intereses de terceros ms dignos de
proteccin, o, en fin, cuando as lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el rgano competente dictar
resolucin motivada. Adems, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de los
expedientes que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el
ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al D. Administrativo, los que contengan
informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigacin de los
delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de terceros o las necesidades de
las investigaciones que se estn realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial
o industrial, y los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria. En todo caso, el
derecho de acceso (que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea
autorizado por la Administracin), deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea
afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin
individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, formular solicitud genrica sobre
una materia o conjunto de materias.
Adems de las limitaciones y excepciones ya sealadas, hay que tener en cuenta las que puedan derivarse
de otras regulaciones especficas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos sanitarios
personales, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores de las Cortes
Generales y de los miembros de las Asambleas Legislativas de las CCAA o de las Corporaciones Locales y,
en fin, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en los Archivos Histricos.
Otra grave limitacin al derecho de acceso a la informacin afecta al derecho de los contribuyentes a
conocer los datos que la Administracin tributaria tiene sobre ellos mismos.
LA GRATUIDAD DEL PROCEDIMIENTO.
La Ley no dice nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo sta se desprende, en principio, y
como regla general, del carcter inquisitivo del procedimiento. nicamente, el art. 81 de la LRJAP-PAC
impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podr
serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidacin definitiva.
7. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo, se inicia de oficio, o a peticin o denuncia de un particular o de otra
Administracin pblica (art. 68).
Lo decisivo en la iniciacin de oficio es, ante todo, el acuerdo del rgano competente, que acta motu
proprio o que puede ser excitado para ello por orden superior, mocin razonada de los subordinados o por
denuncia. El acuerdo de iniciacin del expediente es, claramente, un acto de trmite y, por ello, en
principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.
La Ley admite que como cautela, antes de la iniciacin de un procedimiento, que el rgano competente
instruya unas diligencias previas, que se describen como un periodo de informacin previa con el fin de
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar expediente (art. 69.2).
El procedimiento que se inicia a instancia del interesado, a travs de un escrito, solicitud o instancia en el
que deben constar:
1) Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, la persona que le represente, as como la
identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
2) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
3) Lugar y fecha
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4) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad.
5) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con
pretensiones que tengan un contenido idntico o sustancialmente similar. Tambin se admite que las
Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados.
Del escrito de solicitud y de los dems escritos que presenten los interesados podrn exigir copias selladas
y la devolucin de los documentos originales.
En cuanto al lugar de presentacin de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el rgano
que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepcin de las instancias en los registros de cualesquiera
Administraciones Pblicas. En caso de Administraciones locales, se debe haber suscrito el correspondiente
convenio. Tambin se pueden presentar ante las oficinas de correos, representaciones diplomticas o
consulares espaolas (art. 38). Tambin por correo electrnico cuando se creen los registros telemticos
para la recepcin o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios
telemticos. Los registros telemticos permitirn la presentacin de solicitudes, escritos o comunicaciones
todos los das del ao durante las veinticuatro horas. La recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad
se entender efectuada en el primer da hbil siguiente.
Recibida la instancia, el rgano competente puede, si el escrito de iniciacin no reuniera los datos
necesarios, (y, adems, el nmero de D.N.I., exigible por RD 357/1962) requerir a quien lo hubiese firmado
para que en 10 das subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con apercibimiento de que si
as no lo hiciere, se archivar el expediente (art. 71).
Adems, el rgano competente adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la
eficacia de la resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio
para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violacin de
derechos amparados por las leyes (art. 72).
8. TRAMITACIN E INSTRUCCIN.
Iniciado el procedimiento, la Administracin desarrollar los actos de instruccin necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolucin. Estos actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan
trmites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78).
Loa actos de instruccin constituyen, los ms importantes del procedimiento, por cuanto tienden a
proporcionar al rgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin. Ello no
implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instruccin regulados por la Ley, pues en
muchos casos bastarn las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la
Administracin, sin ms trmites, dicte la resolucin procedente.
La constatacin de hechos y datos, que es la funcin primordial de esta fase del procedimiento, se lleva a
cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trmite de informacin pblica, los informes, las
pruebas y el trmite de audiencia.
ALEGACIONES ESCRITAS Y APORTACIONES DE DOCUMENTOS,
Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurdicos, en su caso, que
formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trmite de
audiencia. Asimismo, podrn aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el
rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin (art. 79).
VISTA ORAL Y TRMITE DE INFORMACIN PBLICA
El trmite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, an sin estar recogido en la LRJAP-PAC, no
impide al rgano instructor del expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo
acto, a la manera judicial, constractar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los
fundamentos jurdicos que han de servir de soporte a la resolucin. Al margen de esta regulacin general, la
vista oral est contemplada en el procedimiento de las reclamaciones econmico-administrativas.
De la misma naturaleza que el trmite de Alegaciones puede considerarse el de informacin pblica.
Mediante este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de derecho a
cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La informacin pblica se abre cuando la
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naturaleza del procedimiento as lo requiere. Adems, no es infrecuente que las regulaciones
administrativas sectoriales impongan este trmite con carcter imperativo.
El trmite de informacin pblica se anunciar en el BOE, de la CCAA, en el de la provincia respectiva, o en
ambas.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga por s misma la condicin de interesado,
no obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la
Administracin una respuesta razonable (art. 86.3).
INFORMES.
Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de rganos especializados que sirven para ilustrar
al rgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, jurdicas o tcnicas, pero nunca
de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; nicamente podrn ser
valorados como uno ms de los presupuestos de la resolucin final del procedimiento (art. 82).
En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los trminos del
dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una configuracin
diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del rgano decisor resulta hipotecada por la del
emisor del informe, producindose un supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe
adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presuncin de la validez
y la recurrabilidad.
Aparte de la distincin entre los informes vinculantes y no vinculantes, la LRJAP-PAC los clasifica en
preceptivos y no preceptivos, estableciendo, adems, la presuncin de que salvo disposicin expresa, los
informes sern facultativos y no vinculantes (art. 83.1). La validez del acto podr depender de que el informe
preceptivo sea, segn la distincin legal, determinante o no para la resolucin del procedimiento (art.83.3).
Los informes sern evacuados en el plazo que tengan sealados o en el de 10 das, pero de no emitirse en
el plazo sealado, se podrn proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el carcter del informe
solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolucin del procedimiento.
PRUEBA.
Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos, y,
en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen
presupuestos ineludibles de la resolucin que ha de dictarse.
Objeto de prueba son los hechos controvertidos (sobre los que no hay acuerdo entre los interesados
[particular o Administracin]) no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurdicas
aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las conocen.
En cuanto a la carga de la prueba, no hay reglas especficas. La LRJAP-PAC prescribe, nicamente, la
obligatoriedad de la apertura de un perodo probatorio, pero no resuelve a quien corresponde la carga de la
probanza.
En los Procedimientos sancionadores, la regla de la presuncin de inocencia hace que la carga de la prueba
pese exclusivamente sobre quien acusa. Por analoga en todos los procedimientos de privacin o limitacin
de derechos.
En Procedimientos arbitrales o triangulares, la carga de la prueba debe repartirse en trminos anlogos al
proceso civil, de forma que, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras
el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos.
En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitacin alguna, pudindose acreditar por cualquier
medio de prueba admitido en derecho (art. 88.1).
El instructor del procedimiento deber acordar por s mismo la prctica de las pruebas que crea oportunas,
as como las que propongan los interesados, que slo podr rechazar cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto,
la LPA impone con rigor el principio de legalidad. A los efectos de la prctica de prueba u otras diligencias,
los ciudadanos slo estn obligados a comparecer ante las oficinas pblicas cuando as est previsto en
una norma con rango de ley (art. 40).
En D. Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestin de la valoracin de la prueba, por lo
que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro derecho, que es el criterio de
Administrativo II
40
libertad de apreciacin, ms propio de los procesos penales. Este criterio se conoce como el de
apreciacin conjunta de la prueba.
VISTA Y AUDIENCIA.
Una vez instruidos los Procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, el
instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que stos puedan alegar y
presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Es ste un trmite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como
esencialsimo y hasta sagrado por reiterada jurisprudencia, ya que su omisin es considerada como causa
de nulidad en cuanto produce la indefensin para los interesados. Slo se puede prescindir del trmite de
audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni
otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
La finalidad de este trmite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente para que
pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo
actuado tiene lugar al trmino del periodo de instruccin, inmediatamente antes de que se redacte la
propuesta de resolucin.
El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 das ni superior a 15,
pudiendo darse por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados manifiesten su decisin de
no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.
LOS PLAZOS.
En la instruccin del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la
regulacin de los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las actuaciones. La regla general es
que los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones
pblicas competentes para la tramitacin de los asuntos, como a los interesados en los mismos. No
obstante, los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin de los plazos que no exceda de
la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la
Administracin puede acordar excepcionalmente la ampliacin del plazo establecido para la resolucin de l
procedimiento mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes.
Los plazos vienen expresados en las leyes por das, meses y aos, lo que exige unas reglas para su
cmputo: das hbiles e inhbiles, da inicial y final. Si el plazo se expresa en das:
1) Se entiende referido a das hbiles, salvo que en la notificaciones exprese que son das naturales.
Inhbiles son los domingos y das festivos declarados.
2) El cmputo e inicia a partir del siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto
o desde el siguiente a aqul en que se entienda producida la estimacin o desestimacin por silencio
administrativo.
3) Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al primer da hbil siguiente.
Si el plazo se expresa en meses o aos, se computan a partir del da siguiente a la notificacin o
publicacin, y si termina en da inhbil debe prorrogarse al siguiente hbil. De otra parte, el cmputo debe
hacerse de fecha a fecha, con independencia del nmero de das que tenga cada mes o ao. Pero si el mes
del vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comenz el cmputo, se entender que el plazo
expira el ltimo da del mes.
9. LA TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO.
La LRJAP-PAC regula modos o causas de terminacin del procedimiento. Mientras unas formas suponen
precisamente su no terminacin, es decir, la desaparicin jurdica del procedimiento mismo sin dar una
respuesta a lo en l tratado (desistimiento, renuncia, caducidad), otras implican que ha cumplido la finalidad
para la que fue iniciado (resolucin expresa o presunta, terminacin convencional).
A) EL DESISTIMIENTO Y LA RENUNCIA.
El desistimiento significa que el interesado desiste de su peticin o instancia lo que viene a significar el
apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a travs de l.
La renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono del derecho, pretensin o inters en el
procedimiento que se haba ejercitado, por razn de la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.
Administrativo II
41
El rgimen del desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes:
1) Todo interesado podr desistir de su solicitud, o cuando no est prohibido por el Ordenamiento Jurdico,
renunciar a sus derechos.
2) Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por varios interesados, el desistimiento o la renuncia
slo afectar a aquellos que la hubieran formulado.
3) Podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia (art. 90).
4) La Administracin aceptar de pleno el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el
procedimiento, salvo que habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su
continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del desistimiento. Tambin continuar
el procedimiento si la cuestin suscitada por al incoacin entraase inters general, o fuera conveniente
suscitarla para su definicin y esclarecimiento, en cuyo caso la Administracin podr limitar los efectos
de desistimiento al interesado, siguindose el procedimiento.
B) CADUCIDAD.
Es una causa de terminacin del procedimiento por falta de actividad en ste. La regulacin bsica de la
caducidad tiene cierta connotacin sancionadora, pues est referida a los procedimientos instados a
solicitud del interesado y que se paralizan por causa de ste. En este caso la Administracin le advertir
que transcurridos tres (3) meses, se producir la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones (art.
92). No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual que acontece en el desistimiento o la renuncia, si
hubiere terceros interesados o la cuestin objeto del procedimiento afectase al inters general o fuera
conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento (art. 92.4).
La especial gravedad que la caducidad implica lleva a considerar que no toda pasividad u omisin del
interesado lleva a la caducidad, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen la
paralizacin del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo. Cualquier otra omisin slo justifica
la prdida del trmite, salvo que dicho trmite sea indispensable para dictar resolucin.
Otro supuesto de caducidad que la Ley regula, es el de los procedimientos iniciados de oficio en que la
administracin ejerce potestades sancionadoras o, en general de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del procedimiento se produce entonces cuando no se
dicte resolucin expresa en el plazo previsto.
En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la prdida o extincin del derecho que en dicho
procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producir por s sola la
prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no
interrumpirn el plazo de prescripcin.
En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin suscitada
afecte al inters general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.
C) RESOLUCIN EXPRESA O PRESUNTA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.
La resolucin expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestacin de
voluntad que decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el
rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas.
Se prohbe la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin se pueda agravar la situacin
inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administracin pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento,
si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada en los casos a que se refiere el art. 54 de la Ley,
y expresarn los recursos que contra la misma procedan, el rgano administrativo o judicial ante el que
hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar
cualquier otro que estimen pertinente.
La Ley asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos y le atribuye determinado
sentido, positivo o negativo.
D) TERMINACIN CONVENCIONAL.
Consiste en terminacin del procedimiento por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto
de D. Pblico como privado (art. 88).
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El Derecho administrativo moderno tiende en lo posible a sustituir el acto unilateral por el negocio jurdico
bilateral.
Sin embargo, los convenios, acuerdos o pactos no tendrn ms alcance, efectos rgimen jurdico que el
que en cada caso prevea la disposicin que lo regule. Es decir, que se trata de una norma en blanco, por
lo que no basta para la celebracin de un convenio acogerse a lo que dice la LRJAP-PAC; es preciso
adems una regulacin sustantiva que previamente haya aceptado esta forma de acabar el procedimiento.
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TEMA 5. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
LA ACTIVIDAD DE POLICA O LIMITACIN.
1. LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
La ordenacin de las normas administrativas y su estudio se ha venido configurando sobre la idea del fin
pblico ltimo a que tales normas atendan o sobre la clase de materia que regulaban. De aqu que la
clasificacin ms comn de la llamada parte especial atendiera a los diversos sectores de la actuacin o
intervencin administrativa: orden pblico, asuntos exteriores, comercio, agricultura, industria, sanidad,
educacin, etc.
Aparte de esa clasificacin por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma administrativa,
es preciso disponer tambin de otros criterios que permitan sistematizar, dentro de cada sector o materia
(orden pblico, sanidad, etc), las normas que la rigen. Para ello se atiende al efecto que la actividad
administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares, distinguindose entre:
1) Actividad de limitacin o de polica: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los
particulares.
2) Actividad de fomento o incentivadora: Estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la
actividad de los particulares para que oriente sta al cumplimiento de fines de inters general.
3) Actividad de prestacin o de servicio pblico: La Administracin suministra prestaciones a los
particulares (sanidad, educacin, transporte etc.)
Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de polica, fomento y servicio pblico), no
agotan la realidad de la actividad de la Administracin, puesto que en nuestro Derecho la Administracin ha
sido investida de funciones de indudable carcter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en
el concepto de actividad de limitacin o de polica.
Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitacin o de polica de la:
1) Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitacin o de polica, puesto que no se limitan
derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria presupone una infraccin o conducta
antijurdica del destinatario de la sancin, lo que impide decir que se est limitando su derecho (no hay
limitacin jurdica donde hay conducta contraria a Derecho). La actividad sancionadora tiene naturaleza
garantizadora de cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene un carcter cuasi- judicial de la
misma naturaleza que la represiva penal, y que slo por razones histricas y circunstanciales se ha
atribuido a la Administracin.
2) Actividad arbitral de la Administracin: con este concepto se pretende acoger la actividad
administrativa de mediacin entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta,
ni da pretensiones, ni sanciona, ni limita derechos, sino por la que la Administracin decide o arbitra
entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero rbitro mediador. Tambin
tiene naturaleza cuasi- judicial, porque la Administracin acta en alguna forma como juez civil y el acto
administrativo cumple funciones similares a la sentencia..
Estas formas de actividad administrativa operan en todos los campos de intervencin de la Administracin,
aunque pueden estar presentes en distinta medida (as, p.ej., en el orden pblico actan fundamentalmente
las formas de limitacin y de sancin pero no tanto las de fomento). Tambin es posible alcanzar un mismo
fin pblico con diversas formas de intervencin, que se pueden combinar y sustituir unas por otras, en lo
que se ha llamado principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin administrativa. La
Administracin, por ejemplo, para conseguir un grado digno de asistencia sanitaria puede fomentar con
subvenciones los hospitales privados o crear sus propios servicios pblicos hospitalarios.
2. LOS PRINCIPIOS QUE CONDICIONAN LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA.
Toda la actividad administrativa, a diferencia de la actividad de los particulares, est sujeta a determinados
principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legtima e inters pblico. No obstante,
algunos de estos principios se presentan como condiciones de la actividad de limitacin o de policia.
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EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
La vinculacin de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en el art. 103 CE, conforme al
cual la Administracin debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La vinculacin positiva rigurosa, es decir, la regulacin por norma legal es requisito esencial de toda
actividad limitativa o ablatoria que comporte limitacin de las libertades y derechos de los ciudadanos
definidos en la C.E. Sin embargo no es razonable exigir que cualquier actividad administrativa sea objeto de
previsin legal, en trminos exhaustivos. La vinculacin positiva no se impone en cambio con tanto rigor
cuando la actividad administrativa va en la lnea de ampliar los derechos y esfera de actuacin de los
particulares.
Admitida, la tesis de la vinculacin positiva de forma general no es, sin embargo, razonable exigir de la Ley
una regulacin minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera que sta sea y cuyo efecto sera la
obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitacin y sancionadora debe exigirse el
mximo de precisin legal sobre los aspectos fundamentales, sin que basten los poderes generales de
intervencin. Por el contrario, una simple previsin o apoderamiento legal ser suficiente para desarrollar
actividades de servicio pblico y de fomento.
EL PRINCIPIO DE IGUALDAD.
Est fundamentado en el art. 14 CE Los espaoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer
discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo o religin, opinin o cualquier otra condicin o
circunstancia personal o social. Y supone que a supuestos de hecho iguales deben aplicrseles
consecuencias iguales y que las diferencias de tratos necesitan justificar adecuadamente la existencia de
los motivos de tales diferencias.
Encuentra una aplicacin directa en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), que
sujeta al principio de igualdad ante la ley toda intervencin sobre la libertad y propiedad; principio que
tambin se aplica a la actividad de fomento y a la de servicio pblico en que todos los administrados tienen
en igualdad de condiciones derecho a las mismas prestaciones, sin que puedan establecerse
discriminaciones injustificadas en las tarifas.
PROPORCIONALIDAD Y FAVOR LIBERTATIS.
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin pblico a que debe responder supone que los
medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos sobrepasen las necesidades pblicas.
Este principio se invoca de forma especial en el art. 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales: El contenido de los actos de intervencin ser congruente con los motivos y fines que lo
justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegir el menos restrictivo de la libertad individual. Este
principio, aplicable con carcter general a toda actividad administrativa, tiene una mayor aplicacin en la
actividad de limitacin y en la sancionatoria.
PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y LA CONFIANZA LEGTIMA.
?? El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administracin y los administrados del mismo
modo que rige las relaciones entre los particulares. Como la buena fe remite a la creencia del sujeto
sobre la licitud jurdica de su propia actuacin, se aminoran las consecuencias negativas de los actos
contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe.
Principio quebrantado cuando una de las partes acta contra sus propios actos, abusa de la nulidad por
motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
?? La confianza legtima aparece como una manifestacin o especialidad de la buena fe. Ocurre cuando
se pone el nfasis en el deber de la Administracin de no variar su conducta si con ella ha generado el
administrado expectativas razonables de continuidad.
La jurisprudencia comunitaria exige para su aplicacin determinadas condiciones: Una accin de la
Administracin que justifique las legtimas expectativas de los administrados; Que las expectativas
puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral; Que los intereses de los afectados no
sean contrarios a intereses pblicos.
EL INTERS PBLICO.
Sirve de justificacin a toda actividad administrativa. El inters pblico es un inters comn que, aunque no
beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una parte importante de sus miembros.
Administrativo II
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La invocacin al inters pblico tiene ciertas limitaciones, y as la Administracin no puede en funcin del
inters pblico proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aqul con el fiscal o recaudatorio,
enriquecindose a expensas de algunos administrados, con infraccin del principio de igualdad.
3. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIN.
Por actividad administrativa de limitacin o de polica se entiende aquella forma de intervencin mediante la
cual la Administracin restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuacin
la actividad de stos.
La actividad administrativa de limitacin supone en todo caso que la incidencia negativa de sta sobre la
libertad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa con un
acto administrativo de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando la limitacin tiene lugar sin el
intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una limitacin legal (como ocurre en el caso
de determinadas nacionalizaciones o en algunas imposiciones generalizadas de deberes, como los deberes
fiscales).
4. LOS GRADOS DE LIMITACIN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE
LOS PARTICULARES.
La actividad administrativa de limitacin de los derechos y libertades de los administrados responde a una
escala o progresin, segn la intensidad de la medida interventora:
?? En el grado menor de la intervencin administrativa: Deberes o cargas que la Administracin puede
exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante la
remisin de la informacin o imponiendo el deber de identificacin o la obligacin d soportar
inspecciones administrativas (inspeccin laboral, sanitaria, tributaria etc.).
?? En un segundo grado: Sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorizacin administrativa;
constatacin reglada por la Administracin de que se dan las condiciones requeridas para ello (p.ej:
permiso de conducir o licencia de construccin)
?? Tercer grado: Prohibicin formal de hacer o imposicin de una determinada conducta positiva (p.ej.:
orden de cierre de establecimientos por razones de orden pblico) Incluso la limitacin de la esfera
individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la Administracin prestaciones de dar o hacer
sin abonar por ello compensacin alguna (p.ej., requisa de determinados servicios profesionales en
caso de epidemia).
Una forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin en favor de un inters pblico
mediante una indemnizacin (la expropiacin forzosa).
5. LAS TCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIN. LA
REGLAMENTACIN.
La LBRL de 1985 enumera las tcnicas de limitacin de la actividad de los ciudadanos del siguiente tenor:
a) Ordenanzas y Bandos
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo
c) rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin del mismo.
La Administracin del Estado o de las CC.AA., en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en stos,
impone determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a travs de los reglamentos. Lo mismo
ocurre en la esfera de competencias de las Entidades Locales, que podrn aprobar Ordenanzas y
reglamentos y los Alcaldes dictar bandos, que en ningn caso contendrn preceptos opuestos a las leyes.
En base a esas normas reglamentarias la Administracin exige despus autorizaciones previas, ordena,
prohbe o sanciona la actividad de los particulares. El estudio de la potestad reglamentaria, su rgimen
jurdico, suele remitirse a la teora de las fuentes del Derecho administrativo, donde los reglamentos se
consideran ms un producto normativo que una tcnica de intervencin.
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6. LA AUTORIZACIN.
CONCEPTO.
Partiendo de la existencia de un derecho o libertad en el solicitante de la autorizacin, se la considera como
un acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias previstas en
la norma (en la licencia de construccin, la adecuacin del proyecto a los planes de urbanismo). Por ello, en
la mayor parte de los casos la cuestin de su otorgamiento o denegacin se resuelve en un problema de
valoracin fctica, que se traduce en la instancia judicial en un control de los hechos determinantes del
ejercicio de la potestad autorizatoria. Pero estando los hechos claros en uno u otro sentido, parece que no
debe reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de la autorizacin.
DIFERENCIA CON LA CONCESIN
La diferencia de la autorizacin con la concesin, su gnero prximo, radica en que no existe un derecho
preexistente del particular, sino que ste nace justamente del acto concesional. As ocurre cuando la
pretendida autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita a unos pocos sujetos.
En todos aquellos casos en que se da una limitacin de la actividad, el nmero reducido parece transmutar
la idea del derecho o posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un derecho, o a ser admitido el
ejercicio de una actividad o profesin, en la contraria de que se trata de un privilegio que la Administracin
crea apara un administrado: en suma de una concesin.
El concepto de autorizacin debe limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el nmero de los
beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento (licencia de caza, de
conducir, et...), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en que la legislacin permite
claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del
derecho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas.
LAS AUTORIZACIONES DE EFECTO CONTINUADO.
Algunos autores hablan de autorizaciones de efecto continuado para referirse a supuestos en los que se
crea entre la Administracin y el autorizado una relacin jurdica continua en la que ste queda sujeto a una
serie de controles anlogos a los que en la relacin concesional permiten al concedente vigilar y dirigir la
actividad del concesionario.
A juicio de Parada, sin embargo, cuando desde una autorizacin se justifican otras intervenciones sobre el
sujeto autorizado, es que se estn haciendo pasar por autorizaciones supuestos de concesin, o bien que
se confunde la autorizacin con otras tcnicas limitativas o intervenciones administrativas posteriores sobre
la actividad autorizada, y que constituyen actos independientes de la autorizacin inicial. Estos actos
encuentran su legitimacin no en el acto de autorizacin, sino en otras potestades que la ley y la
reglamentacin reconocen a la Administracin sobre la actividad autorizada.
OTORGAMIENTO, CONDICIONAMIENTO, TRANSMISIN Y EXTINCIN DE LAS
AUTORIZACIONES.
Desde la concepcin de la autorizacin como un acto reglado, no es posible aceptar que las autorizaciones
se puedan modular discrecionalmente a travs de determinaciones accesorias (condicin, trmino y
modo), incidiendo de esta forma sobre los efectos del ejercicio del derecho o actividad autorizada., lo que s
es factible, en principio, en las concesiones.
