UM CONVITE A REFLEXO SOBRE SERVIOS AMBIENTAIS

NOTATCNICA TCNICA 1 3 NOTA

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UM CONVITE A REFLEXO SOBRE SERVIOS AMBIENTAIS

Data: Setembro/2011 Ricardo Verdum Assessor do Inesc verdum@inesc.org.br

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SUMRIO INTRODUO

Este documento inicia uma srie de reflexes do Inesc acerca das temticas do Pagamento por Servios Ambientais (PSA) e Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao REDD. A inteno aqui chamar ateno para a experincia do Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Produo Familiar Rural da Amaznia PROAMBIENTE como um embrio da construo poltica e instrumental do Pagamento por Servios Ambientais no Brasil. Este programa nasceu atento a problemtica das emisses derivada da queima e degradao das florestas, mas, de forma distinta do atual debate sobre REDD e PSA, fortemente vinculado s demandas dos movimentos sociais do campo. Entendemos que a compreenso do processo de construo deste Programa, do lugar que a temtica do pagamento por servios ambientais ocupou nesta experincia, assim como revisitar seus limites e descontinuidades, ajuda na reflexo atual sobre os caminhos e desafios do debate sobre REDD e PSA. De outro lado, buscamos mostrar como foi se configurando, em paralelo ao debate da Poltica Mundial para o Clima, outro campo de atores sociais e conhecimentos, internamente com vises nem sempre convergentes, movidos pelo foco no controle das emisses de Carbono (CO2) e por uma viso pragmtica de viabilizar instrumentos econmicos-financeiros para manuteno da floresta em p. sob este cenrio que vemos atualmente um rpido alinhamento de atores pblicos e privados em prol da transformao de experincias de projetos e planos estaduais de reduo por desmatamento e degradao em estratgias e regulamentos nacionais e estaduais que visam dar corpo e escala a mecanismos capazes de constituir no Brasil uma Poltica de REDD e PSA.

A experincia do PROAMBIENTE - em paralelo a uma maior compreenso dos interesses, atores e riscos relacionados ao atual debate de regulamentao do PSA e REDD - so elementos importantes para ampliar a reflexo e a capacidade de proposio e defesa de polticas pblicas, sustentadas por recursos pblicos, que viabilizem a reduo do desmatamento e degradao florestal. Mas, mais do que uma preocupao com princpios e salvaguardas capazes de garantir o acesso de povos e comunidades tradicionais aos benefcios advindos de tal poltica, sua lgica precisa ser invertida. imperativo que a necessria e urgente reduo do desmatamento e das emisses derivadas seja viabilizada por uma Poltica que garanta as condies objetivas (terra, direitos universais, financiamento, cincia e tecnologia, etc.) para que comunidades que vivem na e das florestas, que so reconhecidamente os principais responsveis pela preservao ambiental, possam continuar desenvolvendo seus modos de vida e de produo, orientadas pela boa convivncia e adaptao ao bioma.

PROAMBIENTE: BREVE HISTRIA DE UMA QUASE POLTICA DE PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS

Os projetos florestais comearam a fazer parte do mercado global de crdito de carbono no incio da dcada de 1990. Segundo Guedes & Seehyan (2011), com o objetivo de neutralizar suas emisses de gases de efeito estufa, por intermdio da captura de carbono pelas rvores plantadas (offsetting), organizaes no governamentais, indstrias e outras empresas formaram parcerias com a finalidade de conservar florestas nativas e plantar rvores, constituindo as chamadas florestas plantadas 1 . O incio dos anos 1990 tambm quando se realiza a II Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano (Rio92). Um evento de impacto global que mobilizou governos, empresas e sociedade civil, e que gerou as Convenes do Clima e da Biodiversidade. O controle sobre a emisso dos gases de efeito estufa (GEE) j era visto, ento, como motivo de preocupao, mas tambm como uma oportunidade, especialmente via projetos florestais. dessa poca tambm, j final dos anos 1990, que surge a primeira iniciativa concreta destinada a criar uma poltica pblica a partir da noo de servios ambientais. Ela estava orientada para beneficiar econmica e financeira os grupos sociais na Amaznia com modos de vida caracterizados pela dependncia em relao s florestas e seus recursos. Inclua povos indgenas, comunidades tradicionais e comunidades de agricultores familiares . A idia foi apresentada como proposta de poltica em 2000 durante o Grito da Terra. Vinha respaldado e legitimado pelos movimentos sociais de trabalhadores rurais e da agricultura

