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Friedbert W.

Rb, Karen Alnor und Florian Spohr

Die Kunst des Reformierens


Konzeptionelle berlegungen zu einer erfolgreichen Regierungsstrategie Zukunft Regieren
Beitrge fr eine gestaltungsfhige Politik 3/2009

Optimierung Politischer Reformprozesse ein Projekt der Bertelsmann Stiftung Die Folgen von Globalisierung und Europisierung wie auch die Komplexitt moderner Wissensgesellschaften haben die Rahmenbedingungen modernen Regierens in Deutschland grundlegend verndert. Der Nationalstaat hat in den international verochtenen Entscheidungsarenen seinen exklusiven Hoheitsanspruch eingebt. Gleichzeitig erfolgt demokratisches Regieren im modernen Staat immer weniger ber hierarchische Steuerung, sondern ber komplexe Aushandlungsprozesse zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren. Zivilgesellschaftspolitische Beteiligungsformen gewinnen an Bedeutung fr die Legitimation politischer Entscheidungen. Politisches Handeln und Entscheiden wird wissens- und kommunikations- wie auch informationsabhngiger. In der Folge erweist sich nationale Politik mit der Konzeption und Umsetzung berzeugender Antworten auf politisch-gesellschaftliche Zukunftsfragen als zunehmend berfordert. An die Stelle strategiefhigen Regierens tritt, zustzlich getrieben von den Anforderungen der Mediendemokratie, mehr und mehr die kurzatmige Orientierung an machtpolitisch motivierten Ad-hoc- Lsungen. Ausgehend von dieser Problemdiagnose besteht das Ziel des Projektes Optimierung Politischer Reformprozesse darin, einen Beitrag zur Strategie- und Steuerungsfhigkeit der deutschen Politik zu leisten.

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Die Kunst des Reformierens


Konzeptionelle berlegungen zu einer erfolgreichen Regierungsstrategie

Adresse | Kontakt: Bertelsmann Stiftung Carl-Bertelsmann-Strae 256 33311 Gtersloh Telefon 05241 81-0 Fax 05241 81-81999

Christina Tillmann Telefon 05241 81-81335 E-Mail christina.tillmann@bertelsmann-stiftung.de Mathias Gille Telefon 05241 81-81361 E-Mail mathias.gille@bertelsmann-stiftung.de

Zukunft Regieren Beitrge fr eine gestaltungsfhige Politik 3/2009


2009 Bertelsmann Stiftung, Gtersloh Verantwortlich: Christina Tillmann, Mathias Gille Redaktion: Thomas Fischer, Mathias Gille Lektorat: Bettina R. Algieri Layout: David Lederer

Inhaltsverzeichnis
Vorwort. .............................................................................................. 4 Kurzfassung. ........................................................................................ 6 1. Einleitung..................................................................................... 10 2. Stand der Forschung. ..................................................................... 16 3. Das Konzept der Regierungsstrategie............................................. 18
3.1 Der Verantwortungsstil . ............................................................................. 23 3.2 Der Kommunikationsstil............................................................................. 26 3.3 Der Wissensstil............................................................................................ 33 3.4 Der Partizipationsstil................................................................................... 37

5. Die Regierungsstile in der Zeit...................................................... 56


5.1 Die Phasen des Reformprozesses.................................................................. 56 5.2 Regierungsstilkombinationen als Schlssel zum Erfolg. ................................ 57

6. Fazit: Faktoren einer erfolgreichen Regierungsstrategie.................. 62 7. Literaturverzeichnis....................................................................... 66 ber die Autoren.............................................................................. 73

4. Die Dimensionen politischer Reformen........................................ 42


4.1 Bewertungsmastbe fr den Erfolg von Reformprozessen.......................... 43 4.2 Strukturelle Kontextfaktoren und Reformdruck. .......................................... 45 4.3 Die institutionell-systemischen Rahmen bedingungen................................. 48 4.3.1 Die Makroebene....................................................................................... 48 4.3.2 Die Mikroebene. ....................................................................................... 49 4.4 Die Konfliktdimension................................................................................ 51

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VORWORT

Vorwort
Kein Gesetz verlsst den Bundestag so, wie es dort hineingekommen ist. Dieser von Peter Struck geprgte Ausspruch verdeutlicht wie schwierig es ist, den Ursprungsgedanken und den Kern einer Reform durch alle politischen Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse beizubehalten. Globalisierung, abnehmende staatliche Handlungs- und Gestaltungsspielrume, vernderte gesellschaftliche und starre institutionelle Rahmenbedingungen sind nur einige der hufig zitierten Kontextfaktoren, die politische Akteure vor immer grere Herausforderungen stellen. Offen bleibt jedoch hufig, welche Faktoren tatschlich entscheidend fr den Erfolg bzw. Misserfolg von Reformen sind und warum einige Regierungen weitreichende Reformen erfolgreich umsetzen und andere nicht. Diesen Fragen widmen sich die Autoren der vorliegenden Studie. Zwei Aspekte stehen dabei im Zentrum der Analyse: Welche politi schen und institutionellen Faktoren sind fr die Reformbereitschaft und -fhigkeit von Lndern ausschlaggebend? Und: Wie kann ein analytisch plausibles Indikatorensys tem entwickelt werden, das diese Faktoren einer vergleichenden Untersuchung zu gnglich macht und zugleich in der Lage ist, aussagekrftige best practices zu identifizieren? Anhand eines systematischen Vergleichs verschiedener Re gierungsstile und Reformvorhaben in europischen Staaten, identifizieren sie Regierungsstile, die die erfolgreiche Durchfhrung von Reformen frdern. Die Analyse von Reformen in der Gesundheits- und Rentenpolitik in Frankreich, sterreich, Grobritannien und Schweden zeigt, dass trotz widriger Kontextbedingungen erfolgreiche Reformen mglich sind. Dabei wird der Erfolg positiv durch (1) einen stabilen Reformkern, (2) durch Partizipation von Interessengruppen in der Entscheidungs- und Implementationsphase sowie (3) ber glaubhafte und verstndliche Reformsprache beeinflusst. Ein strategisches Zentrum, das die Reform durch alle Politikphasen hindurch steuert, gilt zudem als entscheidende Determinante, um Politikprogramme erfolgreich umzusetzen. Durch die ausgewogene und strategische Anwendung von vier verschiedenen Regierungsstilen (1) verantwortungs-, (2) kommunikations-, (3) wissens- sowie (4) partizipationsorientiert zum jeweils richtigen Zeitpunkt eines Reformprozesses, kann der Erfolg einer Regierungsreform weiter positiv verstrkt werden. Gleichzeitig macht die Studie allerdings auch deutlich, dass es fr Reformpolitik kein allgemeingltiges Rezept, keinen universellen Fahrplan geben kann. Handlungsanstze strategischer Poli tikgestaltung mssen keinesfalls zwangslufig
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zum Erfolg fhren. Akteure mssen sich vor allem Offen heit und einen unverstellten Blick auf den Prozess bewahren und ihre inhaltlichen Kompetenzen, sowie Kommunikations- und Durchsetzungsfhigkeit strken. Denken sie diese Kombination strategisch zusammen, steigen die Chancen ihre Reformbemhungen erfolgreich zu implementieren. Wir hoffen, dass diese Studie einen kleinen Beitrag dazu leistet, dass Potential von strategischem Politikmanagement aufzuzeigen und es dadurch in Zukunft noch strker in der politischen Praxis zu verankern. Wir wnschen Ihnen eine anregende Lektre. Christina Tillmann Mathias Gille

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Kurzfassung

Kurzfassung
Welche strategischen Aufgaben sollte eine Regierung in Angriff nehmen, um trotz schwieriger Kontextbedingungen Reformen in Gang zu setzen, die angemessene und sach orien tier te Antworten auf die Herausforderungen der Zeit sind? Dieser Frage geht die Untersuchung nach und entwickelt hierbei ein Konzept fr erfolgreiche Regierungsstrategien. Wir unterscheiden vier Regierungsstile, die in jeder Phase des Reformprozesses zwar mit jeweils unterschiedlicher Intensitt, aber immer gleichzeitig realisiert werden mssen. Eine spezifische Kombination dieser Regierungsstile, die je nach Reformphase unterschiedlich ausfllt, macht eine erfolgreiche Regierungsstrategie aus. Die vier Regierungsstile knnen in der politischen Praxis positiv oder negativ ausgeprgt sein, wobei eine positive Ausprgung die Reichweite und die Durchsetzungschancen von Reformen erhht: 1. Der Verantwortungsstil erfasst die immer prekre Balance zwischen der kurzfristigen Aufmerksamkeit gegenber den Whlerprferenzen (respon siveness) und der langfristigen Verantwortung fr sachliche und problem adquate Entscheidungen (responsibility). 2. Der Kommunikationsstil bezieht sich auf die Modi und die Techniken der Kommunikation mit Interessengruppen, der politischen Opposition, der ffentlichkeit und den Brgern. 3. Der Wissensstil zielt auf die Produktion und Verwendung des notwendigen Sach- bzw. Expertenwissens und das im laufenden Umgang mit Problemen gewonnene politische Wissen ab. 4. Der Partizipationsstil umfasst all die Verfahren, ber die Politik den Einbezug von Interessengruppen und Betroffenen in den Reformprozess organisiert. Das Ergebnis unserer Untersuchung, die anhand der Sekundrliteratur ber die Gesund heits- und Rentenreformen in Frankreich, sterreich, Grobritannien und Schweden (dort nur bei der Rentenreform) vorgenommen wurde, lsst sich wie folgt zusammenfassen.
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Bei der Initiierung von Reformen spielen makrokonomische Faktoren nur eine untergeordnete Rolle, whrend die Strukturen und die Performanz der jeweiligen Politikfelder wichtige Erklrungsvariablen darstellen. Die institutionellen Handlungsbedingungen in Form von Vetopunkten und -spielern haben erklrende Kraft, aber sie determinieren die Handlungsspielrume fr Politik nicht. Vielmehr knnen Reformoptionen durch kluge Regierungsstrategien erffnet werden, die ansonsten verschlossen blieben. Trotz widriger struktureller und insti tu tio nel ler Kontextbedingungen sind erfolgreiche Reformen mglich. Die wichtigsten Faktoren hierfr sind: Die Erarbeitung eines Reformkerns in der Agenda-Setting-Phase unter Reduktion der Beteiligung von Interessengruppen, um so sachorientiert und abgesttzt durch Expertise eine Handlungsoption zu entwickeln, deren Kern durch alle Phasen des Reformprozesses beibehalten werden muss. Hier stehen Wissen und politische Verantwortung fr eine sachgerechte Policy im Mittelpunkt, wobei versucht werden sollte, die politische Opposition einzubeziehen. Die Partizipation der Interessengruppen (und eventuell der politischen Opposition) in der Entscheidungsphase, weil dadurch das Wissen ber das Politikfeld und die Legitimitt der Reform gesteigert und umgekehrt Widerstnde gemindert wer den knnen. Hierfr ist das Design der Policy elementar, um bestimmte Interessen zu begnstigen bzw. zu benachteiligen und einen geschlossenen Widerstand zu verhin dern. Analoges gilt fr relevante Whlergruppen. In der Implementations phase auch der Einbezug von Interessengruppen, wenn Politik (etwa im Gesundheitswesen) bei der Umsetzung auf die Akzeptanz und Mitarbeit von Interessen (insbesondere der Dienstleister) angewie sen ist. Die Erarbeitung eines kommunikativen Frames, der glaubhaft die inhaltliche Dimension einer Reform reprsentiert und ber die Medien oder eigenstndige Kampagnen transportiert wird. Kommunikation gewinnt in der Mediendemokratie an Bedeutung und die Sprache der Reform ist fr

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Kurzfassung

die Gewinnung von Untersttzung whrend des gesamten Reformprozesses bedeutsam. Die Etablierung eines strategischen Zentrums, das durch alle Phasen des Reformprozesses hindurch die Fden in der Hand behlt. Dies schliet Reorganisationen der Regierungszentralen ein, deren Grundmuster in vielen Lndern nicht mehr den heutigen Anforderungen gengen. Allein Grobritannien hat hier mehr oder weniger erfolgreich experimentiert, um die politische Verantwortung zu steigern, laufend Wissen bereit zu halten und die Kommuni ka tions fhigkeit zu verbessern. Wegen der sich laufend wandelnden Kontexte und der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen in den untersuchten Lndern sind die hier skizzierten Ergebnisse keine politischen Kochrezepte. Entscheidend ist vielmehr das politische Bewusstsein der Reformer, sich ber ihre ungeheure politische Verantwortung klar zu sein und davon abgeleitet der gestiegenen Bedeutung von strategischem Handeln bei Reformprozessen Rechnung zu tragen und faktisch zu realisieren.

Die Kunst des Reformierens

Einleitung

1. Einleitung
Warum sind manche Regierungen in der Lage, weitreichende Reformen erfolgreich durchzufhren und andere nicht? Sind die Grnde hierfr in den ueren Umstnden wie etwa der Struktur des Regierungssystems und den davon abgeleiteten Vetospielern oder dem Grad der internationalen Verflechtung zu finden? Oder sind hierfr politikinterne Grnde verantwortlich, also das organisatorische Geschick, die politische Weitsicht und die energische Tatkraft von Einzelnen oder von Regierungen? Knnen also trotz widriger uerer Umstnde weitreichende Reformen in die Wege geleitet werden und wenn ja, was sind die identifizierbaren und messbaren Erfolgsbedingungen? Wir gehen davon aus, dass Regierungen, deren Handlungsspielrume durch strukturelle und institutionelle Gegebenheiten eingeschrnkt sind, durch strategisches Politik manage ment ihre Mg lich keits horizonte erweitern und ihre Hand lungs spiel rume gegenber opponierenden oder blockierenden Akteu ren erhhen knnen. Zur empirischen Illustration dieser Prmisse haben wir die Gesundheits- und Rentenreformen in Frankreich, sterreich und Grobritannien sowie die Rentenreform in Schweden auf institutionelle und vor allem auf strategische Erfolgsbzw. Misserfolgsfaktoren hin untersucht.1 In einem Such- oder Pendelprozess zwischen konzeptionellen berlegungen und empirischen Plausibilittstests haben wir die aus der Empirie gewonnenen Ergebnisse zur Konkretisierung unseres Konzeptes genutzt.2 Mit den Reformprozessen in der Gesundheits- und Rentenpolitik
Bei den Renten- und Gesundheitsreformen handelt es sich in Frankreich um die Reform unter Premier Raffarin im Jahr 2003 und die Gesundheitsreform der konservativen Regierung aus UMP und UDF unter Prsident Jacques Chirac 2004, in sterreich um die Renten- und Gesundheitsreformen unter der rechtskonservativen Regierung aus VP und FP unter Kanzler Wolfgang Schssel, in Grobritannien um die Reformen der sozialdemokratischen Labour Party unter Premier Tony Blair und in Schweden um die gemeinsame Reform der konservativen Minderheitsregierung unter Premier Bildt und ihrer sozialdemokratischen Nachfolgerin. Die Daten und Ergebnisse, die wir vor allem aus der Sekundrliteratur gewonnen haben, sind der Anschaulichkeit halber in einem Anhang aufgefhrt, der ebenfalls auf der Homepage der Stiftung zugnglich ist. Dort knnen die Daten und Auswertungen, die zu unseren Thesen und dem vorliegenden Konzept gefhrt haben, im Einzelnen eingesehen werden. Vgl. Anhang: Fallbeispiele Fr hilfreiche Kommentare und fruchtbare Diskussionen bedanken wir uns bei Thomas Fischer, Oliver Heilwagen, Andreas Kieling, Leonard Novy und Petra Rutkowsky sowie bei den Teilnehmern des Work10

erfassen wir neben der Arbeitsmarktpolitik die wichtigsten wohlfahrtsstaatlichen Politikfelder, die aktuell die grten politischen Herausforderungen fr nationalstaatliche Regierungen darstellen. Fr die Auswahl der Lnder waren folgende berlegungen leitend: Zunchst wollten wir eine bundesdeutsche Schlagseite in der Konzeptionalisierung ver meiden und haben die Bundesrepublik Deutschland deshalb aus dem Lndersample ausgeschlossen. Mit Grobritannien haben wir die klassische Mehrheitsdemokratie und mit Frankreich ein zweikammriges, semi prsi den tielles Regierungssystem mit vielen potenziellen institutionellen Vetopunkten bzw. parteipolitischen Vetospielern ausgewhlt. sterreich schlielich ist nicht nur ein fderaler Bundesstaat, sondern auch der Prototyp fr eine korporatistische Interessenorganisation und fr groe Koalitionen, zudem weist es einige Parallelen zur Bundesrepublik Deutschland auf.3 Zwei zentrale Fragen leiteten die vergleichende Untersuchung: 1. Welche politischen und institutionellen Faktoren sind fr die Reformbereitschaft und -fhigkeit von Lndern ausschlaggebend? 2. Wie kann ein analytisch plausibles Indikatorensystem entwickelt werden, das diese Faktoren einer vergleichenden Untersuchung zugnglich macht und zugleich in der Lage ist, aussagekrftige best practices zu identifizieren? Die bisher vorliegenden Indikatorensysteme fr die Leistungsfhigkeit von Demokratien bzw. Regierungen konzentrieren sich auf die Outputs bzw. Outcomes von einzelnen Politikfeldern oder einer gesamten Regierungsttigkeit und vernachlssigen die strategischen Managementleistungen von Re gie rungen. Hierfr knnen mehrere Grnde verantwortlich sein. Zum einen wird in der Politikwissenschaft die Bedeutung von Leadershipund Management qualitten von Regierungen bzw. Politikern unterschtzt. Dies hat verschiedene Ursachen. Die Disziplin misst (a) wegen eines verbreiteten Steuerungspessimismus den Steuerungs- und Gestaltungsleistungen von Regierungen
shops Erfolgsfaktoren politischer Reformprozesse Eckpunkte fr ein international vergleichendes Analysekonzept, der am 6. Mrz 2007 im Haus der Bertelsmann Stiftung in Berlin stattgefunden hat. Zu den Regierungssystemtypen und den Politikprozessen siehe die Lnderbeitrge in Ismayr 2006. 11

