Polticas de comunicacin

Retos y seales para no renunciar a la utopa

Jos Luis Exeni

Plural Editores

La Paz, 1998

Este material se utiliza con fines exclusivamente didcticos

1. POLTICAS NACIONAL DE COMUNICACIN

Si hay una propuesta que marc de modo indeleble el viejo anhelo de democratizar la comunicacin fue, sin duda, la que ha sido bautizada y se conoce con el nombre de Polticas Nacionales de Comunicacin (PNC). Y es que hablar de la relacin entre las polticas y la comunicacin significa entrar en un terreno espinoso que, por su naturaleza y potencialidades, remueve cimientos y desata rupturas. No es casual. Desde su nacimiento hace ms de cuarto siglo, las PNC fueron identificadas mal entendidas y peor asumidas no como bsqueda de racionalidad, sino como sinnimo de intromisin y, por tanto, de control. Errado estigma que hoy no cesa de perseguir, cual condena, a la sola mencin de caminos para planificar la comunicacin. Proclamar irreverencias, despus de todo, tiene sus costos. Pero el planteamiento de PNC no fue slo discurso o sigla o buen deseo. Signific una innovadora y bien nutrida construccin terica y conceptual. Notables comuniclogos de la regin entre pioneros y precursores dedicaron casi una dcada de sus mejores esfuerzos reflexivos y audacias analticas a sustentar el armazn de las polticas comunicacionales. En apoyo o crtica, con seguridad o escepticismo, creando o repitiendo, varias voces se ocuparon del polmico asunto. Y el resultado no pudo ser otro que un relevante conjunto de indagaciones, hallazgos y cuestionamientos tan tiles como necesarios ms all del fracaso prctico de la propuesta. Replantear el tema, entonces, exige como condicin primera un inventario sistemtico y critico de esa experiencia. 1.1 Ensayos e insumos para una definicin Si bien el debate internacional sobre la comunicacin, producido con intensidad en la dcada del setenta y parte del ochenta, fue fundamentalmente de carcter poltico e ideolgico, la bsqueda de acciones especficas de cambio gener no pocos, e importantes, aportes tericos. Uno de los terrenos ms fecundos de reflexin, desde la perspectiva latinoamericana, fue precisamente el de las Polticas Nacionales de Comunicacin. En efecto, en el marco de la agitada confrontacin producida por la propuesta de PNC para su diseo y aplicacin en nuestros pases, destacados investigadores de la comunicacin abordaron analticamente el tema e intentaron desarrollar no slo explicaciones, sino conceptos. Y en esa bsqueda un punto decisivo fue la definicin de lo que deba entenderse por polticas de comunicacin. Labor medular y compleja, sin duda, porque implicaba tomar posicin respecto a una serie de aspectos fundamentales, entre otros: qu es la poltica?, cmo entender la comunicacin?, sobre qu bases vincularlas?, comunicacin para el desarrollo?, qu tipo de desarrollo?, quin formula tal poltica?, quines la ejecutan?, con qu instrumentos?, cul es el papel del Estado?, cmo se define tal Estado?, dnde intervienen los actores sociales?, cul es el mbito comunicativo de tales polticas?, cul la relacin entre la poltica comunicacional y las polticas educativa y cultural?, normar el sistema nacional?, el subsistema de medios de difusin masiva?, el aparato comunicacional pblico?, en qu influye el tipo de rgimen gubernamental?, y el modelo econmico?, democratizacin de la comunicacin en gobiernos autoritarios?, estatizacin de los medios en economas de mercado?, optar por la planificacin centralizada?, autonoma versus dependencia?, y las nuevas tecnologas? El ramillete de problemas pareca inagotable. Y es que intentar la definicin de principios, normas y aspiraciones en un campo tan amplio y multidimensional como los procesos comunicacionales y sus instrumentos supona tocar crticamente los privilegios del poder, lo cual, claro, generaba divergencias. No es casual, entonces, que uno de los captulos del ya clsico Informe MacBride sobre el estado de la comunicacin en el mundo titulado precisamente "Polticas de Comunicacin" (1981, 349) iniciara el tratamiento de la cuestin afirmando que "el propio concepto de polticas de comunicacin es objeto de controversias y polmicas; (y que) no se ha llegado ni con mucho a la unanimidad sobre la importancia y la necesidad de elaborar semejantes instrumentos de estructuracin y coherencia para una accin global" 1 Pero no todo en esta materia era objeto de controversias. Hubo por lo menos algunas bases esenciales en las que "semejantes instrumentos" las PNC encontraron sino unanimidad, por lo menos acuerdo entre quienes se ocuparon del tema. Se trata de lo que en la Reunin de Expertos sobre la Planificacin y las Polticas de la Comunicacin en Amrica Latina, reunida en Bogot en julio de 1974
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En todo caso, pese a las discrepancias existentes, una de las cinco conclusiones del Informe sostiene que "es indispensable que los pases formulen unas polticas nacionales globales de comunicacin ligadas a la totalidad de los objetivos de desarrollo social, cultural y econmico" (MacBride, 1981: 432).

bajo el auspicio de la UNESCO, se definieron como caractersticas principales de las polticas nacionales de comunicacin (1974: 16-17) 2 : enfoque global de todos los aspectos de la comunicacin; nfasis en el contenido de los mensajes, sin descuidar los canales; visin totalizadora de cultura, que involucre a los distintos actores sociales; tratamiento interdisciplinario en todas sus etapas; articulacin de todos los componentes de la PNC en un todo coherente y sistemtico; garanta de participacin popular en todas sus fases; conciencia crtica y respeto por los derechos humanos; orientacin hacia el cambio social; respeto a los valores y normas del pueblo y del pas; definicin explcita y obligatoria de instrumentos, susceptibles de evolucin cuando sea necesario; respuesta a las necesidades colectivas de las mayoras marginadas y no a los intereses privados de las minoras privilegiadas; y, realismo, viabilidad y pragmatismo en cuanto a las capacidades, posibilidades y limitaciones de cada pas 3 .

Principios tan generales difcilmente podan ser objeto de rechazo. Pero donde s se generaron una serie de diferencias, tanto tericas como operativas, es en lo que el investigador estadounidense Ithiel de Sola Pool (citado por Beltrn, 1976: 5-6), a modo de preguntas, denomin los cuatro temas centrales en polticas de comunicacin, sobre los cuales las naciones de la periferia requeran tomar decisiones mayores 4 : a) Qu proporcin de sus escasos recursos deban invertir en la construccin del sistema nacional de medios de comunicacin masiva? b) Qu papeles se deben asignar al sector pblico y cules al privado? c) Cunta libertad se va a permitir y cunto control ha de ejercerse en el funcionamiento del sistema de comunicacin? d) Cunta uniformidad se va a requerir y cunta diversidad se va a permitir? Sin duda, se trata de aspectos esenciales a la hora de definir una poltica nacional de comunicacin, mucho ms si son inherentes a la "gran dicotoma" pblico /privado 5 , y abordan por lo menos tres relaciones siempre conflictivas (ms an cuando se trata de planificar): necesidades-recursos, libertad-control, uniformidad-diversidad. En ese marco, en lo que podemos denominar los aspectos fundacionales de las PNC, es importante mencionar lo que la comunicloga chilena Raquel Salinas (1984: 19) destac como elementos primordiales a definir en una accin de planificacin en comunicacin: las funciones de los procesos de informacin en la sociedad y de las instituciones del sistema de comunicacin; un inventario, cuantitativo y cualitativo, de los recursos de informacin; el diseo de la estructura del sector; y,

El Informe final de la Reunin de Expertos de Bogot, junto al estudio que presentara el comuniclogo boliviano Luis Ramiro Beltrn como propuesta de trabajo: Las polticas nacionales de la comunicacin en Amrica Latina (1974): Pars, UNESCO, pp. 23, constituyen el punto ms alto a nivel propositivo, analtico y conceptual respecto a las polticas nacionales de comunicacin. Los desarrollos posteriores del tema introdujeron bsicamente variaciones y profundizacin de las bases definidas en estos dos documentos. 3 Es importante tambin mencionar lo que el especialista venezolano Oswaldo Capriles (1989, 24-25) define como requisitos de las polticas de comunicacin: carcter explicito en tanto normativas, proclamacin formal de principios obligatorios, organicidad de las prcticas estatales y coherencia mnima entre s. 4 Vase el trabajo de Beltrn (1976): "Polticas nacionales de comunicacin en Amrica Latina: los primeros pasos", en Nueva Sociedad (Caracas, N 25, julio-agosto), pp. 4-34. Las cursivas son nuestras. 5 Es importante al respecto el anlisis del politlogo italiano Norberto Bobbio, quien complementa la "gran dicotoma" pblico / privado con otras tres dicotomas convergentes: sociedad de iguales/sociedad de desiguales, ley/contrato, justicia conmutativa/justicia distributiva. Vase Estado, Gobierno y Sociedad (Mxico D.F., Fondo de Cultura Econmica, 1994), pp. 11-38.

las regulaciones y mecanismos que permiten orientar y controlar las funciones del sistema 6