1 Veja Pagamentos por Servios Ambientais na Mata Atlntica: lies aprendidas e desafios, organizado por Ftima Becker Guedes e Susan Edda Seehusen (Braslia: Ministrio do Meio Ambiente), 2011. O documento est disponvel em: <http://www.mma.gov. br/estruturas/202/_arquivos/psa_na_mata_atlantica_licoes_aprendidas_e_desafios_202.pdf > Acesso em 23.06.2011. 2 Os servios ambientais prestados teoricamente a totalidade da sociedade humana inclui: a absoro do carbono da atmosfera, o desmatamento evitado, o restabelecimento das funes hidrolgicas dos ecossistemas naturais, a recuperao e conservao da biodiversidade, a reduo das perdas potenciais de nutrientes e a reduo da inflamabilidade da paisagem.

familiar da Transamaznica, com o apoio de organizaes no-governamentais. A isso se segui1ram dois anos de elaborao de uma proposta de programa de governo (2000-2002), que ao final se chamou PROAMBIENTE (Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Produo Familiar Rural da Amaznia). O ponto de partida e inspirao para a formulao desse programa foram as boas experincias acumuladas no Subprograma Projetos Demonstrativos (PDA), m desenvolvimento no mbito do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que contava com mais de uma centena de experincias apoiados na Amaznia, na sua grande maioria desenvolvidas por associaes de agricultores familiares, e as boas experincias com as RESEX (reservas extrativistas). A iniciativa previa o pagamento de servios ambientais - hoje conhecido pela sigla PSA diretamente para as comunidades locais. Comunidades que viviam na e das florestas, para que elas pudessem continuar desenvolvendo seus modos de vida e de produo, orientadas pela boa convivncia e adaptao ao bioma. Almejava-se, com isso, fazer com que os chamados servios ambientais - proporcionados pela Natureza em geral e os ecossistemas na Amaznia Legal em particular - pudessem ter condies de continuidade. Buscava-se, ento, criar uma alternativa ao modelo da Revoluo Verde de ocupao da Amaznia, que historicamente incentivou o desmatamento, a degradao, a emisso de gases de efeito estufa (GEE) e a perda significativa de biodiversidade da regio. Propunha-se uma gesto compartilhada entre governo e sociedade, onde os beneficirios diretos eram a pequena produo rural, as comunidades tradicionais e os povos indgenas na regio. Unia em um mesmo programa governamental controle social, estratgias de desenvolvimento territorial endgeno, manejo integrado de unidades de produo e acordos comunitrios de servios ambientais. Valorizava a dimenso social e oportunizava uma forma de gerao de renda s comunidades j instaladas na Amaznia, a partir da floresta em p, do manejo e da recuperao de reas j desflorestadas. Visando criar condies que possibilitassem uma mudana na forma de ocupao da terra e nos sistemas produtivos, o PROAMBIENTE previa a certificao e compensao por servios ambientais gerados nas Unidades de Produo Familiar. atravs da Certificao de Servios Ambientais que as famlias agricultoras familiares obteriam a compensao pelos servios ambientais prestados. Alm de propor a compensao pela manuteno dos servios ambientais, o programa se comprometeu com facilitar o processo de planejamento integrado de longo prazo vinculado a um novo modelo de assistncia tcnica voltado para a sustentabilidade no uso da floreta e dos recursos naturais. Para viabilizar o programa como poltica pblica o Estado teria um papel poltico e econmico chave. Por exemplo, conectando e adequando o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Fundo 8