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Einleitung

insgesamt keine groe Bedeutung bei. Zudem werden (b) strukturellen und institutionellen Faktoren als constraints fr Reformen eine erheblich grere Bedeutung beigemessen als handlungsorientierten. Schlielich wird (c) an ge zweifelt, dass Leader ship-Qualitten kausal bestimmten Wirkungen zugeordnet werden knnen, weil die beobachtbaren Phnomene in hochkomplexen Wechselwirkungen zueinander stehen. Erfolgreiche Reformen knnen auf ver schie de nen Wegen zustande kommen, eine einfache Ursache-Wir kung-Beziehung lsst sich infolgedessen nur schwer rekons tru ieren. Zum anderen wird die Effektivitt staatlicher Entscheidungsproduktion generell in Frage gestellt. Da sich moderne Gesellschaften im Zeitalter der Denationalisierung angeblich nur noch ber Netzwerke, gesellschaftliche Selbststeuerung oder andere, jenseits des Staates operierende Governance-Struk turen regieren lassen, werden Regierungen bzw. staatliche Akteure nur noch als Randfiguren betrachtet (siehe etwa Benz 2004; Schuppert 2006). Obwohl die meisten OECD-Lnder mit relativ hnlich gelagerten Problemkonstellationen (Staatsverschuldung, demografische Schieflagen, hohe Arbeitslosen quoten, finanzielle Krisen der sozialen Sicherungssysteme, Abnahme der nationalen Handlungsfhigkeit als Folge der Denationalisierung) konfrontiert sind, reagieren sie mit sehr unterschiedlichen Strategie- und Managementkonzepten. Unsere Ergebnisse zeigen, dass die Unterschiede in der konkreten Politikgestaltung nicht allein durch die unterschiedlichen soziokonomi schen und politisch-institutionellen Rahmenbedingungen der jeweiligen Lnder erklrt werden knnen. Auch ergibt sich kein sys te ma tischer Zusammenhang zwischen dem ber Indikatoren messbaren Reformdruck und der Reichweite von politischen Reformen. Dabei ist fr uns die These richtungsweisend, dass je ungnstiger die strukturellen und systemischen Rahmenbedingungen fr Reformen ausgeprgt sind, desto entscheidender werden die Management- und Leadership-Qualitten einer Regierung. Sie knnen die institutionellen Rahmenbedingungen und den politischen Kontext fr erfolgreiche Reformpolitik positiv beeinflussen. Diese Vermutung sehen wir durch unsere Untersuchung bekrftigt. Wir werden im Folgenden aufzeigen, dass ungnstige institutionelle Vetokonstellationen und geringe Kompetenzen der Regierungen keine strukturellen Hindernisse fr weitreichende Reformen darstellen, sondern durch kluge Regierungsstrategien kompensiert werden knnen. Die Re gie rungs kunst ist und bleibt eine wichtige Variable, die ber die Reformfhigkeit, -intensitt und -geschwindigkeit entscheidet und erhebliche Handlungsspielrume erffnet. Damit kommt Politik wieder
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ins Spiel. Die Orientierung an best practices und die Vermittlung solcher Erkenntnisse in die Regierungszentralen macht somit Sinn. Zugleich knnen Indikatorensysteme fr optimale Reformprozesse fr eine realitts ge rech tere Selbstbe4 schreibung der Politik sorgen. Die Untersuchung gliedert sich wie folgt: Zunchst gehen wir in gebotener Krze auf den Stand der politikwissenschaftlichen Forschung ein (Kapitel 2) und stellen anschlieend unser Konzept der Regierungsstrategie vor (Kapitel 3). Regierungs stra tegien konzeptionalisieren wir grundstzlich politikfeldbezogen, d.h. sie variieren je nach Politikfeld und setzen sich grundstzlich aus vier Regierungsstilen zusammen. Jede Regierung muss unvermeidlich Verantwortungs-, Kommunikations-, Wissens- und Partizipationsstile rea li sie ren, um hand lungs fhig zu werden bzw. zu bleiben. Eine systematische Analyse der Reform fhigkeit kann sich nicht allein auf Regierungsstile konzentrieren, sondern muss selbstverstndlich die strukturellen Kontextfaktoren ebenso be rck sichtigen (Kapitel 4.2) wie systemische Rahmenbedingungen, die institutionelle Architektur des Regierungssystems und die Mikrostrukturen des jeweiligen Politikfeldes (Kapitel 4.3). Dabei hat sich die Mikroebene der jeweiligen Policy (Kapitel 4.3.2) als erklrungskrftiger fr den wahrgenommenen Reformdruck und fr die Ausgestaltung des Handlungskorridors der Regierung erwiesen als die strukturellen Fak to ren der Makroebene (Kap. 4.3.1). In Demokratien sind Refor men grundstzlich mehr oder weniger umstritten und daher messen wir die Konfliktintensitt, mit der die Regierung, die Opposition und Interessengruppen interagieren. Wir vermuten im Einklang mit dem Vetospieleransatz, dass, je ausgeprgter die institutionellen Mit re gie rungs mg lich keiten, je kohrenter die Gegenspieler und je grer die ideologische Distanz und damit die Konkurrenzorientierung der Opposition ist, desto schwieriger werden Reformprozesse (Tsebelis 1995, 2002). Allerdings ist das Verhalten von Opposition und Interessengruppen nicht statisch, sondern dynamisch und kann durch eine gute Regierungsstrategie beeinflusst werden. Widerstnde knnen je nach Politikfeld unterschiedlich gemindert werden (Kapitel 4.4). Schlielich beobachten wir, wie sich der Politikprozess in der Zeit vollzieht und mit welchen Strategien Regierungen in den einzelnen Phasen operieren, die wir durch prozessorientierte
4 Dieses Ins-Spiel-Kommen der Politik unterscheidet sich von den bertriebenen Selbstbeschreibungen der Politik, die alles und jedes als durch Politik bewirkt reklamiert und so Erwartungen produziert, die sie nicht erfllen kann. Politikverdrossenheit ist eine mgliche Folge. 13

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Einleitung

Indikatoren zu identifizieren suchen (Kapitel 4.5). Zu Beginn jedoch legen wir die Bewertungsmastbe offen, anhand derer wir den Erfolg von Reformen messen. Ein Reformprozess ist umso erfolgreicher verlaufen, je geringer die Abweichung vom ursprnglichen Regierungsentwurf ist (Kapitel 4.1). Zusammenfassend versuchen wir die Faktoren zu identifizieren, die eine erfolgreiche Regierungsstrategie ausmachen so wie Zustimmung und Untersttzung fr Reformen hervorrufen knnten (Kapitel 5).

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Die Kunst des Reformierens

Der Stand der Forschung

2. Stand der Forschung


Die politikwissenschaftliche Literatur zur Exekutiven- und Regie rungsforschung lsst sich grob in vier groe Linien unterteilen. Zum Ersten operieren die institutionalistisch geprgten Anstze mit der These von verfassungsrechtlichen und institutionellen constraints und unterstellen, dass die Struktur des Re gie rungssystems und die durch sie ausgeformten Vetopunkte und Vetospieler ernsthafte und nicht-hintergehbare Rahmenbedingungen abgeben, die den Reformspielraum mehr oder weniger festlegen (siehe etwa Tsebelis 1995, 2002; Schmidt 2002a, 2002b; Immergut 1992). In der Folge kommt es in Regierungssystemen mit ungnstigen institutionellen Rahmenbedingungen zur Politikverflechtung, zur Politik des mittleren Weges und zu Reformblockaden. Dieser in der Politik wissen schaft vorherrschende Blick auf die restriktiven institutionellen Arrangements und Veto-Barrieren, die fr Reformblockaden verantwortlich gemacht werden, ist eher hinderlich, um die Schlsselakteure fr gute Reformpolitiken zu identifizieren (Wiesendahl 2004: 19). Politik wird als statische Konstellation betrachtet und die konkreten Strategien und Taktiken von Regierungen, die solche Konstellationen verflssigen und variabel zu machen versuchen, bleiben weitgehend un be rck sich tigt (siehe im Gegensatz hierzu Merkel 2003). Politik als schpferische Ttigkeit, die mit negativen Rahmen bedingungen positiv umzugehen versucht, gert aus dem Blickfeld. Zum Zweiten konzentrieren sich umgekehrt die traditionellen Anstze der Leadership-Forschung auf die individuellen Charaktere und Fhigkeiten von Regierungschefs oder Staatsprsidenten und fragen, welchen Einfluss diese Eigenschaften auf den Regierungsprozess haben. Hierbei ist vor allem die US-amerikanische Literatur einflussreich, die durch den groen Handlungsspielraum des Staatsprsi denten als Kern der Exekutive inspiriert ist und das personale Moment stark in den Mittelpunkt rckt (siehe etwa Bunce 1981; Moon 1993; Ansell und Fish 1999; Greenstein 2000). Eine spezifische Ausprgung erfhrt diese Richtung durch die Konzentration auf psychobiografische Merkmale einer Person im Kontext einer politischen Psychologie von politischen Fhrern (siehe etwa Post 2003, 2004). In der Diskussion in Deutschland sind diese Konzepte weitgehend unbercksichtigt geblieben. Zum Dritten nehmen die interaktionistischen Anstze eine vermittelnde Position zwischen beiden Anstzen ein. Von den personenzentrierten Anstzen unterscheiden sie sich insofern, als sie den institutionellen, historischen und
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politisch-kultu rel len Rahmenbedingungen politischer Entscheidungsfindung eine Bedeutung zumessen. Im Unterschied zu den institutionalistischen Anstzen werden diese Rahmenbedingungen jedoch nicht als determinierend betrachtet und lassen genug Spielraum fr den Einfluss von individuellen Akteuren und deren Leadership-Qualitten (Helms 2005: 39ff.; Elgie 1997: 227; Woshinsky 1995: 183 f.). Dem Umfeld wird einerseits ein Einfluss auf leadership zugestanden, andererseits knnen Ak teure trotz dieser Rahmenbedingungen strategisch und taktisch operieren bzw. sich von diesen emanzipieren und sie mitprgen. In interaktionistischen Anstzen (etwa auch Elcock 2001; Elgie 1999) ben sowohl institutionelle als auch personenbezogene Faktoren einen Einfluss auf die Regierungsttigkeit aus und beeinflussen sich gegenseitig. Zum Vierten versuchen die Regierungsstil-Anstze anhand un ter schiedlicher Merkmale spezifische Regierungsstile zu identifizieren, wobei sich keine herrschende Typologie durch gesetzt hat. Vielmehr operieren unterschiedliche Autoren mit je eigenen Anstzen (siehe etwa James 1999; Kaarbo 1997; Helms 2005; Korte und Frhlich 2004; Korte 1998). Das Grundproblem der Regierungsstil-Anstze ist, dass sie in der Regel rein typologisch arbeiten, Merkmale additiv und nicht systematisch entwickeln und vor allem nicht im Hinblick auf er folg reiche/nichterfolgreiche Reformpolitiken konzipieren, also den Policy-Bezug auer Acht lassen. Zudem sind die Konzepte hufig stark personenorientiert und verlieren die komplexe und konflikthafte Regierungsorganisation aus dem Blickfeld.

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Die Kunst des Reformierens

Das Konzept der Regierungsstrategie

3. Das Konzept der Regierungsstrategie


In der Literatur werden hufig Regierungsstile erwhnt, aber gewhnlich nicht durch empirische Untersuchungen analysiert und als konkrete Strategien definiert. Stattdessen ist oft recht allgemein von der Basta-Politik Gerhard Schrders oder von der hidden agenda Angela Merkels die Rede Bezeichnungen also, die vorwiegend auf die Person abstellen und zudem meist von den Medien bernommen werden. Eine differenzierte Analyse der jeweiligen Regierungsstrategie mit Blick auf ihr Kommunikations- und Verhandlungsgeschick, ihre Partizipationsoffenheit und ihre Orientierung an langfristigen Programmatiken knnte hingegen verdeutlichen, welche Faktoren zum Erfolg bzw. Misserfolg von Reformmanahmen beitragen. Eine solche Sichtweise wrde zudem Mglichkeiten erffnen, die Reformfhigkeit von Regierungen durch Lernen ber best practices oder durch gezielte Beratung zu verbessern. Unser Ausgangspunkt ist die Vermutung, dass fr die erfolgreiche Durchsetzung einer Reform nicht primr institutionelle Rahmenbedingungen oder feststehende Machtkonstellationen ausschlaggebend sind. Vielmehr kann die Exekutive durch strategisches Geschick die institutionellen Rahmenbedingungen schpferisch ausloten und den politischen Kontext im Sinne der geplanten Reformen positiv beeinflussen. Fr unser analytisches Konzept der Regierungsstrategie akzentuieren wir das Leadership-Konzept neu, indem wir leadership als Regierungsstrategie betrachten, sie also von der Person lsen und auf die Regierungsorganisation, konkret die Kernexekutive, bertragen. Als operatives Zentrum des Regierungsprozesses umfasst sie
all those organizations and structures, which primarily serve to pull together and integrate central government policies, or act as final arbiters within the executive of conflict between different elements of the government machine (Rhodes 1995: 12).

darstellt und sich im Reformprozess verndern kann. Wir fassen den Akteursbegriff also weiter als die personenzentrierten Anstze6 und bertragen ihn auf die Regierungsorganisation als in sich konflikthaften Akteur, der unterschiedliche Interessen und Normen ausbalancieren muss, um strategisch handeln zu knnen. Zugleich unterstellen wir, dass politische Stra te giekompetenz ein Elitenprodukt ist, das Regierungen bzw. die sie tragenden Parteien oft nur widerwillig entwickeln (Raschke 2001: 29). Gerade bei der von uns untersuchten wohlfahrtstaatlichen Politikwende von einer Politik der Wohltaten zu einer Politik der Zu mu tun gen bleibt die Rolle von change agents und Reformpromotoren den Regierungsoder Parteieliten bzw. kleinen Kreisen von ElitepolitikerInnen vorbehalten (Wiesendahl 2004: 19ff.). Die Kernexekutive agiert als hermetische Schaltzentrale (Wiesendahl 2004: 24), in der die Fden des Regierungsprozesses zusammenlaufen. Sie setzt sich im Regelfall aus dem Premier bzw. der Kanzlerin, den (unterschiedlich organisierten) Regierungszentralen, reformorientierten Ministern, der hohen Ministerialbrokratie und externen Beratern zusammen, die ein einheitliches Grundverstndnis von bestimmten Policies teilen. Beispiel 1: Das strategische Zentrum, das die Agenda 2010 unter der Schrder-Regierung ausgearbeitet hat, war eine Planungs runde auf Beamtenebene im Bundeskanzleramt unter der Leitung des Kanzleramtchefs Frank-Walter Steinmeier. Es arbeitete wie etwa im Bereich der Gesundheitspolitik gegen das zustndige Ge sundheitsministerium neue programmatische Konzepte aus, die zunchst als Strategie 2010 bezeichnet wurden. Im Februar 2003 wurden sie auf einem Treffen in der Katholischen Akademie in Berlin weiter ausgearbeitet, bei dem zustzlich dem Kanzler na he stehende Persnlichkeiten anwesend waren. Die Erarbeitung der dort entschiedenen Regierungserklrung vom Mrz 2003, die dann zur eigentlichen Regierungserklrung der zweiten Legislaturperiode von Rot-Grn wurde, wurde im Kanzleramt monopolisiert. Die zustndigen Ministerien lieferten keine Textbausteine, sondern nur Datenmaterial. Die inhaltlichen Fragen fr einzelne Poli tik bereiche wurden dagegen von den Spiegelreferaten im Kanzleramt erarbeitet. Fraktionen, Parteispitzen und Kabinett
6 Unsere organisationale Erweiterung des Akteursbegriffs gegenber den personenzentrierten Anstzen ist

Die Kernexekutive5 kann als strategisches Zentrum konzeptionalisiert werden (Raschke 2002: 218ff.; Glaab 2007: 77ff.), das jedoch unseren Analysen nach von Politikfeld zu Politikfeld variiert, ein netzwerkartig organisiertes Gebilde
5 Zum Begriff der core exekutive und den damit verbundenen analytischen Konzepte siehe etwa Smith 1999, Rose 2001 und Hayward 2002. 18

schon deswegen notwendig, weil wir die Strategien und die Zusammensetzung der Kernexekutive policybezogen betrachten. 19

