ABRI 2007 Raphael Coutinho Da Cunha

1 Encontro Nacional da ABRI Poltica Externa Preferncias Domsticas e Instituies do Processo Decisrio em Poltica Externa Comercial Raphael Coutinho
da Cunha
I. INTRODUO
A proposta do trabalho discutir a dinmica da participao dos atores domsticos no-governamentais no processo decisrio de poltica externa econmica, em especial no tocante s questes comerciais, e sua interao com atores governamentais em diferentes contextos institucionais. Para tanto, sero discutidas as respostas que a literatura de Relaes Internacionais, Cincia Poltica e Economia oferece para as seguintes perguntas: 1) os atores domsticos no-governamentais ou societrios influenciam as decises de poltica externa econmica?; 2) o que determina as preferncias desses atores por polticas especficas?; 3) que caractersticas institucionais do processo decisrio oferecem maior ou menor permeabilidade s demandas dos atores domsticos?; 4) como interagem atores governamentais e societrios e quais variveis institucionais afetam dessa interao? Como apontam Frieden (2000) e Rodrik (1994), um modelo explicativo da poltica comercial deve conter quatro elementos bsicos. Primeiro, uma explicao sobre as variveis que influenciam as preferncias individuais em relao s opes de polticas disponveis. Segundo, uma explicao de como essas preferncias individuais so agregadas e canalizadas, por meio das instituies socioeconmicas e polticas, em demandas por determinadas polticas. Terceiro, uma caracterizao das preferncias dos atores governamentais. Por fim, uma especificao do contexto institucional em que o processo decisrio ocorre. A literatura parte da questo redistributiva do comrcio internacional para dela derivar as preferncias dos diversos atores domsticos. Dessa forma, os ganhos ou perdas (efetivos e potenciais) com o comrcio internacional determinariam as preferncias dos atores por polticas de maior abertura ou de maior proteo, ao passo que diferentes grupos de atores teriam propenses distintas a se organizar e demandar suas preferncias junto aos tomadores de deciso em poltica externa econmica. Os modelos tericos disponveis buscam estabelecer quais caractersticas econmicas dos indivduos esto associadas a diferentes tipos de preferncias. Ademais, processos como a internacionalizao da economia e a liberalizao negociada com outros pases
1 Encontro Nacional da ABRI Poltica Externa Preferncias Domsticas e Instituies do Processo Decisrio em Poltica Externa Comercial Raphael Coutinho da Cunha
tambm foram identificados como fatores que interferem nas preferncias e nos incentivos mobilizao dos atores domsticos. Parte da literatura, em especial a referida como abordagem societria, supe um nexo causal direto entre as preferncias dos atores domsticos e os resultados de poltica externa econmica. No entanto, as caractersticas poltico-institucionais do processo decisrio governamental em poltica externa econmica condicionam a forma como os interesses dos atores domsticos so filtrados e refletidos nas decises e polticas governamentais. Determinadas caractersticas podem aumentar ou reduzir a permeabilidade do processo decisrio s demandas societrias e process-las de formas distintas, acarretando maior ou menor identidade entre preferncias domsticas e poltica comercial externa. No limite, a depender do contexto institucional em que se d o processo decisrio, a poltica pode ou refletir completamente as preferncias dos atores domsticos organizados ou, pelo contrrio, resultar unicamente das preferncias autnomas dos atores governamentais. Como destaca Milner (1997, p. 15), embora seja comum notar que interesses e instituies exercem influncia conjunta sobre as polticas pblicas, os pesquisadores da rea freqentemente favorecem, em suas formulaes, uma das variveis em detrimento da outra. O argumento aqui desenvolvido, portanto, o de que explicaes societrias e institucionais devem ser integradas para mais bem explicar os resultados de poltica econmica externa. Primeiro, discuto os determinantes das preferncias de atores societrios e governamentais, bem como os fatores que influenciam a propenso dos indivduos para a mobilizao em torno da atividade poltica. Em seguida, so discutidas as limitaes de uma abordagem focada exclusivamente em preferncias individuais e a necessidade da incorporao de variveis institucionais s explicaes da poltica externa econmica; para isso, so apresentadas trs abordagens institucionais principais. Por fim, discutem-se as limitaes que sofrem as explicaes centradas em instituies e propem-se formas de integrao de diferentes explicaes parciais.
II. ATORES E PREFERNCIAS
As teorias que buscam no plano domstico as fontes da explicao para a poltica externa econmica nasceram como reao insatisfao com a abordagem sistmica da economia poltica internacional, na qual identificavam pelo menos duas dificuldades fundamentais. Primeiro, restries sistmicas permitem um leque limitado de comportamentos; no entanto, os comportamentos observados variam
significativamente dentro do escopo desse leque. Segundo, se, por um lado, o sistema internacional recompensa alguns tipos de comportamentos e pune outros, isso igualmente verdadeiro para o nvel domstico. Portanto, os tomadores de deciso precisam compatibilizar ganhos e perdas nos planos externo e domstico (MILNER, 1997; PUTNAM, 1988; SKIDMORE E HUDSON, 1993). Alm disso, as abordagens que enfatizam os atores domsticos e suas preferncias postulam a inevitabilidade do conflito domstico sobre o que consiste o interesse nacional, de modo que a definio do interesse nacional se torna uma varivel central. Atores domsticos possuem preferncias distintas e a formao de uma preferncia nacional depende dos recursos que os atores detm e de como as instituies polticas domsticas agregam essas diversas preferncias (MILNER, 1997, p. 4-5; MILNER, 1998, p. 772; MORAVCSIK, 1997, p. 513, 518; PUTNAM, 1988, p. 460). Uma teoria da poltica externa, assim, deve mostrar como diferentes fatores domsticos alteram o comportamento externo de diferentes Estados ou de um mesmo Estado ao longo do tempo. As propostas de explicao discutidas neste trabalho enfatizam, de um lado, as preferncias dos diversos atores que influenciam o processo poltico domstico e, de outro, as instituies polticas que condicionam sua forma de atuao. Deve-se, portanto, identificar, antes de mais nada, os atores que podem tomar parte do processo decisrio em poltica externa econmica. A literatura trata de uma srie de atores, muitas vezes em diferentes nveis de agregao; dividiremos os atores domsticos em atores governamentais e no-governamentais (ou societrios). Entre os governamentais, esto o poder executivo, o poder legislativo, lderes polticos eleitos que ocupam postos de comando nesses dois poderes e indivduos pertencentes s carreiras da burocracia que ocupam cargos no alto escalo dos rgos e agncias governamentais. Entre os atores societrios, encontramos indivduos fora do aparato
governamental que assumem papis os mais variados, como consumidores, trabalhadores, empresrios, proprietrios de terra, lderes sindicais ou de movimentos sociais e representantes das mais diversas associaes civis. Em geral, os atores societrios adquirem importncia na medida em que se organizam em grupos, seja qual for sua forma institucional (MORAVCSIK, 1997, p. 517).1 Dado o foco nas preferncias dos atores domsticos, necessrio definir e diferenciar os conceitos de interesses e preferncias. Os interesses dos atores so seus objetivos fundamentais; os interesses de atores econmicos, por exemplo, envolvem a maximizao da renda, enquanto os dos atores polticos envolvem, em grande medida, a maximizao das chances de continuar no poder. J as preferncias se referem a opes especficas de polticas que, na viso dos atores, maximizaro sua renda ou suas chances de se manter no poder. Em suma, interesses so a fundao sobre a qual se baseiam as preferncias dos atores. Preferncias so utilizadas como varivel explicativa; interesses, no. (FRIEDEN, 2000, p. 37; MILNER, 1997, p. 15, 33) Para facilitar a instrumentalizao das preferncias em modelos tericos, Milner (1997) prope o conceito de estrutura de preferncias domsticas, como uma forma sinttica de discutir as preferncias dos diversos atores. Essa estrutura se refere s relative positions of the preferences of important domestic actors on the issue at hand (MILNER, 1997, p. 16). Comearemos discutindo os modelos que tentam explicar a origem das preferncias dos indivduos, sobretudo em questes de poltica comercial. Em seguida, sero examinados os modelos polticos que buscam compreender como ocorre a transformao das preferncias individuais em demandas polticas organizadas. Passaremos, ento, aos efeitos do contexto institucional internacional e da internacionalizao econmica sobre as preferncias domsticas. Adiante, discutiremos as explicaes existentes sobre a origem das preferncias dos atores governamentais e, por fim, indicaremos algumas limitaes que sofrem os modelos tericos centrados em preferncias domsticas.
Para uma discusso mais completa dos diferentes tipos de atores domsticos relevantes para o estudo da poltica externa, ver Hudson (2006, p. 125-141).
1) Preferncias de indivduos e grupos de interesse (atores societrios)
Existem explicaes concorrentes sobre a origem das preferncias dos atores domsticos societrios por determinado tipo de poltica comercial, as quais se baseiam, principalmente, em dois modelos tericos do comrcio internacional: o modelo Heckscher-Ohlin (ou modelo fatorial) e o modelo Ricardo-Viner (ou modelo setorial). Em ambos modelos, as preferncias dos atores so deduzidas das mudanas em sua renda advindas de mudanas na poltica comercial (FRIEDEN, 2000, p. 37), e so enfatizados os efeitos redistributivos da poltica comercial, associando-se preferncia por proteo queles grupos que perdem com os fluxos comerciais e a preferncia por liberalizao queles que ganham. Adota-se a premissa de que os atores maximizam sua utilidade e fazem clculos de custo-benefcio sobre a melhor forma de alcanar seus objetivos (FRIEDEN, 2000, p. 37). Atores preferem, portanto, polticas pblicas que maximizem sua renda (FRIEDEN, 2000, p. 39). Em suma, o impacto redistributivo de mudanas na poltica comercial determinar as preferncias dos grupos de interesse (MILNER, 1997, p. 60). A abordagem fatorial se baseia no teorema de Stolper-Samuelson do modelo Heckscher-Ohlin, o qual demonstra que, quando h mobilidade dos fatores de produo (como trabalho e capital) entre os setores da economia, o aumento no nvel de proteo da economia aumenta a remunerao dos fatores relativamente escassos no pas e diminui a dos fatores relativamente abundantes. Os detentores de fatores abundantes, portanto, tero incentivos para tentar liberalizar o comrcio, e os detentores de recursos escassos, para restringi-lo (ALT ET AL., 1996, p. 692; FRIEDEN E ROGOWSKI, 1996, p. 38-39; KRUGMAN E OBSTFELD, 2001; MILNER, 2002; MILNER E KEOHANE, 1996, p. 8; SCHEVE E SLAUGHTER, 2001, p. 272-273). O modelo prev que as clivagens em torno das questes de poltica comercial formar-se-o com base na dotao relativa de fatores produtivos trabalho vs. capital, terra vs. capital, trabalho e capital vs. terra, etc. sendo que as linhas de clivagem especficas dependero da dotao relativa de fatores de cada pas (ALT ET AL., 1996, p. 692; BALDWIN, 1989, p. 120; ROGOWSKI,1987; MILNER, 2002, p. 450).