de Amparo ao Trabalhador (FAT) ao PROAMBIENTE. . Alm de criar ou adaptar mecanismos de financiamento j existentes, deveria incentivar o mercado financeiro a acolher essa modalidade de financiamento s populaes e comunidades na regio. As principais organizaes sociais incentivadoras e participantes da criao desse programa foram as Federaes dos Trabalhadores na Agricultura (FETAGs) da Amaznia Legal, a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), o Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS), o Movimento Nacional dos Pescadores Artesanais (MONAPE) e a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB). Contavam com o apoio do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (IPAM), do Instituto de Manejo e Certificao Florestal e Agrcola (Imaflora), do Grupo de Pesquisa e Extenso em Sistemas Agroflorestais do Acre (Pesacre), da Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase), entre outras organizaes sociais. Mais bem organizadas e assessoradas, com uma viso predominante mais produtivista, as organizaes ligadas pequena produo rural foram adquirindo cada vez maior controle das instncias organizativas e nas negociaes com o governo e potenciais financiadores (especialmente as FETAGs da Amaznia e o GTA). Isso gerou certo descolamento dos demais parceiros, levando consigo o controle da gesto do programa. Isso fez com que a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB) rompesse com a articulao, buscando uma alternativa prpria de poltica que inclusse o pagamento de servios ambientais a partir de critrios e procedimentos especficos. Hoje, seus interesses e viso encontram-se de alguma forma contemplado no GEF Indgena e na Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental de Terras Indgenas (PNEGATI), essa ltima aguardando a assinatura do decreto pela presidenta Dilma Rousseff 3. No plano prtico, a viabilizao do principal objetivo do PROAMBIENTE, que era o acesso das famlias aos recursos financeiros de pagamento de servio ambiental (PSA), deparou com situaes e condies tcnicas, mas tambm polticas, problemticas: a inexistncia de uma base legal instituindo e regulamentando a prtica de pagamentos compensatrios, bem como de destinao de recursos oramentrios a serem alocados para esse fim; a situao jurdica da terra (regularizao e segurana fundiria); a instabilidade na permanncia das famlias na terra;

3 A busca de uma alternativa prpria do movimento indgena para garantir a conservao ambiental associado com autodeterminao territorial ser tratada em um trabalho posterior.

 a possibilidade de continuidade das emisses de GEE fora do limite da atividade do projeto - a comunidade continuaria derrubando e degradando floretas (vazamento); a participao das famlias, comunidades e organizaes no processo de deciso, incluindo as etapas referentes negociao e repartio de benefcios; a titularidade dos recursos financeiros conquistados (quem deteria o direito de controle e gesto), isso especialmente no caso de povos e comunidades indgenas. Considerado inovador em vrios aspectos, principalmente por ter sido uma proposta de poltica pblica elaborada pelo movimento social da Amaznia4, o PROAMBIENTE iniciou o ano de 2003 com onze Plos Pioneiros em processo de estruturao na Amaznia . O programa foi acolhido pelo novo governo federal como uma poltica pblica e recebeu dotao oramentria especfica no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007. A gesto ficou a cargo da Secretaria de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel (SDS), no Ministrio do Meio Ambiente 5. Mas ainda que as principais lideranas, organizaes, movimentos e comunidades locais na Amaznia - mobilizadas em torno da idia da criao de uma estratgia e de um mecanismo financeiro que fortalecesse um processo endgeno de desenvolvimento voltado ao setor de produo familiar, acoplado a uma poltica nacional de servios ambientais tenham tido um importante papel na campanha poltica que levou eleio do presidente Lula da Silva em 2003, o PROAMBIENTE se insere dentro do PPA 2004-2007 no como prioridade de governo, mas como sobrevivente de um campo de disputa poltica pontual no momento de elaborao do PPA 20042007. J ali se percebia que outras lgicas e arranjos poltico-partidrios passavam a orientar as prioridades e o processo decisrio, e que no era apenas um problema na lgica do arranjo programtico-operacional vigente no modelo de planejamento 6. Como pode ser visto na tabela a seguir, a linha de ao que menos contou com recurso e despesa no perodo 2004-2007 foi exatamente a que se destinava remunerao por prestao de servios certificados. Isso at que faz algum sentido nos primeiros anos, quando da implantao dos plos pioneiros, mas no o que aconteceu a partir de 2006: no h previso oramentria para essa ao. Alm disso, a maior parte do recurso financeiro autorizado e aplicado foi utilizado na gesto e administrao do programa.

4 Plo Alto Acre (AC), Plo Ouro Preto dOeste (RO), Plo Noroeste do Mato Grosso (MT), Plo Bico do Papagaio (TO), Plo Baixada Maranhense (MA), Plo Rio Capim (PA), Plo Ilha do Maraj (PA), Plo Transamaznica (PA), Plo Laranjal do Jari (AP), Plo Manaus/ Rio Preto da Eva (AM), e Plo Vale do Apia (RR). 5 Veja Uma Proposta alternativa para o desenvolvimento da produo familiar rural da Amaznia: o caso do Proambiente, de Luciano Mattos ET AL, apresentado no Encontro Nacional da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica, em Belm (PA), 2001; Projetos Demonstrativos PDA: sua influncia na construo do Proambiente, de Paul Little (2005), Sries Estudos 2, Braslia: Ministrio do Meio Ambiente; e Construindo uma poltica de servios ambientais na Amaznia, de Luciano Mattos e C. Pereira (2006), disponvel em www.mma.gov.br/proambiente. 6 Veja Decises sobre usos da terra e dos recursos naturais na agricultura familiar amaznica: o caso do PROAMBIENTE, tese de doutoramento de Luciano M. de Mattos (Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia. 2010).