Die Kunst des Reformierens

Das Konzept der Regierungsstrategie

waren nicht beteiligt. Erst danach setze die Diskussion mit den Parteien ein, zum Teil wurden Regionalkonferenzen und der SPD-Sonderparteitag im Juni 2003 von der SPD regelrecht erzwungen (Korte 2007: 175ff.). Fr die Vermittlung in die Partei und die berzeugung der Partei wurde offensichtlich keine Kommunikationsstrategie entwickelt. Die Public RelationsAktionen der Regierung zur Agenda 2010 begannen erst im August 2003 und wurden zudem nicht mit den vorherigen Aktionen des Wirtschaftsund Arbeitsministeriums zu den Hartz-Reformen und des Gesundheitsministeriums zur Gesundheitsreform abgestimmt (Klein 2007: 167). Im Gegensatz zu anderen Lndern, etwa Grobritannien, wurden auch keine fest institutionalisierten strategischen Einheiten mit festgelegten Kompetenzen innerhalb des Regierungsapparates aufgebaut. Es wurde vielmehr situativ operiert. hnlich wie bei interaktionistischen Anstzen flieen institutionalistische Anstze insoweit in unser Konzept ein, als sie den institutionalisierten Rahmen erfassen, innerhalb dessen die Kernexekutive agiert und den sie kreativ ausfllt (oder auch nicht). Die Steuerungsfhigkeit der Regierungszentrale hngt von den durch die Verfassung vorgegebenen institutionellen Parametern ab (Sturm und Pehle 2007: 57). Das Kanzlerprinzip, das nach Art. 65 GG die Richtlinienkompetenz des Kanzlers, die Organisationsgewalt, das Ressortprinzip und das Kollegialprinzip umfasst, formuliert institutionelle Rahmenbedingungen strategischen Handels, innerhalb derer jedoch eine erhebliche Spannbreite verschiedener formeller und informeller operativer Zentren und politischer Praktiken realisierbar sind. Von den Regierungsstil-Anstzen bernehmen wir die Grundidee, dass sich Regierungsstrategien aus unterschiedlichen Regierungsstilen zusammensetzen, die innerhalb des institutionellen Rahmens mglich sind und von bestimmten Vorstellungen ber die Organisation des Regierungsprozesses geprgt werden. Im Mittelpunkt unseres Konzepts stehen Neufassungen der Begriffe Regierungsstil und Regierungsstrategie. Strategien werden blicherweise definiert als erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsbergreifenden Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen (Raschke und Tils 2007: 127; siehe auch Raschke 2002: 210; Schrder 2000; Tils 2005: 25-40; Lisowski 2006). Da politische Ziele aber hufig mehrdeutig und berdeterminiert sind, sind auch die zum Einsatz kommenden Mittel ebenso unsicher wie die oft nicht kalkulierbaren
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Reaktionen der Umwelt, insbesondere der Opposition und der Interessenorganisationen. Fr politische Interaktionen sind Ungewissheit, Nichtvorhersehbarkeit und Unkalkulierbarkeit konstitutiv. Dies begrndet zwar eine grundlegende Unsicherheit, aber nicht Unmglichkeit strategischen Handels. Es ist vielmehr der unabgeschlossene Versuch, die extrem komplexen und ungewissen Beziehungen zwischen mehrdeutigen Zielen und un kla ren Mitteln immer wieder aufs Neue ins Verhltnis zu setzen. Eine politische Strategie ist daher immer auch ein flexibles und situatives Reagieren auf im Prozess auftauchende Ereignisse und Hindernisse. Dies wirkt sich unvermeidlich auf die Ziele aus, die im Prozess gegebenenfalls angepasst werden (mssen). Bedingt durch die abnehmende Reichweite politischen Handelns bedeutet sinnvolles strategisches Handeln, sich nicht sklavisch an ex ante definierte Zielsetzungen zu klammern, sondern Chancen zu realisieren, pltzliche Gelegenheiten zu ergreifen und Ziele neu zu akzentuieren, sofern sich eine gegebene Konstellation berraschend verndert. Es gilt bildhaft formuliert beweglich im Beweglichen zu bleiben (Hasel und Hnigs berger 2005: 31f.).7 Anpassungen und Variationen sind permanent notwendig, weil Reformen grundstzlich dynamische Prozesse sind (Schroeder und Lbberding 2005). Im Unter schied zur politischen Taktik, welche situationsbezogen und auf den Erfolg im Augenblick ausgerichtet ist, muss eine erfolgreiche politische Reformstrategie in der Lage sein, einen ex ante festgelegten Grundkern einer Policy ber den zeitlichen Ablauf des Reformprozesses hinweg durchzuhalten und zu realisieren. Gleichwohl kann strategisches Handeln auch taktisches Handeln umfassen. Eine solche strategiegebundene Taktik ermglicht es, beweglich zu bleiben, verfolgt aber immer auch das bergeordnete Strategieziel, was sie von strategieungebundener Taktik unterscheidet, die den kurzfristigen Erfolg um seiner selbst Willen sucht (Raschke und Tils 2007: 138). Eine Reformstrategie, die heute eher eine Wende vom Ausbau zum Umbau des Wohlfahrtsstaates sein wird, muss widerstreitende Erwartungen bercksichtigen, spannungsgeladene Funktionen miteinander kombinieren und unter hoher Unsicherheit operieren. Einer seits mssen sachliche und problemangemessene Reformkonzepte formuliert und umgesetzt werden, die langfristige Orientierungen
7 Eine diese Idee aufnehmende, anders gelagerte Konzeption von Strategie, die sich von den europischen Traditionen lst und berraschend neue Gesichtpunkte aus der asiatischen Philosophie fr strategischen Handeln gewinnt, erlutert Jullien 1999. Siehe auch van Crefeld 1998: 150-185. 21

Die Kunst des Reformierens

Das Konzept der Regierungsstrategie

einschlieen. Andererseits mssen Regierungen mit den kurzfristigen Kalklen und Interessen von Whlern, Verbnden und anderen gesellschaftlichen Gruppen rechnen. Zudem bedarf Reformpolitik in der Mediendemokratie mehr denn je einer permanenten Legitima tion gegenber den Whlern (Wiesendahl 2004: 19f.). Dies ist fr Regierungen eine immense und hoch kom ple xe Aufgabe, die spezifische, strategisch angelegte Ttigkeiten erfordert, welche wir als grundlegende Regierungsstile konzeptionalisieren. Wir unterscheiden zwischen Verantwortungs-, Kommunikations-, Wissens- und Partizipationsstil. Diese vier Stile mssen in jeder Phase des Reformprozesses zwar mit unterschiedlicher Intensitt, aber immer synchron realisiert werden. Deren spezifische Kombination macht dann eine (policy-bezogene) Regierungsstrategie aus. Regierungsstrategien lassen sich danach unterscheiden, auf welche der vier Stile sich eine Regierung konzen triert, wie sie diese kombiniert und ob die jeweiligen Stile positiv oder negativ ausgeprgt sind. Wir gehen davon aus, dass eine positive Ausprgung aller vier Stile die Sachrationalitt, die Legitimitt, die Akzeptanz und die Durchsetzungschancen von Reformvorhaben signifikant erhht. Wird einer oder werden mehrere der Politikstile vernachlssigt oder sind sie negativ ausgeprgt, so nimmt die Reformfhigkeit ab und hemmende Faktoren beginnen zu dominieren. Bevor wir auf die Erfolgsfaktoren im Einzelnen eingehen, stellen wir unser Konzept im folgenden Schaubild berblicksartig dar (siehe Schaubild I).

Schaubild I: Grafische Darstellung des Konzeptes

3.1 Der Verantwortungsstil


Reprsentativ-demokratische Regierungssysteme leben idealtypisch von der Vorstellung, dass die Prferenzen der Bevlkerung nicht nur bei Wahlen, sondern auch whrend der laufenden Legislaturperiode im Regierungsprozess Bercksichtigung finden. Die Aufgabe einer Reprsentativverfassung ist es, die Realisierung
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Die Kunst des Reformierens

Das Konzept der Regierungsstrategie

des Volkswillens optimal zu ermglichen, allerdings nur solange der Wille der Mehrheit auf die Frderung des Gesamtinteresses gerichtet ist8 und nicht dauerhaft einem durch die Mehrheit getragenen Partikularinteresse dient (Fraenkel 1968: 81). Hier deutet sich ein mgliches Spannungsverhltnis zwischen zwei Bestandteilen des Prinzips der politischen Reprsentation an. Der erste Bestandteil ist responsiveness, das heit das Eingehen auf die Prferenzen der Whler bzw. die Befolgung des empirischen Volkswillens. Dem entgegen steht als zweiter Bestandteil die unabhngige Verantwortlichkeit (responsibility), bei der dem hypothetischen Volkswillen, der auf die Frderung des Gesamtinteresses gerichtet ist, der Vorrang gegeben wird. Dieser bildet sich als eigenstndiger Wille im parla mentarischen bzw. regierungszentrierten Willensbildungs prozess heraus. Um ihrer politischen Verantwortung gerecht zu werden, muss eine Regierung sich im Zweifelsfall auch gegen den empirischen und kontingenten Volkswillen durchsetzen. Politische Entscheidungen, die der gegebenen Mehrheitsmeinung entgegenstehen, sind nur auf den ersten Blick demokratietheoretisch bedenklich. Regierungen sind nicht nur dem Elektorat gegenber, sondern auch fr etwas verantwortlich. Eine Regierung, die nur momentanen und sich prinzipiell ndernden Stimmungen nachgibt, also sich nur verantwortlich gegenber jemandem zeigt, wird politischer Verantwortung nicht umfassend gerecht (Fraenkel 1968: 81; Sartori 1992: 181). Die Verantwortung fr etwas fehlt, wenn die Exekutiven nur konfliktscheu und populistisch in ihren Reformbemhungen auf aktuelle, demoskopisch ermittelte Wh ler stimmungen9 reagieren, vorschnell Drohungen von Inte res sen gruppen nachgeben (Offe 2003: 16) und unter den Pr missen von blame avoidence (Weaver 1986) und electoral threat (Schulze 2006) agieren. Regieren macht sich dadurch abhngig von einer gegebenen Verteilung der Whler prferenzen und gegebenen Machtkonfiguration von Interessengruppen und verzichtet auf eine eigenstndige, verantwortungsbewusste und zukunftsori8 Zum schwierigen und nicht eindeutigen Begriff des Gemeinwohls bzw. des Gesamtinteresse siehe die Anmerkungen von Offe 2001. 9 Demoskopie ist keinesfalls per se negativ. Sie bleibt fr Regierungen ein wichtiges Instrument, um das Ausma der Input-Legitimitt bzw. diffusen Untersttzung (Easton 1965) zu ermitteln und so den Kommunikationserfolg bei der Vermittlung von Reformen zu berprfen (siehe Kapitel 3.1). Kritisch und demokratietheoretisch bedenklich wird die Orientierung an demoskopisch ermittelten Stimmungen und Meinungen, wenn sie die ausschlieliche Orientierung fr Regierungshandeln darstellt. 24

entierte Policy-Entwicklung. Unpopulre, aber gleichwohl notwendige Reformen werden ver mieden oder nur halbherzig in Angriff genommen, weil Politik die Unzufriedenheit betroffener Whler- und Interessengruppen antizipiert und die Reformen deshalb abschwcht. Dies kann seinen Ausdruck sowohl in Wahl pro grammen vor Wahlen als auch whrend der laufenden Abarbeitung von Problemen innerhalb der Legislaturperiode finden. Wir kennzeichnen diese Form des Regierens als negativ ausgeprgten Verantwortungsstil: Je passiver und stimmungsorientierter eine Regierung agiert, desto unwahrscheinlicher sind weitreichende Reformen. Es gilt nach wie vor das demokratietheoretische Diktum von Giovanni Sartori, dass
je strker die Regierungen auf etwas eingehen und dabei weniger Verantwortung fr etwas zeigen, desto eher werden wir schlecht und/oder gar nicht regiert (Sartori 1992: 181).

Die hufig zu beobachtende Kurzfristigkeit und mangelnde Reformfhigkeit beim Umbau der westeuropischen Wohlfahrtsstaaten zeigt, dass sich die politischen Parteien eher an Strategien der Machterhaltung (vote- oder officeseeking) statt an notwendigen Reformen (policy-seeking10) orientieren. In der reprsentativen Demokratie mssen die Parteien bzw. muss die politische Klasse eine Balance zwischen diesen drei Orientierungen finden. Diese Mglichkeit ist grundstzlich gegeben, weil es die Aufgabe einer Versammlung bzw. ihrer Regierung ist,
die Realisierung des Volkswillens optimal zu ermglichen mit der Magabe, dass bei
einer etwaigen Divergenz zwischen hypothetischem und empirischem Volkswillen dem hypothetischen Volkswillen der Vorzug gebhrt (Fraenkel 1968: 81).

Ein positiver und aktiver Verantwortungsstil (im Sinne einer Verantwortung fr etwas) betrachtet zudem eine konkrete Ausprgung von Whlerprferenzen nicht als unvernderlich und dem politischen Prozess exogen, sondern als variabel und ihm endogen. Durch geschickte Kommunikationsstrategien, die wir als Bestandteil eines positiv ausgeprgten Kommunikationsstils sehen (siehe Kapitel 3.2), kann diese im Prinzip kontingente Konstellation im Sinne der Untersttzung von Reformen verndert werden.

0 Diese Begrifflichkeit geht zurck auf Mller und Strom 1999. 25

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Das Konzept der Regierungsstrategie

Im Zweifelsfall kann es dringend geboten sein, Reformoptionen auch gegen starke Interessen und elektorale Widerstnde zu realisieren, damit Regierungen in der Zukunft nicht von den ungelsten konomischen und sozialen Problemen berwltigt werden und die Verantwortung fr die Reformunfhigkeit ber nehmen mssen (Wie sen dahl 2004: 20). Zugespitzt formuliert: Die bereinstimmung mit dem empirischen Volkswillen ist keine absolute Handlungsprmisse im Bereich des Politischen.11 Dies bedeutet, dass Politik neben kurzfristigen Macht zielen auch langfristige Gestaltungsziele verfolgen muss, um gerade durch diese Verantwortung ihre Erfolgs- und somit Wiederwahlchancen zu erhhen. Eine verantwortliche Regierung, die ihre Reformoptionen wissensbasiert absichert, die sich gegenber anderen Optionen argumentativ verteidigen kann, die die Kosten ihrer Entscheidung durchdenkt und abwiegt und sich aus politischer Verantwortung zu Reformen gegen groe Widerstnde entschliet, kann fr die Verfolgung langfristiger Ziele das Risiko kurzfristig (auch stark) aufwehenden Gegenwindes eingehen. Gerade die langfristigen Perspektiven machen eine verantwortungsbewusste Strategie aus:
Die kurzfristige situative Erfolgsorientierung trennt taktisches von strategischem Handeln. Strategen sind anders als Taktiker bereit fr die situationsbergreifende Zielverfolgung den Erfolg des Augenblickes auszulassen (Raschke und Tils 2007: 138).

Zusammenfassend heit das: Je verantwortungsbewusster Regierungen operieren und je besser ihnen eine Balance zwischen office-, vote- und policyseeking gelingt, desto wahr scheinlicher sind umfassende Reformen.

3.2 Der Kommunikationsstil


Der Kommunikationsstil umfasst die Art und Weise, wie Regierungen ihre Vorhaben gegenber den die Regierung tragenden Parteien bzw. Fraktionen, den Whlern, der politischen Opposition und den Interessengruppen kommunikativ durchzusetzen versuchen.

Dies hat in etwa der Hamburger Brgermeister Ole von Beust am 9. November 2007 in seiner Antrittsrede als Bundesratsprsident auszudrcken versucht, als er vor den Ministerprsidenten sagte: Politik muss den Menschen dienen, nicht dem eigenen Erfolg. Politik muss sich an der Realitt messen, nicht am Beifall. 26

Gegenber Fraktion(en), Kabinettsmitgliedern, der Opposition und den Interessengruppen geschieht dies vor allem ber Argumentieren und Verhandeln bzw. ber Argumentations- und Verhandlungsstrategien. In der Verhandlungsdemokratie (siehe dazu Czada 2000) werden hufig bereits bei der Vorbereitung von Reformprojekten die groen Interessenorganisationen und zum Teil auch die Opposition einbezogen, um die Zustimmung zu erhhen und die Verpflichtungsfhigkeit von Verbandsspitzen gegenber ihren Mitgliedern bzw. Mitgliedsorganisationen zu nutzen. Groe Reformprojekte wurden hufig ber solche sozialen Pakte vorangetrieben (siehe Rhodes 2001 und Hassel 2003). Insofern berlappen sich Kommunikations- und Partizipationsstil in Randbereichen. Diese partizipationsorientierte Kommunikation kann in Anlehnung an Vivien A. Schmidt auf der Koordinationsebene verortet werden (Schmidt 2000). Gegenber den Whlern und der ffentlichkeit hingegen wird die Kommunikation von Reformprojekten ber spezifische Medien- und Kommunikationsstrategien betrieben, die Legitimation erzeugen wollen und auf der Kommunikationsebene verortet werden. Gleichwohl gilt, dass Verhandlungen grundstzlich als spezifische Form der Kommunikation betrachtet werden knnen und eine Mischung aus Verhandeln und Argumentieren sind. Der Unterschied zwischen beiden besteht im Wie der Kommunikation. Beim Argumentieren werden empirische und normative Behauptungen mit Anspruch auf Gltigkeit erhoben (argumentative Kommunikation), beim Verhandeln werden pragmatische Forderungen mit Anspruch auf Glaubwrdigkeit vor ge bracht (Verhandlungskommunikation). Funktional soll Argu men tation vorrangig kognitive Probleme und Verhandeln dis tri bu tive Probleme lsen. Zwischen beiden besteht eine Asym metrie: Da die Bewltigung kognitiver Probleme grundlegend fr soziale Interaktionen ist, kommt dem Argumentieren ein kommunikatives Primat zu, denn auch bei Verteilungsproblemen muss ein Minimum an geteilten Annahmen ber die Realitt vorhanden sein, sodass es kein Verhandeln ohne Argu men tation gibt. Zudem ist Argumentieren nicht durch Verhandeln ersetzbar, whrend sich Verteilungsprobleme durchaus argumentativ bewltigen lassen (Saretzki 1996: 20ff.). Auch wenn Argumentieren ein primrer Kommunikationsmodus ist, stellt in der Regierungsrealitt Verhandeln das Hauptinstrument der Exekutive dar. Argumentieren kann jedoch, je nach Verhandlungsstrategie, eine zentrale Rolle spielen. Fr unseren Kontext knnen (in Anlehnung an Scharpf 2000: 212ff.) drei unterschiedliche Kommunikationsstile unterschieden werden:
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Das Konzept der Regierungsstrategie