A abordagem setorial, por sua vez, se baseia no modelo Ricardo-Viner do comrcio internacional (tambm conhecido como teoria dos fatores especficos), segundo o qual vrios fatores produtivos so de uso muito especfico, de modo que se observam freqentemente efeitos setoriais (e no fatoriais) sobre o comportamento poltico dos atores. Dado que pelo menos um fator de produo imvel (isto , especfico ao setor), todos os fatores ligados a setores que competem com importaes perdem com a liberalizao comercial, enquanto aqueles empregados em setores exportadores ganham. As clivagens em torno das questes de poltica comercial, portanto, oporo trabalho, terra e capital em setores ameaados por importaes a trabalho, terra e capital empregados em setores de exportao; sero clivagens setoriais, e no fatoriais (ALT ET AL., 1996, p. 692; FRIEDEN E ROGOWSKI, 1996, p. 38; MILNER, 2002, p. 451; SCHEVE E SLAUGHTER, 2001, p. 272-273). A principal diferena entre os dois modelos est no grau de especificidade dos fatores produtivos ou, inversamente, no seu grau de mobilidade entre os setores da economia isto , a facilidade com que podem ser empregados em usos alternativos (ALT ET AL., 1996, p. 690; FRIEDEN, 2000, p. 39; MILNER, 2002, p. 451; SCHEVE E SLAUGHTER, 2001, p. 268). Diferentes graus de mobilidade implicam efeitos diferentes sobre a remunerao dos fatores advindos da liberalizao comercial; logo, implicam tambm preferncias diferentes por parte dos atores domsticos (ALT ET AL., 1999, p. 101-103; SCHEVE E SLAUGHTER, 2001, p. 272). Alt et al. (1996, p. 697) argumentam que as premissas diferentes adotadas pelos dois modelos a respeito da especificidade dos fatores so, na verdade, os extremos de um continuum que vai desde a mobilidade sem quaisquer custos at a mobilidade com custos proibitivos. Alm disso, alguns economistas tendem a interpretar o modelo de fatores especficos (Ricardo-Viner) como uma verso de curto prazo no modelo de Heckscher-Ohlin (que estaria mais apto a estimar o comportamento de longo prazo dos fatores produtivos). Segundo essa interpretao, no longo prazo no h fator que seja completamente especfico, enquanto no curto prazo poucos fatores podem ser transferidos entre setores da economia sem custos significativos (SCHEVE E SLAUGHTER, 2001, p. 272). Assim, anlises que utilizam as premissas do modelo Heckscher-Ohlin tendem a gerar melhores previses quando aplicadas a longos perodos
histricos, ao passo que o modelo de fatores especficos mais apropriado para explicaes de perodos curtos. Se os indivduos avaliarem, na prtica, tanto os efeitos de curto quanto de longo prazo, suas preferncias comerciais podem depender no apenas do tipo de fator que detm como tambm do setor em que esto empregados (ALT ET AL., 1996, p. 698; SCHEVE E SLAUGHTER, 2001, p. 272). H, ademais, outra interpretao acerca da especificidade dos fatores. Alt et al. (1999, p. 102) argumentam que as economias podem ser compostas de fatores produtivos cuja especificidade varia de empresa para empresa ou de setor para setor em um dado momento (e no intertemporalmente, como na interpretao exposta acima). O trabalho poderia ser especfico a alguns setores, mas no a outros, bem como a terra e o capital, de modo que a poltica comercial pode no afetar tipos amplos de fatores da mesma forma. Alm disso, podem-se admitir maiores variaes nos padres de formao de coalizes; por exemplo, trabalho e capital podem ser aliados em alguns contextos, mas rivais em outros. Nessa perspectiva, empresas com ativos menos mveis ou mais especficos so mais propensas a demandar proteo do que empresas com ativos mais mveis ou menos especficos (ALT ET AL., 1999, p. 103). Apesar de ganhar em complexidade e fidelidade realidade, a abordagem peca por maior indeterminao e perda de capacidade preditiva, visto que requer especificao emprica de suas premissas. Grande parte dos fluxos de comrcio mundial atual, porm, no pode ser explicada pelos dois modelos anteriores (fatorial e setorial). Nenhum dos dois prev a importncia crescente do comrcio intraindustrial entre pases com dotaes relativas de fatores semelhantes (ALT ET AL., 1996, p. 693). Uma terceira abordagem, por sua vez, enfatiza a existncia de economias de escala em determinadas empresas ou setores econmicos e baseia-se na teoria do comrcio intraindustrial, o qual tende a gerar efeitos distributivos diferentes daqueles previstos pelos modelos Heckscher-Ohlin e Ricardo-Viner. Em geral, o comrcio intraindustrial associado a efeitos redistributivos mais amenos e, por conseguinte, a menos conflitos polticos domsticos, pois produz menores custos de ajuste (ALT ET AL., 1996, p. 694; KRUGMAN, 1983; MILNER, 2002, p. 450; RODRIK, 1994, p. 6).
Como argumentam Alt et al. (1996), o modelo de comrcio intraindustrial pode gerar conseqncias distributivas neutras e a possibilidade terica de que todos ganhem com o aumento dos fluxos comerciais. Esta ltima conseqncia ocorre porque, com a diferenciao de produtos, o aumento do comrcio no causa o fechamento ou reduo de nenhuma linha de produto, uma vez que nenhum produto idntico produzido por outra empresa, e nenhum proprietrio de determinado fator produtivo perde com a realocao setorial (ALT ET AL., 1996, p. 694). Em termos de formao de coalizes, em setores caracterizados por economias de escala, a abertura da economia aumenta as vantagens das empresas grandes em relao s pequenas. Nesse caso, a demanda por liberalizao varia, essencialmente, de acordo com o tamanho da empresa e a intensidade das economias escala (FRIEDEN E ROGOWSKI, 1996, p. 39-40; MILNER E YOFFIE, 1989). Os conflitos polticos, portanto, so menos intensos nos casos em que o comrcio intradindustrial predomina sobre o interindustrial, baseado em vantagens comparativas. Outros estudos buscam explicar as origens das preferncias com base em caractersticas particulares de setores especficos da economia. Alguns argumentos associam as preferncias de setores especficos com o seu grau de internacionalizao, de forma que setores exportadores e empresas multinacionais tenderiam a favorecer a liberalizao comercial e receber menos proteo do que aqueles voltados para o mercado interno (MILNER, 1997, p. 63; MILNER, 2002, p. 451; MILNER E KEOHANE, 1996, p. 8). Logo, segundo essa perspectiva, as preferncias dos grupos societrios e as clivagens polticas entre eles dependero de seu grau de exposio economia internacional. Alguns estudos realizaram testes empricos dos modelos que buscam explicar a formao das preferncias comerciais dos indivduos e grupos domsticos. Rogowski (1987) conclui, a partir da anlise de alguns perodos histricos de expanso e contrao dos fluxos comerciais, que o aumento do comrcio internacional tende a gerar clivagens urbano-rurais em alguns contextos e conflitos de classe em outros. Isto , as clivagens em torno das questes de poltica comercial tendem a gerar conflitos entre trabalhadores, capitalistas e proprietrios de terra, dando suporte ao modelo fatorial (Heckscher-Ohlin). A depender da dotao relativa de fatores do pas, coalizes podem
opor trabalhadores e capitalistas a proprietrios de terra (conflito urbano-rural) ou, em outros casos, capitalistas e proprietrios de terra a trabalhadores (conflito de classe). Scheve e Slaughter (2001, p. 288) concluem, com base em testes estatsticos, que existe alto grau de mobilidade intersetorial dos fatores no horizonte temporal relevante para os indivduos na avaliao de polticas comerciais. Seus resultados so mais consistentes com o modelo Heckscher-Ohlin do que com o modelo Ricardo-Viner, indicando que a dotao de fatores determinante na explicao da formao das preferncias. Sua anlise estatstica sugere, ademais, que a posse de imvel tambm interfere na determinao das preferncias individuais em relao ao comrcio; alm da remunerao dos fatores produtivos, as preferncias dependem dos ativos noprodutivos (como imveis) que os indivduos possuem e dos efeitos do comrcio internacional sobre o valor desses ativos (SCHEVE E SLAUGHTER, 2001, p. 270271). Mayda e Rodrik (2001), por sua vez, concluem que preferncias por liberalizao possuem grau significativo de correlao estatstica com o nvel de capital humano do indivduo, da forma prevista pelo modelo fatorial (Heckscher-Ohlin). Preferncias em relao ao comrcio tambm apresentam alguma correlao, embora menos significativa, com a exposio ao comrcio do setor em que o indivduo est empregado: indivduos em setores de bens no-comercializveis tendem a ser mais favorveis liberalizao, enquanto indivduos empregados em setores com desvantagem comparativa so mais protecionistas. Por outro lado, Frieden (2000, p. 39) e Hathaway (1998, p. 580) argumentam que as indstrias caracterizadas por habilidades, maquinrio e redes de fornecimento e distribuio especficos sero mais motivadas a influenciar as polticas em seu favor. Alt et al. (1999) oferecem evidncia emprica para esse argumento. Sob presso de concorrncia internacional, empresas cujos ativos sejam mais especficos (ou menos mveis) so mais propensas a demandar proteo ao governo. Assim, variaes na especificidade dos fatores de empresa para empresa ou de setor para setor so importantes para explicar o comportamento poltico de indivduos e grupos. No h concluses definitivas sobre qual modelo explicativo produz melhores resultados quando confrontado com as evidncias. Como discutido, o horizonte temporal da anlise pode determinar qual modelo mais apropriado. Dependendo da
rea temtica e das conseqncias redistributivas, explicaes baseadas em fatores produtivos podem ser mais bem sucedidas; em outros casos, setores e empresas especficos podem ser mais apropriados (MILNER, 1997, p. 63). Ademais, a flexibilizao das premissas de cada um pode contribuir para melhores resultados explicativos em casos especficos, em detrimento do rigor e da parcimnia. Finalmente, as explicaes sobre a demanda por poltica comercial precisam ser integradas com explicaes sobre os determinantes da ao poltica. Como aponta Rodrik (1994, p. 2), o modelo deve conter uma explicao de como as preferncias individuais so agregadas e canalizadas em demandas por determinadas polticas. A maioria dos modelos trata esse componente implicitamente; alguns, entretanto, buscaram explicit-lo em modelos de ao coletiva.