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Tabela 1: PROAMBIENTE no PPA 2004-2007 Fonte: Siga Brasil/ Senado Federal. Acesso em: 11/07/2011
LOA 2004 LOA 2005 Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado 990.000 990.000 3.214.000 100.000 500.000 500.000 0 0 130.000 954.000 100.000 750.000 180.000 0 512.321 512.321 2.537.292 100.000 500.000 300.000 0 0 0 864.477 100.000 492.815 180.000 0 529.197 529.197 4.285.512 0 783.050 0 50.000 0 109.920 670.970 113.280 1.120.000 1.438.292 0 529.152 529.152 3.082.926 0 542.668 0 0 0 105.920 651.680 103.280 360.086 1.319.292 0 LOA 2006 Autorizado Liquidado 900.000 900.000 3.785.153 0 0 0 0 952.453 0 990.247 0 930.000 0 912.453 871.447 871.447 2.780.903 0 0 0 0 862.553 0 739.409 0 273.529 0 905.412 1.300.000 0 0 0 1.131.252 1.205.893 0 0 0 1.071.128 LOA 2007 Autorizado Liquidado 919.000 919.000 2.681.252 0 0 0 0 250.000 916.981 916.981 2.502.021 0 0 0 0 225.000

MINISTRIO S E AES

Ministrio da Agricultura Avaliao e Validao Cientfica das Iniciativas Inovadoras de Produo Rural (Embrapa) Ministrio do Meio Ambiente Apoio ao Desenvolvimento de Atividades Familiares Sustentveis em Microbacias do Semi-rido Apoio Implantao de Plos Pioneiros do Proambiente na Amaznia Legal (Regio Norte) Apoio Implantao de Plos Pioneiros do Proambiente na Amaznia Legal (Rondnia) Apoio Implantao de Plos Pioneiros do Proambiente na Amaznia Legal (Maranho) Implantao dos Polos do Proambiente - Nacional Remunerao por Prestao de Servios Ambientais Certificados Gesto e Administrao do Programa Certificao de Servios Ambientais Fomento a Projetos de Preparao e Execuo dos Plos do Proambiente (FNMA) Implantao de Unidades de Gesto Ambiental Rural (GESTAR) Implantao de Unidades Territoriais de Gesto Ambiental Rural (GESTAR)

Total

4.204.000 3.049.613 4.814.709

3.612.078

4.685.153

3.652.350

3.600.252

3.419.002

Em meio a divergncias, conflitos e disputas no campo das organizaes e movimentos sociais e a uma crescente perda de apoio e legitimidade no mbito governamental, no PPA 20082011 o PROAMBIENTE rebaixamento de status, passando de programa governamental para ao dentro do programa Conservao, Manejo e Uso Sustentvel da Agrobiodiversidade (da SEDRS/ MMA). Esse programa tem por objetivo assegurar o resgate, a conservao, o manejo e o uso sustentvel dos componentes da agrobiodiversidade, visando a soberania e a segurana alimentar e nutricional, a gerao de trabalho e renda e a retribuio por servios ambiental. Do conjunto das aes que integraram o Programa no perodo anterior, somente duas continuaram: (1) Implementao dos planos de utilizao dos plos do Proambiente em escala territorial; e (2) Implantao de unidades territoriais de gesto ambiental. Ou seja, o pagamento por servios ambientais, aos agricultores familiares e extrativistas praticamente, some da previso oramentria e o programa formalmente deixa de existir.