1. Bei konfliktorientierter Kommunikation kann eine ex ante festgelegte Option von den Verhandlungspartnern entweder nur angenommen oder nur abgelehnt werden. Hier wird weder ernsthaft verhandelt noch durch glaubhaftes Argumentieren eine gemeinsam akzeptierte Option gesucht, sondern Macht eingesetzt. 2. Bei kompromissorientierten Verhandlungsstilen kommt es unter den Verhandlungspartnern zu sogenannten package deals oder side payments, mit denen Verluste durch Nachgeben einzelner Verhandlungspartner ausgeglichen werden knnen hier besteht der Kommunikationsmodus im originren Verhandeln. 3. Bei problemorientierten Verhandlungsstilen steht sach- und wahrheitsorientiertes Argumentieren im Vor dergrund und die Suche nach einer plausiblen Handlungsoption wird zum Kern der Verhandlungen. Offenheit, Vertrauen und Wahrheitsorientierung statt Opportunismus und Austausch von Interessen stehen hier im Vordergrund. Der problemorientierte Verhandlungsstil unterscheidet sich vom reinen Argumentieren dadurch, dass sich problemorientierte Verhandlungen und Tauschgeschfte nicht grundstzlich ausschlieen, auch wenn letztere eine untergeordnete Rolle spielen. Fr einen positiv ausgeprgten Kommunikationsstil ist der problemorientierte Verhandlungsstil, der eine Zwischenstellung zwischen Argumentieren und Verhandeln einnimmt, am besten geeignet, da durch den konstruktiven Austausch von Argumenten nicht nur die Zustimmungsfhigkeit, sondern auch die Sachrationalitt von Reformvorhaben erhht werden kann. Eine argumentativ gut dargelegte Reform stt auf eine hhere Zustimmung, wodurch sich ihre Legitimitt und ihr Durchsetzungspotenzial erhht, der Verzicht auf Kommunikation mit den relevanten Akteuren hingegen mindert die Erfolgsaussichten einer Reform deutlich. Beispiel 2: Bei der sterreichischen Rentenreform im Jahr 2000 wurde die Kommunikation mit der Opposition und mit den Interessengruppen, vor allem den Gewerkschaften, kaum gesucht, was wesentlich zum geringen Erfolg des Reformvorhabens beigetragen hatte. Bundeskanzler Schssel wollte bewusst mit der korporatistischen Tradition in sterreich brechen,
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was mit dem vor schnel len Kurzschluss verbunden war, berhaupt nicht mit der Opposi tion und den Gewerkschaften zu kommunizieren. Gerade wenn mit verhandlungs- und kompromissorientierten Tra di tio nen gebrochen werden soll, sind neue Formen der politischen Kommunikation, vor allem mit der ffentlichkeit, aber auch mit den politischen und interessierten Gegnern, unvermeidlich. Stattdessen wurde ein konfrontativer Kommunikationsstil eingesetzt, der im Ergebnis dann doch zu einem Kompromiss zwischen Regierung und Gewerkschaften fhrte, welcher die angestrebte Reform weit gehend verwsserte und erneut im Korporatismus nun im zweiten Anlauf endete. Zwar hngt der Verhandlungsstil der Regierung auch von der Zielsetzung und der Kompromissbereitschaft der Verhandlungspartner ab, durch eine gute Kommunikationsstrategie kann jedoch die Bereitschaft der Verhandlungspartner beeinflusst werden. Die politische Opposition kann etwa zum Einlenken bewegt oder plausibler kritisiert werden. Wird den Whlern ein Reformvorhaben berzeugend dargelegt, knnte die Opposition schon aus elektoralem Eigeninteresse ihren Blockadekurs aufgeben bzw. abschwchen. Zweck der Kommunikation ist es, vorwiegend Untersttzung fr Reformvorhaben zu schaffen, zugleich knnen ber einen geschickten Kommunikationsstil aber auch wertvolle Informationen von Interessengruppen ber die technische Machbarkeit bzw. die effektive Umsetzung einer Reform gewonnen wer den. Idealerweise gehen beide Prozesse Hand in Hand. Gegenber der politischen Opposition und den Interessengruppen ist Verhandeln der vorrangige Kommunikationsmodus, whrend die Kommunikation mit der/den Par la ments frak tion(en) und dem Kabinett eher argumentativ ausgelegt ist. Hier gilt es im wahrsten Sinne des Wortes berzeugungsarbeit zu leisten. Analoges gilt auch fr die Kommunikation mit der Partei, die die Regierungspolitik untersttzen muss. Hier treten gleichzeitig bestimmte Organisationspraktiken hinzu, wie etwa die Organisation von (Regional-)Konferenzen, Parteitagen und innerparteiliche Kampagnen, die den verstrkten Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien eben so einschliet wie das Erstellen von Broschren, Argumentationshilfen und hnliches. Der partizipationsorientierte Diskurs ist insbesondere in multi actor systems elementar, weil ein Konsens zwischen vielen Akteuren hergestellt werden muss, die in den Reformprozess eingebunden sind. Hier wird die Legitimations29

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Das Konzept der Regierungsstrategie

funktion meist ber die Koordinationsebene hergestellt. Weil die verschiedene Interessengruppen in den Aushandlungsprozess eingebunden sind, wird hufig eine Art stillschweigende Zustimmung der Mitglieder der Interessengruppen und ffentlichkeit unterstellt, die aber erst durch Kommunikation hergestellt werden muss und oft nicht gelingt. Die Einbindung der verschiedenen Interessen schrnkt in der Regel die Reichweite von Reformen ein (Schmidt 2000: 302ff.). Whrend auf der Koordinationsebene der Kommunikations- und Partizipationsstil ineinander bergehen, findet auf der Kommunikationsebene der reine Kommunika tionsstil Anwendung. Insbesondere in single actor systems, in denen die politische Macht zentralisiert und nur die Zustimmung weniger Akteure erforderlich ist, ist die Legitimation einer Reform ber die Kommunikationsebene elementar; in der Regel wird versucht, Reformvorhaben ber die direkte Kommunikation mit der ffentlichkeit zu legitimieren. In modernen Mediendemokratien werden hierbei die Whler vor allem ber die privaten und ffentlichen Medien angesprochen (Massing 2004; Schatz, Rssler und Nieland 2002; Jarren und Donges 2006). Obwohl es nach wie vor einen festen, gleichwohl abnehmenden Kern von Stammwhlern gibt, hngen die Prferenzen von Whlern und deren Wahlentscheidungen stark von Medienkampagnen ab (Kepplinger und Maurer 2005). Dies gilt insbesondere fr die parteiungebundenen und Wechselwhler, die fr die Parteieliten und die Wahlkampfmanager eine wichtige Zielgruppe darstellen (Wiesen dahl 2006: 127). Politische Kommunikation ber die Medien ist zu einer zentralen strategischen Aufgabe von Regierungen geworden, die Reformvorhaben erfolgreich vermitteln will und nicht nur bei Wahlkmpfen relevant ist. Die strategische Anlage von Kampagnen, das geschickte framing einer Reform bzw. ganzer Reformpakete, das Ausnutzen der den Medien eigenen Logik, die Symbolisierung politischen Handelns: All das ist Bestandteil des Kommunikationsstils von Regierungen. Die Vermittlungschancen von Reformen hngen auch von der Sprache der Re form ab, die zwei Dinge knnen muss: Sie muss zunchst einen berzeugenden Entwurf formulieren und die Vor stel lung frdern, dass frher nicht alles besser war. Zugleich muss sie die Chancen der Zukunft betonen und ihre Unsicherheiten durch Optimismus und Zuversicht verringern hel fen (Nolte 2004). Ein Vergleich der Sprachen der Reform in Grobritannien, sterreich und Deutschland verdeutlicht, dass Premier Blair eine Sprache der Chancen und Mglichkeiten, die
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Kanzler Schssel und Schrder dagegen eine Sprache des Klagens, der Unvermeid lichkeiten bis hin zur Drohung verwendet hatten. Beispiel 3: Lord Dahrendorf zufolge fehlt Deutsch land zuallererst eine entschiedenere politi sche Sprache: Ich garantiere Ihnen, ver sicherte er, dass in Grobritannien Begriffe wie ,Hartz IV oder ,Ein-Euro-Job nicht einen Tag berlebt htten. Auch spreche Tony Blair niemals von Refor men, sondern immer nur von Moderni sierung, und was in Deutschland De regulierung genannt wird, heie in Eng land hoffnungsfroh better regulation. Das sei kein Zufall. Eine ganze Einstel lung verberge sich dahinter. Anders ge sagt: Die politische Sprache in Deutsch land ist voller schlechtgelaunter politi scher Begriffe, sodass es am Ende gar kein Wunder ist, wenn das ganze Land tatsch lich schlechte Laune hat. Nehmen Sie die Rede vom 21. Juli, mit der der Bundesprsident die Lage kenn zeichnete, die Neuwahlen ntig macht, legte Dahrendorf nach. Und er zitierte ausfhrlich Khler: Unser Land steht vor gewaltigen Aufga ben. Unsere Zukunft und die unserer Kin der stehen auf dem Spiel. Millionen von Menschen sind arbeitslos, viele seit Jah ren. Die Haushalte des Bundes und der Lnder sind in einer nie da gewesenen kri tischen Lage. Die bestehende fderale Ordnung ist berholt. Wir haben zu weni ge Kinder, und wir werden immer lter. Und wir mssen uns im weltweiten, schar fen Wettbewerb behaupten. In dieser ern sten Situation braucht unser Land eine Re gierung, die ihre Ziele mit Stetigkeit und mit Nachdruck verfolgen kann. Nun mag es auf der Insel viel regnen, der sonnige Blair allerdings htte ange sichts desselben Sachverhalts Ihre Maje stt Knigin Elisabeth II. in etwa Folgen des sagen lassen: Unser Land steht vor ge waltigen Aufgaben. Unsere Zukunft und die unserer Kinder liegen in unserer Hand. Vernderungen in der Welt der Ar beit fordern unsere Phantasie heraus. Die Regierung kann und wird denen helfen, die sich nicht selbst helfen knnen; aber wir werden unsere Kinder nicht mit Schul den belasten, um uns ein bequemes Leben zu verschaffen. Auch in der Politik gilt es, Entscheidungen dort, wo die Menschen le ben, also dezentral, zu treffen; darum wer den wir die fderale Ordnung modernisie ren. Eine Gesellschaft, die lter wird, kann auf die reiche Erfahrung ihrer Br ger bauen, wei aber auch, dass die Frde rung der Familie
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Das Konzept der Regierungsstrategie

besonders wichtig ist. Der weltweite Wettbewerb ist fr uns ein Ansporn zu Innovation und Initiative ... In dieser neuen Situa tion wird meine Regierung die Ziele, die allen Brgern zugute kommen, mit Stetig keit und mit Nachdruck verfolgen (Auszug aus der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 20.8.2005). Ein guter Kommunikationsstil hebt die attraktiven Seiten des Reformergebnisses hervor, in diesem Zusammenhang ist die positive Besetzung des Reformbegriffs elementar. Gerade Reformen, die schmerzliche Eingriffe in die Besitzstnde relevanter Whlergruppen bringen, drfen nicht nur technokratisch (Alternativlosigkeit), sondern mssen auch normativ (beste gangbare Alternative) begrndet werden (Novy und Schmitz 2007: 241). Kognitive Argumente, welche die Notwendigkeit einer Reform unterstreichen (etwa, dass der Wohlfahrtsstaat reformiert werden muss, um ihn zu bewahren), mssen mit normativen Argumenten verkoppelt werden (etwa, dass die Reformen die individuelle Eigenverantwortung und den Unternehmergeist strken, wie in Grobritannien unter Blair argumentiert wurde). Die Chancen fr eine erfolgreiche Durch setzung einer Reform sinken, wenn dies nicht geschieht oder kognitive mit unpassenden normativen Argumenten verkoppelt werden (Schmidt 2000: 306). Ge sell schaftliche Werteund Einstellungsmuster mssen bercksichtigt werden, es ist aber auch mglich, sie durch gezielte Kommunikationsstrategien zu verndern (Novy und Schmitz 2007: 241). Durch das effiziente Management der ffentlichen Meinung kann zudem verhindert werden, dass die whrend des Reformprozesses notwendigen Anpassungsprozesse und Variationen keine Legitimationsverluste zur Folge haben (Sturm und Pehle 2007: 60). Ver trau ens bil dung ist generell eine zentrale Aufgabe strategischer Regierungs kom munikation, und zwar sowohl Vertrauensbildung in die beab sich tigten Ergebnisse als auch in die Machbarkeit der Reform. Hierbei ist die Entwicklung einer rea lis ti schen Zukunftsvision, das Aufzeigen einzelner Schritte zum Erreichen dieser Vision, die Kommunikation von Zwischenerfolgen und die Rckkopplung jedes Reformschrittes an das bergreifende Reformziel wichtig (Novy und Schmitz 2007: 241f.). Auch organisatorische Manahmen, etwa die Konzentration der Kommunikation bei eigens dafr eingerichteten strategischen Einheiten, die Hintergrundgesprche mit Journalisten fhren, Materialien fr die Presse zur Verfgung stellen und langfristig angelegte Kommunikationsstrategien erarbeiten, zhlen wir zum Kommunikationsstil.
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Beispiel 4: Beispiele fr argumentativ ausgelegte Kommunikation sind unter anderem die sogenannten Going public-Strategien, geschlossene oder offene Kommunikationsstrategien und medien- und/oder parteizentrierte Kommunikationstechniken. So hat beispielsweise der britische Premierminister Tony Blair seinen Regierungsmitgliedern untersagt, sich ohne vorherige Absprache mit neuen Konzepten an die ffentlichkeit zu wenden. Es handelte sich hier um eine von der Kernexekutive kontrollierte Kommunikationsstrategie, die die Geschlossenheit der Re gie rungs mit glieder signalisierte und die Diskussionen zwischen Kabi netts mit gliedern in der ffentlichkeit zu vermeiden versuchte. Gleichzeitig kommunizierte die Blair-Regierung bei ihrer Gesundheitsreform direkt mit ihrer Bevlkerung und kontrollierte ihren Erfolg mittels Meinungsumfragen. Generell kann zwar nicht nicht-kommuniziert werden, aber die jeweils von den Regierungen eingeschlagenen Argu men ta tions- und Verhandlungsstile unterscheiden sich erheblich und sind fr Erfolg oder Misserfolg von Reformen entscheidend. Je ausgeprgter die Kommunikationsbereitschaft und berzeugungsfhigkeit einer Regierung ist, desto konsensfhiger und erfolgreicher knnen Reformen verabschiedet werden und desto schwieriger ist eine wettbewerbsorientierte oder verant wortungs lose Opposition12 durchzuhalten.

3.3 Der Wissensstil


Angesichts der gestiegenen Komplexitt der zu bewltigenden Aufgaben, der zunehmenden Dynamik konomischer, politischer und sozialer Wandlungsprozesse sowie der steigenden Kosten von halbherzigen oder missglckten Reformen gewinnt die Fhigkeit einer Regierung, wissensfundierte Reformen einzuleiten, zunehmend an Bedeutung. Hierbei geht es darum, dass sich Politik in ihren eigenen Strukturen und Prozessen intelligent macht; dies schliet den organisatorischen Umbau des Regierungsapparates zur Strkung der Wissensproduktion ein. Zentral wird auch Lernen aus Erfahrungen von anderen Lndern. Mglicherweise ist nicht policy borrowing zentral (Cox 1993), also die bertragung von erfolgreichen Reformoptionen aus anderen Lndern, sondern negatives Lernen, das die Fehler zu vermeiden versucht, die andere gemacht haben. Jeden Zur Kategorisierung der strategischen Rolle der parlamentarischen Opposition siehe Kapitel 4.4. 33

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Das Konzept der Regierungsstrategie

falls ist die organisierte und daher systematische Beobachtung und Auswertung auslndischer Er fahr ungen eine wichtige Wissensressource fr Regierungen, die wir als politisches Wissen im Gegensatz zu eher wissenschaftlich basiertem Expertenwissen bezeichnen. Auch die Abrufbarkeit des Wissens von nicht zur Regierung gehrenden Akteuren gewinnt an Bedeutung. Die Einbindung von parteiinternen bzw. parlamentarischen Experten als auch von externen Think-Tanks und Wissenschaftlern kann hilfreich sein, um fundierte Problemdefinitionen und angemessene Re form optionen zu entwi ckeln.13 Expertise nimmt der Politik jedoch in der Regel nicht die Entscheidung ber die richtige Reformoption ab: Expertenwissen kann strittig sein und so zur neuen Quelle von Ungewissheit werden (Rb 2006: 5). Politik muss trotz oder gerade wegen des Dissenses der Experten eine Entscheidung treffen. Beispiel 5: Ein Expertendissens bestand in Deutschland bei der Kontroverse um die zuknftige Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung. Die Bundesregierung setzte eine eigene Kommission unter der Leitung von Bert Rrup ein. Die Vorstellung, die dort entworfenen Konzepte mssten nur noch umgesetzt werden, erwies sich als illusionr. Anstatt die Diskussion zu beenden, intensivierte die Kommission die Reformdebatte und machte ein konkurrierendes Modell, das der Brgerversicherung, prominent. Es war ein Gegenmodell zur ursprnglich von der Exekutive und dem Kommissionsvorsitzenden Rrup favorisierten Ge sundheitsprmie mit steuerfinanziertem Einkommensausgleich. Entgegen der Intention, das Gesundheitsprmienmodell durch Expertise zu strken, gewann die Idee der Brgerversicherung innerhalb der rot-grnen Fraktionen und in den Regierungsparteien eine Mehrheit. Der Kommissionsbericht hat so das Spektrum der Reformoptionen erweitert anstatt es zu reduzieren, und letztendlich zu einem Kurswechsel in der Regierung gefhrt. Eine Reform der Finanzierungsseite wurde bei der Reform des Gesundheitswesens im
Interessant ist in diesem Zusammenhang, inwieweit die jeweilige Kernexekutive ber ein tragbares und jederzeit aktivierbares Netzwerk verfgt sowohl was das Abrufen von wissenschaftlicher Expertise als auch die Einbindung der zentralen Interessenakteure angeht. So wird in der Leadership-Forschung auf kommunaler Ebene als wich tige Aufgabe eines Leaders erachtet, Netzwerke zu schaffen, die im Bedarfsfall aktiv werden (siehe Gissendanner 2006). 34