Ahora bien, sobre la base de estos principios generales, expondremos sintticamente, en un enfoque comparativo y analtico, lo que fueron los ms importantes intentos de definicin principalmente por parte de investigadores latinoamericanos de la nocin que nos ocupa: polticas nacionales de comunicacin. En la literatura existente en la materia, la definicin ms citada y utilizada cuando se habla de PNC es la diseada por uno de los principales impulsores de la planificacin y democratizacin de la comunicacin a nivel internacional, Luis Ramiro Beltrn, quien ya en 1976, a tiempo de hacer una balance sobre los primeros pasos de las PNC en Amrica Latina, propuso la siguiente definicin 7 : Poltica Nacional de Comunicacin es un conjunto integrado, explcito y duradero de polticas parciales de comunicacin, armonizadas en un cuerpo coherente de principios y normas dirigidos a guiar la conducta de las instituciones especializadas en el manejo del proceso general de comunicacin en un pas 8 Como puede verse, se trata de una nocin que parte identificando una totalidad (conjunto), con tres caractersticas esenciales: su estructura global (integrada), su proyeccin taxativa y obligante (explcita) y su dimensin permanente y sostenida en el tiempo (duradera); es decir, no es ni parcial, ni implcita ni coyuntural. Ahora bien, el instrumento de tal conjunto es un cuerpo principista y normativo expresado en (la suma de) polticas parciales, las cuales configuran la poltica global. En cuanto al objetivo de la PNC, la definicin plantea un sentido utilitario en tanto gua de conductas, en este caso del objeto de las polticas que seran las instituciones especializadas en comunicacin. Finalmente, el mbito comunicativo de las PNC es la Nacin (el proceso general); esto es, todas las entidades que tienen algo que ver con la comunicacin en un pas, las cuales sern objeto de planificacin. Sobre ese trazado conceptual, hagamos un ejercicio de comparacin para analizar otras definiciones. En primer lugar, hay coincidencia general en la comprensin de las polticas de comunicacin como una totalidad, si bien algunos autores no hablan de conjunto, sino de sistema, de programa o de redes. En todo caso, la lgica de las PC como un todo unitario con partes interrelacionadas es la misma. En ningn caso se las concibe como instrumentos parciales. Respecto a las caractersticas de la poltica comunicacional, a las de conjunto integrado, explcito y duradero cualidades sealadas por Beltrn, se aaden otros atributos complementarios, no excluyentes, como los siguientes: sistematicidad, coherencia y globalidad (relativos al carcter integrado de la PC); carcter protector, regulador, prohibitivo, flexible e instrumental (inherentes, ms bien, a la naturaleza y alcances de la norma); deliberacin (rasgo bsico de la planificacin) y representatividad (referido a la naturaleza inclusiva de la poltica respecto a determinados actores). Podran aadirse muchas ms propiedades a las PNC en el horizonte de la racionalizacin de decisiones-acciones, pero en general lo que se busca es fijar con claridad posiciones respecto a, por lo menos, tres aspectos bsicos: a) su naturaleza y alcance como totalidad, b) su grado de formalizacin y detalle de sus enunciados, y c) su duracin o estabilidad. En cuanto al alcance normativo de las PC, no hay discrepancia alguna cuando se hace referencia a la bsqueda de principios, concebidos como bases fundamentales que rigen el pensamiento o la accin; y normas, a modo de reglas a seguir o a las cuales ajustar las conductas y actividades. Se trata, en general, de principios y normas de comportamiento se habla, asimismo, de modelos (Hancock, 1981: 19), modos (Roncagliolo y Avila, 1985: 38), patrones (White, 1985: 68) y prescripciones (Ordoez,1976: 215), ya sean positivos o negativos; aunque tambin se pone nfasis en el carcter instrumental de la poltica comunicacional, ya sea desde una visin utilitaria-planificativa (MacBride, 1981: 349) o crticoEn la misma lnea analtica se ubica la propuesta de Cees Hamelink (1983: 129-147), quien plantea la necesidad de establecer cuatro elementos esenciales: definicin de la funcin del sistema, un inventario de recursos, diseo de la estructura del sistema y sus contenidos; adems de la dimensin final de la planificacin, que es el control. 7 Vase especialmente la entrevista a Beltrn realizada por Patricia Anzola, publicada en la revista Chasqui con el titulo "No renunciemos jams a la utopa" (Quito, CIFSFAL, N 3, abril-junio 1982), pp. 6-13. 8 En 1974, en el documento de trabajo propuesto a la Reunin de Expertos reunida en Bogot, Beltrn avanz, como primera tentativa pronto superada por l mismo, en la siguiente definicin de PNC: "Conjunto integrado, explicito y duradero de polticas parciales, organizadas en un conjunto coherente de principios de actuacin y normas aplicables a los procesos o actividades de comunicacin de un pas" (1974: 4).
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administrativa (Motta y Da Silva, 1982: 23). En este punto es particularmente importante el aporte de Capriles (1989: 22) cuando, en lo que denomina definicin formal de PNC, hace referencia a principios y normas de: organizacin, accin, control, evaluacin y correccin; es decir, concibe el alcance normativo de las polticas como extensible a todas las fases de la planificacin en comunicacin. A este respecto tambin es central el aporte de Beltrn (1993b: 3-4), que aade la nocin de aspiraciones como componente de las PC, lo cual amplia notablemente la definicin. Con referencia a los instrumentos, y ya en una orientacin operativa, partiendo del hecho de que no todas las polticas requieren el mismo tipo de normatividad y reglamentacin, se plantea que la formulacin de polticas comunicacionales se produzca explcitamente, claro est en el marco de la legislacin nacional vigente, ya sea a nivel constitucional (general), a modo de leyes sectoriales (particulares) o mediante reglamentos detallados (especficos). Dos factores deben tomarse en cuenta en esta labor: a) el alcance previsto de la poltica y b) el nivel de acatamiento buscado. En ese marco, hay quienes consideran que el instrumento de naturaleza ms formal seria una Ley (o Cdigo) General de Comunicacin que contemple normas bsicas y reglamentaciones para cada uno de los sectores pertinentes. En relacin a los objetivos de las polticas de comunicacin, presuponiendo que hacemos referencia a principios y normas de comportamiento es decir, de conducta: manera de comportarse, el propsito ltimo ser, justamente, el de guiar, encauzar, regir, conducir, regular, controlar u orientar tal comportamiento, en este caso comunicacional, y sus procedimientos, usos y funciones. Es decir, las PC definirn su razn de ser en tanto sean capaces y en ello se funda su carcter instrumental-obligante de estimular, positiva o negativamente, determinadas conductas en el marco de propsitos previamente definidos, de corto y largo plazo, y con un alcance especfico considerado tambin, de manera especfica, en la norma. Adems de estos objetivos de carcter general que identifican el alcance normativo de toda poltica, hay quienes van ms all en el anlisis y sostienen sin fundamentacin alguna que las PC deberan ocuparse no solamente de orientar comportamientos, sino tambin de "asignar valores" 9 . Otros tienen visiones ms abarcantes y perciben a las polticas comunicacionales como instrumentos para un "mejor aprovechamiento social y nacional" de la comunicacin (Capriles, 1989: 22); o para la estructuracin y coherencia de la accin global en este mbito (MacBride, 1981: 349). Sin embargo, quien ms lejos llega es el investigador Robert White (1985: 68), quien se anima a plantear que las PC, como objetivo, deberan "detectar y alentar el crecimiento de nuevos patrones de comunicacin" que emerjan del proceso social orientado a una redistribucin nada menos del poder social 10 . Tambin deben mencionarse las visiones, como las de Roncagliolo y Avila (1985: 38), que ven en las polticas comunicacionales modos funcionales de organizacin y desorganizacin de la comunicacin 11 . Ahora bien, el anterior punto nos conduce inevitablemente a formular tres preguntas primordiales decisivas y, por ello, controversiales que tienen relacin directa con los componentes ltimos de la definicin de PNC, y de cuya respuesta dependern tanto el diseo como la ejecucin de una poltica comunicacional: a) Quin(es) realiza(n) las funciones de estimulacin y control en materia comunicacional? b) Hacia quin(es) se dirige esas acciones? c) En qu mbitos comunicativos? Es decir, estamos ante los temas del sujeto, objeto y mbito comunicativo de las polticas de comunicacin, origen y causa de aguerridos enfrentamientos y no pocas distorsiones en la emergencia y desarrollo del debate internacional sobre la comunicacin. Veamos estos aspectos con ms detalle en los siguientes apartados de este captulo. 1.2 El Estado y su Consejo: jugador-rbitro de las polticas
Vase el documento de trabajo de Rivadeneira: "Los medios de comunicacin social en Bolivia", en Estado de la comunicacin social en Bolivia (La Paz, CEPROLAI, Boletn N 19, 1987), pp. 41-44. 10 Al respecto es interesante y polmico su trabajo "Contradies nas polticas contemporneas de comunicao democrtica", en comunicao & poltica (Ro de Janeiro, Forense Universitaria, Vol. 3, N 1-4, enero-diciembre, 1985) pp. 110-128. 11 Para ampliar este punto vanse las reflexiones de Schenkel (1981: 67-93), quien plantea 15 "objetivos fundamentales el verdadero alcance de una PNC progresista". As tambin, las conclusiones del Informe MacBride (1981) al respecto; y la propuesta de Bustamante (1985), que identifica seis temas centrales de la planificacin de la comunicacin: produccin autnoma, equilibrio territorial, desarrollo nacional y cooperacin regional, derecho a la comunicacin, capacitacin-investigacin y uso de tecnologas.
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Un tema que gener radicales diferencias y toma de posiciones respecto a las polticas de comunicacin fue, sin duda, la concepcin sobre el Estado y el nivel de intervencin que debera tener ste en la formulacin y ejecucin de los principios y normas orientados a guiar los procesos e instrumentos comunicacionales. Tan evidente fue este hecho que podran distinguirse claramente dos corrientes a la hora de pensar en la planificacin de la comunicacin: los estatistas y los antiestatistas estos ltimos con su variante privatizadora. Y es que referirse a la estructura estatal no implicaba solamente una casi automtica oposicincontraste respecto al sector privado, sino tambin y en esto radica lo complicado del asunto un cuestionamiento sobre el tipo de Estado, los intereses polticos y socioeconmicos que representa y, claro, el contenido ideolgico al cual responde. Es decir, como primera constatacin, no era posible referirse a la estructura estatal como una entidad abstracta carente de relaciones e interrelaciones especficas. Adems, como se sabe, tanto el Estado como la poltica hacen referencia al fenmeno del poder, en sus diversas formas, lo cual abra un espacio de mayor divergencia en el tema que nos ocupa. No es casual, entonces, que en los distintos intentos de conceptualizacin de las polticas nacionales de comunicacin, y cuando se trataba de identificar a sus sujetos, un referente central sea, precisamente, el Estado: a favor o en contra, absolutizando o relativizando, ampliando o restringiendo, justificando o criticando su "potestad" para formular PC en un contexto determinado. Debe tomarse en cuenta tambin que en la dcada del setenta cuando se discuti y analiz con ms amplitud la cuestin haba en nuestros pases una fuerte presencia del llamado Estado Planificador: "demiurgo, conductor de la modernizacin, rbitro ecunime de los conflictos societales y gran totalizador poltico" (Hopenhayn, 1994: 180) 12 . Y ser decisiva asimismo la diferencia establecida entre "Estado democrtico" y "Estado autoritario", en alusin al hecho de que la mayora de las naciones latinoamericanas estaban gobernadas en esos aos por dictaduras militares caracterizadas por "una concentracin muy marcada del poder y por la transmisin de la autoridad desde arriba hacia abajo" (vase Stoppino, en Bobbio, 1984: 555). En ese marco, identificado el Estado como "mega-actor y meta-actor", una pregunta esencial a la que haba que dar respuesta con claridad, tanto conceptual como operativa, era la siguiente: quin debe formular las polticas nacionales de comunicacin? Considerando la forma en la que se enfoc este aspecto, y en un intento de sistematizacin, pueden distinguirse cuatro tendencias: a) El Estado exclusivo: Responde a una particular concepcin del Estado segn la cual ste, asumido como ente autnomo y neutral, representa los intereses de la Nacin y de la sociedad, por lo cual tiene la facultad y poder legtimo para ejercer la representacin de la colectividad en el diseo, formulacin y ejecucin de polticas pblicas. Entre los exponentes de esta visin se encuentran los investigadores venezolanos Luis Anbal Gmez (1976), quien destaca como esencial el principio de la potestad estatal en materia de comunicacin; y Guido Grooscors (1987), para quien el Estado tiene el derecho, inviolable e inalienable, de fijar PNC (...) en tanto "su potestad y responsabilidad". Empero, quienes con mayor contundencia fijaron una posicin estatista fueron los expertos en planificacin y polticas reunidos en Bogot, que en su Informe final (1974: 17) hacen afirmaciones como sta: "la formulacin y ejecucin de una PNC debe corresponder con carcter exclusivo al Estado, en su calidad de mandatario de la colectividad nacional". En todo caso, cabe aclarar que los abanderados de esta corriente plantean, como complemento, la necesidad de que en dicha labor intervengan, en procesos de concertacin, otros actores no estatales. b) El Estado directivo: Partiendo de la misma premisa que en el anterior caso, y reconociendo que la formulacin de polticas es "competencia legtima" del Estado, se atena su intervencin y se pone el acento en la bsqueda de una "suma de actores" (Roncagliolo y Avila, 1985: 46). El principio es que el aparato estatal no puede ser el nico actor posible en materia de planificacin de la comunicacin; y que por muy "esfera crucial" que sea, su presencia "no significa que la Nacin permanezca en silencio, ignorante y ajena" (Salinas, 1984:30-31). Su papel, ms bien como explica Beltrn (1976: 4), radica en constituirse en ente directivo en la formulacin de PNC, como parte de un proceso global que involucre a mltiples actores. As, se afirma que una poltica "comprometida con la transformacin del sistema comunicacional" y, por aadidura, con la alteracin de la estructura social, slo tendr sentido en la medida en que cuente con la participacin de todas las "fuerzas
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Un Estado que como explica Hopenhayn en su trabajo Ni apocalticos ni integrados. Aventuras de la modernidad en Amrica Latina (Santiago, FCB, 1994), p. 188 era concebido como responsable, mediante un manejo instrumental, de la "racionalizacin econmica de un proceso de integracin y desarrollo (...)".