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Tabela 2: PROAMBIENTE no PPA 2008-2011 Fonte: Siga Brasil/ Senado Federal. Acesso em: 11/07/2011

PROGRAMA CONSERVAO, MANEJO E USO SUSTENTVEL DA AGROBIODIVERSIDADE Ministrio do Meio Ambiente Implementao dos Planos de Utilizao dos Plos do Proambiente em Escala Territorial Implantao de Unidades Territoriais de Gesto Ambiental Rural (GESTAR) Total

LOA 2008

LOA 2009

LOA 2010

LOA 2011

Autorizado LiquidadoAutorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado

1.525.473 1.450.414 2.049.696 1.900.000 1.857.655 932.074

527.895 632.335 1.160.230

2.160.000 1.008.000 3.168.000

511.184 652.406 1.163.590

0 8.940.000 8.940.000

0 232.118 232.118

3.425.473 3.308.069 2.981.770

De outro lado, importante registrar, as principais lideranas, a elite dirigente que participou do processo de construo do programa subiu politicamente, passando a assumir mandatos parlamentares ou cargos na gesto pblica federal ou estadual, priorizando agora pautas mais amplas. Outras assumiram cargos no setor privado, em empresas ou consultorias com atuao na Amaznia, ou ainda em organismos multilaterais. As novas lideranas que os substituiu nos cargos de direo dos movimentos de base no detinham a experincia poltica, nem o domnio e conhecimento sobre esse processo, o que certamente contribuiu para o seu gradativo esvaziamento. Muito embora estivesse previsto desde o incio do Programa, o pagamento por servios ambientais no se concretizou no formato inicialmente idealizado, em parte por no existir uma base legal para sua efetivao. Somente em cinco dos onze plos estruturados as famlias receberam tal remunerao, mas de forma provisria, por cinco ou seis meses, a partir de um arranjo provisrio. O governo s passou a construir concretamente essa base legal a partir de 2007, em parte pressionado pelo movimento de agricultores/produtores da Amaznia, mas tambm de organizaes ambientalistas e do cenrio internacional, onde o tema ganhava corpo em organismos internacionais e agncias multilaterias de financiamento (Banco Mundial). Nesse ano, o Deputado Federal Antnio Palocci (PT/SP) props a criao de um Programa Nacional de Compensao por Servios Ambientais, denominado Programa Bolsa Verde, destinado transferncia de renda aos agricultores familiares, com condicionalidades ambientais (PL 1.190/2007). Tambm o Projeto de Lei n 792/2007, do Deputado Anselmo de Jesus (PT/RO), que dispe sobre a definio de servios ambientais e d outras providncias7.
7 Em julho de 2008, a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS) da Cmara dos Deputados, com o apoio da Frente Parlamentar Ambientalista, da Conservao Internacional e da ONG SOS Mata Atlntica, organizou o Seminrio sobre Pagamento por Servios Ambientais, com o objetivo de colher subsdios tcnicos, cientistas, parlamentares, empresrios, ambientalistas e da sociedade em geral ao PL 792/2007. O relator do PL era o deputado Jorge Khoury (DEM/BA). Disponvel em: http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/1744/pagamento_sevicos_ambientais_meio_ambiente.pdf?sequence=1

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Outras experincias que emergiram entre o final dos anos 1990 e o incio dos anos 2000, como o PDPI (Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas), passou por um processo semelhante de rebaixamento e marginalizao. Novas polticas, programas e aes passaram a ser priorizadas pelo governo federal a partir de meados da dcada. Embora tanto o PROAMBIENTE como o PDPI tenham se constitudo a partir de um amplo processo baseado nas noes de participao social e protagonismo da populao foco da poltica, em oficinas, seminrios e encontros regionais, isso no foi suficiente para garantir as condies, inclusive oramentrias, para a implementao progressiva das iniciativas como primariamente havia sido concebido.

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DO PROAMBIENTE AO REDD: UMA INVERSO DE ATORES, PRIORIDADES E ESTRATGIAS

Ao mesmo tempo em que no Brasil se dava a mobilizao social que gerou o PROAMBIENTE e sua transformao em Programa no PPA 2004-2007, em nvel internacional estava em debate a regulamentao dos chamados sumidouros de carbono, como meio de captao e reduo das emisses de gases de efeito estufa (GEE). No Brasil, quase que em paralelo a mobilizao social que gerou esse Programa, que nasce atento a problemtica das emisses derivada da queima e degradao das florestas, mas com foco nos servios biolgicos da conservao e no manejo sustentvel da biodiversidade das reas de floresta e ecossistemas associados na Amaznia, vai se configurando outro campo de atores sociais e conhecimentos, internamente com vises nem sempre convergentes, movidos pelo potencial do controle das emisses de Carbono (CO2) como suporte para aes de conservao e gerao de renda s comunidades locais nas florestas tropicais, com financiamento tanto pblico como privado, via mercado. Ambas as propostas integram o legue de opes de ao de controle do desmatamento e queimadas previstas no Plano Amaznia Sustentvel (PAS), no Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento da Amaznia (PPCDAM) e na Operao Arco Verde, e no Plano Nacional de reas Protegidas (PNAP), do Governo Federal. Na COP-9 da Conveno de Mudana de Clima, realizada no ms de dezembro de 2003, na cidade de Milo (Itlia), alm da regulamentao dos sumidouros de carbono no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), buscou-se estabelecer as regras de conduo de projetos de reflorestamento a fim de torn-los aptos para a obteno de crditos de carbono.