No obstante, todas las autorizaciones se otorgan con la clusula sin perjuicio de tercero. Una clusula
que limita el efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la Administracin y el sujeto
autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas que subyacen en el
otorgamiento de la autorizacin.
Cuestin asimismo relevante en el rgimen de las autorizaciones es su transmisibilidad. Su admisin o no
viene dada, en primer lugar, en funcin del grado de personalizacin de la actividad autorizada. As en las
autorizaciones otorgadas intuitu personae no es posible su transmisin (p.ej., licencia de conduccin o de
armas). En cambio, si la licencia se otorga en razn a una actividad sobre determinados objetos, cuando
stos se transmiten s trasmite con ellos la autorizacin (as sucede, p.ej., en las licencias de construccin).
En cuanto a su extincin, quedan sin efecto por la ejecucin de la actividad autorizada (obra por ejemplo),
por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias referentes a actividades
personales, y por su revocacin o anulacin.
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7. ORDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES.
Las rdenes son actos por los que la Administracin, sobre la base de una potestad de supremaca, hace
surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibicin), cuya
inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia.
Las rdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general por una norma sin necesidad
de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su efectividad que la Administracin dicte un acto
administrativo con dicho contenido.
Las rdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden estar legitimadas por una
potestad de supremaca general que afecta a todos los ciudadanos o bien configurarse dentro de una
relacin de supremaca especial (concesionarios de la administracin p.ej.), o de una relacin jerrquica
(funcionarios, militares), aunque en ste ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo sobre derechos.
En donde con ms evidencia se manifiesta el carcter limitativo de derechos de la orden es en las
relaciones de supremaca general (Ley Proteccin de Seguridad Ciudadana.- disolucin manifestaciones
que alteren gravemente la seguridad ciudadana, etc).
El efecto de la orden debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de obedecer conforme
a su contenido, es decir, en una obligacin ejecutoria de conducirse de la manera exigida por la orden.
Las rdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que normalmente es
ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial, que incluso pueden disponer
de una Jurisdiccin al servicio de su peculiar disciplina (militares).

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TEMA 6. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO.
1. CONCEPTO Y EVOLUCIN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervencin administrativa consistente en dirigir
la accin de los particulares hacia fines de inters general mediante el otorgamiento de incentivos diversos.
La incentivacin de actividades privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra civilizacin,
pero es en el despotismo Ilustrado del siglo XVIII donde ese modo de intervencin es teorizado ms
conscientemente como una modalidad de la accin pblica y de forma ms consciente.
La poltica econmica del siglo XIX sita la accin de fomento en el centro mismo del intervencionismo
administrativo, lo que dio nombre al ms importante Ministerio, el de Fomento. La instauracin del sistema
ferroviario puedo hacerse gracias a las ayudas econmicas con que el Estado estimul a las compaas
concesionarias del ferrocarril. No hay que olvidar, sin embargo, que con la poltica de subvenciones lleg
tambin la corrupcin y el falseamiento de la libre competencial empresarial.
Tras la constitucin de 1876, los estmulos econmicos cobran de nuevo decisiva importancia en las obras
pblicas que regula la Ley General de 13 de abril de 877, que define la subvencin como cualquier auxilio
directo o indirecto de fondos pblicos, incluso la franquicia de los Derechos de Aduanas para el material que
hay de introducirse.
En el siglo XX se extienden las ayudas econmicas a todos los sectores productivos y se racionalizan con la
Ley 152/1963. La incentivacin a las empresas, a travs de polos de desarrollo, polgonos industriales,
zonas de preferente localizacin, se han prolongado hasta nuestro das. De otro lado, la actividad
incentivadota se ha extendido a todos los sectores econmicos (agricultura, minera, vivienda, etc)
En la actualidad no hay duda sobre la legitimidad de esta forma de intervencin, pues la propia CE de 1978
alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento. As, al sancionar los principios
rectores de la poltica social y econmica indica que los poderes pblicos de fomentaran la educacin
sanitaria, educacin fsica y el deporte (art.43.3), las organizaciones de consumidores (art. 51.2), y las
sociedades cooperativas (129.2). La actividad de fomento es tambin ttulo competencial especfico, bien
del Estado (investigacin cientfica y tcnica), bien de las CC.AA. (desarrollo econmico de la Comunidad).
2. LAS MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU
NATURALEZA REGLADA.
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya accin pretende incentivarse, el fomento
puede consistir en medidas honorficas, como las condecoraciones civiles, militares, otorgamiento de ttulos,
etc; econmicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc; y jurdicas: carcter de beneficiarios
de la expropiacin forzosa, Etc.
No es fcil fuera de esta descripcin de la accin de fomento reconducir a un mismo rgimen jurdico las
numerosas acciones de fomento, ni calificar de reglada o discrecional la actividad administrativa
incentivadota, que depende de las diversas regulaciones y procedimientos.
Hay supuestos en donde la discrecionalidad es manifiesta, como ocurre con la concesin de ttulos
nobiliarios por el Rey. Bsicamente discrecional es el otorgamiento de condecoraciones civiles, como las
previstas en la Orden de Alfonso X el Sabio, etc. Por el contrario, la concesin de las condecoraciones
militares es bsicamente reglada. No es discrecional, en absoluto, el otorgamiento o la denegacin de
becas para el estudio, sujetas a reglamentaciones muy precisas. Por ltimo, debe destacarse el carcter
discrecional de la concesin de estmulos econmicos, ni, en general, los beneficios de carcter jurdico que
se vinculan a aqullas, como el beneficio de expropiacin forzosa.
3. LOS INCENTIVOS ECONMICOS.
Los incentivos econmicos son uno de los procedimientos ms eficaces de promocin de la iniciativa
econmica privada y el cauce a travs del cual los poderes pblicos orientan y corrigen el sistema de
mercado en una determinada direccin.
El otorgamiento de estmulos econmicos orienta libremente la accin del beneficiario hacia el fin, pero al
tiempo constituye un ttulo habilitante que permite a la Administracin intervenir, ordenar y controlar las
actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas; una intervencin que habr de acomodarse al
principio de mensurabilidad de las potestades administrativas y de la especificad del fin pblico
perseguido.
Administrativo II
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Los estmulos econmicos pueden suponer para la Administracin una prdida de ingresos (exenciones y
desgravaciones fiscales) o una efectiva salida de dinero pblico hacia el beneficiario (anticipos, premios o
primas y seguros de beneficios industriales).
La actividad del fomento econmico est sujeta al principio de legalidad (art. 133.3 CE: todo beneficio
fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en virtud de una Ley. No hay subvencin sin
consignacin expresa en los presupuestos y su falta implica la inexigibilidad de las obligaciones dinerarias
de los entes pblicos que no estn reflejadas en los presupuestos, as como la nulidad de pleno derecho de
los actos administrativos y de las disposiciones generales con rango inferior a la Ley que supongan
compromisos de gastos por cuanta superior al importe de los crditos presupuestados. No obstante, si bien
esa nulidad se puede predicar del acto de otorgamiento del beneficio econmico sin cobertura
presupuestaria, el beneficio de buena fe dispone de una accin de responsabilidad contractual o
extracontractual para exigir de la Administracin el resarcimiento de los daos producidos, ya que al fin y a
la postre es siempre la Ley sustantiva la que reconoce el derecho a las medidas de fomento, limitndose la
Ley de Presupuestos a posibilitar la exigibilidad temporal del gasto.
El principio de igualdad est vigente sobre la actividad de fomento, que obliga a tratar por igual a los
presuntos beneficiarios de dicha accin y a distribuir las ayudas a travs de procedimientos basados en las
reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia.
4. LA SUBVENCIN.
La subvencin, segn la doctrina ms autorizada debe distinguirse de otras ayudas econmicas en funcin
de las siguientes notas:
1) La subvencin es ante todo una atribucin patrimonial a fondo perdido.
2) De una Administracin Pblica como sujeto activo otorgante a favor de un particular.
3) Afectacin inicial de la atribucin patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario.
Sin embargo, la legislacin espaola, como ahora la comunitaria, parte de un concepto ms amplio de
subvencin que comprende toda clase de ayuda econmica.
La Ley General Presupuestaria recoge tanto el concepto estricto de subvencin disposicin gratuita de
fondos pblicos realizada por el Estado o sus Organismos autnomos a favor de personas o Entidades,
pblicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o inters social o para promover la consecucin
de un fin pblico como el amplio cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto del
Estado o de sus Organismos autnomos y las subvenciones o ayudas financiadas, en todo o en parte, con
fondos de la Comunidad Econmica Europea.
En cuanto a su naturaleza jurdica, la relacin jurdica que se crea con el otorgamiento de la subvencin se
califica como jurdico-administrativa y la litigiosidad que engendra es competencia de la Jurisdiccin
Contenciosa-Administrativa.
Cierto que en la regulacin de las ayudas pblicas econmicas se pueden encontrar elementos y perfiles
contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es menos cierto que la
mecnica operativa y su rgimen jurdico es ms cercano al del acto unilateral. Acto adems reglado en
aplicacin del principio de objetividad en su otorgamiento que impone ahora el art. 81 de la Ley General
presupuestaria: las subvenciones a que se refiere la presente seccin se otorgarn bajo los principios de
publicidad, concurrencia y objetividad. no discrecional. Debido a este carcter reglado, resulta impugnable
el acto de denegacin, as como el de otorgamiento por parte de terceros aspirantes que se consideren con
mejor derecho a la subvencin ya otorgada.
Con base en dicho principio, la discrecionalidad se reduce mediante las bases de los concursos que
anuncian y ofertan las subvenciones, y los principios d igualdad, proporcionalidad, eficiencia y economa en
el gasto pblico. Por ello, es impugnable el acto de denegacin, como tambin lo es el acto de otorgamiento
de la subvencin por terceros aspirantes que se consideran con mejor derecho a una subvencin ya
otorgada. La discrecionalidad de la concesin de subvenciones se va reduciendo tambin por la creciente
procedimentalizacin en su otorgamiento. Esto implica la sustitucin paulatina del sistema de auxilios
rogados (el particular toma la iniciativa de solicitar el beneficio), por el de auxilios concursados, en que la
administracin toma la iniciativa anunciando, con sujecin a los principios de publicidad y concurrencia, su
disposicin a conceder beneficios a los administrados que, con arreglo a determinados baremos, resultaren
de mejor condicin.
Hay adems, otros lmites que condicionan el otorgamiento de la subvencin: uno es el de previa
consignacin presupuestaria ya referido. Otro el principio de riesgo compartido que impide
Administrativo II
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considerar la subvencin como pura donacin que libere al beneficiario de todo riesgo o aportacin de
capital propio a la actividad subvencionada.
Por ltimo, la ayuda o subvencin debe respetar la libre competencia entre los operadores econmicos del
sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros.
En la Administracin del Estado son competentes para otorgar subvenciones los titulares de los
departamentos ministeriales y los Presidentes o Directores de los Organismos Autnomos, dentro tambin
del mbito de su competencia, previa consignacin presupuestaria para ese fin. Dichas atribuciones podrn
ser objeto de delegacin. No obstante, ser necesario acuerdo del consejo de Ministros para autorizar la
concesin de subvenciones, cuando el gasto a aprobar sea superior a 2000 millones de pesetas. En las
CCAA lo ser el Consejo de Gobierno y las consejeras, en los trminos que establezcan en las respectivas
disposiciones orgnicas. En los Entes Locales sern competentes los Plenos o el presidente.
5. LA GESTIN INDIRECTA DE LAS SUBVENCIONES.
La Ley Presupuestaria permite la gestin indirecta de la actividad administrativa de fomento, de forma que
las bases reguladoras de las subvenciones o ayudas establezcan que la entrega y distribucin de los
fondos pblicos a los beneficiarios se efecte a travs de una Entidad colaboradora. Podrn ser
colaboradoras las sociedades estatales, las Corporaciones de Derecho Pblico y las fundaciones que estn
bajo el protectorado de un ente de Derecho pblico, as como las personas jurdicas que renan las
condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan.
6. EL PROCEDIMIENTO DE OTROGAMIENTO DE LAS SUBVENCIONES.
La Ley General presupuestaria someti la concesin de subvenciones a los principios de publicidad,
concurrencia y objetividad, principios que deben guiar la interpretacin de las normas del procedimiento de
concesin de subvenciones pblicas.
El principio de publicidad obliga a establecer las oportunas bases reguladoras de la concesin y, una vez
librados los fondos a favor de los beneficiarios, a publicar trimestralmente en el BOE las subvenciones
concedidas en cada perodo.
La concurrencia competitiva es obligada cuando la finalidad o naturaleza de la subvencin as lo exija, como
es el caso de las subvenciones imputadas a un mismo crdito presupuestario y pretendidas por una
pluralidad de solicitudes.
En el trmite de instruccin, el rgano competente realizar de oficio cuantas actuaciones estime necesarias
para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse
la resolucin, siguiendo despus el trmite de audiencia a los interesados, concedindoles un plazo de
quince das para que formulen las alegaciones y presente los documentos y justificaciones pertinentes.
La resolucin del procedimiento tendr lugar en el plazo que establezca la convocatoria y, en su defecto, en
seis meses. Transcurrido el plazo mximo para resolver sin que haya recado resolucin expresa, se
entender que el silencio es desestimatorio de la concesin de subvencin.
Tambin se admite la terminacin convencional del procedimiento, cuando las normas reguladoras de la
subvencin as lo prevean, respetndose el objeto, condiciones y finalidad de la subvencin, as como los
criterios de valoracin establecidos respecto de solicitudes o peticiones.
7. LA RELACIN DE SUBVENCIN: ANULACIN, MODIFICACIN,.
OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO Y REINTEGRO.
La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la de realizar aquella actividad o adoptar el
comportamiento que fundamenta la concesin de la subvencin. Adems esta obligado a:
1) Acreditar ante la Entidad concedente o la Entidad colaboradora, en su caso, la realizacin de la
actividad o la adopcin del comportamiento, as como el cumplimiento de los requisitos y condiciones
que determinen la concesin o disfrute de ayuda.
2) Someterse a las actuaciones de comprobacin.
3) Comunicar la obtencin de subvenciones o ayudas para la misma finalidad.
Por su parte, la Administracin concedente tiene la obligacin de librar al beneficiario los fondos
comprometidos.
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La modificacin de la subvencin puede acordarse cuando se produzca una alteracin de las condiciones
tenidas en cuenta para la concesin de la subvencin, y en todo caso por la obtencin concurrente de
subvenciones o ayudas otorgadas por otras Administraciones. Por el contrario, no es vlida la revocacin
sin causa justificada.
Es vlida la renuncia del beneficiario a la subvencin sin ms condicin que la de reintegrar lo ya percibido.
El incumplimiento de los trminos en que fue concedida la subvencin lleva consigo el reintegro de las
cantidades percibidas y la exigencia del inters de demora desde el momento del pago de la subvencin.
Un supuesto de reintegro parcial lo constituye aquel en que el importe de la subvencin supere el coste de
la actividad a desarrollar por el beneficiario, en cuyo caso el beneficiario reintegrar el exceso obtenido
sobre el coste de la actividad desarrollada.
8. CONTROL Y SANCIONES.
La Ley General Presupuestaria prev un determinado control sobre los beneficiarios de la subvencin,
obligando a los preceptores a justificar el empleo correcto de los fondos recibidos ante el Ministerio de
Economa y Hacienda.
El sistema garantizador de la legislacin reguladora de las subvenciones se refuerza con la definicin de un
amplio catlogo de infracciones administrativas de las que son constitutivas las siguientes conductas,
cuando en ellas intervengan dolo, culpa o simple negligencia y de las que pueden ser responsables tanto
los beneficiarios como las Entidades colaboradoras:
1) La obtencin de una subvencin o ayuda falseando u ocultando ls condiciones requeridas para la
concesin.
2) La no aplicacin de las cantidades recibidas a los fines para los que la subvencin fue concedida,
siempre que no se hay procedido a su devolucin sin previo requerimiento.
3) El incumplimiento, por razones imputables al beneficiario, de las obligaciones asumidas.
4) Falta de justificacin del empleo dado a los fondos recibidos.
Las sanciones aplicables consistirn en multas de hasta el triple de la cantidad indebidamente obtenida,
aplicad o no justificada. Asimismo, a las multas se podrn acumular la prdida durante un plazo de hasta
cinco aos de la posibilidad de obtener subvenciones pblicas o de la prohibicin durante el mismo plazo de
celebrar contratos con el Estado u otros entes pblicos. A considerar por ltimo que la infraccin
administrativa cede el paso a la infraccin penal que comete:
1) El que obtuviese una subvencin o desgravacin pblica en ms de diez millones pesetas, falseando
las condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la hubieren impedido.
2) El que en el desarrollo de una actividad subvencionada con fondos pblicos, cuyo importe supere los 10
millones de pesetas, incumpliere las condiciones establecidas, alterando sustancialmente los fines para
los que la subvencin fue concedida.
En ambos casos las penas consisten en prisin menor y multa del tanto al sxtuplo del importe de la
subvencin, as como la prohibicin de obtener subvenciones pblicas o crdito oficial y del derecho a gozar
de beneficios o incentivos fiscales durante un perodo de tres a seis aos.
9. SUBVENCIN Y DERECHO COMUNITARIO.
La pertenencia de Espaa a las Comunidades Europeas supone la aplicacin de las prohibiciones y
limitaciones garantizadoras de la libre competencia en el espacio comunitario, a tenor del artculo 92 del
Tratado de la CEE.. Las condiciones precisas para que una ayuda econmica a una empresa sea contraria
a la prohibicin comunitaria:
1) Que se trate de una ayuda econmica. Se comprenden tanto las subvenciones propiamente dichas o
ayudas directas como incentivaciones que aligeren las cargas que gravan el presupuesto de una
empresa y que son de idntica naturaleza y producen los mismos efectos (exenciones de impuestos y
tasas, bonificaciones de intereses, etc..).
2) Es preciso que la ayuda econmica: se nutra de fondos pblicos y no privados; que afecten a los
intercambios comerciales; que sean de tal entidad que amenacen con falsear o puedan falsear la
competencia.
No obstante y a pesar de la amplitud de las excepciones que quiebran la prohibicin general, las mismas no
constituyen un numerus clausus, pues el Consejo puede, por unanimidad, y a peticin de un Estado
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miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibicin general siempre que circunstancias
excepcionales justifiquen tal decisin.
En cuanto al control de la normativa sobre ayudas y subvenciones, la Comunidad, a travs de la Comisin y
del Consejo, desarrolla una triple actividad tendente al examen, a la prevencin y, en su caso, a la
represin.
La apertura de un procedimiento de control conlleva la suspensin automtica de las ayudas proyectadas, y
si el Estado no se conforma con la decisin de suprimir o modificar una ayuda, la Comisin o cualquier otro
Estado interesado podrn apelar directamente al Tribunal de Justicia.

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TEMA 7. ACTIVIDAD DE PRSTAMO O SERVICIO PBLICO.
1. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN O SERVICIO PBLICO.
Es aquella por la que la Administracin satisface directamente una necesidad pblica mediante la prestacin
de un servicio a los administrados (transporte, abastecimientos, enseanza, sanidad, etc.)
La actividad de prestacin se denomina tambin de servicio pblico, un trmino polmico y polismico al
mismo tiempo. Polmico por la tensin poltico-ideolgica que suscita entre quienes ven en los servicios
pblicos los males de la estatalizacin, la burocracia, el aumento del intervencionismo y del dficit pblico
en contraste con la iniciativa y empresa privada, en no va ms de la eficiencia econmica y servicial.
Polismico en cuanto por servicio pblico no se entiende exclusivamente una forma de la actividad
administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestacin, de limitacin o de
fomento. En este sentido, la calificacin que algunas leyes hacen de una actividad como de servicio pblico
no habilita slo para actividades de prestacin, sino que constituye un ttulo general de intervencin que
justifica la limitacin de derechos, la sancin e, incluso, el fomento de la accin de los particulares. El
trmino servicio pblico sirve tambin para designar una administracin, un rgano administrativo
CLASES DE SERVICIOS PBLICOS.
Determinadas prestaciones de inters general, tradicionalmente a cargo del estado, derivan del ejercicio de
funciones conectadas directamente a la soberana, como la Justicia. El poder ejecutivo satisface tambin
otras necesidades que los ciudadanos perciben de forma general y no personalizada, como la defensa
nacional, la seguridad pblica, las relaciones internacionales. Se habla entonces de servicios pblicos uti
universi, en contraposicin a los servicios pblicos uti singuli que son aquellos que se disfrutan
individualizadamente, de forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de su coste. As ocurre con los
servicios pblicos de enseanza, sanidad, transporte, etc, actividades todas ellas susceptibles tambin de
explotacin econmica por la iniciativa privada.
DE LA CREACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS A SU PRIVATIZACIN.
Sintetizando la evolucin de los servicios pblicos desde su nacimiento con la Monarqua absoluta hasta
nuestros das, puede afirmarse que se est cerrando el ciclo vital de este poderoso instrumento de gobierno
y administracin. Construido en la Europa continental en los ltimos siglos sobre la ideas de gestin directa
por funcionarios, monopolio y carcter nacional, estn desapareciendo en nuestros das por las contrarias
ideas de privatizacin, libre competencia y globalizacin econmica que socaban los fundamentos del
Estado del Bienestar. Una seal ms de la crisis del Derecho pblico.
LOS SERVICIOS COMPARTIDOS ENTRE LA GESTIN PBLICA Y LA PRIVADA.
Para completar el panorama de cmo se satisfacen fines pblicos es necesario referirse a dos aspectos
significativos: la convergencia de organizaciones pblicas y empresas privadas en determinadas materias
(sanidad, educacin y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de organizaciones que pretende
satisfacerlas desde la filantropa, es decir, sin nimo de lucro.
Con anterioridad al siglo XIX, la Iglesia catlica haba asumido en solitario o juntamente con la Corona la
satisfaccin de necesidades sociales de inters general. As ocurri en materia de educacin y
beneficencia, sin perjuicio de otras funciones, hoy claramente pblicas, como el registro civil, antes registros
parroquiales. La aparicin del constitucionalismo y la separacin Iglesia-Estado desplaz a la Iglesia de
aquellos cometidos y, en su lugar, se organizaron servicios pblicos, atendidos desde los presupuestos
estatales, nutridos ya con los fondos provenientes de la desamortizacin de los bienes eclesisticos y
manos muertas.
En la actualidad, el sector pblico de gestin directa y empresas privadas concurren en la satisfaccin de
las necesidades educativas y sanitarias; modelo mixto adoptado tambin en la seguridad pblica, donde
empresas privadas de seguridad conviven con las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado.
SERVICIOS PBLICOS Y TERCER SECTOR.
El estado social de nuestros das, ms all del aseguramiento para todos de estos infortunios frente a la
enfermedad y la pobreza de solemnidad, se ha empeado en combatir a travs de lo que se ha venido en
denominar accin social otras miserias de la condicin humana (asistencia domiciliaria, drogodependencia,
etc). Al servicio de esta plrima accin social, que ya contaba con la presencia de entes especializados (la
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ONCE, Cruz Roja, etc), las CCAA han asumido sus competencias en la materia, dictando leyes ad hoc y
creando institutos de accin social o bienestar social.
En apelacin a la sociedad civil supone una correccin de ciento ochenta grados de la poltica con que la
beneficencia se inici en el Estado liberal: Un Estado sin recursos pero decidido a asumir directamente la
gestin de los servicios sociales. Ahora vivimos un Estado dbil pero con fuertes recursos que desparrama
sus dineros sobre multitud de organizaciones privadas no lucrativas.
Adems de la pretericin del sector lucrativo a favor del no lucrativo, el tercer sector disfruta del privilegio de
trabajar con una financiacin pblica estable y, eventualmente, la cesin de bienes pblicos de equipo para
su afectacin al servicio concertado; por el contrario la ONG ha de someterse a las potestades
administrativas de planificacin, coordinacin e inspeccin.
2. LAS FRONTERAS ENTRE LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN Y LA
ACTIVIDAD PRIVADA EN LA CONSTITUCIN.
La Constitucin, dictada en un momento en que el socialismo real de los pases comunistas estaba vivo, el
neoliberalismo y la globalizacin todava en ciernes y Espaa fuera de la CE, pretendi ser neutral,
poniendo una vela en el altar del liberalismo econmico al reconocer la libertad de empresa en el marco de
una economa de mercado, y otra vela en el del socialismo e intervencionismo pblico al prescribir que
toda riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual fuere la titularidad est subordinada al inters
general y, sobre todo, al reconocer la iniciativa pblica en la actividad econmica. La Constitucin no es
obstculo formal para que el Estado o las CCAA creen por ley nuevos servicios pblicos, declarando
determinada actividad esencial con exclusin de la actividad privada. La realidad, sin embargo, la ideologa
liberal dominante y el Derecho de la Unin Europea hacen cada vez ms impensable esa alternativa. Para
los entes locales la LBRL despus de reservar a las Entidades locales determinados servicios que declaran
esenciales (abastecimiento, depuracin de aguas, etc) prescribe que El Estado y las CCAA en el mbito de
sus respectivas competencias, podrn establecer, mediante ley, idntica reserva para otras actividades y
servicios.
La iniciativa pblica no est limitada a los servicios esenciales o de inters general, sino que puede
proyectarse, aunque en las mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector de la
actividad econmica, sin sujetarse a la regla de subsidiaridad, antes vigente. Segn esta regla mientras una
actividad econmica pudiera ser asumida por el sector privado tal actividad estaba vetada al pblico. Regla
no vigente en la actualidad, por lo que tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas pblicas.