1.1) Mobilizao para atividade poltica
Os modelos econmicos apresentados especificam as preferncias societrias em relao poltica comercial, mas nenhum deles explica como suas implicaes redistributivas so expressas na arena poltica, nem qual o resultado em termos da composio de coalizes. No possvel deduzir a formao e composio das coalizes apenas com base na especificao das preferncias. No suficiente que os atores tenham incentivos para tentar influenciar as polticas; eles precisam se organizar para exercer presso poltica efetiva (ALT ET AL., 1996, p. 695; FRIEDEN, 2000, p. 40). Existe um conjunto de modelos polticos baseados em custos de ao coletiva, os quais tentam explicar como as preferncias dos atores se traduzem em coalizes polticas, isto , em ao poltica efetiva (ALT ET AL., 1996, p. 690). Uma ferramenta para explicar que tipos de grupos sero formados a lgica da ao coletiva (OLSON, 1977). Ao decidir sobre a realizao de ao poltica, indivduos fazem clculos de custo-benefcio; o lado da equao relativo aos benefcios pode ser entendido por meio dos modelos de preferncias j apresentados, em que a intensidade dos benefcios esperados pelos indivduos varia de acordo com variveis como a dotao relativa dos fatores, seu grau de especificidade, entre outras. Por outro lado, os indivduos levam em
conta os custos da ao coletiva, e esses custos podem ser potencializados pelo problema do carona (OLSON, 1977). A formao e a coeso das coalizes dependero, portanto, de como os indivduos percebem a intensidade de suas preferncias e os custos associados ao poltica. A literatura sobre ao coletiva sugere ainda que a coeso dos grupos depende de fatores tais como o tamanho do grupo e sua capacidade de fornecer benefcios seletivos para seus membros (FRIEDEN, 2000, p. 40). Em geral, grupos pequenos com interesses especficos se organizam mais facilmente e garantem benefcios mais efetivamente do que grupos grandes com interesses difusos. Os primeiros modelos polticos de ao coletiva trataram de clivagens entre produtores e consumidores. As primeiras concluses tericas no campo da economia poltica da proteo refletiram os insights de Downs (1999) e Olson (1977), segundo os quais os interesses dos produtores prevaleceriam sobre os dos consumidores nas decises dos formuladores de polticas (BALDWIN, 1989, p. 121). Isso decorre do fato de que cada grupo consumidores e produtores enfrenta custos diferentes de mobilizao, organizao e atuao poltica. Um grupo de produtores de determinado setor da economia tende a ser composto por um nmero pequeno de indivduos, e os possveis ganhos de uma poltica de proteo ou perdas de uma poltica de abertura tendem a ser significativos para cada membro do grupo. Os produtores, portanto, tero grande incentivo para arcar com os custos de informao, mobilizao e organizao, com vistas a exercer presso organizada sobre os agentes pblicos, em busca de polticas que lhes sejam favorveis. Por outro lado, o grupo dos consumidores difuso e composto por um nmero enorme de indivduos. Os possveis ganhos ou perdas, ainda que altos em termos absolutos, sero nfimos em termos per capita, e, por isso, nenhum indivduo do grupo ter incentivo suficiente para incorrer em custos de informao e organizao, na busca por polticas que lhe sejam benficas. Grosso modo, portanto, Downs (1999) e Olson (1977) indicam que produtores de determinados setores se organizaro de forma mais efetiva que os consumidores e conseguiro garantir para si proteo comercial. Ademais, subjaz a essa literatura a noo de um mercado poltico de proteo, onde setores demandantes oferecem votos e contribuies de campanha a polticos que retribuem em forma de proteo comercial. Nesse caso, o governo visto
como um conjunto de indivduos auto-interessados que atuam no mercado poltico (CAPORASO E LEVINE, 1992, p. 126-143; ODELL, 1990, p. 142). Com base nas concluses desse modelo poltico, esperar-se-ia que os governos sempre oferecessem proteo completa aos setores econmicos prejudicados por importaes, e no se conseguiria explicar, dessa forma, as polticas de abertura de mercado. De fato, o modelo prev uma tendncia perpetuao de polticas de proteo (MILNER, 2002, p. 449; RODRIK, 1994, p. 26), mas faltam a ele consideraes sobre as dinmicas polticas relativas aos setores competitivos da economia. Como, de acordo com o modelo, no se pode esperar que consumidores se organizem para demandar liberalizao, devem-se incluir, nas explicaes da poltica externa econmica, as dinmicas de ao coletiva dos grupos de produtores interessados na liberalizao (aqueles prximos vantagem comparativa do pas). Para suprir essas dificuldades, alguns autores incluram, em sua anlise, os efeitos do contexto institucional internacional sobre as dinmicas polticas domsticas; para isso, introduziram consideraes sobre as dinmicas dos jogos de dois nveis e trataram de demonstrar alguns dos incentivos ao coletiva para os grupos de produtores no-protecionistas.
1.2) Contexto institucional internacional
As instituies internacionais so aqui consideradas no pelo seu papel na agregao de preferncias no nvel do sistema internacional, mas pelas oportunidades e restries que apresentam aos atores domsticos. Isto , as instituies internacionais interferem nos incentivos ao coletiva dos diferentes atores societrios domsticos e, por isso, podem ser consideradas variveis intervenientes na explicao dos resultados da poltica externa econmica dos pases. Alguns estudiosos introduziram a anlise dos jogos de dois nveis proposta por Putnam (1988) nos modelos explicativos da poltica comercial, o que permitiu a explicao de situaes em que as negociaes internacionais afetavam o processo poltico domstico e vice-versa (CORTELL E DAVIS JR., 1996; DAVIS, 2003; DAVIS, 2004; GOLDSTEIN E MARTIN, 2000). De forma geral, a introduo dessa dinmica buscou explicar como instituies internacionais promovem a liberalizao
comercial na presena de forte presso de grupos domsticos (DAVIS, 2003, p. 2). O objetivo explicar como o contexto institucional da negociao comercial pode ajudar a contornar demandas bem organizadas de determinados grupos e tornar politicamente possvel a liberalizao. O foco, portanto, sobre a liberalizao negociada (DAVIS, 2003, p. 3). Enfatizam-se as instituies especficas s negociaes comerciais, isto , agenda, regras e procedimentos que regulam a interao entre os pases (DAVIS, 2003, p. 22; DAVIS, 2004, p. 153). A explicao passa, essencialmente, pela existncia de issue linkages em determinadas negociaes internacionais, quando a estrutura da negociao condiciona a liberalizao de determinado setor (como o agrcola) abertura de outro setor (como servios ou bens industrializados). Na presena dessa condicionalidade, grupos potencialmente beneficirios do livre comrcio tm maior incentivo a se mobilizar para pressionar pela abertura do mercado de seu pas. Grupos de exportadores passam a demandar abertura ao governo, na medida em que a abertura do mercado domstico passa a ser necessria para a obteno de ganhos de acesso aos mercados estrangeiros. O processo de issue linkage, portanto, deve engajar setores que favoream a liberalizao no debate poltico para contrabalanar os setores que preferem proteo (DAVIS, 2003, p. 42; DAVIS, 2004, p. 157). Negociaes com issue linkages diluem a influncia de setores protecionistas porque os foram a competir com outros grupos de interesse na arena poltica (DAVIS, 2003, p. 45). Os governos, por sua vez, aceitando um compromisso de liberalizao, incorrem em menores custos polticos do que os que enfrentaria no caso de abertura unilateral (LUSZTIG, 2004). Nesse caso, o processo negociador acaba por ajudar a compensar os problemas de ao coletiva domsticos que resultam em polticas de proteo. Como afirma Davis (2004, p. 167), this highlights the possibility for the structure of an international negotiation to compensate for the political market for protection in the domestic arena. Em suma, a estrutura da negociao internacional em torno de issue linkages altera o equilbrio domstico de interesses a favor da liberalizao (DAVIS, 2003, p. 15; DAVIS, 2004, p. 154). Por sua vez, Goldstein e Martin (2000) enfatizam o papel das instituies internacionais no fornecimento de mais e melhores informaes sobre as implicaes
redistributivas domsticas dos acordos comerciais de liberalizao. A partir disso, extraem concluses diferentes sobre os efeitos do contexto institucional internacional sobre a poltica domstica. Informaes sobre quem ganha e quem perde afetam os incentivos para a mobilizao dos grupos (GOLDSTEIN E MARTIN, 2000, p. 603-604). diferena de Davis, no entanto, essa abordagem gera previses ambguas a respeito dos efeitos das instituies internacionais sobre o processo de liberalizao, sobretudo no que tange dinmica poltica domstica. Seu objetivo alertar sobre as dificuldades potenciais que a legalizao internacional pode gerar para o processo multilateral de liberalizao (GOLDSTEIN E MARTIN, 2000, p. 605). Uma das conseqncias do provimento de informaes por parte de instituies internacionais a maior transparncia e previsibilidade sobre os efeitos distributivos da liberalizao. O aumento da quantidade e qualidade dessas informaes, porm, gera efeitos dbios sobre a mobilizao de interesses domsticos e, portanto, sobre a capacidade dos governos de manter o apoio a polticas de liberalizao. (GOLDSTEIN E MARTIN, 2000, p. 605), de forma que os efeitos sobre a dinmica poltica dependem do equilbrio vigente entre interesses exportadores e protecionistas. No caso em que os interesses exportadores j so bem organizados, mais conhecimento sobre as conseqncias redistributivas aumenta a mobilizao relativa de foras protecionistas; nesse sentido, mais transparncia pode tornar as negociaes para liberalizao politicamente mais difceis. Embora as informaes sejam igualmente importantes para protecionistas e defensores do livre comrcio, if these groups are differentially mobilized prior to the process of legalization, information will have the larger marginal effect on the groups that are not as well organized (GOLDSTEIN E MARTIN, 2000, p. 606). Em resumo, os argumentos tericos oferecem resultados ambguos acerca dos efeitos do contexto institucional internacional sobre a poltica dos grupos societrios. Eles apontam direes para a pesquisa, mas as respostas tm de ser buscadas na anlise emprica e na melhor especificao dos modelos.