vivas" de cada Nacin (Marques de Melo, 1983: 25). En general, entonces, sin negar la presencia estatal, se apuesta por la sociedad. c) El Estado aparato: En el marco de una concepcin ideolgica del Estado como "aparato manipulador" al servicio del capital y de las clases dominantes, se sostiene que una poltica nacional de comunicacin ejecutada o impulsada desde tal estructura estatal podra convertirse en "una poltica autoritaria, centralizadora, orientada a los sistemas de redes, al servicio de la manipulacin de la informacin y de los intereses minoritarios de la sociedad" (Amaral Vieria,1984: 20). Son especialmente crticos al respecto los comuniclogos brasileos Jos Marques de Melo (1983) quien, desmitificando el carcter neutral, de inters pblico y supra-clasista del Estado, sostiene que "no se puede admitir que la formulacin de PC sea confiada al aparato estatal dominante, o sea, al Ejecutivo (que en verdad representa los intereses de la iniciativa privada, es decir, de la fraccin burguesa hegemnica)"; y el binomio Luis Gonzaga Motta y Ubirajara Da Silva (1982) que, con la premisa de que las condiciones para la implantacin de PC varan conforme cambian las orientaciones polticoideolgicas del Estado que pretende implantarlas, cuestionan la "implcita intencin de neutralidad" de los planteamientos de polticas comunicacionales, y rechazan sus "fines vagos" y la "lnea conciliatoria" a la que se prestan 13 . d) El Estado interventor: En funcin de la absolutizada dicotoma Estado-empresa privada, y sobre la base de una posicin liberalista en el sistema poltico y librecambista en el sistema econmico sustentada en el discurso de la libertad de prensa y el derecho de propiedad, esta concepcin niega-prohbe al Estado toda potestad de intervencin en materia comunicacional. Es decir, hay un cuestionamiento explcito y radical a cualquier posible accin planificadora, desde la estructura estatal, que intente formular principios y normas para guiar el comportamiento de las entidades comunicacionales de una Nacin. As, en el marco de la agitada campaa que las multinacionales de la comunicacin emprendieron contra la propuesta de PNC, se hablaba de extremos tan injustificados como que las polticas comunicacionales buscaban estatizar y socializar los medios, coartar la libertad de expresin y, en base a las decisiones autoritarias de un Estado tambin autoritario, atentar contra los principios democrticos y constitucionales 14 . Esta ltima tendencia, ligada estrechamente a la opcin de apostar todo a la empresa privada, fue seriamente cuestionada en la lgica de que cuando el Estado no tiene una poltica comunicacional, sta es implantada por los propietarios de los medios en defensa de sus intereses particulares. Y que, como bien apunta Martn Serrano (1993: 9), el desprendimiento del Estado del control de la comunicacin pblica y especialmente de la planificacin de la comunicacin, aadimos podra devenir en una peligrosa privatizacin con "consecuencias amenazantes" para el futuro: un multinacionalismo corporativista generalizado a corporaciones y Estados. Hay entonces un abanico de percepciones sobre la presencia estatal en la formulacin de polticas de comunicacin, que van desde su unilateral exaltacin como sujeto nico normador, hasta su negacin absoluta en nombre de la "libertad" y los derechos individuales, pasando por su reconocimiento en tanto instancia rectora y directiva y su cuestionamiento como aparato al servicio de intereses de dominacin. En todo caso, el principio central que guiaba todas estas reflexiones era que como plantea Salazar (1995: 75) "con respecto a cada forma de Estado cambia el sentido de la planeacin" y, por tanto, de las polticas comunicacionales. En ese horizonte, es de mucha utilidad analtica la diferenciacin que establecen Auby y Ducos-Ader (citados por Ruiz Eldredge, 1979: 73) cuando se refieren a las cuatro posibles actitudes que podra asumir el Estado respecto a los medios de informacin, que son las siguientes:
Este es quizs el planteamiento ms importante sobre este punto, por lo que vale la pena tomarlo en cuenta a la hora de pensar la relacin entre el Estado y las polticas de comunicacin, y responder a preguntas como las siguientes: quin domina el Estado?, a qu grupos sociales sirve?, quin participa y quin queda excluido?, quin toma la mayora de las decisiones? Vase Motta y Da Silva: "Crtica a las polticas de comunicacin: entre el Estado, la empresa y el pueblo", en Comunicacin y Cultura (Xochimilco, UAM, N 7, enero 1982) pp. 11-28. 14 Para ampliar este punto vase especialmente la reflexin sobre los principios bsicos esenciales de la doctrina general que inspira el sistema privado de comunicacin en Amrica Latina, expuesta por Beltrn en su documento ya citado "Polticas Nacionales de Comunicacin en Amrica Latina: los primeros pasos"; as como el trabajo de Peter Schenkel (et al): Polticas Nacionales de Comunicacin (Quito, CIESPAL, 1981), pp. 15-117, que expone los "mal entendidos" respecto a las PNC.
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Reglamentarista: dictar algunas regulaciones, sin renunciar a organizar directamente servicios de informacin. Dirigista: administrar l mismo todo o parte de los medios. Intervencionista: intervenir, respetando derechos de propiedad, para regular las actividades de los medios privados. Ultraliberal: abstenerse, no intervenir en nada, dejando todo a la iniciativa privada.

De ese modo, dependiendo de la naturaleza que asuma, y del papel que se le asigne en la totalidad social, el Estado podr (o no) actuar como "factor racionalizador, organizador o rbitro" del sistema de comunicacin (Capriles, 1976: 23); y tendr la facultad de asumir o declinar en sus funciones especficas de planificacin, estimulacin-inhibicin, articulacin y / o arbitraje en este campo (Beltrn, 1976: 5 y 1991: 25). As, en relacin a los servicios radioelctricos, habrn cuatro modalidades en las que el poder pblico puede participar respecto al sector privado (vase UNESCO, 1974: 22): manejo estatal de la totalidad de medios de comunicacin, sin participacin del sector privado (lo que implica la estatizacin del sistema); sumisin del sector privado a normas estrictas en cuanto a su funcionamiento, potenciando al propio tiempo los medios estatales; mantenimiento de ambos sistemas, el pblico y el privado, bajo un rgimen que regule su funcionamiento; y, no propiedad de medios de comunicacin por parte del Estado, quien se convierte exclusivamente en productor de programas y utiliza los medios privados para su difusin.

Si bien las cuatro opciones eran posibles, pareciera que la tendencia mayoritaria apuntaba a optar por lo que Schenkel (1981: 110) llama dualismo funcional, esto es, la coexistencia de (cooperacin entre) medios privados y medios estatales, bajo la consigna: "ni rol omnipotente del Estado ni rol monopolizador de la empresa privada". Con base en lo expuesto, y para finalizar este punto, haremos un breve recorrido en tomo a lo que fue la propuesta central en el marco de la definicin de actores para la formulacin y ejecucin de PNC: los llamados Consejos Nacionales de (Polticas de) Comunicacin (CNC). Ya pensando en mecanismos concretos e instancias operativas especficas para materializar, a nivel nacional, la propuesta de polticas comunicacionales, se trabaj en la idea de conformar entidades metaestatales (consejos, comits, comisiones, foros) que, con carcter multisectorial, pluralista e interdisciplinario, asumieran la responsabilidad-tarea de: a) estudiar y analizar la estructura, funcionamiento, bases normativas y objetivos del sistema nacional de comunicacin existente (diagnstico); b) trazar los principios, normas y aspiraciones fundamentales del pas en la materia; c) disear, formular y ejecutar el proceso de planificacin en todas sus etapas en base a la definicin de un plan de accin; d) orientar las decisiones-acciones nacionales en este campo, considerando tanto la realidad nacional como los problemas de la comunicacin a nivel internacional; e) encauzar de manera ordenada, coherente, sistemtica y con eficacia las inversiones, distribucin de recursos (econmicos, humanos y materiales), organizacin de infraestructura y asimilacin-uso de tecnologa necesaria para el sector; y, f) realizar una labor permanente de supervisin, evaluacin y control de la implementacin de las polticas de comunicacin tanto a nivel global como sectorial e institucional. Y en este camino-necesidad de definir las bases institucionales pertinentes para las PC, aparecan como opciones bsicas tres modelos posibles (Salinas, 1984: 17-18): dejar las polticas comunicacionales en manos de instituciones ya existentes; crear comisiones transitorias encargadas de analizar problemas determinados y proponer, para su solucin, polticas y legislaciones; 8

establecer organismos especiales, de carcter permanente y con capacidades regulatorias, para definir y vigilar la ejecucin de PC.