Para los entes locales el nico requisito que ahora se exige a la actividad econmica pblica competitiva
con la privada es que sea de utilidad pblica.
Segn el Tribunal Supremo, mientras los particulares pueden crear sus empresas con plena libertad de
criterios, sin ms condicin que la que sus fines sean lcitos, todas las actuaciones de los rganos de la
Administracin Pblica deben responder al inters pblico que en cada caso, y necesariamente, siempre ha
de concurrir, tanto si se trata de actos de autoridad como de actuaciones empresariales, pues en cuanto a
esta ltimas el art. 31.2 de la propia Constitucin tambin exige una equitativa asignacin de los recursos
pblicos y que su programacin y ejecucin responda a criterios de eficiencia y de economa, lo cual no es
compatible con actuaciones empresariales pblicas carentes de justificacin. Por otra parte, la coexistencia
de empresas pblicas con fines empresariales y de empresas privadas en el marco de una economa de
mercado, y la pertenencia de Espaa a la Comunidad Econmica Europea, exige que se garantice y
salvaguarde la libre competencia, y para ello han de regir las mismas reglas para ambos sectores de
produccin, pblico y privado.
3. EL RGIMEN DEL SERVICIO PBLICO TRADICIONAL. PRINCIPIOS
GENERALES
La actividad de prestacin o de servicio se sujeta a determinados principios, alumbrados por la
jurisprudencia y doctrina francesa e igualmente predicables de los servicios pblicos en nuestro Derecho.
Se trata de unos principios de aplicacin general, cualesquiera que sean el objeto del servicio y la
naturaleza, pblica o privada, del gestor.
?? En virtud del principio de legalidad corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una actividad
como de inters general y la dotacin de crditos necesarios para su satisfaccin mediante la creacin
de un servicio pblico. La ley autonmica o estatal puede reservar en monopolio la actividad a la
Administracin si se trata de servicios esenciales. En el mbito local el principio de legalidad ya est
cubierto para determinados servicios por la LBRL.
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?? Por el principio de continuidad, el servicio pblico debe desarrollarse de forma ininterrumpida de
acuerdo con la naturaleza de la prestacin. Ello implica que unos servicios habrn de prestarse en
forma continua (polica, abastecimiento en general) y otros en los das y horarios previstos (educacin,
transporte).
?? El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios pblicos supone que quien los presta,
sea la Administracin o un concesionario, est obligado a incorporar a la prestacin que suministra a los
usuarios del servicio los adelantos tcnicos que se vayan produciendo.
?? Por el principio de neutralidad, una concrecin del principio constitucional de objetividad en el
funcionamiento de la administracin, los servicios pblicos deben prestarse teniendo en cuenta las
exigencias del inters general, siendo ilcita su utilizacin con fines partidistas, como un medio de
propaganda o e favoritismo.
?? Por su parte el principio de igualdad, y de acuerdo con la Constitucin (art. 14 CE), implica un trato
igual para todos los que tiene, derecho de acceso al servicio y la prohibicin de todo trato
discriminatorio.
?? El principio de gratuidad slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio (la proteccin
ciudadana) o viene impuesto por una norma constitucional (art. 27 CE; la enseanza bsica es
obligatoria y gratuita) o legislativa especfica.
4. LA RELACIN DE PRESTACIN. EL ESTATUS DE LOS USUARIOS
DE LOS SERVICIOS PBLICOS.
Toda actividad administrativa de prestacin, en cuanto est definida explcita o implcitamente como servicio
pblico, comporta la existencia de una relacin entre la Administracin que la desempea o el concesionario
que en nombre de ella acta y el particular, beneficiario de la misma.
ADMISIN DEL SERVICIO.
El primer aspecto relevante de esa relacin es el derecho del particular a ser admitido al disfrute del
servicio, derecho subjetivo incuestionable si rene las condiciones legalmente establecidas, como puede ser
poseer determinados ttulos para matricularse en un establecimiento universitario, etc. La aceptacin de la
solicitud del usuario al disfrute de la prestacin va precedida de la comprobacin administrativa de las
circunstancias de hecho alegadas por el usuario, tras de lo cual se produce la decisin administrativa por la
que se admite al particular el disfrute del servicio. La admisin del usuario al disfrute del servicio supone la
sumisin de ste a una relacin especial conforme a la normativa del servicio.
DERECHOS Y DEBERES DE LOS USUARIOS. LA CONTRAPRESTACIN
ECONMICA DEL SERVICIO. TASAS, PRECIOS PBLICOS Y TARIFAS
Supuesto el acceso al servicio, el contenido de la relacin comporta el derecho de los usuarios a recibir las
prestaciones previstas en trminos de cantidad y calidad determinadas por las normas y a ser resarcidos
por los daos ocasionados por el funcionamiento del servicio.
Aparte del deber de observar las normas de funcionamiento del servicio, la principal obligacin del usuario
es satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no fuere gratuito. Esta puede
consistir en una tasa, un precio pblico o un simple precio privado.
Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento especial
del dominio pblico en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en rgimen de Derecho
pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las
circunstancias siguientes: primera, que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los
administrados; y segundo, que no se presten o realicen por el sector privado.
Por su parte tienen la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que se
satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho
pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud
voluntaria por parte de los administrados.
Especial inters tiene la regulacin de las tarifas en los supuestos de gestin indirecta o contractual de los
servicios pblicos. La remuneracin del concesionario o gestor privado del servicio es tambin un precio
privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de gestin de servicios las tarifas mximas y
mnimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con descomposicin de sus factores constitutivos, y
procedimientos para su revisin. Aprobadas las tarifas, debern ser objeto de revisin, de oficio o a
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peticin de las empresas, siempre que se produjere un desequilibrio en la economa de la empresa mixta o
de la concesin, por circunstancias independientes a la buena gestin de una u otra.
RELACIN DE PRESTACIN Y GARANTA JUDICIAL.
La variedad de formas de gestin y, por consiguiente, la correlativa mayor o menor presencia del Derecho
pblico y privado lleva consigo un rgimen diverso para su garanta judicial. As, cuando se trate de un
rgimen de prestacin directa por un ente administrativo la jurisdiccin contencioso-administrativa es la
competente para la efectividad de la relacin de prestacin, en caso de que el usuario no fuere admitido al
disfrute del servicio, o fuese rechazado una vez admitido, o tratado de forma indebida, o se le ocasionaron
daos por el funcionamiento del servicio. Si la prestadora del servicio es una administracin en forma
societaria la competencia sera la jurisdiccin civil, que igualmente conocer de las cuestiones relativas a
los conflictos entre los usuarios y los gestores del servicio en rgimen contractual. No obstante, en estos
dos casos ltimos siempre asistir al usuario el derecho de denuncia ante la Administracin de la que
dependa la entidad prestadora del servicio y la impugnacin posterior de sus resoluciones o inactividad ante
la Justicia Administrativa.
5. LAS FORMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS.
La variedad de regmenes de gestin no est en los orgenes de los servicios pblicos, Tal como se
configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestin directa por la Administracin entraaba la aplicacin de un
rgimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los elementos (entidad gestora, personal que la
sirve, relaciones logsticas con terceros, contratos, bienes relaciones con usuarios, etc). Posteriormente se
desbord esa estricta correlacin de gestin-aplicacin del Derecho Administrativo, apareciendo as los
servicios pblicos gestionados por sociedades de capital ntegramente pblico que no son otra cosa que
Administraciones Pblicas disfrazadas de empresas privadas, con aplicacin de derecho privado (ejm.
Renfe). A ellas hay que aadir la fundacin privada creada por entes pblicos segn prev la Ley 30/1994
de Fundaciones, frmula que se est aplicando como sustantivo de los antiguos establecimientos pblicos y
que permite eludir la aplicacin del Derecho Administrativo en campos tan significativos como los hospitales,
etc.
La legislacin local impuso una racionalizacin de los diversos modos de gestin, directa e indirecta. Para
los entes locales las formas de gestin directa admite tambin formas de Derecho Pblico y de Derecho
Privado. Entre las primeras estn:
1) La gestin por la propia Entidad local: el servicio estar a cargo del personal directamente dependiente
en su actuacin de los acuerdos y actos de los rganos de la corporacin local.
2) La gestin por Organismo autnomo local: comporta la creacin de una organizacin especializada
regida por un Consejo de Administracin que ser presidido por un miembro de la Corporacin.
Como forma privada de gestin directa se prev la sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca
ntegramente a la Entidad local.
En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervencin de un
particular o de una empresa mixta ligada a la Administracin titular del servicio por una relacin contractual.
Por ello, las modalidades de gestin indirecta se regulan en la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas, a propsito del contrato de gestin de servicio pblico.
6. EL MODELO EUROPEO DE LOS SERVICIOS DE INTERS
ECONMICO GENERAL Y EL DESMANTELAMIENTO DE LOS
SERVICIOS PBLICOS ECONMICOS.
La alteracin del modelo de los servicios pblicos europeos trae causa del Tratado de Roma de 1957 con la
introduccin de la doctrina norteamericana de la libre competencia. A partir de aqu la cruzada por la libre
competencia no es ya compatible con el modelo de los servicios pblicos econmicos en que el monopolio
concesional era la regla. En definitiva, cuando el servicio de inters econmico general tenga carcter
comercial su compatibilidad con la libre competencia queda asegurada con la expresa aceptacin de las
derogaciones parciales de sta que guarden la debida proporcin con aqul inters. En los dems casos
servicios de inters general que no tienen carcter comercial las condiciones del art. 90 del Tratado no se
aplica, porque no pueden tratarse de la misma forma que los servicios de inters econmico general.
?? Electricidad. El nuevo sistema elctrico supone la plasmacin normativa de las previsiones contenidas
en la directiva 96/92CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre, sobre normas
comunes para el mercado interior de electricidad.
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A diferencia de regulaciones anteriores, el sector elctrico se asienta ahora en el convencimiento de que
garantizar el suministro elctrico, su calidad su coste no requiere de ms intervencin estatal que la que
la propia regulacin especfica supone sin reserva al Estado de ninguna de las actividades que integran
el suministro elctrico. La planificacin estatal, queda restringida a las instalaciones de transporte,
buscando su imbricacin en la planificacin urbanstica y en la ordenacin del territorio y se abandona la
idea de una planificacin determinante de las decisiones de inversin de las empresas elctricas, que
es sustituida por una planificacin indicativa de los parmetros bajo los que cabe esperar que se
desenvuelva el sector elctrico en un futuro prximo, a fin de facilitar decisiones de inversin de los
diferentes agentes econmicos.
La comercializacin de energa elctrica queda asentada en los principios de libertad de contratacin y
de eleccin de suministrador.
El operador del mercado, como responsable de la gestin econmica del sistema, asume la gestin del
sistema de ofertas de compra y venta de energa elctrica en los trminos que reglamentariamente se
establezcan.
Por ltimo, se crea la Comisin Nacional del Sistema Elctrico con amplias facultades en materia de
solicitud de informacin y de resolucin de conflictos, y se arbitra su colaboracin con las instancias
administrativas encargadas de la defensa de la competencia.
?? Servicio Postal. En el servicio postal se desmantela de forma parcial el monopolio del Estado. El
Servicio de Correos que se prestaba de forma directa pasa a ser (convertido en S.A. estatal en que los
empleados siguen ostentando la condicin de funcionarios, algo inslito) el operador al que se
encomienda el servicio pblico universal, entendiendo por tal el conjunto de servicios postales de
calidad determinada en la Ley y sus reglamentos de desarrollo, prestados de forma permanente en todo
el territorio nacional y a precio asequible para todos los usuarios. Adems se le reserva con carcter
exclusivo, determinados servicios: de giro, envos interurbanos y transfronterizos, con peso igual o
inferior a 350 gramos, etc.
Para garantizar la prestacin del servicio postal universal y la referencia reserva se otorgan al operador
los importantsimos derechos que recuerdan al monopolio anterior: condicin de beneficiario de la
expropiacin forzosa; exencin de cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios
reservados, etc.
?? Hidrocarburos. La liberacin de los hidrocarburos (Ley de 7 de octubre de 1998) supone en principio
que estas actividades no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo. A
pesar de ello, los hidrocarburos siguen siendo dominio pblico del Estado, cuya exploracin y
explotacin est sujeta a autorizaciones y concesiones administrativas, como las minas y las mismas
concesiones hidroelctricas.
?? Gas. Respecto al Gas, la liberalizacin slo opera para los transportistas, los comercializadores y
distribuidores. Pero la liberalizacin no se extiende al Gestor Tcnico del sistema, transportista titular de
la mayora de las instalaciones de la red bsica de gas natural, que tendr la responsabilidad de la Red
Bsica y de las redes de transporte secundario con objeto de garantizar la continuidad y seguridad del
suministro de gas natural y la correcta coordinacin entre los puntos de acceso, los almacenamientos, el
transporte y la distribucin.
?? Telecomunicaciones. La Ley general de Telecomunicaciones, de 24 de abril de 1998, en cumplimiento
de la directiva 97/13/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un
marco comn en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el mbito de los
servicios de telecomunicaciones, las define como servicios de inters general que se prestan en
rgimen de competencia, cuyo ejercicio requiere dos tipos de autorizaciones:
Autorizacin general para la prestacin de los servicios y para el establecimiento o explotacin de las
redes de telecomunicaciones que no precisen de una licencia individual, de acuerdo con lo establecido
en el captulo siguiente.
Se requerir licencia individual para el establecimiento o explotacin de redes pblicas de
telecomunicaciones, para la prestacin del servicio telefnico disponible al pblico, para la prestacin
del servicios o el establecimiento o explotacin de redes de telecomunicaciones que impliquen el uso
del dominio pblico radioelctrico.
A diferencia de las autorizaciones generales, las individuales podrn denegarse cuando el nmero de
licencias sea limitado y quien solicite una no haya resultado adjudicatario del ttulo en la correspondiente
licitacin.
La Ley distingue como obligaciones de servicio pblico el servicio universal de telecomunicaciones, los
servicios obligatorios de telecomunicaciones, que se prestarn en todo o parte del territorio nacional, y
Administrativo II
58
otras obligaciones de servicio pblico impuestas por razones de inters general. Por servicio universal
de telecomunicaciones, se entiende el conjunto definido de servicios de telecomunicaciones con una
calidad determinada, accesible a todos los usuarios con independencia de su localizacin geogrfica y
aun precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan recibir conexin a la red telefnica
pblica fija y acceder a la prestacin del servicio telefnico fijo disponible para el pblico.
El Gobierno podr, por necesidades de la defensa nacional y de la seguridad pblica, imponer, mediante
Real Decreto, otras obligaciones de servicio pblico distintas de las de servicio universal y de los servicios
obligatorios a los titulares de licencias individuales o de autorizaciones generales.
7. LOS SERVICIOS PBLICOS IMPROPIOS O ACTIVIDADES PRIVADAS
REGLAMENTADAS
En nuestro Derecho, la doctrina calific de servicios pblicos impropios (o actividades administrativas
reglamentadas) el servicio de taxis, la enseanza privada, la banca, las farmacias, etc. Dentro del mismo
rgimen y concepto podran incluirse actividades tales como la notarial, al servicio de la seguridad jurdica
preventiva y hoy entraran en esta categora las nuevas actividades para realizar las inspecciones tcnicas
de vehculos.
La salvaguarda de esta iniciativa privada, frente a una publicatio que llevaba a la gestin directa por la
Administracin o indirecta a travs de concesionario, en todo caso monoplica, se abord alternativamente
en el Derecho europeo con su remisin a la iniciativa privada sujeta a una fuerte intervencin: autorizacin
previa, poder reglamentario mediante instrucciones de servicio, potestad tarifaria y poderes arbitral y
sancionador entre y sobre los operadores.
Ante esa realidad, no ser que la nica diferencia entre el rgimen del servicio pblico prestado en gestin
indirecta (concesin) y el servicio pblico impropio o virtual est en la sustitucin de un concesionario
(monopolio) por varios operadores (oligopolio)?
Puede concluirse que la especificidad del rgimen de las actividades reglamentadas o servicios pblicos
impropios y el nuevo modelo derivado de la privatizacin, recientemente llevada a cabo para determinados
servicios pblicos econmicos (telecomunicaciones, energa, transporte, correo, etc.), frente al servicio
pblico tradicional consiste en que la satisfaccin de necesidades generales se remite a la actividad privada
(principio de subsidiariedad), si bien sujeta a una fuerte intervencin administrativa con repudio, en todo
caso, del monopolio; una tcnica que el liberalismo decimonnico acept con naturalidad y que el
neoliberalismo condena y sataniza all donde es posible, como contrario a la libre competencia, el primer
mandamiento de mercado. En definitiva, del monopolio al oligopolio, sa es la diferencial esencial.
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TEMA 8. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA
1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LMITES DE LA POTESTAD
SANCIONADORA
La potestad sancionadora de la Administracin ha sido convalidada por el art. 25.1 de la CE que al
establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa: "nadie
puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta, o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente" y en el prrafo 3 de este
artculo dice "la administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privacin de libertad". Tambin el art. 45.3 de la CE reconoce la licitud de las sanciones impuestas por la
administracin a quienes violen la legislacin referente al medio ambiente.
Consecuentemente con estos preceptos el T.C ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de
la Administracin en diversos pronunciamientos y sobre todo en las sentencias 77/1983 en la que ha
establecido las condiciones y lmites para la imposicin de sanciones administrativas en los siguientes
trminos:
1) Sujecin de la potestad sancionadora al principio de legalidad.
2) Interdiccin de las penas de privacin de libertad (ste lmite no es aplicable al rgimen disciplinario).
3) El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 de la CE.
4) La subordinacin de la potestad sancionadora de la Administracin a la autoridad judicial, que consiste
en el control posterior de los actos sancionadores por la jurisdiccin Contenciosos-Administrativa y la
preferencia de la jurisdiccin penal para aquellos hechos susceptibles de ser enjuiciados por ambas
jurisdicciones.
El T.C. ha considerado tambin inexcusable la concurrencia del elemento de la culpabilidad. Sin embargo,
dicho tribunal no se ha planteado los lmites cuantitativos de la potestad sancionadora, cuestin ineludible si
como afirma, la potestad sancionadora de la Administracin es auxiliar de la penal que corresponde a los
tribunales de Justicia. En contra de ese carcter subordinado, la realidad es que las multas administrativas
superan en cientos de millones los lmites establecidos con carcter general para las penas de multa por
delito en el Cdigo penal, que fija entre cien mil y un milln de pesetas la de mayor gravedad..
2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SUS MANIFESTACIONES. RESERVA
DE LA LEY Y TIPICIDAD
Las leyes administrativas precisan de ordinario las sanciones y sus cuantas mximas cuando se trata de
multas y definen genricamente como infraccin el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al
reglamento de ejecucin de la Ley la enumeracin o tabla de conductas sancionables. La LRJAP-PAC ha
recogido esta doctrina al establecer la reserva de Ley y la tipicidad para las infracciones, al tiempo que
permite la regulacin complementaria por reglamentos. La Ley tambin recoge las reglas complementarias
de estos principios sobre irretroactividad. Por ltimo hay que sealar que, aunque el principio de legalidad
debiera haberse entendido sin equvocos, al igual que en materia penal, como exigencia de ley estatal,
negando, en consecuencia, a los parlamentos autonmicos toda posibilidad de aprobar normas
sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido as.
RESERVA DE LEY.
El art. 25 de la Constitucin se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que nadie
podr ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente. En una interpretacin amplia, este precepto
implica adems de la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, la traslacin a la actividad
administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de irretroactividad de la norma sancionadora y
retroactividad de la ms favorable, prohibicin de analoga y del doble castigo (bis in idem) y en general, la
aplicacin de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado.
Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del trmino legislacin no ha creado
problemas en el derecho penal, porque el TC se ha precipitado a declarar que en ste se da una reserva
absoluta de Ley, que debe ser orgnica cuando se limiten derechos fundamentales.
Sin embargo, para el T.C este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues
la reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relacin con la regulacin de
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60
las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido
estricto. Se entiende por ello, que en el mbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley,
bastando con una cobertura legal.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD.
En definitiva, la diferencia entre el principio de reserva absoluta de ley, que opera en materia penal, y de
cobertura legal, aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley legitimadora ha de
cubrir por entero tanto la previsin de la pena como la descripcin de la conducta ilcita (tipicidad) sin
posibilidad de completar esa descripcin por medio de un Reglamento de aplicacin o desarrollo; mientras
que el principio de cobertura legal de las sanciones administrativas, slo exige cubrir con ley formal una
descripcin genrica de las conductas sancionables y las clases y cuanta de las sanciones, con la
posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripcin pormenorizada de las conductas ilcitas, es
decir, la tipicidad.
3. LA RESPONSABILIDAD Y LA CULPABILIDAD EN LAS
INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS. LA RESPONSABILIDAD DE LAS
PERSONAS J URDICAS
En la versin penalista ms comn la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor
de un hecho tpico y antijurdico.
La LRJAP-PAC, en vez de remitir al Cdigo Penal la solucin de estas cuestiones, lo ms adecuado dada la
identidad de toda potestad punitiva, la ha abordado en trminos muy incompletos en su artculo 130,
refirindose nicamente a la responsabilidad de las personas jurdicas, a la responsabilidad civil derivada de
la infraccin administrativa y a la autora mltiple.
A falta de previsin expresa, slo se puede ser administrativamente incriminado en concepto de autor, no de
cmplice o encubridor, y, por el contrario, siempre sern aplicables las normas penales sobre exencin de
responsabilidad criminal previstas en al art. 8 de Cdigo Penal, como la enajenacin penal, etc.
Dentro del precepto referido a la responsabilidad la Ley afronta el reparto de las sanciones en los supuestos
de autora mltiple, es decir, cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin
legal corresponda a varias personas conjuntamente, al que se aplica la discutible regla de imponer la
responsabilidad solidaria de las infracciones que en su caso, se cometan y de las sanciones que se
impongan.
Otra cuestin que suscita el Derecho administrativo sancionador es la exigencia del elemento de la
culpabilidad y si, a diferencia de lo que acontece en el Derecho penal, pueden ser o no sancionadas las
personas jurdicas. Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC parece confusa, pues no contiene referencia
alguna a la voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa del autor de los hechos infraccinales. Es ms al
aludir a la responsabilidad a ttulo de simple inobservancia, la Ley parece admitir una responsabilidad sin
culpa, y lo mismo pudiera inferirse cuando incluye entre los criterios que sirven para graduar la
responsabilidad la concurrencia de la intencin del sancionado, de lo que parece deducirse que sin esa
intencionalidad tambin es posible la sancin; y, en fin, parece desdearse el elemento de la culpabilidad
cuando se admite la responsabilidad administrativa de las personas fsicas o jurdicas que tienen el deber
de prevenir el incumplimiento por otras de las obligaciones impuestas por la Ley. Sin embargo, no puede
admitirse, diga lo que diga la Ley citada, que pueda darse infraccin alguna, penal o administrativa, sin el
elemento subjetiva de la culpabilidad, a ttulo de dolo o negligencia.
Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisin de la responsabilidad de las
personas jurdicas, admisin que ha sido una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora
administrativa que permita castigar a entes que, por no ser personas fsicas, no se consideraban culpables
ante el Derecho penal y que, adems no podan ser condenados a penas privativas de libertad, las
ordinarias en aqul derecho.
4. CONCEPTO, CLASES Y GRADUACIN DE LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS
La legislacin no ofrece una definicin de lo que son las sanciones administrativas, aunque se podran
definir estas como cualquier mal infringido por la administracin a un administrado como consecuencia de
una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represiva.
Estas notas se cumplen en general en el caso de las multas, pero no en las medidas preventivas dirigidas a
impedir una infraccin o incumplimiento jurdico, ni en las medidas resarcitorias cuya finalidad es
Administrativo II
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reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del incumplimiento previo de una
obligacin, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no persiguen las sanciones administrativas que
parten de su existencia y que consisten simplemente en la penalidad que al culpable de la situacin creada
corresponde padecer. Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden imponerse en
concepto de sancin y compatibles con ellas. Las multas coercitivas estn adscritas a la potestad ejecutiva
de la Administracin y no a la represiva.
Del mbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificacin no slo represora sino ms bien
reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de sanciones o sin l, implican
la privacin de determinados derechos (ej.- Expropiacin-sancin por incumplimiento de la funcin social de
la propiedad, retractos en favor de la administracin, etc.)
CLASES.
Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las sanciones administrativas consisten
habitualmente en la prdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo reconoce y reglamenta
y de los que priva justamente por su infraccin (privacin carnet de conducir, etc).
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en funcin de la relacin que une al sancionado con la
Administracin en:
?? Sanciones de polica general o de orden pblico: competencia de las autoridades gubernativas
generales (Gobierno, Alcaldes, etc.) reguladas en la ley 1/92 de seguridad ciudadana.
?? Sanciones sectoriales: A cargo de la Administracin especializada (tributaria, sanidad, caza, trfico
etc.).
?? Sanciones que traen causa en una relacin supremaca especial: concepto del que se ha abusado
para burlar las garantas a que debe estar condicionado todo poder represivo (destacan las sanciones
funcionariales y corporativas: sanciones disciplinarias).
GRADUACIN.
Como las sanciones administrativas pueden llegar a ser extraordinariamente graves, la jurisprudencia ha
impuesto la vigencia del principio de proporcionalidad para limitar la inadmisible discrecionalidad de la
Administracin en la aplicacin de las sanciones.