1.3) Efeitos da internacionalizao sobre a estrutura de preferncias domsticas
Os fluxos de comrcio internacional tambm podem afetar a poltica domstica dos pases e, por conseguinte, suas polticas comerciais. Nesse caso, o aumento do comrcio internacional tambm chamado de internacionalizao da economia estudado como varivel independente na explicao da poltica comercial; o aumento dos fluxos de comrcio produziria mudanas importantes nas preferncias, instituies e poltica domsticas (MILNER, 2002, p. 449). O ponto em comum entre os diferentes argumentos sobre a internacionalizao a sugesto de que o aumento da exposio da economia nacional ao livre comrcio leva ao aumento de presses contra a proteo e, assim, cria um ciclo virtuoso de demandas crescentes por liberalizao (MILNER, 2002, p. 456). Milner (1999), Milner e Keohane (1996), Frieden e Rogowski (1996) e Rogowski (1987) propem uma abordagem esttica, enquanto Hathaway (1998) e Lusztig (2004) trabalham explicaes dinmicas dos efeitos da internacionalizao econmica sobre a poltica domstica. Modelo esttico Rogowski (1997) argumenta que, na medida em que os pases abrem sua economia, o setor de bens comercializveis tende a crescer juntamente com a exposio s presses econmicas externas; isso leva a novas clivagens polticas e conflitos entre fatores escassos e abundantes. Milner (1988) tambm argumenta que o aumento da abertura econmica muda as preferncias domsticas, aumentando o nmero potencial de defensores do livre comrcio na medida em que aumenta o nmero de empresas exportadoras e multinacionais. Por outro lado, a abertura tambm pode causar a diminuio do nmero de empresas protecionistas na medida em que elas sucumbam concorrncia estrangeira. Frieden e Rogowski (1996, p. 31) argumentam que a facilitao do comrcio internacional aumenta a transmisso das tendncias econmicas mundiais para as economias nacionais. Dessa forma, ela torna mais intensas as preferncias dos atores em relao poltica externa econmica dos governos. Ademais, a internacionalizao afeta as preferncias dos atores domsticos de forma previsvel, com base em seus interesses econmicos. Os produtores mais prximos vantagem comparativa do pas tendem a
favorecer polticas de maior abertura, enquanto os produtores prejudicados tendem a se opor. Logo, como ganhadores e perdedores tm interesses conflitantes, novas coalizes que se baseiam nos diferentes efeitos da maior abertura econmica sero formadas (FRIEDEN E ROGOWSKI, 1996, p. 29, 37; MILNER E KEOHANE, 1996, p. 15). No entanto, mudanas de preferncias no dizem muito sobre como as polticas e instituies mudaro em decorrncia da internacionalizao: preciso saber tambm qual ser o efeito da internacionalizao sobre a influncia poltica relativa dos diversos atores (MILNER E KEOHANE, 1996, p. 15). Rogowski (1987, p. 1123) afirma que aqueles que sofrem um aumento repentino no nvel de renda tero maior capacidade de expandir suas influncia poltica. Essencialmente, o modelo esttico postula que vrias condies exgenas criam novos atores com preferncia pela liberalizao, o que altera o equilbrio de poder a seu favor (MILNER, 1999, p. 97). Modelo dinmico Hathaway (1998) e Lusztig (2004) propem modelos de preferncias societrias dinmicas para explicar variaes nas demandas por proteo ao longo do tempo. Como reao ao aumento da concorrncia externa no mercado domstico, as empresas domsticas devem optar entre duas formas possveis de ao: ajuste ou ao poltica. O primeiro caminho ajuste envolve uma srie de mudanas na estrutura da empresa destinadas adequao s novas condies de mercado. O caminho alternativo a ao poltica, isto , o ato de reclamar ou de se organizar para reclamar, com a inteno de recuperar as vantagens perdidas com a liberalizao (HATHAWAY, 1998, p. 578). Os diferentes setores podem adotar um dos dois caminhos (ajuste ou mobilizao) ou combinaes dos dois. medida que as empresas de um setor realizam ajustes em resposta ao aumento da concorrncia internacional, o agregado de preferncias do setor econmico muda, j que o ajuste bem-sucedido reduz a severidade de futuros ajustes e, portanto, os potenciais custos de futuras liberalizaes (HATHAWAY, 1998, p. 577). As empresas que sobrevivem a processos de liberalizao podem, inclusive, se tornar competitivas no mercado internacional (HATHAWAY, 1998, p. 585). Como conseqncia, essas empresas se tornam menos propensas a demandar proteo e, eventualmente, podem se tornar demandantes de mais liberalizao. Ademais, as empresas menos eficientes do setor que forem incapazes de realizar ajustes terminam
por deixar o mercado. O setor como um todo fica, portanto, mais propenso a favorecer ou, ao menos, menos propenso a se opor a futuras liberalizaes (HATHAWAY, 1998, p. 585-586). An important and counterintuitive implication of this theory is that trade liberalization tends to reduce, rather than increase, industry demand for protection (HATHAWAY, 1998, p. 576). Por sua vez, Lusztig (2004) argumenta que, sob determinadas condies, oponentes da liberalizao podem acabar se tornando aliados importantes de governos na implementao de reformas comerciais. Ele estabelece uma tipologia para diferenciar os diferentes grupos protecionistas em termos de sua capacidade (e disposio) de realizar ajuste. De um lado esto os grupos inflexveis [inflexible rent-seekers], que consistem de produtores domsticos cujo capital imvel e que investiram em setores que no conseguem competir no mercado internacional. Esses produtores tendem a investir consideravelmente em atividade poltica (LUSZTIG, 2004, p. 7). De outro lado, esto os grupos flexveis [flexible rent-seekers], que tambm preferem arcar com os custos da atividade poltica a fazer ajuste, mas que so capazes de, em ltimo caso, reestruturar suas operaes de modo a tornar-se competitivos no mercado internacional. Analogamente explicao de Hathaway (1998), na medida em que os grupos flexveis se ajustam s novas condies de concorrncia impostas, tm menos incentivos para demandar proteo (LUSZTIG, 2004, p. 8). Ambos os argumentos sugerem, portanto, que o prprio processo de liberalizao e de abertura da economia pode gerar mudanas de preferncias entre os atores societrios domsticos e criar grupos com preferncia pela abertura que, por sua vez, apoiaro ou, ao menos, no mais resistiro a tentativas subseqentes de liberalizao. apropriado fazer uma distino conceitual entre as explicaes estticas e dinmicas relativas aos efeitos da internacionalizao. Nos modelos estticos, o aumento nos fluxos comerciais de um dado pas altera a estrutura domstica de preferncias, ao gerar incentivos para que atores que antes no participavam do processo poltico se mobilizem e passem a demandar suas preferncias junto aos decisores pblicos. A internacionalizao, portanto, no altera as preferncias de cada ator especfico, mas muda a configurao de preferncias no agregado, na medida em
que mudam os atores que participam do jogo poltico. Em outras palavras, a explicao mostra que, por exemplo, se mais atores com interesse na liberalizao entram na disputa poltica, a estrutura domstica de preferncias passa a refletir o peso relativamente maior dessas preferncias; logo, interesses protecionistas adquirem peso relativamente menor. Deve-se notar que, nesse caso, no houve mudana na preferncia de nenhum ator especfico, mas no equilbrio agregado entre preferncias diversas. Por outro lado, os modelos dinmicos argumentam que a internacionalizao da economia domstica pode alterar as preferncias de alguns atores ao longo do tempo, na medida em que estes se ajustam s condies de concorrncia externa impostas pela liberalizao. Os atores que optam pelo ajuste e so bem-sucedidos tero menos interesse em proteo e, portanto, sero menos propensos a demand-la. Ao mesmo tempo, atores que optam pelo no-ajuste (e no conseguem proteo) ou que no tm sucesso no processo de ajuste deixaro o setor, diminuindo o nmero de demandantes de proteo. Nesse modelo, as mudanas previstas pelo modelo esttico ocorrem em paralelo com mudanas nas preferncias de atores especficos. Muda, portanto, a estrutura domstica de preferncias sobretudo porque, com o decorrer do tempo, mudam as preferncias de atores importantes.
2) Preferncias dos atores governamentais
Autores diferentes tratam dos atores governamentais em nveis distintos de agregao. Alguns trabalham no nvel dos poderes executivo e legislativo e consideram-nos unitrios e racionais (MILNER, 1997); outros tratam dos atores burocrticos isto , ministrios, departamentos, agncias governamentais e indivduos que ocupam cargos importantes nesses rgos (ALLISON E HALPERIN, 1972). Outros ainda lidam com lderes polticos individuais e enfatizam os determinantes cognitivos de seu comportamento (GOLDSTEIN E KEOHANE, 1993; KEMP, 2007). Portanto, a escolha do nvel de anlise influenciar, em grande medida, a explicao da origem das preferncias dos atores governamentais.