De las tres posibilidades, esta ltima fue la que gener apoyo mayoritario entre los impulsores de las polticas de comunicacin. La primera alternativa no mereci adhesin alguna, porque no implicaba ningn horizonte de cambio; en tanto que la segunda fue relegada por considerarse insuficiente para los propsitos y expectativas existentes. Se trataba de organizar una entidad autnoma, al ms alto nivel, que garantizara tanto amplia participacin como incuestionable eficacia y oportuna voluntad-decisin poltica para la ejecucin de las propuestas que pudieran realizarse, en base a diagnsticos ms o menos profundos que se plantearon como la primera tarea de los CNC. Ahora bien, un tema determinante que incidira directamente en las funciones y alcances del Consejo era el relativo a su composicin y poderes. Dependiendo del tipo de organizacin y su jerarquizacin en el Estado y la sociedad, se estableceran las tareas especficas y forma de funcionamiento de estos entes asumidos como requisito esencial para concertar el diseo de lineamientos generales para las PNC. En todo caso, el principio base era que debera trascenderse la estructura gubernamental, para lo cual haba que involucrar a la mayor cantidad posible de actores 15 . La diferencia entre Consejos autnomos y otras instancias del gobierno ligadas a la comunicacin, entonces, se presentaba como pre-requisito de participacin 16 . Hubo muchas y diversas propuestas de composicin de los Consejos Nacionales de Comunicacin, unas ms abarcantes que otras; pero, en general, en el marco de la bsqueda de un rgano tan representativo como eficaz, y pensando en una autoridad capaz de "lograr la integracin y conciliacin de puntos de vista contrapuestos" (Beltrn, 1974: 17), se distinguan ntidamente cuatro sujetos, cada uno con sus actores especficos: a) El Estado: representado en sus poderes Ejecutivo (Gobierno), Legislativo (Parlamento) y Judicial. b) La sociedad civil: presente a travs de organizaciones territoriales de base, grupos de mujeres, movimientos regionales y culturales, y asociaciones de pblicos de los medios de comunicacin. c) El sistema poltico-institucional: configurado por los partidos polticos, sindicatos, entidades empresariales, gremiales, religiosas, acadmicas y organizaciones no gubernamentales. d) Los sujetos de la comunicacin: con la participacin de empresarios de los medios, anunciantes, profesionales colegiados y sindicalizados de la comunicacin interpersonal e impersonal, investigadores, tcnicos y trabajadores del sector. Como puede verse, se trataba de un Consejo tan "autnticamente representativo" que involucraba prcticamente a todos los que tenan algo que ver con la comunicacin: es decir, todo el conjunto de actores sociales, polticos e institucionales de la Nacin 17 . Se propona tambin, ya con fines prcticos, la distincin entre el CNC en tanto centro de decisin encargado de formular la poltica comunicacional, y un organismo ejecutor en este caso estatal que la aplique (vase Len, 1988: 113). Adems, se planteaba la necesidad de que la responsabilidad del Consejo recayera en un directorio elegido democrticamente (Rivadeneira y Tirado, 1986: 210) si bien no hubo avance propositivo en cuanto a cul seria la estructura directiva pertinente, y que se conformaran subcomisiones de trabajo que definan las lneas directrices fundamentales que deban servir de base a las PNC (Schenkel, 1981: 95-96). Por otra parte, un tema fundamental planteado a modo de dificultad para conformar Consejos Nacionales de Comunicacin con participacin social, y polticas comunicacionales que respondan a los intereses de las mayoras, fue el reconocimiento del "papel secundario que las entidades vinculadas a la
Empero, no dejan de estar presentes tendencias gubernamentales como las de Schenkel (1981: 94-95), que ve en los CNC entes cuya identidad institucional seria principalmente la de "un consejo asesor al Gobierno (...), ligado con los niveles ms altos del Ejecutivo". A su vez, Pasquali (1991b: 233-234) tambin sostiene que una PC deba quedar a cargo y ser ejecutada por un rgano especfico del Ejecutivo, "visible y con autoridad suficiente". 16 Hay quienes como el peruano Max Tello (1989: 76) van ms all todava y sostienen que la idea de CNC participativos es incompatible con gobiernos liberales, militares y con las presiones empresariales existentes. 17 Son interesantes los listados de actores de los CNC que se proponen desde diferentes perspectivas. Vanse especialmente las reflexiones de Salinas (1984), que distingue entre gobernantes y gobernados; Roncagliolo y vila (1985), quienes postulan una "suma de actores"; y la venezolana Gloria Cuenca (1989), que identifica cinco actores: Estado, empresarios, usuarios, anunciantes y trabajadores, cuya confrontacin de intereses produce lo que denomina las "siete contradicciones" en la planificacin de la comunicacin.
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expresin de la sociedad civil atribuyen a la cuestin de la comunicacin" (Marques de Melo, 1983: 25). Aspecto determinante, sin duda, si el propsito, en ltima instancia, es salir de la esfera estatal y del mbito privado para insertarse en el espacio pblico y "devolver la gestin de la informacin de inters comn a las organizaciones civiles" (Martn Serrano, 1993: 9). Ahora bien, si tal era el escenario en el que se abord el tema del sujeto de la poltica comunicacional, veamos en qu trminos y con qu alcances se planteaba el anlisis respecto al objeto y mbito comunicativo al cual se orientaba el proceso de planeamiento de la comunicacin. 1.3 Sistema nacional de comunicacin: la mirada global Como no poda ser de otra manera, si la propuesta global apuntaba a la formulacin de polticas nacionales de comunicacin, para lo cual se conformaran consejos nacionales encargados de hacerlas realidad, el objeto y mbito comunicativo de todo el proceso tendra que representar tambin un alcance de tal magnitud y proyecciones. No fue difcil ni casual, por ello, que la mayora de los impulsores de las PNC apostaran por guiar el comportamiento, mediante principios y normas, de la totalidad de entidades, procesos e instrumentos que tuvieran algo que ver con la comunicacin en un pas; y as surgi el reto planificador bajo el nombre de sistema nacional de comunicacin. Cuando se habla de sistema se est haciendo referencia a una totalidad (conjunto) unitaria, con limites precisos, conformada por elementos (en interaccin) que se relacionan e influyen entre s en tanto procesos. Se trata de un todo integrado que interacta con otros sistemas, frente a los cuales tiene nexos de entrada (insumos) y de salida (productos) 18 . La esencia de este planteamiento se sustenta en tres principios tan elementales como obvios: todo est en conexin con todo, el todo es mayor que las partes y cualquier alteracin en una parte afecta a las otras partes y, por ende, al todo. En ese marco, es un sistema nacional porque, con criterio geogrfico, hace referencia a un todo que abarca el conjunto de entidades de un pas adems, como explican Roncagliolo y vila (1985: 38), la Nacin es la "opcin metodolgicamente ms conveniente" como unidad de referencia y anlisis 19 . Y es un sistema de comunicacin porque integra a todos los componentes del proceso-acto-relacin de produccin, transmisin, intercambio y recepcin de mensajes. Pero si en esos trminos se planteaba, en general, la necesidad de abarcar con la poltica comunicacional todo el sistema nacional, dicha definicin no era unitaria ni absoluta. A la hora de establecer con precisin el objeto y los mbitos comunicativos a los cuales debera orientarse la planificacin, surgan una serie de consideraciones especficas respeto al alcance de las PNC, en funcin de lo que deberan ser los instrumentos y el tipo de normatividad requeridos. Sobre esa base, y como resultado del anlisis de diversos planteamientos efectuados sobre el tema, pueden identificarse lo que llamaremos las dicotomas del objeto en las polticas de comunicacin, que son, por lo menos, las ocho siguientes: a) Impersonal versus interpersonal: Si bien no se propona explcitamente que las PC se limitasen a normar el campo de los medios de difusin masiva (impersonales): prensa, radio, televisin y cine, no son pocos los investigadores que expresaron su preocupacin en este sentido e insistieron en que la poltica comunicacional deba tener un alcance mucho mayor que los procesos mediatizados, y que tendra que contemplar tambin las formas interpersonales y grupales de comunicacin, incluidas la de organizacin o gestin especialmente en las entidades pblicas y la institucional, con lo que aumentara notablemente su eficacia 20 . Es decir, si bien no puede concebirse una PC que no considere en su objeto a la comunicacin masiva, tampoco debe restringirse nicamente a sta. Como afirman Roncagliolo y Avila (1985: 50), los medios de difusin son slo uno de los actores en los sistemas nacionales de comunicacin, y a veces no el ms importante. En todo caso, la premisa
Para ampliar este punto pueden verse los trabajos de Ana Maria Fadul: Poltica e sistemas de comunicao (Sao Paulo, mimeo, 1990), pp. 35; Hancock: Planificacin de la comunicacin para el desarrollo. Marco operativo de referencia (Quito, CIESPAL-UNESCO, 1981); y Rivadeneira: Comunicacin: un enfoque sistmico (La Paz, 1995), as como el artculo-comentario de Beltrn: "El libro de Ral Rivadeneira. Comunicacin: un enfoque sistmico", en Ultima Hora (La Paz, suplemento Semana, 14 de mayo de 1995), p. 7. 19 Si bien investigadores como Amaral Vieira (1984: 19) plantean que la nocin "nacional" no significa relativo a Nacin, sino simplemente que abarca todo el pas, por lo cual debera ser, ms propiamente, estatal. 20 La variante ms extrema en este campo la propone el Informe MacBride (1981: 351), cuando sostiene que las PC deberan tomar en cuenta "todos los medios (de comunicacin) que puede utilizar una sociedad para alcanzar sus objetivos generales de desarrollo". En la misma lnea est Breda Pavlic (1982: 60), para quien las PNC no deben limitarse solamente ala comunicacin masiva, sino "incluir toda forma de comunicacin".
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era clara: "abrir al mximo la comprensin del objeto de las PNC" (Capriles, 1989: 18), y evitar as el "gran error" de vincular exclusivamente la poltica comunicacional con los medios y sus contenidos (Grooscors, 1989: 17). b) Pblico versus privado: Por las implicaciones que tiene, la relacin entre lo pblico y lo privado ha sido calificada de "gran dicotoma". Y esto se expresa claramente en el terreno de la comunicacin y los intentos por normarla, sobre todo en lo que se refiere a los medios de difusin masiva. Si bien el principio era que las PNC englobaran tanto lo pblico como lo privado, el "gran problema" radicaba en que aqullas "son obligantes para el sector pblico, pero slo indicativas para el privado" (Bisbal, 1985: 113). Adems, si ya de hecho se cuestionaba la potestad del Estado para normar los procesos comunicacionales emanados desde la esfera estatal, mucho ms an se neg la posibilidad de su intervencin en la iniciativa privada, asumida como "intocable" desde la perspectiva del mercado. Un tema sin duda esencial, y polmico, en la definicin del objeto de las polticas comunicacionales. c) Contenido versus infraestructura: Otra dicotoma importante a la hora de pensar el objeto de la poltica nacional de comunicacin era la producida entre los contenidos que se evocan el consaber en los procesos comunicacionales e informativos, y la tecnologa que sirve de soporte material a esa dinmica social permanente. Un tema siempre crtico en materia de PC es el referido a la pertinencia o no, y los alcances, de la definicin de normas para la produccin y difusin de mensajes; asunto ms difcil todava cuando se lo relaciona con la libertad de expresin y, peor, con el derecho a la comunicacin. No debe olvidarse que un argumento recurrente contra las polticas fue que stas, ms an si provenan exclusivamente desde el Estado o, como en el caso de varios de nuestros pases, de gobiernos antidemocrticos, podran devenir en instrumentos de control y manipulacin informativa, sobre todo en lo que se conoce como medidas duras de control 21 . Frente a ese riesgo, el principio para lograr una buena PC fue ntidamente planteado por Pasquali (1991b: 233-234) en estos trminos: "garantizar a los ciudadanos de un pas, de jure y de facto, la libertad de opinin y su difusin por cualquier medio" 22 . En todo caso, era fundamental una orientacin global que relacionase los contenidos de la comunicacin con su infraestructura tcnica. Y en este punto ingresamos en el innovador mundo de la tecnologa. Al respecto, la preocupacin normativa de los impulsores de las PC gir en torno a dos aspectos: cmo enfrentar la adopcin-transferencia de nuevas tecnologas y cmo fomentar el desarrollo-produccin nacional de tecnologas "alternativas" 23 . Adems, se alertaba sobre el hecho de que si bien el desarrollo tecnolgico constituye una base para la solucin de problemas, "genera peligros como la decadencia de valores culturales y la imposicin de pautas extranjeras en algunos pases" (UNESCO, 1974: 28); en consecuencia, la poltica comunicacional deba prever esa posibilidad y establecer criterios bsicos para enfrentarla. El diagnstico era alarmante: la transformacin tecnolgica cambia las reglas del juego, amenaza con trastornar la divisin internacional del trabajo, la educacin, la formacin cultural y profesional, la utilizacin del tiempo libre, la calificacin de la fuerza laboral y atenta contra las soberanas nacionales (UNESCO, 1981: 25) 24 . En ese marco, lo esencial, asumido como tema de inters nacional, era que el uso de tecnologa en nuestras naciones deba ser planificado, estar acorde con los recursos nacionales existentes y ser funcional a los propsitos del desarrollo, soberana, cambio y respeto por la identidad cultural. d) Emisin versus recepcin: Una dicotoma tambin presente en el anlisis sobre el objeto de las PC fue la que distingua tres procesos relativos a la comunicacin: produccin, emisin y recepcin de mensajes, fundamentalmente a nivel de medios de difusin masiva. El primer tema estaba ligado a los contenidos, el segundo a los canales y el tercero a los efectos y usos por parte de los receptores. En ese marco, y pensando en una poltica globalizante, haba preocupacin por el tipo de procesos
21 Vase al respecto el importante aporte del espaol Carlos Soria (1994: 27-28) quien, asumiendo que "hay una tendencia casi gentica, casi instintiva del poder poltico hacia el control y domesticacin informativa", distingue entre medidas duras y medidas blandas de control 22 Otra vez aqu la posicin radical la tiene el Informe MacBride (1981: 351) cuando sostiene que "las PC slo deben utilizarse para los asuntos de estructuras y de material, y no para determinar el contenido de la comunicacin o para restringir la expresin de diversas opiniones". 23 Cuando se plantea la necesidad de tecnologas "alternativas" se est pensando en instrumentos-herramientas de bajo costo, de auto-ayuda, intermedias, alternas y apropiadas para la realidad de nuestros pases. Vase Hancock (1981: 3133). 24 Vanse las valiosas recomendaciones que hace al respecto Raquel Salinas en el marco del Informe de la Primera Reunin del Grupo de Monitoria sobre el seguimiento de la Conferencia Intergubernamental sobre PC en Amrica Latina y el Caribe (Quito, 1981, Anexo VI).