La Ley 30/92, recogiendo esta tendencia, obliga a las Administraciones pblicas a guardar la debida
adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada, e impone los
siguientes criterios de proporcionalidad:
a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza.
Esta Regulacin del principio de proporcionalidad incluye asimismo la norma constitucional sobre la
imposibilidad de que las sanciones administrativas pecuniarias en ningn caso impliquen, directa o
indirectamente, la privacin de libertad y, en fin, sale al paso de las sanciones rentables, es decir, aquellas
cuya comisin proporciona al infractor un beneficio todava superior, una vez descontado el importe de la
multa. Esto se consigue mediante la confiscacin por va sancionatoria de ese beneficio.
5. LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LAS INFRACCIONES
ADMINISTRATIVAS.
La responsabilidad administrativa abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las consecuencias
daosas del hecho infraccional. La LRJAP-PAC prescribe las responsabilidades administrativas que se
deriven del procedimiento sancionador sern compatibles con la exigencia al infractor de la reposicin de la
situacin alterada por el mismo, as u estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y
perjuicios causados que podrn ser determinados por el rgano competente, debiendo, en este caso,
comunicarse al infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no
hacerse as, expedita la va judicial correspondiente. Parece, pues, que el rgano competente lo es para
determinar el alcance de lo que debe ser repuesto a su primitivo estado o restituido por va de
indemnizacin de daos y perjuicios, pero que no puede imponer ni lo uno ni lo otro por va de ejecucin
administrativa. Esta solucin de impotencia administrativa en la ejecucin de la resolucin por la que se
declara la responsabilidad civil del infractor puede estar justificada en casos en que el damnificado es otro
particular, lo que explica la remisin a la va jurisdiccional civil, sin embargo, cuando se trata de daos
Administrativo II
62
causados al dominio pblico o a los bienes pblicos por los particulares parece que debera haberse
reconocido explcitmante esta facultad decisorio-ejecutoria como aparejada a la imposicin de la sancin.
6. LA EXTINCIN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS
Segn el art. 112 del Cdigo penal la responsabilidad criminal se extingue: por la muerte del reo, el
cumplimento de la condena, la amnista, el indulto, el perdn del ofendido en los delitos perseguibles a
instancia de parte, la prescripcin del delito o de la pena.
Todas estas formas de extincin de la responsabilidad se aplicarn a las infracciones y sanciones punitivas.
La LRJAP-PAD slo trata de la prescripcin de las infracciones y de las sanciones, adems de esta forma
de extincin, trataremos de aquellas otras que de forma anloga o no al derecho penal, producen un efecto
extintivo de la responsabilidad administrativa sancionadora.
Se consideran en primer lugar:
?? Muerte del infractor: en principio, la personalidad de la sancin propia de toda materia punitiva, implica
que la pena o sancin no se transmite a los herederos.
?? La cuestin es ms compleja cuando se trata de disolucin de personas jurdicas Parece que la
solucin ms justa es que el patrimonio social, no obstante de la disolucin quede afecto al pago de las
sanciones impuestas. Si quedan obligaciones pendientes se transmiten a los socios en proporcin a su
participacin.
?? Cumplimento de sancin o pago de multa. Es el supuesto ms frecuente de la extincin de la
responsabilidad administrativa. Una modalidad es el pago voluntario en medida reducida. Esta tcnica
que se introduce en los procesos penales para permitir, ante la masificacin de las infracciones
menores incriminadas con penas pecuniarias, una condena sin proceso cuando el infractor admite su
responsabilidad, constituyendo su ausencia en nuestro proceso penal, una de las causas del anormal
desarrollo de la potestad sancionada de la Administracin. La ley de bases 19/1988 sobre el Trfico,
circulacin de vehculos a motor y seguridad vial, hace aplicacin del pago en medida reducida, cuando
el infractor en el acto de notificacin ante el agente (va breve) o ante el rgano administrativo
encargado de la denuncia (va ordinaria) y dentro de los diez das siguientes a la formulacin de la
misma, haga efectivo el importe de la multa, reducindose la cuanta en un 20 %. Segn Lozano, esta
forma de extincin tiene el peligro de suponer una presin sobre el presunto infractor, que ante el riesgo
de sufrir un castigo mayor, acepta el pago incluso cuando se considera inocente.
?? Arrepentimiento espontneo. Es otra forma de pago que origina la extincin de las infracciones
tributarias encuentra su aplicacin en el pago con intereses de demora de la deuda tributaria antes del
requerimiento previo. Tambin en el pago, en el plazo de 5 das del cheque en descubierto.
?? Derecho de gracia: Es otra forma de extincin de las sanciones administrativas, es decir a travs de la
amnista o el indulto. Si el indulto acta sobre la reduccin o extincin de la pena, la amnista opera
sobre el delito mismo, como un olvido, entendindose que la infraccin nunca se ha producido. La C.E.
prohbe los indultos generales pero se admite la amnista porque sta equivale a una legislacin
derogatoria. El indulto particular se admite aunque produce desigualdad, perdonando a unos y no a
otros, y supone modificar los efectos de una sentencia judicial por un acto administrativo.
En derecho administrativo no hay una regulacin anloga a la establecida en materia penal por la ley de
indulto de 1870, que suponga la condonacin de una singular sancin administrativa. Se admiten las
amnistas fiscales, art. 10 Ley general tributaria que prev la concesin, mediante ley, de perdones,
rebajas, condonaciones o moratorias", por razones prcticas ante la imposibilidad de la hacienda para
luchar contra el fraude fiscal.
?? Prescripcin: Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen, en fin, por el transcurso del
tiempo, regulado en las leyes que establezcan las respectivas infracciones y sanciones y en su defecto
por la LRJAP y PAC. Segn esta ley, las infracciones muy graves prescriben a los tres aos, las graves
a los dos aos y las leves a los seis meses. El plazo de prescripcin empezar a contarse desde el da
en que la infraccin se hubiere cometido, interrumpindose sta cuando se inicia el expediente
sancionador con conocimiento del interesado. Se admite la reanudacin de la prescripcin cuando el
expediente estuviere paralizado ms de un mes por causa no imputable al interesado. En este caso, el
tiempo ya ganado se suma al que se gane tras la reanudacin.
En trminos similares se regula la prescripcin de las sanciones ya impuestas por no ejecutarlas
durante un cierto tiempo. Los plazos se corresponden, segn su gravedad, con los establecidos para las
infracciones, si bien el tiempo se cuenta a partir del momento en que se adquiere firmeza la resolucin
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por la que se impone la sancin. La prescripcin de la sancin se interrumpe por la iniciacin, con
conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin y se reanuda si este se paraliza ms de un
mes, por causa no imputable al infractor.
7. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA SUBORDINACIN DE LA
POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA A LA J URISDICCIN
PENAL.
De la tradicional consideracin de la potestad sancionadora de la Administracin como una manifestacin
ms del poder punitivo del Estado se haba extrado la consecuencia de su independencia de la Jurisdiccin
penal y, por ello mismo, la compatibilidad de la sancin administrativa con la penal.
En la CE de 1978 no se recogi la regla del non bds in idem. No obstante, la doctrina ah defendido su
vigencia por entender que la formulacin de la doble sancin est implcita en el principio de legalidad del
artculo 25 que vetara una tipificacin simultnea de iguales conductas con diferentes efectos
sancionadores, o en el principio de exigencia de racionalidad e interdiccin de la arbitrariedad de los
poderes pblicos establecida en el artculo 9.3 de la CE. Por su parte el TC ha calificado el principio non bis
in idem como principio general del derecho, y asimismo determina una interdiccin de la duplicidad de
sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos.
De la doctrina del TC se desprende que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos hechos
que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistente o simplemente no probados. Sin embargo, no parece
admitirse la hiptesis inversa, es decir, que la fijacin de los hechos sancionables por un acto administrativo
(incluso confirmado por una posterior sentencia de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa) vincule a la
Jurisdiccin penal, por cuanto es doctrina constitucional la imposibilidad de que los rganos de la
Administracin lleven a acabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los
hechos pueden ser constitutivos de delito o falta segn el Cdigo penal o las leyes penales especiales,
mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos.
La LRJAP-PAC recoge la preferencia procesal de la Jurisdiccin penal en la averiguacin de los hechos, en
su determinacin o fijacin definitiva, al prescribir que los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales penales vincularn a las administraciones pblicas respecto de los procedimientos sancionadores
que sustancien.
8. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LAS GARANTAS PROCESALES
Y LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA.
La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin a la observancia de
determinados procedimientos y garantas judiciales posteriores. As el art. 105 impone a la administracin la
necesidad de actuar y, por ello, de sancionar a travs de un procedimiento administrativo con un trmite de
audiencia, y el art. 106 reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial.
El TC ha declarado aplicable el artculo 24 de la CE que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva.
Adems la potestad sancionadora de la Administracin debe ejercerse de acuerdo con las garantas
establecidas en los art. 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y
consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo.
La primera garanta en el ejercicio de la potestad sancionadora es, sin duda, la de la exigencia de un
procedimiento sancionador La LRJAP-PAC establece que en los procedimientos sancionadores debe
estar separada la fase instructora y la sancionadora, encomendndose a rganos distintos.
El TC adems de afirmar la inexcusabilidad del procedimiento sancionador, se ha pronunciado sobre la
esencialidad de algunos principios insitos en al tutela judicial efectiva.
Entre los principios de rigurosa observancia est el derecho de audiencia y defensa, al que expresamente
alude el artculo 24 de la CE, derecho que el TC concreta en el trmite de audiencia y el derecho a aportar
pruebas de descargo frente a la acusacin.. Este derecho ha sido desarrollado por la LRJAP-PAC que
integra en ellos siguientes derechos:
1) A ser notificado de los hechos que s ele imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir
y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, as como la identidad del instructor, de la
autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya la competencia.
2) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico que
resulten procedentes.
3) Los dems derechos reconocidos por el art. 35 de la Ley (art. 135).
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El procedimiento sancionador debe asegurar el respeto a la presuncin de inocencia que la Sentencia del
TC 13/1982 de 1 de abril, afirma ser un derecho fundamental frente a todos los poderes pblicos y por ello
vigente en el mbito sancionador administrativo. La LRJAP-PAC recoge que los procedimientos
sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario (art. 137.1). La regla de presuncin de inocencia cede, sin embargo, cuando se parte
de hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, las cuales vincularn a las
administraciones pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien.
En cuanto al derecho a no declarar contra s mismo y a no declararse culpables (a que tambin se
refiere el art. 24 CE), si impide a los jueces en los procesos penales coaccionar a los inculpados para que
declaren sobre los hechos que se le imputan, respetando su derecho al silencio, debe impedir igualmente
en los procedimientos sancionadores que los funcionarios fuercen a declarar a los administrados o les
obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los procedimientos que instruyen contra ellos
bajo amenaza de nuevas sanciones.
El principio de separacin entre la fase instructora y sancionadora, encomendndolas a rganos
distintos, constituye otro de los principios esenciales y sagrados de todo procedimiento punitivo.
Por ltimo hay que considerar el derecho a la asistencia letrada, que tambin recoge al art. 24 CE. El TC
ha reconocido este derecho nicamente para los procesos penales por delito, limitacin que justifica en
funcin de la menor entidad tanto de las faltas penales como de las infracciones administrativas.
9. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
La ley 30/92 no contiene una regulacin del procedimiento sancionador, limitndose a establecer unos
principios a los que deben sujetarse estos, y el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la
potestad sancionadora (RD 1398/93) slo tiene aplicacin supletoria: en defecto total o parcial de
procedimientos especficos previstos en las correspondientes normas.
El reglamento de procedimiento (RD 1398/93), establece dos modalidades procedimentales: el
procedimiento general u ordinario y el simplificado. Los trmites son los mismos para ambos, pero en el
simplificado se reducen los plazos de tramitacin y se concentran algunos actos con el fin de lograr una
mayor celeridad procedimental en las infracciones administrativas leves.
De acuerdo con el reglamento de procedimiento, la iniciacin de los procedimientos sancionadores se
produce por acuerdo del rgano competente en cada caso, bien por propia iniciativa o como consecuencia
de orden superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia. A tal efecto, al recibir comunicacin o
denuncia sobre una supuesta infraccin administrativa, el rgano competente podr acordar la realizacin
de unas actuaciones previas con el objeto de determinar con carcter preliminar si concurren
circunstancias que justifiquen tal iniciacin. Ser competente para realizar estas actuaciones, el rgano o
unidad que tenga atribuidas las funciones de investigacin, averiguacin o inspeccin de las infracciones
administrativas, o la persona u rgano designado al efecto por el rgano competente. Estas actuaciones
previas no forman parte del expediente sancionador y su omisin no constituye un vicio de procedimiento.
El acuerdo de iniciacin habr de precisar, como contenido mnimo lo siguiente:
?? Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.
?? Hechos que motivan la incoacin, su posible calificacin y sancin correspondiente.
?? Determinacin de los rganos instructor y decisor.
?? Medidas de carcter provisional que el rgano competente para iniciar el procedimiento haya podido
acordar a fin de asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer.
?? Indicacin del derecho a formular alegaciones, audiencia en el procedimiento y plazos para su ejercicio
(art. 13.1).
La formulacin del acuerdo de iniciacin con este contenido mnimo, es un trmite esencial del
procedimiento y constituye el presupuesto formal bsico de su existencia.
El acuerdo de iniciacin se comunica al instructor, con traslado de las actuaciones que existan y se notifica
al denunciante, en su caso, y a los interesados entendindose por tal al inculpado. Los interesados, recibido
el acuerdo, tienen un plazo de 15 das para ejecutar alegaciones en relacin a los extremos contenidos en
dicho acuerdo. Si los interesados no formulan alegaciones en dicho plazo, la iniciacin podr considerarse
como propuesta de resolucin (si contiene un pronunciamiento preciso de la responsabilidad imputada,
obvindose toda fase instructora previa). Otra posibilidad de eliminar trmites y obtener una pronta
resolucin, es el pago voluntario (que algunas normas sectoriales admiten (seguridad vial, control de
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cambio) y que requieren que el infractor reconozca su responsabilidad, o que proceda al pago de la sancin,
voluntariamente, en los plazos y trminos establecidos).
El Reglamento establece la posibilidad de adoptar en cualquier momento del procedimiento, las medidas
de carcter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera
recaer.
El instructor del procedimiento realizar de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen
de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la
existencia de responsabilidades susceptibles de sancin, y podr acordar, una vez recibidas las alegaciones
o transcurrido el plazo para efectuarlas, la apertura de un periodo de prueba, por un plazo entre 10 y 30
das: se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean
adecuadas para la determinacin de los hechos y posibles responsabilidades (art. 137). La carga de la
prueba corresponde a la Administracin. En aplicacin del principio de presuncin de inocencia, el
interesado no tiene que probar la no comisin de los hechos que se le imputan.
Acreditados los hechos se procede a la formalizacin de la propuesta de resolucin, en la que se fijarn,
de forma motivada los hechos, especificndose los probados y su exacta calificacin jurdica; se
determinar la infraccin y las personas que resulten responsables, especificndose la sancin que se
propone o declarando la no existencia de infraccin.
La propuesta de resolucin se notificar a los interesados, indicndoles la puesta de manifiesto del
procedimiento y concedindoles un plazo de 15 das para formular alegaciones y para presentar los
documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento. Se abre as un
trmite de audiencia del que slo se puede prescindir cuando, en la propuesta de resolucin, no se tomen
en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciacin.
Presentados los escritos de alegaciones, o transcurrido el plazo para ello, el instructor cursar
inmediatamente su propuesta de resolucin al rgano competente para resolver, junto con todos los
documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo. El rgano decisor podr, antes de dictar
resolucin, decidir, mediante acuerdo motivado, la realizacin de actuaciones complementarias
indispensables para resolver el procedimiento, que l mismo llevar a cabo.
El rgano competente dictar resolucin en el plazo de 10 das desde la recepcin de la propuesta de
resolucin (salvo suspensin por actuaciones complementarias). La resolucin ha de ser motivada y ha de
decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados o derivadas del procedimiento, y en ella no se
podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin (salvo los que resulten de
actuaciones complementarias). Se reconoce as, el principio de congruencia, la vulneracin de ste es
causa de nulidad de pleno derecho de la resolucin, porque afecta al derecho de defensa del administrado y
as lo ha declarado el T.C. "la resolucin deber fundarse nicamente en los hechos que hubieren sido
notificados por el instructor al interesado. En otro caso, la resolucin podr recurrirse de nulidad por
indefensin" sentencia 44/1983.
10. EL PRINCIPIO NULLA POENA SINE IUDICIO Y LA EJ ECUTORIEDAD
DE LOS ACTOS SANCIONADORES DE LA ADMINISTRACIN.
Un problema de procedimiento especialmente grave y mal resuelto por el Derecho espaol, es el de si la
interposicin de recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su caso el de amparo
constitucional, contra los actos sancionadores suspende o no su ejecutoriedad.
Los principios afectados por esta cuestin son los recogidos en el artculo 24 CE, de presuncin de
inocencia y el de la efectividad misma de la tutela judicial.
A favor de la suspensin automtica de la sancin por la interposicin de un recurso opera tambin el
argumento analgico de que los recursos contra las sentencias penales suspenden siempre la ejecucin de
la pena, regla capital porque el principio nulla poene sine indicio obliga a respetar la situacin previa a la
sentencia de primera instancia y la misma presuncin de inocencia hasta el agotamiento de todas las
restantes instancias judiciales.
En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto, pues mientras la mayora de las leyes que
regulan la potestad sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras
imponen la suspensin, y no han faltado tampoco supuestos de prohibicin de cualquier medida
suspensiva. Al contradictorio panorama legislativo, hay que sumar las vacilaciones de la jurisprudencia
constitucional.
En definitiva, pues, para no entender infringido el principio nuulla poena sine indicio es forzoso aceptar el
carcter automtico de la suspensin con motivo de la interposicin de los recursos administrativos y
Administrativo II
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jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o imposibles avales a
costa de los recurrentes. De lo contrario seguir vigente la contradiccin, no explicada ni justificada por el
alto Tribunal, de que la ejecucin de las penas impuestas por los jueces y tribunales penales se suspenda
por al simple interposicin de los recursos procedentes y que ese mismo efecto garantizador no se
produzca cuando la potestad punitiva del estado se acta a travs de las autoridades o funcionarios
administrativos, cuya fiabilidad, desde el punto de vista de la independencia y objetividad, la Constitucin
presume que es menor que la de aquellos jueces. A menor fiabilidad jurdica en los agentes sancionadores
y menores garantas procedimentales, menores garantas tambin en el trmite del recurso judicial. sa es,
en fin, la peculiar conclusin a que conduce esa restrictiva doctrina del TC en la interpretacin del art. 24
CE que recogi, ms o menos, despus la LRJAP-PAC, que reduce la suspensin de efectos del acto
sancionador, en caso de que proceda, hasta el momento de la resolucin de un recurso ordinario
administrativo (art. 138.3; la resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa).
Ahora bien, las consideraciones expuestas parece que han dado algn fruto sobre la ms reciente
jurisprudencia constitucional y as la STC 78/1996 de 20 de mayo, afirma que vulnera el derecho
constitucional a la garanta judicial efectiva la ejecucin de una sancin que no ha ganado firmeza y tambin
cuando los tribunales no han resuelto o decidido todava sobre la correcta peticin (pretensin) de
suspensin de la ejecucin, pues entonces la Administraciones habra convertido en el Juez de dicha
suspensin. La novedad de la doctrina de esta sentencia est en que acenta el concepto de dao
irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses de l que acciona si no se adopta la medida
cautelar de suspender la ejecucin de la sancin, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la tutela
judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concreta pretensin de la
suspensin de la ejecucin de la sancin antes de que se ejecute realmente aqulla.
Administrativo II
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TEMA 9. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL
1. ARBITRAJ E Y ADMINISTRACIN PBLICA.
Una cosa es que la Administracin cuando se encuentra en un conflicto con otro sujeto, de Derecho pblico
o privado, someta al juicio de un tercero la resolucin de la controversia, y otra muy distinta es que ella
misma arbitre sobre bienes o derechos de particulares en ejercicio de una potestad administrativa atribuida
por Ley, desarrollando lo que hemos denominado la actividad arbitral de la Administracin.
LA DESCONFIANZA TRADICIONAL ANTE EL ARBITRAJE Y LA TRANSACCIN
SOBRE DERECHOS DEL ESTADO.
Dejar en manos de terceros, la posibilidad de resolver los conflictos en que la Administracin es parte,
tradicionalmente se contempl como una abdicacin del poder del propio Estado, mxime cuando la Justicia
administrativa misma surgi para evitar el sometimiento a los tribunales civiles de los pleitos y conflictos en
que era parte la Administracin. Ni siquiera si admiti en los comienzos del rgimen constitucional el
sometimiento de los conflictos de la Administracin a los jueces civiles, y se cre un fuero administrativo,
con menos razn poda admitirse que la Administracin fuera juzgada por los simples particulares actuando
de rbitros.
Otra razn para la desconfianza del arbitraje es su parentesco con el contrato de transaccin, que consiste
en resolver un conflicto vis a vis entre las partes. Un negocio jurdico complejo, inviable (porque se presta a
la simulacin del conflicto y, a seguidas, a resolverlo mediante transacciones fraudulentas), que el mismo
Cdigo Civil pone bajo sospecha cuando lo celebran los administradores de bienes ajenos. Pero qu es la
Administracin pblica sino un conjunto de funcionarios que administran bienes y funciones ajenas?.
Prohibicin, pues, de transigir, y de ah la tradicional regla de que los Abogados del Estado no podan ni
allanarse a las demandas ni dejar de recurrir, con razn o sin ella, las resoluciones judiciales que fueran
desfavorables a la Administracin. Y que otra cosas es el arbitraje sino una transaccin a cargo de un
tercero? Prohibicin por ello de someter los conflictos de la administracin con terceros a la decisin de
rbitros o amigables componedores.
Pero esos principios van relajndose y rebajndose las exigencias para transigir y allanarse en los pleitos
del Estado.
EL ARBITRAJE COMO SUCEDNEO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y DE
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
Tambin evolucionan los principios y modos de resolucin de los conflictos entre la Administracin y los
administrados en materias estrictamente administrativas. La LRJAP-PAC permite que las leyes podrn
sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad
de la materia as lo justifique, por otros procedimientos, de impugnacin o de reclamacin, incluidos los de
conciliacin, mediacin o arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidos a
instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley reconoce a
los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
Surgiendo la gran cuestin: Es posible admitir con carcter general un arbitraje privado que sustituya a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, de la misma forma que la justicia civil es sustituida por las
decisiones y laudos de rbitros y amigables componedores a travs del arbitraje de Derecho privado que
regula la Ley 36/1988?.
Frente a una corriente doctrinal que postula esa solucin para paliar los enormes retrasos que se producen
en las decisiones de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se alzan las reglas tradicionales ya aludidas
de desconfianza al arbitraje y a la transaccin de cualesquiera conflictos sobre derechos y conflictos de la
Hacienda Pblica y, en particular, la reserva constitucional de la funcin de control judicial que la CE
establece a favor de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (art. 106 CE): Los tribunales controlan la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los
fines que la justifican, reserva constitucional que podra quedar enervada, o sustancialmente reducida, si se
cae en una prctica generalizada de delegar en instancias no administrativas, a travs de laudos de
terceros, la resolucin de las controversias que suscita la actividad administrativa.
Otro argumento contrario es que tales atajos para reducir la litigiosidad puedan afectar a terceros implicados
en el acto o actividad administrativa en litigio potencial o real, burlando las garantas que les asisten dentro
(y no fuera) del proceso contencioso-administrativo. Por ello, a pesar del fervor con que muchos defienden
hoy que la Administracin se comporte antes y durante el proceso como un particular y que someta al
Administrativo II
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arbitraje sus conflictos, lo que en parte va siendo legalmente reconocido, siguen en pie las dificultades
jurdicas y polticas para la litigiosidad que engendra al actividad administrativa pueda solventarse al margen
de la solemnidad y garanta de los procesos.
2. LA ACTIVIDAD ARBITRAL DE LA ADMINISTRACIN.
La Administracin puede estar investida por al Ley de la potestad de resolver conflictos entre terceros, entre
los administrados sobre derechos privados o administrativos bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
La Administracin resuelve, en efecto, litigios entre particulares en mltiples ocasiones. Y no slo litigios
acerca de los derechos o relaciones estrictamente administrativas, sino sobre relaciones y derechos
privados. Esto ltimo ocurre cuando, a travs del Jurado de Expropiacin, determina el montante del
justiprecio. El contenido del acto arbitral se aproxima al de las sentencias o decisiones judiciales civiles en
cuanto aplicacin objetiva de las normas y principios jurdicos. En todo caso, la actividad arbitral no tiene su
razn de ser predominante en el inters pblico, ni en el beneficio directo de la Administracin como sujeto,
sino en la equidad con que debe resolver entre los sujetos enfrentados; por ello, la Administracin asume o
debe asumir en el cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma
que han de adoptar los rganos jurisdiccionales en los procesos civiles.
A falta de una frontera precisa, como en materia represiva, sobre lo que es en puridad una cuestin civil,
hay que agregar como explicacin de la potestad administrativa arbitral, la necesidad funcional de incidir,
por elementales razones de eficacia, sobre derechos privados en los mltiples sectores de la intervencin
pblica, donde, adems de la finalidad de garantizar la justa resolucin de un conflicto, se presenta un
inters pblico concurrente en el seguimiento y resultados de la aplicacin generalizada de la norma.