Aqueles que estudam os poderes executivo e legislativo como atores do processo decisrio em poltica externa e em poltica comercial concebem-nos como atores unitrios e racionais basicamente por motivos heursticos isto , para fins de investigao e de criao de hipteses empiricamente testveis. A maximizao da utilidade do executivo depende da reeleio; isso quer dizer que escolher polticas que sirvam imediatamente aos seus interesses eleitorais (MILNER, 1997, p. 34; VAN BELLE, 1993). No modelo, suas chances de reeleio dependem de dois fatores: o estado geral da economia e as preferncias dos grupos de interesse que lhe apiam (MILNER, 1997, p. 34-5). Embora, em ltimo caso, so os eleitores que definem o destino dos lderes polticos, grupos de interesse podem ser importantes no provimento de contribuies de campanha, votos, exposio na mdia, etc. O poder legislativo tambm considerado unitrio e racional. Novamente como recurso metodolgico, entende-se por preferncias do legislativo as preferncias do legislador mdio (MILNER, 1997, p. 35). A reeleio dos legisladores tambm depende do estado geral da economia e do apoio de grupos de interesse, com peso relativamente maior para o ltimo. Por que, ento, se legislativo e executivo compartilham interesses comuns, freqentemente diferem em suas preferncias por polticas especficas? De acordo com os autores, porque eles representam eleitorados diferentes. O executivo responde a um eleitorado nacional; por isso, responsvel pelo desempenho agregado da economia, fator esse que lhe constrange mais do que ao legislativo. Alm disso, o executivo tambm deve se preocupar com elementos externos ao sistema poltico nacional, pois suas preferncias tambm so afetadas pelas demandas e presses de parceiros internacionais. Por outro lado, o legislativo se preocupa com um eleitorado local; por isso, mais permevel a interesses particulares e possui preferncias que divergem do executivo (LIMA E SANTOS, 2001, p. 127; MILNER, 1997, p. 36; NIELSON, 2003, p. 473). Executivos e legislativos, porm, no so atores unitrios. Na prtica, seus conflitos internos podem, algumas vezes, ser mais intensos e complexos do que suas disputas com outros atores (MILNER, 1997, p. 34). Deve-se, portanto, considerar a abordagem da poltica burocrtica, que trata exclusivamente das disputas internas entre
agncias do poder executivo. Nessa perspectiva, os atores polticos so as grandes organizaes e os indivduos que ocupam postos no alto escalo dessas organizaes e competem na tentativa de influenciar tanto as decises quanto as aes do governo (ALLISON E HALPERIN, 1972, p. 42). What government does in any particular instance can be understood largely as a result of bargaining among players positioned hierarchically in the government (ALLISON E HALPERIN, 1972, p. 43). O indivduo aqui possui importncia na medida em que ocupa uma posio hierrquica na burocracia estatal. Suas percepes e preferncias tm origem tanto em suas caractersticas individuais quanto em sua posio na estrutura burocrtica. Segundo Allison e Halperin (1972, p. 48), the interests that affect players desired results can be characterized under four headings: national security interests, organizational interests, domestic interests, and personal interests. Entretanto, o modelo acaba por deixar implcito que a origem das preferncias do indivduo recai completamente sobre sua posio na estrutura burocrtica. O sucesso de cada jogador na disputa poltica depende basicamente de suas vantagens na barganha (controle sobre informao e sobre instrumentos de implementao de polticas) e de sua habilidade e disposio em utilizar essas vantagens (ALLISON E HALPERIN, 1972, p. 50). Porm, como apontam Hollis e Smith (1986, p. 276), o modelo burocrtico possui um nvel elevado de indeterminao nas suas explicaes; no capaz de gerar previses especficas e verificveis sobre quais atores tero maiores chances de sucesso e sob quais condies. Sobretudo, permanece sem resposta a questo de como funciona o poder nas barganhas interburocrticas e qual a sua origem (HOLLIS E SMITH, 1986, p. 281; KATZENSTEIN, 1977a, p. 599). H que se considerar, ademais, que as preferncias dos indivduos que ocupam cargos polticos eletivos ou cargos burocrticos de alto escalo dependem fortemente de suas convices poltico-ideolgicas (LIMA E SANTOS, 2001, p. 127). Alguns autores argumentam que, na determinao da poltica comercial, as preferncias e idias dos tomadores de deciso podem ser mais importantes que as preferncias de grupos societrios domsticos. Mudanas em suas idias sobre poltica comercial podem ter papel importante na determinao das escolhas de polticas especficas. Aqui entram as explicaes que privilegiam o papel independente das idias, valores, crenas e vieses
cognitivos na determinao das preferncias dos atores e dos contedos das polticas. O que se deve enfatizar, nesse caso, so as inter-relaes entre idias e interesses para a compreenso da poltica externa econmica (BHAGWATI, 1988, p. xii; MILNER, 2002, p. 452; ODELL, 1990, p. 149).2 Goldstein e Keohane (1993) tentam mostrar como idias ajudam a explicar resultados polticos, particularmente aqueles relacionados poltica externa. Eles distinguem trs tipos de idias ou crenas: vises de mundo, crenas de princpios e crenas causais. Ademais, propem trs mecanismos causais por meio dos quais as idias podem influenciar polticas: primeiro, podem atuar como mapas cognitivos [road maps] que esclarecem objetivos ou relaes entre fins e meios para os decisores; segundo, podem ajudar a definir estratgias em jogos que no possuem equilbrio nico; terceiro, podem se inserir em instituies polticas, de modo que persistam no tempo e continuem influenciando polticas mesmo depois que as condies que lhes deram origem no mais existam (GOLDSTEIN, 1988; GOLDSTEIN E KEOHANE, 1993, p. 7-8). As abordagens sobre idias por causa da dificuldade de definir, observar e mensurar a varivel padecem tambm de considervel indeterminao em duas explicaes. Como afirma Odell (1990, p. 152), faltam general propositions that would help to explain why some ideas become more influential than others, or which ideas are related predictably to which aspects of policy. As abordagens tericas existentes so imprecisas e se apiam, sobretudo, em estudos empricos interpretativos. Faltam propostas de explicao mais rigorosas, capazes de oferecer direes menos incertas s pesquisas da rea. Ainda no campo das explicaes cognitivas sobre as preferncias comerciais, Kemp (2007) mostra como uma srie de vieses cognitivos pode afetar a forma pela qual atores governamentais percebem e respondem a problemas de poltica comercial. H alguns fatores principais identificados na literatura da psicologia econmica que podem explicar vieses negativos em relao ao livre comrcio: primeiro, as vises de utilidade dos indivduos tendem a enfatizar emprego em detrimento de consumo; segundo, h vieses resultantes da averso ao risco que favorecem o status quo (BALDWIN, 1989, p.
Para uma reviso mais abrangente da literatura sobre o impacto das idias nas polticas pblicas, ver Faria (2003).
123-124); terceiro, indivduos consideram questes de justia [fairness] em situaes de barganha; quarto, nem todos compreendem plenamente o princpio da vantagem comparativa. interessante notar que os efeitos desses fatores psicolgicos sobre as atitudes dos indivduos parecem ser cumulativos em vez de independentes (KEMP, 2007, p. 37). Cabe adicionar que a internacionalizao da economia domstica gera oportunidades e restries no apenas para os grupos societrios, como discutido, mas tambm para os atores governamentais (MILNER E KEOHANE, 1996, p. 4). Segundo Milner (1997, p. 43-44), dois fatores afetam as preferncias dos atores governamentais: o grau de abertura da economia e as externalidades que os pases estrangeiros podem impor economia nacional. A abertura pode implicar perda de eficcia dos instrumentos tradicionais de poltica econmica, alm de significar que os preos relativos do pas sofrem restries e choques do mercado internacional. Essas restries geram incentivos para a adoo de uma poltica externa econmica cooperativa, com vistas coordenao de polticas nacionais. Por outro lado, polticas de cooperao geram custos, sobretudo aqueles relacionados s conseqncias distributivas da cooperao e perda de controle sobre os instrumentos de poltica econmica. Os atores polticos, portanto, fazem clculos de custo-benefcio que levam em conta os elementos discutidos acima (MILNER, 1997, p. 46-47; MILNER E KEOHANE, 1996, p. 17).
3) Limitaes das abordagens centradas em preferncias
Os modelos centrados em preferncias domsticas possuem uma srie de fraquezas. Por um lado, conseguem explicar as origens domsticas da oposio e do apoio a polticas comerciais (as demandas societrias por proteo ou liberalizao), mas atribuem ao governo um papel passivo de tradutor das demandas societrias. Por outro lado, as preferncias dos tomadores de deciso podem ajudar a explicar apenas parcialmente o lado da oferta da poltica comercial, indicando a disposio dos lderes polticos em oferecer proteo ou liberalizao. Em suma, os modelos de preferncias comerciais parecem fornecer apenas uma explicao inicial sobre a oferta e demanda por poltica comercial (MILNER, 2002, p. 453).
Assim, pouco se diz sobre o processo pelo qual as demandas de grupos de interesse geram respostas do governo. Grande parte da literatura no buscou identificar as condies mais favorveis para levar governos a fornecer proteo, rejeitar demandas ou mudar os nveis de proteo ao longo do tempo (GOLDSTEIN, 1986, p. 163; ODELL, 1990, p. 141-142; SKIDMORE E HUDSON, 1993, p. 6). Se, por um lado, eles no propem qualquer explicao sobre como as preferncias so agregadas em diferentes nveis, por outro, pressupem que o governo no tenha um papel minimamente independente no processo decisrio (MILNER, 2002, p. 451; ODELL E WILLETT, 1990, p. 3). Portanto, como afirma Goldstein (1986, p. 163), undue attention focuses on the interest in aid, rather than on the amount and effectiveness of aid received. O que falta nessas explicaes so instituies polticas.