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comunicacionales dominantes en los medios y, fundamentalmente, por la naturaleza de los procesos culturales inherentes y sus efectos. Esto es ms evidente an cuando, como Capriles (1989: 17), se concibe a los medios como "aparatos ideolgico-culturales que reproducen el modo de produccin y el modo de vida capitalista". Entonces, si por una parte se apuntaba a normar el uso de los medios, sus contenidos y base tecnolgica en tanto instrumentos-herramientas para la difusin; se sostena tambin que la poltica comunicacional deba normar todos los efectos que producen los mensajes y considerar la forma en que el pblico utiliza los medios (vase Gmez, citado por Bisbal, 1985: 107). e) Acceso/participacin versus propiedad: Un tema central en el debate sobre polticas nacionales de comunicacin fue el relativo a lo que sera concebido como propsito esencial de toda decisinaccin planificadora: la democratizacin de la comunicacin. En la abundante literatura sobre este punto, se plantea la democratizacin en trminos de acceso (disponibilidad de recepcin) y participacin (disponibilidad de emisin); esto es, la facultad de los ciudadanos de recibir todos los mensajes, participar en su produccin, intervenir en la gestin de los medios y tener posibilidad de tomar decisiones polticas relativas a la comunicacin 25 . La PNC deba garantizar esos derechos a todos los ciudadanos y grupos sociales, en igualdad de condiciones. Pero hay quienes llegaron ms lejos y, adems de hablar de acceso y participacin, tocaron el sensible tema de la tenencia y uso de los grandes sistemas de medios que posibilitan la circulacin del saber y del conocimiento en la sociedad (vase Safar,1989: 230); esto es, incursionaron en un aspecto estructural: la propiedad, con un cuestionamiento central a la concentracin y el monopolio; y una interrogante sobre la asignacin, uso, objetivos y beneficios del espectro radioelctrico (Salinas, 1984: 28-29). Deba la poltica comunicacional normar la propiedad de los medios, afectando los intereses econmico-comerciales de las empresas transnacionales, las clases dominantes locales y los grandes anunciantes? Responder favorablemente a esta pregunta devena en afirmaciones como las de White (1985: 61), para quien "es ilusorio esperar una democratizacin de las comunicaciones si sta no forma parte de un proceso ms amplio buscando la igualdad y la justicia sociocultural, econmica y poltica a los niveles nacional e internacional". Es decir, no bastaba slo con tener ms numerosos y ms variados medios, y participar en ellos, sino tambin haba que plantear el reto de la democratizacin de la propiedad. Tema difcil a la hora de pensar el objeto de las PNC. f) Local versus nacional: Un aspecto tambin considerado en la propuesta de polticas nacionales de comunicacin, esta vez a nivel de mbito comunicativo, apuntaba a que las decisiones-acciones de planificacin en este campo no deberan limitarse solamente a los procesos y medios de carcter y alcance nacional, sino tambin velar por los medios y formas de comunicacin local y comunal. La lgica era que el desarrollo de procesos y medios de comunicacin descentralizados "ensancha el campo de participacin real y directa de la poblacin" (MacBride, 1981: 454). En ese sentido, haba que pensar en principios y normas que, adems de poner la mirada en el sistema nacional de comunicacin, se ocuparan especficamente de los sistemas locales, limitando la tendencia de entender la comunicacin slo desde las ciudades capitales y a travs de los grandes medios y sus redes. g) Urbano versus rural: La dicotoma anterior estaba ligada directamente a la existente entre lo urbano y lo rural. Pareciera que las polticas de comunicacin fueron pensadas casi exclusivamente para el habitante de las ciudades, y no as para el poblador campesino y, menos, para las comunidades indgenas. En ese sentido, un tema de anlisis y discusin era el relativo a la ciudadana y su relacin con los procesos comunicacionales en el horizonte de las PNC. El razonamiento de base en este punto, planteado por Pasquali (1991b: 233-234), parece incuestionable: "ante la comunicacin no hay ciudadanos de primera y de segunda", por lo cual el planeamiento y las polticas deben apuntar a cerrar la brecha existente entre lo urbano y lo rural. h) Nacional versus internacional: Finalmente, una fuente de no pocas preocupaciones entre los impulsores de las PNC en Amrica Latina fue la forma de encarar la relacin entre el sistema nacional de comunicacin y los procesos de comunicacin e informacin a nivel internacional, con todo lo que esto implicaba en trminos de soberana, autodeterminacin poltica, identidad cultural y
Para ampliar las definiciones de acceso, participacin y democratizacin de la comunicacin vanse especialmente los trabajos de Capriles: "El debate sobre las polticas de comunicacin en Amrica Latina", en Anuario Ininco - Temas de comunicacin y cultura (Caracas, UCV, 1989), pp. 13-40; el Informe MacBride (Mxico D.F., FCE-UNESCO, 1981), pp. 476; y el ya citado aporte de White: "Contradies nas polticas contemporneas de comunicao democrtica", en Comunicao & poltica (Ro de Janeiro, Forense Universitaria, N" 1-4, 1985), pp. 110-128.
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dependencia econmico-tecnolgica. Al respecto, mientras algunos investigadores planteaban temas especficos de atencin como parte de las polticas nacionales: entre otros, el acceso a la rbita geoestacionaria, las agendas internacionales de noticias y la tecnologa de la comunicacin (Beltrn, 1982: 11), la promocin del libro (UNESCO, 1974: 9), la poltica lingstica comunicacin transcultural(MacBride, 1981: 434); hubo quienes, como Marco Ordoez (1976: 217-218), se animaron a postular la necesidad de una poltica internacional de comunicacin que formulara un conjunto de normas vlidas, "como un comn denominador", para satisfacer algunas aspiraciones regionales, algunos objetivos de integracin y muchos propsitos nacionales. Operativamente, tales polticas transnacionales podran establecerse, en primer trmino, a nivel subregional; y temticamente prosigue Ordez, tendran que referirse a los siguientes asuntos: creacin de agencias nacionales de noticias y su integracin a un sistema regional; determinacin de contenidos, tanto en publicidad como en entretenimientos; aprovechamiento de mercados potenciales de noticias, audiencias y consumidores de producciones culturales; creacin de centros especializados para la produccin de mensajes cientficos, tecnolgicos, educativos y de entretenimiento; aprovechamiento de los sistemas de telecomunicacin, microonda u otra opcin tecnolgica; y aprovechamiento de las infraestructuras de comunicacin instaladas. Considerando las dicotomas planteadas y los alcances del sistema nacional de comunicacin, no cabe duda que el listado de los campos que deban ser objeto de las PNC era amplio y diverso. Basta ver lo que inclua: prensa, radio, televisin, cine, libros, discos, cintas, transparencias fotogrficas, telfono, telgrafo, fax, redes de telecomunicaciones, sistemas de computacin, servicios de informacin, servicios de enlace entre diversos sistemas, empresas productoras de mensajes, industria de la publicidad, mundo editorial, industrias que producen los equipos e instalaciones necesarios para el funcionamiento del sector, mecanismos de comercializacin de tales bienes, marcos institucionales, legales y regulatorios, recursos humanos que operan los medios y redes, instituciones que forman esos recursos humanos, centros que investigan temas de comunicacin-informacin, agrupaciones profesionales y tcnicas de las distintas ramas del sistema, cdigos profesionales, y diferentes tipos de contenidos que circulan por el conjunto de subsectores y redes. Pero lo fundamental, como base, era que los principios y normas definidos se orientaran hacia el comportamiento colectivo antes que al individual; y que el planeamiento sea asumido como inherente a un proceso global-nacional de comunicacin democrtica para el desarrollo, en oposicin a la satanizada comunicacin para la dependencia. En esos trminos se plante, con diferente intensidad y alcances, la discusin terico-conceptual sobre las polticas nacionales de comunicacin en Amrica Latina. Un conjunto de propuestas y reflexiones efectuadas fundamentalmente en la segunda mitad de la dcada del setenta y la primera de la del ochenta. Luego, durante mucho tiempo, con excepcin de algunos artculos crticos, los investigadores de la comunicacin en la regin prcticamente abandonaron el tema y sus objetos de inters e investigacin se orientaron hacia otros problemas lejanos a la planificacin de la comunicacin. Como bien sealara Antonio Pasquali (1991b: 25), en el nuevo contexto se logr que el trmino polticas de comunicacin figurara como dirty word (palabra sucia). "La nueva consigna dice: prohibido hablar de (polticas de) comunicacin; segrguese por subversivo a todo el que lo haga!". Tal, entonces; el complicado status estratgico de las PNC. Empero, de la mano de la globalizacin de los mercados y de la alterada estructura internacional del poder, en el portal del prximo siglo se est generando una renovada y creciente preocupacin por las polticas comunicacionales, al menos como necesidad de conocimiento, con nfasis en los efectos que estn produciendo las revoluciones geopoltico-econmica y tecnolgica en los procesos de informacin y comunicacin. Los especialistas as lo certifican. Un interesante estudio realizado por Josep Rota y Clemencia Rodrguez (1995), con base en la consulta a 84 comuniclogos de 34 pases del mundo, identific cuatro grandes temas que expresan una suerte de propuesta colectiva como la "base de una nueva agenda de investigacin internacional" en comunicacin, uno de los cuales son las PC 26 : a) El estudio de las tendencias actuales y del impacto de los medios de comunicacin en el cambio social.
Vase el amplio trabajo realizado por Rota y Rodrguez, cuya sntesis fue publicada con el ttulo "Propuesta para una agenda de investigacin sobre comunicacin internacional", en Di-logos de la comunicacin (Felafacs, N 42, Lima, junio de 1995), pp. 53-68, y en la cual proponen once categoras temticas para la investigacin en comunicacin internacional en el futuro inmediato.
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b) La necesidad de investigacin aplicada e investigacin sobre polticas de comunicacin. c) La necesidad de meta-investigacin. d) El estudio de cuestiones filosficas y ticas en torno a los medios de comunicacin. Concretamente, en el tema de las polticas de comunicacin se hace referencia a la necesidad de mayor investigacin y esfuerzos especficos para su formulacin de proyectos de investigacin ms orientados hacia las aplicaciones prcticas, y de investigacin formativa que conduzca al diseo de estrategias de comunicacin (Rota y Rodrguez, 1995: 66-67). Planificar los procesos comunicacionales sigue siendo, entonces, un desafo para la inteligencia. Y no es para menos. Como seal recurramos a la reflexin del influyente investigador Miguel de Moragas Sp (1997: 23-32), quien en el IX Encuentro Latinoamericano de Facultades de Comunicacin Social realizado en Lima a fines de 1997, plante la necesidad de recuperar, para una correcta interpretacin de los sistemas de comunicacin contemporneos, "la importante tradicin terica" relacionada a los estudios sobre polticas de comunicacin en Amrica Latina 27 . "El estudio y la consideracin de los nuevos problemas de la comunicacin no nos excusan, en absoluto, de los viejos y tradicionales compromisos de la investigacin cientfica en comunicacin", dijo el comuniclogo cataln; y tiene razn.

Es interesante la mirada global que propone Moragas Sp en relacin a las ciencias de la comunicacin en la "sociedad de la informacin ", publicada en una ponencia con ese ttulo en Di-logos de la comunicacin (Felafacs, N 49, Lima, Octubre de 1997), pp. 23-32, donde analiza los objetivos permanentes de la teora de la comunicacin.

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3. LAS PNC: LATINOAMERICANO ATREVIMIENTO

Como ya te explic, uno de los dos ejes temticos principales del debate internacional sobre la comunicacin paralelo al NOII fue el de las Polticas Nacionales de Comunicacin (PNC). Este planteamiento, principalmente durante la dcada del setenta, supuso una agitada confrontacin poltica y conceptual, e implic la toma de posiciones estratgicas tanto a nivel internacional como nacional en Amrica Latina. En cuanto a sus impulsores, si la introduccin de las formulaciones y propuestas sobre el NOII en el debate internacional se debi fundamentalmente al Movimiento de Pases no Alineados, la base de discusin y anlisis sobre las PNC se aglutin en el marco de la UNESCO, impulsada por actores polticos e investigadores de la regin. Histricamente, las polticas de comunicacin nacen y se conciben en el seno de una trada que conforma una totalidad analtica y propositiva: educacin-cultura-comunicacin. As, las PNC son parte de un mismo proceso que engloba tambin a las polticas educativas y a las polticas culturales. Por lo menos ese fue el curso que sigui en la estrategia general de la UNESCO 28 . En el debate internacional sobre la comunicacin, la propuesta de PNC es el resultado de un progresivo acercamiento sobre todo de la UNESCO a los problemas de la comunicacin, luego de transitar los terrenos de educacin y de cultura. Si bien puede percibirse un determinado orden histrico correlativo: primero educacin, luego cultura y despus comunicacin, ello no implica necesariamente un orden lgico de sucesin. El planteamiento de polticas comunicacionales emerge respaldado por el debate en torno a polticas educativas y polticas culturales. As, en el horizonte del estudio y promocin de la educacin como factor de desarrollo (principios del sesenta), se avanz conceptualmente en la relacin entre procesos de comunicacin y procesos de desarrollo social y cultural. En tanto que en el marco de los nuevos planteamientos sobre la accin cultural de la UNESCO (finales de los aos sesenta) 29 , se definieron importantes principios pertinentes tambin a la comunicacin: el desarrollo cultural como parte integrante del desarrollo general, la identidad cultural como preocupacin fundamental, el derecho a la cultura y la democratizacin de la cultura en trminos de acceso y participacin (Gifreu, 1986: 95-97). Pero, cul fue la esencia del planteamiento de polticas comunicacionales globales a nivel nacional? En principio, la idea de PNC estaba directamente enraizada en la lnea de la comunicacin para el desarrollo, lo que supona, claro, una particular concepcin tanto de la comunicacin como del tipo de desarrollo 30 . Ello, en el marco de dos principios centrales: a) la comunicacin-informacin es un recurso planificable, en tanto indicador-inductor del desarrollo; y b) el Estado es un actor central en el proceso de formulacin y aplicacin de polticas y estrategias en este campo. Todos estos temas fueron puestos en discusin como efecto de la irrupcin de las Polticas Nacionales de Comunicacin en el debate internacional. 3.1 De expertos a "conspiradores" La preocupacin efectiva de la UNESCO por los problemas de la comunicacin, superando el inters inicial por la informacin y la libre circulacin, se produjo cuando el sistema de las Naciones Unidas le encarg prestar atencin preferente a los problemas de desarrollo, a principios de los aos sesenta (Gifreu,