Jahr 2003 zwar noch ausgespart, spter aber wurde die Brgerversicherung offizielle Parteiprogrammatik von SPD und Grnen (Bandelow und Hart mann 2007; Schroeder und Lbberding 2005: 257f.). Wissenschaftliche Expertise kann fr komplexe gesellschaftliche Probleme leichter radikale System- und Strukturreformen vorschlagen als die Politik, der es in unbersichtlichen Verhltnissen und verworrenen Interessenkonstellationen schwerer fllt, nachvollziehbare und plausible Kompromisse zu erzielen: Selbst ber Wissen muss argumentiert und verhandelt und oft ein Konsens erzielt werden (Hnigsberger 2005: 146). Der Rckgriff auf Expertise erfllt so weniger den Zweck, Reformen rein wissensbasiert zu erarbeiten, sondern durch (verhandeltes) Wissen die Glaubwrdigkeit und die Legitimitt von Reformvorhaben und die Anzahl der mglichen Handlungsoptionen zu erhhen, um im Sinne unseres Strategiebegriffes beweglich im Beweglichen zu bleiben. Wissen kommt in der ersten Phase einer Reform, dem Agenda-Setting, eine zentrale Bedeutung zu. Hier werden nicht nur Problemkonstellationen wissensbasiert identifiziert und analysiert, sondern auch das Bewusstsein fr die Notwendigkeit von Reformen geschrft. Beispiel 6: In Schweden wurde unter der sozialdemokratischen Regierung im Jahr 1984 eine Rentenkommission eingerichtet, die nach mehrjhrigen Beratungen 1990 ihren Abschlussbericht vorlegte. Auch wenn sich die Kommission nicht auf spezifische Policy-Optionen einigen konnte, so hat sie eine Reihe von Prinzipien und Grundlinien fr zuknftige Reformen vorgegeben und so einen signifikanten Wandel in der Wahrnehmung der konomischen und sozialen Effekte des schwedischen Rentensystems ausgelst. Insbesondere der Paradigmenwechsel von der Fokussierung auf Wohlfahrt fr ltere hin zu konomischen Effekten und langfristiger Systemstabilitt wurde durch den Bericht eingeleitet. Auch wurden die zentralen Schwchen des schwedischen Rentensystems scharf herausgearbeitet. Der Kommissionsbericht nderte die normative Bewertung des Rentensystems quer durch das Parteienspektrum und forcierte die geplanten Reformen (Anderson und Immergut 2007: 372f.). Aber nicht nur fr die Entscheidungsvorbereitung, sondern fr den gesamten Reform prozess ist es von zentraler Bedeutung, Lernprozesse und Wissenspro35

Die Kunst des Reformierens

Das Konzept der Regierungsstrategie

duktion auf Dauer zu stellen, d.h. Wissen bereit zu halten.14 Die Regierung als Regierungsorganisation muss in der Lage sein, sich dauerhaft und systematisch intelligent zu machen, was mit der Reorganisation des Regierungsapparates verbunden sein kann. Beispiel 7: Das von der britischen Regierung 1999 auf der Ebene der Cabinet Office Units ins Leben gerufene Centre for Management and Policy Studies (CMPS), das 2005 als National School of Government neu organisiert wurde, hat die Aufgabe, internationale Expertise zu sammeln, nach best practices Ausschau zu halten und neues Wissen in die einzelnen Ministerien einzuspeisen. Zudem wurde die sogenannte Reform Strategy Group und die Cabinet Office Delivery and Reform Unit eingerichtet, die die ressortbergreifenden Probleme vieler Re for men zu koordinieren versucht. Weiter befasst sich die sogenannte Strategy Unit mit der Reflektion ber das Regieren selbst, also dem Manage ment und der Verbesserung des laufenden Regierungs pro zes ses (siehe Common 2004). Zentral fr reformorientiertes Regieren ist organisatorisches Lernen. Wissen ist das Ergebnis von Lernen und deshalb auf institutionell abgesicherte Erfahrungsproduktion angewiesen. Ein so gefasster Wissensbegriff schliet wissenschaftliches Wissen ein und betont seine Bedeutung fr die Politik. Die Bedeutung des Wissensstils liegt jedoch auch darin, ber politisches Wissen zu verfgen, um schpferisch und effektiv mit den Tiefen und Untiefen des politischen Prozesses umgehen und strategisch handeln zu knnen. Der Rckgriff auf wissenschaftliche Expertise kann die Sachrationalitt von Reformvorhaben erhhen, ist aber mit der Gefahr verbunden, dass sie technokratischen Charakter annehmen und ihre Vermittelbarkeit und Legitimitt abnehmen. Ein wissensbasierter Regierungsstil bedarf immer der parallelen Ergnzung durch aus ge prgte Kommunikation und Partizipation. Wissenschaftliches Wissen muss also durch politisches Wissen ergnzt werden.

Zusammenfassend kann angenommen werden: Je positiver ausgeprgt der Wissensstil einer Regierung ist, desto wahrscheinlicher sind wirksame und erfolgreiche Reformen.

3.4 Der Partizipationsstil


Der Partizipationsstil stellt auf verschiedene Faktoren ab. Generell bedeutet er die angemessene Einbeziehung der vielfltigen zivilgesellschaftlichen Akteure durch die verschiedenen Phasen des Reformprozesses hindurch. Partizipation kann sich in unterschiedlichen Techniken und Verfahren realisieren und geht ber die traditionellen Mechanismen wie ministerielle Anhrungen von Verbnden oder Anhrungen in den Ausschssen von Parlamenten ebenso hinaus wie ber die tradierten korporatistischen Verhandlungsstrukturen auf der Makro- oder Mesoebene. Prominent sind beispielsweise Expertenkonferenzen, Kommissionen15, runde Tische, netz werk ar tige und stabile Beteiligungs- und Governancestrukturen. Die unmittelbare Einbindung der Bevlkerung kann beispielsweise durch Ombudsmnner, Brgerkonferenzen, Planungszellen, Mediation und andere Mechanismen erfolgen.16 Partizipation ist ein zweischneidiges Schwert. Eine breite Partizipation der wichtigsten Interessengruppen, vor allem in der Agenda-Setting-Phase, kann die Reformfhigkeit mindern, wenn die in den Entscheidungsprozess eingebundenen Akteure auf ihren jeweiligen Positionen bzw. dem Status quo beharren und ber machtvolle Blo ckade- oder Vetopositionen verfgen; dem Partizipationsstil ist daher ein Spannungsverhltnis zum Verantwortungsstil inhrent. Beispiel 8: Sowohl Frankreich als auch sterreich realisierten in der Agenda-Setting-Phase einen ausgeprgt positiven Partizipationsstil bei den Gesundheitsreformen. In Frankreich wurden zwar zwei Kommissionen
5 Kommissionen erfllen eine strategische Doppelfunktion. Einerseits sorgen sie fr einen Wissensgewinn (siehe Kapitel 3.2), andererseits sind sie ein Instrument der Einbindung. Sie stellen somit eine angemessene Form der exekutiven Entscheidungsvorbereitung dar, welche auf den wachsenden Informationsbedarf fr komplexe Ent schei dungs prozesse ebenso reagiert wie auf zivilge sell schaftliche Parti zi pa tionsbedrfnisse

4 Hnigsberger (2005: 143) sieht insbesondere in drei Feldern Beratungsbedarf: Erstens in der Lageanalyse, zweitens in Zielfindung, Strategiebildung und bei der Konzeptionalisierung und drittens in der politischen Kommunikation, insbesondere bei der bersetzung interner politischer Debatten in ffentliche Diskurse. 36

(Hasel und Hnigsberger 2005: 27). 6 Fr eine kurze Diskussion der Mglichkeiten zur Einbindung von Brgern bei Gesundheitsfragen siehe Landwehr 2006, zu Mediationsverfahren siehe Geis 2005, zu Planungszellen Dienel 2002. 37

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Das Konzept der Regierungsstrategie

eingesetzt, aber lediglich das Chadelat-Gutachten der ersten Kommission kann als wissensbasiert bezeichnet werden, das aber nach der ersten starken ffentlichen Kritik an den Reformvorschlgen von der Regierung vorschnell verworfen wurde. Die zweite Kommission setzte sich aus Vertretern des Parlaments und diverser Interessengruppen zusammen und muss daher eher als Instrument der Einbindung angesehen werden, das die Grundlage fr weitere bilaterale Verhandlungen zwischen Regierung und einigen ausgewhlten Interessenvertretern schaffen sollte (Lepperhoff 2004: 160). Auch in sterreich wollte die Regierung nicht (wie im Falle der Rentenreform) die Sozialpartner und andere Interessengruppen aus den Verhandlungen ausschlieen, wodurch das eigentliche Reformvorhaben bereits whrend der ersten Phase der Verhandlungen stark verwssert wurde. Aus unseren empirischen Untersuchungen leiten wir die These ab, dass ein positiv ausgeprgter Partizipationsstil in Verbindung mit einem negativen oder indifferenten Verantwortungsstil zu blame avoidance fhrt, wodurch die ursprnglichen Reformentwrfe stark abgemildert werden. Damit Partizipation keine Abschwchung von Reformen zur Folge hat, sollte durch eine strkere Anwendung des Wissens- und des Kommunikationsstils ein argumentativ und kommunikativ abgesichertes Gegengewicht zu den Eigeninteressen wichtiger Akteure geschaffen werden. Ein geschickter Partizipationsstil kann jedoch das Durchsetzungspotenzial einer Reform steigern und deren Erfolg auf Dauer sicherstellen. Zentral hierbei ist, ob und in welcher Form die Regierung die Bevlkerung, die Opposition oder organisierte Interessen in den Reformprozess einbezieht. Dies hngt von der politischen Kultur eines Landes ab, die zu den Rahmenbedingungen politischer Fhrung gehrt. Ist diese eher auf Harmonie und Konsens hin orientiert, wird die Opposition gewhnlich in wichtige Entscheidungen eingebunden, um die Whler nicht mit Mehrheitsentscheidungen vor den Kopf zu stoen (Helms 2005: 40). Kooperationen zwischen Regierung und Opposition sind dann wahrscheinlicher. Gleichwohl ist eine Konsenskultur keine invariable Gre. Beispiel 9: Schweden steht in der Tradition der starken Einbindung von Interessengruppen und der Opposition in Reformprozesse, die schwedische politische Kultur gilt als konsensorientiert mit geringer Konfliktintensitt (siehe etwas Ugelvik Larsen und Ugelvik 1997). Zum Zeitpunkt der von
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uns untersuchten Rentenreformen wurde dieses Zeitalter der Kooperation, das in der langen, mit der Wahl 1991 aber endenden Hegemonie der Sozial de mo kraten begrndet lag, von einer strikt wett be werbsorientierten Parteienkonkurrenz abgelst (Anderson und Immergut 2007: 350). Trotzdem gelang es der schwedischen Minderheiten re gie rung unter Carl Bildt direkt nach ihrer Machtbernahme 1991, die oppositionelle Sozialdemokratie in eine parteibergreifende Arbeits grup pe zur Rentenpolitik einzubeziehen und einen fraktions ber grei fen den Kompromiss zu finden. Die oppositionellen Sozial de mo kraten beteiligten sich an der Reform, weil sie die an ge bo te ne Mglichkeit der Mitgestaltung nicht ausschlagen wollten; zu dem konnten sie auf diese Weise Problemlsungskompetenz an die ihnen verlorengegangenen Whler signalisieren. Das Beispiel zeigt, dass eine Konsenskultur durch entsprechende Handlungen von Akteuren immer wieder neu konstituiert und konfirmiert werden muss: Trotz politisch-kultureller Pfadabhngigkeiten verfgt jede Regierung stets ber die Mglichkeit, neue Wege der Einbindung zu beschreiten und alte Traditionen aufzugeben. Eine Konsenskultur ist nicht einfach vorhanden, sondern kann durch politische Entscheidungen auf Konfliktkultur umgepolt werden. Genderte Re gie rungs- oder Oppositionsstrategien knnen einen korpo ra tis ti schen oder parteipolitischen Konsens bei groen sozial po li ti schen Reformen entstehen oder aufbrechen lassen.17 Beispiel 10: Deutschland ist hierfr ein gutes Beispiel. Bis in die 90er Jahre hinein wurden fast alle zentralen sozialpolitischen Reformen im Konsens der groen Parteien verabschiedet. Diese Konsenskultur wurde jedoch einerseits durch die Beendigung des konsensorientierten Korporatismus durch die Sozialpartner, ande rer seits durch Kanzler Schrders Ausbruch aus der kon sens de mo kratischen Wagenburg im Rahmen der Agenda 2010 auf ge kn digt (Wiesendahl 2004: 21). Die von der Regierung Schrder eingesetzten Kommissionen sollten nicht nur fr einen zeit ge m en Umgang mit politischer Expertise sorgen (siehe oben), son dern auch eine

7 Auch bei der Rentenreform in sterreich wurde bewusst mit der korporatistischen Tradition gebrochen (siehe hierzu auch Kapitel 3.1 und 4.4). 39

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Das Konzept der Regierungsstrategie

neue Form der Partizipation von In te res sen grup pen, Experten und Vertretern anderer gesellschaftlicher Gruppen ermglichen. Ein geschickter Partizipationsstil zeichnet sich dadurch aus, dass flexible und neue Formen der Inklusion das Widerstandspotenzial groer Interessengruppen und (Teilen) der Opposition aufzubrechen versuchen. Reformen knnen auch so konzipiert werden, dass sie manche Interessengruppen begnstigen und andere benachteiligen, um so eine potenziell geschlossenen Abwehrfront zu verhindern. Beispiel 11: Die schwedische Rentenreform war so angelegt, dass sie den mitgliederstrksten der drei Dachverbnde der schwedischen Gewerkschaften, die Landsorganisationen i Sverige (LO), welche die Interessen der Arbeiter vertritt, gespalten hat. Whrend die Gewerkschaft der Metallarbeiter (Metallarbetarefrbundet) ebenso wie der Dachverband der Gewerkschaften der Angestellten (TCO) die Reform ablehnte, fand sie die Untersttzung der Gewerkschaften der stdtischen Angestellten (Kommunalar betarfrbundet), der Angestellten im Einzelhandel (Handels anstlldas Frbund) und der Papierarbeiter (Pappers). Dies fhrte dazu, dass die LO (und somit auch die drei Dachverbnde) keine einheitliche Position vertraten und dadurch ihr Widerstand geschwcht wurde (Anderson und Immergut 2007: 350ff.) Umgekehrt knnen die gesellschaftlichen Interessen im vorparlamentarischen Raum durch parteibergreifende Partizipation im parlamentarischen Raum geschwcht werden. Auch hier ist die schwedische Rentenreform ein gutes Beispiel. Beispiel 12: Das Kooperationsangebot der Minderheitenregierung an die sozialdemokratische Opposition ermglichte erst die (fr Schweden untypische) Exklusion der Interessengruppen im Anfangsstadium der Reform, in der der zentrale Policy-Kern beschlossen wurde. Die parlamentarische Arbeitsgruppe hat insbesondere beschlossen, nach dem Ende ihrer Verhandlungen keine gravierenden inhaltlichen nderungen am Reformkern vorzunehmen (Anderson und Immergut 2007: 372 ff.). Die Interessengruppen hatten zwar Zugang zu einem Groteil des Materials der Arbeits gruppe und die Mglichkeit, die Reformvorschlge zu kommentieren, aber anders als in den 80er Jahren konnten sie nicht die Grundzge der Re40

formdebatte mitbestimmen und ihnen ungenehme Vorschlge abblocken (Anderson und Immergut 2007: 388). Durch den parteibergreifenden Kompromiss konnten die Verbnde auch keine ihnen nahestehende(n) Partei(en) fr ihre partikularen Interessen instrumentalisieren. Die Partizipation der Opposition hat so das Widerstandspotenzial der Interessengruppen gemindert. Die strategisch gehandhabte Inklusion und Exklusion bestimmter Akteure definieren wir als selektiven Partizipationsstil. Der Ausschluss starker Interessengruppen whrend des Agenda-Settings begnstigt die Erarbeitung eines weitreichenden Reformkerns. Durch eine selektive Partizipation whrend der Entscheidungsphase knnen Vetospieler in ihrer Kohrenz geschwcht, sozusagen gesplittet, und die Protestfhigkeit bestimmter Interessensgruppen ge min dert werden. Hierbei ist die parallele Mobilisierung von Gegenmacht und die Wissensbasierung einer Reform zentral. Letztere kann (neben dem Wissensstil) auch durch Partizipation erreicht werden. Der Einbezug unabhngiger Experten in das Agenda-Setting kann die Sachrationalitt von Reformvorhaben erhhen. Zudem kann durch den Einbezug der parteipolitischen Experten auch die Zustimmungsfhigkeit der Parteien bzw. Parteifraktionen ausgelotet und zugleich der inner- und berparteiliche Konsens der Partei(en) erhht werden, was die Durchsetzungsfhigkeit der Reformkonzeption steigert. Zentral ist, dass Partizipation kein konstantes Verfahren ist, sondern dynamisch je nach Policy-Bereich, je nach politischen und interessenbasierten Kontexten und je nach Phase der Reform unter strategischen Gesichtspunkten erfolgen muss.

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Die Kunst des Reformierens

Die Dimensionen politischer Reformen

4. Die Dimensionen politischer Reformen


Schaubild II: Verschiedene Einflsse auf Regierungsstrategien

Zunchst die soziokonomischen Ausgangs be din gung en, weil bei gnstigerer Wirtschaftslage der Reformdruck ge rin ger und die Verteilungsspielrume grer sind (Kapitel 4.2). Dann die politisch-institutionellen Rahmenbedingungen auf der Makround der Mikroebene (Kapitel 4.3) und die Konfliktdimension, die sich aus dem Grad der Betroffenheit und dem Oppositionsverhalten ergeben (Kapitel 4.4). Zu Beginn legen wir die Prmissen offen, nach denen wir Erfolg bzw. Misserfolg von Reformen bewerten (Kapitel 4.1)

Vorschlag der Regierung

Output

Regieren wird geprgt von: Kontextbedingungen Strukturellen Kontextfaktoren Arbeitslosigkeit, demograsche Schieage, Staatsverschuldung, Einbettung in die globalisierte konomie etc. Politisch-institutionellen Rahmenbedingungen (a) Makroebene: Verfassung und Regierungs organisation u.a. Staatsaufbau, Stellung des Regierungschefs, Richtlinienkompetenz, Organisationsgewalt, Verhltnis LegislativeExekutive, Anzahl der Vetopunkte und Vetospieler etc. (b) Mikroebene: Eigenschaft des Policy-Bereichs hierarchisch oder dezentral organisiert, Public-Private-Mix, Akteurstrukturen, Finanzierungsmodus, Policy-Netzwerke etc. Koniktdimension Umfang und Intensitt der Betroffenheit, Oppositionsverhalten, Ressourcenpotenzial der Interessen gruppen etc.

