Universidad Nacional de San Agustn

7.

Ciclo de Gestin Por Resultados

La Gestin por Resultados, es un enfoque de la administracin pblica que orienta sus esfuerzos a dirigir todos los recursos - humanos, financieros y tecnolgicos - sean estos internos o externos, hacia la consecucin de resultados de desarrollo, incorporando un uso articulado de polticas, estrategias, recursos y procesos para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendicin de cuentas. Es un enfoque diseado para lograr la consistencia y coherencia buscadas entre los resultados de desarrollo de pas y el quehacer de cada una de sus instituciones. Este enfoque implica un cambio sustancial en la modalidad de gestin: la planificacin, la asignacin presupuestaria, el seguimiento y la evaluacin, y la ejecucin, que tradicionalmente ha estado orientada principalmente a ejecutar actividades, producir una rendicin financiera orientada a justificar el cumplimiento de la norma, premiando la ejecucin independientemente de los logros. La GpR busca remplazar el modelo burocrtico tradicional por una gestin eficiente y eficaz para lograr un cambio real, que se concreta en la satisfaccin de las necesidades del ciudadano, para lo cual, es determinante realizar esfuerzos para formular resultados estratgicos. En el grfico siguiente se puede observar el proceso cclico de la gestin por resultados con los momentos de planificacin, asignacin presupuestaria y gestin institucional (ejecucin). Ciclo De Gestin Por Resultados

Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

8.

Planificacin y Presupuesto por Resultados:

Es el instrumento que el gobierno utiliza para definir el rumbo o destino del pas, para ello debe responder a tres preguntas, dnde estamos?, a dnde queremos ir? y cmo podemos llegar?, para contestar a la primera pregunta se realiza un anlisis de la situacin social y econmica del pas mediante el uso de informacin estadstica confiable. La respuesta a la segunda se relaciona con los objetivos de gobierno vigentes, para contestar a la tercera pregunta deben analizarse distintas opciones para lograr los objetivos y elegir aquellas que se muestren ms pertinentes y eficientes. La planificacin orientada a resultados debe tener un carcter estratgico, uno operativo y otro participativo. Estratgico porque la respuesta a la pregunta dnde queremos ir? debe partir de una visin clara del futuro, por lo menos a mediano plazo, y plantear un conjunto de objetivos que han sido priorizados y jerarquizados mediante un anlisis riguroso de los factores polticos, econmicos y sociales del entorno. No se pueden considerar estratgicos aquellos planes formulados con innumerables objetivos y metas, pues no permiten focalizar los esfuerzos y recursos gubernamentales en las reas o aspectos ms importantes. Un ejercicio que contribuye significativamente a responder a la pregunta a dnde queremos ir? es la formulacin de una visin de largo plazo, pues permite que los pases establezcan un consenso nacional en torno a los desafos que los gobiernos debieran emprender durante los prximos 20 o 25 aos. Aunque las visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, parten de un pronstico bien documentado sobre las tendencias socioeconmicas del pas y su entorno y presentan metas a lograr en cada una de las reas estratgicas. Por otro lado, la planificacin debe ser operativa y responder a la pregunta cmo podemos llegar? mediante el diseo de los productos y los procesos, y el clculo de los insumos que se necesitarn para concretar los objetivos propuestos en el ejercicio estratgico. Adems, se requiere disponer y asignar los recursos econmicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas, y coordinar la accin de las instituciones y las entidades involucradas. Este proceso conlleva el uso de metodologas que aseguren que la planificacin operativa se basa en razonamientos lgicos y que aprovechen el conocimiento de los actores. El uso de la metodologa del modelo lgico o de la cadena de resultados permite ordenar adecuadamente las relaciones causa-efecto que deben existir entre un objetivo estratgico, el programa que se llevar a cabo para lograrlo, los
Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