Varios estudios abordan la relacin entre polticas comunicacionales y polticas de educacin y cultura. Vanse el de Capriles: "Acciones y reacciones en San Jos: el debate de las comunicaciones en la UNESCO" (Mxico D.F., ILETNueva Imagen, 1979); y el ya citado de Josep Gifreu: El debate internacional de la comunicacin (Barcelona, Ariel, 1986). 29 El inters de la UNESCO por la promocin de polticas culturales se tradujo en la realizacin de dos Conferencias Mundiales sobre el tema (Venecia, 1970 y Mxico, 1982), y cuatro conferencias intergubernamentales regionales para Europa (1973), frica (1975), Amrica Latina y el Caribe (1978) y Pases rabes (1981). La UNESCO tambin promovi la publicacin de monografas sobre polticas culturales de los Estados miembros, llegando a editarse un total de 44 trabajos entre 1969 y 1977 (Gifreu, 1986: 96). 30 Debe recordarse que la posicin de la UNESCO en materia de comunicacin fue dominada hasta los aos setenta por el enfoque difusionista de la modernizacin (adopcin de innovaciones), lo cual implicaba una distorsionada concepcin del desarrollo. Sobre este tema vanse especialmente los trabajos de Beltran (1993a y 1994) y Hancock (1981).

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1986: 95). La mesa redonda sobre Cultura y mass-media, realizada en Montreal en junio de 1969, marca el paso de la futura transformacin de los esfuerzos de la UNESCO en materia de comunicacin (1986: 87) 31 En ese horizonte de cambio de direccin, el inters de la UNESCO por las polticas nacionales de comunicacin se dio, oficialmente, en su 16a. Conferencia General, celebrada en 1970, en la que se autoriz al Director General "a ayudar a los Estados miembros a formular sus polticas relativas a los grandes medios de informacin" (Resolucin 4.21). En esa ocasin, como primera medida de carcter prctico, se encarg a la subdireccin general de comunicacin la organizacin de una serie de reuniones de expertos para precisar los conceptos y el alcance de las PNC. a) Los primeros expertos Con el objeto de determinar las consideraciones que suscitaban el inters del pblico por la comunicacin, definir el alcance y los lmites de las polticas y del planeamiento de la comunicacin, e indicar las formas en que podan llevarse a la prctica en el nivel nacional, 21 expertos independientes de 20 pases se reunieron en Pars, en 1972, en la Primera Reunin de Expertos sobre Polticas y Planificacin de la Comunicacin. Conceptualmente, esta reunin prctica exploratoria, en la que confluyeron especialistas de varias especialidades cientficas, defini la identificacin entre poder y medios, la relacin entre tecnologas de comunicacin y un posible imperialismo de la informacin, el desplazamiento de las economas desarrolladas hacia actividades de informacin y comunicacin, el manejo comercial o poltico de los medios de control social, la imposicin de modelos de conducta, la "igualacin por lo bajo" en el plano cultural que produce la industria cultural, y la reduccin de la informacin por las tendencias monoplicas a nivel nacional e internacional (Capriles, 1979: 88-90). En cuanto a polticas nacionales de comunicacin, el evento estableci criterios para su formulacin y la necesidad de impulsar la creacin de consejos nacionales de comunicacin. Adems, propuso una aproximacin a la definicin de polticas de comunicacin. En todo caso, como sostiene Beltrn (1976: 1415), "la reunin no trat de proponer un solo mtodo (...), sino de sugerir lneas directrices generales para guiar la actividad nacional gubernamental voluntaria". Con todas esas proposiciones terico-conceptuales, el Informe final de la Reunin fue difundido en todo el mundo por la UNESCO como documento de trabajo. De ese modo, constituy un aporte fundamental para la posterior evolucin del debate y de la toma de decisiones a distintos niveles (Capriles, 1979: 88-90). Poco despus de la reunin de expertos de Pars, la preocupacin de la UNESCO por las PNC adquiri un nivel de claridad y de compromiso mayor. As, en la introduccin del Proyecto de Programa y de Presupuesto para 1973-74, el Director General del organismo, Ren Maheu, sostuvo que "la principal idea nueva que caracteriza el programa de la informacin es la de una poltica nacional de comunicacin". En la perspectiva de impulsar la toma de decisiones sobre PNC a nivel regional, la XVII Conferencia General de la UNESCO, reunida en 1974, aprob la realizacin de una Primera Conferencia Intergubernamental sobre Polticas de Comunicacin, eligiendo a Amrica Latina y el Caribe como sujeto de la misma. Se trataba de una Conferencia de gran importancia porque, por una parte, constitua la primera iniciativa de esa magnitud de la UNESCO en el sector y en Amrica Latina; y, por otra como explica Capriles (1979: 94), era una reunin de policy-makers, de ministros, para impulsar la toma de decisiones a nivel regional, de manera coordinada, sobre las comunicaciones. Y se daba en una regin con indicadores culturales cercanos a los de los pases "desarrollados" y con un movimiento crtico de la investigacin en la materia. Para preparar el orden del da de dicha Conferencia, prevista en principio para 1975, se convoc a una importante reunin de expertos de la regin en Bogot. b) Los ltimos "conspiradores" Una funcin especfica, de incuestionable orientacin poltico-estratgica, congreg a 17 especialistas de 14 pases de Amrica Latina y el Caribe en la Segunda Reunin de Expertos sobre Polticas de Comunicacin: "ilustrar a gobiernos y responsables de medios masivos de comunicacin la urgente necesidad de implantar polticas coherentes y de conferir a los diferentes sistemas nacionales de
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Un referente propositivo y analtico fundamental en este campo es el documento de Beltran: Communication and modernization: the case of Latn Amrica, presentado en noviembre de 1969 en la 19 Conferencia Mundial de la Sociedad Internacional de Desarrollo, celebrada en Nueva Delhi, India. Mimeo, pp. 41.