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Na ocasio, o Observatrio do Clima8 e a The Climate, Community & Biodiversity Aliance (CCBA)9 discutiram possveis critrios de elegibilidade de projetos florestais para o MDL. Neste contexto, um grupo de pesquisadores tendo a frente o IPAM apresentou a proposta que ficou conhecida como Reduo Compensada do Desmatamento um dos conceitos chave sobre o qual est assentado o mecanismo de REDD 10 . Nessa proposta, os chamados pases em desenvolvimento que se dispusessem, voluntariamente, e conseguissem promover redues das suas emisses nacionais, oriundas de desmatamento, receberiam compensao financeira internacional correspondente as emisses evitadas. Diferentemente do processo de constituio do PROAMBIENTE, neste as agencias promotoras que esto frente da iniciativa possivelmente associado natureza exageradamente tcnica do tema - so em sua maioria organizaes no governamentais socioambientais, produtoras de conhecimento (peritas) nos debates sobre a preservao da biodiversidade e sobre clima, cuja legitimidade, no est diretamente relacionada com qualquer processo de representao democrtica tradicional. Vm de um trabalho anterior construdo na regio, algumas h mais de uma dcada, e de suas conexes internacionais com grupos de pesquisa e financiadores. Contrariando a expectativa e o esforo empreendido desde ento pelo grupo coordenado pelo IPAM, que propunha a criao de um mecanismo de mercado gerador de crditos de carbono, trs anos depois, em Nairbi, na COP12 (2006), o governo brasileiro apresentou sua proposta de criao de um fundo voluntrio. Um fundo alimentado por recursos financeiros de doao, oriundos de pases desenvolvidos interessados em contribuir para a reduo do desmatamento em pases em desenvolvimento. Essa proposta se materializou no Fundo Amaznia (FA), criado pelo Decreto 6.527/2008. Destinado a desenvolver atividades REDD, e gerenciado e administrado pelo BNDES, o FA recebeu a sua primeira doao em maro de 2009 (US$ 110 milhes), oriunda do Governo da Noruega. A criao do Fundo Amaznia atribuda, em parte, a presso de um conjunto de nove

8 O Observatrio do Clima uma rede brasileira de articulao sobre o tema das mudanas climticas globais, estabelecida em 2002. So membros do OC na atualidade as seguintes organizaes: Amigos da Terra - Amaznia Brasileira, APREMAVI, COIAB, Comisso Pastoral da Terra - Regional Amazonas, Conservao Internacional, FBDS, Fundao O Boticrio, Greenpeace, GTA, IBio, ICLEI LACS, IDESAM, IESB, IEB, ICV, IMAZON, Instituto Ecoar, Instituto Ecolgica, Instituto Pr-Natura, ISA, IPAM, IP, Mater Natura, SBDIMA, SNE, SOS Amaznia, SOS Mata Atlntica, SPVS, TNC e WWF Brasil. http://www.oc.org.br 9 A Aliana Clima, Comunidade e Biodiversidade (CCBA) uma parceria global de empresas e organizaes no governamentais criada em 2003. Na pgina da CCBA informado que tem como objetivo incentivar polticas e mercados para promover o desenvolvimento de projetos agroflorestais de proteo e restaurao florestal, atravs de projetos de carbono baseados no uso da terra que tenham alta qualidade e mltipos benefcios. Os membros da CCBA incluem Conservao Internacional, CARE, Rainforest Alliance, The Nature Conservancy, Wildlife Conservation Society, BP, GFA Envest, Intel, SC Johnson, Sustainable Forestry Management Ltd., Weyerhaeuser, e instituies conselheiras. http://www.climate-standards.org/ 10 Veja REDD no Brasil: um enfoque amaznico (SAE, CGEE e IPAM, 2011). Disponvel em: http://www.sae.gov.br/site/wp-content/ uploads/Livro-REDD-no-Brasil.pdf. Acesso em: 24.06.2011.