productos que las instituciones debern desarrollar para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se requerirn. En resumen, la planificacin orientada a resultados tiene que ser al mismo tiempo estratgica, operativa y participativa. El producto de un proceso de planificacin debe plasmarse en un plan nacional de mediano plazo, con sus respectivos objetivos, programas, metas e indicadores, este plan debe estar integrado al presupuesto. En el marco de las actividades de planificacin de las organizaciones es necesario distinguir entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa. Aun cuando ambas tratan de determinar los mejores cursos de accin, la primera se refiere al largo y mediano plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo. La planificacin estratgica pone su foco de atencin en los aspectos del ambiente externo a la institucin: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratgicos y los resultados finales o los impactos de su intervencin. La planificacin operativa se refiriere a la determinacin de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programacin de las actividades y la estimacin del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo. La planificacin operativa tiene que ver con la generacin de metas y compromisos internos que son parte de la programacin para lograr los productos en la calidad, cantidad y el tiempo necesario. En el ciclo de la gestin por resultados, un instrumento muy empleado para analizar el proceso de la G.R. es lo que se denomina la cadena de resultados. La cadena de resultados es un instrumento que ayuda a identificar la lgica de las relaciones de causalidad de las polticas, las estrategias y los programas. Desde la perspectiva de la cadena de resultados, los insumos y los procesos son necesarios para proveer servicios, actividades, productos y que stos conducen lgicamente al logro de los efectos directos y de los impactos.

Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

Eslabones de la Cadena De Resultados

En la G.R., las autoridades institucionales asumen la responsabilidad del logro de los resultados y de la entrega de los productos. La asuncin de esta responsabilidad implica a su vez que dichas autoridades tienen capacidad de gestin de los recursos, porque ha habido desconcentracin de funciones, delegacin de la toma de decisiones y que se reconoce su nivel de desempeo. Definicin de resultado: El resultado es el cambio en las condiciones, caractersticas o cualidades de un grupo poblacional, en el ambiente o el medio socioeconmico, en un tiempo y magnitud establecidos. El generador de ese cambio es el producto entregado por el Estado al ciudadano, que consiste en un conjunto estandarizado de bienes y servicios. El producto se le denomina tambin como intervencin. Un resultado se formula pensando en el ciudadano y para ello es necesario definir con precisin cuatro elementos bsicos:

Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

El elemento QU hace referencia a una necesidad, condicin o problema que experimenta la ciudadana, el ambiente o el medio socio-econmico y que requiere atencin del Estado. Una caracterstica esencial de este elemento, es que debe ser susceptible de ser modificado.

El elemento QUINES se refiere a la poblacin o a los aspectos del medio socioeconmico y del ambiente que van a experimentar un cambio en virtud de las intervenciones estratgicas del Estado.

El elemento CAMBIO expresa el sentido de la modificacin del elemento QU. Puede ser un incremento, disminucin o eliminacin de una condicin o problema.

En el elemento MAGNITUD Y TIEMPO, la magnitud expresa de forma numrica el avance que se espera lograr en el resultado; el tiempo se refiere al perodo que tomar lograr el resultado.

9.

Qu implica gestionar los recursos humanos por resultados?

Un esquema de incentivos monetarios en base a resultados, como el que caracteriza al sistema de gestin bajo anlisis, requiere polticas de recursos humanos integradas en un sistema consistente, que se adecuen a los objetivos estratgicos y al contexto en que opera la organizacin. Si partimos de concebir la gestin de recursos humanos como un sistema integrado, no podemos establecer una poltica de remuneraciones sin pensar cmo se articular con el resto de las polticas dentro de dicho sistema. Cualquier sistema de incentivos monetarios, reconocimiento, por desempeo, por resultados, requiere que los individuos y los grupos estn preparados para realizar su trabajo. Es necesario que las decisiones de reclutamiento, seleccin, formacin y evaluacin de desempeo garanticen, por un lado, que los directivos cuenten con las competencias necesarias para el logro de los resultados esperados, y que promuevan comportamientos laborales consistentes con los objetivos planteados. Lo que estamos diciendo es que para que haya conducta laboral motivada y orientada a los resultados esperados que es lo que buscamos al instrumentar la gestin por resultados y en particular el pago variable dentro de dicho esquema tenemos que garantizarnos dos cuestiones simultneamente:

Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

a)

que cada funcionario tenga la capacidad para llevar adelante las responsabilidades y tareas asociadas al puesto, y

b)

que cada funcionario tenga inters en poner en prctica esa capacidad al servicio de los objetivos de la organizacin.