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comunicacin la mayor organicidad y racionalidad posibles en vista de metas nacionales de desarrollo" (UNESCO, 1974: 8). En ese marco, la consulta a expertos realizada en Bogot en 1974, se gui por tres objetivos: expresar las conclusiones de la reunin anterior de expertos (Pars, 1972) en trminos realistas y aplicables a los pases de Amrica Latina, ayudar a la UNESCO a formular el orden del da de la Conferencia Intergubernamental de ministros, y ayudar a precisar los trabajos preparatorios para el efecto. La reunin cont con un documento de trabajo preparado por Luis Ramiro Beltrn que, entre otras cosas, "propona una primera definicin de polticas de comunicacin, que hara fortuna, as como una visin critica de las relaciones entre PC y desarrollo" (Gifreu, 1986: 99) 32 . El estudio propuesto por Beltrn (1974): Las polticas nacionales de comunicacin en Amrica Latina, expona en 100 prrafos temticamente ordenados lo que seran las bases terico-conceptuales ms importantes del planteamiento de las PNC. En ese marco, y luego de diez das de trabajo, la Reunin recomend la necesidad de (Capriles, 1979: 90-94): a) formular PNC (globales, explcitas, interdisciplinarias, integradas y coherentes), b) planificar la comunicacin e informacin para el desarrollo, c) superar la identificacin falaz entre libertad de expresin y libertad de empresa, d) defender las culturas nacionales, e) hacer que la comunicacin responda a los requerimientos socioeconmicos y culturales de la poblacin y el pas, f) exigir la participacin de todos los sectores sociales en las PC, y g) asignar al Estado la responsabilidad exclusiva en su formulacin y ejecucin. Dichas recomendaciones se sustentaron en un diagnstico consensuado entre los expertos, que puede sintetizarse en dos percepciones generales: concentracin aguda en manos de intereses privados minoritarios de las comunicaciones en Latinoamrica, e influencia y sometimiento a intereses econmicos y polticos extra-regionales; y cuatro convicciones: las PNC sern un instrumento capital de solucin, deberan ser democrtica y pluralmente formuladas, cada Estado debe jugar como un derecho y un deber el papel de conductor en el establecimiento de las PNC, y todos los pases de la regin deben tener polticas conjuntas relativas al comportamiento de las fuerzas internacionales de comunicacin (Beltrn, 1976: 17). Finalmente, la reunin culmin con un Informe final que propona una definicin de PC y determinaba sus funciones, elementos y prioridades; haca un cuestionamiento critico a la relacin entre poltica de comunicacin y desarrollo; y consideraba la comunicacin e informacin como servicio pblico. Este informe, que deba servir como documento de trabajo de la Conferencia Intergubernamental sobre PC, se convirti pronto en "fantasma de las organizaciones patronales de medios en Amrica Latina y como corresponde a un verdadero fantasma sufri una sbita desaparicin como material preparatorio (...)" (Capriles, 1979: 91). Otros dos momentos importantes previos a la Conferencia Intergubernamental de PC son la Reunin de Expertos convocada por Ciespal, realizada en abril de 1975 en San Jos; y la Reunin de Expertos sobre Promocin e Intercambio de Noticias, realizada ese mismo ao en Quito. Ambos eventos, entre otras cosas, recomendaron a los gobiernos la necesidad de formular y establecer PNC en el ms breve plazo posible 33 . Y pareca que el tiempo era importante, porque ya para entonces sometida a una agresiva campaa de distorsin y desprestigio por parte de dos organismos internacionales empresariales de medios de comunicacin, la Conferencia haba sufrido tres cambios de sede y se haba postergado para 1976 34 . 3.2 Declaracin de San Jos: hito, credo, paliativo, retrica? Marcando un hito en la historia de las definiciones institucionales que no es lo mismo que de las acciones institucionales (Salinas, 1984: 22), y en un escenario completamente agitado y adverso, se realiz en San Jos, Costa Rica, la Primera Conferencia Intergubernamental sobre Polticas de Comunicacin en
Como sostiene Gifreu, y como lo comprobamos en el primer captulo de este libro, la definicin beltraniana de PNC constituye el eje innegable sobre el cual se propusieron ms tarde otros intentos de definicin. 33 Para conocer con mayor detalle las caractersticas y recomendaciones de estas dos reuniones, puede consultarse el trabajo de Beltrn: "PNC en Amrica Latina: los primeros pasos" (Caracas, Nueva Sociedad, 1976), pp. 17-21. 34 Originalmente la Conferencia Intergubernamental deba realizarse en Buenos Aires, en 1975; luego fue anunciada en Lima; despus, el pas sede que pareca definitivo, Ecuador, retir su oferta. De esa manera la reunin tuvo lugar en Costa Rica con un ao de retraso. Vase al respecto Capriles (1979:103-113) y Gifreu (1986: 97-102).
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Amrica Latina y el Caribe. La reunin, que tuvo lugar en junio de 1976, congreg a policy-makers de toda la regin con el propsito de impulsar la toma de decisiones, a nivel nacional, en materia de PNC. Si bien el ambiente que se vivi antes y durante la Conferencia estaba ciertamente oscurecido y amenazado como efecto de la poderosa presin internacional ejercida por la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) y la Asociacin Interamericana de Radiodifusin (AIR) 35 , la reunin sigui su curso aprobando treinta importantes recomendaciones y una Declaracin de principios, que constituyen un referente esencial en los esfuerzos nacionales e internacionales por la democratizacin de la comunicacin. Las recomendaciones incluidas en el Informe de la Conferencia pueden integrarse en seis grandes categoras: a) circulacin equilibrada de la informacin, b) polticas nacionales y planes de comunicacin, c) formacin y capacitacin de recursos humanos, d) investigacin y documentacin, e) tecnologa de comunicacin, y f) cooperacin regional en materia de comunicacin. En criterio de la investigadora estadounidense Elizabeth Fox (1989: 22), tales recomendaciones apuntaban a lograr un intercambio internacional ms equilibrado de noticias y programas de entretenimiento, garantizar acceso y participacin en los mass-media a todos los miembros de la sociedad, proteger los derechos individuales y libertades de comunicacin y expresin, y asegurar la aplicacin de los media a objetivos de desarrollo nacional y regional. En materia de PNC, la Conferencia plante elementos importantes tales como: conceptos del derecho a la comunicacin y del flujo equilibrado de la informacin, legislacin en materia de comunicacin, planificacin de la comunicacin, consejos nacionales de comunicacin, implementacin de las polticas y planes nacionales a travs del desarrollo de un sistema nacional de informacin y comunicacin, relaciones entre el sector pblico y el privado (vase UNESCO, 1981: Anexo W, 22). En general, como sostiene Salinas (1984-22-23), la Conferencia seal que al definir los objetivos generales de la PNC deben tenerse en cuenta los siguientes principios: definicin de las responsabilidades sociales de los sectores pblico y privado, consideracin de los medios de comunicacin en relacin con su empleo, necesidades y prioridades reales de la poblacin en este campo, garantas de acceso y participacin colectiva en los sistemas de comunicacin, definicin nacional sobre la problemtica tecnolgica en el sector, coherencia entre las metas y estrategias del sector de comunicacin con las de los restantes sectores, y resguardo de la soberana histrica y cultural de los Estados-naciones. Por su parte, la Declaracin de San Jos en catorce puntos ms bien generales, formul principios centrales en cuanto al papel del Estado en nuestros pases, la responsabilidad estatal y social de establecer planes y programas en comunicacin, la naturaleza y objetivos de las PNC, y el rol de los organismos internacionales en este "proceso universal". En todo caso, si bien hay coincidencia en reconocer esta Declaracin como un momento cspide en el tema (Gmez, 1976: 35-36), existen divergencias en cuanto a su importancia estratgica. As se explica que sea concebida, por unos, como un "credo de la democratizacin de la comunicacin" (Beltrn, 1993a: 23) y un "pequeo pero importante hito en la formulacin de los principios sobre los que deban basarse las nuevas estrategias de desarrollo de la comunicacin" (Gifreu,1986: 102); y, por otros, como "un conjunto de trminos moderadores, paliativos, ambigedades y generalizaciones" (Capriles, 1979: 113), y "un ejercicio de retrica de las burocracias latinoamericanas" (Motta,1982: 15). Pero si haban diferencias de percepcin, como las sealadas, entre quienes crean en la necesidad de PNC, la confrontacin se tornaba antagnica cuando opona a los impulsores de las polticas comunicacionales contra sus "satanizadores" SIP y AIR a la. cabeza, que vean en la planificacin de la comunicacin una "visin totalizadora de cultura (...) destinada a servir las aspiraciones de fascistas y marxistas" (vase Beltrn, 1976: 23-26); y que hablaban de "complot comunista", "totalitarismo informativo", "infiltracin de la UNESCO por expertos extremistas", "trampa en favor de dictaduras de
La SIP y la AIR expresan las posiciones de la industria privada de comunicacin impresa y audiovisual de Amrica Latina, y de la industria periodstica de Estados Unidos. "Ambas son federaciones de gerentes, directores y propietarios de los medios de comunicacin y operan de consuno en virtud de un acuerdo de defensa mutua" (Beltrn, 1976: 21). As se explica que hayan desatado una virulenta campaa contra la formulacin de PNC y en especial con el propsito de impedir y distorsionar la realizacin de la Conferencia Intergubernamental sobre el tema. Para ampliar este punto vase Beltrn (1976), Capriles (1979) y Schenkel (1980).
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derecha e izquierda" y un explosivo etctera (Capriles 1979:111-112) 36 . Distorsiones de esa naturaleza, llevadas al terreno nacional, generaron una serie de confusiones y diferencias que limitaron notablemente las posibilidades prcticas del denominado "Espritu de Costa Rica". 3.3 Lecciones del "Espritu de Costa Rica" Pocos das despus de realizada la Conferencia Intergubernamental sobre PC en Amrica Latina y el Caribe, el investigador venezolano Luis Anbal Gmez (1976:46) con un inocultable entusiasmo y marcada expectativa, escribi que lo importante era el follow up: llevar a cabo, hasta el fin, lo acordado en Costa Rica. "La iniciativa est en manos de los Estados", dijo. Y as era. Pero en lo que Gmez pareca no tener razn, y se demostrara pronto en el terreno de los resultados a nivel nacional, era en su concepcin de la Conferencia como "un xito sin precedente en cuanto a la revalorizacin del sistema de comunicacin e informacin por parte de los Estados de la regin" (1976: 36). Si en realidad se hubiera producido tal "revalorizacin", por qu los resultados de la Conferencia fueron "decepcionantes" en trminos de pasar de las exigencias tericas a la prctica poltica (toma de decisiones)? (Capriles, 1979: 113). Si bien es cierto que la Conferencia, por la naturaleza misma de la UNESCO, slo tena carcter propositivo y se limitaba a ofrecer a los Estados miembros recomendaciones y guas de accin sin potestad para determinar prctica concreta alguna, la explicacin de los nfimos resultados posteriores parece encontrarse en el terreno poltico ms que en el propiamente comunicacional. Incluso parecera que la Conferencia, en cuanto a los destinatarios del cambio, acusaba serios problemas de nacimiento que hacan inviable transitar de las intenciones a las realizaciones, del debate poltico doctrinario a la organizacin y operatividad de acciones especficas. Quizs el mayor escollo del "Espritu de Costa Rica" fueron, vaya paradoja, los propios gobiernos que suscribieron la Declaracin de San Jos 37 Entonces, las interrogantes merecen un cambio de escenario. Cul era la situacin a nivel nacional? Qu posibilidades reales haba de pasar de las "altisonantes declaraciones principistas" a los "empricos planes de accin" (Pasquali, 1991a: 14)? Cul era la naturaleza de los Estados nacionales de la regin y qu carcter tenan los gobiernos de esa dcada? Elizabeth Fox (1989: 21-22), en lo que denomina "mala sincronizacin", identifica tres desencuentros esenciales que permiten abonar elementos orientados a explicar el fracaso prctico de la Conferencia de San Jos. a) Cuando se realiz la Conferencia, varios gobiernos y planificadores ya haban abandonado la bsqueda de una PNC y daban marcha atrs en sus reformas nacionales. b) En 1976, revertidos los pocos intentos por formular PNC, el escenario era adverso; los medios privados volvieron a la improvisacin, explotacin y abuso comercial, y los gobiernos retornaron a la negligencia. c) Cuando se celebr la Conferencia, casi toda la regin estaba gobernada por militares 38 , lo que gener disidencias sobre la aplicacin estatal ms bien gubernamental de las PNC. Beltrn (1989: 1617) tambin encuentra en este hecho la causa de la inviabilidad prctica de las PNC, pues ni los gobiernos militares ni los pocos climas democrticos de la regin "pudieron albergar la transformacin". Coincidentemente, Carriles (1979: 101-103) considera que la posicin de "debilidad y retroceso" en el campo de la comunicacin a nivel nacional est directamente ligada al panorama poltico sudamericano y centroamericano, "dominado por regmenes de fuerza". Es decir, podramos decir entonces que el "Espritu de Costa Rica" acusaba un triple dficit que lo hera de muerte: a) de oportunidad (lleg tarde), b) de pertinencia (avanz mal) y c) de legitimidad (naci desnaturalizado) 39 .
Schenkel (1981: 61-67) sintetiza en tres las "criticas no justificadas" a las PNC: que pretenden estatizar y socializar los medios de comunicacin, que buscan coartar la libertad de expresin y prensa, y que son una amenaza a la rentabilidad de los medios privados. 37 Con excepcin de Argentina, todos los pases asistentes a la Conferencia Intergubernamental asumieron las treinta recomendaciones y suscribieron la Declaracin de San Jos. 38 Con excepcin de cuatro pases de la regin (Mxico, Costa Rica, Venezuela y Colombia), los Estados latinoamericanos tenan regmenes de facto, no democrticos. 39 Para empezar, la Conferencia careci de representatividad poltica necesaria: slo cuatro ministros asistieron al encuentro; el resto eran viceministros, jefes de informacin o simplemente embajadores en Costa Rica; adems, los equipos asistentes eran poco numerosos y, con excepcin de Venezuela, no haban asesores tcnicos de alto nivel.
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Si a ello se aade el repliegue de la UNESCO que, acosada por poderosos grupos de presin internacionales, dej el papel de impulsor para asumir el de mediador haciendo una serie de concesiones, incluida la eliminacin de documentos como el Informe de la Reunin de Expertos de Bogot, cuyo "espritu", pese a todo, se reflej en la Conferencia y su Declaracin; el generalizado boicot internacional dirigido y orquestado por la SIP y la AIR antes, durante y despus de su realizacin 40 ; los "intocables" intereses econmicos y corporativos en juego, sustentados en relaciones de poder internacionales imbricadas en la estructura sociopoltica interna de los propios pases; y, adems, la cuasi monopolizacin del tema por un reducido grupo de policy makers e investigadores en comunicacin esto es, el no involucramiento de actores sociales y polticos esenciales, parecera que las realizaciones nfimas, los intentos mnimos y el olvido gubernamental del tema (Beltrn, 1991: 32), fueron resultado de mltiples limitaciones y problemas. En ese horizonte, la Conferencia no marc el "fin del monlogo y el comienzo de un dilogo de mltiples dimensiones" como haba pronosticado Gmez (1976: 35-36) ; sino ms bien, a modo de paradoja, la conclusin del avance y la consolidacin de la ruptura y retroceso sobre el tema de las PNC. Otra vez, como en el caso del NOII, el momento ms alto en el debate se transformaba en el punto de inflexin y el rumbo a la derrota. Qu pas despus de Costa Rica con el debate internacional sobre las polticas nacionales de comunicacin? A nivel general, muy poco. Luego de la Conferencia de San Jos, hubo otras dos reuniones intergubernamentales tambin auspiciadas por la UNESCO: la Segunda Conferencia Intergubernamental sobre Polticas de Comunicacin en Asia y Oceana, celebrada en Kuala Lumpur (Malasia), en febrero de 1979; y la Tercera Conferencia Intergubernamental sobre Polticas de Comunicacin en frica, realizada en Yaound (Camern), en julio de 1980. Como resultado de tales encuentros se produjeron las declaraciones de Kuala Lumpur y de Yaound en la lnea de la Declaracin de San Jos, que representan un avance en la precisin de posiciones tericas y estratgicas sobre la cuestin; asimismo, introducen temas novedosos, en el caso africano, como la relacin entre polticas de comunicacin y proceso de descolonizacin 41 . Por otra parte, de las cinco conclusiones a las que se lleg en el Informe MacBride en 1980, como ya vimos, una se refiere a las PNC. Se plantea como indispensable que los pases formulen polticas nacionales globales de comunicacin, ligadas a la totalidad de los objetivos de desarrollo social, cultural y econmico, como condicin de democratizacin de la comunicacin. Ello, en el marco de la mxima consulta y participacin social y con arreglo a la realidad particular de cada pas (MacBride, 1981: 432). Despus, como en el caso del debate sobre el NOMIC, se mand a callar. Y el retroceso en el equilibrio informativo a nivel internacional vino de la mano del repliegue, en el terreno nacional, de la propuesta de formular e implementar polticas nacionales de comunicacin. As, bajo el dominio de una estrategia globalizante en materia de comunicacin, informacin y cultura devino una suerte de entierro impuesto del tema. Los impulsores del movimiento no haban sido capaces de vender su causa ni a los partidos polticos ni a los sindicatos, ni menos a las fuerzas progresistas de Amrica Latina. Sin defensores, la idea de PNC democrticas qued tendida en el camino. 3.4 Amrica Latina sin PNC, tiempo de frustracin Volviendo a la perspectiva de balance, si bien puede afirmarse que la Conferencia de San Jos influy de manera importante en la creacin de un mayor nivel de conciencia sobre las PNC, estimul el anlisis y discusin (Motta, 1982: 15) y sembr "semillas de debates futuros" (Fox, 1989: 22), en el terreno de aplicacin de las recomendaciones la mayor parte no fueron llevadas a cabo ni por la UNESCO ni por los Estados miembros; y las pocas recomendaciones ejecutadas tuvieron carcter parcial (UNESCO, 1981: Anexo IV, 1-2). As, radicalizando el anlisis se podra decir, con Raquel Salinas (1984: 22), que "los documentos (de la Conferencia) se convirtieron en fsiles de una historia que nadie conoce". Y que, a pesar de declaraciones, discursos y formulaciones diversas, falt la voluntad poltica de llevar a la prctica el establecimiento de PNC. Pero, por qu la historia de la reforma de las comunicaciones en Amrica Latina, a travs de polticas democratizadoras, es una "historia de fracasos"? En la percepcin de Beltrn (1989: 17-18), las
Capriles (1979: 111-112) ilustra muy bien este hecho en el plano informativo: inundacin de la prensa norte y sudamericana, por parte de la SIP y sus afiliados, unidos a las agencias UPI, AP y AFP, con su campana contra la UNESCO; confusin deliberada de acontecimientos diversos, acusando a la UNESCO de complicidad con los No Alineados; boicot casi general a los documentos reales de la Conferencia y boletines de la UNESCO; deformacin de los debates y resultados de las sesiones de la Conferencia; ataques de la AIR y campaas desatadas en radio y televisin de varios pases; concentracin de los ataques, a nivel nacional, en pases impulsores de la Conferencia. 41 Para ampliar informacin sobre estas dos Conferencias, vase Gifreu (1986: 103-104).
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explicaciones son numerosas: represin gubernamental; oposicin de la empresa privada; debilidad de las democracias (sometidas a crisis econmica, dependencia frente a los media privados y favoritismo de los polticos con stos); y transformaciones tecnolgicas, de mercados y pblicos (compleja gestin de la industria internacional de comunicacin). Estos hechos, sin duda, dificultaron la regulacin jurdica de la comunicacin-informacin a nivel nacional 42 Empero, aunque algunos investigadores como el brasileo Luis Gonzaga Motta (1982: 15) plantean la hiptesis de la "poca validez" de la propuesta de PNC desarrollada en la Conferencia de San Jos, no todo se restringi a "lo simblico y ritual" (Fox, 1989: 22). Pese a las limitaciones y frustraciones, Amrica Latina registr importantes intentos aunque parciales, dbiles y poco sistemticos de llevar a la prctica el "Espritu de Costa Rica". A fines de 1981, con el propsito de revitalizar los principios de la Declaracin de San Jos y de revisar todas y cada una de las recomendaciones del encuentro intergubernamental realizado cinco aos antes, tuvo lugar en Quito la Primera Reunin del Grupo de Monitora sobre el seguimiento de la Conferencia Intergubernamental de Costa Rica. En la ocasin, a convocatoria de la UNESCO, los cinco miembros del Grupo presididos por Luis Ramiro Beltrn y respaldados por trece especialistas latinoamericanos y caribeos, analizaron "lo vlido" (que mantena su relevancia), "lo obsoleto" (que ya no tena pertinencia) y "lo reforzable" (que requera ser reinterpretado) de las treinta recomendaciones de San Jos 43 . El balance determin que (UNESCO, 1981: Anexo IV, 26-30): los gobiernos de la regin no definieron PC en forma explicita, no establecieron planes nacionales de comunicacin, ni adoptaron medidas jurdicas que modificaran el estado del flujo de la informacin dentro de sus pases; hay esfuerzos parciales en varios pases en materia de modificaciones legislativas para la adecuacin de los sistemas nacionales de informacin; se garantiz la creacin de agencias nacionales de noticias y la regional Accin de Servicios Informativos Nacionales (ASIN); excepto uno, ningn pas constituy jams consejos nacionales de comunicacin; pocos pases dedicaron esfuerzos a la formulacin de planes nacionales de comunicacin que se inserten en los sistemas nacionales de planificacin del desarrollo; hubo muchas limitaciones para planificar la comunicacin (falta de voluntad poltica, de recursos financieros, tcnicos y de infraestructura, de tecnologa, de recursos humanos y de organizacin poltico-administrativa); en ningn caso se establecieron verdaderos sistemas de comunicacin; y, no se han desarrollado programas de formacin de recursos humanos capacitados en PNC.