4.1 Bewertungsmastbe fr den Erfolg von Reformprozessen


Wann ist eine Reform erfolgreich? Die Beantwortung dieser Frage ist schwierig. Zum einen sind Kausalitten nur schwer zu rekonstruieren und es ist unklar, ob eine Reform das bewirkt, was sie bewirken wollte. Zum anderen ist die Bewertung des Erfolges von Reformen eine normative Angelegenheit, da hier Werte, Weltanschauungen und Ge rech tigkeitsvorstellungen eine groe Rolle spielen, die in einer pluralistischen Demokratie immer umstritten sind. Daher bewerten wir den Erfolg von Regierungen bei Reformprozessen nach formalen Kriterien, d.h. anhand der Differenz zwischen der ursprnglichen Option und dem nach dem Reformprozess verabschiedeten Gesetz. Je h her der Grad der Zielerreichung ist, d.h. je nher das faktische Po li cy-Ergebnis des Reformprozesses an der ex ante formulierten Vor stellung liegt, desto grer kann die Durchsetzungsfhigkeit bzw. Strategiefhigkeit einer Regierung veranschlagt werden. Hierbei unterscheiden wir zwei Dimensionen: Zunchst (1) die Programmtreue, d.h. das Ausma, indem sich Regierungen oder Parteien an ihre eigenen Vorgaben binden. Wir messen sie, indem wir angekndigte Programmpunkte, wie sie sich in Wahlprogrammen, Regierungserklrungen, Koalitionsvereinbarungen und hnlichem ausdrcken, mit den in einer Legislaturperiode tatschlich in Angriff genommenen Vorhaben vergleichen. Da politische Zielvorgaben meist mehrdeutig, allgemein formuliert und erhebliche Interpretationsspielrume (bewusst) offen lassen, gestaltet sich eine solche Analyse schwierig. Wir verzichten nicht darauf, konzentrieren uns jedoch auf (2) die Differenz zwischen einem konkreten Re43

Personen

Individuelle Leadership-Qualitten Medientauglichkeit, Charisma, Charakter, Psycho logie etc.

Regierungsstrategien

Verantwortungsstil, Kommunikationsstil, Wissensstil, Partizipationsstil

Bei der Konzeption und Realisierung einer strategisch angelegten Regierungsstrategie ist der Kontext einer Reform von groer Bedeutung (siehe Schaubild II). Wir unterscheiden drei Reformdimensionen:
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Die Dimensionen politischer Reformen

formvorschlag und dem Reform-Output in Form des tatschlich verabschiedeten Gesetzes, also der Policy-Treue. Sie umfasst zwei Ebenen. Zum einen misst die normativ-program matische Ebene die Vernderungen in der politischen Programmatik und den davon abgeleiteten Policy-Prinzipien whrend des Reformprozesses. Hierbei versuchen wir zu analysieren, ob der Grundkern einer Policy durch alle Phasen des Reformprozesses hindurch gegenber politischen und interessierten Gegnern verteidigt werden konnte. Zwar werden Regierungen aus strategischen Grnden in Randbereichen Vernderungen akzeptieren (siehe oben Kapitel 3 zum Strategiebegriff), aber eine Reform ist nur dann erfolgreich, wenn der Kern der Policy-Option bewahrt wird. Die programmatischen Vernderungen knnen durch eine vergleichende Analyse von Regierungsdokumenten durch die verschiedenen Phasen des Reformprozesses hindurch rekonstruiert werden. Zum anderen sind auf der technisch-pragmatische Ebene die nderungen in den eher technischen Bereichen einer Policy zu verorten. Erst auf dieser Ebene zeigt sich die wirkliche Reichweite von Reformen, da vor allem hier die Vernderungen sicht- und messbar werden, die durch den politischen Prozess in Form von Kompromissen und Verhandlungen vorgenommen werden und eine unvermeidliche Begleiterscheinung von Reformprozessen in modernen Demokratien sind. Sind die technisch-pragmatischen nderungen umfassend oder verndern sie den Policy-Kern grundlegend, so war eine Reform nicht erfolgreich. Zur Verortung einer Reform sind drei weitere Dimensionen relevant, zunchst: 1. Die Charakteristika der Reform umfasst verschiedene As pekte, wie etwa das Ausma der angestrebten Vernderung im Sinne einer Abweichung vom Status quo, dann die gelungene Einbettung der Reform in ein umfassendes Gesamtkonzept und schlielich auch die Komplexitt und Innovation der Steuerungsinstrumente sowie die Intensitt der ffentlichen Ausein ander setzung. 2. Der Betroffenheitsgrad soll eine Vorstellung davon ermglichen, welche Gruppen betroffen werden, welche nicht und welchen quantitativen Umfang die Betroffenheit ausmacht. Diese Faktoren sind politikfeldabhngig zu bestimmen.

3. Die Positionen gegenber dem Reformvorschlag der Regierung konzentrieren sich auf die ffentlich geuerten Positionen der relevanten Akteure aus Politik, Wirtschaft und den Medien bzw. der ffentlichen Meinung. Whrend hier nur eine recht grobe Einschtzung ermittelt werden kann, werden die spezifische Konfliktintensitt und die sich daraus ergebenden politischen Konstellationen gesondert erhoben (siehe Kapitel 4.4). Diese Indikatoren ermglichen bereits zu Beginn des Reformprozesses eine Einschtzung, von welchen Akteuren besonders viel Widerstand oder Untersttzung fr das Vorhaben zu erwarten ist. Rea li siert eine Regierung trotz schwieriger Kontextbedingungen einen ho hen Zielerreichungsgrad, so ist ihre Reformfhigkeit grer als die einer Regierung, die bei leichteren Ausgangsbedingungen denselben Zielerreichungsgrad realisiert.

4.2 Strukturelle Kontextfaktoren und Reformdruck


Jede Regierung muss bei Reformprozessen mit strukturellen Kontextfaktoren rechnen, die sie nicht verndern oder beeinflussen kann. Diese kontingenten gesellschaftlichen, konomischen und sozialen Hintergrundbedin gungen erzeugen ein handlungsauslsendes Umfeld, das Regierungen veranlassen kann, bestimmte Reformen einzuleiten. Den durch externen Faktoren produzierten Reformdruck messen wir ber drei Variablen: 1. ber die makrokonomische Ausgangssituation: Je schlechter die Wettbewerbsfhigkeit eines Staates im Vergleich zu anderen OECD-Lndern ist, desto grer ist der Reformdruck auf die Regierung. Die makrokonomische Ausgangssituation wird durch drei Indikatoren erhoben: den Political Stress Indicator, der Arbeitslosen-, Defizit- und Altersquote umfasst, den Misery Index, und den Growth Competitiveness Index. 2. ber den Grad der Denationalisierung und Europisierung: Wir gehen von der These aus, dass, je strker die Staaten in die europischen und internationalen Institutionen einbezogen sind und je verflochtener ihre konomien mit der internationalen und transnationalen Wirtschaft sind, desto massiver ist der auf den jeweiligen nationalstaatlichen Regierungen lastende Reformdruck. Die Denationalisierung messen wir ber die Export- bzw.
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Die Dimensionen politischer Reformen

Importquote von Waren und Dienstleistungen, ber Inlandsinvestitionen von auslndischen Unter nehmern sowie ber die Auslandsinvestitionen in Relation zur Bevlkerungs gre. Den Grad der Denationalisierung bestimmen wir zudem ber den Globalization Index, den Grad der Europisierung ber den Grad der Interventionen bzw. ber die Kompetenzen des Europischen Gerichtshofes und der Europischen Kommission in dem betreffenden Politikfeld. 3. ber die Performanz des Mikrosystems, wobei eine geringe Performanz den Reformdruck auf die Regierung erhht. Eine Leistungsbilanz ist beispielsweise negativ, wenn die Kosten eines Gesundheitssystem vergleichsweise hoch sind und die Qualitt der Leistungen sich auf niedrigem Niveau befinden. Fr die Performanz spielt auch die Finanzierungsart der Sozialsysteme eine wichtige Rolle. So sind beispielsweise beitragsfinanzierte Umlagesysteme mit geringen Schwan kungs re serven fr makrokonomische Vernderungen extrem sen si bel. Sowohl Variationen des Umfangs des Ar beits krf te po tenzials als auch die Struktur desselben schlagen sich un mit tel bar auf der Finanzierungsseite nieder und werden in Stei gerungen des Beitragssatzes sichtbar; auch geringere Lohnabschlsse haben sofortige Auswirkungen. Analoges gilt fr nderungen in der Lebenserwartung oder des Rentenzugangs: Lngere Rentenlaufzeiten zeigen in Umlagesystemen unmittelbar finanzielle Folgewirkungen, whrend da ge gen steuer- oder gemischt finanzierte Systeme in ihren Reaktionen gegenber externen nderungen variabler sind. Der mittels verschiedener Variablen und Indikatoren messbare Refor mdruck muss jedoch von der Regierung auch subjektiv wahrgenommen und in politische Handlungsorientierungen bersetzt wer den. Diese Entscheidung zwischen Ignoranz und Innovation bzw. Bewahrung des Status quo und Reformschritten kann mit den von uns entwickelten Kategorien des Verantwortungsstils analysiert werden. Den ber die vier Indikatoren ermittelte Reformdruck bringen wir in Schaubild III mit der faktischen Reichweite der jeweils unternommenen Reformen in Zusammenhang. Um ihn grafisch sichtbarer zu machen, haben wir die jeweiligen Indikatorenwerte so umgerechnet, dass in der Grafik die Hhe des Balkens unmittelbar den davon abgeleiteten Reformdruck wiederspiegelt. Insgesamt haben wir
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den Reformdruck ber vier Indikatoren gemessen: den Growth Competitiveness Index, den Political Stress Indicator, den Misery Index und schlielich den Globalization Index.18

ScHaUbILD III: koNomIscH-DEmograFIscHEr REFormDrUck UND REIcHWEItE DEr REFormEN

Reformdruck

Reichweite der Reformen


Frankreich Gesundheitsreform Rentenreform gering gering sterreich mittel mittel Grobritannien mittel - hoch mittel Schweden sehr hoch

Die vier Indikatoren ergeben in der Zusammenschau einen ersten Eindruck ber die Ausprgung relevanter soziokonomischer Faktoren, die den fr die Regierungen gestiegenen Reformdruck signalisieren. Das Schaubild zeigt, dass kein systematischer Zu sam men hang zwischen demografischem und konomischem Reformdruck und der Reichweite von politischen Reformen zu erkennen ist. Trotz des geringen Reformdrucks ist die schwedische Rentenreform die weitreichendste aller von uns untersuchten Reformen. Frankreichs Regierung htte angesichts der schlechten konomischen Ausgangs daten einen hohen Reformdruck verspren mssen, die Reichweite ist aber sowohl in der Renten-

8 Die numerischen Werte knnen im Internet eingesehen werden. 47

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Die Dimensionen politischer Reformen

als auch in der Gesundheitspolitik eher gering. Hieraus folgern wir, dass die konomischen Rahmen bedin gungen nicht die ausschlaggebenden Indikatoren darstellen, um die Reichweite von Reformen bzw. den Durchsetzungserfolg von Regierungen zu erklren.

Schaubild IV: Indikatoren des MakrosYstems


Institutionelle Vetopunkte Frankreich sterreich Schweden Grobritannien 2 1 0 0 Politische Vetospieler 2 2 5 1 Kompetenzen der Exekutive sehr hoch hoch mittel sehr hoch Reichweite der Renten reform gering mittel sehr hoch mittel Reichweite der Gesundheitsreform gering mittel mittel-hoch

4.3 Die institutionell-systemischen Rahmen bedingungen


Jede Reformstrategie spielt sich in einem institutionellen Rahmen ab, der whrend des gesamten Reformvorhabens weitgehend stabil ist. Dieser Rahmen umfasst sowohl die Makroebene d es Regierungs systems als auch die Mikroebene des jeweiligen Politikfeldes.

4.3.1 Die Makroebene


Die Makroebene indiziert die politischen Systemmerkmale, welche die Handlungs- und Reformfhigkeit von Regierungen beeinflussen. Hierbei haben wir (a) die Struktur des Parteien- und Regierungssystems, (b) den (fderalen) Staats aufbau, (c) den Aufbau und die Kompetenzen der Legislative, (d) den Regierungssystemtyp (parlamen tarisch, prsidentiell etc.), (e) das Wahlsystem sowie (f ) die Organisation der Exekutive untersucht. Um die politisch-institutionellen Rahmenbedingungen nicht mit den strukturellen Kontextfaktoren zu vermischen, haben wir sie gesondert aufgefhrt. Die folgende bersicht konzentriert sich auf drei in der Politikwissenschaft als wichtig erachtete Indikatoren des Makrosystems: die institutionellen Vetopunkte,19 die politischen Vetospieler und die Kom pe ten zen der Exekutive. Die institutionellen Vetopunkte sind dabei abhngig vom Staatsaufbau, die politischen Vetospieler ergeben sich aus Regierungssystemtyp und Wahlsystem (insbesondere aus dem Unterschied zwischen Verhltnis- und Mehrheitswahlrecht). Die Kompetenzen der Exekutive ergeben sich aus der verfassungsrechtlich bzw. institutionell bestimmten Struktur des Regierungssystems.

Insbesondere am Beispiel der schwedischen Rentenreform ist deutlich zu erkennen, dass die Zahl der politischen Vetospieler und die eher geringen Kompetenzen der Exekutive nicht zwangslufig dazu fhren, dass eine Regierung handlungsunfhig ist und lediglich marginale Reformoptionen durchsetzen kann. In Schweden waren im Juni 1994, als der Riksdag die Basisprinzipien20 der Rentenreform beschloss, fnf parteipolitische Vetospieler vertreten, da die Reform von den vier Parteien der Minderheitenregierung und der oppositionellen Sozialdemokratie getragen werden musste (Anderson und Immer gut 2007: 380).21 Zudem liegen die Kompetenzen der schwedischen Exekutive nur auf einem mittleren Wert. Umgekehrt zeigt das Beispiel der Rentenreform in Grobritannien, dass die Abwesenheit von Vetopunkten und Vetospielern bei gleichzeitig stark ausgeprgten Kompetenzen der Exekutive nicht zwangslufig zu weitreichenden Reformen fhrt. Aus diesen Ergebnissen leiten wir die Vermutung ab, dass weder ungnstige institutionelle Vetopunktkonstellationen noch geringe Kompetenzen der Regierungen strukturelle Hindernisse fr weitreichende Reformen darstellen, sondern durch kluges Politikmanagement berwunden werden knnen.

4.3.2 Die Mikroebene


Jedes Politikfeld hat seine einzigartige Mikrostruktur. Unsere Untersuchungen haben ergeben, dass die Mikrostruktur eher den Reformdruck und den mglichen
0 Einige Details der Reform blieben vorerst ungeregelt und wurden erst unter der seit September 1994 nachfolgenden sozialdemokratischen Minderheitenregierung festgelegt. Andr Kaiser kommt ebenfalls zu dem Schluss, dass entgegen einer Reihe von Studien, welche ausbleibende oder wenig weitreichende Reformen auf Vetopositionen zurckfhren Reformpolitik auch in starken Vetostrukturen mglich ist (Kaiser 2007: 18f.). 49

9 Abweichend von der gngigen Terminologie bezeichnen wir die durch die Verfassung vorgegebenen, institutionellen Vetomglichkeiten als Vetopunkte, whrend Vetospieler die aus dem politischen Kontext sich ergebenden parteipolitischen Konstellationen markieren. 48

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Die Dimensionen politischer Reformen

Handlungskorridor fr Reformpolitiken vorgibt und nicht die Makrostruktur eines Landes; makrokonomische Daten spielen eine weit geringere Rolle als ihnen allgemein unterstellt wird. Die Besonderheiten dieser Subsysteme drcken sich (a) in verschiedenen Entscheidungs-, Finanzierungs- und Leistungserbringungsstrukturen aus, dann (b) in variierenden Entscheidungsspielrumen regionaler/ kom munaler Krperschaften und (c) in be reichs spezifischen Ausformungen der Interessen vertretung. Alle drei Faktoren haben insgesamt groen Einfluss auf Reformoptionen und -spielrume. Es stellt zum Beispiel in der Gesundheitspolitik einen Unterschied dar, ob die medizinischen Dienstleitungen in der ambulanten Versorgung von frei praktizierenden rzten oder durch staatliche Gesundheitsdienste erbracht werden. Beispiel 13: Die Regulierung der Gesundheitssysteme ist generell eine hoch komplexe Angelegenheit. Reformvorhaben werden durch die grere Zahl von Steuerungsinstrumenten sowie durch die Abhngigkeit des Staates von der Folgebereitschaft anderer Akteure, wie rzteschaft oder Krankenkassen, erschwert. Zudem beeinflussen die Struktur des jeweiligen nationalen Gesundheitssystems, die Anzahl anderer Akteure sowie deren Handlungs- und Entscheidungskompetenzen den Handlungsspielraum der Regierung. Beispielsweise verfgen die Krankenkassen in beitragsfinanzierten Gesundheitssystemen (Deutschland, ster reich und Frankreich) ber grere Einflussmglichkeiten auf die ge sund heitspolitische Steuerung als die Krankenkassen in steuer fi nan zier ten Systemen (Grobritannien und Schweden), da sie von den Sozial part nern selbst verwaltet werden. In den beitragsfinanzierten Lndern sind die Sozialpartner nicht nur bei der Finanzierung, sondern generell an der Durch- und Umsetzung von Reformmanahmen und der Verwaltung des Gesundheitswesens beteiligt wenn auch in unterschiedlicher Intensitt. Wegen des Public-Private-Mix in diesen Lndern treten zustzliche fr Reformen relevante Akteure hinzu. Die Folgebereitschaft dieser Akteure kann nicht durch zentrale staatliche Steuerung erzwungen werden, wie das Beispiel Frankreich zeigt. Obwohl in Frankreich staatlichen Interventionen ein groer Platz eingerumt wird und im Ge sund heits system nur ein eingeschrnktes Selbstverwaltungsprinzip realisiert ist (Lepperhoff 2004: 80), konnte die franzsische Regierung in den meisten Fllen ihre Reformvorhaben nicht gegen den Widerstand bestimmter Interes50

sengruppen durchsetzen. Der Grund hierfr mag auch in der fehlenden Klarheit der Kompetenzverteilung zwischen Selbstverwaltung und Staat liegen (Rochaix und Wilfsford 2005: 115f.; Wilsford 2001: 198). Generell kann von einem Zusammenhang zwischen der Art der Finanzierung (ber Steuern oder Beitrge), der fr die Reformfhigkeit einer Regierung von zentraler Bedeutung sein kann, und der Rolle der Sozialpartner ausgegangen werden.