De esta manera estamos ampliando el anlisis estrictamente econmico de la teora de la agencia para incorporar cuestiones relativas a la motivacin laboral propias de la psicologa organizacional. Se deriva de este enfoque ampliado que todas las funciones de recursos humanos tienen, directa o indirectamente, un impacto sobre la motivacin laboral. La seleccin, la evaluacin, la formacin y el desarrollo buscan asegurar que la persona tenga la capacidad de desempearse bien en su trabajo, mientras que la organizacin del trabajo y el esquema de remuneraciones apuntan ms directamente a estimular el inters por poner en prctica esa capacidad. Resulta imprescindible entonces trabajar

simultneamente sobre todas estas variables para lograr un desempeo laboral exitoso, consistente y orientado a los resultados que se esperan a partir de los objetivos organizacionales. Para considerar las reglas especficas que entran en juego en la gestin de cada subsistema de recursos humanos, as como la relevancia que reviste la interconexin y coherencia en la articulacin entre ellos, es preciso revisar las decisiones que en cada dimensin permiten construir las necesarias condiciones de sinergia. 10. Gestin de las remuneraciones: los desafos del diseo de pago variable por resultados. Para comenzar, podemos decir que el impacto ms claro de la gestin por resultados sobre las funciones de recursos humanos se da en la gestin de las remuneraciones. En la base misma de este modelo de gestin se encuentra la utilizacin de mecanismos de pago variable para alinear los objetivos de los directivos con los resultados a lograr por parte de la organizacin. Estos esquemas resultan una solucin posible para evitar lo que en la teora de la agencia se denomina oportunismo post-contractual, esto es, que los directivos persigan su propia agenda una vez incorporados a la organizacin, en vez de poner su esfuerzo y dedicacin al servicio de la misin y los objetivos estratgicos del rea a su cargo.
Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

En su versin ms simple, la teora de la agencia propone un esquema de pagos que abarca una porcin fija para compensar el riesgo que asume el agente al entrar en el contrato laboral, y una porcin variable en funcin del resultado relevante esperado del trabajo. Para que este esquema funcione efectivamente, se tienen que dar una serie de supuestos nada triviales. Primero, que haya una conexin efectiva entre el esfuerzo del agente y el resultado a obtener, esto es, que no haya variables externas que afecten significativamente los resultados del trabajo del agente. Segundo, que todos los objetivos relevantes que deben ser logrados simultneamente en un determinado puesto sean considerados en el esquema de incentivos. Tercero, que haya indicadores objetivos disponibles de todos los aspectos relevantes del desempeo del respectivo puesto. Cuando estos supuestos no se cumplen, el esquema de incentivos tiene que adaptarse a una nueva situacin, perdiendo parte de su simplicidad y efectividad. En el extremo, cuando no se dan las condiciones mnimas, la teora desestima la posibilidad de aplicar estos esquemas de pago variable. Las dificultades mencionadas se verifican en cualquier tipo de organizacin. Sin embargo, a estas se suman, en el caso del sector pblico, algunas cuestiones que hacen ms complicado encontrar una solucin adecuada al problema de la agencia a travs de esquemas de pago variable. Los resultados que se esperan de las organizaciones pblicas son claramente multidimensionales, por lo que recompensar algunas dimensiones del desempeo en detrimento de otras puede ser nocivo para la gestin en su conjunto. Podemos decir que la principal limitante en el caso del sector pblico es la naturaleza misma del Estado empleador como principal y el proceso poltico del cual deriva su carcter de tal. En una empresa podemos hacer el ejercicio de simplificar los objetivos corporativos en la maximizacin de beneficios. Pero en el sector pblico, los mltiples objetivos del Estado como principal en la relacin de agencia derivan en mltiples objetivos simultneos para las agencias gubernamentales. Al problema de la multiplicidad de objetivos se suma el hecho de que una agencia gubernamental se caracteriza por una jerarqua de principales y agentes, esto es, principales que a su vez son agentes de otros principales superiores . No es claro que los principales intermedios tengan los incentivos correctos para implementar una gestin por resultados hacia abajo en la jerarqua, y pueden darse reformulaciones de acuerdos socavando la credibilidad de los esquemas de incentivos que se planteen. Esta

Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

credibilidad se hace an ms dbil si consideramos la inestabilidad de las autoridades designadas polticamente en las estructuras del Estado. En los ltimos aos han surgido posiciones contrarias a los esquemas de pago variable por resultados desde una posicin ms extrema, que desestima directamente la efectividad del dinero como mecanismo motivador del desempeo laboral. Artculos famosos y provocadores como el de Alfie Kohn (1993), que lleva el sugerente ttulo Para mejores resultados, olvdese del bono y se refiere a la utilizacin de estos mecanismos en empresas privadas, o el ms reciente de Bob Behn (2002) ya enfocado especficamente a su aplicacin en el sector pblico, no rebaten las conclusiones sino los supuestos mismos de la Teora de la Agencia. Parten del supuesto de que el desempeo laboral no puede ser influenciado por recompensas externas, sino que depende de la motivacin intrnseca del propio trabajo y la satisfaccin de la necesidad de autorrealizacin de las personas. Desde esta posicin, plantear incentivos que asocien pago a resultados no solo no funciona, sino que erosiona la motivacin interna, afecta las relaciones interpersonales, y, en el caso que nos ocupa, ignora la vocacin de servicio que caracteriza y debera promoverse- en los funcionarios pblicos. La cuestin que subyace a todas estas variaciones sobre el modelo bsico de la teora de la agencia es que el pago por resultados enfrenta simultneamente tres problemas de medicin: a) b) c) el grado de control sobre los resultados, el grado de alineacin entre los incentivos y la creacin de valor esperada, y el grado de interdependencia entre reas en la organizacin.

En el ptimo uno quisiera medidas de resultado sobre las cuales el desempeo tuviera un impacto directo sin intervencin de ningn otro factor, que capturara todas las actividades y objetivos relevantes para el puesto en cuestin, y que no afectara la necesaria cooperacin entre reas. En la prctica, se trabaja con medidas de resultado que intentan minimizar, dentro de estos tres problemas, aquellos que resultan ms acuciantes en el contexto organizacional del que se trate. En las organizaciones pblicas suele ser un desafo el desarrollo de medidas de resultado que capturen la contribucin individual a los resultados relevantes que se espera lograr por parte de la organizacin. En este sentido, pareciera ms razonable
Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