III. INSTITUIES
Modelos exclusivamente societrios que remontam tradio do pluralismo poltico no explicam como os governos consideram e pesam as diversas demandas societrias por proteo ou seja, ignoram o lado da oferta da poltica comercial. Em geral, atribuem um papel passivo aos governos, como meros tradutores das demandas societrias em polticas pblicas. Ignoram, em particular, a forma pela qual instituies polticas canalizam e intermedeiam as demandas dos grupos de interesse (NIELSON, 2003, p. 470). Como afirma Odell (1990, p. 153), at a minimum, the political behavior of individuals and industries responds to the constraints and opportunities presented by institutions. O objetivo da anlise institucional, portanto, explicar como as restries impostas pelas instituies afetam as atividades polticas dos grupos societrios (FRIEDEN, 2000, p. 42). Instituies polticas podem influenciar a forma pela qual as preferncias dos atores so traduzidas em polticas. Nem todas as preferncias tm o mesmo impacto sobre as polticas; as preferncias de alguns grupos tm peso maior em qualquer processo decisrio. Nesse sentido, instituies criam um vis a favor de certos atores em detrimento de outros; elas podem estabelecer quais grupos domsticos tm mais acesso e voz no processo decisrio, alm de determinar o grau de permeabilidade
do governo a esses interesses. Em outras palavras, elas so responsveis pelo processo de agregao poltica das preferncias domsticas. (GARRETT E LANGE, 1996, p. 50; HERMANN E HERMANN, 1989, p. 362; HUDSON, 2006, p. 126; IKENBERRY, 1988, p. 222-223; MILNER, 1997, p. 18; MILNER, 1998, p. 760-761; MILNER, 2002, p. 449; MILNER E KEOHANE, 1996, p. 4-6; NIELSON, 2003, p. 471-472; ODELL E WILLETT, 1990, p. 3). Algumas instituies, por exemplo, tendem a conceder aos grupos de interesse acesso privilegiado aos tomadores de deciso e aos instrumentos de poltica, tornando suas demandas mais difceis de resistir. Por outro lado, outros tipos de instituies tendem a insular os tomadores de deciso das demandas societrias, conferindo-lhes grande margem de autonomia na formulao e execuo das polticas pblicas. Pode-se conceber dois extremos em termos de contexto institucional domstico: de um lado, as formulaes que atribuem ao governo o papel completamente passivo de mero receptor e tradutor de demandas societrias organizadas; de outro, formulaes que atribuem ao governo autonomia irrestrita face s presses societrias, de modo que so capazes de formular e executar polticas inteiramente alinhadas s preferncias dos indivduos que ocupam os postos de deciso. Entre esses dois extremos, existe uma srie de combinaes possveis de elementos institucionais que garantem mais ou menos autonomia aos decisores governamentais e mais ou menos poder s demandas societrias organizadas. Portanto, embora as preferncias domsticas possuam um papel importante na explicao da poltica comercial, o argumento principal o de que as instituies polticas agregam essas preferncias, concedendo a alguns setores acesso diferenciado s principais instncias do processo decisrio. Dessa forma, necessrio entender as instituies para explicar a oferta de proteo, e no apenas sua demanda; diferentes instituies agregam preferncias de forma distinta e, portanto, resultam em polticas diversas. Nesta discusso sero enfatizados os elementos institucionais identificados na literatura que tornam os governos mais ou menos permeveis s demandas societrias. O foco, portanto, recai sobre o insulamento ou a permeabilidade do processo decisrio em poltica externa econmica s demandas dos atores societrios.
Trs abordagens institucionais principais sero discutidas. Primeiro, uma literatura de influncia crescente que se define, sobretudo, pelo mtodo. Batizada de institucionalismo racional por Milner (1998), essa abordagem se insere na tradio da escolha racional da cincia poltica e utiliza amplamente mtodos quantitativos para medir e avaliar o impacto de variveis institucionais sobre os resultados de polticas pblicas. Seu foco sobre o impacto das regras e normas que estruturam o ambiente de interao estratgica dos atores e moldam a forma pela qual resultados coletivos so alcanados. A segunda abordagem, por seu turno, concebe o Estado como uma estrutura organizacional ou um conjunto de leis e arranjos institucionais historicamente contingentes. Essa abordagem est diretamente associada aos trabalhos de Goldstein (1986; 1988). Seu foco sobre a forma como idias se tornam institucionalizadas em normas e regras e adquirem persistncia ao longo do tempo, garantindo sua influncia sobre as polticas. A terceira abordagem, conhecida como abordagem estatal, concebe o Estado como um ator autnomo e independente no processo poltico. Sua nfase principal sobre o comportamento de lderes polticos e executivos do Estado, que so considerados racionais em certa medida, pois respondem a restries internas e externas na busca de promover polticas que estejam de acordo com suas prprias preferncias (IKENBERRY ET AL., 1988, p. 10).
1) Institucionalismo racional
O institucionalismo racional enfoca o impacto das regras e normas que estruturam o ambiente de interao estratgica dos atores e moldam a forma pela qual resultados coletivos so alcanados (MILNER, 1998, p. 762). A poltica externa, nesses estudos, resultado da agregao de preferncias domsticas no contexto de instituies polticas, e o resultado coletivo depende das interaes estratgicas desses grupos (MILNER, 1998, p. 779). A literatura pertencente ao subcampo do institucionalismo racional vasta e investiga o impacto de uma srie de variveis sobre o processo decisrio e sobre os resultados de polticas pblicas. Em geral, enxerga as instituies como arenas de conflito e cooperao que enviesam resultados a favor de certos grupos (Milner, 1998,
p. 762). Ademais, algumas instituies formais dos sistemas polticos nacionais podem torn-los mais ou menos insulados das presses societrias. Dentre as variveis estudadas, incluem-se o tipo de regime se democrtico ou autoritrio, se presidencialista ou parlamentarista , as regras eleitorais, o tipo de sistema partidrio, o tipo de federalismo, o nmero de pontos de veto, entre outros. Em suma, elementos que definem a natureza do sistema poltico nacional so variveis que afetam a forma como as instituies polticas filtram e traduzem as preferncias societrias em polticas pblicas (GARRETT E LANGE, 1996; HUDSON, 2006, p. 126; MILNER, 2002, p. 452-454; MILNER E KEOHANE, 1996, p. 5-6; NIELSON, 2003; THIES E PORCHE, 2007, p. 175; TSEBELIS, 1995). A permeabilidade dos governos a mudanas nas preferncias domsticas varia significativamente de acordo com o tipo de regime (GARRETT E LANGE, 1996; MILNER E KUBOTA, 2005). Segundo Garrett e Lange (1996, p. 61), one should expect policies more closely to approximate the expectations of economic pluralism in democratic polities than in other systems. Ademais, democratic elections will always bias policy outcomes in favor of less productive sectors, in virtue of the one person-one vote principle (GARRETT E LANGE, 1996, p. 65). A magnitude desse vis varia de acordo com as regras eleitorais, mas eleies democrticas sempre daro maior poder aos setores de bens no-comercializveis do que preveriam os modelos do pluralismo poltico. A permeabilidade a mudanas nas preferncias societrias inversamente proporcional ao nmero de pontos de veto no sistema poltico, isto , o nmero de atores institucionais cuja aquiescncia necessria para realizar uma mudana de poltica (TSEBELIS, 1995). Ademais, essas perspectivas, em geral, sugerem que sistemas polticos fragmentados so similares queles que possuem muitos pontos de veto e, como eles, so resistentes a mudanas (MILNER, 2002, p. 454; TSEBELIS, 1995). Por sua vez, Milner (1997, p. 18) se concentra nas instituies polticas que estabelecem a distribuio dos poderes legislativos entre os atores polticos. No processo decisrio, quatro elementos so essenciais como recurso de poder para os atores domsticos: a capacidade de estabelecer a agenda, de emendar as polticas
propostas, de ratificar ou vetar propostas e de propor referendos. A forma como o poder compartilhado afeta as preferncias que prevalecero na tomada de deciso. Quanto maior o controle de um ator poltico sobre o processo legislativo, maior sua capacidade de implementar polticas que reflitam suas preferncias (MILNER, 1997, p. 101). Por isso, a relao institucional entre o executivo e o legislativo nas democracias de suma importncia para o entendimento da poltica externa econmica (MILNER, 1997, p. 99; MILNER E ROSENDORFF, 1997). Nielson (2003) argumenta que presidentes fortes com poderes legislativos significativos e lderes partidrios fortes podem ajudar a superar vieses protecionistas na poltica domstica. Os resultados empricos por ele alcanados sugerem que a delegao da competncia pela poltica comercial para presidentes demonstra correlao significativa com a liberalizao comercial. Segundo Nielson (2003, p. 470-471), reformas comerciais so mais provveis quando poderes significativos so delegados a lderes partidrios do legislativo ou ao executivo, visto que seus mandatos e posies institucionais os levam a considerar mais seriamente a busca de bens pblicos. Lima e Santos (2001, p. 121) argumentam na mesma linha: para eles, a poltica externa e, especialmente, a de comrcio exterior so comumente delegadas ao executivo, porque, entre outras razes, a soluo de delegar (...) surge como um freio aos excessos distributivistas de corporaes e localidades. Por isso, tenderiam a predominar desenhos institucionais que assegurem uma autoridade executiva forte (LIMA E SANTOS, 2001, p. 125). A validade do argumento, no entanto, depende de uma condio importante: os lderes do poder executivo em questo devem acreditar nas virtudes do livre comrcio. Nesse caso, as instituies fornecem apenas condies mais propcias liberalizao, mas no a determinam; as idias e crenas dos polticos so uma varivel anterior (GEDDES, 1990, p. 218). Milner (2002, p. 453) conclui que it is not clear that greater insulation of policy-makers always produces policies that promote trade liberalization; the preferences of those policy-makers also matter. Como argumenta Milner (1997, p. 19), a concluso geral dessa literatura que as instituies so importantes como fator explicativo, mas as preferncias so
primordiais, since they circumscribe the degree to which institutions can produce variance in the outcomes.