4.4 Die Konfliktdimension


In der Konfliktdimension versuchen wir die potenziellen Widerstnde von Akteursgruppen ebenso zu erheben wie die politischen Strategien, die die Akteure hierbei verfolgen. Sie umfasst all die Akteure, die in der Lage sind, durch formale Vetomglichkeiten, durch die Mobilisierung von Mitgliedern der verschiedensten Interessengruppen oder der ffentlichkeit sowie durch Widerstand bei der Implementation den Erfolg von Reformen zu verhindern. Solche Akteure sind beispielsweise die Opposition, die Sozialpartner und andere relevante Interessengruppen. Zudem mssen die von Reformen potenziell Betroffenen bercksichtigt werden. Auch wenn eine breite Partizipation von wichtigen bzw. mchtigen Interessengruppen wegen deren Eigeninteressen bei der Erarbeitung des Reformkerns hinderlich sein kann (siehe Kapitel 3.3), wird die Exklusion von Interessengruppen und Betroffenen bei den Entscheidungs- und/oder Im ple men ta tions pro zessen zu Problemen fhren. Dies gilt vor allem fr die Politikfelder, in denen eine Reform nicht durch konditional programmiertes Recht implementiert werden kann (wie in der Rentenpolitik), sondern auf die Mitarbeit von Leistungserbringern im Bereich sozialer Dienstleitungen angewiesen ist (wie im Gesundheitswesen). Hier wird das zustimmende oder ablehnende Verhalten dieser Gruppen uerst bedeutsam. Beispiel 14: Die sterreichische Regierung versuchte in ihrer Gesundheitsreform, das Verhalten von Patienten durch finanzielle Anreize zu steuern, indem Patienten dann einen hheren Beitrag zu leisten hatten, wenn sie sich ohne hausrztliche berweisung und ohne Notfall in einem Krankenhaus behandeln lieen. Die klinischen Behandlungen waren ein erheblicher Kostenfaktor, weil viele Brger sich hufig direkt an ein Krankenhaus
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wandten und sich dort ambulant versorgen lieen, um die Wartezeiten bei niedergelassenen rzten zu umgehen. Da die Kranken haus rzte in dieser Manahme eine brokratische Mehrbelastung sahen, stuften sie solche Patienten einfach als Notfall pa tienten ein. Das Gesetz wurde kurze Zeit spter wegen Ineffizienz wieder abgeschafft. Und auch bei der Gesundheitsreform in Grobritannien, bei der durch weitgehende Exklusion von Interessengruppen und einem ausgeprgtem Wissensstil zwar die Reichweite der Reform durch den Gesetzgebungsprozess hindurch beibehalten werden konnte, wurde die Wirkung der Reform whrend der Implementationsphase abgeschwcht, weil der Widerstand verschiedener ausfhrender Akteure erheblich war. Auch die politische Opposition, bei der eine parlamentarische und eine auerparlamentarische unterschieden wird (Steffani 1970: 315 f.), beeinflusst die Handlungsspielrume fr Reformen. Das Wirken der auerparlamentarischen Opposition, die sich aus den verschiedensten Interessengruppen (wie etwa den Sozialpartnern, sozialen Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen, sogenannte NGOs) zusammensetzt, muss von Regierungen antizipiert werden. Hufig ist der Widerstand von Interessengruppen nicht von der konkreten Policy motiviert, sondern dient als Anlass, um Organisationsinteressen zu verfolgen, etwa einem Mitgliederschwund durch Mobilisierungen entgegen zu wirken. Der Organisationsgrad von Ge werk schaften und deren Fhigkeit, Streiks zu organisieren, kann fr die Optimierung von Reformprozessen ebenfalls wichtig sein. Die Strke potenziell reformfeindlicher Gruppen kann ber empirische Indikatoren erfasst werden. Die parlamentarische Opposition dagegen beeinflusst direkt den Kontext, in dem eine Regierung operiert. Sie ist nicht nur an der politischen Willensbildung beteiligt, sondern nimmt je nach Regierungssystem unter bestimmten Umstnden eine Mitregierungs- oder Vetoposition ein (Helms 2002: 24). In bikameralen Re gie rungs systemen wie etwa sterreich, Deutschland und Frankreich wird die Opposition bei gespaltenen Mehrheiten und je nach institutionellen Rechten der Zweiten Kammer zum Mitregenten oder Vetospieler. Die Intensitt der Parteienkonkurrenz (eine der Politik endogene Variable) beeinflusst dann den Handlungsspielraum von Regierungen. Po pu listische Mobilisierungen der Opposition knnen beispielsweise dazu fhren, dass Reformen aus Angst vor Abstrafungen an der Wahlurne unterlassen bzw. nicht in der beabsichtigten Reichweite angepackt werden. Um die Rolle der parlamentarischen Opposition zu konzeptionalisieren,
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ist eine Einteilung in vier unterschiedliche Strategien hilfreich, die entlang ihrer Konfliktintensitt gegliedert ist (siehe Helms 2002: 24): 1. Eine kooperierende Opposition arbeitet entweder in wichtigen Fragen mit der Regierung zusammen und/oder mobilisiert nicht gegen sie. Kooperieren kann auch bedeuten, die Reformdynamik durch konstruktive Alternativen zu beschleunigen, was unvermeidlich moderate Konflikte mit der Regierung einschliet. 2. Eine issue-orientierte Opposition konfligiert nur bei bestimmten Fragen, hlt sich aber ansonsten zurck und konzentriert sich auf die von ihr als zentral betrachteten Policies. In den anderen Bereichen verhlt sie sich indifferent. Neben der kooperierenden stellt die issue-orientierte Strategie ein verantwortungsbewusstes Oppositionsverhalten dar. 3. Problematischer ist eine wettbewerbsorientierte Opposition, die konsequent an der Parteienkonkurrenz orientiert ist. Alle Handlungen sind systematisch an der Maximierung ihrer Position im Parteienwettbewerb orientiert. Sie wird also die Regierung, auch wenn diese plausible Reformschritte unter nimmt, immer kritisieren und diskreditieren. Dies ist nicht unbedingt identisch mit der Prsentation besserer Alternativen, sondern fhrt zu einer Polarisierung oder gar Ideologisierung der Parteienkonkurrenz. Beliebte Strategien sind dann populistische Kampagnen, die Leidenschaften entfachen und die Reformbereitschaft der Bevlkerung abschwchen. 4. Eine zugespitzte Form ist verantwortungslose Opposition und damit verbunden eine politics of outbidding (Sartori 1976). Sie lsst sich daran erkennen, dass die Opposition bestimmte Manahmen der Regierung allein aus Wettbewerbsgrnden verhindert, obwohl sie diese selbst als unvermeidlich betrachtet und evtl. spter als Regierungspartei durchfhren muss bzw. durchfhrt. Die Reformfhigkeit eines Landes ist immer auch eine Frage des strategischen Verhaltens der Opposition; dieser Sachverhalt wird in der Disziplin systematisch vernachlssigt. Verantwortungslose Opposition ist das Pendant zu einer verantwortungslosen Regierung, die sich allein an kurzfristigen Machtkalklen orientiert (siehe oben Kapitel 3.4).

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Die Kunst des Reformierens

Die Dimensionen politischer Reformen

Beispiel 15: Der linke Flgel der SPD hat im Wahlkampf 1998 die Rcknahme des von der deutschen Bundesregierung unter Kohl eingefhrten demografischen Faktors als Zugestndnis an die Gewerkschaften versprochen und durchgesetzt. Bereits in den Koalitionsverhandlungen der neuen Regierung unter Schrder wurde deutlich, dass dies verantwortungslos war. Kurze Zeit spter wurde von der Schrder-Regierung der sogenannte Nachhaltigkeitsfaktor eingefhrt, der gegenber dem demografischen Faktor der Vorgngerregierung die Rentenanpassungen weit mehr verringerte. In Anlehnung an Tsebelis (2002) vermuten wir, dass je grer die institutionelle Mitregierungs mg lich keit der parlamentarischen Opposition, je kohrenter sie intern strukturiert und je konkurrenzorientierter sie ist, desto schwieriger sind weitreichende Reformen zu rea li sie ren. Die nachfolgenden bersichten zeigen auf, dass weder bei den Gesundheits- noch bei den Rentenreformen eine eindeutige Beziehung zwischen der Intensitt der Parteien- und der Interessenkonkurrenz auf der einen und der Reichweite der Reform auf der anderen Seite sichtbar wird. Gleichwohl scheint eine geringe Intensitt der parteipolitischen und interessierten Konkurrenz die Chancen fr weitreichende Reformen zu erhhen.
Schaubild V: Intensitt der Parteien- und Interessenkonkurrenz bei den Gesundheitsreformen
Intensitt der Konkurrenz zwischen den politischen Parteien Frankreich sterreich UK sehr hoch sehr hoch gering mit den Interessen gruppen sehr hoch hoch mittel gering mittel mittel - hoch Reichweite der Reform

Schaubild VI: Intensitt der Parteien- und Interessenkonkurrenz bei den Rentenreformen
Intensitt der Konkurrenz zwischen den politischen Parteien Frankreich sterreich Schweden UK sehr hoch sehr hoch sehr gering mittel mit den Interessen-gruppen sehr hoch sehr hoch sehr gering gering gering gering sehr hoch mittel Reichweite der Reform

Diese zeigt, wie durch Verantwortungsbewusstsein und strategisches Geschick die Parteien- und Interessenkonkurrenz politikfeldspezifisch gemindert werden kann. Der Widerstand von Oppo si tions par teien und Interessengruppen ist somit kein unhintergehbares Hin der nis fr die erfolgreiche Durchsetzung von weitreichenden Re formen.

Die Parteienkonkurrenz und der Widerstand von Interessengruppen sind jedoch keine statischen, sondern dynamische Gren, die durch die politischen Strategien von Regierungen beeinflusst werden knnen. Ein positives Beispiel fr eine erfolgreiche Abschwchung der Intensitt der Interessen- und Parteienkonkurrenz stellt die Rentenreform in Schweden dar (siehe Beispiel 9, 11 und 12 in Kapitel 3.3).
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Die Kunst des Reformierens

Die Regierungsstile in der Zeit

5. Die Regierungsstile in der Zeit


Im letzten Kapitel haben wir die Dimensionen, die den Kontext von Reformen strukturieren, vorgestellt. Im Folgenden gehen wir auf die Prozessdimension von Reformen ein. Wir haben den zeitlichen Verlauf von Reformprozessen in vier Phasen unterteilt (Kapitel 5.1). Daran anschlieend versuchen wir Kombinationen von Regierungsstilen zu identifizieren, die die Reichweite und Durchsetzungsfhigkeit von Reformen ber den gesamten Prozess sicherstellen knnten (Kapitel 5.2.)

institutionellen Vetopunkte (Parlamente, zweite Kammern, Staatsprsident mit Vetopositionen), beobachten aber auch die Brger, sofern sie durch direktdemokratische Verfahren ihre (Miss-)Billigung zum Ausdruck bringen knnen. Auch die Rechtssprechung, vor allem die Verfassungsgerichtsbarkeit, ist relevant. Das Wirken von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbnden und anderen Interessengruppen wird ebenfalls erhoben, soweit diese in dem jeweiligen Politikbereich Einflussmglichkeiten haben, was insbesondere in korporatistischen und konkordanzdemokratischen Systemen bzw. bei verhandelten Reformen ber social pacts der Fall ist. 3. In der Implementationsphase sind die Akteure, die fr die Umsetzung einer Reform verantwortlich sind, ebenso wichtig wie die eingesetzten Steuerungsinstrumente und die Verfahren der Qualittssicherung. 4. Beim Monitoring von Reformen stellen die Nutzung von (unabhngigen) Kontrollinstanzen und die Qualitt der Rckmeldesysteme die zentralen Faktoren dar. Die tatschliche Bedeutung dieser Variablen hngt gleichwohl von dem jeweiligen Politikfeld und seinen Eigenschaften ab. Dieses Indikatorensystem ermglicht eine detaillierte empirische Analyse des strategischen Regierungshandelns und ihrer Gegenkrfte in der Zeit und verdeutlicht bereinstimmungen und Unterschiede ber die verschiedenen Politikfelder und ber verschiedene Lnder hinweg, ohne die spezifischen Kontextbedingungen aus den Augen zu verlieren.

5.1 Die Phasen des Reformprozesses


Wir unterteilen den Reformprozess in Anlehnung an die gngige Policy-Forschung in vier unterschiedliche Phasen (Jann und Wegrich 2003; Leon 1999). Auch wenn diese Trennung in der empirischen Forschung nicht immer durchzuhalten ist, da sich die Phasen berlappen und die Grenzen zwischen ihnen verschwimmen, ist die Unterteilung in erstens Agenda-Setting, zweitens politische Ent schei dung, drittens Implementation und viertens Monitoring-Phase analytisch sinnvoll. Fr jede der vier Phasen einer Reform verwenden wir phasenspezifische Indikatoren, die auf die jeweiligen Reformschritte abzielen und deren Besonderheiten erfassen sollen. 1. Beim Agenda-Setting spielt die planerische und informationelle Vorbereitung eine zentrale Rolle, da hier bereits die Weichen fr den Erfolg oder Misserfolg der Reform gestellt werden. Daher wird in dieser Phase vor allem die Nutzung von Informationen und Informationsanbietern durch die Regierung abgefragt. Gerade beim Agenda-Setting ist die als change agent oder strategisches Zentrum agierende Kernexekutive entscheidend (siehe Kapitel 3), die die informationelle Vorbereitung in der Hand hat und die Reform ber alle zeitlichen Phasen hinweg managt. 2. In der Entscheidungsphase ist die Polarisierung der politischen Krfte durch den Reformvorschlag der Regierung ebenso relevant wie der Entscheidungsmodus der Regierung (Mehrheits entscheidung versus Konsensorientierung), der den Ausgang der jeweiligen formalen Entscheidungsprozeduren bestimmt. Hier konzentrieren wir uns vor allem auf die
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5.2 Regierungsstilkombinationen als Schlssel zum Erfolg


Unsere Ausgangsthese unterstellt, dass eine positive Ausprgung aller vier Regierungsstile die Durchsetzungschancen von Reformvorhaben signifikant erhht. Deshalb haben wir versucht, die jeweils realisierten Politikstile der Regierungen ber bestimmte Indikatoren zu identifizieren, die wir analog zu den oben dargestellten Politikstilen konzipiert haben (siehe Kapitel 3). Diese Indikatoren spezifizieren wir fr die eher technisch-pragmatischen Aspekte der Reformoptionen; Indikatoren fr den Verantwortungsstil lassen sich hier nicht plausibel konstruieren. Den Partizipationsstil erheben wir ber die potenziellen Einflussmglichkeiten und faktischen Einflussnahmen von relevanten Akteuren, den Kommuni57

Die Kunst des Reformierens

Die Regierungsstile in der Zeit

kationsstil ber die empirisch beobachtbare Kommunikation der Regierung mit ausgewhlten Akteuren und den Wissensstil ber die sinnvolle und optimale Nutzung von Informationen verschiedenster Art durch die Regierung. Weil Wissen vor allem in der Agenda-Setting-Phase und beim Monitoring von Reformen groe Bedeutung zukommt, konzentrieren wir uns bei diesem Indikator auf diese beiden Phasen. In den folgenden zwei Schaubildern werden die Ergebnisse unserer Untersuchungen veranschaulicht.
Schaubild VII: Indikatoren des Reformmanagements fr die Rentenreformen
Wissensstil Kommunikationsstil Partizipationsstil Verantwortungsstil Reichweite der Reform gering mittel sehr hoch mittel

Frankreich sterreich Schweden UK

indifferent negativ positiv negativ

indifferent negativ positiv indifferent

indifferent sehr negativ indifferent negativ

positiv indifferent sehr positiv positiv

Schaubild VIII: Indikatoren des Reformmanagements fr die Gesundheitsreformen


Wissensstil Kommunikationsstil Partizipationsstil Verantwortungsstil Reichweite der Reform gering mittel mittel - hoch