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ONGs nacionais e internacionais. Essas organizaes so: o Instituto Socioambiental (ISA), o Greenpeace, o Instituto Centro de Vida (ICV), o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (IPAM), a The Nature Conservancy (TNC), a Conservao Internacional (CI), a ONG Amigos da Terra - Amaznia Brasileira, o Imazon e o WWF-Brasil todas, como vimos, atuantes na promoo do SPA e do REDD em nvel subnacional, nacional e internacional desde, ao menos, 2003. Essas organizaes sociais foram responsveis pelo documento intitulado Pacto para o Fim do Desmatamento e Valorizao da Floresta Amaznica. Divulgado no dia 03 de setembro de 2007, o documento consubstancia uma espcie de proposta de pacto socioambiental. Entre outras coisas, prope o desenvolvimento de instrumentos de remunerao financeira por servios ambientais prestados pela conservao florestal11 . O grupo propunha ainda a adoo de um regime de metas de reduo do desmatamento na Amaznia num prazo de sete anos. Para isso, defendiam ser essencial implementar polticas de valorao econmica da floresta, por meio do pagamento por servios ambientais e do mercado de carbono, alm de otimizar o uso agrcola em reas j desmatadas. Propunham tambm, o fortalecimento da gesto florestal dos estados e a eficcia do controle do desmatamento ilegal, assim como um maior apoio econmico e tcnico aos rgos governamentais, aos atores sociais responsveis pela proteo da floresta (povos indgenas, comunidades locais, populaes tradicionais, agricultores familiares) e aos produtores (florestais, empresariais e agrcolas) que assumissem estratgias de reduo de desmatamento e de manuteno da floresta. O documento tambm propunha a criao de um Fundo de Doaes para a Conservao da Floresta Amaznica ou Fundo Amaznico de Governana, que segundo estudos realizados deveria ficar abrigado no mbito do BNDES. Na opinio do grupo, esse banco goza de prestgio elevado no Pas e no exterior, o que poderia tambm lhe atribuir o papel de aportar recursos prprios e de catalisar recursos privados internos e externos para a regio 12. Cerca de dois meses depois, em Bali, na Indonsia, sede da COP-13, o papel das florestas para o equilbrio climtico oficialmente reconhecido, sendo aprovada a idia de criao de um mecanismo para tratar as emisses oriundas de desmatamento e degradao florestal. O resultado foi considerado, ento, uma vitria da diplomacia brasileira, que desde a COP-12 defendia

11 Veja o documento com a proposta do grupo em: <http://www.socioambiental.org/banco_imagens/pdfs/doc-pacto%20desmatamento%20zero%20SUM%20ONGs%20FINAL.pdf>. Acesso em 24.06.2011. 12 Veja Fundamentos Econmicos do Pacto pela Valorizao da Floresta e pelo Fim do Desmatamento na Amaznia. Disponvel em: http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Documentos/fundamentos-econ-micos-da-prop/. Acesso em 24.06.2011.

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a proposta. Foi definido posteriormente que essa estratgia deveria envolver aes no seguinte sentido: (i) na reduo de emisses provenientes do desmatamento e da degradao florestal nos pases em desenvolvimento; (ii) na conservao florestal; (iii) no manejo sustentvel das florestas; e (iv) no aumento dos estoques de carbono das florestas nos pases em desenvolvimento. As discusses sobre REDD com a incluso de compensao por atividades de manejo e restaurao de funes dos ecossistemas florestais (conhecido pela sigla REDD+) foi objeto de debates nas Conferncias das Partes (COP) 15 e 16, respectivamente em Copenhague e Cancun. Ao lado disso, vrios fundos com a finalidade de financiar aes de reduo de emisses por desmatamento foram sendo criados por pases e organismos multilaterais, como, por exemplo, o Banco Mundial. No Brasil, alm do Fundo Amaznia, foi criado em novembro de 2009 o Fundo Nacional sobre Mudanas Climticas (FNMC), como instrumento da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) 13. Em paralelo, os estados da Regio Amaznia esto, em diferentes estgios, construindo seus planos de reduo de emisses de GEE. Os estados do Amazonas e do Acre, por exemplo, j esto implementando seus respectivos planos. Na Regio Sul do pas, o estado de Santa Catarina, por meio da Lei Estadual n 15.133, de 19 de janeiro de 2010, institui a Poltica Estadual de Servios Ambientais e regulamentou o Programa Estadual de Pagamento por Servios Ambientais, institudo pela Lei n 14.675, de 2009. At dezembro de 2010 havia uma lei federal, quatro leis estaduais e oito projetos de leis federais que abordavam o tema de PSA e REDD+ diretamente . A maioria (67%) previa povos indgenas e comunidades tradicionais como beneficirios desses mecanismos, mas apenas dois tratavam do grau de autonomia desses grupos na definio, negociao e distribuio de benefcios. O Projeto de Lei 195, de 2011, da deputada federal Rebecca Garcia (PP-AM), que pretende instituir um sistema nacional de Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao, Conservao, Manejo Florestal Sustentvel, Manuteno e Aumento dos Estoques de Carbono Florestal, aprovado na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, da Cmara Federal, em 08 de junho passado, contempla artigos que vo nesse sentido. Mas vista no conjunto, a proposio deixa dvidas sobre o grau de protagonismo efetivamente destinado aos povos indgenas e comunidades tradicionais. O mesmo se observa em relao ao PLS 212, de 2011, do Senador Eduardo Braga, com objetivo semelhante ao PL em tramitao na Cmara Federal, que atualmente