La atribucin de potestades arbitrales a la Administracin est todava ms justificada cuando se trata de
delimitar la extensin fsica de derechos administrativos de concesin sobre bienes pblicos, como
tradicionalmente ha ocurrido con las minas o las aguas. La misma tcnica concesional para la gestin de los
servicios pblicos ha llevado a la Administracin a arbitrar en los conflictos entre el concesionario y los
usuarios.
La potestad arbitral crece en la actualidad a caballo de las nuevas formas de regulacin sobre los
tradicionales servicios pblicos, antes en rgimen de monopolio, y abiertos ahora a la libre competencia
entre varios operadores o concesionarios.
Y en fin y por ser muy habitual, pasan desapercibidos como supuestos de actividad arbitral aquellos en los
que la administracin decide entre particulares sobre derechos o intereses administrativos, como cuando los
ciudadanos disputan sobre el mejor derecho a ser beneficiarios de actos favorables, el otorgamiento de
subvenciones, la condicin de funcionarios o de contratista o concesionario, entre otros supuestos.
3. LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ACTIVIDAD
ARBITRAL Y LA DUALIDAD DE SUS MANIFESTACIONES.
Tras la CE de 1978, la actividad arbitral, como sucedneo de la justicia civil, entr en prevencin y sospecha
por falta de una clara cobertura constitucional, como la dispensada por el artculo 25 de la CE a la potestad
sancionadora de la Administracin.
En los supuestos en los que el arbitraje administrativo posee carcter voluntario, si los sujetos privados
pueden someter la decisin de sus conflictos a cualquier persona a travs de los mecanismos de la Ley de
Arbitraje, no se advierte la razn por la que dicha tarea no puede ser tambin asumida institucionalmente
por la Administracin. Pero las cosas no son distintas en los supuestos de arbitraje obligatorio cuando se
acta a travs de una potestad administrativa vinculante, siempre y cuando la decisin arbitral pueda ser
posteriormente impugnada ante un rgano jurisdiccional civil, pero tampoco existe inconveniente de
principio para que lo sea del contencioso-administrativo, que es hoy una jurisdiccin tan ordinaria como la
civil.
El TC ech tinta de inconstitucionalidad sobre la actividad arbitral de la Administracin. En la STC 192/1981
de 8 de abril declar que la Administracin por si misma no puede arbitrar en conflictos colectivos
ordenando el cese de una huelga, pero estim conforme a la Constitucin que esa decisin la asuman
rbitros imparciales. A su vez la STC 174/1995 afirmo la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de
Transportes Terrestres 16/1987, porque vena a privar de recurso jurisdiccional a los arbitrajes sobre
asuntos de cuanta inferior a 500.000 pesetas, en cuanto presuma en ellos la aceptacin de un arbitraje de
la Administracin, en otros casos voluntario, lo que supona un atentado al principio de garanta judicial
efectiva.
Administrativo II
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Al margen de la disputa doctrinal, y de lo acertado o desacertado de la doctrina constitucional, lo cierto y
verdad es que esas sospechas de inconstitucionalidad por uno u otro motivo han supuesto un retranqueo de
buena parte de las potestades arbitrales de la Administracin que se imponan obligatoriamente sobre las
relaciones entre particulares, transformndolas ahora en arbitraje voluntario, lo que se reflejo en la
legislacin sobre ste.
La actividad arbitral de la Administracin se ejercita bajo dos formas:
?? Una obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre conflictos entre
particulares y cuyos actos arbitrales son controlados por la Jurisdiccin contencioso-Administrativa.
?? Otra voluntaria, que requiere el sometimiento de las partes al arbitraje de la Administracin para que
sta lo ejercite o nombre rbitros que lo harn con sometimiento a la Ley 36/1988, de Arbitraje de
Derecho privado y recursos ante la Jurisdiccin civil.
Ambas formas, que denominaremos actividad administrativa arbitral y actividad de la Administracin en
arbitrajes de Derecho privado no son incompatibles y pueden estar atribuidas y convivir en una misma
Administracin.
4. EL RGIMEN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL.
El supuesto de hecho para calificar un acto administrativo de arbitral es la existencia de un conflicto en que
se enfrentan dos o ms sujetos con pretensiones puestas e inconciliables, conflicto cuya resolucin la Ley
atribuye a la Administracin de forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes.
No hay una descripcin general del rgimen jurdico de esta actividad. Pero s hay regulaciones sectoriales
que permiten una prefiguracin de ese rgimen, sobresaliendo entre todas la regulacin del justiprecio
expropiatorio, en el que, aparte de la configuracin pretendidamente neutral del Jurado de expropiacin, la
Ley impone un procedimiento de igualdad de oportunidades de audiencia para ambas partes mediante la
presentacin de las hojas de justiprecio. De la misma forma la Comisin del Mercado de
Telecomunicaciones resolver los conflictos relativos a la ejecucin e interpretacin de los acuerdos de
interconexin y de los producidos por el acceso a las redes pblicas de telecomunicaciones, previa
audiencia de las partes, de forma vinculante en el plazo de seis meses siguiendo un procedimiento
administrativo.
Un principio inexcusable es la neutralidad del rgano administrativo, sustancialmente anloga a la exigida al
juez civil y que la LRJAP-PAC garantiza a travs de la regulacin de las causas de abstencin y recusacin,
en trminos similares a la de los jueces en la LEC.
Un segundo principio es la igualdad de oportunidades y medios de defensa. No otra cosa supone dentro del
procedimiento comn, los trmites de audiencia y alegaciones, como los que con la misma finalidad y
naturaleza se prescriben para la resolucin de los recursos administrativos de alzada y reposicin.
Ha de significarse que a veces los actos administrativos arbitrales se manifiestan como aadido necesario
de un acto de limitacin, o polica, o sancionador, o de fomento, o de inscripcin en un registro
administrativo, cuando en ellos subyace la oposicin y el conflicto entre particulares. En estos casos,
adems de las normas propias de estos procedimientos debern observarse las reglas de igualdad de
oportunidades que se deriva de lo expuesto.
5. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN EN EL ARBITRAJ E
VOLUNTARIO EN EL DERECHO PRIVADO.
Distinta es la actividad de la Administracin cuando acta en funciones de arbitraje por el cauce de la Ley
36/1988 de 5 de diciembre, de arbitraje de Derecho civil. En este caso ni acta una potestad administrativa
que se impone obligatoriamente a los administrados en conflicto, ni su actividad se concreta en un acto
administrativo ni, por consiguiente, ese acto se enjuiciar en su caso por la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa, sino por la civil en los trminos que se prevn en la citada Ley de Arbitraje.
A la vista de las diversas soluciones que las Leyes ofrecen, se puede distinguir dos modelos:
?? Uno de arbitraje institucional, en que es un rgano administrativo Ad hoc ejercita funciones de rbitro.
?? Otro en el que la Administracin gestiona o administra el arbitraje a travs de la creacin de rganos
mixtos, representativos de la Administracin y de los sectores interesados que ejercern las funciones
de rbitro.
Administrativo II
70
El primer caso estara representado por la Comisin del Mercado de Telecomunicaciones, etc. Y el segundo
modelo por las diferentes Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la Administracin y de
los sectores interesados en el transporte, consumo, etc.
En todo caso, la Administracin hace aqu el papel de rbitro privado con sujecin a las reglas de la Ley de
Arbitraje, pero con ciertas particularidades, como son la gratuidad y la innecesariedad de la protocolizacin
notarial del laudo, que se documentar por los rganos arbitrales previstos en las normas correspondientes.
Lo ms singular del acto arbitral de la Administracin en estos casos (sea dictado por ella misma o por las
Juntas arbitrales o rbitros designados en la forma prevista por la Ley) es que est desprovisto de dos
caractersticas esenciales de los actos administrativos: la ejecutoriedad por la propia Administracin y la
recurribilidad ante la jurisdiccin Contencioso-Administrativa. La ejecucin del laudo, segn la Ley de
arbitraje est a cargo del Juez de Primera Instancia del lugar en donde se haya dictado. En cuanto a su
recurribilidad el laudo que dicta la Administracin, al igual que los que dictan los dems rbitros privados, es
susceptible nicamente de recurso ordinario de anulacin ante la audiencia Provincial del lugar donde se
hubiere dictado el laudo y por causas tasadas. a su vez contra los laudos firmes slo cabe el recurso de
revisin, conforme a lo establecido en la legislacin procesal para las sentencias judiciales firmes..
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TEMA 10. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
1. LOS RECURSO ADMINISTRATIVOS.
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la va judicial y laboral son instituciones de
similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera va de revisin de la actividad
administrativa ante la propia Administracin a instancia de los interesados lesionados en sus derechos o
intereses; pero adems, estas tcnicas quieren impedir que la Administracin resulte enjuiciada
sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o laborales.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garanta del particular, al que se permite alegar o
discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia Administracin autora
del acto; pero, de otra parte, y en abierta contradiccin con esa naturaleza, y finalidad garantista, el recurso
administrativo aparece como un privilegio de la Administracin, pues con este filtro puede retrasar en su
favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.
Los recursos administrativos se ven por el legislador ms como un privilegio de la Administracin que como
una garanta del administrado. Ahora bien, el verdadero privilegio de la Administracin no ha estado tanto
en condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo a la interposicin previa de un recurso
administrativo, cuando en la conversin de los fugacsimos plazos de interposicin de recurso de alzada (un
mes) y contencioso-administrativo (dos meses) en plazos de prescripcin de los derechos sustantivos.
2. CLASES DE RECURSOS.
La Ley 30/1992 y la Ley 4/1999 establecen los siguientes recursos:
?? Recurso de alzada,
?? Recurso de reposicin, como previo a la va contenciosa y,
?? Recurso de revisin, con carcter extraordinario.
EL RECURSO DE ALZADA.
El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerrquico, en cuanto
permite al rgano superior corregir la actuacin del inferior y al tiempo precisar que el acto eventualmente
recurrible ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa lo es realmente de la cspide que encarna la
voluntad de la Administracin, por haber agotado la va administrativa.
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso comn en la Administracin del Estado y de las
CC.AA. en las que se da una estructura jerrquica de dos o ms niveles. Sin embargo no tiene apenas
sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al producirse la mayora de las resoluciones
como decisiones del Presidente o Alcalda de las Corporaciones Locales o del Pleno, no encuentra muchas
posibilidades de aplicacin, sobre todo en los pequeos municipios.
La Ley ha previsto tambin un sistema alternativo al recurso de alzada a regular por las leyes
autonmicas. Se trata de que en supuestos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la
materia as lo justifique, puede ser sustituido el recurso de alzada por otros procedimientos de impugnacin
o reclamacin, incluidos los de conciliacin, mediacin o arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones
especficas, no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la
Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
El objeto del recurso de alzada son las resoluciones y actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos, siempre y cuando dichos actos o
resoluciones no pongan fin a la va gubernativa.
La va administrativa se agota cuando no hay un superior jerrquico, como es el caso del Gobierno o
Gobiernos autonmicos o Plenos de los Ayuntamientos. La Ley especifica varios supuestos, en que, si bien
quedan superiores jerrquicos ante los que recurrir, la va administrativa se entiende formalmente agotada,
y estos son:
?? El agotamiento de la va administrativa se produce por la resolucin de un previo recurso de alzada.
Con un solo recurso basta para agotar esa va, aunque queden algunos escalones jerrquicos.
?? Agotan la va administrativa las resoluciones que resuelven recursos interpuestos ante rganos
colegiados o comisiones especficas.
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?? Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del
procedimiento.
?? Las dems resoluciones de rganos administrativos, cuando una disposicin legal o reglamentaria as
lo establezcan.
La interposicin del recurso de alzada se har por el interesado ante el rgano que dict el acto que se
impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict
el acto impugnado, ste deber remitirlo ante el competente en el plazo de diez (10) das, con su informe y
una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposicin del recurso ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo
ser de tres meses.
La resolucin corresponde al rgano superior del que dict el acto recurrido. A estos efectos, los Tribunales
y rganos de seleccin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas se considerarn
dependientes del rgano al que estn adscritos, o en su defecto, del que haya nombrado al presidente de
los mismos.
El plazo mximo para notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga
resolucin expresa, se podr entender desestimado el recurso, salvo que ste se haya interpuesto contra la
desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se
entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no
dictase resolucin expresa sobre el mismo.
Contra la resolucin de un recurso de alzada, no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el recurso
extraordinario de revisin en los casos establecidos en la Ley.
RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN.
El recurso de reposicin es un recurso que con carcter potestativo se puede interponer contra los actos
que agotan la va administrativa, y antes de recurrir ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Es la
ltima posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial
Pueden ser objeto de recurso de reposicin los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es decir, los
actos y las resoluciones y actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legtimos, siempre y cuando dichos actos o resoluciones hayan puesto fin
a la va gubernativa.
El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo
fuera, el plazo ser de tres meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del
da siguiente a aqul en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto presunto. A su
vez, el plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un mes, si bien contra la
resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de nuevo dicho recurso.
RECURSO DE REVISIN.
El recurso de revisin es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos que agoten la va
administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, es decir, contra actos
firmes y consentidos, y se resuelven por el mismo rgano administrativo que los dict.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisin son los tradicionales de los recursos
extraordinarios, y son:
1) Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente. No se exige que el error sea manifiesto, con lo que por esta va cualquier
revisin sobre los supuestos fcticos del acto recurrido es ya posible. Este motivo acerca notablemente
el recurso de revisin al comn, sea de alzada o reposicin, pues siempre que exista una discrepancia
sobre los hechos se dar la va de la revisin.
2) En segundo lugar, la revisin puede fundarse en la aparicin, despus de dictado el acto, de nuevos
documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolucin.
3) El tercer motivo se da cuando en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin.
4) La cuarta causa de revisin es que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado
as en virtud de sentencia judicial firme.
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73
En definitiva, el recurso de revisin en cierto modo ha devenido en un recurso comn, no jerrquico, que
permite el control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la resolucin recurrida.
Los plazos para interponer el recurso de revisin son de cuatro aos a partir de la fecha de la notificacin si
el recurso se funda en el error de hecho, y de tres meses si el recurso se funda en los restantes motivos.
La resolucin de los recursos de revisin puede ser resuelto por el rgano superior y tambin, si no se haba
agotado la va administrativa, por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto cuya revisin se
pretende.
El recurso se entender desestimado si transcurren ms de tres meses sin que se resuelva, quedando
entonces expedita la va contencioso-administrativa.
3. TRAMITACIN Y RESOLUCIN DE LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
LA INTERPOSICIN.
Segn la LRJAP-PAC los extremos que deben precisar los escritos de los recursos administrativos vienen a
ser los mismos requeridos para la solicitud de iniciacin de cualesquiera procedimientos:
1) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin del medio, y, en su caso, del lugar que
se seale a efectos de notificaciones.
2) El acto que se recurre y las razones de hecho y de derecho de su impugnacin.
3) Lugar, fecha e identificacin del recurrente.
4) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
5) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas.
La falta de alguno de estos elementos no es determinante de su inadmisin, salvo que esa falta impida su
tramitacin. Adems la jurisprudencia ha proclamado que el error en la calificacin del recurso por parte del
recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre que del escrito se deduzca su verdadero
carcter. Antes de rechazar de plano un recurso por motivos formales, habr que conceder un plazo de
diez (10) das al recurrente para la subsanacin de los defectos.
El escrito, aunque se llame de interposicin, lo es, a la vez, de interposicin y alegaciones en cuanto en l
se aducen las razones de hecho y de derecho que asisten al recurrente.
SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO.
La interposicin del recurso no produce efecto sobre la ejecucin del acto administrativo aunque dicha
suspensin podr ser acordada, de oficio o a peticin del recurrente, por el rgano a quien compete resolver
el recurso.
La suspensin puede acordarse de forma expresa o tcita, ya que se entender concedida si transcurren
treinta (30) das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano
competente para decidir sobre la misma y ste no hubiese dictado resolucin expresa al respecto.
La eficacia de la suspensin concedida de forma expresa o tcita se mantiene, aunque el recurso sea
desestimado con posterioridad, si el recurrente interpone recurso contencioso administrativo y se reitera la
peticin de suspensin ante el rgano jurisdiccional. ste decidir cuando resuelva en el incidente judicial
de suspensin.
Del rgano que decide sobre la suspensin depende en todo caso la adopcin de las medidas cautelares
que sean necesarias para la proteccin del inters pblico o de terceros y la eficacia de la resolucin o el
acto impugnado.
INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO.
La resolucin de los recursos interpuestos puede ir precedida de diversas actuaciones a las que son de
aplicacin todas las reglas que la Ley establece a propsito del procedimiento general y, por consiguiente,
puede, entre otras actuaciones, abrirse un perodo de prueba, solicitar informes, etc
Adems, la Ley no olvida consignar dos reglas de capital importancia:
?? Una es la relativa al necesario llamamiento a los terceros titulares de derechos o intereses que pudieran
quedar afectados por la resolucin que se dicte.
Administrativo II
74
?? Asimismo, antes de la resolucin del recurso, puede tener lugar un trmite de vista y audiencia al
recurrente, un trmite, sin embargo, que nicamente es preceptivo cuando en la resolucin del recurso
hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario.
RESOLUCIN.
El procedimiento de tramitacin de los recursos administrativos puede terminar por resolucin expresa o
presunta.
La resolucin expresa obliga al rgano que resuelva el recurso a decidir cuantas cuestiones, tanto de
forma o de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. Si se estimare
vicio de forma y no se estimare, por ello, procedente resolver sobre el fondo, la decisin retrotraer el
procedimiento al momento en que el vicio fue cometido, sin perjuicio de las convalidaciones que
procedieren. Todo ello llevar a la estimacin en todo o en parte o desestimacin de las pretensiones
formuladas.
En cualquier caso, es necesario que la resolucin cumpla estas dos reglas:
?? Ser en primer lugar, congruente con las pretensiones del recurrente. En ningn caso la resolucin
dejar sin respuesta las pretensiones del recurrente.
?? La prohibicin de la reformatio in peius, es decir, que de la resolucin no se derive para el recurrente
ninguna agravacin de su situacin inicial.
Se admite tambin la resolucin presunta por silencio administrativo. Hay que recordar que no son iguales
los plazos establecidos para resolver los recursos, pues mientras el establecido para el recurso de alzada y
el de revisin es de tres (3) meses, en el reposicin es slo de un (1) mes; y en cuanto al sentido del
silencio, es desestimatorio en los tres casos, salvo cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra
la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por transcurso del plazo para resolverla.
4. LAS RECLAMACIONES ECONMICO-ADMINISTRATIVAS.
Las llamadas reclamaciones econmico-administrativas no son sino los recursos administrativos en materia
tributaria, que se rigen por un cuerpo normativo especfico, actualmente constituido por los artculos 153 a
171 de la Ley General Tributaria, por el Real Decreto Legislativo de 12 de diciembre de 1980, modificado
por la Ley 25/1995, de 20 de julio, y por el Reglamento aprobado por Real Decreto de 1 de marzo de 1996.
La especialidad de la va econmico-administrativa surge con la Ley Camacho de 31 de diciembre de 1881
y se ha configurado desde sus orgenes conforme al principio de separacin entre la actividad de gestin y
actividad de resolucin de recursos. Conforme a este principio de separacin funcional, el conocimiento de
las reclamaciones econmico-administrativas se encomienda a unos rganos colegiados integrados por
funcionarios de la propia Hacienda y estructurados en dos niveles, el Tribunal Central y los Tribunales
Regionales. La va econmico-administrativa constituye el equivalente para la materia tributaria a los
recursos administrativos y es necesario agotarla para poder acudir a la va contenciosos-administrativa.
Por va econmico-administrativa se sustancian materias estrictamente tributarias y otras afines. Estas
materias se relacionan en el art. 165 de la Ley General Tributaria, y en el art. 2 del Reglamento de
Procedimiento en las Reclamaciones Econmico-Administrativas, aprobado por R.D. 391/1996 de 1 de
marzo, las enumera en los siguientes trminos:
1) La gestin, inspeccin y recaudacin de los tributos, exacciones parafiscales y, en general, de todos los
ingresos de Derecho Pblico del Estado y de la Administracin Local o Institucional.
2) La gestin, inspeccin y recaudacin de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos
establecidos por stas sobre tributos del Estado.
3) El reconocimiento o la liquidacin por autoridades u organismos del Ministerio de Economa y hacienda
de obligaciones del tesoro pblico y las cuestiones relacionadas con las operaciones de pago por
dichos rganos con cargo al tesoro.
4) El reconocimiento y pago de toda clase de pensiones y derechos pasivos que sean peculiar
competencia de la Direccin General del Tesoro.
5) Los actos relativos a los tributos que constituyan ingresos de las Haciendas Locales en los casos en
que as se disponga por la legislacin reguladora de dichas Haciendas.
6) Cualesquiera otras respecto de las que por precepto legal expreso as se declare.
El procedimiento en la va econmico-administrativa se adecua en general a los principios generales
consagrados por la LRJAP-PAC. El art. 160 de la Ley General Tributaria, completado por el R.D. de 7 de
Administrativo II
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septiembre de 1989, regula, con el nombre de recurso de reposicin, un recurso previo a la propia va
econmico-administrativa. Se concibe siempre como potestativo, prohibindose su interposicin simultnea
con la va econmico-administrativa, que podr ser intentada una vez que el recurso de reposicin ha ya
sido resuelto.
La peculariedad de la legitimacin en la va econmico-administrativa consiste en extenderla al Interventor
General del Estado o sus delegados, en las materias a que se extienda la funcin fiscalizadora que le
confieran las disposiciones vigentes; legitimacin que para recurrir en alzada ante el Tribunal Econmico-
Administrativo Central se ha ampliado a los Directores Generales del Ministerio de Economa y Hacienda o
los Directores De Departamento de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de quienes dependa
orgnica o funcionalmente la oficina que haya dictado el acto recurrido en primera instancia, o a quienes
corresponda la interpretacin administrativa de las normas aplicables, y los interventores territoriales de la
Administracin del Estado.
La suspensin de la ejecutoriedad de los actos impugnados se produce de forma automtica siempre que
el recurrente lo solicite en el momento de la interposicin de la reclamacin y afiance el importe de la deuda
tributaria ms el inters de demora y un 5 por 100 de aqulla por si el Tribunal llegase a apreciar mala fe o
temeridad.
En cuanto al silencio administrativo el vigente reglamento establece que transcurrido el plazo de una ao
desde la iniciacin de la va econmico-administrativa, en cualquiera de sus instancias, el interesado podr
considerar desestimada la reclamacin al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contar
a partir del da siguiente al en que debe entenderse desestimada.
5. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL
Los conflictos que se originan cuando la Administracin acta en relaciones de Derecho privado se
sustancian ante la Jurisdiccin civil y laboral. No obstante, la presencia de la Administracin, como
demandada en los correspondientes procesos civiles y laborales, distorsiona su desenvolvimiento regular
como consecuencia de la aplicacin de reglas especiales relativas al fuero territorial de la Administracin, a
la suspensin de plazos para consulta, la exclusin de medidas de ejecucin judicial sobre los bienes de la
Administracin y a las vas de reclamacin previa.
La reclamacin previa es una tcnica sustitutiva del juicio de conciliacin previa a los procesos civiles
entre simples particulares. Esta reclamacin es un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones
fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y Organismos Autnomos, lo que, igualmente,
hay que entender referido a las CC.AA., a los Entes Locales y a los organismos pblicos de ellos
dependientes.
La reclamacin previa tiene su finalidad en impedir un planteamiento judicial directo o sustituir, en su caso, a
los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles o laborales y produce los siguientes efectos:
1) Un efecto preclusivo de cierre del proceso mientras no se sustancia. La Ley, dice que si planteada una
reclamacin ante las Administraciones Pblicas, sta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo
en que debe entenderse desestimada, no podr deducirse la misma pretensin ante la jurisdiccin
correspondiente.
2) Un efecto interruptivo de los plazos de prescripcin o caducidad para el ejercicio de las acciones
judiciales, que volvern a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificacin expresa
de la resolucin o, en su caso, desde que se entiende desestimada la pretensin por el transcurso del
plazo.
RECLAMACIN PREVIA A LA VA CIVIL.
Como especialidades de la reclamacin de la va judicial civil hay que consignar, en primer lugar, que no
tiene justificacin ni por ello debe exigirse en aquellos procesos en que por su naturaleza urgente y sumaria
se perjudique la finalidad misma del proceso, como en los interdictos posesorios o similares as como en los
procesos de proteccin de derechos fundamentales.
La reclamacin ha de dirigirse al rgano competente de la Administracin Pblica de que se trate. Para la
Administracin del Estado se plantear ante el Ministro del Departamento que por razn de la materia objeto
de la reclamacin sea competente, debiendo presentarse la reclamacin en cualquiera de los lugares
previstos por la Ley para la presentacin de escritos y solicitudes.
Recaer sobre el rgano ante el que se haya presentado la reclamacin el reunir los antecedentes
necesarios, los cuales se unirn al escrito presentado por el interesado, remitindolo todo en el plazo de
cinco das al rgano competente.
Administrativo II
76
Tampoco se establece la necesidad de plantear de forma inmediata la correspondiente demanda dentro de
los dos meses siguientes a la notificacin de la resolucin denegatoria, o, en su caso, en el de cuatro meses
desde el transcurso de la resolucin presunta. Eliminada dicha exigencia, resulta que, una vez formulada
una reclamacin previa, la demanda civil podr formularse en cualquier tiempo sin otra limitacin que la
derivada del plazo de prescripcin del derecho material que se reclama.