2) Idias e instituies
A segunda abordagem institucional a ser discutida concebe o Estado como uma estrutura organizacional ou um conjunto de leis e arranjos institucionais historicamente contingentes. Nesse sentido, a poltica comercial pode ser entendida como um conjunto de regras de deciso que refletem as idias e vieses dos tomadores de deciso que as criaram. Essa abordagem est associada, principalmente, aos trabalhos de Goldstein (1986; 1988). Seu foco sobre a forma pela qual idias se tornam institucionalizadas em normas e regras e adquirem persistncia ao longo do tempo, garantindo sua influncia sobre as polticas. A explicao da poltica comercial, nesse caso, passa pela inter-relao entre duas variveis: as idias dos tomadores de deciso e as instituies polticas. As idias so importantes na medida em que se institucionalizam em regras e normas que restringem o comportamento de indivduos e grupos de dentro e de fora do Estado (GOLDSTEIN, 1988, p. 214; GOLDSTEIN E KEOHANE, 1993, p. 12; SIKKINK, 1991, p. 2, 25). A partir do momento em que as idias influenciam o desenho organizacional das agncias do Estado, sua influncia se refletir nos incentivos para aqueles que esto dentro e fora da organizao. Esse mecanismo causal enfatiza a forma como instituies polticas, na forma de agncias, leis, normas e procedimentos, medeiam a relao entre idias e polticas pblicas, especialmente a poltica externa (GOLDSTEIN, 1988, p. 181; GOLDSTEIN E KEOHANE, 1993, p. 20). Isso tambm explica porque algumas prticas e instituies sobrevivem ao tempo, mesmo que as idias que lhes deram origem j no sejam dominantes na arena poltica (GOLDSTEIN, 1988, p. 181). So de interesse particular as regras que regulam a relao entre governo e setor privado nas questes de poltica comercial, especialmente aquelas que balizam a avaliao do Estado sobre a legitimidade das demandas feitas pelos atores societrios (GOLDSTEIN, 1986, p. 161; GOLDSTEIN, 1988, p. 180; IKENBERRY, 1988, p. 228).
Goldstein (1986; 1988) identifica trs dessas regras para o caso da poltica comercial norte-americana. Primeiro, a transferncia da responsabilidade institucional pela poltica comercial do legislativo para o executivo, a qual implicou que interesses particularistas no pudessem mais dominar as questes comerciais. Segundo, o processo decisrio em poltica comercial caracteriza-se por normas, valores e instituies que protegem o mercado americano de prticas predatrias de produtores estrangeiros. Terceiro, por razes de legitimidade, o governo norte-americano precisa parecer responsvel perante cidados e grupos domsticos; entretanto, isso no significa dar a eles o que eles querem. Ento, a regra estipula que, se tiver de ser oferecida, a proteo deve ser simblica e o mais irrestrita possvel, ou seja, com menos custos polticos (GOLDSTEIN, 1986, p. 166). Thies e Porche (2007) obtiveram resultados empricos que sustentam o argumento de Goldstein. Conforme concluem em seu estudo de caso, as instituies da poltica comercial norte-americana foram desenhadas para aparentar a concesso de proteo, sem faz-lo de forma substantiva. A abordagem de Goldstein trabalha implicitamente com a noo de que, uma vez inseridas em instituies, as idias influenciaro automaticamente a formulao e execuo da poltica externa econmica. Segundo Drezner (2000), no entanto, a explicao de como as idias inseridas em instituies persistem e influenciam a poltica externa incompleta. Uma abordagem de poltica burocrtica, por sua vez, permitiria enfocar as estratgias que essas instituies devem adotar de forma a sobreviver e alcanar sucesso na arena poltica, onde elas concorrem com outras instituies (DREZNER, 2000, p. 733). Para Drezner, instituies enfrentam um trade-off entre sobrevivncia e sucesso (em termos de influncia sobre resultados). Agncias insuladas de outras burocracias tm maior chance de sobrevivncia (i.e., de no serem absorvidas por outras burocracias), mas dificilmente conseguiro influenciar os grandes contornos das polticas. Por outro lado, agncias inseridas em contextos burocrticos mais amplos tm menos chances de manter suas idias originrias intactas, mas, se sobreviverem, tm maiores chances de traduzir suas idias em polticas efetivas. Em suma, o
posicionamento das instituies em relao s outras instituies existentes influencia sua capacidade de sobreviver e interferir nos resultados (DREZNER, 2000, p. 746).
3) Autonomia e capacidade estatal
A terceira abordagem, conhecida como abordagem estatal, concebe o Estado como um ator autnomo e independente no processo poltico, cujas iniciativas prprias so centrais no processo poltico. Sua nfase principal sobre o comportamento de lderes polticos e executivos do Estado, que so considerados racionais em certa medida, pois buscam promover polticas que estejam de acordo com suas prprias preferncias, em ambientes de restries internas e externas (IKENBERRY, 1988, p. 220; IKENBERRY ET AL., 1988, p. 10). Como aponta Geddes (1990, p. 217), it no longer seems controversial to say that governments can sometimes and do sometimes act to carry out the autonomous preferences of officials. Analysts have observed that government leaders at times initiate major policy shifts without regard for the demands of important political and economic groups. A abordagem se concentra, portanto, na estrutura institucional do Estado e na capacidade dos atores polticos e administrativos que ocupam posies nessa estrutura de formular e implementar a poltica externa econmica (EVANS ET AL., 1985; IKENBERRY ET AL., 1988, p. 1-2). O que caracteriza a abordagem , sobretudo, o conceito de autonomia estatal.3 Geddes (1990, p. 217) a define como the ability of officials independently to formulate and execute policy. Ademais, autonomia estatal implica que the officials who constitute the state not only have preferences which are more than simple reflections of the preferences of powerful societal groups, but also that they have the capacity, in terms of organizational cohesion, expertise, and extractive and coercive ability, to carry out decisions based on their preferences (GEDDES, 1990, p. 217). Por sua vez, Garrett e Lange (1996, p. 67) afirmam que existe autonomia burocrtica quando considerable authority is delegated to bureaucracies, and the preferences of bureaucrats are
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importante fazer a ressalva de que o termo autonomia estatal impreciso e pode gerar confuso. Em praticamente toda a literatura, ele utilizado como sinnimo de autonomia burocrtica, termo esse que seria mais apropriado, tendo em vista que os estudos dessa vertente se concentram no papel do poder executivo, mais especificamente nos rgos e agncias governamentais que lhe do suporte.
different from those of elected politicians. Mller e Risse-Kappen (1993, p. 34) definem autonomia estatal como a situao em que foreign policy decision-makers are relatively independent of societal demands and pressures. As abordagens estatais fazem um contraponto direto s societrias. Para estas, explicaes da poltica externa econmica baseiam-se na disputa entre grupos de interesse domsticos; atores governamentais e instituies no possuem papel autnomo nem interveniente na formao das polticas. Como afirma Goldstein (1988, p. 184), few attempt to explain policy as the result of the interests and beliefs of the state. Rather, independent state action is not expected. In essence, the state is often portrayed as epiphenomenal. Entretanto, na realidade, atores governamentais, em especial agncias burocrticas, exercem uma influncia importante sobre a poltica que no captada por modelos baseados apenas nas demandas societrias. Thacker (2000, p. 37) assevera que the state itself is a key actor in the policy reform process. By no means should it be considered a passive receptor of international and societal pressures. Isso implica que os atores governamentais nem sempre mudam sua maneira de formular e implementar polticas de acordo com as preferncias dos atores societrios (GARRETT E LANGE, 1996, p. 67; IKENBERRY ET AL., 1988, p. 7; SIKKINK, 1991, p. 10; THACKER, 2000, p. 44). Como argumentam Garrett e Lange (1996, p. 54), the more authority over policy rests in the hands of independent bureaucratic agencies, the less policy change should be associated with a given change in the constellation of preferences in the private sphere. O que todas as abordagens estatais possuem em comum a ateno s formas institucionais do Estado e s relaes deste com a sociedade. Porm, cada autor utiliza critrios especficos e atribui contedo distinto s variaes possveis no grau de autonomia estatal/burocrtica de cada pas. Katzenstein (1977a, 1977b) sugere uma diferenciao dos pases em termos de: estrutura do sistema poltico e seu grau de centralizao; nvel de fragmentao e polarizao societrias; e redes de polticas [policy networks], isto , a estrutura que liga o sistema poltico sociedade e a medida em que esta controlada pelo Estado, pela sociedade ou se corporativista. Esses trs elementos compem a estrutura domstica dos pases (KATZENSTEIN, 1977a, p. 596). O conceito de estrutura domstica guarda
grande semelhana com o de sistemas nacionais de economia poltica de Gilpin (2001, p. 149), os quais so definidos pelo papel do Estado na economia, pela estrutura do setor privado (grau concentrao, coordenao, etc.) e pelos diferentes padres de interrelao entre Estado e setor privado. Essa abordagem sugere que os pases diferem na medida em que seus governos e sociedades so centralizados e no leque de instrumentos de poltica disponveis para os executivos do Estado na conduo da poltica externa econmica. Eles tambm diferem no grau de autonomia que os atores governamentais possuem em relao s foras societrias, visto que as estruturas domsticas determinam a seletividade do sistema poltico em relao s demandas societrias. A autonomia estatal definida por Katzenstein (1976) em termos da fora ou fraqueza do Estado em sua relao com a sociedade; assim, a forma como os pases respondem a presses econmicas externas dependeria da fora das instituies polticas. Estados fracos so dominados pelos atores societrios; suas decises de poltica externa econmica so restringidas pela opinio pblica, grupos de interesse, parlamento e demais atores externos ao poder executivo. Por outro lado, Estados fortes so capazes de insular os tomadores de deciso de presses polticas imediatistas. Cortell e Davis Jr. (1996, p. 454) definem a estrutura domstica como a organizao da autoridade sobre a tomada de deciso e o padro de relaes Estadosociedade. A organizao do processo decisrio varia de acordo com a centralizao ou descentralizao, dependendo do nmero de agncias burocrticas e ministrios que possuem competncia sobre determinada questo. O padro de relaes Estadosociedade diz respeito aos arranjos institucionais que conferem aos atores societrios acesso formulao e implementao de polticas. Os autores tratam as relaes Estado-sociedade em termos de proximidade e distncia (e no de fora ou fraqueza). As relaes so distantes quando atores societrios so excludos do processo de formulao de polticas. Por outro lado, elas so prximas quando as instituies do processo decisrio incorporam atores societrios ou seus interesses (CORTELL E DAVIS JR., 1996, p. 454-455). Geddes (1990) e Sikkink (1991) chamam ateno para questes relativas capacidade institucional do Estado, isto , para os meios e instrumentos de que o Estado