En cuanto a las acciones que tocaban a la UNESCO, de las ocho recomendaciones que la Conferencia formul, solamente una fue implementada (estudio de derecho comparado sobre los medios de comunicacin en Amrica Latina), y otra apenas parcialmente (estudio sobre la introduccin y la comercializacin de nuevas tecnologas de comunicacin) (vase UNESCO, 1981: Anexo N, 30-31). Y respecto a los avances concretos en polticas y legislacin, la reunin del Grupo de Monitoria destac la experiencia de cuatro pases de la regin como "especialmente aleccionadoras": Mxico, Per, Venezuela y Brasil. 44 Sintticamente, y en una visin general, se pueden describir esos avances en los siguientes trminos: a) Mxico: A nivel de proyectos para la creacin de un sistema nacional de comunicacin participativo, plural y democrtico, Mxico en dos gestiones gubernamentales: Luis Echevarra y Jos Lpez Portillo constituy "el ejercicio ms integrado, completo y profundo que se haya hecho en un pas
En criterio del investigador venezolano y decidido impulsor de las polticas comunicacionales, Guido Grooscors (1989: 17); "el gran error que se ha cometido al tratar el tema de las PC ha sido la reiteracin excesiva de la estrecha vinculacin entre stas, los medios y su contenido". 43 El balance de los resultados de la Conferencia se articul alrededor de cinco ejes temticos principales: proceso de legitimacin y de ampliacin del debate, avances en polticas y legislacin, desarrollo de la organizacin y la produccin, recursos humanos y tecnologa. Al respecto, vase el Informe Final de la Reunin del Grupo de Monitoria y sus seis anexos (Quito, UNESCO, 1981). 44 Para ampliar este punto vase UNESCO (1981: 9-17); Beltrn (1976: 8-13, 1982: 9-10 y 1991: 32-34); Salinas (1984:21-23) y Fox (1989: 38-42).
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para cambiar toda la comunicacin" (Beltrn, 1991: 34). En el marco de un conjunto de reformas polticas y sociales, se intent crear canales estatales de comunicacin a fin de "liberarse de la dependencia de los medios privados" (Fox, 1989:38). Adems, se promovi la consulta ms amplia que se haya registrado en Parlamento alguno en torno al derecho a la informacin, que fue incorporado en 1978 a su Constitucin, pero cuya regulacin fracas por efecto de la fuerte presin de los medios privados, sus vnculos con miembros del gobierno y su funcionalidad al sistema poltico. b) Per: Buscando transformar el sistema de comunicacin en el marco de la limitacin y control de la propiedad privada y el robustecimiento de la propiedad estatal de los medios, a principios de la dcada del setenta como parte del proceso de reformas emprendido por el gobierno militar nacionalista de Velasco Alvarado Per formul la Ley de Radio y Televisin "ms avanzada que ha habido en Amrica Latina" (Beltrn, 1991: 32-34). Adems, con la Ley de Prensa, dio pasos para la expropiacin de los grandes diarios de circulacin nacional y su frustrada socializacin (su transferencia a "comunidades nacionales de trabajo"). Cre tambin un sistema nacional de informacin a nivel ministerial y sent las bases para una PNC. Y una Ley de Telecomunicaciones reorganiz y reorient completamente los servicios de radio y televisin, prohibiendo abusos de la publicidad comercial. c) Venezuela: Con gran claridad conceptual pero sin efectos prcticos, a principios de los setenta impulsado por el gobierno democrtico de Carlos Andrs Prez, su ministro de Informaciones Guido Grooscors y un conjunto de comuniclogos (el "ncleo acadmico combatiente ms importante de Amrica Latina" (Beltrn, 1982: 9-10) Venezuela propuso la creacin del Consejo Nacional de Cultura y del Instituto Nacional de Radio y Televisin (Proyecto RATELVE), que planteaba la armonizacin de los sectores pblico y privado. Se buscaba establecer una Corporacin estatal de Radio y Televisin, y poner en marcha una poltica nacional para el sector. Adems, fue el primer pas que incorpor en dos oportunidades, y bajo gobiernos distintos, la comunicacin como un captulo en su Plan Quinquenal de Desarrollo. d) Brasil: Constituyendo el precursor en la formulacin y aplicacin de una PNC sobre radio y televisin, Brasil plante en 1975 con un gobierno militar conservador el Proyecto RADIOBRAS, orientado a fundar una compaa nacional de telecomunicaciones que administre todas las estaciones pblicas de radiodifusin. Se propuso tambin el uso social de los medios, en el marco de un cierto grado de centralizacin de los sistemas de comunicacin. Si bien hay coincidencia en el reconocimiento de esas experiencias sobre todo de las tres primeras como los intentos ms avanzados de Amrica Latina en el horizonte de la planificacin de la comunicacin, algunos autores incluyen otros tres casos importantes que "intentaron cambiar la distribucin de la riqueza y el poder, incluyendo los media" (Fox, 1989: 35-38): Chile, del gobierno popular de Allende (1970-71), que propuso acabar con la estructura capitalista y monopolista de los medios de comunicacin; Cuba, del rgimen socialista de Fidel Castro (dcada del sesenta), que suprimi la propiedad privada de los medios de comunicacin y, con base en la expropiacin, estableci un modelo centralizado controlado por el Estado; y la Nicaragua sandinista (1979), que plante el monopolio estatal de la televisin, cre el Instituto de Cinematografa y dio gran impulso a la educacin de masas y participacin en otras formas de comunicacin (vase Roncagliolo, 1985 y Fox, 1989). Curiosamente, de las siete experiencias sealadas, slo una (Mxico) puede ser considerada como parte del "Espritu de Costa Rica", pues de las restantes, cinco tuvieron lugar en la dcada del sesenta y principios del setenta, esto es, antes de la realizacin de la Conferencia de San Jos; en tanto que la ltima (Nicaragua) no tiene relacin directa con el debate internacional sobre la comunicacin, sino forma parte de un proceso de transformacin global en ese pas. En qu quedaron estos intentos? Con excepcin de los casos cubano y nicaragense, que tienen otra naturaleza ms bien poltico-ideolgica, todos fracasaron. En Mxico el tema se archiv; en Per, fue revertido; en Venezuela, se releg y trunc; en Brasil, se frustr; en Chile, fue "borrado". Slo quedaron logros parciales, casi insignificantes 45 . Esto se debe en parte, como explica Fox (1989: 40-41), a que las
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Si bien debe afirmarse que en los aos posteriores hubo importantes avances en relacin al diseo y ejecucin de principios y normas para el sector de la comunicacin.

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experiencias en torno a PC en Amrica Latina "compartieron la oposicin unnime e irreductible de los propietarios privados y anunciantes", bajo el supuesto y falso criterio de que cualquier forma de intervencin estatal o pblica en los media constitua "el comienzo del totalitarismo y el fin de la libertad de expresin". Si eso ocurri en los pases que dieron ms pasos hacia el logro del ideal, en el resto de las naciones de la regin, que ni siquiera avanzaron en intentos parciales de transformar sus sistemas de comunicacininformacin, el "Espritu de Costa Rica" pas como un fantasma. Y los pocos gobiernos que prestaron atencin al tema, lo hicieron con una visin reduccionista y distorsionada. Como sostiene Salinas (1984:23), dejaron todo el paquete en manos de los ministerios de informacin y, en la prctica, se limitaron a la cuestin de los medios masivos (el punto neurlgico). En qu se convirtieron los intentos por disear y ejecutar en la regin polticas nacionales de comunicacin democrticas y democratizantes? Hoy el escenario es radicalmente adverso respecto a la utopa de planificacin de la comunicacin para el desarrollo. Las contundentes polticas de comunicacin impuestos en los noventa en nuestros pases son de privatizacin, concentracin y transnacionalizacin de las comunicaciones (Roncagliolo, 1995: 102). Tal el estado de la cuestin, entonces, como punto de partida para su replanteamiento.

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