RECLAMACIN PREVIA A LA VA LABORAL.
Como especialidad de la regulacin de la reclamacin previa en va laboral debe subrayarse que la misma
no es necesaria en los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de
oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnacin de convenios colectivos, los de impugnacin de
estatutos de los sindicatos o de su modificacin, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones
contra el Fondo de Garanta Salarial.
Las reclamaciones previas a la va judicial laboral que deben dirigirse al Jefe Administrativo o Director del
establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. Denegada la reclamacin o
transcurrido un (1) mes sin haberle sido notificada resolucin alguna, el interesado podr formalizar la
demanda ante la Magistratura de Trabajo competente.
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TEMA 11. LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINITRATIVA.
1. LA J URISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
La Jurisdiccin contencioso-administrativa o justicia administrativa es aquella, como ordena la Constitucin
(arts. 103 y 153), que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifiquen. As lo reitera la actual Ley
reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa, de 13 de julio de 1998, conforme a la cual los juzgados
y tribunales de esta jurisdiccin conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin
de las Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
Seala Parada en trminos de sociologa jurdica hay dos rasgos sobresalientes en la Justicia
administrativa:
?? Es una justicia de gran tensin poltica, porque tiene la dura misin de controlar los actos del poder, lo que
en la justicia civil o penal ocurre slo de forma episdica. Este factor explica que mientras la justicia civil o
penal han permanecido inalteradas en sus estructuras y procedimientos desde su diseo decimonnico
constitucional, la justicia administrativa ha sufrido verdaderas revoluciones y la doctrina siempre est a la
bsqueda de nuevas frmulas y paradigmas.
?? Es una justicia que no enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa, los polticos o
funcionarios, sino a los actos administrativos, y que no condena nunca a aquellos sino al conjunto de la
ciudadana, es decir, al Estado.
Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal est en la imputacin del reproche
jurdico de la condena y en sus consecuencias pecuniarias: mientras en la justicia civil y penal es
condenado y paga las consecuencias del fallo adverso el propio autor del acto o conducta invlida o ilcita
objeto del proceso, en el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto administrativo que se
enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale ileso del trance, en el que nunca comparece
personalmente, y en su lugar se condena a la Administracin, es decir, al conjunto de los ciudadanos.
Ser acaso la inmunidad que el poltico y el funcionario disfrutan en la Justicia administrativa el precio
satisfecho para que el poder ejecutivo se haya dejado juzgar hasta el fondo de su actividad por el poder
judicial? Sin duda alguna, como tambin poca duda ofrece que parte de ese precio ha consistido en los
privilegios varios que la Administracin mantiene en el proceso y que provocan una desigualdad
procedimental que se manifiesta fundamentalmente en el carcter revisor del proceso administrativo.
2. LOS MODELOS ORGNICOS DE J USTICIA ADMINISTRATIVA.
Las reticencias del Ejecutivo durante el primer constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el poder judicial han
determinado una evolucin progresiva de la Justicia Administrativa, encarnada en los sucesivos modelos que
muestran el lento pero continuado abandono del inicial rechazo a que la Administracin fuera controlada por los
jueces comunes. Un rechazo que en principio llev a configurar la Justicia Administrativa como una jurisdiccin
especial integrada en el poder ejecutivo y servida por funcionarios. La presin poltica a favor de su traspaso a
los jueces civiles dio origen a otros dos sistemas:
?? El sistema armnico espaol, que consista en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos tribunales.
?? Y el italiano, instaurado en 1856 que reparte la competencia entre la Jurisdiccin civil y la Administrativa,
asignando a la primera los conflictos sobre los derechos y a la segunda los que versan sobre intereses.
Por ltimo, y en eso estamos ahora, la eliminacin de las reticencias al control judicial pleno ha llevado a la
creacin dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel que los otros rdenes
jurisdiccionales (civil, penal o laboral) para los asuntos administrativos.
Muy tempranamente (artculo 58 de la constitucin de Bayona) se asumi en Espaa el sistema de
jurisdiccin especial administrativa, servida por funcionarios. De ste sistema que no llego a estrenarse,
las Cortes de Cdiz pasan a encomendar todos los asuntos contenciosos de la Administracin a la justicia
civil, en la que tampoco duraran mucho por las vicisitudes polticas de la poca. Del modelo de justicia civil
se retorna de nuevo al modelo francs de justicia administrativa que haba previsto la Constitucin de
Bayona y que efectivamente instauran, en 1845, las Leyes de creacin del consejo Real (despus de
Estado) y los Consejos provinciales.
Combatido a sangre y fuego desde las trincheras liberales que vean la Justicia administrativa como un
fuero o jurisdiccin especial, servida por funcionarios y no por jueces, y por ello sospechosa de parcialidad,
la Justicia administrativa sucumbe en aras del mtico principio de la unidad de fueros que enarbol la
Administrativo II
78
gloriosa Revolucin de 1868 y que trajo despus la Constitucin de 1869. Tras la restauracin canovista y
la Constitucin de 1876, se llega a una solucin de compromiso entre el modelo funcionarial y el judicialista
con el llamado sistema armnico, consiste en unos Tribunales en los que se integran jueces de carrera y
funcionarios.
Un cuarto sistema, judicial especializado, justamente el ms liberal y avanzado de justicia administrativa,
surge con la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa de 1956. Esta Ley, sustituida sin grandes
alteraciones por la Ley vigente de 1998, supone la configuracin plena de un sistema judicialista, con la
definitiva integracin de los Tribunales Contencioso-administrativos en el sistema judicial comn, de forma
que en estos Tribunales no haya ms que jueces, crendose lo que es una gran novedad en la formacin
de los jueces espaoles la figura del magistrado especialista de lo contencioso-Administrativo. Este
sistema ha sido confirmado por la Constitucin y la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985, y sigue vigente
con la Ley de 13 de julio de 1998, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
3. MBITO DE LA J URISDICCIN ADMINISTRATIVA.
Es garantista o controladora de la legalidad la Justicia administrativa espaola? La Justicia administrativa ha
sido mutante y ahora persigue ambas finalidades. Nacida como un sucedneo de la proteccin de derechos
que de otra forma conoceran los jueces civiles, desarroll lentamente una forma de control de la legalidad al
margen de que la actividad administrativa encausada lesionara o no derechos subjetivos.
En la actualidad la justicia administrativa espaola es una Justicia subjetiva o garantista de derechos de una
parte y, al tiempo, una justicia de control de la legalidad. Por ello su mbito competencial se afirma en trminos
de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las Administraciones Pblicas: Los
juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de
la delegacin (art. 1 de la Ley Jurisdiccional).
A) MBITO INICIAL Y SU DESARROLLO: DEL CONTENCIOSO DE DERECHOS AL
CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD
En los orgenes en nuestro pas del sistema de justicia administrativa, a mediados del siglo XIX, la materia
contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados conflictos enumerados en
las leyes de creacin del Consejo Real o de Estado y de los Consejos provinciales, caracterizados por ser
conflictos de derechos en los que se esgrima una peticin sustantiva frente a la Administracin (reclamaciones
tributarias, daos ocasionados por las obras pblicas, impago de sueldos etc.), no admitindose un recurso de
simple anulacin contra cualesquiera actos administrativos. El mbito competencial de la jurisdiccin
contencioso-administrativa se ir ampliando en la Ley de Santamara de Paredes de 1888 y en el Estatuto
Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la Jurisdiccin de 1956 estableci la
competencia jusrisdiccional sobre una amplia clusula general, en la que se estableci que la Jurisdiccin
contencioso- administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan en relacin con los actos de la
Administracin Pblica sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categora inferior a la ley.
Se admite as en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se incorpora la legitimacin por inters, aceptndose
asimismo el control de los actos discrecionales de la Administracin.
B) CONSTITUCIN DE 1978: PLENA LEGITIMACIN POR INTERS Y ELIMINACIN
DE MBITOS EXENTOS
La Ley de 1956 supuso una notabilsima ampliacin de la materia administrativa y de las tcnicas de control
judicial, pero mantuvo todava determinadas zonas exentas del control judicial, entre las que se encontraban
los actos polticos y una lista de actos excluidos por su artculo 40 (polica sobre prensa, radio,
cinematografa y teatro, ascensos y recompensas militares, expedientes gubernativos militares) y este
precepto dejaba, a su vez, abierta la puerta para otras exclusiones por leyes especiales.
Estas ltimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace saltar la
Constitucin con los artculos 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y 106, que encomienda
sin excepcin alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa. Como consecuencia necesaria de esta regulacin constitucional han quedado invalidadas por
inconstitucionalidad sobrevenida las materias que la Ley de la Jurisdiccin de 1956 exceptuaba del control
administrativo, y a partir de aqu ya no es posible establecer excepcin alguna, legal o reglamentaria, a dicho
control.
Consecuentemente con esa desautorizacin constitucional, la Ley de la Jurisdiccin de 1998 no recoge ya
aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto poltico, que considera incompatible con el principio de
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sometimiento pleno de los poderes pblicos al ordenamiento jurdico, verdadera clusula regia del Estado de
Derecho.
C) CONTROL DE RGANOS Y PODERES PBLICOS NO ADMINISTRATIVOS
La constitucin de 1978 ha trado consigo otras necesidades de control de la actividad administrativa que ya
estaban introducidas por otras normas legales, pero que no tenan reflejo explcito en la Ley Jurisdiccional de
1956 y que entran ya en la de 1998 como mbito ordinario del contencioso-administrativo:
1) Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial del Congreso de los
Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, as
como de las Asambleas legislativas de las CCAA y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal
de Cuentas y Defensor del Pueblo.
2) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los
rganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales.
3) La actuacin de la Administracin electoral.
D) EL CONTENCIOSO INTERADMINISTRATIVO, CONTROL DE LEGALIDAD
Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido la plena admisin de los conflictos entre
Administraciones Pblicas, a los que dedica algunos preceptos especficos, como el que establece que en
los litigios entre Administraciones pblicas no cabe interponer recurso en va administrativa, pero la
Administracin que interponga un recurso contra otra podr requerirla previamente para que modifique su
actuacin o acte en el sentido que lo considere obligado (art. 44), o el que regula el procedimiento
aplicable a aquellos casos en que una Administracin puede suspender los actos o acuerdos de otra
debiendo proceder seguidamente a su impugnacin ante la Jurisdiccin (art.127).
E) LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO FRENTE A LO CIVIL, PENAL, LABORAL Y
MILITAR. MATERIAS CONEXAS Y CUESTIONES PREJUDICIALES
La competencia de la Jurisdiccin contencioso-administrativa se afirma por consiguiente por la Ley actual en
trminos de prctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de
las Administraciones pblicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior
a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan de los lmites de la delegacin (art.1). Adems, la
Justicia administrativa conoce tambin incidentalmente de las cuestiones prejudiciales o incidentales no
pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso contencioso-
administrativo, salvo las de carcter penal que, de plantearse, determinarn la suspensin del procedimiento
mientras no sean resueltas por los rganos penales a quienes corresponda (art.4). La decisin, pues, que se
pronuncie sobre una cuestin prejudicial o incidental civil no producir efecto fuera del proceso en que se dicte,
y podr ser revisada por la Jurisdiccin correspondiente.
En cuanto a los lmites entre la jurisdiccin contencioso-administrativa y la jurisdiccin laboral, la primera es
competente para los conflictos entre la Administracin y los empleados que tienen la condicin de funcionarios
pblicos y la segunda para los que se producen entre la Administracin y sus empleados sujetos al Derecho
laboral.
En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso- administrativa, la Ley remite
su conocimiento a los tribunales militares.
F) UNA COMPETENCIA NO CONTENCIOSA. LA AUTORIZACIN DE ENTRADA AL
DOMICILIO
Debe sealarse tambin que la Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la competencia del
juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los Juzgados, la competencia de
expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el
consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin
pblica (art.8.5).
G) EL FRACASO DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA: AGUJEROS NEGROS EN EL
MBITO DE CONTROL Y COLAPSO POR EXCESO DE LITIGIOSIDAD
La ampliacin del mbito competencial de la Jurisdiccin contencioso-administrativa al control de la actividad
administrativa de todos los poderes pblicos se ve, sin embargo, burlada, como destaca el profesor Parada, por
el mismo legislador en otras leyes dirigidas, precisamente, a evitar el control judicial de la actividad
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administrativa. Seala el autor en este sentido, en primer lugar, el fenmeno ya estudiado de la huida del
Derecho administrativo, pues si la actividad administrativa se define como la sujeta al Derecho administrativo,
basta con que las Administraciones pblicas se revistan o disfracen de sociedades annimas o de fundaciones
privadas, segn la ltima moda, para que escapen al control judicial en todo o en parte. En segundo lugar, sirve
tambin a la misma finalidad de sustraerse a ese control el que determinados actos administrativos revistan
forma de ley, lo que les hace inatacables, impunidad que ya est al alcance de cualquier Comunidad Autnoma
que quiera seguir el ejemplo de las Leyes expropiatorias de Rumasa.
Estamos adems, muy lejos de ese pretendido desideratum de controlar los actos de poder que emanan del
Gobierno o de las Administraciones pblicas. Ah esta para demostrarlo la imposibilidad de someter a control
judicial los actos de gracia, pues el indulto a un reo, en virtud del cual el Gobierno sustituye una sentencia penal
por otra de distinto contenido no puede ser enjuiciado ante ningn tribunal, ni siquiera a instancia o recurso de
los perjudicados o las victimas del delito. El Gobierno no puede condenar, pero s puede absolver y liberar de
las consecuencias del delito.
En todo caso, de poco o nada sirve ampliar el mbito de materias que van a ser controladas por la Justicia
administrativa si sta ya no puede con las que antes tena encomendadas y los procesos, a la altura de 1998,
tardan den tramitarse una media de siete aos. Pretender que esa situacin, de verdadera inundacin, en
continuo crecimiento, adems, por la creciente litigiosidad que la Ley de 1998 traer sin duda, va a resolverse
con algunas ligeras medidas procesales para evitar trmites y la ampliacin de la plantilla judicial que suponen
los nuevos Juzgados de lo contencioso-Administrativo es de una asombrosa ingenuidad.
4. LOS RGANOS J URISDICCIONALES.
CLASES.
El despliegue territorial de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa ha pivotado siempre sobre
una ubicacin central (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo,
Audiencia Nacional), y otra perifrica, de asentamiento provincial (Consejos provinciales, Tribunales
Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la Ley Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo
Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, despus de los Tribunales Superiores de Justicia).
En la actualidad, tras la Ley de la Jurisdiccin de 1998, el nivel perifrico comprende tanto el provincial, con los
nuevos juzgados de lo contencioso-administrativo, como el regional o autonmico, con las salas de lo
contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA. Otra novedad es el refuerzo
del nivel central con la creacin de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
En definitiva, el orden judicial contencioso-administrativo se estructura ahora, segn la Ley 29/1998, de 13
de julio, sobre cuatro niveles de rganos judiciales:
1) Los juzgados unipersonales de lo Contencioso- administrativo, de los que habr uno o ms en cada
provincia, con jurisdiccin en toda ella y sede en su capital.
2) Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo
crearse tambin Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autnoma.
3) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- administrativo.
4) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
5) La Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. La revisin de las
Sentencias de la Sala Tercera del TS corresponde a la Sala especial de Revisin del Tribunal Supremo.
LA COMPETENCIA OBJETIVA O POR RAZN DE LA MATERIA.
La regla tradicional de distribucin de competencias en el orden contencioso-administrativo consista en una
correlacin entre el mbito de la competencia territorial del rgano administrativo del que proviene el acto
recurrido y la del rgano judicial. Sin embargo, en la actualidad esta equiparacin slo se mantiene en el nivel
superior de los rganos centrales de la Administracin del Estado, pues los conflictos sobre actos y
disposiciones de las autoridades centrales inferiores a Ministros y Secretarios de Estado, a falta de atribucin
legal expresa, corresponden a la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia en virtud de la regla
residual que atribuye a dichos Tribunales el conocimiento de todas las cuestiones que no hayan sido
expresamente atribuidas a otros rganos, con la consiguiente sobrecarga de la competencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid.
En el nivel superior, la audiencia Nacional fiscaliza los actos de los Ministros y Secretarios de Estado mientras la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo enjuicia los del Consejo de Ministros y Comisiones
Delegadas del Gobierno. A esta Sala se asigna tambin la competencia de los recursos contra actos
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materialmente administrativos de otros rganos constitucionales (CGPJ, en materia de personal del Congreso y
Senado, del TC, del Tribunal de cuentas y del Defensor del Pueblo y de la Junta Electoral Central).
Para la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y sus Juzgados queda slo una parte
de la restante materia contenciosa generada por la Administracin del Estado emanada de rganos centrales.
Ene este sentido es competente para conocer sobre los recursos contra las disposiciones generales y los actos
de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general, y en materia de personal cuando se refieran al
nacimiento o extincin de la relacin funcionarial; contra los del Ministerio de Defensa referidos a ascensos,
orden y antigedad en el escalafonamiento y destinos, etc.
A los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se remiten los recursos contra disposiciones
generales y contra actos emanados de los entes institucionales con competencia en todo el territorio nacional,
las cuestiones de personal estatal salvo que se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de
funcionarios de carrera o a ascensos, orden antigedad de escalafonamiento y destinos militares, as como los
recursos contra los actos de los rganos centrales de la Administracin General del Estado en materia
sancionadora que excedan de diez millones de pesetas o privacin de derechos superior a seis meses.
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de mbito provincial asumen la conflictividad, pero no toda,
originada por los entes locales (personal salvo nacimiento o extincin de la relacin funcionarial, tributos,
edificacin, etc). La generada por las CCAA, salvo que proceda de sus Consejos de Gobierno, en cuestiones de
personal salvo nacimiento o extincin de la relacin funcionarial, la sancionadora en determinadas materias, y
en fin, conocen de los recursos contra actos de la administracin perifrica del Estado y Autonmica y de los
organismos, entidades y corporaciones cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional.
Tampoco las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ cien su competencia bsica a la fiscalizacin
de la Administracin autonmica, sino que son jueces naturales de sta, de la Administracin local, salvo en la
competencia atribuida a los juzgados ya expuesta, y, adems, se les atribuye la fiscalizacin de los actos de los
rganos de la administracin central inferiores a los Secretarios de estado y cualesquiera otras actuaciones
administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros rganos.
Lo dicho hasta aqu vale para la primera o nica instancia. La segunda instancia o apelacin esta atribuida,
nicamente, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la audiencia Nacional, competentes
respectivamente, para las apelaciones de los autos y sentencias, de los Juzgados provinciales y de los
Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo.
Tribunales de casacin los son las Salas del TSJ, limitadamente a la casacin por unificacin de doctrina y en
inters de la Ley, y a la Sala del TS para las diversas modalidades de casacin.
Por ltimo, funcionan como Tribunales de revisin de las sentencias de rganos inferiores las Salas de los
TSJ, de la audiencia Nacional y de la Sala del TS, correspondiendo la revisin de las sentencias de sta a la
Sala de Revisin del TS.
A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administracin del estado, CCAA y entidades locales
comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas.
LA COMPETENCIA TERRITORIAL.
La existencia de rganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actan en mbitos territoriales
distintos (Salas TSJ o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios Juzgados en la misma provincia
o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cul de ellos se asigna la competencia.
Para el primer supuesto con carcter general la competencia se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya
circunscripcin tenga su sede el rgano que hubiere dictado la disposicin o el acto originario impugnado.
En el contencioso-administrativo las partes no pueden someterse voluntariamente a uno u otro rgano
jurisdiccional entre los varios objetivamente competentes. De acuerdo con ello, la competencia ser apreciada
por el rgano jurisdiccional, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal.
Tambin tiene aplicacin en el contencioso-administrativo la tcnica del fuero real, es decir, la atribucin del
conflicto entre varios rganos competentes por razn de la materia al rgano judicial competente en el lugar
donde radican los bienes que motivan el conflicto.
En cuanto a la distribucin de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las diversas
Secciones de una misma Sala, ser acordada por la Sala de gobierno del respectivo Tribunal, teniendo en
cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos.
Administrativo II
82
5. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
A) LA ASIGNACIN DE LA CONDICIN DE DEMANDANTE Y DEMANDADO
En el proceso contencioso-administrativo, como en todo proceso, se enfrentan dos partes:
?? Parte demandante, que es la que inicia el recurso o la accin.
?? Parte demandada, aquella frente a la que la accin o recurso se dirige.
La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos papeles estn
asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e intereses legtimos lesionados
por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser demandantes y la Administracin, autora del acto,
la posicin ms cmoda de demandada.
Los particulares, sin embargo, adems de recurrentes, pueden estar en la posicin de demandados en dos
supuestos:
1) En el proceso de lesividad: La Administracin autora del acto lo impugna previa declaracin de lesividad
en el plazo de cuatro aos. La posicin de demandado la asumir entonces el titular de los derechos o
intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin de lesividad.
2) Cuando los particulares u otros entes pblicos entran en el proceso como codemandados, es decir,
demandados juntamente con la Administracin autora del acto recurrido, porque sus derechos o intereses
legtimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del demandante.
La determinacin de la parte demandante y la demandada se separa de estas reglas generales y ofrece
problemas en el caso de los contenciosos interadminsitrativos, es decir, enfrentamientos contenciosos entre las
Administraciones territoriales. Despus de la Constitucin de 1978 las relaciones entre stas se han
judicializado de tal manera que caben todas las variantes de conflictos contencioso-administrativos entre unas y
otras.
En principio ser parte demandante la Administracin que toma la iniciativa de formular frente a la otra el
requerimiento para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto. Pero si la parte demandada, al margen
de contestar o no al requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la misma materia se plantea un
problema cuya solucin ms razonable parece la va que la Ley ofrece de que el primer requirente acumule en
su demanda cuantas pretensiones tengan una conexin directa entre s.
B) CAPACIDAD PARA SER PARTE, CAPACIDAD PROCESAL, REPRESENTACIN Y
DEFENSA
Como en el proceso civil tambin el contencioso-administrativo se distingue entre capacidad para ser parte y
capacidad procesal. Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas fsicas y jurdicas
que tienen capacidad con arreglo al Derecho civil y adems los grupos de afectados, uniones sin personalidad o
patrimonios independientes o autnomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y
obligaciones al margen de su integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, las cuales
tambin tendrn capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley as lo
declare expresamente.
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto es, aptitud para participar
en el juicio, adems de que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para
la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por el
Ordenamiento Jurdico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela
(art.18) (pensemos por ejemplo, en los mayores de diecisis aos para las cuestiones relacionadas con la
conduccin de los ciclomotores que les permite el ordenamiento jurdico).
La representacin de las partes deber conferirse a un procurador con poder al efecto y la defensa
encomendarse a un abogado. Pero cuando acten ante los Juzgados provinciales o centrales, las partes
pueden otorgar la representacin al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso ser a ste a quien se
notifiquen las actuaciones. Para Parada, la imposicin de dos profesionales en el proceso contencioso-
administrativo, es una regla demasiado rgida, pues debera permitirse la representacin y defensa directa ante
cualquier Tribunal en asuntos de nfima cuanta, que de otro modo no sern recurribles en la prctica por lo
costoso del proceso.
Administrativo II
83
C) LEGITIMACIN.
La parte en un proceso ha de ostentar, adems de capacidad procesal, la legitimacin adecuada, que consiste
en una especial conexin con la pretensin que ha de sustanciarse en el proceso, es decir, que le afecte, que le
vaya algo en ello.
De acuerdo con la Ley Jurisdiccional, Estn legitimadas las personas fsicas o jurdicas que ostenten un
derecho o un inters legtimo. Como seala el profesor Parada, aunque la ley no lo explicite es preciso el
concepto de lesin, es decir, que ese derecho o inters hayan sido agredidos por la disposicin, acto,
inactividad o va de hecho de la Administracin.
La legitimacin por lesin de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, adems de la anulacin
del acto o disposicin impugnado, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y/o adems, el
resarcimiento de daos y perjuicios. La misma legitimacin requiere el recurso contra la inactividad de la
Administracin, que ha introducido la Ley Jurisdiccional de 1998, porque en este caso lo que se reclama es el
derecho a una prestacin concreta cuya titularidad deber acreditarse.
Y que se entiende por inters? El TS describe el inters para recurrir como aqul que, de prosperar el
recurso, producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante. Por su parte el TC
ha afirmado que la frmula de inters legtimo a que se refiere el artculo 24.1 de la CE es ms amplia que
la de inters directo de la anterior Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, comprendiendo
tambin los intereses indirectos.
Desde la perspectiva de la legitimacin de las personas pblicas conviene hacer dos precisiones. La
primera es reiterar lo dicho sobre el concepto de parte y que la Ley trata como problemas de legitimacin:
que no estn legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una Administracin pblica los rganos
de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente, ni los
particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de ella ni las entidades de
Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las CCAA o las entidades Locales,
respecto de la actividad de la administracin de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que
por Ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma, como es el caso de la Universidad.
Una segunda precisin es que la extensin del concepto de legitimacin comn al contencioso
interadministrativo o contencioso entre Administraciones pblicas no deja de ser una distorsionada
transposicin de conceptos, consecuencia de la judicializacin de unos conflictos que deberan resolverse
siempre por la Administracin superior, para lo que le asiste una superioridad de legitimacin poltico-
democrtica indudable, salvo que el conflicto tuviere relevancia constitucional.