dispe para implementar suas preferncias (GEDDES, 1991, p. 217; SIKKINK, 1991, p.11, 22). Capacidade estatal diz respeito aos instrumentos administrativos e coercitivos disponveis ao poder pblico para implementar os objetivos do governo. Como define Sikkink (1991, p. 11), state capacity is a relational concept: the state is strong or capable in relation to the tasks it sets for itself or that are set for it. A capacidade estatal se define pela natureza das estruturas organizacionais do Estado, as normas e procedimentos que governam a burocracia, e sua capacidade tcnica. Ela depende, portanto, de caractersticas do governo e da administrao pblica, tais como carreiras relativamente insuladas dos interesses socioeconmicos e polticos dominantes; procedimentos meritocrticos de recrutamento, remunerao, treinamento, promoo e demisso que concentrem expertise e recursos humanos de alta qualidade na burocracia e reduzam a influncia partidria sobre as aes e decises relativas organizao interna do Estado; a existncia de instrumentos econmicos por meio dos quais os atores governamentais possam manipular os incentivos para os atores privados; e limitaes na participao poltica que tornem possvel que os atores governamentais ignorem as preferncias de alguns grupos societrios sem precisar temer as conseqncias eleitorais (GEDDES, 1990, p. 218; SIKKINK, 1991, p. 172-173, 189). Por fim, Evans (1995) prope uma soluo conceitual para os dilemas da relao entre autonomia estatal e preferncias societrias ou entre insulamento e captura. Seu conceito de autonomia inserida [embedded autonomy] integra os dois elementos centrais nas discusses de autonomia estatal: a organizao interna do Estado e as relaes Estado-sociedade. A autonomia inserida combines Weberian bureaucratic insulation with intense connection to the surrounding social structure, offering a concrete resolution to the theoretical debate over state-society relations (EVANS, 1995, p. 50). A insero necessria para a obteno de informao e de recursos necessrios para a implementao de polticas (EVANS, 1995, p. 58; GEDDES, 1990, p. 220). preciso notar que autonomia e insero podem produzir resultados indesejveis se no existirem conjuntamente. Na ausncia de autonomia, desaparece a distino entre insero e mera captura por grupos de interesse. Por outro lado, agncias insuladas podem formar coalizes e estabelecer relaes cooperativas com atores
societrios, mas no so dominadas por eles (EVANS, 1995, p. 59; GEDDES, 1990, p. 220). Em suma, a literatura relativa s questes de autonomia estatal indica que as possveis variaes na estrutura organizacional do Estado e nas suas relaes com a sociedade e as diferentes combinaes entre as duas variveis criam diferentes resultados de polticas pblicas. Primeiro, criam graus distintos de permeabilidade do processo decisrio a atores societrios; segundo, criam diferentes graus de capacidade estatal, ou seja, de propenso a que as polticas reflitam as preferncias dos atores governamentais. Essa literatura no permite previses precisas sobre quais os resultados mais provveis dado determinado contexto institucional, mas fornece orientaes interessantes sobre as perguntas que devem ser feitas e as variveis que devem ser investigadas ao se analisar os determinantes domsticos da poltica externa econmica.
4) Mudana institucional
ainda pouco explorado o campo da mudana institucional. As abordagens institucionais aqui discutidas utilizam instituies como variveis independentes ou intervenientes em suas explicaes. No entanto, tambm pode-se estud-las como variveis dependentes; em termos metodolgicos, isso significa endogeneizar as instituies nos modelos explicativos. Ainda so relativamente limitadas as explicaes sobre as variveis que influenciam as mudanas institucionais. Como apontam Frieden (2000, p. 41) e Garrett e Lange (1996), instituies podem ser analisadas de duas formas: estaticamente (i.e., instituies so constantes, no variam no modelo) ou endogenamente (i.e., busca-se explicar o que causa mudanas institucionais). Os tericos do institucionalismo racional so os que mais avanaram nessa empreitada. Sua premissa fundamental que os atores avaliam se as instituies existentes so de seu interesse. Se os custos de observncia s instituies existentes forem altos, eles podem cogitar mudar as instituies em uma direo que lhes seja favorvel (FRIEDEN, 2000, p. 41-2; IKENBERRY, 1988, p. 224). Entretanto, no me deterei sobre esse aspecto das explicaes institucionais, dado que o foco do
trabalho privilegia o estudo das instituies em seu papel de intermedirias entre preferncias individuais e polticas pblicas.
5) Limitaes das abordagens institucionais
Como reconhece Ikenberry (1988, p. 242), in terms of explaining foreign economic policy, the institutional approach can provide only some of the answers. The approach focuses on the structural constraints that confront social and governmental actors in the process of policymaking. Yet while constraints tell us what is not possible, they provide less guidance concerning what is. Em ltimo caso, o leque de resultados possveis determinado pela estrutura domstica de preferncias, podendo as instituies apenas explicar variaes dentro desse leque Faltam s abordagens institucionais elementos explicativos relacionados agncia dos indivduos que operam no mbito das instituies. Mais especificamente, faltam explicaes das motivaes e capacidades dos indivduos para agir politicamente em um dado contexto institucional de restries e oportunidades. Esses elementos devem ser buscados nos modelos que privilegiam as preferncias individuais (sejam de atores societrios ou governamentais) e naqueles que investigam os fatores ideacionais e cognitivos do comportamento humano, associados aos modelos de ao coletiva que atentam para os custos e oportunidades da ao poltica. Ademais, a necessidade de se inclurem as idias dos tomadores de deciso como elemento explicativo ser ainda mais premente quanto maior for a autonomia estatal no caso estudado. justamente nos casos em que atores governamentais possuem maior margem de atuao que suas idias e preferncias sero mais importantes na formao das polticas pblicas. Cabe destacar ainda que o campo da anlise institucional em poltica externa econmica apresenta escassos resultados empricos. Na vertente do institucionalismo racional, podem-se encontrar anlises estatsticas feitas com base em amplas bases de dados. No entanto, variveis institucionais so de difcil mensurao e
operacionalizao estatstica, o que confere uma grande margem de arbitrariedade s anlises e prejudica a possibilidade de generalizao dos resultados. Por outro lado, as outras duas vertentes mais interpretativas tambm oferecem poucos estudos de casos
detalhados e, menos ainda, anlises comparativas entre diversos pases em termos de suas estruturas institucionais. O avano do campo, portanto, depende de um esforo maior de confrontao dos modelos tericos e interpretativos com a realidade.
IV. CONSIDERAES FINAIS
Teorias e modelos explicativos da poltica externa econmica devem integrar quatro elementos principais discutidos neste trabalho: (1) a origem das preferncias dos atores societrios; (2) a forma como elas so agregadas por instituies socioeconmicas em demandas polticas organizadas; (3) a origem das preferncias dos atores governamentais; e (4) o papel das instituies polticas na filtragem e canalizao de algumas preferncias em detrimento de outras. Entretanto, nenhum dos modelos apresentados consegue faz-lo satisfatoriamente. Como sugere Milner (1999, p. 104), h um consenso crescente de que preferncias e instituies so importantes e mutuamente determinadas, mas resta muito a fazer em termos de modelagem terica e testes empricos. Os modelos tericos sobre a formao de preferncias individuais e sobre a ao coletiva em torno de bens pblicos so bem desenvolvidos e formalizados, alm de contarem com vasta produo emprica. Porm, fornecem apenas explicaes parciais. As abordagens institucionais ainda tm um caminho a percorrer na definio precisa de conceitos e variveis que sejam aceitos consensualmente. H ainda muita divergncia sobre quais so as variveis institucionais centrais e os nveis de agregao mais relevantes. Os estudos institucionais padecem tambm da falta de acmulo emprico, talvez pelas dificuldades de mensurao e instrumentalizao das variveis; faltam, sobretudo, estudos de caso e estudos comparados detalhados que dem conta das variaes institucionais s vezes sutis em diferentes pases. Entre as abordagens tericas examinadas, as que buscam explicar resultados de polticas por meio de idias e crenas so as menos desenvolvidas. Certamente, a natureza imaterial do objeto o torna menos suscetvel modelagem terica. No obstante, idias e crenas so centrais na formao das preferncias de atores
governamentais. O que se precisa uma compreenso mais apurada de como esses atores formam suas preferncias. Portanto, uma explicao consistente da formao e execuo da poltica externa econmica, em especial da poltica externa comercial, deve ser capaz de integrar os modelos parciais existentes de forma coerente. So necessrias teorias que levem em conta tanto as preferncias dos atores domsticos quanto as instituies polticas domsticas.
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1 Encontro Nacional da ABRI Poltica Externa Preferncias Domsticas e Instituies do Processo Decisrio em Poltica Externa Comercial Raphael Coutinho

II. ATORES E PREFERNCIAS

1) Preferncias de indivduos e grupos de interesse (atores societrios)

1.1) Mobilizao para atividade poltica

1.2) Contexto institucional internacional

1.3) Efeitos da internacionalizao sobre a estrutura de preferncias domsticas

2) Preferncias dos atores governamentais

3) Limitaes das abordagens centradas em preferncias

3) Autonomia e capacidade estatal

5) Limitaes das abordagens institucionais

IV. CONSIDERAES FINAIS

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