13 O Fundo Nacional sobre Mudanas do Clima (Fundo Clima), vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), tornou pblico no dia 7 de julho de 2011 uma chamada, a primeira desde quando foi criado, para apresentao de projetos. Ela se destina s entidades da sociedade civil e aos rgos das trs esferas de governo. A chamada pblica de projetos est disponvel no link: http:// www.mma.gov.br/estruturas/251/_arquivos/chamada_1_2011_251.pdf

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est em anlise na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) do Senado Federal. Alm disso, no levantamento recentemente realizado pelo INESC, no mbito do projeto Observatrio dos Investimentos na Amaznia, j h ao menos sete projetos REDD em fase adiantada de estruturao para atender aos padres de mercado exigidos internacionalmente. Em sntese, o REDD e o PSA j so uma realidade no Brasil, a despeito da inexistncia de um sistema de instituies e atores devidamente regulamentado. Alm disso, tramitam em ambas as casas do Congresso Nacional proposies legislativas que apontam claramente para a criao de uma estratgia nacional nesse sentido, alguns inclusive mesclando o mercado com fundos pblicos.

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CONSIDERAES FINAIS

Em que medida isso proporcionar ou contribuir para a realizao progressiva dos direitos, ou no aumento dos recursos disponveis para a sua efetivao, isso ainda uma incgnita. H o risco de ocorrer, sim, uma mera substituio das fontes de financiamento das aes do governo por recursos financeiros gerados e internalizados no governo a partir de atividades REDD e do PSA. Esse um campo onde o INESC estar atento, desenvolvendo e aplicando sua metodologia de anlise oramentria enfocada na promoo e proteo dos direitos humanos. Alm disso, a existncia de salvaguardas socioambientais elaboradas no mbito da sociedade civil, como os princpios e diretrizes elaborados pelo Comit Multisetorial coordenado pelo Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB) e o Conselho Nacional das Populaes Extrativistas (CNS), com apoio tcnico do IPAM e Imaflora, um dado importante. Envolvendo o setor privado, organizaes ambientalistas, representantes de povos indgenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares e instituies de pesquisa em consultas presenciais e virtuais, a iniciativa, no entanto - como reconhecido por seus promotores -, ainda um subsdio; uma contribuio para a elaborao de polticas pblicas relacionadas REDD+, mudanas climticas e, em um panorama mais geral, s formas alternativas de uso do solo em reas florestais 14 .

14 Veja Princpios e Critrios Socioambientais de REDD+. Para o desenvolvimento e implementao de programas e projetos na Amaznia Brasileira (Julho de 2010). Disponvel em: http://www.imaflora.org/upload/repositorio/pc_redd_julho2010.pdf

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Ainda difcil de saber se os tais princpios e diretrizes sero efetivamente incorporados na formulao da normatizao em discusso no Congresso Nacional, e menos ainda se na prtica de aplicao (no caso de o serem considerados) essa normativa se materializar em instituies e procedimentos que promovam efetivamente a realizao progressiva dos direitos dos povos indgenas, comunidades locais, populaes tradicionais e agricultores familiares. Com o advento da proposta de mecanismo de Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao florestal (REDD), a titularidade sobre os crditos de carbono um item de disputa, envolvendo comunidades locais, empresas e diferentes instncias do Estado nacional. Assim, o mnimo que se pode afirmar que este debate precisa ser ampliado e aprofundado, com uma efetiva e adequada participao e consulta s populaes e comunidades locais.

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