6. OBJ ETO DEL RECURSO.
La Ley Jurisdiccional incluye en la temtica del objeto del recurso contencioso- administrativo la delimitacin
de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las partes, de otra, regulando
despus cuestiones menores como la acumulacin de pretensiones y la cuanta del recurso.
El proceso contencioso- administrativo puede tener por objeto, como dice la Ley Jurisdiccional, un acto
expreso o presunto o una disposicin general, una inactividad o una actuacin material constitutiva de va
de hecho.
A) ACTIVIDAD ENJUICIABLE Y PRETENSIONES EN LA IMPUGNACIN DE ACTOS Y
REGLAMENTOS
El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la hiptesis ms tradicional y comn, contra actos
expresos o presuntos que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de trmite. La Ley de
1998 ha extendido el concepto de acto de trmite, antes referido a los que decidan directa o indirectamente
el fondo del asunto o determinaban la imposibilidad de continuar el procedimiento, y que ahora comprende
tambin los que producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.
Se admite asimismo, conforme a la tradicin impugnativa de lo contencioso-administrativo, el recurso contra
las disposiciones de carcter general, que puede ser directa o indirecta de los actos que se produzcan en
aplicacin de las mismas, fundada en este caso en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.
Adems, la falta de impugnacin directa de una disposicin general o la desestimacin del recurso que
frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnacin de los actos de aplicacin invocando el
mismo fundamento anterior (art. 26). La Ley de 1998 ha introducido la cuestin de la ilegalidad del
reglamento, por la que cuando un Juez o Tribunal haya dictado sentencia firme estimatoria del recurso
contra un acto administrativo por considerar ilegal el contenido del reglamento aplicado pero no fuera
competente para conocer del recurso directo contra ste, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el
Tribunal competente para conocer del recurso directo.
Administrativo II
84
Tanto en el caso de la impugnacin de actos como de reglamentos, las pretensiones ejercitables son dos:
recurso de anulacin, en que la pretensin se cie a la anulacin de un acto o disposicin o, como dice la
Ley, a la declaracin de no ser conforme a derecho. O bien, en el recurso de plena jurisdiccin, en el que
el recurrente adems de la anulacin exige, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la
adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnizacin de daos y perjuicios (art. 31).
Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos
consentidos, es decir, los actos que sean reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y los
confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. De esta forma, como
ya vimos, el cierre de la va judicial se produce en cualquier momento en que un acto administrativo no ha
sido recurrido en va administrativa, dejando transcurrir el plazo previsto, o por no haberlo sido en la va
judicial si dicho acto pone fin a la va administrativa.
B) EL RECURSO CONTRA LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha introducido el recurso contra la inactividad de la Administracin, con la
que se abre la posibilidad de que el juez condene a la Administracin a dictar un acto o realizar una
determinada actividad, una accin muy distinta de la accin de anulacin por la que se persigue la simple
declaracin de invalidez.
Este recurso contra la inactividad de la Administracin se admite en dos supuestos:
1) Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de aplicacin o
en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar una prestacin
concreta a favor de una o varias personas determinadas.
2) Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes.
En ambos casos, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Administracin
al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos que estn establecidas.
A juicio del profesor Parada, la ampliacin de las garantas frente a la Administracin que aporta esta
regulacin no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta va est sujeta a minuciosas cautelas,
como la limitacin de esta accin a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su
adopcin o la prohibicin a los rganos judiciales de sustituir a la Administracin en aspectos de su
actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad (...).
Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulacin el particular no estaba inerme ante la
inactividad administrativa, pues poda hacer una solicitud a la Administracin y esperar a que por el
transcurso del plazo se entendiera desestimada su peticin para despus recurrir contra ella en va judicial
pidiendo la anulacin de la desestimacin presunta y la condena de la Administracin a satisfacer la
pretensin solicitada. En la nueva regulacin, la situacin no es muy diferente, pues quienes tienen derecho
a la prestacin concreta pueden reclamar de la Administracin el cumplimiento de dicha obligacin y si en
el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamacin, la Administracin no hubiera dado cumplimiento a
lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, stos pueden deducir recurso
contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administracin.
C) EL RECURSO CONTRA LA VA DE HECHO.
La Ley de 1998 ha introducido tambin como materia administrativa recurrible la va de hecho. Con esta
modalidad de recurso contencioso-administrativo se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la
Administracin que carecen de la necesaria cobertura jurdica y lesionan derechos o intereses legtimos de
cualquier clase. Se trata por tanto de actuaciones de carcter material, en las que no hay resolucin formal
administrativa ni apoyatura jurdica alguna.
En la va de hecho, a diferencia de los supuestos anteriores, no es necesario preparar la accin siguiendo
una previa fase gubernativa, aunque potestativamente el interesado podr formular un requerimiento a la
Administracin actuante, intimando la cesacin de la actividad administrativa perturbadora. Si dicha
intimacin no hubiera sido formulada o no hubiere sido atendida dentro de los diez das siguientes a la
presentacin del requerimiento, el interesado podr deducir directamente recurso contencioso-
administrativo.
D) EL RGIMEN DE LAS PRETENSIONES
Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables,
ampliables, y cuantificables.
Administrativo II
85
?? Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional, pues ste deber juzgar dentro del lmite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposicin.
No obstante, el Juez puede provocar una clarificacin de las posiciones de las partes si al dictar
sentencia estimare que la cuestin sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada
debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la
oposicin.
?? La acumulacin de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se deduzcan
en relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin, o bien cuando se refieran a varios actos,
disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproduccin, confirmacin o ejecucin de otros o exista
entre ellos cualquier otra conexin directa. La acumulacin puede ser pedida por las partes o acordada
de oficio por el rgano jurisdiccional previa audiencia de stas.
?? Es posible tambin, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliacin del recurso a cualquier
acto, disposicin o actuacin que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitacin la relacin
antes dicha para la acumulacin, as como cuando en los recursos contencioso-administrativos
interpuestos contra los actos presuntos de la Administracin se dictare durante su tramitacin resolucin
expresa respecto de la pretensin inicialmente deducida (y esta fuera, obviamente, desfavorable para el
recurrente, pues en otro caso podr desistir del recurso interpuesto).
?? En cuanto a la cuantificacin de las pretensiones, la cuanta del recurso contencioso- administrativo
vendr determinada por el valor econmico de la pretensin objeto del mismo teniendo en cuenta las
normas de la legislacin procesal civil, con determinadas especialidades (art. 40), y ser fijada por el
rgano jurisdiccional una vez formulados los escritos de demanda y contestacin, en los que las partes
podrn exponer, por medio de otros, su parecer al respecto.

Administrativo II
86
TEMA 12. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
1. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO
REVISOR O DE APELACIN Y SUS INSUFICIENCIAS
SU ORIGEN Y JUSTIFICACIN.
El proceso Contencioso-administrativo naci en 1845 como un proceso civil de primera instancia e
inmediatamente evolucion hacia un modelo similar al proceso de apelacin civil, pero en el que el acto
administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente administrativo cumple las
funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la apelacin civil la no impugnacin de la
sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto para la apelacin produce el efecto de cosa
juzgada, as tambin la no impugnacin del acto administrativo en los brevsimos plazos de los recursos
administrativos previos o en el previsto para acceder al contencioso-administrativo judicial da lugar al mismo
efecto de cosa juzgada, o, lo que es igual, lo convierte en un acto firme y consentido, definitivamente
inatacable.
LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL COHERENTE CON EL CARCTER REVISOR.
La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carcter revisor de actos del proceso contencioso-
administrativo, una visin ajustada a la Ley de 1956 y anteriores, lo que, obviamente, llev a graves
restricciones en la admisin de los recursos y por ende de la garanta judicial efectiva del artculo 24 de la
C.E..
La primera restriccin es la derivada de la exigencia del acto previo. La Jurisprudencia declara inadmisible
cualquier pretensin que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la Administracin. Tampoco
permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los citados como impugnados en el escrito de
interposicin del recurso e introducidos en el trmite de formulacin de demanda sin guardar los requisitos
propios de la acumulacin. Y tampoco se acepta que el recurrente pretenda una pronunciacin
jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de interposicin salvo que se den los requisitos de la
ampliacin.
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelacin civil. Las limitaciones vigentes
proceden precisamente de la Ley de 1956 que permiti al rgano jurisdiccional circunscribirla a los hechos
de indudable trascendencia.
En el carcter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del anlisis de los
vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden pblico, sobre las causas de
inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo.
Manifestaciones del mismo carcter revisor son tambin la inadmisibilidad de los recursos prematuros
contra actos an no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en va administrativa, la
inmutabilidad de las cuantas econmicas solicitadas, la imposibilidad de pretensiones extraas al contenido
del acto, inadmisin de agravios comparativos, la prohibicin de sustituir a la Administracin en su
actuacin, y, en fin, la prohibicin del ejercicio de acciones de carcter reconvencional.
Con todo, la principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin que se otorga al proceso
contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparacin que establece entre sentencia civil de
primera instancia y acto administrativo.
LA LEY DE 1998: MANTENIMIENTO DEL CARCTER REVISOR PARA LA
IMPUGNACIN DE ACTOS.
La Ley de 1998, trata de superar la tradicional y restringida concepcin del recurso contencioso-
administrativo como una revisin judicial de actos administrativos previos, pero advierte que del recurso
contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar y por consiguiente
mantiene el principal efecto del carcter revisor que es la inadmisibilidad del recurso contra actos
confirmatorios de otros firmes y consentidos.
EL ABANDONO DEL CARCTER REVISOR EN LOS RECURSOS CONTRA LA
INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN Y LAS VAS DE HECHO.
La Ley jurisdiccional de 1998 configura dos tipos de proceso cuyo objetivo no es una sacralizada decisin
previa con vocacin de cosa juzgada sino ms sencillamente una conducta omisiva o agresiva de la
Administrativo II
87
Administracin. Se crea as un recurso contra la inactividad de la Administracin, que se dirige a
obtener de la Administracin, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestacin material
debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, all donde no juega el
mecanismo del silencio administrativo. Pero la admisin de esta variedad del proceso queda sujeta a
diversas cautelas:
?? De una parte no se permite a los rganos judiciales sustituir a la Administracin en aspectos de su
actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad;
?? De otra parte, la ley limita esta accin a prestaciones concretas, y actos que tengan un plazo legal para
su adopcin.
Tambin fuera del carcter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones
materiales en va de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y que
viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil. Para que estos nuevos recursos no cayesen en
la lgica del proceso revisor era necesario evitar que la contestacin de la Administracin al requerimiento o
reclamacin del particular se asimilase a la de un recurso administrativo, evitando su conversin en acto
firme consentido.
2. MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO
RECURRIDO
LA SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO.
Las medidas cautelares estn pensadas para asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su da se
dicte, pero con las que tambin se pretende evitar la ejecutoriedad del acto administrativo o anticipar la
prestacin solicitada en casos de necesidad, se juega en muchos casos el ser o no ser del derecho material
discutido y la utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales pueden efectivamente satisfacer la
pretensin del que resulte en su da vencedor, o la Justicia ser otra estafa procesal
Antes de la Ley Jurisdiccional de 1998 no se prevea otra medida cautelar que la suspensin de efectos del
acto administrativo.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha hecho un aparente esfuerzo de ampliacin de las medidas cautelares,
impulsada por una previa jurisprudencia progresiva y la evolucin seguida por otros ordenamientos
europeos y el Derecho comunitario.
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL DERECHO ESPAOL.
En nuestro derecho las medidas cautelares se admiten en las ms variadas formas por el art. 1428 de la
LEC, precepto que reconoce al demandante el derecho a solicitar las medidas necesarias para asegurar la
efectividad de la sentencia que en juicio recayere. Para el otorgamiento de la suspensin, la Ley de 1956
pona el acento en que la ejecucin del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensin
ejercitada. El TS ha llegado a reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la
medida cautelar es ms que suficiente justificacin de esa apariencia de buen derecho para otorgar la
medida cautelar de la suspensin de efectos del acto administrativo durante la sustanciacin de la segunda
instancia.
La Ley de 1998 cambia el panorama de las medidas cautelares, ampliando la suspensin de efectos del
acto recurrido, pues permite solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de cuantas medidas
aseguren la efectividad de la sentencia.
La Ley es, sin embargo, muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede apoyar la
medida cautelar, que ahora tiene una causa o fundamento nico: la medida cautelar podr acordarse
nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran hacer perder su finalidad
al recurso. La Ley descarta que tenga cabida la fundamentacin de la medida cautelar sobre la apariencia
del buen derecho.
Adems de la limitacin derivada de su fundamento, se imponen a la concesin de la medida cautelar otros
lmites o condiciones algo rigurosos:
?? El juez no puede conceder automticamente la medida cautelar, ni siquiera ante la evidencia del riesgo
de inutilidad de la pretensin del actor, se le exige que proceda a una previa valoracin circunstanciada
de todos los intereses en conflicto, antes de decidir.
Administrativo II
88
?? Se obliga al Juez a acordar garantas frente a la medida cautelar cuando de sta pudieran derivarse
perjuicios de cualquier naturaleza. Lo que podr traducirse en la exigencia de una caucin o garanta
suficiente para responder de stos.
?? Levantada la medida cautelar por sentencia o por cualquier otra causa, la Administracin o la persona
que pretendiere tener derecho a indemnizacin de los daos sufridos con motivo de ella podr solicitar
sta ante el propio rgano jurisdiccional por el trmite de los incidentes, dentro del ao siguiente a la
fecha del alzamiento.
Los interesados podrn solicitar la medida cautelar en cualquier estado del proceso, pero si se impugnare
una disposicin general, y se solicitare la suspensin de la vigencia de los preceptos impugnados, la
peticin deber efectuarse en el escrito de interposicin o en el de demanda.
El incidente cautelar se tramitar en pieza separada, con audiencia de la parte contraria, en un plazo que no
exceder de 10 das, y ser resuelto por auto dentro de los 5 das siguientes. Contra el auto que acuerde
medidas no se dar recurso alguno.
Las medidas cautelares estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento
en el que fueren acordados o hasta que el procedimiento finalice por cualquiera de las causas previstas en
la Ley.
3. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE PRIMERA
O NICA INSTANCIA.
La Ley Jurisdiccional regula un procedimiento comn de primera o nica instancia que responde
bsicamente a ese patrn revisor, pero con diversas matizaciones en su configuracin segn el tipo de
pretensin ejercitada. Adems, reinstaura dos procedimientos especiales: a) El procedimiento de proteccin
de derechos fundamentales y b) El procedimiento en los casos de suspensin administrativa previa de
acuerdos, e instaura uno nuevo c) La cuestin de ilegalidad de reglamentos.
INICIO Y VIDA DEL PROCEDIMIENTO.
El procedimiento en primera o nica instancia general se inicia de forma diferente segn los diversos tipos
de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre Administraciones o Entes pblicos y recursos de
particulares contra stas.
?? En el proceso de lesividad (es decir, cuando la Administracin autora de algn acto pretenda en virtud
de este privilegio autodemandarse, en el generoso plazo de 4 aos desde que dict un acto ante la
Jurisdiccin Contencioso-administrativa) deber, previamente, declararlo lesivo para el inters pblico.
Despus, el recurso de lesividad se iniciar por demanda a la que se acompaar la declaracin de
lesividad y el expediente administrativo
?? En los litigios entre Administraciones pblicas no cabe interponer recurso en va administrativa. Sin
embargo, cuando una Administracin interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, deber
requerirla previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique
la actuacin material, o inicie la actividad a la que est obligada.
?? El recurso contencioso-administrativo comn, es decir, el que comienza a instancia de particulares
contra la Administracin, se iniciar por un escrito de interposicin reducido a citar la disposicin, acto,
inactividad o actuacin constitutiva de va de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por
interpuesto el recurso. Se acompaarn al escrito de interposicin:
1) documento que acredite la representacin del compareciente;
2) los documentos que acrediten la legitimacin del actor cuando la ostente por habrsela transmitido
otro por herencia o por cualquier otro ttulo;
3) copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran. O indicacin del expediente
en que haya recaido el acto o el peridico oficial en que la disposicin se haya publicado.
4) el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las
personas jurdicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicacin
No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposicin. Este trmite no es
necesario en el recurso dirigido contra una disposicin general, acto, inactividad o va de hecho en que
no existan terceros interesados que podr iniciarse tambin mediante demanda en que se concretar la
disposicin, acto o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a Derecho, acompaando los
documentos antes dichos.
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El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos (2) meses contados desde el
da siguiente al de la publicacin de la disposicin impugnada o al de la notificacin o publicacin del acto
que ponga fin a la va administrativa, si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el plazo es de seis (6)
meses y se contar:
a) para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo
con su norma especfica, se produzca el acto presunto;
b) si media recurso de reposicin, desde el da siguiente a aquel en que se notifique la resolucin
expresa del recurso potestativo de reposicin o aquel en que ste deba entenderse presuntamente
desestimado;
c) en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha de la declaracin de
lesividad.
El plazo para interponer el recurso contra la va de hecho es de 10 das a contar desde el da siguiente a la
terminacin del plazo de otros diez (10) establecido para que la Administracin conteste al requerimiento. Si
no hubiere requerimiento, el plazo ser de 20 das desde el da en que se inici la actuacin administrativa
en va de hecho.
PUBLICIDAD, EMPLAZAMIENTO DE LOS DEMANDADOS Y RECLAMACIN DEL
EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
Examinada de oficio por el rgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a travs del escrito de
interposicin y de los documentos presentados, acordar, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la
interposicin del recurso en el peridico oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podr tambin de oficio
acordar la publicacin, si lo estima conveniente. Los anuncios tienen por objeto llamar a terceros
interesados para que comparezcan si a su derecho interesa. Al propio tiempo el rgano jurisdiccional
requerir de la Administracin la remisin del expediente administrativo, ordenndole emplace a quienes
aparezcan como interesados en l, para que puedan personarse en el plazo de nueve das.
Formalmente la reclamacin del expediente administrativo produce el efecto de emplazamiento de la
Administracin y su envo equivale a su personacin en el proceso.
TRMITE DE ADMISIN, DEMANDA, ALEGACIONES PREVIAS Y CONTESTACIN A
LA DEMANDA.
Tras los trmites de interposicin, reclamacin del expediente, emplazamiento, y personacin, la Ley
establece un trmite de admisin para rechazar sin discusin las acciones ms evidentemente infundadas.
El juzgador, si lo considera necesario, declarar no haber lugar a la admisin del recurso cuando constare
de modo inequvoco y manifiesto la falta de jurisdiccin o la incompetencia del Juzgado o Tribunal, la falta
de legitimacin del recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de
impugnacin, o haber caducado el plazo de interposicin.
La Ley de 1998 ha aadido algunas causas nuevas de inadmisibilidad:
1) Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia
firme.
2) Cuando se impugne una actividad material constitutiva de va de hecho, si fuera evidente que la
actuacin administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del
procedimiento legalmente establecido.
3) Cuando se impugne la no realizacin por la Administracin de sus obligaciones si fuera evidente la
ausencia de obligacin concreta de la Administracin respecto de los recurrentes.
Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso completados,
los emplazamientos, se pasa el expediente al recurrente para que formalice la demanda en el plazo de 20
das. Si las partes estimasen que el expediente administrativo no est completo, podr solicitar, dentro del
plazo para formular la demanda o la contestacin, que se reclamen los antecedentes para completarlo con
suspensin del plazo correspondiente.
En la demanda se consignarn, con la debida separacin, los hechos, fundamentos de Derecho y las
pretensiones que se deduzcan, en justificacin de los cuales podrn alegarse cuantos motivos procedan
hayan sido o no planteados ante la Administracin.
El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba
ni vista o conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito ser declarado concluso para
sentencia, una vez contestada la demanda.
Administrativo II
90
Las partes demandadas podrn formular dentro de los primeros cinco das de plazo para contestar la
demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar la
incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.
La contestacin a la demanda, escrito parejo de sta, debe formularse en el plazo de 20 das, o de los que
quedasen despus de los invertidos en el trmite de formulacin de alegaciones previas y tiene la misma
estructura formal de la demanda: separacin de hechos y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas
sobre acompaamiento de documentos que rigen para aqulla son aplicables a la contestacin.
RECONVENCIN.
En el proceso civil la reconvencin es una accin nueva que el demandado ejercita frente al actor, para
que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.
La jurisprudencia niega que la Administracin pueda formular una reconvencin a partir del argumento de
que lo pretendido a travs de una sui generis reconvencin es materia nueva, ajena al acto impugnado y
sobre la que la administracin no ha hecho pronunciamiento alguno o bien porque La jurisdiccin
Contencioso-Administrativa ha de ceirse a las cuestiones resueltas por el acto previo de la Administracin,
sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la va administrativa, toda vez que la Jurisdiccin
debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz del ordenamiento jurdico.
PRUEBA.
En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del proceso
a prueba se solicita por medio de otros, en los escritos de demanda y contestacin y en los de alegaciones
complementarias. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no obstante, rebajada por el amplio
margen reconocido al juez para decidir la apertura del periodo probatorio, condicionado a una valoracin
judicial que versar sobre dos circunstancias: que exista disconformidad en los hechos y que stos fueran
de trascendencia para la resolucin del pleito.
Adems, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y
disponer la prctica de cuantas estime pertinentes para la ms acertada decisin del asunto.
La prueba se desarrollar con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si bien el
plazo ser de 15 das para proponer y 30 para practicar.
CONCLUSIN.
El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulacin y valoracin de lo actuado,
cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues stas podrn solicitar en la demanda y en la
contestacin que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso,
sin ms trmites, para sentencia.
En el acto de la vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus
alegaciones. Cuando se acuerde el trmite de conclusiones, las partes presentarn unas alegaciones
sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que apoyen sus
pretensiones en el plazo de 10 das, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en
los escritos de demanda y contestacin.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarar que el pleito ha quedado
concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor
proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har inmediatamente despus de que finalice la prctica de la
diligencia o diligencias de prueba acordadas.
4. TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO.
El procedimiento contencioso-administrativo, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por
desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Adems puede terminar por reconocimiento en
va administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliacin judicial.
SENTENCIA: CONTENIDO, EXTENSIN Y LMITES.
Es el modo normal de terminacin del proceso y por ella el rgano jurisdiccional decidir sobre la
regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictar en el plazo de 10 das desde que
el pleito haya sido declarado concluso y decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso.
Administrativo II
91
Se declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el Tribunal
Contencioso-Administrativo carezca de jurisdiccin, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no
debidamente representada o no legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o actuaciones no
susceptibles de impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia, o, en fin, cuando se
hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
El recurso se desestimar cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto o actuacin impugnados. El
recurso se estimar cuando incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la
desviacin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendr alguno de estos pronunciamientos:
1) Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente el acto o disposicin
recurrido o dispondr que cese o se modifique la actuacin impugnada.
2) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin jurdica individualizada,
reconocer dicha situacin jurdica y adoptar cuantas medidas sean necesarias para el pleno
restablecimiento de la misma.
3) Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica de una actuacin jurdicamente
obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla el fallo.
4) Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar el derecho a la reparacin,
sealando quien viene obligado a indemnizar. La sentencia fijar la cuanta de la indemnizacin cuando
lo pida el demandante.
Un lmite importante a los poderes del Juez es la prohibicin de determinar el contenido de los preceptos de
una disposicin general en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de los actos
administrativos.
En principio, la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposicin general
los tendr erga omnes desde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados.
Y sobre los actos dictados con anterioridad, cul es el efecto de las sentencias anulatorias de un precepto
de una disposicin general? La Ley Jurisdiccional sigue aqu un criterio restrictivo, y tradicional, al prescribir
que no afectarn por s mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan
aplicado antes de que la anulacin alcanzara efectos generales.
La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin jurdica
individualizada slo producir efectos entre partes. No obstante, puede darse una extensin a terceros de
los efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal al servicio de la Administracin Pblica, y a
ejercitar en ejecucin de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
1) que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por el fallo;
2) que el Juez o Tribunal sentenciador fuera tambin competente, por razn del territorio, para conocer de
sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada;
3) que soliciten la extensin de los efectos de la sentencia en el plazo de un (1) ao desde la ltima
notificacin de sta a quienes fueron parten en el proceso.
DESISTIMIENTO, ALLANAMIENTO Y CONCILIACIN JUDICIAL.
El procedimiento termina tambin por el desistimiento que consiste, en los trminos propios del proceso
civil, en una declaracin de voluntad del actor por la que abandona la accin ejercitada en el proceso, pero
sin renunciar al derecho material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden reiterar mientras no se
produzca su prescripcin. Por el contrario, en el proceso contencioso-administrativo, provoca que el acto
recurrido se convierta en acto consentido, en acto posteriormente inatacable.
Pero la Ley admite tambin un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en que la
Administracin demandada hubiera reconocido totalmente en va administrativa las pretensiones del
demandante.
A diferencia del desistimiento, el allanamiento es un comportamiento procesal del demandado, que acepta
mediante una manifestacin de voluntad las pretensiones del actor. Admite dos variantes:
?? Cuando se produce dentro del proceso, el Juez o Tribunal, sin ms trmites, dictar sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiera infraccin manifiesta del
ordenamiento jurdico, en cuyo caso dictar sentencia ajustada a derecho;
?? Otra modalidad es el allanamiento extraprocesal, cuando la Administracin reconoce totalmente las
pretensiones del demandante fuera del proceso. En este caso cualquiera de las partes podr ponerlo en
conocimiento del juez y ste, odas las partes por plazo comn de cinco (5) das y previa comprobacin
Administrativo II
92
de lo alegado, dictar auto en el que tambin declarar terminado el procedimiento y ordenar el
archivo del recurso y la devolucin del expediente administrativo.