Frankreich sterreich UK

indifferent negativ positiv

negativ negativ indifferent

positiv positiv negativ

indifferent indifferent positiv

Die Gesundheitsreformen in Frankreich und in sterreich besttigen unsere These, dass ein positiv ausgeprgter Partizipationsstil in Verbindung mit einem negativ oder indifferent ausgeprgtem Verantwortungsstil zu blame avoidance fhrt: Die Reformen erreichen nur eine geringe bzw. mittlere Reichweite. Im Kontrast hierzu verdeutlichen die Rentenreformen in Frankreich und Grobritannien, dass ein positiv ausgeprgter Verantwortungsstil allein keine groe Reichweite der Reform sicherstellt. Die beabsichtigte Reichweite wurde jeweils whrend des Reformprozesses eingeschrnkt, was mg li cher wei se durch eine Intensivierung der anderen Regierungsstile zu verhindern gewesen wre. Die Rentenreform in Schweden besttigt schlielich unsere These, dass eine positive Ausprgung der vier Regierungsstile die Reichweite von Reformen signifikant erhht und den Erfolg des Reform58

prozesses dauerhaft sicherstellt; dies schliet einen selektiven Partizipationsstil ein, der nur beim Agenda-Setting die Interessengruppen ausschliet. Diese Ergebnisse sagen noch nichts darber aus, wann welchem Stil welche Bedeutung zukommt: Jede Phase des Reformprozesses stellt ihre eigenen Anforderungen an die Regierung und erfordert neue Schwerpunktsetzungen, es ist nicht vorteilhaft, zu jeder Zeit jeden Stil in der gleichen Intensitt und Art und Weise zu verwirklichen. Auf die Spannungsverhltnisse zwischen den Stilen und auf die ambivalente Wirkung des Partizipationsstils haben wir oben bereits hingewiesen. Im Folgenden legen wir dar, in welcher Phase des Reformprozesses welche Regierungsstile besonders relevant sind. Da Flexibilitt eine zentrale Anforderung an die Regierung ist, sind dies lediglich Tendenzaussagen. Whrend des Agenda-Settings kommt vor allem dem Verantwortungs- und dem Wissensstil eine zentrale Bedeutung zu. Die Nutzung von Wissen ist zunchst wichtig, um Problemkonstellationen systematisch zu identifizieren und zu analysieren sowie dann wissensbasiert kohrente und wirksame Reformen zu entwickeln. Gleichzeitig kann ber den Wissensstil auch ein Bewusstsein fr die Notwendigkeit von Reformen geschafft werden, etwa ber Berichte von Kommissionen (siehe Beispiel 6). Der Verantwortungsstil ist von elementarer Bedeutung, weil whrend des Agenda-Settings der Kern der Policy erarbeitet und so der Grundstein fr das gesamte Reformwerk gelegt wird. Eine ausgeprgte Partizipation kann zu diesem Zeitpunkt dagegen eine nachteilige Wirkung haben, da die Inklusion von (an Eigeninteressen und oft auch an Bewahrung des Status quo orientierten) Interessengruppen die Reichweite von Reformen in der Regel bereits hier einschrnkt. Daher ist in diesem Stadium ein selektiver Partizipationsstil vorteilhaft. Der Einbezug der Opposition bei der Erarbeitung des Reformkerns kann nicht nur deren potenziellen Widerstand in der Entscheidungsphase verhindern, sondern auch die durch den Ausschluss von Interessengruppen auftretenden Legitimations- und Rechtfertigungsprobleme mindern (siehe Beispiel 12). Wenn der Kern einer Policy erarbeitet ist, beginnt die Entscheidungsphase, in der eine Reform die verschiedenen Vetopunkte durchluft. Durch Kommunikation und selektive Partizipation mssen in dieser Phase potenzielle Vetospieler und Interessengruppen sofern diese in dem jeweiligem Politikfeld ber Einflussmglichkeiten verfgen durch Argumentation berzeugt oder durch Zugestndnisse zum Einlenken bewegt werden. Hierfr ist eine gewisse inhaltliche Flexibilitt notwendig. Variationen der Policy knnen aus tak ti schen Grnden unumgnglich sein, um die Zustimmung von Veto spie lern und die (spter eventuell notwendige)
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Die Kunst des Reformierens

Die Regierungsstile in der Zeit

Folgebereitschaft der an der Implementation der Policy beteiligten Akteure sicherzustellen. Gleich wohl darf der whrend des Agenda-Settings formierte Grund kern der Policy nicht preisgegeben werden. Die Zugestndnisse knnen strategisch so ausgestaltet werden, dass sie Vetospieler und/oder Interessengruppen splitten, indem sie deren interne Kohrenz schwchen, etwa durch die gezielte Bevorzugung oder Benachteiligung spezieller Interessen (siehe Beispiel 11).
Schaubild IX: Schwerpunktsetzung der Regierungsstile in den einzelnen Phasen des Reformprozesses
Agenda-Setting Entscheidungsphase Implementations phase Kommunikationsstil, (selektiver) Partizipationsstil Monitoring

Relevanteste(r) Regierungsstile(e)

Verantwortungsstil, Wissensstil

Kommunikationsstil, (selektiver) Partizipationsstil

Wissensstil

Whrend der Implementationsphase mssen insbesondere in den Politikfeldern, in denen die Implementation einer Policy nicht durch konditional programmiertes Recht erfolgen kann, die involvierten Akteure weiterhin durch Kommunikation und Partizipation berzeugt und eingebunden werden. Ansonsten laufen Reformen Gefahr, durch deren Widerstand abgeschwcht zu werden (siehe Beispiel 15). Abschlieend ist whrend des Monitorings der Wissensstil zentral, um die Wirkungen und Nebenwirkungen einer Reform effektiv beobachten zu knnen. Schaubild IX verdeutlicht die beste Kombination der Regierungsstile in der Zeit.

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Die Kunst des Reformierens

FAZIT

6. Fazit: Faktoren einer erfolgreichen Regierungsstrategie


Verallgemeinerungen aus der hier vorgelegten Untersuchung sind schwierig und die Identifikation von best practices noch schwieriger. Die jeweiligen Kontextbedingungen und konkreten Ausgangs- und Durchsetzungsbedingungen von Reformen variieren zwischen Politikfeldern und zwischen den untersuchten Lndern. Dennoch riskieren wir mit allen Vorbehalten einen Versuch, die sich aus den Lnderstudien ergebenen Erfahrungen zu verallgemeinern. Die Identifikation von negativen Regierungsstrategien ist einfacher und hier sind die Sachverhalte eindeutig. Reformen scheitern, wenn Regierungen bzw. Kernexekutiven zum einen eine konzentrierte Konfrontationsstrategie fahren, die sich gegen die wichtigsten Interessengruppen richtet und die Parteienkonkurrenz verstrkt. Die sterreichischen und zum Teil die franzsischen Gesundheits- und Rentenreformen machen dies ber deutlich. Dies gilt insbesondere, wenn bei der Implementation die Beteiligung von betroffenen Gruppierungen, wie der Leistungserbringer im Gesundheitswesen, unhintergehbar ist. Zum anderen scheitern sie, wenn die politische Opposition eine Strategie der bedinglosen Konkurrenz bis hin zur Verantwortungslosigkeit verfolgt und hierbei populistische Kampagnen organisiert bzw. Bndnisse mit starken und opponierenden Interessengruppen eingeht. Reformen werden abgeschwcht, wenn erstens starke und opponierende Interessengruppen bereits in der Phase des Agenda-Settings beteiligt werden, weil dann zu diesem Zeitpunkt der Policy-Kern der Reform verwssert, seine Reichweite eingeschrnkt und whrend des Reformprozesses weiter ausgednnt wird. Zweitens werden sie dann abgeschwcht, wenn in der Entscheidungsphase wegen gering ausgeprgter Partizipation politischer Widerstand bei der Implementation begnstigt wird. Alle erwhnten Sachverhalte sind vor allem negative Ausprgungen des Veranwortungs-, Kommunikations- und des Partizipations stils. Welche Faktoren knnten als positive Regierungsstrategie identifiziert werden? Insgesamt ergeben sich aus den von uns untersuchten Fllen sechs Hinweise. Der erste Punkt formuliert eine Ausgangsprmisse, die bei unseren Untersuchungen deutlich wurde und den Schlussfolgerungen fr gute Reformpolitik implizit zugrunde liegt. 1. Die politischen Parteien leiden unter einer (strukturellen) Erschpfung ihrer programmatischen Innovationsfhigkeit als Impulsgeber fr Reformen
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und ihrer politischen Kompetenz, das strategische Regierungsgeschft zu betreiben.22 Als Folge gewinnt die Kernexekutive an Bedeutung, was einer Gewichtsverlagerung zur party in public office auf Kosten der party in central office und der party on the ground23 gleichkommt. Die Bedeutung von Kernexekutiven und Regierungszentralen als (potenzielle) strategische Zentren fr gute Reformpolitik nimmt zu. 2. Die Etablierung eines strategischen Zentrums, das durch alle Phasen hindurch die Fden des Reformprozesses in der Hand hlt, zentrale Fragen verhandelt, Prozesse koordiniert und Expertise bereithlt, steigert die Sachorientierung und die Durchsetzungsfhigkeit von Reformen. Es htte die Aufgabe, durch alle Phasen des Reformprozesses hindurch die jeweils gnstigste Kombination der Regierungsstile zu planen und zu realisieren. 3. Die organisatorische Umgestaltung von Regierungszentralen betrifft die Struktur der Kernexekutive unmittelbar. Die Organisationsstruktur der meisten hier untersuchten Regierungszentralen, deren Grund lagen wie in Deutschland im 19. Jahrhundert gelegt wurden und deren Grundmuster in den meisten Lndern bis heute im Kern beibehalten wurden, scheinen fr moderne Reformpolitik nicht mehr angemessen zu sein.
Diese These kann aus der neueren, zum Teil vergleichenden Literatur ber die Parteienforschung abgeleitet werden. Zentral ist hierbei die Beobachtung, dass die Parteienkonkurrenz zunehmend selbstreferenziell wird, die Kartell- oder professionalisierten Whlerparteien strker auf Macht- und Stimmenmaximierungsstrategien umstellen und Policy-Orientierungen nicht auf plausible Reformen abzielen, sondern eher als taktische Instrumente in der Parteienkonkurrenz verwendet werden. Dadurch sinkt die Problemlsungs- und Innovationsfhigkeit der Parteien (siehe dazu Beyme 2000; Gunther u.a. 2002; Mller und Strom 1999; Katz und Mair 1995, 2002). Auch die Diskussionen um die Rolle der Parteien in der Mediendemokratie bzw. der Mediokratie legen diese Schlussfolgerungen nahe (siehe dazu Meyer 2002; Sarcinelli 1998). Analoges gilt fr die Diskussion ber die Strategiefhigkeit von politischern Parteien, die zu hnlichen Schlussfolgerungen kommt und in letzter Zeit berraschend an Bedeutung gewonnen hat (siehe Wiesendahl 2002; Raschke und Tils 2007). Diese Begrifflichkeiten erfassen die drei verschiedenen Gesichter der Parteiorganisationen. Die party in public office ist die Organisation der Partei in Regierung und Parlament. Von dieser ist die party in central office organisatorisch zu trennen. Diese umfasst die Parteifhrungsstbe, welche die party on the ground, bestehend aus den Mitgliedern und Stammwhlern, organisiert und reprsentiert (Mair 1997: 123f.). 63

Die Kunst des Reformierens

FAZIT

Daher ist deren Neustrukturierung elementar fr die wissensbasierte Entwicklung und erfolgreiche Durchsetzung von Reformen: Sie ist so auch ein Ausdruck des Verantwortungsstils, da sie die Verantwortung fr etwas und gegenber den WhlerInnen erhht. Einzig Grobritannien hat in diesem Bereich intensiv mit unterschiedlichen Reorganisationen bzw. Neustrukturierungen mit unterschiedlichem Erfolg experimentiert, die anderen Lnder hingegen kaum. Modernes Regierungswissen kann nicht mehr in personalen Netzwerken gesammelt und konserviert werden, sondern muss auf organisatorisches und damit transpersonales Wissen umstellen und hierfr eigene Verfahren und Organisationen bereitstellen, in denen strategisches und policy-orien tiertes Expertenwissen gesammelt, gespeichert und jederzeit abrufbar gehalten wird.24 Diese Aspekte haben unmittelbar positive oder negative Auswirkungen auf den Wissens-, Kommunikations- und Partizipationsstil. 4. Die Erarbeitung eines sachorientierten Reformkerns in der Phase des Agenda-Settings wird begnstigt, wenn unter Verringerung des Einflusses starker Interessengruppen und unter Beteiligung von Regierungs- und unabhngigen Experten eine Reformoption erarbeitet wird, die zugleich einen wissensbasierten Konsens der Regierungsparteien und im gnstigsten Fall mit der Opposition ermglicht. In dieser Phase ist der Wissensstil zentral, der zugleich mit einem moderaten bzw. selektiven Partizipationsstil verbunden werden kann. (Still schwei gende) bereinkommen bzw. Selbst25 verpflichtungen des strategischen Zentrums und/oder der die Reform tragenden politischen Krfte, an einem unverhandelbaren Kern bei groen Reformen ber Wahlen bzw. einen Regierungswechsel hinweg festzuhalten, steigert die Wahrscheinlichkeit von nur geringen Abweichungen vom ursprnglichen Entwurf. Hier kommt vor allem der Verantwortungsstil zum Tragen, der durch eine wissensfundierte Begrndung einer Re form abgesichert werden kann.
4 Es ist im brigen frappierend zu beobachten, wie stark sich staatliche und parteipolitische Akteure von externem Wissen zunehmend abhngig machen und regierungsinterne bzw. parteiinterne Wissensproduktion samt deren organisationalen Voraussetzungen vernachlssigen. 5 Zur Bedeutung von Selbstbindungsmechanismen, die einen rationalen Umgang mit der eigenen Willenschwche ermglichen sollen, siehe die Anmerkungen Holmes 1988. 64

5. Das Framing der Reform und die Sprache der Politik wird in der Entscheidungsphase zentral, weil hier Kommunikation und (nachgelagerte) Partizipation in den Mittelpunkt rcken. Die Sprache der Reform (und damit zusammenhngend der Kommunikationsstil) ist fr die positive Gestaltung des Kontextes fr Reformen und deren diffuse support von groer Bedeutung (Easton 1965) und wird abgesehen von Grobritannien bei allen hier untersuchten Reformprozesses unterschtzt. Gerade hier ist die strategische Ausrichtung des Regierungshandelns zentral. 6. Policy-Designs, die gezielt die Schwchung der internen Kohrenz von potenziellen Vetospielern bzw. von starken Interessengruppen anpeilen, begnstigen Reformen.26 In Schwe den wurden beispielsweise bei den berufsstndisch organisierten Gewerkschaften bestimmte Klientele aus der Reform ausgespart und andere einbezogen, was den geschlossenen Widerstand der Gewerkschaften schwchte. In der deutschen Gesundheitspolitik wurden in den letzten Reformen die Hausrzte aufgewertet, um so die Einheitlichkeit der rztlichen Interessenvertretung zu schwchen und deren interne Kohrenz zu mindern. Dies schliet ein, dass dies eine gesundheitspolitisch sinnvolle Manahme war. Analoges gilt fr das Elektorat, indem man wahlpolitische Bedrohungen durch die Konzentration von nderungen auf nicht-wahlent schei dende Gruppen abschwcht (Schulze 2007). In England konnten die Konservativen unter John Major im Jahr 1995 das Renteneinstiegsalter fr Frauen ohne groe Konflikte erhhen, weil junge Frauen berproportional zur Stammwhlerschaft von Labour zhlten (Schulze 2007: 133). Die hier gewonnenen Hinweise mssen ihre Plausibilitt in der Politikberatung und in der politischen Praxis erst erweisen und sind von uns in aller Vorsicht formuliert worden. Prinzipiell kann Politik aus eigenen Erfahrungen und von den positiven wie negativen Erfahrungen anderer Lndern lernen. Aber ob sie es tatschlich will, ist eine offene Frage. Das macht die Beobachtung der Politik als Staatsbrger, als Berater oder als Wissenschaftler so beunruhigend und so faszinierend zugleich.
6 Nach Tsebelis ist die interne Kohrenz von Vetospieler eine von drei entscheidenden Variablen, die eine Abweichung vom Status quo erschweren (Tsebelis 1995, 2002). Kann sie durch ein entsprechendes PolicyDesign geschwcht werden, so erhht sich umgekehrt die Mglichkeit der Abweichung vom Status quo. 65

Die Kunst des Reformierens

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Die Kunst des Reformierens

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ber die Autoren


Prof. Dr. Friedbert W. Rb ist seit 2002 Professor fr Regierungslehre der Bundesrepublik Deutschland am Institut fr Politikwissenschaft der Universitt Hamburg. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in den Bereichen der PolicyAnalyse, der Transformationsforschung und des Regierens in Wohlfahrtsstaaten. In diesem Zusammenhang leitet er das Forschungsprojekt Das Bundeskanzleramt im Regierungsprozess (finanziert von der Deutschen Forschungsgemeinschaft). Sein thematischer Schwerpunkt hierbei ist der Bereich der Gesundheitspolitik. Dipl.-Pol. Karen Alnor, MA. ist seit April 2008 im GKV-Spitzenverband der Kranken- und Pflegekassen in Berlin ttig. Als Referentin fr Gesundheitspolitik im Stabsbereich Politik betreut sie aktuelle Reformvorhaben in der Gesundheitspolitik fr die Gesetzliche Krankenversicherung auf Bundesebene. Alnor ist seit 2006 im Gesundheitswesen ttig, u. a. als Referentin fr Grundsatzfragen der Gesundheitspolitik beim AOK- und IKK-Bundesverband. Florian Spohr, Diplom-Politologe, ist seit 2006 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut fr Politikwissenschaft der Universitt Hamburg. Bis Oktober 2007 war er in dem von der Bertelsmann Stiftung finanzierten Projekt Die Optimierung politischer Reformprozesse. Konzeptionelle Grundberlegungen zur systematischen Erfassung von Erfolgsfaktoren und Defekten bei der Steuerung von politischen Reformprozessen in konsolidierten Demokratien beschftigt. Seit November 2007 ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter im Forschungsprojekt Das Bundeskanzleramt im Regierungsprozess, in dessen Rahmen er eine mikropolitische Analyse der Arbeitsmarktpolitik erstellt.

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Adresse | Kontakt:
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