optar por medidas de resultado ms amplias, favoreciendo la cooperacin entre reas que en general son altamente interdependientes, y evitando la posible concentracin en aspectos parciales del desempeo esperado. El costo de esta opcin ser que no habr una asociacin directa e inmediata entre el mejor desempeo de un individuo en la organizacin y la medida de resultado seleccionada, por lo que la intensidad del factor variable dentro de la composicin de la remuneracin no podr ser demasiado alta. 11. Gestin del rendimiento: el rol de la evaluacin del desempeo individual en la gestin por resultados Ahora bien, si logramos nuestro cometido y establecemos resultados de mayor o menor amplitud asociados al desempeo, podemos saltear la dificultosa y ardua tarea de evaluar el desempeo de individuos y grupos en la organizacin? En otras palabras, cul es el rol del seguimiento del desempeo en el marco de la gestin por resultados? Llevando el razonamiento de la gestin por resultados al extremo, podramos pensar en obviar la instancia de la evaluacin del proceso de trabajo de individuos y grupos. En la jerga de la gestin de recursos humanos actual, mientras se logre el qu, no tendra por qu detenerme a analizar el cmo. Sin embargo, an en su caso ms extremo que es el pago por pieza producida, la gestin por resultados ha tenido que complementar el pago variable con otras medidas para evitar distorsiones poco deseables. En este sentido queremos sealar que el seguimiento del desempeo individual y grupal de los agentes es una herramienta central de la gestin de recursos humanos que no puede ser obviada en nombre del enfoque a resultados, as como stos no constituyen un excluyente indicador de la calidad del desempeo de los agentes. Las experiencias concretas de organizaciones privadas y pblicas ensean que si logramos trabajar en un esquema de gestin por resultados en el que se establezca una porcin variable del pago a los empleados, deberamos liberar a la evaluacin de desempeo de la carga de identificar a quienes merecen un pago adicional por su buen desempeo. En este caso la evaluacin de desempeo se orienta a identificar las brechas de competencias a desarrollar mediante dispositivos de capacitacin y desarrollo del personal y de los equipos de trabajo. Se descomprime as la presin que pone en riesgos distorsivos al proceso de evaluacin de desempeo cuando se lo presenta asociado a la distribucin inmediata de recursos a partir de su resultado, evitando adems conductas disfuncionales motivadas por los intereses de los evaluadores y de los evaluados.
Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

Qu podemos hacer entonces para incorporar la evaluacin de desempeo como herramienta de una gestin de recursos humanos orientada a resultados? El mejor camino parece ser la disociacin entre la evaluacin de desempeo y la distribucin de recompensas directas. Mecanismos como la rotacin de calificaciones sobresalientes y otras distorsiones en los resultados de la evaluacin surgen cuando hay un premio directamente asociado al desempeo excelente. Es preferible asociar el pago variable a medidas objetivas y focalizar la instancia de evaluacin subjetiva hacia el desarrollo de las competencias. En todo caso las dificultades para identificar medidas de resultados pueden resolverse trabajando con instancias de resultado ms amplias, o relativizando el impacto del factor variable en el total de la remuneracin. Pero tratar de suplir las dificultades para establecer medidas de desempeo utilizando la evaluacin subjetiva como base para el bono es garanta de un sistema subvertido que resultar puramente protocolar en el cortsimo plazo. 12. Gestin del empleo: la redefinicin de los perfiles gerenciales (el taln de Aquiles) Abordamos en este captulo el taln de Aquiles del gerenciamiento del modelo, por lo que vale la pena detenernos en algunas consideraciones. El modelo de gestin por resultados se nutre de una batera de indicadores que colaboran en la realizacin de correcciones y ajustes en las estructuras y procedimientos a fin de orientar la gestin pblica hacia ciertos resultados que deben promover la mayor eficiencia social. En estos trminos, al decidir quines sern designados para gerenciar por resultados resulta crtico anticipar un alerta. Los mecanismos de reclutamiento por mrito que suelen ser considerados costosos a la hora de calcular la eficiencia interna de la administracin, son en realidad la garanta de eficiencia estratgica en trminos de calidad e impacto social de los procesos de gestin en curso. Ingresamos al punto neurlgico de las distorsiones en los servicios civiles de la regin, ya que una dogmatizacin del modelo que radicalizara el criterio de eficiencia interna puede encerrar el riesgo de prcticas de reclutamiento directo que provoquen que la discrecionalidad sin responsabilidad permanezca intacta, plantando un tpico cambio para la reproduccin de ms de lo mismo, porque un cambio de clientes solo podra confirmar la continuidad del clientelismo.

Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

No es razonable esperar que el mecanismo de evaluacin de mritos provea servicios eficientes e individualizables a clientes particulares, porque su creacin est orientada a un objetivo colectivo: la construccin de seguridad jurdica y confianza y, sobre esta base la eficiencia social y del mercado. Es innegable que el xito de un modelo organizativo depende de la calidad del desempeo de los directivos pblicos y de los cuadros profesionales al servicio de las unidades de gestin. Es el mecanismo de reclutamiento de estos funcionarios el factor clave para asegurar los desempeos esperables. Simplemente se trata de aplicar los recursos que la poblacin aporta para designar a los mejores servidores pblicos que puedan seleccionarse. En estos trminos las incorporaciones discrecionales vulneran el derecho de la ciudadana a la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos pblicos sin otra condicin que la idoneidad, una garanta del Estado de Derecho. Si el modelo de gestin cambia, los perfiles deberan priorizar aquellas competencias bsicas que favorecen la orientacin a resultados, y las capacidades de los directivos tanto para generar los factores que amplan y fortalecen su autonoma de actuacin, como para hacerse cargo de los recursos sobre los cuales tendrn mayor responsabilidad. El esquema de gestin por resultados implica responsabilizar al directivo por los resultados, precisamente a partir de darle mayor control sobre los recursos con los que cuenta, y entre stos resultan de absoluta centralidad los recursos humanos que conforman el grupo de trabajo bajo su supervisin. 13. La gestin del desarrollo: el diseo participativo de las trayectorias de aprendizaje Por el rol central que cabe a los gerentes en la gestin de recursos humanos bajo un esquema de gestin por resultados, la metodologa para disear e implementar las polticas de recursos humanos -redefinicin de perfiles y de criterios de evaluacin, polticas de desarrollo, sistemas de incentivo monetario- debe ser necesariamente participativa. Es central que participen las mximas autoridades de la organizacin y los niveles operativos involucrados, como estrategia para construir la viabilidad del modelo de gestin por resultados. Un diseo participativo del modelo de gestin permite anticipar la visin de los agentes sobre el sistema a implantar, definir las aspiraciones organizacionales, anticipar
Gestin Municipal y Regional

Universidad Nacional de San Agustn

amenazas y oportunidades para su consecucin, y, sobre todo, considerar las condiciones del clima organizacional y las vinculadas a la viabilidad de las distintas dimensiones del trabajo y del propio modelo en su integralidad. La dinmica participativa requerir transitar un recorrido de formacin-accin. Los actores se involucrarn as en una dinmica de capacitacin que toma en cuenta las metas de desarrollo de la organizacin, y articuladas a ellas las metas de desarrollo de competencias de los ejecutivos pblicos (y de los cuadros profesionales, tcnicos y administrativos). Se propicia de esta manera que los actores desencadenen prcticas que resignifiquen el sentido de las rutinas organizativas e incorporen conviccin a las innovaciones para liderar e implementar el modelo en el cual gestionarn colectiva y cotidianamente. En este diseo el acompaamiento de facilitadores entrenados en tcnicas de mediacin y observadores atentos del autoaprendizaje, la autogestin, el conocimiento social y la gestin de las relaciones interpersonales, debidamente empapados en el modelo que observan es un paso previo e indispensable a la identificacin de prioridades de capacitacin orientadas a fortalecer a los distintos puestos. Toda definicin de capacitacin especfica abarcativa de un conjunto de puestos debe ser congruente con la consolidacin del modelo de gestin y con un enfoque participativo que favorezca el trabajo en equipo, y funcione con un estilo gerencial fundado en la confianza en el equipo de colaboradores, en el impulso a asumir riesgos, en una cultura que no penaliza los errores sino que los capitaliza en un proceso de aprendizaje profesional. El liderazgo e involucramiento permanente de los directivos pblicos, tanto de las reas de capacitacin como de la agencia/gerencia destinataria de la formacin, es un factor clave para mejorar el clima laboral con directivos que al dirigir a sus equipos transmiten con nitidez los qu y los cmo esperados; pues para implementar un modelo organizativo, el colectivo laboral entero debe comprenderlo, analizar sus interrelaciones y las contribuciones que individual y colectivamente condicionan su sostenibilidad, sin olvidar que la imagen pblica que forja cada integrante del equipo en su contacto con el usuario, es la imagen de la organizacin entera; y que los resultados del modelo estn del otro lado de las ventanillas, y dependen de una gestin de equipos que se desarrollan.
Gestin Municipal y Regional