Por ltimo, la Ley Jurisdiccional recurre al activismo judicial para conseguir la rpida terminacin de los
procedimientos en primera o nica instancia por medio de la conciliacin judicial. En funcin de sta, el
juez, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestacin, somete a la
consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de alcanzar
un acuerdo que ponga fin a la controversia. El intento de conciliacin no suspender el curso de las
actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo que
implique la desaparicin de la controversia, el Juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el
procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurdico ni
lesivo del inters pblico o de terceros.
5. PROCEDIMIENTO ABREVIADO.
Para los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los Juzgados de lo contencioso-
administrativo, cuando su cuanta no supere las 500.000 ptas. o se trate de cuestiones de personal que no
se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de los funcionarios pblicos de carrera, la Ley
prev un proceso rpido, articulado en torno a los principios de concentracin, oralidad y amplia
discrecionalidad judicial.
El procedimiento se iniciar por demanda, prescindiendo del escrito y trmite de interposicin, a la que se
acompaar los documentos establecidos para acompaar el escrito de interposicin, que el juez, previo
examen de su jurisdiccin y de competencia objetiva, trasladar al demandado y citar a las partes para la
celebracin de la vista, con indicacin de da y hora, y ordenar a la Administracin demandada que remita
el expediente administrativo.
Recibido el expediente administrativo, el juez lo remitir al actor y a los interesados que se hubieren
personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecieren, o lo
hiciera slo el demandado, se tendr al actor por desistido del recurso, y se le condenar en costas; y si
compareciese slo el actor, se proseguir la vista en ausencia del demandado.
La vista comenzar con exposicin por el demandante de los fundamentos de lo que pida, o con una
ratificacin de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podr formular las alegaciones
que a su derecho convengan. Si no se sustanciasen cuestiones procesales, se dar la palabra a las partes
para fijar con claridad los hechos en que su fundamenten sus pretensiones. Si no hubiere conformidad
sobre los hechos, se propondrn las pruebas y se practicarn, en cuanto no sean incompatibles con los
trmites del juicio abreviado.
Tras la prctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, odos los Letrados, las
personas que sean parte en los asuntos podrn, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean
oportuno para su defensa a la conclusin de la vista, antes de darla por terminada. El juez dictar sentencia
en el plazo de 10 das desde la celebracin de la vista.
6. EL SISTEMA DE RECURSOS.
LA EVOLUCIN DE LOS RECURSOS.
Contra las sentencias de primera instancia se han ensayado en la Justicia administrativa tres frmulas
impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelacin y recurso de casacin. Asimismo contra las
sentencias firmes no susceptibles de recurso ordinario se ha arbitrado el recurso extraordinario de revisin.
La Ley Jurisdiccional de 1956 estableci contra los autos y sentencias de las Salas de lo Contencioso-
Administrativo recurso de apelacin ente la Sala 3 del TS, contra cuyas resoluciones, en apelacin o
primera instancia, no caba recurso alguno, salvo el extraordinario de revisin. Este cuadro result alterado
por las previsiones de la LOPJ de 1985 que configur al TS como juez de casacin en todos los ordenes
jurisdiccionales y que pretendi hacer a de los Tribunales Superiores de Justicia la culminacin de la
organizacin judicial en las respectivas CCAA.
La Ley Jurisdiccional vigente de 1998 introduce sobre ese cuadro pocas novedades. Sin embargo, introduce
algunos cambios, motivados unos por la creacin de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que
conduce a reimplantar los recursos de apelacin contra sus resoluciones, que no tienen sin embargo
carcter universal.
Administrativo II
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CLASES DE RECURSOS.
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que tienen en
cuenta, para asignar el tipo que corresponde a cada impugnacin, la diversa importancia del acto judicial
impugnado (providencia, auto y sentencia) y la naturaleza y cuanta del objeto del proceso. Las clases de
recursos admitidos en el contencioso-administrativo son los tradicionales del Derecho espaol: splica,
apelacin, casacin y revisin.
?? El recurso de splica se admite en el proceso contencioso-administrativo contra las providencias y los
autos no susceptibles de apelacin o casacin y se interpone y resuelve por el mismo juez autor de la
resolucin impugnada.
?? El recurso de apelacin lo resuelve el rgano judicial superior y se caracteriza por dar lugar a una
segunda instancia o reproduccin simplificada del juicio anterior en el que se ha producido la resolucin
judicial impugnada, auto o sentencia.
?? El recurso de casacin que igualmente se interpone ante un Tribunal Superior, pero con la finalidad de
controlar la correcta interpretacin del derecho por el rgano judicial de instancia. Ello determina que
slo se admite por motivos muy concretos a los que deben ceirse los argumentos de las partes y la
eventual casacin o anulacin de las resoluciones judiciales recurridas.
?? Por ltimo, el recurso de revisin se configura como un recurso extraordinario contra sentencias firmes
y, fundamentalmente, para corregir la apreciacin de hechos, que la aparicin de documentos hasta
entonces desconocidos o posteriores condenas penales han evidenciado como inciertos o falsos.
EL RECURSO DE APELACIN.
La apelacin por su funcin revisora de la sentencia dictada en primera instancia es una reiteracin, aunque
simplificada, del debate objeto del proceso, un debate en que la apelacin debe articularse no frente a la
pretensin de la parte que dio lugar al inicial proceso, sino frente a la sentencia que remata la primera
instancia, y no sobre un nuevo material documental, sino ante los autos o conjunto de documentos en que
se formaliz el primer juicio. Con esta doble concrecin sobre los autos y sentencias se evita que el
proceso se convierta en un eterno retorno y una fiel reproduccin de los planteamientos, alegaciones y
pruebas de la primera instancia.
La jurisprudencia ha dispuesto que la apelacin no puede ser otra cosa que una depuracin de los
resultados de la primera instancia.
Son susceptibles de apelacin tanto los autos como las sentencias. El recurso de apelacin contra los
autos slo se admite contra los de los Juzgados centrales de lo Contencioso Administrativo y de la
Audiencia Nacional en un solo efecto, es decir, sin que la sustanciacin del recurso impida su ejecucin.
Son apelables, en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), los autos de los Juzgados de lo contencioso-
administrativo y los de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo ante las Salas de lo
Contencioso Administrativo de los T.S.J. y de la Audiencia Nacional, respectivamente, en los incidentes
seguidos para extender a terceros una sentencia estimatoria, en materia tributaria y de personal.
En cuanto a las sentencias de los mismos rganos jurisdiccionales sern todas ellas susceptibles de
recurso de apelacin, salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta no exceda de 3.000.000 ptas y los
relativos a materia electoral. En todo caso siempre sern apelables las sentencias dictadas en el
procedimiento para la proteccin de los derechos fundamentales, las que resuelvan litigios entre
Administraciones pblicas y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
El recurso de apelacin contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir, adems de trasladar la
competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la sentencia, lo que no
obsta a que el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar la ejecucin
de la sentencia. Se admite tambin la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la
misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparacin.
La tramitacin del recurso de apelacin sigue tres fases: interposicin, admisin y resolucin.
La interposicin tiene lugar ante el Juzgado que hubiere dictado la resolucin apelada, dentro de los 15
das siguientes al de su notificacin, mediante escrito razonado que contiene ya las alegaciones en que se
fundamente el recurso. En los mismos escritos de interposicin del recurso y de oposicin, las partes
podrn pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de vista, que se presenten conclusiones o que sea
declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia.
La resolucin del recurso corresponde al tribunal ad quem (superior), las Salas de los contencioso-
administrativo de los T.S.J. y de la Audiencia Nacional, a las que se remitirn los escritos de las partes y los
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autos de primera instancia. Ante ellas podrn practicarse nicamente las pruebas que hubieran sido
denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia imputables a la parte que las
solicita.
7. LOS DIVERSOS RECURSOS DE CASACIN Y LA REVISIN.
El recurso de casacin naci con la Revolucin Francesa como una tcnica para reprimir las tentativas de
los jueces de invadir competencias legislativas; pero despus las funciones se han modificado o ampliado,
atendiendo a un triple frente:
?? Mantener en los lmites de la competencia al juez inferior,
?? Vigilar la observancia por ste de las formas procesales, y,
?? Regular y uniformar la aplicacin del Derecho a travs del respeto a lo establecido por la jurisprudencia
de los Tribunales superiores.
El juez de casacin no revisa la determinacin y fijacin de los hechos realizada por el juez inferior, pues es
un recurso sntesis de la anulacin y la apelacin por motivos de derecho. El mismo juez de casacin dicta
una nueva sentencia en trminos similares a lo que hace el juez de apelacin, salvo en los casos en que
aprecie falta de jurisdiccin o vicios de procedimiento.
Son tres los tipos de recursos de casacin: el ordinario, el de casacin para unificacin de la doctrina y el de
casacin en inters de la ley. No obstante el rgimen del primero es comn a los tres.
A) RECURSO ORDINARIO DE CASACIN.
La casacin se admite frente a autos y sentencias, y cie el control judicial del rgano superior sobre el
inferior a la observancia por el inferior del orden jurisdiccional regulador de la actividad judicial misma y, en
general, a la aplicacin correcta de ordenamiento jurdico.
La casacin se admite contra las sentencias dictadas en nica instancia, por la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los T.S.J., ante
la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S., salvo:
1) las que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Pblicas, y que no
afecten al nacimiento o a la extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera;
2) las recadas en asuntos cuya cuanta no exceda de 25 millones de ptas., excepto cuando se trate del
procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, distintos del derecho de
reunin;
3) y, en fin, las dictadas en materia electoral.
Se admite en todo caso recurso de casacin contra las sentencias de la Audiencia Nacional y de los T.S.J.
que declaren nula o conforme a derecho una disposicin de carcter general y contra las resoluciones del
Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable.
Tambin son susceptibles de recurso de casacin, previo recurso de splica, en los mismos supuestos de
las sentencias diversos autos.
Los motivos del recurso de casacin son, en primer lugar, la infraccin de normas que afectan al propio
funcionamiento institucional del Tribunal a quo:
1) Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdiccin;
2) Incompetencia o inadecuacin del procedimiento;
3) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio.
En segundo lugar, el motivo/s del recurso de casacin pueden consistir en la infraccin de las normas del
ordenamiento jurdico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de
debate.
Por lo dems el iter procedimental del recurso de casacin comienza con la presentacin del escrito de
preparacin, que tiene lugar ante la Sala que hubiera dictado la resolucin recurrida en el plazo de 10 das,
escrito que expresar la intencin de interponer el recurso, con sucinta exposicin de la concurrencia de los
requisitos de forma exigidos y justificacin, en su caso, de que la infraccin de una norma estatal o
comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.
A seguidas, y ya ante el T.S., el recurrente habr de personarse y formular en los 30 das del
emplazamiento el escrito de interposicin, que al tiempo lo es de alegaciones. Pasa despus dicho escrito
Administrativo II
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y las actuaciones al magistrado ponente para que instruya y someta a deliberacin de la Sala la admisin o
inadmisin del recurso interpuesto.
Superado el trmite de admisin, se entregar copia del escrito de interposicin a la parte/s recurridas y
personadas para que formalicen por escrito su oposicin en el plazo de 30 das.
La sentencia de casacin podr, en primer lugar, declarar la inadmisibilidad del recurso de casacin. Si se
admite el recurso, y al tiempo se estiman la concurrencia de alguno o algunos motivos de casacin, la Sala,
en una sola sentencia, casando la recurrida, resolver de distinta forma segn que la casacin se estime
por motivos de falta de jurisdiccin o vicios procesales, o bien por motivos sustantivos, la infraccin del
ordenamiento en trminos generales.
B) RECURSO DE CASACIN POR UNIFICACIN DE DOCTRINA.
Slo son susceptibles de este tipo de recurso aquellas sentencias que no sean recurribles por la casacin
ordinaria, por no alcanzar su cuanta los 25 millones de ptas., pero siempre que sea superior a 3 millones y
no se refiera a cuestiones de personal, derecho de reunin o materia electoral; de otro lado, se cie a uno
solo, a la infraccin del principio de igualdad, el motivo casacional: cuando respecto a los mismos litigantes
u otros diferentes en idntica situacin y, en mrito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente
iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
El recurso de casacin por unificacin de doctrina podr interponerse contra las sentencias dictadas en
nica instancia por las Salas de lo Contencioso Administrativo del T.S., Audiencia Nacional y T.S.J.
El recurso se interpondr directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de 30 das contados desde el
siguiente a la notificacin de la sentencia, mediante escrito razonado. La Sala sentenciadora dar traslado
del mismo, a la parte/s recurrida/s para que formalicen por escrito su oposicin en el plazo de 30 das.
Presentado el escrito de oposicin al recurso, o transcurrido el plazo para ello, la Sala sentenciadora
elevar los autos y el expediente a la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S. Si la sentencia declara
que ha lugar al recurso, casar la impugnacin y resolver el debate con pronunciamientos ajustados a
Derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida,
pero su pronunciamiento en ningn caso afectar a las situaciones jurdicas creadas por las sentencias
precedentes a la impugnada.
C) RECURSO DE CASACIN EN INTERS DE LA LEY.
Es un instrumento de control a favor de las Administraciones pblicas sobre las resoluciones de los rganos
jurisdiccionales excluidos de la casacin.
En esta casacin, excluidos los particulares recurrentes, slo estn legitimados la Administracin publica
territorial que tenga inters legtimo en el asunto y las Entidades o Corporaciones que ostenten la
representacin y defensa de inters de carcter general o corporativo y tuviesen inters legtimo en el
asunto, el Ministerio Fiscal y la Administracin General del Estado, en inters de la Ley. El recurso slo
puede justificarse en que se estime gravemente daosa para el inters general y errnea la resolucin
dictada y nicamente podr enjuiciarse a travs de este recurso la correcta interpretacin y aplicacin de
normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.
El recurso se interpondr en el plazo de 3 meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo del T.S. La peculiaridad de este recurso consiste en que la sentencia que se dicte respetar,
en todo caso, la situacin jurdica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria,
fijar en el fallo la doctrina legal. En este caso, se publicar en el BOE y a partir de su insercin vincular a
todos los jueces y Tribunales inferiores de este orden jurisdiccional.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN.
Se interpone ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de los T.S.J. de las CCAA o ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo del T.S., contra sentencias firmes por motivos excepcionales.
Los motivos que dan lugar a la revisin son los siguientes:
1) Si despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por fuerza
mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
2) Si hubiere recado la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aqulla ignoraba una
de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase
despus.
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3) Si, habindose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados por falso
testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
4) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinacin
fraudulenta.
La interposicin del recurso de revisin deber hacerse en el plazo de 3 meses desde el da en que se
descubrieron los documentos nuevos o el fraude, o desde el da del reconocimiento o declaracin de la
falsedad. En ningn caso podr interponerse el recurso de revisin despus de transcurridos cinco aos
desde la fecha de publicacin de la sentencia que hubiera podido motivarlo.
Con el escrito en que se solicite la revisin es indispensable acompaar un documento justificativo de un
depsito de 12.000 pts. Una vez presentado, el Tribunal reclamar los autos y mandar emplazar a cuantos
en l hubieran litigado, para que comparezcan en el trmino de 40 das.
La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisin revocar en todo o en parte la sentencia
revisada.
8. EJ ECUCIN DE SENTENCIAS.
LA EJECUCIN ADMINISTRATIVA BAJO DIRECCIN Y CONTROL JUDICIAL.
La regla tradicional en la ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas ha sido que la
materialidad de sta corresponda a la Administracin que hubiere dictado el acto o la disposicin objeto del
recurso. Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplieran sus fallos podan llegar hasta la deduccin
del tanto de culpa a los Tribunales penales.
A la vista de esta regulacin, no puede decirse que el papel de la Administracin pasase de ser un simple
servidor e instrumento de la propia ejecucin judicial. Por ello, el sistema no infringa el artculo 117.3 de la
C.E., que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
As resultaba excesivo el rigor de los que opinaban (Garca Enterra) que la regulacin del sistema de
ejecucin de sentencias de la Ley de 1956 no se adecuaba al artculo 117 de la C.E..
La Ley de 1998 resuelve el problema de la ejecucin de la sentencia encomendndola al rgano
administrativo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una orden del juez (art.104.1).
Una orden que deber dictarse en el plazo de diez (10) das, a fin de que, en otros diez (10) das, se lleve a
puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.
Transcurridos dos (2) meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en esta, para el
cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes podr instar su ejecucin.
SUSPENSIN, INEJECUCIN, EXPROPIACIN E IMPOSIBILIDAD DE LA
EJECUCIN
En cuanto a la suspensin, la Ley de 1998 prescribe que no podr suspenderse el cumplimiento ni
declararse la inejecucin total o parcial del fallo, pero con la puerta abierta para algunas excepciones.
S es diversa la regulacin de la imposibilidad de ejecucin. El artculo 107 de la Ley de 1956 afront la
regulacin de los supuestos de imposibilidad de ejecucin negando su misma realidad. La Ley de 1998
prescribe que el rgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestar a la autoridad judicial a
travs del representante procesal de la Administracin en el plazo de dos meses a fin de que, con audiencia
de las partes y de quienes considere interesados, el juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas
causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria.
INCIDENTES DE EJECUCIN Y PODERES DEL JUEZ
La instrumentacin de la ejecucin permite su procedimentalizacin y de paso, pleito sobre pleito, dando
pie a que se eternicen los conflictos que se susciten en el trmite de ejecucin.
La Ley admite que la Administracin pblica, las dems partes procesales y las personas afectadas por el
fallo, mientras no conste en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover incidentes para
decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin. Del escrito planteando la cuestin incidental se dar
traslado a las partes para que, en el plazo comn que no exceder de veinte (20) das, aleguen lo que
estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de diez (10) das.
Habr que terminar con todos los incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de que el
juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo
mandado.
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MODALIDADES DE EJECUCIN
La Ley de 1998 adems de la regulacin general, despieza los diversos y ms frecuentes supuestos de
ejecucin de sentencias en atencin a sus contenidos.
Cuando la Administracin fuere condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado de su
cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito correspondiente de su presupuesto que tendr siempre
la consideracin de ampliable. Si la Administracin condenada al pago estimare que el cumplimiento de la
sentencia habra de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondr en conocimiento del juez o Tribunal
acompaando propuesta razonada para que, odas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la
sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquella. Por ltimo se admite la ejecucin por
compensacin de deudas.
Si la sentencia es de anulacin del acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondr, a instancia de parte, la
inscripcin del fallo en los registros pblicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, as como su
publicacin en los peridicos oficiales o privados, a costa de la parte ejecutada. Si la sentencia es de
anulacin de una disposicin general o un acto administrativo general, el rgano judicial ordenar su
publicacin en diario oficial en el plazo de 10 das a contar de la firmeza de la sentencia.
Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o
Tribunal podr, en caso de incumplimiento:
1) Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la colaboracin de la Administracin
condenada o, en su defecto, de otras Administraciones, y
2) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera inherente al
acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin condenada.
EXTENSIN A TERCEROS DE LOS EFECTOS DE UNA SENTENCIA FIRME
Novedad de la Ley de 1998 es la extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme si versa sobre
materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones pblicas, y asimismo en los casos de
suspensin de la tramitacin de procesos anlogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente
con la finalidad de extender despus los efectos de la sentencia aquellos retenidos en su curso procesal.
En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica
que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera tambin competente, por razn de territorio,
para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada, y que lo soliciten en
el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia. Por otro lado, la tramitacin diseada, ms
que un atajo judicial, puede convertirse en un verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. As la
solicitud deber dirigirse primero a la Administracin demandada y slo despus de la denegacin o de un
silencio de tres (3) meses, podr acudirse al juez mediante escrito razonado acompaado del documento/s
que acrediten la identidad de situaciones, sustancindose la pretensin por los trmites establecidos para
los incidentes.
La segunda modalidad de la extensin de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros estn ya
en el proceso. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar del juez o Tribunal
de la ejecucin que extienda a su favor los efectos de la sentencia/s firmes recadas en los recursos
resueltos.
9. PROCESOS ESPECIALES.
La Ley de 1998 ha suprimido el procedimiento especial en materia de personal, aunque subsisten algunas
peculiaridades a lo largo del articulado, incluye la regulacin del proceso especial en materia de derechos
fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la llamada cuestin de ilegalidad de los
reglamentos y el procedimiento en caso de suspensin administrativa previa de acuerdos.
EL PROCESO DE PROTECCIN DE DERECHOS FUNDAMENTALES
Las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especie de interdicto administrativo, es decir, un
proceso inspirado en los principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eliminacin de los
requisitos de interposicin, en la intervencin del Ministerio Fiscal, en la facilitacin de la suspensin del
acto impugnado y en la reduccin de plazos respecto al proceso ordinario.
La Ley Jurisdiccional de 1998 mantiene el proceso con el mismo carcter preferente y urgente que ya tena,
pero introduce importantes variaciones. La Ley pretende superar la rgida distincin entre legalidad ordinaria
y derechos fundamentales, por entender que la proteccin del derecho fundamental o libertad pblica no
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ser factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos. Segn la nueva
versin, este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pretensiones del proceso, siempre que tengan
como finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades por razn de los cuales el recurso hubiere
sido formulado.
?? El plazo de interposicin es de 10 das, que se computarn, segn los casos, desde el da siguiente al
de la notificacin del acto, publicacin de la disposicin impugnada, requerimiento para el cese de la va
de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolucin, sin ms trmites.
?? El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda puesto que expresar con
precisin y claridad el derecho/s cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos
sustanciales que den fundamento al recurso.
Viene despus el trmite de admisin del procedimiento especial a cuyo efecto el Juez, en el supuesto
de estimar posibles motivos de inadmisin o inadecuacin del procedimiento, los comunicar a las partes y
lo resolver en una comparecencia a la que convocar a las partes y al Ministerio Fiscal.
La sentencia, y sta es una novedad destacable de la modificacin introducida por la Ley de 1998, estimar
el recurso cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurran en cualquier infraccin del ordenamiento
jurdico, incluida la desviacin de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los
susceptibles de amparo (art.121).
Tramitacin especial se da a la prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones, previstas en la
LO Reguladora del Derecho de Reunin (1983) que no sean aceptadas por los promotores. El recurso se
interpondr dentro de las 48 horas siguientes a la notificacin de la prohibicin o modificacin,
trasladndose a los promotores copia debidamente registrada del recurso a la autoridad gubernativa, con el
objeto de que sta remita inmediatamente el expediente. El Tribunal, en el plazo improrrogable de cuatro (4)
das, y poniendo de manifiesto el expediente si se hubiera recibido, convocar al representante legal de la
Administracin, al Ministerio Fiscal y a los recurrentes a una audiencia, en la que, de manera contradictora,
oir a todos los personados y resolver sin ulterior recurso. La decisin que se adopte nicamente podr
mantener o revocar la prohibicin o las modificaciones propuestas.
CUESTIN DE ILEGALIDAD
Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la
disposicin general aplicada, y no fuere competente para anularla en un recurso directo, deber plantear la
cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente.
Se trata fundamentalmente de un control, suscitado de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha
la circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicacin y a
resolver por el juez competente para el recurso directo. No es, sin embargo, un proceso garantista de los
derechos e intereses de las partes intervinientes. Esta novedad, arroja sobre el juez de instancia la carga de
fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento ya aplicado, con el riesgo de ser desautorizado por
haber estimado indebidamente un recurso indirecto, lo que lo expone a eventuales acciones de
responsabilidad.
El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los cinco (5) das siguientes a
aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habr de ceirse exclusivamente a
aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaracin de ilegalidad haya servido de base para la
estimacin de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 das, puedan comparecer y
formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestin. La sentencia estimar o
desestimar parcial o totalmente la cuestin, salvo que faltare algn requisito procesal insubsanable, caso
en que la declara inadmisible. La sentencia que resuelva la cuestin de ilegalidad no afectar a la situacin
jurdica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que plante aqulla.
PROCESO ANTE SUSPENSIN ADMINISTRATIVA PREVIA DE ACUERDOS
Suprimidos los controles administrativos directos de las Administraciones territoriales superiores sobre las
inferiores, slo quedan las tcnicas impugnativas por razones de legalidad ante el sistema judicial. Cuando
estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspensivo sobre la actividad
cuestionada, dicha suspensin deber ir seguida de la impugnacin o traslado de aqullos ante la
Jurisdiccin contencioso-administrativa. A ese efecto, en el plazo de diez (10) das siguientes a la fecha en
que se hubiera dictado el acto de suspensin o en el que la Ley establezca, deber interponerse el recurso
mediante escrito fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn
proceda, acompaado en todo caso copia del citado acto de suspensin.
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Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el rgano jurisdiccional requerir a la
Corporacin para que en el plazo de diez (10) das remita el expediente administrativo. Recibido el
expediente administrativo, el rgano jurisdiccional lo pondr de manifiesto junto con las actuaciones,
convocndolos para la celebracin de la vista, que se dar como mnimo a los diez (10) das de la puesta de
manifiesto del expediente, vista que podr sustituirse motivadamente por alegaciones escritas. Celebrada la
vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo
objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensin (art. 127).

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